Está en la página 1de 12

D E M O C R A C IA

ALGUNAS CONSIDERACIONES
ACERCA DEL DEBATE
SOBRE LA DEMOCRACIA
Pilar Gaitán Pavía*

El debate sobre la democracia no es nuevo. Es ¿En qué reside esta paradoja?


quizás diferente la forma de valorarla en el
umbral de una época en la cual los tradiciona­ ¿Puede asumirse que la democracia política ya
les adversarios y conflictos internacionales es­ no tiene rivales, que tiende a ser el ‘“cuadro
tán cambiando velozmente de signo. El axiológico’ de la vida pública en nuestra épo­
antiguo orden mundial de la “guerra fría” se ca”, pero que al quedar confrontada consigo
ha derrumbado y la amenaza de la expansión misma se vuelve más ardua y exigente su cons­
trucción?1.
comunista y de la confrontación nuclear, por lo
menos en el mediano plazo, ha desaparecido.
Sobre estos interrogantes no se pretende dar
respuestas acabadas. Más bien, la intención es
Una de las expresiones de esta nueva realidad
identificarlos como preguntas claves para dar
mundial, en el plano político, es el extendido
cuenta del itinerario que ha seguido el debate
reconocimiento de la democracia como forma
sobre la democracia en los últimos años, prin­
ideal de gobierno. Pero, paradójicamente, tal
cipalmente en función del análisis de los pro­
reconocimiento ha venido acompañado por cesos de transición y consolidación demo­
una crisis de los instrumentos propios de la crática que vienen registrándose en América
acción política. Frente a la exaltación de valo­ Latina desde comienzos de los años ochenta.
res tales como la competencia, la alternancia, En este sentido, el objetivo del presente ensayo
el pluralismo y la tolerancia, el ejercicio de la es proponer una serie de elementos que contri­
política se torna precario y se vacía progresi­ buyan a la reflexión sobre los alcances y lími­
vamente de contenido. En efecto, el redescu­ tes del concepto de democracia política. Y
brimiento de las principales instituciones presentar algunos ejemplos, cuando ello sea
legadas por el liberalismo político se ha produ­ pertinente, para abordar procesos concretos
cido junto a una pérdida de credibilidad y le­ como el iniciado en Colombia a raíz del proceso
gitimidad de los partidos, los parlamentos, los constituyente y la promulgación de una nueva
sistemas de justicia y los procesos electorales. Constitución en 1991.

* Politóloga, profesora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.

1 A l respecto puede consultarse el texto de Paolo Flores d’Arcais, “La democracia tomada en serio”, en R evista Foro, No. 15,
Bogotá, septiembre de 1991.

47
48 ANALISIS POLITICO No. 20, septiembre-diciembre de 1993

E L D EBATE SOBRE El tránsito de la sociedad dual y subdesarro-


L A D E M O C R A C IA llada hacia la sociedad industrial y moderna2,
se postuló como la condición para acceder a la
La discusión contemporánea sobre la demo­ democracia política.
cracia en América Latina y, junto a ella, la re­
visión de los distintos paradigmas que han Desde mediados de la década del sesenta, y en
intentado explicarla, no ha sido un mero ejer­ buena medida como una crítica a la teoría de
cicio académico. Ni podría leerse como un re­ la modernización y a las tesis desarrollistas,
flejo mecánico de las grandes corrientes de irrumpe con fuerza el tema de los cambios es­
pensamiento que emergen en la actualidad. tructurales y globales de la sociedad. Es así
Aunque este debate ha estado inmerso en las como se coloca al orden del día la discusión
reflexiones sobre el significado del llamado de­ sobre si América Latina es feudal o capitalista
y sobre el tránsito del capitalismo al socialis­
rrumbe del Muro de Berlín, los esfuerzos por
mo. La disyuntiva entre reforma y revolución
definir la democracia y, más aún, por transfor­
ilustra en buena medida la polémica de estos
marla en propuesta política, están profunda­
años. Y la teoría de la dependencia, en sus di­
mente marcados por nuestra convulsionada
versas vertientes, aparece como la respuesta
historia reciente. Sin duda, los debates y la
más elaborada frente a la necesidad de expli­
abundante literatura que se ha producido so­
car la naturaleza del subdesarrollo y sus posi­
bre el tema están cruzados por el triunfo y fra­
bilidades de transformación3.
caso de las revoluciones, por el advenimiento
de las dictaduras y el costoso regreso a los re­ Puede señalarse que bajo estas interpretacio­
gímenes civiles, por los intentos “neopopulis- nes -las cuales en efecto contribuyeron a es­
tas”, los “autogolpes”, los procesos constitu­ clarecer la historia económica y social de
yentes y la amenaza permanente de retorno al América Latina- la posibilidad de construir
militarismo. órdenes políticos democráticos en nuestras so­
ciedades se registró como un fenómeno subor­
Una mirada retrospectiva, aunque ella pueda
dinado o supeditado a las transformaciones
ser incompleta, permite señalar cómo durante estructurales. En este marco, la conquista de
los años cincuenta y sesenta el tema del desa­
la democracia política estaba atada a la nece­
rrollo y la modernización ocupó un lugar pri­ sidad histórica del cambio social y constituía
vilegiado en los programas partidistas y en la más bien un fin o punto de llegada.
agenda política de los gobiernos. De la misma
manera, recuerda cómo este tema se constitu­ Sólo será hasta mediados de los setenta pero,
yó en preocupación central de las ciencias so­ sobre todo, en la década del ochenta, cuando
ciales. Los diagnósticos y las recomendaciones los términos de la reflexión experimenten un
de la CEPAL y los aportes de obras como las viraje y los análisis totalizantes y presos del
de Raúl Prebisch, Gino Germani y José Medi­ determinismo estructural den paso a enfoques
na Echevarría, sobre las posibilidades de de­ más abiertos y menos unicausales, que empie­
sarrollo de la región, incidieron de manera zan a superar “la correlación abstracta y defi­
significativa en las propuestas políticas e in­ nida, de una vez para siempre, entre econo­
cluso en el curso de muchas acciones estatales mía, política, cultura y sociedad”4. Como lo se­
puestas en marcha durante la época. ñala Manuel Antonio Garretón, a propósito de

