LA COORDINACIÓN DEL MODELO DE SERVICIOS AMIGABLES PARA

ADOLESCENTES Y JOVENES (2016-2019)

Paola Andrea Cerón Guarnizo

Pontificia Universidad Javeriana Cali

Facultad de humanidades y ciencias sociales
Ciencia Política
Santiago de Cali
2020
Tabla de contenido
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA........................................................................................3
2. ESTADO DEL ARTE.........................................................................................................................5
2.1. ENFOQUE BIOPOLÍTICO............................................................................................................. 5
2.2. ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL.............................................................................................. 6
2.3. ENFOQUE CONSTRUCTIVISTA................................................................................................. 7
2.4. SÍNTESIS DEL ESTADO DEL ARTE.......................................................................................... 7

3. OBJETIVOS.........................................................................................................................................9
4. MARCO TEÓRICO..........................................................................................................................10
4.1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU IMPLEMENTACIÓN..................................................10
4.1.1. ACTORES QUE PARTICIPAN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.................................................11
4.1.2. COORDINACIÓN................................................................................................................................................... 13

5. METODOLOGÍA..............................................................................................................................15
6. BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................................................18

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 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La adolescencia comprende el rango de edad entre 10 a 19 años y es una etapa caracterizada por
ser de experimentación y aprendizaje para los individuos, ya que se encuentran en una
construcción de la identidad propia y sus ideales personales e igualmente representa “un período
de cambios físicos, sociales y psicológicos” (SNDIF, 2015). Por lo cual, el embarazo en la
adolescencia puede ocasionar una alteración del curso de vida, pues genera impactos a nivel
emocional, social, económico y biológico para el/la adolescente, así como para su familia y su
entorno social. Por lo tanto, producto de sus repercusiones, desde la década de los 70, el
embarazo adolescente ha sido concebido como una problemática social, demográfica y de salud
pública que se ha extendido hasta la actualidad.

De igual forma, se han identificado múltiples causas de esta problemática como el conflicto
armado, la violencia sexual, los problemas familiares o la ausencia de educación sexual.
Asimismo, se desencadenan efectos negativos para la salud, ya que existen riesgos de morbilidad
y mortalidad materna debido a las complicaciones en el parto, pues biológicamente el cuerpo de
la adolescente no se encuentra preparado para esta etapa. Respecto al nivel emocional, el
embarazo a temprana edad repercute en una perturbación de la personalidad y el proyecto de
vida del adolescente, ya que asumirán las nuevas responsabilidades que genera la maternidad. Y,
por otra parte, se “reproduce el ciclo de pobreza, lo que tiene como consecuencia para la
sociedad una alta pérdida de población con posibilidades de educación y productividad, lo que
finalmente repercute en la exclusión social” (Minsalud, 2015).

A nivel internacional, un 11% aproximadamente de todos los nacimientos en el mundo se

producen entre jóvenes de 15 a 19 años y aproximadamente más de un millón de niñas menores
de 15 años dan a luz, las cuales en su mayoría pertenecen a países que son de ingreso bajo o
mediano (OMS, 2020). Lo que ha repercutido en que la tasa de fecundidad adolescente aumenta
particularmente en países que se encuentran en vía de desarrollo. En el caso de Latinoamérica y
el Caribe, desde la década de los 70 se ha logrado un impacto en la reducción de la fecundidad en
la adolescencia gracias a cambios producidos en la región de carácter económico y cultural, no
obstante, todavía es la segunda región con mayores tasas de fecundidad a nivel mundial y solo es
superada por las tasas de África subsahariana. Igualmente, “se estima que cada año, en la región,
un 15% de todos los embarazos ocurre en adolescentes menores de 20 años y 2 millones de niños
nacen de madres con edades entre los 15 y los 19 años” (OPS, 2018).

Las altas tasas de maternidad en la región latinoamericana se han relacionado con elementos
culturales de la sociedad y una limitada información sobre sexualidad y el uso de anticonceptivos
que puede llegar a restringir las posibilidades de que los/las adolescentes reciban una educación
orientada en la sexualidad. Según la Organización Panamericana de la Salud (2018), entre los
factores determinantes del embarazo adolescente en América Latina se encuentran la falta de

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acceso a educación sexual integral en la escuela o en la comunidad; políticas, leyes y normas
sociales que no reconocen la sexualidad de los adolescentes ni su necesidad de educación sexual
y servicios de salud sexual y reproductiva, como los anticonceptivos; valores y expectativas de
familiares, compañeros, profesores, en cuanto a sexualidad, embarazo, violencia y falta de
conocimientos sobre sexualidad y reproducción, etc. De igual forma, aquellas adolescentes que
no cuentan con acceso a la educación escolar o sólo lograron cursar hasta la primaria “tienen
cuatro veces más probabilidad de quedar embarazadas que niñas adolescentes con educación
secundaria o terciaria” (OPS, 2018).

