Unidad 3

1 //Escenario
Escenario25
Lectura fundamental
Fundamental

El análisis
Etapas de financiero
un plan de comunicación
estratégica

Contenido

1 Presupuesto Público

2 Superávit primariot

3 Estados financieros

Palabras clave: presupuesto público, superávit, plan anual, capacidad endeudamiento, solvencia económica.
Introducción
En un proceso de modernización o rediseño institucional en entidades del orden nacional o territorial, debe
considerarse, dentro del estudio técnico, el análisis financiero como ficha clave para determinar el estado
económico que refleja la entidad a intervenir. Este análisis permite evidenciar el comportamiento financiero
de la entidad durante los últimos 4 años, generando proyecciones para los próximos 4 venideros, lo cual
significa un aporte invaluable a la toma de decisiones ante una situación específica.

Toda organización pública debe realizar un análisis financiero interno que armonice con las disposiciones en
materia presupuestal tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Para ello, el Departamento Administrativo
de la Función Pública DAFP estableció los indicadores y escenarios que se deben tener en cuenta a la hora
de elaborar y presentar los presupuestos de cada entidad territorial:

»» Indicador de gastos de funcionamiento (Ley 617 de 2000)

»» Indicador de solvencia y sostenibilidad para la adquisición de deuda que establece la Ley 358 de
1997 y la Ley 819 de 2003.

Sin embargo, aunque cada organización pública realiza un análisis detallado de su situación financiera
mediante los estados financieros, ningún gasto adicional o solicitud de apropiación presupuestal podrá
afectar la sostenibilidad fiscal de la entidad territorial a la que pertenece. En este orden de ideas,
se tomarán tres componentes principales a desarrollar sobre el diagnóstico financiero, con el fin de
enmarcar la actividad de la organización en el contexto económico de acuerdo con las variables de
mayor impacto en el rediseño de organizaciones públicas. Esto con el fin de reunir la información
necesaria que permita realizar el análisis financiero y, a partir de allí, facilitar la toma de decisiones
correspondientes a la situación financiera de la organización.

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1. Presupuesto público
El presupuesto público es uno de los insumos principales de los cuales disponen las organizaciones
públicas para desempeñar su función misional, en la medida que este determina y asigna la cuantía
periódica de recursos disponibles para inversión, deuda y funcionamiento, respectivamente.
Adicionalmente, es un pilar inherente a la provisión de bienes colectivos y, a su vez, dinamiza la
redistribución, estabilidad y desarrollo económico (Restrepo, 2012).

A partir de allí (recursos canalizados mediante el presupuesto público), es posible determinar los límites
que rigen a la organización frente al importe que proyecta destinar para cada tipo de gasto, el cual ha
sido previamente establecido en el marco normativo colombiano. Por ello, en los siguientes apartados,
se hará especial énfasis en los indicadores de sostenibilidad fiscal, que permiten realizar el cálculo de los
límites autorizados para cada entidad. El presente apartado tiene como fin delinear el contexto general del
presupuesto público, con el fin de conocer sus componentes básicos de ingresos y gastos.

Por consiguiente, se tomarán las disposiciones generales del presupuesto público establecidas
mediante el Decreto 111 de 1996, que constituye el estatuto orgánico del presupuesto y que, a su vez,
desarrolla el Artículo 352 de la Constitución Política.

1.1. Estatuto orgánico del presupuesto

El estatuto orgánico del presupuesto es el resultado de la consolidación del sistema presupuestal,

mediante el cual se busca obtener una armonización entre el presupuesto público y diferentes
instrumentos propios de planeación. Esto se debe, en parte, a la trascendencia de la funcionalidad
de la planeación, en la cual reside la función misma del presupuesto. En términos del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (2011):

El presupuesto, en su esencia, antes que una herramienta jurídico-contable, constituye

un instrumento de planificación y un componente importante de la política económica.
El presupuesto es el instrumento a través del cual se materializa la acción del Estado y se
ejecuta el Plan Nacional de Desarrollo, PND. En estas circunstancias, es indispensable
que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la
política económica y, más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de
crecimiento e inflación. (p.18).

