XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

La estabilidad laboral en el sector público: un derecho de los trabajadores,

un derecho de nuestros pueblos

Julio Durval Fuentes

1. Introducción
La estabilidad de los trabajadores del Estado no es una novedad, existen numerosos textos
constitucionales que la reconocen y una amplia doctrina jurídica que se ha expresado sobre
ella.

Es uno de los derechos que ha incorporado el constitucionalismo social a lo largo del SXX, al
calor de las luchas obreras que pusieron este y otros temas en la agenda de nuestras
sociedades.

Sin embargo, es necesario volver una vez más sobre esta cuestión porque si hay algo que
resulta de actualidad, y sobre lo cual abundan ejemplos en nuestra región, son los
constantes ataques y violaciones al derecho a la estabilidad laboral de los trabajadores del
sector público por parte de los gobiernos.

Ante esta realidad, desde nuestra acción sindical los trabajadores nos vemos
constantemente obligados a una doble tarea, tanto la que tiene que ver con resistir los
ataques y violaciones a este derecho en los casos en que es reconocido, como la de pelear
por su pleno reconocimiento a nivel normativo donde la garantía de la estabilidad no está aún
consolidada.

En esa lucha debemos confrontar con aquellas visiones que entienden al Estado como una
estructura que debe funcionar en su mínima expresión posible, que asignan al empleo
público un rol instrumental al servicio de los gobernantes y que, para desconocer nuestros
derechos como trabajadores, nos presentan a la ciudadanía como un gasto improductivo y
sobredimensionado.

No obstante, una particularidad que tiene el sector público es que es mano de obra intensivo,
que no hay Estado sin trabajadores que lo hagan funcionar. Y en la pelea por la defensa de
nuestros empleos los trabajadores hemos tomado conciencia de ello y de lo fundamental que
resulta nuestra tarea para garantizar los derechos de nuestros pueblos.

Esa toma de conciencia nos ha permitido construir un vínculo con nuestra comunidad que en
innumerables ocasiones ha sido un elemento clave para el éxito de nuestras luchas.

En la resistencia a la etapa neoliberal que se impuso en nuestra región en los años ´90
fuimos capaces de resistir privatizaciones, cierre de servicios y desguace de reparticiones
públicas en aquellos casos donde defendimos junto a nuestra comunidad sus derechos a la
par de nuestros puestos de trabajo.

En función de lo anterior, sostenemos que empleo público y derechos sociales, económicos y

culturales van de la mano.

1
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

El primero es condición necesaria para existencia de los segundos.Y esto nos abre una
nueva perspectiva de análisis para entender y fundamentar la necesidad de garantizar el
derecho a la estabilidad.

No se trata de un derecho que asiste únicamente al trabajador, se trata de una salvaguarda

para los ciudadanos respecto al correcto funcionamiento de las instituciones, ante el manejo
arbitrario que los gobiernos pueden hacer de las estructura estatal en perjuicio de sus
derechos.

Otro aspecto que intentaré destacar es como la estabilidad en el empleo público puede
considerarse desde la óptica del modelo de Estado que se aspira a construir.

En ese sentido, ésta puede pensarse como un requisito para lograr la eficiencia y eficacia del
funcionamiento estatal. Porque para alcanzar esos objetivos sin duda debe ponderarse la
experiencia, la capacitación y el compromiso de los trabajadores estatales con su tarea, y
esto resulta imposible si se promueve la rotación laboral permanente mediante distintas
modalidades de empleo precario.

2. La estabilidad como derecho de los trabajadores

Decía al comienzo que, si bien el derecho a la estabilidad laboral en el sector público no
resulta un tema novedoso, tienen plena actualidad los casos de violaciones a esta garantía.
Y esto sucede con frecuencia aún en aquellos lugares donde se trata de un derecho
reconocido por las leyes.

