Cómo llegó Colombia al gasto público desbordado?

Para explicar la evolución del gasto público hasta la situación de

aparente desborde que tiene en la actualidad en Colombia, no se
puede perder de vista el desarrollo de las instituciones del país,
porque su magnitud y composición son el resultado de un consenso
entre las fuerzas políticas, que expresan los intereses de diversos
grupos sociales.

En el país esa relación resulta evidente al observar las cifras de

los gastos del Estado colombiano en el mediano plazo. En ellas
salta a la vista que, como afirman Roberto Steiner y Juan Camilo
Medellín, de Fedesarrollo, la Constitución de 1991 (CP) significó un
punto de quiebre para las finanzas públicas en Colombia, porque
modificó de una manera radical la magnitud y composición del gasto
público.

En el ordenamiento de la economía, la CP requirió a las autoridades,

entre otras cosas, disminuir la exclusión y la inequidad. Con esos
propósitos consagró una especie de Estado de Bienestar, que
debe garantizar el cumplimiento de los que consideró derechos
esenciales de la población, como unos estándares mínimos de
salario, alimentación, salud, educación y habitación –vivienda,
agua potable y saneamiento básico–.

Con el fin de atender esas obligaciones, por medio de la provisión

de los bienes y los servicios para ejercer esos derechos, el
Estado aumentó su tamaño respecto de la economía. Por eso, a
partir de la promulgación de la carta política vigente, el gasto del
Sector Público no Financiero (SPNF) –que incluye al Gobierno
Nacional Central (GNC), los regionales y locales, junto con las
empresas públicas no financieras– se incrementó cerca de 12%
del PIB, para alcanzar 30% de él en promedio durante la última
década.

Si esos derechos no se cumplieran, desde entonces los ciudadanos

disponen de una serie de mecanismos –como la tutela– para lograrlo.
Su utilización desató un intenso “activismo judicial”, mediante el cual
los jueces ordenan a las autoridades hacerlo. En consecuencia, las
sentencias de los tribunales también contribuyen a incrementar el
gasto del Estado.

Como es natural, el gasto del GNC, que constituye la mayor parte del
SPNF (64%), siguió la misma tendencia ascendente, gracias a la cual
se duplicó, para llegar a 18% del PIB en el mismo periodo.

Dentro de él, debido a la obligación de mejorar el bienestar ordenada

por la CP, el gasto social aumentó de una manera más dinámica que
los de otros sectores, de modo que se duplicó a cerca de 9% del PIB,
con base en una notable expansión de las erogaciones para salud y
protección social (a 6%, del PIB), educación (3,6% del PIB) y vivienda
(0,5% del PIB), que grosso modo también se doblaron.

Después de esta evolución, comparado con los estándares

internacionales, el tamaño del Estado en Colombia (30% del PIB)
parece haber alcanzado una dimensión intermedia, que
corresponde a su grado de desarrollo económico, aproximado
por su ingreso por habitante.

Si esos derechos no se cumplieran, desde entonces los ciudadanos

disponen de una serie de mecanismos –como la tutela– para lograrlo.
Su utilización desató un intenso “activismo judicial”, mediante el cual
los jueces ordenan a las autoridades hacerlo. En consecuencia, las
sentencias de los tribunales también contribuyen a incrementar el
gasto del Estado.

Como es natural, el gasto del GNC, que constituye la mayor parte del
SPNF (64%), siguió la misma tendencia ascendente, gracias a la cual
se duplicó, para llegar a 18% del PIB en el mismo periodo.

Dentro de él, debido a la obligación de mejorar el bienestar ordenada

por la CP, el gasto social aumentó de una manera más dinámica que
los de otros sectores, de modo que se duplicó a cerca de 9% del PIB,
con base en una notable expansión de las erogaciones para salud y
protección social (a 6%, del PIB), educación (3,6% del PIB) y vivienda
(0,5% del PIB), que grosso modo también se doblaron.
Después de esta evolución, comparado con los estándares
internacionales, el tamaño del Estado en Colombia (30% del PIB)
parece haber alcanzado una dimensión intermedia, que
corresponde a su grado de desarrollo económico, aproximado
por su ingreso por habitante.

Por supuesto, ese criterio de comparación no es definitivo, es apenas

un punto de referencia. Tampoco implica que la composición entre los
niveles del gobierno y las empresas industriales y comerciales del
Estado sea óptima. Se podría optar, por ejemplo, por mantener ese
tamaño y variar su composición, al privatizar algunas de ellas,
invertir esos recursos en otros activos y ensanchar el GNC o los
regionales y locales. Si se escogiera en algún momento una
alternativa como esa, para mantener el tamaño del Estado sin
desmejorar su solvencia, habría que financiarlo con mayores ingresos
tributarios, por medio de impuestos sobre la renta de los activos
enajenados.

La expansión del gasto público social en Colombia se acometió de una

manera eficiente en algunos sectores. Steiner y Medellín destacan, por
ejemplo, que con un gasto inferior al de México y Chile, el país logró
unas mayores coberturas en educación primaria y secundaria, con
unas tasas de alfabetización adecuadas para su desarrollo
socioeconómico. Sin embargo, la calidad de
esa educación continúa deficiente, comparada con los estándares
globales y regionales.

En salud también se obtuvieron logros satisfactorios, como una

alta cobertura (91%), junto con una expectativa de vida (74 años)
adecuada para su desarrollo económico y una mortalidad prenatal
(9,1%) menor que la que correspondería a la magnitud del gasto
en este sector. A pesar de que evaluado con estos parámetros el
gasto en salud es eficiente, falta una mejor dotación de los hospitales
y conseguir una mayor sostenibilidad financiera del sistema, que tiene
una gran proporción de usuarios afiliados al régimen subsidiado.

Sin embargo, en contra de lo establecido por la CP, el pronunciado

incremento del gasto público resultó ineficaz para deducir la
desigualdad con un coeficiente de Gini 53,5%, similar al anterior a la
expansión del Estado. Este fracaso se explica, en gran parte, por la
mala focalización y la regresividad de una alta proporción del
gasto –como el que se hace en pensiones (4% del PIB), que
favorece a los segmentos de altos ingresos–, junto con la
progresividad casi nula del régimen tributario.

Desde el punto de vista macroeconómico, la economía colombiana

cometió el error de financiar una parte importante del gasto, que tiende
a ser muy inflexible, con unos ingresos petroleros que llegaron a
representar 20% de los del GNC, cuya naturaleza a la postre resultó
transitoria.

Con el descenso de los precios de los hidrocarburos, esa renta se

esfumó, lo cual originó un faltante para financiar el gasto del GNC, de
manera que se pudiera cumplir las metas de reducción del déficit (de
4% a 1% del PIB entre 2016 y 2020) y deuda (de 43,6% a 41,4% del
PIB entre 2017 y 2020) consistentes con la regla fiscal. Por este
motivo el Gobierno presentó un proyecto de reforma tributaria para
cubrirlo. Anif calcula la magnitud del faltante en 2% del PIB, del
cual la reforma aprobada por el Congreso proveerá apenas 0,6%
del PIB.

En consecuencia, las autoridades tendrán que mejorar de manera

sustancial la gestión de la Dian para rescatar ingresos adicionales a
partir de 2018.

También tendrá que acatar de manera estricta las recomendaciones

que la recién creada Comisión de Expertos en Gasto Público deberá
entregar al final del año, para mejorar su eficiencia y focalización,
recortar algunos rubros y reasignar otros, con el fin de cumplir a
cabalidad lo que ordena la CP, sin perturbar la estabilidad
macroeconómica y financiera del país, también garantizada por ella.