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Documento del Banco Mundial

Report No: ACS22743

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Perú
REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO

16 de junio de 2017
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Práctica Global de Macroeconomía y Gestión Fiscal

Unidad de Gestión de los países Bolivia, Chile, Perú y Venezuela
América Latina y El Caribe

La distribución de este documento es restringida y puede ser utilizado por los destinatarios solo en el desempeño
de sus funciones oficiales. De lo contrario su contenido no puede ser revelado sin la autorización del Banco
Mundial.
 Gobierno del Perú Año Fiscal
1ero. de enero – 31 de diciembre

Equivalencias de moneda
(Tasa de cambio efectiva para el 23 de Febrero de 2017)

Unidad de moneda = Soles (Sol)

US$1.00 = 3.25

i
 RECONOCIMIENTOS

Este reporte forma parte del esfuerzo conjunto de equipos del Ministerio de Economía y
Finanzas de Perú (MEF) y el Banco Mundial (BM), con la finalidad de poner a consideración del
Gobierno de Perú (GdP) áreas de acción que contribuyan a llevar adelante el proceso de
consolidación fiscal y mejora en la eficiencia del gasto que se ha planteado. Avances preliminares
de este reporte fueron coordinados y discutidos entre funcionarios del MEF y el BM en diversas
reuniones. Así, el 28 de marzo de 2016 se realizó un taller en la ciudad de Lima en el que se
discutió el esquema preliminar de los capítulos. Además, se realizó una presentación preliminar a
la alta dirección del MEF durante las Reuniones Anuales del Banco Mundial en octubre de 2016.
Finalmente, se llevaron a cabo presentaciones técnicas de las versiones preliminares de los
capítulos sectoriales con la presencia de los especialistas del MEF y el BM entre diciembre de
2016 y enero de 2017. Cabe añadir que, durante la preparación de este reporte, se aplicaron
metodologías y técnicas de análisis innovadoras en temas como adquisiciones, educación, salud,
seguridad ciudadana, rigidez del gasto y estabilizadores automáticos, las cuales estarán a
disposición de funcionarios del GdP.

El equipo del MEF realizó importantes aportes y sugerencias acerca del enfoque, la
metodología y la interpretación de los hallazgos. Además, puso a disposición del proyecto bases
de datos e informes que facilitaron enormemente la realización del estudio. Este equipo estuvo
liderado por la Vice Ministra de Hacienda, Rossana Polastri, quien realizó importantes aportes
estratégicos y estuvo conformado por Franklin Huaita (Asesor), Rodolfo Acuña (Director General
de Presupuesto Público), José Armando Calderón (Director de Presupuesto Temático), Rosamaría
Dasso (Asesora), José Luis Paco (Director, Presupuesto), Cynthia Flores (Asesora), Jorge Noziglia
(Director) y Pedro Casavilca (Asesor). También participaron, a través de numerosas precisiones,
alcances y comentarios, los funcionarios César Liendo (Director General de Política
Macroeconómica), Wilder Ramírez, Samy Gálvez, Roy Huarca, Eva Sifuentes, Rosario Zavaleta,
Lucía Sarmiento, Marco Antonio Criollo, Mónica Patricia Sime, Denice Cavero, Lisseth Ramsden,
Víctor Bocangel, Nelly Huamaní, Alfonso Gutierrez, José Luis Paco, Reyna Cristina Mendoza,
Luz Pilar Soko, Milagros Medina, Gabriela Cuadra, Heidi Rodrich y Henry Espinoza.

Por su parte, el equipo del Banco Mundial estuvo liderado por Marc Schiffbauer (TTL y
Economista Senior, GMF04), Pedro Rodriguez (TTL y Líder del Programa, LC6), Daniel Barco
(Economista, GMF04), y Lars Christian Moller (GMF08), quienes contaron con la orientación
estratégica de Alberto Rodriguez (Director País, LC6), Pablo Saavedra (Gerente de Práctica,
GMF04), y Doerte Doemeland (Economista Líder, GMF04). El reporte está basado en seis
artículos temáticos, cuya versión final fue preparada por especialistas del BM y consultores con
experiencia internacional en cada área, quienes se apoyaron en los aportes provistos por los
equipos de ambas instituciones. El capítulo uno fue preparado por Daniel Barco (Economista,
GMF04); el capítulo dos por Alexandre Borges de Oliveira (Economista Líder, GGO04); el
capítulo tres por Caroline van den Berg (Especialista Senior de Agua, GWA04); el capítulo cuatro
por Christel M. J. Vermeersch (Economista Senior, GHN04); el capítulo cinco por Inés Kudo
(Especialista Senior de Educación, GED04) y Hugo Ñopo (Consultor); el capítulo seis por Erik
Alda (Consultor) y el capítulo siete por Kavita Sethi (Especialista Senior de Transporte, GTI04).
Asimismo, efectuaron valiosos aportes en la preparación de este documento Carlos Oliva
(Consultor), Rong Qian (Economista, GMF04), Julio Velasco (Analista de investigación,
GMF04), Heinrich Bofinger (Consultor, GFM04), Melanie Laloum (Consultor, GFM04), Giselle
ii
Velasquez (Temporal, GMF04), Iris Marmanillo (GWA04), Guillermo Romero (Temporal,
LCC6C) y Emilia Abusada (Temporal, GMF04). El equipo agradece la colaboración de Luisa M.
Yesquén Solari (Asistente de Programa, LCC6C) e Ingrid Parró (Temporal, LCC6C) que
realizaron la edición y organización final del documento.

iii
 ABREVIACIONES Y ACRONIMOS

AAT Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao
ADP Adjudicación Directa Pública
ADS Adjudicación Directa Selectiva
ANC Agua No Contabilizada
AMC Adjudicación de menor cuantía
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANF Agua no facturada
APN Autoridad Portuaria Nacional
APP Asociación Público Privada
AS Agua y saneamiento
AUS Aseguramiento universal de salud
BEPS Base erosion and profit shifting (Erosión de la base y transferencia de utilidades)
BM Banco Mundial
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BOOST Base de datos del Banco Mundial con variables presupuestarias provenientes de
fuentes oficiales
CAPEX Capital expenses (Gastos de capital)
CAS Contratación Administrativa de Servicios
CENACOM Censo Nacional de Comisarías
CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe
CGR Contraloría General de la República
CNSV Comisión Nacional del Servicio Civil
CONASEC Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
CORPAC Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial
CPM Carrera Pública Magisterial
CREMA Contrato de rehabilitación y mantenimiento
CTS Compensación por Tiempo de Servicios
DCP Dirección de Crédito Público
DEA Data envelopment analysis (Método envolvente de datos)
DGAA Dirección General de Agua y Alcantarillado
DGCT Dirección General de Circulación Terrestre
DIRESA Dirección Regional de Salud
DMU Distrito municipal
DPP Dirección de Presupuesto Público
DRE Dirección Regional de Educación
EBA Educación Básica Alternativa
ECA Estándares de calidad ambiental
ECE Evaluación Censal de Estudiantes
EIB Educación intercultural bilingüe

iv
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPRES Encuesta Nacional de Programas Estratégicos
ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
EPS Empresa Pública de Servicios
FEF Fondo de Estabilización Fiscal
FFAA Fuerzas Armadas
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FMI Fondo Monetario Internacional
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
FONCOR Fondo de Compensación Regional
GdP Gobierno del Perú
GL Gobierno Local
GN Gobierno Nacional
GORE Gobierno Regional
GR Gobierno Regional
HDM-4 Highway Design and Maintenance Estándar Model (Modelo estándar de diseño y
mantenimiento de carreteras)
IAFAS Instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud
IBNET La red internacional de comparaciones para empresas de agua y saneamiento.
(International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities)
IGV Impuesto General a las Ventas
IIEE Instituciones educativas
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
INVIAS Instituto Nacional de Vías
IPE Instituto Peruano de Economía
IRE Impuesto a la Renta de las Empresas
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
JASS Juntas de Administración de Servicios de Saneamiento
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco de Desarrollo Alemán)
LAPOP Latin American Public Opinion Project (Proyecto de Opinión Pública para América
Latina)
LMP Límites máximos permisibles
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MINAM Ministerio del Ambiente
MINEDU Ministerio de Educación
MININTER Ministerio del Interior
MINSA Ministerio de Salud
MMM Marco Macroeconómico Multianual

v
MMMR Marco Macroeconómico Multianual Revisado
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
OCDE/OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico / Organization for
Economic Co-operation and Development
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
OGPP Oficina General de Planeamiento y Presupuesto
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización no gubernamental
ONP Oficina de Normalización Previsional
OPEX Operational expenses (Gastos operativos)
OPS Organización Panamericana de la Salud
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso
Público
OTASS Organismo Técnico de la Administración de Servicios de Saneamiento
O&M Operation and Maintenance (Operación y Mantenimiento)
PAAG Programa de Administración de Acuerdos de Gestión
PAHO Pan-American Health Organization (Organización Panamericana de la Salud)
PIB/PIB Producto Bruto Interno / Producto Interno Bruto
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEN Peruvian Nuevo Sol (Nuevo sol peruano)
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIP Proyecto de inversión pública
PISA Programme for International Student Assessment
PMO Project management office (Oficina de gestión de proyectos)
PNIE Plan Nacional de Infraestructura Educativa
PNP Policía Nacional del Perú
PNSR Programa Nacional de Saneamiento Rural
PNSU Programa Nacional de Saneamiento Urbano
PPA/PPP Paridad de Poder Adquisitivo / Purchasing Power Parity
PpR Presupuesto por Resultados
PRONOEI Programa No Escolarizado de Educación Inicial
PTAR Planta de tratamiento de aguas residuales
RAT Régimen de Apoyo Transitorio
RDR Recursos directamente recaudados
RENAMU Registro Nacional de Municipalidades
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito
RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
RGP Revisión del Gasto Público

vi
RLM Región de Lima Metropolitana
RM Resolución Ministerial
S.A. Sociedad Anónima
SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SEDALIB Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad, Sociedad Anónima
SEDAPAL Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
SERPOST Servicios Postales del Perú
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida
SINASEC Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
SINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa
SIS Sistema Integrado de Salud
SISMED Sistema Integrado de Suministro de Medicamentos e Insumos Médico-Quirúrgicos
SNIP Sistema Nacional De Inversión Pública
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPNF Sector Público No Financiero
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (National
Customs and Tax Administration Superintendence)
SUNEDU Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria
SUSALUD Superintendencia Nacional de Salud (National Health Superintendence)
SUV Sport utility vehicule (Camioneta rural)
TCOC Tasa de costo operativo / cobertura
TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
TI Tecnologías de la Información
TIC Tecnologías de la Información y Comunicaciones
U.E. Unidad ejecutora
UE Unidades escolares
UGEL Unidad de Gestión Educativa Local
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura)
USAID United States Agency for International Development ( Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional)
VfM Value for money (Valor por dinero)
VMCS Vice Ministerio de Construcción y Saneamiento
VRAEM Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro
WB World Bank (Banco Mundial)
WDI World Development Indicators
WEF World Economic Forum

vii
 Perú
REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO (P158618)

TABLA DE CONTENIDO

Resumen ejecutivo ...................................................................................................................................... 1

Introducción ................................................................................................................................ 1
Asuntos Transversales ................................................................................................................. 4
Análisis Sectoriales ..................................................................................................................... 9
Parte I – ASUNTOS TRANSVERSALES .............................................................................................. 24
1. Política fiscal – Tendencia y retos .................................................................................................... 25
Introducción .............................................................................................................................. 25
Dinámicas fiscales generales ..................................................................................................... 26
Dinámicas recientes en ingresos ............................................................................................... 31
Dinámicas recientes y temas seleccionados en gastos .............................................................. 34
Análisis de sostenibilidad fiscal ................................................................................................ 41
Conclusiones ............................................................................................................................. 53
2. Adquisición pública estratégica ....................................................................................................... 55
Introducción .............................................................................................................................. 55
El alcance y el marco de las adquisiciones públicas ................................................................. 55
Metodología de abastecimiento estratégico .............................................................................. 57
Ahorros fiscales de corto plazo ................................................................................................. 60
Ahorros fiscales de largo plazo ................................................................................................. 72
Conclusiones ............................................................................................................................. 78
Parte II – ANÁLISIS SECTORIALES ................................................................................................... 82
3. Agua y saneamiento .......................................................................................................................... 83
Introducción .............................................................................................................................. 83
Gastos y Resultados .................................................................................................................. 84
Eficiencia del Gasto .................................................................................................................. 91
Conclusiones ........................................................................................................................... 103
4. Salud ................................................................................................................................................. 108
Introducción ............................................................................................................................ 108
Gastos y resultados .................................................................................................................. 108
El sistema de salud del Perú: Visión y desafíos ...................................................................... 111
Eficiencia del gasto en salud ................................................................................................... 115
Conclusiones ........................................................................................................................... 125
5. Educación......................................................................................................................................... 133
Introducción ............................................................................................................................ 133
Gastos y resultados .................................................................................................................. 133
Eficiencia y efectividad del gasto educativo ........................................................................... 143
Conclusiones ........................................................................................................................... 154
6. Seguridad ciudadana ...................................................................................................................... 158
Introducción ............................................................................................................................ 158
Gastos y resultados .................................................................................................................. 159
Eficiencia y Efectividad del Gasto .......................................................................................... 165
La Eficiencia del Gasto de la Policía Nacional del Perú (PNP) .............................................. 169
Conclusiones ........................................................................................................................... 177
viii
7. Transporte ....................................................................................................................................... 182
Introducción ............................................................................................................................ 182
Eficiencia del gasto ................................................................................................................. 191
Conclusiones ........................................................................................................................... 203
Anexos ...................................................................................................................................................... 206
Lista de Documentos Preliminares ........................................................................................................ 220
Referencias............................................................................................................................................... 221

Lista de Figuras

Figura 1-1 Aumento de términos de intercambio e ingresos del gobierno ................................................. 26

Figura 1-2 Ingresos fiscales provenientes de la minería, del resto de sectores y totales............................. 26
Figura 1-3 Evolución de ingresos y gastos fiscales, 2004-2016 ................................................................. 27
Figura 1-4 Evolución del gasto público 2006-2016 .................................................................................... 27
Figura 1-5 Deuda pública y riesgo soberano, promedio anual.................................................................... 30
Figura 1-6 Cambios en la posición de la política fiscal, 1996-2015 ........................................................... 30
Figura 1-7 Balance cíclico (proxy de estabilizadores fiscales), promedio 2005-2014 ............................... 31
Figura 1-8 Caída de ingresos entre 2012 y 2016, de acuerdo a causa económica ...................................... 32
Figura 1-9 Caída de ingresos entre 2012 y 2016, por tipo de impuesto. ..................................................... 32
Figura 1-10 Ingresos tributarios en Perú y países pares, 2014 .................................................................... 33
Figura 1-11 Tasa de impuesto a la renta empresarial por países ................................................................. 34
Figura 1-12 Tasa del impuesto al valor agregado por países ...................................................................... 34
Figura 1-13 Aumento de los gastos entre el 2012 y 2016 ........................................................................... 35
Figura 1-14 Aumento de los gastos entre el 2012 y 2016 ........................................................................... 35
Figura 1-15 Mayores cuentas que generaron aceleración en el gasto público ............................................ 36
Figura 1-16 Tipos de gastos públicos % de PIB, 2015 ............................................................................... 38
Figura 1-17 Gasto en sectores, % del gasto total, 2015 .............................................................................. 39
Figura 1-18 Rigidez del gasto, porcentaje del gasto total ........................................................................... 39
Figura 1-19 Rigidez del gasto según tipo de gasto, porcentaje del total de la categoría ............................. 39
Figura 1-20 Déficit fiscal bajo distintos escenarios .................................................................................... 43
Figura 1-21 Evolución de la deuda pública bajo distintos escenarios......................................................... 43
Figura 1-22 Ajuste del gasto no financiero hacia el 2021 bajo distintos escenarios ................................... 44
Figura 1-23 Simulación del impacto fiscal de las contingencias del proyecto Chavimochic ..................... 45
Figura 1-24 Productividad del IGV ............................................................................................................ 48
Figura 1-25 Impuesto sobre la propiedad en proporción del PIB ............................................................... 50
Figura 1-26 Presupuesto público y gasto ejecutado por función, 2015 ...................................................... 51
Figura 1-27 Gastos trimestrales, por nivel de gobierno (% PIB), 2015 ...................................................... 51
Figura 1-28 Deficiencias en la gestión de la inversión pública .................................................................. 52
Figura 2-1 Ejecución del presupuesto público 2014 (millones de soles) .................................................... 56
Figura 2-2: Análisis de gastos del Gobierno Central (2014 – Matriz de Boston, Nivel 6) ......................... 57
Figura 2-3 Modelo de Aprovisionamiento Estratégico ............................................................................... 58
Figura 2-4 Parámetros para definir una estrategia para ahorros.................................................................. 59
Figura 2-5 Definición de una estrategia para ahorros ................................................................................. 59
Figura 2-6 Familias de rubros identificados para el aprovisionamiento estratégico ................................... 62
Figura 2-7 Ahorros potenciales en rubros estratégicos (millones de soles) ................................................ 62
Figura 2-8 Ahorros potenciales en tres familias de productos .................................................................... 63
Figura 2-9 Procesos de adquisición de autos Sedan por método ................................................................ 64
Figura 2-10 Dispersión del precio unitario en autos sedan (soles) ............................................................. 65
Figura 2-11 Costo de vida estimado del vehículo (en %) ........................................................................... 65
Figura 2-12 Dispersión de precios unitarios para SUV (soles) ................................................................... 66
Figura 2-13 Dispersión de precios unitarios para el mismo tipo de SUV – 4x4 (soles) ............................. 66

ix
Figura 2-14 Precio unitario de combustible por método de adquisición (soles) ......................................... 67
Figura 2-15 Combustible comprado y precios unitarios promedio por departamento (soles), 2015 .......... 68
Figura 2-16 Costos unitarios para la adquisición de cemento en 2015 (soles) ........................................... 70
Figura 2-17 Precio unitario promedio y porcentaje adquirido .................................................................... 71
Figura 2-18 Precio unitario por método de adquisición y número de propuestas (soles) ........................... 72
Figura 2-19 Oportunidad de la implementación de adquisiciones durante el 2015 .................................... 73
Figura 2-20 Adquisiciones efectuadas durante el año por nivel de gobierno ............................................. 74
Figura 2-21 Duración del proceso de adquisición por método (en días) .................................................... 74
Figura 2-22 Adquisición por entidad y por familia y porcentaje de la adquisición total, 2015 .................. 75
Figura 2-23 Número de proveedores e índice de diversificación, 2015...................................................... 75
Figura 2-24 Ejemplo sobre Levotiroxina .................................................................................................... 76
Figura 2-25 Número y cantidad de procesos de adquisición según método, soles ..................................... 76
Figura 2-26 Número de procesos de adquisición según el monto............................................................... 77
Figura 2-27 Número promedio de propuestas por método de adquisición ................................................. 77
Figura 2-28 Procesos fallidos por nivel de gobierno .................................................................................. 78
Figura 3-1 Gastos de capital, rural y urbano .............................................................................................. 86
Figura 3-2 Gastos de capital, categorías ..................................................................................................... 86
Figura 3-3 Gasto en Agua y Saneamiento por Nivel de Gobierno.............................................................. 87
Figura 3-4 Gasto en Agua y Saneamiento por Fuente de Financiamiento .................................................. 87
Figura 3-5 Inversión en el sector agua y saneamiento, 2013 ...................................................................... 88
Figura 3-6 Acceso al agua y saneamiento por detrás de países homólogos ................................................ 89
Figura 3-7 Costo Marginal de Ampliar el Acceso a Agua .......................................................................... 91
Figura 3-8 Costo Marginal de Ampliar el Acceso a Saneamiento Mejorado ............................................. 91
Figura 3-9 Inversión aprobada y población sin servicio, por región, 2015 ................................................. 92
Figura 3-10 Inversión modificada y población sin servicio, por región, 2015 ........................................... 92
Figura 3-11 Gasto corriente, porcentaje del PIM para niveles de gobierno ................................................ 93
Figura 3-12 Gasto capital, porcentaje del PIM para niveles de gobierno ................................................... 93
Figura 3-13 Pérdidas Operativas (m de S/.) ................................................................................................ 96
Figura 3-14 TCOC en 2010 y 2014 ............................................................................................................ 96
Figura 3-15 Liquidez corriente y endeudamiento de EPS .......................................................................... 97
Figura 3-16 Capacidad financiera de EPS y continuidad de servicios........................................................ 97
Figura 3-17 Subsidios Ocultos (millones de S/.) ...................................................................................... 100
Figura 3-18 Inversiones (millones de S/.) ................................................................................................. 100
Figura 3-19 Tarifas: Promedio para el Agua Residencial en América Latina por m3............................... 100
Figura 4-1 Gasto total en salud, % del PIB ............................................................................................... 109
Figura 4-2 Gasto en salud entre 2009 y 2016 ........................................................................................... 109
Figura 4-3 Comparación internacional del gasto total en salud, % del PIB, 2014.................................... 110
Figura 4-4 Comparación internacional de los gastos de bolsillo en salud, 2014 ...................................... 110
Figura 4-5 Tasa de mortalidad infantil y de menores de 5 años ............................................................... 111
Figura 4-6 Población (1997 vs. 2015) ....................................................................................................... 113
Figura 4-7 Aseguramiento en salud (2006-2015) ..................................................................................... 114
Figura 4-8 Brecha de servicio: sub-sistema MINSA/GORE y otros sub-sistemas ................................... 114
Figura 4-9 Número de centros con y sin internación (hospitalización), según red de proveedores .......... 116
Figura 4-10 Gasto por persona de los sistemas EsSalud y MINSA/GORE/SIS ....................................... 117
Figura 4-11 Discrepancias: Tasa de afiliación SIS, según la fuente de información, 2014 ...................... 119
Figura 4-12 Transferencia “cápita SIS” por asegurado, 2014................................................................... 121
Figura 4-13 Oferentes en procesos de adquisición de medicamentos y equipos y suministros, 2015 ...... 123
Figura 4-14 Precios y cantidades de unidades de compra de antibióticos y anticonvulsivos ................... 123
Figura 5-1 Presupuesto público en educación y tasa de ejecución, 2011-2015 ........................................ 134
Figura 5-2 Gasto público como porcentaje del PIB por tipo de servicio, 2009-2015 ............................... 134
Figura 5-3 Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014 ............................................ 135
Figura 5-4 Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014 ....................... 136
x
Figura 5-5 Gasto en compensaciones al personal, % del gasto total en IIEE públicas, 2012-2014 .......... 136
Figura 5-6 Gasto en personal obligaciones como % del PIB, por nivel educativo, 2009-2015 ................ 137
Figura 5-7 Gasto corriente en material educativo en Educación Básica como porcentaje del PIB según
material de enseñanza y modalidad, 2011-2015 ....................................................................................... 138
Figura 5-8 Gasto de capital como % del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo ..................... 139
Figura 5-9 Gasto promedio regional por estudiante en Unidades Ejecutoras de DRE y UGEL, 2015 ..... 140
Figura 5-10 Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por región......... 141
Figura 5-11 Gasto por estudiante en primaria y aprendizajes en matemática según UE, 2015 ................ 142
Figura 5-12 Porcentaje de estudiantes primarias con un nivel satisfactorio en ECE, 2007-15 ................. 143
Figura 5-13 Desempeño de los estudiantes secundarias en lectura y matemáticas en PISA, 2015 .......... 143
Figura 5-14 Presupuesto público en Educación y tasa de ejecución, por nivel de gobierno..................... 144
Figura 5-15 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación primaria en matemáticas, TERCE.. 145
Figura 5-16 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación secundaria en matemáticas, PISA .. 145
Figura 5-17 Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando 2011 y 2015146
Figura 5-18 Logros de aprendizaje si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta..... 148
Figura 5-19 Eficiencia y rezago en aprendizajes por UE según dispersión geográfica, ECE 2015.......... 149
Figura 5-20 Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-15 (% del PIB) ............... 153
Figura 6-1 Comparación internacional del gasto público en seguridad ciudadana ................................... 159
Figura 6-2 Evolución del gasto real por niveles administrativos de gobierno .......................................... 160
Figura 6-3 Gasto público en seguridad ciudadana por clasificación económica ...................................... 161
Figura 6-4 Tasa media de homicidios por 100,000 habitantes a nivel regional (2000-2013) ................... 162
Figura 6-5 Costos de la violencia en el sector privado –Perú ................................................................... 164
Figura 6-6 Efecto del gasto sobre homicidios ........................................................................................... 169
Figura 6-7 Efecto del gasto sobre victimización ....................................................................................... 169
Figura 6-8 Eficiencia PNP a nivel global.................................................................................................. 171
Figura 6-9 Impacto de la eficiencia a la victimización ............................................................................. 177
Figura 6-10 Impacto de la eficiencia a las percepciones PNP .................................................................. 177
Figura 6-11 Impacto de eficiencia policial a las percepciones sobre desempeño PNP ............................. 177
Figura 7-1 Presupuesto de transporte como proporción del PIB .............................................................. 183
Figura 7-2 Evolución del gasto en el Sector Transporte como porcentaje del PIB .................................. 184
Figura 7-3 Expansión de la red vial en miles de kilómetros ..................................................................... 184
Figura 7-4 Gasto en transporte por tipo de red, porcentaje del gasto total (%)Error! Bookmark not
defined.
Figura 7-5 Gasto en transporte por nivel de gobierno, porcentaje del PIB . Error! Bookmark not defined.
Figura 7-6 Gasto corriente versus inversión de capital en las vías secundarias y terciarias .................... 186
Figura 7-7 Condición de la red terciaria por tipo de vía (2015)................................................................ 186
Figura R.7-8 Marco institucional del sector transporte ............................................................................. 187
Figura 7-9 Evolución de la red primaria ................................................................................................... 188
Figura 7-10 Red Vial del Perú .................................................................................................................. 188
Figura 7-11 Índice de calidad de la infraestructura: General y por sub-sector ......................................... 189
Figura 7-12 PIA y PIM para el sector vial, Gobierno Nacional................................................................ 192
Figura 7-13 PIA y PIM para gastos de capital del sector vial, Gobierno Nacional .................................. 192
Figura 7-14 Gasto de capital presupuestado y acumulado del sector vial, Gobierno Regional ................ 193
Figura 7-15 Gasto de capital presupuestado y acumulado del sector vial, Gobiernos Locales ................ 193
Figura 7-16 Gasto presupuestado y acumulado corriente del sector vial, Gobierno Regional ................. 194
Figura 7-17 Gasto corriente presupuestado y acumulado del sector vial, Gobierno Local y Regional .... 194
Figura 7-18 Asignaciones presupuestales de apertura y modificadas por tipo de vía ............................... 194
Figura 7-19 Ejecución presupuestal del presupuesto modificado por tipo de vía ..................................... 194
Figura A.3 Correlación entre variables socioeconómicas/demográficas y homicidios............................. 212
Figura A.4 Desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia ............................................................. 215

xi
Lista de Tablas

Tabla 1-1 Ingresos, gastos y balance fiscal ................................................................................................. 29

Tabla 1-2 Clasificación de los gastos de acuerdo a su grado de rigidez ..................................................... 40
Tabla 1-3 Análisis de varianzas y covarianzas del gasto público, por cuenta genérica del gasto ............... 40
Tabla 1-4 Supuestos del escenario base ...................................................................................................... 42
Tabla 1-5 Resumen de opciones de política y su impacto en eficiencia, equidad y ahorros fiscales ......... 47
Tabla 2-1 Estrategias de adquisición más eficientes rinden un ahorro fiscal de hasta 0.4% del PIB ......... 61
Tabla 3-1 Progresos en los indicadores de gestión según el Plan Nacional de Saneamiento. Solo EPS .... 90
Tabla 3-2 Presupuesto Aprobado (PIA) y Modificado según Nivel de Gobierno ...................................... 92
Tabla 3-3 Fragmentación de Proyectos ....................................................................................................... 95
Tabla 3-4 Costo marginal de la inversión en la cobertura de agua ............................................................ 98
Tabla 3-5 Costo marginal de la inversión en la cobertura de saneamiento mejorado ................................ 98
Tabla 3-6 Alternativas de políticas y posibles ahorros ............................................................................. 102
Tabla 3-7 Alternativas de política y posibles ahorros ............................................................................... 106
Tabla 4-1 El presupuesto ejecutado por unidad de producto .................................................................... 120
Tabla 4-2 Ejemplos de presupuesto asignado y ejecutado de programas presupuestales ......................... 122
Tabla 4-3 Líneas de acción para mejorar eficiencia y equidad y generar ahorros .................................... 129
Tabla 5-1 Impactos posibles de intervenciones con incentivos y premios al buen desempeño ................ 150
Tabla 5-2 Impactos posibles de intervenciones pedagógicas .................................................................... 151
Tabla 5-3 Impactos e intervenciones potencialmente escalables según taxonomía de la efectividad ...... 152
Tabla 5-4 Descomposiciones de Blinder-Oaxaca del cambio en aprendizajes entre el 2011 y el 2014 ... 154
Tabla 5-5 Opciones para mejorar la eficiencia de gastos en el sector de educación ................................. 157
Tabla 6-1 Programas Presupuestales en materia de Seguridad Ciudadana ............................................... 166
Tabla 6-2 Análisis de Regresión de Variables de Asignación Presupuestaria (2013) .............................. 167
Tabla 6-3 Ejecución del gasto en seguridad ciudadana ............................................................................ 168
Tabla 6-4 Insumos y productos para el análisis de eficiencia ................................................................... 170
Tabla 6-5 Análisis de regresión de los determinantes de (in)eficiencia de la PNP ................................... 175
Tabla 6-6 Valores óptimos de insumos y cuantificación monetaria en ahorros........................................ 176
Tabla 6-7 Impacto del ahorro sobre el presupuesto y el PIB .................................................................... 176
Tabla 6-8 Opciones de Reforma para Mejorar la Eficiencia en el Gasto en Seguridad ............................ 180
Tabla 7-1 Proporción del gasto en transporte urbano: 5 ciudades principales, 2005-15 (%).................... 196
Tabla 7-2 Estimado de costos de mantenimiento y construcción por kilómetro ...................................... 200
Tabla A.1 Depósitos del sector público en el sistema financiero (Enero 2016, millones de soles) .......... 207
Tabla A.2 Organismos del gobierno nacionales, regionales y locales de agua y saneamiento ................. 208
Tabla A.3 Correlación entre variable socioeconómicas/demográfica y homicidios ................................. 211
Tabla A.4-1 Insumos y productos para análisis de reasignación .............................................................. 212
Tabla A.4-2 Resultados de la reasignación de insumos desplazando la frontera de eficiencia ................ 214
Tabla A.4-3 Reasignación de Insumos Policiales- Modelo Básico DEA ................................................. 215
Tabla A.4-4 Reasignación de insumos policiales- Modelo completo DEA.............................................. 216

Lista de Recuadros

Recuadro 1-1 Perú: Los estabilizadores fiscales ......................................................................................... 31

Recuadro 1-2 Perú: Reglas fiscales ............................................................................................................. 41
Recuadro 3-1 Instituciones del Sector Agua en el Perú .............................................................................. 85
Recuadro 7-1 Instituciones del sector transporte ...................................................................................... 187
Recuadro 7-2 Recomendaciones en planificación: Movilidad y transporte urbano sostenible ................. 198

xii
Lista de Mapas

Mapa 1-1 La participación en el aumento total del gasto de los gobierno regionales, 2015/2012 ............. 37
Mapa 2-1 Precio unitario promedio por departamento (soles).................................................................... 70
Mapa 2-2 Distribución de la adquisición de cemento por región (soles) .................................................... 71
Mapa 5-1 Eficiencia neta del gasto público en educación respecto al aprendizaje................................... 147
Mapa 6-1 Gasto per cápita en seguridad a nivel de departamento ............................................................ 161
Mapa 6-2 Evolución de la tasa de homicidios por 100,000 habitantes a nivel departamental .................. 162
Mapa 6-3 Eficiencia del Insumo de la PNP .............................................................................................. 172
Mapa 6-4 Eficiencia del Producto de la PNP ............................................................................................ 172
Mapa 6-5 Eficiencia del Insumo de la PNP .............................................................................................. 173
Mapa 6-6 Eficiencia del Producto de la PNP ............................................................................................ 173
Mapa 7-1 El Perú a la zaga en accesibilidad, asequibilidad y tiempo de transporte ................................. 191
Mapa 7-2 Inversión de capital acumulado y planeado en transporte urbano ............................................ 197

xiii
Introducción

1. Esta Revisión del Gasto Público (RGP) fue preparada a solicitud del Ministerio de
Economía y Finanzas del Perú (MEF). La RGP presenta análisis, opciones de reforma, y
medidas posibles en determinadas áreas y sectores del gasto público, con el propósito de aumentar
la eficiencia y generar ahorros fiscales en la medida de lo posible, y sin afectar la equidad (o
mejorándola). Estas ganancias en eficiencia y ahorros fiscales podrían ser utilizados para apoyar
el actual proceso de consolidación, para generar espacio fiscal que permita afrontar futuras
presiones del gasto ligadas con las crecientes necesidades de servicios públicos, o para ser
reasignadas dentro el mismo sector, o a otros sectores, en programas que muestran un impacto
positivo. La RGP está enmarcada en la trayectoria fiscal establecida en el Marco Macroeconómico
Multianual (MMM) del 2017 preparada por el MEF y alineada con una dinámica de deuda pública
adecuada.

2. En el contexto de un entorno exterior menos favorable para la economía, las finanzas

públicas son uno de los aspectos que han venido a ocupar un lugar preponderante. Los bajos
precios de las materias primas, la disminución del crecimiento de las principales economías
emergentes, y la lenta recuperación de los países avanzados han retrasado la actividad económica
y han afectado las perspectivas fiscales de las economías emergentes, particularmente en América
Latina. Las proyecciones actuales indican que los precios de las materias primas se mantendrán
relativamente reprimidos en el mediano plazo, lo que requiere que los países aumenten el
crecimiento de su productividad y que generen eficiencias en sus estructuras fiscales. En este
contexto, Perú necesita mejorar los servicios públicos para impulsar su crecimiento a largo plazo,
reducir disparidades territoriales, y satisfacer una creciente demanda por servicios públicos por
parte de su población, la cual ejerce una presión relevante sobre el tamaño y la composición del
gasto público. Al mismo tiempo, el país necesita mantener una política fiscal prudente, para poder
enfrentar un entorno externo menos benigno que el que caracterizó a los años del auge en las
materias primas.

3. El proceso gradual de consolidación fiscal iniciado ofrece una oportunidad única para
llevar a cabo importantes reformas sectoriales y fiscales. La responsabilidad fiscal y la buena
gestión macroeconómica brindó una base sólida para la estabilidad y el crecimiento en el país. En
ese marco de políticas fiscales sólidas, algunos sectores tuvieron un crecimiento de dos dígitos en
términos reales en sus asignaciones presupuestarias en años recientes. En algunos casos, estos
incrementos reflejaron la implementación de reformas críticas del sector y un enfoque más
acentuado hacia los resultados. Pero en otros casos, reforzaron ineficiencias pre-existentes. En
adelante, sería importante lo siguiente:

i. Preservar los frutos obtenidos de una sólida política fiscal. Eso incluye preservar los
amortiguadores fiscales y los bajos niveles de deuda pública, en el contexto de un entorno
externo desafiante, pasivos contingentes crecientes, exposición a desastres naturales, y las
crecientes demandas por servicios de la población. La consolidación fiscal necesita ser apoyada
por un adecuado paquete balanceado de medidas de gastos e ingresos.

1
 ii. Lograr un gasto público más eficiente. Perú tiene diferentes áreas de gastos en las cuales
pueden conseguirse importantes medidas de eficiencia y ahorro fiscal, que podrían mejorar la
prestación de servicios y la equidad (o, al menos, no afectarla). Además, el país tiene algunos
sectores en los que gasta menos que en países comparables, pero incluso en estos sectores se
pueden alcanzar mejoras de eficiencia con los recursos disponibles. Esto se traduciría en la
creación de espacio adicional para enfrentar futuras presiones de gasto, o también puede generar
recursos que podrían ser reasignados dentro del mismo sector en programas efectivos que
requieran financiamiento adicional.

4. Este reporte contiene dos partes. La Parte I se enfoca en temas y retos transversales. El
capítulo macro-fiscal examina las tendencias de ingresos y gastos. Además, provee un análisis de
sostenibilidad fiscal y una evaluación de los pasivos contingentes. Esta sección discute asuntos
fiscales transversales relevantes, rigideces en el gasto, desafíos en los ingresos impositivos, y
aspectos para mejorar el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). El capítulo de adquisición
pública evalúa las prácticas de contratación aplicadas por todos los organismos gubernamentales
en el presupuesto. El estudio usa la metodología de abastecimiento estratégico y datos de la
plataforma electronica de adquisiciones del Perú, los cuales para el propósito de este análisis, se
han unido al sistema de contabilidad presupuestaria (SIAF). Se identifican ahorros fiscales
significativos y ganancias en eficiencia, muchas de las cuales son relativamente fáciles de alcanzar.

5. La Parte II identifica áreas donde se pueden obtener ganancias en eficiencia y ahorros

fiscales potenciales en cinco sectores funcionales del presupuesto. Estos sectores incluyen:
agua potable y saneamiento, salud, educación, seguridad ciudadana, y transporte. Estos sectores
representan una parte significativa del presupuesto público y de la prestación de servicios públicos.
Estos capítulos proveen múltiples enfoques y perspectivas para abordar la eficiencia técnica y
asignativa. Por ejemplo, parte del análisis de gasto público en educación y seguridad ciudadana
está basado en curvas de productividad que permiten inferir el alcance de las ganancias en
eficiencia. El capítulo dedicado a la salud, por ejemplo, elabora estadísticas detalladas sobre costos
unitarios con el propósito de analizar la eficiencia del gasto en servicios claves. Los capítulos sobre
agua y transporte se basan en una evaluación de las tendencias de gastos y resultados, incluyendo
un análisis de los presupuestos aprobados, modificados y ejecutados.

6. La RGP identifica ahorros fiscales potenciales de al menos 1.4 por ciento del PIB o
14.1 por ciento de los gastos totales del gobierno general para los sectores analizados,
derivados de reformas y medidas en las áreas examinadas (Tabla I-1). Los datos disponibles
permitieron cuantificar ahorros potenciales que emanan de reformas y medidas específicas, pero
estos no son exhaustivos. Por ello, los ahorros fiscales potenciales deberían verse como un límite
inferior. Parte de los ahorros podrían contribuir con el proceso de consolidación fiscal, pero otros
podrían ser reasignados dentro del mismo sector (o entre sectores), tal como se discute en algunos
capítulos. Algunas de las medidas propuestas podrían alcanzarse sin efectuar cambios en la
legislación, por ejemplo, aumentos en la contratación pública, mientras que otras medidas
requerirían de reformas más complejas e integrales. Todas las medidas son viables a mediano
plazo, pero podrían requerir de trabajo técnico adicional.

2
Tabla I-1 Resumen de las opciones de políticas y su impacto sobre la eficiencia, la equidad y
los ahorros fiscales potenciales*
Ahorros Potenciales
Sector Medida Eficiencia Equidad
(% del PBI)
Contingencias: establecer explícitamente la asignación de riesgos públicos y privados en
+ Neutral
los nuevos contratos de APPs, así como los instrumentos para su mitigación
Fiscal
Presupuesto: Reducir la variabilidad PIA frente a PIM, asignando una mayor proporción del
+ Neutral
presupuesto al inico del año
Reforma del sistema de compras, con las siguientes opciones de intensidad: + Neutral
- Reforma completa del sistema de compras (enfoque agresivo) * + Neutral
Compras Públicas - Reforma completa del sistema de compras (enfoque conservador) * + Neutral 0.4%
- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque agresivo) * + Neutral
- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque conservador) * + Neutral
Optimización de recursos humanos y físicos al nivel de distritos + + 0.3%
Seguridad Ciudadana Creación de fórmula de asignación de recursos con medidas de eficiencia + +
Por Definir
Costeo de programas de construcción de infraestructura policial + Neutral
Reducir la infravaloración de los servicios de agua y saneamiento para las EPS +
Mejorar la eficiencia de cobro de las EPS + 0.2%
Reducir las pérdidas de agua no contabilizada en las zonas donde operan las EPS +
Mejorar la planeación y coordinación de la inversión total y por niveles de gobierno + + 0.2%
Evaluar la viabilidad específica de cada proyecto como parte de un programa de inversión
Agua y Saneamiento
mayor, el cual puede ayudar a reducir los costos de transacción para la preparación e + +
implementación de los proyectos
Por Definir
Mejorar el incentivo de estructura en el proceso presupuestario: (i) desacoplamiento del
proceso presupuestario y la inversión para permitir una planificación plurianual de la +
inversión y el presupuesto, y (ii) cambiar las reglas que crean incentivos adversos.
Planificación multianual de las obras de transporte + +
Transporte Implementar presupuesto multianual con MINTRA como unidad coordinadora de los Por Definir
+ Neutral
distintos niveles de gobierno
Seguir expandiendo la cobertura poblacional de seguros Neutral + --
Redefinir el paquete de beneficios contemplando impacto fiscal y equidad + +
Adaptar sistemas internacionales de pago a proveedores que incentiven la producción
+ Neutral Por Definir
eficiente de servicios
Salud Reconfigurar programas de atención hospitalaria especializada + Neutral
Mejorar eficiencia de compras y distribución de medicamentos + Neutral ver compras públicas
Construir las bases institucionales e operativas de la interoperabilidad de los seguros + Neutral
0.1%-0.2%
Unificar servicios complementarios a nivel regional + Neutral
Eliminar los subsidios implícitos a EsSalud + Neutral 0.1%
Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión de servicios
+ +
educativos en distintos contextos, e integrarlo al presupuesto por resultados (PPR)
Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según prioridades y estrategias del
Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los + Neutral
gastos de operación correspondientes
Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y pro-pobre + +
Educación Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice los flujos de Por Definir
+ +
información, reduzca costos de transacción y acelere los trámites administrativos
Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y acreditar
+ +
capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar responsabilidades presupuestales
Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional mediante fórmulas por
+ +
estudiante que incluyan criterios de equidad, iniciar con UE e IIEE acreditadas.
Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral
Fuente: Estimados del Banco Mundial. *Nota: Ahorros potenciales son estimaciones de límite inferior.

3
Asuntos Transversales
Marco fiscal

7. A diferencia de muchos países de la región, Perú ahorró una parte importante de las
ganancias obtenidas durante los años de auge de las materias primas y con ello fortaleció sus
amortiguadores macroeconómicos durante el súper-ciclo de las materias primas. Los
superávits fiscales antes del 2013 mantuvieron la deuda pública alrededor del 20 a 25 por ciento
del PIB, muy por debajo del techo de la deuda pública del 30 por ciento del PIB.1 Los recursos del
Fondo de Estabilización Fiscal aumentaron de 100 millones de dólares en diciembre del 2000 a
8.3 billones de dólares (4.2 por ciento del PIB) en diciembre 2016. Estos amortiguadores fiscales
son de buen tamaño y, por ende, brindan un margen significativo para emprender una política
fiscal acomodaticia que mitigue parcialmente la disminución del ritmo de crecimiento. Al mismo
tiempo es necesario mantener el fondo fiscal para proteger al Perú contra el impacto fiscal de los
desastres naturales, las perturbaciones de los precios de las materias primas y la consolidación de
pasivos contingentes en el futuro.

8. La disminución de la actividad económica y los ingresos debido a la caída de los

precios de las materias primas, combinado con ciertas medidas, llevaron a un crecimiento en
los déficits fiscales a inicios del 2014. El cobre y el oro representan el 47 por ciento del total de
las exportaciones del Perú y aproximadamente el 10 por ciento de los ingresos del gobierno. A
medida que los precios de las materias primas bajaron, el crecimiento económico se desaceleró de
un promedio del 5 por ciento entre el 2001 y el 2013, a un 2.4 y 3.3 por ciento en 2014 y 2015,
respectivamente. La caída en los ingresos fue particularmente aguda desde el 2014, cuando el total
de los ingresos (por impuestos) bajaron de 16.9 por ciento del PIB, a un estimado 14 por ciento en
2016. Casi la mitad de esta caída se debió a los bajos ingresos del impuesto a la renta de las
empresas (IRE) que se explica por la caída en los precios de las materias primas que redujeron los
ingresos de las compañías mineras (los cuales representan un tercio de todos los ingresos del
Impuesto a la Renta Corporativa) y la reducción en la tasa del IRE del 30 al 28 por ciento en 2014-
2016.

9. La dependencia en la exportación de materias primas resultó en una alta volatilidad

de los ingresos. Entre el 2001 y el 2014, la contribución directa de los ingresos por minería
representó, en promedio, solo el 17 por ciento del total de ingresos por impuesto sobre la renta. No
obstante, los mismos tuvieron un impacto significativo en la volatilidad del ingreso, los ingresos
por minería representaron más de la mitad del total del aumento de los ingresos corrientes desde
el 2004 al 2012, y casi el 60 por ciento de la volatilidad del ingreso en ese periodo. Entre el 2005
y el 2012, los ingresos corrientes crecieron en una tasa promedio del 10.7 por ciento, cuatro puntos
porcentuales más rápido que el crecimiento del PIB en ese periodo. Entre el 2012 y el 2015, los
ingresos corrientes crecieron en un promedio de solo el 1.5 por ciento por año, tres puntos
porcentuales por debajo del crecimiento promedio del PIB.

1La Ley Fiscal de Responsabilidad y Transparencia también incluye los siguientes aspectos: (1) el nivel no-financiero de gastos
debe ser consistente con el saldo estructural objetivo, y (2) la tasa de crecimiento salarial y los gastos de pensiones no pueden
exceder la tasa mínima de crecimiento potencial del PIB, los cuales también han sido implementados.

4
10. En el escenario base, Perú necesitaría implementar una racionalización del gasto
público del 1 por ciento del PIB durante los próximos 5 años para alcanzar el objetivo del
MMM del 1 por ciento de déficit fiscal para el 2021. Sin embargo, diferentes escenarios de
estrés macroeconómico pueden elevar ese número en un rango del 1 al 3 por ciento del PIB. El
escenario base asume un crecimiento sólido de aproximadamente 4.2 por ciento en el mediano
plazo y un incremento gradual en los precios de las materias primas. Se estima que los ingresos
totales aumentarán en un 0.4 por ciento del PIB, lo que requiere una reducción del 1 por ciento de
los gastos públicos no financieros. Bajo esas condiciones la deuda pública alcanzaría un pico del
26 por ciento del PIB en el 2019. En ausencia de un ajuste de gastos, se proyecta que la deuda
pública excedería el límite del 30 por ciento del PIB para el 2021. No obstante, una combinación
de bajo crecimiento y precios más bajos de exportación, tasas de interés más elevadas, una
devaluación de la moneda y bajos ingresos por IGV, empujarían la deuda pública más allá del
límite del 30 por ciento establecido hacia el 2019, a menos que sea compensado por medidas
adicionales de consolidación fiscal.

11. Los pasivos contingentes, que han aumentado con las APPs, implican riesgos
adicionales y pueden aumentar el tamaño del ajuste requerido. Se ha estimado que los pasivos
contingentes asociados con las APPs representaron un 2.8 por ciento del PIB en el 2015. Estos se
derivan en gran medida de garantías explicitas en contratos de APPs, por ejemplo, por riesgo
crediticio (0.7 por ciento del PIB) o garantías de ingreso/demanda mínimas y de servicio de deuda
(2.1 por ciento del PIB). Igualmente, las adendas a contratos existentes implican en la mayoría de
los casos pasivos contingentes adicionales. Se ha estimado que los pasivos contingentes por dos
grandes proyectos en el Perú podrían fácilmente duplicar el precio estimado inicialmente, lo que
resalta la necesidad de una cuantificación mucho más detallada de los riesgos fiscales asociados.2
La implementación de la legislación actual ayudaría a mitigar esos riesgos. Por ejemplo, el
gobierno asume de manera implícita los riesgos financieros y de construcción asociados con las
APPs, las cuales—según buenas prácticas internacionales—deben ser asumidas en su totalidad por
el sector privado. De igual manera, no todos los riesgos asociados con la adquisición de tierras
deben ser tomados por el estado. Si bien las regulaciones especifican un límite máximo de 12 por
ciento del PIB para el stock acumulado de compromisos firmes y cuantificables (netos de ingresos)
vinculados a las APPs, es importante establecer un límite para el gasto anual de todos los
compromisos relacionados a este tipo de contratos. Adicionalmente, los co-pagos del gobierno son
por lo general titularizados y emitidos durante la fase de construcción, en lugar de ser pagados
solamente en el momento en que se ofrece el servicio.

12. A pesar del tamaño relativamente pequeño del gobierno peruano, hay un espacio
significativo para ganancias en eficiencia. Con un ratio de gasto público sobre PIB del 21.2 por
ciento en 2016, el tamaño del gobierno del Perú es relativamente pequeño comparado
internacionalmente. No obstante, los gastos de capital representaron el 5.5 por ciento del PIB en
el 2015, lo que está muy por encima del promedio de los países equivalentes en términos regionales
(3.0 por ciento del PIB) y estructurales (3.1 del PIB). Aun cuando el gasto corriente es bajo en
comparación con los países pares, ha aumentado rápidamente, debido a: i) la implementación de
reformas educativas y de seguridad social, ii) una expansión de la cobertura de salud, y iii) un
mayor gasto en seguridad ciudadana. La mayoría de los gastos corrientes son rígidos (93 por ciento
del total), mientras que la mayoría de los gastos de capital son relativamente flexibles (solo el 11

2 Arup (2016), Mejora del Mercado de APP en el Perú, Revisión Ex Post de Proyectos APP, marzo de 2016, mimeo.

5
por ciento son rígidos). Como resultado, la proporción de gastos rígidos (p. ej.: programas de
protección social, pagos de interés, compensación de empleados, y pagos de compromisos
previamente adquiridos con las APPs) han aumentado de 66 por ciento del total de gastos en el
2012, a un 70 por ciento en el 2015. En este contexto, el reto es balancear la consolidación fiscal
con los avances en materia del cierre de la brecha en infraestructura y los recursos necesarios para
aumentar la calidad de los servicios públicos en los sectores sociales.

13. Dadas las necesidades del Perú, la consolidación fiscal no puede basarse únicamente
en crear espacio fiscal a través del aumento de la eficiencia de gasto. La RGP identifica ahorros
fiscales y ganancias en eficiencia en el gasto público de al menos 1.4 por ciento del PIB o 14.1 por
ciento de los gastos total del gobierno general para los sectores analizados. Sin embargo, estos no
serían suficientes para lograr la senda fiscal deseada en caso de que impactos económicos
adversos debiliten la economía. Por tanto, el Capítulo 1 (Macro-Fiscal), discute ampliamente
medidas que mejoren los ingresos, aun cuando un análisis profundo de las reformas impositivas
está fuera del ámbito de este reporte. Hay suficiente margen para aumentar los ingresos fiscales
sin aumentar las tasas para apoyar la consolidación fiscal. Por ejemplo, la productividad del
ingreso por IGV está por debajo del promedio de la región y de los países de la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), lo cual se debe, hasta cierto punto, a las
generosas exoneraciones impositivas. Eliminar esas exoneraciones incrementaría los ingresos sin
que ello implique necesariamente un impacto social adverso. Los incentivos que se derivan de
regímenes tributarios múltiples para diferentes tamaños de las empresas son costosos, y pueden
crear barreras para el crecimiento de las empresas. Los impuestos selectivos (ISC) sobre bienes
con externalidades negativas están debajo del 1 por ciento del PIB en Perú, comparados con el 1.8
por ciento del PIB en América Latina y el Caribe, y 2.7 por ciento en los países de la OCDE. Los
ingresos del impuesto a la propiedad representaron un 0.2 por ciento del PIB en 2013, lo que los
ubica entre los más bajos de la región, debido, en parte, a la ausencia de cadastros fiscales y
municipales adecuados. Una mayor fiscalización de la recaudación por IGV y por el IRE podría
aumentar los ingresos de manera significativa. Finalmente, se podría pensar en reformas para
incentivar la formalización mediante reducciones a las contribuciones salariales, compensadas a
través de tasas más elevadas de impuestos indirectos; esto también podría traducirse en mayores
ingresos sostenibles a través del tiempo. 3

14. El fortalecimiento de procesos presupuestarios y la planificación multianual

mejoraría la eficiencia del gasto. Las amplias disparidades entre los presupuestos aprobados,
modificados y ejecutados crean grandes ineficiencias. En el 2015, el presupuesto modificado fue
17 por ciento más grande que el presupuesto original para todo nivel de gobierno, y 83 por ciento
más grande en el caso de gobiernos locales. Estas disparidades significativas son el resultado de
una asignación de presupuesto poco sistemático, lo que incentiva a que los ministerios compitan
por recursos escasos mediante la solicitud de asignaciones que están más allá de su capacidad de
gasto al inicio del año. En la segunda mitad del año, los ministerios suelen transferir los recursos
no gastados a entidades sub-nacionales para tratar de evitar la sub-ejecución, lo que debilita la
planificación y deja a los gobiernos locales con pocos meses para gastar recursos significativos.
En consecuencia, las tasas de ejecución de los gobiernos locales son bajas. Aproximadamente dos
tercios del presupuesto ejecutado es gastado en la segunda mitad del año. El proceso presupuestario

3Fernandez and Villar 2016, “The Impact of Lowering the Payroll Tax on Informality in Colombia”; Rocha, Ulyssea and Rachter
2016, “Do Lower Taxes Reduce Informality: Evidence from Brazil”.

6
es también ineficiente en la medida en que retrasa la preparación y la ejecución de los proyectos,
canalizando recursos a áreas que no son prioritarias, mientras se agudiza todavía más la
fragmentación de proyectos. La introducción de un presupuesto multianual con techos detallados
para los gastos sectoriales, alineados con las prioridades nacionales y sectoriales, y las
proyecciones macroeconómicas del MMM permitirían destinar más recursos a las áreas prioritarias
con más eficiencia.

15. Las deficiencias de la gestión de inversión pública y del sistema de descentralización

fiscal reducen la eficiencia de las inversiones en infraestructura pública. Perú usa métodos
estándar para la seleccionar y evaluar proyectos, pero no publica proyecciones de gastos de capital
más allá del ejercicio presupuestario del año en curso. Como resultado, no hay objetivos
multianuales ni límites establecidos para los gastos de capital por ministerio o por programa. El
país también se destaca entre sus pares ya que aproximadamente la mitad de sus gastos de capital
son llevados a cabo por gobiernos sub-nacionales. La elevada fragmentación local y el sistema de
transferencias corrientes proveen escasos incentivos (o ninguno) para crear plataformas de
servicios o proyectos de infraestructura con economías de escala que sirvan a varias jurisdicciones
al mismo tiempo, y con mayor eficiencia. Muchas municipalidades tienen un nivel muy pequeño
para la prestación de servicios, además, sus capacidades técnicas e institucionales son limitadas.
El gobierno central ha implementado procedimientos adicionales y mecanismos de control,
incluyendo la creación de 110 comités de inversión, los cuales aumentaron los costos
administrativos y de coordinación. Igualmente, los criterios existentes para la distribución de los
recursos entre las municipalidades han derivado en un sistema regresivo de transferencias
intergubernamentales. Una opción de reforma sería convertir las transferencias de recursos
ordinarios del gobierno central a las direcciones de los ministerios competentes en transferencias
regionales regulares—como las del FONCOR, las cuales son asignadas en línea con la capacidad
fiscal y las necesidades de gasto, y de esa manera sería posible beneficiar a las regiones más pobres
y con más necesidades de gasto. Esto también lograría un gasto sub-nacional más progresivo y
eficiente. Es posible alcanzar mejoras similares al integrar la transferencia de los recursos fiscales
procedentes de la minería (Canon) a las transferencias gubernamentales locales (FONCOMUN).

Adquisición Pública

16. La modernización de la estrategia de compras públicas del Perú puede generar

ahorros fiscales significativos y mejorar los servicios públicos a través de precios más bajos
y bienes de mejor calidad. En el 2014, el Gobierno general adquirió bienes, obras y servicios
valorados en treinta billones de soles, los cuales equivalen al 5 por ciento del PIB. Estrategias de
compra más eficientes permitirían generar hasta 0.4 puntos porcentuales del PIB en ahorros
fiscales en el mediano plazo. Para conseguir esto, es necesario implementar reformas en el sistema
de compra de todas las categorías de productos adquiridos por el Gobierno. Este reporte presenta
dos escenarios de reforma. En el escenario de reformas más simples, las estrategias de adquisición
podrían mejorar el poder de compra del gobierno, introducir estándares de calidad para obtener
precios más bajos, y aumentar el uso de métodos competitivos. En el escenario de reforma más
integral, los cambios en la estrategia de adquisición incluyen también la adopción de criterios de
optimización orientados a reducir los niveles actuales de consumo y la sustitución de insumos
costosos por otros más económicos, pero de calidad equivalente. Las oportunidades de ahorro
fiscal rondan entre los 1.1. y 2.2 billones de soles en cada escenario. Asimismo, el análisis muestra

7
que pequeños ajustes en las estrategias de adquisición para solo nueve bienes estandarizados,
conllevarían a ahorros fiscales significativos por año. Cabe destacar que ajustes pequeños pueden
ser implementados sin modificaciones a las leyes y sistemas de adquisición existentes. En este
sentido, se ha elaborado un análisis estratégico para tres bienes: vehículos, cemento y combustible.
Este análisis revela una alta fragmentación en los procesos y métodos de adquisición, la cual deriva
en una gran dispersión de precios por el mismo bien, pagados por diferentes organismos
gubernamentales (algunas veces incluso comprados al mismo proveedor). Por ejemplo, los precios
del cemento comprado por diferentes organismos gubernamentales en el 2015 variaron en un 350
por ciento; los precios por vehículos sedán variaron en un 600 por ciento en la medida en que las
agencias compraron vehículos muy distintos para el mismo propósito y casi tres cuartas partes del
proceso de adquisición tuvo solo un licitador.

17. El sistema de adquisición pública en el Perú está muy descentralizado y casi todos los
procesos fracasan en un primer intento, lo que hace que los métodos posteriores sean menos
competitivos. Hay más de 2,800 entidades compradoras, la mitad de las cuales compran
cantidades pequeñas de menos de 1.9 millones de soles durante un año completo. Noventa y seis
por ciento de los procesos de adquisición realizados durante el 2015 fracasaron en un primer
intento. Esto implica retrasos y hace que los gobiernos usen formas de adquisición menos
competitivas en el segundo intento. De hecho, el 42 por ciento del total comprado en el 2015 fue
adquirido durante el último trimestre de ese año, y aproximadamente la cuarta parte de esa cantidad
fue contratada en el siguiente año. Algunos de los bienes adquiridos fueron provistos por un
número limitado de vendedores y en algunos casos, por un solo proveedor, lo que deja en evidencia
la falta de competición. Casi el 80 por ciento de los procesos de adquisición en el 2015 tuvieron
menos de tres licitadores. Tal como sucede en muchos otros países (teniendo como excepción a
Chile), el acceso a los contratos gubernamentales y adquisiciones en el Perú requiere que la
compañía licitadora tenga una presencia local en el país (es decir, una subsidiaria local), lo que
establece barreras de entrada inmediatas a proveedores extranjeros (más pequeños).

18. Este capítulo identifica las diferentes opciones de políticas:

i. Opciones de políticas de corto plazo (escenario más simple). Es crítico mejorar los
planes de adquisición para dejar atrás los encasillamientos administrativos y fragmentación
en las diferentes agencias y niveles del gobierno. Esto incluye llevar a cabo un análisis de
la demanda anual por producto para consolidar la mayor parte de las adquisiciones en
contratos más grandes que generen economías de escala y reduzcan los precios unitarios.
Esto se puede lograr mediante la creación de mecanismos apropiados para la colaboración
transversal. Asimismo, deben limitarse las adjudicaciones no-competitivas; los
procedimientos no competitivos deben ser la excepción y no la regla. Por ejemplo, la
aplicación de la recientemente introducida modalidad de subasta electrónica ha resultado
en una mejor participación, pues se ha recibido un mayor número de ofertas y, por ende,
debería ser expandida. También es posible promover la competencia mediante la
simplificación de los requerimientos para preparar una subasta, al igual que a través de la
invitación a distintos tipos de proveedores a participar en la licitación. En lo referente a
vehículos, las licitaciones deberían evaluarse sobre la base de los precios por kilómetro,
teniendo en cuenta los costos de mantenimiento y de consumo de combustible.

8
 ii. Políticas de mediano plazo (escenario más integral). Para facilitar la consolidación de
las adquisiciones, las regulaciones deberían exigir que las agencias sigan enfoques
centralizados, a menos que puedan justificar y comprobar que son capaces de llegar a una
mejor negociación por su cuenta. Además, deben presentarse especificaciones técnicas de
licitación para todas las categorías de productos adquiridos. Igualmente, el gobierno debe
introducir requisitos apropiados en sus políticas y una justificación de la necesidad de la
transacción antes de que una agencia inicie algún proceso de adquisición. Por ejemplo, en
el 2015 se añadieron a la flota del gobierno 4,000 vehículos de pasajeros y 2,000
motocicletas, lo que incrementó el mantenimiento total y los costos de combustible. El
costo de arrendamiento de bienes o servicios debe ser considerado y evaluado en función
de los costos de adquisición y mantenimiento.

Análisis Sectoriales
Agua y saneamiento

19. El Perú tiene uno de los indicadores de gasto en agua y saneamiento más elevados en
la región, y sin embargo está por debajo de sus pares en materia de acceso, especialmente en
las zonas rurales. Además, en algunos casos, los habitantes de las zonas más pobres deben
pagar precios considerablemente más altos por agua potable. Aproximadamente la mitad de
la población rural del Perú no tiene acceso a buenos servicios de agua y desagüe. De hecho, Perú
está por debajo de sus pares estructurales y regionales en materia de acceso a la red de agua. La
falta de acceso no es el resultado de poca inversión. Al contrario, el Perú gastó 0.8 por ciento del
PIB por año en promedio entre el 2010 y el 2014, y desde el 2005 tuvo lugar un considerable
aumento del gasto para este fin. No obstante, las inversiones no se traducen en todos los casos en
un mejor acceso al servicio. En general, el acceso al agua potable se situó en un 88 por ciento en
el 2015, aunque solo el 72 por ciento de la población total tuvo acceso a servicios de saneamiento
apropiados. Las disparidades urbano-rural de acceso continúan siendo relevantes, tan solo el 60
por ciento de los hogares rurales tiene acceso al agua, y solo el 22 por ciento tiene acceso a
servicios de saneamiento apropiados. También hay una gran brecha entre las áreas urbanas, peri-
urbanas y rurales en términos de la calidad de provisión del servicio. En consecuencia, los hogares
ubicados en las áreas periurbanas suelen pagar precios mucho más altos: el agua potable puede
costar hasta 6 veces más en asentamientos informales, en comparación con las áreas residenciales
que cuentan con agua corriente.

20. El sector presenta ineficiencias fuertemente arraigadas y subsidios encubiertos que

han debilitado el desempeño de las empresas de abastecimiento de agua (EPS). Los subsidios
al consumidor suman unos 350 millones de dólares ó 0.2 por ciento del PIB anual. Estos se derivan
de la mala tarifación del servicio, las ineficiencias de recaudación, y las pérdidas de agua no
contabilizada (ANC). La fijación errónea de precios en el sistema tarifario actual provee subsidios
encubiertos a los consumidores existentes. Las pérdidas de agua no contabilizada, por otro lado,
proveen subsidios ocultos a consumidores no incluidos en la red de servicios. Todas estas
ineficiencias merman los recursos públicos y desincentivan la provisión adecuada de gastos de
operaciones y mantenimiento (O&M) para la infraestructura existente. La mayoría de las EPS,
incluyendo SEDAPAL y otras grandes proveedoras de servicios, no pudieron aumentar sus tarifas,
aun cuando hubo un incremento en sus costos de operación y mantenimiento. Esto redujo su

9
margen operativo, que pasó de un 28 por ciento en el 2005, a un 10 por ciento en el 2014, lo que
ocasionó pérdidas operativas para algunas EPS.

21. La posición financiera de las EPS conduce a un círculo vicioso: tarifas bajas,
capacidad de gestión débil, baja calidad de servicio local y rescates financieros del gobierno
central que aumentan el costo fiscal. La dependencia de transferencias (adicionales) o rescates
financieros ocasionales por parte del gobierno con fines de cubrir los costos de operación y
mantenimiento, desincentivan un manejo más eficiente de las EPS. Esto, a su vez, debilita todavía
más su capacidad. La falta de capacidad financiera propia llevó a gastos de mantenimiento
insuficientes, deteriorando la infraestructura de capital y subiendo los costos de rehabilitación. En
consecuencia, el promedio de horas de servicio por día se redujo ligeramente de 17 días en el 2005
a 16.5 días en el 2014, mientras que la medición y las conexiones activas se han estancado desde
el 2005, sin lograr alcanzar objetivos clave. Todo esto ha impulsado a los consumidores a construir
sus propios sistemas de reserva de agua, y ha obligado a aquellos sin acceso a la red a pagar precios
de hasta 6 veces más elevados por agua potable limpia adquirida de vendedores privados. La baja
calidad del servicio, a su vez, dificulta todavía más la justificación del incremento de las tarifas
locales.

22. El costo de cada conexión adicional tiende a incrementarse exponencialmente a

medida que el acceso se acerca a la cobertura universal, sin embargo, este aumento del costo
ha ocurrido mucho antes de lo esperado en el Perú, lo que apunta a ineficiencias potenciales.
Los consumidores sin conexión residen en áreas remotas y aisladas, lo que aumenta
significativamente el costo de hacer las conexiones adicionales requeridas. Las características
geográficas y demográficas de cada país influyen en el costo marginal de las conexiones
adicionales. En países que están cerca de alcanzar el acceso universal, y el costo unitario de
conectar cada uno de los hogares fuera de la red en áreas remotas es elevado debido a las
dificultades geográficas. En el Perú se estima que el costo marginal de cada conexión adicional se
incrementará exponencialmente cuando se alcance el 85 por ciento de la cobertura del suministro
del agua, es decir, mucho antes que en los otros países, incluyendo aquellos con geografías
complejas. Esto es un indicador típico de ineficiencias en materia de inversión.

23. Los proyectos de inversión no están alineados con las prioridades del sector. La
distribución del presupuesto original aprobado para gastos de servicios de agua y saneamiento
mantienen una débil correlación con las necesidades existentes (para la población sin buen servicio
de agua y saneamiento). Esto se debe en parte a la forma en que se financia la inversión de capital—
cuyas principales fuentes son los recursos ordinarios y las transferencias de canon. Estos últimos
no son distribuidos de manera uniforme a lo largo del país y benefician desproporcionadamente
las pocas municipalidades y regiones que tienen grandes proyectos mineros. Las modificaciones
presupuestarias de mitad de año, tienen una correlación positiva mucho más fuerte con las
necesidades de servicios de agua y saneamiento; pero las modificaciones presupuestarias grandes
de medio año han tenido otras consecuencias que se explican a continuación.

24. El carácter impredecible de las asignaciones presupuestarias y sus modificaciones

fomentan gastos en proyectos ejecutables en el corto plazo que pueden ser menos
estratégicos; también generan fragmentación (proyectos pequeños—sin escala), retrasos, y
bajas tasas de ejecución. Las grandes revisiones presupuestarias son comunes en el Perú (ver el

10
Capítulo 1), sin embargo, las revisiones de presupuestos en el sector de agua y saneamiento son
excepcionalmente frecuentes y grandes. Entre 2009 y 2015, el presupuesto de apertura de agua y
saneamiento alcanzó en promedio S/.23,000 millones mientras que el Presupuesto Institucional
Modificado (PIM) fue de S/.36,000 millones. Dicho aumento de un 50 por ciento del presupuesto
a mitad de año se encuentra significativamente por encima del incremento de 25 por ciento del
presupuesto nacional. Más aún, existen grandes diferencias en las modificaciones anuales con
reajustes en un rango de 36 por ciento a 92 por ciento del presupuesto total aprobado de apertura
para agua y saneamiento. Esto incrementa la impredecibilidad de la disponibilidad de fondos. La
situación es aún más dramática en el caso de los gobiernos locales. La modificación del
presupuesto del gobierno local en promedio superó 400 por ciento entre 2010 y 2014.

25. Avanzar hacia la cobertura universal en materia de agua y saneamiento para el 2021
no es bancable sin abordar primero las amplias ineficiencias del sector. Los aumentos
significativos en gastos, que empezaron en el 2005, no han dado los resultados que se anticipaban
en todos los casos. Sin tener en cuenta las ganancias en eficiencia, se estima que alcanzar el acceso
casi universal en agua y saneamiento costaría aproximadamente 33.8 billones de soles, o casi el 1
por ciento del PIB anual desde el 2017 hasta el 2021. Esto está muy por encima de los niveles de
gasto de la última década. Sin embargo, estos costos serían mucho más bajos si el gobierno
implementara reformas para mejorar la eficiencia de gastos en el sector llevándolos al nivel
observado en otros países de la región. Se estima que el costo acumulado de avanzar hacia la
cobertura universal se reduciría a la mitad si el Perú alcanzara el mismo nivel de eficiencia en
gasto público en agua y saneamiento que Brasil o México, países con quienes comparte ciertos
retos topográficos similares, al igual que tasas más altas de cobertura.

