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¿VULNERA LA LEY 715 DEL AÑO 2.001, LA

AUTONOMIA TERRITORIAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES EN COLOMBIA?

RESUMEN
El presente ensayo tiene como base realizar un pequeño estudio sobre cómo La Ley 715
de 2001, la cual se desarrolla con el fin de poner un punto final a una alta espera a la se
hallaba dócil el desarrollo institucional colombiano desde la Constitución Política de 1991.
Pero no obstante, y a pesar de los innumerables intentos fracasados por expedirla, esta
ley no desplegó los intentos trazados desde la Constitución Política. Esta medida no
facultó la creación de nuevas condiciones sobre las entidades territoriales, no desplegó la
jurisdicción relacionada con la organización del plano de competencias de la nación y de
las entidades territoriales. Adicionalmente, y a pesar de que no formaba parte de los
propósitos que planteó la Constitución la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, se
dominó primariamente de la creación de un complicado de figuras asociativas territoriales
cuyo ambiente es administrativo.

Pues bien, el Estado, por medio de los organismos y de las entidades que lo suplen, tiene
como intención buscar el provecho y el bienestar general, para lo cual, soberanamente de
su forma y organización, debe avalar los derechos a las poblaciones con el propósito de
resguardar la dignidad humana. En este sumario, los municipios, distritos y
departamentos, como también los esquemas asociativos territoriales, practican un papel o
una ocupación que cada vez se efectúa de manera más eficiente a partir de que la nación
ha cumplido su proceso de repartición de competencias entre las entidades territoriales
entre varios sectores.

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 1. INTRODUCCION

Pues bien, empezamos por decir que nuestro ordenamiento territorial se determinó
anteriormente un periodo de inseguridad originario de las rigideces políticas por enfoques
de ideológicas desiguales que se lidiaban entre un escenario periódico de conflagración
en Colombia, trasladaron a la reciprocidad de posibilidades de ordenamiento que
compendiaron en la destreza las formas federales y unitarias, influenciadas por adelantos
exitosos en el ámbito internacional.

De otra parte, posterior a la alternativa formada por estas propensiones la forma de

distribución unitaria del estado consiguió imponerse desde entonces nuestro
ordenamiento se ha caracterizado, principalmente, por el incremento paulatino en el
número de departamentos, debido a la separación del territorio de los nueve
departamentos originales, además, por la disipación de las provincias como entidades
territoriales, la diferencia entre distritos y municipios y la prominencia a rango
constitucional de las intendencias y comisarías, que existirían conformadas, como los
departamentos, por municipios y distritos, constituyéndose en una clase especial de
entidad territorial intermedia.

Adicionalmente, se determinó que, antes de la Constitución Política de 1991, Colombia

mantenía dos clases de entidades de nivel local y tres de nivel intermedio que incumbían
al mismo ámbito territorial, lo que quiere decir que se condescendían por entidades del
nivel local, pero que contaban con desigual nivel de autonomía. Por otro lado también las
pretéritas Intendencias y Comisarías cuyas fracciones territoriales, y asimilables a
departamentos, pendían llanamente de la administración nacional.

Pero, desde el momento de la expedición de la Constitución de 1991, nuestro país

permaneció fundado en tres formas de entidades territoriales y de ellas dos siguen siendo
de nivel local, municipios y distritos, y la tercera clase de entidades intermedias se
sujetaron en una categoría, los departamentos. Adicionalmente, la Constitución Política
dividió la peripecia para la creación de nuevas características de entidades territoriales, al
introducir las regiones, las provincias y las entidades territoriales indígenas, como dilemas
que dependían de la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial similar

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que la creación de nuevos departamentos. En estos términos, la repartición del territorio
contendría tres tipos de entidades territoriales del nivel local y tres del nivel intermedio.
Pero a discrepancia de la distribución territorial anterior a la Constitución Política de 1991,
las entidades intermedias no se reseñan al igual ámbito territorial ya que su distribución
está sujeta a la agrupación de desiguales tipos de otras entidades territoriales, que
estribando del ámbito territorial existirían conformadas por entidades territoriales del nivel
local y/o del nivel intermedio, dando lugar a una disposición de incremento del territorio.

