Políticas 

públicas 
Pablo Kriger © Prohibida su reproducción total o parcial sin el consentimiento escrito 
del autor 
Resumen de los textos según los contenidos del programa 
Parte 1: Qué, por qué, para qué y cómo 
Uni‐ Tema  Autor y contenido 
dad 
1: de‐ Concep‐ Aguilar Villanueva (2008). Definición descriptiva de pp: conjunto de acciones, estructuradas de 
fi‐ ciones y  modo intencional y causal, orientados a objetivos considerados de valor o resolver problemas; la 
niendo  concep‐
el ob‐ tua‐  intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución entre gobierno y sectores ciu‐1 
jeto  lizacio‐ dadanos.  Decididas por la autoridad pública legítima. Ejecutada por actores gubernamentales o 
de es‐ nes di‐ asociados a actores sociales; que da origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno 
tudio y  versas  y sociedad. 
el aná‐ sobre 
lisis de  políticas 
Estructurada por: creencias valorativas, plasmadas en: constitución política, leyes, planes genera‐
las pp  públicas  les de gobierno, creencias científico técnicas que determinan la factibilidad, eficacia y eficiencia 
de acciones humanas, contexto sociopolítico, controlable o no por el gobierno. 
Originada por: formación de agenda, prioridad que alcanzó el problema en la agenda, definición 
del problema público, criterios que determinaron las opciones de acción, y que determinaron la 
decisión de una opción de acción. 
Integrada por un número determinado de programas que tienen: objetivos, metas, agentes, ac‐
ciones con secuencia, instrumentos, recursos, tiempo de operación, resultados, sistema de medi‐
ción y evaluación. 
Componente de: historia de decisiones públicas, estructura organizacional, sistema institucional, 
sistema económico, sociedad civil con específico perfil. 
No se parte de cero, forma parte de una historia de decisiones. 

El análisis averigua los factores estructurantes, identifica creencias valorativas que se plasmen en 
artículos constitucionales del E, teoremas, métodos de gestión. Debe contemplar que los objeti‐
vos sean compatibles con el sistema valorativo y demostrar que se basan en prescripciones tec‐
nológicas probadas. 

Fontaine agrega: La pp es la acción pública, ya que no toda acción estatal es pp ni toda pp se re‐
sume a la acción del E. La inacción no constituye una pp. 
Lo político (Polity, lo que atañe a la vida pública de una comunidad), la política (politics, produc‐
ción y confrontación de ideas y visiones del mundo), políticas (policy, actividades mediante las 
cuales se ejerce la autoridad en aquella comunidad). 

Subirats: definición analítica: una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coheren‐
tes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no, a fin de resolver de manera puntual 
un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto da lugar a actos formales, con 
un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, 
se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos objetivos), en el interés de grupos 
sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales). 
Elementos constitutivos de una pp: 
‐ Solución a un problema público: supone insatisfacción que requiere acción del sector pú‐
blico. 
‐ Existencia de grupos objetivos en el origen de un problema público: que deberán cam‐
biar su conducta, desde donde se origina el problema 
‐ Coherencia al menos intencional: presupone base conceptual de partida y relacionadas 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Diversas decisiones y actividades (no es única) 
‐ Programa de intervenciones: decisiones más o menos concretas e individualizadas. 
‐ Papel clave de actores públicos 
‐ Actos formales 
‐ Naturaleza más o menos obligatoria de decisiones y actividades. 
 
Oszlak y O’Donnell: lo que el E decide o no hacer. El E toma posición. PP como conjunto de ac‐
ciones y omisiones que manifiestan modalidad de intervención E. No son ni acto reflejo ni res‐
puesta aislada. Los demás actores toman posición. 
 
Tamayo Sáez: conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para so‐
2 lucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno 
consideran prioritarios. Un proceso que se inicia cuando el gobierno detecta la existencia de un 
problema que, por su importancia, merece la atención y termina con la evaluación de los resulta‐
dos. Tiene carácter cíclico. 
Análisis de pp: conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas discipli‐
nas para mejorar la calidad del proceso de transformación de recursos en impactos. Implica todo 
el PPP, y puede centrarse en: aspectos externos de la administración pública, implicación y com‐
portamiento de actores, objetivos y metas, medios e instrumentos utilizado. 
Las rela‐ Lowi: los estudios no han dado importancia a delinear el contexto. Inexistencia de una teoría del 
ciones  poder: crea las “arenas de poder”. Coaliciones formadas alrededor de “actitudes compartidas”. 
con lo 
público  El poder es altamente descentralizado, fluido y situacional, multicéntrico, en conflicto y negocia‐
y con la  ción.  Arenas de poder bajo el siguiente argumento: relaciones determinadas por expectativas, 
política  expectativas en política determinada por productos gubernamentales, en consecuencia, por el 
tipo de política en juego. Por cada política, un tipo de relación política. 
[Subirats sobre Lowi] En muchos casos el ámbito sectorial donde se desarrolla una pp, acaban 
definiendo el tipo de conflicto político. Son las políticas las que definen la política.  Esquema de 
doble entrada: costes (de carácter concentrado o difuso (a más de un sector)) y beneficios (con‐
centrados o difusos). Así surgen las arenas de política: 
‐ Redistributivas: Costes y beneficios concentrados. Clásicas: fiscales o de carácter social: 
el E recaudan impuestos a los más poderosos y con estos recursos emprenden políticas 
redistributivas. Afectan a sectores concretos. Lowi: el conflicto lo podemos anticipar: a 
favor los sectores beneficiados y en contra los que no quieran que el E se entrometa. 
‐ Distributivas: costes difusos y beneficios concentrados. Lowi: “no interferencia mutua”, 
cada uno busca aranceles favorables (beneficios). El E decide asumir los costes de insta‐
lar un centro polideportivo o biblioteca. Todos pagan esa infraestructura. Quién se bene‐
ficia: los habitantes del entorno, concentrados. Les gusta a los políticos: permite generar 
clientelismo, y los costes los asumen todos. Conflictos políticos más bien bajo, porque los 
partidos políticos se pueden poner de acuerdo sobre este tema del presupuesto. 
‐ Regulatorias: costes concentrados y beneficios difusos. Lowi: Formuladas en términos 
generales pero su impacto se refleja en la elevación de los costos o reducción de opcio‐
nes individuales. Costes concentrados, ya sea la regulación de producción de CO2, las 
empresas afectadas y beneficios difusos. Políticas que tienden a ser complicadas, porque 
los costes son altos y difícil llevar a cabo. 
‐ Institucionales o constitucionales: costes y beneficios difusos. Cambios en la constitu‐
ción, cambios en el sistema electoral; parece un tema más bien de insider, donde la ciu‐
dadanía no está presente. 
 
Estas arenas pueden sucederse constantemente, y donde son grupo en una, en otra están como 
opositores. 
 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

Las polí‐ Fontaine: W. Wilson: profesionalización de funcionarios. IIGM: necesidad de conocimiento ex‐
ticas pú‐ perto. Comienza la planificación plurianual. 
blicas y 
la cien‐ Hasta mediado de ’70, creciente interés por las pp, crecía interés de la sociedad por la pp, opti‐
cia polí‐ mización del gasto público. Luego de ’70, se pone en duda el saber experto. Gran parte del E 
tica y  acabó por generar disfunciones que comprometían resultados de las pp. 
demás  Disciplina en auge, multidisciplinar en sus comienzos. 
discipli‐
nas. Ele‐
Fuera de México, Colombia, Argentina y Brasil, no hay comunidad epistémica donde encontrar 
mentos  aportes sustantivos ni lineamientos teóricos. 
para   
una his‐ Laswell: Este autor es un Hito, a partir de él se comienza a desarrollar las “CdPs”. Las CdPs deben 
toria de  tener presente lo funcionalmente importante para el orden público y lo meramente convencio‐
la disci‐
plina  nal. Hay que anticipar las necesidades de los decisores, muchas conductas se toman por fuera de  3 
la maquinaria. La separación entre E y sociedad civil es una zona más que una línea. 
Ciencias: connotación de búsqueda de conocimiento empíricamente comprobable. Pero no 
puede lograr la neutralidad valorativa. El científico es participante de los hechos, tiene pasiones, 
actitudes, que interfieren con la percepción y juicios claros. 
En el conocimiento en, se aprovechan aportaciones de otras disciplinas también. 
Dice que en EEUU (1971) no había mucho interés en el conocimiento por sí mismo, sino incenti‐
vados por las oportunidades y requerimientos del gobierno. 
 
Conoci‐ Laswell: las ciencias de política se ocupan del y en el proceso de toma de decisiones 
miento  Conocimiento del: estudios sistemáticos y empíricos de cómo se elaboran y se llevan a cabo las 
“en” y 
conoci‐ pp. 
miento  Énfasis en el proceso: concentra la atención en la elaboración y ejecución de pp, y se aprovechan 
“de”.  diversas aportaciones de otras disciplinas. El científico debe tratar de obtener y dominar las habi‐
La com‐ lidades necesarias para lograr decisiones ilustradas en el orden público y civil. 
pleja re‐
lación 
En general, busca alcanzar una síntesis óptima de las diversas habilidades científicas con el fin de 
entre  contribuir a la invención de una teoría y prácticas confiables para la solución de problemas. 
conoci‐ Esfuerzo en conseguir: contextualidad, orientación hacia problemas, y diversidad. El enfoque de 
miento  análisis (Laswell) tiende hacia la contextualidad en lugar de la fragmentación y privilegia la orien‐
y polí‐ tación hacia problemas. 
tica 
 
     
U2:  Elemen‐ Acuña y Repetto: PE como único poder de gobierno de presencia permanente, por ello desarro‐
Enfo‐ tos de  llar tecnologías de gestión ligadas a él. Sociedad entonces organizada para influir en él. 
ques  análisis 
analíti‐ de las  Cinco problemáticas institucionales que impactan en desempeño de las pp: 
cos y  políticas  ‐ Institucional intersectorial: PE en una posición dominante y estratégica en relación a es‐
ele‐ públi‐ tas pp en ARG. En ARG hay descoordinación y reparticiones en tensiones. 
men‐ cas: En‐ ‐ Institucional interjurisdiccional: relación entre niveles de gobierno. Deficiencias del fede‐
tos de  cuadres 
análi‐ que se 
ralismo argentino, desde 1983, tendencia centralista. ’90, la descentralización sin reglas 
sis  centran  claras sobre quién debía hacer qué. 
en acto‐ ‐ Capacidades en las áreas sociales del E: a observar políticas, economía y organizacional. 
res, la  ‐ Rol del PL poco descollante en política social, principalmente en presupuesto. 
política,  ‐ Regulación de actores no estatales en el campo de la política social. Presencia de actores 
las insti‐
tucio‐ económicos y ONG. 
nes, las  Lo político: instituciones políticas y actores. Instituciones como conjunto de reglas que brindan 
organi‐ una estructura de incentivos para el accionar de los actores. Tres niveles de reglas: 
zaciones  ‐ Reglas de primer nivel: relación con resultado o contenidos específicos, como plan de 
estata‐
les, 
empleo transitorio. 
ONG  ‐ Reglas de segundo nivel: determina aquellas reglas que determinan resultados específi‐
cos. Por ejemplo, área del Ejecutivo responsable del diseño de pp 

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‐ Reglas de tercer nivel: dominan las demás, definen la naturaleza del régimen político. 
Actores: individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y 
que responde, en el proceso de formación de pp, por las funciones de articulación del campo 
cognitivo y del poder. Para entender el comportamiento nos interesa conocer: 
‐ Intereses: ni son todos los que están ni están todos los que son. Interés tradicionalmente 
definido como lo que el actor dice que es su interés. Critica: cuestiona la capacidad del 
actor para definir su propio interés. 
‐ Interés (2da definición): todo aspecto ligado al bienestar del actor, más allá que este lo 
reconozca. Riesgo de “conocer” los intereses de la comunidad. 
‐ También incorpora el interés de grupos políticamente débiles y vulnerables. 
Recursos para ser actores de política: capacidad de negociación, de descifrar el contexto, de re‐
4 presentación y movilización social. 
 