26. Mejorando la gestión de inversión pública y el rendimiento de las compañías

prestadoras de servicios públicos, sería posible alcanzar un ahorro fiscal de cerca del 0.4 por
ciento del PIB, mientras se acelera el acceso y la calidad de los servicios de agua y
saneamiento. La necesidad más urgente de reformas apunta a las grandes ineficiencias en las áreas
mostradas a continuación:

i. Elevar el capital y la eficiencia operativa. El débil desempeño financiero de las EPS

constituye una carga significativa para el presupuesto del gobierno central, al igual que
representa un costo elevado para los consumidores. Al elevar la eficiencia de las EPS con
el propósito de eliminar los subsidios encubiertos, sería posible ahorrar al menos 0.2 por
ciento del PIB por año. Esto requiere el uso de la tarifación del agua como una medida para
mejorar la eficiencia, al tiempo que se salvaguarda tarifas asequibles. El sector está
altamente descentralizado, por lo que se requiere una fuerte coordinación entre las partes
involucradas y una estrategia en comunicaciones, ya que la baja calidad del servicio en el
pasado ha creado descontento en la población. Igualmente, es imperativo alinear el sistema
de incentivos para la gestión de las EPS con las prioridades de gasto del sector, incluyendo
planes multianuales que incorporen la gestión de ingresos, la gestión de activos de
infraestructura y la gestión de deuda. Al mismo tiempo, los responsables de políticas
sectoriales deberían multiplicar sus esfuerzos a fin de mejorar el planeamiento y las
capacidades técnicas de las municipalidades y los proveedores de servicios.

11
 ii. Fortalecer la planificación de la inversión sectorial. La introducción de reglas claras y
techos específicos de asignación de fondos en base a las prioridades sectoriales en el
momento de aprobación presupuestaria permitiría a los gobiernos sub-nacionales planificar
e implementar sus presupuestos de inversión con más eficiencia. Esto incluye la
implementación de un marco de inversión público multianual con prioridades claras y
vínculos directos con el presupuesto. Además, se deberían considerar tanto las inversiones
priorizadas como el financiamiento de dichas inversiones, mientras se tiene en cuenta la
complementariedad que existe entre las municipalidades y las EPS en las inversiones del
sector. Solo en el caso de la EPS más grande del Perú (SEDAPAL), se estima que una
mejor gestión de la inversión, es decir, la incorporación de planes de evaluación integral
de la inversión y su alineación con las prioridades del sector, ahorrarían un 25 por ciento
de los costos de inversión, o un 0.2 por cieto del PIB, sin comprometer los servicios.

iii. Mejorar la asignación presupuestaria. Como se resaltó anteriormente, una mejor

planificación también necesitaría reducir la prevalencia de revisiones de medio año y, por
lo tanto, traería consigo tasas de ejecución más elevadas en proyectos más estratégicos que
son por lo general multianuales.

Salud

27. La transición del Perú a ser un país de ingreso medio alto coincide con la mejora
significativa en los resultados de salud, sin embargo, esto también ha creado nuevos retos.
Durante la última década, el Perú logró bajar significativamente las tasas de mortalidad infantil y
alcanzar la cobertura casi universal de inmunizaciones y cuidado prenatal. El país introdujo un
Seguro Integral de Salud (SIS) que ha aumentado la cantidad de población con seguro médico de
un 38 por ciento en el 2006 a un 73 por ciento en el 2015. Al mismo tiempo ha expandido la
infraestructura del sector salud y los recursos humanos en las zonas pobres y rurales. Los retos
actuales del Perú en materia de salud son encontrar vías más efectivas para aumentar la cobertura
de salud, incrementar la capacidad de proveer servicios de salud en los distritos más pobres, reducir
el gasto directo de hogares, y preparar al sistema público de salud para la transición demográfica
y epidemiológica del país, la cual se deriva de la urbanización y el aumento en los niveles de
ingresos.

28. Mejorar la eficiencia del gasto público en salud generaría no solo ahorros fiscales que
pueden ser reasignados en áreas más prioritarias dentro del sector, sino también contribuirá
con la modernización del sistema. El gasto público de salud (incluyendo el seguro médico) fue
de 3.3 por ciento en el 2016; cifra que es relativamente baja en comparación con los estándares
internacionales. No obstante, hay ineficiencias significativas en el sector. Es importante que el
Perú aborde estas ineficiencias para alcanzar su objetivo de desarrollar un sistema de salud
moderno e inclusivo. El gasto ineficiente en el sector se evidencia con mayor fuerza en cuatro
áreas.

29. El sistema de salud en el Perú es fragmentado y carece de interoperabilidad, lo que

aumenta los costos de infraestructura y administración, conduce a subsidios transversales y
genera brechas significativas en materia de acceso. El sistema de salud es administrado
principalmente por 3 entidades diferentes: el Ministerio de Salud (MINSA), el cual provee

12
servicios de salud para aproximadamente el 60 por ciento de la población, el Seguro Social de
Salud EsSalud, el cual cubre cerca del 30 por ciento de la población, y las Fuerzas Armadas y
Policía Nacional. A pesar de los esfuerzos recientes, la interoperabilidad entre estos tres sistemas
es prácticamente inexistente, lo que genera duplicaciones y superposiciones costosas. Como
resultado, los gastos en la administración de salud y gerencia representan el 15 por ciento del gasto
total de salud, el cual es significativamente más alto que en otros países de América Latina, o el
promedio de los países de la OCDE (3 por ciento). Al mismo tiempo, el sistema paralelo crea
brechas en el acceso a los servicios y al uso de servicios más costoso de lo necesario (p. ej. servicios
hospitalarios para situaciones que requieren atención primaria). La mayoría de los centros médicos
que no proveen hospitalización, son parte de la red GORE/ MINSA, o son privados, mientras que
EsSalud opera en solo algunos de esos centros ambulatorios. El sector público, por su parte, maneja
un gran número de centros de atención primaria en áreas rurales, mientras que los hospitales de la
red de EsSalud se concentran en centros urbanos. Esto ha traído como consecuencia el cruce de
subsidios provistos a EsSalud, ya que los establecimientos de salud pública están abiertos a los
beneficiarios de EsSalud, pero esta entidad no está obligada a reembolsar al asegurador público
por los servicios provistos. Las ganancias en eficiencia derivadas de la explotación de la
complementariedad entre estos establecimientos y servicios a lo largo de las diferentes redes no
solo reducirían los costos administrativos y de infraestructura, sino que también permitirían ofrecer
paquetes de salud locales mucho más completos, menos costosos y accesibles para la población.

30. Los mecanismos para priorizar el gasto son limitados. Aún cuando el sistema público
de seguro de salud fue diseñado para hacer presupuestos basados en resultados, en la práctica, la
asignación de gastos de salud parece basarse todavía en los presupuestos históricos. Una
legislación reciente expandió los paquetes de servicios de salud básicos para los beneficiarios, sin
embargo, esto no ha motivado priorización en el gasto. Como resultado, la expansión de los
servicios básicos de salud ha generado más bien racionamiento en base a la oferta local y un acceso
desigual a estos servicios. Además, un número excesivo de pacientes deben ser tratados en
costosos establecimientos hospitalarios, cuando los centros de atención primaria y preventiva no
pueden satisfacer la demanda. Esto implica un alza excesiva de los costos. A diferencia de otros
países, Perú no usa su registro de salud universal como mecanismo para hacer un manejo eficiente
de los gastos. Hasta ahora, el registro solo ha sido usado para monitorear afiliación, pero no para
facilitar la recaudación de las contribuciones del seguro, o para evitar la duplicación con otros
programas asistenciales, o para expandir la cobertura. Finalmente, el mecanismo usado para la
asignación de gastos en EsSalud carece de transparencia.

31. Los mecanismos de financiamiento del sector de la salud son fragmentados e

ineficientes. Existen sistemas paralelos para financiar gastos públicos de bienes y servicios, como,
por ejemplo, el Financiamiento por Resultados, el Seguro Social, y el presupuesto público, lo que
implica elevados costos de transacción y reduce la transparencia. El sistema de seguro público SIS
introdujo un gasto per cápita para financiar servicios de atención primaria. Sin embargo, el SIS
solo financia el 12 por ciento del total de los costos de salud de sus beneficiarios, mientras que el
porcentaje restante sigue siendo financiado por asignaciones basadas en presupuestos históricos o
mediante desembolsos directos. En consecuencia, la mayor parte del sistema de financiamiento de
salud sigue basándose en pagos por los insumos determinados por los proveedores de servicio y
los hospitales (insumos de oferta), en lugar de hacer pagos basados en la cobertura o la calidad de
los servicios brindados (demanda y resultados). La introducción de métodos de financiamiento

13
más eficientes también está limitada por la falta de mecanismos orientados a la verificación de los
servicios provistos por los hospitales, lo que se debe en parte a la falta de sistemas de información
y auditoría adecuados. Finalmente, la adquisición de medicamentos y equipos médicos resulta por
lo general en precios elevados debido a la falta de competencia entre los proveedores, al igual que
la falta de uso de métodos de adquisición más competitivos (ver el Capítulo 2).

32. Los sistemas de información son limitados y no permiten el monitoreo de los gastos.
El sector no cuenta con estadísticas del todo confiables en materia de información básica, como
por ejemplo, el número total de empleados en el sector de la salud pública, o el número total de
camas. La mayoría de los hospitales no cuenta con sistemas de gerencia modernos, lo que trae
como resultado procesos ineficientes y largos tiempos de espera para los pacientes. En particular,
los hospitales y las camas carecen de sistemas de tecnología de información (TI) para la admisión,
exámenes de laboratorio e imagénes, recursos humanos y prescripciones electrónicas. La ausencia
de estos sistemas de TI imposibilita el monitoreo y el control de la calidad de los servicios (p. ej.
se desconoce la prevalencia de infecciones hospitalarias). También imposibilita la determinación
del nivel apropiado de financiamiento, creando condiciones para un uso ineficiente de los recursos
públicos. La falta de sistemas de TI modernos y estándares también limita la interoperabilidad
entre los diferentes seguros de salud.

33. Para mejorar la eficiencia del gasto en salud sería necesario modernizar el sistema en
las siguientes dimensiones:

i. Al garantizar la interoperabilidad de los sistemas de salud sería posible generar

ahorros fiscales de al menos 0.3 por ciento del PIB. Muchas medidas podrían ser
tomadas para crear y fomentar la interoperabilidad. Entre estas, se incluyen mejorar los
protocolos médicos en materia de tratamiento de pacientes, hacer que las instalaciones de
la red de EsSalud sean accesibles a beneficiarios de seguros públicos, fomentar la
transparencia, y abordar los subsidios cruzados entre los diferentes sistemas de salud
pública. Al eliminar los subsidios cruzados a EsSalud mediante formas adecuadas de
reembolso de los servicios del SIS, se podrían generar ahorros fiscales del 0.1 por ciento
del PIB. Igualmente, la armonización de los métodos de financiamiento de salud y la
modernización de los sistemas de TI permitiría una mayor interoperabilidad. En el mediano
plazo, el gobierno necesita evaluar si el aseguramiento universal de salud puede alcanzarse
dentro del marco institucional actual del sector, o si es necesario unificar los diferentes
sistemas fragmentados en vigencia. En el pasado, otros países han llevado a cabo este tipo
de unificaciones al llegar a una etapa similar de desarrollo. En ese sentido, se estima que
las ganancias en eficiencia derivadas de la armonización de las administraciones
fragmentadas de seguros médicos podrían generar ahorros fiscales de hasta el 0.2 por ciento
del PIB, reduciendo también los costos administrativos, sin que ello comprometa la calidad
del servicio.

ii. Mejorar la priorización del gasto. En el sistema público, es fundamental redefinir los
beneficios del paquete básico, tener claros los servicios pertinentes y los costos de una
extensión potencial de dicho paquete. Igualmente, es necesario hacer un seguimiento a los
beneficiarios para de garantizar la igualdad en el acceso. En EsSalud, el alcance de los
paquetes de beneficios debe ser redefinido en relación con los ingresos percibidos. Del
mismo modo, se deben proveer lineamientos orientados a determinar el tipo de atención
14
 adecuada, en relación con las condiciones de salud del paciente, en un rango que va desde
la atención primaria hasta servicios más complejos y especializados en hospitales.

iii. Desarrollar un sistema estratégico de financiamiento de salud. Estos lineamientos

deben servir como una base para elaborar un sistema estratégico de financiamiento
orientado a reemplazar el actual sistema pasivo. El sistema estratégico debería incluir, entre
otras cosas, (i) la participación activa en la priorización de los servicios prestados, (ii) la
elección de una combinación de proveedores que maximice los beneficios, (iii) el
condicionamiento del pago y los sistemas de financiamiento al desempeño de los
proveedores; y por último, (iv) la introducción de copagos para pacientes que requieran de
servicios especializados o de hospitalización por atención primaria. El registro universal
en el seguro de salud puede proveer la base del sistema estratégico de financiamiento.
Generalmente, se recomienda estudiar las buenas experiencias internacionales en la
implementación de estos sistemas estratégicos de financiamiento en el sector de la salud.

iv. Construir un sistema moderno de información de la salud. Resulta crucial invertir en

la modernización de los sistemas de información de la salud para hacer un seguimiento del
gasto, planificar, y ejecutar de manera eficiente los presupuestos de salud. Igualmente, la
búsqueda de la interoperabilidad del sistema de los sistemas de seguros de salud pública
requiere, por mencionar solo unos aspectos, (i) sistemas de TI modernos y compatibles, (ii)
clasificaciones estandarizadas para pacientes, proveedores, costos, servicios, entre otros, y
(iii) una red de comunicación segura en la cual los proveedores, los aseguradores y los
beneficiaros puedan transmitir e intercambiar con confianza información confidencial
acerca de su salud.

Educación

34. Es primordial mejorar la calidad de la educación para garantizar que el Perú

continúe en el camino del crecimiento sostenido. La cobertura y la calidad de la educación
peruana han crecido significativamente en los últimos años. Entre el 2009 y el 2015, Perú fue el
país que alcanzó el mayor avanze relativo en los resultados de la prueba de PISA. El país también
registró mejoras relativas en la calidad de la educación primaria en la región. Pese a estos avances,
la educación primaria en el Perú ocupa el séptimo nivel más bajo entre 73 países participantes de
las pruebas PISA a nivel mundial. Según los resultados arrojados por la prueba PISA, la mitad de
los estudiantes en educación secundaria no pueden leer adecuadamente, o no son capaces de
comprender lo que leen. Los resultados también muestras que casi tres cuartos de los estudiantes
del tercer grado presentan un nivel insatisfactorio en Matemáticas. Asimismo, los resultados de
aprendizaje en las escuelas ubicadas en las áreas más pobres y remotas son todavía peores. De
hecho, Perú tiene una de las diferencias más grandes de desempeño interregional entre los
participantes de la prueba PISA. Es por ello, y en reconocimiento de la necesidad y relevancia de
alcanzar mejores resultados de aprendizaje, que en los últimos años el gobierno ha implementado
importantes reformas educativas.

35. El Perú gasta menos que los países comparadores en educación, no obstante, podría
alcanzar ganancias en eficiencia en sus niveles de gasto actual. Entre el 2011 y el 2015, el gasto
en educación como proporción del PIB aumentó del 3.4 por ciento al 4.1 por ciento, impulsado
por un aumento en los salarios de los maestros y el material de enseñanza. El incremento de gasto

15
reciente en materiales de enseñanza se ha visto reflejado en mejores resultados de aprendizaje. En
el 2015, la educación representó el 17 por ciento del gasto público total, similar a sus pares
regionales, pero un poco más elevado que sus pares estructurales. Los resultados del aprendizaje
estudiantil en la educación primaria y, en menor medida, secundaria, tendieron a ser mejores en el
Perú que en otros países con gastos comparables por estudiante. Sin embargo, el país gasta menos
por estudiante tanto en términos absolutos como porcentuales en relación con el PIB, que sus pares
estructurales y regionales. Por ejemplo, el gasto por estudiante es 2.5 veces más elevado en México
y 3 veces más alto en Chile. Si bien hay un argumento para gastar más a mediano plazo, es
fundamental trabajar en paralelo en las ineficiencias del sector. El análisis de la eficiencia de gastos
del sector debería orientar las decisiones que determinan dónde (no) se deben invertir los recursos
potenciales adicionales. Las ineficiencias en materia de gasto en el sector educativo prevalecen en
tres áreas.

36. Los gastos de infraestructura en educación son elevados. La fracción de gasto de capital
en el gasto total en educación es sustancialmente más elevada que la de los pares estructurales y
regionales. En cierta medida, esto responde a una demanda más elevada de infraestructura en el
sector, la cual no ha sido satisfecha en años anteriores y por ende esta categoría de gasto se dispara
en los últimos 2-3 años. Si bien la inversión en infraestructura es muy positiva, los elevados niveles
de gasto pueden generar ineficiencias. Primero, Perú gasta menos que sus pares estructurales y
regionales en mantenimiento rutinario, lo que ocasiona un deterioro de la infraestructura escolar y
de los activos, e implica mayores costos presentes y futuros de restauración y re-construcción.
Segundo, la priorización del gasto de inversiones es débil debido a la ausencia de una estrategia
de priorización a mediano plazo basada en criterios de equidad y eficiencia. Entendemos que el
Ministerio de Educación ha trabajado su plan maestro y que dicho plan permite priorizar el gasto
en infraestructura escolar basados en criterios de eficiencia y equidad, pero consideramos
importante que estos criterios verdaderamente se apliquen. Tercero, y relacionado al punto
anterior, es el hecho que en Perú una parte significativa del gasto en infraestructura escolar en el
Perú es llevada a cabo por gobiernos locales, los cuales tienen tasas de ejecución muy bajas y
menor capacidad de planificación, lo que reduce todavía más la eficiencia en el gasto de capital.

37. El gasto promedio por estudiante por regiones y por unidad local de gasto no tienen
en cuenta los retos geográficos y socioeconómicos. Hay diferencias importantes en materia de
gasto educativo en las diferentes regiones, las cuales no están necesariamente correlacionadas con
mejores resultados en materia de aprendizaje. Algunas regiones gastaron dos veces más por
estudiante en educación primaria y secundaria en el 2015, sin haber alcanzado por ello mejores
resultados. Los estudiantes en Piura, Cuzco y Ayacucho, por ejemplo, alcanzaron resultados
similares en los exámenes de Matemáticas, aun cuando el gasto por estudiante de Piura fue 25 por
ciento más bajo que el de Cuzco y 50 por ciento más bajo que el de Ayacucho. Un análisis más
detallado de las unidades de ejecución de gasto dentro de las regiones muestra que, solo en una
medida limitada, las diferencias espaciales en eficiencia de gasto pueden ser explicadas por
diferencias espaciales en tasas de delincuencia o pobreza y distancias geográficas a las unidades
locales de administración escolar, entre otros (ver el Capítulo 5). Como resultado, el gasto por
estudiante está muy por debajo de lo que se requiere para proveer servicios de calidad en algunas
regiones. Por ejemplo, Loreto y Ucayali son dos regiones del Amazonas donde la prestación de
servicios educativos como la retención de profesores calificados tiene costos más altos,
especialmente si se tiene en cuenta la necesidad de la educación bilingüe en dichas regiones.

16
38. Además, las diferencias en eficiencia de gasto a través de las regiones se mantienen
incluso después de controlar los retos planteados por la geografía regional y los retos
socioeconómicos. El promedio de gasto por estudiante por región se correlaciona débilmente con
los resultados de aprendizaje regionales, incluso tras haber tenido en cuenta los costos reales de
prestación de servicio debido a las largas distancias a recorrer para llegar a las escuelas, o debido
a las altas tasas de pobreza y delincuencia. Por ejemplo, Ancash y Puno tienen un gasto comparable
por estudiante, y enfrentan retos geográficos similares y tasas de pobreza más elevadas que Cuzco
o Arequipa. Sin embargo, sus estudiantes obtuvieron mejores resultados de aprendizaje. Las
simulaciones sugieren que, si todas las regiones del Perú gastaran los recursos de forma eficiente,
la cantidad de estudiantes con un buen desempeño en matemáticas aumentaría de manera
considerable (al menos un 10 por ciento en educación primaria).

39. Las siguientes alternativas de políticas pueden contribuir con el aumento de la

eficiencia en el gasto en educación:

i. Refinar la planificación de inversión de capital y su ejecución. Un primer paso para

mejorar la priorización de los proyectos de inversión es la implementación de un Plan
Nacional de Inversión en Educación, el cual debería establecer criterios claros de eficiencia
de costos para maximizar el número de estudiantes beneficiados sobre la base de un criterio
de equidad. En un segundo paso, esto permitiría la planificación multianual y el
levantamiento de la información necesaria para la preparación de proyectos de inversión a
fin de minimizar los costos de transacción. Igualmente, es primordial integrar los costos de
mantenimiento y operación a los de la planificación, los cuales deben ser tomados en cuenta
desde el momento en que se priorizan las inversiones. Al igual que en otros sectores, las
tasas bajas de ejecución en educación también son ocasionadas por grandes enmiendas al
presupuesto a lo largo del año, lo que reduce la capacidad de planificación e inversión de
los gobiernos locales. Esto también fomenta el encauzamiento de recursos a otros proyectos
de corto plazo que potencialmente tienen menor eficiencia e impacto.

ii. Reasignar el gasto en programas más efectivos. A pesar de las mejoras recientes en
asignación presupuestaria, como por ejemplo la obtenida a través de la amplia
implementación de presupuestos basados en resultados, las asignaciones de presupuesto no
siempre apuntan a las intervenciones más efectivas. Se ha priorizado el gasto de capital de
infraestructura con relación a los países pares en el pasado, no obstante, no hay mucha
evidencia de que ese elevado gasto de capital haya contribuido con los mejores resultados
en materia de aprendizaje. Existe evidencia internacional convincente que demuestra que
las intervenciones pedagógicas son las que ejercen el mayor impacto positivo sobre los
estudiantes y sus resultados de aprendizaje, especialmente en los países en desarrollo. La
adquisición y distribución de materiales de aprendizaje también ha traído consigo mejores
resultados de aprendizaje en estos países. El aumento reciente en gastos de este tipo en el
Perú ha contribuido con las mejoras en resultados de aprendizaje, especialmente entre los
más pobres. Las experiencias internacionales también sugieren que las intervenciones en
apoyo a los profesores prometen mejores resultados de aprendizaje en el mediano plazo,
aunque sean más costosas y solo se materializan de forma gradual en el tiempo.

17
 iii. Mejorar mecanismos de asignación de recursos a gobiernos sub-nacionales. A
mediano plazo, la introducción de fórmulas de financiamiento per cápita, como parte de
reformas más integrales al sistema de transferencias fiscales gobiernos sub-nacionales,
podrían contribuir a mejoras en la eficiencia, equidad, predictibilidad y transparencia en el
sector. Pero esto requiere trabajar en una serie de pre-condiciones que hoy no existen.
(Capitulo 5).

iv. Fortalecer los sistemas de información. La implementación de sistemas que permiten

monitorear el uso de recursos disponibles por empleados del gobierno, profesores, padres
y estudiantes puede reducir las ineficiencias. Esfuerzos recientes, como el “Semáforo
Escuela” que monitorean el progreso de las evaluaciones de los estudiantes (ECE), pueden
expandirse para lograr mejores resultados. Además, portales como “Ponte en Carrera”
constituyen pasos importantes para el alcance de la transparencia y la contribución con el
diseño de intervenciones costo-efectivas.

Seguridad Ciudadana

40. La lucha efectiva contra el crimen y la violencia en el Perú no implica gastar más
como porcentaje del PIB, sino más bien usar los recursos existentes de manera más eficiente.
En comparación con la región, el nivel de violencia en el Perú es relativamente bajo. De hecho, el
Perú tuvo la segunda tasa promedio más baja de homicidios entre el 2000 y el 2013, después de
Chile, entre todos los países latinoamericanos. Sin embargo, los crímenes violentos han aumentado
en los años recientes, especialmente los crímenes contra la propiedad, tales como hurtos y robos
violentos; esto también coincide con el aumento del tráfico de drogas. Como resultado, los
problemas de seguridad se han convertido en un asunto prioritario para la población. La creciente
demanda por servicios de seguridad ciudadana han provocado mayores gastos gubernamentales.
El gasto en seguridad ciudadana casi se duplicó en términos reales entre el 2009 y el 2015. Así, el
sector representa casi el 9 por ciento del gasto total, es decir, es el cuarto sector más grande después
de la educación, la salud y el transporte. La porción del total de asignaciones presupuestarias para
servicios de seguridad ciudadana es considerablemente mayor que la de los países pares
estructurales y regionales, pero similar en términos del porcentaje del PIB.

41. La eficiencia en el gasto agregado de la PNP es baja en comparación con los países
pares estructurales y regionales. Según muchos estudios, el Perú presenta un porcentaje
relativamente bajo de crímenes resueltos, dado el número total de policías en relación con sus pares
estructurales como Romania y Tailandia. A nivel regional, Chile y Colombia presentan mejores
resultados con el mismo gasto de recursos en insumos, tales como la fuerza policial, vehículos o
las tecnologías de información. Varios estudios estiman que el promedio de eficiencia de gasto de
los departamentos regionales de la PNP es más bajo que el de otros países Latinoamericanos.

42. No existen mecanismos efectivos para priorizar el gasto. La asignación de recursos de

seguridad generalmente se basa, en primer lugar, en los niveles locales de crimen y violencia y, en
segundo lugar, en el tamaño de la población. Sin embargo, en Perú los departamentos con altas
tasas de crimen no han recibido asignaciones presupuestarias necesariamente altas en los últimos
años. El gasto está correlacionado con algunos factores demográficos y socioeconómicos pero no
con otros importantes. En particular, las tasas más altas de pobreza y la mayor desigualdad en

18
ciertos distritos no se han traducido en mayores asignaciones presupuestarias en el pasado, a pesar
de la fuerte correlación que mantienen estos factores con la prevalencia del crimen. Del mismo
modo, los departamentos con un mayor número de crímenes reportados tampoco han sido objeto
de un gasto mayor. Al igual que otros sectores, los gobiernos locales muestran bajas tasas de
ejecución, las cuales reducen aún más la priorización de los gastos.

43. Una reasignación de recursos puede lograr ganancias en la calidad de servicios. Por
ejemplo, la reasignación de recursos entre distritos policiales puede contribuir con un servicio de
mejor calidad y mejores resultados de seguridad, sin que ello implique un incremento en el gasto
promedio por policía distrital. El presente estudio estima que la PNP podría mejorar la calidad de
sus servicios en un 60 por ciento (medido por número de crímenes prevenidos), usando el mismo
nivel de insumos tales como el número de oficiales de policía, vehículos y tecnología
(computadoras y teléfonos). Igualmente, existe una gran heterogeneidad a través de los
departamentos y distritos. Los departamentos de Moquegua y San Martín muestran los más altos
niveles de eficiencia, los cuales son medidos a partir de la asignación de insumos recibidos en
relación con el número de crímenes prevenidos. A nivel distrital, la eficiencia de los insumos varía
entre el 4 por ciento para el distrito de San Juan de Miraflores a 100 por ciento para los distritos
de San Juan de Lurigancho o Vista Alegre. De un total de 795 distritos, solo 90 distritos (11 por
ciento) con datos disponibles son eficientes. La eficiencia local de la PNP está afectada por factores
socioeconómicos, tales como las tasas de desempleo en los distritos o la prevalencia del consumo
de alcohol. Estos factores deben ser considerados para la asignación presupuestaria de la PNP. Un
aspecto importante en el Perú es la existencia de grupos de vigilancia presentes en todas las
municipalidades del país. En muchos casos, estos grupos patrullan de manera conjunta con las
fuerzas locales de la PNP. Sin embargo, este estudio ha constatado que la presencia de grupos de
vigilantes más bien reduce la eficiencia de la PNP, lo que sugiere una duplicación de esfuerzos y
por ende, una asignación ineficiente del personal de la PNP.

44. La re-asignación de fuerzas policiales y otros insumos a través de las policías

distritales podría mejorar la seguridad ciudadana sin elevar el gasto, también permitiría un
ahorro fiscal de cerca del 0.3 por ciento del PIB, el cual no va en detrimento de la calidad de
los servicios. Las siguientes opciones de reformas podrían ayudar a materializar estas ganancias
en eficiencia:

i. Implementar una fórmula para la asignación de recursos presupuestarios. La

asignación de recursos para la seguridad ciudadana, y en particular, la PNP, no está basada
en una fórmula o metodología. La prioridad principal de esa fórmula debería ser un
mecanismo de distribución de fuerzas policiales a distritos y departamentos en los que haya
necesidades más urgentes. Asimismo, el financiamiento no debe basarse únicamente en
necesidades policiales, sino que además debe considerar los criterios de eficiencia local.
En este sentido, los criterios para la reasignación de recursos deben basarse en la
distribución de crímenes reportados observados y factores socioeconómicos regionales,
tales como los niveles de pobreza o desigualdad.

ii. Reasignar insumos y personal. Al reducir el número de oficiales policiales en los distritos
que muestras menos eficiencia en el uso de los mismos (es decir, donde son menos
necesitados) se lograría ahorros fiscales de 0.27 por ciento del PIB, sin que ello afecte la

19
 calidad de los servicios policiales. Los resultados se basan únicamente en las estaciones
policiales distritales, las cuales captan solo el 40 por ciento del personal total de la PNP.
Al reducir el número de vehículos usados en las estaciones policiales distritales menos
eficientes, se lograrían ahorros fiscales de al menos el 0.04 por ciento del PIB. Las
ganancias potenciales podrían ser mucho mayores si adicionalmente, se optimiza la
eficiencia de la policía en su conjunto.

iii. Mejorar y expandir la capacidad tecnológica de la PNP. Según los censos de

comisarías, un alto porcentaje de los elementos tecnológicos de los que se disponen en las
comisarías del Perú esta infrautilizados o necesitan reparación. Asimismo, la
sistematización de los procesos de la PNP es, todavía, incipiente a pesar de los esfuerzos
por parte del gobierno en expandir el uso de la tecnología en los procesos y las operaciones
policiales. El uso de papel para los documentos oficiales todavía prevalece en el seno de la
institución.

iv. Mejorar la coordinación entre las fuerzas policiales y los cuerpos de serenazgo. Si bien
los cuerpos de serenazgo pueden contribuir positivamente en la prevención de ciertos
crímenes, la PNP realiza muchas más actividades de control, combate y prevención del
crimen. Por ende, para propósitos de patrullaje y prevención de la violencia, una mejor
coordinación entre la PNP y los cuerpos de serenazgoes necesaria. De esta manera se
aumentará la eficiencia de la PNP y los recursos liberados pueden ser reasignados a otras
tareas operativas.

Transporte

45. A pesar del aumento sustancial en los gastos de transporte, el Perú continúa
presentando brechas significativas en la cantidad y la calidad de su infraestructura. Los
gastos públicos en el sector de transporte representaron un 2.2 por ciento del PIB nacional en el
2015, lo que refleja un incremento de 400 por ciento durante la última década. Esta tendencia ha
venido acompañada de un cambio importante en la autoridad de gasto público y una mayor
asignación de recursos a los niveles sub-nacionales. El grueso del aumento de gastos se ha
destinado a carreteras y transporte urbano, sectores que comprenden casi el 90 por ciento de todos
los gastos del sector. Como consecuencia de este incremento, el tamaño y la calidad de la primera
red de carreteras ha mejorado. No obstante, las vías secundarias y terciarias no están en las mismas
condiciones. Solo el 12 por ciento de la red terciaria está en buen estado. Asimismo, el poco
mantenimiento brindado a estas carreteras ha elevado los costos de rehabilitación y ha reducido la
calidad del servicio. Los recursos destinados al transporte urbano masivo también han aumentado
rápidamente.

46. La baja calidad de la infraestructura de transporte es una limitante para el

crecimiento económico. La densidad de las vías de transporte en Perú promedia 0.12 km por
metro cuadrado y solo el 14 por ciento del sistema de vías está pavimentado, lo cual está muy por
debajo de los países pares estructurales y regionales del país. Del mismo modo, las vías primarias
de transporte conectan a Lima con otras ciudades costeras, más no necesariamente con las que
están en el centro del país y, sobre todo, las ciudades intermedias en la sierra o la selva. Esto
obstaculiza el desarrollo económico del Perú y reduce la competitividad tanto en el sector agrícola

20
como el de otros sectores. Perú también se ubica por debajo de sus pares estructurales en términos
de la calidad del transporte y los costos de logística. Los altos costos de transporte en el Perú no
solo obstaculizan la rentabilidad de los exportadores, sino también la de los productores y
proveedores de servicios para el mercado interno. Igualmente, estos costos elevados también
afectan el acceso de los pobres a productos y servicios de buena calidad a precios razonables. Los
elevados niveles de gasto agregado y el débil desempeño del sector, incluso tras controlar por la
retadora geografía del país apunta a la existencia de ineficiencias. Este capítulo presenta tres áreas
de ineficiencias de gasto en el sector de transporte.

47. Asuntos del presupuesto, modificaciones, y ejecución generan ineficiencias

importantes. La Planificación Presupuestaria en el Perú está dirigida por su Estrategia de
Transporte, la cual carece de especificidad y de un plan maestro integral para el sector. El Plan
Estratégico Sectorial 2012-2016 para el sector vial prioriza 22 corredores logísticos que llevan el
grueso de los productos comerciales y locales del Perú. Sin embargo, dicho plan no tiene
prioridades específicas estratégicas claras para las rutas secundarias y terciarias. La ausencia de un
plan maestro también obstruye el desarrollo de un marco sistemático de asignación presupuestaria
para ambos, el desarrollo de la red vial y su mantenimiento. Al igual que sucede en otros sectores
de infraestructura, las grandes modificaciones al presupuesto aprobados producen ineficiencias en
el gasto. Estas enmiendas favorecen la fragmentación de proyectos en entidades más pequeñas y
la priorización de proyectos de corto plazo y bajo impacto. En proyectos multianuales y de mayor
magnitud, la falta de predictibilidad de fondos ha llevado a retrasos en la implementación y la
elevación de los costos, tanto en términos de capital (aumentos de los costos de construcción dados
los retrasos), como en términos de los costos recurrentes, pues la supervisión e implementación de
los presupuestos de apoyo operacional que conforman una parte importante de esto costos también
aumentan. El carácter impredecible de los presupuestos también debilita los procesos de
priorización, pues la aprobación de presupuestos modificados a mitad de año reduce los plazos de
implementación.

48. En el nivel sub-nacional, la fragmentación y el sistema actual de transferencias no

fomenta la mancomunación de esfuerzos en proyectos de transporte inter-jurisdiccionales
que tengan economías de escala. La tendencia a financiar proyectos más pequeños y
fragmentados se ha incrementado. El número de proyectos de inversión a nivel local aumentó de
2,100 en el 2004 a más de 15,000 en el 2014 y el promedio de costos por proyecto se redujo
drásticamente. El mayor número de proyectos pequeños sugiere que las decisiones de inversión no
están bien coordinadas, lo que limita los posibles efectos de eficiencia que se generan cuando hay
escala y externalidades entre varias jurisdicciones locales. Asimismo, las municipalidades con
recursos más abundantes derivados de las transferencias del canon no tienen necesariamente los
requerimientos más elevados de inversión.

49. Los gastos de mantenimiento son insuficientes e incrementan costos de rehabilitación

y reconstrucción. Los gastos de mantenimiento a niveles adecuados suelen tener un retorno
económico elevado y aseguran la sostenibilidad de los activos existentes. Pero los presupuestos de
mantenimiento son muy bajos en el sector en el país, especialmente a nivel sub-nacional. Los
gobiernos sub-nacionales tienen que cumplir con los estándares técnicos establecidos por el MTC
(por ejemplo, los aplicables a carreteras de poco tráfico), y por el MEF (por ejemplo, los
relacionados con el uso de transferencias intergubernamentales específicas para mantenimientos

21
viales de rutina). No obstante, el personal local responsable de la preparación del presupuesto en
gobiernos sub-nacionales no está siempre familiarizado con los estándares técnicos existentes para
el mantenimiento periódico y de rutina de las carreteras rurales. Perú está comenzando a apoyarse
más en la concesión de vías y en nuevas iniciativas, tales como las microempresas para programas
de mantenimiento de rutina. El uso de estos programas debe incrementarse. Igualmente, deben
asignarse más recursos presupuestarios para el mantenimiento de las vías sub-nacionales.

50. El nuevo marco legal para las APPs presenta rezagos en implementación. Perú todavía
necesita un plan de infraestructura y procedimientos capaces de generar una cartera de proyectos
maduros. Adicionalmente, la capacidad institucional de desarrollo de proyectos suele ser baja. Una
implementación exitosa requiere también que los gobiernos inviertan significativamente en
estudios de pre-construcción de alta calidad, que elaboren cuidadosamente contratos que alcancen
una distribución apropiada de los riesgos y las ganancias esperadas, y también, que la combinación
de inversión público privada y la participación se adapten a circunstancias específicas.

51. Algunas áreas claves de reforma para atacar las ineficiencias en el gasto son las
siguientes:

i. Desarrollar un plan maestro integral de transporte. Un plan maestro en el nivel del sector
agregado brinda las bases para el desarrollo de estrategias sub-sectoriales de transporte más
refinadas y eficientes. Dicho plan debe reflejar las esferas prioritarias, incluida la cuestión
de los corredores multimodales para reducir los costos de exportación. El plan también
necesita incorporar las necesidades de gastos de mantenimiento que resultan de las
inversiones pasadas y actuales, para poder reducir costos innecesarios de rehabilitación y
reconstrucción. Esto puede generar ahorros fiscales de mediano y largo plazo. La estrategia
actual de transporte se puede mejorar para desarrollar un plan sectorial maestro, mediante el
cumplimiento de los siguientes pasos: (i) terminar la inversión en los principales corredores
nacionales, (ii) mejorar la condición de los activos viales existentes en las redes secundarias
y terciarias; (iii) asegurar el gasto adecuado en mantenimiento minimizando el costo total de
uso de la carretera y mejorando la seguridad vial; (iv) fomentar la participación de
instituciones y agencias en todos los niveles del gobierno, con el objetivo de identificar
problemas y planificar las intervenciones de infraestructura vial; y (v) asegurar la
sostenibilidad de los programas viales mediante la priorización de las inversiones, en línea
con los recursos disponibles, mientras se expande la red de peajes con el propósito de
aumentar los ingresos disponibles. En lo relacionado con el sub-sector de las carreteras, el
aumento de la aplicación de sistemas de gerencia vial estandarizados, la revisión de los
estándares técnicos, y la construcción de capacidad a nivel local y regional, contribuirían de
manera significativa en la mejora de la eficiencia en los gastos del sector. A mediano plazo,
la simplificación de las complejas disposiciones institucionales también dinamizaría el
proceso de aprobación de presupuesto, mejoraría la predictibilidad de la inversión, y la
financiación del mantenimiento.

ii. Proveer un marco de asignación de gastos para mantenimiento. Es una prioridad adoptar
mecanismos adecuados para la asignación de recursos destinados a la red de desarrollo y
gastos de mantenimiento. Los programas permanentes de mantenimientos periódicos y de
rutina deberían estar incluidos y respaldados por indicadores de desempeño que contribuyan

22
 con la contratación de programas de mantenimiento por nivel de servicio. En el corto plazo,
es importante implementar programas para todas las carreteras, incluso si los costos
estimados inicialmente están basados en reglas empíricas. Una vez que los programas estén
en marcha, se debe hacer una evaluación minuciosa de las necesidades de mantenimiento
mediante las valoraciones directas basadas en la aplicación de sistemas estandarizados de
gestión de activos viales (y mientras estos se generan se podría usar de manera uniforme en
todo el país evaluaciones indirectas considerando el tráfico, la dimensión de las carreteras y
otras variables que afecten las necesidades de mantenimiento—que ya se usan en algunas
agencias regionales).

iii. Un uso más eficiente de las APPs. El Perú ha avanzado mucho en atraer la participación
privada, especialmente en materia de carreteras y transporte masivo, y ha modificado
recientemente y positivamente su marco legal para el desarrollo y la regulación de las APPs.
Sigue siendo prioritaria la elaboración de un cuidadoso análisis costo beneficio (VfM)
orientado a determinar si los proyectos bajo los esquemas de las APPs facilitan el ahorro en
comparación con los trabajos públicos. La implementación de un marco de inversión público
multianual con prioridades claras y vínculos directos con el presupuesto ayudaría a mejorar
la planificación, modificación y ejecución presupuestaria, lo cual contribuye con el aumento
de la eficiencia de la inversión en gastos, en la medida en que reduce la incertidumbre
implícita en el financiamiento de los proyectos.

23
24
Introducción

1. Uno de los rasgos más sobresalientes de la economía peruana en la última década ha

sido su estabilidad macroeconómica. Si bien parte del éxito económico del Perú en la última
década puede atribuirse al aumento de los precios de exportación, la estabilidad de precios, la
prudencia fiscal, y las reformas estructurales a varias instituciones económicas también fueron
elementos importantes que potenciaron las ventajas competitivas de la economía.4 En un contexto
de bajas tasas de inflación, resultados fiscales positivos en promedio, buen manejo de la deuda
pública, una brecha externa modesta financiada con capitales a largo plazo, y un acertado manejo
de la política cambiaria, la economía peruana se expandió casi 6 por ciento anual entre 2006 y
2015.

2. El Perú ahorró parte de los ingresos extraordinarios durante el boom de materias

primas, lo que le ha dado espacio macro-fiscal para responder a los choques externos. A lo
largo del período de alto crecimiento impulsado en buena medida por los altos precios de las
materias primas entre 2004 y 2013, el Perú ahorró buena parte de estas ganancias, contrario a lo
que sucedió en varios otros países de América Latina. Esto se reflejó en una tasa de ahorro
doméstico que pasó de 15 por ciento del PIB a inicios de la década pasada a 22 por ciento en 2013,
permitiendo financiar buena parte de la inversión de los últimos años, además de la acumulación
de sólidos amortiguadores macroeconómicos para enfrentar tiempos difíciles. El ahorro público
también fue determinante para este resultado, que se elevó del 1.8 por ciento en 2004 al 7.2 por
ciento en 2013. En este contexto, la deuda pública descendió hasta situarse en 23 por ciento del
PIB, una de las más bajas del mundo. Además, el Banco Central acumuló reservas internacionales
que se situaron en 32 por ciento del PIB a finales del 2016.

3. Los choques negativos a los términos de intercambio de los últimos 4 años han tenido
un impacto sobre el crecimiento y las cuentas fiscales. Desde el 2012, los términos de
intercambio han tenido una tendencia descendente que se acentuó significativamente en el 2015.
Esto ha tenido un impacto negativo sobre una serie de variables, como la inversión total, el
producto, y los ingresos fiscales. Esto coincidió con una serie de reformas en educación, salud y
seguridad ciudadana que se venían implementando desde el 2011 y que implicaban una elevación
del gasto corriente; en particular, el de remuneraciones. Al mismo tiempo, y dada la magnitud del
choque externo, las autoridades decidieron implementar una reforma tributaria en el 2014, lo que
implicó una caída adicional de los ingresos corrientes, más allá del efecto de los estabilizadores
automáticos por el lado de los ingresos. En consecuencia, el déficit fiscal llegó al 2.7 por ciento
del PIB en el 2016.

4. Un contexto externo menos benigno y más volátil, junto a demandas crecientes por
servicios públicos e infraestructura, implicaría mantener la disciplina fiscal y mejorar la
eficiencia en el gasto público y la estructura de ingresos. En el 2014, la economía inició un
proceso de desaceleración estructural hacia un crecimiento del PIB potencial más moderado que

4
Banco Mundial (2015).

25
durante el período del boom en las materias primas. Dada la naturaleza de mediano-largo plazo
del choque externo, las autoridades planean entrar a un periodo de consolidación fiscal gradual.
Por el lado del gasto, este debe ser enfocado en aquellas áreas en donde existe oportunidad de
incrementar la eficiencia y generar ahorros fiscales sin que la provisión y calidad de servicios
públicos se vea afectada. Existen también algunas áreas y sectores donde se pueden reducir las
ineficiencias que generen ahorros a mediano plazo para acomodar presiones crecientes por
servicios en el futuro. Por el lado del ingreso, y dado el nivel relativamente bajo de recaudación
de impuestos respecto a países comparables, será importante analizar opciones de reforma
tributaria que podrían mejorar la eficiencia en la estructura de ingresos y recaudación para crear
espacio fiscal, mientras se reducen los efectos negativos en la asignación de recursos en la
economía.

Dinámicas fiscales generales

Más volatilidad en el ingreso pero con manejo fiscal prudente: perspectiva histórica 2004-
2016

5. Los ingresos fiscales registraron una elevada volatilidad en la última década. Los
ingresos fiscales pasaron de una tasa de crecimiento del 24 por ciento en el 2006 a una caída del
11 por ciento durante la crisis financiera del 2009. Más allá de estos casos puntuales, se pueden
distinguir dos períodos de acuerdo a su ritmo de crecimiento promedio. Primero, un período de
crecimiento acelerado entre el 2005 y el 2012, donde los ingresos corrientes aumentaron a una tasa
del 10.7 por ciento real promedio, 4 puntos porcentuales por encima de la tasa de crecimiento
promedio del PIB. En ese contexto, los ingresos corrientes pasaron de representar el 18.7 por ciento
del PIB a inicios de la década pasada, a un pico del 22.8 por ciento en el 2012. El contexto
internacional, en el que se venían elevando los precios de los minerales, fue clave para que esto
sucediera (ver Figura 1.1). Segundo, un período de rápida desaceleración entre el 2013 y 2016,
con una tasa de crecimiento promedio negativa en los ingresos del 1.2 por ciento, mientras que el
crecimiento del PIB era de 3.9 por ciento.

Figura 1-1 Aumento de términos de Figura 1-2 Ingresos fiscales provenientes de

intercambio e ingresos del gobierno la minería, del resto de sectores y totales

Fuente: WDI-Banco Mundial Fuente: BCRP, SUNAT y Banco Mundial

26
6. Los ingresos provenientes de la minería son una importante fuente de volatilidad, a
pesar de que representan menos del 10 por ciento de los ingresos fiscales. Entre el 2001 y
2014, la recaudación minera (incluyendo contribuciones y gravámenes) ha representado en
promedio el 7.3 por ciento de los ingresos tributarios, por debajo de su participación en el valor
agregado bruto, que ascendió al 10 por ciento en promedio. Por tipo de impuesto, la minería
representa un alto porcentaje del impuesto a las utilidades de las empresas (casi el 25 por ciento
en el promedio del período), mientras que su participación en la recaudación del IGV es bastante
más baja (4.2 por ciento). Pero la recaudación minera tiene un importante impacto en la volatilidad
de los ingresos fiscales, representando más de la mitad del aumento de los ingresos corrientes entre
el 2004 y 2012 y casi el 60 por ciento de su volatilidad (ver Figura 1-2).5 Esto implica que así
como puede causar aumentos repentinos y significativos sobre los ingresos, también puede causar
caídas repentinas, afectando el balance fiscal. Esto estaría reflejando el hecho de que existen tanto
efectos directos como indirectos de la evolución del sector minero sobre la economía, que hacen
que la volatilidad de sus ingresos se manifieste también en la recaudación fiscal proveniente de
otros sectores de la economía, como por ejemplo servicios.

7. El gasto siguió con retraso la tendencia ascendente que tuvieron los ingresos hasta el
2012. Los ingresos fiscales tuvieron una tendencia ascendente desde el 2005, y los gastos
comenzaron a incrementarse entre el 2007 y 2008 (ver Figura 1-3). Sin embargo, los gastos
siguieron aumentando entre el 2008-09 durante el período de la crisis financiera global, pero se
controlaron en el 2011. Una vez que los ingresos se recuperaron y nuevamente se ubicaron en
niveles record, el gasto se re-aceleró a partir del 2012-13. Este nuevo período de crecimiento del
gasto duró hasta el 2015 y tuvo su origen en la implementación de reformas en el sector público,
lo que indujo a un mayor gasto de remuneraciones y de bienes y servicios (ver Figura 1-4).

Figura 1-3 Evolución de ingresos y gastos Figura 1-4 Evolución del gasto público
fiscales, 2004-2016 2006-2016

Fuente: BCRP Fuente: BCRP

5
Entre el 2004 y 2012, las diferencias anuales en los impuestos y otras contribuciones recaudadas en minería explican,
en promedio, cerca del 60 por ciento de las diferencias anuales de los ingresos corrientes del gobierno general.

27
8. En este contexto, el balance fiscal registró una posición confortable en promedio hasta
el 2014. En seis de los últimos doce años el Perú gozó de balances fiscales positivos. Entre el
2005 y el 2016, el balance fiscal promedio ascendió al 0.5 por ciento del PIB, con un mínimo de -
2.7 por ciento en el 2016. En este período, los ascensos y descensos del balance fiscal estuvieron
vinculados principalmente a la volatilidad de los ingresos. Sin embargo, también se puede verificar
que a partir del 2008 y con mayor énfasis desde el 2012, el resultado fiscal comienza a
desvincularse de los ingresos, debido al aumento de los gastos.

9. Los superávits públicos propiciaron una importante reducción de la deuda pública.

Entre el 2005 y 2012, la diferencia entre el crecimiento de los ingresos y los gastos, que
aumentaban a un ritmo más cercano al del PIB, permitió que se registraran ahorros fiscales
significativos. Esto se materializó en resultados fiscales positivos, que en promedio ascendieron a
1.3 por ciento del PIB, inducidos en alguna medida por el buen contexto internacional. Esto se
tradujo, a su vez, en una importante reducción de la deuda pública, que pasó de representar el 45
por ciento del PIB en el 2004 a 20 por ciento en el 2012. El riesgo soberano se redujo
significativamente, lo que también facilitó una reducción significativa de los costos financieros del
sector público y privado (ver Figura 1-5). El ahorro fiscal también fue un factor que facilitó el
manejo cambiario, la acumulación de reservas, y el aumento del ahorro nacional (ver Tabla 1-1).

28
 Tabla 1-1 Ingresos, gastos y balance fiscal
2005-09 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016E
I. Ingresos del Gobierno General 20.9 21.0 21.8 22.4 22.3 22.3 20.1 18.6

A. Ingresos Corrientes 20.3 20.8 21.7 22.4 22.1 22.2 20.0 18.5
1. Ingresos Tributarios 15.5 15.7 16.4 17.0 16.8 17.0 15.2 14.0
IR - Personas 1.5 1.6 1.8 1.9 2.0 2.0 1.8 1.7
IR - Empresas 4.3 4.6 5.4 5.4 4.7 5.0 3.8 3.4
IGV 7.8 8.5 8.6 8.7 8.8 8.7 8.4 8.0
ISC 1.4 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9
Otros Nacional (inc. devoluciones) 0.2 -0.4 -0.7 -0.4 -0.1 -0.1 -0.3 -1.2
Ing. Trib. Gobiernos Locales * 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
2. Ingresos No Tributarios ** 4.8 5.0 5.3 5.4 5.3 5.2 4.8 4.5
B. Ingresos de Capital 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1
II. Gastos del Gobierno General 18.0 21.0 19.8 20.4 21.6 22.6 22.3 21.2
A. Gastos Corrientes 14.2 13.6 13.4 13.6 14.3 15.5 15.8 15.3
Remuneraciones 5.3 5.0 4.9 5.0 5.4 5.9 5.8 5.9
Bienes y Servicios 4.8 5.3 5.1 5.6 5.8 6.1 6.6 6.2
Transferencias 3.8 3.3 3.5 3.0 4.1 3.5 3.4 3.2
B. Gastos de Capital 3.8 6.2 5.2 5.7 6.1 6.0 5.4 4.7
C. Intereses 1.8 1.2 1.2 1.1 1.1 1.1 1.0 1.2
III. Empresas Estatales No Financieras 0.2 -0.2 0.0 0.2 0.1 -0.1 0.1 -0.1
IV. Resultado Económico (I-II+III) 0.9 -0.2 2.0 2.3 0.9 -0.3 -2.1 -2.7
Memo 1: Ingresos Minería e Hidrocarburos 2.7 2.7 3.4 3.3 2.4 2.3 1.3 1.0
Memo 2: Deuda Pública 31.9 24.4 22.3 20.8 20.0 20.0 23.3 23.0
* Incluye impuestos a la propiedad. Para los años 2001 y 2002, las cifras corresponden a estimados a partir de data de la OCDE.
** Incluye contribuciones sociales, así como regalías y otras contribuciones de Minería e Hidrocarburos.
Fuente: BCRP, SUNAT y MEF.

29
 Figura 1-5 Deuda pública y riesgo Figura 1-6 Cambios en la posición de la
soberano, promedio anual política fiscal, 1996-2015

Fuente: BCRP Fuente: BCRP, MEF

Nota: La diferencia en el resultado primario se utiliza
como proxy de la posición de política fiscal.

10. En balance, la política fiscal del Perú ha sido marginalmente más contra-cíclica que
lo opuesto. La posición fiscal holgada y el bajo nivel de deuda pública permitieron que el Perú
contara con el espacio necesario para poder implementar políticas fiscales ligeramente expansivas
en periodos complicados para la economía (ver Figura 1-6; Recuadro 1-1). Dos factores
contribuyeron a lograr el amplio espacio macro-fiscal: i) la rápida aceleración de los ingresos
fiscales de la década pasada y ii) la disposición de las autoridades a seguir los lineamientos de
disciplina fiscal establecidos desde la década de los noventas. En particular, el gasto ha tendido a
ser ligeramente contra-cíclico, a pesar de la ausencia de los estabilizadores fiscales por este lado
(ver Recuadro 1-1).

30
Recuadro 1-1 Perú: Los estabilizadores fiscales

Frente a una recesión (auge), los estabilizadores fiscales permiten una reducción (aumento) de los ingresos
fiscales y un aumento (disminución) de los gastos, lo que amplía (reduce) el déficit. Con ello, atenúan una recesión
(auge) y reducen la volatilidad del PIB. El estabilizador usual por el lado de los ingresos es el impuesto a la renta y,
por el lado del gasto, los seguros de desempleo y las transferencias para programas sociales. Un buen indicador de los
estabilizadores fiscales es el balance fiscal cíclico, que captura el componente cíclico de ingresos y gastos fiscales.

Mientras que los estabilizadores de ingresos están disponibles en el Perú, los de gasto son prácticamente
inexistentes. La Figura R.1.7 muestra que, aunque relativamente pequeños, los estabilizadores por el lado de los
ingresos sí están presentes en el Perú. Por otro lado, el componente cíclico del gasto es bastante bajo, lo que sugiere
la inexistencia de estabilizadores por este lado. Esto es consistente tanto con la inexistencia de un seguro de desempleo
financiado con fondos públicos como con la lentitud con la que varían los beneficiarios de los programas sociales. En
este contexto, los movimientos anti-cíclicos del gasto son resultado de las políticas del gobierno, pero no del cambio
automático en alguna variable de gasto.

Hay una compensación entre la estabilización automática y la flexibilidad del gasto. Los estabilizadores por el
lado del gasto actúan a través de gastos rígidos. Por un lado, la evolución de estos componentes tendrá un efecto anti-
cíclico y, por otro, podría representar un obstáculo frente a la necesidad de ajustar el gasto. Desde inicios de la presenta
década, el Perú y otros países emergentes, han enfrentado una caída de los precios de las materias primas (choque
estructural). Este cambio implica adecuarse a las nuevas condiciones de menores ingresos, dado su carácter
permanente. En este contexto, el gobierno necesita ajustar sus cuentas de gasto, lo que es más sencillo en ausencia de
factores que imponen rigidez en el gasto.

Figura 1-7 Balance cíclico (proxy de estabilizadores fiscales), promedio 2005-2014

12
10
% de la brecha del producto

8
6
4
2
0
-2
-4
Argentina

Colombia

Ecuador
Perú
Chile

Brazil
Uruguay

Ingresos cíclicos Gastos cíclicos (-) Balance cíclico

Fuente: MFMod - Banco Mundial

Dinámicas recientes en ingresos

11. Los ingresos fiscales cayeron significativamente entre el 2012 y 2016 (ver Figura 1-8).
A partir del 2013, los ingresos fiscales comenzaron a crecer por debajo del PIB como resultado de
la caída de los precios de exportación, particularmente del cobre, y de la desaceleración del PIB.
La caída fue todavía más pronunciada en el 2015 y 2016 como efecto de la reforma tributaria
introducida a fines del 2014, que incluyó reducciones en las tasas del impuesto a la renta de
empresas y asalariados. Por el lado del impuesto a las utilidades de las empresas, la reforma
implicó una reducción gradual de la tasa, desde el 30 por ciento vigente en el 2014, hasta el 26 por
ciento a partir del 2019. En un primer tramo, entre 2015 y 2016, la tasa del impuesto bajó al 28

31
por ciento.6 Por el lado del impuesto a los asalariados, se cambió la estructura de tres tramos y se
estableció una nueva de cinco, lo que redujo la tasa efectiva para la mayoría de los contribuyentes.
Se estima que la reforma tributaria del 2014, redujo los ingresos tributarios en 1 por ciento del PIB
entre el 2015 y 2016.7

Figura 1-8 Caída de ingresos entre 2012 y Figura 1-9 Caída de ingresos entre 2012 y
2016, de acuerdo a causa económica 2016, por tipo de impuesto.

Fuente: BCRP, MEF, estimados BM. Fuente: BCRP, SUNAT, estimados BM

12. Una base reducida, numerosas exenciones, evasión y baja eficiencia en la recaudación
han limitado la recaudación de impuestos. Los impuestos sobre la renta personal se recaudan
sobre una base pequeña, que consiste principalmente de trabajadores asalariados. Un alto umbral
de elegibilidad exime efectivamente a casi el 80 por ciento de los contribuyentes inscritos y las
tasas para el quintil más alto son relativamente bajas. Además, los ingresos procedentes del capital
se gravan generalmente a tasas más bajas que los ingresos provenientes de la mano de obra. Por
otro lado, la recaudación del impuesto al valor agregado es menos eficiente que en países
comparables de la región. Las exenciones fiscales ascienden a alrededor del 2 por ciento del PIB,
y se aplican principalmente a los impuestos indirectos. Otros impuestos, como el impuesto a las
ventas (IGV), el impuesto selectivo al consumo (ISC) y el predial, también recaudan mucho menos
que su potencial. La evasión del impuesto sobre la renta de las empresas asciende a alrededor del
50 por ciento de su recaudación potencial de acuerdo con información de la SUNAT. La evasión
fiscal y la informalidad en el Perú son altas.

6
Esta reforma ha sido prácticamente revertida a través del Decreto Legislativo 1261, que elevó la tasa del impuesto a
las utilidades empresariales al 29.5 por ciento a partir del 2017.
7
Marco Macroeconómico Multianual Revisado 2017-2019

32
 Figura 1-10 Ingresos tributarios en Perú y países pares, 2014

Fuente: OCDE. Nota: No incluye contribuciones a la seguridad social. El rubro bienes y servicios incluye el
impuesto al valor agregado y a las ventas.

13. En promedio, las tasas de impuestos son ligeramente más bajas que las de los países
comparadores de la región, pero la de impuestos directos son más altas que el promedio de
la OCDE, y la de los indirectos es más baja. El cobro del impuesto a la renta de las empresas
está altamente concentrado en una base reducida, en parte como efecto de la informalidad—la cual
típicamente se ve más impactada con impuestos directos que se imponen sobre los factores del
capital y el trabajo.8 En el 2016, el 78 por ciento de la recaudación por este impuesto provino de
menos de 13 mil empresas. Por el lado de impuestos indirectos, la tasa del impuesto al valor
agregado está por debajo de países como Colombia y Chile, y también es menor al promedio de la
OCDE. Al mismo tiempo, la productividad en la recaudación es sustantivamente menor a la de los
países comparables (ver sección 5.3).

8
Por ejemplo, la reforma tributaria del 2012 en Colombia, que tuvo como objetivo reducir la informalidad, se basó en
la reducción de los costos no salariales que pagaban los empleadores (contribuciones a la salud, seguridad social y
capacitación), lo que fue financiado con un aumento del impuesto a la renta de las empresas y otros impuestos al
consumo. Osorio-Copete (2016) estima que, como resultado de esta reforma, la informalidad se redujo en más de dos
puntos porcentuales. Por otro lado, Brasil también implementó una reforma tributaria en el 2012 aplicable a algunos
sectores de la economía, que consistió en la reducción de las contribuciones al régimen de pensiones, financiado con
un aumento del impuesto a los ingresos brutos. Scherer (2014) señala que el empleo formal se elevó entre el 14 y 16
por ciento como resultado de esta reforma.

33
 Figura 1-11 Tasa de impuesto a la renta Figura 1-12 Tasa del impuesto al valor
empresarial por países agregado por países

Fuente: Deloitte, KPMG. Nota: En el 2015 y 2016, Perú Fuente: Deloitte, KPMG. Nota: Una norma reciente ha
tuvo una tasa de 28 por ciento, la que fue incrementada a establecido que bajo ciertas condiciones, el impuesto al
29.5 por ciento para 2017. valor agregado bajaría a 17 por ciento en Perú a partir
de julio del 2017.

Dinámicas recientes y temas seleccionados en gastos

Dinámicas recientes

14. Desde el 2013, los gastos corrientes para remuneraciones, y bienes y servicios, se
aceleraron. Los gastos corrientes venían creciendo a una tasa real de promedio del 6 por ciento
entre el 2011 y 2012, y se aceleraron a casi 11 por ciento en el 2013 y también en el 2014. Esto
estuvo vinculado a la implementación de reformas en distintos sectores que implicaban mayores
compromisos de gastos corrientes. Finalmente, el crecimiento real del gasto corriente se desaceleró
al 5 por ciento en el 2015 y a 0.5 por ciento en el 2016. Por otro lado, los gastos de capital se
desaceleraron primero y declinaron luego, sobre todo en el 2016. Con ello, en neto, los gastos no
financieros se elevaron solo ligeramente de 19.6 por ciento del PIB en el 2012, y a 20 por ciento
en el 2016 (ver Figura 1-13).

34
 Figura 1-13 Aumento de los gastos entre el Figura 1-14 Aumento de los gastos entre el
2012 y 2016 2012 y 2016

Fuente: BCRP Fuente: MEF y BCRP

15. El crecimiento en gastos en bienes y servicios (incluyendo compras públicas), y

remuneraciones y otros gastos vinculados a las reformas al sistema educativo, de salud y de
seguridad ciudadana, fueron los factores en el alza de los gastos corrientes en los últimos
años. En cuanto a las remuneraciones, los pagos más altos en educación, salud y seguridad
ciudadana explican casi el 70 por ciento del total del aumento en este rubro (ver Figura 1-15). Cabe
señalar que más del 90 por ciento del incremento del sector educación estuvo explicado por
mayores sueldos a profesores; más del 80 por ciento del de salud, a los médicos y enfermeras; y el
100 por ciento de orden y seguridad, al personal policial. En el caso de los bienes y servicios, las
mayores adquisiciones de los tres sectores explican casi la mitad del aumento total. En el rubro de
compras del estado, también se registraron aumentos importantes en otras funciones estatales como
administración económica, transporte y protección social, lo que no estuvo vinculado a alguna
reforma específica.

35
 Figura 1-15 Mayores cuentas que generaron aceleración en el gasto público
(clasificación funcional, % del PIB)
0.8

0.7 Resto

0.6 Adm. Economica

0.5 Orden y Seguridad

% del PIB

0.4 Resto

Salud Transporte
0.3 Adm. Economica
Orden y Seguridad
0.2
Salud
Educacion
0.1
Educacion
-
Aumento del Gasto en Remuneraciones 2012/16 Aumento del Gasto en Bienes y Servicios 2012/16
Fuente: MEF, Banco Mundial.

16. Aun cuando el aumento del gasto de los últimos cuatro años estuvo liderado por el
gobierno central, hubo una importante aceleración del gasto en algunas regiones. Si bien el
aumento del gasto no financiero desde el 2012 se explica casi exclusivamente por el aumento del
gasto en bienes y servicios y remuneraciones del gobierno central, también hubo algunas regiones
que aumentaron sus gastos. El mapa 1-1 muestra la participación de cada región en el aumento
del gasto de los gobiernos regionales, lo que se denomina momentum. Las regiones que tuvieron
una participación más alta en el aumento del gasto fueron Piura, Lambayeque, La Libertad,
Apurímac y Cuzco; mientras que Tacna, Moquegua, Madre de Dios, Ancash, y Pasco tuvieron una
participación muy baja.

36
 Mapa 1-1 La participación en el aumento total del gasto de los gobierno regionales,
2015/2012

Fuente: MEF, Banco Mundial. Nota: Las cifras sobre cada región representan la participación en el aumento del gasto
total de las regiones. Las regiones con un tono más oscuro son las que registraron una mayor participación.

17. Perú se destaca por su alto nivel de inversión pública, particularmente a través de
gobiernos sub-nacionales. Los niveles de inversión pública son más altos que los de los pares
regionales, estructurales y de la OCDE (Ver Figura 1-16). Sin embargo, este mayor gasto en
infraestructura es relativamente reciente. Entre el 2001 y el 2007, los gastos de capital del gobierno
representaron el 3 por ciento del PIB en promedio, un nivel bastante similar al de sus pares
regionales y estructurales. Sin embargo, como parte de la respuesta a la crisis financiera global del
2008-09 los gastos de capital comenzaron a elevarse, y entre el 2008 y 2015 se han mantenido en
un nivel promedio del 5.8 por ciento del PIB.

37
 Figura 1-16 Tipos de gastos públicos % de PIB, 2015

Fuente: MEF, Banco Mundial.

18. Sin embargo, los gastos públicos corrientes, en particular los gastos para salarios, son
relativamente menores en relación a sus pares. Los niveles de ingreso y gastos públicos
relativamente bajos del Perú se manifiestan a través de los gastos corrientes. Esto estaría
reflejando, por un lado, una baja valorización del servicio civil, y por otro un bajo gasto en
mantenimiento de la infraestructura pública. En relación con el servicio civil, mientras que en
Perú los gastos en remuneraciones representan menos del 6 por ciento del PIB, estos son 7.3 por
ciento entre los pares regionales, 9.1 por ciento entre los pares estructurales, y 10.5 por ciento en
la OCDE (ver Figura 1-16). Esto sucede a pesar de las reformas en educación, salud, y seguridad
ciudadana que se han realizado en la presente década y que han incluido como uno de sus pilares
el aumento de las remuneraciones.

19. La educación y la seguridad ciudadana cuentan con participaciones presupuestarias

relativamente altas, lo que refleja algunas de las prioridades del gobierno frente a las
demandas de servicios públicos. La participación presupuestaria en educación alcanza el 17 por
ciento del presupuesto total, un porcentaje mayor al que alcanza esta función gubernamental en el
presupuesto de los pares estructurales y la OCDE, e idéntica a la que alcanzan los pares de la región
(ver Figura 1-17). Sin embargo, debido a que el tamaño del presupuesto es proporcionalmente
menor en el Perú, el gasto en educación como porcentaje del PIB es más bajo que el de los pares
estructurales, regionales, y la OCDE. Un caso similar es el de la seguridad ciudadana, donde a
pesar de que se destina una fracción importante del presupuesto, cuando se evalúa como porcentaje
del PIB, no es especialmente alto. Cabe señalar que estos dos sectores, al igual que el sector salud,
se vieron favorecidos por reformas durante la administración previa que implicaron un aumento
de las remuneraciones a maestros, policías y profesionales de la salud, así como de equipamiento
para estos sectores, lo que presionó el aumento del gasto desde el 2012.

38
 Figura 1-17 Gasto en sectores, % del gasto total, 2015

Fuente: MEF, Banco Mundial.

Temas seleccionados

20. La rigidez del gasto, es decir gasto que es menos flexible para ajustarse cuando sea
necesario, ha aumentado. La proporción de gastos rígidos pasó del 66 al 70 por ciento entre el
2012 y el 2015 (ver Figura 1-18). Por el lado del gasto corriente, la proporción de gastos rígidos
es bastante alta y aumentó del 92 por ciento en el 2012 al 93 por ciento en el 2015 (ver Figura 1-
19, Tabla 1-2). Esto se explicaría principalmente por los mayores gastos en remuneraciones en
este período. Por el lado de los gastos de capital, la rigidez ha aumentado del 6 al 11 por ciento, lo
que está vinculado a los mayores compromisos de pagos con las APPs.

Figura 1-18 Rigidez del gasto, porcentaje Figura 1-19 Rigidez del gasto según tipo de
del gasto total gasto, porcentaje del total de la categoría

Fuente: BOOST, MEF y estimados BM Fuente: BOOST, MEF y estimados BM

39
 Tabla 1-2 Clasificación de los gastos de acuerdo a su grado de rigidez
Gasto de personal (planilla permanente), prestaciones de la seguridad social, intereses,
Rigidez alta
compromisos de pago (incluyendo APPs)
Rigidez media alta Gasto de personal (planilla temporal), transferencias corrientes a instituciones educativas
Rigidez media Servicios no personales, otras transferencias corrientes
Bienes de consumo, otros gastos corrientes, inversión no financiera directa, inversión
Rigidez baja
financiera, otras transferencias de capital
Fuente: Banco Mundial.