Tal situación nos obliga poner en foco la distancia existente entre lo que las normas
establecen y lo que sucede en la vida cotidiana. En relación a esto, Piza Rocafort (2004)
señala que:

“En América Latina, el problema no está principalmente en el nivel del “reconocimiento”

formal de los derechos laborales (a nivel constitucional, internacional o legal), sino en los
efectos jurídicos que ese reconocimiento tiene, en la ausencia o deficiencia de la
“exigibilidad”(de los mecanismos procesales previstos para su protección), y en las
condiciones materiales (económicas, sociales, culturales, institucionales), para hacerlos
efectivos.

Tal parece que en muchos casos, se trata más bien de aspiraciones legeferenda, que de
“derechos” humanos verdaderamente exigibles.

Hay en nuestra América una confusión generalizada sobre el sentido y alcance de las
normas constitucionales y de los derechos humanos, al entenderlos como “banderas” o
“ideales” a alcanzar y menos como derechos identificables en sus contenidos, en sus
obligaciones concomitantes, en los sujetos responsables, en sus mecanismos jurídicos para
hacerlos exigibles” (P.185).

Por ello, es en gran medida la acción de las organizaciones sindicales de trabajadores del
sector público el verdadero resguardo para el respeto de la estabilidad laboral de los
trabajadores, que se ve amenazada particularmente cada vez que un nuevo gobierno asume
la conducción de la estructura estatal.
2
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Hablamos hasta aquí de la estabilidad como derecho que asiste a los trabajadores estatales
y se hace preciso destacar que no se trata de una prerrogativa respecto a los trabajadores
del sector privado sino, por el contrario, consiste en una protección especial ante una
situación de mayor vulnerabilidad.

Hay que recordar que los empleados del sector público tenemos esta protección especial
porque, como ha sucedido históricamente y sucede lamentablemente en la actualidad, ante
los cambios de gobierno las administraciones entrantes suelen tomar los puestos de trabajo
como un “botin de guerra”, del que intentan disponer arbitrariamente en su beneficio.

Para ello buscan reemplazar la planta de trabajadores preexistente por nuevos empleados
afines, utilizando de ese modo el empleo público como prebenda para sus adherentes y
como mecanismo de cooptación para garantizarse nuevos apoyos.

Sin una protección especial, el trabajador del sector público quedaría expuesto a una
situación de extrema vulnerabilidad y sería víctima de un mecanismo de disciplinamiento
perverso.

Con independencia de su capacidad, dedicación y compromiso laboral, su puesto de trabajo

estaría siempre en riesgo y dependería para su continuidad de la mera voluntad del
funcionario de turno.

Ante una situación de este tipo es difícil esperar que se pueda gozar de otros derechos
fundamentales para el trabajador, como son la libertad sindical, la retribución justa o el
derecho a la carrera profesional, por mencionar algunos de ellos.

En tal sentido, Díaz Cafferata (2009) señala respecto al caso de la Argentina:“al establecer la
estabilidad absoluta del empleado público, se tendía a eliminar la práctica de que los puestos
administrativos fueran botín de guerra en ocasión de los cambios de gobierno, procurando
proscribir la arbitrariedad jerárquica y la práctica partidaria en la organización burocrática
estatal.

A su vez, reseña la Corte que el propósito deliberado de los constituyentes de 1957 consistió
en poner a los servidores del Estado al abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de
turno y de los vaivenes de la vida política”.

Queda claro entonces que la estabilidad no es una prerrogativa ni un privilegio del trabajador
público respecto al trabajador privado. Es en realidad una condición necesaria para gozar de
sus derechos básicos.

La garantía de estabilidad se convierte así en un valor supremo y elemental para los

trabajadores del Estado. Dicho esto, debemos aclarar que aun en los casos donde la
estabilidad está contemplada constitucionalmente se han desarrollado artilugios y formas de
fraude para evadirla.

Es así que en las últimas décadas se han diseñado formas de contratación fraudulentas que
precarizan a quienes prestan tareas habituales, regulares y permanentes para la
3
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

administración pública. Bajo modalidades como locaciones de servicios, contratos

profesionales, prestaciones no laborales o de asistencia técnica, el Estado ha ido
incorporando al personal necesario para su funcionamiento de manera irregular.