2 V éa»« el libro de Francisco Zapata, Id e o lo g ía y política en A m érica Latina, México, £1 Colegio da México, 1991.
3 A l respecto, pueden destacar*« varia* obra* que dejaron una profunda huella en eete debate: André Gunder Frank, C ap ita­
lism o y su b d e sa rro llo en A m é ric a L a tin a (1965), Cardoso y Faletto, D ep en d en c ia y d esarro llo (1969), Ruy Mauro
Marini, S u b d e sa rro llo y revolu ció n (1969), Rodolfo Stavenhagen, Siete tesis eq u ivo cad as so b re A m é ric a L atin a
(1965) y Pablo González Casanova, S o cied ad p lu ral, colonialism o interno y d e sa rro llo (1963).
4 Véase Manuel Antonio Garretón, “La democratización política en América Latina y la crisis de los paradigmas”, en D o cu ­
m entos d e T ra b q jo , Serie Estudios Sociales, Santiago, FLACSO-Chile, 1991, pág. 6.
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA... PILAR GAITAN PAVIA 49

las visiones que privilegian la creatividad polí­ convirtieron en catalizadores de un enfoque de


tica y la capacidad de creación histórica colectiva, la democracia política que permite valorarla
la problemática del régimen político comienza a sin que su definición esté sujeta a condiciona­
tener relevancia. Es decir, empieza a concedérse­ mientos socio-económicos previos. Las ecua­
le importancia a las mediaciones institucionales ciones entre riqueza y democracia o pobreza y
entre Estado y sociedad, a cómo se representa la dictadura perdieron significado, al abrirse un
sociedad y cómo ésta se gobierna, y a qué relacio­ campo de estudio sobre las posibilidades de re­
nes se establecen entre la población y el Estado,
torno al Estado de derecho, sin que éste estu­
es decir el tema de la ciudadanía5.
viese condicionado por la transformación del
Como ya es un lugar común admitirlo, este orden económico y social prevaleciente.
viraje teórico y cultural que se produce en la
En segundo lugar, no puede dejar de señalarse
manera de abordar el estudio de los procesos
políticos en la región, no es ajeno al adveni­ que en la medida en que ésta última perspec­
miento en cadena de las dictaduras milita­ tiva fue ganando terreno, en varios de los tra­
res, y a la persistencia de las dictaduras de bajos sobre el autoritarismo y sobre los factores
‘Viejo tipo” en Paraguay y en la gran mayoría que hacen posible la transición hacia un régi­
de países centroamericanos. Bien puede de­ men democrático, se advierte una excesiva pon­
cirse que la vivencia autoritaria de centena­ deración del ámbito normativo. El marcado
res de académicos y centros de investigación énfasis de los análisis en lo institucional y par­
latinoamericanos, dentro o fuera de sus paí­ tidista, y en las reglas de juego necesarias para
ses, así como la crisis creciente del socialismo la convivencia civilizada -ciertamente cancela­
y de los proyectos de izquierda en el conti­ das de un tajo por las dictaduras-revirtió en que
nente, contribuyeron a invertir los ejes de la muchos estudios fueran proclives a incurrir en
discusión que caracterizó a los años cincuen­ el mismo determinismo que se había querido
ta y sesenta. superar. En buena medida, el “economicismo”
fue sustituido por una considerable dosis de
A propósito de esta consideración, es necesario
“politicismo”7.
consignar, por lo menos, tres observaciones: en
primer lugar, las reflexiones en torno a los re­
En tercer lugar, buena parte de la literatura
gímenes militares, así como los numerosos es­
tudios sobre el nuevo rol de las Fuerzas Arma­ sobre transiciones, en particular aquella refe­
das y sobre el significado de la doctrina de la rida a la reinstauración de gobiernos civiles en
seguridad nacional en el continente6, amplia­ el Cono Sur, planteó un esquema de interpre­
ron el horizonte de la discusión al otorgarle un tación sobre los procesos de democratización en
lugar central al papel que desempeñan los dis­ el continente que, a la postre, restringió las po­
tintos actores sociales y políticos en un contex­ sibilidades de análisis de los casos que no conta­
to autoritario. Así mismo, estos análisis se ran con una experiencia autoritaria previa.