21. Hacia el futuro sería importante ver cómo flexibilizar algunos de los gastos más
rígidos. También se puede analizar la rigidez de los gastos a través de un análisis de varianzas
(Barrot y Battaile, 2013). Utilizando la clasificación económica de los gastos, se obtiene la matriz
de varianzas y covarianzas, y cada componente se divide entre la varianza del gasto total. De
acuerdo con los resultados, tres componentes del gasto tienen mayor participación en la varianza
del gasto total: gastos de personal, servicios, y activos no financieros. Estos componentes también
tienen una alta participación en el gasto. Este análisis sugiere que dado su mayor volumen y
variabilidad, estos componentes también deben ser parte de una estrategia de ajuste fiscal a
mediano plazo, pero esto requeriría una revisión funcional y de personal profunda en las distintas
unidades del Estado (ver Tabla 1-3).

Tabla 1-3 Análisis de varianzas y covarianzas del gasto público, por cuenta genérica del
gasto
Pers ona l Pens i on Dona ci o Otros Dona ci o Otros Adqui s i c Adqui s i c Servi ci o
y es y Bi enes Servi ci os nes y Ga s tos nes y Ga s tos i ón de i ón de de l a
Obl i ga ci Otra s Tra ns fer Tra ns fer Activos Activos Deuda
ones Pres taci enci a s enci a s No Fi na nci e Públ i ca
Soci a l es ones Fi na nci e ros
Soci a l es ros

Personal y Obligaciones Sociales 8.5

Pensiones y Otras Prestaciones Sociales 0.8 0.1
Bienes 1.4 0.1 0.2
Servicios 7.4 0.7 1.2 6.5
Donaciones y Transferencias 0.8 0.1 0.1 0.7 0.1
Otros Gastos 2.2 0.2 0.3 1.9 0.3 0.7
Donaciones y Transferencias 1.0 0.1 0.2 0.9 0.1 0.3 0.1
Otros Gastos -0.1 0.0 0.0 -0.1 0.0 0.0 0.0 0.0
Adquisición de Activos No Financieros 5.3 0.6 1.0 4.7 0.5 1.3 0.5 0.0 4.9
Adquisición de Activos Financieros 0.2 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0
Servicio de la Deuda Pública 1.4 0.1 0.2 1.2 0.1 0.4 0.2 0.0 0.8 0.0 0.3
Fuente: MEF y estimados del Banco Mundial. Nota: varianzas de las series entre 2009 y 2016.

40
 Recuadro 1-2 Perú: Reglas fiscales

En el año 1999, el Perú adoptó su primera versión de reglas fiscales a través de la aprobación de la Ley de
Responsabilidad Fiscal, norma que contenía límites tanto para el déficit como para el gasto. Posteriormente, estas
reglas fueron modificadas a través de la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley
30099) aprobada a finales del 2013. Este nuevo marco consideró una guía de política basada en el balance
estructural y estableció un límite de 30 por ciento del PIB para la deuda pública.

En diciembre del 2016 se publicó el Decreto Legislativo No. 1276, que establece un nuevo marco fiscal para el
sector público no financiero (SPNF), con las siguientes reglas:

• Regla de Deuda del SPNF: no debe ser mayor al 30 por ciento del PIB, con un desvío excepcional de 4 pp en
caso de volatilidad financiera.
• Regla de resultado económico: el déficit fiscal del SPNF no debe ser mayor al 1 por ciento del PIB.
• Regla de gasto no financiero del gobierno general: el crecimiento real no debe ser mayor al promedio de 20
años del crecimiento real promedio del PIB (15 años previos, el año actual y la proyección para los siguientes
4 años) más 1 pp.
• Regla del gasto corriente para el gobierno general: después de excluir el gasto de mantenimiento, el
crecimiento real no debe ser mayor al promedio de 20 años del crecimiento real promedio del PIB (15 años
previos, el año actual y la proyección para los siguientes 4 años) menos 1 pp.

La regla de resultado económico no sería de aplicación inmediata debido a que la Ley No. 30499 de agosto del
2016 dejó definida la regla del año 2017 en un déficit de 2.5 por ciento del PIB. Además, se ha establecido, con
una disposición transitoria, que los déficits fiscales de los años 2018, 2019, 2020 y 2021 no podrán ser mayores a
2.3, 2.0, 1.5, y 1.0 por ciento del PIB, respectivamente.

Análisis de sostenibilidad fiscal

Senda de consolidación fiscal

22. La contracción de los ingresos fiscales y la presión de los gastos corrientes se

reflejaron en un deterioro de los balances fiscales. Los balances fiscales se deterioraron
rápidamente y pasaron de un superávit mayor al 2 por ciento en 2012 a un déficit del 2.7 por ciento
en el 2016. Hacia agosto del año pasado, el balance fiscal alcanzó un pico de 3.4 por ciento del
PIB y las autoridades decidieron iniciar el ajuste fiscal, de tal manera que en diciembre alcanzaría
la meta de 3 por ciento que se habían fijado. Una combinación de ajuste algo mayor al estimado y
de ingresos fiscales extraordinarios hacia el final del año permitió que el déficit supere la meta y
se ubique en 2.7 por ciento. Esto permitiría suavizar el ajuste hacia adelante.

23. El marco de responsabilidad y transparencia fiscal prevé una reducción paulatina del
déficit fiscal al 1 por ciento en el 2021. El gobierno ha formulado una trayectoria de ajuste fiscal
que está descrita en el MMMR 2017-19 y el Decreto Legislativo 1276 (Tabla 1-4). De acuerdo
con este ajuste, el déficit fiscal se reduciría gradualmente hasta llegar al 1.0 por ciento en el 2021.
Mientras que se proyecta que los ingresos del gobierno general aumenten hasta 19.5 por ciento en
el 2019, se espera que los gastos permanezcan solo un poco por encima del 21 por ciento hacia el
2019, con lo que el déficit fiscal cerraría ese año en 2 por ciento del PIB. De allí en adelante, habría
que hacer un ajuste adicional de 1 punto porcentual del PIB hasta el 2021 para alcanzar el déficit
planteado.

41
24. El escenario pasivo, que asume un déficit fiscal del 2.7 por ciento hasta el 2021, no es
compatible con la estabilización del ratio de deuda. Bajo este supuesto, el ratio de deuda
ascendería sostenidamente y superaría el 30 por ciento del PIB en el 2021 (ver Figuras 1-20 y 1-
21).

25. En el escenario base que sigue la evolución del déficit prevista en el MMMR 2017-19,
se estabiliza el ratio de deuda. Siguiendo el perfil del marco de responsabilidad fiscal, y bajo los
supuestos de crecimiento del PIB, tipo de cambio y precios de exportaciones sugeridos en el
MMMR 2017-19, el ratio de deuda alcanzaría un máximo del 25 por ciento del PIB en el 2019 y
se reduciría ligeramente hacia el 2021 (trayectoria base de Figura 1-21), de acuerdo a nuestros
estimados. Suponiendo que los ingresos y gastos financieros se mantuvieran constantes al nivel
proyectado para el año 2019 por el MEF, se necesitaría un ajuste del 1 por ciento en el gasto
financiero hasta el 2021 para llevar el déficit fiscal al objetivo planteado por el gobierno. Este
recorte del gasto equivale a una reducción del crecimiento real del gasto no financiero desde una
tasa del 6.6 por ciento en los últimos diez años al 3.2 por ciento anual entre el 2017 y 2021.

Tabla 1-4 Supuestos del escenario base

2017 2018 2019 2020 2021
PIB (Var. %) 4.8 4.3 4.1 4.0 4.0
Depreciación 3.3 2.0 0.0 0.0 0.0
Precios de exportación (Var. %) 2.4 1.4 0.9 0.0 0.0
Tasa de interés (%) * 5.5 5.4 5.2 4.8 4.8
* Se ha repl i cado una tas a de i nterés que s i mul e el pago de i nteres es del MMMR 2017-19
Fuente: Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 Revisado (MMMR 2017-19)

42
 Figura 1-20 Déficit fiscal bajo distintos Figura 1-21 Evolución de la deuda pública
escenarios bajo distintos escenarios

Fuente: MEF y estimados BM Fuente: MEF y estimados BM

Nota: El escenario pasivo es aquel en el que se mantiene el nivel de gastos no financieros constantes como fracción
del PIB al nivel del 2016, con los demás supuestos provenientes del MMMR 2017-19. El escenario base es aquel
consistente con las proyecciones del MMMR 2017-2019 para las cuentas fiscales y para las demás variables
macroeconómicas (ver Tablas 1.1 y 1.2). Los shocks estimados son: i) tasa de interés 1 pp más alta en promedio entre
2017-2021, ii) precios de exportación constantes, al nivel de 2016, iii) una rebaja de 1 pp en IGV a partir de 2017, iv)
menor crecimiento del PIB de un punto porcentual cada año, v) depreciación del 10 por ciento en 2017 y 2018 (eleva
el nivel de deuda pero eleva los ingresos fiscales, por lo que reduce el esfuerzo del ajuste), y vi) combinado (cuyo
resultado es menor que la suma de los shocks negativos por el efecto amortiguador de un mayor tipo de cambio).

26. En el escenario alternativo de “stress” en el que el PIB crece menos que lo señalado
en el MMMR 2017-19, la deuda pública seguiría una trayectoria ascendente. Un crecimiento
del PIB de un punto porcentual más bajo que lo señalado en el MMMR 2017-2019 significaría una
menor recaudación tributaria, desviaría significativamente el déficit fiscal y elevaría el ratio de
deuda, acercándolo al límite del 30 por ciento en el 2021. Más aún, en un escenario de “stress”, en
el que se combina un crecimiento más lento, con precios de exportación que no aumentan, una tasa
de interés más alta, depreciación del tipo de cambio y una reforma tributaria sobre el IGV, la
trayectoria del déficit y de la deuda serían crecientes y más aceleradas que en el caso pasivo.

27. En consecuencia, si se deseara una trayectoria de deuda sostenible, como la señalada

en MMMR 2017-19 y que sea robusta a varios choques no esperados, sería necesaria una
reducción mayor del gasto no financiero. Frente a los choques especificados en las Figuras 1-
20 y 1-21, los ingresos del gobierno serían más bajos a los previstos, por lo que mantener la senda
del déficit y endeudamiento requeriría un mayor ajuste del gasto. En estos escenarios alternativos,
la reducción del gasto no financiero necesaria para que el balance fiscal siga la senda propuesta
por el gobierno ascendería a entre 1.4 y 3.0 puntos porcentuales del PIB (Ver Figura 1-22). Esto
requeriría que el crecimiento del gasto no financiero se desacelere a un ritmo de entre cero y 2.8
por ciento promedio anual entre el 2017 y 2021.

43
 Figura 1-22 Ajuste del gasto no financiero hacia el 2021 bajo distintos escenarios

Fuente: estimados del Banco Mundial. Nota: En los diferentes escenarios, varían los ingresos y los gastos
financieros. La figura muestra solo el ajuste en los gastos públicos necesario para reducir el déficit fiscal
a 1 por ciento del PIB en el 2021.

Riesgos contingentes provenientes de las APPs

28. Los compromisos firmes por APPs vienen teniendo un impacto creciente en el
presupuesto. El Perú está utilizando la inversión privada intensivamente para construir una
infraestructura pública. Entre el 2004 y el 2016 se adjudicaron 77 contratos de APPs que suman
una inversión de más de US$25 mil millones (sin IGV), de las cuales 20 son APP cofinanciadas.
Los compromisos de pago han pasado de representar el 0.7 por ciento del PIB en el 2014, a casi el
1.7 por ciento del PIB en el 2017, lo que representa más de la tercera parte del presupuesto de
inversión de la nación.

29. Las garantías explícitas vinculadas a los contratos de APPs se estimaron en 2.8 por
ciento del PIB a fines del 2015.9 Sin embargo, una estructuración inadecuada, limitaciones en
instrumentos para evaluar la distribución de los riesgos entre el sector público y el privado, y la
emisión de certificados de pago pueden resultar en una excesiva toma de riesgos no explícitos, que
se podrían materializar en el futuro. Fuera de otros temas de distribución de riesgo, el estado toma
de manera implícita dos riesgos que la práctica internacional considera que deberían ser
enteramente del sector privado: el riesgo de construcción (salvo en construcciones complejas como
túneles) y el riesgo financiero. Además, el sistema también aumenta la probabilidad del riesgo de

9
De acuerdo con el Informe de Contingencias Explícitas publicado por el MEF, al cierre del año 2015, la exposición
máxima del SPNF a las contingencias fiscales explícitas asciende a 9.7 por ciento del PIB. Esto se deriva de demandas
judiciales y procesos arbitrales (5.5 por ciento), garantías asociadas a la ejecución de APPs (2.8 por ciento),
controversias internacionales en temas de inversión (0.8 por ciento) y garantías o avales (0.5 por ciento).

44
terminación (que en determinado momento el concesionario se retire dejándole al estado obras
inconclusas o grandes pasivos).

30. Los pasivos contingentes se están empezando a materializar en términos de continuas

adendas que casi siempre implican compromisos y contingentes adicionales. Aunque cierto
grado de ajuste en los contratos de largo plazo es razonable, en la mayoría de los países de la
OCDE no se permiten renegociaciones que impliquen más de un 20 por ciento de aumento en el
tiempo o el costo del servicio. Un estudio de Arup que evalúa dos APPs sugiere que gran parte de
las contingencias asociadas a uno de estos proyectos no está identificada y que fácilmente podrían
duplicarse los costos inicialmente presupuestados para el estado (ver Figura 1-23).10 Esto apunta
a la necesidad de calcular contingencias de manera más detallada para evaluar su impacto fiscal.

Figura 1-23 Simulación del impacto fiscal de las contingencias del proyecto Chavimochic
1,600
Inflación e indicadores
de desempeño 1,386
1,400 (MEF)
Riesgo 182
1,200 de -20%
177
1,000 Riesgos:
millones de USD

- Geotécnico
262 - Expropiación
800 764 - Ambiental
- Tecnología
600

400

200

0
Compromisos Contiengencias Contingencias Contingencias Compromisos
firmes de demanda al OPEX al CAPEX posibles
Fuente: MEF y Arup

31. La introducción de un nuevo marco fiscal para las APPs permitiría maximizar el
espacio fiscal de inversión y acotar el riesgo fiscal. La ventaja de una APP con respecto a una
obra pública radica principalmente en dos áreas: i) reducen el impacto de las inversiones de
infraestructura en el presupuesto e ii) impulsan el desarrollo del mercado de capitales. Hoy en día,
el impacto sobre el marco macroeconómico y fiscal multianual de las APPs es muy similar al de
una obra pública. Para materializar los beneficios que traen las APPs, se recomienda introducir un
marco fiscal claro, que incluya:

• Techos multianuales claros y permanentes. Por ejemplo, Colombia limita el espacio para
cofinanciamiento de las APPs a un máximo anual del 0.4 por ciento del PIB, lo cual ha obligado
a que las obras se estructuren de manera que atraigan financiamiento de 15 a 25 años.

10
Arup (2016), Mejora del Mercado de APP en el Perú, Revisión Ex Post de Proyectos APP, marzo de 2016, mimeo.

45
• Introducir un sistema claro de asignación de riesgos con implicaciones de ahorro
(aprovisionamiento) para las entidades concedentes, y con registros específicos en las cuentas
fiscales.

• Mejoras en procesos de asignación de recursos a futuro que generen credibilidad y eviten la

necesidad de emitir certificados. Un ejemplo al respecto son las vigencias futuras en Colombia.

• Evaluar la capacidad del usuario para que actúe como fuente adicional de financiamiento de
APPs.

32. Además, el MEF y Proinversión podrían liderar un cambio en el proceso de

estructuración de las APPs. Este cambio podría incluir:

• Un contrato modelo para APPs con pagos e indicadores de desempeño que reflejen los
requerimientos de servicio o funcionalidad del activo en lugar de los avances de las obras.

• Restructurar la asignación de riesgos de manera que todos los riesgos de construcción,

financiamiento y otros riesgos asegurables se queden con el privado, y que los riesgos
prediales, medioambientales y de redes sean compartidos.

• Mejorar significativamente la fase de pre inversión, de manera que los estudios de tráfico,
ingeniería, geológicos, medioambientales y prediales sean de alta calidad.

• Preselección de concesionarios potenciales (con peso en capacidad de estructuración y

financiación más que de construcción) y eliminación de ofertas muy bajas.

• Desarrollo de productos financieros de mejoramiento por parte de COFIDE u otra entidad

similar a manera de atraer más fuentes de financiamiento para mejorar plazos y tasas.

Opciones para implementar la consolidación fiscal

33. Este estudio identifica reformas sectoriales del gasto que pueden reportar un ahorro
de por lo menos 1 por ciento del PIB con mejoras de eficiencia y sin afectar la equidad,
además de otras reformas que generarían eficiencias que son más difíciles de cuantificar en
términos de ahorro fiscal en el corto plazo. Estas medidas se identifican en los ámbitos de la
formulación de compras públicas, seguridad ciudadana, agua y saneamiento, transporte, salud,
educación, riesgos y presupuesto. Estos ahorros permitirían obtener el mismo nivel de servicios
con menos recursos o, alternativamente, lograr una expansión de los servicios con los recursos
asignados. En este último sentido, estos ahorros atenuarían la desaceleración prevista del gasto
público. Dado que se debería generar espacio fiscal adicional en caso que algunos escenarios de
“stress” no esperados se presenten en variables macroeconómicas, este estudio también identifica
otras reformas que generan eficiencias, las cuales son más difíciles de cuantificar en el corto plazo
en términos de ahorro fiscal. Sintetizamos las reformas específicas en la Tabla 1-5. Adicionalmente
a la dirección en la eficiencia y el ahorro fiscal de cada reforma. Posiblemente, esta tabla
identificaría la dirección general del impacto en equidad del gasto de la medida.

46
 Tabla 1-5 Resumen de opciones de política y su impacto en eficiencia, equidad y ahorros
fiscales
Ahorros Potenciales
Sector Medida Eficiencia Equidad
(% del PBI)
Contingencias: establecer explícitamente la asignación de riesgos públicos y privados en
+ Neutral
los nuevos contratos de APPs, así como los instrumentos para su mitigación
Fiscal
Presupuesto: Reducir la variabilidad PIA frente a PIM, asignando una mayor proporción del
+ Neutral
presupuesto al inico del año
Reforma del sistema de compras, con las siguientes opciones de intensidad: + Neutral
- Reforma completa del sistema de compras (enfoque agresivo) * + Neutral
Compras Públicas - Reforma completa del sistema de compras (enfoque conservador) * + Neutral 0.4%
- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque agresivo) * + Neutral
- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque conservador) * + Neutral
Optimización de recursos humanos y físicos al nivel de distritos + + 0.3%
Seguridad Ciudadana Creación de fórmula de asignación de recursos con medidas de eficiencia + +
Por Definir
Costeo de programas de construcción de infraestructura policial + Neutral
Reducir la infravaloración de los servicios de agua y saneamiento para las EPS +
Mejorar la eficiencia de cobro de las EPS + 0.2%
Reducir las pérdidas de agua no contabilizada en las zonas donde operan las EPS +
Mejorar la planeación y coordinación de la inversión total y por niveles de gobierno + + 0.2%
Evaluar la viabilidad específica de cada proyecto como parte de un programa de inversión
Agua y Saneamiento
mayor, el cual puede ayudar a reducir los costos de transacción para la preparación e + +
implementación de los proyectos
Por Definir
Mejorar el incentivo de estructura en el proceso presupuestario: (i) desacoplamiento del
proceso presupuestario y la inversión para permitir una planificación plurianual de la +
inversión y el presupuesto, y (ii) cambiar las reglas que crean incentivos adversos.
Planificación multianual de las obras de transporte + +
Transporte Implementar presupuesto multianual con MINTRA como unidad coordinadora de los Por Definir
+ Neutral
distintos niveles de gobierno
Seguir expandiendo la cobertura poblacional de seguros Neutral + --
Redefinir el paquete de beneficios contemplando impacto fiscal y equidad + +
Adaptar sistemas internacionales de pago a proveedores que incentiven la producción
+ Neutral Por Definir
eficiente de servicios
Salud Reconfigurar programas de atención hospitalaria especializada + Neutral
Mejorar eficiencia de compras y distribución de medicamentos + Neutral ver compras públicas
Construir las bases institucionales e operativas de la interoperabilidad de los seguros + Neutral
0.1%-0.2%
Unificar servicios complementarios a nivel regional + Neutral
Eliminar los subsidios implícitos a EsSalud + Neutral 0.1%
Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión de servicios
+ +
educativos en distintos contextos, e integrarlo al presupuesto por resultados (PPR)
Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según prioridades y estrategias del
Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los + Neutral
gastos de operación correspondientes
Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y pro-pobre + +
Educación Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice los flujos de Por Definir
+ +
información, reduzca costos de transacción y acelere los trámites administrativos
Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y acreditar
+ +
capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar responsabilidades presupuestales
Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional mediante fórmulas por
+ +
estudiante que incluyan criterios de equidad, iniciar con UE e IIEE acreditadas.
Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral
Fuente: Banco Mundial.

34. Fuera del lado del gasto, y con la finalidad de generar espacio fiscal para enfrentar
escenarios macroeconómicos menos benignos, o para afrontar crecientes presiones por
servicios públicos en algunas áreas, medidas de ingreso también podrían ser consideradas.
La recaudación tributaria pasó del 14 por ciento del PIB en el 2004 al 17 por ciento en el 2014.
Sin embargo, la reforma fiscal del 2014, así como las menores ganancias empresariales, la han
situado nuevamente en 14 por ciento del PIB al cierre del 2016. Este nivel es bajo en relación al
que ostentan algunos pares regionales y estructurales del Perú. Además, no permite satisfacer las

47
demandas de infraestructura y de acumulación de capital humano en un período razonablemente
corto.

35. La baja productividad del IGV sugiere que se podría aumentar la recaudación
ampliando la base y reduciendo la evasión. La productividad del impuesto al valor agregado
asciende a solo 60 por ciento en el Perú, por debajo del promedio de la OCDE y de varios países
en América Latina (ver Figura 1-24). Esto está vinculado tanto a la evasión, como a las erosiones
que ha sufrido la base con las exoneraciones existentes. Cabe señalar que algunas de estas
exoneraciones no consiguieron su objetivo original, que era el de beneficiar a la población de
menores ingresos. Por el contrario, dichas exoneraciones incentivaron la evasión y en algunos
casos promovieron actividades ilegales, afectando la productividad del impuesto. En términos de
política impositiva, el costo total de los gastos impositivos en el IGV (proveniente principalmente
de las exoneraciones) ascendió al 1.6 por ciento del PIB en el 2014. Un análisis detallado de
efectividad de estas exoneraciones podría dar una pauta clara sobre cuáles podrían ser eliminadas
con un costo social y económico bajo y con una ganancia fiscal más alta. En términos de
administración, también es necesario combatir la evasión del IGV a través de estrategias que
simplifiquen e incentiven el uso de los comprobantes de pago. Reducir la evasión de este impuesto
del 30 por ciento al 20 por ciento incrementaría la recaudación en casi un punto porcentual del
PIB.

Figura 1-24 Productividad del IGV11

Fuente: OCDE, KPMG, WDI, cálculos del Banco Mundial.

36. Un uso más intensivo del ISC podría incrementar su eficacia para desincentivar
actividades que producen externalidades y a la vez podría generar una mayor recaudación.
La recaudación por ISC está por debajo del uno por ciento del PIB, muy por debajo de los países

𝑅 ⁄𝐶
11
La productividad del IGV está medida a través de la eficiencia C, que se calcula como 𝐶 𝑒 = donde R es la
𝜏
recaudación por IGV, C es el consumo privado y  es la tasa del impuesto. Este cálculo sigue la metodología utilizada
por Gómez y Steiner (2015).

48
de la región (1.8 por ciento) y de la OCDE (2.7 por ciento). Para adoptar las mejores prácticas a
nivel internacional, se requiere de estudios a nivel de producto que determinen su nivel óptimo.
Sobre esta base, se podría redefinir la tasa y base del impuesto a los combustibles, el alcohol, y los
cigarrillos. Además, se debe considerar la imposición de impuestos verdes que graven las
emisiones de gases nocivos para salud o de efecto invernadero, tal como lo ha hecho recientemente
Chile. En este contexto, también podría considerarse una redefinición del impuesto que grava los
automóviles con hasta 3 años de antigüedad frente a esquemas más eficientes que gravan los
vehículos de mayor consumo de combustible.

37. Una mejora de los sistemas de control y auditoría ayudarían a reducir la evasión del
impuesto a la renta. La evasión del impuesto a la renta de las empresas es alta, por encima del 60
por ciento de la recaudación potencial. Si bien el impacto directo de las auditorías en la recaudación
es bajo, su principal objetivo no es multar, sino incentivar el cumplimiento voluntario a través de
una mayor percepción de riesgo de la evasión y elusión tributaria. Además, Perú requiere alinearse
a las mejores prácticas internacionales para combatir la elusión y la transferencia de utilidades
(BEPS) enfocado en las empresas multinacionales. Con este fin, se debería implementar de manera
gradual y prudente, la cláusula anti-elusión promulgada el año 2012 (Decreto Legislativo 1121),
lo que además requiere el fortalecimiento de la función auditora y de las capacidades de la
administración tributaria.

38. La reducción de las cargas laborales y la simplificación de la estructura del impuesto

a la renta incrementarían la formalización. Estimados recientes del Banco Mundial sugieren
que la evasión del impuesto a la renta a las personas asciende al 36 por ciento de la recaudación
potencial, la mitad de lo cual está vinculada a subvaluaciones en la declaración. La reducción de
la evasión en 10 puntos porcentuales añadiría 0.2 puntos del PIB a la recaudación tributaria. Un
incentivo para reducirla podría venir de simplificar su estructura, declaración y pago. Por otro lado,
la comparación con los pares regionales sugiere que las cargas extra-salariales (CTS,
gratificaciones y otros) son bastante altas en el Perú, mientras que la recaudación efectiva por ellos
es baja. La multiplicidad de cargas e impuestos, así como las tasas marginales altas fomentan la
informalidad y la evasión. En Brasil y Colombia, por ejemplo, reformas de impuestos que han
reducido los costos no salariales han aumentado la formalización de empresas y del empleo. En
Colombia se redujeron las contribuciones a la salud, el bienestar social y la capacitación a los
trabajadores, lo que fue financiado con un impuesto a la renta empresarial. 12 Las experiencias de
estos países y otros en Europa del Este sugieren que los impuestos laborales son los impuestos más
críticos en términos de un plan comprensivo para reducir la informalidad.

39. Un mayor rol del impuesto a la propiedad mejoraría la recaudación de los gobiernos
locales y podría reducir su dependencia a las transferencias del gobierno central. Una medida
cuyos efectos serían más visibles en el largo plazo es aumentar el rol impuesto a la propiedad. Los
primeros pasos para implementar esta estrategia sería avanzar en la formalización de los títulos de
propiedad y aumentar el porcentaje de propiedades registradas a través de un catastro. Esto

12
Rocha, Ulyssea y Rachter (2016) miden que la reducción de cargas extra-salariales para micro-empresas en Brasil
en el 2009 aumentó la proporción de empresas formales en 4.8 puntos porcentuales. Morales (2016) y Steiner (2016)
también miden que la reducción de cargas extra-salariales y aumento de la renta (reforma neutral de impuestos total)
también ha aumentado la formalización de empresas y del empleo en Colombia.

49
permitiría reforzar la autonomía presupuestaria de los gobiernos locales y aumentaría la demanda
por una rendición de cuentas.

Figura 1-25 Impuesto sobre la propiedad en proporción del PIB

1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0

2008 2010 2013

Fuente: OCDE, Banco Mundial

Aspectos de la programación multianual del gasto que facilitarían la consolidación fiscal y

mejorarían la transparencia del presupuesto

40. El presupuesto aprobado no siempre refleja el verdadero nivel de gasto público,

especialmente a nivel sub-nacional. El presupuesto institucional de apertura (PIA) solo tiene
carácter referencial, porque a lo largo del año se realizan una serie de adiciones al mismo, lo que
termina por configurar el presupuesto institucional modificado (PIM), que es el que establece los
verdaderos límites al gasto. Al nivel del gobierno general, el PIM del 2015 fue 17 por ciento
superior al PIA; sin embargo, al nivel de los gobiernos locales, el PIM casi llegó a duplicar el PIA
(ver Figura 1-26). En el primer caso, la diferencia se explica en buena medida por los saldos no
utilizados de años previos, mientras que al nivel de los gobiernos locales una fracción importante
también lo explican las transferencias que se realizaron desde el gobierno central a lo largo del
año.

50
 Figura 1-26 Presupuesto público y gasto Figura 1-27 Gastos trimestrales, por nivel
ejecutado por función, 2015 de gobierno (% PIB), 2015
25%
PIA
CS Corriente
89% CS de Capital
20%
Devengado

15%
% del PIB

92%

10%

5%
91%
74%
0%
Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno
General Central Regional Local
Nota: CS = Crédito Suplementario
Fuente: MEF y estimados del BM Fuente: MEF y estimados del BM

41. La reprogramación presupuestaria a lo largo del año genera incentivos políticos para
competir por los recursos. En un contexto de inercia presupuestal, los dos criterios más
importantes para la asignación del gasto tienden a ser el presupuesto pasado y el ratio de ejecución,
los que generan incentivos secuencialmente. Debido a su cercanía con el proceso presupuestario,
las unidades del ejecutivo (ministerios) gozan de mayor poder de negociación y maximizan
primero el presupuesto funcional. Posteriormente, una parte de este presupuesto decanta en las
unidades locales a través de transferencias. En algunos casos, los ministerios establecen reglas para
su asignación, y en otros se lleva a cabo un proceso de negociación político. Finalmente, se genera
una competencia por la ejecución, tanto a nivel sectorial como por niveles de gobierno. En este
último ámbito, los ministerios, como unidades ejecutoras del gobierno central, tienen el incentivo
de maximizar sus transferencias a los gobiernos locales, de tal manera que sus ratios de ejecución
terminan siendo altos, trasladando la aparente ineficiencia ejecutora a los gobiernos subnacionales.
Como resultado, el proceso presupuestario actual tiene poca transparencia en la asignación de
recursos y genera una carga administrativa en los órganos del gobierno central para su
administración.

42. El proceso presupuestario genera elevada estacionalidad, lo que puede ser una fuente
tanto de una rigidez en la respuesta del gasto como de los bajos niveles de ejecución. En el
2015, el 62 por ciento de los recursos de los gobiernos locales destinados a gastos de capital fueron
presupuestados a lo largo del mismo año. Esto ocasiona que la preparación y ejecución de los
proyectos se retrase, y por ejemplo, en el 2015, casi el 70 por ciento del gasto de capital se efectuó
en el segundo semestre. Además, los niveles de ejecución presupuestaria también se ven afectados.

43. Las deficiencias en la gestión de la inversión pública, unida a la baja coordinación

intergubernamental, socavan la eficiencia del gasto en infraestructura pública. El Perú se
ubicó en el 115º lugar entre los 138 países en cuanto a la calidad de la infraestructura general según
el informe del Foro Económico Mundial 2016-2017. La baja eficiencia del gasto público está
relacionada con deficiencias en la gestión de las inversiones públicas, como la ausencia de
presupuestos multianuales o la insuficiente planificación nacional o sectorial (Figura 1-28). El

51
Perú también obtiene una puntuación baja en la coordinación del gobierno central y local en
infraestructura, lo que apunta a deficiencias en la descentralización.

Figura 1-28 Deficiencias en la gestión de la inversión pública

Fuente: FMI (2016). Nota: Cálculos del FMI basados en encuestas a países de América Latina (Argentina,
Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Granada,
Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Santa Lucía) y 12 países emergentes de otras
regiones.

44. Se ha buscado remediar la baja calidad del gasto público con medidas administrativas
que resultan ser costosas. Los altos costos administrativos asociados con la gestión de las
inversiones públicas son, en cierta medida, la consecuencia del sistema descentralizado con
pequeñas municipalidades con capacidad deficiente en promedio, que ejecutan la mayoría de las
inversiones públicas. En lugar de ajustar los actuales mecanismos de descentralización fiscal, el
Gobierno ha seguido una estrategia de segundo mejor para imponer varios mecanismos
administrativos de control de calidad que, sin embargo, terminan aumentando los costos
administrativos y de coordinación de las inversiones públicas.

45. La programación está enfocada en el corto plazo, mientras que el gasto de capital
requiere de una planificación más amplia. El Perú utiliza una metodología estándar para la
selección y la evaluación de proyectos, pero no publica proyecciones de gasto de capital más allá
del año fiscal en curso. Como resultado, no hay objetivos o límites máximos multianuales sobre
los gastos de capital por ministerio o programa. Además, no hay un registro oficial de los
compromisos en años futuros de los contratos de inversión pública firmados.

46. El presupuesto modificado debería cumplir su rol de manejo de caja para la

optimización intra-anual del uso de fondos. El PIM no debería ser utilizado para incrementar
los recursos de las entidades públicas, como sucede en la actualidad, sino para redistribuir recursos
y que la autoridad presupuestaria realice un manejo de caja eficiente, trasladando recursos de
donde no serán utilizados a donde sean necesarios. Para tal efecto, la autoridad presupuestaria
debería tener la prerrogativa de realizar estas transferencias. Además, se podría poner un límite a

52
los aumentos agregados al presupuesto, lo que reduciría la variabilidad agregada de los fondos
públicos.

47. La programación multianual del gasto también introduciría mayor predictibilidad al

presupuesto. La programación del gasto permitiría alinear los objetivos fiscales con las
prioridades sectoriales que el gobierno se haya impuesto. Una programación multianual ayudaría
a cumplir este propósito debido a que contendría compromisos y topes de gasto sectoriales para
los siguientes años. Esto permitiría alinear los objetivos sectoriales con la estrategia macro fiscal.
También debería señalar la dirección de los cambios y el compromiso con la disciplina fiscal. En
ausencia de una programación multianual, se corre el riesgo de que los cambios en el gasto se
realicen con criterios de corto plazo, lo que sesgaría el ajuste hacia aquellas actividades que
pudieran reducirse en el muy corto plazo, como el gasto de capital. Finalmente, la programación
multianual debería ser consistente con el marco macroeconómico multianual (MMM), cuyas
proyecciones deberían reflejar un análisis realista de las variables económicas para mantener la
credibilidad de la programación.

48. Una reforma que refuerce los criterios redistributivos en la asignación de las
transferencias subnacionales mejoraría la eficiencia en la provisión de servicios públicos de
manera transversal. La significativa brecha entre gastos y recursos propios de los gobiernos
subnacionales ha llevado a que estos dependan primordialmente de las transferencias
intergubernamentales como fuente de financiamiento. Mientras que las transferencias de recursos
ordinarios son las más importantes para los gobiernos regionales, el canon ha venido teniendo una
significancia especial entre los gobiernos locales. La asignación de recursos ordinarios no utiliza
criterios de demanda insatisfecha de servicios públicos o de capacidad fiscal, sino que su
distribución se basa en criterios de oferta, como el personal e instalaciones transferidas a los
gobiernos regionales, o en negociaciones. Por su parte, el canon es una transferencia resarcitoria
cuyo criterio es el origen geográfico, por lo que no guarda relación con la necesidad de gasto o la
capacidad fiscal. Esto le confiere un fuerte efecto regresivo, donde las municipalidades más ricas
obtienen más recursos. Una reforma integral a las transferencias conllevaría un sistema más
equitativo, en el que las zonas más pobres y con una demanda insatisfecha más alta de servicios
sean atendidas con mayor prioridad. Una simulación de la transferencia de recursos ordinarios
siguiendo los criterios de FONCOR (que sí utiliza reglas con criterios de demanda) muestra que
las regiones con mayores índices de pobreza se beneficiarían con este cambio. En este ejercicio,
los recursos ordinarios se distribuyen usando la fórmula FONCOR existente. Las regiones
beneficiadas están entre aquellas que presentan índices de pobreza más altos, tales como
Huancavelica, Apurímac, Pasco, Huánuco, Amazonas y Puno.13

Conclusiones

49. En la última década, la economía peruana se ha beneficiado con un manejo fiscal prudente.
Así, hasta el año 2014, el balance fiscal reflejó una posición holgada, lo que condujo a una
importante reducción de la deuda pública y del riesgo soberano. Además, los ahorros fiscales
permitieron implementar políticas fiscales de corte contra-cíclico, a pesar de la ausencia de
estabilizadores por el lado del gasto. Sin embargo, desde el 2013, los ingresos fiscales han venido

13
El análisis y las recomendaciones se basan en la nota del Banco Mundial, 2017, “Perú: Construyendo un sistema de
descentralización fiscal más eficiente y equitativo”.

53
cayendo, mientras que los gastos se incrementaron, por lo que el déficit del sector público culminó
en 2.7 por ciento del PIB en el 2016. De mantenerse esta tendencia, el ratio de deuda pública en
algunos escenarios de estrés podría superar el límite legal del 30 por ciento del PIB establecido en
la regla fiscal en tres años. Al mismo tiempo, es importante preservar la capacidad fiscal para
reaccionar contra-cíclicamente a choques negativos sobre el producto. Considerando diversos
escenarios, estimamos que el ajuste necesario para estabilizar el ratio de deuda pública asciende a
entre 1 y 3 puntos porcentuales del PIB. Este documento identifica medidas que aumenten la
eficiencia del gasto y que podrían reportar al menos un punto porcentual del PIB en ahorros
fiscales; aunque también se han identificado otras medidas cuyo efecto sobre el presupuesto
público no ha sido medido. Además, se presentan opciones de ingresos tributarios que pueden
complementar el ajuste fiscal. Asimismo, se hacen recomendaciones relacionadas con el proceso
presupuestario y la programación del gasto con la finalidad de hacerla más predecible y
transparente, lo que también facilitaría la implementación de la consolidación fiscal.

54
Introducción

1. La modernización de la estrategia de adquisición pública del Perú tiene un alto

potencial para obtener ganancias de eficiencia significativas, ahorros fiscales y una gestión
más responsable de los recursos públicos. La contratación pública de bienes, obras y servicios
realizada por la administración pública del Perú sumó más de treinta mil millones de soles en 2014.
Esto representaría casi el 38 por ciento del gasto total del gobierno general o el 5 por ciento del
PIB y constituye así una gran oportunidad de buscar mejoras en la eficiencia de los servicios
prestados por el gobierno a través de precios más bajos y mejor calidad. Las adquisiciones públicas
en el Perú las gestionaba inicialmente sólo el gobierno central, pero se ha fragmentado a través del
proceso de descentralización. Hoy en día, se lleva a cabo en todos los niveles de gobierno (central,
departamentos, provincias y distritos), con un alto riesgo de pérdida de eficiencia a través de la
fragmentación, un menor número de postores y beneficios por economías de escala que se dejan
de obtener.

2. El análisis realizado por esta revisión muestra que estrategias de adquisición más
eficientes darían hasta 0.4 puntos porcentuales del PIB en ahorros fiscales. El logro de estos
ahorros requiere una reforma integral del sistema de adquisiciones para todas las categorías de
productos adquiridas por el gobierno general del Perú. Estos cambios de estrategia incluyen, por
ejemplo, un mayor aprovechamiento de los efectos de escala del poder adquisitivo del gobierno y
el aumento del uso de métodos competitivos. En particular, este capítulo considera dos escenarios
de reforma. Bajo el escenario conservador, las estrategias de adquisiciones implementadas se
enfocan en apalancar el poder adquisitivo del gobierno o introducir estándares de calidad para
lograr precios más bajos. En el escenario más agresivo, los cambios en la estrategia también
incluyen la adopción de criterios de optimización para reducir los niveles de consumo actuales y
sustituir el uso de insumos costosos por otros menos costosos pero de similar calidad. Las
oportunidades de ahorro fiscal ascienden a 1.1 mil millones de soles (0.2 por ciento del PIB) en el
escenario conservador y 2.2 mil millones de soles (0.4 por ciento del PIB) en el escenario más
agresivo de la estrategia de adquisiciones.

3. Este capítulo está organizado en cuatro partes. La primera revisa el grado en que las
adquisiciones públicas se utilizan para canalizar el gasto público en el Perú y analiza el marco
legal. La segunda parte presenta la metodología de aprovisionamiento estratégico que se aplica
para identificar estrategias de adquisición más eficientes que maximicen el ahorro fiscal sin
comprometer la calidad del gasto público. La tercera parte describe los ahorros fiscales de aplicar
esta metodología a nueve familias de productos. El análisis se presenta más detalladamente para
tres bienes que representan una alta proporción de los gastos gubernamentales: vehículos,
combustible y cemento. La cuarta parte ofrece opciones de política para implementar la estrategia
estratégica de adquisición y realizar los ahorros fiscales.

El alcance y el marco de las adquisiciones públicas

4. La adquisición pública de bienes, obras y servicios llevada a cabo por el gobierno

general del Perú suma más de 30.3 mil millones de soles en 2014. Esto representa casi treinta y

55
ocho por ciento de todo el gasto gubernamental, es decir 5 por ciento del PIB (Figura 2-1). Así,
constituye una gran oportunidad para mejorar la eficiencia en los servicios proporcionados por el
gobierno a través de menores precios y mejor calidad. En el Perú, la adquisición pública se lleva a
cabo a diferentes niveles del gobierno (central, departamental, provincial y distrital), con un
esquema que inicialmente fue centralizado pero ha pasado por un proceso de descentralización
durante los últimos años.

Figura 2-1 Ejecución del presupuesto público 2014 (millones de soles)

Fuente: MEF, cálculos del BM

5. El sistema de adquisición pública en el Perú ha sido reformado recientemente por la

aprobación de una nueva ley de adquisición pública y su regulación respectiva.14 El objetivo
general de la reforma es establecer normas para maximizar el valor por dinero de los recursos
invertidos y promover la gestión por resultados en el área de la adquisición pública. El nuevo
marco también busca asegurar la buena gestión en términos de la adquisición realizada por
funcionarios públicos, tomando en consideración la eficiencia, la transparencia y la supervisión,
las cuales representan principios básicos del sistema de adquisición pública. Los objetivos
específicos de la nueva ley son: (i) Simplificar los procesos de adquisición pública; (ii)
Implementar Perú Compras, una dependencia centralizada de adquisiciones; (iii) Estandarizar los
procesos de adquisición pública (a través del desarrollo de las nuevas herramientas por parte de
Perú Compras); (iv) Incrementar la competencia por contratos públicos, e; (v) Incorporar en el
marco legal los compromisos hechos a través de acuerdos internacionales.15

6. Las entidades públicas implementan la adquisición utilizando diferentes métodos

basados en umbrales monetarios, y en algunos casos, adjudicaciones directas sin concurso
con justificaciones específicas. Las licitaciones públicas, así como la subasta inversa son los
métodos más competitivos. Existen otros métodos disponibles como la adquisición simplificada,
las compras o la contratación directa, que son menos competitivos y que se debería usar en
circunstancias específicas o cuando el monto es bajo.

7. La reforma le proporciona al Perú una oportunidad única de implementar mejoras

incrementales que mejoren los resultados de las adquisiciones. En base a la evidencia, este

14
La Nueva Ley N° 30225 -Ley de Adquisición Pública- entró en vigencia el 9 de enero de 2016. Está disponible en
http://www.osce.gob.pe
15
“Revisión de las Compras Públicas del Perú”. Reunión del Grupo de Trabajo de Profesionales Líderes en Compras
Públicas (LPP), OCDE, octubre de 2016.

56
análisis identifica áreas que pueden generar ahorros estudiando las categorías principales en las
que se lleva a cabo la adquisición pública en el Perú, y sus características principales, identificando
áreas de mejora para implementar estrategias de corto plazo para la adquisición.

Metodología de abastecimiento estratégico

Posicionamiento de la oferta para identificar productos con gran potencial de ahorro

8. Se utilizó una herramienta de “posicionamiento de la oferta”, que analiza todas las

compras llevadas a cabo en el 2015 para identificar familias de productos con alto potencial
de ahorro fiscal. Este análisis permitió una evaluación detallada del gasto y una estimación de la
complejidad de los bienes, obras y servicios adquiridos por el gobierno. Se provee la posibilidad
de clasificar los bienes, obras y servicios en base a tres variables: monto del gasto, complejidad
del mercado y número de compradores. El resultado se refleja en la Figura 2-2, la que en la esquina
inferior derecha muestra el tipo de adquisición que representa mucho gasto, pero bajo riesgo.
Generalmente estos son productos básicos, o artículos estandarizados y tienden a tener mercados
competitivos, por ejemplo, combustible, mantenimiento de oficinas, servicios de seguridad, entre
otros.

Figura 2-2: Análisis de gastos del Gobierno Central (2014 – Matriz de Boston, Nivel 6)

Fuente: MEF, cálculos del BM.

9. La aplicación de políticas estratégicas de adquisición debería comenzar con clasificar

categorías de acuerdo con el valor y la complejidad/riesgo. El desarrollo de una estrategia
apropiada comienza identificando exactamente qué categorías encajan en estas características de
alto valor y baja complejidad/bajo riesgo, cuáles son las que el gobierno compra mayormente, y
cuáles deberían tener una estrategia específica. Es un punto de partida ideal para producir el cambio
y la mejora en todo el sistema. Por ejemplo, los productos con bajos niveles de complejidad son

57
más fáciles de estandarizar y de adquirir a través de adquisición centralizada (ver una clasificación
en la Figura 2-2).

Análisis de adquisición estratégica

10. Se llevó a cabo este estudio con el objetivo de identificar una primera etapa de
estrategias que podría implementarse en el corto plazo. Se seleccionaron tres de las diez
familias para analizarlas en detalle: combustibles, vehículos y cemento. La identificación de estos
rubros específicos se basó en las siguientes características:

• Consisten en un pequeño grupo de bienes y servicios homogéneos;

• Son fáciles de estandarizar con especificaciones conocidas y establecidas del mercado;
• Los compran múltiples entidades gubernamentales de manera fragmentada y dispersa;
• La consolidación de la demanda es simple para incrementar el volumen y reducir los precios.

11. La metodología para estudiar cada una de las familias de productos seleccionadas se
basa en el modelo de “abastecimiento estratégico”. Un gran número de entidades del sector
privado y público de alto desempeño ha elegido este enfoque para el suministro, y básicamente
consiste de los siguientes seis hitos con productos definidos. Consiste en seis pasos (ver Figura 2-
3).

Figura 2-3 Modelo de Aprovisionamiento Estratégico

Programa
Estrategia Proveedores/d
Análisis de Análisis de de
para ocumentos de Implementación
gastos mercado comunicaci
ahorros licitación
ón

Fuente: Banco Mundial

12. El primer paso es el análisis del gasto y consiste de una revisión de las disposiciones
actuales para la adquisición y los resultados de implementarlas. Esto incluye una comprensión
de los procesos de adquisición, identificación de restricciones internas y externas o limitaciones
en cada uno de los grupos seleccionados de rubros de adquisición, evaluación de las necesidades
y requisitos por parte de la gerencia y usuarios de dichos rubros. En general esta etapa contiene
una revisión de ocho dimensiones de los productos/servicios: volumen, precios, demanda,
competitividad de proveedores, criterios de evaluación, restricciones, especificaciones y procesos.
La extensión de la revisión se basa principalmente en la información disponible.

13. El segundo paso se refiere al análisis del mercado y es en esencia una revisión del
mercado proveedor. Esta etapa también está estrictamente sujeta a la información que puede estar
disponible, pero debería incluir factores como: estructura del mercado de la oferta local, nivel de
competencia, leyes y reglamentos, poder adquisitivo del gobierno, entre otros factores.

14. Luego de haber evaluado los rubros, los mercados relacionados y el contexto
operativo de la adquisición de cada rubro, el siguiente paso en el modelo de abastecimiento
estratégico es el desarrollo de una estrategia de adquisición que puede generar ahorros. Los

58
parámetros que guían este análisis incluyen las ganancias por escala, la negociación de precios, la
expansión de la base de proveedores o la optimización de la relación con el proveedor corriente,
así como los cambios en la implementación de los procedimientos de adquisición (ver Figura 2-
4).

Figura 2-4 Parámetros para definir una estrategia para ahorros

Fuente: Banco Mundial

15. El resultado del análisis previo lleva a la identificación de distintas estrategias para
cada una de las familias de rubros basadas en sus características específicas. Estas estrategias
podrían estar orientadas a la reducción de precios, que es generalmente un enfoque más
conservador, o a la mejora de eficiencia, que es un enfoque más agresivo y requiere medidas más
profundas. Este análisis sugiere medidas además para la reducción de costos para cada uno de los
tres grupos con el fin de buscar medidas incrementales que rindan ahorros adicionales (ver Figura
2-5).

Figura 2-5 Definición de una estrategia para ahorros

Fuente: Banco Mundial.

59
16. Luego de que se han evaluado y definido las estrategias, se desarrollará la
implementación de la estrategia seleccionada. Este paso requiere la confirmación de aspectos
clave necesarios para implementar las estrategias, como el compromiso de agencias clave, el apoyo
legal, la definición de roles y responsabilidades entre funciones gubernamentales relevantes y
otros. La información relevante incluye reportes de datos, documentos de licitación redefinidos y
el diseño de nuevos procesos.

17. Esta etapa culmina en el acuerdo del Gobierno para implementar la estrategia. En
general se deben diseñar las estrategias de tal manera que no se requiera ninguna ley ni decreto
para llevarlas a cabo. En este caso particular, los cambios incrementales propuestos para cada uno
de los rubros son una serie de acciones separadas, aunque coherentes, a lanzarse e implementarse
en el corto plazo sin hacer cambios en el marco legal de la adquisición.

18. Finalmente, el último hito corresponde a la implementación de las estrategias. Esto

apoya al Gobierno durante la ejecución del contrato e incluye la evaluación del desempeño de los
proveedores a través de los indicadores de desempeño, el monitoreo del ahorro y de los resultados,
la recolección de la retroalimentación proveniente de los usuarios finales y la capacitación y el
desarrollo de capacidades para funcionarios gubernamentales. La finalidad de las iniciativas de
desarrollo de capacidades sería la de crear condiciones permanentes para implementar los enfoques
sucesivos de acuerdo con la metodología descrita anteriormente.

Ahorros fiscales de corto plazo

19. El análisis realizado por esta revisión muestra que las estrategias de adquisición más
eficientes generan un ahorro fiscal de hasta el 0.4 por ciento del PIB. El logro de estos ahorros
requiere una reforma integral del sistema de adquisiciones para todas las más de 1,700 categorías
de bienes, obras y servicios adquiridos por el gobierno del Perú. Se diseñaron dos escenarios
diferentes para estimar los ahorros potenciales que resultarían de la implementación de cambios
estratégicos en las adquisiciones. El escenario "conservador" supone la implementación de
estrategias de adquisición innovadoras y modernas que intentan apalancar el poder adquisitivo del
gobierno en el mercado para lograr precios más bajos y, en algunos casos, aumentar y estandarizar
la calidad. Los ahorros para este escenario se calculan sobre la base de los precios que el gobierno
paga actualmente. El segundo escenario "agresivo" simula que, además, se asume que el gobierno
adopta iniciativas de optimización para frenar el nivel actual de consumo y / o reemplazar insumos
caros con otros más económicos. Las oportunidades de ahorro fiscal ascienden a entre 1,100
millones de soles en el escenario conservador y 2,200 millones de soles en el escenario de
estrategia de adquisición más agresivo (ver Tabla 2-1). El grado de complejidad de la
implementación de las reformas necesarias para materializar el ahorro fiscal a través de estrategias
de adquisición más eficientes varía entre las diferentes categorías de productos que se obtienen. El
grado de complejidad se determina a través de la herramienta de posicionamiento de oferta descrita
anteriormente (ver Figura 2-2).

60
 Tabla 2-1 Estrategias de adquisición más eficientes rinden un ahorro fiscal de hasta 0.4%
del PIB

Fuente: MEF, cálculos del BM.

20. El análisis de posicionamiento de oferta ayudó además a identificar diez familias de

bienes y servicios sobre las que las estrategias de adquisición pueden impactar fácilmente
(Figura 2-6). Se ha seleccionado estos grupos en base a los siguientes dos criterios: a) representan
una proporción significativa del valor de gastos totales y b) una estrategia de adquisición sobre
estos rubros puede generar ahorros de corto plazo potenciales sin reforma o cambios largos y
complejos del sistema actual.

61
21. El análisis llevado a cabo por esta revisión muestra que los cambios directos en la
adquisición de estos nueve bienes estandarizados producirían por sí mismos hasta 257
millones de soles en ahorros fiscales. Los cambios necesarios en los procedimientos de
adquisición pueden ser implementados sin cambios en las leyes o sistemas actuales de
adquisiciones. Para estos nueve rubros, las oportunidades de ahorro en compras serían de alrededor
de 139 a 257 millones de soles cada año (ver Figura 2-7).

Figura 2-6 Familias de rubros identificados para el aprovisionamiento estratégico

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Figura 2-7 Ahorros potenciales en rubros estratégicos (millones de soles)

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Ahorros fiscales a partir del aprovisionamiento estratégico para vehículos, combustible y

cemento

22. Esta sección se ocupa del análisis de las tres familias de productos principales:
vehículos, cemento y combustible. Tal como se describió, se identificaron estos rubros en base
al nivel de adquisiciones y características de los productos que los hacen apropiados para las
estrategias de adquisición que pueden rendir ahorros monetarios en el corto plazo. La evaluación
estudia las características principales de estas familias de productos, las ubicaciones de los
62
compradores principales, y las cantidades. Cada una de las secciones finaliza con propuestas
específicas para mejorar la eficiencia en la adquisición de estos rubros.

23. El ahorro fiscal potencial proveniente de mejorar la adquisición pública para sólo
tres familias de productos seleccionados asciende a entre 57 y 115 millones de soles. El
escenario conservador, que asume la implementación de medidas a corto plazo de bajo costo,
muestra un ahorro potencial entre 3 y 6 por ciento de los gastos de adquisición de estos tres rubros
(ver Figura 2-8). Los ahorros son mayores para los vehículos y el combustible. La implementación
de cambios más integrales en la adquisición pública, estimada por el escenario agresivo, produciría
ahorros potenciales de por lo menos el diez por ciento para estas dos familias de productos.

Figura 2-8 Ahorros potenciales en tres familias de productos

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Estrategia de adquisición para vehículos

24. La adquisición de vehículos de pasajeros la llevan a cabo en gran medida el Gobierno

Central y Lima. En base al análisis de los datos del 2015, se han adquirido en Lima el 86 por
ciento del monto de este rubro y se compraron dos tipos principales de vehículos: sedanes y SUVs.
Estas características facilitan la implementación de una estrategia de adquisición en el corto plazo
e incrementa los ahorros potenciales.

25. A pesar de tener un destino principal para los vehículos, ocurre mucha fragmentación
en la elaboración de presupuestos y en la adquisición. En el 2015, se compraron 638 autos, pero
excepto por un proceso de adquisiciones grande, todos los demás se han adquirido en lotes muy
pequeños, y 75 por ciento de los procesos han sido por adquisición de seis vehículos o menos en
cada oportunidad.

26. La fragmentación fue particularmente pronunciada para los autos Sedan. Excepto por
una adquisición grande se han comprado más de 200 autos de manera esparcida y en pequeños
volúmenes, lo que resultó en especificaciones y precios muy diferentes. Esta fragmentación
también resultó en procesos pequeños que siguieron métodos de adquisición menos competitivos.

63
De hecho, el número más alto de procesos se ha llevado a cabo a través de adjudicación directa
pública (ADP) y adjudicación directa selectiva (ADS), que no son métodos competitivos (ver
Figura 2-9). Estos resultados muestran un nivel bajo de competencia, considerando que 20 de 28
procesos tuvieron solo una licitación.

Figura 2-9 Procesos de adquisición de autos Sedan por método

(número de procesos y monto soles)

Fuente: Banco Mundial en base a datos de SEACE en 2015.

27. Esta fragmentación, así como la baja competencia, o incluso procesos no competitivos,
resultaron en una gran dispersión de los precios pagados, casi 600 por ciento para productos
similares (ver Figura 2-10). Se identificaron algunos casos en donde el mismo proveedor cobró
distintos precios para un producto similar dependiendo de la entidad que compraba. La dispersión
en los precios podría deberse en cierta medida a la diversidad de especificaciones técnicas para el
mismo artículo, debido a que cada entidad preparó sus propios requisitos a pesar del hecho de que
estaban comprando la misma mercadería.

28. Los criterios aplicados para la selección de la propuesta más baja, respecto de la
adquisición de autos sedan nuevos en las distintas entidades, se basa en el precio de
adquisición. Sin embargo, para este tipo de producto, el precio inicial de adquisición puede
representar solo 67 por ciento del costo total del ciclo de vida en el mejor escenario (ver Figura 2-
11). Esto implica que para mejorar la eficiencia en el costo total del ciclo de vida de los vehículos,
sería importante tomar en cuenta el costo íntegro de propiedad de un vehículo. Este enfoque
consideraría consumo de combustible y costo de mantenimiento como parte de la evaluación de
propuestas y de los criterios de adjudicación. Este método de evaluación analizaría precio por
kilómetro de cada auto que se está ofreciendo, considerando especialmente que el costo varía
dependiendo del modelo y de la marca.

64
 Figura 2-10 Dispersión del precio unitario en autos sedan (soles)

Fuente: Banco Mundial en base a datos de SEACE en 2015

Figura 2-11 Costo de vida estimado del vehículo (en %)

Fuente: Banco Mundial en base a la Flota Automotriz

29. La adquisición de SUVs muestra características similares a las del mercado de autos
Sedan. Hay una variación sustancial de las especificaciones técnicas entre las entidades que tuvo
un impacto en los precios, produciendo una gran dispersión (ver Figuras 2-12 y 2-13). En lo que
se refiere a cantidades, las 343 camionetas adquiridas en el 2015 se compraron en pequeñas
cantidades, excepto en un solo proceso de adquisición grande. Los criterios de evaluación no
incluyen el costo de mantenimiento durante la vida del vehículo, incluso cuando el precio de
adquisición de este tipo de producto puede representar el 64 por ciento del costo total de la
operación.

30. La competencia también fue muy baja para este tipo de artículo en donde el 97 por
ciento de los procesos de adquisición tuvieron solo una o dos propuestas. La mayoría de los
procesos de adquisición de SUVs han sido no competitivos y el tipo de especificaciones técnicas
en estos casos han sido más sofisticados. Esto resultó en precios más altos que los que se
obtuvieron usando métodos de adquisición abierta, lo que requiere la publicación de las

65
especificaciones. Como muestra la figura 2-13, esta dispersión ha sido identificada incluso para el
mismo tipo de SUV.

Figura 2-12 Dispersión de precios unitarios para SUV (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Figura 2-13 Dispersión de precios unitarios para el mismo tipo de SUV – 4x4 (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

31. Considerando los resultados principales de los procesos de adquisición que se han
llevado a cabo para vehículos, y específicamente para autos sedan y SUVs, se proponen las
siguientes alternativas para resolver los problemas identificados:

• Planeamiento: La fragmentación muestra una falta de planeamiento para la adquisición

de vehículos. En este sentido se propone llevar a cabo un análisis de la demanda anual de
cada entidad y consolidar la mayor parte de la misma en contratos grandes.

• Especificaciones Técnicas: Especificaciones técnicas estandarizadas en categorías

basadas en el uso, evitando que cada entidad defina sus propios requisitos basados en otros
criterios (como el diseño).

• Criterios de evaluación: Incluir criterios de evaluación que consideran el costo del ciclo
de vida de los vehículos para la adjudicación de las licitaciones utilizando el costo por
kilómetro.

66
• Métodos de adquisición: En base al ejercicio de planeamiento, se llevarían a cabo
procesos de adquisición más grande evitando el uso de métodos de adquisición no
competitivos. Este último tipo de método tiende a resultar en precios más altos.

• Publicaciones: Incrementar la competencia a través de la entrega de invitaciones a

distintos tipos de proveedores.

• Otras alternativas: Para el planeamiento de largo plazo, es aconsejable analizar el costo

de arrendamiento frente a los costos de adquisición y mantenimiento.

32. Las recomendaciones están orientadas a la implementación de cambios incrementales

en los procedimientos actuales demandando pequeños ajustes. La aplicación de estas
alternativas tendría un fuerte impacto en la mejora de eficiencia y principalmente en la reducción
de la dispersión actual de precios unitarios y costos de transacción. Tal como se describió
previamente, la implementación de estas medidas resultaría en diferentes escenarios de ahorro en
base al tipo de alternativas aplicadas considerando cambios más agresivos o conservadores.

Estrategia de adquisición para combustible

33. La adquisición de combustible por parte del gobierno del Perú es sumamente
fragmentada, incluso más que la de vehículos. Las cuatro entidades con mayor consumo de
combustible en el 2015 representaron el 60 por ciento de la demanda de combustible del gobierno.
Sin embargo, los datos muestran que para los cuarenta y seis millones de galones que se compró
en 2015, se llevó a cabo casi 3,000 procesos. De este monto total, el 75 por ciento de los procesos
han sido realizados por cantidades de menos de 8 mil galones.

34. Tal como se ha analizado para otras familias de productos, la fragmentación de la

adquisición de combustible causó un gran número de procesos que se llevaron a cabo a través
de métodos de adquisición menos competitivos lo que resultó en una baja competencia y tuvo
un fuerte impacto en los precios. Los valores más altos se contrataron a través de AMCs, lo cual
representó el 41 por ciento del volumen de procesos de adquisición (ver Figura 2-14). Esto ha
resultado en niveles de competencia muy bajos donde 76 por ciento de los procesos tuvieron menos
de tres propuestas.

Figura 2-14 Precio unitario de combustible por método de adquisición (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

67
35. Sin embargo, Loreto y Arequipa han hecho adquisición en grandes volúmenes que
han mostrado precios unitarios más bajos que el promedio, confirmando que las estrategias
para apalancar la demanda resultan en menores precios para el gobierno. En el caso de
Arequipa, el 51 por ciento de la cantidad adquirida total tuvo un precio unitario de 8.68 soles. En
Loreto, el precio unitario fue 6.90 soles para el 76 por ciento del volumen adquirido (ver Figura 2-
15). Este enfoque ejemplifica cómo las estrategias centralizadas pueden resultar en grandes ahorros
sin cambios importantes en el sistema actual.

Figura 2-15 Combustible comprado y precios unitarios promedio por departamento (soles),
2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

36. En lo que respecta al suministro, los datos muestran que el proveedor principal de
combustible ha sido Petro Perú, el cual ofreció los precios más bajos, y abasteció el 23 por
ciento del monto total adquirido. Debido a la fragmentación de la demanda, el resto de los
proveedores ha ofrecido cantidades más pequeñas y precios más altos.

37. Considerando los resultados principales de los procesos de adquisición realizados

para adquirir combustible en diferentes departamentos en el Perú, se proponen las siguientes
sugerencias para su futura consideración:

• Planeamiento: En base al fraccionamiento identificado, se recomienda llevar a cabo un

análisis de la demanda anual de cada entidad y consolidar la mayor parte de la misma en un
contrato único a nivel regional. Las experiencias de Loreto y Arequipa deberían replicarse como
una buena práctica en el Perú ya que muestran claramente el impacto de los procesos de
adquisición más grandes en los precios y en la eficiencia.

• Criterios de evaluación: Como se mencionó en la sección previa, se debe alentar la

inclusión del consumo de combustible como criterio adicional para la evaluación de propuestas en
la adquisición de vehículos u otras mercaderías asociadas. Esto debería tener un impacto fuerte en
el consumo de combustible en el futuro cercano.

• Métodos de adquisición: La mejora del planeamiento demandaría la ejecución de

procesos de adquisición más grandes. Esto se recomienda para evitar el uso de métodos o

68
procedimientos no competitivos que están dirigidos a adquisiciones más pequeñas. Los procesos
pequeños de adquisiciones deben limitarse a situaciones de emergencia.

• Otras alternativas: Respecto al consumo de combustible, existe una alternativa para

explorar el uso de una herramienta telemática para manejar la flota de vehículos y monitorear el
costo de vida de estos bienes. Esta herramienta apoya la mejora de la eficiencia a través del
monitoreo de la flota de vehículos del gobierno y el consumo que se le asocia. Es un área
multidisciplinaria que abarca las telecomunicaciones, las tecnologías vehiculares y la ciencia del
cómputo que incluye tecnologías para enviar, recibir y almacenar información y datos de los
vehículos. Algunos estudios han mostrado que la aplicación de estos tipos de tecnologías tiene un
impacto en el consumo de combustibles, accidentes y velocidad de conducción.

38. La implementación de estrategias orientadas a la reducción de costos unitarios o la

mejora de la eficiencia tendría un fuerte impacto en el gasto actual en consumo de
combustible. Un escenario conservador muestra una reducción del cinco por ciento en el monto
actual y un escenario agresivo de diez por ciento de reducción.

Estrategia de adquisición para el cemento

39. La adquisición de cemento también está muy fragmentada y el suministro se hace

localmente. Específicamente durante el 2015, se llevaron a cabo 2,091 procesos de adquisición
por pequeñas cantidades. Como resultado del gran número de pequeños procesos, la variación en
los precios pagados por el cemento es enorme y los precios más altos han duplicado el promedio
pagado por el gobierno.

40. Como resultado de la fragmentación en la adquisición de cemento, se han adjudicado

contratos de suministro a un total de 832 distintos proveedores. Aparte de esto, los precios
pagados por cada uno de los departamentos han variado sustancialmente incluso en las áreas
vecinas. En base a los datos analizados, se identificó que incluso el mismo proveedor ha cobrado
diferentes precios dentro del mismo departamento.

41. Han habido procesos para obtener cemento en el Perú durante el 2015 que muestran
los beneficios de hacer adquisiciones más grandes. La adquisición más grande se realizó en
Puno y el precio fue de 20.6 soles por unidad. Además, en otras dos adquisiciones grandes que se
analizaron, el costo unitario obtenido estuvo por debajo del precio objetivo para los ahorros
calculados (ver Figura 2-16 y Mapa 2-2).

69
 Figura 2-16 Costos unitarios para la adquisición de cemento en 2015 (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Mapa 2-1 Precio unitario promedio por departamento (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

42. Considerando la falta de coordinación y su impacto en los precios, se estimó que, con
alguna articulación entre regiones, casi el 84 por ciento del valor total se podría llevar a cabo
como procesos de adquisición regional. Un nivel de coordinación más alto con el gobierno
central o incluso entre departamentos vecinos tendría un impacto sobre los precios obtenidos (ver
Mapa 2-1 y Figura 2-17). El Mapa 2-3 muestra la concentración geográfica de la adquisición de
cemento que podría realizarse en un proceso único. Los procesos de adquisición regionales
tendrían un impacto no solamente en los precios unitarios sino también en reducir los costos de
transacción de llevar a cabo un alto número de procesos.

70
 Figura 2-17 Precio unitario promedio y porcentaje adquirido

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Mapa 2-2 Distribución de la adquisición de cemento por región (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

43. Los métodos no competitivos y las pocas propuestas han resultado en precios más
altos. De manera similar a los otros rubros, casi el 50 por ciento de los procesos de adquisición de
cemento han sido a través de métodos no competitivos, lo cual ha resultado en precios más altos.
Respecto al nivel de participación en los procesos de adquisición, el 64 por ciento de la adquisición
de cemento ha tenido menos de tres propuestas. Esto se relaciona directamente con el tipo de
método de adquisición que se aplica. Existe una relación directa entre el número de propuestas y
el precio unitario, mostrando precios más altos cuando hay menos participación de postores (ver
Figura 2-18). En promedio, se obtuvo el precio unitario más bajo de la subasta electrónica. Si se
obtuviera este precio para el número íntegro de procesos, el gobierno habría ahorrado más de 14
millones de soles.

71
 Figura 2-18 Precio unitario por método de adquisición y número de propuestas (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

44. Considerando los principales resultados de los procesos llevados a cabo para comprar
cemento en distintos departamentos del Perú, se propone las siguientes alternativas para su
consideración futura:

• Planeamiento: En base al fraccionamiento que se identificó para los primeros

departamentos y al impacto sobre los precios unitarios, se recomienda llevar a cabo un análisis de
la demanda anual de cada departamento y consolidar la mayor parte en adquisiciones regionales.
El análisis ha mostrado que existe potencial para fusionar ciertos volúmenes, lo que reduciría
significativamente los precios unitarios.

• Métodos de adquisición: Tal como se propuso para los otros rubros, es aconsejable evitar
el uso de métodos menos competitivos y alentar la aplicación de mayor competencia para lograr
mejores precios unitarios.

• Otras alternativas: Para el largo plazo en la adquisición de cemento, es aconsejable llevar

a cabo un análisis detallado de las obras contratadas que utilizan este cemento para obtener
información sobre desempeño, calidad, cantidades que podrían servir como insumo para el
planeamiento futuro.

45. Las recomendaciones establecidas para mejorar la eficiencia en la adquisición de

cemento se orientan principalmente a la reducción de precios unitarios. El análisis de los datos
actuales muestra un escenario conservador de una reducción del 3 por ciento en el gasto actual
reduciendo el costo unitario. Sin embargo, el escenario agresivo alienta la investigación sobre
cómo mejorar el uso del cemento con medidas de eficiencia.

