GESTIÓN PÚBLICA Y CONTROL SOCIAL definiciones que usualmente son adoptadas por
poderes supraestatales, lo cual tiene efectos
Por: Gustavo Robayo Castillo
El contexto.
El tema que nos corresponde tratar es, por su
naturaleza, amplio, múltiple y denso, en tanto en la
órbita de cada uno de sus componentes hay una
estrecha relación con aspectos como los sistemas de
Estado, régimen político, formas de democracia,
economía política, medios normativos,
representaciones de gobierno, economía, economía
política y otras disciplinas. Pero en el centro de los
análisis y estudios adelantados está la preocupación
acerca de la modernización del Estado, en la
perspectiva de hacerlo más eficiente y democrático,
lo cual tiene que ver, además, con la necesidad de
redefinir las interacciones entre el Estado y la
sociedad, en un contexto mundial que se presenta
cada vez más complejo e interdependiente.
El nuevo escenario político y económico internacional,
así como las exigencias nacionales, regionales y
locales para ampliar la democracia, la participación,
la autonomía, el cuidado del medio ambiente, superar
la pobreza, las guerras, etc., ponen a los Estados frente
a nuevos problemas, lo que hace que las actuales
agendas políticas se construyan incluyendo
 de acciones, representan la realización concreta de
Abogado y promotor de derechos humanos, vinculado a la
Defensoría del Pueblo como Asesor Especializado en Derechos
Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Desarrollo Humano.
importantes en la gestión pública. Lo cual conduce a
que en el análisis de las políticas públicas el interés se
dirija, más que a establecer cómo inciden las
estructuras institucionales sobre las políticas, a
preguntarse cómo las políticas aprobadas e
implementadas por el Estado reflejan las distribución
de poder y de qué forma se distribuyen las funciones
dentro de la institucionalidad.
Las políticas públicas y su gestión ya no se definen
solamente en función del orden interno, estructurado
por un conjunto de mecanismos específicos de
legitimación y regulación integrados al Estado, sino
que lo hacen teniendo en cuenta también un
entorno externo, ordenado por otros mecanismos de
incidencia, cuya compatibilidad con el
mantenimiento de un orden social global debe ser
asegurado.
De esta manera, las políticas públicas y las
características que asumen se convierten en un medio
para describir el comportamiento institucional y
establecer cómo se mueve la arquitectura estatal a
través de sus prácticas, en tanto el Estado es una
institución que formaliza las reglas de su gestión en
ámbitos que pretende regular, por medio de la
promulgación de normas y decisiones administrativas.
Así, las políticas públicas, entendidas como programas
las decisiones por parte del Estado, en su propósito de

modificar comportamientos mediante una sistemática
formulación jurídica, que representa en un momento,
la cristalización de la relación de fuerzas entre los
distintos actores que intervienen en el proceso de
definiciones.
Es claro, también, que el número de actores que
participan no es ilimitado, sino que por el contrario es
selectivo, excluyente y cerrado. No ingresa cualquiera,
ni como quiere, ni con los intereses que pretenda, lo
cual indica que la configuración de estos actores es
ya reveladora del reparto de poder al interior del
Estado, así como del tipo de relaciones de integración
establecidas por éste con el entorno social. Lo que se
desvela en realidad es que intereses, antes relegados
a la esfera de lo privado se institucionalizan como
públicos, conservando su s formas jurídicas privadas y
escapando a los controles formales de la organización
estatal y del control social.
Dentro de esta dinámica se desencadenan los
esfuerzos para integrar los intereses económicos y
corporativos en el procedimiento legislativo y el
proceso político, que se expresan a través de tipos y
ordenaciones de influencia como:
 Partidos y agrupaciones políticas de interés
económico representados en el Parlamento.
 Integración, alrededor y bajo la voluntad del
ejecutivo, de las representaciones
corporativas.
2
 Distribución de la función legislativa de
acuerdo con las facciones de intereses
económicos y políticos.
 Corporativismo integral.
 Preeminencia del Ministerio de Hacienda y los
ministerios económicos en la definición de la
planeación global.
 Cierres y limitaciones al control estatal y al
externo de la sociedad civil.
En efecto, los diferentes segmentos corporativizados
del aparato estatal están sometidos a una jerarquía
que de hecho los ordena. Todo ocurre como si la
ordenación de los aparatos estatales reprodujera, en
su seno, las jerarquías dominantes en la formación
social. El fenómeno no es nuevo ni casual. En la historia
de los procesos de independencia y formación de los
estados latinoamericanos es particularmente
sobresaliente una construcción estatal elitista,
oligárquica, excluyente, con casi ninguna
participación de los pueblos, dentro de un claro
proceso de centralización de la autoridad y del poder.
Sin embargo, más allá de una rápida lectura jurídica,
es evidente que muchas de las estructuras estatales
están sobrepuestas o yuxtapuestas a espacios sociales
que escapan a su influencia. Las resistencias ejercidas
por los actores que se encuentran en la periferia frente
a las intervenciones normativas del Estado central,
restringen aún más su influencia en estos espacios
sociales, lo que acrecienta la ilegitimidad e
ineficiencia de los aparatos burocráticos
institucionales, conllevando a crisis recurrentes del