5 M anuel Antonio Garretón, R ec o n stru ir la política: T ran sición y consolidación dem o crática en Chile, Santiago,
E ditorial Andante, 1987, págs. 25-30.
6 En especial pueden consultarse los trabajos de David Collier (comp.), E l nuevo au to ritarism o en A m érica Latina, México,
Fondo de Cultura Económica, 1988; Guillermo O’Donnell, El E stado bu ro c rá tic o au to ritario (1966-1973): T riunfos,
d e rro tas y crisis, Buenos Aires, Editorial Belgrrno, 1982; Alíred Stepan, R eth in k in g M ilita ry Politics: B raz il an d the
So u th ern Cone, Princeton, Princeton U niversity Press, 1988; y, en particular para el caso colombiano, Francisco Leal
Buitrago, “Surgimiento, auge y crisis de la doctrina de Seguridad Nacional en Am érica Latina y Colombia” , en A n á lis is
Político, No. 15, Bogotá, enero-abril de 1992.
7 Sería difícil y ambicioso entablar en estas páginas una polémica con la conocida obra de Guillermo O’Donnell, Philippe
Schmitter y Lawrence W hitehead (comps.), T ra n s ic io n e s d e sd e un g o b ie r n o a u to r ita r io , 4 Vols., Buenos Aires, Editorial
Paidós, 1989. Pero ello no obsta para señalar, particularmente en lo que se refiere al tomo IV, C on clusiones tentativas
so b re las d em ocracias inciertas, la notable sobreestimación del aspecto procedimental de la democracia y la utilización
restrictiva del concepto de ciudadanía, en el diagnóstico y análisis sobre las transiciones desde regímenes militares.
50 ANALISIS POLITICO No. 20, septiembre-diciembre de 1993

No obstante que algunos textos, como el ya ci­ y resolver los conflictos, en particular, el conflic­
tado de O’Donnell, Schmitter y Whitehead, ex­ to armado.
ploran distintos casos nacionales y advierten
que el concepto de transición da cuenta del in­ Estas breves consideraciones permiten seña­
tervalo entre un tipo de régimen y otro, el pun­ lar que, en nuestro caso, el proceso de transi­
to de partida para el análisis sobre los procesos ción al que asistimos dista de tener un carácter
de democratización es siempre la liberaliza- fundacional, es decir, no inaugura un régi­
ción, el agotamiento o el colapso del régimen men democrático como podrían interpretar­
militar. Tkl punto de partida desconoce o su­ se varios de los procesos centroamericanos.
bestima otras alternativas y modalidades de Ni expresa una recuperación democrática,
transición política hacia la democracia. Por como en el caso de los países del Cono Sur.
ejemplo, aquellas que se producen desde regí­ Tampoco podría analizarse como un proceso
menes con democracias electorales estables, cuyo antecedente es una ruptura revoluciona­
pero que se caracterizan por su naturaleza au­ ria -caso de Nicaragua- o una movilización
toritaria y excluyente. El caso colombiano sir­ popular que ponga en entredicho el sistema
ve para ilustrar este ejemplo. de dominación, o una profunda crisis econó­
mica que comprometa la estabilidad y super­
Colombia no escapa a los procesos de transfor­ vivencia del régimen.
mación política, que, como se ha señalado, viene
experimentando desde los años ochenta la gran A manera de hipótesis puede plantearse que
mayoría de países del continente. Desde 1982 la transición en Colombia expresa un cambio
tuvo inicio en el país una reforma política e ins­ sustancial de los procedimientos y reglas de
titucional que, de manera lentay contradictoria, juego del régimen político instaurado desde el
siguió su curso hasta el gobierno de César Gavi­ período conocido como el Frente Nacional. Y
na, administración bajo la cual, como es sabido, que dicho cambio, por lo menos en su intencio­
se produce la convocatoria y realización de una nalidad, apunta hacia la transformación de
Asamblea Nacional Constituyente (ANC) y se una democracia restringida y pactada entre
promulga una nueva Constitución. las cúpulas, aúna democracia más incluyente,
plural y participativa. Dicho propósito, concer­
Este proceso, sin precedentes en el país por su tado entre amplios y heterogéneos sectores del
origen, naturaleza en cuanto a tipo de actores país, habla de la naturaleza eminentemente
sociales y políticos que participan, y propósi­ política de la transición y, por ende, define sus
tos, constituye una ruptura o punto de infle­ límites y posibilidades. No estamos frente a un
xión en la institucionalidad vigente hasta proceso de democratización social, ni frente a
entonces. una modificación radical de las relaciones de
poder. Más bien nos enfrentamos a un cambio
Tal ruptura ha desencadenado un proceso de sustantivo del marco normativo e institucio­
transición que ha introducido elementos pa­ nal que ha definido cómo se organiza y ejerce
ra la formación de una cultura política más el gobierno y cómo se relaciona con la sociedad
democrática. Ha roto, así mismo, con los pi­ civil8.
lares formales sobre los cuales se constituyó
el régimen bipartidista y excluyente que ve­ Si continuamos con el itinerario que ha segui­
nía rigiendo desde 1958 y ha consagrado un do el debate sobre la democracia, puede adver­
conjunto de instituciones mucho más am­ tirse que la ola democratizadora que vivió la
plias y participativas que las del pasado pe­ región desde comienzos de los años ochenta
ro, sobre todo, más adecuadas para tramitar con la desaparición progresiva de los regíme-