Específicamente en Colombia, se ha reportado que 13,8% de las mujeres del país entre los 13 y
los 19 años han estado embarazadas y 18,6% de los embarazos adolescentes se presentan en
zonas rurales. Igualmente, cada año en promedio se registran 40.000 nacimientos en niñas y
mujeres adolescentes en las zonas rurales de Colombia (Minsalud, 2019). Por lo cual, aquellos
adolescentes que se encuentran en contextos de vulnerabilidad, están en un mayor riesgo de
fecundidad a temprana edad. Asimismo, existen factores que inciden en el embarazo adolescente
en el país que son de tipo intrapersonal, interpersonal y contextual. Por lo tanto, es pertinente una
atención especial para la problemática, ya que el embarazo adolescente se ha logrado convertir
en un “indicador de desarrollo debido a las implicaciones que puede tener en la vida de las
personas” (ICBF, 2017).

Ahora bien, a nivel departamental del Valle del Cauca, se evidenció una disminución de la
problemática, pues en 2010 la cifra de embarazo adolescente se encontraba en 19,5% y logró
reducirse para el 2015 al 11,7%. Y a nivel local, en la ciudad de Santiago de Cali, según las
cifras de Cali Cómo Vamos, para el 2016, el 15,9% de los nacimientos pertenecieron a madres
menores de 19 años, sin embargo, esta cifra se redujo en un 3,8%, ya que, para el primer
trimestre del 2020, el 12,1% de los nacimientos en la ciudad corresponden a madres entre los
rangos de edad entre 15 y 19 años. Lo que ha llevado a que Santiago de Cali cuente una de las
cifras más bajas respecto al embarazo en adolescentes en Colombia.

Partiendo de las cifras mencionadas a nivel internacional y nacional, es necesario abordar este
fenómeno no solo desde un sector en particular, sino que es importante realizar una intervención
intersectorial, ya que es una problemática que genera efectos a nivel social, económico,
emocional y familiar. Asimismo, se debe ser estudiada desde sus múltiples cuestiones, como la
educación sexual que pueden estar recibiendo los/las adolescentes o por otro lado la relevancia
que se le pueda estar dando a la problemática a nivel público, así como los programas, proyectos
o estrategias que se están desarrollando para la prevención del embarazo a temprana edad.

Pregunta problema: ¿Cuál es el proceso de coordinación entre los actores que participan en el
Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali
durante el periodo 2016-2019?

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 2. ESTADO DEL ARTE
Para realizar este balance del estado del arte se han recopilado diferentes tesis que se han
realizado en relación con las políticas de sexualidad y derechos reproductivos y su relación con
el embarazo adolescente, así como artículos de revistas que se orientan en conocer las
percepciones y argumentos que definen el embarazo adolescente. De igual forma, la información
fue recopilada de los repositorios virtuales pertenecientes a la Universidad de los Andes, la
Universidad Nacional, la Pontificia Universidad Javeriana y la Universidad Central del Ecuador.
Las tesis y los artículos de revistas fueron agrupados en tres enfoques:

2.1. ENFOQUE BIOPOLÍTICO

Las tesis realizadas bajo este enfoque evidencian que en el cuerpo es donde inciden las prácticas
de poder, las cuales tienen el objetivo de regular los comportamientos del individuo. Por lo tanto,
el Estado frente a una problemática como lo es el embarazo adolescente, busca controlar la
natalidad en la sociedad, creando políticas que se centren en la regulación y la prevención. En la
tesis realizada por Luz Gelys Palacio (2011) titulada “ El discurso del embarazo en adolescentes
en la política pública distrital de salud sexual y reproductiva”, se evidencia que la Política
Pública Distrital de Salud Sexual y Reproductiva de Bogotá “ reafirma su misión de proyectarse
como herramienta de regulación y de control” (Palacio, 2011), ya que relaciona la sexualidad
exclusivamente desde lo biológico y la genitalidad y no “como un proceso inmerso en la vida de
los seres humanos con cualidades naturales (innatas) que son producto de nuestras actitudes
culturales hacia el sexo y prácticas sexuales especificas” (Palacio, 2011).
De igual forma, la tesis realizada por Ana Milena Murillo titulada (2015) “Sexualidad de papel y
cinta: revisión de la Política Pública de Salud Sexual y Reproductiva caso Colombia (2003),
documento de trabajo caso Bogotá (2013) y el Conpes 147 (2012)”, manifestó que la sexualidad
se continúa contemplando por los formuladores de políticas públicas desde un manejo y una
perspectiva prevencionista que se reduce exclusivamente a la reproducción y en evitar
situaciones de riesgo como el embarazo adolescente. Por lo que se deja de lado, la complejidad y
los elementos que pueden componer la sexualidad como el respeto o el autoconocimiento del
individuo. Asimismo, la tesis de Alexandra Guacapiña (2019) titulada “El poder administra
cuerpos (planificación familiar)”, expone que el embarazo adolescente se ha concebido como
una “anomalía que puede llegar a afectar el correcto funcionamiento de la sociedad” (Guacapiña,
2019) y que puede perjudicar el desarrollo de una vida sana. Por lo tanto, el Ministerio de Salud
Pública del Ecuador ha adelantado programas y proyectos con el objetivo de “crear una cultura
anticonceptiva como forma de prevención” (Guacapiña, 2019).
Las tres tesis se basaron en una metodología cualitativa. En las tesis de Gelys (2011) y Murillo
(2015) implementaron la metodología del análisis crítico del discurso, en el primer caso se
buscaba indagar los aspectos discursivos relacionados con el embarazo adolescente en la Política
Pública de Salud Sexual y Reproductiva del Distrito Capital. En la segunda tesis se utilizaron
“estrategias de argumentación, el simbolismo colectivo, el tipo de vocabulario y estilo utilizado