Ha evitado de ese modo cumplir con cargas sociales, respetar acuerdos salariales o poner
en marcha la carrera administrativa y los acuerdos que emanan de la negociación colectiva,
por mencionar algunas consecuencias. Asimismoestas formas contractuales precarias fijan la
relación laboral a término, haciendo de la estabilidad del empleado público una mera
expresión de deseo, letra muerta de normas que nadie cumple.

3. La estabilidad como garantía de la buena administración

Decía al comienzo que otra de las perspectivas para abordar el tema de laestabilidad es la
que tiene que ver con el modelo de Estado que se quiere construir.

Si existe un real interés en un estado eficaz y eficiente, la situación de los trabajadores del
sector público no es un tema secundario. Un Estado eficaz es aquel que, a través de sus
políticas cumple con el mayor alcance posible las obligaciones y compromisos que dictan las
leyes.

Un Estado eficiente es el que aprovecha al máximo los recursos de los que dispone para
alcanzar sus objetivos. ¿Puede alcanzar esos fines una estructura Estatal asentada sobre el
empleo precario? Claramente no.

No es posible alcanzar la eficacia cuando el trabajador vive una situación extorsiva de

inestabilidad permanente, cuando no tiene garantizados derechos y condiciones que
promuevan su desarrollo laboral, estimulen su mejor desempeño o permitan proyectar un
futuro profesional. No es mediante métodos coercitivos que se alcanza el compromiso con la
función y la proactividad en el empleo.

Tampoco es posible lograr la eficiencia cuando la experiencia acumulada de cada trabajador

y trabajadora se desprecia a través de mecanismos de rotación permanente de personal. Ni
es posible alcanzar la eficiencia cuando la inestabilidad y las relaciones laborales a corto
plazo atentan contra toda posibilidad de capacitación y formación de la fuerza de trabajo.

Y podría agregar que, además de la eficacia y la eficiencia, la estabilidad de empleados del

sector público contribuye a la existencia de un Estado democrático, capaz de garantizar la
justicia social. Porque sin estabilidad laboral y sin derechos garantizados el empleo
estatalfunciona como fuerza privada de los gobernantes de turno, sujeta a su arbitrariedad y
conveniencia, con el consiguiente y peligroso desvanecimiento de las fronteras que separan
Estado y gobierno.

4. Los derechos de los estatales y los derechos de los pueblos

Los trabajadores del Estado servimos a nuestros pueblos no a nuestros gobiernos. Es bueno
destacarlo, porque nuestra función está –y así debe ser- íntimamente ligada con los
derechos económicos, sociales y culturales que el Estado debe garantizar. Y no es
casualidad que, cuando los gobiernos olvidan esas obligaciones, son las organizaciones de
trabajadores estatales las que a través de sus luchas aparecen en escena para recordarlo.

4
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Y del mismo modo en que los trabajadores del Estado, a través de nuestras organizaciones,
somos quienes defendemos las instituciones que garantizan el ejercicio y/o goce de
derechos ciudadanos, cuando se ataca a los trabajadores del sector público es porque se
busca atacar al Estado mismo en su función social. Como señala Beatriz Fontana (1990):

“Mientras esto ocurre en el campo de las relaciones laborales, también se producen cambios
en la estructura y organización del Estado. Y no podía ser de otra manera, ya que como
hemos señalado antes, el ataque al Derecho Laboral esconde en realidad la intención de
derogar el Estado Social, y propiciar el retorno a la plena vigencia del Estado Liberal.

La quiebra del principio de solidaridad que en el nivel de las relaciones laborales se obtiene
mediante la segmentación de la clase trabajadora, las contradicciones entre trabajadores de
primera, de segunda o de tercera, y la primacía de la voluntad individual sobre la colectiva,
se traduce en ataques al Estado Social y su intervención en la redistribución de la riqueza.