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Así, a partir del Estatuto Orgánico de Presupuesto, son desagregados diferentes elementos con
funcionalidades específicas que conforman el conjunto denominado Sistema Presupuestal, cuya
estructura es a su vez interlocutor con demás instrumentos de planeación. A continuación, se
desarrollan brevemente algunos de los componentes más importantes del sistema, reglamentados
en el Decreto 111 de 1996, con el fin de reconocer su finalidad y aplicabilidad dentro del ámbito
del rediseño de las organizaciones públicas: presupuesto anual de la nación, plan financiero y Plan
Operativo Anual de Inversiones (POAI).

1.1.1. Presupuesto anual de la nación

Para toda organización es indispensable conocer el monto de ingresos con el que dispone para
asignar sus gastos de forma coherente y suficiente. Estos ingresos se encuentran ligados a la política
económica y cambiaria. En casos puntuales, es posible que se requiera de la asunción de compromisos
con terceros (endeudamiento) para suplir necesidades que no puedan ser cubiertas con recursos
propios. Sin embargo, este último caso aplica en circunstancias específicas y debe garantizar la
existencia de rubros suficientes incluidos en su planeación financiera que respalden el pago oportuno
de los recursos en préstamo, según el plazo y demás condiciones pactadas.

El presupuesto anual de la nación se conforma por la estimación de los ingresos y gastos resultantes
del ejercicio de la planeación financiera. En ambos casos, se clasifican según su naturaleza de acuerdo
con los principios establecidos por el estatuto. De igual forma, la estructura de gastos se encuentra
debidamente detallada en la ley y depende de las apropiaciones diversas que pueda adoptar cada
entidad, de acuerdo con su propia naturaleza y las destinaciones que ello amerite.

Para el rediseño organizacional, resulta pertinente señalar la importancia del presupuesto de gastos
de funcionamiento. Este es el punto de partida para la ejecución efectiva de los diferentes procesos
que se desarrollarán a partir la información del diagnóstico organizacional, en la medida que permitirá
reconocer los recursos de los cuales dispone la entidad para su causación, así como los límites a los
que se encuentra sujeta, de acuerdo con el marco normativo colombiano.

Para ello, el Ministerio de Hacienda en el nivel nacional y las secretarías de hacienda o quien haga
sus veces en el nivel territorial deben incorporar en el presupuesto anual las apropiaciones para cada
organización pública, evidenciando siempre la sostenibilidad del ente territorial.

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 1.1.2. Plan financiero

El plan financiero se encuentra definido en el Artículo 7 del estatuto orgánico del presupuesto como:

Instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base
las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de
tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará en consideración las previsiones de
ingresos, gastos, déficit y su financiación compatible con el programa anual de caja y las
políticas cambiaria y monetaria. (Decreto 111, 1996).

En términos generales, este instrumento parte de la desagregación de operaciones efectivas y su

correlación con el impacto en la política fiscal que posteriormente constituirá el Programa anual de
caja. Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2011):

metodológicamente, la medición se basa en transacciones de caja, ingresos efectivamente

recaudados o desembolsados y pagos realizados. Sobre esta base se mide el déficit y las
necesidades de financiamiento del sector público no financiero (SPNF), se determina el
grado de compatibilidad con el Programa Anual de Caja (PAC), y con las políticas cambiaria
y monetaria y se compatibiliza con las disponibilidades reales de crédito externo e interno con
las metas cambiarias y monetarias definidas previamente por la Junta Directiva del Banco de
la República. (P.23).

1.1.3. Plan Operativo Anual de Inversiones POAI

El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) se centra propiamente en el presupuesto de

inversión. Se alimenta a partir de proyectos previamente establecidos en un banco nacional de
programas y proyectos, que han sido estudiados y parametrizados bajo los estándares definidos por el
Departamento Nacional de Planeación DNP, y cuyo fin último radica en la inclusión de programas y
proyectos dentro de la planeación financiera para su posterior ejecución.

