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Invierte Pe
Invierte Pe
1. INTRODUCCIÓN
Tras un poco más de 2 años de aplicación del Invierte.pe, es frecuente hoy en día
encontrar entre los operadores de las distintas Entidades Públicas, dudas y consultas
sobre el Invierte.pe, incluyendo lo relativo al Ciclo de Inversión y sus Fases. A
continuación, brindaremos de forma sucinta, y por motivos de espacio a lo largo de 2
artículos consecutivos, un análisis descriptivo y explicativo de las fases del Ciclo de
Inversión en el marco del Invierte.pe.
2. DESARROLLO
Ello, porque al ser un Sistema Administrativo surgen por tanto dos primeras
reflexiones que orientan el desarrollo del Invierte.pe en el marco de la Ley N° 29158,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: 1) esta orientado a la regulación de la utilización de
los recursos (mientras que los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el
cumplimiento de las políticas públicas que requieren la participación de todas o varias
Entidades); y 2) como todo Sistema del Estado, el Invierte.pe cuenta con un rector,
que en este caso recae en la Dirección General de Programación Multianual de
Inversiones (por sus siglas, DGPMI) del MEF. Ambos aspectos eran también
compartidos por el SNIP, toda vez que era un Sistema Administrativo.
Si bien desde el punto de vista técnico algunos tipos de IOARR podrían haber
configurado o formado parte de proyectos de inversión pública en el ámbito del SNIP
(por ejemplo, las reposiciones), es válido afirmar que el Invierte.pe abarca a una
mayor gama de inversiones que se financian con gastos de capital. Ello, a
nuestro criterio, busca permitir un análisis mayor del comportamiento, uso y
desarrollo de éste tipo de gasto.
De forma similar al SNIP, que regulaba el Ciclo del Proyecto, el Invierte.pe, contempla
el Ciclo de Inversión, que compuesto por fases concadenadas y que se
retroalimentan. Vamos a ver como en cada fase, tendremos un actor principal, y como
a lo largo del Ciclo, se producen interacciones necesarias para cautelar el adecuado
desarrollo del mismo y por tanto de las inversiones.
Aquí tenemos una segunda y sustancial diferencia con el SNIP, que comprendía
únicamente 3 fases: a) la fase de Preinversión (equivalente a la fase de Formulación y
Evaluación), b) la fase de Inversión (equivalente a la fase de Ejecución) y, c) Post-
Así, podemos ver como la fase de Programación Multianual resalta como una
novedad incorporada por el Invierte.pe, atendiendo precisamente al enfoque de
inversiones programadas con alineamiento al cierre de brechas que caracteriza a este
Sistema.
Surgen entonces las duda en los operadores del derogado SNIP y en quienes tiene
muchos años en el mundo de la inversión pública nacional… ¿y las Directivas de
programación multianual que sacaba el rector del SNIP, no eran ya una
programación?, ¿Aquella Resolución Ministerial del año 2011 para la Programación
Multianual de los proyectos y el aquel aplicativo informático para el registro de la
programación, no eran ya tangibles? ¿Por qué la Oficina de Programación e
Inversiones conocida como OPI, llevaba precisamente el término “Programación”,
¿Porque el rector del SNIP en algún momento se llamaba “Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público”?. La respuesta a todo esto, es sí, claro
que sí, en el SNIP se intentó el ejercicio de la programación multianual.
Retrocediendo un poco en los antecedentes, cuando surgió el SNIP tenía entre sus
objetivos lograr una Programación Multianual de los grandes proyectos de inversión
pública del país (no era en sus inicios un Sistema aplicable a Gobiernos Locales, por
ejemplo), y era por ello que en sus primeros años, las viabilidades técnicas de estos
grandes proyectos eran dadas por el rector.
3.- CONCLUSIONES
3.2 Asimismo, el carácter escaso de los recursos públicos con que se financian las
inversiones en las cuales recae el sistema, se encuentra relacionado al objetivo del
mismo, que busca orientar su uso a inversiones para la prestación de servicios y
provisión de infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Ello va de la mano
con el enfoque de cierre de brechas mediante inversiones programadas que
constituye el aspecto central en la lógica del Invierte.pe.
3.3 Su ámbito de aplicación, abarca a todas las Entidades y Empresas del Sector
Público no financiero, lo que incluye a los Sectores, los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales, así como a sus Entidades y Empresas adscritas.