El Constitucionalismo Social convirtió la solidaridad en deber jurídico, y fundamentó en ella la

obligación de contribuir a sostener los servidos públicos, la redistribución equitativa de la
riqueza, los contenidos de la política tributaria y los sistemas de seguridad social.

El discurso liberal pretende en cambio el retorno al Estado abstencionista, para lo cual

postula la necesidad de privatizar las empresas públicas, que el Estado abandone la
prestación de servicios esenciales, profundizar una política tributaria regresiva que ejerce
mayor presión sobre los que menos tienen, y delegar en manos privadas las prestaciones de
la seguridad social (ejemplo de ello son los fondos privados de retiro”(P. 13).

La defensa del Estado en su función social no implica desconocer que la estructura estatal
está al servicio del sistema de dominación y el modo de producción –capitalista en la mayoría
de los países de nuestra región-. No obstante, y sin pretender aquí teorizar sobre Estado, en
necesario señalar que las instituciones burocráticas que hacen a la administración de lo
público son las que garantizan aquellos derechos que corresponden a los ciudadanos.

Y si la categoría de ciudadano es cuestionable en tanto borra o elude las distinciones de

clase, es esa misma categoría la que obliga a la estructura estatal a ejecutar políticas y
proveer servicios que sirvan de contrapeso a esas distinciones clase y permitan transformar
la igualdad abstracta en igualdad concreta.

En palabras de Oslak (2006) “El estado sigue siendo la máxima instancia de articulación de
una sociedad, pese a su creciente descrédito y al virtual desmantelamiento a que lo ha
sometido la embestida neo-conservadora” (P.1).

5. Un sindicalismo activo para construir otro Estado

Llegado a este punto quiero retomar la perspectiva inicial que señalaba sobre la estabilidad
laboral como derecho de los trabajadores y señalar nuevamente que, aunque resulte una
obviedad para muchos, aun en los casos en los que este derecho está legal y
constitucionalmente reconocido, somos las organizaciones de trabajadores estatales las que
debemos velar activamente por su pleno respeto.

5
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Para eso, va de suyo, es necesario que exista libertad sindical y de asociación. Y en función
de esa libertad debe garantizarse el ejercicio de la negociación colectiva, que es el
instrumento para la defensa de los intereses de los trabajadores del Estado.

Sin libertad sindical y sin negociación colectiva difícilmente pueda garantizarse el respeto a la
estabilidad laboral que, como he argumentado, tan necesaria resulta para la construcción de
un Estado eficaz, eficiente, democrático y garante de la justicia social.

Por todo lo anterior, desde la Confederación Latinoamericana y del Caribe (CLATE), que
tengo el orgullo y la responsabilidad de presidir, hemos venido desarrollando una intensa
tarea de coordinación sindical a nivel regional e internacional en torno a tres ejes
fundamentales: respeto de la libertad sindical, plena vigencia de la negociación colectiva y
promoción del trabajo registrado en el Estado.

Con presencia en 17 países de la región, 87 organizaciones nacionales adheridas y un total

de 4.070.000 trabajadores afiliados, nuestra Confederación expresa una voluntad colectiva
ampliamente distribuida y con un extendido alcance.

Desde esta legitimidad y representatividad la CLATE ha venido tomando posición y ha

intervenido en numerosos foros internacionales, con una destacada presencia en la
Conferencia Internacional del Trabajo de OIT, donde desde 2015 ha logrado participar con
voz propia en su Asamblea. En ese marco focalizamos nuestros esfuerzos en la defensa y
promoción de los Convenios 151 y 154 de OIT, que contemplan los derechos de sindicación
y negociación colectiva para los trabajadores del sector público.

Reclamamos en los países que han ratificado estos convenios el dictado de normas locales
para su cumplimiento efectivo y, en los casos en que no están siendo respetados,
denunciamos su incumplimiento.