Por otro lado, las provincias estarían conformadas por municipios, distritos y entidades
territoriales indígenas; los departamentos estarían conformados por municipios, distritos,
entidades territoriales indígenas y las nuevas provincias; y las regiones se conformarían
por departamentos. Para estas últimas la Constitución implanta un requisito agregado
para su creación como entidades territoriales, las cuales estribarían de la presencia previa
de la denominada Región Administrativa y de Planificación.

Es así, que las entidades cuyo entorno es administrativa y no territorial poseen como
objetivo la indagación del desarrollo económico y social de su territorio. La disposición
territorial en Colombia logra instruirse en tres instantes distintos de la sucesiva forma,
adicionalmente, la creación de diferentes tipos de entidades territoriales en Colombia
poseería implicaciones muy significativas, ya que llevaría al replanteamiento del mapa
político administrativo. Por lo que, la presencia de más categorías de niveles intermedios
requeriría de una nueva división del adherido de funciones y recursos que presentemente
le incumben a los tres Niveles del Estado.

Adicionalmente, un nuevo mapa político administrativo debería iniciar de una situación

anterior especializada por una delineación territorial adecuadamente solidificado, que
sirva de base para soportar el tránsito hacia una nueva configuración estatal. No obstante,
nuestras entidades territoriales se han representado por claras indeterminaciones en
materia de diseño y por supuesto de funcionamiento, lo cual ha transportado en la
experiencia a una imperfección de las intenciones trazadas para la descentralización.

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De otra parte, el municipio, es considerado la entidad esencial de la organización político-
administrativa del país, ya que en su área territorial se conforma el confuso de las
diplomacias sociales y de las ataduras entre el Estado y el habitante. Es así que, la
entidad más significativa donde se incumbe desplegar principios como es el de la
autonomía territorial y el adiestramiento de la democracia directa con propósitos a
certificar la resolución de problemáticas y penurias. Asimismo, en el espacio local se debe
enmendar lugar a una causa de toma de decisiones preciso a las distinciones y
peculiaridades de sus hacendosas económicas, culturales, sociales y políticas.

Pero es así que, actualmente, Colombia no cuenta con una sistemática de clasificación
que consienta diferenciar este tipo de entidades teniendo en cuenta elementos de
población, recursos, categoría económica y posición geográfica, y que obtengan una
repercusión en requisitos de organización, administración y gobierno tal como esboza la
Constitución Política de 1991. En razón a esto la realidad del país se determina por una
alta masa de municipios con capacidades en cuerpo fiscal y administrativo pero son
escasos, lo cual repercute en niveles significativos de sumisión de estos frente a los
recursos derivados de la nación. En caso de los municipios pequeños, que quizá son la
mayoría en nuestro país, los recursos que emanan de fuentes externas se acercan al 82%
del total de los recursos.

Ahora bien, en relación a los departamentos el diseño normativo se ha caracterizado

desde años atrás por ociosos importantes en analogía con su papel en materia de la
coordinación y la intermediación, según los niveles nacional y municipal. A cambio de
esto el marco legal ha desarrollado de forma significativa el papel del departamento en lo
que cofia a la dinámica sectorial, que no obstante resulta fundamental, fundamentalmente
es para el beneficio de economías de graduación en la provisión de algunos bienes y
servicios públicos por región, le correspondería entrar un lugar secundario en Comisión de
Ordenamiento Territorial ejo con un mayor progreso de su extensión territorial. Con falta
de claridad en relación al rol que le incumbe a las entidades presentes, no resulta fácil
equiparar y precisar un papel significativo para las iniciativas que plantea la Constitución
Política, en determinada alternándose de nuevas entidades de nivel intermedio como son
las provincias y las regiones.

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Sobre el particular, se puede decir que, no existe una tesis de región que sea
infinitamente admitida, por lo que la concepción se esgrime desde acercamientos que la
forjan como unidades territoriales, ambientales, culturales, económicas y de mercado,
como perímetro de planificación del desarrollo, nivel frecuente de gobierno, entre otros,
pero no se puede dejar atrás el esbozo regional que está determinado en la Constitución y
que desliga la región de la dinámica territorial para cambiarla a una entidad fruto de la
unión de dos o más departamentos.