8 Véase Ana María Bejarano y Pilar Gaitán, “Desafíos de la transición política y la constitución democrática en Colombia”,
Proyecto de Investigación, Bogotá, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, enero
de 1993.
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA... PILAR GAITAN PAVIA 51

nes militares en prácticamente todos los paí­ Esta preocupación ha crecido a partir del reco­
ses, y la multitud de experiencias electorales nocimiento de la simultaneidad con la cual la
reconocidas como legales9, también ha tenido gran mayoría de países del área han empren­
importantes repercusiones sobre el pensa­ dido procesos de apertura política y moderni­
miento político y sobre la manera de abordar zación estatal, y han puesto en marcha polí­
la relación entre democracia y desarrollo. Si ticas de ajuste. Ello ha obligado a volver la
bien es cierto que en los análisis se reforzó la mirada hacia los efectos de la reestructuración
centralidad de temas como el régimen político económica sobre la viabilidad y perspectivas
y el desarrollo institucional, el retorno a go­ de las nuevas democracias. Como muchos ana­
biernos civiles bajo condiciones económicas listas lo han señalado, los ochenta fueron, al
adversas y precarias condiciones de organiza­ mismo tiempo, una década ganada para la de­
ción social sirvió de aliciente para problemati- mocracia pero perdida para el desarrollo. Esta
zar el estudio sobre las transiciones y consoli­ realidad, que puede apreciarse en el significa­
daciones democráticas. En efecto, las investi­ tivo incremento de los índices de la pobreza y
gaciones y publicaciones sobre esta temática la exclusión social y en la drástica disminución
se han multiplicado10. Pero, sobre todo, buena del gasto social en la mayoría de los países de
parte de esta reciente producción ha estado la región12, ha contribuido a que la democracia
encaminada a analizar los obstáculos y riesgos política revalorada se piense también desde el
que enfrentan los procesos de democratiza­ ajuste y la pobreza. Es decir, desde esos “datos
ción, no sólo desde el punto de vista de su su­ duros de la realidad que imponen los condicio­
pervivencia, sino desde la óptica de su conso­ namientos macroeconómicos externos” y de los
lidación y expansión hacia otros ámbitos (eco­ cuales es difícil sustraerse13.
nómico, social y cultural) en los que, como con-
sensualmente se ha advertido, poco o ningún En síntesis, puede anotarse que, aunque en el
progreso se ha hecho11. Por ello, han cobrado debate sobre la democracia continúa existien­
gran importancia los estudios que se proponen do una línea divisoria entre quienes la definen
explorar las tensiones existentes entre la ma­ a partir de consideraciones sustantivas y quie­
triz socioeconómica, bajo la cual se generan las nes lo hacen a partir de los aspectos procedi-
transiciones, y la institucionalidad resultante mentales, esta última ha tendido a imponerse.
del tránsito al nuevo gobierno civil. Ello significa que existe un amplio consenso

9 De este proceso dan cuenta la transición de los gobiernos autoritarios en Argentina, Perú, Bolivia, Brasil, Ecuador, Uruguay
y Chile, así como la elección de presidentes civiles en Guatemala, Panamá, £1 Salvador, Honduras y Nicaragua. A sí mismo,
deben registrarse las 78 experiencias electorales que se produjeron en Am érica Latina (presidenciales, legislativas, regionales
y locales) entre 1980 y 1990. Véase Edelberto Torres Rivas, “La democracia en la fragua”, en D o c u m e n to s d e T ra b a jo , No.
7, San José, FLACSO-Costa Rica, 1991.
10 Sobre la copiosa literatura que se ha producido al respecto, puede consultarse P ilar Gaitán y Angelika Rettberg, “Bibliografía
temática: transiciones políticas y procesos de democratización en Am érica Latina”, en A n á lis is P o lític o , No. 19, Bogotá,
mayo-agosto de 1993.
11 Véase Scott M ainwaring, “Transitions to Democracy and Democratic Consolidation: Theoretical and Comparative Issues”,
en Scott M ainwaring, Guillermo O’D on nelly Samuel Valenzuela (eds.), Issu es in D e m o c ra tic C o n s o lid a tio n : T h e N e w
S o u th A m e r ic a n D e m o c ra c ie s in C o m p a r a tiv e P e r s p e c t iv e , Notre Dame, The H elen K ellog Institute for International
Studies, U n iversity o f N otre Dame Press, 1993.
12 En una década, casi todas las sociedades latinoamericanas retrocedieron más de veinte años en sus índices de bienestar. La
situación de pobreza es hoy sim ilar a la que prevalecía a comienzos de 1970 y el número absoluto de pobres en la región ha
aumentado, en el mismo lapso, de 120 a 160 millones. En el mismo sentido, según informaciones de la C E P A L, el ingreso por
habitante podrá recuperar, al inicio de la próxima década, los niveles observados en 1980. Hoy se sitúa entre los niveles
alcanzados en 1960 ó 1970, según el país. V er Juan Carlos Portantiero, “La m últiple transformación del Estado latinoame­
ricano” , en N u e v a S o c ie d a d , No. 104, Caracas, noviembre-diciembre de 1989, pág. 89, y Roberto Guimaraes, “Desarrollo
con equidad: ¿Un nuevo cuento de hadas para los noventa?” , en S ín tesis, No. 11, M adrid, pág. 27.
13 Para am pliar este punto pueden verse los trabajos de Fernando Calderón y M ario Dos Santos, “Veinte tesis sociopolíticas y
un corolario de cierre”, en R e v is ta P a r a g u a y a d e S o c io lo g ía , No. 77, Asunción, enero-abril de 1990; y Ezequiel Raimondo
y Fabián Echegaray, “Repensando la democracia desde el ajuste: Una perspectiva crítica”, en N u e v a S o c ie d a d , No. 13,
Caracas, mayo-junio de 1991.
52 ANALISIS POLITICO No. 20, septiembre-diciembre de 1993

sobre la definición de la democracia política L O S A L C A N C E S Y L IM IT E S