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para el análisis de las políticas públicas en salud sexual y reproductiva” (Murillo, 2015). De igual
manera, se acudieron a fuentes primarias como entrevistas semiestructuradas a funcionarias
públicas que son expertas en política pública en salud sexual y reproductiva. Y en la tesis de
Guacapiña (2019) se utilizaron fuentes secundarias como planes o estrategias anticonceptivas
realizadas por el Estado ecuatoriano y se acudieron a fuentes primarias como entrevistas
semiestructuradas a jóvenes entre 20 y 24 años de edad que en algún momento de su vida fueron
en búsqueda del servicio de atención integral que ofrece el Sistema de Salud Ecuatoriano en
cuanto a salud sexual y salud reproductiva.

2.2. ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL

En el enfoque neoinstitucionalismo, la investigación de los fenómenos políticos parte de las
instituciones, como rasgo estructural de la sociedad, o de la forma de gobierno, teniendo en
cuenta a los actores que hacen parte de ella, así como sus intereses en juego tanto grupales como
individuales (Losada y Casas, 2010). Ahora bien, en la tesis de Diógenes Silva (2018) “Análisis
de Política Pública de Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos en su fase de reformulación
realizada durante 2013”, se expone que en la arena institucional formal e informal, han existido
barreras que impiden la implementación de políticas de sexualidad, producto de ideologías,
culturas hegemónicas y partidos que se reparten el poder. De igual forma, existe una falta de
voluntad política por parte de los actores, lo que ha dificultado una coordinación y cooperación
institucional, ya que asumen una posición desde sus intereses económicos, políticos o culturales
frente a las políticas de sexualidad, derechos sexuales y reproductivos.
Por otro lado, la tesis de Adrían Castellanos (2018) titulada “Políticas y configuraciones
institucionales: el caso de la formulación de políticas en el nivel intermedio en el departamento
de Cundinamarca”, expuso que existe en Colombia un diseño institucional, que esta constituido
por un gobierno central, el cual estructura la implementación de políticas públicas a nivel
intermedio. De igual manera, este diseño institucional parte de una racionalidad del gobierno
nacional que incide en el diseño y agendamiento de las políticas a nivel intermedio y local. Por lo
cual, la autonomía del gobierno departamental se encuentra limitada por los intereses y valores
que existen a nivel nacional, ya que la racionalidad del nivel intermedio esta encaminada cumplir
con las disposiciones nacionales.
Las dos tesis se basaron en una metodología cualitativa. En la tesis de Silva (2018), fueron
utilizadas fuentes primarias como la entrevista semiestructurada a actores claves y fuentes
secundarias como la información recaudada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Igualmente, en el caso de la segunda tesis de Castellanos (2018) se utilizó el mismo desarrollo
metodológico recurriendo a fuentes secundarias como documentos de Jorge Iván Cuervo, Adolfo
Eslava, Roth André Noel, entre otros y se hizo uso de fuentes primarias por medio de entrevistas
semiestructuradas a diputados de la asamblea y otros servidores públicos.