Régi‐ Medellín Torres: los anteriores trabajos no consideraban sus referencias principales: gobierno y 
men po‐ régimen político, como si las pp se explicarían por sí misma (independencia). 
lítico 
Reto: establecer elementos que determinan el comportamiento de los actores, intereses y pau‐
tas de intervención frente a los procesos de estructuración de las pp. 
Primer examen: perspectiva del régimen político. 
Grado de institucionalización política, comportamientos y expectativas se responden o están re‐
gidos por los parámetros comportamentales, establecidos en la C y leyes. 
‐ RP: Ordenamiento a través el E confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para 
tomar las decisiones. Asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar recursos 
públicos, establece controles y fija modalidades. Establece distintos niveles de decisión, 
organización y operación estatal. 

Razones para la centralidad: 
‐ El RP es el ordenamiento que le confiere corporeidad e identidad a la idea abstracta de E. 
Imprime rasgos de estatidad. 
‐ El RP le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones que se entretejen en 
torno al E y la sociedad. 
‐ Permite que el E se proyecte como generador de orden interno (imprime principios de 
unidad a las instituciones estatales como representación del E) y externo (factor de cohe‐
sión de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para man‐
tener el equilibrio global de la sociedad). 
 
Elementos para diferenciar los regímenes: 
‐ Territorialidad: define el campo relacional a través del cual el individuo se convierte en 
ciudadano y el E se proyecta y constituye como unidad de poder que articula y regula a la 
sociedad en una unidad geográfica bien determinada. Da cuenta de dispositivos a través 
de los cuales el E cubre a la nación y este a todo el territorio. 
‐ Institucionalización: define la producción y reproducción de mecanismos e instrumentos 
a través de los cuales el ejercicio del poder político se extiende y profundiza en una so‐
ciedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva. 
Proceso en dos dimensiones: mediante el cual los principios y valores son conocidos, 
aceptados y practicados al menos por aquellos considerados participantes del proceso; y 
el mediante el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, 
funciones y procedimientos. Grado de institucionalización determinado por: adaptabili‐
dad, complejidad, autonomía y coherencia de las organizaciones estatales, en sus estruc‐
turas, funciones y procedimientos. 
Problemas de territorialidad: asociado a problemas de estabilidad del E, es decir, a mantenerse y 
reproducirse bajo un orden establecido. Significa imposibilidad para: 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Mantener vigencia sobre el territorio como campo de articulaciones (quiebre de patro‐
nes de cohesión) y de jurisdicciones (quiebre sistema jerárquico que rigen las institucio‐
nes), y vigencia del territorio como campo de regulaciones (quiebre de mecanismos que 
aseguren monopolio de la fuerza) 
Problema de institucionalidad: inestabilidad de gobiernos. Incapacidad para: 
‐ Asegurar que todos los ciudadanos conozcan, acepten y practiquen los principios institu‐
cionales 
‐ Asegurar que las organizaciones públicas se adapten a las exigencias del cambio. 
‐ Mantener cohesión interna y externa de la acción estatal. 
Tipología: 
‐ Países con regímenes políticos Tipo I, de obediencias fuertes (Unidad de Poder Político 
Institucionalizado UPPI con Unidad de Acción Institucional UAI): territorio e institución 5 
completa. El E cubre a toda la nación, y esta a todo el territorio, y la institucionalidad es 
conocida y practicada por toda la sociedad 
‐ Tipo II: de obediencias medias (no UAI): el E cubre a toda la nación y esta a todo el terri‐
torio, pero la institucionalidad presenta fisuras. Estabilidad estatal con inestabilidad gu‐
bernativa. Argentina, Chile, Italia. 
‐ Tipo III: obediencias endebles (no UPPI ni UAI): determinados por la coyuntura que atra‐
viesan los intereses privados en un momento del tiempo. Incertidumbre e inestabilidad. 
Aparato ve afectada su capacidad para ordenar, conducir y administrar los recursos dis‐
ponibles y asignarlos conforme a los criterios que haya definido el gobierno. Colombia, 
México, Bolivia y Venezuela. 
Especificidad de AL: 
‐ Carácter incompleto del pacto que sostiene la organización política e institucional 
‐ Tres rasgos característicos: informalidad, precariedad política y fragmentación social. 
‐ Informalidad: instituciones instrumentalizadas por lógicas privadas y facciones políticas 
‐ Precariedad política: escaso grado de constitución de los mecanismos de organización y 
participación política. Los partidos no pueden cristalizarse y hacer explícito sus intereses 
contrapuestos, tensiones y conflictos. Política regida por intereses privados, por la opaci‐
dad como criterio tutelar, intercambio de favores, personalización del poder como 
fuente de legitimación. Políticos no profesionales y semi profesionales, doble vida. 
‐ Fragmentación social: insuficiente voluntad colectiva para vivir respetando reglas míni‐
mas o para mantener el espíritu que le confiere legitimidad a las instituciones que la re‐
gulan y fundamentan la razón de existir políticamente como colectividad. 
Así cada actor tiene fuerza para bloquear al otro, pero sin lograrse fuerza hegemónica. Rasgos 
distintivos: 
‐ Lo político no se construye por la diferencia deliberante, sino a partir de la negación del 
otro 
‐ Lo público no llega a constituirse como el substrato de un pacto social que fundamenta 
el orden político e institucional. 
‐ La nación no está construida por referencia a una voluntad colectiva que tiene concien‐
cia de un origen común ni de su existencia como pueblo soberano. 
‐ RP demasiado frágil y la política está sojuzgada por una volatilidad creciente. Nada per‐
manece ni se consolida. 
‐ El E extremadamente débil, hay reglas de juego que no todos conocen ni practican. 
‐ Debilidad del E confiere lugar crucial al gobierno. Tiene que ocuparse de consolidar el ré‐
gimen político y mantener la unidad de la nación. 
 
Enfo‐  
ques: 
Secuen‐ Jaime y Otros: comienza con Laswell, impacto en ’60 a ’80. 
cial  Críticas a Laswell: 

5 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ No es causal 
‐ Imprecisión descriptiva, pierde de vista solapamientos 
‐ La heurística de las etapas asume enfoque estrictamente legalista (top down) centrado 
en “grandes decisiones”. 
‐ Subraya inadecuadamente el ciclo de la política como la unidad temporal de análisis. 
‐ No proporciona vehículo para integrar el análisis de las pp con el aprendizaje orientado 
por las pp. No brinda un espacio para el rol del conocimiento e ideas. 
‐ Simplificación excesiva de la realidad. 
El modelo secuencial no es ni un marco conceptual ni una teoría, es un modelo en tanto intenta 
representar o describir (pero no explicar) una situación específica. 
Gran complejidad en los procesos de pp: necesidad de reducir a fin de comprender y explicar los 
6 fenómenos 
 
Aguilar Villanueva (1992) (está en la siguiente unidad): cada vez más usado, pero es del orden 
lógico (las etapas se sobreponen, repiten y anticipan…). Crítica: énfasis exagerado a las etapas o 
estudios por tramos específicos. Los politólogos se ocupaban de la formación de la genta, los 
economistas, de las opciones de política, y los administrativistas de la implementación. 
 
Redes  Klijn: Policy network. Se basó en la teoría inter organizacional (sociología de las organizaciones 
de polí‐ ’60‐70) y la literatura de subsistema y comunidades políticas (provenientes de la CP ’50‐60). 
ticas / 
comuni‐ Encaja en la CP puesto que analiza complejos procesos de decisión, y tendencia a incorporar el 
dades  entorno del proceso. 
de polí‐ Organización racional (con unidades coherentes y propósitos claros, procesos racionales y estruc‐
tica  turados desde arriba), Teoría de la contingencia (sistemas abiertos como subsistemas interrela‐
cionados con proceso de anticipación estratégica de desarrollo en el entorno), y la Teoría inter 
organizacional (las organizaciones como parte de una red de organizaciones, intercambio de re‐
cursos). 
Tres características: 
‐ Las redes existen debido a la interdependencia entre actores, en tanto necesitan recur‐
sos de los demás para alcanzar sus metas, se crean y sustentan patrones de relaciones, 
implica ganancia para actores involucrados. 
‐ Redes constan de diversidad de actores cada uno tiene sus propias metas, no hay actor 
individual que tenga suficiente poder para determinar las acciones estratégicas de los 
demás. Gubernamentales como un actor más. Énfasis en la estrategia entre actores. 
‐ Redes son relaciones de naturaleza más o menos duradera entre actores: interdepen‐
dencia e interacciones crean patrones de relación. 
Redes de gobernanza: (lo toma como perspectiva analítica y de gestión, por eso lo retoma Klijn). 
RdPP naturaleza altamente interactiva de los procesos políticos mientras destaca contexto insti‐
tucional, caracterizado por vínculos relativamente estables entre organizaciones que se susten‐
tan en un continuo flujo de recursos entre esas organizaciones. No todos los actores tienen igual 
poder. Es necesario entender el contexto y si es necesario, cambiarlo. 
 
Aguilar Villanueva: Redes de cuestiones: integrada por expertos y profesionales en asuntos es‐
pecíficos, que actúan en la sociedad y en el gobierno, comparten conocimiento, tecnologías y ha‐
bilidades. Se comunican sistemáticamente y se entienden rápidamente. Tienden a estructurar las 
cuestiones, ofrecer política con marcos y referencias similares. Abogan por el mismo esquema de 
solución de problemas. 
 
