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MXICO

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico
Editores: Pedro Arizti y Manuel Fernando Castro con contribuciones de Ximena Fernndez Ordoez

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada Mxico: La calidad del gasto pblico (www.worldbank.org\lacpublicsector) elaborada a pedido del Banco Mundial y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) de Mxico. 2010 Grupo del Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Reservados todos los derechos Impreso en Washington, DC Primera Edicin, Junio de 2010 Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la presente publicacin son las de los autores y no reejan necesariamente la opinin de los miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial ni de los pases representados por ste. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que guran en esta publicacin. Las fronteras, los colores, las denominaciones y dems informacin de los mapas incluidos en la presente publicacin no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca de la condicin jurdica de cualquier territorio, ni la aprobacin o aceptacin de esas fronteras. El material contenido en esta publicacin est registrado como propiedad intelectual. Su reproduccin o transmisin total o parcial sin la debida autorizacin puede constituir una violacin de la legislacin aplicable. El Banco Mundial alienta la difusin de sus publicaciones y, normalmente, autorizar su reproduccin sin demora. Diseo y diagramacin del libro: Lillie Fujinaga

Contenidos
4 6 7 8 Abreviaciones Agradecimientos Prlogo Prefacio informacin de desempeo
Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial  Pedro Arizti, Economista, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

11  Institucionalizacin de la cultura del desempeo en el sector pblico: Desarrollo del marco para el presupuesto basado en la

18 El Papel de la evaluacin en Mxico: Logros, desafos y oportunidades


Osvaldo Feinstein, Asesor, Agencia Espaola de Evaluacin Gonzalo Hernndez Licona, Secretario Ejecutivo, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), Mxico Erik Bloom, Economista Senior, Unidad de Desarrollo Humano, Banco Mundial Gladys Lpez-Acevedo, Economista Senior, Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Banco Mundial Gustavo Saltiel, Gerente sectorial para Mxico, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Mundial Theo Thomas, Especialista Senior en Sector Pblico, Banco Mundial Moiss Alcalde Virgen, Diputado Federal y Presidente del Comit del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados, Mxico Manuel Fernando Castro, Ocial Senior de Evaluacin, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial Crdito Pblico (SHCP), Mxico

23 La evaluacin y la mejora en la cobertura y la calidad de la educacin media superior


26 La ecacia en la reduccin de la pobreza: La dimensin estatal 30 Presupuestacin basada en el desempeo en el sector del agua: El caso de Guanajuato 34 El sistema de evaluacin del desempeo como herramienta para el Congreso en Mxico

39 Denicin y uso de indicadores y metas en el presupuesto basado en resultados


 Ricardo Miranda Burgos, Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria, Subsecretara de Egresos, Secretara de Hacienda y

44 Mejorando el desempeo del presupuesto: Polticas pblicas de nutricin basadas en la evidencia  Gladys Lpez-Acevedo, Economista Senior, Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Banco Mundial
Ricardo Mjica Rosales, Director General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales, Secretaria de Desarrollo Social(SEDESOL), Mexico Manuel Vargas, Especialista Senior en Gestin Financiera, Unidad de Gestin Financiera, Banco Mundial Emilio Pineda, Director General Adjunto, Unidad de Coordinacin de Entidades Federativas, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Mxico

49 Armonizacin Contable

54 La experiencia del Estado de Quertaro en la implementacin del presupuesto basado en resultados  Mara Guadalupe Toscano Nicols, Especialista en Gestin del Sector Pblico, Banco Mundial.
Enrique Abedrop Rodrguez, Secretario Tcnico de la Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro, Mxico

59 Hacia un Sistema de Monitoreo y Evaluacin Basado en Resultados en la Secretara de Desarrollo Social  Gerardo Franco, Ex Director General Adjunto de Monitoreo de los Programas Sociales, Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Mxico
Ximena Fernndez Ordoez, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Abreviaciones
ABC  Costeo Basado en Actividades (Activity Based Costing) ABG APF ASF BANOBRAS CEAG CONAC CONAGUA Agenda de Buen Gobierno Administracin Pblica Federal Auditora Superior de la Federacin Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos Comisin Estatal del Agua de Guanajuato Consejo Nacional de Armonizacin Contable Comisin Nacional del Agua

CBO  Ocina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Budget Ofce of the United States) CEFP  Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados

CONEVAL  Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social CREMA  Claro, Relevante, Econmico, Monitoreable, Adecuado DBO EFS ENSANUT EXCALE Demanda Bioqumica de Oxgeno Entidades Fiscalizadoras Superiores Encuesta Nacional de Salud y Nutricin Exmenes de la Calidad y Logro Educativo

FAIS  Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal FAO  Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (Food and Agriculture Organization) FMI Fondo Monetario Internacional IEG  Grupo de Evaluacin Independiente (Independent Evaluation Group) IFMIS  Sistemas Integrados de Informacin sobre Gestin Financiera (Integrated Financial Management Information Systems) IFRS  Normas Internacionales de Reporte Financiero (International Financial Reporting Standards) IMSS INSP Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Salud Pblica Institutions) ISSSTE  Instituto de Seguridad y de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado IIWRM  Administracin Integrada de los Recursos del Agua (Integrated Water Resource Management) LFPRH  Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria LGCG LGDS LICONSA M&E Ley General de Contabilidad Gubernamental Ley General de Desarrollo Social Programa para el Abasto Social de Leche Monitoreo y Evaluacin INEE  Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin IINTOSAI  Organizacin Internacional de las Instituciones de Auditora Superior (International Organization of the Superior Audit

MEFP  Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas NICSP  Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico NIIF  Norma Internacional de Informacin Financiera OBA OBD Ayuda Basada en Productos (Output-based Aid) Desembolso Basado en Productos (Output-based Disbursement)

OCDE  Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OMB  Ocina de Presupuesto de los Estados Unidos (Ofce of Management and Budget)
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OMS OPS PAL PBI PBR PND Progresa

Organizacin Mundial de la Salud Organizacin Panamericana de la Salud Programa de Apoyo Alimentario Producto Bruto Interno Presupuesto Basado en Resultados Plan Nacional de Desarrollo Programa de Educacin, Salud y Alimentacin

PISA  Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (Program for International Student Assessments)

PROMAP  Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica PSA  Acuerdos de Servicio Pblico del Reino Unido (Public Service Agreements) SCN SED SEDESOL SEP SESEQ SFP SHCP SIIF Sistema de Cuentas Nacionales Sistema de Evaluacin del Desempeo Secretara de Desarrollo Social Secretara de Educacin Pblica Servicios de Salud del Estado de Quertaro Secretara de la Funcin Pblica Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico Sistema Integrado de Informacin Financiera Trackable) SNB SSA Sistema Nacional de Bachillerato Secretara de Salud SPF  Secretaria de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro TIMSS  Estudio sobre tendencias en Matemticas y Ciencias (Trends in International Mathematics and Science Study)

SEMS  Subsecretara de Educacin Media Superior

SMART  Especco, Cuanticable, Alcanzable, Relevante, Susceptible de monitorear (Specic, Measurable, Achievable, Relevant,

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Agradecimientos
Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada Mxico: La calidad del gasto pblico (www.worldbank.org\lacpublicsector) elaborada a pedido del Banco Mundial y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) de Mxico. Mucho del trabajo reejado en estas notas es el producto de la colaboracin entre Banco Mundial y el Gobierno Mexicano durante los ltimos 5 aos. La coordinacin y la edicin de la serie estuvieron a cargo de Pedro Arizti de la unidad de Sector Publico y Gobernabilidad en la Regin de Amrica Latina del Banco Mundial. La edicin y produccin de este libro estuvieron a cargo de Pedro Arizti y de Manuel Fernando Castro del Independent Evaluation Group (Grupo de Evaluacin Independiente; IEG), con el apoyo tcnico de Ximena Fernndez Ordoez (IEG), as como el apoyo general de IEG, la Ocina de del Banco Mundial en Mxico y la SHCP. Se agradecen ampliamente las contribuciones editoriales de Patricia Rogers y Heather Dittbrenner. Queremos expresar nuestro especial agradeciendo a Roby Senderowitsch, quien contribuy con el lanzamiento de la serie notas. Queremos tambin reconocer el apoyo tcnico de Mara Guadalupe Toscano Nicols y Daniela Felcman, as como el apoyo logstico y administrativo que brindaron Erika Vargas, Arianne Wessal, Karla Lpez, y Mara Gabriela Padrino. Cada nota gura con el nombre de su autor original: Nick Manning, Pedro Arizti, Osvaldo Feinstein, Gonzalo Hernndez Licona, Erik Bloom, Gladys Lpez-Acevedo, Gustavo Saltiel, Theo Thomas, Moiss Alcalde Virgen, Manuel Fernando Castro, Ricardo Miranda Burgos, Ricardo Mjica Rosales, Manuel Vargas, Emilio Pineda, Mara Guadalupe Toscano Nicols, Enrique Abedrop Rodrguez, Gerardo Franco y Ximena Fernndez Ordoez.

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Prlogo
En los ltimos aos se ha observado un creciente inters por la calidad del gasto pblico y se ha dado tambin un marcado nfasis a la agenda de resultados en las discusiones sobre el desarrollo y el buen gobierno. Las preocupaciones acerca de cmo se lleva a cabo la gestin del sector pblico se relacionan cada vez ms con la pregunta emprica qu resultados est produciendo el sector pblico?. Este cambio puede observarse sobre todo en las reformas presupuestarias y del sector pblico llevadas a cabo en varios pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). En Amrica Latina, Mxico ha estado a la vanguardia de este movimiento de reformas. A partir de 1997, durante la transicin hacia la democracia, surgi un amplio consenso en torno a la necesidad de mejorar la transparencia, la eciencia y la rendicin de cuentas en la administracin pblica. Desde entonces, los gobiernos han logrado congurar un ambiente institucional favorable a la medicin del desempeo y la gestin basada en resultados dentro de los organismos estatales. Ello ha dado lugar a un cambio progresivo en la percepcin pblica mexicana sobre el Gobierno el cual se ve cada vez ms obligado a aanzar su legitimidad a travs de los resultados obtenidos; como contrapeso efectivo a las habituales preocupaciones sobre el destino de los fondos pblicos o las personas que emplea el Estado. Esta publicacin compila una serie de notas tcnicas que resumen la historia de la gestin basada en los resultados, las reformas presupuestarias y las nuevas prcticas en diferentes niveles del gobierno mexicano durante los ltimos 10 aos. Cada una de las notas puede leerse independiente como un documento auto contenido, pero juntas proporcionan una panormica global de los avances del pas hacia un gasto pblico de mejor calidad. El hilo conductor del anlisis es la creciente capacidad de los funcionarios y organismos estatales mexicanos para generar, recopilar, difundir y utilizar informacin del desempeo de los programas pblicos a nivel nacional, provincial, sectorial y municipal. Las lecciones de esta experiencia pueden resultar tiles para muchos otros pases que enfrentan el reto de mejorar la efectividad del gasto pblico. Las notas documentan el liderazgo asumido en las reformas de la gestin basada en los resultados, por el Congreso, la Presidencia, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y varias otras secretaras. En ese sentido, sus contenidos dan cuenta de la medida en que estos organismos han allanado el camino para la institucionalizacin de importantes reformas, mediante disposiciones normativas y a travs de la introduccin de nuevas prcticas de gestin de gobierno que favorecen una orientacin a los resultados cada vez ms slida. La compilacin tambin demuestra que, en muchos aspectos, el proceso dista mucho de haber concluido y destaca una serie de Cabe destacar el alto grado de innovacin exitosa en buena parte de las experiencias que aqu se documentan. Sin embargo, se identican importantes desafos que Mxico an tiene por delante. tambin grandes oportunidades para el intercambio de conocimiento entre los organismos federales, y entre el gobierno federal y las entidades sub nacionales. Los buenos resultados obtenidos hasta el momento y el fuerte compromiso de los funcionarios de gobierno en todos los niveles constituyen una base slida para que Mxico pueda seguir avanzando. El Banco Mundial espera seguir respaldando los esfuerzos del pas para mejorar la calidad del gasto pblico. Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

