RESUMEN MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO 2020 / CAPITULO 3

Se espera que todas las entidades territoriales, y en general, el país, cuenten con un Marco Fiscal de
Mediano Plazo que plantee cuáles son los retos y, sobre todo, los propósitos que se tienen a largo
plazo en la política fiscal. En este MFMP, se hace un recuento de todos los hechos más importantes
en actividad económica en el año anterior, y en el Capítulo 3 del MFMP de 2020 en Colombia, se
hacen balances y estipulaciones con respecto a lo que viene para el país en material fiscal. Esto
último se le conoce como Estrategia Fiscal. En el capítulo se presentan las proyecciones de mediano
plazo en términos del crecimiento del PIB real, su potencial –calculado por expertos
independientes- y la brecha del producto. Por último, cierra con las proyecciones de la balanza de
pagos, explicando cuáles serán los principales determinantes del comportamiento de la cuenta
corriente, así como de las fuentes de financiación de esta, consignadas en las proyecciones de la
cuenta financiera.
En el mediano plazo la economía converjiá a su nivel potencial, lo que requeriría de un crecimiento
real promedio de la economía de 4,2% entre 2021 y 2031. Este resultado estaría impulsado por un
incremento en el saldo de capital, como consecuencia de los incentivos de la Ley de Crecimiento, y
los efectos de la migración venezolana en la fuerza laboral productiva y en el capital humano de la
economía. Estos factores serán los principales determinantes del crecimiento del PIB potencial entre
2021 y 2031.
Sin embargo, las proyecciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público vienen a ser diferentes
(crecimiento real de la economía en un -5,5%) en 2020 debido a todo lo ocurrido con las medidas
de aislamiento durante la pandemia evitando la propagación del COVID-19. Sumado a esto, la
afluencia de la población extranjera también representa cambios en todo lo que se puede estipular
(para el año 2020, el flujo migratorio alcanzó un saldo total de migrantes de 1,9 millones, y se
espera una desaceleración de la afluencia migratoria que se estabilizaría en 2,9 millones de personas
en 2027), y aún así, las proyecciones podrían variar porque parte de la población venezolana ha
regresado a su país de origen debido al COVID. Como se mencionaba en un principio, la inversión
privada sería la principal fuente de financiación de las mayores necesidades de inversión, derivadas
del menor costo de uso del capital y de las menores tasas impositivas, mientras que la inversión
extranjera directa se espera que sea la principal fuente de financiación del déficit de cuenta
corriente.
A través de la Ley de Crecimiento, se crearon incentivos que han promovido inversiones en
iniciativas de desarrollo sostenible por parte del sector privado. Estos incentivos se derivan de la
implementación del mecanismo de compensación del impuesto al carbono, la disminución de costos
administrativos para los inversionistas, los beneficios tributarios en inversiones ambientales, entre
otros. El escenario de recuperación y crecimiento económico en el mediano plazo está enmarcado
dentro de un contexto de alta incertidumbre. Sin embargo, gracias a esa Ley de Crecimiento, el
costo del uso del capital (el costo que enfrentan las empresas para adquirir o arrendar una unidad de
capital) se redujo en 3 pp en el 2019 (pasó de 13,8% en 2018 a 10,5% en 2019), eso permitió que la
inversión siguiera siendo el factor líder de crecimiento en el país (aumentando un 11%). Por lo
general, las medidas del gobierno iban enfocadas en disminuir la tarifa del impuesto a la renta
progresivamente.
En el frente externo, un posible rebrote del virus podría generar cambios estructurales en el
comportamiento de empresas y hogares e interrupciones en las cadenas de suministros, afectando el
crecimiento de la economía colombiana a través de menores precios del petróleo y un menor
dinamismo de los socios comerciales del país. En términos locales, una mayor duración y magnitud
del choque podría provocar extensiones de las medidas de aislamiento, afectando el desarrollo de la
actividad productiva, los niveles de empleo, el dinamismo del consumo y la inversión y la solvencia
financiera. Las medidas implementadas por el Gobierno nacional han buscado evitar la
materialización de estos riesgos para minimizar los impactos de la pandemia en el crecimiento
económico del país, lo que es consistente con el escenario central de mediano plazo aquí
presentado. En la medida en que se materialice una recesión económica más profunda en 2020
como consecuencia de un segundo brote del virus, se daría una recuperación más lenta en 2021, lo
que a su vez impactaría el crecimiento económico de mediano plazo.