Fue así que la CLATE elevó recientemente una denuncia contra el Estado de Guatemala
ante el Comité Libertad Sindical de la OITpor violación de los pactos colectivos en ese país.
Del mismo modo, la CLATE junto a las organizaciones de trabajadores del Estado de
Argentina ha manifestado ante la oficina de la OIT en Buenos Aires su preocupación y
rechazo por los despidos masivos en la administración pública a partir de la asunción del
actual gobierno.

La CLATE también promueve la ratificación de los Convenios OIT en los países que aún no
lo han hecho. En ese sentido, esta tarea de promoción, difusión y acompañamiento a las
organizaciones nacionales para su aplicación y vigencia en cada país no se limita a los
citados Convenios 151 y 154. La CLATE promueve todos los Convenios que apuntan a
mejorar las condiciones de trabajo e incrementar el nivel de vida de los trabajadores y
ayudan, de ese modo, a alcanzar la meta del trabajo decente.

En mi intervención en la 105º CIT OIT de 2016 he manifestado también la necesidad de

ampliar el número de países que han ratificado el Convenio 158, sobre terminación de la
relación de trabajo. Este instrumento establece garantías a los trabajadores contra el despido
arbitrario e injustificado. Es importante aclarar aquí, ya que estamos hablando de estabilidad
de los empleados públicos, que la protección contra el despido arbitrario no es lo mismo.
6
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

El trabajador del Estado tiene derecho a la estabilidad y, en caso de que esta sea vulnerada
sin causa que lo justifique, exigir gremial y judicialmente su reincorporación. La protección
contra el despido arbitrario tiene como medida de reparación la indemnización.

No obstante, el Convenio 158 y las normas que protegen al trabajador contra el despido sin
causa son herramientas que brindan un marco normativo en el que cualquier trabajador
puede ampararse ante el intento de su empleador de poner fin a la relación laboral sin
elementos que lo justifiquen.

En ese sentido es un reguardo para los miles de trabajadores, tanto del sector privado como
del público, que se encuentran contratados bajo modalidades fraudulentas que pretenden
simular temporalidad en sus funciones mediante contratos a término. La protección contra el
despido arbitrario puede funcionar para el caso de los trabajadores precarizados como un
elemento más de protección ante despidos masivos, en la medida en que estas normas
dejan en claro que no pueden existir razones de desvinculación ajenas al desempeño del
trabajador.

En todo caso, la protección contra el despido arbitrario contribuye a desnaturalizar la

terminación de la relación laboral por finalización del período contractual y pone de
manifiesto el carácter fraudulento de este tipo de contrataciones en el Estado para los
trabajadores que realizan tareas habituales, regulares, permanentes e inherentes al
funcionamiento de la estructura estatal.

Obliga asimismo a contemplar y justificar la temporalidad contractual en los casos en que

realmente corresponda y evitar su uso extendido para evadir los derechos y garantías los
trabajadores del Estado. Sin perjuicio de ello, las organizaciones de trabajadores estatales
sostenemos que la única reparación posible ante la violación de la estabilidad laboral es la
reincorporación del trabajador a su puesto de trabajo.

6. La amenaza de los Tratados de Libre Comercio

Para terminar, quisiera detenerme en otro aspecto que desde nuestra Confederación
venimos trabajando con especial interés, que es el rechazo a los nuevos Tratados de Libre
Comercio o Tratados Megarregionales.

No me quiero extender sobre el amplio impacto de los nuevos tratados de libre comercio en
el funcionamiento de la estructura estatal y la soberanía de los Estados. Sí quisiera destacar
que, dado que estos acuerdos cada vez se ocupan menos sobre el comercio y más sobre
cuestiones de organizativas internas de los países(como compras públicas, normativa
nacional, servicios, etc.), es indudable que esto tendrá impacto sobre el empleo público y
muy probablemente sobre el derecho a la estabilidad.