Klijn: 
Comunidades de pp: limitado de actores, negociación/ajuste mutuo entre actores (integrado e 
institucionales), compromisos entre actores importantes, decisiones rutinarias, el poder depende 
de la posición y recursos en el sector político, información de naturaleza especializada. 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

Las comunidades de pp, subsistemas y redes: discute el enfoque de subsistema, de comunidad 
de pp y redes, realizando un bosquejo de las raíces de esta literatura en CP. 
Es más pequeña, pero tiene más permanencia en el tiempo. Quizás no siempre están presentes 
los actores. 
 
 
Coalicio‐ Jaime y Otros: es un tipo de Redes. Tiende a disolverse más rápidamente. No cualquiera puede 
nes pro‐ participar, requiere un nivel alto de expertise. Proceso de pp tan complejo que participantes de‐
motoras 
ben especializarse si quieren influir. Se crean subsistemas, conformados por actores que buscan 
participan y moldean la definición de los problemas, el debate público y la toma de decisiones. 
Establecidos en coaliciones promotoras conformadas cada una por investigadores, científicos, 
periodistas, administradores públicos, líderes…  7 
Participantes afectados por: factores relativamente estables, como atributos del área de pro‐
blema, distribución de los recursos naturales; eventos externos, más dinámicos, como cambios 
en situación económica, opinión pública, modificación de la coalición de gobierno. 
Sabatier y Wible: estructura de oportunidad de coalición para que medien entre los parámetros 
estables del y el subsistema de pp, que se estructuran en dos subconjuntos: grado de consenso 
requerido para cambios; apertura del sistema político. Es decir, cantidad de escenarios y accesi‐
bilidad a ellos. 
SyW: recursos que la coalición puede movilizar (autoridad legal formal, opinión pública, informa‐
ción, grupos movilizables, recursos financieros, liderazgo hábil). Importantes las creencias nor‐
mativas, no descartando comportamientos altruistas. Tendencia de actores a relacionarse con el 
mundo a través de filtros de percepción compuestos por creencias preexistentes difícil de modifi‐
car. 
Dos caminos para el cambio de creencias: 
‐ Aprendizaje orientado a las pp 
‐ Perturbaciones o shocks externos. Crisis, redistribución crucial de la política, acuerdos 
negociados (coaliciones enfrentadas llegan a acuerdos negociados que implican cambio 
sustancial en status quo). 
Enfoque  [véase Acuña y Repetto] 
institu‐ Jaime y otros: enfoque institucional. Distintas disciplinas. Fines ’70 (Kiser y Ostrom, March y Ol‐
cional 
sen). Necesidad de recuperar la capacidad explicativa de las instituciones. 
Ostrom y Kiser: de qué manera las instituciones afectan los incentivos que enfrentan los indivi‐
duos, sus comportamientos, interacción en el resultado de las pp. Individuos, actores raciones en 
variados entornos institucionales. Arenas de acción: espacio social en que los individuos interac‐
túan, intercambian bienes, servicios, solucionan problemas, pelean. Toda arena comprende: si‐
tuación de acción (participantes, posiciones, acciones permitidas, resultados potenciales, control 
sobre la elección, costos y beneficios), actores (recursos y valores que cada actor trae). Es nece‐
sario reconocer cambios en las reglas utilizadas para ordenar la acción en un nivel ocurren den‐
tro de un conjunto de nivel más profundo. 
March y Olsen: proceso de la pp está gobernado por la lógica de lo apropiado (fair play), más que 
por un proceso de elección racional. Rol que desempeñan los valores, más que las reglas. Las ins‐
tituciones no son estructuras de incentivos valorativamente neutrales. 
Stein y Tomasi: las pp no son simplemente objeto de elección para un planificador social que in‐
tenta maximizar el bienestar de la población. Variedad de actores y escenarios. Instituciones bá‐
sicas e historia, las pp dependen de ellas. 
 
Stein y Tomasi: su modelo se centra en instituciones y procesos (sin negar otras variables más 
estructurales) en el PFP. 
En Arg necesario conocer relaciones entre poderes nacionales y subnacionales, y estructuras so‐
ciales y económicas. 

7 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

Arreglos institucionales alternativos, afectan diferencialmente en numerosos resultados políticos 
y de pp. Alternativas: presidencialista, centralizado‐unitario, mayoritario‐proporcional… Hincapié 
en interacciones de estas variables. No aditivas: el efecto de una determinada regla o caracterís‐
tica depende de todo el conjunto. 
PP: resultado de intercambios complejos entre actores políticos a través del tiempo. Hay varios 
actores, fases, acciones específicas. Varias características: 
‐ Estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, calidad de implementación y de 
efectiva aplicación, orientación hacia el interés público, busca eficiencia. 
PFP: engloba todo el proceso de discusión, aprobación e implementación de las pp. Diversos ac‐
tores de pp. Escenarios formales e informales. Se puede entender como un proceso de negocia‐
ciones e intercambio. 
8 Cooperación: papel importante, en tanto depende de la habilidad de actores para llegar a acuer‐
dos intertemporales y asegurar cumplimiento, habilidad para cooperar. En escenarios de difícil 
cooperación: pp inestable o inflexibles, mal coordinadas, y las inversiones o capacidad del E se‐
rán menores. 
 
Cen‐ Oszlak y O’Donnell: Creciente abanico de funciones. 
trado en  Empoderamiento del trío: sectores burocráticos (civil y militar), capital internacional y capas di‐
el Es‐
tado  námicas de la burguesía nacional. 
  Enfoques habituales, prestaron atención sólo a las causas o a los impactos. Tercer enfoque, su‐
perposición, pero sigue siendo simplificado. 
CAUSAS   PP     IMPACTOS 
Nuestro modelo presta atención a ambas, más empírico e inductivo, más actores, pone en movi‐
miento al E, campo dinámico y menos estructural. 
Introducir el grado de complejidad requerido, para que estudio de pp sirva para transformar el E 
Analogía musical: nuevo acorde, teñido por contexto precedente, con efectos retroactivos. 
Cuestión: ninguna sociedad posee recursos o demandas para atender todas las necesidades. So‐
cialmente problematizado, donde los actores toman posición. 
Surgimiento: hay que analizar el contexto. Formas de impedirlo. Para quién, cómo y cuándo es 
un problema. 
Definir la PP es parte de la cuestión misma; difícil coincidir en valoración. 
No todas las respuestas a toma de posición ocurren simultáneamente. 
 
Contexto de pp: 
‐ 1er nivel: proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolu‐
ción 
‐ 2do: agenda de cuestiones. Cuáles, quiénes y cómo. Limitaciones. 
‐ Estructura social como contexto de agenda. Quiénes son los sectores potenciales res‐
pecto de una cuestión. 
Impactos: qué proporción atribuible a pp, a políticas privadas u otros factores. Cuáles principales 
consecuencias sociales. No estudiarla como fenómenos aislables, el contexto no está “ahí”, crea‐
ción analítica. 
 
     
Parte 2: El ciclo de las políticas públicas 
U3: La  Proble‐ Aguilar Villanueva: Innumerables problemas fluyen hacia el gobierno en busca de solución. Algu‐
defini‐ mas, ne‐ nos generales, otros particulares, más o menos consenso, localizados o complejos a escala. No 
ción  cesida‐
de los  des, de‐ todos llaman la atención del gobierno, sensibilidad o indiferencia ante determinadas cuestiones. 
pro‐ mandas,   
ble‐ y cues‐ Dente y Subirats: 
mas,  tiones  Origen del contexto de pp: 
públicas 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

agen‐ ‐ E liberal: nacen características básicas de la burocracia legal racional. 
das, el  ‐ Welfare State: aumentan tareas de poderes públicos. E: tarea de poner remedios a fraca‐
análi‐
sis de  sos del mercado. Ampliación de las esferas de autonomía y poder discrecional; énfasis en 
las al‐ la eficacia de la acción, aumento del gasto público. 
terna‐ ‐ Nuevo modelo, globalización económica. Las demandas de desarrollo sostenible plan‐
tivas,  tean nuevos retos. 
la 
toma 
‐ Crecimiento de incertidumbre: complejidad decisional, transformaciones de la globaliza‐
de de‐ ción, mayor información, problemas que francamente no sabemos resolver. 
cisio‐  
nes y  Ruiloba Núñez: esquema de Kingdom de corrientes múltiples. Aunque ordena la realidad no la 
la for‐ explica, fases inconexas. Pero los esquemas nos sirven para simplificar y clarificar, discernir entre 
mula‐
ción  lo importante y lo accesorio, explicar e intentar predecir la pp.  9 
Modelo de Corrientes Múltiples: participantes (dentro y fuera del gobierno), todos pueden ser 
fuentes de alternativas y con intereses prioritarios. No todos con el mismo poder e influencia. 
Tres corrientes, relacionadas con tres aspectos de pp: proceso de construcción y reconocimiento 
social de un problema, elaboración de alternativas, conjunto de acontecimientos políticos. Coin‐
cidencia en el tiempo abre ventana de oportunidades. 
‐ Corrientes de problema: Factores que propician visibilidad: indicadores, estudios específi‐
cos, crisis y accidentes, retroalimentación, deben ir acompañados por creencias que fa‐
vorezcan refuerzo de percepciones existentes. Problemas constituidos por elementos 
perceptivos e interpretativos. 
‐ Corriente de solución: multitud de ideas y propuestas posibles, perduran o languidecen. 
Solución viable: necesaria conjunción de comunidad de expertos, empresarios de la polí‐
tica e ideas. De una gran lista a una corta. 
‐ Corriente de políticas: compuesta por clima de opinión, resultados electorales, campaña, 
cambio en las administraciones, movimiento de grupos de interés. Juego constituido por: 
clima político, organización de fuerzas, gobierno. Importante promotora o inhibidora de 
la agenda de decisión. 

Subirats (1992): Problema: situación que no nos satisface, no está ahí afuera, debemos cons‐
truirlo, en directa relación con soluciones; interdependencia, necesitan aproximación holística, 
global, dependen de la subjetividad del analista, que define, clasifica, explica y evalúa. Problema 
como oportunidades de mejora, que pueden poner en marcha acción de los poderes públicos. A 
medida que se va solucionando, cambia el problema. 
Relevancia pública de los problemas: susceptibles de formar parte de la agenda de poderes pú‐
blicos. Formación de la agenda institucional, estableciendo prioridades, bajo ciertas condiciones. 
Unos entran, otros no. 
Entrarán bajo ciertas condiciones: 
‐ Si el tema ha alcanzado proporciones de crisis, y no puede ser ignorado 
‐ A adquirido características peculiares que lo diferencias de una problemática más gene‐
ral. 
‐ Cuando provoca una seria situación emotiva que atrae la atención de los medios. 
‐ Cuando va adquiriendo importancia global, cuando en sus inicios tenía unas dimensiones 
y efectos limitados 
‐ Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con “legitimidad” y “poder”. Afectan 
al poder y carga simbólica. 
‐ Temas que alcanzan gran notoriedad pública. 
 