Estado y a su necesaria redefinición. Es, entonces, en
el punto de articulación de la regulación y de la
legitimación, donde se sitúan los problemas centrales
de la cohesión social y de la gestión eficiente del
Estado.
La configuración del Estado en la globalización.
Como es sabido, la relación entre Estado y
democracia ha sido siempre difícil y compleja. Ésta
última se formó en buena medida frente o contra el
poder político hobbesiano encarnado en el Estado.
Pero con el paso del tiempo el poder político se
constituyó en un bien, considerado esencial para la
democracia. No obstante, la democracia encara un
problema en crecimiento, cuyo peligro deriva de la
debilidad del Estado. El decaimiento de este poder
estatal puede suponer, a su vez, una amenaza para la
democracia.
Este peligro es mayor cuanto más se extienden y
fortalecen las corporaciones transnacionales. La
pérdida de ese poder político, puede decirse, deriva
en una fragilidad de las dimensiones protectoras, de la
seguridad, la estabilidad y el ejercicio de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, dado que los
conflictos, como hemos venido constatando, no
siempre son resueltos con la razón y la lógica, sino
apelando al uso de la fuerza y el belicismo.
3
Este es uno de los efectos de la globalización, que
tiene como consecuencia el aumento del control de
la economía por parte del mercado y la reducción
correlativa de la coordinación correspondiente al
Estado. La importancia del papel que se otorga al
mercado, dada la crisis del Estado, ha tenido efectos
perversos en lo que respecta a la equidad y la
consolidación de la democracia, y se constituye en
una amenaza para la cultura democrática.
Lo cierto es que la participación de los ciudadanos es
esencial para la legitimación del poder y la
democratización permanente de la democracia. La
búsqueda de ese equilibrio entre poder y
participación constituye una tensión propia de la
democracia en el ámbito de de la organización
territorial propia del Estado. Ello implica una
capacitación de los actores sociales en las regiones y
los municipios, aspecto que no garantiza la actual
globalización.
Para el caso de los países pobre y periféricos, como el
nuestro, la erosión democrática es preocupante: ante
la falta de poder para negociar, asistimos inermes a la
imposición de las conductas y las decisiones tomadas
en los mercados y centros financieros, sin más
alternativa que ser globalizados en condiciones
extremas de indefensión.
Pero el Estado no es una entidad homogénea, como
tampoco lo son las instituciones que lo conforman, si
bien, en estados como el colombiano, lo
característico es su desarticulación. Los múltiples

segmentos estatales ocupan posiciones variables
según las condiciones sociales e históricas que han
estructurado e influido en su formación. Un ejemplo
significativo han sido las distintas contrarreformas
operadas en la constitución de 1991. La metamorfosis
sufrida por la Carta Política niega la materialización
del Estado Social de Derecho y posterga la apertura
hacia la consolidación de la democracia y el logro de
la paz.
Es, evidente, entonces, que para que haya Estado no
basta la presencia de condiciones objetivas que lo
definan, como la existencia de un territorio, una
población y una autoridad; su constitución exige una
edificación cultural en la cual la idea de poder
colectivo y comunitario se concreta históricamente. La
incidencia de poderes individualizados (por personas
o ciertos grupos de presión) desnaturaliza la esencia
misma de su conformación. La presencia de grupos
que imponen sus designios mediante la violencia, la
impunidad y la corrupción erosionan las bases mismas
de su estructura. Es el caso de los poderes
paramilitares y de la guerrilla que atentan contra las
4
posibilidades de formación orgánica de las
comunidades.
Lo que corresponde, por tanto, más allá de las
previsibles dudas que expone la realidad, es ahondar
en las posibilidades concretas que la
descentralización y la implementación de la
democracia participativa tienen en los ámbitos de la
estructuración social, el consenso y el fortalecimiento
de los nudos sistémicos de la vida política, en una
triple dimensión: poder local, democracia y ejercicio
pleno de ciudadanía. Es decir, se requiere de una
sociedad civil que participe en los procesos de
decisión y control, lo que supone oportunidades de
voz propositivas y garantías para el ejercicio amplio de
tales oportunidades, ampliando así el espacio público
estatal.
En el ámbito de esta estrategia pueden identificarse
algunos de los resultados posibles, como se expone en
el cuadro a continuación, el cual se presenta como
posibilidad y propuesta, mas no como resultado.
 5