Los nuevos acuerdos de comercio e inversión ponen en igualdad de condiciones a los

inversores con el Estado, subordinan el interés público al rendimiento de las inversiones y, de
este modo, someten a la competencia del mercado los servicios y prestaciones que brinda el
Estado. En ese sentido, todo impacto negativo sobre la ganancia o expectativa de ganancia
que pueda sufrir un inversor, a partir de una acción que emane del Estado, puede justificar
una demanda ante un tribunal internacional de naturaleza privada creado en el marco de
7
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

estos acuerdos. No hay especulación sobre esto. Valga un ejemplo, de los que hay muchos,
para entender de qué estamos hablando.

Luego de la llamada primavera árabe el gobierno de Egipto elevó el salario mínimo

interprofesional. Frente a esto, una empresa francesa encargada de la recolección de
residuos de la ciudad de Alejandría decidió demandar al Estado por afectar sus inversiones.

De este modo, ¿puede sostenerse la estabilidad laboral de los trabajadores del sector
público en el marco de los nuevos Tratados de Libre Comercio e Inversiones? Si los servicios
de salud y la educación pasan a ser bienes de mercado en libre competencia ¿deberá el
Estado ajustar su plantel de personal a las cuotas de mercado que garanticen la libre
competencia en esos rubros? Podríamos hacer interminables preguntas como esta. La
incertidumbre está plateada.
Y, si de reformar el Estado en la búsqueda de una buena administración se trata, no
debemos dejar de plantearnos estos interrogantes.

Las organizaciones de trabajadores del Estado de América Latina y el Caribe tenemos

algunas respuestas ante estas dudas, en base a nuestra experiencia histórica reciente. No le
huimos a los debates, los estimulamos.

Sobre todo, aquellos que ponen en escena la íntima relación entre los derechos de los
trabajadores del Estado y los derechos de nuestros pueblos. Frente a ello no vacilamos en
dejar bien claro de qué lado estamos y afirmamos nuestro compromiso en la construcción de
un Estado moderno, eficaz y eficiente, pero al mismo tiempo democrático y garante del bien
común.

7. Bibliografía
Díaz Cafferata, S. (2009). La estabilidad del empleo público fraudulentamente "contratado".
Recuperado de: http://www.saij.gob.ar/doctrina/dacf110109-diaz_cafferata-
estabilidad_empleo_publico_fraudulentamente.htm
Fontana, B. (1990). Del Estado Liberal al Estado Social de Derecho. Cuadernos del Instituto
de Estudios sobre Estado y Participación (IDEP), 6, 13.
Oszlak, O. (2006): Los miedos de los argentinos: ensayos sociopolíticos y culturales, CEDES
Espacio, Buenos Aires.
Piza Rocafort, Rodolfo E. (2004). Derecho al trabajo y derecho de los trabajadores desde la
perspectiva de los convenios internacionales sobre derechos económicos, sociales y
culturales. Revista IIDD, 40, 185.

8. Reseña biográfica
Julio Durval Fuentes (Neuquén, Argentina, 21 de agosto de 1960). Es un dirigente sindical y
político argentino, nacido en la ciudad de Neuquén, Argentina, el 21 de agosto de 1960.

Actualmente es Secretario General Adjunto del Consejo Directivo Nacional de la Asociación

Trabajadores del Estado (ATE), el sindicato de empleados públicos de la Argentina fundado
en 1925. Fue elegido para ese cargo hasta el año 2019. Previamente había ocupado el cargo
de Secretario General del CDN de ATE durante el período 2011-2015 y, de en los dos
períodos previos, 2003-2011, había sido Secretario General Adjunto.

8
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admin istración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

A la par de su actividad sindical, Fuentes trabajó en la construcción de una nueva fuerza

política en su provincia natal, Neuquén. En octubre de 2005 fundó el partido Unión de los
Neuquinos UNE). Con esta fuerza fue elegido convencional constituyente ese mismo año y,
para 2007, se presentó como candidato a gobernador de la provincia siendo el tercer
candidato más votado.

Desde agosto de 2012 es Presidente de la Confederación Latinoamericana de Trabajadores

Estatales (CLATE).