La for‐ Aguilar Villanueva: Cómo se elabora, es de importancia política. 
mación  Agenda sistémica o pública: más extensa y abstracta. Cuestiones que los miembros perciben 
de dis‐
como merecedoras de atención pública. Al final están los gobiernos, muchas veces sin patrón de 

9 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

tintos ti‐ comportamiento (anarquías organizadas). Proceso cambiante y caprichoso, parecido a un bote 
pos de  de basura. Introducirlo dependerá de si hay oportunidad de elección favorable. 
agenda 
(defini‐ Agenda gubernamental o institucional: conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos 
ción de  que los gobiernos han seleccionado y ordenado como objeto de su acción, y sobre los que han 
pro‐ decidido que deben actuar. Es más concreta, específica y acotada. Estructurar la agenda, definir 
blema y  problema, y análisis de opciones de acción, son actividades interdependientes. 
estruc‐
tura‐
 
ción)  Los gobiernos han ido creando de manera deliberada pautas, conductas, tiempos, organizaciones 
y liderazgos. Hay sensibilidad por ciertos grupos y hostilidad a otros. 
Soluciones en busca de problemas. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden 
volverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales, mentales, tecnológicas. Hay pa‐
10 trones de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter miscelá‐
neo y mudable de los reclamos y presiones sociales. No todo es azar, sin embargo, la mayor 
fuerza son los actores. 
Problemas públicos no son sencillos, tornadizos, subjetivos, conflictivos, interdependientes, com‐
plejos, de gran escala. A veces el gobierno debe hacerse cargo de problemas privados. Deben ser 
planteados de manera que sean social y gubernamentalmente abordables con los recursos inte‐
lectuales, legales… 
 
Dente y Subirats: proceso mediante el cual se decide decidir o no decidir. Afectará a toda una 
colectividad. 
 
Elder y Cobb: formación de la agenda: proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones 
llegan a llamar la atención de un gobierno como posibles asuntos de pp. Importante porque la 
atención del gobierno es limitada y los problemas son resultado de definiciones. Proceso de 
toma de decisiones. 
Puede ser muy estructurado y definido, en otras más difuso y menos estructurado. 
 
Subirats (1992): No hay garantía de la politización del tema. Aspectos que resultan de imprescin‐
dible consideración en el proceso de formación de la agenda de actuación pública: 
‐ Los hechos: cuál es la importancia de los hechos planteados, la cantidad de gente afec‐
tada. 
‐ La organización de los grupos presentes: plantearse la problemática de la gente afectada 
y de su organización. 
‐ La problemática de la representación: no debería olvidarse cuál es la relación entre los 
sectores afectados y los mecanismos de representación política. 
‐ Estructura decisoria: relación entre sectores afectados y actores relevantes del proceso 
de formación del programa de actuación público dentro de la estructura formalmente 
establecida. 
‐ Tradición o capacidad de respuesta del sistema: cuál es la tradición de respuesta de los 
poderes públicos ante el tipo de problemática planteado. 
‐ Liderazgo: la selección de los líderes, su grado de autoridad y su estilo. 
 
Tamayo Sáez: Problemas públicos: construidos subjetivamente por el observador, con distintos 
actores/interpretaciones. Primera tarea: identificar actores con interés en el problema y recons‐
truir definiciones. Carácter eminentemente político. En una definición inadecuada está la base 
del fracaso. Dos preguntas: 
‐ Por qué elijen unos problemas y no otros: volumen final más reducido. Inclusión es nece‐
saria pero no suficiente. Agenda política es más estable que la sistémica. Finalmente, la 
agenda gubernamental. En general sesgos negativos: culturales, poder y capacidad de 
presión de grupos de interés, peso de la tradición, actitudes y valores. Sesgos positivos: 
medios de comunicaciones (eficaces en democracias pluralistas), competencia política… 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

 
Oszlak: Un E emerge cuando comienza a demostrar su capacidad para resolver conflictos. Sin 
una agenda, el E y su burocracia serían innecesarios. Los E fueron cambiando su agenda, se ex‐
pandió con el avance de la sociedad y el E. 
 
La toma  Dente y Subirats: 
de deci‐ ‐ Modelo racional: prescriptivo, decisión óptima asume pasos, pero tendemos a usarlo de 
siones: 
el racio‐ manera descriptiva y explicativa. 
nalismo  ‐ Racionalidad limitada: no capacidad de conocer todos sus objetivos, alternativas y conse‐
y el in‐ cuencias, sino que al menos sea deliberado. Límites cognitivos: intelectual, costumbres y 
cremen‐ rutinas. Aceptarlos y adoptar un criterio decisor menos exigente que el implícito en el 
talismo 
modelo racional. Valor prescriptivo: detener el proceso de búsqueda cuando aparece  11 
una opción satisfactoria. 
‐ Modelo incremental: valores, objetivos y análisis empírico no pueden considerarse de 
manera autónoma, sino entrelazados. Fines y medios no pueden diferenciarse de ma‐
nera total. Análisis de alternativas, consecuencias y variables está limitado. Se opta por 
aquello en lo que nos podemos poner de acuerdo, y de este modo la decisión recaerá 
siempre en la alternativa que se aleje lo menos posible del status quo. La importancia de 
la interacción es que se producen mejores resultados. La unidad de análisis se vuelve la 
toma de decisiones. 
‐ Garbage can: en situaciones donde hay ambigüedad de objetivos, tecnología, actores, la 
decisión acaba surgiendo del encuentro casual entre problemas, soluciones, participan‐
tes y oportunidades de elección. Participantes arrojan varios problemas y soluciones, la 
mezcla de basura dependerá del tipo de residuo previsto que recoja, pero también de‐
pende del tipo de residuos que se producen en ese momento, el tipo de cubo disponible 
y la frecuencia de recolección. 
Modelo realista del proceso de toma de decisiones. Retoma las ventajas de cada modelo: racio‐
nal (por lo general, individuos buscan mejor solución para sus intereses), racionalidad limitada 
(conocimientos imperfectos, a menudo satisfacción con solución bastante buena), incremental 
(gran parte de las elecciones es el fruto de compromisos), garbage can (el paso del tiempo no es 
irrelevante, dado que puede hacer posible o imposible la conexión entre p y s. 
Sugerencia: dada la complejidad creciente, mejor usar modelos más recientes, pero clara elec‐
ción por modelo incremental, ya que todos los acuerdos son tomadas por actores que necesitan 
esos acuerdos para lograr objetivos. Construcción de alianzas dentro de la élite del poder y el 
consenso de los gobernados, clave para la estabilidad y eficacia de los sistemas políticos. 
Finalmente: los resultados de un proceso de toma de decisiones dependen de la interacción de 
tipos diferentes de actores, con diferentes objetivos y roles que, dentro de una network o entra‐
mado que puede tener diferentes características, se intercambian recursos, utilizando diferentes 
modalidades de interacción, para conseguir un acuerdo. 
 
Cobb y Elder: [similar a Kingdom] bote de basura, de gran utilidad. Decisiones como resultado de 
confluencia de cuatro corrientes: personas, problemas, soluciones y oportunidades de elección. 
Hay actores fluyendo, pero también soluciones flotando es busca de problemas. Agenda formal 
en manos de autoridades. Aunque con limitaciones y obligadas a respetar participación de otros. 
Arena pública no se juega con las mismas reglas, algunos con más acceso y poder, más o menos 
recursos e intereses mejor organizados. Grupo de interés organizados contribuyen a que el PFA 
se sesgue a favor de los más privilegiados y status quo. 
Profesionales introducen sus puntos de vistas. Delimitan soluciones posibles. Tarea frustrante 
buscar apoyos para llamar la atención. 
Soluciones: delimitar problema es aceptar que tiene solución. Soluciones hacen posible los pro‐
blemas. 

11 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

Flujo de oportunidades de elección: agenda ocupada por compromisos anteriores, obligaciones 
permanentes del E, presiones de los demás problemas. Oportunidades limitadas. Muchas veces 
condiciones de entrada fugaces y pasajeras. 
Kingdom: ventana de políticas, oportunidad para avanzar ciertas iniciativas. Un evento dramático 
o toda una combinación de circunstancias pueden tener el efecto de suscitar poderosamente la 
atención sobre el problema. 
 
La for‐ Tamayo y Sáez: formulación de pp, el gobierno comienza a proporcionar soluciones, establece 
mula‐ metas, objetivos, posibles alternativas, comparando impactos y selecciona una opción. Corrien‐
ción de 
políticas  tes principales: 
‐ Racionalismo: decisiones asemejan a las de un ingeniero, militar, cuantificable, operati‐
12 vas, criterios de eficacia. Intenta sustituir la intuición por un conjunto de técnicas y méto‐
dos precisos. 
‐ Racionalidad limitada: racionalidad es un tipo ideal: limitaciones psicológicas, valores, de 
carácter organizativo, costes, limitaciones situacionales. 
‐ Incrementalistas: observación del comportamiento cotidiano de los policy makers, en 
gran medida. Modelo más descriptivo. Lindblom: el análisis no es una alternativa al juego 
político, sino una pieza del mismo, análisis como método de ejercer control, en una 
forma útil para la interacción, instrumento de persuasión para atraer participantes. In‐
cremental: las decisiones sobre las pp son ante todo pragmáticas, no se basan en relacio‐
nes causales bien estudiadas, ni en cálculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en 
aproximaciones sucesivas y limitadas. Cuánto más se aleje una alternativa de la pp cono‐
cida, más difícil anticipar sus consecuencias. 
Cuál debe elegirse: seamos racionales cuando sea posible, e Incrementalistas cuando sea opor‐
tuno. Usar modelo racional cuando los escenarios presentan un volumen e intensidad de gran 
magnitud; el incrementalismo es la racionalidad de lo plausible, de lo previsible, de la incerti‐
dumbre. 
     
U4: La  El com‐ Aguilar Villanueva: la pp al echar a andar desata muchas oportunidades y expectativas, poderes 
imple‐ plejo  e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones. Implemen‐
men‐  proceso 
tación  de im‐ tación se vuelve compleja, elusiva y conflictiva. 
plemen‐ Hasta los ’60, alta confianza en la capacidad directiva y operativa del gobierno. La tradicional sos‐
tación  pecha conservadora cedía en favor del “consenso liberal” (libertad del individuo, asistencia del 
de polí‐ gobierno…). Fuerte presencia de académicos e intelectuales. Gran cantidad de estudios. Grandes 
ticas 
gastos (las administraciones comenzaron a demorar sus promesas, inefectividad…), que explicó 
también la magnitud del escepticismo posterior. 
Luego fines ’60‐70… desencanto con la capacidad del gobierno para resolver los viejos y patentes 
problemas sociales de la pobreza, desigualdad… Preguntan: por qué buenas leyes y los progra‐
mas simplemente no funcionan; ¿tendrá sentido su intervención? 
Prisa de la voluntad del gobierno, pero sin objetivos específicos. En general no se debía a proble‐
mas de moral, corrupción, pereza, irresponsabilidad… sino de índole político administrativo. 
Primeros estudios de implementación: “nada funciona”, grandes escepticismos. 
 