3.5 Son 5 los órganos del Invierte.pe: La DGPMI del MEF en calidad de rector del
Sistema, así como el Órgano Resolutivo, la Oficina de Programación Multianual de
Inversiones, y las Unidades Formuladores y Unidades Ejecutoras de Inversiones.
Estos últimos 4 órganos se encuentran en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local sujeto al Invierte.pe
Finalmente, como indicamos al inicio del presente artículo, por motivos de espacio ha
sido dividido en dos partes, con lo cual en la segunda parte, analizaremos cada una
las 4 Fases del Ciclo de Inversión.
CICLO DE INVERSIÓN
20/11/2019
1. INTRODUCCIÓN
El presente es la segunda parte del artículo “El Ciclo de Inversión del Invierte.pe”,
publicado el 18.10.2019. Previamente, se desarrollan los siguientes aspectos del
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (denominado,
Invierte.pe): i) naturaleza jurídica y finalidad; ii) ámbito de aplicación; iii) órganos del
Sistema y funciones; y, iv) comentarios previos sobre el Ciclo de Inversión.
A lo largo de esta segunda parte, revisaremos las 4 Fases que conforman el Ciclo .
2. DESARROLLO
2.1 Fase de Programación Multianual de Inversiones
Señalamos previamente los antecedentes de esta Fase en el Sistema Nacional de
Inversión Pública, que regulaba la Programación Multianual de Proyectos de Inversión
de Pública, de proyección trianual. No obstante al ser recogida por el Invierte.pe como
una Fase, se le da el énfasis y la visibilidad necesaria para entenderla como uno de
los aspectos principales del Sistema. Por ser una Fase nueva, nos detendremos un
poco más en su explicación.
Esta Cartera de Inversiones ordenada, así como los mencionados criterios, están
contenidas en el Programa Multianual de Inversiones (por sus siglas PMI) elaborado
por la OPMI y aprobado por el Órgano Resolutivo de cada Sector, GR o GL que lo
remite a la DGPMI-MEF. El PMI incluye, naturalmente, a las inversiones a ejecutarse
mediante Obras por Impuestos y APP cofinanciadas.
El PMI puede ser entendido como el producto principal de esta Fase, siendo un plus la
integración de todos los PMI por el rector del Invierte.pe, en un instrumento
denominado el Programa Multianual de Inversiones del Estado (por sus siglas, PMIE)
y que constituye una herramienta pionera y un valor agregado adicional del Invierte.pe
en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las
inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones
se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. En los primeros
diseños del Invierte.pe, el PMIE era presentado por el rector ante el Consejo de
Ministros, para incluir la vinculación con el más alto nivel político, dando así el énfasis
necesario para su continuidad y relevancia como herramienta estratégica en el
manejo de las inversiones. Actualmente, una vez elaborado es publicado por la
DGPMI-MEF en la página web del MEF, lo cual deja la duda sobre el monitoreo o
seguimiento a nivel político, que una herramienta de esta naturaleza debe tener, sobre
todo atendiendo a que es un alimentador del Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad (uno de los principales productos del Gobierno actual en materia
económica).
La articulación con el presupuesto para el logro de los objetivos de esta Fase es
fundamental, pues de ello dependerá en gran medida la ejecución de la cartera de
inversiones programada. En ese sentido, las normas del Invierte.pe, establecen que la
Programación Multianual de Inversiones es el marco de referencia de la formulación
presupuestaria anual de las inversiones, debiendo considerar la cartera de inversiones
en la asignación presupuestal.
En el plano legal, las normas presupuestarias regulan una Fase de nombre similar,
denominada “Fase de Programación Multianual y Formulación Presupuestaria”,
regulada mediante la Directiva N° 002-2019-EF/50.01, que contiene las siguientes
vinculaciones con la Programación Multianual de Inversiones del Invierte.pe: i) La
“Comisión de programación multianual presupuestaria y formulación presupuestaria”,
debe garantizar que la asignación presupuestaria multianual considere la priorización
de las inversiones aprobadas en el PMI, y tiene entre sus integrantes al responsable
de la OPMI; ii) para que las inversiones enmarcadas en el Invierte.pe puedan ser
incluidas en la programación multianual presupuestaria, es obligatorio que éstas se
encuentren registradas previamente en la cartera de inversiones del PMI; iii)
contempla un orden de priorización de recursos para proyectos que guardan relación
con el orden de priorización para la programación previsto en la Directiva General del
Invierte.pe; iv) los montos programados en los estudios de preinversión, deben ser
consistentes con la envergadura de las inversiones en formulación, también incluidos
en la cartera de inversiones del PMI; v) para la determinación de los gastos en equipo
que no constituyen IOARR se debe tomar en cuenta, previamente, la información
patrimonial obtenida en el último inventario de la entidad, incluyendo todo activo que
no sea parte de la cartera de inversiones en el marco del Invierte.pe; vi) las entidades
públicas deben considerar los criterios de priorización que correspondan, de acuerdo
a la normatividad del Invierte.pe.