Por otra parte, al revisar los desarrollos que introduce la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, es indudable que el legislativo no tenía la intención de adelantar la creación de
nuevas categorías territoriales. Lo primero porque esta norma dejó en manos de otra ley
la fijación de las circunstancias para la conversión de la Región Administrativa y de
Planificación en la Región Entidad Territorial, no obstante, en el pasado la creación de
esta entidad fue incluido reiteradamente en los proyectos de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial. Es así, que las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS), sin
embargo, esta ley fue un poco más garantista en el sentido que instituyó, en el parágrafo
2 del artículo 37, la molestia del gobierno, para la exposición del plan relativo a la
reglamentación de la proporción de estas entidades, dentro de un término de diez meses.

Adicionalmente, la Ley Orgánica De Ordenamiento Territorial abrió la peripecia para la

creación de nuevos departamentos, sujeta al concepto previo de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del
Congreso de la República, cuando se trate territorios pertenecientes, parcial o totalmente,
a una o varias Regiones Administrativas y de Planificación.

Sin dejar atrás, el caso de las Provincias como entidades territoriales, las cuales
concurrieron en Colombia hasta su expulsión con la reforma constitucional de 1945, y que
la Constitución de 1991 envolvió nuevamente como dilema territorial, no surgen
insinuadas en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ni se predijo su clasificación
hacia el futuro, como sí sucedió con las Regiones y las ETIS, que no se han formado
como condición territorial en el ordenamiento anterior.

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 2. DE ACUERDO A LA LEY 715 DEL AÑO 2001 LA AUTONOMIA Y LA
DISTRIBUCIÓN DE LAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Empezamos por decir que, la Constitución de 1991 dejó en manos de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial la colocación de competencias en cuerpo de ordenamiento
territorial entre la Nación y las entidades territoriales. Esta distribución le correspondería
tomar en cuenta, además los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
los cuales se regulan de las relaciones intergubernamentales en Colombia. En abandono
de esta pauta, nuestro diseño institucional ha sido recursivo al enderezar esta
insuficiencia mediante una extensa dispersión de leyes de carácter ordinario, las cuales
han adelantado primariamente en la tesis de competencias de tipo sectorial.

De otra parte, las expectativas que generó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se
asentaron en el apócrifo instituido en el despliegue de las sucesos de las entidades
subnacionales, esto con el fin de contribuir mayor irradiación acerca de la organización
político administrativa del Estado mediante la tesis de principios y reglas exactos para la
asignación de competencias entre los niveles estatales.

Por lo que, este propósito, que de convenio con la Constitución de 1991 debe instituirse
en el reconocimiento de la autonomía territorial, requiere a su vez, el establecimiento de
ataduras directas del diseño estatal con el reconocimiento de la existencia de
particularidades geográficas, culturales, económicas y sociales de los territorios. En la
actualidad nuestros municipios y departamentos tienen una significativa diversidad y
cuantía de funciones coherentes con habitualmente todos los ámbitos de interposición del
Estado en las cuestiones de interés colectivo. Esta repartición de compromisos ha tomado
como marco, desde la descentralización municipalista, para el cual el nivel nacional debe
ocuparse de aquellos asuntos que conmueven por igual a todos los habitantes del
territorio, en tanto destacan el ámbito de lo local y lo intermedio, y las entidades
territoriales deben arrogarse aquellas cuestiones cuyo impacto está limitado en una
fracción determinada del territorio.

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Es así, que, el papel de los departamentos no se discrepancia del de los municipios ya
que se trata de iguales elementos de intervención pero tomando en cuenta un territorio
más extenso, en razón a la diversidad de temáticas de las que se tiene que irrumpir el
Estado, en Colombia se ha derivado una significativa dispersión legal que en pocas
épocas halla algún tipo de conexión. Es decir, que el esbozo territorial no ha reconocido a
un proyecto determinado y coherente que consienta identificar un designio particular para
nuestro país. Por lo que la ley 715 de 2001 buscó remediar las dificultades de
incorporación de funciones, los problemas financieros y la dilución de compromisos
procedentes de la ley 60 de 1993. Estos desperfectos del proceso se deben, a la distancia
de una serie clara en la asignación de competencias entre niveles de gobierno.