Ahorros fiscales de largo plazo

46. Luego de identificar las principales categorías de adquisición del gobierno del Perú,
las secciones previas han llevado a cabo un análisis de abastecimiento estratégico para tres
de las principales familias de productos adquiridos. En base al análisis de datos de adquisición
pública del 2015 la sección siguiente identifica áreas adicionales que fortalecen la estrategia de
adquisición de largo plazo del Perú y propone mejores prácticas para ello.

72
47. El gobierno del Perú lleva a cabo procesos de adquisición para una variedad grande
y diversa de mercaderías, obras y servicios con distintos niveles de complejidad. En el 2015
se adquirieron 17,583 familias de artículos. Sólo unos cuantos de ellos absorben la mayoría del
dinero que se gasta16. Es recomendable diseñar una estrategia específica para esas familias de
artículos de los que el gobierno adquiere grandes montos, que sería diferente de una que representa
montos más pequeños.

Mejora de la oportunidad y duración de los procedimientos de implementación de

adquisiciones

48. En 2015, casi el 42 por ciento del monto total adquirido por el gobierno del Perú se
contrató durante el último trimestre. El gobierno central y los regionales han contratado
aproximadamente un cuarto del monto en el año siguiente. El nivel de adquisiciones durante la
primera mitad del año ha sido bajo: 13 por ciento en promedio para todos los niveles de gobierno,
y 11 por ciento para el gobierno central (ver Figuras 2-19 y 2-20). Asimismo, solo el 27 por ciento
del monto total adjudicado se habría publicado efectivamente durante el primer semestre. La
duración de los procedimientos de adquisición también varió significativamente (ver Figura 2-21).

Figura 2-19 Oportunidad de la implementación de adquisiciones durante el 2015

Publicación
Fima del contrato

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

16
Se analizaron tres de estas familias de productos en las secciones previas.

73
 Figura 2-20 Adquisiciones efectuadas durante el año por nivel de gobierno

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Figura 2-21 Duración del proceso de adquisición por método (en días)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Evitar la fragmentación de la gestión de adquisiciones

49. Tal como se identificó para las tres familias de rubros analizados, el sistema de
adquisición pública en general muestra altos niveles de descentralización. Los datos indican
que hay más de 2,800 entidades compradoras. Muchas de ellas han comprado por montos muy
pequeños en total. De hecho, la mitad de ellas adquirieron menos de 1.9 millones de soles durante
todo el año (ver Figura 2-22). Este hecho, junto con la falta de coordinación entre las entidades,
no permite planificar y llevar a cabo procesos más grandes de adquisición.

50. En línea con esto se realizaron muchos procesos para un número reducido de familias
de mercaderías que el gobierno adquiere periódicamente. Estos datos permiten inferir una
fuerte necesidad de tener una estrategia adecuada para aquellos rubros cuya adquisición es
efectuada por múltiples entidades. Este cambio reduciría los costos administrativos y los pasos
burocráticos, lo cual daría la posibilidad de orientar los recursos humanos para trabajar en otras
tareas que no sean las del sector de adquisiciones y que son más necesarias para los servicios que
el estado proporciona (tales como, salud, educación, seguridad, etc.).

74
Figura 2-22 Adquisición por entidad y por familia y porcentaje de la adquisición total, 2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Concentración del mercado y diversidad de precios unitarios

51. Algunos de los artículos adquiridos por el gobierno del Perú durante el año 2015
fueron proporcionados por un número limitado de proveedores y en algunos casos por sólo
uno. Si se toma en consideración la gran descentralización de la gestión de adquisición, el
resultado es un número grande de procesos que termina adjudicando al mismo proveedor o a un
grupo restringido de proveedores. También se ha identificado casos en los que el mismo proveedor
ha cobrado distintos precios a diversas entidades. Esto tiene dos tipos de costos para los recursos
públicos: los costos unitarios más altos que pagan las entidades y los costos administrativos
innecesarios por llevar a cabo un número de procesos tan grande.

52. Varios rubros tienen menos proveedores y necesitan estrategias específicas de

adquisición. Los rubros con un bajo nivel de diversificación de proveedores (ver Figura 2-23 en
burbujas rojas) requieren una estrategia de adquisición debido a la característica del mercado en el
que se opera. En particular, el sector farmacéutico presenta mercados monopólicos u oligopólicos,
principalmente debido a la existencia de patentes.

Figura 2-23 Número de proveedores e índice de diversificación, 2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

53. El siguiente ejemplo sobre levotiroxina ilustra el análisis descrito en concentración del
mercado. La levotiroxina es un producto farmacéutico que diez entidades compraron durante 2015
por un monto total de 7,664,733 soles. Se llevaron a cabo 38 procesos de adquisición para este
artículo y 36 se adjudicaron al mismo proveedor. Los costos unitarios declinaron cuando se

75
compraron cantidades más grandes (ver Figura 2-24). Como conclusión para este artículo en
particular, si se identificara y resolviera apropiadamente esta característica con una estrategia de
adquisición, ésta se habría llevado a cabo en menos procedimientos y probablemente se habrían
conseguido precios más bajos.

Figura 2-24 Ejemplo sobre Levotiroxina

Concentración del mercado para un artículo específico e impacto en los precios

Monto (soles) Entidades compradoras Número de proceso

Total 7,664,733 10 38
Merck Peruana S.A. 7,607,508 8 36
Representaciones Deco S.A.C. 40,500 1 1
Pharmintegra S.A.C. 16,725 1 1

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Hacia métodos de adquisición más competitivos

54. Los procesos de adquisición que usaron los métodos AMC y ADS representan el 18
por ciento del monto contratado, pero 78 por ciento del volumen de procesos. Estas cifras
sugieren un costo transaccional alto para ejecutar una parte más pequeña del presupuesto de
adquisición pública a través del uso de métodos de adquisición por montos menores. Solamente
las AMC representan 52 por ciento del número total de procesos ejecutados (ver Figura 2-25).

Figura 2-25 Número y cantidad de procesos de adquisición según método, soles

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

55. El número de procesos de adquisición se reduce drásticamente luego de que se alcanza

el monto de 35,000 soles (ver Figura 2-26). Este hecho podría sugerir que hay fraccionamiento en
los contratos para utilizar el umbral de la AMC.
76
 Figura 2-26 Número de procesos de adquisición según el monto

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

56. La modalidad de subasta electrónica ha resultado en una mejor participación,

recibiéndose el mayor número de propuestas, seguida de las licitaciones públicas y las ADS
(ver Figura 2-27). Los datos analizados para el 2015 también muestran que casi el 80 por ciento
de todos los procesos de adquisición tuvo menos de tres propuestas.

Figura 2-27 Número promedio de propuestas por método de adquisición

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

57. El 96 por ciento de los procesos de adquisición realizados durante el año 2015 fallaron
en un primer intento, lo cual parece un problema sistémico del sistema de adquisiciones del
Perú. Este resultado es significativo en todos los niveles del gobierno (ver Figura 2-28). Esta figura
es sumamente relevante y presenta oportunidades para desarrollar una clara estrategia de
adquisición. Un proceso que no es exitoso tiene consecuencias importantes principalmente sobre
la falta de disponibilidad de bienes, obras o servicios a adquirirse, pero también con un alto costo
administrativo que utiliza recursos adicionales que se podrían aplicar a otras áreas del gobierno.
Además de esto, la falla de un proceso conduce a que el segundo intento se realice de acuerdo con
las reglas de adquisición de procesos con montos más pequeños. Esto podría explicar el gran
volumen de procesos desarrollados por este método y las consecuencias en los precios, tal como
se analizó previamente. En este contexto, y tal como se evaluó en las secciones previas con
respecto al número de propuestas presentadas, se podía inferir que la falla de los procesos podría
77
ser causada por la falta de postores interesados, o también debido a las otras áreas identificadas
durante el análisis en las que sería necesario mejorar.

Figura 2-28 Procesos fallidos por nivel de gobierno

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Conclusiones

58. El hallazgo principal de este ejercicio es que existe una gran oportunidad para
mejorar la eficiencia y el desempeño del sistema de adquisiciones en el Perú. De hecho, el
gobierno adquiere más de 1,700 diferentes categorías de bienes, obras, y servicios. Sin embargo,
se basa en el mismo conjunto de procedimientos y herramientas para adquirirlos. En consecuencia,
existe un amplio margen para desarrollar estrategias de adquisición que sean aptas para el propósito
y específicas para mejorar los resultados en diferentes mercados. Existe una oportunidad
prometedora y sin explotar de mejorar de manera importante los resultados que el gobierno está
consiguiendo actualmente en las adquisiciones. Las sugerencias para mejorar estos resultados se
discuten a continuación y se presentan en tres grupos: en primer lugar, temas sistémicos y áreas en
las que las adquisiciones muestran bajo rendimiento en Perú; en segundo lugar, las ideas a corto
plazo para usar los elementos de más fácil aprovechamiento y para lograr ahorros monetarios a
través de mejores estrategias de adquisición para las tres categorías discutidas en este informe
(estas son las medidas propuestas para lograr el escenario de ahorro conservador presentado
anteriormente); finalmente, un conjunto de ideas a mediano plazo para elaborar una política de
adquisiciones que produzca ahorros materiales para las tres categorías discutidas en este informe.
Esto corresponde al escenario agresivo presentado anteriormente.

59. El análisis de los datos de adquisiciones reveló tres áreas importantes en las que el
sistema peruano está mostrando un bajo desempeño: la competencia por los contratos
gubernamentales; el éxito de los procesos de licitación, medido por el número de procesos
que resultan en un contrato; y el enfoque estratégico en planificar e implementar
adquisiciones. Según los datos, la deficiente competencia o su falta total por la obtención de
contratos gubernamentales es una cuestión sistémica que está socavando los resultados del sistema
de adquisiciones. La competencia deficiente se manifiesta en dos formas: (1) una participación
muy baja de los postores, casi el 90 por ciento de todos los procesos de licitación exitosos tenían
tres postores o menos, y el 60 por ciento tenían un solo postor; y (2) el uso de métodos menos
competitivos o la contratación directa, el 31 por ciento del valor adjudicado, y casi el 90 por ciento
del volumen adquirido no seguían procedimientos competitivos.

78
60. Un preocupante 96 por ciento de todos los procesos de licitación no resultó en un
contrato en el primer intento. Los procesos de licitación fallidos tienen consecuencias prácticas
para los resultados obtenidos por el gobierno. Por ejemplo, un proceso de licitación fallido tendrá
que someterse a re-licitación, lo que agrega una cantidad significativa de tiempo hasta que los
bienes, obras y servicios estén finalmente disponibles para ofrecer servicios a las comunidades.
Además de los retrasos, una disposición reglamentaria en el Perú permite que una re-licitación siga
un método de adjudicación menos competitivo o directo, lo que socava aún más los resultados para
el gobierno. Por último, los costos administrativos del procesamiento de todos estos más de 106
mil procesos fallidos, fueron ciertamente sustanciales.

61. Actualmente, el sistema de adquisiciones peruano carece de un enfoque estratégico en

materia de adquisiciones, en el sentido de que los procesos y procedimientos se aplican de la
misma manera a mercados muy diferentes. El Gobierno del Perú adquiere una amplia gama de
bienes, obras y servicios de diversa complejidad y riesgo para la cadena de prestación de servicios
del gobierno. Sin embargo, el enfoque de la adquisición no considera estos elementos de
complejidad y riesgo, ni el nivel de demanda y la estructura del mercado. Esto representa una
oportunidad relevante para elaborar políticas y estrategias que sean aptas para el propósito, y por
lo tanto, aumentaría las posibilidades de mejores resultados en términos de precio, eficiencia
administrativa, puntualidad, calidad y transparencia. La ausencia de estrategias de adquisición
puede verse en los datos, ya que existe una fragmentación excesiva de la demanda gubernamental
de ciertos tipos de bienes, obras y servicios en los que el gobierno es un actor importante en el
mercado y podría aprovechar esta posición para lograr mejores resultados. En este informe,
discutimos tres categorías de productos en los que el volumen comprado por el gobierno merece
un enfoque más estratégico del mercado. También mostramos ejemplos aislados de una mejor
coordinación de las adquisiciones, incluso a nivel local, lo que resulta en precios más bajos. Por lo
tanto, el potencial para una estrategia más centralizada daría lugar a mejores precios si se hace
correctamente. Y es probable que las mejores estrategias reduzcan la carga administrativa y el
costo de la ejecución de la función de adquisiciones en los organismos gubernamentales. Este es
un gran costo oculto para el gobierno. De hecho, un total de 1,000 entidades gubernamentales
diferentes tuvieron que mantener una estructura para llevar a cabo la adquisición en 2015 cuando
sólo hicieron adquisiciones por menos de 1 millón de soles. Las mejores estrategias de adquisición
podrían minimizar la huella administrativa de los procesos de adquisición y mejorar la asignación
de recursos para el gobierno.

62. Para abordar estas cuestiones sistémicas, sería necesario un cuidadoso proceso de
reforma que combine cambios normativos, desarrollo de políticas, creación de capacidad,
supervisión mejorada e infraestructura informática. Esto significa que las mejoras importantes
para el sistema general son un esfuerzo a mediano plazo que necesitaría un liderazgo serio y
comprometido.

Opciones de política de corto plazo, pero de gran impacto

63. Sin embargo, existe una amplia gama de opciones para mejorar sustancialmente las
adquisiciones a corto plazo. Estas pueden ser catalizadores para una reforma más amplia del

79
sistema general. En este informe se mencionaron tres categorías de productos: combustible,
cemento, y vehículos; en los que se podría lograr grandes mejoras sin necesidad de cambios
difíciles y que consumieran mucho tiempo en el sistema actual.

64. Los escenarios conservadores de ahorro presentados anteriormente en este informe

para el combustible, los vehículos y el cemento no exigen cambios importantes en la
reglamentación: sólo una forma diferente de implementar la adquisición dentro de los límites
regulatorios actuales. Para lograr los escenarios conservadores de ahorro, una combinación de
medidas basadas en estrategias específicas para el mercado sería todo lo que se necesita. Más
particularmente, sería crucial una mejor planificación de las adquisiciones que rompa los
compartimentos, estanco de las dependencias individuales, y considere la demanda agregada del
gobierno como un comprador. Además, el uso de procesos de adquisiciones competitivos sería
otro requisito que limita el gran volumen actual de adjudicaciones no competitivas. Para adaptarse
a los procedimientos de adquisición más competitivos, sería necesario llegar a los proveedores y a
las empresas de estos mercados específicos para informar sobre los nuevos enfoques. También es
posible racionalizar los requisitos para preparar una licitación en el Perú, y este ajuste a la
implementación puede hacer una importante contribución a la competencia y reducir el costo de
hacer negocios con el gobierno.

65. La consolidación de la demanda a un nivel apropiado sería fundamental para lograr

el ahorro conservador estimado. Como se discutió anteriormente en el informe, la adquisición
podría ser implementada a nivel central, regional o local; y para el cemento, por ejemplo, parece
existir una oportunidad para la colaboración trans-regional que tiene el potencial de beneficiar a
múltiples agencias gubernamentales con precios más bajos y mejor calidad.

66. Los criterios de evaluación más significativos deberían formar parte de la estrategia
de adquisición de cemento, combustible y vehículos. Y esto no requiere ningún cambio en la
normativa vigente. Como se ha comentado, los vehículos nuevos se compran actualmente en
función de su etiqueta de precio de compra, pero el costo de funcionamiento de estos vehículos
abarca elementos adicionales, como el mantenimiento y el consumo de combustible. En este
informe se recomienda adoptar el precio por kilómetro como una forma más significativa de
evaluar las ofertas y adjudicar contratos al gobierno. Este enfoque es usado actualmente por
muchas empresas que muestran un sistema de gestión de flotas de alto rendimiento.

Opciones de política de mediano plazo

67. Además de las medidas de corto plazo mencionadas, el presente informe propone un
conjunto de opciones de política a mediano plazo para desbloquear ahorros más grandes en
la adquisición de combustible, vehículos y cemento; nos referimos a estas opciones como el
escenario de ahorro agresivo. Además de mejores estrategias y enfoques de adquisiciones, el
Gobierno del Perú también podría revisar los niveles actuales de consumo de combustible,
vehículos y cemento. Además, en el caso de los vehículos de pasajeros, la diversidad de las
especificaciones resulta en la compra de vehículos muy diferentes para el mismo propósito.
Naturalmente, los precios también varían significativamente.

80
68. El desarrollo de las políticas de adquisición que consideren el consumo y las
especificaciones desbloqueará importantes ahorros para el Gobierno del Perú. Por el lado de
la demanda, las políticas que hagan más estrictos los requisitos para comprar un vehículo adicional
tendrían un impacto importante. En el 2015, se introdujeron a la flota gubernamental casi 4,000
vehículos de pasajeros, además de casi 2,000 motocicletas. La adición de un vehículo a la flota del
gobierno trae consigo mantenimiento, reparaciones, y necesidades de combustible. El Gobierno
peruano gastó más de 240 millones de soles en mantenimiento y reparaciones de vehículos y casi
550 millones de soles en combustible en el año 2015. Por lo tanto, deberían existir requisitos de
política apropiados y una necesidad justificada antes de que una dependencia pueda iniciar la
adquisición de un vehículo.

69. Y la adquisición de un nuevo vehículo debe tratar de aprovechar la demanda del

gobierno como comprador. En este contexto, se debería exigir a las dependencias que sigan
enfoques centralizados a menos que puedan justificar y demostrar que fueron capaces de obtener
un mejor trato por su cuenta. Los reglamentos y las políticas que hagan obligatorios los
procedimientos de contratación centralizada limitarían un innecesario desperdicio y evitarían una
fragmentación excesiva de la demanda, dado que los datos muestran que esta fragmentación resulta
en contratos menos competitivos, precios más altos, y una excesiva especificación de los
productos.

70. En la misma línea, el gobierno ciertamente se beneficiaría de políticas y regulaciones

para la gestión de flotas. Con la adición de más de 6,000 vehículos de pasajeros cada año a la
flota, parece importante desarrollar políticas y procedimientos para (1) comprar un vehículo nuevo,
(2) mantenerlo y (3) repararlo. Los datos muestran que las entidades gubernamentales compran
vehículos muy diferentes para el mismo propósito (incluso dentro del mismo sector) revelando
mucha libertad para la elección por parte del comprador. Esto inevitablemente se traduce en una
amplia gama de precios pagados por los vehículos que van a servir al mismo propósito y al mismo
tiempo en un aumento significativo de los costos de mantenimiento y reparaciones, ya que las
dependencias tendrían que hacer frente a múltiples proveedores. Este informe también sugirió la
introducción de la telemática para apoyar una política de gestión de la flota y para construir una
base de datos e información sobre los vehículos de propiedad del gobierno. Esta tecnología
también podría aprovechar el control sobre la flota que ha demostrado reducir el consumo de
combustible y mejorar el comportamiento del conductor, lo que resultaría en menos accidentes y
en menos exceso de velocidad. La cantidad de dinero gastada por el Gobierno peruano en vehículos
requiere una política más detallada y centralizada para la gestión de flotas.

81
82
Introducción

1. Perú tiene una de las mayores tasas de inversión en agua y saneamiento (AS) de la
región y a pesar de ello los niveles de servicios siguen siendo menores que en otros países
comparables. En áreas rurales la situación es más extrema dado que cerca de la mitad de la
población no cuenta con acceso a buenos servicios de agua y saneamiento. Esta situación coloca
al Perú significativamente por debajo de sus pares regionales y estructurales. La falta de acceso
no es resultado de baja inversión. De hecho, el Perú ha invertido mucho más en el sector de agua
y saneamiento que los países usados como pares estructurales y regionales en este reporte. Sin
embargo, dichas inversiones solamente se han traducido en una mejora limitada del acceso: El
Perú gastó el 0.8 por ciento de su PIB en promedio entre el 2010 y 2014 en inversiones en agua y
saneamiento, pero el acceso al agua canalizada aumentó solo del 77 por ciento al 81 por ciento, y
el acceso al saneamiento del 56 por ciento al 66 por ciento entre el 2009 y el 2014.

2. Una mejora en la gestión y desempeño de la inversión por parte de las empresas

públicas de agua y saneamiento (EPSs) permitirían un ahorro fiscal de aproximadamente
0.3 por ciento del PIB, y al mismo tiempo incrementar el acceso a los servicios. El sector del
agua y saneamiento adolece de ineficiencias que surgen por la falta de incentivos para que la
infraestructura existente reciba servicios de operación y mantenimiento (O&M) apropiados, y para
priorizar proyectos de inversión de manera eficiente y acordes con las prioridades de política para
el sector. La implementación de un marco multianual de inversión pública con prioridades
claramente definidas, un mejor gasto en operaciones y mantenimiento, simultaneamente con un
incremento de las tarifas del agua, no solamente darían como consecuencia ahorros significativos,
sino que también harían factible alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible de acceso universal
a mejores servicios de agua y saneamiento. En areas con capacidad de pago, el valor presente de
las tarifas debería ser la principal fuente para financiar tanto O&M como inversiones.

3. Este capítulo evalúa las tendencias del gasto, enfocado particularmente en las
inversiones, identifica ineficiencias y ofrece opciones de políticas para mejorar el desempeño
del sector. La segunda parte describe las tendencias en el gasto y las compara con países similares
a Perú dentro de la región, y otros comparadores internacionales. También se describen los
resultados de las inversiones en el sector, y se presentan indicadores de acceso y de calidad de los
servicios de agua y saneamiento. La tercera sección subraya las principales ineficiencias del sector,
que se relacionan con la falta de incentivos para que las EPSs mejoren sus costos operativos, y la
gestión de las inversiones públicas.17 La última sección ofrece opciones de política para enfrentar
las grandes ineficiencias del sector.

17
La falta de datos limita el análisis de este capítulo. En primer lugar, los datos sobre los gastos corrientes del sector
estan incompletos y por ello el análisis se concentre en los gastos de capital. En segundo lugar, no se cuenta con los
datos sobre el gasto público del subsector (suministro de agua, saneamiento, recolección de aguas residuales,
tratamiento de aguas residuales y actividades de apoyo) ni del tipo de actividad (expansión, rehabilitación, reemplazo
o asistencia técnica). En tercer lugar, no se cuenta tampoco con datos sobre las empresas de agua y saneamiento,
excepto para las empresas de agua de las áreas urbanas (empresas proveedoras de servicios o EPS).

83
Gastos y Resultados

4. El sector de agua y saneamiento del Perú requiere de importante coordinación de

política e implementación dado que involucra a muchas instituciones (ver Recuadro 3-1). En
muchas de las ciudades y pueblos pequeños es difícil asignar personal a la elaboracion del rubro
de gastos en agua y saniamiento, ya que este personal también podría estar dedicado a otras
actividades. Por lo tanto, la clasificación del gasto corriente incluye principalmente bienes y
servicios, y en menor medida, el costo de personal y su remuneración. De hecho, los gastos
recurrentes de SIAF explican en promedio solo el 3.2 por ciento del gasto total en agua y
saneamiento entre el 2009 y 2015, mientras que la inversión en agua y saneamiento fue en
promedio el 97 por ciento. Aunque el gasto en agua y saneamiento tiende a ser intensivo en capital,
esta composición es sumamente inusual (aún teniendo en cuenta que la mayoría de los gastos de
O&M se financian dentro de las EPSs y por ende no deben aparecer en el SIAF). Normalmente,
los gastos corrientes se encuentran en el rango del 10 al 20 por ciento de los gastos totales. El
capital de gasto en agua y saneamiento también incluye otros rubros diferentes a las inversiones
en infraestructura. Las inversiones de capital incluyen inversiones para la expansión, mejora (o
ampliación) y rehabilitación de la infraestructura existente. En el Plan Nacional de Inversiones del
2014-2021, las proyecciones de gasto del 2014 incluye un total de inversión de S/. 8,300 millones,
de los cuales S/.1,900 millones se dedicarían a ampliaciones, S/.1,300 millones a mejoramiento, y
el saldo de S/.5,100 millones a la ampliación y al mejoramiento.

5. La inversión de capital en agua y saneamiento ha aumentado rápidamente en los

últimos años, impulsada por una mayor inversión en las áreas rurales y crecientes
transferencias de capital a los proveedores urbanos de agua y saneamiento. La inversión de
capital prácticamente se duplicó de S/.2,222 millones en el 2009 a S/.4,379 millones en el 2014
(ver Figura 3-1). El gasto en inversiones en las áreas rurales prácticamente se triplicó durante este
mismo periodo. Las transferencias de capital, que consisten principalmente en gastos en estudios
de pre-inversión, diseños técnicos y programas de capacidad, así como el pago de los costos de la
implementación de proyectos, también se incrementaron significativamente. Alcanzaron el 6.6 por
ciento del gasto total de capital en el 2009 y aumentaron a más del 16.7 por ciento del gasto de
capital en el 2015 (ver Figura 3-2). Se tiende a realizar estas transferencias directamente a las
entidades públicas, tales como las empresas de agua y saneamiento (EPS), en vez de hacerlo a los
gobiernos locales y regionales.18

18
No se encuentran definidos como tales en los datos sobre presupuesto y gastos del SIAF. Las EPS también podrían
recibir financiamiento directo a través de sus gobiernos regionales y locales.

84
Recuadro 3-1 Instituciones del Sector Agua en el Perú

El sector de agua y saneamiento en el Perú requiere bastante coordinación de política e implementación entre
sus numerosas instituciones. Se cuenta con un ministerio para el sector, 26 gobiernos regionales, y 1,965 gobiernos
municipales y otras entidades. Además, el sector cuenta con un ente regulador (SUNASS), 50 empresas proveedoras
de servicios de agua y saneamiento (EPS), proveedores de servicios en las ciudades pequeñas (de entre 2 y 30,000
habitantes) y las Juntas de Administración de Servicios de Saneamiento (JASS) en las áreas rurales (ver una versión
detallada del sector en el Anexo 2).

El Ministerio de Vivienda, Construcción, y Saneamiento (MVCS) establece las políticas y programas a nivel
nacional y financia los proyectos de inversión. También decide sobre las transferencias presupuestales a los gobiernos
regionales y locales, y las EPS. En algunos casos, ejecuta directamente proyectos de inversión, especialmente en las
áreas rurales. El Ministerio no decide el gasto corriente en administración, operación y mantenimiento.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y sus direcciones de Presupuesto Público (DPP) y Deuda Pública
(DCP) deciden las políticas de financiamiento para las EPS. Esta tarea se lleva a cabo estableciendo límites en la
deuda de mediano y largo plazo, que además requieren de garantías soberanas ante los acreedores locales e
internacionales. En la práctica, el MEF ha pagado la mayor parte de las obligaciones de deuda de las empresas
nacionales de agua y saneamiento ante los organismos bilaterales, y también han servido o perdonado las obligaciones
fiscales de las empresas de agua.

Adjunto al MVCS se encuentra el Organismo Técnico para la Administración de Servicios de Saneamiento

(OTASS), una entidad pública que, entre otras competencias a nivel nacional, se encarga de supervisar la
administración y gestión de las EPS, que son las principales prestadoras de servicios de agua y saneamiento en las
áreas urbanas. Las EPS son un conjunto de 51 empresas de privadas y propiedad de los elegidos gobiernos municipales
locales, excepto en el caso de Lima, donde el gobierno central creó y retiene la propiedad de SEDAPAL.

El órgano regulador económico es la Superintendencia Nacional de Servicios de Agua y Saneamiento (SUNASS),

creada a principios de los años 90, como ente regulador independiente económico y de la calidad del servicio. Su
mandato es fijar tarifas de acuerdo con la capacidad de pago de los consumidores y la viabilidad financiera de las
empresas públicas de agua. En principio, las tarifas están relacionadas con los programas de inversión de las empresas
de agua y con su avance en la implementación de las mismas.

85
 Figura 3-1 Gastos de capital, rural y urbano Figura 3-2 Gastos de capital, categorías
2,500 100%
2,000 80%

1,500 60%

1,000 40%
20%
500
0%
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Other

Saneamiento Rural Saneamiento Urbano Activos intangibles y otros gastos

Otros gastos de activos no financieros Transferencias
Inversiones intangibles
Donaciones y transferencias Saneamiento Rural
Adquisicion de otros activos fijos
Construccion de edificios y estructuras Saneamiento Urbano

Fuente: SIAF, cálculos del BM.

6. La proporción del gasto en agua y saneamiento en áreas rurales ha aumentado

significativamente de acuerdo con el Plan Nacional de Saneamiento del 2006-2015. Entre el
2009 y 2015, la proporción de los gastos para agua y saneamiento en áreas rurales se duplicó. En
el 2015, casi la mitad de la inversión total se destinó al agua y saneamiento rural, es decir, el doble
que en el 2009. La inversión per cápita a nivel rural también superó el gasto urbano en agua y
saneamiento. Entre el 2009 y el 2014, el gasto de capital en agua y saneamiento en áreas urbanas
subió de S/.83 a S/.100 per cápita, mientras que el gasto en agua y saneamiento en áreas rurales
aumentó de S/.67 per cápita a S/.262. El papel creciente del agua y saneamiento rural en el gasto
general es consistente con las políticas y metas establecidas en el Plan Nacional de Saneamiento
del 2006-2015, que tuvo como objetivo reducir las brechas en la cobertura de agua y saneamiento
entre las áreas rurales y las urbanas.

7. El costo promedio de la infraestructura de agua y saneamiento es mayor en las áreas

rurales. En muchos de los países, el costo unitario promedio del suministro en las áreas rurales
tiende a ser menor que en las áreas urbanas. En el Perú sucede lo contrario, lo que puede deberse
a la tecnologías escogidas (en teoría, las tecnologias deberían ser una función de la capacidad de
pago de la población servida), o a la falta de economías de escala debido a la significativa
fragmentación de los proyectos, incluyendo entre diferentes jurisdicciones locales (ver parrafos
posteriores). Por ejemplo, debido a la mayor participación de proyectos de pequeña escala en las
áreas rurales y sus elevados costos de preparación, la proporción de los costos administrativos de
los proyectos fue en promedio el 6.4 por ciento de la inversión total de capital en las áreas rurales,
en comparación con el 3.6 por ciento para las áreas urbanas.

8. El gasto en agua y saneamiento se ha convertido en un componente importante del

gasto de los gobiernos locales. En el 2015, los gobiernos locales gastaron más del 11 por ciento
de sus presupuestos en agua y saneamiento, en comparación con solo el 1.4 por ciento y el 1.2 por
ciento para los gobiernos nacional y regionales, respectivamente. La inversión de capital en agua
y saneamiento ha aumentado en los gobiernos locales y centrales, pero disminuyó en los gobiernos
regionales (ver Figura 3-3).

86
 Figura 3-3 Gasto en Agua y Saneamiento Figura 3-4 Gasto en Agua y Saneamiento
por Nivel de Gobierno por Fuente de Financiamiento
5,000 5,000
4,000
4,000
3,000
3,000 2,000
1,000
2,000
-
1,000 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos por Operaciones Oficiales de Credito
0 Canon y sobrecanon, regalias, rentas de aduanas y participaciones
Donaciones y Transferencias
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Recursos directamente recaudados
Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Impuestos Muniicipales
Fondo de Compensacion Municipal
Gobierno Locales Recursos ordinarios
Fuente: SIAF, cálculos del BM.

9. Las fuentes de financiamiento de los proyectos de infraestructura de agua y

saneamiento varían por nivel de gobierno. Para los gobiernos regionales, la principal fuente de
financiamiento son las transferencias del gobierno central (recursos ordinarios). De hecho, los
recursos ordinarios son la fuente de financiamiento más importante para la inversión de capital en
agua y saneamiento (ver Figura 3-4). Los gobiernos locales también dependen de las transferencias
del gobierno central. Los municipios financian los servicios de agua y saneamiento recurriendo a
una amplia gama de fuentes de financiamiento, como son el canon y sobrecanon, las regalías, las
rentas de aduanas y participaciones, que aportaron casi el 29 por ciento del gasto en agua y
saneamiento en el 2015. Los fondos provenientes del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) dieron cuenta del 22 por ciento, los impuestos municipales también aportaron al
financiamiento de agua y saneamiento. En particular, la alta variabilidad en recursos de
financiamiento para la supervisión, estudios de factibilidad y apoyo institucional preocupa dado el
papel fundamental que estos desempeñan en la cadena de inversiones, al permitir el control técnico
de la calidad y asegurar una inversión de calidad.

10. Después de varios años de aumentos sucesivos, las asignaciones presupuestales para
agua y saneamiento disminuyeron en el 2015, especialmente para los gobiernos locales. En el
2015, el gasto en agua y saneamiento se contrajo en 26 por ciento, llegando a S/.3,700 millones ó
0.6 por ciento del PIB, lo cual se relaciona con una disminución del canon y otros aportes. La
disminución de los pagos por canon, que empezó en el 2012, podría haber quedado oculta en los
últimos años debido a las demoras en la ejecución de los proyectos.19

11. Las inversiones que realiza el Perú en agua y saneamiento se encuentran entre las
mayores de la región, y aún así, el acceso a los servicios de agua y saneamiento se encuentran
por debajo de sus homólogos estructurales y regionales. En el 2013, por ejemplo, el Perú gastó
el 0.7 por ciento del PIB en inversiones de agua y saneamiento, en comparación con el 0.25 por
ciento en México y 0.6 por ciento en Colombia (ver Figura 3-5). Sin embargo, el acceso al agua
aumentó solo del 77 por ciento al 81 por ciento, y el acceso al saneamiento del 56 por ciento al 66

19
A diferencia de las transferencias gubernamentales, los pagos por canon permanecen en manos de los gobiernos
locales.

87
por ciento entre el 2009 y 2014. El crecimiento demográfico relativamente rápido de algunas
provincias plantea problemas para ampliar el acceso a los servicios de agua y saneamiento,
mientras que la cobertura ha aumentado en las provincias donde la población está disminuyendo
rápidamente. Subsisten por tanto grandes variaciones geográficas en el acceso a los servicios de
agua y saneamiento. El Plan Nacional de Saneamiento del 2006-2015 tenía como objetivo
incrementar la cobertura del suministro de agua a partir del 83 por ciento registrado en el 2015 y
a mejorar la cobertura del saneamiento por encima del 77 por ciento. Para alcanzar los objetivos
del sector se asumió que se requeriría una inversión total de US$4,000 millones (o entre 11 y 12
millones de soles) entre el 2006 y 2015. Sin embargo, entre el 2009 y 2015 se invirtió un total de
prácticamente el doble hasta alcanzar 21,000 millones de soles; y los objetivos previstos en el Plan
Nacional de Saneamiento 2006-2015 solo se alcanzaron parcialmente. Hacia el 2015, la cobertura
de suministro de agua alcanzó el 88 por ciento, pero solo el 72 por ciento de la población total
tenía acceso a un mejor saneamiento. La cobertura de saneamiento mejoró pero no se alcanzó la
meta prevista, especialmente en las áreas rurales.

Figura 3-5 Inversión en el sector agua y saneamiento, 2013

0.80%
0.70%
% del PIB nacional

0.60%
0.50%
0.40%
0.30%
0.20%
0.10%
0.00%

Fuente: Cepal, 2014

12. Las disparidades en terminos de acceso a los servicios de agua y saneamiento

adecuados siguen siendo significativas. El Perú se encuentra por detrás de sus homólogos
estructurales en términos de metas deseadas de acceso al agua y saneamiento, particularmente en
las áreas rurales (ver Figura 3-6). Si bien el 88 por ciento de los hogares a nivel nacional tienen
acceso al agua, esta cifra cae al 60 por ciento para los hogares de las áreas rurales. De la misma
manera, la cobertura de saneamiento alcanza el 72 por ciento a nivel nacional, pero solo llega al
22 por ciento en las áreas rurales.20 La defecación al aire libre alcanza al 30 por ciento de la
población rural. Además, existe una gran brecha entre las áreas urbanas, periurbanas y rurales en
lo que se refiere a la calidad de los servicios básicos ofrecidos. Por ejemplo, para los hogares
rurales, la cobertura de agua canalizada aumentó del 36 por ciento en 2004 al 65 por ciento en el
2015; no obstante solo el 16 por ciento recibía agua potable y menos del 5 por ciento recibía agua
con algún nivel de cloro, en 2015, es decir, muy por debajo de la tasa de los hogares urbanos.
Aunque las áreas urbanas muestran niveles de cobertura significativamente más elevados, en las
áreas periurbanas de rápido crecimiento, los servicios tienden a retrasarse debido al crecimiento
sin planeamiento de las urbes y a la falta de recursos. En consecuencia, los hogares en estas áreas

20
ANA (2015).

88
a menudo pagan tarifas mucho más elevadas por el acceso a dichos servicios. Por ejemplo, el agua
puede costar hasta S/.65 por cada cinco metros cúbicos en los asentamientos humanos informales,
en comparación con S/.12, para el agua canalizada que llega a las áreas residenciales. 21 La
continuidad del servicio de agua también varía erráticamente. Por ejemplo, en Trujillo, la tercera
ciudad más importante del Perú, el servicio en promedio es de solo 17 horas al día, mientras que
en las ciudades más pequeñas y las áreas rurales, puede ser de una o dos horas al día. 22

Figura 3-6 Acceso al agua y saneamiento por detrás de países homólogos

Water Urban
100
80
60
40
20
Sanitation Rural 0 Water Rural

Sanitation Urban

Peru Structural peers Aspirational peers

Fuente: Indicares de Desarrollo Mundial (Wealth Development Indicators (WDI). Nota: Homólogos estructurales:
Ecuador, Colombia, México, Tailandia, Sudáfrica, Rumanía y Malasia. Homólogos aspiracionales: Polonia, República
de Corea y Chile. Datos del 2015.

13. Varios indicadores claves del desempeño de las EPSs requiren mejorar. Muchos
proveedores de servicios de agua y saneamiento aún no suministran servicio las 24 horas y además
la medición y las conexiones activas estuvieron significativamente por debajo de las metas clave.
El margen operativo de muchos proveedores ha disminuido (ver Tabla 3-1). Persisten diferencias
significativas de acceso a mejores servicios de agua y saneamiento entre las regiones del Perú. Por
ejemplo, la cobertura de suministro de agua canalizada es de aproximadamente 35 por ciento en
Loreto pero casi 90 por ciento en Cusco y Arequipa. La desigualdad en el acceso a estos servicios
mejorados de agua y saneamiento se ha incrementado a nivel provincial.23

21
El Comercio (2015).
22
SEDALIB S.A. (2015).
23
En el 2009, 13 de las 25 regiones tenían tasas de cobertura de suministro de agua por encima del promedio nacional;
en 2014, solo 10 provincias se encontraban por encima del promedio. Las provincias que están por debajo del
promedio nacional en el suministro de agua canalizada también se encuentran por debajo del promedio con respecto
al acceso a los servicios canalizados de desagüe. La mayor parte de los hogares usan letrinas, cuyo número se ha
incrementado, y han sido financiadas parcialmente por los mismos hogares.

89
 Tabla 3-1 Progresos en los indicadores de gestión según el Plan Nacional de Saneamiento.
Solo EPS
Indicador Desempeño real, 2010 2015 Desempeño real
2005 EPS, 2014
Horas de suministro (horas por día) / 17 23 23 16.2
Producción de agua (litros per cápita por 291 230 200 235
día) / Water Production (liter per capita
per day)
Medición (%) / Metering (%) 54 92 95 58
Cuentas por cobrar (meses) 5 2 2
Márgen Operativo (%) 28 42 50 10
Conexiones Activas (%) 89 95 95 90
Fuente: SUNASS, Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015

14. La experiencia internacional sugiere que el costo de nuevas conexiones crece

exponencialmente a medida que se avanza con la cobertura universal; sin embargo en el Perú
esto ha occurido mucho antes de lo esperado, lo cual es un indicio de ineficiencias (ver Figuras
3-7 y 3-8). El gobierno debe investigar las causas de estas ineficiencias antes de incrementar el
gasto público para nuevas conexiones. Mejorar el desempeño del sector resulta particularmente
importante ya que el costo de cada conexión adicional tiende a aumentar exponencialmente a
medida el acceso se aproxima a la cobertura universal. Los últimos consumidores sin conexión
tienden a residir en zonas particularmente remotas o aisladas, lo que puede aumentar
significativamente el costo de realizar las conexiones adicionales que se requieren. Las
características geográficas y demográficas de cada país influyen en el costo marginal de las
conexiones adicionales. Por ejemplo, Chile se encuentra cerca del acceso universal pero el costo
unitario de conectar cada uno de los últimos hogares sin conexión en las áreas remotas es
extremadamente elevado debido a la difícil geografía. En el Perú, se ha estimado que el costo
marginal de cada conexión adicional aumentaría exponencialmente cuando se alcance
aproximadamente una cobertura de suministro de agua del 85 por ciento—un nivel que esta
significativamente muy por debajo que en otros países. Esta es típicamente una indicacción de
ineficiencias en la inversión. Alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible de Cobertura Universal
es una meta ambiciosa y requiere recursos, pero no se logrará el impacto previsto de aumentar
significativamente las tasas de acceso si no se mejora primero la eficiencia en la inversión de
capital. Sin reformas de política que mejoren la eficiencia del gasto en el sector de agua y
saneamiento, es poco probable que se alcance la cobertura universal hacia el 2021.

90
 Figura 3-7 Costo Marginal de Ampliar el Figura 3-8 Costo Marginal de Ampliar el
Acceso a Agua Acceso a Saneamiento Mejorado
14100
2011 international dollars spent
por additional connection with

2011 international dollars

12100

connection with access

spent per additional
10100
10100

8100
access

5100 6100

4100
100 2100
80% 90% 100%
Acceso 100
Bolivia Brazil Chile 65% 75% 85% 95%
Colombia Costa Rica Ecuador
El Salvador Guatemala Mexico Acceso
Nicaragua Panama Peru

Fuente: Cálculo del BM a partir de CEPAL 2014 y los Fuente: Revisión del Gasto Público, México.
Indicadores de Desarrollo Mundial del BM.
Nota: El gasto realizado por Chile en agua y
saneamiento en 1999, que alcanzó el 5.3% del PIB, se
excluye por ser un dato fuera de rango.

Eficiencia del Gasto

Eficiencia de las asignaciones

15. Las asignaciones del gasto no parecen estar alineadas con las prioridades nacionales
del sector. El Plan Nacional de Saneamiento tiene como objetivo (a) modernizar la gestión del
sector agua y saneamiento; (b) mejorar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento;
(c) mejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento; (d) mejorar la viabilidad financiera
de los prestadores de servicio; y (e) mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento. Sin
embargo, el presupuesto de inversión de capital en agua y saneamiento inicial no parece tener más
que una débil correlación con la proporción de la población que no recibe servicio de agua y
saneamiento (ver Figura 3-9). Parte de la explicacion es que una fuente importante de
financiamiento del sector son los recursos ordinarios y los aportes por canon y regalías; ninguno
de los cuales se distribuye equitativamente en todo el país. Los datos de gasto público para el 2015
sugieren que las modificaciones presupuestales de medio año tienen un impacto positivo en la
canalización de más fondos hacia las regiones con una cobertura relativamente baja de servicios
de agua y saneamiento (ver Figura 3-10). No obstante, las modificaciones presupuestales son
bastante significativas y, por ende, tienden a aumentar tanto los costo como las demoras de los
proyectos (este punto se examina en detalle más adelante). La incorporación de reglas or
lineamientos para asignar fondos a partir de las prioridades del sector al momento de la aprobación
del presupuesto permitiría que los gobiernos subnacionales puedan planificar e implementar sus
presupuestos de inversión de capital en concordancia con las prioridades del sector.

91
 Figura 3-9 Inversión aprobada y población Figura 3-10 Inversión modificada y
sin servicio, por región, 2015 población sin servicio, por región, 2015
16%
16%
14% y = 0.5287x + 0.0196
14%

Proporción de la población
Proporción de la población sin

R² = 0.3092

sin servicio mejorado de

servicio mejorado de agua y

12% 12%

agua y saneamiento
10% 10%
8%
saneamiento

8%
6%
6%
4%
4% 2% y = 0.7262x + 0.0114
2% 0% R² = 0.5514
0% 0% 5% 10% 15% 20%
0% 5% 10% 15%
Proporción del presupuesto modificado
Proporción del presupuesto aprobado
Fuente: SIAF y cálculos del BM

Ejecución del presupuesto

16. Las modificaciones presupuestales tienden a causar una sub-ejecución del

presupuesto de agua y saneamiento. Las revisiones presupuestales significativas son bastante
comunes en varias areas del presupuesto, pero son particularmente importantes en el sector de agua
y saneamiento. Entre el 2009 y 2015, el presupuesto inicial de agua y saneamiento alcanzó en
promedio S/.23,000 millones mientras que el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) fue de
S/.36,000 millones. Dicho aumento equivale a un 50 por ciento del presupuesto, que además es
generalmente asignado a mitad de año, es enorme desde cualquier punto de vista. Más aún, existen
grandes diferencias en las modificaciones anuales con reajustes en un rango del 36 por ciento al
92 por ciento del presupuesto inicial aprobado para agua y saneamiento. Esto sencillamente
significan que la disponibilidad de fondos es impredecible. La situación es aún más dramática para
gobiernos locales, cuyos prespuestos sufrieron modificaciones que en promedio superaron el 400
por ciento entre el 2010 al 2014 (ver Tabla 3-2). Como resultado de estas importantes e
impredecibles modificaciones presupuestales, el gasto efectivo estuvo lejos de la asignación
presupuestal modificada. Los datos para las regiones muestran que mientras mayor sea la
modificación presupuestal, menor es su ejecución. De hecho, 16 por ciento de la varianza de las
tasas de ejecución presupuestal entre regiones pueden explicarse exclusivamente debido a las
modificaciones presupuestales.

Tabla 3-2 Presupuesto Aprobado (PIA) y Modificado según Nivel de Gobierno

Modificado según 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
aprobación
Local 3.03 4.87 3.39 2.96 3.21 4.07 3.45
Regional 4.33 2.61 2.74 2.65 2.42 2.89 2.14
Nacional 0.59 0.47 0.28 0.39 0.32 0.35 0.74
Total 1.92 1.86 1.58 1.69 1.36 1.40 1.76
Fuente: SIAF y cálculos del BM

17. La capacidad de gastar el presupuesto, en particular para inversión, es

particularmente reducida en las entidades de los gobiernos sub-nacionales. La ejecución del
gasto corriente como proporción del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) alcanzó un
promedio de 85 por ciento en el 2015 a nivel del gobierno en general. Esta fue significativamente

92
superior en el gobierno central (94 por ciento) en comparación con los gobiernos regionales y
locales (ver Figuras 3-11, 3-12). La capacidad relativamente elevada de ejecución presupuestal del
gobierno central se puede explicar por el hecho de que su presupuesto corriente aprobado tiende a
ser significativamente mayor que el presupuesto modificado después de las transferencias
realizadas a los gobiernos sub-nacionales.24 La ejecución presupuestal de los gobiernos regionales
ha mejorado paralelamente a la disminución de sus presupuestos de inversión de capital, indicando
una potencial debilidad en ejecución de presupuestos de capital. No obstante, subsisten grandes
desigualdades en la ejecución presupuestal de las regiones, en un rango de alrededor del 50 por
ciento hasta más del 90 por ciento. Los gobiernos locales se esforzaron por ejecutar sus
presupuestos de inversión, con tasas de ejecución que varían entre el 60 y 66 por ciento, para el
periodo 2009 a 2014.

Figura 3-11 Gasto corriente, porcentaje del Figura 3-12 Gasto capital, porcentaje del
PIM para niveles de gobierno PIM para niveles de gobierno
100% 100% 100% 100%
80% 80% 80% 80%
60% 60% 60% 60%
40% 40% 40% 40%
20% 20% 20% 20%
0% 0% 0% 0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Local Regional Local Regional

Nacional Gastos Corrientes Nacional Gastos Capital

Fuente: SIAF y cálculos del BM

18. Las diferentes reglas para el uso de las fuentes de financiamiento afectan la ejecución
del gasto de capital. Como se mencionó anteriormente, las fuentes más importantes de
financiamiento son los recursos ordinarios y el canon/regalías. Cuando los recursos ordinarios no
se ejecutan, regresan al tesoro público. Los pagos por canon quedan en manos del gobierno
subnacional y no revierten al tesoro público. Los montos no ejecutados pasan a formar parte de los
saldos del balance y pueden ser incorporados al presupuesto ejecutado en cualquier momento.
También pueden ser utilizados parcialmente para afrontar gastos corrientes. Las normas acerca de
la proporción de los recursos del canon adicionales que pueden utilizarse para el gasto corriente
en mantenimiento se fijan anualmente. Estas proporciones fijas generan cierta inflexibilidad. La
ejecución presupuestal de los recursos ordinarios es significativamente mayor que la del canon y
de los pagos de regalías, lo que puede ser el resultado de su carácter de “usar o perder los recursos”
y/o de la limitada flexibilidad en gastar recursos del canon.

19. La impredecibilidad de la aprobación de los presupuestos tiene como resultado

ineficiencias significativas:

24
A diferencia de muchos otros países, el presupuesto corriente del sector agua y saneamiento incluye poco gasto en
personal y consiste principalmente de actividades de implementación de proyectos (inclusive las de supervisión).

93
 i. En el caso de los proyectos multianuales, la impredecibilidad del financiamiento puede
dar lugar a periodos de implementación más prolongados y costosos, tanto en lo que se
refiere a los costos de capital (ya que el costo de la construcción se incrementa debido a
estas demoras) como a los costos corrientes (ya que los presupuestos de supervisión y
apoyo a la implementación pueden constituir una parte significativa de los costos
corrientes totales y también están sujetos a incrementos).

ii. Débilita el proceso de priorización de los proyectos incluso los proyectos pequeños –
Dado que el incentivo es el de seleccionar proyectos que se puedan iniciar y terminar en
seis meses, y no proyectos que sean urgentes o necesarios para cumplir con las metas de
gobierno (los que en ingles se denominan “shovel-ready projects”).

iii. Puede dar lugar a una mala distribución de las inversiones de capital entre los
municipios ya que las municipalidades que tienen acceso al canon podrían no necesitar
de inversión.

20. La falta de un marco presupuestal multianual detallado (o de la figura de “vigencias

futuras”) crea enormes ineficiencias. 25 Muchas inversiones en el sector agua requieren de varios
años, sin embargo no existe una asignación de recursos que se prolonguen más allá del año
presupuestado, lo que da lugar a:

i. La fragmentación de proyectos y mayores costos. Frecuentemente, los proyectos son

muy pequeños o están fraccionados en segmentos anuales financiables, lo que puede
generar mayores costos de inversión. Por ejemplo, la fragmentación da lugar a contratos
de adquisiciones más pequeños y reduce las oportunidades de “empaquetar” varios
contratos de adquisiciones pequeños en contratos más grandes con menor costo unitario.

ii. Demoras en los proyectos. La asignación presupuestal anual puede dar lugar a un ciclo
de “avances y paradas” en el cual los proyectos se inician, se detienen, y luego vuelven a
continuar dependiendo de la disponibilidad del presupuesto. Entre el 2012 y 2014, cerca
de 5,500 a 6,000 proyectos registrados de agua y saneamiento fueron clasificados como
“obras”, de los cuales solo aproximadamente del 80 al 85 por ciento habrían recibido una
asignación presupuestal.26 El gasto promedio por proyecto es de aproximadamente
S/.580,000 anuales, y el desembolso fluctúa entre S/.0 a 165 millones, lo que demuestra
el financiamiento de proyectos fragmentados y retrasados. Los retrasos en los proyectos
pueden dar lugar a mayores costos debido a la necesidad de modificar y renegociar los
contratos y las penalidades. Los costos de oportunidad (retornos perdidos de las
inversiones) debido a la demora en la culminación de los proyectos también pueden ser
sustanciales (ver Tabla 3-3).

25
Ver en FMI (2015) una evaluación de la transparencia fiscal en el Perú.
26
Solo para los datos de 2012-2014, el SIAF incluye detalles sobre las obras, actividades y acciones de inversión.
Obras denota las mejoras, ampliaciones y/o rehabilitación de infraestructura de agua y saneamiento.

94
 Tabla 3-3 Fragmentación de Proyectos
Indicador 2012 2013 2014
Gasto total (millones de S/.) 3,196 3,261 3,449
Número de proyectos 5,466 5,995 5,874
Número de proyectos con gasto en el año 4,566 4,892 4,714
corriente
Proporción de proyectos con gasto 84% 82% 80%
Gasto por proyecto 584,687 543,937 587,113
Fuente: SIAF y cálculos del BM

iii. Superposición y duplicación. Los municipios pueden recurrir a diferentes fondos para
el mismo proyecto, lo cual podría ocasionar superposiciones y duplicación.

Eficiencia de las inversiones

21. La selección de proyectos puede ser sólida, pero es onerosa para gobiernos locales con
baja capacidad y recursos. El Gobierno maneja un sistema de inversión pública (SNIP) que
asegura que todos los proyectos de inversión sean registrados y cumplan con ciertos criterios. Este
sistema emplea herramientas económicas para determinar los costos y beneficios de los diferentes
proyectos de inversión. Es útil para disciplinar el proceso de inversión de capital y revisar de
manera sistemática los proyectos, seleccionándolos a partir de criterios transparentes. No obstante,
cumplir con el actual sistema de evaluación tiene un elevado costo, lo que pone en desventaja a
los municipios con menos recursos.

22. Las tasas de cobertura e inversión, tanto de agua como de saneamiento, han
aumentado los costos marginales.27 El costo unitario promedio de incrementar o mantener los
niveles de cobertura constituye una medida importante de la eficiencia del gasto. Los datos para
los períodos 2003-2007 y 2008-2012 muestran que el costo de la prestación de servicios se
multiplicó por seis en el Perú durante el último decenio. Este rápido incremento también puede
deberse a significativas ineficiencias en la prestación del servicio como consecuencia de una mayor
fragmentación de los proyectos, que da lugar a la implementación de proyectos más pequeños que
no gozan de los beneficios de la mayor eficiencia que permiten las economías de escala.

Subsidios ocultos

23. Los proveedores de servicios muestran un débil desempeño financiero. Entre el 2009
y el 2014, los ingresos facturados aumentaron de S/.1,550 millones a S/.2,210 millones, mientras
que el costo de operación y mantenimiento aumentó de S/.1,380 millones a S/.2,200 millones. Si
bien SEDAPAL fue una de las pocas EPS capaz de generar utilidades operativas, la mayor parte
de las empresas de servicios tipo EPS no lograron aumentar sus tarifas al mismo tiempo que los
aumentos de los costos de operación y mantenimiento respectivos, dando lugar a pérdidas

27
Las limitaciones en la disponibilidad de datos impiden una evaluación de la eficiencia de las inversiones en agua y
saneamiento. Los datos existentes no permiten desagregar el gasto por subsector (suministro de agua, saneamiento y
tratamiento de aguas hervidas), ni por tipo de gasto (ampliación, rehabilitación y mejora de la gestión). Este resumen
por tanto utiliza datos proporcionados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2014.

95
operativas (ver Figura 3-13).28 En consecuencia, la Tasa de Costo Operativo / Cobertura (TCOC),
que mide en qué medida los ingresos de las empresas de servicios públicos cubren el costo del
suministro de servicios de agua y desagüe, disminuyó en el caso de SEDAPAL y de otros
prestadores de servicios públicos de gran envergadura (ver Figura 3-14). La disminución de la
TCOC de las grandes empresas prestadoras de servicios es un problema importante ya que éstas
aprovechan las economías de escala de sus operaciones, a diferencia de muchas empresas pequeñas
y medianas, que por tanto probablemente presenten tasas de eficiencia (TCOC) mucho menores.

Figura 3-13 Pérdidas Operativas (m de S/.) Figura 3-14 TCOC en 2010 y 2014
250 1.40
200 1.20
150 1.00
100 0.80
0.60
50
0.40
0
0.20
-50 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-
-100
-150

SEDAPAL EPS Otros

2010 2014

Fuente: SUNASS y cálculos del BM.

Nota: Las pérdidas operativas resultan de la diferencia entre los ingresos por operaciones y los costos de O&M.

24. El débil desempeño financiero de las EPS crea una carga significativa en el
presupuesto del gobierno central (ver Figura 3-15). El MEF ha recurrido varias veces al uso del
dinero de los contribuyentes para “salvar” a las empresas locales del agua, pagando sus deudas
ante las organizaciones multilaterales y bilaterales (a través de la ejecución de las garantías
soberanas) e incluso otro tipo de deudas (p. ej. las de FONAVI) y emitiendo decretos que otorgan
amnistía a las empresas del agua por sus incumplimientos en el pago del impuesto general a las
ventas (IGV), o impuesto al valor agregado, que es recaudado por las empresas proveedoras pero
que no se transfiere a la superintendencia tributaria. Asimismo, las entidades autónomas con
presupuesto del gobierno central, bajo la jurisdicción de los ministerios de línea (MVCS), han
financiado las inversiones en infraestructura de agua y saneamiento en las jurisdicciones de las
empresas de agua. Estos gastos llegaron a US$2,000 millones en los años 90 y a US$500 millones
entre el 2007 y 2010.

28
Existen tres categorías de empresas públicas de agua y saneamiento. Las primeras son las 50 EPS que proveen a
17.4 millones de personas (2014), en comparación con 15.3 millones en 2009, y que operan casi exclusivamente en
áreas urbanas. La mayor EPS es SEDAPAL, que atiende a la población de Lima. Estas EPS atienden a la mayor parte
de los residentes urbanos. No obstante, se ubican en zonas donde el crecimiento demográfico ha sido 1.5 por ciento
anual, mientras que el crecimiento global de la población urbana fue de 2.9 por ciento. Los prestadores de servicios
de menor envergadura atienden a las demás áreas urbanas. La tercera categoría de empresas de servicios atiende a las
áreas rurales. No se cuenta con datos para estas dos últimas categorías de prestadores de servicios.

96
 Figura 3-15 Liquidez corriente y endeudamiento de EPS

Fuente: OTASS y cálculos del BM.

25. El bajo desempeño de las EPS también eleva el costo para los consumidores (ver
Figura 3-16 y Tablas 3-3, 3-4). El bajo desempeño en las utilidades de las empresas de agua da
lugar al racionamiento de servicios en los grandes centros urbanos de la costa (por ejemplo, en las
regiones de Piura, Lambayeque, La Libertad e Ica). Esto ha hecho que los ciudadanos deban
construir instalaciones de almacenamiento de agua en sus hogares; ha revertido el avance hacia el
acceso al agua de calidad en todas las regiones, y ha forzado a quienes carecen de acceso a pagar
precios elevados para contar con agua potable limpia que deben adquirir de proveedores privados.
En consecuencia, los ciudadanos más pobres a menudo pagan precios hasta seis veces más altos
por el agua potable (ver arriba).

Figura 3-16 Capacidad financiera de EPS y continuidad de servicios

Fuente: SUNASS y cálculos del BM.

97
 Tabla 3-4 Costo marginal de la inversión en la cobertura de Tabla 3-5 Costo marginal de la inversión en la cobertura de
agua saneamiento mejorado
2003–2007 2003–2007
US$0– US$500– US$1,000– US$1,500– US$2,000– US$0– US$500– US$1,000– US$1,500– US$2,000–
Acceso > US$5,000 Acceso > US$5,000
499 999 1,499 1,999 5,000 499 999 1,499 1,999 5,000
Paraguay Bolivia
80– (161) Peru Nicaragua Ecuador (415) Peru Nicaragua
90% (594) (1,393) (1,999) 40–69%
Bolivia Paraguay (557) (2,023)
(283) (156)
Guatemala Guatemala Panama
90– (1,165) Panama Colombia (1,199) (1,878) Colombia
70–79%
93% Mexico (1,662) (4,660) Brazil Ecuador (4,089)
(1,353) (1,290) (1,621)
Costa
94– Brazil Chile Mexico
Rica 80–89%
97% (1,279) (3,776) (1,261)
(461)

98– Uruguay
Costa
100% (9,267) Chile Uruguay
90–100% Rica
(453) (3,238) (6,233)

2008–2012 2008–2012
US$0– US$500– US$1,000– US$1,500– US$2,000– >
Acceso US$0– US$500– US$1,000– US$1,500– US$2,000– >
499 999 1,499 1,999 5,000 US$5,000 Acceso
499 999 1,499 1,999 5,000 US$5,000
Ecuador
Bolivia Nicaragua (3,935) Colombia
80–90%
(570) (1,922) Peru (8,343) Bolivia Nicaragua
40–69%
(3,644) (861) (3,018)
El
Paraguay Guatemala El
90–93% Salvador Panama
(128) (692) Salvador
(2,652) (5,135)
Paraguay Guatemala (2,239)
Panama 70–79%
(195) (738)
(4,722) Peru Colombia
(3,348) (7,000)
Costa Rica
94–97% Mexico
(1,860) Brazil
(2,127)
Mexico (2,073)
Brazil 80–89%
(1,978) Ecuador
(2,157)
(3,188)
Chile Uruguay
98–100%
(4,702) (6,717) 90– Costa Rica Chile Uruguay
100% (1867) (3,868) (6,691)

Fuente: Estimados del Banco Mundial a partir de CEPAL, 2014. Datos de Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Tasas de acceso y costos en US$, en términos
de PPA y en precios ponstantes del 2011, por conexión adicional.

98
26. Y además retarda el avance hacia la cobertura universal. Las EPS que atraviesan
dificultades financieras difícilmente cuentan con suficientes ingresos para cubrir sus costos
operativos, por lo que la infraestructura no recibe el mantenimiento adecuado. La falta de un
mantenimiento adecuado da lugar a un rápido deterioro de la infraestructura y a la necesidad de
llevar a cabo costosas inversiones de rehabilitación, lo que impone costos económicos adicionales.
En consecuencia, las transferencias de capital del MVCS se emplean efectivamente para el
reemplazo de la infraestructura, y no en ampliar la red para mejorar la cobertura.

27. El bajo desempeño financiero de las empresas de servicios es consecuencia de varios

factores, como la mala fijación de precios para los servicios de agua y saneamiento, la
recaudación ineficiente, y las pérdidas por agua no facturada (ANF). El actual régimen
tarifario no permite una recuperación total de los costos; además, la recaudación de ingresos
proveniente de las tarifas es ineficiente. El régimen tarifario por tanto otorga subsidios implícitos
a los consumidores actuales. Más aún, las pérdidas por ANF son un subsidio implícito para los
consumidores no conectados. Todas estas ineficiencias crean presiones injustificadas en los
recursos públicos. Hemos cuantificado estos subsidios utilizando la metodología de cálculo de
costos ocultos.29 En general, en 2014 los costos ocultos fueron consecuencia principalmente de la
subvaluación de los servicios de agua y saneamiento, así como de las excesivas pérdidas por agua
no facturada (ANF).

28. El monto total de los costos ocultos es de por lo menos 0.2 por ciento del PIB anual.
La subvaloración da cuenta del 79 por ciento de los subsidios ocultos totales; las pérdidas por ANF
dan cuenta del 19 por ciento, y solamente el 2 por ciento son resultado de la ineficiencia en la
recaudación (ver Figura 3-17). Por esto, no sorprende ya que las tarifas del agua en el Perú se
encuentran entre las más bajas de América Latina (ver Figura 3-19). Los costos ocultos tienden a
aumentar con el paso del tiempo, y la subvaloración y pérdidas contribuyen a la mayor parte del
total, de menos de US$350 millones anuales (que equivalen a aproximadamente S/.1,000
millones). La mayor parte de estos subsidios escondidos están relacionados con las operaciones de
SEDAPAL en Lima que es la principal empresa de servicios públicos del Perú (ver Figura 3-18).

29
El Modelo de Cálculo de Costos Ocultos fue desarrollado gracias a la colaboración entre el grupo del Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional (Saavalainen y Ten Berge, 2006) “Quasi-Fiscal Deficits and Energy
Conditionality in Selected CIS Countries”. Documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional, WP/06/43)
permite examinar tres componentes clave de los costos escondidos: i) tarifas que se fijan por debajo de las tasas de
recuperación de costos; ii) pérdidas excesivas debido a operaciones ineficientes; y iii) robo a las redes, que se mide a
través del ANF. El modelo compara la diferencia entre los ingresos efectivos y los ingresos que podrían haberse
alcanzado con un buen sistema operativo que funcione con tarifas que permitan cubrir los costos, con el pago de la
facturación, y con pérdidas normales para redes de cierta antigüedad y diseño.
99
 Figura 3-17 Subsidios Ocultos (millones de S/.) Figura 3-18 Inversiones (millones de S/.)
Millones $400.00

$300.00
38%
$200.00 54%

$100.00 6%
2%
$0.00
2011 2012 2013 2014 Sedapal Compañías pequeñas

Sub valoración Baja recaudación Debido a altas pérdidas Compañías medianas Compañías grandes

Fuente: SUNASS y cálculos del BM

Figura 3-19 Tarifas: Promedio para el Agua Residencial en América Latina por m3

Fuente: SUNASS, y cálculos del BM. Nota: A partir de un consumo de 15m3 por conexión al mes.

100
29. Los costos ocultos (si no son corregidos) podrían reducir el monto de las inversiones
y la calidad de la prestación de servicios. Las empresas tienden a compensar los costos ocultos
reduciendo o demorando las reparaciones y el mantenimiento, disminuyendo el tamaño de su
fuerza laboral, o reduciendo las horas de operación. Pueden así desencadenar una espiral
descendente de deterioro significativo del valor de los activos, la calidad del servicio y aumentar
los costos por cada unidad de servicio prestada. En consecuencia, las pérdidas se incrementan
sustancialmente y se requiere de inversiones anormalmente elevadas para la rehabilitación, lo que
da lugar a incluso mayores ineficiencias y gastos públicos.

30. El vínculo entre el plan de inversiones y el aumento de las tarifas ha empeorado. Según
la legislación vigente desde 1994, los programas de inversión en el área de servicios de las
empresas públicas del agua tienen que ser aprobados por sus respectivos directorios. Después de
su aprobación, el programa de inversiones debe ser discutido con SUNASS para determinar las
implicaciones tarifarias. Los aumentos de tarifas tienen que reflejar el avance en la implementación
de los programas de inversión. Asimismo, si el programa es financiado por el gobierno central,
tiene que ser autorizado por la Dirección de Programación Multianual del MEF. En la práctica, las
actividades de inversión se realizan al margen de la legislación vigente. Si se realizan inversiones
sin la aprobación de la administración comercial de las empresas de agua y SUNASS, podrían no
autorizarse los aumentos en tarifas para operar y dar mantenimiento a la nueva infraestructura
como ha estado ocurriendo en varios casos.

Costos del avance hacia la cobertura universal en diferentes escenarios de eficiencia

31. Si no mejora la eficiencia del gasto, se ha estimado que el progreso hacia la cobertura
universal de agua y saneamiento para el 2012, costaría por lo menos S/.20,300 millones, o
aproximadamente 0.6 por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021. Se ha estimado que se
requeriría de este gasto público durante los próximos cinco años para otorgar acceso al agua a nivel
prácticamente universal, y mejorar el acceso a un mejor saneamiento hasta en un 92 por ciento a
nivel nacional y 50 por ciento en áreas rurales. Los costos de mejorar el acceso a un mejor
saneamiento constituyen tres cuartas partes de los costos totales. El estimado de costos no toma en
cuenta el costo potencial de las inversiones adicionales requeridas en rehabilitación y otras
inversiones complementarias. Se estima que estas inversiones adicionales en rehabilitación y
sistemas complementarios podrían llegar a S/.13,500 millones (es decir 0.4 por ciento adicional
del PIB cada año entre el 2017 y 2021) haciendo que los costos totales de lograr el acceso universal
lleguen a S/.33,800 millones, o casi uno por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021.

32. Los costos serían significativamente menores si el gobierno implementase reformas

para aumentar la eficiencia del gasto público en el sector de agua y saneamiento comparables
al nivel de otros países de la región que presentan similares retos topográficos y mayor
cobertura. Brasil y México presentan topografías similares al Perú, ya que tienen grandes áreas
de bosque amazónico (en el caso de Brazil) o una proporción significativa de la población que
habita en zonas montañosas (en el caso de Mexico). Ambos países alcanzaron tasas de acceso
prácticamente universal de aproximadamente 94 a 97 por ciento en el 2012 (ver Tabla 3-6). Sin
embargo, ambos países presentan costos marginales significativamente menores para proporcionar
acceso al agua y saneamiento a un mayor número de hogares. Se estima que el costo acumulado
de seguir avanzando hacia la cobertura universal disminuiría en más de la mitad (51 por ciento) si
el Perú alcanzara el mismo nivel de eficiencia del gasto público para el sector de agua y
101
saneamiento que Brasil. Lograr el mismo nivel de eficiencia que México reduciría los costos en
S/.10,600 millones, o el 52 por ciento.30 Alcanzar los niveles de eficiencia de México por tanto
generaría ahorros acumulados de hasta 0.3 por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021.