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Prefacio
Este libro que me honro en prologar, publicado con el cuidado editorial que caracteriza a las obras del Banco Mundial, reeja el esfuerzo por institucionalizar la cultura del desempeo en el sector pblico mexicano, entre otras cosas mediante el desarrollo del marco para el presupuesto basado en la informacin del desempeo. El trabajo tambin aborda los logros, desafos y oportunidades para mejorar la calidad del gasto pblico mediante la identicacin de enfoques de evaluacin y monitoreo que permitan obtener mejores resultados y puedan ser reproducidos o ampliados; los esfuerzos sectoriales por mejorar el desempeo de los programas pblicos prioritarios; la utilizacin de la informacin de los resultados logrados con el gasto pblico por parte del Congreso de la Unin durante el ciclo presupuestario; la implementacin del presupuesto basado en resultados en las entidades federativas y la armonizacin contable de los tres rdenes de gobierno como elementos sustantivos de una reforma integral. Cada vez ms, como se arma en la publicacin, la rendicin de cuentas centra su atencin en la consecucin de resultados ms que en el mero cumplimiento de normas y procedimientos. En este contexto, el gobierno de Mxico ha impulsado con decisin el presupuesto y la gestin basada en resultados, con base en un nuevo marco legal para tal efecto. En Mxico, desde 2006 se pusieron en marcha trascendentales reformas, que adquirieron el rango constitucional, con el n de asegurar que el uso de los recursos pblicos en todos los rdenes de gobierno se realizara con criterios de legalidad, honestidad, eciencia, ecacia, economa, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendicin de cuentas. Estas reformas han complementado otros elementos de la poltica econmica para enfrentar, desde una posicin de mayor fortaleza institucional, los diversos retos estructurales que afronta la economa nacional, tales como mejorar la tasa de crecimiento, identicar fuentes de nanciamiento adicionales, mejorar la eciencia y la ecacia del gasto pblico y mejorar la rendicin de cuentas y el control del gasto. Hoy da, el pas se encuentra en una posicin de mayor fortaleza para impulsar una economa pblica orientada a la provisin de bienes y servicios pblicos de calidad, con una signicativa tendencia para reducir el gasto administrativo redundante; una economa pblica que promueva el desarrollo econmico y social, y que sobre todo, est orientada a generar un mayor impacto de la accin del gobierno en el bienestar de la poblacin. Adems de las reformas normativas, el proceso llevado a cabo ha precisado fortalecer el marco normativo para dar cauce institucional a la cultura de la evaluacin del desempeo en la Administracin Pblica Federal (APF), adecuar el marco programtico y presupuestario para mejorar la asignacin del gasto pblico, construir el sistema para el monitoreo y la evaluacin de los programas presupuestarios, y desarrollar los instrumentos para la formacin de los recursos humanos que exige la cultura del desempeo. En el contexto de las reformas llevadas a cabo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 (LFPRH) ha contribuido a fortalecer el marco presupuestario con reglas de presupuesto balanceado, procesos conables de estructuracin y aprobacin del presupuesto federal, procedimientos para la evaluacin ex ante de los proyectos de inversin, el establecimiento del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y la inclusin de indicadores de desempeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Estos aspectos, junto a la introduccin de lineamientos de evaluacin, han impulsado vigorosamente la cultura de evaluacin del gasto pblico, sumando a Mxico al grupo de pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que han elegido la evaluacin del desempeo del gasto pblico como un elemento del desarrollo. La Reforma Hacendaria de 2007, propuesta por el Presidente de la Repblica y aprobada por el Congreso de la Unin, ha procurado mejorar la recaudacin tributaria y mejorar la eciencia y ecacia del gasto pblico, estableciendo para ello el marco de referencia para los sistemas de presupuesto y gestin por desempeo. La reforma tambin ha impulsado el federalismo scal y dispone la evaluacin y la auditora de los recursos federales transferidos hacia las entidades federativas y los municipios como elemento esencial de buen gobierno. El SED acta como un elemento de poltica pblica que posibilita la vinculacin entre la planeacin, la programacin, la presupuestacin, el ejercicio, el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas. Con ello, se asegura que la informacin sobre el desempeo sea utilizada en la toma de decisiones a lo largo del ciclo programtico presupuestario. Con el n de lograr una mayor vinculacin entre estos elementos, se han emitido lineamientos que han dado pauta a una nueva clasicacin presupuestaria por programa con la cual se apoya decididamente la aplicacin del Presupuesto Basado en Resultados (PBR)-SED. La adecuacin de la estructura programtica para facilitar dicha alineacin de los programas federales con los objetivos estratgicos de las dependencias y entidades de la APF, y por tanto, con los objetivos del Plan Nacional
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de Desarrollo 2007-2012 y de los programas que se derivan es sin duda uno de los principales cambios introducidos al proceso presupuestario. La publicacin da cuenta de cmo Mxico ha venido incorporando la utilizacin de indicadores del desempeo en el presupuesto. En 2007 se procedi de manera sistemtica para que los programas federales incorporaran de manera homognea criterios para la denicin de indicadores y metas. Este propsito ha exigido un gran esfuerzo en trminos de coordinacin inter-gubernamental, en el cual ha sido posible avanzar gracias a la participacin de las dependencias y entidades de la APF y al apoyo del Congreso. Con base en la nueva estructura programtica, las dependencias y entidades de la APF incorporaron Matrices de Indicadores para Resultados (MIR) en los programas presupuestarios. Ello ha permitido focalizar el anlisis, seguimiento y evaluacin del gasto asignado. Las matrices han sido sometidas a un proceso de mejora gradual lo que ha hecho posible que los programas presupuestarios estratgicos del Ejecutivo Federal cuenten con indicadores representativos de su desempeo. Esta mejora continua propicia una mejor asignacin y reasignacin presupuestaria en atencin al Plan Nacional de Desarrollo. Las reformas emprendidas han permitido dar un enfoque comn a la evaluacin. En marzo de 2007, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, emitieron los lineamientos generales para la evaluacin de los programas federales con los cuales se introdujo un lenguaje comn en la APF y seis diferentes tipos de evaluacin del desempeo con el n de medir los resultados de polticas, programas e instituciones. Cabe destacar que las reformas en materia de gasto pblico y scalizacin, que se elevaron a rango constitucional, tambin han tenido impacto a nivel estatal y municipal. La introduccin del PBR-SED en la APF, ha impulsado a diversas entidades federativas a instituir reformas al marco jurdico estatal en materia de presupuesto, gasto y contabilidad, destacando al respecto los avances logrados en Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Hidalgo, Quertaro, Michoacn, Tabasco, Tamaulipas, y Yucatn, entre otros. Se destaca, en particular el caso del estado de Quertaro, en el cual con el apoyo del Banco Mundial se realizaron esfuerzos de reforma con un enfoque amplio y de largo plazo que incluye el desarrollo de capacidades bsicas, incentivos, arreglos institucionales y normativos en reas claves de la administracin estatal, particularmente, en la planeacin estratgica, la formulacin de metas e indicadores y la evaluacin de resultados. La implantacin en los gobiernos locales de metodologas que permitan medir los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos con base en indicadores estratgicos y de gestin se fortalecer durante 2010, en virtud de la Ley General de Contabilidad Gubernamental con la cual se lograr la armonizacin contable entre los tres rdenes de gobierno y la medicin del avance fsico-nanciero de los recursos pblicos federales con base en indicadores. Esta ley promueve la rendicin de cuentas y el aumento en la supervisin de los fondos federales por medio de la armonizacin de los cdigos contables, introduciendo adems la contabilidad por devengados a todos los niveles de gobierno. Los gobiernos estatales y los municipios tendrn que implementar estos cambios a ms tardar en 2012. Con la reforma a la Constitucin en materia de gasto pblico y scalizacin, la expedicin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), y las subsecuentes reformas a dicha ley en materia del PBR-SED, qued establecido el marco institucional para brindar mayor certidumbre jurdica y econmica, as como transparencia al proceso presupuestario en su conjunto. Ello permite armar que se camina en la direccin correcta para la institucionalizacin de la cultura del desempeo del gasto pblico en nuestro pas. La relevancia de todos estos propsitos se expresa en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 20082012 (PRONAFIDE), en el que se establece como uno de los objetivos de la poltica scal, el mejoramiento de la asignacin y ejecucin del gasto, mediante la evaluacin de resultados y una mayor transparencia y rendicin de cuentas. En suma, las recientes reformas en materia de presupuesto por resultados y scalizacin sientan las bases para que el manejo de los recursos pblicos por parte de todos los niveles de gobierno se realice de manera eciente, ecaz, transparente y con honradez, para que los recursos se asignen en funcin de las prioridades y de acuerdo a los resultados obtenidos en los diversos programas, as como para rendir cuentas a los ciudadanos sobre el uso que se ha dado a los recursos que han aportado a travs del pago de sus impuestos y sobre los resultados que se han alcanzado con los mismos. Fundamental en la implantacin del PBR-SED ha sido la formacin y la capacitacin de servidores pblicos de las dependencias y entidades lo cual ha sido posible mediante un ambicioso programa de capacitacin dirigido a quienes tienen bajo su responsabilidad y competencia las funciones y actividades relacionadas con la coordinacin y operacin de los programas. La implantacin del SED concluy en 2008 con el establecimiento de los principios, conceptos, metodologas, lineamientos, procedimienMejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico 9

tos y sistemas informticos que sustentan su operacin. Su adopcin como una prctica comn en la APF requerir de un proceso gradual, progresivo y sistemtico de aprendizaje y mejora continua, que permita que la evaluacin del desempeo logre arraigarse en la APF. Ello demanda consolidar el PBR-SED en las dependencias y entidades, ampliando su aplicacin y mejorando la calidad de la informacin. Pero no slo la APF se beneciar con la implantacin del PBR-SED. Como sugiere la publicacin, la iniciativa orientada a la preparacin del presupuesto de egresos con base en informacin del desempeo de programas presupuestarios ofrece al Congreso de la Unin grandes oportunidades para acrecentar sus funciones normativas y de supervisin. La mejora en la calidad de las MIR y de las evaluaciones y su integracin al ciclo programtico presupuestario coadyuva a este propsito. Las reformas realizadas fortalecen sin duda la vida democrtica de nuestro pas al cambiar el enfoque del presupuesto hacia los resultados y al procurar una mejor scalizacin y la rendicin de cuentas hacia la ciudadana, y promover un federalismo responsable en el manejo de los recursos pblicos. El objetivo nal es beneciar a los mexicanos con programas y presupuestos que efectivamente den resultados, primordialmente para los programas que producen bienes y prestan servicios pblicos; promueven y fomentan a los sectores social y econmico; regulan y supervisan las actividades econmicas y, planean, formulan, implementan, dan seguimiento y evalan las polticas pblicas. Dionisio Prez Jcome Friscione, Sub-Secretario de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

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Institucionalizacin de la cultura del desempeo en el sector pblico:


Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial Pedro Arizti, Economista, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

Desarrollo del marco para el presupuesto basado en la informacin de desempeo

En aos recientes, las reformas presupuestarias llevadas a cabo por las administraciones pblicas han puesto un marcado nfasis en la obtencin de resultados y muchos pases han introducido tcnicas para el presupuesto basado en la informacin de desempeo. Utilizando informacin de desempeo sobre agencias y programas, el presupuesto basado en informacin de desempeo vincula de manera exible esta informacin con la asignacin de recursos. En esta nota se presentan algunas de las caractersticas principales del presupuesto basado en informacin de desempeo, incluyendo su uso por los principales actores, as como sus fundamentos tcnicos.

El presupuesto basado en informacin de desempeo: Un desarrollo notable


Cada vez ms, la rendicin de cuentas del sector pblico centra su atencin en la obtencin de resultados ms que en el exclusivo cumplimiento de normas y procedimientos. La generacin y utilizacin de informacin de desempeo en la administracin pblica es esencial a n de aumentar la responsabilidad de los actores y mejorar la toma de decisiones respecto al uso del dinero pblico. La forma en que se hacen las cosas pierde importancia relativa respecto a lo que se logra: un cambio fundamental que afecta, en ltima instancia, a todos los aspectos del ciclo presupuestario. Tradicionalmente, los pases latinoamericanos (siendo Mxico un buen ejemplo) han operado de manera sub-ptima, caracterizada sta por bajos niveles de tributacin, de gasto y de calidad en la provisin de los servicios pblicos. Los mecanismos de rendicin de cuentas y de generacin y uso de informacin de desempeo tambin han sido dbiles, y el pblico ha tendido a ver con escepticismo la ecacia y eciencia general del sector pblico. La institucionalizacin del uso de informacin de desempeo por parte de los encargados de tomar decisiones en la administracin pblica puede romper este crculo vicioso. La informacin de desempeo puede inuir la toma de decisiones en la planeacin o administracin de varias maneras. Las decisiones pueden estar directamente vinculadas con las medidas del desempeo, es decir, la medicin conduce de manera directa hacia la toma de decisiones jugando las dems fuentes de informacin un papel insignicante. Si las decisiones se toman de manera informada, de acuerdo con la informacin de desempeo, la vinculacin es indirecta y exible siendo la medicin de desempeo es una

fuente ms de informacin que debe ser incorporada a las dems. Otra dimensin viene dada por la medida en la que se formaliza el uso de la informacin de desempeo; puede institucionalizarse, es decir, basada en normas y procedimientos, y usarse en forma sistemtica y automtica o ms bien, puede particularizarse a cada caso, es decir, usarse en forma ad hoc, oportunista y no continua.

Tipos de presupuesto basado en resultados


La matriz de la Tabla 1 muestra los modelos ms comunes del uso de la informacin de desempeo en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) de acuerdo a dos dimensiones (la clasicacin se extrajo de la terminologa de la OCDE1)

Para obtener ms informacin general sobre la temtica consulte Issues in Output Measurement for Government at a Glance, Dooren, Wouter Van, Nick Manning, Jana Malinska, Dirk-Jan Kraan, Miekatrien Sterck, y Geert Bouckaert, Documento Tcnico OECD GOV 2 (http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkTo/NT00003F02/$FILE/ JT03215908.PDF), Pars, 2006; Ketelaar, Anne, Nick Manning, and Edouard Turkisch, Performance-Based Arrangements for Senior Civil Servants OECD Experiences (Documento de Trabajo del Consejo de Gobierno de la OCDE), Pars, 2007; Kraan, Dirk-Jan, Programme Budgeting in OECD Countries, Publicacin sobre la Presupuestacin de la OCDE (Journal on Budgeting (prximamente); OCDE, Performance Budgeting in OECD Countries, Pars, 2007; Marc Robinson and Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature, Documento de Trabajo del FMI, WP/05/210, IMF, Nov 2005.