Además, de lo anterior, se debe a que la asignación de ocupaciones y competitividades

no se ha establecido en el reconocimiento del contexto territorial, tomando en cuenta los
niveles de capacidad institucional efectivas y las necesidades de las poblaciones, sino
que el transcurso inicial envolvió la definición de un marco legal para las transferencias y
posteriormente se instituyó la destinación de estos recursos. A pesar de esto, la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial dejó atrás la posibilidad de reorientar el croquis de
cada uno de los niveles del Estado, así como del conjunto de relaciones que se pretende
para avalar el funcionamiento sistémico de todo el aparato público, tomando en cuenta las
peculiaridades y potencialidades de cada uno de los niveles y entidades que lo
conforman. Este intento continuará suspendido en el tiempo en tanto el esbozo legal siga
en las leyes ordinarias.

De otra parte, la distancia en la tesis de las reglas y normas generales para la colocación
de funciones y competencias entre la nación y las entidades territoriales, la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial, tampoco se entró de plasmar la distribución misma de
funciones y competencias. De acuerdo con la Corte Constitucional, no toda asignación
determinada de competencias entre la nación y las entidades territoriales debe ser
realizada por una ley orgánica. En primer lugar, debido a que en varios casos es la propia
Constitución la que fija algunas competencias, las cuales pueden desarrollarse mediante
leyes ordinarias, como son las leyes que reglamentan el sistema de transmisiones, que se
irrumpen de reglamentar los artículos 356 y 357 de la carta, en segundo lugar si la ley

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orgánica se hubiese puesto a instituir los principios corrientes de distribución de
competencias, de igual manera, la asignación de las mismas quedaría en una ley
ordinaria en tratamiento de la ley orgánica.

Adicionalmente, la Constitución no sujeta a un solo artículo o capítulo el contenido general

de la legislación orgánica territorial, sino que contiene disposiciones al respecto en varios
de sus títulos, como se refleja a continuación: La asignación de competencias legales a
las entidades territoriales (art. 151). La colocación general de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (art. 288). Las obligaciones para la formación de
nuevos departamentos (art. 297). Los entornos para requerir la transformación de una
Región en entidad territorial, la definición de atribuciones, los recursos y su colaboración
en la administración de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (art.
307), la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas
metropolitanas (art. 319) y la alineación de las entidades territoriales indígenas (art. 329).

Es así que, las materias que incumben con la ley orgánica en analogía con el
ordenamiento territorial se pueden desplegar en numerosas leyes, ya que desde la
Constitución no se exige a que las mismas estén comprendidas en un documento único,
lo cual ha conducido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional se haya
preferido hablar de ordenamiento territorial.

De otra parte, aunque las intenciones en materia de retribución de funciones y

competencias no fue desarrollado por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en los
requisitos que establecía la Constitución, esta ley sí encerró una repartición de funciones
entre niveles del Estado pero concerniente exclusivamente al tema del ordenamiento
físico del territorio. A nivel internacional es viable identificar las guías principales en
materia de Ordenamiento Territorial, como es la planificación física a escalafón regional,
subregional y local, con afectaciones en el uso y ocupación del territorio, a partir de la
relación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del
planteamiento municipal.

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Por lo tanto, lo conciben como planificación territorial integral agnada apuradamente a la
planificación económica y social, con el fin de garantizar la proporción en el desarrollo
regional. Pero es claro que, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial reúne estos
aspectos, ya que si bien introduce una tesis general del ordenamiento territorial entendida
desde el reflejo político-administrativa, que es el proyecto que planteó la Constitución de
1991 para esta norma, la distribución de competencias que ejecuta más adelante está
referida al ordenamiento como herramienta para el desarrollo económico y social basado
en el espacio territorial, cuyo procedimiento tuvo lugar en la ley 388 de 1997.

Por lo que, en materia de categorización física del territorio, la Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial, le fija a la nación competencias para la definición de política
general, planes de infraestructura, urbanización, áreas de seguridad y defensa y áreas de
subsistencia y amparo histórico y cultural. Al nivel intermedio, le corresponde la tesis de
directrices para el ordenamiento de su territorio, localización de infraestructura, políticas
de asientos poblacionales y centros urbanos, predominio espacial de planes sectoriales,
programas para la subsistencia y redención del medio ambiente y la protección de planes
de ordenamiento territorial en la totalidad o fracciones de su territorio. En cuanto a las
entidades del nivel local, esta ley implanta como regla general para los distritos la
distribución del territorio en localidades y la posibilidad que se constituyan en área
metropolitana.