Tabla 3-6 Alternativas de políticas y posibles ahorros

Cost of coverage for water and sanitation

(Million soles of 2016)

Scenario 4
Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 (Mexico
(Base) (Base -20%) (Brazil cost) cost)

Water Supply

Urban 2,859 2,287 3,072 3,029

Rural 2,244 1,796 1,035 1,021

Total 5,103 4,083 4,107 4,050

Sanitation

Urban 10,073 8,058 4,325 4,127

Rural 5,147 4,118 1,597 1,524

Total 15,220 12,176 5,923 5,651

Total WSS 20,323 16,258 10,030 9,701

Price assumptions: price per connection in 2016 soles

Scenario 4
Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 (Mexico
(Base) (Base -20%) (Brazil cost) cost)

Water Supply

Urban 3,604 2,883 3,873 3,819

Rural 8,395 6,716 3,873 3,819

Average 4,812 3,849 3,873 3,819

Sanitation

Urban 8,667 6,934 3,722 3,551

Rural 11,993 9,594 3,722 3,551

Average 9,564 7,651 3,722 3,551

Fuente: Cálculos funcionarios del Banco Mundial.

30
Se han hecho las siguientes suposiciones: (i) se utilizan los mismos costos marginales para las áreas rurales y
urbanas de Brasil y México, ya que no se cuenta con estimados de costo más detallados; (ii) los precios se han
actualizado a soles de 2016; (iii) no hemos considerado inversiones adicionales en rehabilitación y otras inversiones
complementarias que podrían ser importantes; (iv) solo estamos asumiendo cobertura universal urbana (100 por
ciento) para el agua y saneamiento y cobertura parcial para el área rural, del 92 por ciento para el agua y del 50 por
ciento para saneamiento.
102
Conclusiones

33. Las grandes ineficiencias del sector han limitado el avance para dar acceso a mejores
servicios de agua y saneamiento. Los aumentos significativos del gasto, que empezaron en el
2015, no dieron los resultados anticipados como se indicaba en el plan nacional de saneamiento.
Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos contribuiría de sobremanera a mejorar la capacidad
de absorción del sector, mejoraría la eficiencia del gasto público, y aseguraría el acceso y la calidad
de los servicios. En esta medida, se sugieren las siguientes medidas: (a) mejorar la planificación
de la inversión del sector; (b) mejorar la estructura de incentivos del presupuesto y de las
asignaciones para inversiones; y (c) mejorar la eficiencia en el uso del capital y en las operaciones,
incluyendo la fijación de tarifas de agua como herramienta para mejorar la eficiencia mientras se
garantiza el acceso. Ya que el sector está fuertemente descentralizado, estas acciones requerirían
de estrechas coordinaciones entre los diferentes funcionarios del sector.

34. Preparar una estrategia de inversión a mediano plazo para el sector que incluya
procedimientos transparentes que den prioridad a las inversiones durante un periodo
multianual, lo cual mejoraría la predicción del financiamiento del sector agua y saneamiento.
El plan de inversiones ayudaría a que el sector deje de utilizar los actuales mecanismos sumamente
discrecionales y, de lo contrario fijaría montos presupuestales máximos de mediano plazo para las
municipalidades con lo que se les ayudaría a mejorar sus planes de inversión. Los presupuestos
multianuales también ayudarían a las municipalidades a dar cuenta de sus costos anuales a lo largo
de la vida útil de sus activos. Para asegurar que dicha estrategia pueda prepararse y ponerse en
marcha, se requiere de colaboración y coordinación. Los planes multianuales de inversión deben
estar directamente enlazados al presupuesto, y por tanto, deben incluir no solo las inversiones
priorizadas sino también el financiamiento de dichas inversiones. Actualmente la evaluación de
proyectos vigente se realiza generalmente de manera aislada. Se evalúa cada proyecto
individualmente pero no se toma en cuenta el contexto amplio de las necesidades totales de
inversión. Un estudio reciente del Banco Mundial (2015)31 para SEDAPAL muestra que las
empresas de servicios públicos podrían ahorrar el 25 por ciento de sus costos de inversión
(equivalentes a aproximadamente 2 por ciento del PIB) sin comprometer sus servicios, si pudiesen
evaluar sus planes totales de inversión de manera más integral. Como una gran parte de los costos
de O&M son consecuencia de decisiones de inversión anteriores, las ineficiencias en la
planificación de la inversión llevan a costos de operación y mantenimiento que se fijan durante
varios decenios.

35. Una mejor coordinación y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno sería
clave para asegurar mejores decisiones de inversión y reducir los futuros costos de O&M. La
fragmentación de los proyectos es un verdadero problema que da como resultado un gran número
de proyectos pequeños con altos costos administrativos y de impacto relativamente bajo. El tamaño
reducido de muchos proyectos también es resultado de la lentitud con la que llegan los fondos del
gobierno central, lo que tiene como consecuencia que se tomen decisiones específicas de inversión
para acelerar la ejecución de los proyectos a medida que se acerca el fin de año.

31
Kalra, Nidhi Rajiv; Groves, David G.; Bonzanigo, Laura; Molina Pérez, Edmundo; Ramos Taipe, Cayo Leonidas;
Rodriguez, Cabanillas, Ivan; Brandon, Carter J. 2015. Peru - Robust decision-making in the water sector: a strategy
for implementing Lima’s long-term water resources master plan. Washington, DC; Banco Mundial.

103
36. Las reglas o lineamientos presupuestales para el agua y saneamiento deberían ser
alinear claramente los objetivos del sector con los programas y presupuestos de inversión.
Se debe preparar y poner en práctica durante la preparación de los presupuestos de los proyectos
las reglas de asignación presupuestal y los lineamientos de gestión de gasto, reduciendo así la
necesidad de modificaciones presupuestales durante la implementación del presupuesto. Estas
reglas pueden revisarse periódicamente, pero deberían ser relativamente estables para la predicción
de la asignación de fondos. Las reglas también deben asegurar que los municipios con diferentes
fuentes de financiamiento reciban un trato igualitario, ya que el carácter “úselo o piérdalo” de
algunas de las fuentes de financiamiento puede crear incentivos perversos para usar los fondos a
cualquier precio sin importar el resultado.

37. En la medida de lo posible, incorporar incentivos basados en el desempeño para la

transferencia de fondos. Una gran proporción del financiamiento del sector se transfiere a los
prestadores de servicios cuando en realidad el desempeño de estos prestadores podría mejorarse
significativamente de manera que se reduzcan los costos de servicio y se incremente el flujo de
ingresos. Sería útil proporcionar estos fondos a los prestadores de servicios de manera que se
enlacen las inversiones, particularmente la expansión de inversiones, y el cumplimiento de un
mínimo nivel de desempeño para asegurar que el gasto esté relacionado con los resultados que
desea el gobierno. Un ejemplo podría ser financiar inversiones para ampliaciones solo cuando se
logre un cierto nivel de desempeño o mediante el uso de contratos y financiamiento basados en
resultados, o con otros incentivos de asignación de recursos basados en mejoras verificables en las
operaciones. Para la prestación de servicios en áreas rurales, podría emplearse un enfoque de
otorgar financiamiento a los proyectos que requieran menores subsidios para lograr un uso de
recursos más eficiente.

38. En Perú las tarifas de agua y saneamiento son bajas (especialmente en comparación
con muchos de sus homólogos de la región) y son la razón de la existencia de prestadores de
servicios cuya sostenibilidad financiera no está asegurada y que ponen en riesgo la
sostenibilidad de las inversiones en infraestructura. Por lo tanto, existen posibilidades para
aumentar las tarifas. Antes de llevar a cabo cambios en las tarifas, las empresas de servicios
públicos deberían solucionar el problema de la baja facturación y de la ineficiencia en la
recaudación. Si se cierran las brechas en la facturación y sistemas de recaudación de las empresas,
se generarían ingresos adicionales y se reduciría la presión para aumentar las tarifas de manera que
se asegure la sostenibilidad del servicio de suministro de agua. El sector también podría considerar
el re-equilibramiento de la estructura tarifaria para asegurar que se incluyan políticas de tarifas
discriminatorias, para que los consumidores pobres paguen menos (preferiblemente recurriendo a
subsidios directos), mientras que los consumidores que puedan pagar más, lo hagan mientras se
logre ampliar la base de clientes. El uso actual de subsidios cruzados puede dar como consecuencia
que algunos usuarios no-residenciales abandonen el sistema. Ello podría requerir la fijación de
precios para las fuentes alternativas de agua, tales como el agua del subsuelo, y así asegurar que
el diferencial de precios entre el agua canalizada y de las fuentes alternativas no cree incentivos
para que los usuarios no residenciales o de mayores volúmenes se salgan del sistema.

39. Para mejorar la eficiencia de las inversiones, el Gobierno podría modificar algunos
de sus estándares y normas. En vista de los grandes diferenciales del costo de la inversión, el
Gobierno podría permitir una gama más amplia de tecnologías (que permitirían cumplir con un
104
conjunto de estándares mínimos) o recurrir a variaciones de las asignaciones presupuestales para
abordar las condiciones más difíciles (que también requerirían de políticas más transparentes de
subsidios). A más largo plazo, los formuladores de políticas tendrían que entender mejor los costos
de inversión y de operaciones del sector para reorganizar los incentivos a la inversión, y asegurar
la sostenibilidad financiera de largo plazo del sector agua y saneamiento (ver Tabla 3-7).

105
 Tabla 3-7 Alternativas de política y posibles ahorros
Contexto de Acción Eficiencia Equidad Posibles Comentarios
política ahorros
(% del
PIB) /

Los niveles de Reducir la + Neutral 0.132 Cuando las empresas no fijan

recuperación de subvaluación de correctamente los precios de sus
costos del sector los servicios de servicios, se pospone el
agua son bajos agua y aguas mantenimiento (lo que afectará la
servidas de las calidad del servicio y el
EPS comportamiento de pago de los
consumidores) y a más largo plazo
tendría como consecuencia
programas de envergadura para la
inversión en rehabilitación que
tendrían que ser financiados por el
gobierno.
Reducir la + + 0.003
ineficiencia de la
recaudación de las
EPS.
Niveles de agua Reducir las + ? 0.032 Puede tratarse de una
no facturada pérdidas por agua sobreestimación ya que la
elevados y en no facturada en el reducción de estas pérdidas podría
crecimiento. sector cubierto por requerir inversiones iniciales.
las EPS
La fragmentación Mejorar el + + 0.13–0- Un reciente estudio del Banco
de las inversiones planeamiento y .18 Mundial mostró que SEDAPAL
en agua y coordinación de podría ahorrar el 22 por ciento de su
saneamiento las inversiones en costo total de inversiones si pusiera
aumenta los y entre los en práctica un enfoque más flexible
riesgos de diferentes niveles de planeamiento y priorización de
duplicación, de gobierno. las inversiones que tenga en cuenta
redundancia y de qué manera la combinación de
filtraciones diferentes inversiones permitiría
financieras. Los alcanzar los objetivos de largo
proyectos de plazo.
inversión los Evaluar la + + n.a. Al reducir el costo general de la
preparan e viabilidad de los inversión, también se puede reducir
implementan proyectos el costo de la elaboración y
diferentes individuales como supervisión de los proyectos.
ministerios, parte de un
gobiernos programa más
regionales y amplio de
locales, y otras inversiones lo que
entidades podría ayudar a
públicas, (EPS, reducir los costos
FONAFE y otras) de transacción
sin mayor para la
coordinación preparación e
entre sí.. implementación
de proyectos.
Mejorar la + ? n.a. Reducción de las demoras de las
estructura de los inversiones y costos relacionados
incentivos dentro
106
 Contexto de Acción Eficiencia Equidad Posibles Comentarios
política ahorros
(% del
PIB) /

del ciclo (por ejemplo, el costo de

presupuestal (a) supervisión)
desenganchando
los procesos
presupuestario y
de inversiones
para permitir la
planificación
multianual de las
inversiones y
presupuestos; y (b)
modificando las
reglas que crean
incentivos
adversos.
Fórmulas más + + n.a. La asignación de fondos vigente es
transparentes para sumamente discrecional y tiene
la asignación de como consecuencia un
fondos. financiamiento impredecible que se
traduce en mayores costos debido a
la demora en su implementación. Se
requiere de datos más detallados
para determinar los costos de estas
demoras.
Nota “n.a.” = No se aplica

107
Introducción

1. El Perú logró mejorar sus indicadores de salud durante los últimos años, pero
continúa enfrentando varios desafíos en este sector. Los gastos pagados por los hogares son
relativamente altos en comparación con otros países de la OCDE, pero están alineados con lo que
se esperaría dado el nivel de ingreso per cápita del país. Alrededor del 45.5 por ciento de la
población urbana vulnerable está cubierto por el SIS (Seguro Integral de Salud). El gran desafío
de la provisión de servicios públicos debe verse en el marco de las transiciones demográficas y
epidemiológicas que van de la mano con el proceso de urbanización y desarrollo. La transición
demográfica está llevando a un incremento en los años de vida promedio y al envejecimiento de
la población. Dentro de la transición epidemiológica surgen otras condiciones como las
neuropsiquiatrías, tumores malignos, y problemas cardiovasculares, cuyo costo de atención podrá
presiones adicionales en el costo fiscal del sector en el futuro.

2. El gasto público en salud tiene ineficiencias significativas que de resolverse pueden

generar ahorros fiscales que ayudarán a enfrentar las presiones de mediano plazo en el
sector. Existen cuatro áreas de ineficiencias: la arquitectura fragmentada del sistema, la poca
priorización del gasto, los mecanismos de financiamiento a proveedores, y la falta de sistemas que
permitan monitorear gastos, servicios y resultados. Abordar estas ineficiencias requiere de invertir
en la modernización de la provisión de salud y de los sistemas de información sobre salud pública
para planificar el presupuesto y ejecutar gastos de manera más eficiente. En particular, estimamos
que reformar la arquitectura fragmentada del sistema podría generar ganancias de eficiencia de
hasta 0.3 por ciento del PIB. Más específicamente, la eliminación de los subsidios cruzados entre
sub-sistemas que no sean transparentes, podría generar el 0.1 por ciento del PIB. La reducción de
los costos de la administración de salud a un nivel de otros países pares, por ejemplo a través de la
eliminación de duplicaciones en la administración y la gerencia entre los diferentes sistemas
fragmentados podría generar ganancias de eficiencia entre el 0.1 y 0.2 por ciento del PIB. Este
capítulo también presenta otras opciones de reforma dirigidas a mejorar la eficiencia del sector y
que también podrían generar ahorros a mediano plazo, pero por su naturaleza son más difíciles de
calcular.

3. Considerando que un país próspero necesita un sistema de salud moderno, inclusivo,

efectivo y eficiente, el objetivo de este capítulo es identificar las mayores fuentes de
ineficiencia en el sistema de salud. Con base en un análisis de los roles de las instituciones e
instrumentos de financiamiento que dan soporte al marco de aseguramiento en la salud, se
proponen recomendaciones para los diferentes actores, como MINSA, las Regiones, el Seguro
Integral de Salud (SIS), el MEF, SUSALUD, Essalud y SUNAT.

Gastos y resultados

4. El gasto total en salud como proporción del producto interno bruto (PIB) se
incrementó, principalmente debido al incremento en el gasto público. El gasto total en salud
en términos de PIB creció a 4.8 por ciento en el año 2000 y a 5.5 por ciento en el 2014. El gasto
privado se mantuvo estable (de 2.1 por ciento del PIB en el 2000 a 2.2 por ciento del PIB en el
2014), mientras que el gasto público (excluyendo Seguridad Social) aumentó de 1.3 por ciento del
108
PIB en el 2000 a 2.3 por ciento del PIB en el 2016 (ver Figuras 4-1 4-2). Las tendencias dentro de
los sub-sectores fueron diversas: fuera de la seguridad social, el gasto incrementó de 1.3 por ciento
a 2.3 por ciento del PIB entre el 2000 y el 2014, mientras que el gasto en salud de la Seguridad
Social disminuyó de 1.4 por ciento a 1.0 por ciento del PIB. El gasto en salud (excluyendo
Seguridad Social) como porcentaje del gasto total público aumentó del 7.7 por ciento al 10.8 por
ciento entre el 2010 al 2016 (ver Figura 4-2). Por otro lado, el gasto de bolsillo en salud demuestra
una disminución apreciable del 41.4 por ciento al 28.6 por ciento entre el 2008 y el 2014.32

Figura 4-1 Gasto total en salud, % del PIB Figura 4-2 Gasto en salud entre 2009 y 2016
6%
2.6% 12%
5.5% 2.4% 2.3%
5% 4.8% 2.4% 11%
2.2%2.2%
4% 10.8%
2.1% 1.8% 10%
3.3%2.0%
3% 1.8% 9%
2.7% 1.0% 1.6%
1.6% 8.9%
2% 1.4% 8%
2.3%1.4% 7.7%
1% 7%
1.3% 1.2%
0% 1.0% 6%
2001
2002

2007
2000

2003

2008
2004
2005

2011
2012
2006

2009
2010

2013
2014
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Público Público Seg. Soc. Gasto en Salud (% del PBI)

Privado Público incl. Seg. Soc.
Total Gasto en Salud (% del Gasto Total)

Fuente: World Bank staff con base en SIAF (Gasto Fuente: World Bank staff con base en BM WDI (2017-
público excl. Seguridad Social), BM WDI 2017-01-31 01-31). Nota: Gasto público en salud (MINSA, GORE
(Gasto público incluyendo Seguridad Social) y BM WDI y Seguridad Social), % del gasto público.
2016-09 (Gasto Privado).

5. El nivel de gastos totales en el sector de la salud como porcentaje del PIB

relativamente más bajo que en otros países pares de la región, pero comparable con pares
estructurales fuera de la región. El gasto total en salud como proporción del producto interno
bruto (PIB) en el 2014 fue del 5.5 por ciento, mientras que el promedio de la región de América
Latina fue de 7.2 por ciento, y el promedio de los países de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE) fue de 12.4 por ciento (ver Figura 4-3). No obstante, los gastos
están en línea con los pares estructurales fuera de la región, y están conmensurados con el nivel de
ingreso. A pesar de una disminución reciente, los gastos de bolsillo siguen siendo relativamente
altos en comparación con los países de la OCDE (14 por ciento). Sin embargo, están también
conmensurados con el nivel de ingreso del país (ver Figura 4-4).

32
Fuente: BM WDI. Cabe resaltar que las estimaciones del porcentaje del gasto de bolsillo relevadas en BM WDI han
sido revisadas por abajo comparado con estimaciones anteriores.
109
 Figura 4-3 Comparación internacional del gasto total en salud, % del PIB, 2014
18%
Gasto total en salud, % del PIB, 2014

16%
14%
12% Canadá

10% Tailandia
Chile Australia
Colombia
8%
6% Perú
Polonia
4% Rumania
Malasia
2%
0%
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000
PIB per cápita, 2014, PPP,$ corrientes internacionales

Perú Pares estructurales Pares regionales Promedio OCDE OCDE

Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (2017-02-01)

Figura 4-4 Comparación internacional de los gastos de bolsillo en salud, 2014

45 %
Gasto de bolsillo, % del gasto total en salud,

40 %
Malasia
35 %
Perú Chile
30 %
25 %
Polonia Australia
20 %
2014

Rumania
15 %
Colombia
10 % Canadá
Tailandia
5%
0%
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000
PIB per cápita, 2014, PPP, $ corrientes internacionales

Perú Pares estructurales Pares regionales Promedio OCDE OCDE

Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (2017-02-01)

6. El Perú progresó mucho al mejorar sus indicadores de salud, alcanzando la meta de

los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) al reducir la tasa de mortalidad infantil en
dos tercios entre 1990 y 2015. Según BM WDI, en 2015 la tasa nacional de mortalidad infantil
fue de 13.1 muertes por cada 1000 nacidos vivos, frente a 56.3 en el 1990 (ver Figura 4-5). Del
mismo modo, la prevalencia de desnutrición crónica infantil en niños menores de 5 años bajó del
110
31.3 por ciento en el 2000 al 14.6 por ciento en el 2015.33 La reducción de la desnutrición infantil
se explica, por un lado, por el crecimiento económico, y por otro lado por la aplicación de una
estrategia pública multisectorial que ha combinado financiamiento basado en metas de nutrición
(Presupuesto por Resultados), la adopción de un enfoque territorial multisectorial, las
intervenciones coordinadas a nivel local, y el fortalecimiento de la demanda de servicios de salud
a través del programa de Transferencias Condicionadas Juntos.

Figura 4-5 Tasa de mortalidad infantil y de menores de 5 años

90
80 79.7
70 Tasa de mortalidad infantil
60 (por 1000 nacidos vivos)
56.3
50
40
Tasa de mortalidad de
30
16.9 menores de 5 años (por 1 000
20
13.1 nacidos vivos)
10
0
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (Fecha de descarga 2017-02-01). Nota: Tasa de mortalidad infantil o
sea probabilidad de morir entre el nacimiento y antes de cumplir un año de edad, por cada 100 nacidos vivos en el
Perú, 1990-2015.

7. A pesar de estos logros, el Perú continúa enfrentando varios desafíos en el ámbito de

salud materno-infantil. Primero, la prevalencia de desnutrición sigue siendo alta en zonas rurales,
selva amazónica, y sierra (INEI 2017). Aún más preocupante es el nivel persistente de anemia.
Según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) del 2015, el 32.6 por ciento de los
menores de cinco años padecía de anemia, lo cual era mayor a la prevalencia observada en el 2011
(30.7 por ciento). La proporción de niños con anemia era aún más alta en zonas rurales (39.7 por
ciento) y en algunos departamentos como Puno (61.8 por ciento), Pasco (45.9 por ciento), Madre
de Dios (44.3 por ciento) y Loreto (44.0 por ciento) (INEI 2016). La Organización Mundial de la
Salud (OMS) describe una prevalencia de anemia por encima del 40 por ciento como un grave
problema de salud pública. La ONG internacional Acción Contra el Hambre estimó que los costos
ocasionados por anemia se estiman en US$650.000 millones, aproximadamente 0.55 por ciento
del PIB del país (Acción Contra el Hambre 2012).

El sistema de salud del Perú: Visión y desafíos

8. La aspiración del país es lograr una mayor cobertura a través del aseguramiento
universal en salud. Esta aspiración no es única: el contexto internacional demuestra que el reto
para los países emergentes consiste en avanzar en la ruta de reemplazar el financiamiento basado
en pagos de bolsillo por financiamiento de tipo pre-pago o seguro. Al pre-pagar gastos de salud,
se logra mancomunar los aportes de los asegurados de tal forma que el riesgo de tener que pagar

33
Según INEI, en 2015 la tasa nacional de mortalidad infantil fue de 15 muertes por cada 1000 nacidos vivos, frente
a 55 en 1991/1992. INEI estima que la proporción de niños menores de 5 años con desnutrición crónica bajó de 36.5
por ciento en el 1991/1992 a 14.4 por ciento en el 2015. INEI 2017: Perú: Evolución de los indicadores de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio al 2015.
http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1413/libro.pdf.
111
la atención médica es compartido entre los miembros del fondo. Iniciando con el Seguro Escolar
Gratuito y el Seguro Materno Infantil en la segunda mitad de la década de los años 90, el Perú ha
buscado expandir paulatinamente la cobertura de aseguramiento en términos de población y de
necesidades de salud. En el 2002 se fusionaron ambos seguros en el Seguro Integral de Salud, el
cual ha expandido progresivamente incluyendo poblaciones pobres y vulnerables y las condiciones
de salud cubiertas. Existe además EsSalud, un seguro de salud para la población con empleo en el
sector formal de la economía, así como a sus dependientes. La Ley Marco de Aseguramiento
Universal en Salud (AUS) (2009) confirma formalmente que la aspiración del país es el
aseguramiento universal en salud, definido como “un proceso orientado a lograr que toda la
población residente en el territorio nacional disponga de un seguro de salud que le permita acceder
a un conjunto de prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional, recuperativo y de
rehabilitación, en condiciones adecuadas de eficiencia, equidad, oportunidad, calidad y dignidad,
sobre la base del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS).”

9. Para lograr el aseguramiento universal en salud, la Ley AUS no considera un cambio

radical en la estructura del sistema. En particular, se mantiene la multiplicidad de instituciones
administradoras de fondos de aseguramiento en salud (IAFAS), incluyendo la aseguradora pública
(SIS), aseguradoras privadas y seguridad social (EsSalud y Sanidades de las Fuerzas Armadas y
Policiales). También se mantiene la multiplicidad de proveedores, incluyendo proveedores
públicos (MINSA, Gobiernos Regionales), privados, y los proveedores EsSalud y Sanidades de
las FF.AA.

10. La Ley AUS busca mejorar los vínculos entre sus agentes usando tres líneas de acción:

i. La Ley demarca tres regímenes de aseguramiento: el régimen contributivo para quienes

contribuyen a una aseguradora por cuenta propia o de su empleador (esencialmente el
sector formal), el régimen subsidiado orientado a las poblaciones más vulnerables y que se
otorga a través del Seguro Integral de Salud, y el régimen semicontributivo de
financiamiento público parcial.

ii. La Ley establece un paquete mínimo de beneficios, el Plan Esencial de Aseguramiento

en Salud, el cuál es obligatorio para todas las IAFAS.

iii. Se propone articular las instituciones prestadoras de salud a través de (i) la

estandarización de procesos y procedimientos y (ii) el desarrollo de mecanismos de pago e
intercambio de servicios que permitan la venta y compra de servicios. De lo anterior, se
deduce que la Ley busca reducir la fragmentación del sistema de salud a través de la
“interoperabilidad” de aseguradores y proveedores.

11. Entre los años 1997 y 2015, el Perú experimentó un cambio radical en la composición
de su población, no solo en términos de la dimensión de pobreza (es decir, porcentaje de
pobres, no pobres, y personas no pobres susceptibles a caer en la pobreza), sino también en
términos de la dimensión de pertenencia al sector formal o informal. Mientras que la
dimensión de pobreza es importante porque está vinculada con la capacidad de pago de seguros y
servicios, la dimensión de pertenencia al sector formal lo es porque, en el Perú, el empleo formal
conlleva cobertura de salud por la seguridad social (EsSalud). Combinando ambas dimensiones,
definimos cuatro grupos de población: la población pobre (según definición del Instituto Nacional
112
de Estadística e Informática – INEI), la población vulnerable o casi-pobre (con gastos por encima
de la línea de pobreza, pero con un riesgo de más del 10 por ciento de caer en la pobreza), la
población no vulnerable que pertenece al sector de empleo informal, y la población no vulnerable
que labora en el sector formal. Desde 1997, se ha invertido el porcentaje de pobres y no
vulnerables: la población pobre bajó del 55 por ciento al 24 por ciento en el 2015, mientras que el
porcentaje de no vulnerables se incrementó del 27 por ciento al 54 por ciento (ver Figura 4-6). En
el 2015, la población no vulnerable informal representó el 24 por ciento de la población. Este grupo
de población, si bien no es pobre y no evidencia un riesgo significativo de caer en la pobreza, no
tiene acceso a un seguro de salud por la seguridad social, ya que ningún miembro del hogar tiene
un empleo en el sector formal. Este grupo poblacional es casi igual de tamaño al grupo poblacional
pobre y al grupo vulnerable.

Figura 4-6 Población (1997 vs. 2015)

Fuente: BM.

12. Entre los años 2006 y 2015, se registró una fuerte expansión en el aseguramiento en
salud. Según la ENAHO, el porcentaje de población con seguro se incrementó de 38 por ciento a
73 por ciento. Además, la expansión del aseguramiento ha sido más elevada para los pobres y
vulnerables: Los pobres aumentaron su tasa de afiliación de 32 por ciento a 79 por ciento en esos
años (ver Figura 4-7). El aumento de afiliación se puede explicar por la expansión de afiliación a
través de SIS y EsSalud. La afiliación a seguros privados también ha aumentado, por lo que no se
encuentra evidencia de que SIS y EsSalud se hayan ampliado a expensas de los seguros privados.
Nuestro análisis evidencia que la afiliación SIS se focaliza de manera diferenciada según los
distintos grados de pobreza y vulnerabilidad: Si bien SIS ha sido muy efectivo en ampliar la
afiliación a un seguro de salud en forma focalizada, especialmente en áreas rurales, actualmente
es en el ámbito urbano donde se encuentran los nuevos desafíos del aseguramiento en salud. En
particular, SIS solo llega a cubrir alrededor del 45 por ciento de la población urbana vulnerable,
mientras se evidencia una disminución de la tasa de afiliación de la misma población a EsSalud,
posiblemente debido a una sustitución entre ambas instituciones de aseguramiento.

113
 Figura 4-7 Aseguramiento en salud (2006-2015)
90 %
80 %
% de población afiliada a

70 %
algún seguro de salud

60 %
50 % Pobres

40 % Vulnerables
30 % No vulnerables (todos)
20 %
10 %
0%
2005 2007 2009 2011 2013 2015
Fuente: BM.

13. No obstante, siete años después de la Ley AUS, a pesar de los grandes esfuerzos de
reforma institucional, han surgido limitantes importantes en la implementación del
aseguramiento universal con el modelo existente. En particular, no se ha logrado expandir de
manera significativa el régimen semi-contributivo; no se está utilizando el paquete de beneficios
del PEAS para priorizar servicios, inversión, o monitorear la cobertura efectiva de la población; y
el intercambio prestacional (o sea compra-venta) entre EsSalud y el sistema público sigue siendo
casi inexistente en la práctica. La evidencia demuestra una continua brecha en la (percepción de)
disponibilidad y calidad de servicios entre EsSalud y el servicio público (Raffo 2015, ver Figura
4-8).

Figura 4-8 Brecha de servicio: sub-sistema MINSA/GORE y otros sub-sistemas

160 135 35% 30%
140 30%
% de pacientes

120 25%
Minutos

100 80 16%
80 64 20%
57
60 15%
40 10% 5%
20 5% 0%
0 0%

Demora entre llegada al IPRESS e inicio de la % de pacientes que pagó la totalidad de sus
consulta, 2016 medicamentos de bolsillo, 20162

Fuente: SUSALUD 2016. Nota: Demora entre la llegada a la Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPRESS)
y el inicio de la consulta, 2016; porcentaje de pacientes entrevistados que pagó la totalidad de sus medicamentos de
bolsillo, 2016.

14. En base a un análisis de los datos de la ENAHO, se evidencia que el acceso efectivo es
un reto pendiente para los pobres y vulnerables, quienes tienen mayor probabilidad de no
usar servicios de salud cuando los necesitan o de pagar por ellos cuando los usan. Por ejemplo,

114
en base a los datos de ENAHO del 2014, calculamos que el 65 por ciento de la población no
vulnerable que tuvo una enfermedad o accidente en las últimas cuatro semanas antes de la encuesta
recibió atención médica sin pagar de bolsillo; para la población pobre, la cifra correspondiente es
de solo el 37 por ciento. Asimismo, se evidencian grandes diferencias en la disponibilidad de
servicios de salud por área geográfica: en general, los recursos humanos en salud escasean
específicamente allí donde se ubican los asegurados pobres del SIS (Banco Mundial 2016).

15. La capacidad de provisión está directamente ligada con la satisfacción de la

población. Las encuestas nacionales de satisfacción de usuarios hecha por SUSALUD
(SUSALUD 2016), y un estudio que se realizó en el 2015 (Raffo 2015) coinciden en que las quejas
más importantes de los usuarios del sistema de salud se refieren a los tiempos de espera en las
áreas de citas y admisiones, y la falta de medicamentos cubiertos por los seguros. Además, ese
estudio evidencia que la separación de provisión de servicios entre el MINSA y EsSalud, y las
diferencias obvias de atención y calidad, generan insatisfacción en los usuarios del sistema público.

Eficiencia del gasto en salud

La arquitectura fragmentada del sistema de salud

16. Los diferentes sistemas de provisión de servicios de EsSalud, MINSA y Gobiernos

Regionales, y Fuerzas Armadas y Policiales operan de manera paralela y descoordinada,
duplicando la infraestructura y administración, y dejando brechas de acceso a servicios. Por
ejemplo, la mayoría de los centros médicos sin internación pertenecen a la red de GORE/MINSA
o son privados. En contraste, EsSalud cuenta con pocos (aproximadamente 300) centros de
atención ambulatoria fuera de sus hospitales. Mientras la red de atención del sector público
comprende un amplio número de centros de atención primaria en zonas rurales, EsSalud cuenta
con una red de atención más enfocada en centros hospitalarios de zonas urbanas (ver Figura 4-9).
La existencia de distintos tipos de oferta de servicios sugiere que estas diferentes redes podrían
complementarse con el fin de ofrecer un paquete más completo y localmente asequible a la
población. Es en este sentido que la Ley Marco de Aseguramiento Universal (Ley N.° 29344,
2009) y su Reglamento (DS N.° 008-2010-SA) consideran el “intercambio prestacional” entre las
diferentes IAFAS y redes.

17. A pesar de los importantes esfuerzos desplegados en los últimos años para fomentar
el intercambio prestacional (o sea compra-venta) entre EsSalud y el sistema público, esta
modalidad de “interoperabilidad” de los sistemas es casi inexistente. La falta de avance podría
explicarse por varios motivos, incluyendo un escaso acuerdo sobre cómo costear los servicios de
salud, una escasa compatibilidad entre los sistemas de compra de servicios que se utilizan en los
diferentes sectores, una saturación de los servicios hospitalarios en EsSalud, la falta de incentivos
o mecanismos de cobranza en las unidades de atención primaria del sector público, y la falta de
resolución de deuda entre gobiernos regionales, municipalidades y EsSalud.

18. Existen importantes subsidios cruzados entre sub-sistemas que no se han

transparentado o solucionado y que estimamos corresponden al 7 por ciento del presupuesto
público en salud ó 0.13 por ciento del PIB. Por ejemplo, el subsidio “escondido” del sector
público hacia EsSalud que se genera cuando los asegurados de esta entidad “traspasan” hacía
proveedores públicos. En estos casos, los asegurados EsSalud tienen que hacer un “copago” en el
115
momento del servicio. No obstante, este copago solo cubre una parte de los costos de prestación
del servicio, ya que la mayor parte se financia con recursos del Tesoro. Al mismo tiempo, los
asegurados SIS y los no asegurados no se pueden atender en establecimientos de la red EsSalud
excepto en casos de emergencia. Estimamos que el subsidio escondido del sistema público hacia
los asegurados EsSalud podría sumar hasta 850 millones de soles al año, o sea 7 por ciento del
presupuesto público en salud ó 0.13 por ciento del PIB. A diferencia de lo que puede pasar en otros
países, el estado no le pasa la cuenta a EsSalud para la atención de sus asegurados. Por ende, no
sorprende que EsSalud no haya invertido en expandir su oferta de atención primaria fuera de los
hospitales y que no haya motivación para seguir adelante con un verdadero “intercambio de
servicios”. Mientras este subsidio no se haga transparente, ni EsSalud invertirá en atención
primaria, ni le dará acceso a los afiliados del SIS a sus hospitales de tercer nivel.

19. Estimamos que reducir los costos de la administración de salud al nivel de otros países
pares podría generar ganancias en eficiencia de entre 0.1 a 0.2 por ciento del PIB. La
arquitectura fragmentada del sistema de salud crea duplicaciones en la administración y la gerencia
entre los diferentes sistemas fragmentados que generan altos costos en la administración en el
sector de salud. Los gastos administrativos en salud en el Perú explican el 15 por ciento de los
gastos corrientes totales en el sector en el Perú. Este nivel es más alto que los niveles en México
(9 por ciento) o el promedio de los países del OCDE (3 por ciento). Si el Perú alcanzase el mismo
nivel de gastos administrativos que México (en porcentaje de gastos corrientes en salud), ahorraría
el 0.1 por ciento del PIB; mientras que con el mismo nivel de gastos administrativos que el
promedio de los países del OCDE ahorraría el 0.2 por ciento del PIB.

Figura 4-9 Número de centros con y sin internación (hospitalización), según red de
proveedores
Centros sin internación Centros con internación

8000 350
7000 300
6000
250
5000
200
4000
3000 150
2000 100
1000 50
0
Centros, postas y Servicios especializados, 0
consultorios diagnósticos y dentales Hospitales Hospitales Centros con
generales especializados camas
EsSalud GORE/MINSA
Privados FFAA/FFPP EsSalud
GORE/MINSA
Gobiernos subregionales Otros
Privados
Fuente: Banco Mundial (2016) con base en Registro nacional de Establecimientos de Salud (RENAES).

20. Los grandes desafíos actuales llevan a preguntarse si se podría sostener el

aseguramiento universal manteniendo la arquitectura actual, o si se requería transitar hacía
116
la unificación del sistema. Históricamente, la gran diferencia de gasto entre EsSalud y el sector
público se visualizaba como un impedimento para lograrlo. Sin embargo, la realidad actual nos
indica que la brecha en gasto entre EsSalud y el sector público se ha reducido dramáticamente en
la última década. Mientras que en el año 2005 el gasto por persona en EsSalud era de 3.5 veces el
gasto del sector público, en el 2014 se ha reducido a 1.5 (ver Figura 4-10). Asimismo, los números
muestran una gran disparidad del financiamiento entre regiones, tanto del lado EsSalud como del
lado SIS— en ciertas regiones la diferencia de gasto entre afiliados EsSalud y afiliados SIS es muy
pequeña (Banco Mundial 2016). Muchos países de la OCDE han aprovechado de circunstancias
similares para aminorar la fragmentación de sus sistemas de salud. Estimamos que la brecha de
financiamiento mancomunado fue de aproximadamente S/.5,518 Millones en el 2014, lo cual
equivale a aproximadamente 46 por ciento del gasto público del sistema MINSA/GORE (S/.12.1
mil millones en el 2014).

Figura 4-10 Gasto por persona de los sistemas EsSalud y MINSA/GORE/SIS

1000 905
Afiliados EsSalud
Gasto por persona, S/.

770
800 724
Constantes 2014

600 516

400 Promedio no
520 afiliados y
200
260 afiliados SIS
182 180
0
1995 1997 2005 2014
Fuente: Banco Mundial 2016.

La priorización de gastos para fomentar la equidad y la oportunidad del acceso

21. En el sector salud, gran parte de la priorización del gasto debería hacerse en base a
los niveles de atención, priorizando la atención primaria y la prevención. Aunque el
Presupuesto por Resultados establecido enfatiza varias líneas relacionadas con atención primaria,
por lo general el proceso presupuestal no parece darle debida atención a esta guía. Es más, el
registro de los gastos en el SIAF no identifican el nivel de atención, por lo que no es posible
identificar o monitorear el gasto ejecutado en los diferentes niveles usando esta base.

22. Aunque la Ley AUS preveía un paquete básico de beneficios, como es el Plan Esencial
de Aseguramiento en Salud (PEAS) como mecanismo de priorización del gasto, este
instrumento tampoco está siendo utilizado efectivamente en la planificación y priorización
del gasto y tampoco en su monitoreo. Del lado de la priorización, el SIS expandió su paquete de
beneficios y creó el Fondo Intangible Solidario de Salud (FISSAL) para atender enfermedades de
alto costo. Aunque es cierto que este paquete complementario responde a ciertas necesidades de
la población, esta decisión no fue clara con respecto a la capacidad de prestación de los servicios
(sea del paquete básico o paquete complementario), la población efectivamente atendida o los
costos de provisión de los paquetes. En particular, la Ley AUS preveía una actualización bienal
del paquete PEAS con base en estudios actuariales, lo cual no ha sucedido entre el 2009 a la fecha.
Las dificultades encontradas en esta área se originan parcialmente en la misma Ley AUS, la cual
determina que las Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud (IAFAS)
117
pueden adoptar paquetes complementarios de servicios, y que una vez adquiridos los beneficios
los asegurados gozan de irreversibilidad, en el sentido de que estos no se pueden recortar. Para las
IAFAS privadas, la decisión de ampliar un paquete de beneficios tiene consecuencias para su
rentabilidad económica. Sin embargo, para las IAFAS públicas, la decisión de ampliar el paquete
de beneficios tiene implicaciones fiscales que no se han transparentado. Del lado de la
implementación, no existe ninguna estadística publicada sobre el grado de entrega del PEAS en
varias poblaciones, o los gastos públicos en servicios según su pertenencia al PEAS. Considerando
el contexto existente de oferta y financiamiento limitado, la decisión de expandir el paquete de
beneficios ha generado gran inequidad de acceso a servicios, ya que los servicios se racionan por
oferta y no por priorización. Un estudio reciente evidenció que los pacientes pagan a los médicos
del sector privado para obtener preferencia en acceso a servicios en el sistema de salud (Raffo
2015).

23. Una de las funciones críticas del aseguramiento en salud es la identificación de la

población beneficiaria, lo cual en teoría permite priorizar el gasto para esta población. La
identificación a nivel individual permite evitar duplicidad entre seguros contributivos y no
contributivos, y monitorear la brecha de aseguramiento con vista a solucionarla. En el Perú se han
logrado avances sustanciales en la identificación de la población afiliada a seguros de salud gracias
a la creación del Registro de Afiliados del Aseguramiento Universal en Salud, la designación de
la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD) como el ente normativo y administrativo del
Registro, y la vinculación de este con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC). No obstante, siguen existiendo grandes discrepancias en cifras de afiliación por la falta
de estandarización de la definición de lo que es un asegurado. Tanto en el SIS como en EsSalud
se están manejando cifras de afiliación que sobrestiman la tasa de aseguramiento efectivo. Del lado
del SIS, se evidencia que existen unos 3 millones de afiliados que desconocen sus derechos, como
resultado de los procesos de afiliación masiva y automática que se han usado (ver Figura 4-11).

118
 Figura 4-11 Discrepancia: Tasa de afiliación SIS según fuente de información, 2014
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%

Data ENAHO Data administrativa Data SUSALUD

Fuente: Banco Mundial 2016 con base en ENAHO, data administrativa SIS, data administrativa SUSALUD.

24. A diferencia de otros países, el Perú no utiliza el Registro del Aseguramiento

Universal para fines de asignación de financiamiento. Por el momento este Registro solo se
utiliza en forma limitada para el monitoreo de la afiliación. En cambio, en otros países, el registro
del aseguramiento es utilizado para facilitar la recaudación de contribuciones en seguros de salud,
para limitar filtraciones de subsidios hacia la seguridad social, evitar sobre-posiciones con otros
programas sociales, y para facilitar la cobranza de servicios otorgados por proveedores públicos o
privados a poblaciones aseguradas.

25. En EsSalud, no queda claro qué mecanismo se usa para priorizar el gasto en salud.
No se está usando ningún paquete de beneficios. La legislación vigente sobre seguros no permite
exclusiones o limitaciones de atención preventiva o recuperativa. Aunque no se pudo desagregar
el gasto de EsSalud por nivel de atención, el poco énfasis que esa institución ha puesto en tener
establecimientos de primer nivel, apunta a que el gasto está dirigido de manera excesiva hacía la
atención hospitalaria recuperativa y la atención de emergencia en vez de ser enfocado en la
prevención y atención primaria. Al igual que en el sector público, esto también genera
racionamiento por disponibilidad de oferta.

Los mecanismos de compra de servicios

26. El limitado avance del SIS hacia su función de comprador de servicios es otro gran
reto. Los mecanismos de pago o compra de servicios determinan el grado por el cual se logra
obtener la mayor cantidad y calidad de servicios con un presupuesto determinado.34 El SIS intentó

34
Esta función combina niveles “micro” (compra a prestadores individuales) y niveles “mezzo” (como transferencias
inter-fiscales a gobiernos subnacionales).
119
modernizar los sistemas de pago a proveedores, introduciendo una modalidad de pago llamada
“cápita” en la atención primaria y una modalidad de pago por servicio en los hospitales. No
obstante, el SIS financia solo un 12 por ciento de los costos de atención de sus asegurados, mientras
que el resto sigue financiándose con otras fuentes, básicamente el presupuesto público histórico,
los fondos asignados vía Presupuesto por Resultados (PpR), y los gastos de bolsillo.

27. Los mecanismos de planificación y ejecución, tanto del PpR como del SIS, buscan
mejorar la eficiencia del uso de recursos vinculando metas físicas con presupuestos o pagos—
aun así, al revisar los mecanismos que se usan en la realidad se evidencia que en la mayoría
de los casos se sigue usando el pago por insumos.

• En cuanto al PpR, existe evidencia que sugiere que a pesar del gran esfuerzo desplegado
durante la etapa de su planificación, en su implementación no se está pagando por
resultados sino por insumos. Los datos sobre ejecución del presupuesto no reflejan los
costos de programas o el costo de alcanzar las metas de los programas presupuestales. En
la práctica, las unidades ejecutoras cargan los gastos para cumplir con múltiples
necesidades a varias fuentes de financiamiento. Por ende, el monto registrado en los
programas presupuestales no refleja el verdadero costo de alcanzar las metas
correspondientes (ver Tabla 4-1).

Tabla 4-1 El presupuesto ejecutado por unidad de producto

Población Accede Accede a Servicios Atención Del
Atención Prenatal
REGIONES a Métodos De De Consejería En Recién Nacido
Reenfocada
Planificación Familiar Salud (SSR) Normal
AMAZONAS 14 0.4 18 11
AYACUCHO 43 12 37 93
CAJAMARCA 19 3 26 100
HUANCAVELICA 8 5 76 27
HUÁNUCO 17 3 34 22
PUNO 20 5 15 50
UCAYALI 14 0.03 28 60
PROMEDIO NACIONAL 36 8 42 76
Fuente: WB staff.
Nota: Presupuesto asignado por unidad de producto: ejemplos de variación inter-regional para unos productos.

• En el nivel de atención primaria, el SIS utiliza un mecanismo llamado “cápita” con criterios
de desempeño, el cual implicaría criterios de demanda de servicios. Sin embargo, pareciera
que la cápita se calcula a partir de la producción histórica, la cual se monetiza utilizando
una combinación de tarifario con costos históricos que tienden a estar más determinados
por insumos en la oferta histórica. En este sentido, no se está aplicando el concepto
establecido de “pago capitado”, el cual requiere una definición clara del P (precio) y Q
(cantidad de personas por atender) (ver Figura 4-12).

120
 Figura 4-12 Transferencia “cápita SIS” por asegurado, 2014
90
Soles por asegurado 80
70
60
50
40
30
20
10
0

Madre de…
Huancaveli…

Puno
Tacna
Pasco
Callao
Lima

Ancash
Nacional

Ayacucho

Cusco

Cajamarca

Ica
Loreto

La Libertad

Ucayali
Arequipa
San Martín

Junín

Tumbes
Apurímac
Huánuco

Amazonas

Moquegua
Fuente: Banco Mundial.

• En los hospitales, el SIS paga por servicio en función a una tarifa. En teoría, esto debería
llevar a más producción de servicios por parte de los hospitales. No obstante, se
identificaron los siguientes desafíos:

(i) Los hospitales han tenido discrecionalidad para negociar tarifas con el SIS, con lo cual
el tarifario no es uniforme o consistente. Además de las tarifas aprobadas para los
productos reconocidos en la canasta de beneficios, también se reembolsan otros gastos
en los que incurren los hospitales.

(ii) No existen mecanismos apropiados para la verificación de la entrega de servicios,

en parte por la falta de sistemas de información que permitan cruzar la facturación con
otras fuentes de información tales como fichas clínicas electrónicas, registro de
pacientes, entre otros. Esta falta de auditoría genera apertura a abusos y sobre-
facturación.

• Finalmente, tanto en la atención primaria como en la atención hospitalaria, las

transferencias del SIS a las unidades ejecutoras no se incluyen en el presupuesto al
inicio de año, sino en el momento de la transferencia. Por ende, no se pueden planificar
con la debida anticipación (ver Tabla 4-2).

121
 Tabla 4-2 Ejemplos de presupuesto asignado y ejecutado de programas presupuestales
2012 2013 2014
Meta física
A E A E A E

Atención prenatal reenfocada 77 194 129 380 177 226

Atención del parto normal 86 576 280 680 282 694

Atención del recién nacido normal 76 147 79 174 84 181

Fuente: Ascarza (2015) con base en SIAF. Nota: A = Asignado; E = Ejecutado.

28. El PpR, el SIS y el presupuesto público histórico manejan lineamientos diferentes de

financiamiento, y por ende su coexistencia genera importantes retos de ejecución. En el
estudio se evidencia la falta de complementariedad entre estos mecanismos para financiar los
factores de producción, es decir recursos humanos, bienes y servicios, medicamentos e insumos.
Asimismo, la coexistencia de los mecanismos genera altos costos de transacción para los
proveedores de servicios, tanto a nivel de atención primaria como en los hospitales. Finalmente,
es aparente que no se ha considerado suficientemente los incentivos que generan estos mecanismos
para los proveedores ni el balance entre autonomía y rendición de cuentas.

29. En EsSalud tampoco se están usando mecanismos modernos de compra de servicios

y se sigue asignando fondos por insumos. Esto está directamente ligado a la falta de separación
de la funciones de provisión y compra de servicios de salud.

30. Finalmente, los mecanismos de financiamiento en la compra y distribución de

productos farmacéuticos e insumos generan una importante ineficiencia. Según la RM No
1753-2002-SA/DM, la adquisición de medicamentos e insumos médico-quirúrgicos se efectúa a
nivel nacional, regional o institucional dependiendo del tipo de bien. En general, los medicamentos
e insumos denominados estratégicos se deben de comprar a nivel nacional, y se remiten mediante
la modalidad de remesa de bienes a la DIRESA, el Instituto Especializado u Hospital. El Sistema
Integrado de Suministro de Medicamentos e Insumos Médico-quirúrgicos (SISMED) maneja un
fondo rotatorio central que centraliza recursos de varias fuentes incluyendo recursos obtenidos por
la venta de medicamentos e insumos en niveles descentralizados, recursos del SIS y recursos del
Programa de Administración de Acuerdos de Gestión (PAAG). Los medicamentos e insumos
médico-quirúrgicos denominados de soporte se compran a nivel regional o institucional usando
fondos rotatorios a nivel de la DIRESA o unidad ejecutora. Estos fondos se alimentan por el
Programa de Administración de Acuerdos de Gestión (PAAG), SIS, Recursos Directamente
Recaudados, y otras fuentes. El Gobierno también se encarga de la logística de distribución de los
medicamentos e insumos, mientras que los centros de salud y hospitales públicos están a cargo de
distribuir estos medicamentos a través de farmacias o ventanillas propias.

31. Un primer desafío en esta área es la poca competencia que se evidencia en los procesos
de adquisición de medicamentos, equipos y suministros médicos. Sin contar con los procesos
de adquisición declarados desiertos, el número promedio de oferentes en procesos de compra está
entre 1.3 para medicamentos en EsSalud y 1.9 para equipos y suministros en Gobiernos regionales.
El número mediano de oferentes es uno (1) para medicamentos, equipos y suministros, en todos
los sub-sistemas (ver Figura 4-13). Según lo observado en la preparación de este informe, las
122
licitaciones que caen a nivel central se pasan a nivel regional y hasta nivel de U.E. donde resultan
en precios y costos de transacción mayores. Además esto crea oportunidades para colusión entre
oferentes. Finalmente, se evidencia bastante variación en los precios de compra de medicamentos
entre los varios sub-sistemas del sector (ver Figura 4-14).

Figura 4-13 Oferentes en procesos de adquisición de medicamentos y equipos y

suministros, 2015
Número promedio de oferentes Número mediano de oferentes
2.5 1.2

2 1
0.8
1.5
0.6
1
0.4
0.5 0.2
0 0
MINSA EsSalud Gobiernos Defensa MINSA EsSalud Gobiernos Defensa
Regionales Regionales

Medicamentos Equipos y suministros Medicamentos Equipos y suministros

Fuente: Banco Mundial con base en datos SEACE 2015.

Figura 4-14 Precio y cantidades de unidades de compra de antibióticos y anticonvulsivos

Precio mediano Cantidad mediana
10 150000
Precio mediano por unidad

8
Cantidad

100000
6
4 50000
2
0
0
MINSA EsSalud Gob. Defensa
regionales

Antibióticos Anticonvulsivos Antibióticos Anticonvulsivos

Fuente: Banco Mundial con base en datos SEACE 2015.

32. A la fecha, el gobierno no usa mecanismos modernos de compra de medicamentos

tales como convenios marco. Los convenios marco establecen un marco de oferentes, precios y
condiciones competitivas para productos definidos, dentro del cual las unidades ejecutoras
(hospitales, DIRESAS, etc.) podrían comprar sin llevar a cabo procesos de compra adicionales.
Las ventajas potenciales son claras: se podrían obtener precios más bajos, ya que las cantidades
comprometidas serían mayores a las compras de unidades ejecutoras individuales; no sería
necesario comprar y almacenar medicamentos e insumos proviniendo de grandes compras, ya que
estos se entregarían directamente a las unidades ejecutoras donde y cuando las necesitaran, y
finalmente reduciría las oportunidades de colusión y corrupción ya que se transparentarían los
precios. Por otro lado, para determinados medicamentos usados en la lucha contra el VIH/SIDA,
123
se está comprando ciertos medicamentos en procesos nacionales a precios netamente más altos de
los precios de referencia del fondo estratégico de la OPS (p. ej. para Tenefovir se pagó S/.3.35 por
unidad mientras OPS reporta un precio de S/.0.98). OPS estima que el gasto adicional debido a las
compras nacionales de medicamentos VIH/SIDA fue de más de S/.15 millones de soles (PAHO
2016).

33. Un segundo desafío reside en la organización del financiamiento y de la distribución

de medicamentos, la cual genera oportunidades de mal uso de recursos. El sistema de
financiamiento de medicamentos e insumos se establece en una jerarquía de fondos rotatorios a
nivel central (SISMED), regional (DIRESAs) e institucional. Históricamente, el uso de fondos
rotatorios se justificaba para recuperar una parte de los costos de la entrega de medicamentos en
los centros de salud y hospitales, controlar el cobro a pacientes, y facilitar los procesos de compra
de medicamentos e insumos en los diferentes niveles administrativos. El sistema está basado en
una planificación central de las necesidades de medicamentos e insumos, alimentada por un
sistema jerárquico de reportes de necesidades desde el nivel institucional hasta el nivel central.
Pero este sistema no tiene buena compatibilidad con el concepto de aseguramiento en salud. Una
de las metas centrales del SIS fue la de eliminar los gastos de bolsillo de los asegurados, incluyendo
la adquisición de determinados medicamentos. En este sentido, el SIS busca remplazar los recursos
percibidos de los pacientes en la venta de medicamentos (RDR) por recursos proviniendo del
seguro. El SIS se insertó en el sistema existente de fondos rotatorios y transfiere financiamiento a
las regiones y a las instituciones para la reposición de medicamentos usados por los asegurados
del SIS. En la práctica, el sistema de monitoreo no permite vincular la dispensación de
medicamentos a asegurados del SIS con las transferencias del SIS. Aunque el SIS “pague”
medicamentos para sus afiliados, este no corresponde ni a una transacción, ni a una compra
identificable – es un ejercicio contable dentro del fondo rotatorio. Como el sistema no permite
identificar a quién se entregó el medicamento financiado con el fondo rotatorio, se están generando
incentivos implícitos para vender los medicamentos (por ejemplo a no-asegurados o a farmacias
privadas) y reportarlos como entregados a los asegurados del SIS.

Los sistemas para monitorear gastos

34. A pesar de los esfuerzos desplegados, el Perú aún no logra producir información
básica sobre los pilares del sistema de salud. Por un lado se han logrado avances relevantes en
el manejo de la información en algunas áreas, tales como la planilla electrónica, el Registro
Nacional de beneficiarios del AUS, y la recolección de información de hogares de manera continua
y confiable. No obstante, existen grandes deficiencias en la disponibilidad de información
necesaria para la gestión del sistema. Por ejemplo, no se conoce con un grado de fiabilidad
aceptable el número de trabajadores del sector salud, o la capacidad instalada tal como el número
de camas hospitalarias (Streveler 2014). En la mayoría de los hospitales, no se dispone de un
sistema moderno de gestión hospitalaria, lo cual resulta en procesos anticuados de gestión de
servicios, y largas colas y tiempos de espera para los pacientes. El diseño del HIS no se ha
modernizado y, por ende, se han creado sistemas de información paralelos, como el dispositivo
que se emplea en recolectar la Ficha Única de Atención (FUA) para los asegurados SIS. Se ha
llegado a una situación en la que el personal asistencial prioriza la captura de la información en
solo un sistema, dependiendo de la afiliación del paciente o de los incentivos que perciban.

124
35. La ausencia de mecanismos de monitoreo de la gestión de los recursos genera varios
problemas. Primero, crea oportunidades de uso inadecuado de fondos públicos. Segundo, no
permite monitorear la calidad o seguridad de los pacientes – por ejemplo, no se conoce con
fiabilidad la prevalencia de infecciones hospitalarias. Tercero, no permite medir o monitorear el
grado efectivo de entrega del paquete PEAS en el sector público. La duplicidad de los sistemas es
una gran fuente de ineficiencia que genera información que no es confiable o representativa.
Además, produce descontento entre los recursos humanos en salud que atienden a la población.
En el área de financiamiento, los sistemas no permiten calcular con precisión el gasto en personal
o el gasto en atención primaria.

36. Para lograr la interoperabilidad de aseguradores y proveedores es esencial que todos

los agentes del sistema puedan usar estándares de información, y que dispongan de la
infraestructura física y humana para intercambiar información de manera rápida, segura y
confiable. Existe un consenso que la falta actual de estándares y la falta de aplicación de los
mismos es un impedimento grave a la capacidad del país de automatizar sus procesos de atención
y aseguramiento. En términos de infraestructura física, las redes de intercambio de datos son lentas,
la seguridad de los datos confidenciales de salud es severamente inadecuada y no se dispone de
infraestructura moderna de almacenamiento de datos para el sector; en su lugar, cada institución
invierte de manera descoordinada. Finalmente, el sector carece de una institución que desempeñe
el papel de líder y coordinador. Sin estas condiciones básicas para automatizar los procesos de
intercambio de servicios, la interoperabilidad de las aseguradoras y prestadores de servicios se
quedarían en un nivel artesanal.

Conclusiones

37. Para mejorar la eficiencia del gasto en salud es necesario fortalecer y modernizar los
mecanismos de gestión del sistema en tres áreas: i) mejorar la priorización del gasto; ii)
modernizar los sistemas de compra y pago a proveedores; y iii) mejorar los sistemas de
planificación, ejecución y monitoreo de los servicios de salud (ver Tabla 4-3). A mediano plazo,
el Perú deberá definir si el modelo de interoperabilidad de aseguradoras y proveedores puede llevar
al aseguramiento universal de la salud, o si es necesario consolidar e unificar el sistema público
con la seguridad social. En el corto plazo, el reto es modernizar el sistema para hacerlo más
eficiente, efectivo y equitativo. En términos de eficiencia del gasto:

38. Mejorar la priorización del gasto: pasar de la compra pasiva a la compra estratégica.

• Redefinir el paquete de beneficios. En el sistema público sería esencial tener claridad

sobre el grado de entrega del paquete básico PEAS y los costos de una eventual extensión
del paquete antes de ampliarlo. Además, es preciso monitorear quiénes son los
beneficiarios del paquete ampliado, asegurando la equidad de acceso. En EsSalud, se
debería replantear el alcance de los paquetes de beneficios de acurdo con los ingresos
recaudados. La negociación sobre el paquete de beneficios del seguro subsidiado y del
seguro semi-contributivo debería de incluir al MEF, el MINSA, las Regiones y el SIS. Esta
decisión no debería de pertenecer al ámbito de decisión exclusivo del SIS.

• Redefinir el sistema de entrega de los beneficios. El Perú necesitaría desarrollar guías de

práctica clínica que establezcan rutas de atención por tipo de condición de salud, con
125
 mapeos en los niveles de atención primaria, atención especializada, servicios
complementarios, y hospitales de mediana y alta complejidad.

• Desarrollar la compra estratégica. El mapeo de rutas de atención debería servir de base

para desarrollar la compra estratégica de servicios de salud administrada por una institución
aseguradora, reemplazando el sistema actual de “compra pasiva”. Este comprador
estratégico debería (i) participar activamente en la priorización de los servicios a proveer
(tipo y cantidad); (ii) definir la combinación de proveedores que maximice los beneficios
para la sociedad; (iii) adecuar los sistemas de pago y financiamiento a proveedores para
transitar el sistema de provisión actual hacía el sistema de provisión deseada (adaptado de
OMS). Ejemplos de adecuaciones incluyen35 :
o Proteger el financiamiento de los servicios de atención primaria de salud y servicios
preventivos.

o Utilizar incentivos para limitar la prestación de servicios de alto costo.

o Pagar a los proveedores precios relativamente bajos por servicios de alto costo pero
de baja prioridad.

o Utilizar grupos relacionados con el diagnóstico junto con un presupuesto global

para controlar los niveles generales de gasto.

o Vincular parte del pago a proveedores a partir de su rendimiento.

o Introducir co-pagos para pacientes que se auto-refieran a hospitales o especialistas,

pasando por alto la atención primaria.

o Negociar el precio de medicamentos, por ejemplo, utilizando precios de referencia

o información sobre la relación costo-eficacia.

• Transparentar y hacer explícitos los costos y subsidios escondidos entre sub-sistemas:

EsSalud no ha invertido en atención primaria y sus afiliados usan la atención
GORE/MINSA sin pagar por el verdadero costo de ello. Esto podría resolverse haciendo
que EsSalud page por la atención a costo real. Esto también podría ligarse a un esfuerzo
igualmente significativo de dar acceso a los afiliados SIS a los servicios de alta resolución
de EsSalud, como el Instituto del Corazón (INCOR) o el Hospital Almenara. Estos
hospitales podrían funcionar como hospitales de referencia nacional para toda la población
peruana.

39. Modernizar los sistemas de compra y pago a proveedores.

• Es necesario revisar el sistema de financiamiento y pago a proveedores con vista a alinear
incentivos con los resultados de salud esperados. A largo plazo, un sistema de compra
estratégica por parte de un asegurador público debería de dar los debidos incentivos

35
Fuente: OMS.
126
 financieros para que los proveedores organización deseada del sistema, es decir que debería
de asignar la responsabilidad.

• El Registro de beneficiarios del Aseguramiento Universal en Salud podría formar la base

de una estrategia de financiamiento del mismo. Para que esto fuera posible, en un paso
previo se deberían de estandarizar los conceptos de aseguramiento y sincerar las bases de
las diferentes instituciones aseguradoras.

• A corto plazo, sería necesario solucionar la duplicación existente entre el PpR y los
sistemas de pago del SIS. El arreglo existente por el cual el SIS provee financiamiento
parcial mientras los demás fondos públicos financian la gran mayoría del costo del servicio,
no conduce a proveer incentivos claros a los proveedores. Los sistemas de pago utilizados
por el SIS se podrían modernizar y transparentar. Aunque el PpR haya sido efectivo al
asegurar la disponibilidad de financiamiento para las líneas priorizadas (como salud
materno-infantil o nutrición), esto no conduciría a la planificación eficiente de los recursos.
Para hacerlo más eficiente se tendría que transitar de la microgestión existente del gasto,
hacía mecanismos de pago que incentiven a la producción de servicios y resultados
sanitarios.

• Sería útil notar que existe una gran experiencia internacional en materia de sistemas de
pago que sería importante aprovechar en el Perú. Se debería considerar el balance de
autonomía y rendición de cuentas en los sistemas de pago.

• El sistema actual de compra y distribución de insumos y productos farmacéuticos no es ni

muy eficiente, ni muy efectivo. A mediano plazo, el Perú podría empezar la transición de
un sistema en cual el Gobierno compra y distribuye medicamentos hacía un sistema más
moderno de reembolso por tercer comprador. En el corto plazo y sin cambiar de sistema,
se podría mejorar la eficiencia de la compra y distribución de medicamentos e insumos:

i. Definiendo las características técnicas de aquellos insumos médicos y equipamiento

que pudieran de ser homogéneos en todos los hospitales y centros públicos para
asegurar la costo-eficiencia de las compras;

ii. Para aquellos medicamentos, insumos y equipamiento que representan una larga
porción del gasto o presentan largas variaciones en el precio de las compras: se podría
considerar la opción de compra por vía de convenio marco;

iii. Modernizando los sistemas de entrega y monitoreo de dispensación de medicamentos,

usando el DNI del paciente como identificador.

40. Mejorar los sistemas de planificación, ejecución y monitoreo de los servicios de salud.
• A la fecha, el intercambio prestacional entre EsSalud y el sistema público es casi
inexistente en la práctica. Para que el intercambio despegue, sería esencial transparentar el
subsidio existente entre el sistema público y EsSalud, armonizar los sistemas de compra de
servicios que se utilizan, generar incentivos para que las unidades de atención primaria del

127
 sector público puedan cobrar a EsSalud y resolver el tema pendiente de la deuda entre
gobiernos regionales y municipalidades con EsSalud.

• Para avanzar hacía una verdadera interoperabilidad de los asegurados y proveedores, se

deberían de manejar sistemas y procedimientos compatibles y/o estandarizados. Sin
estandarización de metodologías de costeo o de clasificación de servicios, el intercambio
de servicios se quedaría en un nivel artesanal y no tendría los impactos sistemáticos en los
servicios que se esperan en la población.

• El Perú necesitaría construir un sistema moderno de información en salud que sirviera de

base para el aseguramiento universal y llevara beneficios en términos de acceso, equidad,
eficiencia y calidad. En particular, el Perú debería invertir en lo siguiente: (i) Un
diccionario de datos en salud, es decir un listado comprehensivo de estándares a usar en la
clasificación de pacientes, proveedores, servicios, etc. que se use en todos los subsectores,
incluyendo sector público, seguridad social y sector privado; (ii) Una red segura de
comunicaciones en salud que permita a proveedores, aseguradores y verificadores de
trasmitir e intercambiar información de salud confidencial de manera segura; (iii) Centros
modernos de almacenamiento de datos que estuvieran equipados con el software necesario
para el análisis e interpretación de los datos; (iv) Un centro nacional de datos en salud que
se responsabilice de la buena marcha de los sistemas de información en salud.

Políticas y líneas de acción a nivel institucional

A continuación se identifican unas líneas de acción que podrían resultar en ganancias de eficiencia,
equidad y ahorros potenciales (ver Tabla 4-3).

128
 Tabla 4-3 Líneas de acción para mejorar eficiencia y equidad y generar ahorros
Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro Plazo
potencial
Provisión y seguros
EsSalud y las sanidades de las fuerzas Consolidar los esquemas + Neutral 0.1-0.2% del Largo plazo
armadas y policiales proveen esquemas EsSalud y sanidades y/o PIB
paralelos de aseguramiento y provisión de establecer mecanismos de
servicios dentro del marco de la seguridad intercambio de servicios.
social. Eso resulta en duplicidad de
infraestructura e administración.
Los asegurados EsSalud usan servicios Consolidar el registro del Neutral + 0.1% del PIB 1-2 años
públicos de salud sin que el sistema público aseguramiento universal en
cobre a la seguridad social por esta atención. salud; usarlo para registrar
(Se estima el 5 por ciento de usuarios en servicios a afiliados EsSalud,
atención primaria y el 10 por ciento en empezando con atención
atención hospitalaria) hospitalaria
(MINSA) No existen guías claras de práctica Desarrollar guías de práctica + + Neutral 1-2 años
clínica que permitan una atención eficiente de clínica que establezcan rutas de
pacientes entre niveles de atención y tipos de atención, por tipo de condición
proveedores. de salud.
(MINSA) Los mecanismos de Desarrollar la compra + + Neutral 2-3 años
pago/financiamiento a proveedores no estratégica de servicios de salud,
incorporan “compra estratégica” para incorporando de a poco las
incentivar una atención eficiente – al revés, se diferentes fuentes de
está incentivando a los hospitales para que financiamiento.
provean atención de nivel primario. Las Pasar a un sistema de capitación + + Neutral
diferentes modalidades de financiamiento con criterios de desempeño en la
(presupuesto histórico, SIS, PPR) generan atención primaria.
incentivos cruzados a los proveedores.
Insumos y productos farmacéuticos
Para muchos ítems de compra corporativa a Usar el mecanismo de compra + Neutral + 1 año
nivel nacional se presentan solo pocos por convenio marco para evitar
proveedores, lo cual resulta en poca
129
Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro Plazo
potencial
competencia en el precio. Las licitaciones que sobre-precios en compras a
se caen a nivel central se pasan a nivel nivel U.E.
regional y hasta nivel de U.E. donde resultan
en precios y costos de transacción mayores.
Además esto crea oportunidades para colusión
entre oferentes.
No se está usando el mecanismo de subasta Remplazar el mecanismo de + Neutral + 6 meses
inversa electrónica para las compras de subasta inversa presencial por
insumos y productos farmacéuticos a nivel mecanismo de subasta inversa
nacional. electrónica.
No se está aprovechando plenamente la Revisar licitaciones que se ¿? Neutral + 6 meses
opción de compras por vía del Fondo podrían hacer por vía del
Estratégico de la OPS (compras agrupadas a Fondo Estratégico
nivel internacional, que resultan en mejores
precios)
El canal de entrega de productos (Corto plazo) Mejorar el + + + 1-2 años
farmacéuticos en el sector público es sistema de distribución de
ineficiente. La combinación de fondos medicamentos que limite el
rotatorios y distribución de cantidades fijas no mal uso y desperdicio (p. ej.
resulta no permite adecuar la provisión de vincular la distribución de
productos farmacéuticos con las necesidades medicamentos con el nivel de
de los establecimientos de salud. Resulta en abastecimiento, mejorar la
desabastecimiento y abastecimiento información sobre
simultáneo, desperdicio de medicamentos por dispensación) – manejo
expiración y malversación. electrónico y transparente de
stocks
(Mediano plazo) Invertir en un 2-3 años
sistema informático que
permita avanzar hacia un
sistema de distribución por vía
de farmacias y rembolso por

130
Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro Plazo
potencial
tercer comprador (sistema de
seguro de salud moderno)
Hospitales
Los hospitales públicos no disponen de un Procurar un sistema de + + + 1 año
sistema moderno de administración información hospitalaria que
hospitalaria. No se disponen de datos permita (i) racionalizar el uso
confiables sobre la eficiencia en el uso de de tiempos de recurso humano,
camas, duración de estadías hospitalarias, uso insumos e infraestructura
de procedimientos eficientes, tiempos de hospitalaria, y (ii) facilitar la
espera, intra-hospitalarias, etc. asignación de turnos y
disminuir los tiempos de cola y
espera para los pacientes.
El modelo de atención es poco eficiente y no Es necesario promover el uso + Neutral No se Mediano plazo.
aprovecha la existencia de tecnologías que de modelos de atención de dispone de
puedan bajar costos unitarios (p. ej. cirugía mayor eficiencia y calidad. Ej. datos
laparoscópica ambulatoria, laboratorios de hospital de día, cirugía específicos
alto volumen) ambulatoria, cirugía para el Perú.
laparoscópica, centralización Referencia
de laboratorios por ciudades internacional:
y/o regiones, centralización de Disminución
lectura de imágenes médicas, de costos de
etc. 18-68 por
ciento al
pasar cirugías
electivas con
internación a
cirugías
ambulatorias.
La falta de intercambio de información Invertir en los sistemas + + +
médica entre proveedores / niveles de informáticos para mejorar la
atención dentro de EsSalud resulta en disponibilidad de información
médica.
131
Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro Plazo
potencial
duplicidad y sobre-uso de investigaciones
médicas.
Paquete de beneficios
El paquete de beneficios del seguro regular Armar un paquete de + + +
EsSalud no cuenta con exclusiones. beneficios en base a costo-
efectividad de procedimientos
y productos farmacéuticos.
El paquete de beneficios del SIS se ha Costear los componentes del + + Neutral <1 año
ampliado en teoría pero no corresponde con la paquete, priorizar servicios en
capacidad de entrega y no se ha costeado de función a su efectividad y la
manera transparente. carga de enfermedad.