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El mtodo directo/frmula se utiliza en raras ocasiones como cuando existe una demanda continua suciente por un servicio para garantizar que sea poco probable que las variaciones relacionadas con el desempeo en las asignaciones presupuestarias conduzcan a su cierre, lo que polticamente es difcil. Con frecuencia, la retrica del presupuesto basado en el desempeo aspira a este uso, impulsada por la idea de que los objetivos del rendimiento siempre pueden conducir hacia la asignacin de los recursos. En la prctica, es poco probable que este uso tenga xito, debido a varias razones: muchos objetivos gubernamentales (por ejemplo, la poltica exterior o la defensa) no son mensurables en trminos de su produccin; la lgica de disminuir el nanciamiento para programas cuyo desempeo es pobre pero que son polticamente importantes es perjudicial y, en la medida en que las mediciones afecten directamente a los recursos reales, se crean fuertes incentivos para la manipulacin. Algunos ejemplos del uso de este mtodo son los fondos asignados en Dinamarca para las escuelas y universidades tcnicas; el sistema de vouchers educativos en Chile y los fondos per cpita para clnicas locales, y la educacin universitaria y ocupacional de Finlandia. En el uso presentacional, la informacin sobre el desempeo (objetivos, resultados), se presenta como antecedente en los documentos presupuestarios para la rendicin de cuentas. Sirve como herramienta de anlisis para el gobierno, el legislativo y los ciudadanos, y no tiene implicaciones en la asignacin de recursos. Tiende a encontrarse en ambientes que imponen un alto grado de responsabilidad social sobre los actores. Por ejemplo, en Dinamarca y Suecia, los ministerios pueden presentar informacin de desempeo en las negociaciones presupuestarias, pero no existe la expectativa de una relacin formal entre los indicadores y la asignacin de recursos. El presupuesto basado en la informacin de desempeo es el uso ms comn de la informacin de desempeo en todos los aspectos del proceso presupuestario. Los ejemplos de formulacin del presupuesto incluyen a la mayor parte de los pases de la OCDE, que requieren la presentacin de objetivos del desempeo y la informacin del desempeo anterior durante la preparacin del presupuesto, aunque en pocos casos es el nico factor predominante al preparar las estimaciones presupuestales. Ejemplos de pases que utilizan la formulacin de presupuesto son Australia, Canad y el Reino Unido, en donde se debe presentar la informacin sobre el desempeo, pero se toma en consideracin junto con otras
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fuentes de informacin al revisar la efectividad del ejercicio del presupuesto. La siguiente parte de esta nota analiza con mayor detalle este tipo de uso.

El presupuesto basado en la informacin del desempeo


Se entiende al presupuesto basado en la informacin de desempeo como el uso adecuado de la informacin por parte de los actores ms importantes en cada fase del ciclo presupuestario, a n de tomar decisiones relativas a la asignacin de recursos de manera informada y mejorar la eciencia en el uso de los insumos. Basado en la informacin de desempeo implica que se institucionaliza el uso de esta informacin, y que la vinculacin con la toma de decisiones es indirecta y exible. El objetivo general del presupuesto basado en la informacin de desempeo es mejorar la calidad del gasto pblico, congruente con los objetivos polticos y sociales, y mejorar la eciencia en su uso. El objetivo intermedio es poner la informacin del desempeo a disposicin de los encargados de tomar las decisiones a n de que puedan utilizarla (junto con otras fuentes de informacin como la experiencia, la informacin cualitativa, y las prioridades polticas) en las acciones tanto de planeacin como gerenciales.

Fundamentos tcnicos del presupuesto basado en la informacin de desempeo


Tabla 1. Categoras en el Presupuesto por Desempeo Relacin con la toma de decisiones Grado de institucionalizacin Rgido Flexible

Institucionalizado

Mtodo directo/frmula

Presupuesto basado en informacin de desempeo Uso presentacional

Particularizado (Ad hoc)

Arrangements for Senior Civil Servants OECD Experiences (OECD Governance Working Paper), Paris, 2007; Kraan, Dirk-Jan, Programme Budgeting in OECD Countries, OECD Journal on Budgeting (forthcoming); OECD, Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, 2007; Marc Robinson and Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature, IMF Working Paper, WP/05/210, IMF Nov 2005.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Cuadro 1. Denicin y tipologa de desempeo

naturaleza del control, pasando de controles centralizados sobre partidas presupuestarias detalladas al control de los programas, con nuevas normas que rijan los gastos administrativos (por ejemplo, salarios y costos de mantenimiento). Otro fundamento crtico es la introduccin de sistemas integrados de informacin sobre gestin nanciera (IFMIS), incluyendo la adquisicin pblica de bienes y servicios, la tesorera y la rendicin de cuenta pblica. Los IFMIS son esenciales en todas las etapas del ciclo presupuestario para apoyar y mejorar el presupuesto basado en desempeo:  Formulacin del presupuesto. Para efectos de la planeacin, es esencial cuanticar el costo de producir resultados. Se necesitan los costos de produccin de resultados del ao anterior para la planeacin, debido a que la negociacin del presupuesto se lleva a cabo utilizando costos y resultados.  Ejercicio del presupuesto. Durante la implementacin, los administradores necesitan llevar la cuenta de los gastos reales del programa. Cuando el presupuesto no se integra con la adquisicin pblica de bienes y servicios y la tesorera; ni los funcionarios encargados de preparar el presupuesto ni los ad-

El trmino desempeo se utiliza de dos formas. En general, se utiliza para expresar que los logros importan tanto como la probidad y eciencia en el uso de los recursos, que existe un estndar que se espera que tanto administradores como agencias lleguen a alcanzar, y que las mejoras gerenciales sern dirigidas hacia ese n. Tambin se puede utilizar para hacer referencia a todos los aspectos que van ms all de insumos, como productos (output), resultados (outcome), y en algunas circunstancias, los acuerdos y procesos gerenciales. Las tpicas medidas del desempeo incluyen los productos y servicios entregados, y su calidad, la eciencia (costo sobre producto), la productividad (producto sobre insumo) y los objetivos de la poltica alcanzados, o los resultados. Las medidas sobre resultados pueden ser intermedias (consecuencias directas del producto) y nales (atribuibles en forma considerable al producto). Otras medidas del desempeo incluyen la efectividad (contribucin del producto al resultado deseado) y la relacin costo-efectividad (costo sobre resultado). Las medidas basadas en resultados son medidas vlidas para el desempeo nicamente en la medida en que exista una clara relacin causal entre los resultados del individuo o la agencia y las medidas.

En general, el desarrollo del presupuesto organizado por programas es visto como precursor del uso efectivo de la informacin de desempeo en el proceso presupuestario. Sin embargo, es importante ser realista al introducir esta estructura para el presupuesto. En muchos casos, el programa es sinnimo, esencialmente, del trabajo de un ministerio o de un departamento, que no se puede describir de manera signicativa en trminos de los resultados especcos (por ejemplo, poltica exterior). La introduccin del presupuesto organizado por programas implica: (a) estructurar las acciones administrativas en trminos de los programas, y disear una estructura de programa para el presupuesto (o partes de ste), y (b) cambiar la naturaleza de los controles de insumos, con cierto aumento en la diferenciacin entre las personas que se encargan de formular las polticas y las unidades que prestan los servicios, y cierta autonoma gerencial para los agentes que se encargan de su ejecucin. En general, este ltimo punto se aborda al (a) establecer un consenso en relacin al uso de la informacin de desempeo en el presupuesto y los estimados plurianuales, y los marcos scales, (b) introducir mecanismos formales que garanticen que la rendicin de cuentas se base en los resultados de los programas; y (c) conservar o fortalecer la autoridad nanciera y de rendicin de cuentas al nivel de la agencia para garantizar que los presupuestos sean ejercidos ms efectivamente, controlando ya sea el exceso o el dcit en los gastos. Con frecuencia, esto implica cambiar la

ministradores de los programas cuentan con cifras conables sobre los gastos para comparar el ejercicio presupuestario y, por ejemplo, los resultados fsicos del proyecto.  Auditora y evaluacin presupuestaria. La presentacin lenta o tarda de la cuenta pblica impide evaluar oportunamente los gastos. Un tercer fundamento importante es el papel de la institucin de auditora superior. La institucin de auditora superior debe poder realizar auditoras de desempeo; entre otras cosas, debe contar con la debida base legal, y con una inversin apropiada en recursos humanos calicados. La auditora de desempeo requiere de habilidades y competencias que se relacionan ms frecuentemente con la asesora de gestin que con la auditora tradicional legal y contable.

Calidad de la informacin de desempeo


En ltima instancia, la calidad de la informacin de desempeo depende de la fortaleza del sistema de planeacin e informacin de los ministerios sectoriales. Sin embargo, ciertos controles externos son fundamentales. Los sistemas de informacin nanciera, con sus sistemas internos de control y sus sistemas de auditoras internas y

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externas, luchan contra la tergiversacin de informacin. De modo similar, se deben utilizar los sistemas de gestin y de calidad para revisar la informacin de desempeo. Las auditoras de calidad y los sistemas que los generan pueden ayudar a evitar la prdida de calidad en los datos, y dichas auditora pueden ser llevadas a cabo por las ocinas de estadstica y los organismos de auditora. Como ejemplo, en el Reino Unido, la mayor parte de los indicadores del Sistema de Public Sector Agreements del Reino Unido (Acuerdo del Servicio Pblico) son recopilados por los mismos departamentos y agencias. Las estadsticas declaradas como vlidas por parte de la Ocina del Jefe Nacional de Estadstica y la Comisin de Estadsticas, reciben la clasicacin de Estadstica Nacional. La Ocina Nacional de Auditora de Australia no emite opiniones sobre la informacin no nanciera del informe anual, pero audita la calidad de los sistemas que evalan el desempeo dentro de su mandato para analizar la relacin entre valor agregado y costo. 

El contexto mexicano
En Mxico, los esfuerzos de las administraciones previas para introducir informacin sobre resultados y desempeo como parte del proceso presupuestario no han logrado lo que se esperaba. La administracin pblica en Mxico an tiene obstculos que limitan el uso de informacin pertinente, oportuna y de calidad en la toma de decisiones gerenciales. Las instituciones de la Administracin Pblica Federal son gestionadas principalmente por procesos, y cuentan con pocos estndares acordados como para permitirles contar con referencias sobre el desempeo tanto de las instituciones como de sus programas. La proliferacin de informes, con informacin fragmentada y duplicada, ha resultado en que la informacin est devaluada para la toma de decisiones. Los sistemas para administrar las nanzas pblicas tienen mltiples plataformas de informacin y bases de datos, y no existe una supervisin en tiempo real sobre el ejercicio del gasto pblico que abarque desde el compromiso al pago pasando por el devengado; las prcticas internacionales sobre los informes contables y nancieros se aplican nicamente en forma parcial. Finalmente, el proceso presupuestario contina siendo dominado por un fuerte formalismo, y est denido por una rigidez que evita que las personas que se encargan de formular las polticas introduzcan reasignaciones considerables basadas en el desempeo. Adems de estas limitaciones para formular el presupuesto, no se utiliza la informacin de desempeo durante la ejecucin del presupuesto, donde pudiera tener un mayor impacto. Sin embargo, respondiendo a las fuertes exigencias internas y externas, el Gobierno mexicano ha avanzado considerablemente en la introduccin e implementacin del presupuesto y la gestin basados en resultados. Esta iniciativa se aanza en un nuevo marco legal establecido por el Sistema de Evaluacin del Desempeo, o SED, que proporciona datos sobre el desempeo tanto de los programas como de las organizaciones pblicas a lo largo del ciclo presupuestario. Este marco legal abarca los diferentes niveles del Gobierno: federal, estatal y municipal, y ya ha comenzado a fraguarse gracias a una robusta estructura institucional que sienta las bases del cambio hacia una cultura de gestin ligada al desempeo. Actualmente, el reto para la administracin pblica, y para el pas en su totalidad, es la implementacin de un proceso que no tiene vuelta atrs. Aun cuando la mayor parte de lo que prev el marco legal no ha sido todava implementado, existen varios logros que apuntan en la direccin correcta, como la institucionalizacin del proceso de evaluacin y la creacin del Consejo Nacional de

Cmo administrar el cambio


La introduccin del presupuesto basado en la informacin de desempeo depende de aspectos polticos tanto como de aspectos puramente tcnicos. En este contexto, existen tres cuestiones clave.  Primero, debe existir una agencia que cuente con la facultad y la capacidad de supervisar el proceso de toma de decisiones de los actores ms importantes a lo largo del ciclo presupuestario. Con frecuencia, dicha situacin se encuentra en pases unitarios, parlamentarios.  Una segunda consideracin es la cantidad de pre-asignaciones que caracterizan al presupuesto, y que restringen la exibilidad para replantear prioridades presupuestarias durante su formulacin.  En tercer lugar, es difcil introducir el presupuesto basado en la informacin de desempeo cuando rigideces polticas y de otra naturaleza, determinan el uso de insumos nancieros, restringiendo la capacidad de ofrecer incentivos de desempeo durante la ejecucin del presupuesto.

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Evaluacin (CONEVAL). Tambin tiene importancia la creacin de la Subsecretara de Planeacin y Evaluacin Social de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). La suma de esfuerzos e iniciativas podran constituir el sistema nacional de seguimiento y evaluacin. Finalmente, la nueva iniciativa de la Auditora Superior de la Federacin en la elaboracin de las auditoras al desempeo es muy esperanzadora.