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 2.3. ENFOQUE CONSTRUCTIVISTA
El enfoque constructivista “arguye que el ser humano vive en medio de un entorno social que le
condiciona en su capacidad para conocerse a sí mismo y a su entorno y, por ende, un entorno que
hace imposible la objetividad y la certeza” (Losada y Casas, 2010). En el artículo de Carmen
Nieto (2017) titulado “Análisis del embarazo adolescente: miradas cualitativas a los casos de
Bucaramanga y Jaén”, argumenta que las personas procesan la información que les llega, para
interpretarla, asimilarla e interiorizarla con el objetivo de generar un significado para los sucesos.
En consecuencia, se evidencia que se ha construido un discurso en el que el embarazo
adolescente se define como un problema social, pues rompe con el modelo de juventud que es
conocido por la sociedad. De igual forma, el artículo “El embarazo en la adolescencia como
problema público: una visión crítica” de Claudio Stern (1997), expone que se han construido
diferentes argumentos que han terminado por definirlo como un problema, como lo son el
incremento de la maternidad temprana; su contribución al crecimiento de la demografía; sus
efectos en la salud de la madre o el niño y su contribución a la perpetuación de la pobreza. Por
otro lado, los dos artículos se basan en metodologías cualitativas, en el primer artículo se
utilizaron fuentes primarias como entrevistas a 31 mujeres adolescentes en diferentes periodos de
embarazo diferentes y en el segundo artículo se recurrió a fuentes secundarias a través de
revisión bibliográfica.

2.4. SÍNTESIS DEL ESTADO DEL ARTE

El enfoque predominante en las tesis fue el enfoque biopolítico, ya que se analiza el Estado y su
control sobre el cuerpo mediante programas orientados en prevenir y regular los nacimientos, la
natalidad o la salud, lo cual permite cuestionar la manera en como los formuladores de políticas
diseñan políticas en salud sexual y reproductiva, pues no estarían dirigiendo las políticas a
transformar los comportamientos de las personas, sino sólo a prevenir ciertas acciones. No
obstante, sí solo se adopta este enfoque no se lograría un análisis del funcionamiento de las
relaciones y la coordinación institucional entre los actores en el momento del diseño,
formulación e implementación de las políticas.
Respecto al enfoque neoinstitucional, se debe destacar que contribuye en estudiar lo que sucede
al interior de las instituciones y sus actores, asimismo coloca en relieve cómo las ideologías
pueden influir en el posicionamiento de los actores para actuar y coordinarse o cooperar frente a
una política. Sin embargo, este enfoque deja de lado el análisis de las transacciones políticas o
intercambios que ocurren entre los diferentes actores en la arena de acción institucional, e
igualmente existen dificultades ya que hay diferentes versiones de neoinstitucionalismo, lo que
puede dificultar el desarrollo de la investigación, pues se dan diversos sentidos y definiciones
respecto a lo que significa la institución.
El tercer enfoque, que es el constructivista manifiesta que se ha creado un discurso negativo
respecto al embarazo adolescente, lo que ha terminado por definirlo como problema. Este
enfoque permite evidenciar que si bien ha predominado esta connotación negativa, también

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existen otros discursos en donde se mencionan características positivas del embarazo
adolescente, por lo cual es importante comprender el contexto y la forma en cómo se subjetiviza
las situaciones del entorno en los individuos. Pero, el constructivismo puede llegar a no
confrontar los argumentos con la realidad y los hechos que ocurren en determinado contexto
social, pues basaría las explicaciones fundamentalmente en la subjetividad de los individuos.
La metodología predominante en las tesis y archivos de revista fue la cualitativa, la cual
contribuye a lograr una mayor interacción social con los individuos que hacen parte de la
investigación a través de fuentes primarias como la entrevista e igualmente a través de la revisión
documental se puede analizar como ha sido interpretado el problema a lo largo de los años. Sin
embargo, existen vacíos respecto a la integración de datos cuantitativos que permitan evaluar
cómo ha evolucionado las tasas de fecundidad temprano en un determinado tiempo, teniendo en
cuenta cortes históricos como la creación de las políticas de salud sexual y reproductiva.
Por otra parte, a partir de las tesis examinadas en este estado del arte, se puede observar que se
ha analizado críticamente la forma en cómo el Estado ha abordado el tema de la sexualidad por
medio de programas orientados en la prevención, asimismo se ha expuesto cómo funciona la
institucionalidad en el contexto colombiano respecto a la implementación de políticas y cómo el
discurso que se construya frente al embarazo adolescente puede influir en que se tenga una
percepción negativa o positiva en torno al concepto de sexualidad. No obstante, las tesis dejan de
lado la forma en cómo se han llegado a territorializar las políticas existentes en materia de
prevención del embarazo adolescente y sexualidad a nivel departamental y local, de igual manera
no se ha analizado la forma en como se puede coordinar las diferentes instituciones o actores en
la prevención y reducción del embarazo adolescente, puesto si bien es importante analizar los
programas y sus particularidades.
Ahora bien, en el siguiente trabajo se buscará adoptar un enfoque neoinstitucional, puesto que se
distancia de “la conducta individual estrictamente competitiva y maximizadora del interés
personal” (Roth, 2016:98), lo que coloca en relieve que el egoísmo no es el único factor que
incide en el comportamiento de las personas y da paso a una perspectiva en donde los individuos
se pueden coordinar entre ellos durante la formulación, diseño o implementación de una política
pública, ya que existen condiciones, motivaciones u oportunidades que pueden influir en el
comportamiento de dicho actor para que decida o no actuar conjuntamente con otros actores.