como un tipo de régimen. Lo que no implica D E L A D E M O C R A C IA P O L IT IC A
que, al adoptar esta concepción, se esté elu­
diendo la necesaria búsqueda de interrelacio- Adoptar una definición de democracia no es
nes entre esas mínimas reglas de juego que una tarea fácil, ni es un ejercicio que esté des­
permiten instaurar un régimen democrático, provisto, del todo, de contenidos ideológicos.
y el entorno económico y social que puede con­ Aún así, es necesario asumir un concepto mí­
tribuir o no a su perdurabilidad en el tiempo. nimo para identificar sus alcances y límites y
O, dicho en otras palabras, la valoración ética saber a qué nos estamos refiriendo cuando se
y la definición política de la democracia no im­ trata de abordar procesos concretos de recupe­
piden que se exploren las relaciones entre Es­ ración, instauración o ampliación de un régi­
tado y mercado, justicia y democracia, libertad men democrático.
y equidad, con el propósito de descubrir sus
implicaciones recíprocas. Dentro del amplio espectro de definiciones
pueden encontrarse desde las minimalistas
y procedimentales, las cuales sólo reparan en
Bajo este horizonte teórico, las ciencias sociales su aspecto normativo y formal, hasta las ma-
en América Latina se plantean en la actualidad, ximalistas y omnicomprensivas, que identi­
por lo menos, dos interrogantes centrales: por fican a la democracia con un tipo de sociedad.
un lado cómo garantizar la preservación de ór­ En el primer caso, la elaboración del concep­
to está casi siempre apoyada en proposicio­
denes democráticos estables que al mismo tiem­
nes como las de Joseph Schumpeter. Bajo
po que hagan perfectible el andamiaje institu­
esta perspectiva, la democracia se entiende
cional sobre el cual están construidos, puedan
como un “arreglo institucional para obtener
optar por un modelo de desarrollo que privilegie decisiones políticas en las que los individuos
la equidad. Por el otro, cómo lograr que las ins­ adquieren el poder decisorio a través de
tituciones democráticas no queden atrapadas en una lucha competitiva por los votos del
prácticas políticas tradicionales o restringidas pueblo” 14. La competencia y la capacidad
al “ritual electivo”y, por tanto, que permanezcan de imponer el acuerdo institucional al res­
cerradas, como instancias de decisión pública, a to de la sociedad se constituyen en piezas
las grandes mayorías de la población. Las pre­ claves de este tipo de encuadramiento teó­
guntas en torno a la capacidad de construir ins­ rico, el cual, como bien lo señala Nicolás
tituciones representativas que enfrenten el Lynch, pretende convertir las explicacio­
nes descriptivas de las democracias en el
ejercicio clientelar de la política son, por tanto,
mundo occidental en la definición normati­
de la mayor importancia.
va general de la democracia, restringiendo
considerablemente los alcances del concepto15.
Para avanzar en esta línea de preocupacio­
En el caso de las definiciones maximalistas,
nes, es conveniente, aunque sea de forma in­ la justicia social y la equidad se incorporan
troductoria, señalar una serie de consi­ como parte integral de la definición de demo­
deraciones sobre el concepto mismo de demo­ cracia y se valoran como propiedades sustan­
cracia política. tivas, que hacen las veces de requisitos o

14 Véase la obra de Joseph Schumpeter, C a p ita lis m o , s o c ia lis m o y d e m o c ra c ia , Barcelona, Ediciones Orbis, 1986, pág. 311.
15 Puede consultarse el libro de Nicolás Lynch, L a tr a n s ic ió n c o n s e r v a d o r a ; M o v im ie n to s o c ia l y d e m o c r a c ia en el P e rú ,
1975-1978 , Lim a, El Zorro de Abajo Ediciones, 1992, págs. 21-42. En este trabego se plantea una documentada crítica a lew
interpretaciones que proponen una definición de democracia exclusivamente política y electoral, dejando de lado problemas
centrales como el Estado y utilizando una concepción muy lim itada de ciudadanía.
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA... PILAR GAITAN PAVIA 53

condiciones para el ejercicio de la igualdad y ende, que estructuran las relaciones entre el
la libertad políticas16. Estado y la sociedad civil. Esta manera de en­
tenderla involucra, como lo señala Scott Main-
Una línea de interpretación de “rango inter­ waring, dos dimensiones fundamentales: la
medio”, que en buena medida se nutre del con­ que se refiere a las normas que rigen las inte­
cepto de “poliarquía” de Robert Dahl17, en­ racciones de los principales actores de un sis­
tiende la democracia no sólo a partir de su di­ tema político, y la de la institucionalización, la
mensión competitiva sino participativa. Y se cual implica, a su vez, que tales normas deben
define como un tipo de régimen, el cual com­ ser ampliamente conocidas y aceptadas, y que
porta una serie de atributos mínimos que per­ los actores deben adecuar su comportamiento
miten calificarla. Táles atributos o contenidos a ellas18.
mínimos se expresan en la existencia de un
Estado de derecho, la vigencia de derechos hu­ Adoptada esta definición, puede plantearse
manos y libertades públicas, soberanía popu­ que visualizar la democracia como un tipo de
lar y sufragio universal, elecciones regulares régimen ofrece una triple ventaja:
y alternancia en el poder, elegibilidad para los
puestos públicos, reconocimiento de varios En primer lugar, permite diferenciarla concep­
partidos en competencia, tolerancia al ejerci­ tualmente de los procesos de democratización
cio de la oposición, decisiones colectivas o to­ referidos, como se ha dicho, a las transforma­
madas por mayoría, libertad de fundar y hacer ciones sociales y económicas que se proponen
parte de organizaciones y existencia de fuen­ resolver los problemas de la justicia social y la
tes alternativas de información. equidad. Aceptar tal distinción evita la bús­
queda de causalidades y más bien invita a ex­
Esta última concepción sobre la democracia es plorar las múltiples interrelaciones que pue­
la que, a mi juicio, ofrece mayores ventajas den existir entre los procesos de ampliación
teóricas y metodológicas. No sólo para avanzar institucional, o extensión de la democracia po­
en la discusión sobre los alcances del concepto, lítica, y los procesos de cambio estructural19.
sino para conocer el desarrollo concreto de este En este sentido, es factible, a su vez, identifi­
tipo de régimen en diferentes sociedades y con­ car los factores socioeconómicos y culturales
textos históricos. que favorecen u obstaculizan el desarrollo de
la democracia.
Antes de señalar estas ventajas, es pertinente
proponer una noción de régimen, útil para La segunda ventaja se desprende de la ante­
comprender los alcances y límites del concepto rior. Al prescindir de las causalidades entre
de democracia política. procesos de organización política y procesos de
organización social, la democracia política se
Por régimen puede entenderse el conjunto de puede asumir como un valor y un objetivo de­
reglas o procedimientos formales que regulan seable en sí mismo. Ello significa apreciarla
la lucha y el ejercicio del poder político y, por como el marco más idóneo para dirimir y tra-