PODER LOCAL Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA1

PROCESO DEL CONTEXTO OPORTUNIDADES AMENAZAS

NACIONAL
Proceso democratizador
Marco jurídico y
descentralización
Acuerdos de paz
Militarización
Movimiento Social
-Alcaldías elegidas democrática-mente. -Persistencia de la inseguridad ciudadana y de la
-Espacios de participación. cultura de la violencia.
-Posibilidades de concertación social para el desarrollo -La corrupción como fenómeno generalizado.
nacional y local.
-Competencias municipales, prestación de servicios -Insuficiente capacidad financiera de los municipios.
sociales y la coordinación del desarrollo local. -Insuficiente capacidad técnica para asumir
-Descentralización de la administración pública. responsabilidades derivadas de la descentralización
-Fortalecimiento del sistema pluripartidista y -Sectarismo de partidos políticos.
democrático. -Contribución insuficiente a la paz de estamentos
-Agenda económico-social para el combate contra la estatales, élites empresariales y mafias.
pobreza. -Dificultad de la justicia para esclarecer
-Reconciliación. responsabilidades sobre crímenes de lesa
humanidad y crímenes de guerra.
- Creación de comunidades y territorios de paz -Pervivencia de estructuras paramilitares.
autogestionarios.
-Reconstitución del movimiento social, sindical, -Divisiones y tensiones dentro del movimiento
campesino. popular.

-Propicia la participación ciudadana en la gestión del - Generación de dependencias ajenas a la

Cooperación al desarrollo. solidaridad.
desarrollo -Apoyo a procesos sociales y de desarrollo endógeno.
-Servicios y apoyo a la población de escasos recursos. - Falta de propuestas definidas de desarrollo socio-
ONG - Apoyo para la educación y la formación ciudadanas. económico.
- Descoordinación.
- Redefinición de las características del Estado. -Política social contradictoria.
Proceso de ajuste - Formación de una nueva asamblea constituyente. -Fondos sociales invertidos en base a decisiones
estructural - Reformas al modelo económico. externas.
-Ineficiencia en la lucha contra la pobreza.
-Aumento de la pobreza y de las tensiones sociales.

1
Tomado de Iosu Perales Arretxe. Poder local y democracia participativa en América Latina. Fundación para la investigación y la cultura FICA, marzo
de 2004, Bogotá, Colombia, p. 69.

Siguiendo la línea de este pensamiento podemos decir que la
descentralización y la participación ciudadana buscan,
asimismo, legitimar al Estado mediante la aproximación de
sectores sociales a la actividad del municipio y de las regiones.
Como señalan Fabio Velásquez y Esperanza González,
“En el espíritu de la reforma 
constitucional
, se trataba de
crear escenarios de lo público más transparentes, más
incluyentes y que, por lo mismo, resultaran más legítimos y
más eficaces.” 2
Políticas y gestión públicas.
Como respuesta, la sociedad civil, en los procesos de
participación, debe contar para sus acciones no sólo con
garantías, sino también con elementos que le permitan discernir
acerca de lo que puede ser considerado como políticas
públicas. Sobre esto último no contamos con una definición
común, por lo que es posible aludir a varias de ellas, como mera
indicación teórica, para luego ocuparnos de la gestión pública,
tal como lo expongo a continuación.
 Las políticas públicas son la expresión de la acción política
del Estado.
 Es la acción de las autoridades públicas en el seno de una
sociedad que se transforma en un programa de acción
de una autoridad pública.
 Las políticas públicas reflejan el modo como se gobierna
a una sociedad y determinan, de manera profunda, el
devenir de nuestras sociedades.
2
Ver Fabio Velásquez C. y Esperanza González. ¿Qué ha pasado con
la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona. Bogotá,
Colombia, 2003, p. 13.
6
 Está constituida por las acciones gubernamentales: lo que
un gobierno dice y hace con relación a un problema o
una controversia.
 El conjunto de sucesivas respuestas del Estado o de un
gobierno específico, frente a situaciones consideradas
socialmente como problemáticas.
 Una política pública designa el proceso por el cual se
elaboran y se implementan programas de acción pública,
es decir, dispositivos político-jurídico-administrativos
coordinados para la realización de objetivos explícitos.
 Las políticas públicas son el conjunto iniciativas, decisiones
y acciones del régimen político frente a situaciones
socialmente problemáticas que buscan resolución, con la
finalidad de orientar el comportamiento de los actores
individuales o colectivos, para modificar tal situación,
percibida como insatisfactoria.
Para entender cuándo estamos ante una política pública,
podemos recurrir a cuatro criterios básicos:
 Implicación del gobierno. En cuanto la estructura
institucional y la planeación se pone en funcionamiento a
partir del plan con el que se ejecutan los programas de
gobierno.
 Percepción de problemas o insatisfacciones. Que tiende
a la atención de las necesidades básicas de la sociedad
y de sus demandas.
 Definiciones de objetivos particulares. Se trata de la
enunciación de las tareas diseñadas en el marco de
premisas programáticas que responden al conjunto de
intereses expuestos.