Por otro lado, la distribución de compromisos entre los niveles del Estado convendría
tomar en cuenta los elementos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Sin
embargo la intención de obtener un diseño claro acerca de las posibilidades de realización
de estos principios en acciones compendias por parte de los tres niveles del Estado
todavía está aplazado. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, igual que lo
innovaron otras leyes, como la 136 y la 152 de 1994, se confinó, a definir estos principios
pero no los dotó de un contenido exacto que acceda guiar su aplicación en la pericia de
las relaciones intergubernamentales de nuestro país. Al inicio de coordinación busca que
la Nación y las entidades territoriales ejerzan las competencias de forma articulada,
coherente y armónica. Con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se encierra,
además la participación de los esquemas asociativos en articulación con las autoridades

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nacionales y regionales, en procura de certificar los derechos fundamentales, colectivos y
del medio ambiente establecidos en la Constitución Política.

De otra parte, el principio de concurrencia está razonado en la presencia de un marco

normativo que fija funciones sobre los mismos temas y sectores de intervención a los
varios niveles territoriales del Estado. Cuando esto pasa, el legislativo llama la atención
sobre la actuación pertinente, eficiente y dentro de un marco de obediencia de los fueros
de autonomía de cada uno de los niveles estatales involucrados. En este sentido, la Corte
constitucional ha estimado que este principio rememora un proceso de intervención
importante entre los entes autónomos, por lo que el mismo no puede significar imposición
de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los
intereses relativos.

Anteriormente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial el principio de subsidiariedad

hizo reseña al suceso de que la Nación y las entidades territoriales afirmaran de manera
transitoria y parcial en el ejercicio de las competencias a las entidades de menor
capacidad fiscal, administrativa y técnica. Mediante la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, se encaja, además, a los esbozos asociativos como entidades que podrían
proceder en subsidiariedad frente a entidades territoriales con ruines niveles de
capacidad. Este tipo de apoyo, debe, ser temporal y parcial en correspondencia con el
ejercicio de las competencias del ente territorial.

3. IMPERIO DE LA FISCALIDAD DE LA LEY 715 DE 2001 DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

El proceso de descentralización en Colombia ha invertido en torno a tres inquietudes

transcendentales como son la porción que de los ingresos nacionales debe pertenecer a
las entidades territoriales, el modo de afrontar la crisis fiscal y organizar el gasto territorial,
y las competencias que los diferentes niveles de gobierno les incumbe asumir. Por otro
lado, la legislación y las principales sentencias de la Corte Constitucional que han
marcado el rumbo de la descentralización manifiestan que existe asentimiento sobre la

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petulancia de que el territorio es uniforme y que, por resultante, las entidades deben tomar
las mismas responsabilidades.

La uniformidad es entendida como obligación de un marco jurídico y de una estructura

administrativa únicas para todo el territorio: El ejercicio tutelar aplicado por el Estado
central, simboliza que se ejerce el poder en nombre de territorios cuya cabida
administrativa y de gestión no se les reconoce. Todo ello fortalecido por la dispersión de la
cláusula residual de competencia a favor de estas entidades territoriales.

Por lo que al examinar en la Ley 715 “por medio de la cual se dictan normas en materia
de competencias para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros”. En adelanto de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y del acto
legislativo 01 de 2001 que reforma estos dos artículos, la Ley 715 de 2001 determina
competencias a la nación, a los departamentos y municipios en materia de servicios
públicos, especialmente en lo relacionado con educación, salud, agua potable y
saneamiento básico.

En concordancia con lo anterior, primero la Ley 60 y luego la Ley 715 de 2001

conmemoran el concepto de igualdad y del ejercicio de tutela sobre el territorio. Esas
disposiciones precisan de manera homogénea las prelaciones de la inversión social en
Colombia y califican facultativamente la idoneidad de la entidad territorial para practicar o
no sus competencias.