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16 Tipo de informacin de desempeo Durante la formulacin del presupuesto En la aprobacin del presupuesto Durante la ejecucin del presupuesto En la auditora y evaluacin Puntos de decisin/uso de la informacin

INStitUciONALiZAciN dEL dESEMpEO EN EL SEctOr pBLicO, DESArrOLLO dEL MArcO pArA EL prESUpUEStO BASAdO EN dESEMpEO, USO rELAtiVO A LA iLUStrAciN dE LA iNfOrMAciN dE dESEMpEO: PUNtOS rESpEctO dE ActOrES Y dEciSiONES EN EL cicLO prESUpUEStAriO

Usuario

Presidencia

Si los objetivos establecidos para las Secretaras/ Ministerios, agencias, y/o programas se han alcanzado. Grado en el cual los objetivos estipulados en el Plan Nacional de Desarrollo (o el plan gubernamental) estn siendo alcanzados Si se han alcanzado los objetivos establecidos para los programas, especialmente los relacionados con la inversin pblica. Grado en el cual los objetivos estipulados en el Plan Nacional de Desarrollo (o plan gubernamental) han sido alcanzados Si los objetivos establecidos para Secretaras/ Ministerios sectoriales, agencias, y/o programas se han alcanzado. El grado de seguimiento de los sistemas de gestin y control dirigidos centralmente. Si los objetivos establecidos para Se puede utilizar la informacin los programas o agencias han de desempeo para el desarsido alcanzados. rollo de las polticas sectoriales. Adems, las Secretaras/ Si las Secretaras/MinisteMinisterios del sector negocian rios estn recopilando datos e informando sobre el desempeo el presupuesto con la Secretara de acuerdo a las especicaciones. de Finanzas/Hacienda/Planeacin. Dichas negociaciones se basan cada vez ms en el desempeo. En la medida que las Secretaras/Ministerios del sector responden cada vez ms directamente a las exigencias del Congreso, los primeros pueden utilizar la informacin de desempeo para negociar con el congreso apoyos concretos en la aprobacin del presupuesto. De uso particularmente importante cuando existen acuerdos de desempeo con el Ministerio/Secretara de Finanzas/ Hacienda. Tambin utilizado en el contexto de acuerdos de tipo proveedor-abastecedor o acuerdos con desembolsos contra productos con terceros (pblicos o privados) Se puede utilizar la informacin de desempeo, exiblemente, en la negociacin con Secretaras/ Ministros sectoriales. Se puede utilizar la informacin de desempeo, exiblemente, en la negociacin con el comit presupuestario del Congreso. Se puede utilizar la informacin del desempeo sobre los resultados, exiblemente, en la negociacin entre la agencia encargada de la planeacin y las Secretaras/Ministerios sectoriales. Resultados demostrables son insumos clave durante las negociaciones para garantizar la aprobacin del presupuesto por parte del Congreso Uso limitado de informacin de desempeo

Los indicadores del desempeo se pueden utilizar para apoyar acciones polticas relacionadas con el cierre o cambio de grandes programas / polticas.

Resultados demostrables son insumos clave durante las negociaciones para garantizar la aprobacin del presupuesto por parte del Congreso

De uso particularmente importante cuando existen acuerdos de desempeo entre el Presidente y las Secretaras/ Ministerios sectoriales.

La informacin sobre el desempeo puede incluirse en la cuenta pblica anual presentada ante el Congreso al nal del ejercicio scal. Consulte la formulacin del presupuesto (en este rengln de la tabla). Consulte la columna Durante la ejecucin del presupuesto.

Agencia encargada de la planeacin

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Ministerio / Secretara de Finanzas / Hacienda

Se puede utilizar la informacin de desempeo, exiblemente, en la negociacin con el comit presupuestario del Congreso.

La informacin de desempeo puede incluirse en la cuenta pblica anual presentada ante el Congreso al nal del ejercicio scal. Consulte la formulacin del presupuesto (en este rengln de la tabla). Se les puede requerir a las Secretaras/Ministerios mejorar la calidad de los datos y de la medicin en funcin de las conclusiones y recomendaciones de los informes de auditora

Ministerios / Secretaras sectoriales

(Continua)

INStitUciONALiZAciN dEL dESEMpEO EN EL SEctOr pBLicO, DESArrOLLO dEL MArcO pArA EL prESUpUEStO BASAdO EN dESEMpEO, USO rELAtiVO A LA iLUStrAciN dE LA iNfOrMAciN dE dESEMpEO: PUNtOS rESpEctO dE ActOrES Y dEciSiONES EN EL cicLO prESUpUEStAriO Type of performance information During budget preparation At budget approval During budget execution Decision points/use of information In audit and evaluation

Usuario

Legislativo

Si los objetivos establecidos para En principio, existe la La demanda de informacin las Secretaras/ Ministerios y sus oportunidad para utilizar sobre el desempeo es cada programas han sido alcanzados. la informacin sobre el vez ms creciente por parte del desempeo en la formulacin del Congreso en el momento de presupuesto. aprobacin del presupuesto.

Existe cierto avance para presentar informacin de desempeo en el ejercicio del presupuesto ante el Congreso/ Parlamento en muchos de los pases de la OCDE. No disponible

La evaluacin de la informacin sobre el desempeo se incluye en la cuenta pblica anual que proporciona el Ejecutivo. Consulte la formulacin del presupuesto (en este rengln de la tabla). Cierto desarrollo inicial de auditoras de desempeo, an cuando no exista fundamento legal para auditar cuentas desde la perspectiva del desempeo. Consulte la formulacin del presupuesto (en este rengln de la tabla).

Auditora externa

Grado en el cual los programas gubernamentales alcanzaron sus objetivos.

No disponible

No disponible

Pblico (grupos e individuos organizados)

Nivel global. Grado en el cual los objetivos que comprenden a la totalidad del gobierno han sido alcanzados. Nivel individual. Cumplimiento con estndares de servicios pblicos.

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Los grupos organizados pueden utilizar la informacin de desempeo como parte de su negociacin para fondos y programas particulares. An cuando existen algunos avances al nivel local y municipal, la elaboracin del presupuesto de forma participativa que permite que se escuchen las voces individuales y el uso de informacin de desempeo son menos comunes.

En principio, la informacin de desempeo se puede utilizar para analizar los impactos de las modicaciones al presupuesto hechas por el Congreso a la propuesta presupuestaria del Ejecutivo.

Los grupos organizados pueden utilizar las medidas agregadas de desempeo para impulsar una mejor ejecucin e implementacin de polticas de su inters. Los individuos pueden utilizar la informacin relacionada con el cumplimiento de normas de calidad de servicio y/o procurar la reparacin con relacin a servicios particulares.

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El Papel de la evaluacin en Mxico:


Logros, desafos y oportunidades
Osvaldo Feinstein, Asesor, Agencia Espaola de Evaluacin Gonzalo Hernndez Licona, Secretario Ejecutivo, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), Mxico
Tradicionalmente, la evaluacin del gasto pblico se ha enfocado en el tamao y la composicin del mismo, en lugar de en su calidad. Sin embargo, la evaluacin puede mejorar la calidad del gasto pblico mediante la identicacin de enfoques que permitan obtener los mejores resultados y puedan ser reproducidos o ampliados. En el contexto en el cual las decisiones sobre el Presupuesto se realizan tomando en cuenta el desempeo de los programas, los organismos de planeacin, ministerios de lnea y grupos fuera del gobierno, tales como el congreso o la sociedad civil, pueden usar la informacin de desempeo de los programas generada por las evaluaciones. Esta nota resume la experiencia de Mxico en la institucionalizacin y uso de la evaluacin como una herramienta para el aprendizaje y la rendicin de cuentas y en el fortalecimiento del papel de la evaluacin en la toma de decisiones relacionadas con el Presupuesto.

Antecedentes
Mxico fue pionero a nivel mundial en evaluacin en la dcada de 1970, usando el apoyo del Banco Mundial para centrarse en la evaluacin de proyectos de desarrollo rural integrado.1 Esta primera generacin de evaluaciones fue el antecedente de la evaluacin del programa Progresa/ Oportunidades que comenz en 1997 una de las evaluaciones ms inuyentes2 (ver Cuadro 1) PROMAP. En 1996 el Presidente Ernesto Zedillo instituy el Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP) con el propsito de promover la rendicin de cuentas y mejorar la cultura orientada al servicio, en parte mediante indicadores para la evaluacin del desempeo. El discurso del PROMAP introdujo las palabras rendicin de cuentas y evaluacin en la administracin pblica mexicana. Un subprograma, Evaluacin y medicin de la gestin pblica, busc obtener resultados medibles para la evaluacin interna e indicadores de desempeo para guiar el proceso de toma de decisiones. La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo fue creada y le fue dada la respon-

Cuadro 1. Una evaluacin inuyente: Oportunidades

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa del Gobierno Mexicano dirigido a mejorar la educacin, la salud y la ingesta alimentaria de la poblacin ms pobre de Mxico. En 1997 comenz a operar en reas rurales bajo el nombre de Progresa. Hacia 2001 se haba extendido para operar en reas semiurbanas y alcanz las reas urbanas en 2002. Cinco millones de familias se benecian actualmente de este programa. La continuacin de este programa en sucesivas administraciones se debi mayormente a los resultados que surgieron de sus evaluaciones, que fue considerada creble. Desde el comienzo, un componente de evaluacin fue incluido para cuanticar el impacto del programa a travs de rigurosas metodologas, usando tanto enfoques cualitativos como cuantitativos. La evaluacin de impacto de Oportunidades fue asignada a prestigiosas instituciones internacionales y nacionales, acadmicas y de investigacin. La evaluacin de Oportunidades ha sido un proceso continuo enfocado en (a) la medicin de resultados e impacto en una escala de corto, mediano y largo plazo; (b) la identicacin de resultados e impactos atribuibles al programa y discernir los efectos asociados con otros factores, en individuos, familias y comunidades; (c) el anlisis de efectos indirectos asociados con la operacin del programa; y (d) la identicacin de formas de mejorar el programa. El trabajo realizado para esta evaluacin ha brindado una importante coleccin de informacin - bases de datos, cuestionarios, notas tcnicas y metodolgicas, estudios de hogares y documentos de revisin - que se encuentra disponible al pblico. Debido a la evaluacin sistemtica del programa, el mismo se ha convertido en un modelo para el diseo de otros programas de transferencias condicionales en efectivo. Fuente: SEDESOL, http://evaluacion.oportunidades.gob.mx:8010/en/index.php

Una parte de este trabajo es descrita en Mexico - INTEGRATED RURAL DEVELOPMENT PROJECT (PIDER I), Loan 1110-ME, IEG, World Bank, 1983, (available in http://www-wds.worldbank.org/external/default/ WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/10/000178830_98101901051757/ Rendered/INDEX/multi_page.txt 2 Ver J. Behrman & E. Skouas, Mitigating myths about policy effectiveness: Evaluation of Mexicos antipoverty and human resource investment program, Jere R. and Skouas, Emmanuel, in Annals, AAPSS, 606, 2006.
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sabilidad de desarrollar indicadores de desempeo, acuerdos de desempeo y denir presupuestos en relacin con el logro de resultados. Sin embargo, el PROMAP logr muy poco y no fue capaz de transformar el proceso de toma de decisiones dentro de la administracin. Transparencia y Agenda de Buen Gobierno. Durante la presidencia de Vicente Fox, las cuestiones de la reforma administrativa y proactividad gubernamental se colocaron de lleno en la agenda pblica con el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo y la Agenda de Buen Gobierno (ABG). Estas reformas buscaron transformar las estructuras y procesos administrativos, la tecnologa usada por el gobierno y el comportamiento de los empleados pblicos para proveer ms y mejores servicios pblicos a un menor costo. A pesar de que esta iniciativa de reforma no cumpli lo prometido, la misma gener importantes lecciones: la necesidad de priorizar y secuenciar las actividades de reforma, y el entendimiento de que las particularidades de los diversos organismos de gobierno son importantes y no deben ser tratadas como entidades homogneas.
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evaluacin y seguimiento. Los Lineamientos describen los componentes bsicos de la implementacin del sistema de monitoreo y evaluacin (M&E), incluyendo la importancia de la vinculacin de los objetivos de la poltica social estratgica nacional a los indicadores de programas, los tipos de evaluaciones externas aplicables a los programas federales (incluyendo evaluaciones de impacto, el marco de evaluacin de diseo y consistencia, evaluacin de procesos, etc.) adems de los instrumentos bsicos para el mejoramiento del desempeo de los programas usando evaluaciones de resultados. Los Lineamientos, junto con el SED, representan un logro importante en promover una nueva cultura de administracin basada en resultados y evaluacin. En marzo de 2008, por primera vez el Congreso recibi 116 evaluaciones externas (evaluaciones de consistencia y resultados), coordinadas junto con la CONEVAL, la Secretara de Finanzas y la Secretara de la Gestin Pblica. Estas evaluaciones analizaban el diseo, los resultados de planeacin estratgica, cobertura y objetivo, as como tambin la satisfaccin de los beneciarios de programas sociales, por lo que se pudieron extraer recomendaciones generales de los resultados de las mismas. A su vez, al comienzo de 2008, casi 145 programas federales han elaborado Matrices de Marco Lgico para mejorar los indicadores de planeacin y desempeo. Tambin se estn llevando a cabo evaluaciones en otros ministerios. Por ejemplo, ya existe evidencia del uso fructfero de la

Logros
En 2000, para alcanzar mayor transparencia y rendicin de cuentas y para prevenir la manipulacin poltica de los programas pblicos, el Gobierno Mexicano aprob una ley que requera una evaluacin anual de todos los programas administrados por el poder Ejecutivo Federal. En 2001, se cre la Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), y en 2004 el Congreso aprob la Ley General de Desarrollo Social que institucionaliz el proceso de evaluacin y cre el Consejo Nacional de Evaluacin (CONEVAL).4 En 2006 el Congreso aprob la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que cre el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y detall el uso de los indicadores de desempeo. Estos cambios institucionales promovieron el uso de indicadores de desempeo, pero dichas iniciativas y arreglos no estaban integrados dentro de un sistema, sino que eran considerados como un conjunto de sistemas paralelos. Por este motivo, en marzo de 2007 el CO N E VA L, la Secretara de Finanzas y la Secretara de la Funcin Pblica publicaron los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales, cuyo principal objetivo era alinear los incentivos de las regulaciones precedentes sobre

informacin de evaluacin y desempeo en el caso de la Subsec-

Cuadro 2. Una Nueva Institucin de Evaluacin: el CONEVAL

La falta de conanza ha prevalecido por muchos aos en Mxico para el caso de varias instituciones pblicas. Por este motivo, se cre el CONEVAL, que es dirigida conjuntamente por su Secretario Ejecutivo y un panel de seis acadmicos que deben ser miembros del Sistema Nacional de Investigadores y que son elegidos por la Comisin Nacional de Desarrollo Social, que cuenta con representantes nacionales, estatales, municipales y del Congreso5. El Consejo tiene actualmente dos importantes tareas: la medicin de la pobreza multidimensional a nivel nacional, estatal y municipal, y la evaluacin de polticas y programas sociales.
Fuente: CONEVAL. Para acceder a informacin ms detallada ver www.coneval.gob.mx