16 Véase el trabajo de Enrique Provencio, “L a incierta relación entre desarrollo y democracia”, en Armando Bartra et. al.,
D e s ig u a ld a d y dem ocracia, México, Consejo Consultivo del Program a Nacional de Solidaridad, Instituto de Estudios para
la Transición Democrática, 1992, págs. 35-40.
17 Véase Robert Dahl, P o lia r q u ía : P a r tic ip a c ió n y o p o s ic ió n , Madrid, Editorial Tecnos, 1989.
18 Véase al respecto Soctt M ainwaring, ‘Transition s to Democracy...” , págs. 294-295. Tam bién pueden consultarse los trabajos
de Fem ando Henrique Cardoso, “Régim en político y cambio social: Algunas reflexiones a propósito del caso brasileño”, en
Norberto Lechner (comp.), E s ta d o y P o lít ic a en A m é r ic a L a tin a , México, Siglo XX I Editores, 1981, y Luis F. Aguilar
Villanueva, “Estado, régim en y sistema político (Notas para una discusión sobre la crisis del W elfare State)”, en Juan E. Vega
(comp.), T e o r ía y p o lític a en A m é r ic a L a tin a , México, CIDE, 1983.
19 Como ya se ha señalado, varios de los estudios sobre los procesos de consolidación democrática en Am érica Latina apuntan
en esta dirección. A l respecto, puede consultarse el artículo de Marcelo Cavarozzi, “Transformaciones de la política en la
Am érica Latina contemporánea”, en A n á lis is P o lític o , No. 19, Bogotá, mayo-agosto de 1993.
54 ANALISIS POLITICO No. 20, septiembre-diciembre de 1993

mitar civilizadamente los conflictos de una so­ En segundo término, a la prevalencia del Es­
ciedad, y como el entorno institucional más tado de derecho, atributo que no sólo implica
adecuado para hacer viable la utopía de la jus­ la subordinación del poder militar al poder ci­
ticia social. Esta valoración, a su tumo, permi­ vil -de manera que no se constituyan los lla­
te reconocer el valor intrínseco de los procesos mados “poderes tutelares”-, sino la capacidad
de institucionalización, sin los cuales no resul­ del Estado para ejercer el monopolio legítimo
ta viable convertir en normas colectivas los de la fuerza. De igual manera, supone que los
procedimientos mínimos de la democracia. distintos actores sociales y políticos (institu­
cionales o no institucionales) acaten la legali­
Una tercera ventaja tiene que ver con el espa­ dad establecida y descarten, como recurso
cio teórico que se abre para establecer otra dis­ para acceder al poder, cualquier vía que se se­
tinción pertinente: la que se presenta entre pare de la competencia electoral.
régimen y sistema político20. Distinción esta
última, que no obedece a un prurito semántico, En tercer lugar, la presencia de instituciones
sino a la necesidad de disponer de una herra­ representativas, esto es, de canales y mecanis­
mienta capaz de captar las contradicciones en­ mos capaces de agregar y tramitar, sin recu­
tre las reglas normativamente consagradas y rrir a la violencia, los intereses y demandas
los acuerdos tácitos o informales, y entre di­ sociales.
chas reglas instituidas y la capacidad efectiva
La continuidad de una democracia política pe­
de una sociedad para acatarlas y cumplirlas.
ro, sobre todo, su capacidad de reproducción
en el largo plazo, no sólo reposa en la ingenie­
Las ventajas que ofrece la definición de demo­
ría institucional del régimen. Los vínculos que
cracia como un tipo de régimen no obstan para
se construyen entre la sociedad y el Estado son
advertir que en las definiciones mínimas de
fundamentales. Resolver el asunto de cómo se
democracia se subestiman o se excluyen una
accede y cómo se distribuye el poder es nece­
serie de atributos que son relevantes para su
sario pero no suficiente. Debe también abocar­
preservación pero, sobre todo, para su afian­
se el cómo se genera y respalda ese poder. Sin
zamiento y reproducción en el tiempo.
consensos y solidaridades sociales básicas, no
opera un régimen democrático.
Me refiero, en primer término, a la responsa­
bilidad del ejecutivo (accountability) frente De otra parte, el tema de la representación
a las otras ramas del poder público y frente a pone de manifiesto la relevancia de los parti­
los gobernados. Dicha responsabilidad, que dos políticos, como vehículos fundamentales
presupone la división de los poderes, implica de comunicación y mediación entre gobernan­
igualmente el apego del gobernante a la ley y tes y gobernados. Sin embargo, la repre­
la rendición de cuentas de sus acciones frente sentación no se agota en la forma partidista.
al ciudadano, bajo el criterio de la transparen­ Esta afirmación no conduce a subestimar la
cia. La vigilancia y el control del ejercicio de importante función que pueden desempeñar
poder representan no sólo un valor ético, sino los partidos como instancias que procesan in­
uno de los recursos fundamentales para man­ tereses y transforman las demandas sociales
tener o transformar los consensos políticos y en políticas públicas, y como instrumentos
sociales que sostienen todo orden que se recla­ esenciales de un régimen para hacer operativa
me como democrático. la alternancia y la competencia políticas.