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2. Superávit primario
El superávit primario es un indicador que establece si los ingresos de las entidades territoriales superan
sus gastos. Es decir, si sus ingresos alcanzan para cumplir con sus obligaciones. El indicador se obtiene
a partir de la meta de superávit que la entidad territorial plantea para que la deuda sea sostenible en
el mediano plazo, por lo cual el promedio de las metas proyectadas no puede ser inferior a la meta
necesaria. Esas metas generalmente se indican en términos de proporción frente al Producto Interno
Bruto (PIB) de la entidad territorial.

De acuerdo con lo anterior, la Ley 819 de 2003 exige que la nación o las entidades territoriales
según sea el caso, incluyan unas metas de superávit para diez vigencias fiscales en un Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP). Por lo cual, cada entidad territorial debe contar con un MFMP. En este se
debe realizar el balance primario que da como resultado superávit o déficit de la entidad territorial.

En ningún caso el promedio de las metas proyectadas podrá ser inferior a la meta requerida porque en
ese caso el municipio no podría pagar su deuda en el mediano plazo y se estaría incumpliendo con lo
establecido en la Ley 819 de 2003.

2.1. Límite de la financiación de los gastos de funcionamiento

De acuerdo con la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
podrán ser financiados con los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD). Esta ley establece
unos límites máximos de gastos dependiendo de la categoría de la entidad territorial en proporción a
su ICLD. Esto quiere decir que los gastos de funcionamiento no pueden superar las proporciones de
los ICLD que establecen los artículos 4 y 6 de la Ley 617 de 2000.

2.2. Indicadores de endeudamiento

El último de los requisitos legales tiene que ver con la capacidad de la entidad territorial para asumir
compromisos con terceros (endeudamiento). Al respecto, el parágrafo del Artículo 2 de la Ley 358
de 1997 anota: “las operaciones de crédito público de que trata la presente ley deberán destinarse
únicamente a financiar gastos de inversión”.

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La Ley 358 de 1997 plantea dos indicadores para establecer qué tan viable resulta que la entidad
territorial adquiera pasivos, en términos de capacidad de pago y sostenibilidad de la deuda
(amortización dentro de los plazos acordados).

»» Capacidad de pago. En primer lugar, debe evaluarse si la entidad territorial cuenta con la capacidad
suficiente para pagar la deuda. El margen de capacidad de pago se obtiene a partir del cálculo de
los intereses de la deuda, los cuales no deben superar el 60% de su ahorro operacional (el ahorro
operacional se obtiene al restar los ingresos corrientes de los gastos corrientes).

»» Sostenibilidad de la deuda. La entidad territorial no solo debe demostrar que puede pagar la
deuda en el momento en que la adquiere, sino que debe acreditar que puede pagarla en el plazo
acordado. Para ello, la ley estableció que la deuda es entendida como sostenible, cuando los
intereses de la deuda no superan el 80% de sus ingresos corrientes. Por lo tanto, si el porcentaje
del indicador es inferior a 80% quiere decir que el municipio puede adquirir más deuda y que
esta es sostenible en el mediano plazo.

2.3. Vigencias futuras

Las vigencias futuras son un mecanismo mediante el cual, por diferentes motivos, la Nación o las
entidades territoriales comprometen recursos de años posteriores superando el principio de anualidad
del presupuesto. Existen dos tipos de vigencias futuras: las vigencias futuras ordinarias y las vigencias
futuras de carácter excepcional.

La diferencia fundamental de las vigencias futuras ordinarias en comparación con las vigencias futuras
excepcionales, es la vigencia en la cual se inicia su ejecución. Si las vigencias futuras que se solicitan
son ordinarias, la ejecución de las mismas debe empezar en la vigencia fiscal en que se solicitan. Por
ejemplo, si la Nación solicita comprometer vigencias futuras para los años 2019-2021, su ejecución
debe empezar en la vigencia 2019.