El escenario de actividad económica de mediano plazo descrito se caracteriza por una
diversificación productiva, asociada a la buena dinámica que tendría la industria manufacturera, que
llevaría a una menor dependencia de los flujos externos asociados al petróleo y al carbón. Las
exportaciones e importaciones totales crecerían, en promedio, 4,9% y 4,4% anual en el periodo
2022- 2031, y mostrarían una recomposición favorable hacia los bienes no tradicionales. El buen
comportamiento de las ventas externas no tradicionales estaría asociado a un crecimiento estable de
los socios comerciales, a la integración del país en las cadenas productivas globales, y a los
impactos positivos que generarían las medidas de competitividad que está impulsando el Gobierno
nacional, como la terminación del programa 4G de carreteras.
En cuanto a los déficits; el déficit comercial de bienes se mantendría relativamente estable entre
2022 y 2031, gravitando alrededor del 1,1% del PIB, en línea con el dinamismo esperado de las
exportaciones no tradicionales. El déficit de servicios decrecería en 0,7pp del PIB en el periodo de
estudio, pasando de 1,5% del PIB en 2022 a 0,8% del PIB en 2031, en línea con el desempeño
económico de los socios comerciales y las mejoras previstas en términos de competitividad. En el
mediano plazo, se espera que el déficit de renta factorial se mantenga relativamente inalterado como
porcentaje del PIB, explicado por una estabilidad favorable en los resultados financieros de las
empresas, y que el déficit externo sea cubierto, principalmente, por flujos de inversión extranjera
directa (IED), atraídos por la reducción del costo de uso del capital, derivado de las medidas
establecidas en la Ley de Crecimiento. Esa deuda pública, debido a todo lo ocurrido en el 2020,
alrededor de todo el mundo, se elevará de manera sustancial (aumentará en América Latina 10,9pp).
Finalmente, se espera que las transferencias se mantengan estables como porcentaje del PIB en el
mediano plazo, por cuenta del dinamismo de los países de los que provienen las remesas.
Sin lugar a duda, la magnitud del choque experimentado por las finanzas públicas supone un reto
importante para el mediano plazo, en la medida en que se deben evaluar alternativas de política, que
permitan llevar a cabo un ajuste eficiente de los niveles de deuda, en un contexto de crecimiento
económico sostenido y tasas de interés de financiamiento favorables. En este sentido, a partir del
año 2022, y en la medida en que la evolución de la pandemia despeje las perspectivas económicas
del país, el Gobierno nacional se propone retornar a una senda consistente con los parámetros de la
Regla Fiscal, que a su vez garantiza la sostenibilidad de la deuda. En 2021, se espera que las tasas
de crecimiento potencial aumenten, en un 3,5% anual. En el caso en que los efectos derivados de la
pandemia se prolonguen o se profundicen, se retardará el proceso de consolidación fiscal, pero algo
importante, esta contingencia está contemplada por el mecanismo de ajuste de la regla fiscal. Una
vez terminada la pandemia, se evaluará un conjunto de alternativas tendientes a incrementar los
ingresos corrientes del Gobierno en por lo menos 2,0% del PIB.