Majone y Wildavsky: la implementación no debe separarse del diseño del Plan de Acción, están 
en mutua correspondencia. 
Los burócratas de la calle son notorios por ocuparse demasiado en hacer frente a sus problemas 
cotidianos con el fin de recordarse a sí mismos las pp que supuestamente van a aplicar. 
Puede un diseño ser impracticable, pero hay que detectar cuando se deba a problemas de imple‐
mentación. Implementación como interacción: 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Unas políticas adoptadas con autoridad son una colección de palabras que antecede a la 
implementación. A lo sumo, un punto de partida. Son mensajes inanimados que deben 
comunicarse a los encargados de aplicar las pp. 
‐ Consideran que el énfasis que se ponga en el consenso, en la negociación y en la manipu‐
lación política puede llevar al concepto de que la implementación lleva consigo su propia 
recompensa. 
Planes de acción como aptitudes: 
‐ Componentes esenciales de cualquier pp son los objetivos (inciertos, múltiples y conflic‐
tivos) y los recursos. 
‐ Limitaciones cognitivas, no tenemos manera de conocer todas las restricciones pertinen‐
tes que se imponen a los recursos, podremos incorporarlas sólo mientras se desarrolla la 
implementación.  13 
La implementación configura las pp 
‐ Continuamente transformadas por operadores que alteran objetivos y recursos, cam‐
biando el sentido de comportamientos que aparentemente son iguales. 
‐ Siempre hay restricciones en el tiempo, permitidas por el dinero, procesamientos admisi‐
bles, libertades inviolables. 
‐ Descubrir que ya no hay ciertas restricciones, puede sugerir posibilidades no proyecta‐
das. 
 
Subirats y Otros: PPA: programa de actuación político‐administrativo. APA: acuerdo de actuación 
político‐administrativo. 
Implementación: conjunto de decisiones y acciones; llevadas a cabo por actores públicos, paraes‐
tatales y privados que pertenecen al APA; enmarcadas por un PPA (a través de un conjunto de 
normas legislativas y reglamentarias más o menos flexibles y favorables a los intereses de diver‐
sos actores) que regulan las reglas institucionales específicas a la política en cuestión; y realiza‐
das con la intención de crear, influenciar o controlar: 
1. La constitución de una red de acción pública que estructure los contactos entre la admi‐
nistración formalmente competente (APA), otros servicios administrativos implicados, 
los GO (grupos objetivos), los beneficiarios finales y grupos terciarios. 
2. La concepción de una “estrategia de implementación” bajo la forma de planes de acción 
que tengan en cuenta los análisis actualizados del problema político a resolver, particu‐
larmente en lo que concierne a su distribución social (o funcional), espacial y temporal. 
3. Las decisiones y acciones concretas, ya sean generales o individuales, que se destinan di‐
rectamente a los grupos pos‐objetivo. 
Esta definición (de implementación) es aplicable a cualquier pp en cualquier sistema político. Las 
3 últimas actividades permiten analizar el contenido sustantivo e institucional de la implementa‐
ción de una acción pública. Se toman en cuenta dos puntos: 
‐ El proceso de implementación se da por terminado tras la producción de decisiones y ac‐
ciones directamente destinadas a los GO (outputs). La implementación se dirige a acto‐
res externos al subsistema político‐administrativo. 
‐ Ningún PPA puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementación. Hay 
reglas que delimitan el juego, posiciones y recursos. 
 
Dimensión jurídica abstracta y general: normas del PPA; abstractas e individual, planes de ac‐
ción; concreta y general, actos intermedios; y concreta e individual, actos formales de implemen‐
tación. 
 
2) Planes de acción: conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la producción 
coordinada y puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs). Fijan las 
prioridades tanto para las acciones concretas como para la asignación de los recursos requeridos 

13 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

para tales decisiones y acciones administrativas. Es un producto individual y abstracto que per‐
mite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA y los actos individuales 
y concretos de implementación. Se distingue de actividades intermedias (producto general y con‐
creto). En ocasiones no surgen del interior de la administración pública; si bien fijan prioridades 
de acción, no son jurídicamente obligatorios; no crean derechos jurídicos subjetivos a favor de 
GO o beneficiario final. Permiten a los actores públicos manejar a su manera la implementación 
de la pp en cuestión sin por ello tener obligaciones jurídicas respecto a los actores privados a los 
que se destinan. Deben basarse en conocimientos suficientes acerca de la evolución temporal de 
las actividades de implementación a fin de garantizar la utilización eficiente de los recursos admi‐
nistrativos. Elementos: 
‐ Reviste la forma de documento interno que no establece relación jurídica entre las auto‐
14 ridades pol adm y los GO. 
‐ Su grado de apertura puede ser más abierto, lo que permitiría el debate público. 
‐ Grado de discriminación: fija las prioridades y establece discriminación social geográfica 
o temporal. 
‐ Menor o mayor estructuración del APA: un PA tiene como primer objetivo concretar el 
alcance contenido sustantivo del PPA de la pp en cuestión. Para ello debe proceder a una 
definición precisa de los actores participantes en el APA de su implementación. 
‐ Nivel de claridad en la afectación de recursos: PA se basan en regulaciones estratégicas 
acerca de la eficacia y eficiencia de la pp; invertir recursos administrativos y explotables 
o de reciente asignación de forma que permita resolver la mayor parte del problema. 
‐ Un PA representa un verdadero instrumento para el manejo de una pp si, y sólo sí, se 
formula de manera explícita, procede a discriminaciones claras, estructura las tareas, 
competencias de cada actor perteneciente al APA y conecta los recursos administrativos 
asignados con decisiones y actividades específicas. 
 
3) Actos de implementación (AI): también denominados outputs, producto final, actividades ad‐
ministrativas de implementación. Conjunto de productos finales de los procesos pol adm que, 
como resultado de su implementación, se desinan de manera individual a las personas que for‐
man parte de los GO previstos. Los actos finales comprenden productos administrativos desti‐
nado de manera directa a los GO. Tales productos constituyen decisiones y actos administrativos 
de todo tipo (autorizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones…), otorga‐
miento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actos de percepción pe‐
cuniaria (impuestos directos, multas), intervención de inspección y control, prestaciones directas 
(controles sanitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado…), actividades 
de consulta o medidas organizativas. 
 
4) Actos intermedios (actos internos a la administración sin destino a los GO, actos generales y 
concretos que requieren aun de una individualización o concreción posterior para realmente 
operacionalizar una pp) y finales. 
Coherencia del contenido de los actos finales de una pp: y en qué medida también se refuerzan 
mutuamente. 
 
Enfo‐ Tamayo Sáez: la administración variable dependiente de la política. Obsesión por transformar 
ques  cualquier decisión en decisión programable. La esfera política decide, la administrativa pone en 
top‐
down  marcha las decisiones. Interés en controlar el proceso de implantación. 
 
Aguilar Villanueva: crítica a los modelos tradicionales que distinguían entre decidir y ejecutar, 
entre política y administración. Los problemas de la implementación eran achacados a defectos 
morales e intelectuales de implementadores. Mal diseño de la implementación condenaba a un 
esfuerzo sin sentido. 
Pressman y Wildavsky: la complejidad de la acción conjunta. 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Trabajo de gran aporte conceptual. Es un llevar a cabo, efectuar, producir… acción que se 
ejerce sobre un objeto considerado alto, defectuoso, con el fin de dotarlo de todos los 
elementos necesarios para que llegue a su perfección o acabamiento. 
‐ No habría fallas en la puesta en marcha sino en incapacidad de seguir adelante. Esto, for‐
jar eslabones siguientes de la cadena causal, para conseguir los resultados. 
‐ Se implementa la hipótesis causal, que constituye la política. Pero es necesario contar 
con una teoría causal precisa que logre establecer relación más directa entre causa y 
efecto. 
‐ Complejidad de la cooperación. Multiplicidad de participantes y perspectivas. Diversos 
intereses. 
‐ [Tamayo Sáez sobre Wildavsky]: implementación como proceso de interacción entre las 
condiciones iniciales y los resultados esperados. Dificultades por la complejidad de la ac‐
15 
ción conjunta (más actores, más difícil). Tener en cuenta cuáles caminos reducen los 
efectos perversos y cuál menor complejidad. 
 
Bardach: juego de la implementación 
‐ Proceso de ensamblar numerosos y diversos elementos del programa, que se encuentran 
en manos de diferentes partes, que son independientes entre sí, razón por la cual la ne‐
gociación y persuasión son el único modo de lograr que cada parte coopere. 
‐ Cuatro tipos de efectos adversos: desvío de recursos, distorsión de objetivos, resistencia 
a los esfuerzos, disipación de energías. 
‐ Implementación como continuación de la política por otros medios. Diversos juegos polí‐
ticos. 
‐ Pensar en escenarios alternativos. Qué sucedería si… ayudaría a iluminar algunas pistas 
que el diseñador no desearía trazar. 
‐ [Tamayo Sáez]: implantación como proceso de ensamblaje: sucesión de actividades para 
ensamblar los distintos elementos del programa. Competencia entre actores puede ge‐
nerar efectos negativos como: disipación de recursos u objetivos, resistencia al control 
de conducta, pérdida de energía. 
‐ [Subirats y Otros]: implementation game: propone la metáfora del juego para atraer la 
atención de los investigadores sobre los actores que interactúan, sus retos, estrategias, 
medios, reglas (incluso fair Play). Actores de una pp se encuentran inmerso en un pro‐
ceso competitivo, en la distribución de recursos y en la capacidad de definir reglas. Reto 
principal: ocupar el lugar de quien define, interpreta y modifica las reglas. 
 
Subirats y Otros: Teoría clásica de la implementación: 
‐ Parte de los “déficits de implementación” (comparar productos y elementos previstos en 
el PPA). Analistas ven déficit en disfunciones en la implementación y no cuestionamiento 
de los instrumentos de intervención y objetos que ellos mismos han formulado. 

Cuatro factores explicativos de la calidad de los productos y que afectan las pp: 1. Estructura de 
los programas a implementar (PPA); 2. Sistema administrativo de la implementación (APA), el re‐
conocimiento de las características diferenciales de las autoridades políticas y organizacionales 
administrativas; 3. Peso económico, político y social de los GO (capacidad para ejercer influen‐
cia); 4. Variables de “situación”, influencia sobre la posición de los GO frente a las intervenciones 
públicas y pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias a 
las fases de implementación. 
Top‐down: Punto de partida en las decisiones de las autoridades. Criterios de evaluación: regula‐
ridad (conformidad legal) y eficacia. Proceso para identificación de principales actores: desde 
arriba y a partir del sector público. Crítica: no permite incorporar las aportaciones surgidas de los 
procesos sociales y políticos, aportaciones no previstas en los PPA. 
 