 Proceso de formulación, ejecución, seguimiento, que
conduce propiamente a la implementación o realización
de las determinaciones de política.
Por lo demás, cada política pública está relacionada con un
campo de aplicación o un campo de acción particular, de tal
manera que, cuando se enuncia su objetivo, se habla de política
económica, social, exterior, etc., o corresponde a un
determinado territorio y se formula como política china,
venezolana o colombiana. Igualmente, cada política pública
tiene un campo de acción reservado, que puede ser objeto de
varias subdivisiones. Así, por ejemplo, dentro de la política
educativa hay subdivisiones en política de educación media,
educación universitaria, etc.
Instalados en la órbita de la gestión pública, la implementación
de las decisiones no es un asunto meramente administrativo,
entendido como un problema técnico, de simple ejecución. Por
el contrario, se trata de una etapa fundamental porque es ahí
que la política, hasta ese entonces construida con discursos y
palabras, adquiere la forma de hechos concretos, de formas
palpables, de realidades comprobables. Se trata de la fase
determinante del resultado.
Es en el ámbito de la implementación en donde se puede
constatar que a pesar de las decisiones adoptadas para
remediar problemas concretos, estos en muchas ocasiones no se
resuelven, sino que por el contrario empeoran. Aparece la
brecha que existe entre la decisión y la realidad de su aplicación,
la distancia, a veces abismal, que separa la teoría de la práctica.
Las políticas públicas están diseñadas, decididas e resultado de una decisión.
implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son
afectados positiva o negativamente por ellas. Todas las
instituciones involucradas en un proceso de política pública
(administración, parlamento, ejecutivo, gremios, organizaciones
sociales, etc.) tienen características sociales y políticas, e
intereses que hacen de cada una de ellas un actor más del
juego político-administrativo. La neutralidad de la administración
no es un hecho comprobado, es un ideal burocrático, un mito
7
moderno, cuentista, que funciona como una dimensión
normativa y como un elemento de legitimación del orden social
que rara vez se corresponde con la realidad.
Esta situación se hace más caótica y perversa, cuando de
manera improvisada el ejecutivo, mediante consejos
comunitarios, asume la conducción de la administración pública
bajo la forma de microgerencia administrativa, expuesta al
menudeo, en detrimento de la gestión pública y de la estabilidad
de la propia institucionalidad, lo que un Estado que pretenda ser
moderno no puede permitirse.
En general, también se presentan factores incidentes que
terminan modificando los principios de la gestión pública, tales
como:
• Estructuras de poder en las relaciones sociedad-
Estado
• Grupos de presión (internos –externos).
• Intereses, necesidades, bienes, principios y derechos
en juego.
• Modelo de Estado prevalente.
Haciendo una sinopsis, la gestión pública podría ser definida
como:
 La transformación de las decisiones y los discursos en
hechos concretos, en realidad palpable.
 La continuación de la lucha política con otros medios y en
diferentes escenarios.
 La gestión pública es la determinante definitiva del
 La fase de una política pública durante la cual se
generan actos y efectos a partir de un marco normativo
de intenciones, de propósitos, de textos o de discursos.
 Es la materialización, gracias a métodos, instrumentos
normativos y materiales, del agenciamiento de recursos,
la preparación e integración del equipo humano y la
manifestación de la voluntad de la administración estatal