El escenario central del Gobierno se fundamenta en la intención de generar incrementos
permanentes en los ingresos corrientes, para fortalecer la inversión pública en el mediano plazo. A
lo largo de la próxima década, el balance fiscal del GNC deberá presentar un ajuste importante y
ordenado, que respalde una reducción sostenida de la relación entre el saldo de la deuda pública y el
PIB. A partir de 2022, el ajuste estará respaldado por un incremento importante de los ingresos
tributarios, derivados de la consolidación del proceso de modernización de la DIAN y los mayores
recaudos asociados a la recuperación de la economía. Debido, entre otros factores, a la plena
implementación de la factura electrónica a partir de 2020, y a la aprobación por parte del CONPES
en junio de este año del programa de modernización de la DIAN, se espera que a partir de 2021 se
empiecen a evidenciar gradualmente las ganancias de recaudo derivadas de estas políticas. Este
efecto será marginalmente creciente hasta 2023, en la medida en que estas políticas fortalecen
gradualmente la capacidad de fiscalización de la DIAN, y se logran reducciones permanentes en la
evasión.
Estas estimaciones son conservadoras a la luz de las experiencias de varios países de la región, que
implementaron exitosamente la factura electrónica, como lo evidencia un estudio del BID. La
política de ajuste del gasto primario prevista por el Gobierno busca complementarse con un
incremento permanente en los ingresos corrientes, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas
públicas, en el marco de la generación de un superávit (cantidad en que los ingresos superan los
gastos) primario promedio de 1,5% del PIB en el periodo 2023-2031. Alcanzar un superávit
primario es un objetivo fundamental de la estrategia fiscal del GNC en el mediano plazo, pues esto
permitirá reducir el endeudamiento, de tal forma que a futuro la política fiscal cuente con un
margen de maniobra suficiente para reaccionar frente a choques adversos. A partir de 2022, el
principal factor que impulsará a la baja el endeudamiento del GNC es el crecimiento económico.
El escenario central del Gobierno se fundamenta en la recuperación del crecimiento económico y,
junto con ello, en su intención de generar una mejora sustancial de la posición fiscal neta del país, a
través de un incremento de los ingresos corrientes (son aquellos recursos percibidos con relativa
estabilidad, esto es, que tienen vocación de permanencia y pueden predecirse con suficiente certeza
para limitar los gastos ordinarios).
Por su parte, la Comisión de Expertos de Beneficios Tributarios proveerá insumos fundamentales
para la discusión de cómo incrementar los ingresos corrientes de la nación en el mediano plazo.
Esta Comisión fue conformada en concordancia con lo ordenado por la Ley 2010 de 2019 (“Ley de
Crecimiento Económico”). Su objetivo es evaluar la idoneidad de los incentivos tributarios actuales,
establecer cuáles son eficientes, y determinar el conjunto de beneficios que promueven el
crecimiento, el empleo, la equidad y la formalización fiscal. Asimismo, el Gobierno nacional tiene
un firme compromiso con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la
Organización de Naciones Unidas (ONU), que marcan retos en términos institucionales y en
implementación de políticas en materia de desarrollo.
El logro de tasas de inversión pública más elevadas en el mediano plazo estará sujeto a la búsqueda
de nuevas fuentes de financiación. En los gastos de funcionamiento, Colombia presenta espacio
para una potencial reducción del gasto en el rubro destinado a la adquisición de bienes y servicios.
Por su parte, la inversión que se proyecta es un resultado de la disponibilidad de ingresos, la
proyección de los demás gastos y las metas de déficit fiscal. En este sentido, la inversión tendrá un
comportamiento decreciente entre 2021 y 2023, que posteriormente se reversará, en la medida en
que los ingresos fiscales lo permitan. Sólo será posible alcanzar los niveles de inversión previstos
para el mediano plazo si la necesidad estructural de ingreso fiscal adicional se cubre
satisfactoriamente en los próximos años. En caso contrario, la inversión deberá ajustarse en la
magnitud en que ello no se materialice, de forma tal que en ninguna circunstancia se comprometa la
sostenibilidad fiscal. De esta forma, a partir de 2022 comenzará a revertirse el incremento
observado en el gasto en intereses en 2020 y 2021, debido al contexto macroeconómico adverso y el
incremento en el déficit fiscal, derivado de la emergencia económica.