15 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

Bottom  Aguilar Villanueva: 
up y  Implementación desde abajo, segunda generación de estudios (William, Elmore, Berman…). Fi‐
otras 
varian‐ nes de los ’70, continuaron a Lipsky. 
tes  ‐ Críticas a los supuestos jerárquicos del top‐down: como si sólo habría que ejecutar. No 
es un conjunto ordenado de relaciones de autoridad. 
‐ Bottom up: origen en Lipsky. Los burócratas de la calle tienen importancia, interactúan 
con los ciudadanos, gozan de discrecionalidad en el desempeño de sus funciones. Deben 
acomodar demandas con recursos limitados, para ello rutinizan procedimientos, modifi‐
can objetivos, racionalizan servicios, determinan prioridades. 
‐ Por más radicales que sean los programas, los operadores son los mismos. Abandonados 
a sí mismos. 
16 ‐ [Tamayo Sáez]: top down, concepción jerárquica, lo que importaba es la decisión. Pero 
desde ’70, la implementación es el proceso que ocurre cuando un ciudadano entra en 
contacto con la organización pública responsable de la pp. Las decisiones más complejas 
acaban siendo interpretadas y adaptadas por una multitud de funcionarios que interme‐
dian entre el cliente y la pp. Énfasis en la oficina local, en el burócrata de la calle. No 
busca discrecionalidad absoluta; sino intenta mostrar la utilidad de formar la decisión 
partiendo del contexto local, de las capacidades reales. 
 
Subirats y Otros: punto de partida en las actividades de la red de implementación a nivel local. 
Identificación de actores principales desde abajo hacia arriba, simultáneamente públicos y priva‐
dos. Procesos sociopolíticos no previstos son expresión de que un PPA idéntico puede suscitar 
esperanzas, reacciones y estrategias divergentes según los intereses de los actores públicos y pri‐
vados involucrados en el juego. Propone que toda investigación acerca de la implementación 
tome como punto de partida el sistema de actores de base, concentrarse en el comportamiento 
real de los GO a los que se dirige una pp y en las interacciones reales entre estos y otros implica‐
dos (APA, beneficiarios finales…). Los PPA como marco de juego, pero no marcan rígidamente. 
 
Apara‐ Cortázar Velarde:  
tos esta‐ Mucho de lo que ocurre en las organizaciones es rutina. Papel análogo a las habilidades en la ac‐
tales y 
políticas  ción individual. Tres características: carácter programático, se fundamenta en un conocimiento 
públi‐ implícito (difícil de expresar y transmitir mediante el lenguaje), el operador es obligado a tomar 
cas: la  de manera rápida decisiones con respecto a comportamiento a seguir. Permite especialización, 
inciden‐ reduciendo costos. Son patrones que establecen un repertorio limitado de comportamientos que 
cia de la 
organi‐
permiten a los individuos y grupos poner reiteradas veces en movimiento una secuencia fluida 
zación y  de acciones. Las reglas guían a los operadores para seleccionar conductas entre las opciones con‐
la ges‐ tenidas en la rutina. 
tión 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

17 

 
 
[Karen] En una organización más estructurada en términos de rutina, donde está muy estructu‐
rada la tarea, es menos flexible, menos poder de discreción de los actores en el proceso de im‐
plementación. ANSES por ejemplo, poca flexibilidad. Docentes, gran flexibilidad. 
 
La buro‐ Lipsky: Los burócratas de ventanilla/de la calle. Son servidores públicos importantes, intermedia‐
cracia y  rios con los ciudadanos. Interactúan directamente con los ciudadanos en el curso de su trabajo y 
las polí‐
ticas  gozan de considerable discrecionalidad en su ejecución. Maestros, policías, personal que vela por 
la seguridad, trabajadores sociales, jueces… Están en el centro de la controversia política. Ade‐
más, los gastos en salarios son significativos, y gastos de sus dependencias, enormes. Extendie‐
ron y consolidaron su fuerza colectiva. Cuanto más pobre la gente, más fuerza sobre ellos los bu‐
rócratas. 
Dominan las controversias políticas por servicios públicos por dos razones generales: el alcance 
de lo apropiado de los servicios gubernamentales, se produce en torno al alcance y función de 
ellos; ejercen una influencia notable sobre la vida de la gente, determinando si tales ciudadanos 
son candidatos para recibir beneficios y sanciones del gobierno. 
Conflictos por interacciones con los ciudadanos: 
‐ Controvertible por lo inmediato de sus interacciones y el impacto sobre sus vidas. Toman 
decisiones en el mismo lugar, generalmente sobre oportunidades de vida (merecedores 
o no de asistencia). Deben afrontar reacciones personales de sus “clientes”. 
 
Oszlak: burocracia, es una institución permanente del poder ejecutivo. Las limitaciones de su po‐
der es una cuestión central. Su productividad ha sido relacionada al grado de éxito que alcanzan 
sus objetivos y políticas. 
No es un tipo ideal de organización que hace o no tal tarea, sino que es lo que hace. Es el resul‐
tado de la política, la expresión material del E y su brazo ejecutor. Es su instrumento principal 
para mantener sus otros atributos de estatidad (externalización del poder, institucionalización de 
la autoridad, diferenciación del control, capacidad para reforzar una identidad nacional). Pero 
aquí interesa la formación gradual de una maquinaria profesional. Que crece a medida que nue‐
vas cuestiones se incorporan, desarrollando nuevas capacidades. Las burocracias evolucionan: se 
asignan o quitan funciones, mayor diferenciación y complejidad, nuevos mecanismos de coordi‐
nación, ganar o perder recursos. 
Burocracias pueden concebirse como la cristalización institucional de las pp y la actividad estatal 
manifestada mediante agencias burocráticas que acaban definiendo la naturaleza del E que ma‐
terializan. 

17 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

 
Productividad burocrática, un esquema analítico. Marco para interpretar la dinámica interna de 
la burocracia. Weber tipo ideal. La organización más compatible con los requerimientos capitalis‐
tas; al tiempo que una amenaza a la democracia. Características: burócratas organizados en una 
jerarquía definida; obligados por los deberes impersonales de sus cargos; agendas y puestos or‐
ganizados en cadena de mando; funciones claramente especificadas por escrito (esfera de com‐
petencia); sujeto a control sistemático. 
Sistema de producción formalmente investido con la misión de satisfacer ciertos objetivos, valo‐
res, expectativas y demandas. Emplea recursos y los combina para obtener variedad de resulta‐
dos relacionados a objetivos. 
Elementos básicos: [no sería importante memorizarlos] productividad, contexto, recursos, nor‐
18 mas, estructuras, comportamiento 
Burocracia, poder y pp. Vieja dicotomía política‐administración. 
‐ Cada nuevo régimen quiere cambiar las estructuras. Para ser viable, se debe actuar sobre 
estructura burocrática preexistente; se generan tensiones, resistencias, con escasa aten‐
ción. 
‐ Implementación demanda red estructura compleja gubernamental, atenuando conse‐
cuencias. Cada unidad decisora está sometida a conflictos inherentes a decisiones toma‐
das en cada nivel e incertidumbre por falta de conocimiento. Buena parte de mecanis‐
mos se ocuparán de eliminar fuentes de conflicto: instituciones a cargo de funciones nor‐
mativas, diseñarán sistema de regulación. 
 
Miradas  Grindle: la implementación, la parte más incierta del proceso. Nuestra tención se dirige al calor 
sobre la  de los debates. 
relación 
entre la  Brecha entre lo que se anuncia y lo que se ejecuta. Nada asegura de que sean efectivamente eje‐
política  cutadas. En AL hay que entender esta brecha, sino se debilitará la aprobación ciudadana del 
y admi‐ desempeño gubernamental. 
nistra‐ La brecha puede ser útil cuando las pp están mal diseñadas. 
ción 
Leyes de Murphy: nada es tan sencillo como parece, todo consume más tiempo del que usted 
cree. Habrá revés, deslizamientos, reinterpretación, sabotaje, mientras se pone en práctica. Ha‐
bla de “fuentes de brecha”. Tanto inherentes al tipo de pp que se busca como al contexto. 
El contexto como problema. Puede haber un contexto hostil, conflicto, resistencia; ganadores y 
perdedores. Se traslada también a la implementación. PPP en AL: quién se queda con qué du‐
rante la implementación. 
Clientelismo: parte importante de muchos sistemas políticos y que puede ser un medio por el 
cual se mantiene la estabilidad política. Sucesos no anticipados también es un reto, o factores 
que retrasan (crisis cambiaria, inflación, etc.). 
Cadenas más largas de gestión, seguramente más sofisticación. 
 
Haciendo las pp más implementables: anticipar problemas probables y predecibles y evaluar su 
minimización. 
Simplificar: cuanto más compleja, más difícil de implementarla. Una estrategia fue achicar el E. 
Solución neoliberal no siempre es apropiada. 
 
Los ac‐ Grindle: La pp como problema: algunas pp son más difícil de ejecutar, con largas cadenas de ac‐
tores:  ción y muchos actores. Cada eslabón de la cadena debe funcionar si la pp va a ser implementada 
políti‐
cos, téc‐ efectivamente. Más eslabones, más probabilidad de salir mal. Rastrear los problemas de imple‐
nicos y  mentación al contenido de las pp es esencial para pp que no son factibles desde un inicio. Las pp 
burócra‐ mal sustentadas: políticas no son factibles, fallas en el diseño, pero se carga la culpa al imple‐
tas  mentador. 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

Simplificación requiere considerar el análisis de la implementación como parte del proceso y mu‐
chas veces lo han pasado por alto. Introducir la factibilidad de la implementación en el proceso 
de diseño de la pp. Se recomienda incluir a los propios implementadores, sus aportes de expe‐
riencias, más realistas, respondiendo a qué incentivos van a proveedores, qué capacitación se 
requiere, qué detalles logísticos afinar… 
Implementadores como soluciones de problemas: si entienden que sus empleos deben incluir 
una solución proactiva de problemas, y si hay incentivos para que ello promueva las metas de la 
pp, podrán superar varios obstáculos. Cuando ven que su responsabilidad es parte de la solución 
de problemas. Notarán que sus habilidades los hará mejores para solucionar. Trabajo en grupo 
recomendado. 
 