para resolver problemas, satisfacer necesidades e integrar
a la sociedad.
Enfoques de implementación.
Existen diversos enfoques con los cuales trata de explicarse la
implementación de las políticas públicas. Para el propósito de
nuestra exposición solo referiré dos:
a. La primera concepción, llamada de top-down, que
corresponde a la concepción tradicional del trabajo
administrativo que se desarrolla de arriba (top) hacia
abajo (down) o del centro hacia la periferia. Este enfoque
presupone que existe una clara separación, tanto
conceptual como temporal, entre la formulación y la
decisión de la política, de un lado, y de otro, la
implementación de las decisiones. Tiene como postulados
principales:
i. La primacía jerárquica de la autoridad.
ii. La distinción entre el universo político y el mundo
administrativo, y
iii. La búsqueda del principio de eficiencia.
b. La segunda concepción asume la dirección opuesta se
le denomina de bottom-up, es decir, de abajo hacia
arriba. Los modelos que se inspiran en esta segunda
categoría se desarrollan como enfoques críticos o
alternativos frente a las deficiencias y a la ineficiencia (el
implementation gap) que presentan los procesos de
implementación tradicionales top-down.
Según esta concepción se trata de partir de los
comportamientos concretos en el nivel donde se presenta
el problema. Se proyecta bajo características como:
i. Construcción de la política pública poco a poco,
gradualmente.
8
ii. Se regula por reglas, procedimientos y estructuras
organizativas.
iii. Se hace por medio de un proceso ascendente o por
retroceso, pero no descendente.
Teóricamente, la gestión pública responde a cualquiera de estos
enfoques, dependiendo de la filosofía y el concepto de Estado y
gobernabilidad que una determinada administración quiera
imprimirle. Por lo que se observa de la actual, podría decirse que
favorece más el primer enfoque, con las distorsiones propias de la
improvisación, la administración al detal y la agenda oculta,
como acontece con el proceso de negociación del TLC. Lo cual
también opera en la forma como se distorsionan los planes de
desarrollo en las reuniones parroquiales de cada semana,
además de los efectos deletéreos de la corrupción que ha
invadido todos los ámbitos de la administración pública.
Fisas Armengol, nos recuerda que: “En muchos casos, aunque no
en todos, esto ocurre en los países calificados como débiles,
fallidos, hundidos, fracasados, colapsados, caóticos. Tanto la
debilidad de los Estados como la naturaleza de los nuevos
actores, sin embargo, no son el resultado del azar o de la
catástrofe naturales, sino de la combinación de un cúmulo de
violencias internas (políticas no participativas, imposibilidad de
acceder a la tierra, a los bienes o a oportunidades; corrupción,
clientelismo, falta de gobernabilidad, ineficiencia de los sistemas
de justicia, militarismo, etc.) que operan en paralelo a la acción
de algunas tendencias del sistema económico internacional  y
nacional añadimos nosotrosvinculadas a la mundialización, que
impiden que muchos países puedan seguir el ritmo de la
liberalización y de la competencia, o que necesitan de zonas
políticamente caóticas para así llevar a cabo estrategias de
rapiña sobre recursos naturales”.3
Aún así, hay que contar con una serie de instrumentos de gestión
pública, algunos de los cuales se resumen a continuación.
3
Vicenc Armengol, Fisas. Buscar el remedio en la naturaleza del
conflicto. El País, 30 de diciembre 2004, p. 17.