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 3. OBJETIVOS
Objetivo general:
- Caracterizar el proceso de coordinación entre los actores que participan en el Modelo
de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali
durante el periodo 2016-2019.
Objetivos específicos:
1. Describir los actores que participan en el Modelo de Servicios Amigables para
Adolescentes y Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali durante el periodo 2016-2019.
2. Identificar los factores que condicionan la coordinación entre los actores que hacen parte
del Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes.
3. Formular recomendaciones para fortalecer la implementación del Modelo de Servicios
Amigables para Adolescentes y Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali.
Hipótesis: La coordinación del Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes
durante el periodo 2016 - 2019 en la ciudad de Santiago de Cali, se ha visto obstaculizada por
posiciones conservadores que se producen entre los actores involucrados en el modelo, debido a
que estos cuentan con diferentes representaciones culturales e imaginarios sobre lo que se
concibe como salud sexual y reproductiva para adolescentes.

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 4. MARCO TEÓRICO

4.1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU IMPLEMENTACIÓN

El interés por las políticas públicas como objeto de estudio se ha discutido a través de múltiples
debates, ya que es un fenómeno que tiene incidencia en diferentes esferas de la sociedad, y
durante “las dos últimas décadas el análisis de las políticas públicas se ha ido construyendo en un
campo de estudio cada vez más importante” (Roth, 2002:11). Por lo tanto, distintos autores han
realizado diversas definiciones sobre lo que significa política pública, como por ejemplo que “la
política pública corresponde al trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o
gubernamental” (Thoenig, 1997:19) o por otro lado “es todo lo que un gobierno decide hacer o
no hacer” (Dye, 1967: 21). Sin embargo, si se parte de estas dos definiciones se estaría optando
por una visión muy general y orientada exclusivamente en el poder estatal, que deja de lado otros
tipos de intervenciones en la creación de políticas públicas, ya que el único encargado o hacedor
de políticas sería el Estado, lo que ocasiona que no se reconozcan a otros actores que también
pueden hacer parte del diseño de las políticas.
En consecuencia, autores como Melo y Santander realizan una definición que busca ser más
inclusiva, por lo cual la política pública puede entenderse como el resultado de una acción
colectiva que se desarrolla en lo público y de una serie de transacciones políticas, en donde el
gobierno ya no tiene como único objetivo ejecutar lo planeado, sino también garantizar la
coordinación y la cooperación de los actores clave (Melo y Santander, 2013:56). Asimismo, Roth
ha definido las políticas públicas como un conjunto conformado por uno o varios objetivos
colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo
menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación
percibida como insatisfactoria o problemática (Roth, 1999:14).
De igual manera, siguiendo la línea de los dos autores mencionados Sabatier menciona que el
proceso de políticas públicas se compone de elementos que interactúan constantemente en el
tiempo, los cuales en primer lugar son los grupos de actores involucrados en las políticas
públicas, que poseen valores e intereses diferentes, así como percepciones y preferencias
distintas. El segundo elemento es que el proceso de políticas públicas implica distintos periodos
de tiempo. El tercer elemento hace referencia a las controversias que se pueden producir en los
debates de políticas públicas respecto al problema que se busca solucionar. Y el último elemento
que hace parte de este proceso son las discusiones que se producen y que involucran valores e
intereses de los actores (Sabatier, 2007:6).
Por lo tanto, y partiendo de los autores mencionados, las políticas públicas se entenderán como
un conjunto de decisiones y acciones que son realizadas colectivamente por diferentes actores
públicos o privados y de igual forma, pueden considerarse como un “reflejo de los ideales y
anhelos de la sociedad, expresan los objetivos de bienestar colectivo y permiten entender hacia