Por último, en cuanto a lo que se espera en el mediano plazo en el país, en cuanto a seguridad
social; retome su senda de superávit histórica, luego de la crisis causada por la Emergencia
Económica y Social por el COVID-19. En particular, el escenario previsto se fundamenta en una
recuperación gradual del mercado laboral, lo que permitiría una reducción en la presión sobre las
transferencias de la Nación (algo ya mencionado anteriormente y que es importante en toda la
expectativa fiscal). Se prevé un comportamiento estable en los ingresos y gastos del subsector de
salud en el mediano plazo. La estabilidad proyectada en ambos componentes responde al efecto
estructural de las políticas implementadas en materia de presupuestos máximos. En efecto, para
2021 se prevén aportes de la Nación y Entidades Territoriales (ET) al sector de 2,8%, cifra que iría
reduciéndose en la medida que los ingresos por cotizaciones aumentan, por cuenta del crecimiento
de la población y la recuperación del mercado laboral.
Y el tema de pensiones, no pasa por alto, se prevé que entidades como Colpensiones tengan una
menor proporción de afiliados, en línea con la tendencia que se ha observado en las últimas décadas
tras la creación del RAIS (Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad). Asimismo, se estima
que los Regímenes Especiales tendrán un comportamiento constante en su número de afiliados y
que la tasa de crecimiento de pensionados en el RPM tendrá un comportamiento decreciente, dada
la madurez del sistema. Los choques generados por la emergencia en 2020 y sus efectos
macroeconómicos (incluida la drástica caída en el precio del petróleo), así como los efectos
rezagados en el gasto previsto para 2021, permiten anticipar inusuales déficits fiscales en el sector
de regionales y locales durante los dos primeros años de las administraciones actuales.
Un crecimiento económico acelerado durante la próxima década permitiría a las ET tener ingresos
corrientes estables vía recaudo tributario y transferencias de utilidades de empresas territoriales. Así
como contar con ahorros corrientes importantes, que favorecerán la inversión regional (adquisición
de activos no financieros). En conjunto, el sector de empresas nacionales y territoriales tendría un
comportamiento estable alrededor de 0,1% del PIB. La ejecución de proyectos de inversión
presentaría una variación estacional relacionada con el ciclo político-administrativo de las ET, en la
medida en que estas pueden ejecutar algunas de las obras contratadas con las administraciones
centrales. Junto con el importante ajuste del GNC, el Sector Público No Financiero (SPNF)
presentaría un déficit fiscal promedio para el total del periodo proyectado de 1,7% del PIB, pero
desde 2023 y hasta 2031 de 0,4% del PIB.
Cuando se realiza el MFMP hay que tener presente todas las organizaciones, así que el Sector
Público Financiero se manejaría así; Fogafín mantendría su nivel estable de balance de 0,1% del
PIB en el mediano plazo. El Banco de la República regresaría a niveles superavitarios en 2022,
después de una ligera pérdida estimada en 2021, y se estabilizaría en su promedio histórico (0,2%
del PIB) desde el 2024. El ahorro total de la economía, que representaría la fuente de
financiamiento interno, mostraría un comportamiento estable entre 2022 y 2031, ubicándose en un
promedio de 20,2% del PIB, Mientras la tasa de inversión promedio de la economía se ubicaría en
23,3% entre 2022 y 2031, el ahorro total se ubicaría en 20,2% en este mismo periodo (Gráfico 87,
Panel B). Lo anterior generaría una necesidad de financiamiento externo promedio de 3,1% del PIB
entre 2022 y 2031.
En la mayoría de los casos, y conociendo cómo se desarrolla gran parte de la economía, no sólo en
nuestro país, si no a nivel mundial, las estimaciones que se realizan en materia fiscal y económica
tratan de prever cualquier contingencia o cambio, pero aún así, la gran mayoría de estas, no se
llegan a contemplar. Por eso, el MFMP es tan importante, porque en Estrategia Fiscal, permite
comparar lo que se esperaba con aquello que surge en la marcha, y lo primero siempre resulta ser
una gran ayuda.