Agregamos como dato que las inversiones a ser financiadas mediante operaciones de
endeudamiento, deben contar adicionalmente con la opinión de la Dirección General
de Tesoro Público del MEF, en su calidad de rector del Sistema Nacional de
Endeudamiento Público.
Con relación a las fechas para el desarrollo de lo expuesto, son aprobadas
anualmente como parte de los Anexos de la Directiva General del Invierte.pe, no
obstante cabe señalar que la mayor parte de este ejercicio se realiza en la primera
mitad del año, debiendo llegar al Proyecto de Ley anual de presupuesto (que es
presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso a mitad del año), con la cartera de
inversiones de cada Sector, GR y GL estructurada para verificar la consistencia, sin
perjuicio de los ajustes que se realizan al final de año con la Ley anual de
presupuesto, conforme a lo antes señalado.
Las reglas para la utilización de una ficha o de un estudio de preinversión son las
siguientes:
Ficha Técnica Simplificada: Para inversiones menores a 750 UIT.
Ficha Técnica Estándar: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 15 mil UIT (o
hasta el tope que defina el Sector).
Ficha Técnica para proyectos de inversión de baja y mediana complejidad: Desde
750 UIT hasta proyectos menores a 407 mil UIT
Estudio de preinversión a nivel de Perfil: Desde 750 UIT, sin límite de cuantía. Nota:
Aplica para: 1) Proyectos de inversión definidos como de alta complejidad; 2)
Proyectos de inversión pertenecientes a una tipología para los cuales haya
experiencia insuficiente de formulación y ejecución; 3) Proyectos de inversión
contenidos en APP cofinanciadas o a ser financiados mediante una operación de
endeudamiento externo; y, 4) Proyectos de inversión con montos de inversión
superiores a 407 mil UIT.
El actor principal de esta fase es la UEI, incluso cuando se contrate la elaboración del
Expediente Técnico o la ejecución de la inversión. Asimismo, la custodia de los
Expedientes Técnicos, al ser documentos públicos, es responsabilidad del órgano
encargado de su elaboración o que contrató su elaboración.
A lo largo de esta Fase, veremos la importancia de mantener actualizada la
información registrada en el Banco de Inversiones, pues ello permite en el marco de
los datos abiertos, un mayor control y transmisión de información tanto a los
operadores del sistema, como a la población y agentes de control y fiscalización, y
otros grupos interesados, siendo responsabilidad de la UEI y de la UF, según el caso,
el registro de la información.
Tras que se culmina la elaboración del Expediente Técnico, la UEI llena un formato
que tiene por finalidad verificar la consistencia del mismo con la viabilidad o
aprobación dada, y antes de su registro en el Banco de Inversiones, es remitido a la
UF para revisión y aprobación. Este paso busca resguardar la continuidad del Ciclo,
verificar que se trata de la misma inversión que fue previamente analizada, y la
responsabilidad pública de los actores. El Expediente Técnico es aprobado por el
órgano de la Entidad que tiene la función según sus normas de gestión (léase,
Reglamentos de Organización y Funciones, entre otros).
Es importante señalar que desde la época del SNIP, es perfectamente válida la co-
ejecución de las inversiones, debiendo registrarse en el Banco de Inversiones el
alcance de la participación de cada una de ellas y los montos de inversión que
asumirán, a fin de poder determinar las responsabilidades del caso. Si bien las
normas del Invierte.pe no lo exigen (y tampoco les corresponde hacerlo), es
recomendable contar con un convenio de coejecución entre las entidades que brinde
a las entidades intervinientes claridad suficientes sobre sus compromisos, sobre todo
atendiendo a que los proyectos pueden ejecutarse durante más de una gestión.
Asimismo, les corresponde contar con un inventario de los activos generados con las
inversiones públicas, de actualización periódica.
Todos los registros en el Banco de Inversiones son realizados en esta Fase por la
OPMI.
3. CONCLUSIONES
3.1 El Ciclo de la Inversión, consta de las siguientes 4 Fases técnicas: Fase de
Programación Multianual de Inversiones, Fase de Formulación y Evaluación, Fase de
Ejecución y Fase de Funcionamiento.