132
Introducción

1. El Perú ha tenido mejoras significativas en el sector educación, pero todavía se

encuentra rezagado respecto a comparadores internacionales. Entre los años 2000 y 2015, los
resultados del Perú en el marco del Programa de Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA)
mostraron la mejoría más grande de cualquier país. Pese este paso positivo, la educación en el Perú
tiene rezagos no solo frente a países de la OCDE sino también frente a lo que se esperaría del país
de acuerdo con su nivel de ingresos. A pesar del progreso en las tasas netas de matrícula, sólo uno
de cuatro jóvenes de 15 años ha alcanzado un dominio de las matemáticas que le permitiría
participar de manera efectiva en trabajos productivos. Esto se compara con el promedio de la
OCDE del 77 por ciento. Además, sólo uno de tres estudiantes de educación secundaria alcanza el
nivel básico de PISA en comprensión de lectura (en comparación con el 83 por ciento en los países
de la OCDE). Adicionalmente, la educación en escuelas socioeconómicamente pobres dista mucho
del aprendizaje en entornos con mayores recursos. El Perú tiene una de las brechas de aprendizaje
más grandes por nivel socioeconómico entre los participantes en PISA. El país ha comenzado a
implementar varias reformas en el sector educativo para mejorar los resultados de aprendizaje.

2. Pese a que como muchos países en la región, el Perú invierte por debajo de la OCDE
en educación, el presupuesto de gasto que tiene disponible podría ser usado de manera más
eficiente. La infraestructura escolar necesita intervenciones, ampliación, mejores equipos de TIC
y de laboratorio, y mantenimiento. Al mismo tiempo existen importantes ineficiencias en el sector,
especialmente en algunas regiones. Sería importante corregir estas ineficiencias y mejorar los
procesos de gasto de capital y gasto corriente en el contexto de presiones de gastos crecientes en
educación pública.

3. Este capítulo evalúa la eficiencia y efectividad del gasto público en educación en el

Perú. Se identifican potenciales ganancias de eficiencia en el gasto a través de un análisis de
frontera, prestando atención especial a las diferencias entre gobiernos sub-nacionales. El análisis
de eficiencia se basa en la evidencia mundial que existe sobre lo que funciona en educación. El
análisis de sostenibilidad provee una visión transversal a los desafíos de equidad. El capítulo está
organizado en tres secciones. La primera sección provee un panorama del gasto en educación, su
distribución y tendencias recientes. La segunda sección presenta un análisis de eficiencia y
efectividad en el gasto educativo. La última sección, presenta recomendaciones sobre cómo
mejorar el gasto en educación para maximizar su impacto y reducir las desigualdades.

Gastos y resultados

Gastos

4. El gasto en la educación ha crecido desde el año 2011, al igual que la tasa de ejecución
de dicho gasto. Después de una tendencia decreciente entre el 2009 y 2011, el gasto pasó de 3.4
por ciento del PIB en 2011, al 4.1 por ciento en el 2015, y la ejecución de este gasto subió del 82.3
por ciento al 90 por ciento (ver Figura 5-1). En este período, el gasto en educación como porcentaje

133
del gasto público total subió del 14.9 por ciento al 17.1 por ciento. En términos absolutos, subió
de S/.13,708 millones en el 2011 a S/.22,796 millones en el 2015.

Figura 5-1 Presupuesto público en educación y tasa de ejecución, 2011-2015

92.0 4.09 4.50
3.93 3.83
90.0 3.51 3.58 3.64 4.00
3.40

Tasa de ejecución (% del PIM)

90.0 3.50
88.0
88.6
Porcentaje del PIB

3.00
86.0
2.50
84.0 85.7
85.1 84.8 2.00
84.0
82.0
1.50
80.0 81.2 1.00
% PIM
78.0 0.50
% PBI
76.0 0.00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: SIAF y BCR. Nota: Presupuesto público se calcula a partir del PIM, como porcentaje del PIB. La tasa de
ejecución se calcula a partir del gasto ejecutado como porcentaje del PIM.

5. El gasto, como porcentaje del PIB, se ha incrementado en todos los niveles de la

educación básica y, en menor medida, también en la educación superior. Entre el 2011 y 2015,
el gasto público en educación primaria y secundaria creció alrededor del 35 por ciento en términos
reales. En ambos casos, el crecimiento ha respondido en gran medida al incremento en la matrícula.
En educación superior también se incrementó (ver Figura 5-2). Una mayor proporción de los gastos
en infraestructura se han asignado a los diferentes niveles educativos lo que explica el aumento en
los gastos a diferentes niveles y la reducción en la asignación directa a la infraestructura básica.

Figura 5-2 Gasto público como porcentaje del PIB por tipo de servicio, 2009-2015
2009 2011 2015
0.24
0.23
0.47

0.90
0.75
1.00

0.72
0.61
0.96

0.10
0.11
0.06

0.61
0.52
0.66

0.48
0.41
0.23

0.24
0.27
0.31

Inicial Primaria Secundaria EBE y EBA Superior y Infraestructura Indirecto

ocupacional básica
Fuente: SIAF. Elaboración propia. Notas: (1) EBE y EBA = Educación Básica Especial y Educación Básica
Alternativa. (2) La educación superior y ocupacional incluye universitarias públicas y privadas, así como la formación
ocupacional y programas educativos para promover el empleo. (3) El gasto de infraestructura básica se refiere al gasto
en infraestructura bajo la función de Educación Básica que no está asignada a un nivel específico.

134
6. A pesar de estos avances, el Perú gasta menos en educación que sus pares, aunque la
proporción del gasto en educación con respecto al gasto público total creció y es
relativamente alta comparada con otros países. El país gasta menos que los países de la OCDE
y pares estructurales y regionales en términos absolutos (dólares PPP) y como porcentaje del PIB
(ver Figura 5-3). El Perú gasta PPP$1,495 por estudiante en primaria, PPP$1,562 en secundaria y
PPP$972 en educación superior, lo que representa la cuarta, quinta y décima parte de lo que gastan
los países de la OCDE, respectivamente. Sin embargo, es interesante notar, que la participación
de la educación dentro del gasto público total es mayor en el Perú que en los otros países de la
OCDE. Al parecer, la limitación del gasto educativo, tendría que ver más con el nivel del gasto
público en general que con su tamaño relativo.

Figura 5-3 Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014
En PPP$ Como porcentaje del PIB per cápita

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,
Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de
OCDE (2012).

7. La manera en que el país distribuye su presupuesto educativo es diferente comparado

a la de sus pares. Casi el 40 por ciento de los recursos se destinan a la educación primaria. Esta
fracción es mucho más alta que la que destinan otros países de la OCDE. Por otro lado, el Perú
destina un sexto de su presupuesto educativo al nivel terciario, mientras que algunos países
comparables estructuralmente y miembros de la OCDE destinan un cuarto de su presupuesto. Esto
puede estar explicado por diferencias en tasas de matrícula en los diferentes niveles educativos.
En términos de volúmenes, el gasto educativo en el Perú es bajo en todos los niveles en
comparación a sus pares (ver Figura 5-4).

135
 Figura 5-4 Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014
Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE
3.7

16.2
15.9
17.5
12.4

38.5
35.7
34.7
26.0

30.7
31.6
32.1
37.2

14.2
24.1
18.9
24.5
4.7
4.5
5.4

En educación En educación Primaria Secundaria Superior

(% PBI) (% Gasto total) (% Gasto educación) (% Gasto educación) (% Gasto educación)

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,
Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de
OCDE (2012).

8. La principal categoría de gasto educativo es la de salarios al personal. Según datos

internacionales entre los años 2012 y 2014, alrededor de la mitad del gasto en instituciones
educativas (directo) en todos los niveles fue para compensaciones al personal (el más alto fue en
secundaria, con 60 por ciento). En contraste, sus pares estructurales, regionales y de OCDE
destinan entre el 73 por ciento y 82 por ciento a las compensaciones al personal en la educación
básica y entre el 54 por ciento y 61 por ciento en la educación superior (ver Figura 5-5). Este
monto, sin embargo, no incluye la contratación administrativa de servicios (CAS), que es una
modalidad común en el sector de contratación de personal fuera de las planillas y en el 2015
representó el 4 por ciento del gasto total en educación en el Perú. Tampoco incluye los pagos a
animadoras y alfabetizadores, que trabajan en la educación inicial no escolarizada (PRONOEI) y
básica alternativa (EBA).

Figura 5-5 Gasto en compensaciones al personal % del gasto total en IIEE públicas, 2012-
2014
Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE
80.5
80.3

79.8
75.6
73.8

72.8
72.4

72.4
70.5

60.5
59.6

58.1
56.6

53.6
50.7
47.7

Inicial Primaria Secundaria Superior

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,
Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de
OCDE (2012).

9. Relativo al PIB, el gasto en personal en el 2015 fue menor que el gasto en el 2009,
aunque desde el 2011 se viene incrementando. Para este análisis consideramos también el gasto

136
en CAS y los pagos a animadoras y alfabetizadores. En el 2015 se gastó en total 0.13 puntos menos
del PIB en personal respecto al 2009, incluso cuando el gasto en CAS se incrementó en 0.1. El
mayor rubro de personal fue naturalmente el de los educadores (docentes, animadoras y
alfabetizadores), que osciló entre el 70 por ciento y el 74 por ciento. El gasto en personal
administrativo en planilla y personal CAS representaron el 16.9 por ciento del gasto en personal
en el 2015, comparado con el 12.6 por ciento en el 2011, debido al incremento en CAS. El 10 por
ciento restante se invirtió en pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales (ver Figura 5-
6), en su mayoría para sepelios, debido a que ese año el gobierno pagó una deuda social importante
en ese rubro.

Figura 5-6 Gasto en personal obligaciones como % del PIB, por nivel educativo, 2009-2015

2.00

1.50

1.00

0.50

0.00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Docentes y animadoras Administrativos CAS PPOS

Fuente: SIAF y BCR. Elaboración propia. PPOS: Pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales.

10. En los últimos años ha habido un esfuerzo de inversión en desarrollo, adquisición y

entrega de materiales a las IIEE. En particular destaca el aumento del gasto en material educativo
para la educación inicial y primaria bilingüe, que entre el 2012 y 2015 se incrementó en S/.128.48
millones, comparado con S/.2.41 millones entre el 2007 y 2011. Entre el 2012 y 2014 se hizo una
dotación importante de material para secundaria, con un incremento mayor en el 2013 (ver Figura
5-7). A partir del 2014 el gasto en los tres niveles se mantuvo relativamente alto, comparado con
el gasto en el 2011 (alrededor del triple) y se dotó de materiales a la educación básica especial. Al
mismo tiempo, se mejoró el nivel de ejecución presupuestal de este gasto, uno de los más
complejos en cuanto a procesos de adquisiciones, pasando del 84 por ciento (gasto girado respecto
al PIM) en el 2011 al 99 por ciento en el 2015. El mayor gasto en materiales se tradujo en una
entrega más oportuna, con un incremento del 13.2 por ciento al 65.1 por ciento entre el 2011 y
2014 en el porcentaje de IIEE que reciben material a tiempo (INEI, 2011-2014), lo que parece ser
el principal factor que explicaría la mejora en los logros de aprendizaje, como se verá más delante
(Castro, 2016).

137
Figura 5-7 Gasto corriente en material educativo en Educación Básica como porcentaje del
PIB según material de enseñanza y modalidad, 2011-2015
Por lengua de enseñanza Por nivel educativo

Fuente: Kudo & Székely, 2015 (elaborado a partir del SIAF). Nota: Actualizado con la ejecución presupuestal a
diciembre 2015 y con gasto ejecutado (devengado).

11. En cuanto a la ampliación del acceso a la educación básica (especialmente educación

inicial), se observó una tendencia creciente importante, lo mismo que en educación superior
con Beca 18.36 En el 2012, las acciones de ampliación de la cobertura de la educación básica
(regular, especial y alternativa) sumaron S/.19 millones (0.0038 por ciento del PIB), y para el 2015
llegaron a S/.694 millones (0.11 por ciento del PIB). El principal gasto que explica este incremento
es el del mejoramiento y ampliación de la infraestructura de educación inicial, que aumentó 24
veces de S/.17.9 millones a S/.424.4 millones. En educación superior y ocupacional, el gasto en el
acceso y provisión de los servicios (más allá de los insumos básicos) se incrementó tanto en
relación con el PIB (en 0.1pp) como con el gasto total en educación (en 1.8pp). Esto se debe
principalmente a la introducción del programa Beca 18 (S/.593 millones).

12. La proporción del gasto de capital respecto al gasto total en educación es más alta en
el Perú que en otros países, en todos los niveles educativos. En educación inicial, el gasto de
capital en el Perú representa casi el 24 por ciento del gasto total en IIEE, comparado con 11.5 por
ciento en países de la OCDE y en países de la región (ver Figura 5-8). En primaria y secundaria
ocurre algo similar, mientras que en la educación superior el gasto de capital en el Perú es similar
a los pares estructurales y regionales pero dos veces más alto que el promedio OCDE.

36
El programa Beca 18 está dirigido a jóvenes que hayan egresado de secundaria en colegios públicos y privados para
estudiar en la universidad.

138
 Figura 5-8 Gasto de capital como % del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo
Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE
23.8

22.1

19.4
18.3

18.2
17.6
11.5
11.5

10.5
9.1

8.1
7.6

7.3
7.3

6.5
6.0

Inicial Primaria Secundaria Superior

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Notas: Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia,
Polonia, Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y
datos de OCDE (2012).

13. La alta proporción del gasto de capital en el gasto total en educación a primera vista
es una buena señal, pero esta tendencia en el Perú también tiene algunas explicaciones menos
positivas. Una asignación de capital substantiva en el sector, señala la importancia que se otorga
a mejor infraestructura física y de equipamiento educativo para los estudiantes. Esto es muy
positivo y es parte de la tendencia en el país. Por otro lado, también refleja ineficiencias en cuanto
al mantenimiento de la infraestructura existente y pone presión en mejorar la priorización de
inversiones nuevas. El estado de la infraestructura actual sufre un deterioro mayor por falta de
mantenimiento y/o renovación (Banco Mundial, 2016) en comparación con países de la OCDE,
pares estructurales, e incluso algunos pares regionales. La ausencia de un plan estratégico de
mediano plazo que priorice las inversiones con criterios de equidad y costo-eficiencia para
optimizar la inversión no ayuda. Además, la demanda no atendida en términos de infraestructura
es mayor en el Perú37 que en los países comparados.

14. La inversión que permite potenciar el impacto de los insumos básicos es la calidad
pedagógica. Este gasto se ha casi triplicado en términos relativos al PIB y se ha duplicado como
proporción del gasto total en educación, pero aún es relativamente bajo: 4 por ciento del gasto
educativo en 2015, además de mantenerse muy centralizado. El crecimiento tiene que ver con las
acciones iniciales para la implementación de la Carrera Pública Magisterial (CPM) y la creación del
programa de Soporte Pedagógico en primaria, focalizado principalmente en IIEE urbanas y poli-
docentes completas. El 90 por ciento del gasto de las UE de las Direcciones Regionales Educativas
(DRE) y de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL)38 es para planillas, y 5 por ciento
es para materiales e infraestructura (ver Figura 5-9). Esto deja menos del 5 por ciento para
intervenciones que potencien la calidad pedagógica.39

37
Se estima que la inversión requerida para que la infraestructura educativa tenga la capacidad de atender la demanda
no atendida es de casi S/. 23 mil millones, sin incluir la educación universitaria (Banco Mundial, 2016).
38
DRE y UGEL pertenecen al Ministerio de Educación y coordinan, dirigen y evalúan las actividades educativas y
administrativas de las instituciones públicas y privadas en el Perú.
39
Esto último incluye la gestión curricular y definición de estándares y mapas de progreso del aprendizaje, las
actividades de formación en servicio, capacitación y especialización del personal de IIEE, el acompañamiento y
soporte pedagógico, el diseño de intervenciones y modelos de atención a IIEE con necesidades particulares, así como
todas las acciones relacionadas con la implementación de la CPM en IIEE y los procesos y proyectos relacionados
con el aseguramiento de la calidad de la educación superior.

139
 Figura 5-9 Gasto promedio regional por estudiante en Unidades Ejecutoras de DRE y
UGEL, 2015
1,744

Gestión por resultados

1,144 Calidad pedagógica
807 Materiales
por ciento 90.4% Infraestructura
90.4% 1,034
729 Docentes

Inicial Primaria Secundaria

Fuente: SIAF y Censo Escolar. Gasto corriente y de capital ejecutado, excluyendo el gasto para ampliación de
cobertura. No incluye el gasto indirecto (planificación y gestión). Gestión por resultados corresponde a la gestión del
programa PELA.

15. La contribución en las regiones de los diferentes niveles de gobierno varía

significativamente. En cuanto a la distribución del gasto en el territorio, Lima Metropolitana
concentra el 13.5 por ciento del gasto total, y otra proporción similar corresponde al gasto de carácter
nacional. El gasto nacional es aquel que se hace para políticas e intervenciones que se implementan
en todo el país y es ejecutado en su totalidad por el MINEDU, SUNEDU y SINEACE. En Lima
Metropolitana, casi un tercio del gasto público es ejecutado por las universidades y el resto por
MINEDU a través de la DRE y las UGEL. En las demás regiones, el gasto viene principalmente del
gobierno regional pero con gran variabilidad entre regiones: desde 78 por ciento en Loreto hasta 55
por ciento en Huánuco (ver Figura 5-10). El MINEDU participa en algunas regiones más que en
otras: con 133 millones en Amazonas (25 por ciento del gasto en la región) y 121 millones en
Cajamarca (10 por ciento del gasto en la región), hasta 2 millones en Moquegua (1.2 por ciento).
Por su parte, los gobiernos locales tienen una participación que varía de 219 millones en Cusco hasta
4 millones en Madre de Dios.

140
 Figura 5-10 Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por
región
3,500
MINEDU* Universidad GR GL
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500

Ica

Piura
Puno
Ayacucho
Cajamarca

Huánuco

Tumbes
Ucayali
Loreto
Madre de Dios
Moquegua

Tacna
Pasco
Amazonas

Junín

Lima Metropolitana
Ancash
Apurímac

Lambayeque
Nacional

Callao
Cusco

La Libertad

San Martín
Arequipa

Huancavelica

Lima Provincias
Fuente: SIAF. Elaboración propia. Notas: El gasto nacional es el que realiza el gobierno central para beneficio de todo
el país o de varias regiones. MINEDU incluye los gastos de SUNEDU y SINEACE.

16. La asignación de recursos educativos no considera que los costos y desafíos educativos
sean mayores en las IIEE más alejadas. Como se muestra en la Figura 5-11, la relación entre la
distancia promedio entre las IIEE y la UGEL (en minutos) y el aprendizaje es negativa, es decir,
cuanto más lejanas sean las IIEE, más estudiantes retrasan su aprendizaje. Sin embargo, el gasto
por estudiante promedio por UE no guarda relación con el nivel de dispersión de las IIEE que las
UE atienden (ver Figura 5-11).

17. Las diferencias de gastos educativos de los diferentes niveles del gobierno en las
regiones resultan en una notable heterogeneidad interregional del gasto por estudiante. Por
ejemplo, el gasto promedio en educación primaria por estudiante es tres veces más alto en
Moquegua y Huánuco que en Loreto y Ucayali. Hay regiones en las que el gasto por estudiante
está muy por debajo de lo que se requiere para brindar un servicio de calidad. Por ejemplo, en
Loreto y Ucayali, dos regiones de selva, la provisión de servicios y la retención de docentes
calificados tienen costos mayores, más aún si se quiere cubrir efectivamente la necesidad de
docentes bilingües formados para EIB.

141
 Figura 5-11 Gasto por estudiante en primaria y aprendizajes en matemática según UE,
2015

Fuente: SIAF, ECE 2015 (2do grado de primaria) y Censo Escolar 2015. Elaboración propia.
Nota: Para una mejor visualización, en los figuras se excluye las UE Dátem del Marañón y Nauta porque el tiempo
promedio a sus IIEE son casos extremos (1,171 y 1,686 minutos) aunque siguen la tendencia general y sí están
contadas para el ajuste polinómico (R2).

Resultados

18. Los resultados del aprendizaje en la enseñanza primaria y secundaria han mejorado
significativamente desde 2009. Según la prueba nacional para alumnos de segundo grado (ECE)
desarrollada por el Ministerio de Educación (MINEDU), como parte de la estrategia universal de
pruebas, la proporción de estudiantes con un nivel satisfactorio en lectura aumentó de un muy bajo
15,9 por ciento en 2007, a 50 por ciento en 2015. En Matemáticas, la proporción con un nivel
satisfactorio se ha triplicado, de 7.2 por ciento a 26.6 por ciento de los estudiantes (ver Figura 5-
13). Asimismo, el rendimiento entre los estudiantes de secundaria también mejoró. Entre el 2000
y 2015, los resultados del Perú en el marco del Programa de Evaluación Internacional de
Estudiantes (PISA) mostraron la mejoría más grande de cualquier país.

19. Pero todavía hay mucho margen para mejorar: casi la mitad de los estudiantes
secundarios no saben leer o no comprenden lo que leen y casi tres cuartos no tienen un nivel
satisfactorio en Matemáticas. Pese a una importante mejora en los resultados de PISA en el 2015,
los resultados en el Perú siguen siendo muy bajos, con el peor nivel en América del Sur. Solo seis
países (Líbano, Túnez, Macedonia, Kosovo, Argelia y República Dominicana) de los 73 países
que participaron en el programa tuvieron resultados más bajos. La mitad de los estudiantes
secundarios no saben leer adecuadamente o no comprenden lo que leen si pueden leer (nivel 1 o
baja en Figuras 5-12, 5-13).

20. El acceso a la enseñanza superior ha aumentado pero no para todos. La graduación de

la educación superior entre los jóvenes (de 22 a 24 años) aumentó del 12 al 20 por ciento entre el
2003 y 2013. Mientras que el 20.2 por ciento de los no pobres en este grupo de edad ha completado
la educación superior, sólo el 8.1 por ciento de los jóvenes pobres y el 3.3 por ciento entre los
pobres extremos lo han hecho.

142
 Figura 5-12 Porcentaje de estudiantes Figura 5-13 Desempeño de los estudiantes
primarias con un nivel satisfactorio en secundarias en lectura y matemáticas en
ECE, 2007-15 PISA, 2015
60
Peru 6.4 47.5
49.8
50

Reading
Chile 27.1
Estudiantes
HEADCOUNT (%)

40 con nivel 1 o

26.6 OECD 18.8

30
Estudiantes con
20 15.9 Peru 37.7 28.4 nivel 2 o más

Mathematics
10 7.2
Chile 23.0 26.3

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 OECD 14.9

Reading Mathematics 100 0 100

%

Fuente: BM con datos de OCDE.

21. Existen grandes diferencias en los resultados de aprendizaje en el Perú, lo cual reduce
la calidad media de la educación. El Perú tiene uno de los puntajes PISA más bajos en inglés y
matemáticas, en gran parte debido a las diferencias en la calidad de la educación entre las
provincias y distritos escolares. De hecho, el Perú tiene una de las mayores brechas en los
resultados de aprendizaje entre los países participantes en el estudio PISA. Para aumentar la
calidad media de la educación, la Ley 29944 (Reforma de Maestros) del 2012 reformó la ley de
maestros existente para permitir la implementación de un sistema basado en el mérito para la
contratación y ascensos a lo largo de la carrera para todos los maestros titulares. Esta ley alentó y
recompensó el alto rendimiento y buscó atraer a más solicitantes calificados, elevando la calidad
de la enseñanza. Sin embargo, no trató directamente con las dificultades de atraer maestros y
directores calificados a las escuelas en las áreas más pobres del país, particularmente fuera de Lima
y Callao. Por ejemplo, entre el 70 y el 90 por ciento de los maestros de las zonas rurales son
maestros contratados que aún no están incluidos en el sistema de carreras docentes. Las escuelas
en zonas desfavorecidas carecen también de una gestión escolar calificada.

Eficiencia y efectividad del gasto educativo

La eficiencia del presupuesto público

22. El gasto educativo en el Perú es bastante descentralizado y la tasa de ejecución—

aunque mejorando—es relativamente baja a nivel local y en universidades. En el 2015, el
gobierno central tuvo a su cargo el 25.4 por ciento del gasto educativo (frente al 21.4 por ciento
en el 2011), sin incluir a las universidades que manejaron el 17 por ciento. Los gobiernos
regionales concentraron el 46.4 por ciento del gasto (frente al 47.6 por ciento en el 2011) y los
gobiernos locales alrededor del 11 por ciento (ver Figura 5-14). La tasa de ejecución se mantiene
más alta en los gobiernos regionales y muy baja en los gobiernos locales (ver Figura 5-14). Esto
tal vez puede explicarse en parte por la composición del gasto en cada nivel. Mientras el gasto
educativo de los gobiernos locales se concentra principalmente (98 por ciento) en proyectos de
inversión, que enfrentan mayores obstáculos de ejecución, el gasto educativo de los gobiernos
regionales es mayormente salarial (78 por ciento) y se paga regularmente. El grueso del gasto de

143
bienes y servicios, que son los insumos y actividades que apalancan la mejora de la calidad, es
ejecutado por el gobierno central y las universidades. Cabe destacar que las universidades públicas
tienen un nivel de ejecución agregado inferior al de los gobiernos regionales, aspecto que requiere
de un análisis más profundo que el que se puede ofrecer en este estudio.

Figura 5-14 Presupuesto público en Educación y tasa de ejecución por nivel de gobierno

Fuente: SIAF. Elaboración propia.

La eficiencia del gasto

23. Por su gasto reducido, el Perú se encuentra cerca de la frontera de eficiencia en cuanto
a la educación primaria en comparación con otros países. Con un gasto promedio en educación
por estudiante similar a Panamá, Paraguay y la Republica Dominicana, el Perú obtiene resultados
mejores en matemáticas en las pruebas TERCE40 2013 (ver Figura 5-15 para tercero y sexto de
primaria). De hecho, utilizando la muestra de los 13 países latinoamericanos que participaron en
el TERCE 2013 y utilizando la metodología del Data Envelopment Analysis (DEA), calculamos la
frontera de eficiencia para los aprendizajes en matemáticas y lenguaje para tercero y sexto de
primaria, así como para ciencias en sexto de primaria.

40
TERCE es una evaluación latinoamericana a estudiantes de tercero y sexto de primaria que mide aptitudes en
comprensión de la lectura, matemáticas y ciencias naturales. No tiene una regularidad en su aplicación.

144
 Figura 5-15 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación primaria en
matemáticas, TERCE
Tercero de primaria Sexto de primaria

Fuente: TERCE 2013. Elaboración propia. Figuras similares fueron elaborados para comprensión de la lectura y
ciencias, con resultados similares.

Figura 5-16 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación secundaria en

matemáticas, PISA

Fuente: PISA 2015 y gastos por estudiante en educación secundaria, UNESCO. Figuras
similares fueron elaborados para comprensión de la lectura y ciencias, con resultados similares.

24. Este nivel de eficiencia en cuanto a la educación secundaria no es sorpresivo usando

esta metodología de análisis dado el nivel de gasto por estudiante en la educación secundaria
en el Perú en comparación con otros países. El Perú gasta menos por estudiante en educación
secundaria que la mayoría de los otros países. Algunos países como Albania gastan menos en
educación por estudiante, pero obtienen mejores resultados (ver Figura 5-17). Desde una
perspectiva mundial, existe un espacio potencial de ganancia de eficiencia de hasta 20 por ciento
en matemáticas, 11 por ciento en lectura y 22 por ciento en ciencias, crecimiento con el cual el
Perú seguiría dentro de los países de bajo rendimiento en la prueba. En el caso de aumentar la
inversión educativa para llegar al 6 por ciento del PIB según lo establecido en el Acuerdo Nacional,
y de acuerdo a esta metodología, se podrían conseguir aumentos adicionales en los aprendizajes

145
de los estudiantes del orden del 6-9 por ciento en matemáticas, comprensión de la lectura, y
ciencias. Pero esto solo ocurriría si los recursos adicionales son usados de una manera eficiente.

25. En el análisis nacional, encontramos que la frontera de eficiencia se ha movido en una

dirección positiva entre el 2011 y el 2015 para la educación primaria, pero no existe una
correlación positiva entre gastos y resultados (ver Figura 5-17). En muchas regiones se
consiguieron mejores resultados en el 2015 que cuatro años atrás por cada sol que se invirtió. Las
regiones que se encuentran en la frontera cambiaron: Moquegua que definía el extremo superior
en el 2011 fue reemplazado por Tacna 2015.41 Al mismo tiempo, no existe una correlación positiva
entre gastos y resultados al nivel interregional. Algunas regiones gastan más que dos veces en
educación primaria por estudiante sin obtener mejores resultados, sugiriendo que existen grandes
ineficiencias al nivel regional.

Figura 5-17 Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando
2011 y 2015
60 2011
TAC
2015
50
% de estudiantes con desempeño
satisfactorio en matemáticas

MOQ
40
CALL ICA AMZ
PIU ANC PUN
30 JUN PAS AYC
TAC LIM MOQ CUS LPR
CAJ
LIB LAM APU HCO
20 ANC TUM SMA
ICA LPR MDD AQP
LIB CALL JUN HNV
PIULAMAMZ
LIM CUS
APU
10 CAJ TUM
UCA
MDD SMA HCO PUNPAS
HNV
UCA AYC AQP LOR
LOR
0
0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000
Gasto promedio en educación primaria por estudiante

Fuente: ECE 2011, ECE 2015, SIAF y ESCALE. Nota: El gasto para cada nivel incluye gastos en infraestructura de
un nivel específico que no se contabilizan bajo la función de dicho nivel. Esto permite un análisis más real del gasto
por estudiante. El gasto en Lima Metropolitana corresponde a las Unidades Ejecutoras de la DRE y UGEL de Lima.

26. Después de controlar por factores asociados al costo diferenciado de educar en el país,
dos regiones resaltan como las de menor eficiencia: Madre de Dios y Tumbes. Calculamos la
“eficiencia neta” controlando por la incidencia de pobreza en la región y la distancia agregada de las
IIEE a la UGEL en minutos, ambos factores influyen en los desafíos, y por lo tanto en el costo de
educar en cada región. El Mapa 5-1 presenta la eficiencia neta regional respecto a los resultados de
aprendizaje en primaria y secundaria.42

41
Para educación inicial la eficiencia se calculó contra la cobertura neta del nivel (población de 3-5 años matriculada
en educación inicial). Para educación superior contra la conclusión oportuna (población de 22-24 años que ha
concluido la educación superior). Las fronteras de eficiencia para los demás niveles educativos muestran patrones
cualitativamente similares, pero no se reportan por limitaciones de espacio.
42
El análisis también se hizo para la educación inicial y superior en relación con la cobertura de estos servicios.

146
 Mapa 5-1 Eficiencia neta del gasto público en educación respecto al aprendizaje
Primaria Secundaria

Fuente: BM.
Nota: La eficiencia neta se ha calculado controlando por la incidencia en la pobreza y la distancia de las IE a la UGEL
en minutos (suma del tiempo a las IIEE de cada nivel). La eficiencia en educación primaria se calculó a partir del
gasto público corriente en educación primaria por estudiante (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con resultados
satisfactorios en matemáticas (porcentaje total) por región. La eficiencia en educación secundaria se calculó a partir
del gasto público corriente en educación secundaria por estudiante (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con
resultados satisfactorios en matemáticas (porcentaje total), por región.

27. Si todas las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta con el gasto
actual, podrían producirse mejoras de más del 10 por ciento en educación inicial y en
primaria (ver Figura 5-18). Se calcula que en secundaria las mejoras serían menores, en parte
porque la frontera es relativa y los resultados de la primera evaluación en el 2015 fueron
homogéneamente bajos entre regiones. Por otro lado, las mejoras serían más marcadas en la
educación inicial que en la educación superior (ver Figura 5-18) por las mismas razones.

147
 Figura 5-18 Logros de aprendizaje si regiones se desempeñaran en frontera de eficiencia
neta

Fuente: BM.
Nota: La eficiencia en educación inicial se calculó a partir del gasto público total en educación por estudiante (2012-
2013) y la tasa neta de matrícula en el nivel para el grupo de edades de 3 a 5 años (porcentaje total), por región. La
eficiencia en educación superior se calculó a partir del gasto público promedio en educación por estudiante (2000-
2014) y la tasa de conclusión de educación superior para el grupo de edades 22-24 (porcentaje del total), por región.
Se usan datos del 2015 para educación primaria y secundaria y datos del 2014 para educación inicial y superior.

28. El análisis a nivel de Unidad Ejecutora (UE) muestra tres resultados importantes con
respecto a la relación entre la eficiencia, la dispersión y el rezago en el aprendizaje (ver Figura
5-19). Primero, existe una relación exponencialmente negativa entre el nivel de eficiencia en una
UE y el porcentaje de estudiantes que comienzan en sus aprendizajes de matemáticas (debajo del
nivel 1). Es decir, la eficiencia no sólo resulta en más estudiantes logrando los aprendizajes
esperados, sino en menos quedándose rezagados. Esta es una buena noticia. Segundo, con el
148
mismo nivel de eficiencia, los resultados tienden a ser más bajos cuanto más dispersa es una
jurisdicción. Por eso las burbujas grandes de la figura están más arriba que las chiquitas. Nauta es
un caso ilustrativo de esto: la UE con mayor dispersión geográfica en primaria, es la número 29
de 182 UE en eficiencia neta, pero en porcentaje de estudiantes que comienzan, es la número 175.
Esto sugiere que sería necesario asignar recursos que respondan a los costos reales de educar en
las zonas más pobres, dispersas, bilingües, o en contextos de violencia.

Figura 5-19 Eficiencia y rezago en aprendizajes por UE según dispersión geográfica, ECE
2015
90%
Mariscal
80% Ramon
Datem Del
Castilla
Marañon
Requena
70% Alto
Contamana Nauta
Amazonas
60% Loreto
% estudiantes en inicio

50% Huarmaca
Pataz Sanchez Carrion

40% Oxapampa
La Convencion
Celendin
30%
Jaen
Amazonas San Ignacio
20% Cusco

Morropon
10%
R² = 0.6156
0%
-0.600 -0.400 -0.200 0.000 0.200 0.400 0.600 0.800
Eficiencia neta del gasto en educación primaria, 2015
Fuente: BM.
Nota: Las Unidades Ejecutoras etiquetadas y coloreadas son las que tienen la mayor distancia que cubrir, como indica
el tamaño de los círculos. La distancia a cubrir se calcula como la suma de minutos de traslado entre sus UGEL y las
IIEE de primaria que atienden: cuanto más IIEE y más dispersas estén, más distancia que cubrir. Se ubican
principalmente en Loreto, Cusco, Cajamarca, Piura, Amazonas y Pasco.

La efectividad del gasto

29. ¿Qué funciona en la educación? ¿Qué factores explican la mejora en el aprendizaje?

Para responder la primera pregunta, mostraremos el resultado de una revisión exhaustiva de la
literatura y meta-análisis recientes que expliquen los impactos posibles de diversas intervenciones.
De una manera comparada, sobre la base de impactos de intervenciones similares en el mundo 43.

43
Ver por ejemplo: Identifying Effective Education Interventions in Sub-Saharan Africa: A Meta-Analysis of
Rigorous Impact Evaluations, de Conn (2014); School Resources and Educational Outcomes in Developing Countries:
A Review of the Literature from 1990-2010, by Glewwe et al. (2014); The Challenge of Education and Learning in
the Developing World, de Kremer et al. (2013); Quality Education for All Children? What Works in Education in
Developing Countries, de Krishnaratne et al. (2013); Improving Learning in Primary Schools of Developing
Countries: A Meta-Analysis of Randomized Experiments, de McEwan (2014); Improving Educational Outcomes in

149
En la segunda parte mostraremos los resultados de un análisis de descomposiciones explorando
los factores asociados a la mejora de los aprendizajes de los estudiantes de segundo grado de
primaria (ver Tabla 5-1).

Tabla 5-1 Impactos posibles de intervenciones con incentivos y premios al buen desempeño
País,
Evaluación Hallazgo Comentarios
Periodo
Selección/Colegios de Alto Rendimiento
Kenia Lucas & Efectos positivos de 0.27 SD en tests scores pero no significativos En escuelas de alto rendimiento de
Mbiti (2014) de ir a un colegio secundaria elite en Kenia. secundaria

Rumania Pop-Eleches Efectos en la aprobación en el examen de bachillerato entre 0.02 En escuelas de alto rendimiento de
& Urquiola SD y 0.1 SD. Asimismo menciona que la estratificación de los secundaria
(2013) colegios por calidad ocasiona que los padres reducen esfuerzos y
los docentes se ordenen con la preferencia de estudiantes con alto
rendimiento
Kenia Duflo et al. Efectos en estudiantes de la mitad superior de la distribución de Organización de las clases según
(2011) rendimiento que recibieron entrenamiento de 0.19 SD en tests desempeños
scores, mientras que en la mitad inferior fue 0.16 SD. Estos
resultados son persistentes.
Por otro lado, en escuelas que no recibieron el entrenamiento, solo
los estudiantes de la parte superior de la distribución aumentaron
sus scores si fueron asignados aleatoriamente con estudiantes de
alto rendimiento
Bono Escuela
Gambia Blimbo & Efecto de -0.04 SD y -0.12 SD en lenguaje (s.e=0.092) y WSD ofrece un bono y entrenamiento a
Evans (2011) matemáticas, respectivamente. directores, docentes y representantes de
la comunidad de primaria.
Kenia Glewee et Efecto de 0.067 SD en test scores en el primer año, 0.15 SD en el Programa que ofrece premios a los
al.(2010) segundo año y 0.098 SD en el tercer año. profesores de primaria en base a los tests
scores de sus estudiantes con castigo por
no rendir la prueba
India Muralidharan Estudiantes que terminaron la primaria a cargo de un profesor que Programa que paga un bono a los
(2011) recibió el programa de pagos por rendimiento han mejorado docentes de colegio rurales de primaria
respecto a los controles en 0.54 SD y 0.35 en matemática y basado en el mejoramiento promedio de
lenguaje, respectivamente. sus estudiantes por 5 años
India Muralidharan Efectos de 0.27 and 0.17 SD, respectivamente en tests de Programa de pago por desempeño
& matemática y lenguaje después de dos años de finalizar el docente: bonos colectivos a partir del
Sundararaman programa. rendimiento escolar y bonos individuales
(2011) basados en el desempeño docente
Beca 18
Países en Glewwe et al. Hay 4 estudios que evalúan el impacto de recibir una beca por
desarrollo, (2015) mérito en los test scores (en primaria y secundaria, no hay
1990- evidencia en superior). Hay 6 estimaciones de las cuales 5 son
2014 positivas y significativas y solo una es negativa (y no
significativa).
Fuente: BM.

30. El análisis de los impactos de los incentivos muestra una evidencia mixta. La
organización de clases según desempeños de los estudiantes tiene impactos positivos pero la
organización de escuelas no mucho. Los incentivos han tenido impactos interesantes. Finalmente,
no existe mucha evidencia sólida de impactos de becas universitarias. Lo que sí hay son estudios
de becas en primaria y secundaria con impactos positivos.

Developing Countries: Lessons from Rigorous Evaluations, de Murnane y Ganimian (2014); What Really Works to
Improve Learning in Developing Countries? An Analysis of Divergent Findings in Systematic Reviews, de Evans y
Popova (2015); Improving School Education Outcomes in Developing Countries: Evidence, Knowledge Gaps, and
Policy Implications de Glewwe y Muralidharan (2015).

150
31. Las intervenciones pedagógicas, por otro lado, muestran evidencia de mayores
impactos positivos en los aprendizajes de los estudiantes. El alto impacto de las intervenciones
pedagógicas en el mundo, especialmente en países en desarrollo, es una de las regularidades
empíricas más saltantes que se viene encontrando en la literatura sobre “¿Qué funciona en la
educación?” Claramente, las intervenciones de acompañamiento o soporte pedagógico son las que
muestran mejores impactos, seguidas por las intervenciones de adquisición y distribución de
materiales educativos (ver Tabla 5-2).

Tabla 5-2 Impactos posibles de intervenciones pedagógicas

País, Periodo Evaluación Hallazgo Comentarios
Jornada Escolar Completa Secundaria
Chile Bellei (2009) Los efectos en el aprendizaje de los estudiantes son La evidencia sugiere que el programa tuvo
positivos y significativos. En lenguaje entre 0.05 y 0.07 efectos positivos más grandes en los estudiantes
SD mientras que en matemáticas entre 0.00 y 0.12 rurales, los estudiantes que asistieron a escuelas
públicas y estudiantes situados en la parte
superior de la distribución de logro
Acompañamiento/Soporte pedagógico. Contratación de acompañantes pedagógicos. Capacitación a formadores
Países en Glewwe et al. 11 estudios analizan el efecto del entrenamiento de
desarrollo, (2014) profesores en servicio, en los cuales hay 29
1990-2010 estimaciones: 18 encuentran efectos positivos, pero 7
de ellos son no significativos. Por otro lado, 11
encuentran efectos negativos pero solo 1 es
significativo

Adquisición y distribución de materiales educativos

Países en Glewwe et al. 21 estudios analizan el efecto de los materiales
desarrollo, (2014) educativos. En total 60 estimaciones de las cuales 36
1990-2010 encuentran efectos positivos (26 significativos y 10 no
significativos). Y 17 efectos negativos (4 son
significativos)
Kenia Glewee et Impacto de 0.02 SD en aprendizajes de todos los El poco efecto en todos los estudiantes es
al.(2009) estudiantes (s.e=0.102) y en el quintil más alto de ocasionado porque los textos del gobierno son
rendimiento el impacto es de 0.22 SD (s.e=0.097) muy complicados para el niño promedio

Países en Krishnaratne A partir de 5 estudios se determina un tamaño del El programa provee más materiales educativos
desarrollo et al. (2013) efecto combinado de 0.284** SD en lenguaje para los profesores

Sierra Leona Sabarwal et al. No encuentran efectos en mejoras de aprendizaje Los autores argumentan que es a causa de que
(2014) los libros no llegan a los estudiantes porque son
almacenados
Intervenciones en Educación Intercultural Bilingüe
Sudáfrica Sailors et al Se encuentran efectos positivos y fuertes para la
(2010) iniciativa del idioma del hogar. A los 12 meses se
encuentra un impacto de 0.23 SD en lenguaje y a los 24
meses el impacto es de 0.58 SD en lenguaje
Fuente: BM.

32. El trabajo con los docentes es el que promete mejores resultados educativos. Pero aquí
es importante observar precaución porque: (i) estos resultados toman un tiempo en madurar, y (ii)
las inversiones necesarias son altas. Lo ideal para el sistema educativo sería que, en cada una de
las nuevas generaciones, los jóvenes más talentosos opten por una carrera en educación. Esto
requiere inversiones sostenidamente altas para crear una profesión docente atractiva para los
mejores estudiantes.

33. Se observa que en los últimos cuatro años se ha incrementado el gasto en las
intervenciones de alta efectividad y alto impacto pro-pobre. De las intervenciones que se han
podido identificar, en la clasificación del gasto, se observa que la inversión se ha incrementado de

151
0.07 por ciento del PIB a 0.26 por ciento entre el 2012 y 2015. Al mismo tiempo, la única
intervención de alta efectividad e impacto “neutro” en los pobres, que es la de material educativo,
tuvo un alza en el 2013, luego de lo cual se ha mantenido constante en relación al PIB (ver Figura
5-21). Más adelante veremos que en el caso del Perú, el gasto en materiales sí ha sido pro-pobre.
Por otro lado, el gasto de baja efectividad no se ha podido identificar adecuadamente en los datos
del SIAF, excepto por dos intervenciones pro-pobre: apoyo a la EIB y ampliación de cobertura de
la educación básica. La inversión en intervenciones empíricamente efectivas no asegura que dichas
intervenciones tengan el impacto esperado, pues esto depende del diseño específico y la calidad
de la implementación, pero es un paso en la dirección correcta (ver Tabla 5-3).

Tabla 5-3 Impacto e intervenciones potencialmente escalables según taxonomía de la

efectividad

Baja efectividad - Pro Pobre Alta efectividad - Pro Pobre

•Juntos
•Centros Rurales de Formación en Alternancia (CRFA)
•Jornada Escolar Completa (JEC)
•Educación Intercultural Bilingüe (EIB)
•Carrera Pública Magisterial
•Bonificaciones salariales para docentes en contextos
vulnerables (Amazonía, frontera, VRAEM, rural, EIB).
•Acompañamiento pedagógico multigrado, EIB
•Formación de docentes
•Semáforo Escuela
•Reportes de la Evaluación Censal de Estudiantes
•Beca 18

Baja efectividad - Impacto neutro en pobres Alta efectividad - Impacto neutro en pobres
•Aprender Saludable •Materiales educativos**
•Colegios de Alto Rendimiento (COAR)

Fuente: BM.
Nota: Esta clasificación se hace sobre la base del diseño de las intervenciones y de sus impactos en otros contextos.
No utilizamos evaluaciones de los programas mismos (pues en varios casos, no existen). Según la evidencia
internacional, dependiendo de la disponibilidad inicial y complejidad de los materiales, el impacto puede ser más
favorable para los menos pobres. Sin embargo, como se verá más adelante en este capítulo, en el caso del Perú
pareciera ocurrir lo contrario.

152
Figura 5-20 Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-15 (% del PIB)
2012 2013 2014 2015

0.26
0.16
0.12

0.09

0.09

0.09
0.07
0.06
0.03
0.02

0.02
0.02

BAJA EFECTIVIDAD - PRO POBRE: ALTA EFECTIVIDAD - IMPACTO ALTA EFECTIVIDAD - PRO POBRE
EIB Y AMPLIACIÓN DE COBERTURA NEUTRO EN POBRES: MATERIAL (1)
EDUCATIVO
Fuente: SIAF, BCR. Elaboración propia.
Nota: Carrera Pública Magisterial, Formación de docentes en servicio (incluyendo capacitación, especialización,
formación en servicio, y los programas focalizados de Acompañamiento Pedagógico, Soporte Pedagógico, Secundaria
Rural Mejorada, Escuela Amiga), Evaluación de Estudiantes (evaluaciones de censo y muestras, reportes a familias y
comunidades, mapas de progreso y gestión curricular sobre los cuales se elaboran las pruebas), y becas (incluye Beca
18 en 2015 y otras becas y créditos educativos los años anteriores). No incluye las bonificaciones a docentes en IIEE
vulnerables ni Semáforo Escuela por no haber sido claramente identificables en la data.

34. Gran parte de la mejora en aprendizajes puede ser atribuido a mayor acceso a
materiales de aprendizaje. Según Castro (2016) entre el 30 y 50 por ciento de la mejora en
aprendizajes en estas escuelas del país puede ser atribuido a la mejora en dos insumos educativos
principales: por el lado de los estudiantes, acceso a materiales de aprendizaje; y por el lado de los
docentes, aunque en menor medida, acceso a acompañamiento pedagógico. En las zonas rurales
estos insumos educativos explican una mayor proporción de las mejoras en los aprendizajes. La
inversión en material educativo (disponibles a tiempo) sí podría ser pro-pobre (ver Tabla 5-4).

153
Tabla 5-4 Descomposiciones de Blinder-Oaxaca del cambio en aprendizajes entre el 2011 y
el 2014
Componente Explicado

(promedio regional)
niños de 6 y 7 años
de visitas de apoyo
Numero promedio

Numero promedio
recibidas desde el

educación inicial

Gasto público en
recibidos por los
Infraestructura

pedagógico
Materiales

de años de

educación
Resultado

2008
Componente
No Explicado

Proporción de estudiantes de nivel

23.4%*** -2.6% 1.7%* 2.4% 5.5% 69.4%***
satisfactorio en comprensión de lectura
Proporción de estudiantes de nivel
26.2%*** -4.1% 1.8%* 3.1% 7.8%* 64.2%***
satisfactorio en matemáticas
Puntaje estandarizado en comprensión de
20.8%*** -2.0% 1.6%** 1.3% 4.7% 72.5%***
lectura
Puntaje estandarizado en matemáticas 35.2%*** -3.6% 2.6%*** 1.3% 6.2% 58.2%***
Fuente: Adaptado de Castro (2016), Tabla 3, Panel B.
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, basado en la significancia de las contribuciones individuales.
Nota: Todas las estimaciones consideran efectos fijos a nivel de escuela y anuales (estas controlan por variaciones
temporales comunes a todas las escuelas). Asimismo, se ha controlado por factores como gasto del hogar en educación,
lengua materna del estudiante, y dominio geográfico de la escuela (urbano o rural), aunque carecen de significancia
estadística bajo la especificación propuesta.

Conclusiones

35. Es crítico priorizar el gasto educativo para ganar eficiencia y efectividad con
estrategias diferenciadas por regiones y con criterios de equidad (ver Tabla 5-4). En este
análisis se identifican algunos grupos de regiones, pero una revisión más a fondo y cualitativa
podría explicar con mayor precisión a esta clasificación. El primer grupo es el de las regiones
donde se requeriría hacer ajustes de eficiencia antes de expandir seriamente el gasto educativo.
Estas son principalmente Madre de Dios y Tumbes. Por otro lado, hay un grupo de regiones en las
que se esperaría que un incremento del gasto resulte en mejoras de calidad en el corto plazo pues
ya se encuentran relativamente cerca de la frontera de eficiencia (por ejemplo, Amazonas). Ucayali
es un caso interesante, pues sus esfuerzos y resultados en primaria la colocan a la cabeza en
eficiencia neta en el nivel, y sugieren que estaría en capacidad de hacer lo propio en los otros
niveles, donde tiene muy baja eficiencia.

36. La planificación y ejecución del gasto de inversión requiere mejoras significativas.

Una parte importante del presupuesto de inversión, sobre todo en proyectos de infraestructura, se
transfiere durante el año en curso y sin mucha planificación. Esto limita el diseño, la aprobación y
la ejecución de los proyectos dentro del año fiscal, afectando la tasa de ejecución presupuestal de
los gobiernos sub-nacionales. La aprobación de un Plan Nacional de Infraestructura Educativa
(PNIE) debiera contribuir a fijar criterios claros de costo-eficiencia maximizando el número de
estudiantes beneficiados por el Nuevo Sol invertido, y balanceando esto con criterios de equidad
para atender a las poblaciones más vulnerables. Esta priorización permitiría una planificación
multianual y el levantamiento de la información necesaria para la elaboración de los proyectos de
inversión, con enfoques territoriales donde sea posible minimizar los costos de transacción (Banco
Mundial, 2016). Con datos de infraestructura actualizados y estandarizados a nivel de locales
escolares, se podría elaborar los PIP de manera más ágil y monitorear su ejecución en tiempo real

154
a través del Sistema Nacional de Información sobre la Infraestructura Educativa, que se propone
en el PNIE. Es importante también considerar los gastos de mantenimiento y operación (como los
mencionados respecto al consumo de energía eléctrica) al momento de invertir en artículos
costosos (como ascensores y piscinas, entre otros). Con un aumento en la inversión, la porción de
gasto actual que necesita ir al mantenimiento y la operación crecería, y esto debe integrarse en los
planes de gastos.

37. Es también importante focalizar el gasto en programas con mayor impacto y pro-
pobre. En los últimos años se han creado y descontinuado una variedad de programas destinados
a la mejora de la calidad educativa. Un criterio para la toma de decisiones acerca de los programas
es la taxonomía de eficacia e impacto pro-pobre propuesta en este capítulo. Esta permite identificar
las políticas con mayor potencial de impacto para todos, pero especialmente para los pobres, en el
cuadrante nordeste. La clasificación está basada en evidencia internacional y requiere ser
contrastada con evaluaciones de los programas locales, no sólo en términos de eficacia e impacto,
sino también de costo-efectividad.

38. Como se ha resaltado, el trabajo con flujos de información para una mejor gestión
parece ser el mejor costo-efectivo dentro de toda la gama de opciones, aunque no resuelve
todo. Así, esfuerzos como el “Semáforo Escuela”, los informes sobre desempeños en la ECE en
primaria y secundaria, y portales como “Ponte en Carrera” para el nivel superior, tienen gran
potencial. Sería muy útil que estos flujos de información indiquen, en primer lugar, las diferentes
consideraciones del sistema educativo y que mantengan un vínculo estrecho con los Compromisos
de Desempeño. Pero más allá, es importante que estos flujos lleguen a toda la comunidad
educativa, especialmente estudiantes y padres de familia. Pero como se evidencia en los propios
reportes de “Semáforo Escuela” (http://www.minedu.gob.pe/semaforo-escuela/), las UGEL con
mayores índices de inasistencia de directivos, docentes y estudiantes son las ubicadas en las zonas
de la selva, que se caracterizan por ser áreas muy rurales, donde la información y el monitoreo no
enfrentan el problema de fondo (distancias, costos, y tiempos de traslado).

39. También se sugiere priorizar el trabajo con docentes, pues aunque es una inversión
costosa, éste tendría el mayor potencial de impacto. Esto es especialmente cierto para la
sostenibilidad de los impactos en el largo plazo. Además, la inversión en docentes es clave, más
allá de los aprendizajes medibles en pruebas estandarizadas. Un docente efectivo podría tener un
impacto positivo en sus estudiantes en una amplia gama de resultados relevantes (Jackson, 2016).
En este sentido, una recomendación sería priorizar la consolidación de la Carrera Pública
Magisterial, incluyendo las bonificaciones salariales para docentes en contextos vulnerables
(Amazonía, frontera, VRAEM, rural, y EIB), y el énfasis en la formación y el acompañamiento
focalizado de docentes y directivos.

40. A mediano plazo, la introducción de fórmulas de financiamiento per cápita, como parte
de reformas más integrales al sistema de transferencias fiscales a gobiernos sub-nacionales,
podría contribuir a mejoras en la eficiencia, equidad, predictibilidad y rendición de cuentas
de los gastos. La introducción de fórmulas de financiamiento per cápita podría asegurar que la
dotación de recursos humanos de las instituciones educativas sea la adecuada y que se cumpla con
las normas de equidad horizontal y vertical (Romaguera & Alcázar, 2011). Pero para implementar
una fórmula de este tipo en Perú, se necesitaría cumplir al menos cuatro pre-condiciones que hoy

155
no existen. Primero, que esto se haga en el contexto de una reforma general/integral al sistema de
transferencias fiscales a gobiernos sub-nacionales con el objetivo de no alterar significativamente
las proporciones de la bolsa fiscal que reciben distintos sectores funcionales y funciones
específicas. Segundo, se necesitaría la disponibilidad periódica de información confiable y
detallada sobre los indicadores elegidos, en un sistema de información integrado con identificación
única de estudiantes (p. ej. DNI). Tercero, se requeriría claridad de los roles y responsabilidades
de diferentes instancias de gestión del sector, en especial el da la institución educativa y sus niveles
de autonomía en la ejecución presupuestal, que requiere mayor capacidad administrativa. Cuarto,
en el ámbito rural, se requeriría además establecer redes de gestión escolar que agrupen a IIEE
multigrado cercanas bajo una misma unidad de gasto, con un director de red dedicado a tiempo
completo y el apoyo administrativo necesario. Esto implica eliminar el cargo de director de IE para
las IIEE que forman parte de una red.
41. La Tabla 5-5 presenta un grupo de medidas y opciones para mejorar la eficiencia del
gasto educativo y su equidad. Las medidas y opciones sugeridas pueden generar ahorros fiscales
en el mediano plazo, los cuales serían difíciles de cuantificar en el corto plazo por su naturaleza.
Estos ahorros que eventualmente se podrían obtener podrían ayudar a financiar las presiones
crecientes por más inversión, acceso, y calidad en el sector.

156
 Tabla 5-5 Opciones para mejorar la eficiencia de gastos en el sector de educación

Medida Eficiencia Equidad

Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión

de servicios educativos en distintos contextos, e integrarlo al + +
presupuesto por resultados (PPR)
Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según
prioridades y estrategias del Plan Nacional de Infraestructura + Neutral
Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los gastos de
operación correspondientes
Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y + +
pro-pobre

Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice

los flujos de información, reduzca costos de transacción y acelere los + +
trámites administrativos

Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y

acreditar capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar + +
responsabilidades presupuestales

Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional

mediante fórmulas por estudiante que incluyan criterios de equidad, + +
iniciar con UE e IIEE acreditadas.

Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral

Fuente: BM.

157
Introducción

1. Uno de los sectores en los cuales se aumentó más el gasto entre 2010 and 2015 es
seguridad ciudadana. El gasto en seguridad ciudadana casi se dobló en términos reales entre 2009
y 2015. Este sector ocupa alrededor de un 9 por ciento del presupuesto nacional y es el cuarto en
términos del total del gasto después de la educación, la salud y el transporte en el 2015. Aunque el
nivel de violencia es relativamente bajo en el Perú comparado con la región, la tendencia en los
niveles de violencia ha ido en aumento, coincidiendo con la intensificación del narcotráfico. El
combate efectivo al delito y la violencia no necesariamente implica gastar más sino gastar mejor,
y utilizar de forma óptima los recursos disponibles. De hecho, la eficiencia del gasto de seguridad
es baja en el Perú comparado con otros países. Al mismo tiempo, el sector de seguridad enfrenta
desafíos serios, como el uso de tecnología anticuada y la ausencia de los servicios básicos para
operar en la mitad de las comisarias. En este contexto y en un momento de consolidación fiscal, la
mejora en la eficiencia del gasto a corto y mediano plazo es especialmente importante en este
momento de consolidación fiscal en el Perú.

2. La reasignación de recursos en la policía nacional puede generar ganancias en la

eficiencia de los gastos de más de 0.3 por ciento del PIB. El objetivo de este capítulo es examinar
el gasto en seguridad ciudadana y medir la eficiencia del mismo. El capítulo intenta analizar en
qué y donde se gasta, y si el aumento reciente en el gasto público en seguridad ciudadana ha tenido
impacto en los niveles de delito y violencia, y cuáles son las ganancias potenciales en términos de
eficiencia. Comparado internacionalmente, el gasto en seguridad ciudadana del Perú es
relativamente elevado, pero los niveles de eficiencia son relativamente bajos. Por ejemplo, a nivel
distrital: La policía nacional (PNP) tiene resultados eficientes solo en 8 al 11 por ciento de los
distritos. En este sentido, reasignar efectivos policiales, así como los insumos con criterios de
optimización insumo-producto puede generar un significativo impacto en el servicio mientras se
generan ahorros significativos. El ahorro potencial podría ser mayor si se tiene en cuenta también
la eficiencia de la organización policial como un todo.

3. El resto de este capítulo está estructurado en cinco partes. La segunda parte examina
brevemente el contexto en términos de (in)seguridad en el Perú en la última década. También
presenta un análisis sobre el gasto público en seguridad ciudadana y examina que factores
determinan el gasto en seguridad ciudadana. La tercera parte presenta la estructura institucional y
los desafíos generales para la eficiencia en el gasto agregado. La cuarta parte, examina los niveles
de eficiencia de la Policía Nacional del Perú (PNP), que es la institución encargada de combatir el
delito y la violencia y de proveer seguridad a los ciudadanos. Para ello se utiliza la metodología
de análisis de frontera (DEA), la cual estima la combinación óptima de insumos para la producción.
Asimismo, el estudio estima las potenciales ganancias en términos de eficiencia si se redujeran o
reasignaran insumos. Esta metodología permite ver como la optimización de la estructura de costos
de los insumos utilizados puede conseguir la máxima producción posible a un costo mínimo.
Además, en esta sección se presentan los resultados del análisis original del efecto que tendría el
aumento de la eficiencia de la PNP a nivel social en términos de reducción de la victimización y
las percepciones sobre el desempeño de la PNP. Para este análisis, el estudio utiliza el método

158
cuasi-experimental de apareamiento por propensión (ver también Anexo 4). La sexta parte presenta
una serie de opciones de reforma para mejorar la eficiencia del gasto en seguridad ciudadana.

Gastos y resultados

Gastos

4. El gasto en seguridad ciudadana ha aumentado considerablemente desde el 2008. En

términos nominales, casi ha doblado entre 2009 y 2015 y ha incrementado 41 por ciento desde
2012. Casi todo del incremento en el sector del orden y seguridad del 2012 estuvo explicado por
mayores sueldos a personal policial que han aumentado el equivalente de 0.16 por ciento del PIB.
Los bienes y servicios en el sector del orden y seguridad han aumentado el equivalente de 0.03 por
ciento en el mismo periodo.

5. A nivel internacional, el Perú gasta bastante más que sus pares en términos del total
del presupuesto pero no necesariamente en términos del PIB. El Perú gasta en torno al 9 por
ciento en seguridad ciudadana sobre el total del presupuesto (ver Figura 6-1). La media del gasto
en seguridad ciudadana de los países de la OCDE es aproximadamente 4 por ciento sobre el
presupuesto total; la media de sus pares estructurales es 6 por ciento. Asimismo, este gasto elevado
se ha mantenido constante a lo largo del periodo de estudio. Con respecto al PIB, el Perú tiene un
gasto similar (1.6 por ciento) comparado con la media de la OCDE y con la media de sus pares
estructurales, que corresponde también a 1.6 por ciento del PIB.

Figura 6-1 Comparación internacional del gasto público en seguridad ciudadana

Gastos sobre el total del presupuesto Gastos sobre el PIB
Peru Pares Promedio Peru Pares Media
8 2.0

6 1.5

4 1.0
2 0.5
0
0.0
Slovak Republic
Peru

Portugal

Germany

Sweden
Spain

Greece
Romania
Poland

Peru

Poland

Korea, Rep.
Chile

Norway
Netherlands

Ireland

Finland
United States

Iceland
United Kingdom

Romania
Australia
Canada

Peru
Portugal
Slovenia
Spain
Netherlands
Poland
New Zealand
Israel
Peru
Iceland
Greece
Japan
Estonia
Czech Republic
Germany
Finland
Denmark

Pares estr.
Pares reg. OECD Pares Estructurales
Pares Regionales OCDE
Fuente: Análisis del BM con base en datos de 2015, del OCDE (2016). Nota: gastos de gobierno general que incluye
el gasto en los tres niveles de Gobierno (Central, regional y municipal).

6. El gasto en seguridad ciudadana ha crecido significativamente en los últimos años,

especialmente a nivel regional y municipal. El gasto público en materia de seguridad a nivel
regional y local experimentaron un mayor aumento entre los años 2010 al 2013 para sufrir declive
importante en los años 2014 y 2015. Por el contrario, el gasto central aumento de forma más
paulatina durante el mismo periodo y aunque también experimentó un declive en el año 2015, el
gobierno central llevó el peso del gasto en seguridad ciudadana (ver Figura 6-2).

159
 Figura 6-2 Evolución del gasto real por niveles administrativos de gobierno
80 74

60 47
43
36
40 27
24 24
1411 16
20 8 11 10 6
0
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
-20 -11-9

-40 -30
Central Local Regional
Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016). Valores millones de PEN.

7. Gastos corrientes y gastos de capital contribuyeron ambos al incremento de los gastos

de seguridad. A pesar de que el gasto corriente ocupa un mayor porcentaje del gasto presupuestal
(80-90 por ciento), la variación real en la evolución del gasto muestra un esfuerzo de inversión en
el gasto de capital sobre todo en obras de infraestructura pública para adecuar la infraestructura de
comisarias para realizar sus actividades y atender a ciudadanos y a víctimas (ver Figura 6-3). Por
ejemplo, el censo nacional de comisarias (CENACOM) indica que solo el 53 por ciento de las
comisarias censadas a nivel nacional disponen de servicios básicos para operar (agua potable,
desagüe, energía eléctrica, y conexión a la red pública de forma permanente). Asimismo, cabe
reseñar el aumento del gasto corriente en el año 2014, como resultado del paquete de medidas
económicas para mejorar los sueldos de los cuerpos policiales.

8. El gasto per cápita en seguridad ciudadana a nivel subnacional ha aumentado

significativamente en los últimos años, aunque existe mucha variación entre departamentos
(ver Mapa 6-1). Este gasto ha aumentado progresivamente en el periodo de estudio de 165 PEN
per cápita en el 2009 a casi 300 en 2015 (299 PEN per cápita44). Sin embargo, este aumento no ha
sido homogéneo en todos los departamentos. Mientras los departamentos de Lima o Cusco tienen
una media de gasto per cápita en seguridad de más de 400 PEN, departamentos como Huancavelica
o Amazonas han gastado en promedio 47 y 54 PEN per cápita, respectivamente.

9. Uno de los principios básicos de la gestión financiera pública es que la asignación de

recursos se adecue a las necesidades del sector. La seguridad ciudadana es una de las prioridades
del Gobierno del Perú. De acuerdo a los lineamientos de la Política Nacional de Seguridad
Ciudadana, “la mejora constante de los niveles de seguridad de la población peruana es una de las
prioridades del Estado” ya que la seguridad contribuye al desarrollo y prosperidad del país. Las
estrategias en seguridad ciudadana contemplan la intersectorialidad de la seguridad ciudadana con
enfoque a nivel local y de prevención a largo plazo además de asegurar el control y la reducción
de la violencia y la delincuencia.

44
El valor es a precios constantes.

160
 Figura 6-3 Gasto público en seguridad ciudadana por clasificación económica
60 100000
93122 90000
50 87785
80000
40
71165 70000
30 60680 60000
55079 55835
20 50000

10 40000
30000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 20000
-10 10000
-20 0

Gasto Corriente (%) Gasto Capital (%) Grand Total

Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016). Valores millones de PEN.

Mapa 6-1 Gasto per cápita en seguridad a nivel de departamento

Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016).

Resultados

10. La seguridad es un bien público básico para los peruanos y un pilar clave para el
crecimiento económico y el desarrollo social. La seguridad ciudadana es una prioridad para el
gobierno del Perú y la sociedad peruana. Durante los últimos 20 años, el abordaje de esta
problemática ha estado sujeta a diversos enfoques con el objetivo de reducir la violencia a modo
de promover el crecimiento económico del país y el desarrollo social, así como la consolidación
democrática.

11. A pesar de los esfuerzos por combatirla, la tendencia en los niveles de violencia ha ido
en aumento en el último lustro. Los niveles de violencia, reflejados en la tasa de homicidios por

161
cada 100,000 habitantes ha experimentado un repunte a nivel nacional en los últimos cinco años
y, en algunos departamentos, los homicidios han sufrido un aumento bastante significativo. Por
ejemplo, el repunte de homicidios en los departamentos de Tumbes y Madre de Dios coincide con
la intensificación del narcotráfico en los últimos años y han influido en la tasa a nivel nacional (ver
Mapa 6-2).

Mapa 6-2 Evolución de la tasa de homicidios por 100,000 habitantes a nivel departamental

Fuente: Análisis del BM utilizando datos del INEI (INEI, 2016).

12. Sin embargo, comparado con la región los niveles de violencia son relativamente
bajos. La tasa de homicidios en el Perú comparada a nivel regional se encuentra entre las más
bajas de la región. La media de la tasa de homicidios del 2000 al 2013 indica que el Perú tuvo la
segunda tasa más baja por detrás de Chile y muy por debajo de la media regional (21.80) para el
mismo periodo (ver Figura 6-4).