a. La definición precisa de responsabilidades políticas y
funciones administrativas para los agentes y las
instituciones administrativas que participan en la
determinación, asignación, ejecución y evaluación de los
recursos públicos.
b. La implementación de instrumentos de planificación y
presupuestación que permitan convertir los elementos
estratégicos del plan de desarrollo en un conjunto de
programas y proyectos ponderables en sus beneficios y en
sus costos, de modo que se garanticen la asignación
eficiente de recursos y se obtenga el cumplimiento de las
metas establecidas.
c. El uso de criterios y herramientas para el desarrollo de una
gerencia pública orientadla manejo financiero de los
recursos, que integre los principios de la estabilidad
macroeconómica con los requerimientos y obligaciones
institucionales para la provisión de bienes y servicios hacia
la sociedad.
d. La consolidación y operacionalización de los elementos
de evaluación y control establecidos en la Constitución, a
fin de cerrar el circuito de planificación, presupuestación
y evaluación.
e. Producción de información estadística y fiscal confiable y
oportuna para responder alas necesidades de
planificación de las entidades y el seguimiento y
evaluación de la gestión pública por las autoridades
competentes.
Gestión pública o privada.
Ahora bien, los discursos que desde diferentes esquinas de la
burocracia tecnocrática y de la gestión institucional prevalecen
en el mundo para el manejo de lo público y lo privado han
convertido los planteamientos de la eficiencia y la eficacia,
9
experimentados por el sector privado, en paradigma para la
sociedad.
Las discusiones sobre el tema se soportan en el poder teórico y
político que, desde la década de los 70 adoptaron las teorías
neoliberales tras el “fracaso” y posterior desmonte del Estado de
bienestar, pero sobre todo a partir de la inserción de las
economías de nuestros países en las dinámicas mundiales de
inversión y comercio, con programas de apertura y reformas
institucionales, que alcanzaron la cima con el consenso de
Washington.
Desde luego, la corriente neoliberal ha basado sus postulados en
la idea de establecer equilibrios parciales en los sectores público,
privado e incluso en el sector eterno, de tal suerte que entre ellos
no se generen presiones indebidas. La maquinación de que sea
el sector laboral el que pague los costos de las desventajas o
lesiones que sufran los gremios productores y exportadores con el
TLC, a través de nuevos gravámenes al trabajo, responde a tal
propósito. Se presentan así unas asimetrías entre el Estado y el
sector privado que hacen difícil que las sociedades encuentren
mayores niveles de crecimiento y desarrollo.
En el trasfondo queda claro el hecho de que las definiciones de
política y la gestión pública, en buena parte se dirigen a
beneficiar intereses particulares por fuera de los marcos
institucionales o, más aún, valiéndose de ellos. Las evidencias son
palpables en los casos de las transferencias de lo bienes públicos
al sector privado (banca, empresas productivas,
telecomunicaciones, salud, servicios públicos, etc.). Basta
ahondar en el análisis de tres aspectos centrales para concluir lo
anterior:
i. El esclarecimiento de los procesos de planificación y
gestión institucional, así como los reales beneficiarios
de éste.
ii. El sistema de resultados previstos y exigidos que
enfrenta dos concepciones: la privada, cuyo
propósito es el de maximizar el valor, la riqueza de los
dueños de las empresas, mientras que la gestión

pública tiene como fin último el bienestar de la
población.
iii. El tema de la rentabilidad. Una cosa es que los dos
macrosectores de la sociedad deban generar
resultados positivos de acuerdo con sus propósitos y
otro muy distinto es que deban utilizarse los mismos
criterios de rentabilidad y generación de utilidades.
Por otro lado, es indudable que las transformaciones y las
reformas implementadas en las últimas décadas tienen que ver
con los intentos de modernización de las instituciones del Estado
que manejan las finanzas, la economía, el aparato militar y el
control de la administración pública, pero sin modificar las
estructuras de poder ni su control sobre la sociedad.
Estas reformas no han buscado democratizar la sociedad
colombiana, ni generar procesos de equidad y justicia social,
menos aún, reducir la corrupción que carcome el presupuesto
público. El esfuerzo se ha concentrado en mejorar la tasa de
ganancia privada y fortalecer la tecnocracia, haciendo al
sistema más funcional a los grupos de poder, que al final, se ha
convertido en una barrera para el crecimiento económico.
La violencia es la consecuencia de todos estos desarreglos
sociales, económicos, políticos, culturales, regionales e
institucionales, que corre paralela a los fenómenos de
clientelismo, corrupción, criminalidad organizada y negocios
privados, que conforman un conjunto sistémico, complejo y
dinámico. Dinero, poder, violencia y corrupción fluyen
rítmicamente por todos los circuitos.
Al mismo tiempo, pareciera que la corrupción, entendida como
el abuso de una determinada posición para obtener beneficios
indebidos para sí o para terceros, fuese de carácter
consustancial a la sociedad colombiana, situación que se da
tanto en el sector público como en el privado. Más aún, la gran
corrupción no solo emplea tácticas abusivas, sino que también se
hace bajo el más estricto cumplimiento de las normas o
creándolas cuando lo estima necesario.
10
En todos los casos, los beneficios que se obtiene a través de
prácticas corruptas, significan un aumento del poder individual o
de una determinada organización de índole preferencialmente
económica, dinámica que es favorecida bajo estas
características básicas:
a. Ausencia o debilidad de la democracia (con sus
secuelas de clientelismo y falta de transparencia). Las
sociedades con regímenes autocráticos o
seudodemocráticos han sido caracterizadas
históricamente como corruptos, en los cuales
predomina el clientelismo y la proclividad a abusar del
poder
b. Mercados poco desarrollados (presencia de alta
concentración empresarial). Las empresas obtienen
sus ganancias no a partir del logro de mayor
capacidad competitiva y un alto grado de eficiencia
económica, sino gracias a la explotación de
prebendas estatales o de mercados cautivos. Es la
sustitución de un capitalismo efectivo por un
capitalismo político o de compinches.
c. Inoperancia de la justicia, fallas y limitaciones de los
sistemas de control institucional. Los actos de
corrupción se suceden también, gracias a que no se
encuentran obstáculos que los impidan, por la
inoperancia de la justicia, los controles y la impunidad.
d. Estado débil (desestructurado e ilegítimo). Con esta
expresión se alude a una organización que no ha
adquirido la suficiente autonomía y capacidad de
regulación, en el cual predomina el clientelismo.
Gabriel Misas asimila la corrupción a un triángulo de hierro
conformado por la administración pública, las empresas
electorales y una parte del mundo de los negocios.
“Triángulo de hierro en cuyos vértices están los
administradores de la cosa pública, políticos y empresarios