Con relación al principio de uniformidad, estas leyes definen criterios para la asignación
de los recursos. Primero la Ley 60 que servirá como marco a la Ley 715 instituía en su
artículo 10 que los departamentos y distritos incumbían predestinar de los recursos
transferidos 60% a educación, 20% a salud y 20% a salud y/o educación; y en el artículo
22 intercambiaba los recursos a distritos y municipios por participaciones, de los que trata
el artículo 357 de la Constitución Política que presidió hasta el 2001.

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 4. LA ASOCIATIVIDAD TERRITORIAL Y LAS PARTICULARIDADES DE LA LEY
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Para la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no se consiguieron con su expedición.,

por lo que al contrario, esta norma se asalta primariamente de dos aspectos que no
estaban trazados en la Constitución Política. Primeramente, se crea la Comisión de
Ordenamiento Territorial como una corporación técnico asesor responsable de evaluar,
revisar y sugerir al Gobierno Nacional y al Congreso de la República en cuestión de
amparo de políticas, desarrollos legislativos y juicios para la excelente organización del
Estado en el territorio. Adicionalmente, la ley divide la posibilidad para que se creen
comisiones regionales de ordenamiento territorial en los departamentos y los municipios,
cuyo oficio será la de participar en la elaboración del proyecto importante regional de
ordenamiento territorial y situar las labores en dicha materia.

Por lo anterior, a visión de estas comisiones en la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial, esta no es novedosa en tanto varios de los propósitos de ley recluyeron la
Comisión de Ordenamiento Territorial en sus textos y unos también discurrieron a las
comisiones regionales de Ordenamiento Territorial. La creación de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, no obstante, no estaba predicha desde la Constitución para
llevarse a cabo en esta ley, resulta en una miseria para varios de los procesos planteados
desde la Carta Magna. De acuerdo con el artículo 329 de la Carta se requiere del
concepto previo de esta Comisión para la conformación de las Entidades Territoriales
Indígenas, cuya configuración es ya muy probable en la medida que la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial instituyó un plazo determinado al Gobierno Nacional para la
exposición del proyecto que reglamente su creación. Adicionalmente, el concepto de esta
comisión es ineludible para la conformación de círculos para la elección de diputados por
parte del Consejo Nacional Electoral (Artículo 299 Constitución Política de 1991).

En tanto, la definición de los contextos para requerir la conversión de las Regiones

Administrativas y de Planificación en Regiones Territoriales como lo indica el Artículo
307. En segundo lugar, la Ley Orgánica De Ordenamiento Territorial se consagró,
importantemente, a la creación de desiguales categorías de Esquemas Asociativos

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Territoriales. Estas entidades aparecieron en el ordenamiento institucional desde la
reforma constitucional de 1968, y se crearon las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones
de Municipios como entidades administrativas fruto de la asociación entre entidades
territoriales del nivel local. Los designios de estas figuras han estado encaminados a la
prestación de servicios, la ejecución de obras y el desempeño de funciones
administrativas, dentro de una lógica de clasificación articulada del desarrollo económico y
social para las entidades que las consienten. Adicionalmente, la Constitución Política de
1991 creó las Regiones Administrativas y de Planificación como alternativa asociativa
entre dos o más departamentos para promover el desarrollo económico y social de su
territorio.

Con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, sin embargo, se amplía el espectro de

posibilidades de articulación entre los territorios con figuras asociativas que involucran no
solo al nivel local, sino que amplían las posibilidades de articulación para el nivel
intermedio. De acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, estas
asociaciones se pueden conformar libremente por dos o más entidades territoriales y su
propósito está orientado a la prestación conjunta de servicios públicos, funciones
administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras
de interés común, cumplimiento de funciones de planificación, así como procurar el
desarrollo integral de sus territorios. Estas ocho alternativas, de las cuales seis son
nuevas, son entidades de naturaleza administrativa, de derecho público, con personería
jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Adicionalmente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establece que la

conformación de estos organismos no debe seguirse en la generación de gastos de
funcionamiento adicionales para las entidades territoriales que las conforman o para la
Nación, ni desarrollar la planta burocrática de las respectivas entidades que las
condescienden. En particular la ley llama la atención en relación con las Regiones
Administrativas y de Planificación y las Provincias Administrativas y de Planificación en el
sentido que su funcionamiento no debe formar gastos para el presupuesto general de la
nación, el Sistema General de Participaciones ni el Sistema General de Regalías.