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dónde se quiere orientar el desarrollo y cómo hacerlo, evidenciando lo que se pretende conseguir
con la intervención pública” (Melo y Santander, 2013:15). Ahora bien, para el desarrollo de las
políticas públicas se ha creado el policy cycle que es “una herramienta que distingue cinco fases
en la vida o el desarrollo de una política pública: identificación de un problema, formulación de
soluciones, toma de decisión, implementación y evaluación” (Roth, 2002: 49). Si bien esta
herramienta ha sido criticada, ya que expone o expresa el proceso de la política pública como
etapas que se deben seguir mecánicamente en un orden específico lo que no permite comprender
su verdadera complejidad, en el siguiente trabajo se utilizará como referencia el ciclo y se
enfocará en la etapa de implementación, puesto que se busca estudiar la coordinación del Modelo
de Servicios para Adolescentes y Jóvenes.
Así pues, la implementación se define como “el conjunto de procesos que, tras la fase de
programación, tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública”
(Subirats, 2008: 179). Igualmente, la etapa de implementación implica “la puesta en marcha del
plan de acción delineado en la etapa del diseño de política pública” (Franco, 2017: 86). No
obstante, la implementación va más allá de la aplicación, puesto que supone un verdadero reto,
ya que se pueden presentar diferentes factores que pueden limitar la realización de la política, en
este caso del Modelo de Servicios Amigables, debido a que es necesario la interacción de los
actores participantes, para que exista una coordinación y coherencia que permita la ejecución de
este.
Por lo cual, según Roth “menospreciar el proceso de implementación es olvidar que la
implementación es la determinante definitiva del resultado de una decisión” (Roth, 2002: 107). Y
de igual manera, simplificar esta etapa significa no tomar en cuenta que pueden existir factores
que condicionan el éxito o fracaso de la ejecución de una política como “los inherentes al diseño
de la política; a los recursos con los que se cuenta; a los actores relacionados tanto directa, como
indirectamente con la implementación; y si dependen de factores fuera de control de los
hacedores de política pública” (Rubio, 2013:149). En consecuencia, la implementación será
entendida como la etapa en la que se busca ejecutar la política pública, sin embargo, para que se
lleva a cabo esta existen diferentes limitaciones y controversias entre los actores, los cuales
deben buscar la convergencia de sus intereses y sus agendas particulares, lo que supone un reto
para la coordinación y también para la acción conjunta.

4.1.1. ACTORES QUE PARTICIPAN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En la realización de políticas públicas se involucran diferentes grupos o personas que interactúan
constantemente para abordar un problema que es considerado público. De esta forma, los grupos
son denominados actores, los cuales se pueden entender como un ente individual o colectivo, que
se analiza dentro de dos dimensiones: (1) respecto a sus aportes al proceso de diseño e
implementación de las políticas públicas y (2) en su impacto o incidencia en el resultado de una
política pública (Silva, 2017:69). También, debe existir cierta homogeneidad en los intereses y

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acciones respecto a la política que se busca realizar o implementar, ya que de esta manera se
podrá determinar que tipo de actor esta involucrado.
Por otro lado, autores como Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa argumentan que un actor es
“todo individuo o grupo social vinculado con el problema colectivo que origina la política
pública debe considerarse actor potencial del espacio de la mencionada política, aun si
(momentáneamente) es incapaz de emprender acciones concretas durante una o varias de las
fases de una intervención pública” (Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa, 2007:12). Lo que
ofrece, una definición más amplia de lo que es un actor, así como sus características, ya que
mencionan un elemento importante que se buscará estudiar en el presente trabajo, el cual es el
comportamiento de los actores, pues este depende de elementos como la conciencia que el actor
tenga de sus propios intereses, de su capacidad para activar recursos y construir coaliciones que
le permitan defender sus derechos, así como de su decisión estratégica de pasar a la acción o
mantenerse fuera de la arena donde se toman las decisiones (Knoepfel, Larrue, Varone e
Hinojosa, 2007:13). De igual forma, los actores cuentan con un margen para actuar que puede ser
mayor o menor dependiendo de la situación y de los recursos disponibles, ya que le pueden
permitir elaborar estrategias de acuerdo a sus valores o ideas.
Respecto a los recursos Subirats (2014) menciona cuatro grupos de recursos: el primero son los
políticos que hacen referencia a la capacidad que tiene un actor para crear una cantidad de
consenso en un grupo social o población determinada. El segundo grupo de recursos son los
económicos y financieros que son la capacidad de lograr una movilización de recursos
económicos para modificar los comportamientos de otros actores. El tercer grupo de recursos son
los legales que son las normas o dispositivos jurídicos o legislativos que brindan una ventaja a
algunos actores. Y el cuarto grupo de recursos son los cognitivos que es “la disponibilidad de
informaciones o de modelos interpretativos relevantes en relación con la adopción de una
decisión” (Pérez, 2017:259).
Ahora bien, existen diferentes tipos de actores que participan en las políticas públicas entre ellos
se encuentran los actores políticos que justifican su participación en los procesos de política
pública debido a que representan a los ciudadanos. En segundo lugar, los actores burocráticos
son aquellos sujetos que basan sus lógicas de acción en recursos legales (leyes, normas, decretos)
que les atribuyen potestades específicas en un proceso de política pública. Por otra parte, se
encuentra la población objetivo que es el grupo considerado como la causa directa o indirecta
del problema, y de este tipo de actor surgen los factores explicativos de un problema de política
pública. En cuarto lugar, están los beneficiarios finales que son aquellos actores que, siendo los
principales afectados por el problema, se proyectan como los principales beneficiados de la
política pública. Y finalmente, los actores terciarios son el conjunto de participantes, en su
mayoría privados, que actúan considerando la probabilidad de tener cierto impacto en los
resultados de la estrategia (Pérez, 2017).