Ver M. I. Dussuge Laguna, Paradojas de la reforma administrativa en Mxico, Buen Gobierno, 2, 2007, 28-42. 4 Ver http://www.inee.edu.mx/.
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retara de Educacin Media Superior, que ha venido desarrollando evaluaciones de impacto para varias intervenciones en educacin bsica y superior, diseando un nuevo sistema de evaluacin y generando una mejor recoleccin de datos sobre receptores de becas e instrumentos. El sector, junto con el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE), tambin ha estado colaborando activamente con los sindicatos de profesores para la diseminacin de evaluaciones recientes y tendencias en el sector de educacin. De esta forma, las evaluaciones estn siendo desarrolladas y usadas en el contexto de la preparacin del presupuesto para el desarrollo de polticas y potencialmente en el futuro, las evaluaciones podrn utilizarse tanto para la negociacin del presupuesto como para su ejecucin. El Congreso tambin tiene un papel importante en la rendicin de Cuentas, particularmente a travs de la Auditora Superior de la Federacin de Mxico (ASF), especialmente a travs de la divisin de la ASF enfocada a la auditora del desempeo , que aplica los
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adopten la gestin basada en resultados  Los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de 2007  El Acuerdo de 2008 para la implementacin del SED, que requiere la emisin de un programa de evaluacin anual que incluye los programas presupuestarios para ser evaluados y los tipos de evaluacin llevados a cabo, y establece que la informacin generada por el SED sea divulgada al pblico.

Desafos
El sistema de evaluacin presenta dos brechas importantes. Brecha Institucional. A pesar de que Mxico cuenta con un marco legal para la evaluacin y de ser el CONEVAL una institucin apropiada para la evaluacin de programas y polticas de desarrollo social, la evaluacin del sector pblico no est completamente institucionalizada en los niveles central y sub-nacional del gobierno o en los sectores (excepto e n desarrollo social y en educacin). A s, la evaluacin a es os niveles se encuentra institucionalmente sin hogar. Por ello, las economas de escala y de mbito de las actividades de evaluacin no son sucientemente aprovechadas y el pas por consiguiente no se benecia de la mayor rendicin de cuentas y aprendizaje que resultara de una ms amplia evaluacin. En este contexto, la experiencia de Espaa que se detalla en el Cuadro 3

estndares de la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. La ASF fue creada en 2001 y ha sido un actor relevante en la promocin de la cultura de evaluacin y resultados. Plan Estratgico. El Plan Estratgico 2001-2006 comprometi al Gobierno a presentar una reforma presupuestaria basada en la modernizacin del proceso presupuestario para asegurar una mayor eciencia y transparencia en el gasto pblico. Puso de maniesto la importante relacin entre la reforma administrativa y la productividad del sector pblico: la productividad del sector pblico requiere fortalecer la exibilidad y la autonoma de los funcionarios pblicos necesarias para la toma de decisiones. Esto, a su vez, refuerza los mecanismos de rendicin de cuentas y evaluacin de desempeo. El Plan Nacional de Desarrollo para 2007-20012 se basa en los objetivos del Plan Estratgico para centrarse en el mejoramiento de la gestin, los procesos y los resultados de la Administracin Pblica Federal. Marco Legal. El Nuevo marco legal para evaluacin incluye lo siguiente:  La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) de enero de 2004 que crea el CONEVAL  La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de Marzo de 2006, la cual detalla los requerimientos y el uso de indicadores de desempeo  La Reforma Fiscal de 2007, que detalla el Sistema Evaluacin de Desempeo (SED) y requiere que los estados y municipios
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Cuadro 3. La Agencia de Evaluacin Espaola

La Agencia Nacional de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios fue creada en enero de 2007. Sus objetivos son usar la evaluacin para mejorar la calidad de los servicios pblicos, aumentar la rendicin de cuentas al pblico de los rganos del gobierno y promover un mejor uso de los fondos pblicos. Su creacin estuvo basada en las recomendaciones de un panel de expertos acadmicos, distinguidos profesionales y administradores pblicos que prepararon un detallado anlisis de la evaluacin en Espaa con referencias a experiencias internacionales. La Agencia es un rgano de derecho pblico con personalidad jurdica y propiedad legal, dotada de autonoma y exibilidad de gestin, aunque adscripta al Ministerio de Administraciones Pblicas. La Agencia evala los programas y polticas seleccionadas cada ao por el gabinete espaol y presenta en el Parlamento un reporte anual sobre los esfuerzos de las agencias centrales del Gobierno por mejorar la calidad de los servicios que proveen al pblico. Un contrato de gestin rige las actividades de la Agencia y sus relaciones con el Gobierno, quien nancia esas actividades.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

provee un modelo de referencia pertinente. Brecha de Capacidad. A pesar de que el Gobierno ha mejorado su capacidad de evaluacin de programas, la mayor parte de sus capacidades estn en el CONEVAL y SEDESOL, cuyo campo de actuacin es la evaluacin de programas y polticas sociales, que representan solo una proporcin reducida del conjunto de los programas. La capacidad para conducir o contratar evaluaciones y monitoreo de programas no sociales es muy limitada. Mientras tanto, el mercado privado de proveedores de evaluaciones externas se mantiene extremadamente estrecho. As, a pesar de haber expertos en evaluacin competentes en el CONEVAL y SEDESOL, as como en algunas universidades y centros de investigacin, los niveles central y subnacional del gobierno carecen de capacidad para administrar, conducir y/o usar evaluaciones. Tres sntomas de esta brecha son las proliferacin de indicadores que no son usados, problemas en la calidad de algunas de las evaluaciones y la casi total falta de evaluaciones a nivel de los estados. Un enfoque de tres vertientes podra ayudar::  El lado de la oferta del mercado de evaluaciones debera ser reforzado para reducir los costos de transaccin e incrementar la calidad de las evaluaciones. La evaluacin de los programas sociales federales han sido de calidad y utilidad variable. Hay una escasez de proveedores de servicios de evaluacin de alta calidad y la demanda, altamente incrementada por mandato del Congreso, ha excedido la oferta. Es esencial establecer estndares de calidad claros y mecanismos de mediacin y arbitraje para resolver las controversias que puedan surgir.  El mejoramiento de los sistemas de M&E no es solamente una cuestin tcnica o del lado de la oferta: el lado de la demanda tambin es importante. A pesar de que las cuestiones del lado de la oferta, tales como la puntualidad y calidad de las evaluaciones, son importantes las conclusiones del M&E deben tener una audiencia importante para que los sistemas sean sostenibles La informacin del M&E debera ser usada por todos las partes interesadas, incluyendo ministerios sectoriales y la sociedad civil. Para incrementar el impacto de las evaluaciones, sus mensajes claves deberan ser diseminados en forma tal que sean fcilmente utilizables por los usuarios.  Debera establecerse un mecanismo para asegurar que las conclusiones de las evaluaciones sean usadas en la toma de decisiones o planes de accin subsecuentes. En Mxico los evaluadores no se han comprometido lo suciente en discu-

siones con los administradores de los proyectos (en parte por un malentendido acerca de lo que se requiere para mantener la independencia de los evaluadores) y los administradores raramente han usado las conclusiones de las evaluaciones para mejorar el desempeo de los programas. Recientemente, sin embargo, las evaluaciones externas del CONEVAL y SEDESOL han incluido una mayor colaboracin entre los administradores de los programas y los evaluadores para producir reportes objetivos que puedan ser usados para la toma de decisiones. Otro enfoque sera someter las conclusiones de las evaluaciones a los administradores de los programas, junto con un pedido ocial por un plan de accin que considere los asuntos resaltados por la evaluacin. El objetivo es relacionar las evaluaciones con la toma de decisiones y fortalecer los incentivos de los evaluadores de ofrecer recomendaciones signicativas y realistas. Durante el 2008, el CONEVAL, la Secretara de Hacienda y la Secretara de la Funcin Pblica producirn lineamientos para el uso de las conclusiones y recomendaciones de las evaluaciones.

Oportunidades
El inters del Gobierno mexicano en mejorar la calidad del gasto pblico a travs de la evaluacin est demostrado por el marco legal que ha desarrollado en aos recientes, y por el compromiso asumido por los funcionarios de las instituciones pblicas claves para disear e implementar un sistema de evaluacin del desempeo combinado con presupuesto basado en resultados. En el contexto de un proceso presupuestario en el cual se tome en cuenta la informacin sobre el desempeo de los programas, la informacin sobre desempeo brindada por las evaluaciones podra ser usada por los ministerios de lnea para llevar a cabo programas y polticas de gestin ms apropiados. Tambin podra ser usada para que las negociaciones llevadas a cabo entre las agencias de planeacin y los ministerios de lnea durante la preparacin del presupuesto sean ms robustas. En este proceso, el uso de informacin sobre desempeo puede facilitar los expenditure reviews (ejercicios de revisin de gasto) una forma especial de evaluacin de poltica que es usada en algunos pases de la OCDE para apoyar la reasignacin de funciones del presupuesto. A diferencia de las evaluaciones de poltica de los ministerios de lnea, estos ejercicios van ms all de la efectividad y la eciencia bajo los actuales niveles de nanciacin y se concentran en las consecuencias que niveles de nanciacin alternativos tendran sobre productos y resultados.
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

El Congreso mexicano tambin est mostrando un creciente

inters en la evaluacin, inters que conrma otro papel clave de la informacin sobre desempeo como instrumento para profundizar el debate en todas las etapas del ciclo presupuestario entre los grupos fuera del Gobierno. Las organizaciones internacionales tales como el Banco Mundial, la OCDE y el Banco Interamericano de Desarrollo estn proveyendo un valioso apoyo mientras Mxico desarrolla un adecuado sistema de evaluacin, considerando mejores prcticas internacionales y adaptndolas a la situacin mexicana. Existen oportunidades signicativas para mejorar y consolidar el sistema de evaluacin de Mxico y transformarlo en un instrumento clave para la rendicin de cuentas, el aprendizaje y la gobernabilidad.

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

La evaluacin y la mejora en la cobertura y la calidad de la educacin media superior


Erik Bloom, Economista Senior, Unidad de Desarrollo Humano, Banco Mundial

Mxico ha logrado grandes avances para mejorar la cobertura de la educacin en todos los niveles, pero an presenta un gran vaco en la inscripcin al nivel de educacin media superior, en donde menos de la mitad de la poblacin de los jvenes se gradan. El nivel educativo de los adultos en Mxico est mucho ms atrasado que en otros pases con ingresos medios. Evaluaciones internacionales sobre el aprendizaje han levantado tambin inquietudes sobre la calidad y relevancia de la educacin media superior. La Subsecretara de Educacin Media Superior (SEMS) est llevando a cabo una gran reforma en el sector, con el doble objetivo de aumentar la cobertura y calidad dentro del marco de un sistema ms integrado. La evaluacin es una herramienta importante para disear, instrumentar y supervisar la reforma.

Educacin media superior en Mxico


En las dcadas recientes, Mxico ha tenido avances importantes en el campo educativo. En educacin primaria, la cobertura ha rondado el 90% desde 1970, con mejoras importantes en la eciencia del sistema. Igualmente, la educacin secundaria ha visto crecer su cobertura desde 30% en 1970 a aproximadamente 90% en 2006. La cobertura de la educacin media superior aument considerablemente desde una base muy baja, creciendo del 10% en 1970 al 55% en 2006. Sin embargo, en comparacin con la educacin bsica, existen problemas importantes con la eciencia. En esencia, actualmente Mxico puede captar a los jvenes al sistema de educacin media superior, pero no consigue que se graden. La medicin de la calidad es compleja, pero siguiendo el mtodo
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a incrementar la cobertura como a mejorar la calidad y relevancia de la educacin que reciben los estudiantes. Como parte de estas reformas, la SEMS est apoyando la creacin de un Sistema Nacional de Bachillerato, el cual crear un conjunto de estndares comunes para la educacin media superior y permitir replicarlo dentro del sistema. Adems, est introduciendo una evaluacin universal a los estudiantes para complementar las evaluaciones existentes en el sistema de educacin bsica.