Por su parte, si las vigencias futuras son de carácter excepcional, esto quiere decir que no cuentan
con apropiación en la vigencia que se solicitan para poder iniciar su ejecución. Por ejemplo, la Nación
solicita vigencias futuras en el año 2019 para comprometer recursos de los años 2020-2021, pero
tiene apropiación presupuestal para empezar a ejecutarlas en 2019. Estas deudas son entonces de
carácter excepcional.

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Es importante tener claridad sobre qué régimen debe aplicarse una vez se conozca si las vigencias
futuras son de carácter ordinario o excepcional.

2.4. Herramientas adicionales para evaluar la situación financiera de una entidad

territorial

Los indicadores financieros mencionados solo constituyen los requisitos exigidos por la ley para la
sostenibilidad fiscal de una entidad territorial. Sin embargo, existen algunas herramientas prácticas
adicionales que pueden consultarse virtualmente y que brindan elementos valiosos para evaluar el
nivel en que se encuentra una entidad territorial respecto de sus finanzas públicas:

»» Consolidador de Hacienda e información pública-CHIP. Es una herramienta desarrollada

por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en donde se puede consultar la información
financiera de cualquier entidad pública. Se constituye como la principal fuente de datos para
el seguimiento macroeconómico y financiero; el control y la evaluación de la gestión fiscal; y la
preservación del equilibrio fiscal y financiero del Estado.

»» Informe anual de resultados desempeño fiscal elaborado por el DNP. Este informe elabora un
ranking consolidado del desempeño fiscal de todas las entidades territoriales del país. Además,
desarrolla uno a uno los indicadores de desempeño fiscal y permite comparar tanto a nivel
regional (departamentos) como a nivel local (municipios), el comportamiento financiero de la
entidad territorial.

Cómo mejorar...
Para profundizar en este tema, se recomienda visitar la sección de
desempeño fiscal en el portal DNP.

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 »» Instrumento de Análisis Financiero elaborado por el Departamento Administrativo de la
Función Pública. Esta herramienta es desarrollada y actualizada cada año por el DAFP. Hoy
es un archivo en formato Excel que permite ingresar los datos principales de los ingresos de
la entidad territorial. Igualmente, esta herramienta elabora los cálculos pertinentes de los
indicadores exigidos por ley.

Cómo mejorar...
Para reconocer este instrumento, se sugiere visitar el Portal DAFP

3. Estados financieros
Los estados financieros se definen como informes contables que registran, resumen y clasifican
información financiera para su posterior interpretación, con el fin de servir a los diferentes
estamentos interesados en las operaciones de la organización (Ortíz, 2006).

En este orden de ideas, con el fin de unificar y sistematizar la información financiera de las
organizaciones, se adoptaron entre otras normas, el Decreto 2649 de 1993, que reglamenta la
contabilidad y expide los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, y
el Decreto 2650 de 1993, llamado Plan Único de Cuentas.

En el Plan Único de Cuentas se han establecido parámetros técnicos que parten de la denominación,
delimitación y clasificación de cuentas. Para el caso particular de las organizaciones públicas aplica de
forma simultánea, aunque con denominaciones y definiciones específicas para algún tipo de operaciones
contables. Sin embargo, se deben estudiar las cuentas gruesas de la clasificación contable para comprender
su estructura e interpretación, en relación con el estudio en curso, según sea el caso.

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 3.1. Tipos de estados financieros

Existen múltiples tipologías de informes contables que cumplen la función de los estados financieros.
Los de mayor relevancia son:

»» Balance general: representa la situación de los activos y pasivos de una organización, así como el
estado de su patrimonio. Presenta la situación financiera o las condiciones de la organización en
un momento dado, por lo tanto, es estático (Ortiz, 2006).