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No obstante, aunque los actores realizan acciones según sus propios intereses, lo cual pone en
relieve que en cierto modo los actores son racionales, ya que buscan “defender una posición y
perseguir determinados objetivos” (Pérez, 2017: 259). En esta investigación se tomará distancia
de un enfoque basado en la elección racional que argumenta que “la conducta individual es
estrictamente competitiva y maximizadora del interés personal” (Eslava, 2010:98). Por lo tanto,
el actor será comprendido como todo organización o persona interesada en participar de la
política pública y que busca interactuar en un espacio determinado con otros grupos implicados
en el proceso de la política, ya sea por sus creencias, costumbres o reglas, las cuales influyen en
los comportamientos de cada grupo de actores, así como en su decisión por cooperar y
coordinarse conjuntamente para el diseño, formulación o implementación de una política
particular.
En el Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes se identifican 2 tipos de
actores: en primer lugar las entidades territoriales como las secretarías de salud y las IPS, las
cuales se pueden clasificar en la categoría de actores burocráticos, pues tienen unas funciones
definidas normativamente en el diseño del Modelo y asimismo, existe un actor que no es
mencionado normativamente, el cual es el usuario que utiliza los Servicios Amigables, ya que es
el beneficiario finales y el principal afectado respecto al Modelo. Por lo tanto, aunque cada uno
de estos actores cuenten con unos cargos ya establecidos, es necesario tener en cuenta y según
con la definición que se utilizará en el presente trabajo, que los actores y específicamente los
burocráticos que hacen parte del Modelo, pueden partir de sus intereses u objetivos para decidir
coordinarse o no hacerlo.

4.1.2. COORDINACIÓN
Teniendo en cuenta que un factor que puede limitar la implementación del Modelo de Servicios
Amigables para Adolescentes y Jóvenes, es la coordinación entre los actores, ya que
dependiendo de esta puede existir una acción conjunta exitosa, es necesario comprender lo que
significa la coordinación. De esta forma, según Bardach es “la actividad conjunta en la que
participan dos o más agencias a fin de incrementar valor público a través del trabajo conjunto, en
vez de actuar por separado” (Bardach, 1998:8). Sin embargo, para fines de la investigación se
utilizarán autores como Molina (2006), el cual busca argumentar a profundidad la definición de
coordinación pues, ya que la define como un “un proceso político y técnico a la vez, de carácter
tanto analítico como instrumental, orientado a lograr la coherencia y articulación de las políticas
para favorecer el alcance de objetivos estratégicos”. (Molina, 2006: 1).
Asimismo, la coordinación puede verse como resultado de la asignación de cargos o
competencias específicas para los actores involucrados, pues existirá una divergencia de agendas
entre estos y por lo tanto coordinarse es una posible “solución cuando deben abordarse
cuestiones complejas que requieren aportes diversos” (Martínez, 2010: 20). Igualmente, la
coordinación tiene una dimensión política que puede afectarla según “las relaciones de poder