El rol de la evaluacin
A la par del resto de la administracin pblica de Mxico, la SEMS est avanzando hacia enfoques de gestin y presupuesto basados en resultados. Un aspecto fundamental de estos enfoques es la importancia de las polticas y programas de monitoreo y evaluacin. Este es un desafo que involucra una serie de actividades, desde el monitoreo y la evaluacin del progreso en la implementacin de programas, hasta la medicin de los cambios en los resultados y la evaluacin del impacto especco de las intervenciones en dichos resultados. Existe un amplio consenso sobre la armacin de que para mejorar la calidad en la educacin se requiere establecer estndares cuantitativos transparentes y reconocidos, y al mismo tiempo contar con un slido sistema de evaluacin para dar monitoreo al aprendizaje de los estudiantes y ayudar a guiar las acciones de seguimiento por parte de los sistemas escolares2. Con estndares transparentes y un sistema de evaluacin, el sistema educativo puede destinar recursos all donde ms se necesitan, como por ejemplo, a la capacitacin de maestros o adquisicin de materiales.
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de evaluacin de aprendizaje del informe PISA (Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes) se observa que Mxico es uno de los pases con el desempeo ms bajo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Aun cuando Mxico ha visto una mejora en las puntuaciones, todava se queda atrs con respecto de otros pases de ingresos medios de la OCDE. El informe ms reciente de la OCDE Education at a Glance 2007 indica que Mxico ha mostrado aumentos constantes en la inversin educativa, no nicamente en trminos absolutos, sino tambin en trminos de un aumento de un porcentaje del producto interno bruto destinado a la educacin. La SEMS ha introducido una serie de reformas destinadas tanto

PISA se aplica cada tres aos a jvenes de 15 aos en las escuelas de todos los pases de la OCDE, y en muchos pases asociados. Cubre matemticas, ciencias y lenguaje.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Cuadro 1: La Educacin Media Superior en Breve

y los recursos para la educacin. Esta informacin har posible que la SEMS analice lo que se gasta en la educacin media superior, as como los resultados obtenidos. Proporcionar informacin sobre la operacin del sistema de educacin media superior ayudar a mejorar la asignacin de recursos.

En Mxico, la educacin bsica es est en manos de los gobiernos estatales. La educacin media superior, en cambio, es ms complicada, ya que es provista por el gobierno federal, las universidades pblicas autnomas, los gobiernos estatales y, en gran medida, el sector privado. En la actualidad, un 28% de las inscripciones son a travs del sistema federal, un 37% en el estatal, un 15% en el sistema universitario y un 21% en el sector privado. Las proporciones varan entre estados. Con la variedad de proveedores se estiman que existen entre 200 y 300 subsistemas diferentes operando y proveyendo tanto educacin tcnica como acadmica. A diferencia de la educacin bsica, la media superior depende en gran parte de contrataciones y profesores a tiempo parcial. Las transferencias entre los diferentes subsistemas no son fciles y tanto los estndares de aprendizaje como los regulatorios varan.

Utilizacin de evaluaciones de impacto


La evaluacin de impacto es una tcnica importante de evaluacin, cuyo objetivo es evaluar los resultados especcos atribuibles a una intervencin en particular. stos proporcionan un instrumento poderoso para determinar lo que funciona y lo que no funciona al disear las participaciones del desarrollo. Por ejemplo, la evaluacin de impacto puede medir el aumento del aprovechamiento de los estudiantes que es resultado de un cambio en el plan de estudios. Esto se hace al utilizar un contrafactual que representa el estado

Expansin del sistema integrado de evaluacin de la calidad


La SEMS viene desarrollando una evaluacin integrada de calidad que se basa en los recursos existentes e introduce nuevas herramientas. Como elemento central del sistema de evaluacin de la calidad se cuenta con un nuevo examen o test que se est aplicando a todos los estudiantes al nal del dcimo segundo grado. Esta evaluacin, complementa los Exmenes de la Calidad y Logro Educativo (EXCALE) que se aplica actualmente en el sistema de educacin bsica a todos los estudiantes del tercer, quinto, sptimo y noveno grado. Durante el ao escolar 2007-08 se aplic el test por primera vez al nivel de educacin media superior, y aun cuando la SEMS nicamente cuenta con competencias sobre los sistemas educativos federales, le fue posible persuadir a otros sistemas escolares a participar, con lo que se logr que la participacin fuera universal. Una vez que exista un nmero adecuado de resultados (probablemente despus de dos aplicaciones de la evaluacin por separado), ser posible comparar la eciencia de los diferentes tipos de sistemas de educacin media superior. Es aqu donde el segundo elemento del nuevo sistema de evaluacin de la calidad, juega un papel importante. Desde hace tiempo, la Secretara de Educacin Pblica (SEP) ha recopilado una variedad de informacin de cada escuela. La SE M S est haciendo un esfuerzo para actualizar sus bases de datos y corregir la informacin que tiene sobre las escuelas

hipottico que los beneciarios hubiesen experimentado sin la intervencin. Durante los ltimos aos, se han realizado mejoras importantes que han facilitado la evaluacin del impacto de forma sistemtica. En primer lugar, los pases estn recopilando ms microdatos a travs de encuestas de hogares. Los especialistas han desarrollado varias tcnicas para determinar grupos de control incluyendo experimentos aleatorios y tcnicas cuasi-experimentales. Mxico ha sido lder en el desarrollo y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de impacto en la formulacin de las polticas pblicas. El programa nacional de transferencia Oportunidades comenz con una evaluacin detallada de impacto de un programa piloto que se desarroll a nivel nacional. Utilizando dicha experiencia, Mxico ha introducido tcnicas de evaluacin de impacto en diferentes sectores para desarrollar y mejorar nuevos programas. La SEMS ha sido pionera en el uso de la evaluacin de impacto como parte de su programa global de reforma. Simultneamente, con la introduccin de nuevos programas para mejorar la cobertura y calidad de la educacin media superior, la SEMS prepar una serie de evaluaciones de impacto para medir el impacto de estos programas. En el centro de la estrategia de evaluacin de impacto de la SEMS se encuentra la creacin de un grupo consultivo internacional. El grupo consultivo est formado por una serie de expertos en el rea de evaluacin de impacto con amplia trayectoria en lo referente a publicaciones y conocimiento del pas. .

Este enfoque se analiza en el documento L. Crouch, Por una Educacin de Calidad para el Per, Banco Mundial, Washington, 2006. y E. Vegas y J Partow , Incrementar el Aprendizaje estudiantil en Amrica Latina, Banco Mundial, Washington, 2008.

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Introduccin del presupuesto basado en resultados


La administracin pblica mexicana avanza hacia la adopcin de la gestin y el presupuesto basado en resultados a travs del nuevo Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). Este marco promover la generacin y uso de la informacin de desempeo a lo largo de todo el ciclo presupuestario y las Secretaras tendrn un papel decisivo en la instrumentacin del SED. El desarrollo de evaluaciones rigurosas y de estndares cuantitativos por parte del SEMS es un buen ejemplo del tipo de informacin de desempeo que alimentar el SED y la toma de decisiones. El gobierno federal nancia el sistema de educacin medio superior a travs de diferentes mecanismos. En primer lugar, proporciona nanciamiento directo a sus propias escuelas, ya sean descentralizadas o autnomas. La mayora de los sistemas escolares descentralizados son operados por la SEMS. En segundo lugar, el gobierno federal proporciona nanciamiento a los sistemas estatales
Cuadro 2: Uso de la evaluacin en la educacin en los pases de la OCDE

y con frecuencia juega un papel importante en la administracin de estos sistemas estatales. En tercer lugar, el gobierno federal proporciona parte importante del presupuesto directamente a las universidades autnomas, tanto al nivel federal como estatal. Como entidades autnomas, las universidades autnomas pueden asignar sus recursos libremente a su propio sistema de educacin media superior (los gobiernos estatales tambin contribuyen al presupuesto de sus propias universidades autnomas). El sistema de educacin media superior es ms exible que otras reas del sistema educativo, depende fundamentalmente de los maestros contratados y ha estado bastante abierto a experimentar con nuevos enfoques y la creacin de nuevos sistemas. El sistema de evaluacin general que la SEMS est estableciendo permitir ms comparaciones entre los diferentes sistemas. Algunos sistemas son ms ecientes, mientras que otros tienen un impacto ms grande sobre la equidad. La combinacin de anlisis estadstico y de evaluacin de impacto permitir que el gobierno federal dirija recursos adicionales a los sistemas con el mejor desempeo. En la medida en que el sistema de evaluacin vaya ms all de los sistemas en los que el gobierno federal inuye directamente, otros sistemas escolares podrn aprovechar la informacin. Dada la creciente atencin que la Secretara de Educacin le est prestando al enfoque sobre resultados, la implementacin del presupuesto basado en resultados en Mxico se podr beneciar de esta valiosa experiencia as como apoyarla.

Las evaluaciones objetivas estn jugando un papel cada vez ms importante en los sectores educativos en los pases de la OCDE. Esto incluye tanto evaluaciones internacionales, que sirven como parmetros internacionales, como las evaluaciones nacionales. En los Estados Unidos, los resultados sobre el desempeo de los estudiantes de nivel medio aparecidas en estudios como Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) y PISA han creado debate nacional sobre el estado de la educacin cientca y matemtica, y han motivado un mayor nfasis educativo en las reas de matemtica y ciencias. El gobierno federal ha ordenado que los estados introduzcan sus propios sistemas de evaluacin y estndares mnimos. Las escuelas con bajo desempeo reciben apoyo adicional para ayudar a que los estudiantes satisfagan los estndares estatales. Sin embargo, si una escuela contina funcionando por debajo de los estndares, el estado puede tomar el control de la escuela, o cerrarla. Este enfoque no recompensa a las escuelas que tienen buen desempeo, pero garantiza un estndar mnimo para todas las escuelas. En Alemania, los resultados del PISA han sido sometidos a un intenso debate sobre las opciones que el pas tiene para mejorar el desempeo de sus estudiantes. Los resultados del informe PISA has sido utilizados para apoyar iniciativas de mejora de la calidad. Alemania tiene poca tradicin en el uso de pruebas comparativas, y el informe PISA evidenci la importante disparidad existente en el sistema educativo. Como resultado de las reformas y de la inversin que sigui, Alemania experiment mejoras sustanciales reejadas en mejores puntuaciones de posteriores informes PISA. En Alemania, el PISA se utiliz tanto como una base de datos analtica, como instrumento de establecimiento de estndares y herramienta de difusin.database, a benchmarking instrument, and advocacy tool.

Retos futuros
El sector de educacin en Mxico es el mayor receptor de recursos y uno de los ms grandes empleadores. Juega un papel clave en la economa, particularmente al ser Mxico un pas de ingresos medios que depende cada vez ms de los servicios producidos por trabajadores educados. El sistema de educacin media superior crece rpidamente y continuar creciendo en los siguientes aos. Para enfrentar el reto del creciente y muy diverso sistema de educacin media superior, el gobierno va a necesitar informacin adicional que permita la toma y seguimiento de decisiones claves. El gobierno federal deber adems compartir esta informacin con los estados y las universidades autnomas, para ayudarlos a mejorar su proceso de toma de decisiones. El sistema de evaluacin introducido recientemente en la SEMS ayudar tanto a los gobiernos federales como estatales a satisfacer la creciente demanda de educacin media superior.
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

La eficacia en la reduccin de la pobreza:


La dimensin estatal
Gladys Lpez-Acevedo, Economista Senior, Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Banco Mundial

Desde nes de la dcada de 1990, Mxico ha aumentado en forma considerable los recursos que destina a la reduccin de la pobreza. En parte, estos avances se debieron al pasaje de la provisin de subsidios generales inecientes a programas sociales con objetivos concretos como Oportunidades, cuyo diseo slido y evaluacin robusta han sido bien documentados. Oportunidades es administrado centralmente, lo que ha permitido que el programa se ejecute en forma uniforme. En la medida en que los estados obtienen mayores recursos para reducir la pobreza y juegan un papel mayor en nanciar conjuntamente los ms importantes programas sociales y de pobreza, resulta esencial que stos mejoren su capacidad para planear los programas y asignar sus recursos ecazmente. Esta nota analiza los retos que se relacionan con el nanciamiento, la transparencia y la rendicin de cuentas que enfrentan los fondos ejecutados por el estado para reducir la pobreza y centra la discusin sobre la forma de mejorar la calidad del gasto pblico en un contexto descentralizado.