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Es así que, en la exhibición de motivos del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial se establecieron como propósitos generales de esta norma los de mejorar la
cabida de gestión de las entidades territoriales, evitar la duplicidad de tareas y los
atrevimientos de los territorios que aunque son colindantes acaban operando de manera
aislada, inventar economías de escala al facilitar menores costos y mayores niveles de
ahorro con miras al logro de eficiencia, y racionalizar el gasto dentro de una raciocinio de
buen gobierno. Es evidente, que la creación de nuevas categorías de entidades
territoriales hubiera afectado estos intenciones con lo cual el legislativo prefirió dirigir sus
energías hacia la creación de categorías de entidades de asociación territorial.

Otras características son las ventajas de este tipo de entidades se pueden ubicar en que
su naturaleza está ligada al cumplimiento de propósitos expresados colectivamente por
las entidades que las conformen, dentro de una lógica de planeación regional; su creación
se orienta al logro de los objetivos adecuados a ayudas colectivos con mayores niveles de
aptitud e impacto y con los mismos recursos; y su creación puede ser de corto, mediano y
largo plazo, ya que dependiendo del tipo de entidad que se conforme, y las intenciones
que persiga, su permanencia puede variar en el tiempo. En efecto, la generalidad de estas
entidades se crean a través de convenios o contrato plan, lo cual permite establecer una
relación dúctil entre las entidades que las accedan.

Sobre el particular, es así que, desde la Constitución política de 1991 estaba presentida la
creación de Regiones Administrativas y de Planificación, las cuales constituyen un
requisito para la creación de Regiones como entidades territoriales, la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial precisa tanto las precisiones para su creación como los
propósitos que persigue. En el primer aspecto, esta norma precisa su formalización a
través de convenio entre los departamentos que la accedan, autorización de las
asambleas y la necesidad de continuación geográfica. En relación con el segundo
aspecto, si bien la Constitución ya instituía como propósito principal el de la promoción del
desarrollo económico y social, es evidente que con la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial su propósito se obliga cerca del impulso del desarrollo económico en tanto su
conformación también busca causar la inversión y la cabida territorial.

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Adicionalmente, esta ley encaja la eventualidad de la distribución de las asociaciones
entre departamentos, cerca de propósitos como la prestación de servicios, la realización
de obras y el desempeño de trabajos administrativas. Aunque estas entidades, igual que
en el caso de las Regiones Administrativas y de Planificación se desempeñen entre dos o
más departamentos, sus ecuánimes pueden variar entre lo determinado y lo general por lo
que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial abre la contingencia para que en el
futuro se puedan componer en Regiones Administrativas y de Planificación, lo cual
sugiere que esta última figura tiene un carácter más amplio al indagar la articulación entre
el desempeño de funciones de carácter público con la promoción del extensión económico
del territorio en una intuición de desarrollo.

Es así que, estas desiguales propuestas han hecho parte de dilemas de interrelación que
en el retrospectivo se han discutido alrededor del Distrito Capital y que se han quedado,
en gran parte, en la firma de pliegos y en el afán mediático. La segunda de estas
propuestas se ha acreditado en general con la designación de Ciudad Región, la cual
surgió desde 2001 y sus tentativas han girado cerca de los retos de la globalización, la
promoción de la capacidad, la caracterización de mercados externos y la edificación de
infraestructura.

En el caso de las figuras asociativas entre entidades del nivel local no obstante los
propósitos giran alrededor de los mismos asuntos es viable identificar discrepancias en
relación con la persistencia y con los ámbitos territoriales que abarcan. En el caso de las
asociaciones entre municipios la norma establece la contingencia para que municipios del
mismo o diferentes departamentos se alcancen asociar mediante convenio o contrato
plan. En el caso de las provincias administrativas y de planificación la regla indica que los
municipios deben ser del propio departamento y que su creación debe ser mediante
ordenanza, lo cual puede derivar en una mayor estabilidad en el tiempo en comparación
con las agrupaciones de municipios.