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existentes entre los distintos actores participantes en la política social, lo mismo que por la
institucionalidad formal e informal en la que opera dicha política” (Molina, 2006: 2).
También, el proceso de coordinación implica objetivos como: (i) evitar o minimizar la
duplicación y superposición de políticas; (ii) reducir las inconsistencias de las políticas; (iii)
asegurar prioridades de políticas y apuntar a la cohesión y coherencia entre ellas; (iv) atenuar el
conflicto político y burocrático; (v) promover una perspectiva holística que supere la mirada
sectorialista y estrecha de las políticas (Molina, 2006: 1). Por otra parte, se pueden producir
algunos obstáculos respecto a la coordinación, pues esta frecuentemente ocurre en escenarios
donde existen incertidumbres o disputas de poder y se manifiestan diferentes intereses por parte
de los actores involucrados, los cuales tienen metas que son distintas y quieren mantener su
autonomía e independencia, lo que puede dificultar la sincronización. En consecuencia, para que
ocurra una coordinación “es necesario crear la estructura adecuada y proveer los incentivos
necesarios para promover la coordinación y colaboración entre las organizaciones” (Benavides,
2012: 37).
Asimismo, y siguiendo los argumentos de Molina (2006) la coordinación cuenta con 3
características que son importantes de mencionar: en primer lugar, es un proceso político y
técnico, puesto que en su parte política se desarrolla con la participación del gobierno en
conjunto con otros actores claves y en su parte técnica requiere de experiencia especializada
respecto al diseño de la política. En segundo lugar, es un proceso concertado, debido a que busca
integrar a los actores de cada sector para que se expresen y logren acuerdos conjuntos. Y, en
tercer lugar, es un proceso de diferentes alcances: macro, meso y micro, ya que “puede ser de
alcance regional, nacional o local y responde a diversos niveles de gestión política y técnica,
según las escalas y ámbitos de intervención requeridos” (Molina, 2006: 4).
Teniendo en cuenta lo mencionado, la coordinación se entenderá como el proceso que busca
mejorar la implementación de políticas públicas y que tiene como resultado la conformación de
alianzas, acuerdos o coaliciones entre los diferentes actores involucrados, los cuales deciden
según sus propios objetivos o intereses, coordinarse para realizar una acción conjunta con otros
actores que hacen parte de la política. Respecto al Modelo de Servicios Amigables para
Adolescentes y Jóvenes, es necesario que exista una coordinación articulada entre las entidades
responsables de su implementación, sin embargo se puede encontrar barreras que lleguen a
obstaculizar esta coordinación, pues normativamente existen unas tareas asignadas para cada
grupo u organización involucrada, pero en la realidad local, los actores también pueden buscar
un beneficio individual como colectivo, lo cual puede ser un limitante para la acción conjunta.

14
 5. METODOLOGÍA
La siguiente investigación será de carácter empírico debido a que se estudiará el comportamiento
de los actores que participan en el Modelo y será de tipo descriptivo, pues se buscará caracterizar
el proceso de coordinación que ocurre en el Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y
Jóvenes. De esta forma, se tomará como unidad de análisis a los actores que se encuentran
involucrados en el Modelo, los cuales son los entes territoriales, las entidades prestadoras de
servicios y los adolescentes beneficiados. Asimismo, la estrategia metodológica en la que se
basará la investigación será cualitativa, ya que se utilizarán instrumentos como la entrevista, la
revisión documental y los informes de gestión realizados por organizaciones internacionales y
locales.
Respecto a las entrevistas se seleccionarán 6 personas, las cuales serán dos funcionarios públicos
que pertenecieron a la Secretaría de Salud de la Alcaldía de Santiago de Cali durante el periodo
2016- 2019; dos miembros que hagan parte del personal del Modelo de Servicios Amigables para
Adolescentes y Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali y dos adolescentes que utilizaron el
servicio del Modelo. De igual forma, se busca conocer en las entrevistas las percepciones de
cada actor respecto a los proyectos en los que se han visto involucrados y cuáles han sido los
limitantes o consistencias para desarrollarlos, y también se buscará desde el punto de vista de
cada individuo cómo se ha logrado la implementación del Modelo.
Las fuentes que se consultarán son:
- Informes de gestión realizados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas.
- Informes de gestión realizados por la Alcaldía de Santiago de Cali.
- Informes realizados por las entidades prestadoras de servicios.
- Artículos académicos (André-Noël Roth, Paul Sabatier, Santiago Jaramillo).
- Documentos oficiales de organizaciones internacionales.
- Derechos de petición.
- Entrevistas
Variables por objetivos:

15
 1. Primer objetivo específico
Describir los actores que participan en el Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y
Jóvenes en la ciudad de Santiago de Cali durante el periodo 2016-2019.

INSTRUMENTOS
CATEGORÍA SUBCATEGORÍAS VARIABLES FUENTES
DE ACOPIO

Tipos de
interacción
Entrevistas-
Informantes –
Análisis
INTERACCIONES Participación Informes de
documental
con otros gestión.
actores

ACTORES Tipos de
PARTICIPANTE vínculos
S DEL MODELO Acciones
Entrevista Informantes
realizadas

ROL DE LOS Documento del

Tareas a Documentos
ACTORES diseño del
desempeñar oficiales
Modelo.

Análisis Artículos
Tipo de actor
documental académicos

16
 2. Segundo objetivo específico
Identificar los factores que condicionan la coordinación entre los actores que hacen parte del
Modelo de Servicios Amigables para Adolescentes y Jóvenes.

INSTRUMENTOS
CATEGORÍA SUBCATEGORÍAS VARIABLES FUENTES
DE ACOPIO

Tipos de
incentivos

Entrevistas Informantes
MOTIVACIONES
Tipos de Análisis Informes de
desincentivos documental gestión

Tipos de
FACTORES recursos
CONDICIONANTES
Conflictos
internos
Entrevistas Informantes
LIMITACIONES Escasez de
recursos

Resistencia Documentos Informes de

interna oficiales gestión

17
 6. BIBLIOGRAFÍA

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