Introduccin
Durante los ltimos doce aos, Mxico ha reorganizado muchos de sus programas gubernamentales descentralizndolos hacia los estados y municipios. Al mismo tiempo, ha logrado una gran expansin en la cobertura de estos programas sociales, especialmente para la poblacin pobre. En la actualidad, el mayor reto es mejorar la calidad y la rendicin de cuentas de estos programas, que contina siendo baja de acuerdo a los estndares de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), y se encuentran en el promedio para Amrica Latina. Los elementos de la estrategia gubernamental que se consideran aqu (educacin bsica, atencin mdica para aquellos que no tienen cobertura de seguridad social, infraestructura social local y desarrollo rural local) estn dirigidos a reducir la pobreza. Los servicios sociales tanto como los econmicos determinan las oportunidades de la poblacin pobre. Los servicios sociales contribuyen a la formacin del capital humano y la administracin de los riesgos, mientras que los servicios econmicos conforman el acceso a los mercados.

sobre mejora en la calidad. El desempeo en la prestacin de los servicios vara grandemente en todo el pas, aun despus de tomar en cuenta los ingresos estatales per cpita. Esta variacin indica que otros factores importantes tambin inuyen sobre el desempeo. Sin embargo, la escasez de la informacin al nivel estatal y municipal sobre el desempeo de los programas analizados en esta nota, hace difcil establecer un vnculo con la descentralizacin. En el rea de educacin, la brecha entre la cobertura de educacin primaria entre los estados pobres y los ricos se ha reducido a partir de la descentralizacin. La igualdad ha mejorado, quizs debido a los efectos acumulativos de los programas de educacin compensatoria.2 Sin embargo, los esfuerzos por aumentar los estudios de secundaria bsica para la poblacin pobre enfrentan an

Descentralizacin y desempeo1
La cobertura, la equidad y la seleccin del objetivo de los servicios, ha mejorado en todos los sectores, especialmente para la poblacin pobre. An cuando la calidad en general contina siendo baja, de acuerdo a los estndares de la OCDE, y se encuentra aproximadamente al mismo nivel que Amrica Latina; existe evidencia
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Nota: Esta nota se basa en el informe del Banco Mundial Decentralization and Poverty in Mexico, 2007. A n de analizar la forma en la cual las instituciones que prestan los servicios pudieran afectar la calidad y la eciencia, el informe utiliza principalmente el marco institucional conceptual desarrollado en el Informe de Desarrollo Mundial de 2004, adaptado al contexto institucional prevaleciente en los diferentes sectores y en el ambiente institucional descentralizado para la prestacin de servicios en Mxico. 2 Las participaciones de la Secretara de Educacin en los programas de educacin compensatoria se dirigen hacia escuelas en las reas rurales desfavorecidas y aumentan la asignacin de recursos para aquellas escuelas a n de brindar a los estudiantes ms igualdad de oportunidades. Los programas de educacin compensatoria tienden a disminuir la dispersin en la puntuacin. Quizs el impacto acumulativo de la educacin compensatoria desde la educacin bsica se extiende hacia las escuelas secundarias y explica, en parte, el alto grado de igualdad que se observ en los resultados PISA.
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retos importantes. La calidad de la educacin es baja de acuerdo a los estndares internacionales, an despus de tomar en cuenta el nivel de ingresos de Mxico. La rpida expansin del sistema de telesecundaria es preocupante; an cuando ha ayudado a mejorar el acceso de la poblacin pobre rural a la escuela, y representa el 20 por ciento del total de las inscripciones a la escuela secundaria bsica (y un porcentaje mucho mayor en las reas rurales), los estudiantes de telesecundaria registran bajos niveles de aprovechamiento. A pesar de importantes limitaciones institucionales en el proceso de descentralizacin, las innovaciones locales han ayudado tanto a los estados ricos como a los menos ricos a mejorar sus sistemas de educacin bsica. Por ejemplo, los estados de Aguascalientes, Colima, Nuevo Len y Quintana Roo estn trabajando para mejo3

tantes en sus sistemas de salud, y han sido capaces de reasignar los recursos en forma relativamente ecaz (al comparar los gastos de prevencin en comparacin con gastos de curacin). Se necesitan ms datos y un mayor anlisis a n de evaluar el avance de la descentralizacin y sus efectos en estos estados, as como en otros. Un nuevo programa federal (Seguro Popular) distribuye fondos a los estados de acuerdo a la ubicacin de pacientes que elijen aliarse y est ayudando a ampliar la cobertura entre la poblacin que no cuenta con cobertura de seguridad social y a reducir los enormes gastos de salud. La cobertura de la infraestructura social ha mejorado, sin embargo contina siendo baja para la poblacin pobre. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, o FAIS, es una fuente importante de nanciamiento para la inversin en infraestructura social local en las municipalidades ms pobres y en general, est bien dirigido, de acuerdo al nivel de pobreza o marginalidad. Sin embargo, la importancia del FA I S en la disponibilidad de los recursos nancieros municipales vara segn el sector y el tamao de la municipalidad. La asignacin sectorial de la inversin del FAIS no se encuentra generalmente correlacionada con la falta de cobertura en dicho sector, si bien esto vara entre estados y sectores. Una posible explicacin es que las municipalidades cuentan con diferentes fuentes de inversin en infraestructura social adems del FAIS. Otra explicacin es que los acuerdos institucionales del FAIS varan de un estado a otro. En los programas orientados hacia la produccin en las reas rurales, la inversin es alta pero no particularmente efectiva. Esto se debe a la proliferacin de programas federales segmentados sin ninguna coordinacin; la falta de una clara rendicin de cuentas polticas para el desarrollo social (debido a que las responsabilidades son difundidas entre las diferentes secretaras federales y los gobiernos estatales); y a problemas en el diseo e instrumentacin del programa. Adems, es difcil evaluar el impacto de estos programas sobre la pobreza y sobre el desarrollo rural, ya que el mismo es indirecto. Existen pruebas en Mxico, as como en otros pases de Amrica Latina y el Caribe, de que el crecimiento agrcola tiene un gran impacto en reducir la pobreza rural, y tambin hay pruebas de que, en su mayor parte, la poblacin rural pobre en Mxico deriva una gran parte de sus ingresos de fuentes no agrcolas. Por lo

rar el aprovechamiento educativo en varios frentes, con iniciativas como la mejora de las prcticas pedaggicas, la evaluacin y la contratacin de maestros. Adems, algunos programas federales de educacin estn estimulando el anlisis sobre la forma de mejorar la administracin escolar y el aprovechamiento del aprendizaje. En el rea de la salud, el desempeo en los indicadores de resultados como la esperanza de vida y la mortalidad infantil ha mejorado durante la ltima dcada, en parte debido al xito de los programas centralizados, como el programa de vacunacin. Sin embargo, la mortalidad materna ha permanecido demasiado alta de acuerdo con los estndares internacionales. El Objetivo de Desarrollo del Milenio referido a salud materna se propone reducir la mortalidad materna en dos tercios de 1990 a 2015. Sin embargo, con una reduccin de slo un 30 por ciento durante los ltimos 15 aos, es poco probable que Mxico pueda alcanzar este objetivo. Existen varios datos sobre la poblacin en general, pero la existencia de diferentes sistemas de provisin pblica (IMSS - Instituto Mexicano del Seguro Social, SSA - Secretara de Salud, ISSSTE Instituto de Seguridad y de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), IMSS-Oportunidades y los sistemas estatales de salud) diculta establecer una relacin causal entre los sistemas y los resultados. Los siguientes resultados se tomaron de un anlisis de salud basado en una muestra de seis estados. En primer lugar, entre los estados parecen existir diferencias importantes en los resultados e indicadores de salud, y la diferenciacin no se da necesariamente entre los estados pobres y los ricos. En segundo lugar, en los estados con ingresos medios a altos como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco, la evaluacin del desempeo en salud no ha sido constante ni considerablemente mejor que en el resto del pas. En tercer lugar, los estados que parecen avanzar considerablemente en el proceso de descentralizacin estn invirtiendo recursos impor-

Colima es el que ha obtenido mejores resultados, pero ocupa nicamente el puesto 14 en el Producto Bruto Interno ( PIB) per cpita, en comparacin con otros estados de Mxico.
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tanto, los programas orientados a aumentar las oportunidades de empleo e ingresos en los sectores rurales agrcolas y no agrcolas son, en principio, pro rurales pobres, pero seleccionar el pblico objetivo de estos programas puede ser problemtico. Por lo tanto, un problema con el programa de desarrollo rural Alianza es que se concentra en los pequeos agricultores, es decir, en los productores que ya tienen acceso por lo menos a algunos activos de produccin y por tanto, son ms prsperos que la poblacin ms pobre en el Mxico rural. Como consecuencia, an si la orientacin del programa es buena en trminos de los agricultores (80 por ciento de los beneciarios pertenecen a las dos categoras ms pequeas de cinco tipos de agricultores que considera la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin-FAO), no est diseado para llegar a las familias rurales ms pobres.

Retos
La descentralizacin en Mxico ha sido irregular. La descentralizacin scal de transferencias y gastos se ha realizado de forma acelerada, mientras que la tributacin contina siendo centralizada. Aun cuando los gobiernos locales suministran los fondos, no cuentan con la suciente autoridad para scalizar a los sectores respecto de los resultados. Sin embargo, un enfoque prometedor para promover la mejora en el desempeo en Mxico, es el nuevo Sistema de Evaluacin al Desempeo (SED), que busca establecer la adopcin de una administracin que se basa en resultados, y de un presupuesto basado en el desempeo. Es posible que este marco mejore las relaciones entre el gobierno federal y los estados mediante normas ms claras para asignar las transferencias. En educacin y salud, la mayor parte del dinero es para los trabajadores cuyos contratos se establecen al nivel nacional. En el desarrollo

Tabla 1. Resumen el desempeo de estos cuatro sectores. Dimensin del anlisis del desempeo Sector/ programa Educacin bsica Cobertura / orientacin Calidad Asignacin de recursos

La cobertura es prcticamente universal en la primaria. La cobertura en la secundaria bsica sigue siendo baja para la poblacin pobre.

La calidad de la educacin es baja de acuerdo a los estndares internacionales, an despus de controlar el nivel de ingresos.

La cantidad de gastos se distribuye inercialmente: El aumento en el gasto por estudiante reeja los aumentos en los salarios. Los resultados de las pruebas no se correlacionan con el gasto por estudiante.

Salud para la poblacin que no cuenta con cobertura de seguridad social

Gran parte de la poblacin, especialmente la poblacin pobre, sigue sin tener acceso a la cobertura de seguridad social y enfrenta grandes gastos de su bolsillo. El FAIS est bien dirigido, de acuerdo al nivel de marginalidad.

Diferencias importantes en resultados e indicadores, no necesariamente entre los estados pobres y ricos; tampoco no son uniformes en el transcurso del tiempo. No hay datos para evaluar la calidad de los proyectos nanciados por el FAIS, an cuando varios informes del Banco Mundial, como IPER (2005) documentan la baja calidad de los servicios de la infraestructura. Se notan algunos efectos en los resultados, como la productividad y los salarios. Sin embargo, no existen estndares claros de la produccin, y por lo tanto, no existen indicadores concretos de la calidad.

La cantidad de gastos se distribuye prcticamente inercialmente- Sin embargo, el gasto per cpita de la poblacin sin cobertura de seguridad social se ha duplicado durante la ltima dcada. El gasto bsico social en infraestructura per cpita ha aumentado en trminos reales. Para controlar las necesidades, los recursos se asignan a la cobertura a los servicios sociales bsicos. Los recursos se asignan a los estados de acuerdo con una frmula bastante complicada, que incluye, entre otras variables, el PIB, la tierra cosechada, la tierra irrigada, el nmero de unidades de produccin y la aportacin estatal.

FAIS: infraestructura social

Desarrollo rural of Alianza para el Campo

El programa no est bien dirigido hacia la poblacin pobre.

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rural, las complejas normas nacionales restringen la programacin local, y, con frecuencia, tanto en la infraestructura municipal como en el desarrollo rural, los programas federales directos que por lo general son ms grandes eclipsan los resultados que producen los programas locales. Por estas razones, y por muchas otras, las instituciones y los incentivos para la rendicin de cuentas continan siendo dbiles en todas las reas de los programas que se analizan en este documento. La rendicin de cuentas no es posible sin las facultades adecuadas. La descentralizacin ha funcionado mejor en aquellos servicios, estados y municipalidades en donde se ha cerrado la brecha de los programas federales de manera efectiva (ecientemente, a favor de los pobres). Ello implica la necesidad tanto de cambios sistemticos hacia un proceso de descentralizacin ms racional, as como un proceso para aprender de los xitos y los fracasos, en particular si los xitos son producto de un buen diseo o del contexto local. A algunos de los estados ms desarrollados, como Aguascalientes, les va bien en todos los servicios, pero a otros estados con niveles similares de ingresos, les va bien en algunos sectores, pero no en otros. Las diferencias en sus reacciones al reto de la descentralizacin nos brindan las posibilidades de aprender tanto de las buenas como de las malas experiencias. A pesar de que la variedad de circunstancias y resultados impiden llegar a una conclusin uniforme sobre la descentralizacin, parte del camino hacia una mejor provisin de servicios parece implicar la exibilizacin de los reglamentos sobre lo que hacen los gobiernos locales, y otorgarle al gobierno federal un papel ms slido para establecer estndares sobre los resultados (por ejemplo, programas obligatorios, estndares de ingeniera), llevar a cabo la supervisin y evaluacin y requerir que los gobiernos locales informen a sus ciudadanos de los acuerdos y resultados nancieros de los sectores y programas que stos administran. An cuando una regulacin ms exible signique una menor pre-asignacin y direccin dentro de cada sector, la experiencia internacional en Canad y Europa demuestra que las pre-asignaciones sectoriales se puede exibilizar (sin que ello conduzca a una insuciencia de fondos) en la medida en que los ciudadanos desarrollan expectativas claras de que el gobierno local preste el servicio. Este fenmeno comienza a suceder en Mxico, ms evidentemente con el FAIS, que nunca tuvo una asignacin estricta. Tambin ha tenido lugar en los sectores de la educacin y la salud, donde las personas se quejan ante su gobernador sobre el aumento en la mortalidad materna o sobre algn problema con las escuelas. Cualquiera que sean los benecios de los programas indi-

viduales que se analizan aqu, es importante considerar tambin el contexto de los gastos pblicos en general, as como el patrn por el cual se asignan tantos de los recursos para usos particulares por parte de los gobiernos subnacionales. En la medida en que estos compromisos se vuelvan polticamente, o legalmente, inexibles, quedarn pocos recursos para que cualquier gobierno los utilice en la instrumentacin de un amplio plan de desarrollo econmico. Los programas sociales que benecian directamente a la poblacin pobre funcionarn mejor para reducir la pobreza cuando se enmarquen en el contexto de un slido crecimiento econmico general. Cualquier cambio sistemtico en la descentralizacin en Mxico parece poco probable. El aumento de la democracia a nivel estatal y municipal ha contribuido a la descentralizacin, y parece sustentarla polticamente. De esta forma, es posible que conar ms en la democracia local ayude a mejorar el desempeo en la prestacin de los servicios descentralizados. Las ideas que buscan rearmar el control central deben contrastarse con las carencias evidentes que ocasionan en el desarrollo rural, donde las normas detalladas para la descentralizacin de los programas federales han hecho que se diculte la instrumentacin local en trminos administrativos. Adems, las autoridades federales no cuentan con la informacin ni con la facultad poltica para inuir positivamente en la esencia de lo que estn haciendo los gobiernos locales. Prximas mejoras en la descentralizacin en Mxico parecen versar sobre el aumento en la transparencia (tanto en la asignacin de los recursos como en la divisin intergubernamental de responsabilidades) y con la tarea global de profundizar la democracia y fortalecer los vnculos entre el gobierno y la sociedad. Algunas reas importantes de investigacin para el futuro incluyen (a) el anlisis sobre el cumplimiento de la ley o de los reglamentos detallados de los programas; (b) las comparaciones sistemticas de la participacin estatal en los sectores; (c) el anlisis de las implicaciones que tienen los requisitos para instrumentar el nanciamiento per cpita en la salud y la educacin, y la libertad de escoger a los proveedores; y (d) la recopilacin sistemtica de informacin sobre el desempeo de los programas al nivel estatal y municipal.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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Presupuestacin basada en el desempeo en el sector del agua:


El caso de Guanajuato
Gustavo Saltiel, Gerente Sectorial para Mxico, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Mundial
De conformidad con un nuevo esquema de desembolsos basado en los productos entregados, el gobierno del Estado de Guanajuato est centrando su atencin en alcanzar estndares de desempeo en el sector del agua: el nanciamiento para los proveedores de servicios est vinculado al aumento del nmero de personas conectadas a servicios de abastecimiento de agua seguros y conables, al aumento de la eciencia y a la mejora en el tratamiento de las aguas residuales. Este esquema exige que el gobierno estatal formule una estrategia clara para el sector y un sistema de medicin de los resultados. En Guanajuato este esquema ha demostrado ser un mecanismo ecaz para mejorar los resultados, lograr que los servicios pblicos municipales sean plenamente responsables y facilitar una planicacin de mediano a largo plazo para mejorar el manejo del agua y el medio ambiente.