Figura 6-4 Tasa media de homicidios por 100,000 habitantes a nivel regional (2000-2013)

Fuente: Análisis del BM con datos de UNODC (UNODC, 2014)

162
13. Los crímenes contra el patrimonio tales como el robo y el robo con violencia han
aumentado también rápidamente en los últimos años. Según datos reportados por la PNP, los
delitos contra el patrimonio han sido los que más han aumentado en términos del número de
denuncias pasando de 108 mil denuncias en el 2009 a 185 mil en el 2014. Este valor es
significativamente mayor que otros delitos como, por ejemplo, los delitos contra la vida que
aumentaron solamente de 20 mil denuncias en el 2009 a casi 28 mil en el 2015. Otros delitos
importantes, como los delitos contra la vida o contra la libertad, se han mantenido relativamente
constantes del 2009 al 2015 (INEI, 2015).

14. Además de las estadísticas sobre delitos registradas por la PNP, las encuestas de
victimización ayudan a ahondar más sobre la problemática. Las encuestas regionales de
opinión pública tales como Latinobarómetro y LAPOP muestran un ligero descenso en los niveles
de victimización en la población peruana45. Por ejemplo, la encuesta Latinobarómetro muestra un
descenso progresivo del número de entrevistados que fueron víctimas de la violencia. En los años
90 era de casi el 50 por ciento y en la última encuesta—en el 2015—fue de solo el 10 por ciento.
La encuesta ENAPRES muestra que la tasa de victimización nacional en centros urbanos
descendió del 40 por ciento en el 2011 al 29.5 por ciento en el 2015.46

15. Por lo general, el Perú tiene el nivel esperado de homicidios dadas sus características
de fondo. Factores socioeconómicos y demográficos influyen invariablemente en la violencia y la
delincuencia (World Bank, 2011a, 2011b). Entre los factores identificados en la literatura que más
influyen en los niveles de violencia y delincuencia se encuentran la desigualdad, la pobreza, el
porcentaje de jóvenes en la población, y el crecimiento urbano acelerado, entre otros (World Bank,
2010). Las figuras 1 a 5 en el Anexo 4 ilustran las figuras de dispersión que relacionan algunas de
las variables socioeconómicas y demográficas identificadas en la literatura con la tasa de
homicidios por 100,000 habitantes. Los resultados muestran las tendencias globales y cómo se
comporta el Perú en las correlaciones entre factores socioeconómicos y la tasa de homicidios47.

16. Además del impacto que la criminalidad y la violencia tienen a nivel humano, estas
también ejercen un impacto importante a nivel económico y las empresas incurren en gastos
significativos en materia de seguridad. La encuesta del Banco Mundial (Enterprise Surveys)
muestra que el impacto económico de la violencia y la delincuencia en el sector privado es
preocupante. Casi el 80 por ciento de las empresas invierten en seguridad, lo cual es
significativamente mayor que la media en los pares estructurales48, en pares regionales49 y los
países de la OCDE. Asimismo, el gasto en seguridad y el porcentaje de pérdidas debido a la
delincuencia es mayor en el Perú que en sus pares y en los países de la OCDE. Finalmente, la
encuesta revela que un 25 por ciento de las empresas en el Perú afirman que sufren pérdidas debido
a la delincuencia. Este porcentaje es menor que la media de sus pares y de los países de la OCDE
(ver Figura 6-5).

45
Es importante destacar que los valores pueden variar debido al tipo de muestra que realizan en cada país.
46
Este dato es en bruto y no ha sido ajustado por estrato o ponderado, por lo tanto se tiene que interpretar con cautela.
47
Se utiliza la tasa de homicidios ya que es el indicador más robusto al subregistro y el más comparable a nivel
internacional.
48
Los países que conforman los pares estructurales del Perú son: Australia, Canadá, Chile, Colombia, Malaysia,
Polonia, Romania, Tailandia.
49
Los países que conforman los pares regionales del Perú son: Chile, Colombia y México.

163
 Figura 6-5 Costos de la violencia en el sector privado –Perú
90
77.6
80
68.28
70 63.93 64.6

60
50
38.90
40
27.43
30 23.6 24.9

20
10 2.8 2.13
1.4 1.9 1.181.58 1.48 0.971.67 0.7 1.2 1.4
0
Perú Pares Estructurales Pares Regionales OCDE

Costo en Seguridad (% Ventas anuales) Gasto en Seguridad (% Ventas anuales)

Empresas con perdidas debido a delincuencia (%) Perdidas debido a delincuencia (% Ventas anuales)

Fuente: Análisis del BM con base en los Enterprise Surveys del Banco Mundial (2016).
Nota: World Bank. 2012. “World Enterprise Survey: Perú.” Revisado el 1 de mayo de 2016 at
http://www.enterprisesurveys.org/data/exploreeconomies/2010/peru Los datos para los países incluidos en
el análisis son para diferentes años.

17. Instituciones como la PNP tienen el rol fundamental de proveer la seguridad

ciudadana, proteger a los ciudadanos, y combatir el delito y la violencia. Los resultados de la
encuesta muestran que la población no confía en la PNP para resolver los problemas de
inseguridad. Si las instituciones policiales no responden o responden de forma limitada a las
necesidades de la población, es muy probable que aumenten los niveles de delincuencia y
criminalidad, así como los niveles de inseguridad en la población.

18. En la última década, los problemas de la inseguridad se han convertido en uno de los
problemas más preocupantes para la población. A principios de la pasada década se puso en el
debate el tema de la seguridad ciudadana. Como resultado, se creó una política de estado cuyo
objetivo era la erradicación de la violencia y el fortalecimiento de la seguridad ciudadana
(Dammert, Ruz, & Salazar, 2008). El resultado de esta política es la creación del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana (SINASEC) a través del reglamento Ley No. 27933 (cite). El SINASEC
está encargado de coordinar la acción Estatal en materia de seguridad ciudadana al mismo tiempo
que promueve la participación ciudadana (SINASEC, 2016).

19. La inseguridad que genera el delito y la violencia crean mucha desconfianza en la

población hacia las instituciones como la PNP que son las encargadas de combatir el crimen,
la violencia, y proveer seguridad. La encuesta Latinobarómetro, así como la Encuesta Nacional
de Programas Estratégicos (ENAPRES) muestra que 9 de cada 10 personas (91 por ciento) que
viven en centros urbanos en el Perú no confía en la PNP. La opinión de los peruanos sobre el
desempeño policial no es tampoco alentadora. Entre el 60 y el 70 por ciento de los entrevistados
tienen opiniones negativas sobre el desempeño de la PNP en informar prontamente a los
ciudadanos, en mantener la seguridad, tratar a las personas con respeto, o mantener a la comunidad
informada sobre la seguridad ciudadana (INEI, 2015).

164
20. El crecimiento de la inseguridad conjuntamente con la necesidad de abordar la
problemática desde un enfoque multisectorial ha llevado a crear un complejo sistema de
seguridad ciudadana que busca la coordinación de diferentes sectores de los tres niveles de
gobierno. El sistema de seguridad ciudadana del Perú es de naturaleza multisectorial y multinivel.
Lo componen ministerios del sector social, transportes y comunicaciones así como los ministerios
del sistema de justicia criminal.50 Este complejo sistema de seguridad ciudadana está liderado por
el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) y el Estado es el garante del monopolio
de la seguridad, así como los gobiernos regionales y distritales donde se refleja, por último, los
frutos de la coordinación entre los tres niveles de gobierno. La dificultad en la coordinación a veces
resulta en insuficiente financiamiento o mala ejecución del presupuesto. La siguiente sección
examina el gasto en seguridad ciudadana, su evolución, su ejecución en los tres niveles de gobierno
y mide si el gasto ha tenido un impacto sobre el delito y la violencia.

Eficiencia y Efectividad del Gasto

Estructura institucional

21. El Plan de Seguridad Ciudadana 2013-2018 tiene como objetivo principal atender las
necesidades de seguridad ciudadana desde una óptica intersectorial. Este plan sistematiza los
aportes de las instituciones que conforman el SINASEC, de la sociedad civil, y del sector privado
y que pretende capturar la diversidad y la realidad regionales y locales, urbanas y rurales del Perú.

22. El Plan de Seguridad Ciudadana propone reducir la violencia y la criminalidad en

varios niveles que afectan la inseguridad, y el gasto público está orientado a financiar a las
instituciones del sector. Por un lado, el Plan tiene como objetivo reducir los índices de
criminalidad y violencia. Por otro lado, pretende mejorar la eficacia de las acciones orientadas a
combatir el crimen y la violencia. Asimismo, el Plan contempla la reducción de la violencia contra
las mujeres, reducir el porcentaje de personas privadas de libertad, y combatir de forma efectiva
el consumo y tráfico de drogas. Como resultado de los ejes del Plan de Seguridad Ciudadana, el
gasto público se orienta, por tanto, a financiar aquellas instituciones encargadas de controlar,
reducir y prevenir los índices de delito y violencia.

23. El gasto público en seguridad comprende 7 programas principales, de los cuales el

programa de PNP absorbe el 54 por ciento del gasto total. De estos 7 programas el más
importante es el 0030—reducción de delitos y faltas que afectan a la seguridad—que es el que más
presupuesto tiene asignado. Este programa tiene asignado en promedio el 80 por ciento del
presupuesto del gasto público en seguridad.51 La mayor parte del presupuesto del programa 0030
(65 por ciento) se asigna a operaciones policiales que constituyen un elemento crítico en la
disuasión, prevención y reducción de la criminalidad y violencia. Desde el 2012, la asignación
presupuestaria de estos programas de seguridad ha crecido en un 65 por ciento. También, los

50
Para más información sobre cómo se conforma el comité intersectorial de seguridad ciudadana, por favor referirse
al siguiente documento: http://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/03.07.CONASEC.pdf
51
Los datos solo están disponibles para el 2012 en adelante porque anteriormente no existía el presupuesto por
programas sino solo por funciones. Entonces, la evolución del presupuesto por programas solo se puede evaluar a
partir del 2012 hasta el presente.

165
programas de lucha contra el terrorismo (0032) y de reducción del tráfico ilícito de drogas (0031)
(ver Tabla 6-1) han incrementado rápido.

Tabla 6-1 Programas Presupuestales en materia de Seguridad Ciudadana

Programas 2012 2013 2014 2015
0030. REDUCCIÓN DE LA
VICTIMIZACIÓN EN ZONAS
URBANAS DEL PAIS EN EL 3,068 3,588 4,670 4,771
MARCO DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA
0031. REDUCCIÓN DEL TRAFICO
ILICITO DE DROGAS 157 187 208 271

0032. LUCHA CONTRA EL

82 501 390 435
TERRORISMO
0048. PREVENCIÓN Y ATENCIÓN
DE INCENDIOS, EMERGENCIAS 32 123 104 59
MEDICAS, RESCATES Y OTROS

0068. REDUCCIÓN DE
VULNERABILIDAD Y ATENCIÓN
93 302 383 551
DE EMERGENCIAS POR
DESASTRES
0086. MEJORA DE LOS
SERVICIOS DEL SISTEMA DE 0 269 21 285
JUSTICIA PENAL
0128. REDUCCION DE LA
0 0 0 28
MINERIA ILEGAL
Grand Total 3,433 4,971 5,776 6,400
Fuente: BOOST-Banco Mundial (2016).
Nota: El programa 0139 “Disminución de la Incidencia de los conflictos y protestas y movilizaciones sociales
violentas que alteran al Orden Publico” solo tiene datos a partir del 2016. El monto PIM en el 2016 para este programa
es de 255,857,137 soles.

La eficiencia del presupuesto público

24. No existe una fórmula de asignación de recursos en seguridad ciudadana. Según Shack
et al. (2013), la asignación de recursos depende de varios factores y, según los autores, los niveles
de criminalidad y violencia, y el total de la población son los dos factores que más influyen en la
asignación de recursos. Los autores también argumentan que existe mucha heterogeneidad en la
concentración de delitos y la asignación de recursos se ha concentrado en los departamentos que
concentran más delitos, pero no ha habido un aumento de asignación presupuestal en aquellos
departamentos donde la criminalidad se ha incrementado.

25. Un análisis original multivariado sobre los factores de asignación del presupuesto
sugiere que factores socioeconómicos y demográficos están más fuertemente correlacionados
con la asignación de presupuesto que con los niveles de denuncia. Los resultados del análisis
original de regresión muestran que factores socioeconómicos y demográficos influyen en la
asignación presupuestaria. La población y el total de efectivos de la PNP continúan estando
fuertemente asociados a la asignación presupuestal. El total de denuncias está asociado
positivamente a la asignación de presupuesto, pero no es estadísticamente significativo. Los

166
niveles de desigualdad y la tasa de pobreza también están asociados al presupuesto pero tienen
signos opuestos. La desigualdad tiene un signo positivo y la pobreza un signo negativo. Es posible
que estas variables estén capturando otros factores relacionados con la violencia y delincuencia.
(ver Tabla 6-2).

Tabla 6-2 Análisis de Regresión de Variables de Asignación Presupuestaria (2013)

Presupuesto Total Presupuesto Total
(log) (log)
Población (log) 0.206* 0.404***
[0.10] [0.11]
Efectivos PNP (log) 1.148*** 0.884***
[0.13] [0.14]
Denuncias (log) 0.0780 0.00979
[0.06] [0.06]
Tasa de Analfabetismo 0.00771
[0.01]
% Jóvenes 15 a 24 -0.0237
[0.02]
Coeficiente Desigualdad 6.787***
[1.99]
Tasa de Desempleo -0.000465
[0.07]
Tasa de Pobreza -0.0177**
[0.01]
Constante 6.484*** 4.687***
[0.69] [0.93]
R2 0.408 0.426
Observaciones 584 583
Fuente: Análisis del BM con datos de CENACOM, RENAMU, INEI (INEI, 2016).
Nota: Errores standard en corchetes, * p<0.05 ** p<0.01*** p<0.001. El análisis se realiza para el año 2013 porque
es el único año donde existen datos desagregados por distrito a nivel de delitos y de información socioeconómica y
demográfica.

26. El gasto es relativamente elevado con relación al presupuesto nacional pero su

ejecución es relativamente baja, especialmente a nivel regional y local aunque ha
experimentado una mejora considerable en los últimos años. La ejecución del presupuesto ha
mejorado sensiblemente en los últimos tres años tanto en la ejecución global como en la ejecución
desagregada por distintos niveles administrativos del gobierno, pero sigue baja al 70 por ciento a
nivel regional y local (ver Tabla 6-3). Es importante señalar que existe mucha variación en la
ejecución a niveles administrativos más desagregados dependiendo del tipo de programas y/o
actividades que se realicen.

167
 Tabla 6-3 Ejecución del gasto en seguridad ciudadana
Año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Perú Monto Modificado (Precios Reales) 5397 6233 6547 7660 8452 9995 10359
Monto Ejecutado (Precios Reales) 4490 5098 5039 6669 7608 9090 9439
Porcentaje Ejecución 83% 82% 77% 87% 90% 91% 92%
Gobierno Monto Modificado (Precios Reales) 4612 5330 5367 6136 6640 8115 8574
Central
Monto Ejecutado (Precios Reales) 4221 4718 4656 5595 6206 7677 8174
Porcentaje Ejecución 92% 89% 87% 91% 94% 95% 95%
Gobierno Monto Modificado (Precios Reales) 154 261 360 408 422 315 311
Regional
Monto Ejecutado (Precios Reales) 76 125 121 234 335 236 214
Porcentaje Ejecución 49% 48% 34% 57% 79% 75% 69%
Gobierno Monto Modificado (Precios Reales) 631 643 821 1115 1389 1565 1474
Local
Monto Ejecutado (Precios Reales) 194 256 262 840 1067 1178 1051
Porcentaje Ejecución 31% 40% 32% 75% 77% 75% 71%
Fuente: Análisis del BMbasado en BOOST-Banco Mundial (2016), millones soles.

27. La pobre ejecución del presupuesto a nivel subnacional está relacionada con
problemas de coordinación y planificación a nivel subnacional, así como la limitación en los
sistemas de información que permitan la identificación de metas claras y, por tanto, una
ejecución realista del presupuesto. Estudios identifican varios factores que podrían explicar la
baja ejecución del presupuesto a nivel local y regional. Como en otros sectores, los ministerios
maximizan primero el presupuesto funcional. Posteriormente, los ministerios tienen el incentivo
de maximizar sus transferencias a los gobiernos locales, de tal manera que sus ratios de ejecución
terminan siendo altos, trasladando la aparente ineficiencia ejecutora a los gobiernos sub-nacionales
(ver el capítulo macro-fiscal). Además, existen deficiencias en la planificación y coordinación
entre la PNP y el Ministerio del Interior (MINITER), especialmente entre el área técnica del
MININTER y la PNP. Eso se ve reflejado, por ejemplo, en la falta de presupuesto acorde a las
necesidades de la PNP en el mantenimiento de infraestructura y vehículos. Asimismo, la
disyunción entre los sistemas de información y las metas de ejecución de los programas, las cuales
son difíciles de obtener porque los sistemas de información son poco confiables. Finalmente, la
poca coordinación existente entre los tres niveles administrativos para la asignación
presupuestaria, puede afectar la ejecución de los presupuestos (Ministerio de Economía y
Finanzas, 2013; Shack et al., 2013).

28. El aumento del gasto en seguridad ciudadana a nivel subnacional tuvo una
correlación negativa en los niveles de violencia durante el periodo de 2012 a 2014, aunque
este fue muy leve. El análisis preliminar del efecto del gasto en seguridad ciudadana muestra que,
en media, mayores niveles de gasto a nivel departamental correspondan con una reducción en la
tasa de homicidios, aunque en ambas, el impacto ha sido muy leve. Las Figuras 6-6 y 6-7 presentan
el efecto de un aumento en el gasto en millones de PEN, la tasa de homicidios por 100,000
habitantes, y la tasa de victimización a nivel departamental para los años 2012 a 2014. Por ejemplo,
un aumento en la inversión en seguridad ciudadana de 5 a 10 millones de PEN en un departamento
con una tasa de 5.3 homicidios por cada 100,000 habitantes está asociado con un reducción en
dicha tasa a 5.2 homicidios por cada 100,000 habitantes. La Figura 6-7 indica que el efecto del
gasto en los niveles de victimización aumentan con valores que están por debajo de la media del

168
gasto en seguridad ciudadana para el periodo de estudio (268 millones PEN) para después
reducirse en niveles por encima de la media para el periodo de estudio. Por ejemplo, las
simulaciones contra-factuales para realizar las estimaciones indican que un aumento del gasto en
seguridad ciudadana de 30 a 40 millones de PEN en un departamento era asociado con un aumento
de la victimización del 0.07 por ciento, mientras que un aumento de 300 millones correspondía a
casi 5,000 en el departamento de Lima, con una reducción del 0.05 por ciento en la tasa de
victimización.

Figura 6-6 Efecto del gasto sobre Figura 6-7 Efecto del gasto sobre
homicidios victimización

Fuente: Análisis del BM con datos de CENACOM, RENAMU, INEI (INEI, 2016). Nota: El eje horizontal muestra
los gastos de seguridad ciudadana a nivel departamental; el eje vertical muestra en (a) los homicidios a nivel
departamental y en (b) la victimización a nivel departamental.

La Eficiencia del Gasto de la Policía Nacional del Perú (PNP)

29. A pesar del incremento sostenido del gasto público en seguridad ciudadana, su
traducción en mejores resultados en términos de reducciones de los niveles de criminalidad
y violencia dependen también de la eficiencia con que se prestan los servicios. La utilización
eficiente de los recursos humanos, financieros y de infraestructura conllevará no solo a una mayor
y mejor optimización de estos recursos sino también a un mayor impacto a nivel social en términos
de reducciones en la victimización, inseguridad y mejoras de la percepción sobre el desempeño de
las instituciones públicas que prestan servicios de seguridad ciudadana como la PNP.

30. La institución más importante en el combate al delito y la violencia es la PNP y el

mayor porcentaje del gasto en seguridad ciudadana se canaliza a través de las operaciones
policiales. Por tanto, el análisis de eficiencia permite examinar si los recursos asignados a la
PNP han sido utilizados de forma óptima en el desempeño institucional. Los cuerpos policiales
como institución pública tienen un presupuesto que se ha ido incrementando anualmente por varias
razones entre las cuales sobresale con claridad, y la creciente demanda por más seguridad ante los
crecientes niveles de inseguridad en el país. Las metodologías de análisis de frontera permiten
estimar los niveles de eficiencia de la PNP. La eficiencia se puede estimar comparando la distancia
de la producción de la PNP de una frontera de eficiencia. Esta frontera indica si se han utilizado
los recursos disponibles de forma eficiente para la producción de productos de la PNP. Esta
frontera se estima utilizando el método envolvente de datos (DEA) utilizando los insumos y
productos de la Tabla 6-4 (ver Anexo 4 para más detalles sobre la metodología utilizada). Esta

169
metodología busca establecer que unidades de una muestra tienen un mejor desempeño en el uso
de recursos generando una frontera máxima de eficiencia. La distancia de una unidad hacia esta
frontera de eficiencia provee la estimación de los niveles de (in)eficiencia. Por ejemplo, si una
comisaría de policía no utiliza insumos tales como los efectivos policiales, vehículos o
computadores de forma eficiente, se situará por debajo de la frontera de eficiencia comparado con
una comisaria que utilizó sus insumos de forma eficiente. Siguiendo la literatura sobre la eficiencia
de organizaciones policiales (ver por ejemplo, Barros, 2007; Díez-Ticio & Mancebón, 2002;
Gorman & Ruggiero, 2008), se utilizan los siguientes insumos y productos (ver Tabla 6-4).

Tabla 6-4 Insumos y productos para el análisis de eficiencia

Insumos Productos
Análisis a nivel global
# de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número
# de Efectivos Policiales de denuncias como producto policial)
Análisis departamental y distrital
# de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número
de denuncias como producto que captura el potencial
# de Efectivos Policiales crimen prevenido por parte de la PNP)
# de Vehículos # de patrullajes a pie por mes
Salarios # de patrullajes en vehículo por mes
# Porcentaje de delitos registrados (para el análisis a nivel
# de Elementos Tecnología departamental)
# de Elementos de
inmobiliario
Fuente: Análisis del BM con base en las Encuesta Nacional de Comisarias (INEI, 2016)

31. La medición de la eficiencia captura la capacidad de la PNP para prevenir el delito y

la violencia. Para ello, este estudio utiliza como producto de la actividad policial el total de delitos
potencialmente prevenidos por la PNP, como resultado de la combinación de insumos tales como
el total de efectivos policiales, vehículos y salarios, los que capturan de forma amplia el trabajo
operativo policial. Esto se basa en la premisa de que un elemento clave en la producción policial
como es la prevención del delito y la violencia.

32. Con el objetivo de obtener un análisis más completo sobre la eficiencia de la PNP, este
se realiza en tres niveles: nacional, departamental y distrital. Primero, se realiza un análisis a
nivel internacional comparando al Perú con el resto de países de la región y países OCDE. El
segundo análisis se realiza a nivel departamental y finalmente se realiza a nivel de distrital.52

52
Es importante anotar que los resultados de eficiencia se circunscriben a la información proveniente de las comisarias
a través del censo de comisarias publicado por el INEI. Por tanto, la eficiencia se estima solo para aquellos insumos y
productos producidos a nivel de comisaria y no por todo el cuerpo policial de la PNP.

170
Análisis de eficiencia a nivel global

33. La eficiencia de la PNP es baja comparada con sus pares estructurales y pares de la
región. Resultados de un estudio a nivel global realizado por Parra et al. (2015), que utilizaron el
porcentaje de delitos resueltos como producto y el total de efectivos policiales como insumo indica
que la eficiencia de la PNP en el Perú es significativamente menor que la eficiencia de la policía
de sus pares estructurales (81 por ciento) y de sus pares regionales (72 por ciento) tales como Chile
y Colombia que registraron niveles de eficiencia del 100 por ciento durante el periodo de estudio
(ver Figura 6-8).

Figura 6-8 Eficiencia PNP a nivel global

Fuente: Adaptado de Parra et al. (2015).

Análisis de eficiencia a nivel departamental y distrital

34. A nivel departamental se utilizan cuatro insumos y un producto para medir la

eficiencia. Para el análisis de eficiencia de la PNP a nivel departamental se utilizaron como
insumos el total de computadoras en cada departamento, inmobiliario dentro de las comisarias,
tecnología (computadoras y telefonía) y el número de efectivos policiales. Como productos se
utilizó el porcentaje de crímenes esclarecidos.53,54

35. A nivel departamental, el desempeño en términos de eficiencia técnica de la PNP es

relativamente bajo. El análisis de orientación de insumos indica que la media de eficiencia fue
de un 80 por ciento, es decir, se podrían reducir los insumos en un 20 por ciento y mantener el

53
El porcentaje de crímenes resueltos (crime clearance rate) es uno de los productos clásicos del trabajo policial. Se
calcula dividiendo el número de detenciones o arrestos sobre el total de denuncias de delitos (no faltas). La definición
de crímenes esclarecidos difiere dependiendo del país en el que se realiza el análisis.
54
Es importante anotar que el análisis de eficiencia no captura aspectos importantes del trabajo policial como la calidad
de los efectivos policiales, experiencia, nivel de discreción y otros aspectos intangibles que son críticos para la
producción policial. Sin embargo, la ausencia de estos aspectos no implica que la PNP no pueda desempeñarse de
forma eficiente en su trabajo.

171
mismo desempeño. Por ejemplo, si un departamento utiliza efectivos policiales, vehículos y
tecnología (computadoras, teléfonos, etc.) para realizar su trabajo y obtiene un nivel de eficiencia
de orientación a insumos del 80 por ciento, la PNP en este departamento tendría que reducir o
reasignar el 20 por ciento de los insumos para ser eficiente. Por el contrario, el nivel de eficiencia
en la orientación a productos indica una media en el nivel de eficiencia del 40 por ciento. Por
ejemplo, si un departamento obtiene una eficiencia de orientación a producto del 40 por ciento,
podría aumentar su producción en 60 por ciento utilizando los mismos insumos. Corrigiendo por
sesgos potenciales55 se muestra que ningún departamento fue eficiente durante el periodo de
estudio. El nivel máximo de eficiencia con orientación a insumos lo obtuvo el departamento de
Moquegua con el 92 por ciento, y el análisis con orientación a productos lo obtuvo el departamento
de San Martin con el 73 por ciento (ver Mapas 6-3 y 6-4).

Mapa 6-3 Eficiencia del Mapa 6-4 Eficiencia del

Insumo de la PNP Producto de la PNP

Fuente: Análisis del BM con base en el Censo Nacional de Comisarias y Estadísticas de Seguridad Ciudadana
(INEI, 2011-2015, 2016).
Nota: Metodología Simar Wilson (2000) con 2000 replicaciones bootstrap; a nivel de departamento.

36. Los niveles de eficiencia de la PNP a nivel departamental son bajos comparados con
otros estudios similares en la región.56 Aunque existen pocos estudios que han examinado la
eficiencia policial por departamentos en América Latina y el Caribe, estos han analizado solo la
eficiencia orientada al producto para mejorar la producción policial (ver Mapas 6-5 y 6-6). Estos
estudios muestran que los niveles de eficiencia orientados al producto son de, por ejemplo, el 70
por ciento en media para las entidades federativas en México (Banco Mundial, 2015), del 60 por
ciento en media para los departamentos en Guatemala (Alda, 2014). Honduras, sin embargo, tiene
un nivel de eficiencia policial orientada al producto de solo un 30 por ciento (Alda, 2013).

55
Outliers pueden introducir sesgos importantes, si empujan el resto de observaciones por debajo de la frontera de
eficiencia. Para corregir estos sesgos potenciales, usamos la propuesta por Simar y Wilson (2000).
56
Cabe anotar que las variables de insumos y productos varían de estudio a estudio y por tanto pueden arrojar niveles
de eficiencia diferentes.

172
 Mapa 6-5 Eficiencia del Mapa 6-6 Eficiencia del
Insumo de la PNP Producto de la PNP

Fuente: Análisis del BM con base en los Censos de Comisarias y el Registro Nacional de Comisarias (INEI,
2016).
Nota: A nivel de distrito.

37. Los resultados de eficiencia con orientación al insumo muestran una gran variación
en los niveles de eficiencia a nivel distrital. La media de eficiencia para el análisis de orientación
insumo es del 50 por ciento; la eficiencia para el análisis de orientación producto es ligeramente
menor con un 41 por ciento. Es decir, que la PNP podría mantener su desempeño y reorientar o
reducir sus insumos en un 50 por ciento y podría maximizar su producción en un 59 por ciento con
los insumos que utiliza actualmente. Los puntajes de eficiencia oscilan entre el 4 por ciento para
el distrito de San Juan de Miraflores, al 100 por cien para los distritos de San Juan de Lurigancho
o Vista Alegre. De hecho, solo 90 distritos de un total de 795 distritos (11 por ciento) con
disponibilidad de datos son eficientes. Asimismo, el mismo análisis a nivel distrital, pero con una
orientación de productos indica que solo el 8 por ciento de las comisarías de la PNP a nivel distrital
fueron eficientes en la utilización de sus recursos.

Determinantes de la (in)eficiencia

38. Factores externos a la organización57 influyen en los niveles de eficiencia de la PNP.

Variables socioeconómicas y demográficas influyen invariablemente la operatividad de la PNP y,
en consecuencia, también sobre su eficiencia en la utilización de recursos. Una segunda etapa del
análisis de eficiencia controla por estos factores para identificar si contribuyen a mejorar o
disminuir los niveles de eficiencia.

57
Se utilizaron datos del registro nacional de municipios donde los encuestados identifican los mayores problemas de
delincuencia en el municipio. Los dos mayores problemas identificados fueron los robos a viviendas y los problemas
de alcoholismo. Factores de criminalidad en el distrito pueden afectar de forma negativa a la eficiencia policial (Barros,
2007).

173
39. El nivel de desigualdad en el distrito y la presencia de robos a viviendas, la tasa de
desempleo y los problemas de alcohol afectan de forma negativa a la eficiencia policial,
mientras que la pobreza, y el porcentaje de jóvenes en la población se correlacionan con
mejoras de la eficiencia de la PNP (ver Tabla 6-5). Este resultado es conforme con las
expectativas, con excepción de la pobreza. Este resultado es un poco sorprendente ya que la
pobreza estaría asociada a niveles más bajos de eficiencia considerando que la policía tendría que,
por lo general, utilizar más recursos para sus operaciones en distritos más difíciles desde un punto
de vista operacional. Sin embargo, también es posible que en los distritos con niveles más altos de
pobreza ocurran menos delitos o los ciudadanos reporten menos delitos y consecuentemente la
policía utilice menos recursos para el control e investigación.58

40. Un factor importante a destacar es que la presencia del Serenazgo en el distrito reduce
la eficiencia de la PNP. En el Perú, la mitad de los municipios tienen una fuerza de serenazgo que
hace labores de patrullaje y prevención del delito, así como apoyo institucional a la PNP. En la
mayoría de los casos, los cuerpos de serenazgo hacen patrullaje conjunto con la PNP. Los
resultados del análisis de regresión muestran que, tanto la variable que indica si el distrito tiene
serenazgo como la variable que indica si hace labores de patrullaje con la PNP, se correlaciona
negativamente con la eficiencia de la PNP. Es decir, la presencia de serenazgo en el municipio o
las actividades de patrullaje del serenazgo con la PNP se correlacionan con la reducción de la
eficiencia de la PNP en un 12 por ciento y un 11 por ciento, respectivamente.

41. Además, existen factores cualitativos, no incluidos en el modelo, que pueden afectar
negativamente a la eficiencia, como el régimen 24x24. La implantación de este programa en la
PNP les permitía a los efectivos policiales trabajar 24 horas en la PNP y otras 24 horas trabajando
para terceros como forma de compensar los bajos salarios de la PNP. Sin embargo, evidencia
anecdótica sugiere que este programa generaba que los efectivos policiales fueran pluriempleados
y, por tanto, no estuvieran al 100 por ciento de sus capacidades para dar el servicio público de
seguridad a los ciudadanos. Además, no había el 100 por ciento de efectivos policiales trabajando
en las comisarías todos los días de la semana. Consecuentemente, la reducción en capacidades
junto con el hecho que solo la mitad de los efectivos servían a la ciudadanía podría traducirse en
ineficiencias en el uso de los efectivos policiales.

42. La medida de la influencia de factores externos a la organización policial, indica que

ningún distrito es eficiente en el uso de sus recursos.59 La primera etapa del análisis indica que
en 92 distritos la PNP se desempeñó de forma eficiente con los recursos disponibles. Los resultados
de la segunda etapa en la cual se mide la influencia de factores externos, se reduce la eficiencia de
aquellos distritos en los que la PNP era eficiente. Es decir, que la influencia de estos factores
externos es importante en la medición de la eficiencia de una institución como la PNP que está en
constante interacción con la sociedad.

58
En efecto, el análisis muestra que en los municipios donde existe una mayor tasa de pobreza también son aquellos
en los que se reportan menos delitos. Esta correlación es estadísticamente significativa.
59
Cabe señalar que la totalidad de los distritos donde opera la PNP estaba disponible para el análisis.

174
 Tabla 6-5 Análisis de regresión de los determinantes de (in)eficiencia de la PNP
[1] [2] [3] [4]
Eficiencia Eficiencia Eficiencia Eficiencia
Técnica Técnica Técnica Técnica
Densidad Población -0.00000412 -0.00000373 -0.00000366 -0.00000323
[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]
% de Inmigrantes -0.000564 -0.000696 -0.000978 -0.00107
[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]
Tasa de Pobreza 0.00255** 0.00236** 0.00179 0.00181
[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]
Tasa de Desempleo -0.0065 -0.00541 -0.0013 -0.00364
[0.01] [0.01] [0.01] [0.01]
Coeficiente Desigualdad -1.109*** -0.976** -0.915* -0.902*
[0.33] [0.32] [0.37] [0.35]
% con educación superior -0.000908 -0.000878 -0.000619 -0.000587
[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]
% Jóvenes 15 a 24 0.00520* 0.00586* 0.00565* 0.00600*
[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]
% Robos a Viviendas -0.0728* -0.0461 -0.0484
[0.04] [0.04] [0.03]
Problemas de Alcoholismo -0.0477 -0.0462 -0.0472
[0.03] [0.03] [0.03]
Presencia de Serenazgo en el Municipio -0.129***
[0.03]
Serenazgo con la PNP -0.105***
[0.03]
Constante 0.688*** 0.744*** 0.823*** 0.789***
[0.10] [0.12] [0.13] [0.12]
sigma
Constante 0.273*** 0.271*** 0.268*** 0.268***
[0.01] [0.01] [0.01] [0.01]
Observaciones 598 598 598 598
Errores Standard en Corchetes
Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM e INEI (INEI, 2011-2015, 2016)
Nota: Modelo Tobit con replicaciones bootstrap (250). Se utiliza un modelo Tobit ya que la variable dependiente está
limitada a de 0 a 1 o de 0 a 100.

43. Para cuantificar las ganancias en eficiencia de la PNP es necesario estimar la

eficiencia de costos. La eficiencia de costos se considera la más importante para instituciones del
sector público ya que permite estimar el valor total del número mínimo de insumos que se necesitan
para que una comisaria distrital sea eficiente. Esto permite su cuantificación en términos del total

175
del costo que se podría ahorrar para cada insumo utilizado en la producción policial ya sea a través
de la reducción o la reorientación de insumos.

Tabla 6-6 Valores óptimos de insumos y cuantificación monetaria en ahorros

Efectivos Telefonía Computadores Vehículos
Policiales
Ahorros en 9558 2410 5274 1234
Insumos
Porcentaje del 30% 31% 44% 37%
Total
Ahorros en PEN 1,472,319,182.5 17,851,020.0 23,381,358.0 236,436,795.0
Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM e INEI (INEI, 2011-2015, 2016)
Notas: Modelo de eficiencia de costo con replicaciones bootstrap (2000) (Simm, 2016).
Los valores no están calculados en precios reales.

44. Los resultados de este análisis muestran que la PNP a nivel distrital tiene niveles de
eficiencia de costo muy bajos y, por lo tanto, podría reorientar sus insumos de manera más
eficiente y generar ganancias. Los resultados muestran que la media de eficiencia de costo es de
solo el 35 por ciento y oscila entre el 2 por ciento y el 100 por ciento. Como resultado de tener
niveles tan bajos de eficiencia, la reducción en términos de insumos es bastante importante (ver
Tabla 6-6). Por ejemplo, la PNP podría reducir su número de efectivos policiales en un 30 por
ciento para ser eficiente. De igual forma, la reducción en el número de vehículos es del 31 por
ciento. El ahorro traducido en PEN es cuantioso. Por ejemplo, la PNP podría ahorrarse 1.5 billones
de PEN en términos de salarios y 236 millones de PEN en vehículos para mejorar la eficiencia en
la utilización de recursos en las comisarías distritales.

45. La reducción o la reasignación de insumos tendría efectos importantes en términos

de presupuesto y PIB. Las estimaciones del número óptimo de insumos indica que las comisarias
ineficientes tendrían que reducir o reasignar insumos para ser eficientes y estos pueden
cuantificarse y traducirse en ahorros en términos de gasto. Cabe destacar el impacto que tiene la
reducción en términos de gasto corriente de la PNP sobre el presupuesto y el PIB—17.4 por ciento
y 0.27 por ciento, respectivamente—y del costo en vehículos—2.8 por ciento y 0.04 por ciento,
respectivamente (ver Tabla 6-7). El impacto en términos de telefonía y computadores es menor
pero no insignificante.

Tabla 6-7 Impacto del ahorro sobre el presupuesto y el PIB

Efectivos/Salarios Telefonía Computadores Vehículos
Presupuesto 17.42% 0.21% 0.28% 2.80%
PIB 0.271% 0.003% 0.004% 0.044%
Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM (INEI, 2011-2015).

Impacto de la eficiencia a nivel social

46. La PNP, como organización policial moderna, no solo combate directo al delito, pero
tiene también otras atribuciones como la reducción del miedo al crimen, la reducción de los
niveles de victimización, la mejora de la relación entre la policía y la comunidad, entre otras
(Moore & Braga, 2003). Sin embargo, estas actividades, no son una producción directa de la
policía, sino que refleja el efecto de la producción policial en la sociedad. Por lo tanto, estas
176
actividades no se pueden medir bajo el concepto de eficiencia entendiéndolo como la optimización
de los recursos disponibles para maximizar la producción policial. En la cadena de causalidad, la
producción policial se refleja en resultados en la sociedad, en las comunidades y en la percepción
ciudadana (Moore & Braga, 2003).

47. Los resultados del análisis muestran que mayores niveles de eficiencia de la PNP
tienen un efecto importante a nivel social. Utilizando datos de la encuesta ENAPRES se
estimaron los porcentajes de evolución (aumento o disminución) de la victimización, percepción
de inseguridad, confianza en la PNP, percepción sobre el desempeño de la PNP a nivel distrital
para los distritos disponibles en la encuesta.60 Los resultados muestran un efecto positivo en
algunas variables. Es decir, mayores niveles de eficiencia implicarían reducciones en la
victimización, reducciones en la percepción negativa de la confianza en la PNP, y una mejora en
la percepción sobre el desempeño de la PNP. La mejora en la eficiencia de la PNP no solo tiene
un efecto positivo en términos fiscales y de optimización de recursos de la PNP, sino que también
se refleja positivamente en el trabajo de la PNP en términos de reducción de la victimización (ver
Figuras 6-9, 6-10 y 6-11).

Figura 6-9 Impacto de la eficiencia Figura 6-10 Impacto de la

a la victimización eficiencia a las percepciones PNP

Figura 6-11 Impacto de eficiencia policial a las percepciones sobre desempeño PNP

Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM, INEI y ENAPRES (INEI, 2011-2015, 2015, 2016). Nota: El eje
horizontal muestra el nivel de eficiencia en los gastos a nivel departamental. Los ejes verticales muestran los resultados
de crimen y percepciones sobre las prestaciones de PNP.

Conclusiones

¿Qué se puede hacer para mejorar la eficiencia?

60
El total de distritos para el análisis fueron 477.

177
48. Uno de los principales retos del sistema de seguridad ciudadana es mejorar la
productividad de la PNP utilizando menos recursos. La reasignación de insumos tales como
vehículos, tecnología, efectivos policiales y salarios debería de ir acompañada de un proceso de
reorganización de la operatividad de la PNP en los distritos. Esto permitirá mejorar el nivel de
seguridad y satisfacción de ciudadanos sin más gastos de seguridad. A medio plazo, reformas de
eficiencia pueden ralentizar el incremento de gasto de seguridad. La respuesta al aumento de la
criminalidad y la violencia no implica necesariamente más efectivos policiales en las calles o más
vehículos y armamento sino una estructura organizacional que permita responder a la
problemática, pero de una forma eficiente.

49. ¿Se ha invertido mucho en seguridad ciudadana pero no se ha hecho la pregunta de

“a que costo ha sido dicha inversión?” El análisis de eficiencia sugiere mejoras sustanciales en
términos de eficiencia que podrían generar, al mismo tiempo, ahorros en términos de PIB. La Tabla
6-8 presenta una serie de recomendaciones en términos de ganancias de eficiencia y su efecto en
términos de ahorros potenciales. Asimismo, los siguientes párrafos presentan y discuten las
opciones de política para mejorar la eficiencia de la PNP.

50. Los resultados sugieren ganancias importantes en términos de eficiencia. Estas se

pueden obtener a través de la reasignación de insumos desde las unidades ineficientes a las
unidades más eficientes y/o mejorar los procesos organizativos de cada comisaria para maximizar
el uso de recursos y generar así ganancias en eficiencia. Mejoras en la planificación de, por
ejemplo, el patrullaje conjuntamente con mejoras tecnológicas, puede contribuir a mejorar la
eficiencia.

51. Lo anterior puede ser apoyado por una fórmula de asignación de recursos que se
enfoque en mejorar la eficiencia. La principal prioridad de un modelo de asignación
presupuestaria de los cuerpos policiales es la distribución de la fuerza policial en áreas de acuerdo
a la necesidad relativa de cada distrito/departamento. La financiación de los cuerpos policiales
debería estar basada en no solo las necesidades policiales sino en la promoción de la eficiencia en
el gasto para responder mejor a las demandas y retos actuales y futuros, sin malgastar los recursos
disponibles. Por tanto, la fórmula debería incorporar un ejercicio de medición de eficiencia técnica
y de costo de la PNP y la asignación eficiente de recursos al nivel más bajo de desagregación
disponible (comisarías).

52. La tecnología puede ser un factor importante en la mejora de los niveles de eficiencia.
Estudios muestran que el rezago tecnológico influye en los niveles de eficiencia (de Lima y
Marinho, 2017). Según los censos de comisarias, un alto porcentaje de los elementos tecnológicos
de los que disponen las comisarías del Perú esta infrautilizados o necesitan reparación. Asimismo,
la informatización de los procesos en la PNP es, todavía incipiente, a pesar de los esfuerzos por
parte del gobierno en expandir el uso de la tecnología en los procesos y las operaciones policiales.
El uso de papel para los documentos oficiales todavía prevalece en el seno de la institución lo cual
tiende a ralentizar significativamente los procesos y la toma de decisiones.

53. Asimismo, la mejor coordinación con los cuerpos de serenazgo mejoraría

sustancialmente los niveles de eficiencia de la PNP. La mitad de los municipios en Perú tienen
en la actualidad cuerpos de serenazgo. Estos ejercen una labor fundamental en la prevención del

178
delito a través del patrullaje conjunto con la PNP, la protección de personas y bienes, y el
mantenimiento del orden en las comunidades. La mejora en la coordinación de actividades entre
la PNP y el cuerpo de serenazgo contribuirá, por un lado, a fortalecer la seguridad en las
comunidades y, por otro lado, mejorar la eficiencia de la PNP dado que insumos críticos en la
operación policial se podrían utilizar para otras tareas tales como la investigación u otras
actividades orientadas a la prevención del delito. Asimismo, es más probable que donde el cuerpo
de serenazgo tiene más antigüedad, como en los municipios de la región metropolitana de Lima,
los niveles de coordinación con la PNP serán mejores que en municipios donde el cuerpo ha sido
recientemente implantado. Por tanto, es importante que los gerentes policiales de las comisarias
municipales y los gerentes policiales de los cuerpos de serenazgo trabajen y planifiquen las
actividades con vista a mejorar la eficiencia y el impacto del trabajo policial.

54. Finalmente, no se puede soslayar la importancia de los factores internos organizativos

de la PNP en la producción policial a mediano y largo plazo. A pesar de que el estudio no ha
podido medir el efecto de elementos de la estructura organizacional de la PNP sobre la eficiencia,
estos influyen de forma significativa a la producción policial. Si la estructura organizacional no es
lo suficientemente dinámica para adaptarse a la influencia de los factores internos y externos a la
organización policial, continuara generando ineficiencias en el mediano y largo plazo. Por tanto,
los procesos de reformar, ajuste o mejora organizacional deberían tener en cuenta cómo estas
pueden influir en la eficiencia.

179
 Tabla 6-8 Opciones de Reforma para Mejorar la Eficiencia en el Gasto en Seguridad
Acción
Reasignación de efectivos
policiales
Reasignación del parque
vehicular (coches) y/o reducción
en comisarías distritales.
Crear formula de asignación de
recursos
Ahorros Potenciales
Eficiencia Ahorros adicionales/Comentarios
Futuros (%PIB)
El ahorro potencial podría ser mayor si se examine la eficiencia de
la organización policial como un todo.
Los resultados de este análisis se basan solo en las comisarías
+ 0.27% del PIB distritales y, por tanto, capturan solo menos de un 40 por ciento
del total de efectivos de la PNP.
Resultados de tres ejemplos ilustrativos en los cuales se hace una
reasignación de recursos de la PNP se encuentran en Anexo 4.
Se podría ahorrar más en términos de PIB porque el análisis se
basa solo en el número de vehículos que están operativos.
Existe mucha ineficiencia en la utilización de vehículos debido al
pobre mantenimiento que se realiza a los vehículos.
Como mínimo 0.044% Consecuentemente, la vida del vehículo se reduce
+
del PIB considerablemente y conlleva que se deban realizar compras para
restituir la flota vehicular. A esta fuente de ineficiencia se le debe
añadir la necesidad de mejorar la flota vehicular como resultado
de los avances tecnológicos para el combate a la delincuencia y la
violencia (ver Anexo 4).
La asignación de recursos para la seguridad ciudadana no se basa
en una formula o metodología. Dado que la mayor parte del
presupuesto financia la organización policial y sus actividades
operativas, esta recomendación se basa en el financiamiento de la
PNP a nivel distrital.
La principal prioridad de un modelo de asignación presupuestaria
de los cuerpos policiales es la distribución de la fuerza policial en
+ N/A
áreas de acuerdo a la necesidad relativa de cada
distrito/departamento.
Aunque es difícil incluir incentivos directos de desempeño sin
correr el riesgo de generar incentivos perversos como, por
ejemplo, el mal manejo deliberado de registros delictuales, la
financiación debería estar basada en no solo las necesidades
policiales sino en la promoción de la eficiencia en el gasto para
180
 responder mejor a las demandas y retos actuales y futuros sin
malgastar los recursos disponibles.
La fórmula debería incorporar un ejercicio de medición de
eficiencia técnica y de costo de la PNP y la asignación eficiente de
insumos (recursos).

El análisis presentado en este estudio muestra que la presencia de

Mejorar coordinación con
+ N/A
cuerpos de Serenazgo
serenazgo reduce la eficiencia de la PNP. En otras palabras, lo que
indican los resultados es que el serenazgo es más eficiente que la
PNP. Sin embargo, no se puede soslayar que la PNP realiza más
tareas de control, combate y prevención del crimen comparado con
las atribuciones del serenazgo las cuales son limitadas.
Para tareas de patrullaje y prevención de la violencia y la
delincuencia, la mejora en la coordinación de las actividades entre
PNP y serenazgo mejoraría la eficiencia de la PNP ya que los
insumos (recursos) mal utilizados se podrían reasignar a otras
tareas policiales y de este modo mejorar la eficiencia.

181
Introducción

1. El tamaño y la calidad de la infraestructura en el Perú van en contra de los esfuerzos

por reducir la pobreza y el crecimiento. La densidad de la red vial peruana es en promedio de
0.12 km por kilómetro cuadrado, de los cuales solo un 14 por ciento está pavimentado – números
que son significativamente menores a los de sus pares regionales y estructurales. Más aún, la red
primaria de transporte conecta bien a Lima con otras ciudades de la costa, pero la red entre ciudades
intermedias, y sus conexiones con ciudades pequeñas de la sierra o selva no son buenas (a menos
que estas sean importantes centros mineros), lo cual obstaculiza el desarrollo económico del Perú
y reduce la competitividad de sectores agrícolas y productivos. Perú también está rezagado con
respecto a otros países de América Latina, otros países de ingreso medio superior y, por supuesto,
los países miembros de la OCDE, en lo que respecta en la calidad de los diferentes tipos de
infraestructura de transporte, según señala el Índice de Competitividad Global del Foro Económico
Mundial.

2. Los costos de logísticos en Perú son altos y superiores a los de otros países. El Perú
ocupa el puesto 71 entre 155 países en el Índice de Desempeño Logístico del 2014. Los elevados
costos de la logística constituyen un importante obstáculo para la reducción de la pobreza y para
el crecimiento, ya que las principales exportaciones del Perú son, en gran medida, intensivas en
transporte. Dichos costos difieren significativamente entre ciudades y mercados, impiden las
economías de escala, segmentan los mercados y servicios domésticos, y dificultan el acceso a los
mercados del exterior. Los elevados costos del transporte no solo reducen la rentabilidad de los
exportadores sino también de los productores y prestadores de servicios en el mercado doméstico.
En los centros urbanos, la insuficiente inversión en infraestructura de transporte limita el acceso a
los puestos de trabajo y servicios, especialmente para los pobres que suelen vivir en zonas
periféricas.

3. El programa del nuevo gobierno reconoce la importancia de mejorar la calidad de la

infraestructura de transporte, ampliándola hacia las regiones sub-atendidas y las zonas
urbanas de rápido crecimiento. El Plan Estratégico del Sector para el 2012-2016 del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones para el sector vial, ya había priorizado 22 corredores logísticos
por los que se transporta la mayor parte de los productos comerciales y locales. Dado que los
gobiernos sub-nacionales tienen la responsabilidad de mejorar las redes secundaria y terciaria, esta
priorización facilita la adopción de un enfoque coordinado. Tanto el Plan Nacional de Logística
como el Plan Nacional de Exportaciones ocupan un lugar importante en la agenda de
competitividad del Perú de 2014-2018. El Consejo Peruano de la Competitividad ha identificado
tres áreas de trabajo para mejorar la infraestructura de transporte y logística: i) mejorar la
conectividad de cada medio de transporte en todo nivel de gobierno; ii) incrementar la oferta de
infraestructura mediante la inversión pública y privada; y iii) fortalecer la gestión de la
infraestructura. El Gobierno del Perú (GdP) también tiene una ambiciosa agenda de desarrollo
urbano que incluye la ampliación del sistema de transporte masivo. En diciembre del 2010 se
aprobó (Decreto Supremo DS #059-2010-MTC) como parte del Plan Maestro de Transporte
Masivo (2010) para la Región de Lima Metropolitana (RLM) un plan para la red del Metro de
Lima y Callao (“Metro de Lima”). Este plan incluye reformas institucionales e inversiones

182
complementarias en Lima Metropolitana y Callao.

4. Este capítulo analiza los patrones de gasto en el sector de transporte, los logros
alcanzados por el mismo, e identifica direcciones de política que puedan mejorar su
eficiencia. La primera parte analiza las tendencias del gasto en transporte en el Perú y los
resultados del sector en comparación con países pares. Se muestra que la reducción de los costos
de logística y de los desplazamientos regulares entre el hogar y el trabajo serían un elemento
importante para el sostenimiento del crecimiento y la reducción de la pobreza, en vista del actual
paquete fiscal como parte de la consolidación fiscal del Perú a mediano plazo. La segunda parte
trata de identificar las ineficiencias del gasto en las áreas de preparación y ejecución presupuestal,
gestión de la inversión y APP en el sector vial y urbano. La última sección presenta alternativas
de política.

Gasto público y resultados

5. El gasto público en el sector transporte ha aumentado rápidamente durante la última

década, cuando también empezó a superar los niveles de gasto en países pares. Entre el 2005
y 2015, el gasto público aumentó del 0.6 por ciento a aproximadamente 2.2 por ciento del PIB. En
términos absolutos, el gasto total aumentó casi nueve veces durante este período. En los últimos
años el sector transporte es el tercero en términos de monto de recursos públicos que recibe,
después de educación y salud. El gasto en transporte público como proporción del PIB en años
recientes se encuentra muy por encima del de otros países de la región (ver Figura 7-1), y se explica
en parte por asignaciones a grandes proyectos durante los últimos años—si se eliminan los cinco
principales proyectos de transporte, el gasto total del Perú en transporte disminuye al 1.2 por ciento
del PIB en el 2014.

Figura 7-1 Presupuesto de transporte como proporción del PIB

2.5% 2011 2013 2015

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%
Perú Guatemala Paraguay Perú sin 5 Uruguay México Brasil
proyectos
principales*

Fuente: Personal del Banco Mundial. Nota: Los datos más recientes para el Perú sin los 15 principales proyectos del
sector transporte son para el 2014. Los cinco principales proyectos de transporte del 2014 fueron la Línea 2 del Metro
de Lima, IIRSA Tramo 4: Inambari - Azángaro, IIRSA Sur Tramo 2: Urcos - Inambari, IIRSA Sur Tramo 3: Inambari
- Iñapari, Eje Multimodal Amazonas Norte: Paita – Yurimaguas.

6. El incremento significativo de la inversión pública en transporte es el resultado de los

esfuerzos por ampliar la red vial peruana. Entre el 2005 y 2015, la inversión pública en

183
transporte en términos del PIB aumentó de 0.5 por ciento en 2005, a 2.1 por ciento en el 2014,
antes de volver a caer a 1.6 por ciento en el 2016 (ver Figura 7-2). Aproximadamente 70 por ciento
del gasto total en transporte se dirigió al sector vial. La participación de la red vial central
pavimentada aumentó del 47 por ciento en el 2005 a 70 por ciento en el 2015 mientras que la
longitud total de la red creció a más del doble durante el mismo período. La red terciaria fue la que
más se incrementó en términos de longitud, en un 140 por ciento, seguida de las vías secundarias
que experimentaron un incremento del 70 por ciento (ver Figura 7-3). La red primaria aumentó en
más de 50 por ciento y se pavimentaron muchas vías primarias. La inversión en vías urbanas ha
aumentado desde el 2008. Desde el 2009, aproximadamente 30 por ciento del gasto total en
transportes se concentró en el sector urbano, para luego caer a aproximadamente 17 por ciento en
el 2015 (ver Figura 7-4).

Figura 7-2 Evolución del gasto en el Sector Figura 7-3 Expansión de la red vial en
Transporte como porcentaje del PIB miles de kilómetros
3.5% 180 000
160 000
3.0%
140 000
2.5% 120 000
2.0% 100 000
1.5% 80 000
60 000
1.0%
40 000
0.5%
20 000
0.0% 0

Gastos corrientes (% del PIB) Gastos de capital (% del PIB) Primaria Secundaria Terciaria

Fuente: SIAF, MEF Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones

7. La proporción del gasto en transporte por los gobiernos sub-nacionales aumentó

significativamente durante la última década, siguiendo la agenda de descentralización del
gobierno. La participación de los gobiernos sub-nacionales en el gasto del sector transportes
aumentó del 25 por ciento en el 2005 al 61 por ciento en el 2008, antes de volver a caer a 37 por
ciento en el 2015 (ver Figura 7-5). En el mismo período, la participación del gasto total vial
ejecutado por los gobiernos sub-nacionales aumentó del 23 al 30 por ciento, mientras que la
proporción de Provías Descentralizado (PVD) disminuyó del 22 al 3 por ciento. La proporción de
Provías Nacional (PVN), ente encargado de la red primaria, aumentó del 52 al 67 por ciento. La
descentralización del gasto forma parte de un esfuerzo de mayor amplitud de transferencia de
responsabilidades, derechos y recursos del gobierno central a los gobiernos sub-nacionales. Los
gobiernos regionales han recibido el encargo de manejar las vías regionales, y los gobiernos
municipales se encargarían de los caminos rurales (ver Recuadro 7-1 sobre las instituciones del
sector transporte).

184
 Figura 7-4 Gasto en transporte por tipo de Figura 7-5 Gasto en transporte por nivel de
red, porcentaje del gasto total (%) gobierno, porcentaje del PIB
100%
3.00%
80% 2.50%
% de gasto total

2.00%

% de PIB
60%
1.50%

40% 1.00%
0.50%
20%
0.00%

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Gobierno Nacional Gobierno Regional
Carreteras Ferroviaria Aérea Gobiernos Locales
Vías fluviales Urbano Otros
Fuente: SIAF, MEF Fuente: SIAF, MEF

8. Los gobiernos locales gastan relativamente poco en mantenimiento. El gasto a nivel

sub-nacional en mantenimiento ha sido muy reducido (ver Figura 7-6). De acuerdo con un informe
encargado por el BID61 sobre la red vial terciaria, el presupuesto nacional asigna el 26 por ciento
del gasto total en transporte a los gastos corrientes, principalmente mediante contratos de
concesiones y basados en el desempeño. A nivel regional, el 22 por ciento de los gastos se asignan
al mantenimiento pero solamente el 14 por ciento del gasto en transporte se dirige a satisfacer las
necesidades de mantenimiento a nivel local. Un estudio de 2009 del IPE62 estimó que solo el 34
por ciento de la red vial total ha recibido algún tipo de trabajo de mantenimiento anualmente y que
solamente el 12.5 por ciento cuenta con un sistema permanente de mantenimiento.

9. El mantenimiento de las vías rurales y regionales es insuficiente, incluso para

mantener vías recientemente rehabilitadas. La inadecuada atención que se presta al
mantenimiento se refleja en las condiciones del pavimento: solo el 12 por ciento de la red terciaria
se considera en buen estado. El gasto actual en las vías secundarias mejoró esporádicamente entre
el 2012 y 2015 pero la participación del gasto corriente en la red terciaria no ha experimentado
cambios reales pese a que la proporción de vías terciarias en buenas condiciones es reducida (ver
Figura 7-7).

61
Banco Interamericano de Desarrollo, 2016, “Diagnóstico y propuesta de política para el mantenimiento de la red
vial vecinal”.
62
Instituto Peruano de Economía (IPE), 2009, “El Reto de la Infraestructura al 2018: La Brecha de Inversión en
Infraestructura en el Perú 2008”, Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional, Lima, Perú.

185
Figura 7-6 Gasto corriente versus inversión de Figura 7-7 Condición de la red terciaria
capital en las vías secundarias y terciarias por tipo de vía (2015)
Gastos corrientes vs. gastos de capital en redes
secundaria y terciaria Pista de tierra
70,000
60,000
50,000 Carretera no mejorada
Soles per km

40,000
30,000
20,000 Carretera mejorada
10,000
-
Red terciaria
Red terciaria

Red terciaria

Red terciaria

Red secundaria
Red secundaria

Red secundaria

Red secundaria
Pavimentado

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2012 2013 2014 2015
Bueno Regular Malo Sin datos
Gasto de capital por Km. Gasto corriente por Km.

Fuente: Diagnóstico y Propuesta de Política para el Mantenimiento de la Red Vial Vecinal. Gustavo G G Picasso, Vol 1, Agosto 4, 2016.
BID.

186
Recuadro 7-1 Instituciones del sector transporte

En el centro del sector transporte del Perú se encuentra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC), entidad responsable de regular, promover, construir y supervisar la infraestructura de transportes
y comunicaciones del Perú (ver Figura R.7-8). Incluye cinco direcciones generales: (1) la Dirección General de
Aviación Civil; (2) la Dirección General de Transporte Marítimo y Fluvial ; (3) la Dirección General de Vías y
Ferrocarriles; (4) la Dirección General de Transporte Terrestre y (5) la Dirección General de Asuntos Sociales y
Ambientales. También bajo la autoridad del MTC se encuentran los siguientes “programas especiales”: Provías
Nacional y Provías Descentralizado (consecuencia de la fusión de Provías Rural y Provías Departamental en 2006).
Los dos entes Provías son entidades públicas de derecho privado, lo cual les otorga un cierto grado de autonomía
técnica, administrativa y financiera. Provías Nacional está a cargo de la administración de la red vial nacional
mientras que Provías Descentralizado apoya a los gobiernos sub-nacionales para la gestión y supervisión de obras
de sus respectivas redes viales. El MTC también supervisa tres empresas de propiedad estatal: CORPAC (para el
transporte aéreo), APN (la autoridad nacional portuaria de los puertos), y SERPOST S.A., encargada de los
servicios postales.

Figura R.7-8 Marco institucional del sector transporte

Actualmente se cuenta con un complejo sistema institucional para manejar el desarrollo de asociaciones
público-privadas (APPs), la ejecución de proyectos y la regulación de los contratos suscritos con el sector
privado. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que juega las funciones básicas y necesarias para todas las
APPS, como la asignación de presupuesto, la aprobación de la asignación de riesgos y el registro de garantías y
contingencias. El MTC que fija las políticas del sector, inclusive las normas técnicas, y es formalmente el
concedente en un contrato a nombre del GdP. ProInversión que es la agencia estructuradora para todos los sectores
de la economía y, en particular, administra a nombre del MTC el proceso de adjudicación inicial. Reformas
recientes han incrementado la función de apoyo de Proinversion a los ministerios de línea y a los gobiernos locales
en el sentido que pueden también supervisar el cierre financiero e incluso gestionar la implementación de un
contrato. OSITRAN, el organismo regulador de transporte, quien en este momento también supervisa los contratos
de APPs y concesiones, y que se encuentra bajo la autoridad de la presidencia del consejo de ministros. La autoridad
autónoma del sistema eléctrico de transporte masivo de Lima y Callao (AAT) que es una entidad técnica del MTC
y supervisor técnico de los contratos del metro.

La Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Cargas y Mercancías, fue creada en 2016 como
entidad autónoma y principal regulador del transporte terrestre, de carga y de pasajeros y encargado inclusive de
cuestiones de seguridad vial, control del cumplimiento por parte de los vehículos y la infraestructura con las normas
relevantes.

187
 La coordinación entre las múltiples instituciones del país encargadas del diseño y la implementación de las
políticas de transporte deberá fortalecerse. El objetivo del gobierno de acelerar la inversión en infraestructura
se enfrenta al problema de la debilidad institucional a varios niveles. Ya se han creado nuevas instituciones (como
por ejemplo, la Superintendencia de Transporte Terrestre) pero todavía no queda claro qué responsabilidades se le
asignará. Se requiere de definir la coordinación apropiada con otras áreas del MTC, en particular DGCT, pero
también con CNSV en temas de seguridad vial, o Provías Nacional para el monitoreo de la calidad de la
infraestructura. La coordinancion del progrma de inversión de varios niveles del gobierno también necesita
coordinación. Este trabajo require un análisis funcional profundo del sector (lo que en ingles se denomina un
“functional review”).

Figura 7-9 Evolución de la red primaria Figura 7-10 Red Vial del Perú
140,000

120,000

100,000

80,000

En Km
60,000

40,000

20,000

0
Red primaria Red Red terciaria
secundaria

Pavimentado Sin pavimentar

Fuente: MTC. Fuente: MTC. Nota: No se registran los Caminos de

Herradura (Caminos de Herradura)

10. La longitud y calidad de la red vial primaria ha mejorado en la última década. Entre
el 2009 y 2015, el gasto público en la red vial primaria prácticamente se duplicó, pasando de
S/.3500 millones a S/.6200 millones.63 En el mismo periodo, la red primaria se amplió y mejoró
sostenidamente; la proporción de vías pavimentadas aumentó del 47 por ciento en el 2005 al 70
por ciento en el 2015 (ver Figura 7-9). La longitud de las vías primarias en buenas condiciones se
ha duplicado mientras que las vías en condiciones aceptables y malas disminuyó en 60 por ciento.
Además, el 93 por ciento de las vías pavimentadas de la red primaria estarían en buen estado, en
comparación con el 50 por ciento en 2010, mientras que la mayor parte de las vías secundarias y
terciarias siguen estando sin pavimentar (ver Figura 7-10). Como se asignó el 1.3 por ciento del
PIB a las vías primarias en 2015, en comparación con 0.3 por ciento y 0.4 por ciento para las redes
secundaria y terciaria respectivamente, la prioridad que se ha asignado a la red primaria está
rindiendo frutos, gracias a las visibles mejoras en la calidad de la red.

11. A pesar de dichas mejoras, la longitud y calidad de la red vial en el Perú se encuentran
a la zaga de otros países homólogos. De hecho, la inadecuada oferta de infraestructura se
considera el cuarto factor más problemático para hacer negocios en el Perú (Foro Económico
Mundial 2015-2016). Solo el 14 por ciento de la red vial nacional está pavimentada, muy por detrás

63
Para el período previo a 2009, los datos sobre gasto en vías no nos permiten identificar los montos por nivel de red
(primaria, secundaria, terciaria).

188
de Chile (29 por ciento), Argentina (30 por ciento) y Uruguay (35 por ciento). En comparación
con su población, la densidad de vías pavimentadas, de 745 km por millón de habitantes del Perú,
efectivamente ha mejorado en la última década pero se encuentra a la zaga de países como
Argentina (1,713 km por millón de habitantes), Chile (934 km por millón de habitantes) y México
(1,127 km por millón de habitantes). Según el Informe de Competitividad Global del Foro
Económico Mundial (2015-2016), el Perú se encuentra por debajo de los otros países de América
Latina, de los países con ingreso medio superior y de los miembros de la OCED, en lo que toca a
la calidad de todos los tipos de infraestructura de transporte, pero la brecha es particularmente
amplia en las redes vial y ferroviaria (ver Figura 7-11).

Figura 7-11 Índice de calidad de la infraestructura: General y por sub-sector

6.0 5.4
5.3 5.1
5.1
5.0 4.5
4.2 4.3 4.1
3.8 3.7 3.8 3.9
4.0 3.6 3.5 3.6
3.2 3.0 2.9
3.0
2.1 1.9
2.0

1.0

0.0
Infraestructura general Carreteras Infraestructura Infraestructura Infraestructura de
ferroviaria portuaria transporte aéreo

OECD LAC UMIC Peru

Fuente: Foro Económico Mundial, Índice de Competitividad Global 2015-2016.

12. La mala calidad de las vías se traduce en elevados costos logísticos. Los costos
logísticos en el Perú, aproximadamente el 32 por ciento del valor del producto, se encuentran entre
los más elevados de América Latina, y son mucho mayores que los de Colombia (23 por ciento),
Chile (18 por ciento), Brasil (26 por ciento), y Argentina (27 por ciento). El promedio de los países
de la OCED es solo 9 por ciento del valor del producto. El Perú se ubicó en el puesto 71 a nivel
mundial en términos de costo de logística en el 2014, en una situación mucho peor que países
comparables como Malasia (25), Tailandia (35), y Chile (42). Briceño (2015), por ejemplo, analizó
cinco productos agrícolas de exportación y determinó que los costos logísticos se encontraban
entre el 20 por ciento y 50 por ciento de los costos de producción, en comparación con un promedio
de 12 por ciento para los países de la OCED para los productos perecederos. La distancia efectiva
de transporte no es, de ninguna manera, el único elemento que afecta el costo logístico general. La
desagregación del costo muestra que entre el 10 por ciento a 20 por ciento del costo total logístico
se relaciona con pérdidas durante el transporte debido a una mala manipulación, almacenamiento
del transporte, y demoras que tienen como resultado la descomposición de los productos. Los
costos relacionados con el almacenamiento y el transbordo constituyen entre el 20 por ciento a 30
por ciento de los costos totales. Costos tan elevados reflejan la fragmentación de los productores
y los servicios de transporte, en su mayoría empresas informales con muy bajos niveles de
capitalización: en el 2010, habían 56,504 empresas de servicios de carga registradas en el Registro
Nacional de Transporte de Carga. Los costos ocultos como la necesidad de contar con medidas de

189
seguridad para evitar hurtos, los costos administrativos para obtener permisos y licencias, y los
costos de oportunidad debido a que las inversiones financieras se congelan debido a las demoras,
pueden llegar hasta el 15 por ciento a 30 por ciento del costo total logístico. Estos hechos piden
que las intervenciones en transporte sean más y más sofisticadas, cubriendo en particular no
solamente inversiones en pavimentos, sino además mejoras en la regulación y planeamiento para
ayudar a ordenar la inversión privada en logística, distribución, etc.

13. En consecuencia, el Perú se encuentra a la zaga de otros países en lo que se refiere a

acceso, asequibilidad y tiempo de transporte. La infraestructura de transporte sigue la huella
demográfica y urbana. La accesibilidad es mayor en las áreas donde hay mayor densidad
demográfica, como Lima Metropolitana (ver Mapa 7-1, en verde).64 Las grandes minas
generalmente también están bastante bien conectadas a los puertos. Pero los mercados del interior,
del sur y del norte del país, presentan poca accesibilidad (ver Mapa 7-1, en rojo). No obstante,
estas áreas tienen ventajas comparativas desde el punto de vista de posibilidades de exportación,
como los agro-negocios y el turismo. Así mismo, albergan varias ciudades importantes, por lo que
la falta de infraestructura conectiva de transporte aumenta el costo de la prestación de servicios de
ciertos segmentos de los mercados internos, socavando la competencia y las ventajas de mayor
eficiencia gracias a las economías de escala. Muchas ciudades de menor envergadura enfrentan
excesos de costos por conectividad de hasta el 50 por ciento con relación a Lima. Las ciudades de
la Sierra enfrentan excesos de costo entre el 65 por ciento a 70 por ciento con relación a Lima,
para los intercambios comerciales o sociales. Si bien la compleja geografía del Perú eleva el costo
de la infraestructura de conexión, los mercados están mejor conectados en Colombia y Ecuador,
que también presentan una geografía compleja pero donde solo áreas pequeñas se caracterizan por
su baja accesibilidad. Más aún, en el Perú existen significativas disparidades geográficas de acceso
al mercado doméstico de envergadura más cercano (ver Mapa 7-1).