Subirats y Otros: Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas. Estudiar la situación de 
19 
los GO ya que el éxito depende de los cambios de conducta de los GO. 
Proponen un enfoque de análisis relacional para identificar las interacciones entre los actores pú‐
blicos del APA, GO, beneficiarios finales y grupos terceros. Busca situar cada tipo de actor en su 
entorno social e identificar fuerzas pol sociales y económicas a las que está expuesto, así como 
intensidad de las relaciones en función de sus intereses y recursos. Centrarse en interdependen‐
cias y coaliciones potenciales entre actores. 
Principales relaciones y coaliciones posibles entre actores, e influencia potencial sobre los pro‐
ductos y efectos de las pp: 
‐ Relaciones bilaterales entre la administración y GO. Relación que deviene simplemente 
del hecho que los AI se destinan a personas físicas y jurídicas, cuyas conductas se quiere 
modificar. 
‐ Relaciones de poder al interior de GO. 
‐ Relaciones conflictivas entre los GO y beneficiarios finales. 
‐ Apoyo de los afectados a los GO y de los beneficiados a beneficiarios finales. 
‐ Apoyo de los beneficiados y oposición de los afectados respecto de los actores públicos. 
No se limita a actores sociales. 
 
     
U5: la  La eva‐ Acuña y Otros: evaluación debe reconocer la brecha entre intenciones y consecuencias, identifi‐
eva‐ luación  cando factores, ofreciendo explicaciones sustentadas en la evidencia, que permita el aprendizaje 
lua‐
ción  colectivo. 
Corresponde a la evaluación detectar carencias, vacíos, incoherencias o errores de las pp, así 
como conocimiento que permita la elaboración e implementación, y emitir juicios sobre alcance 
y calidad de las capacidades políticas y de gestión requeridas. 
Constituye un juicio valorativo sobre el diseño, eficacia y eficiencia. Con horizontes temporales y 
alcance diversos, productos que varían en funcionalidad. 
Exigencias múltiples: 
‐ Rigurosa caracterización y delimitación de la situación a superar para posibilitar la formu‐
lación de juicios sobre los cambios atribuibles a las pp. 
‐ Explicitación de las consecuencias deseadas. 
‐ Definición de la estrategia, instrumentos e intervenciones a los que se apela para concre‐
tar esas aspiraciones. 
‐ Conocimientos y técnicas específicas para la elaboración de diagnóstico y la definición de 
líneas de base que permitan identificar los cambios producidos, la construcción de esce‐
narios y anticipación de la configuración de las fuerzas que podrían incidir en la imple‐
mentación. 
‐ Determinación de responsabilidades, programaciones operativas, sistemas de recolec‐
ción y análisis de información. 

19 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Herramienta crítica en los procesos de modernización del E y de reforma de la adminis‐
tración pública, en tanto su potencial para enriquecer el debate público y promover y dar 
rigurosidad al aprendizaje colectivo sobre iniciativas, estrategias y acciones. Tiene una 
significación política y de gestión, ya que enriquece la conceptualización de los proble‐
mas, la apreciación de los medios para superarlos y los juicios sobre la calidad de las ac‐
ciones estatales. 
 
Di Virgilio y Solano: Evaluación: emisión de un juicio de valor acerca de una pp, programa o pro‐
yecto (3p) y puede ser entendida como: 
‐ Una actividad programada de reflexión sobre la acción que puede proponerse antes, du‐
rante o después de la implementación. Se la lleva a cabo mediante procedimientos siste‐
20 máticos de recolección, análisis e interpretación de información y a través de compara‐
ciones respecto de parámetros definidos. La finalidad es emitir juicios valorativos funda‐
mentados y comunicables. 
‐ Consecuencia de la necesidad de introducir cambios respecto de un problema de viabili‐
dad, funcionamiento, resultado o impacto de las 3p. Un proceso reflexivo que se apoya 
en la formulación de preguntas precisas sobre uno o varios aspectos relativos al diseño, 
ejecución o finalización de las 3p. 
Se compone de un objeto (sobre el que se emite un juicio de valor), un referente (criterio o pa‐
trón de deseabilidad) y una estrategia o procedimiento sistemático mediante el cual se recolecta 
y analiza la información. 
 
Monitoreo: [Karen: No es un juicio de valor] concurrente. Instrumento para la toma de decisio‐
nes. Es el seguimiento que se realiza durante la ejecución de un 3p. Revisar en forma periódica 
para optimizar procesos, resultados e impactos. 
Mientras el monitoreo es continuo y permanente, la evaluación es de corte transversal y en pe‐
ríodos establecidos. Pero ambos son interconectados y complementarios. El monitoreo permite 
aportar pistas para identificar causas y posibles soluciones, detectar señales de alarma que serán 
insumo para la evaluación. 
Durante el monitoreo se recolecta info sobre: Ejecución de actividades planificadas, resultados 
conseguidos, consecución de los objetivos del programa y sus impactos. 
 
Subirats: Evaluación: pretende examinar empíricamente la validez del modelo causal en el que 
éste se fundamentó en su proceso de elaboración. Es decir, examinar empíricamente la pertinen‐
cia de las hipótesis de intervención (GO reaccionaron como lo previsto) y de causalidad (¿se me‐
joró la situación de beneficiarios finales?). Saber si tenía fundamento la teoría de la acción en la 
que se basaba, y el grado de aplicación real finalmente alcanzada. 
Outputs: actos formales de implementación, productos finales de los procesos políticos‐adminis‐
trativos. 
Impactos o outcomes: efectos reales que en el terreno social produce una pp. Conjunto de cam‐
bios de conducta de los GO que puede imputarse a los Programas de Actuación Político‐Adminis‐
trativos (PPA), de los APA, de los PA y actos formales de implementación (outputs). 
El número y magnitud de cambios raramente se corresponde con los esperados. Debe analizarse 
concatenación de causas y efectos. Deben recogerse datos de conductas antes y después de in‐
troducir la medida. Pero también las conductas no claramente imputables a una pp constituyen 
también fuente de información relevante acerca de impactos. Interesan resaltar conexiones en‐
tre autoridades PA y GO. 
Comparación decisiva de outputs‐outcomes ya que los resultados de una política pueden impu‐
tarse a outputs no previstos. O al revés. Se debería comparar la situación con la de no haber exis‐
tido la pp examinada (no es sencillo) cuando ya se han identificado y clasificado, relacionarlos 
con otros elementos de la pp (objetivos del PPA, recursos del APA) para apreciar verdadera‐
mente los efectos. 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

Outcomes: representa lo que surge de la actividad estatal, lo que se deriva de sus actuaciones. Es 
una categoría analítica, no siempre definida explícitamente en los PPA. 
 
Diversas  Di Virgilio y Solano: Hacia un sistema integrado de monitoreo y evaluación (ME): colaborará con 
perspec‐ el desarrollo e inclusión de las 3p de aprendizajes que resulten de otros procesos. Supone utilizar 
tivas de 
evalua‐ indicadores válidos y confiables en tres niveles: genéricos (comunes a las 3p), sectoriales (según 
ción de  el área de 3p), específico (una por cada 3p). 
políticas  El mejor monitoreo no da cuenta de todas las actividades sino de aquellas claves. Fuentes de in‐
(tipolo‐ formación: 
gía) 
‐ Línea de base (antes de la implementación). 
‐ Informes periódicos (censal, por actores de 3p). 
‐ Evaluaciones de productos: se concentra en el grado de logro de metas propuestas.  21 
En la planificación del programa: 
‐ Ex antes: viabilidad del programa en términos financieros, políticos e institucionales. 
Usada desde la identificación de acciones a planificación. 
‐ Línea de base: info referida a valores iniciales de los indicadores del programa que dio 
origen al programa. Permitirá comparar el antes, durante y después. Usada finalizando el 
proceso de planificación. 
‐ Plan operativo anual: programar actividades, metas y productos de manera anualizada. 
Empleada dos meses antes de iniciarse cada año, con ajustes semestrales a la luz de re‐
sultados de monitoreo. 
Durante la ejecución de 3p: 
‐ Monitoreo (véase más abajo) 
‐ Evaluación concurrente: evaluar con profundidad desde la perspectiva institucional y en 
un momento determinado el desempeño del programa en todos sus niveles. Realizada 
cuando existe necesidad de profundizar conocimiento sobre desempeño. 
Finalización del 3p: 
‐ Evaluación de resultados: grado de cumplimiento de los objetivos específicos del pro‐
grama. Inmediatamente después de finalizada la ejecución de 3p. 
‐ Evaluación de impacto: identificar y explicar cómo se modificó la situación inicial en fun‐
ción del objetivo original. Tiempo después de finalizada la 3p. 
Quién lo realiza: 
‐ Interna: minimiza la reactividad de los actores de la organización y es menos costosa; se 
sostiene facilitación de influencia de resultados. Desventajas: pone el riesgo la objetivi‐
dad del proceso de evaluación y resultado. 
‐ Externa: se recurre a investigadores, consultores independientes, departamentos univer‐
sitarios, expertos internacionales. Supone cierta objetividad; pero minimiza las posibili‐
dades del aprendizaje. 
‐ Mixta: combina ambas perspectivas. Pero necesita trabajo en conjunto que alarga los 
tiempos. 
‐ Participativa: incorpora a los titulares del 3p. Minimiza la distancia entre evaluador‐titu‐
lar, y suele ser más exitosa en la detección de los efectos no previstos. Más larga y cos‐
tosa, con más actores e información. 
Vinculando ME con el ciclo de vida de las 3p: puede entrar en escena y dialogar en cada mo‐
mento. Antes permitirá viabilidad (enfocada en la capacidad de la institución y en la intervención 
de lograr ejecutarse) y trascendencia social (que pueda producir el impacto social buscado, para 
lo que se analizan los componentes de coherencia y pertinencia). Durante permitirá indagar so‐
bre eficacia, eficiencia y productividad. Finalizada la 3p, tendrá en cuenta los productos, efectos 
(cambios previstos que se desea generar), e impacto (complejo, toma en cuenta el desarrollo de 
los efectos). 
 

21 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

Feinstein: Dos propósitos: aprender de la experiencia (extrayendo lecciones que puedan apli‐
carse), y para la rendición de cuentas al público. 
Según el momento: ex ante (en el diseño), intermedias (aportan elementos de juicio al decidir) y 
ex post. 
Evaluación como fuente de evidencia. Ni toda la evidencia surge de la evaluación, ni toda evalua‐
ción genera evidencias. 
No siempre las pp conforme a las intenciones: es necesario verificar. 
Para aprender de la experiencia, dos tipos de evaluaciones: 
‐ De procesos: atención en mecanismos e instrumentos mediante se han intentado alcan‐
zar objetivos. 
‐ De impactos: resultados últimos de las pp. 
22 Evaluación, varios factores: 
‐ Relevancia o pertinencia (entre la estrategia y los objetivos): no toma los objetivos, tam‐
bién los evalúa. 
‐ Eficacia o efectividad (logro de objetivos): grado que se alcanzan objetivos. 
‐ Eficiencia (medio fines) (entre logros y recursos): si los costos fueron elevados. 
Problema de la atribución y algunas formas de encararlo: múltiples causas, aparte de la interven‐
ción. Qué hubiera sucedido en ausencia de X. Cómo hacerlo: a través de grupos de control que 
permitan comparaciones. 
Resumen: 
‐ Fines: por qué evaluar. Aprendizajes y rendición de cuenta. 
‐ Agentes: quién evalúa. Autoevaluación, evaluación independiente. 
‐ Objeto: qué se evalúa. 3p. 
‐ Momento: cuándo evaluar. Ex ante, tiempo real, ex post. 
‐ Cobertura: cuánto evaluar. Costes y beneficios, nivel óptimo‐ 
‐ Métodos: cómo evaluar. Tratamientos, criterios (relevancia, eficacia, eficiencia). 
‐ Uso: para qué. Factores que influyen en el uso. Oportunidad, credibilidad, diseminación. 
 