que se coaligan para llevar a cabo negocios que les
permitan a los últimos obtener contratos, eliminar la
competencia, reducir costos, tener tratamientos
favorables en materia tributaria y recibir subsidios a través
de leyes diseñadas para tal efecto; a cambio de lo cual
los primeros reciben sobornos y a los segundos se les
financia (sic) las campañas políticas.” 4
Todos estos aspectos confirman las características de un Estado
desestructurado y débil, incapaz de conjurar los principales males
que lo agobian, las cuales, para el caso colombiano, se resumen
en:
• No centralidad del poder.
• Hiperpresidencialismo.
• Ausencia de dominio territorial por parte del Estado.
• Desarrollo de espacios sociales periféricos.
• No integración de la sociedad.
• Corrupción extendida.
• Inoperancia de la justicia e impunidad.
• Emergencia de poderes mafiosos y paramilitares
incrustados en todas las esferas del
Estado.
• Eliminación sistemática de las expresiones de oposición
socio-política.
De conjunto, estas circunstancias dificultan y desalientan las
posibilidades de control social a la gestión pública, pero
precisamente por ello, es que resulta necesario persistir en el
desbloqueo de estos obstáculos.
El control social.
Contener y superar estos males precisa de una sociedad civil
dinámica, organizada y actuante. Entre las virtudes de la
Constitución Política de 1991 y los posteriores desarrollos
4
Misas, Gabriel. La corrupción y la lucha anticorrupción en Colombia.
CGR-PNUD, Bogotá, 2004.
11
legislativos fue el de constitucionalizar y crear espacios de
participación, de lugares institucionales en los cuales la
ciudadanía pudiera expresar sus opiniones, exponer sus
necesidades, concertar acciones con la administración pública,
controlar y exigir efectividad y responsabilidad del poder público.
En la Carta Política se expresa el propósito más reciente dirigido a
crear el espacio necesario para la acción del ciudadano y, en
general, de la sociedad civil. Los desarrollos participativos de la
normativa constitucional han creado un complejo mapa de
ámbitos de participación, que incluyó, ante la ineficacia del
control político, una nueva instancia que no pasa por el
Congreso: control externo a la administración pública a través de
la participación ciudadana.
En consecuencia, la representación, la participación y el control
social adquieren una importancia central en al reforma
administrativa, la superación del patrón corporativo y los
enfoques mercantilistas actualmente dominantes.
Sin embargo, como era previsible, la bulimia legislativa propia de
este país de leyes, contrarresta las posibilidades de participación
con un alud de normas que la entraban y limitan, dejando la
participación de los ciudadanos a propósitos consultivos,
informativos, de fiscalización, con muy pocas opciones de
acceso a las grandes decisiones del presupuesto y la gestión del
desarrollo.5
Pese a ello, el proceso avanza y pueden constatarse progresos
importantes en ese camino de imprimirle a la función pública
nuevas escalas de valores de una ética compartida para el
ejercicio de la gestión pública. Por ende, el carácter de la lucha
contra el vicio endémico y sistémico de la corrupción, tendrá que
establecerse como una política pública, esto es, que
comprometa y vincule seriamente al Estado, a la sociedad civil,
al sector privado y a la cooperación internacional.
5
Velásquez y González. Op. Cit. P. 17.