64
Las conexiones de la Mapa 7-1 se miden como distancias económicas a puntos estratégicos que en el Perú son los
principales puertos, aeropuertos, cruces fronterizos y ciudades de más de 25,000 habitantes.

190
 Mapa 7-1 El Perú a la zaga en accesibilidad, asequibilidad y tiempo de transporte

Fuente: Briceño-Garmendia, C.; H. Moroz y J. Rozenberg (2015). Nota: La accesibilidad de la infraestructura de

transporte en el Perú con relación a Colombia y Ecuador. Mientras más verde sea el área, más conectada estará a sus
puertos, otras ciudades y puntos comerciales. La conectividad de un país se define como la facilidad para movilizar
bienes, personas y servicios entre polos estratégicos sociales, de servicios y económicos. Para el Perú, las ubicaciones
estratégicas son los principales puertos, aeropuertos, cruces de frontera y ciudades con poblaciones superiores a 25,000
habitantes. El índice de conectividad se mide como el número de vehículos o bienes que puede movilizarse con un
dólar-equivalente de transporte a lo largo de un kilómetro de vía.

Eficiencia del gasto

Planificación, modificación y ejecución presupuestales por nivel de gobierno

14. En teoría, la planificación presupuestal en el Perú la orienta su Estrategia de

Transportes, pero esta carece de especificidad y el país no cuenta con un Plan Maestro de
transportes a nivel sectorial que priorice, ordene, y costee intervenciones. El Plan Sectorial
Estratégico 2012-2016 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones del sector vial prioriza 22
corredores logísticos por los que transitan la mayor parte de los productos comerciales y locales
del Perú, pero presenta con menos claridad las prioridades estratégicas para las vías secundarias y
terciarias. Para el sector vial, la estrategia podría fortalecerse subrayando la importancia de: (a)
completar los corredores nacionales clave; (b) mejorar la condición de los activos viales existentes
de las redes secundaria y terciaria; (c) asegurar un mantenimiento adecuado para minimizar el
costo total vial para el usuario y mejorar la seguridad vial; (d) involucrar a las instituciones y
entidades de todos los niveles del gobierno para identificar los problemas y planificar las
intervenciones viales; y, (e) asegurar la sostenibilidad de los programas viales priorizando las
inversiones en concordancia con los recursos disponibles, a tiempo que se amplíe la red vial de
peaje para incrementar los recursos disponibles. Debido a la falta de un plan maestro, no hay un
marco sistemático para la asignación presupuestal para el desarrollo y mantenimiento de la red.65

65
Un plan maestro proporciona un marco predecible y disciplinado para la formulación multianual presupuestal lo
que luego facilita el proceso anual de formulación de presupuestos y permite mantener siempre presentes los objetivos
generales de desarrollo del país. Por lo general, este plan establece las prioridades institucionales y también incluye
estimados de demanda para los diferentes modos dependiendo de diferentes escenarios de crecimiento económico, y

191
15. La consistencia entre el presupuesto inicial, el modificado y los gastos actuales es
buena a nivel del gobierno central, pero por razones diferentes a un buen planeamiento. Entre
el 2005 y 2015, el presupuesto modificado del gobierno central fue aproximadamente 14 por ciento
superior al presupuesto inicial (ver Figura 7-12). La brecha entre los presupuestos modificados y
los iniciales ha disminuido en los últimos años y no ha excedido el 10 por ciento desde el 2010,
con la excepción de 2013 cuando el gasto en transporte se incrementó significativamente y la
brecha llegó al 13 por ciento. La correlación cronológica entre el presupuesto de apertura y el gasto
actual es prácticamente perfecta (99 por ciento) lo que en teoría debe sugerir que para las vías
primarias el proceso de planeamiento y presupuestos opera razonablemente bien (ver Figura 7-13).
Las desviaciones respecto del presupuesto de apertura son pequeñas y los niveles de ejecución son
elevados, tanto en lo que se refiere a la inversión de capital como al gasto corriente. La correlación
entre el presupuesto de apertura y el gasto acumulado también es elevada, llegando a 0.97 para la
inversión de capital y 0.95 para el gasto corriente.66 Desafortunadamente, estas observaciones
necesitan ser corroboradas con base en una revisión de los decretos supremos del último trimestre
del año, cuando el ministerio de transporte tiende a transferir montos significativos de su
presupuesto modificado a los niveles sub-nacionales de gobierno – lo cual conlleva a que los
números de ejecución a nivel del gobierno central terminen siendo muy cercanos a lo
presupuestado (y lo contrario para los gobiernos sub-nacionales).

Figura 7-12 PIA y PIM para el sector vial, Figura 7-13 PIA y PIM para gastos de
Gobierno Nacional capital del sector vial, Gobierno Nacional
8 6
7 5
6
4
5
Soles, Billones

3
4
3 2
2 1
1
0
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Acumulado Modificado Planificado Acumulado Modificado Planificado

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

16. Para los gobiernos sub-nacionales, la inversión de capital acumulada del sector vial y
el presupuesto modificado varían sustancialmente respecto al presupuesto de apertura
aprobado. A diferencia del gobierno central, los gobiernos regionales y locales reciben
ampliaciones presupuestales significativas a mediados del año. Entre el 2005 y 2015, la diferencia

proporciona alternativas para las estrategias de inversión. Los capítulos usuales de dichos planes pueden incluir un
análisis situacional junto con un análisis de brechas, un marco estratégico, y un plan de implementación real de los
objetivos identificados.
66
La correlación ligeramente menor del gasto corriente es consecuencia de una modificación excepcional pero
relativamente elevada del presupuesto en 2012.

192
entre el presupuesto de apertura y el modificado alcanzó en promedio 101 por ciento para los
gobiernos regionales y 111 por ciento para los gobiernos locales (ver Figuras 7-14 y 7-15). En
otras palabras, las modificaciones de medio año en el presupuesto de los gobiernos sub-nacionales
tienden a duplicar (o más) el presupuesto inicial aprobado. La magnitud de las modificaciones
presupuestales han tendido a ser proporcionalmente más grandes en años recientes. Desde el 2012,
las modificaciones presupuestales llegaron a un significativo 98 por ciento para los gobiernos
regionales, y aumentaron hasta 126 por ciento para los gobiernos locales. Estas grandes
fluctuaciones de las asignaciones presupuestales dieron como lugar la sub-ejecución del
presupuesto. De hecho, la correlación entre el gasto de inversiones de capital acumulado y la
ejecución del presupuesto de apertura llegaron solamente a 0.62 por ciento para los gobiernos
regionales y 0.78 por ciento para las municipalidades.

Figura 7-14 Gasto de capital presupuestado Figura 7-15 Gasto de capital presupuestado
y acumulado del sector vial, Gobierno y acumulado del sector vial, Gobiernos
Regional Locales
2.0 2.0
1.8 1.8
1.6 1.6
1.4 1.4
Soles, Billones

1.2 1.2
Soles, Billones

1.0 1.0
0.8 0.8
0.6 0.6
0.4 0.4
0.2 0.2
0.0 0.0

Acumulado Modificado Planificado Acumulado Modificado Planificado

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

17. Las modificaciones presupuestales del gasto corriente son sumamente significativas
en el sector vial de las regiones. En el 2015, el presupuesto modificado del gasto corriente fue
más de cinco veces superior para los gobiernos regionales, y las revisiones de dicho presupuesto
fueron de una magnitud similar en los años anteriores (ver Figura 7-16). En consecuencia, la
correlación entre el presupuesto de apertura y los gastos acumulados es relativamente baja para los
gobiernos regionales, situándose en 0.54 por ciento. Las modificaciones presupuestales son
menores, la ejecución presupuestal es mejor y la correlación entre el gasto ejecutado y el
presupuesto de apertura se encuentra a un nivel de 0.89, significativamente superior en los
gobiernos locales (ver Figura 7-17).

18. Estas diferencias en el desempeño presupuestal para diferentes niveles de gobierno se

traducen en un desempeño presupuestal variable de las vías primarias, secundarias, y
terciarias. Las modificaciones presupuestales son pequeñas para las vías primarias, que son
responsabilidad del gobierno nacional, en comparación con las vías secundarias y terciarias. La
ejecución presupuestal del presupuesto modificado de la red vial primaria es casi 100 por ciento,
pero se encuentra entre el 60 por ciento y 80 por ciento para las vías secundarias y terciarias (ver
Figuras 7-18 y 7-19).
193
Figura 7-16 Gasto presupuestado y Figura 7-17 Gasto corriente presupuestado y
acumulado corriente del sector vial, acumulado del sector vial, Gobierno Local y
Gobierno Regional Regional
0.6 0.50

0.5 0.40
0.4
0.30

Soles, Billones
Soles, Billones

0.3
0.20
0.2

0.1 0.10

0.0 0.00

Acumulado Modificado Planificado Acumulado Modificado Planificado

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

Figura 7-18 Asignaciones presupuestales de Figura 7-19 Ejecución presupuestal del

apertura y modificadas por tipo de vía presupuesto modificado por tipo de vía
2.50 1.20

2.00 1.00

0.80
1.50
0.60
1.00
0.40
0.50 0.20

- -
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Red de carreteras primaria Red de carreteras secundaria Red de carreteras primaria Red de carreteras secundaria
Red de carreteras terciaria Red de carreteras terciaria

Fuente: BOOST Fuente: BOOST

19. Las grandes diferencias entre los presupuestos de apertura y aprobados a nivel de los
gobiernos sub-nacionales, y las bajas tasas de ejecución sub-nacionales resultantes se
explican en gran medida por las ineficiencias del ciclo presupuestal del gobierno central.
Estas diferencias son similares a las del sector de agua y otros. Se relacionan con las ineficiencias
y la falta de planeamiento multianual y de límites de gasto sectoriales como parte de los ciclos
presupuestales del gobierno central. En particular, estas grandes disparidades son consecuencias
de un proceso de asignaciones presupuestales fragmentadas que fomentan que los ministerios de
línea compitan por recursos globales escasos, y soliciten asignaciones por encima de su capacidad
de gasto al principio de cada año. En consecuencia, los ministerios de línea tienden a transferir

194
más recursos a las entidades sub-nacionales en el segundo semestre del año, dando lugar a una
elevada estacionalidad del gasto y bajas tasas de ejecución presupuestal de los gobiernos locales
al concluir el año. Estas dos características fomentan un gasto ineficiente (ver Capítulo 1). En otras
palabras, el proceso presupuestal del sector transporte no sirve como una herramienta de
planeación y coordinación de inversiones u operaciones, sino más bien un instrumento para
“maquillar” la alta discrecionalidad del gasto público.

20. La ejecución presupuestal puede mejorar si se trabaja en aumentar la coordinación

entre los diferentes niveles de gobierno y la capacitación de los gobiernos sub-nacionales.
Muchas de las responsabilidades delegadas a los gobiernos sub-nacionales durante el proceso de
descentralización no pueden asumirse eficientemente sin una mejor coordinación entre los
diferentes niveles de gobierno. La complejidad de los mecanismos institucionales, por ejemplo,
tiene influencia en el proceso de aprobación presupuestal y afecta la predictibilidad del
financiamiento disponible para mantenimiento. Según Provías Descentralizado, la agilización del
proceso de preparación y aprobación de los presupuestos podría ser una fuente importante para
mejorar la eficiencia del gasto en el sector de caminos rurales. A pesar de los avances que se han
observado en la red vial primaria durante la última década, subsisten deficiencias en el
planeamiento, manejo de los activos viales, y capacidad para la implementación y ejecución
presupuestales en el MOPC, así como en los gobiernos sub-nacionales, todos los cuales deben ser
solucionados urgentemente. Por el lado del MEF, mejores proyecciones macroeconómicas se
traducirían en menores ajustes del presupuesto modificado con relación al inicial para el sector
como un todo – independientemente de la volatilidad en la asignación de recursos entre los tres
niveles del gobierno.

21. La falta de predictibilidad de los presupuestos aprobados causa ineficiencias

significativas en el gasto público en transporte. Las revisiones presupuestales importantes crean
incentivos para dividir los proyectos entre entidades más pequeñas y priorizar los proyectos listos
para su ejecución respecto a las inversiones que tendrían una prioridad más elevada. Así mismo,
para los proyectos multianuales de mayor envergadura, la falta de predictibilidad del
financiamiento puede tener como consecuencia demoras en la implementación y mayores costos,
tanto para la inversión de capital, ya que el costo de construcción se eleva debido a dichas demoras,
como en términos de costos recurrentes, ya que los presupuestos de supervisión y apoyo a la
implementación, que constituyen una parte significativa de los costos recurrentes totales, también
se incrementan. La falta de predictibilidad presupuestal también debilita el proceso de priorización
de proyectos, ya que reduce el tiempo disponible para su implementación durante un año dado y
las modificaciones presupuestales solamente se aprueban a mitad de año, introduciendo un
incentivo para asignar fondos desproporcionadamente en favor de los proyectos listos para la
ejecución, pero con impacto potencial reducido. Por último, el sistema de transferencias dentro del
aparato descentralizado puede dar lugar a la mala asignación de inversiones de capital de transporte
a nivel local, ya que los municipios con mayores recursos provenientes de las transferencias de
canon podrían no ser los que tienen las mayores necesidades de inversión.

Planificación, modificación, y ejecución presupuestal del gasto en transporte urbano

22. Lima y Callao recibieron el 44 por ciento del gasto total en transporte urbano, lo que
concuerda con la proporción de la población urbana que habita en Lima Metropolitana, pero

195
es inconsistente con la capacidad de generación de recursos propios de estas dos regiones.
Ambas ciudades recibieron más de la mitad del gasto corriente total y aproximadamente el 20 por
ciento de la inversión de capital. Entre el 2009 y 2011, Lima y Callao dieron cuenta del 56 por
ciento del gasto total en transporte urbano (ver Tabla 7-1). La proporción de inversión de capital
disminuyó significativamente en el 2013 (en aproximadamente 20 por ciento) mientras que la
participación en los gastos corrientes se elevó (ver Recuadro 7-2).

23. Existen diferencias significativas entre el gasto acumulado y previsto de capital entre
centros urbanos. Las cinco principales áreas urbanas (Lima, Callao, Cusco, Arequipa y Piura)
recibieron en promedio 57 por ciento del gasto total en transporte urbano entre el 2005 y 2015.
Sus gastos reales habrían sido el doble que los fondos asignados en los presupuestos de apertura
aprobados, lo que se coincide con el hecho de que los presupuestos modificados de los gobiernos
locales fueron más del doble que los presupuestos de apertura aprobados durante dicho periodo.
Los gobiernos regionales presentan una mejor adecuación en sus cifras en general, Callao y Cusco
se encuentran significativamente por encima de sus presupuestos a lo largo del tiempo. Por el
contrario, casi todos los gobiernos locales gastan más que sus asignaciones presupuestales iniciales
en transporte urbano, Lima presenta la mayor consistencia entre el presupuesto real (presupuesto
modificado) y el presupuesto de apertura aprobado (ver Mapa 7-2).

Tabla 7-1 Proporción del gasto en transporte urbano: 5 ciudades principales, 2005-15 (%)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Lima 20.4 20.7 40.5 59.8 50.6 55.0 53.7 23.7 20.8 21.7 27.1
Callao 11.2 7.8 12.2 6.4 2.7 3.4 3.9 11.0 9.5 8.9 8.2
Cusco 0.4 1.6 2.7 1.8 6.1 4.7 5.6 8.5 7.7 5.2 7.2
Arequipa 15.6 1.9 3.1 2.2 4.0 5.1 3.7 7.0 7.0 7.2 6.4
Piura 0.0 2.8 0.1 0.6 3.4 2.7 2.9 5.6 6.6 6.7 5.8
Cuatro
menos
Lima 27.1 14.2 18.1 10.9 16.2 15.8 16.2 32.0 30.7 28.0 27.7
Fuente: Datos BOOST (Mayo 2016).

196
 Mapa 7-2 Inversión de capital acumulado y planeado en transporte urbano
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

Fuente: BOOST Fuente: BOOST

197
 Recuadro 7-2 Recomendaciones en planificación: Movilidad y transporte urbano sostenible

En el Perú existe la necesidad de actuación en políticas y priorización de inversiones en movilidad urbana

sostenible, tanto en mega-ciudades (Lima y Callao) como en ciudades intermedias o emergentes, que permitan
dotarlas de sistemas de movilidad urbana sostenibles, eficientes, seguras, accesibles, y articuladas con el desarrollo
urbano y el ordenamiento del territorio. El incremento inevitable de la motorización particular, vinculado al
crecimiento de la huella urbana y del ingreso per cápita de la población, afecta la calidad de vida y la competitividad
de las ciudades. Por ello es recomendable abordar esta problemática siguiendo tres recomendaciones principales
para sistemas de movilidad urbana.

Planificar y mejorar la integración de planes y estrategias de priorización de inversión. Debe ser una prioridad
en el sector mejorar la priorización de la inversión pública de acuerdo a lo planificado, siguiendo principios de
progresividad y equidad en la inversión pública, y dentro de los marcos fiscales a nivel regional y local. Los planes
y proyectos estratégicos especiales deben ser el resultado de decisiones de priorización y asignación de recursos
según la visión y objetivos estratégicos de desarrollo del sector, y su aplicación debe monitorearse y evaluarse de
manera constante en términos de impacto para retroalimentar la estrategia y política pública del sector.

Definir lineamientos de política que permitan a los gobiernos sub-nacionales mejorar la prestación de
servicios de transporte público de pasajeros y facilitar la movilidad no-motorizada segura en las ciudades.
Varios países a nivel global han adoptado lineamientos de política para el sector en el marco de un Programa
Nacional de Transporte Urbano, en la mayoría de los casos con esquemas de apoyo técnico y financiero a las
ciudades. Estos programas suelen definir criterios de elegibilidad, vinculados a la planificación y necesidades de
los gobiernos locales, para que éstos puedan mejorar, promover y desarrollar sistemas de movilidad urbana
sostenibles y multimodales bajo las áreas de actuación de Evitar-Cambiar-Mejorar, con especial atención al
transporte no motorizado (ciclistas, peatones, y personas con movilidad reducida). Cuando las ciudades crecen y
requieren soluciones de movilidad de alta capacidad en corredores estratégicos (ejes de transporte masivo), los
costos de inversión en infraestructura y equipos suelen ser muy altos. Los gobiernos sub-nacionales a menudo no
disponen de fondos ni de capacidad de financiamiento para cubrir la obra pública asociada a los proyectos
(CAPEX), por lo que la intervención de los gobiernos nacionales se justifica para lograr objetivos de desarrollo
comunes (locales, nacionales y globales) y propiciar la participación del sector privado bajo modelos sostenibles
de operación (OPEX). Así mismo, en el caso de soluciones de movilidad no-motorizada y de estrategias de gestión
de la demanda, que representan medidas de menor costo y tiempo de implementación, el apoyo del gobierno central
puede resultar fundamental por ser medidas no tradicionales con cierto grado de resistencia por parte de la población
ante falta de conocimiento y limitada comunicación de sus impactos. Los incentivos de asistencia técnica y
financiación del gobierno central estarían enfocados a que los gobiernos locales planifiquen y prioricen sus
inversiones públicas en las acciones más costo-efectivas que mejoren la accesibilidad de la población a
oportunidades que ofrece la ciudad, y reduzcan la congestión, la accidentalidad vial, y las emisiones contaminantes
locales y globales. La asistencia técnica bajo un esquema de programa nacional estaría enfocada en la planificación
y pre-inversión de acciones priorizadas, así como la generación de capacidades institucionales a nivel local y
nacional.

Articular y fortalecer las instituciones, En zonas conurbadas o áreas metropolitanas donde el marco institucional
está más fragmentado, las buenas prácticas internacionales sugieren la creación de Autoridades de Transporte
Metropolitanas, Estas autoridades buscan garantizar la integración multimodal y complementariedad del sistema
desde una perspectiva de planificación del territorio. En todo caso, y ante los esquemas de prestación del servicio
de transporte público en su mayoría de los casos por actores privados, es recomendable fortalecer las capacidades
técnicas y administrativas de las instituciones para mejorar la planeación, el control, y la vigilancia del servicio.

24. Mejorar la coordinación entre los municipios y con las entidades del gobierno central
incrementaría la eficiencia del gasto en el sector de transporte urbano. Solamente en Lima y
Callao existían hasta hace poco diez entidades con responsabilidad conjunta para determinar el
gasto en transporte. La Municipalidad de Lima, por ejemplo, tiene a su cargo el desarrollo el
desarrollo el sistema de omnibuses, mientras que el Ministerio de Transporte está encargado del
sistema del metro. Más allá, existen diferentes niveles de competencia entre las 45 municipalidades

198
que conforman a estas dos regiones. Esta situación ha dado lugar a redundancias e ineficiencias en
la inversión en el pasado. La situación es muy diferente a la de Bogotá, por ejemplo, donde la
Municipalidad de Bogotá tiene estructuras de administración bien definidas y plena autonomía
para desarrollar su infraestructura de transporte urbano. Sin embargo, recientemente los
municipios de Lima y Callao acordaron conformar una autoridad técnica conjunta de transporte
para facilitar la coordinación entre ambos municipios y reducir la influencia política en las
decisiones de inversión. Esta mejora de la gobernanza en el sector del transporte local reduciría
los costos burocráticos y políticos, y podría tener un impacto significativo en vista de los elevados
costos del tráfico y la contaminación atmosférica en el área de Lima-Callao.

Costo de construcción y mantenimiento

25. Aunque el gasto en mantenimiento tiende a proporcionar un elevado retorno

económico, los presupuestos de mantenimiento a menudo son demasiado reducidos,
especialmente en los gobiernos sub-nacionales. Los datos sobre los costos de construcción y
mantenimiento por kilómetro de vía solo existen a nivel agregado. El costo global de
mantenimiento es de aproximadamente US$4,000 por kilómetro, mientras que el costo de
construcción fluctúa entre US$150,000 y US$290,000. El mantenimiento de vías es
particularmente importante para asegurar la sostenibilidad de los activos existentes.67 Los
gobiernos sub-nacionales deben cumplir con las normas técnicas establecidas por el MTC (por
ejemplo, las que se aplican a las vías de bajo tránsito) y el MEF (por ejemplo, las que se emplean
para transferencias intergubernamentales específicas para el mantenimiento vial rutinario). Sin
embargo, el personal responsable de la elaboración de presupuestos no siempre está familiarizado
con estas normas y puede ser necesario revisar algunos de los parámetros que se aplican para la
estimación de los costos del mantenimiento periódico y rutinario de las vías rurales. El Perú ha
iniciado un proceso para asegurar que una proporción significativa de su red vial reciba un
mantenimiento adecuado, a partir de las concesiones viales y otras nuevas iniciativas como las
microempresas del programa de mantenimiento rutinario o los contratos piloto CREMA. Estos
programas deberían ampliarse, y se debería dedicar más recursos presupuestales al mantenimiento
de las vías sub-nacionales. A nivel nacional, el presupuesto de mantenimiento debe quedar
protegido de los choques fiscales que puedan surgir como consecuencia de cambios en los
mercados financieros globales o el impacto de importantes inversiones en transporte (por ejemplo,
la segunda línea del Metro de Lima).

26. La creación de un sistema de gestión de activos viales podría mejorar

significativamente el planeamiento del gasto en mantenimiento para las vías sub-nacionales.
Sería importante poner en marcha un programa de mantenimiento de todas las vías, incluso si
inicialmente los costos estimados se basan en reglas generales. Una vez que se cuente con un
programa, se podrá evaluar las necesidades de mantenimiento con más precisión utilizando (i)
evaluaciones directas a partir de la aplicación de sistemas estandarizados de gestión de activos
viales, o (ii) evaluaciones indirectas basadas en fórmulas de tráfico, longitud de la vía y otras

67
El mantenimiento vial es también la inversión en infraestructura de mayor intensidad en mano de obra. Un estudio
del Banco Mundial del 2009 estimó que, si bien pueden ser de alcance limitado, las tareas de mantenimiento rutinario
pueden crear hasta 500 puestos de trabajo por US$1 millón de inversión, y pueden funcionar como mecanismo de red
de seguridad para las poblaciones rurales pobres, a través de la conformación de microempresas especializadas.

199
variables que afectan las necesidades de mantenimiento. Este enfoque requiere menor capacidad
técnica y ha sido utilizado por los institutos viales provinciales del Perú, A futuro, una mayor
aplicación de sistemas de gestión de activos viales estandarizados y la capacitación a nivel
local/regional podrían contribuir significativamente a mejorar la eficiencia de los presupuestos del
sector (ver Tabla 7-2).

Tabla 7-2 Estimado de costos de mantenimiento y construcción por kilómetro

2012 2013 2014 2015
Kilómetros totales 140,672 156,792 165,467 165,372
Cambio de kilometraje 16,120 8,674 (95)
Gasto corriente total 1,848,727,968 1,897,134,939 2,051,708,466 2,583,792,824
Inversión de Capital Total 5,719,451,119 7,576,345,869 7,695,534,293 7,421,995,076
Mantenimiento estimado por
kilómetro, Soles 13,142,08 12,099,67 12,399,53 15,624,14
Construcción estimada por
kilómetro, Soles 470,000,93 887,158,24 N/D
Fuente: Elaborado por el personal del Banco Mundial a partir de datos del MEF y MTC,

27. Es necesaria una inversión de US$1,609 millones en cada uno de los próximos cinco
años para eliminar completamente los atrasos en las obras de rehabilitación y mantenimiento
periódico en toda la red vial. Hay más o menos 203,641 km de caminos, de los cuales 48,774 km
son asfaltados. El 69 por ciento de los caminos primarios (carreteras y caminos principales) están
en una condición sostenible muy buena, buena o razonable. Lo mismo ocurre con el 17 por ciento
de los caminos secundarios y el 26 por ciento de los caminos terciarios (caminos rurales). Mientras
que los caminos en una condición razonable requieren obras de mantenimiento periódico, los
caminos en una condición mala o muy mala requieren obras de rehabilitación sustancialmente más
caras. El valor actual del activo de la red vial general alcanza a US$16,865 millones o el 9 por
ciento del PIB.68 La red vial general es usada por aproximadamente 22,176 millones de
vehículos/km por año: el 55 por ciento en caminos primarios, el 5 por ciento en caminos
secundarios y el 40 por ciento en caminos terciarios. A pesar de su importancia, el 30 por ciento
de los caminos primarios y la mayoría de los caminos terciarios (82 por ciento) aún no han sido
asfaltados.

28. La eliminación completa del atraso en las obras de rehabilitación y mantenimiento

periódico para los caminos asfaltados requiere una inversión de US$517 millones por año en
los siguientes 5 años.69 El 27 por ciento de este monto tendría que ser asignado a obras de
rehabilitación. Esta inversión eliminaría el atraso en la rehabilitación y reduciría el gasto requerido
para obras de rehabilitación y mantenimiento en los siguientes 6-20 años a US$492 millones por
año. Para un escenario de mantenimiento mínimo, en que sólo se harían obras de rehabilitación
cuando los caminos están en muy malas condiciones, se necesitaría un monto de US$138 millones

68
El valor actual del activo se mide sobre la base del valor de reemplazo de la red vial, al multiplicar el largo de cada
tipo de camino por los costos unitarios correspondientes de la construcción nueva.
69
Este escenario minimiza el valor presente neto de los costos de transporte totales (costos de rehabilitación y
mantenimiento, más costos de los usuarios de los caminos) en los siguientes 20 años. El análisis más detallado se
centra en los datos disponibles para caminos asfaltados, el 92 por ciento de los cuales está en una condición sostenible
(muy buena, buena o razonable).

200
 por año en los primeros 5 años y US$378 millones por año en los siguientes 6-20 años. Finalmente,
en un escenario en que la red de caminos asfaltados se mantuviera en más o menos la misma
condición que la actual en los siguientes 20 años, se necesitaría una inversión de US$319 millones
por año en los primeros 5 años y US$450 millones por año en los siguientes 6-20 años (Tabla 7.3).

Tabla 7-3 Comparación de los costos anuales para

mantenimiento y rehabilitación de los caminos
Costos Anuales en los años 1 a 5 (M US$/año)

Escenarios Mantenimiento Mantenimiento Total

Presupuestarios Rehabilitación periódico rutinario (M
(M US$/año) (M US$/año) (M US$/año) US$/año)
Óptimo 135 245 138 517
Mantener el
status quo 124 58 138 319
Mínimo 1 0 138 138
Costos Anuales en los años 6 a 20 (M US$/año)

Mantenimiento Mantenimiento Total

Escenarios Rehabilitación periódico rutinario (M
Presupuestarios (M US$/año) (M US$/año) (M US$/año) US$/año)

Óptimo 122 232 138 492

Mantener el
status quo 287 25 138 450
Mínimo 235 0 138 373
Fuente: Personal del Banco Mundial, sobre la base de Archondo-Callao y Sethi (2017).

29. Al lograr que todos los caminos lleguen a una condición mínima de ‘razonable’, la
economía peruana ahorraría US$890 millones en los siguientes 20 años. El valor presente neto
de los costos de transporte totales (costos de rehabilitación y mantenimiento más costos de los
usuarios de los caminos) en los siguientes 20 años disminuiría en US$890 millones bajo el
escenario de la inversión óptima frente al escenario en que se mantuviera el status quo respecto de
la calidad de los caminos asfaltados. El ahorro sería el resultado de los costos más bajos para los
usuarios de los caminos que disminuirían en US$2,298 millones comparado con los costos actuales
de los usuarios de caminos de la red vial asfaltada. En relación al escenario de inversión mínima,
el valor presente neto de los costos de transporte totales bajo el escenario de inversión óptima es
de US$2,248 millones menos, gracias al ahorro en costos de usuarios de los caminos de US$4,972
millones—lo que indica que por cada dólar adicional que se gasta en mantenimiento y
rehabilitación, los usuarios de caminos ahorrarían más o menos 1.8 dólares (Tabla 7-4).

Tabla 7-4 Comparación Económica de los Escenarios Presupuestarios para los siguientes 20
años
Valor Presente de los Costos
Costos de Costos
Escenarios mantenimiento de los VP de la Incremento Reducción
Presupuestarios & usuarios Beneficios Pérdida Costos Costos Usuarios Relación
rehabilitación de los Total Netos * Económica Agencia de los Caminos B/C
de los caminos caminos Transporte VPN ** (C) * (B) *
(M US$) (M US$) (M US$) (M US$) (M US$) (M US$) (M US$) (#)

201
Óptimo 4,428 61,815 66,243 2,248 0 2,724 4,972 1.8
Mantener el
status quo 3,021 64,113 67,134 1,358 890 1,317 2,674 2.0
Mínimo 1,704 66,787 68,491 0 2,248 0 0 0.0
* Comparación sin escenario mínimo
** Comparación con escenario óptimo
Fuente: Personal del Banco Mundial, sobre la base de Archondo-Callao y Sethi (2017).

Participación Público-Privada en el sector transporte

30. El Perú otorgó concesiones de transporte bajo la modalidad de asociación público-

privada (APP) por un total de US$20,000 millones a partir de 1996. En la actualidad, existen
aproximadamente 90 contratos de APP activos, un tercio de los cuales se encuentran en el sector
transporte. Estos montos incluyen transacciones por iniciativa el gobierno como del sector privado.
El crecimiento de las APP en el sector transporte en el Perú fue impulsado por la necesidad de: (i)
acelerar las inversiones en infraestructura pública como parte de un programa masivo de
inversiones agresivas y debido a la poca capacidad de la entidad gubernamental (INVIAS) para
entregar las obras a tiempo y sin grandes sobrecostos; y (ii) incrementar la tasa de ejecución de las
inversiones de capital y presupuestos operativos del sector transporte en un entorno de abundantes
recursos fiscales, y significativas asignaciones presupuestales para el desarrollo de infraestructuras
por parte del MTC entre el 2004 y 2014. Se esperaba que los pagos y compromisos relacionados
con las APP durante los próximos quince años o más contribuirían a abordar el segundo reto. Aun
cuando no existe una evaluación rigurosa sobre si las APPs del sector transporte han cumplido los
objetivos inicialmente trazados, éstas han ciertamente permitido al MTC a comprometer una parte
de sus futuros presupuestos y asegurar una mayor ejecución presupuestal resultante de dicho
compromiso.

27. El marco legal para las APP fue reforzado recientemente. Es de anotar que las APPs
en Perú se han visto como un instrumento para agilizar la implementación de proyectos, y no como
un vehículo para generar espacio fiscal o para disminuir los riesgos de construcción que el estado
incurre a través de las obras públicas y que son la fuente principal de sobre-costos y retrasos. El
país, sin embargo, modificó la ley de APPs a fines del 2015 y más recientemente en Diciembre del
2016 para acomodar los objetivos para los cuales esta modalidad de contratación ha sido diseñada.
Los cambios implican una participación más activa del MEF en ciertas decisiones claves, como
son, si un proyecto se va por obra pública o por la modalidad de APPs (anteriormente el examen
de “valor por dinero” no era requerido), las asignaciones presupuestales futuras, y la asignaciones
de riesgos en un contrato (incluyendo tanto garantías como contingencias).

28. No obstante, la implementación del nuevo marco legal está retrasada por razones
propias y por falencias del sector. En términos de la política sectorial, el Perú sigue sin contar
con un plan de infraestructura y procedimientos que permitan generar un flujo de proyectos
maduros y que sean aptos para APP. Los diferentes actores a nivel nacional o sub-nacional
tampoco invierten lo suficientemente en los estudios y análisis para asegurar el éxito en un
proyecto, independientemente de su forma de financiamiento. Por el lado del marco legal de APPs,
bloques importantes (como la preparación de un contrato modelo que incluya una asignación
estándar de riesgos) están aún por desarrollar. Dentro del MEF, la capacidad institucional para
regular la asignación de riesgos no ha sido aún reforzada.

202
29. La presión fiscal que viene del sector de transporte en general, y en particular de las
modalidades de APPs, puede ser muy considerable. En épocas de superávit fiscal y altos niveles
de ahorro, un sector con muy baja capacidad de ejecución no necesitaba un techo fiscal muy
riguroso. Hoy en día la situación es muy diferente – generando una urgencia en la evaluación
rigurosa del espacio fiscal que requieren las APP en particular y el sector de transporte en general.
Según estadísticas de OSITRAN, en julio de 2015, existían 31 concesiones de transportes con
compromisos de US$14,000 millones. En el 2016 se inició un volumen de inversiones (obras
públicas y APP) por un monto adicional de US$18,000 millones. La masiva escala de inversiones
que se requiere para poner en marcha la agenda gubernamental de transporte masivo (el metro) y
el pago de obligaciones del MTC según los contratos vigentes tienen implicaciones para el
planeamiento y determinación presupuestales de los gastos públicos del sector transporte, con
posibles repercusiones más allá de los límites sectoriales.

30. Hasta el momento, el análisis del impacto económico de las APP ha sido limitado. Un
análisis de “valor por dinero” para comparar si los proyectos tipo APP permiten ahorros, en
comparación con un esquema de obras públicas, podría revelar si existen posibles ahorros
significativos, tanto en tiempo como en dinero. El primer intento para llevar a cabo un análisis de
“valor por dinero” en el Perú se realizó en el 2008 pero solo se concluyó recientemente, No se ha
concluido ningún análisis económico de proyectos APP importantes como la Vía Interoceánica,
secciones II, III, y IV a la que se asocia una inversión en capitales de US$1,500 millones.

31. Los costos de coordinación entre las diferentes instituciones encargadas de las APP
del sector transporte son elevados, Deben de asignarse responsabilidades más claras a las
diferentes entidades encargadas de las APP en el sector transporte, Los actores involucrados son
ProInversión, OSITRAN, MEF, y MTC (Unidad de Concesiones, OGPP 70, Provías Nacional),
Existen significativos traslapes y limitaciones, y sus mandatos a veces no están claramente
establecidos. Una nueva legislación, o por lo menos un memorando de entendimiento, podría
ayudar a aclarar los respectivos roles de estas instituciones en el ciclo de proyectos de APP.

Conclusiones

Las principales ineficiencias tienen que ver con:

32. Mejorar la eficiencia del gasto público en el sector vial del Perú es una tarea
importante para mejorar la cantidad y calidad de la red vial en el marco del actual entorno
de restricciones fiscales.

● Fortalecimiento de la capacidad a nivel sub-nacional para establecer mejores

presupuestos, prioridades e implementación de las inversiones en la red vial y su
mantenimiento, en tanto factor crítico. Una infraestructura de gran envergadura, como las
vías nacionales, juega un importante rol en la movilidad a nivel nacional y para conectar las
diferentes regiones del Perú. Sin embargo, las vías rurales también juegan un papel
fundamental para promover un crecimiento más inclusivo y re-equilibrar el desarrollo del país.
Las inversiones en las vías rurales también son relativamente menos onerosas y el marco

70
Unidad de Planeamiento y Presupuesto.

203
 institucional que se requiere para implementar un programa ampliado de vías rurales ya existe:
las provincias cuentan con el Instituto Vial Provincial y Provías Descentralizado, el cual ha
acumulado experiencia a lo largo de los años en la prestación de asistencia técnica a los
municipios para que implementen sus programas de vías rurales.

● Mejorar el proceso de asignación presupuestal y de proyectos. La ejecución de inversiones

públicas en el Perú es todavía sumamente compleja y burocrática. Si bien se han tomado varios
pasos muy importantes para proteger la calidad del gasto, una profunda reingeniería del ciclo
de inversiones contribuiría a simplificar y optimizar la ejecución. También debe fortalecerse
la capacidad institucional. Provías Nacional, por ejemplo, es una institución donde se ha
experimentado un incremento sustancial del presupuesto de inversión, pero el personal y los
gastos corrientes no han variado. Si bien se podría esperar legítimamente una mayor
productividad, también existe un riesgo significativo de que si no se actúa, esta institución
pronto alcanzaría su máxima capacidad de absorción.

● Fortalecer los mecanismos para mejorar la calidad de las inversiones en infraestructura,

particularmente en lo relacionado con las finanzas y salvaguardas públicas. El ambicioso
programa de transporte urbano del Perú ha enfatizado que se debería acelerar las actividades
de concesiones y ejecución de obras viales. Si bien dicha aceleración es deseable, no debe
llevar a un debilitamiento de los mecanismos existentes cuyo papel es asegurar la calidad de
la inversión pública. Las salvaguardas ambientales y sociales de dichas inversiones también
deberían evaluarse adecuadamente. Por último, una planificación sólida puede ser una manera
eficaz de priorizar inversiones que presenten el mayor impacto posible. El gobierno debería
fortalecer estos mecanismos para ayudar a mejorar la calidad del gasto de infraestructura
(planeamiento, estudios de diseño, evaluación de obligaciones contingentes, evaluación de
salvaguardas, SNIP, etc.) y hacerlos más eficientes.

● Refinar las normas técnicas y la programación para lograr un mejor alineamiento del
mantenimiento con el ciclo de vida de las vías. Para orientar la toma de decisiones en materia
de políticas en los contratos CREMA así como en otros tipos de contratos de mantenimiento,
Provías Nacional debería lanzar un estudio, aprendiendo de las experiencias internacionales,
sobre posibles indicadores de desempeño que ayuden a elaborar contratos de mantenimiento
por niveles de servicio. La programación de las actividades de mantenimiento también es
fundamental para optimizar la gestión de los activos viales. Además de establecer un sistema
de mantenimiento rutinario, permanente y eficiente, es fundamental que se lleve a cabo
puntualmente el mantenimiento periódico. Las herramientas de modelamiento para los ciclos
de vida de las vías, tales como HDM-4.71 El establecimiento de monitoreo y evaluación de
mantenimiento vial robusto, así como definición más precisa de los estándares de
mantenimiento basados en diferentes categorías de vías podrían ayudar en gran medida a MTC
a optimizar sus actividades de mantenimiento vial.

● Cerrar las brechas normativas gracias a una estrategia integral de regulación para el
transporte. Se debe re-evaluar muchos instrumentos normativos, empezando por el RENAT,
El MTC también podría lanzar, con gran provecho, una revisión integral de la normatividad.

71
Highway Design and Maintenance Standards Model (Modelo Estandarizado de Diseño y Mantenimiento de
Carreteras), apropiado para la evaluación económica de las obras viales.

204
Instrumentos para reducir la discrecionalidad de los diferentes actores debe ser también
introducidos, como son los contratos estándares para obras públicas (que pueden ser
adoptados rápidamente de las prácticas que Perú utiliza para proyectos financiados por
instituciones multilaterales), y un contrato modelo para el caso de las APPs.

205
206
 Anexo 1: Los activos financieros del sector público

El sector público peruano cuenta con un elevado monto de activos financieros. Los activos
financieros del sector público ascienden al 16 por ciento del PIB (ver Tabla 1.6), por lo que aún
cuando la deuda pública asciende al 23 por ciento del PIB, la deuda neta asciende a tan solo el 7
por ciento.

La mayoría de estos activos no pueden ser dispuestos discrecionalmente por el gobierno

central. Más de dos terceras partes de los activos financieros del sector público corresponden a
recursos del Tesoro Público, administrados por el gobierno central. El monto más importante en
este grupo corresponde a los recursos del FEF, los que de acuerdo a ley tienen como finalidad
cubrir caídas en los ingresos estructurales del sector público y hacer frente a contingencias, como
desastres naturales. Algo similar ocurre con el rubro Otros Recursos del Tesoro, que está
conformado por varios fondos que tienen un fin particular. Por su parte, el Disponible está
destinado a cubrir las obligaciones y gastos inmediatos del gobierno, lo que permite flexibilidad
en la planificación del gasto. El monto restante pertenece a entidades que tienen autonomía para
decidir su uso, como los gobiernos subnacionales, empresas públicas, la ONP (entidad
previsional), Essalud (entidad prestadora de salud), universidades y entidades reguladoras (ver
Tabla A.1-6).

Tabla A.1 Depósitos del sector público en el sistema financiero

(Enero 2016, millones de soles)
Responsible Monto a enero 2016
Tesoro Público 62,981
Disponible 22,284
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) 27,430
Otros Recursos del Tesoro 13,267
Gobiernos Regionales 2,167
Gobiernos Locales 6,523
Empresas Públicas 5,186
Essalud-ONP 7,091
Otros 14,129
Universidades nacionales (RD y RDR) 3,592
Entidades Reguladoras, Superintendencias y otros 4,219
Otros Recursos Directamente Recaudados del GC 6,318
TOTAL 98,078
Porcentaje del PIB 16%
Fuente: MEF, BCRP.

Los recursos a disposición del gobierno central deberían mantenerse para enfrentar
situaciones contingentes que solo demandan un aumento temporal del gasto. Estos recursos
son un stock y no un flujo de recursos. Por lo tanto, su uso para financiar gastos regulares del fisco
es limitado, y una vez agotado, se tendría que recurrir a fuentes alternativas de ingreso o deuda.

207
 Anexo 2: Contexto Institucional del Sector Agua y Saneamiento

Tabla A.2 Organismos del gobierno nacionales, regionales y locales de agua y saneamiento
Alcance y
Organismos Alcance y autoridad Mecanismos para
autoridad sobre
que actúan Rol sobre los gastos de la rendición de
los gastos
en el Sector capital cuentas
corrientes
Nivel Nacional
MVCS – Establece las políticas, planes Decide sobre las No tiene mayor Página Web del
VMCS y programas a nivel nacional transferencias influencia sobre los MVCS:
financieras solicitadas gastos corrientes en
Financia proyectos de Publica anualmente
por los GR, GL y EPS que incurren los
inversión los informes sobre
para apoyar en la prestadores para la
las transferencias
Contrata y ejecuta proyectos ejecución de proyectos administración,
aprobadas mediante
de inversión a través de sus de inversión. operación y
decretos supremos
Programas Nacionales de mantenimiento de
En determinados casos hacia los GR, GL y
Saneamiento Urbano y Rural los servicios. No se
ejecuta directamente los EPS para la
(PNSU y PNSR). realizan
proyectos de inversión, ejecución de
transferencias para
Evalúa los impactos principalmente para el proyectos de
gastos corrientes.
ambientales que puedan ámbito rural. inversión.
derivarse de los proyectos de
Información del
inversión a través de la
SIAF
DGAA.
Información del
SNIP
Información del
SOSEM
Información de
INFObras
MEF Ejercer la rectoría de los Presenta los topes Presenta los topes Página Web del
sistemas administrativos deiniciales para la iniciales para la MEF:
presupuesto público,
formulación de los formulación de los
Aplicativo SIAF
tesorería, endeudamiento
presupuestos anuales de presupuestos de
público, contabilidad e
gastos de capital en agua gastos corrientes de Aplicativo SNIP
inversión pública. y saneamiento, de las los GL que
Aplicativo SOSEM
entidades públicas del administran
Emite directivas y normas
GN, GR y GL, por toda directamente los Información sobre
presupuestarias
fuente de servicios de agua y operaciones de
complementarias sobre el
financiamiento. saneamiento endeudamiento
presupuesto y regula la
(pequeñas externo e interno
programación presupuestal
ciudades). (concertaciones,
del sector público con una
desembolsos y
perspectiva multianual. Regula aspectos
servicio de la
sobre los niveles de
Formula el anteproyecto de deuda).
sueldos y salarios
las Leyes Anuales de
de las EPS
Presupuesto Público,
municipales
Endeudamiento Público y de
(personal no
Equilibrio Fiscal
sindicalizado).
Dirige el Sistema Nacional de
Regula sobre los
Inversión Pública, emitiendo
gastos corrientes en
las directivas, herramientas e

208
 Alcance y
Organismos Alcance y autoridad Mecanismos para
autoridad sobre
que actúan Rol sobre los gastos de la rendición de
los gastos
en el Sector capital cuentas
corrientes
instrumentos metodológicos general de las EPS
para la formulación y municipales.
evaluación de proyectos de
inversión pública.
Declara la viabilidad de los
proyectos que se financian
con fuentes de endeudamiento
externo u otras que lleven el
aval o garantía del Estado.
Regula aspectos sobre
presupuesto, inversión
pública y privada,
endeudamiento, sueldos y
salarios de las EPS.
OTASS Apoyar en el fortalecimiento A través del RAT puede A través del RAT Página Web del
y reflotamiento de las EPS apoyar en la puede apoyar en la OTASS:
determinación de una optimización de los
Mediante el Régimen de Informes sobre la
cartera de proyectos gastos operativos
Apoyo Transitorio (RAT) Memoria Anual
priorizada de proyectos de las EPS.
puede intervenir en la gestión
de inversión. Informes sobre el
de una EPS hasta por un plazo
Ranking de
de 15 años.
Gobernabilidad y
Gobernanza de las
EPS
Informes de
Evaluación de las
EPS.
SUNASS Regulación económica A través de los PMO se A través de los Página Web de la
define la programación PMO define la SUNASS:
Regula la prestación de los
de los proyectos de programación de
servicios de las EPS. Memorias anuales
inversión de las EPS en los gastos de
de la SUNASS
Dicta las pautas para la concordancia con los operación y
formulación y aprobación de planes tarifarios que mantenimiento de PMO de las EPS
los PMO por las EPS, con los SUNASS aprueba con las EPS en
Planes tarifarios de
cuales se establece la una vigencia anual de 5 concordancia con
las EPS
programación de inversiones años. los planes tarifarios
y las proyecciones que SUNASS Benchmarking de
SUNASS fija las tarifas
económico-financieras de las aprueba con una las EPS
de las EPS que permitan
EPS en condiciones de vigencia anual de 5
financiar un
eficiencia. años.
determinado volumen de
Aprueba las metas de gestión, inversiones para un SUNASS fija las
tarifas, estructura tarifaria y período de 5 años. tarifas de las EPS
costos unitarios para fijar los que permitan
precios de servicios financiar los gastos
colaterales. de administración,
operación y
mantenimiento para
un período de 5

209
 Alcance y
Organismos Alcance y autoridad Mecanismos para
autoridad sobre
que actúan Rol sobre los gastos de la rendición de
los gastos
en el Sector capital cuentas
corrientes
años, bajo el
concepto de costos
eficientes.
FONAFE Con respecto a SEDAPAL: Revisa la propuesta de Revisa la propuesta Página Web del
presupuesto anual de presupuesto FONAFE
Ejerce la titularidad de las
presentada por anual presentada
acciones representativas del
SEDAPAL, el cual por SEDAPAL, el
capital social y administrar los
incluye los gastos de cual incluye los
recursos provenientes de
inversión. gastos de operación
dicha titularidad.
y mantenimiento.
Aprueba el presupuesto
consolidado de las empresas
en las que FONAFE tiene
participación mayoritaria, en
el marco de las normas
presupuestales
correspondientes.

Aprueba las normas de

gestión en las empresas

Designa a los representantes

ante la Junta General de
Accionistas de las empresas
en las que tiene participación
mayoritaria.
MINAM, Responsables de la regulación Influye en la Influye en la Páginas Web del
OEFA ambiental. programación de programación de MINAM
inversiones destinadas a los gastos de O&M
El MINAM establece los El MINAM,
mejorar y/o ampliar la de las PTAR, bajo
LMP para los efluentes de las conjuntamente con
capacidad de el propósito de
plantas de tratamiento de las el MVCS, está
tratamiento de las aguas cumplir con la
aguas residuales los cuales obligada a publicar
residuales de los normatividad
inciden en las inversiones anualmente un
prestadores de servicio, ambiental vigente.
para adecuar la infraestructura informe estadístico
bajo el propósito de
existente y nueva, así como en con los resultados
cumplir con la
los costos de O&M. del monitoreo de
normatividad ambiental
Asimismo, establece los ECA las PTAR
vigente.
para el agua en su estado (prácticamente no
natural. existe
cumplimiento de
esto).
MIDIS/FON El FONCODES ejecuta Con apoyo de KfW FONCODES: Páginas Web del
CODES proyectos en zonas de mayor viene ejecutando Financia la MIDIS y de
pobreza. proyectos de inversión, ejecución, FONCODES
mediante la modalidad reposición,
(Existe limitada
del núcleo ejecutor, en operación y
disponibilidad de
las regiones mantenimiento de
información).
sistemas de agua y

210
 Alcance y
Organismos Alcance y autoridad Mecanismos para
autoridad sobre
que actúan Rol sobre los gastos de la rendición de
los gastos
en el Sector capital cuentas
corrientes
Lambayeque y saneamiento en
Cajamarca. ámbitos rurales, a
través de núcleos
ejecutores
departamentales.
CGR La Contraloría General de la Efectúa exámenes de Efectúa exámenes Página Web de la
República tiene la control sobre las obras de control sobre la CGR
responsabilidad de velar por públicas de agua y ejecución de los
Información de
una eficiente y transparente saneamiento ejecutadas gastos corrientes
INFObras
utilización de los recursos por las entidades del realizados por las
públicos. Estado. EPS y gobiernos
locales, así como
prestadores de los
servicios de agua y
saneamiento.
Nivel Regional
Gobiernos Los GR apoyan a EPS y Determinan las No financian gastos Páginas WEB de
Regionales municipios con el inversiones que están de O&M de los los Gobiernos
financiamiento y ejecución de dispuestos a financiar prestadores de Regionales
proyectos de inversión, los y/o ejecutar con parte de servicio.
Información del
cuales, a su culminación, se sus presupuestos, para
SIAF, SNIP,
entregan a las EPS y estudios y/o obras de
SOSEM e
municipios para su O&M. agua y saneamiento.
INFObras
Nivel Local
Gobiernos Rol de financiadores y/o Determinan las En casos eventuales Páginas Web de las
locales ejecutores de proyectos: En inversiones que están pueden destinar municipalidades
apoyo de las EPS y dispuestos a financiar recursos para (prácticamente no
prestadores del ámbito rural y/o ejecutar con parte de apoyar a los se cuenta con
sus presupuestos, para prestadores de información sobre
estudios y/o obras de servicio con algún los servicios de
agua y saneamiento. tipo de gastos agua y
corrientes saneamiento).
(repuestos, pago de Información del
energía u otros). SIAF, SNIP,
SOSEM, e
INFObras

211
 Anexo 3: Factores que afectan la violencia en el Perú

Por lo general, el Perú tiene el nivel esperado de homicidios dadas sus características de
fondo (la desigualdad, el crecimiento, la pobreza, la población urbana y la población juvenil).
La figura A.6-12 ilustra las dispersiones que relacionan algunas de las variables socioeconómicas
y demográficas identificadas en la literatura con la tasa de homicidios por 100,000 habitantes. Los
resultados muestran las tendencias globales y cómo se comporta el Perú en las correlaciones entre
factores socioeconómicos y la tasa de homicidios.72 Por lo general, el Perú se encuentra muy
cercano a la línea de regresión y pareciera indicar que los niveles de violencia (homicidios en este
caso) se encuentran dentro de la media para sus características socioeconómicas y demográficas.

Figura A.3 Correlación entre variables socioeconómicas/demográficas y homicidios

Desigualdad y homicidios Crecimiento p/c y homicidios

Pobreza y homicidios Población urbana y homicidios

72
Se utiliza la tasa de homicidios ya que es el indicador más robusto al subregistro y el más comparable a nivel
internacional.

212
 Población joven y homicidios

Fuente: BM.

213
 Anexo 4: Reasignación de insumos de la PNP

1. Un sistema complejo como el de la seguridad ciudadana está constantemente

equilibrando la prestación y calidad de servicios, acceso a ellos y su elevado costo en
términos fiscales. Esto requiere de una gestión equilibrada de los presupuestos. Sin embargo,
es frecuente la generación de ineficiencias en este sector debido a la mala utilización de los
recursos disponibles que generan mucha ineficiencia por un lado y, por otro lado, la mala
prestación de servicios.

2. Para estimar la reasignación eficiente de recursos se utiliza un modelo de

orientación al insumo con rendimientos variables. Para ello se utiliza un modelo básico de
DEA con los siguientes insumos y productos por departamento (ver Tabla A.6-9). Asimismo,
se incluye como insumo adicional una variable exógena - densidad poblacional - que puede
afectar el desempeño policial con el objetivo de equilibrar la muestra para que no haya
desventajas entre aquellos departamentos que tienen muy poca densidad poblacional como
los departamentos de Loreto y Madre de Dios, y aquellos que tienen una alta densidad
poblacional como el departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

Tabla A.4-1 Insumos y productos para análisis de reasignación

Insumos Productos
# de # de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número de denuncias como
Efectivos producto que captura el potencial crimen prevenido por parte de la PNP)
Policiales
Densidad # de patrullajes a pie por mes
Poblacional
# de patrullajes en vehículo por mes
Fuente: Análisis propio

3. Se estima la reasignación de insumos policiales en tres ejemplos diferentes a nivel

departamental. El primer modelo se basa en Alda (2016b) y Asmild et.al (2012) en el cual
se utiliza un modelo de eficiencia y se estima la reasignación de efectivos policiales a través
de un desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia (ver Figura A.6-13). El segundo y
tercer ejercicio se basa en Alda (2016a) y utiliza un modelo de optimización de recursos para
múltiples insumos y productos.

4. El primer ejercicio de reasignación desplaza paralelamente la frontera. Como

muestra la figura A.6-13, este escenario requiere desplazar la frontera de eficiencia hacia las
unidades ineficientes para reducir la ineficiencia en estas unidades. Las observaciones D y E
tienes los niveles más bajos de ineficiencia de insumos (p. ej. efectivos policiales) ya que se
encuentran a mayor distancia de la frontera definida por las observaciones A, B y C. Por lo
tanto, el encogimiento paralelo de la frontera se mide por el total de insumos ineficientes de
la observación E. Es decir, el máximo desplazamiento de la frontera es la distancia entre esta
y la observación E.

214
 Figura A.4 Desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia

Fuente: Alda (2016b) basado en Asmild et al. (2012)

5. Para el análisis del primer ejemplo se intenta minimizar el total de efectivos

policiales a reducir de las unidades ineficientes. Desde un punto de vista de reducción de
insumos, el objetivo es intentar que todas las unidades sean eficientes al encoger la frontera
de eficiencia y, al mismo tiempo y mantener, el máximo número de efectivos policiales en las
unidades ineficientes (Asmild et al, 2012). O sea, intentar que se eliminen el menor número
posible de efectivos. Para ello se utiliza la siguiente ecuación (Asmild et al, 2012 en Alda
2016):
Min ∑(1 − θfi )xif − |If |∆f
iϵIf
Sujeto a (1)
0 ≤ ∆f ≤ miniϵIf {(1 − θfi )xif }

6. Los resultados de este escenario son los siguientes: Primero se estima un modelo
DEA de orientación insumo (ver Tabla A1) y se calculan el total de insumos para cada unidad
de análisis (departamento) que generan la ineficiencia. Como se observa en la Tabla A -2, la
eficiencia media es de 0.88 sobre 1 y el total de insumos (efectivos policiales ) ineficientes es
de 935. Es decir, que la PNP tendría que reducir su ineficiencia en 2,935 efectivos para
maximizar su utilización de recursos.

7. Bajo el escenario mencionado anteriormente, el objetivo es minimizar el número

de efectivos policiales a ser reducidos en las unidades ineficientes. Para ello se utiliza el
valor mínimo en términos absolutos de la reducción de insumos—valor de 9.51 en cursiva y
negrita en la tercera columna—y el número total de unidades eficientes—12 en este caso y el
valor absoluto de la suma total de insumos (efectivos policiales) a reducir. La solución óptima
para este escenario es ( α'x1-x173) (2,935.37 – 12* 9.51= 2821.25. Esto implica que las unidades
ineficientes pueden convertirse en eficientes después de eliminar 2,821.25 insumos (efectivos
policiales). Al mismo tiempo, el cálculo del total de efectivos policiales que tienen que ser
añadidos a las unidades eficientes es 12*9.51=114.12, que indica el total de insumos (efectivos
policiales) que pueden ser reasignados a las unidades eficientes. Por tanto, el total de insumos
73
La fórmula α'x1-x1indica que α' es el valor de la eficiencia y x1 el valor del insumo a ser reducido que en este caso
es el número de efectivos policiales en cada departamento.

215
(efectivos policiales) que deberían ser reducidos después de la reasignación es 2,821.24-
114.12=2,707.12 ó el 8 por ciento de los efectivos policiales. Además, el análisis sugiere que el
resto de los insumos (efectivos policiales) que no pudieron ser asignados tendrían que ser
eliminados de la PNP o reasignados a tareas no operativas (Tabla A.6-10).

Tabla A.4-2 Resultados de la reasignación de insumos desplazando la frontera de eficiencia

DMU Eficiencia α'x1-x1
AMAZONAS 0.97993 -9.51
ANCASH 0.64030 -207.55
APURIMAC 1.00000 0.00
AREQUIPA 0.90503 -43.50
AYACUCHO 1.00000 0.00
CAJAMARCA 0.39568 -607.94
CALLAO 0.66948 -701.69
CUSCO 0.70149 -185.67
HUANCAVELICA 1.00000 0.00
HUANUCO 0.84201 -138.40
ICA 0.67354 -444.31
JUNIN 1.00000 0.00
LA LIBERTAD 0.94245 -68.26
LAMBAYEQUE 1.00000 0.00
LIMA 1.00000 0.00
LORETO 1.00000 0.00
MADRE DE DIOS 1.00000 0.00
MOQUEGUA 1.00000 0.00
PASCO 1.00000 0.00
PIURA 0.66775 -422.62
PUNO 0.96247 -27.73
SAN MARTIN 1.00000 0.00
TACNA 0.81606 -59.23
TUMBES 0.94930 -18.96
UCAYALI 1.00000 0.00
0.88582 -2935.37
Fuente: Análisis propio

8. El segundo y tercer ejemplo utilizan un modelo que permite la optimización 74 de

los insumos disponibles sin la necesidad de eliminarlos y manteniendo así las ganancias
en eficiencia. Con este modelo se puede reasignar de forma eficiente los insumos y su costo
asociado y maximizad la eficiencia de los recursos utilizados en cada departamento. Por tanto,
se mantienen las ganancias en eficiencia ya que la reducción de insumos que sugiere el análisis
de DEA puede ser reasignada sin tener que eliminar efectivos policiales. Asimismo, además
de las ganancias en eficiencia se evitan potenciales problemas de corte administrativo.

74
Este modelo se adapta de Alda(2016a) para el presente ejercicio con base en Fulton, Bastian y Shah (2013).

216
9. Para estimar la reasignación de insumos se utilizan los siguientes datos. Para el
segundo ejemplo de reasignación de insumos policiales se utiliza las mismas variables que
para el ejemplo con el modelo básico de DEA utilizados en el primer ejemplo (Tablas A.6-11
y A.6-12). El tercer ejemplo utiliza los siguientes insumos además de los utilizados en el
primer y segundo ejemplo: total de vehículos, computadoras, tecnología telefónica y el costo
asociado para cada uno.

10. La reasignación de insumos muestra una maximización en los niveles de

eficiencia. Además, no existe la necesidad de tener que eliminar insumos y, en particular,
efectivos policiales como muestra la Tabla A3 de este ejercicio. Las tablas A3 y A4 muestran
que todos los departamentos maximizan su eficiencia después de la reasignación de insumos;
es decir, existe una utilización eficiente de los recursos a disposición en cada departamento.

Tabla A.4-3 Reasignación de Insumos Policiales- Modelo Básico DEA

DMU Costo Efectivos Eficiencia Costo Efectivos Eficiencia
Policiales Pre- Reasignado Reasignados post-
reasignación reasignación
AMAZONAS 30.87 474 0.97993 44.353 473.997 1.00000
ANCASH 38.12 577 0.64030 35.757 576.749 1.00000
APURIMAC 193.32 2973 1.00000 338.31 2974.417 1.00000
AREQUIPA 32.39 458 0.90503 40.586 457.484 1.00000
AYACUCHO 62.32 927 1.00000 99.03 927.086 1.00000
CAJAMARCA 69.02 1006 0.39568 41.025 1005.728 1.00000
CALLAO 136.94 2123 0.66948 98.62 2122.997 1.00000
CUSCO 41.09 622 0.70149 36.007 621.731 1.00000
HUANCAVELICA 35.01 515 1.00000 36.063 513.782 1.00000
HUANUCO 60.55 876 0.84201 54.87 875.375 1.00000
ICA 90.28 1361 0.67354 98.171 1360.915 1.00000
JUNIN 96.29 1445 1.00000 162.567 1430.445 1.00000
LA LIBERTAD 79.43 1186 0.94245 119.195 1453.6 1.00000
LAMBAYEQUE 666 10102 1.00000 354.222 9822.04 1.00000
LIMA 32.87 494 1.00000 51.309 543.501 1.00000
LORETO 15.4 234 1.00000 9.727 231.814 1.00000
MADRE DE DIOS 29.82 449 1.00000 42.555 428.653 1.00000
MOQUEGUA 24.34 359 1.00000 37.434 358.931 1.00000
PASCO 80.38 1210 1.00000 97.564 1210.159 1.00000
PIURA 83.17 1272 0.66775 91.15 1271.878 1.00000
PUNO 49.16 739 0.96247 76.269 737.856 1.00000
SAN MARTIN 35.97 534 1.00000 29.507 534.252 1.00000
TACNA 22.11 322 0.81606 11.026 320.414 1.00000
TUMBES 25.13 374 0.94930 24.168 372.13 1.00000
UCAYALI 94.77 1427 1.00000 95.265 1433.065 1.00000
Fuente: Análisis del BM con base en datos de los Censos de Comisarias y el INEI.

217
 Tabla A.4-4 Reasignación de insumos policiales- Modelo completo DEA

DMU Eficien Efect Efectiv Tecno Tecnol Comput Comput Vehíc Vehíc Cost Costo Costo Costo Costo Costo Costo Costo Eficien
cia Pre- ivos os PNP logía ogía adoras adoras ulos ulos o Efecti Tecno Tecnol Comput Comput Vehíc Vehíc cia
Reasign PNP Reasig Telefo Telefo Reasign Reasig Efect vos logía ogía adoras adoras ulos ulos Post-
ación nados nía nía ado nado ivos PNP Telefo Telefo Reasign Reasig Reasign
Reasig PNP Reasig nía nía ado nado ación
nado nado Reasig
nado
AMAZON 1.00000 474 473.98 39 46.449 151 150.08 49 49.991 30.87 30.826 0.1 0.1 0.19 0.352 17.3 17.301 1.00000
AS 6
ANCASH 0.88501 577 576.99 46 45.105 330 330.01 52 33.586 38.12 38.12 0.12 0.12 0.42 0.456 18.4 18.4 1.00000

APURIMA 1.00000 2973 2973.2 441 441.23 1073 1073.155 242 243.51 193.3 193.32 1.11 1.11 1.38 2.553 85.5 85.5 1.00000
C 3 9 2
AREQUIP 0.96315 458 458.00 112 112.11 155 155.132 56 56.047 32.39 32.39 0.28 0.28 0.2 0.238 19.8 19.81 1.00000
A 8 4
AYACUC 1.00000 927 927.00 465 465.00 408 408.01 69 69.069 62.32 62.32 1.17 1.17 0.52 0.962 24.4 24.398 1.00000
HO 9 6
CAJAMA 0.65318 1006 1006 174 173.97 416 416.01 70 26.884 69.02 69.02 0.44 0.44 0.53 0.98 24.7 18.125 1.00000
RCA 5
CALLAO 0.74891 2123 2122.9 263 262.99 834 834.01 354 353.98 136.9 136.94 0.66 0.66 1.07 0.913 125 125 1.00000
9 7 6 4
CUSCO 1.00000 622 622.06 54 52.879 207 207.009 50 50.54 41.09 41.09 0.14 0.14 0.27 0.241 17.7 17.682 1.00000

HUANCA 1.00000 515 515.03 67 67.19 192 192.021 53 52.984 35.01 35.01 0.17 0.17 0.25 0.195 18.7 18.7 1.00000
VELICA 3
HUANUC 0.84885 876 875.98 141 140.98 323 322.796 93 93.092 60.55 60.55 0.35 0.35 0.41 0.298 32.8 32.8 1.00000
O 1 5
ICA 1.00000 1361 1361 135 150 495 495.01 87 86.888 90.28 90.28 0.34 0.34 0.64 0.61 30.7 30.7 1.00000

JUNIN 1.00000 1445 1444.8 423 422.90 445 444.97 175 175.02 96.29 96.29 1.06 1.06 0.57 1.054 61.8 61.8 1.00000
4 8 7
LA 1.00000 1186 1186 967 967.00 366 366.014 79 79.246 79.43 79.43 2.43 2.43 0.47 0.869 27.9 27.905 1.00000
LIBERTA 4
D
LAMBAY 1.00000 1010 10136. 1866 1857.2 3730 3729.856 975 1049.6 666 666.05 4.69 4.69 4.79 1.95 344 350.58 1.00000
EQUE 2 5 6 9 3 7
LIMA 1.00000 494 494.12 266 266.00 128 127.998 66 64.759 32.87 32.87 0.67 0.67 0.16 0.154 23.3 23.291 1.00000
2 5
LORETO 1.00000 234 233.99 24 15.081 116 116.01 37 36.986 15.4 15.4 0.06 0.06 0.15 0.138 13.1 13.1 1.00000
6
MADRE 1.00000 449 448.99 84 83.984 185 185.01 38 35.477 29.82 29.82 0.21 0.21 0.24 0.162 13.4 13.4 1.00000
DE DIOS 9
MOQUEG 1.00000 359 325.68 120 120 128 128.01 46 45.986 24.34 24.339 0.3 0.3 0.16 0.296 16.2 16.2 1.00000
UA 1
PASCO 1.00000 1210 1210.0 777 777.00 567 567.052 205 204.86 80.38 80.38 1.95 1.95 0.73 0.624 72.4 72.4 1.00000
1 2 2
PIURA 0.83691 1272 1271.9 147 147.82 413 412.927 96 83.354 83.17 83.17 0.37 0.37 0.53 0.495 33.9 33.9 1.00000
7 4

218
 PUNO 0.96247 739 738.99 338 338 333 333.01 95 94.986 49.16 49.16 0.85 0.85 0.43 0.447 33.6 33.6 1.00000
4
SAN 1.00000 534 533.97 180 180.09 195 195.099 55 54.767 35.97 35.97 0.45 0.45 0.25 0.399 19.4 19.402 1.00000
MARTIN 8
TACNA 1.00000 322 321.99 89 84.894 112 112.778 39 38.986 22.11 22.11 0.22 0.22 0.14 0.021 13.8 13.8 1.00000
8
TUMBES 1.00000 374 372.59 116 116 138 138.01 42 41.986 25.13 25.121 0.29 0.29 0.18 0.128 14.8 14.799 1.00000
7
UCAYALI 1.00000 1427 1427 401 401 416 416.008 213 213.30 94.77 94.77 1.01 1.01 0.53 0.675 75.2 75.2 1.00000
1
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