20 Por sistema político entiendo el conjunto de prácticas sociales y políticas realmente vigentes en una sociedad. Es decir, la
manera concreta de decidir y hacer la política. Véase, sobre la utilidad de esta diferencia analítica, Juan Carlos Portantiero,
“Sociedad civil, Estado y sistema político”, en Varios Autores, L a produ cción d e un orden: Ensayos so b re la d em ocracia
en tre el E stado y la sociedad, Buenos Aires, Editorial Nueva Visión, 1988.
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA... PILAR GAITAN PAVIA 55

La observación que se ha formulado apunta con una crisis de la economía, o con modifica­
más bien a volver la mirada sobre otro tipo de ciones en la organización social existente. La
relaciones entre el ciudadano y el Estado. Es transformación que se ha puesto en marcha
decir, sobre esa amplia gama de expresiones guarda relación con un fenómeno de otro or­
informales de la política que, por lo general, se den. De una parte, con la insuficiencia y debi­
presentan bajo la forma de prácticas no con­ lidad del Estado, que se manifiesta en la
vencionales y extrapartidistas (consultas po­ incapacidad que éste acusa para mantener el
pulares, plebiscitos, referendos, cabildos, monopolio de las armas; en su precaria cober­
iniciativas populares), o bajo la modalidad de tura territorial y en su ineficiencia para de­
acciones colectivas paralelas a los parámetros
sempeñar funciones básicas como la preser­
institucionales (movimientos cívicos, territo­
vación del orden público, la aplicación de la
riales, asociaciones de vecinos, de mujeres,
justicia y la provisión de un mínimo de bienes­
etc.), que tratan de incidir directamente en la
tar y seguridad ciudadana. La irrupción de
acción de los aparatos del Estado21.
“poderes fácticos” paralelos a la instituciona-
La perdurabilidad de un régimen democrático lidad establecida (narcotráfico, guerrilla, pa-
también se encuentra estrechamente asociada ramilitares, autodefensas y, en general, for­
con su capacidad para ampliar los canales de mas de justicia privada), no es ajena a tales
representación existentes o previstos para ello. insuficiencias. Por el contrario, en muchas
Dicho en otras palabras, la fortaleza de una de­ ocasiones estos “poderes” tienden a reempla­
mocracia política encuentra un importante pun­ zar ai Estado allí donde es imperceptible para
to de apoyo en la capacidad que desarrolle para numerosos sectores de la población.
alojar formas no convencionales de repre­
sentación y participación ciudadana22. Por el otro lado, la transformación que se ha
desencadenado a partir del proceso constitu­
Las reflexiones que se han presentado en tor­ yente de 1991 está estrechamente vinculada
no a los alcances y límites del concepto de de­ con la crisis política, de representatividad y
mocracia política son útiles, como se ha legitimidad, que ha venido enfrentando el ré­
señalado, para abordar procesos concretos de gimen de manera progresiva, y que tuvo su
transición y consolidación democrática. Para momento de condensación entre los años 1989
concluir estas consideraciones señalaré algu­
y 1990 con la ola de magnicidios políticos, el
nos puntos sobre el caso colombiano, que per­
recrudecimiento del narcoterrorismoy el esca­
miten ilustrar las ventajas que ofrecen las
lamiento de la confrontación con la guerrilla.
definiciones y distinciones teóricas adoptadas.
La escasa legitimidad y representatividad del
La diferenciación entre los procesos que dan
cuenta del mantenimiento o transformación régimen político se advierten, principalmente,
de condiciones socioeconómicas y los procesos en su dificultad para canalizar y tramitar, por
de democratización política es pertinente para vías institucionales, los conflictos sociales y, en
explicar el significado de transiciones que, co­ particular, el conflicto armado; en la desvalo­
mo la colombiana, tienen un carácter funda­ rización de los procesos electorales; en la pér­
mentalmente político e institucional. Decía­ dida de confianza y credibilidad en las
mos que el cambio que se ha producido en las instituciones; en la desafección política y en la
reglas de juego del régimen no está asociado corrupción generalizada.