Por su parte, al hablar de las áreas metropolitanas se conforman a partir de la presencia

de una lógica de interrelación entre entidades del nivel local por efectos de la
conurbación. Este fenómeno, obliga a que en la práctica las entidades cercadas deban

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articularse y coordinarse mediante la creación de un tipo de entidad diferente, pero que
resulta funcional para superar los inestabilidades generados por la presencia de vínculos
estrechos en materia social, económica y física. Este tipo de entidades, por sus
características y por las certezas de su estudio práctico, se conforman sin una
temporalidad definida, ya que las circunstancias que presionan su ordenación son de
largo plazo.

De tal manera que todas estas opciones de asociatividad entre entidades territoriales se
ponen hacia propósitos de generación y fortalecimiento de experiencias de cooperación
intergubernamental propensos a mejorar las posibilidades de la gestión local, para este
tipo de prácticas, dos alternativas diferentes de cooperación, la primera la nombra
cooperación intercomunal de tipo sindical, la cual vive en la asociación de comunas para
afirmar los servicios de gestión local como son el provisión de agua, la recogida de
basuras, actividades culturales y deportivas, etc. La segunda la designa cooperación
intercomunal completada, que tiene como eje la intercomunalidad de proyecto, mediante
la enunciación de objetivos compartidos y la apuesta en frecuente de los medios para
alcanzarlos. Sobre esta última alternativa la tesis de una agenda común, es la mejor
opción para agrupar intereses que garantice la organización a mediano y largo plazo para
el progreso de los territorios.

Finalmente al hablar de la imagen jurídica de los Contratos plan, que compone el principal
mecanismo para la plasmación de los esquemas asociativos de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, nació indistintamente con la reforma de la planificación francesa
de 1982, llevando a que el sistema de planificación del territorio francés deba concebir en
cláusulas de cooperación y coordinación con el ánimo de crear perímetros de gestión
simultánea propensa a la generación de cambios y el logro de soluciones frente a
ambiguas comunes y compartidas. Es decir, que la primordial causa que ha cedido lugar a
la visión de alternativas de cooperación interterritorial se encuentra en el incremento de
las labores que los poderes públicos han poseído que enfrentar y el alcance
supraterritoriales de las dificultades que éstos corresponden solucionar hoy día.

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 5. CONCLUSIONES

1. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debe definir las competencias entre los
niveles como condición esencial para el ejercicio de la autonomía.
2. Según el Artículo 286 son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas, sin embargo, la última no se configura como
entidad territorial en la práctica, ya que esta contingencia quedó sujeta a la expedición
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tal como está planteado en el artículo
329.
3. Aunque actualmente existen más categorías municipales que contienen la categoría
Especial, 1ª, 2ª, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, estas están fundadas en dos factores como son
población y recursos, adicionalmente, esta categorización no repercute en la práctica
en la diferenciación de los municipios en materia de funciones, organización y
gobierno, ya que estos factores son exactamente los mismos en todos los municipios.
4. Colombia ha pretendido resolver el debate entre la unidad nacional y la autonomía de
los territorios que la completan. La idea ha girado en torno a definir cuál es el modelo
de Estado más adecuado para fortalecer el proyecto de nación y la permanencia de la
República.
5. Un motivo que llevo al país a formular una nueva Constitución Política fue la
exploración de la reconciliación entre el Estado y el territorio, es decir, entre el Estado
unitario y la independencia regional.
6. El armazón jurídico actual reconcilia a los departamentos y municipios en agentes
delegados del nivel central para la práctica de recursos e implementación de políticas.
7. El proceso de descentralización se ve delicado por el hecho de haberse determinado
al reparto de recursos entre la nación y el nivel territorial.
8. Aunque la Constitución Política le planteó al país una autonomía restringida, ésta
ofrecía significativas posibilidades para compatibilizar y adecuar la organización
territorial a la diversidad del territorio y fundar una nueva relación entre los diferentes
niveles de gobierno.
9. Una política real de Ordenamiento Territorial implica acabar con el esquema actual.
10. La deserción de una norma superior que rija el ordenamiento en materia de
descentralización impide precisar criterios claros sobre competencias.

ELVIA LILIANA CHICAGUY QUINTERO 16

 BIBLIOGRAFIA

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11. www.corteconstitucional.com
12. Sentencia C-532/05
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15. Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
16. Sentencia C-413/96
17. Sentencia C-679/11
18. Sentencia C-517-92
19. Sentencia C-004 de 1993
20. Sentencia C-478-92

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