Osuna: La evaluación no resuelve el conflicto entre objetivos: permite conocer sus términos. Pre‐
tende valorar la utilidad y bondad de la intervención pública aplicando un conjunto de técnicas 
propias de las Cs Ss. 
No es una técnica ni instrumento mecánico ni una herramienta informática. La evaluación es 
política. Los contextos son diferentes en cada administración. En consecuencia, la evaluación, 
aunque se base en principios y elementos generales y comunes, en su recorrida debería posibili‐
dad respuestas políticas diferentes. Porque quienes toman las decisiones no siempre buscan la 
racionalidad técnico económica, sino soluciones socialmente aceptables o políticamente conve‐
nientes. Lleva a dar prioridad a aspectos como gestión eficaz de recursos, difusión de una cultura 
de responsabilidad entre gestores. 
Hay un escenario en conflicto. Eficacia y eficiencia no siempre se acompañan de simultaneidad; 
ni equidad con eficiencia, libertad con igualdad, o justicia con equidad. Eficacia y transparencia 
son las mejores legitimaciones posibles de la intervención del E. 
 
Exigible toma de posición conceptual y metodológica: posicionarse a favor de una evaluación in‐
tegral, formativa y participativa. Vincular institucionalización de la evaluación con la idea de ser 
útil, para dotarnos de mayor calidad democrática. 
 
Variables de contexto que van a condicionar. Exógenas: 
‐ Económico: marcado por el ajuste y la crisis, que exige gestión de recursos escasos. 
‐ Cambio en las relaciones de capital y trabajo. 
‐ Creciente cooperación local, nacional y supranacional, integración 
‐ Ciudadanía con mayor acceso a información que reivindica una democracia participativa. 
Endógenas: 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ No significa evaluar pp económica. La evaluación acompaña el Plan, requiere de un di‐
seño metodológico específico, paradigma del constructivismo, participación activa de la 
PO. 
‐ La voluntariedad no puede ser clave del modelo, dotarse de sistema normativo con 
cierta obligatoriedad. 
‐ Visión de evaluación no puede ser una actividad puntual, sino función sistemática y pe‐
riódica. 
‐ Incremento de la demanda y profesionalización. 
Correcta combinación entre enfoque participativo con el formativo. Avanzar pragmáticamente, 
entendiendo que: debe incorporarse al primer momento de la planificación (tratando de exami‐
nar sistemáticamente la idoneidad de la lógica y relaciones de causalidad), analizar el grado de 
aceptación y capacidad de los responsables políticos, los resultados e impactos.  23 
 
Méto‐ Di Virgilio y Solano: Un monitoreo se construye a partir de indicadores que son medidas directas 
dos, téc‐ o indirectas de un evento, condición, situación o concepto. Indicadores: resultado de operaciona‐
nicas, 
instru‐ lizar los objetivos a alcanzar en el marco de una 3p. Se expresa en metas. Objetivos  Metas  
mentos  Indicadores 
y acto‐ La selección de indicadores es clave: independencia (utilizado para medir un solo objetivo), verifi‐
res  cabilidad (empíricamente constatable), validez (cada objetivo con al menos un indicador) y acce‐
sibilidad. Cuanti o cuali. Dependerán de la disponibilidad de los datos, del tiempo y de las capaci‐
dades necesarias para su recolección. Dos funciones principales: 
‐ Ayudar a monitorear los avances en la consecución de los objetivos. 
‐ Aclarar la lógica de intervención del proyecto al indicar qué se desea lograr, duración, ca‐
lidad y PO. 
Categorías de indicadores: 
‐ De resultados: grado de alcance de los objetivos de las 3p, y su contribución a la situa‐
ción que le dio origen. 
‐ De cobertura: proporción de la población objetivo que efectivamente recibe los servicios 
que brinda una 3p. 
‐ De producto: resultado concreto de las actividades desarrolladas a partir de los insumos 
disponibles. 
‐ De proceso: conjunto de actividades que se realizan para tratar de alcanzar el objetivo 
buscado. 
Consideraciones básicas para formularlos: 
‐ Redactarlos en lenguaje claro y preciso. 
‐ Identificar lista de posibles indicadores y evaluarlos con los actores involucrados. 
‐ Seleccionar en términos de importancia y facilidad de recolección. 
‐ Considerar si son consistentes en el tiempo. Determinar su dimensión temporal. Procu‐
rar que sean válidos y confiables. 
 
Subirats: Criterios de evaluación: 
‐ Efectividad: verificación de la hipótesis de intervención. Impactos previstos por PPA, los 
P y outputs producidos. ¿Ha sucedido algo? Perspectiva de análisis causal busca recons‐
truir las relaciones causa‐efecto en el interior de las pp. 
‐ Eficacia: relaciona outcomes con objetivos planteado. ¿Ha sucedido lo que se había pre‐
visto? Relación entre los efectos esperados y lo que efectivamente se da en la realidad 
social. Comparar los valores‐objetivos definidos en el PPA y los efectos realmente induci‐
dos en los beneficiarios finales de la pp. Diferencia normativa entre objetivos políticos y 
solución real del problema. En algunas pp, las evaluaciones llegan a mostrar que, a pesar 
de producir actos administrativos y modificaciones de conducta entre grupos objetivos, 
puede que no se consigan resultados previstos. Razón: hipótesis errónea acerca de la 
contribución de los GO al surgimiento del problema colectivo que originó la intervención. 

23 
 ©  Pablo Kriger ‐ UNER 

‐ Eficiencia: en la asignación de recursos (outcomes/recursos). ¿Se ha hecho todo de la 
mejor manera? Relación entre recursos invertidos en una pp y los efectos obtenidos. Re‐
lación entre costes y beneficios. Eficiencia respecto a los objetivos o a los efectos. Inte‐
rroga: ¿se podría haber alcanzado con menores recursos? Dos métodos: análisis costo 
beneficios (monetarizan costos y efectos) y análisis de costo‐utilidad (comparar diferen‐
tes medidas y así determinar cuál es más eficiente). 
‐ Pertinencia (objetivo/problema público): nexo entre objetivos que define el PPA y la na‐
turaleza o gravedad del problema público. Es pertinente si se adaptan a la naturaleza so‐
cio espacial y temporal del problema. 
‐ Habla de eficiencia productiva (outputs/recursos). Juzgar eficiencia de los procesos admi‐
nistrativos de implementación. 
24 Enunciados evaluativos acerca de los efectos de una pp: todo enunciado puede clasificarse según 
el elemento que trate de analizar en la cadena causal de efectos de una pp. 
‐ Criterios de referencia de los enunciados: identificar si las apreciaciones formuladas se 
enfocan pertinentemente en los objetivos del PPA, en los impactos (efectividad) y outco‐
mes (eficacia) y si los efectos finales se vinculan con los recursos invertidos (eficiencia). 
Permite evitar confundir resultados (outputs), efectos intermedios (impactos) y efectos 
finales (outcomes). 
‐ Enunciados científicos (de naturaleza causal) o políticos (ideológicos): tratan de estable‐
cer relaciones causales entre pp implementada y efectos inducidos, fundados en análisis 
científico. Otros, más bien políticos, basadas en percepciones “sesgadas o parciales de 
sus autores”. 
‐ Enunciados de balance o formativos (utilidad): en función de las finalidades mismas de la 
evaluación. Establecer un balance de la pp y/o identificar de manera prospectiva even‐
tuales pistas para mejorar y adaptar la pp en cuestión. 
‐ Enunciados ex antes, concomitantes o ex post. Ex ante utiliza métodos que permiten si‐
mular la aplicación de diversas variables propuestas en el contexto real de varias regio‐
nes o zonas de implementación. 
‐ Enunciados parciales o globales: importante saber si los enunciados evaluativos se refie‐
ren a uno sólo de los instrumentos utilizados o bien a todas las medidas de un PA o a la 
totalidad. 
‐ Enunciados formales (vinculado a cláusulas de investigación) o informales (estudios no 
obligatorios): grado de oficialidad de un enunciado evaluativo. 
‐ Enunciados sustantivos (apreciación de los efectos concretos observados) o instituciona‐
les (fijan sobre todo las condiciones o reglas a respectar durante el proceso de reformu‐
lación de la pp). 
 
Proceso de evaluación: actores, recursos e instituciones movilizados 
‐ Institucionalización de la evaluación: depende el proceso de evaluación de las reglas ins‐
titucionales del régimen. 
 
El uso  Di Virgilio y Solano: No es un proceso aislado, sino un insumo para orientar la acción y proceso 
de la in‐ permanente de aprendizaje y mejora. Herramienta para la toma de decisiones. 
forma‐
ción de  Produce información, a la vez que se basa en información producida. 
los pro‐ Futuro deseado: hacia dónde queremos ir, mediado por insumos de dos tipos: preventivo (antici‐
cesos  parse a riesgos) y correctivo (reorientamos procesos, estrategias o técnicas para corregir efectos 
evalua‐ no deseados, ineficacias o ineficiencias). 
tivos 
Evaluador impulsa y encausa el proceso de definición del problema, y el diseño de los objetivos 
de evaluación, abriendo así un proceso de negociación con el funcionario. Es clave definir los te‐
mas complicados, porque cuestionan las hipótesis iniciales que sustentan el diseño de una pp. 
 
 Pablo Kriger ‐ UNER 

La eva‐ Acuña y Otros: Conclusiones: 
luación  ‐ ARG ausencia de una pp integral de evaluación. Leyes revelan preeminencia de una vi‐
de polí‐
ticas y  sión centrada en el control y monitoreo del gasto, e inexistencia de marco normativo de 
los sis‐ visión general. Debilidad normativa e institucional. 
temas  ‐ Es necesario capitalizar enseñanzas de experiencias. No hay modelo único, sino sólo ajus‐
de eva‐ tado al diseño político institucional del E, a las capacidades de la sociedad para procesar 
luación 
en Ar‐
sus problemas y disponibilidad de recursos analíticos suficientes. 
gentina  ‐ Sostener función evaluadora es de relevancia estratégica para el fortalecimiento y mejo‐
y Amé‐ ramiento del papel del E. 
rica La‐  
tina 
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