»» Estado de resultados: muestra los ingresos y los gastos, así como la utilidad o la pérdida
resultante de las operaciones de una organización durante un período determinado, en ese
sentido, es dinámico (Ortiz, 2006). Este último, suele encontrarse en empresas de economía
mixta y, en general, en organizaciones apalancadas con capitales privados.

3.2. Elementos de los estados financieros

Según el Decreto 2649 de 1993, los elementos de los estados financieros son los activos, los pasivos,
el patrimonio, los ingresos, los costos, los gastos, la corrección monetaria y las cuentas de orden.
Especialmente, interesa señalar los primeros tres elementos que son los que conforman el balance general:

»» El activo es la representación financiera de un recurso obtenido por el ente económico como resultado
de eventos pasados, de cuya utilización se espera que fluyan beneficios económicos futuros.

»» El pasivo es una representación financiera de una obligación presente del ente económico
derivada de eventos pasados, en virtud de la cual se reconoce que en el futuro se deberá
transferir recursos o proveer servicios a otros entes.

»» El patrimonio es el valor residual de los activos del ente económico, después de deducir todos
sus pasivos. (Decreto 2649, 1993, p. 7)

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 3.2.1. Indicadores en los estados financieros

Para facilitar la comprensión de la información que está siendo arrojada por cada informe contable, es
necesario descifrar su codificación. Es por ello por lo que se pueden realizar diferentes lecturas de la
organización a partir de la distribución de sus recursos. A continuación, se menciona brevemente el
análisis regular en los estados financieros.

»» Análisis horizontal y vertical: corresponde a la comparación entre cuentas y de un año a otro.

Comúnmente, es posible emitir algunos conceptos acerca del funcionamiento de la organización
a partir de esta primera revisión. Sin embargo, en todo caso es necesario examinar al detalle la
conformación de las cuentas (Ortiz, 2006).

En síntesis...
El resultado del análisis financiero permite contar con información
suficiente para apropiarse del panorama en el cual se ubica la organización,
así como la disponibilidad de recursos para valorar debilidades y fortalezas,
de manera que puedan establecerse rutas de acción para mejorar el
desempeño de la entidad.

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Referencias
Departamento Administrativo de la Función Pública. DAFP (2015). Guía de rediseño
institucional para entidades públicas en el orden territorial. Recuperado de http://
www.funcionpublica.gov.co/eva/admon/files/empresas/ZW1wcmVzYV83Ng==/
imgproductos/1450053934_985de3129ddb156e36ce4cf0e215cdc9.pdf

Departamento Administrativo de la Función Pública. (2014). Guía para el rediseño de entidades

públicas del orden nacional en Colombia. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/en/web/
eva/biblioteca-virtual/-/document_library/bGsp2IjUBdeu/view_file/34258909

Decreto 111 de 1996. Diario Oficial No. 42.692 del 18 de enero de 1996. Recuperado de http://www.
minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty;jsessionid=qR9O2PFCBN7H7MRgovtfB
Uvt0mxKR-lo2iIHGFDFaiexMV72mX6q!-89808455?nodeId=%2FOCS%2FMIG_6220602.
PDF%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

Decreto 2649 de 1993. Recuperado de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.

jsp?i=9863

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2011). El presupuesto público: definición y conceptos

básicos. En Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano (p. 13-27). Bogotá: Kimpres Ltda.

Ortíz, H. (2006). Los estados financieros. En Análisis financiero aplicado y principios de administración
financiera (49-88). Bogotá: Publicaciones Universidad Externado de Colombia.

Restrepo, J. (2012). Hacienda Pública 9. ª e.d. Bogotá: Publicaciones Universidad Externado de Colombia.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Desarrollo Organizacional Público

Unidad 3: Procesos y metodologías para el diagnóstico
organizacional
Escenario 5: Análisis financiero

Autor: Sandra Liliana Salazar Peña

Asesor Pedagógico: Adriana Alexandra Bolaños Contreras

Diseñador Gráfico: Eveling Peñaranda
Asistente: Laura Andrea Delgado Forero

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.
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