21 V é a »e sobre este tema Alvaro Camacho Guizado, “Informalidad política, movimientos sociales y violencia”, en N u e v a Socie­
dad, No. 106, Caracas, marzo-abril de 1990.
22 Para am pliar estas consideraciones puede consultarse el trabajo de Amparo Menéndez-Carrión, “Democracias pendientes y
representación politica en Am érica Latina: Dilemas y posibilidades. Algunas ideas en voz alta”, en Síntesis, No. 14, Madrid,
mayo-agosto de 1991.
56 ANALISIS POLITICO No. 20, septiembre-diciembre de 1993

A mi juicio, es justamente la convergencia en­ reformas para el manejo de la crisis política, y


tre un Estado débil y un régimen desprovisto ha provisto al régimen de recursos y márgenes
de legitimidad y representatividad lo que pone de maniobra para enfrentarla.
en evidencia la necesidad de modificar sustan­
cialmente los procedimientos sobre los cuales A manera de hipótesis puede plantearse que
se había venido sosteniendo el régimen. Y, bien uno de los fenómenos que contribuye a expli­
puede señalarse, que el reconocimiento de tal car la sorprendente continuidad institucional
convergencia generó las condiciones favora­ del régimen político colombiano es la estabili­
bles para que se diera la confluencia de volun­ dad macroeconómica del país. Lo que de nin­
tades políticas y de acciones colectivas que guna manera significa desconocer que los
culminaron en la convocatoria y realización de problemas de injusticia social e inequidad que
la Asamblea Nacional Constituyente y en la continúan pendientes, entre otras razones por
promulgación de una nueva Carta. el carácter regresivo de la distribución del in­
greso, puedan constituirse en potenciales
No resulta gratuito que la Constitución del 91
haya sido bautizada por la administración Ga­ fuentes de conflicto social. Pero aún así, que
vina como “el nuevo tratado de paz entre los los eventuales conflictos se transformen en
colombianos”, y que una parte significativa de acciones colectivas capaces de poner en en­
la normatividad consagrada apunte a fortale­ tredicho la estabilidad del régimen, depende­
cer los derechos políticos y ciudadanos, y a am­ ría más de la capacidad de organización y
pliar las distintas formas de participación movilización de los distintos sectores afecta­
ciudadana. Esto con el objetivo de establecer dos, y de la fortaleza y representatividad de
un marco institucional más incluyente, flexi­ los mecanismos que utilicen para expresar
ble y plural, capaz de darle una solución polí­ las demandas sociales, que de la magnitud
tica y negociada a los distintos conflictos que de la pobreza.
atraviesan nuestra sociedad.
Finalmente, las consideraciones sobre la con­
La distinción entre los factores asociados con veniencia de asumir la democracia política co­
la búsqueda de crecimiento y equidad en una mo un valor y un objetivo deseable en sí mismo
sociedad y aquellos que son propios de la cons­ tienen implicaciones sobre la manera de inter­
trucción de una democracia política, permite, así pretar la transformación política e institucio­
mismo, advertir el impacto favorable que puede nal que está en curso. En este orden de ideas,
tener la estabilidad macroeconómica del país so­ se abre la opción de evaluar dicho proceso co­
bre el proceso de cambio institucional.
mo un mero cambio formal del régimen prece­
dente a la reforma constitucional, el cual sólo
Las tasas de crecimiento que ha exhibido la
economía colombiana en las últimas décadas, tendrá relevancia en la medida en que esté
pero, sobre todo, durante los años ochenta, acompañado por una efectiva apropiación, por
contrastan con la profunda crisis económica parte de la sociedad civil, de las instituciones
que experimentaron la mayoría de países de la renovadas o ampliadas. Pero también se abre
región durante ese decenio. De igual manera, so­ la posibilidad, y ésta parece más adecuada, de
bresalen en el área la continuidad de las políticas evaluar las transformaciones del régimen co­
económicas, el manejo conservador de la deuda mo una condición necesaria para que la apro­
externa y de la inflación, y la evolución positiva piación de los nuevos procedimientos e insti­
de lo6 indicadores de bienestar23. Este conjunto tuciones, por parte de los distintos actores po­
de factores ha contribuido a generar un mejor líticos y sociales, sea factible. Máxime si se tie­
clima de opinión en tomo a la necesidad de las ne en cuenta el carácter excluyente de la

23 Véase José Antonio Ocampo, “Reforma del Estado y desarrollo económico y social en Colombia”, en A n álisis Político, No.
17, Bogotá, septiembre-diciembre de 1992.
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA... PILAR GAITAN PAVIA 57

institucionalidad imperante antes de la Cons­ tencionalidad de este acuerdo político reside el


titución de 1991. valor intrínseco de la nueva Constitución.

El nuevo marco institucional que ha sido con­ En todas las sociedades, pero especialmente
sagrado expresa el consenso, de diversos y he­ en aquellas donde la violencia destruye el te­
terogéneos sectores sociales y políticos, sobre jido social y socava las normas mínimas de la
aspectos vitales para la construcción y preser­ convivencia civilizada, la democracia política
vación de un régimen democrático. Me refiero, se convierte en un prerrequisito para hacer
en particular, a que en este acuerdo ampliado
viable la búsqueda de equidad. La meta de la
entre sociedad política y sociedad civil quedó
justicia social pasa por la conquista mínima de
plasmada normativamente la necesidad de in­
corporar la conflictiva geografía económica y la igualdad y la libertad políticas. Abundan los
social que se ha venido configurando en el país, ejemplos históricos que señalan cómo bajo con­
la urgencia de establecer principios mínimos textos autoritarios, o bajo regímenes incapa­
que garanticen la prevalencia del Estado de de­ ces de garantizar la reproducción del Estado
recho, y la importancia de convertir en derecho de derecho, la democracia económica y social
y obligación la inclusión política y la participa­ no sólo es una utopía, sino un propósito impo­
ción ciudadana. Por ello, en los principios e in­ sible de realizar.