La respuesta lleva implícita la necesidad de fortalecer la
sociedad y la noción de lo público. La participación ciudadana
constituye la estrategia fundamental para propender a la
transformación de tales prácticas, a través de formas de
representación social que no impliquen la delegación de
mandatos y soberanía, y que puedan presionar por la
democratización de los mecanismos tradicionales de la esfera
pública-social.
La recuperación de la esfera pública exige no sólo nuevos
arreglos institucionales que viabilicen una influencia plural sobre
el proceso de formación de la voluntad y la opinión política, sino
a la vez, de la democratización de las instituciones políticas y
jurídicas, una de las cuales es la propia administración pública.
Desde esta perspectiva, es necesaria la consolidación de varios
pasos que posibiliten el control social a la gestión pública, entre
los que se cuenta:
a. Difusión del conocimiento de los ámbitos de
participación de la ciudadanía y de sus
organizaciones.
b. Difusión de la información necesaria para la
participación en cada ámbito de la administración
pública.6
12
d. Fortalecimiento de las organizaciones civiles y
consolidación de las estructuras jurídicas que la
enmarcan.
e. Promoción y desarrollo del control social a la gestión
estatal, estimulando y fortaleciendo los comités de
veedurías ciudadanas.
f. Consolidación de una estructura institucional de
seguimiento y apoyo de la participación ciudadana y
del desarrollo de la sociedad civil.
En relación con el control fiscal, se producen avances en cuanto
a la participación ciudadana, como una de las acciones
esenciales adoptadas para el fortalecimiento y legitimación de
las funciones misionales de las contralorías, y dentro del marco de
la democracia participativa.
Se espera que ello derive en procesos de formación de
conciencia, opinión y organización sobre la vigilancia ciudadana
de los recursos públicos como estrategias de lucha contra la
corrupción, por la transparencia y el mejoramiento de la gestión
estatal.
Este control fiscal participativo está conformado por cinco
estrategias:

c. Desarrollo de las capacidades del ciudadano y de las i.
organizaciones civiles para la participación y el control ii.
efectivos.
iii.
6
Se requiere la producción de información oportuna y confiable
mediante el diseño e implantación de un sistema que dé cuenta de los
sistemas de planificación y ejecución de las entidades generadoras de iv.
la información y que permita el seguimiento y evaluación de la gestión v.
pública por las autoridades correspondientes y la sociedad. Es
indudable que la información constituye un bien público por excelencia
que debe estar al alcance de la sociedad civil.
Información clara oportuna y confiable.
Formación de las capacidades y destrezas de los
ciudadanos para organizarse y articularse al control
fiscal.
Sistema de recepción de denuncias SIRED, para lo
cual se dispone de 33 oficinas de participación
ciudadana en la sede principal de la Contraloría
General de la República y en las 32 gerencias
departamentales.
Organización de comités de vigilancia ciudadana, y
Auditorias articuladas.
 13
El control social se ejerce sobre lo público, incorpora al Estado y
su administración, la sociedad civil, los ciudadanos y ciudadanas,
además es un escenario de interacción entre actores de lo
público que fortalece el contrato social, como ejercicio de la
responsabilidad compartida, que a su vez permite fortalecer la
legitimidad democrática, el respeto por la legalidad, la
transparencia y los procesos de rendición de cuentas.

Con el objetivo de incorporar integralmente el control social a la

lucha contra la corrupción, el clientelismo, las mafias y la captura
del Estado por parte de las élites, es necesaria la construcción
democrática de una política pública a la que se articule una
concepción de ética pública compartida como requisito
esencial de la cultura de la participación democrática.

Finalmente, sirva de epílogo una frase de Cristina Oholeguy:

“Unos pocos iluminados no podemos hacer pruebas de

laboratorio con la democracia, ni jugar a darle formas
organizativas diferentes. Los vecinos se juegan enteros y
creen o rechazan de acuerdo con lo que van
descubriendo que sirve o no sirve a sus intereses. ¡Ojalá
comprendiéramos que ya nada queda igual después (de)
que se ha introducido una propuesta de participación
entre la población! Lo peor sería que lo único logrado con
nuestra intromisión en la historia barrial y ciudadana, sea
la desilusión, la pérdida de esperanza y expectativas
sobre posibles transformaciones”. 7

Bogotá, D. C., Colombia, agosto de 2006.

7
Oholeguy, Cristina. Lo que aprendimos de la descentralización.
Editorial Nordan-Comunidad, Montevideo, 1999.