Los esquemas de desembolso basados en el producto y la presupuestacin basada en el desempeo


El output based disbursement (desembolso basado en productos; OBD) es el uso de subsidios basados en el desempeo para complementar o reemplazar las tarifas que pagan los usuarios. En el marco del OBD, el suministro de servicios bsicos se contrata con el sector privado, organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias o un proveedor de servicios pblicos; el pago por el servicio se vincula a la entrega de los productos acordados de antemano .
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que las variaciones de las asignaciones presupuestarias relacionadas con el desempeo conduzcan a su cierre, lo que polticamente es inconveniente. En los pases de la OCDE, la frmula directa no se utiliza como sistema de presupuestacin a nivel de todo el gobierno porque los objetivos en materia de productos no siempre pueden guiar la asignacin de recursos; por ejemplo, muchos objetivos gubernamentales no son mensurables directamente en cuanto a los productos. Sin embargo, durante la ejecucin del presupuesto muchos pases de la OCDE utilizan mecanismos de OBD conforme a arreglos del tipo comprador-proveedor que pueden resultar muy apropiados como sistemas de nanciamiento sectorial para servicios o productos de gran volumen y estandarizados respecto de los cuales los consumidores pueden tomar decisiones bien informadas3. Lo que tienen en comn los mecanismos de PBR y OBD es que pueden contribuir a un aumento en la rendicin de cuentas (transferencia del riesgo de rendimiento al proveedor del servicio y delineacin clara de los productos), una mayor transparencia (el reconocimiento explcito de los subsidios y la identicacin de los ujos de subsidios pueden reducir las posibilidades de corrupcin) y una optimizacin de los recursos (adjudicacin competitiva de los fondos junto con la transferencia del riesgo de desempeo).
Para ms informacin sobre el OBD, vase OBA Working Paper Series, Output-based Aid: Supporting Infrastructure Delivery through Explicit and Performance-based Subsidies, The Global Partnership on Output-Based Aid, Banco Mundial, Documento n.4, 2005, 2 Performance Budgeting in OCDE Countries, OCDE, Pars, 2007.. 3 M. Robinson, Performance Budgeting, Linking Funding and Results, IMF, 2007.
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Los pagos realizados en el marco del OBD estn vinculados

a la entrega de determinados productos es decir, los servicios especicados por un proveedor, y en algunos casos el esquema transere el riesgo del desempeo al proveedor de los servicios: el proveedor autonancia en gran medida el servicio y se le reembolsa una vez que se ha vericado que la entrega ha sido satisfactoria. Esto diere de otros sistemas tradicionales en los que generalmente los insumos han sido pagados previamente y el que retribuye asume la mayor parte del riesgo de desempeo. El OBD no es sinnimo de presupuesto basado en resultados (PBR). De hecho, el OBD est relacionado slo con un tipo de presupuesto basado en resultados, que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) denomina presupuesto basado en resultados directo o vinculado a una frmula2. Este tipo de PBR se utiliza cuando la demanda de un servicio es sucientemente constante para asegurar que sea poco probable
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

El sector del agua en Guanajuato


En Mxico, el acceso al agua potable y al saneamiento ha aumentado constantemente en los ltimos decenios hasta alcanzar niveles considerablemente superiores al promedio en los pases de Amrica Latina y otros pases en desarrollo: actualmente alrededor del 90% de la poblacin tiene acceso a saneamiento y a una conexin al agua potable ya sea en la casa o en las cercanas . No obstante, persisten
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racionalizacin de las estructuras de tarifas y el mejoramiento de las prcticas de gestin. Recientemente la Comisin actualiz el Plan Estatal Hidrulico a n de renovar el enfoque en las cuestiones de gnero, la sostenibilidad, la equidad, la participacin y la regresin de la degradacin ambiental. Con la inclusin explcita de un elemento de OBD, la CEAG ha creado una cultura de informacin. Como resultado de ello, la informacin proporcionada por los servicios pblicos de agua potable y generada en el interior de la Comisin ya no se considera un requisito para la presentacin de informes sino ms bien un instrumento de gestin. El anlisis e interpretacin de los datos han permitido a la Comisin simplicar su proceso de planicacin. La utilizacin de los datos para adoptar decisiones sectoriales importantes es un poderoso incentivo para que los mecanismos de recopilacin y estandarizacin de los datos sean apropiados.  Gestin integral de los recursos hdricos. El enfoque amplio adoptado por la CEAG respecto del sector del agua ha dado como resultado un programa bien integrado que conecta las distintas disciplinas del sector. Por ejemplo, la CEAG ha prestado apoyo a la creacin de comits de agua potable y saneamiento que tienen una participacin importante en las cuestiones de gestin de los recursos hdricos. Adems, la Comisin est fomentando la construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales para mejorar la calidad de los recursos hdricos en el estado, lo que coloca a Guanajuato entre los estados con mayor cobertura del tratamiento de aguas residuales de Mxico.  Aumento de la cobertura de los servicios. Con el n de abordar las necesidades de agua y saneamiento de las comunidades rurales en forma sostenible, la CEAG ha prestado apoyo a la creacin de juntas rurales de agua potable7 y asignado
El mejoramiento del abastecimiento de agua consiste en cuatro categoras: los hogares que tienen abastecimiento de agua por tubera en la casa; los hogares con abastecimiento por tubera en el terreno, pero fuera de la casa; los grifos pblicos, y los hogares que traen agua de otra casa que la recibe por tubera. Las mejoras del saneamiento consisten en conexiones a un sistema de alcantarillado, tanques spticos y letrinas sanitarias. 5 CNA, 2004a, Situacin del Sub-Sector, p. A-76 para Mxico. Para el promedio en Amrica Latina, vase PAHO/ WHO (2001:24,81) 6 Banco Mundial, Mexico Infrastructure Public Expenditure Review, 2005. 7 Las juntas rurales de agua potable, organizaciones comunitarias encargadas del sistema, se han formado con el apoyo tcnico y social de la Comisin Estatal del Agua.
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marcadas diferencias de cobertura entre las zonas urbanas y rurales. En el estado de Guanajuato (4,9 millones de habitantes), el total de cobertura es del 92% en el caso del agua y del 75% en el caso del saneamiento, pero slo del 77% y el 60%, respectivamente, en las zonas rurales donde vive la tercera parte de la poblacin. El sector del agua potable de Mxico enfrenta mltiples problemas. La proporcin de aguas residuales municipales que reciben algn tipo de tratamiento es ms del doble del promedio en Amrica Latina (30% frente al 14%) , pero se mantiene muy por
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debajo de los niveles de los pases de la OCDE, y muchas plantas de tratamiento no cumplen las normas bsicas sobre descarga de euentes. De los hogares conectados a la red de distribucin de agua, el 55% experimenta interrupciones del servicio, problema que es ms agudo en las municipalidades ms pequeas y para los pobres . Los niveles de eciencia tanto del funcionamiento como
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de las cobranzas en Mxico estn muy por debajo del promedio de los pases desarrollados. La ineciencia se exacerba con la falta de un marco normativo nacional claro para las tarifas, los subsidios y la recuperacin de costos del agua potable y las aguas residuales. Adems, tradicionalmente se ha centrado la atencin en la construccin de importantes obras de infraestructura y no en la eciencia y la calidad del mejoramiento de los servicios o en la extensin de los servicios a los pobres. Al formular una estrategia para el sector del agua, el estado de Guanajuato adopt un enfoque global. La estrategia, implementada por la Comisin Estatal del Agua de Guanajuato (CEAG) ya sea directamente, o indirectamente a travs de las municipalidades o los servicios pblicos municipales, consta de tres pilares: enfoque en las polticas, gestin integral de los recursos hdricos y aumento de la cobertura de los servicios.  Enfoque en las polticas. Aun cuando la CEAG no tiene responsabilidades directas respecto del funcionamiento de los servicios, cumple funciones de autoridad normativa, de facilitadora de procesos y de organismo de ejecucin, as como de proveedora de asistencia tcnica para los servicios de agua potable municipales. Entre sus responsabilidades se cuentan la

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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prioridad a las inversiones en las comunidades rurales.

El indicador de la eciencia global tena por objeto recompensar

a los servicios pblicos municipales por el aumento de los ingresos

Productos, indicadores e incentivos


La Secretara de Finanzas del Estado, en colaboracin con BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos) y el Banco
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y la reduccin del consumo de agua y, por ltimo trmino, mejorar su posicin nanciera. A n de generar un incentivo para la reduccin de los volmenes de produccin, el indicador de producto fue denido como los ingresos efectivos en comparacin con el volumen de agua producido. Sobre la base de las mejoras histricas de la eciencia y los costos conexos, se estableci un valor unitario de US$160.000 para los servicios pblicos que demostraran un aumento de la eciencia del 10% o ms. Dados los bajos niveles de tratamiento de las aguas residuales en Guanajuato, era prioritario asegurarse de que las conexiones y el tratamiento de las aguas residuales formaran parte de la agenda de los servicios pblicos municipales. Sobre la base de los costos proyectados y de la eciencia de las plantas de tratamiento, se estableci el valor de US$60.000 por 150 kg de demanda bioqumica de oxgeno eliminado para el indicador de nivel de tratamiento de las aguas residuales. Respecto del indicador de acceso a los servicios, el objetivo era asegurarse de que cada municipalidad escogiera como objetivo tanto a las poblaciones urbanas como a las rurales. Las municipalidades de Guanajuato tienen una combinacin de habitantes urbanos y rurales, y se convino en que se asignara un valor nico de US$250 por cada habitante conectado. Aun cuando esta suma es superior al costo nacional medio de la conexin, ofrecera un claro incentivo para ampliar los servicios, especialmente en benecio de los pobres.

Mundial, promovi la adopcin de este mecanismo basado en productos con el n de mejorar el desempeo de las secretaras del Estado. En su forma actual, este mecanismo introducido por una operacin del Banco Mundial recompensa al Estado con desembolsos de prstamos por los logros de las municipalidades y los servicios pblicos de agua potable que han tenido buen desempeo, partiendo del supuesto de que las polticas y la asistencia del estado son esenciales para mejorar el desempeo. Tras extensas consultas entre el gobierno de Guanajuato y los interesados, se escogieron tres productos clave como indicadores del mejoramiento de los servicios: la eciencia global, el nivel de tratamiento de las aguas residuales y el acceso los servicios. El Gobierno de Guanajuato consider que la eciencia global sera una buena medida de los avances en la aplicacin de las polticas y que el nivel de tratamiento de las aguas residuales sera indicativo de una implementacin adecuada de la gestin integral de los recursos hdricos. Adems, se establecieron los costos unitarios para cada producto (vase el cuadro 1). Aun cuando por su naturaleza dos de los indicadores (eciencia y tratamiento de las aguas residuales) se basan en el desempeo, se les denomin genricamente indicadores basados en el producto siguiendo la terminologa que el Banco Mundial utiliza para las operaciones que apoyan el uso de desembolsos contra la entrega de productos y resultados, a diferencia del uso ms tradicional de insumos.

Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos S.N.C. Para ms informacin, vase www.banobras.gob.mx.

Cuadro 1. Valor unitario de los productos seleccionados Tipo de producto Valor unitario del o desembolso (US$) Unidad Meta Total (US$ 000)

Acceso al servicio Eciencia

$250 por habitante

Poblacin rural y urbana Ingresos / volumen de agua producido

90.640 habitantes 64 aumentos de la eciencia en 10%

$22.666 $10.240 $5.100

$160.000 por servicio pblico que Tratamiento de aguas aumenta su eciencia en 10% residuales $60.000 por 150 kg de DBOa eliminada
Total
a

Medido durante el perodo de puesta 12.750 kg de DBO en marcha


$38,000

DBO = demanda bioqumica de oxgeno

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

De conformidad con este esquema, corresponde a cada

un elemento catalizador para la adopcin e institucionalizacin de sistemas que proporcionen informacin muy valiosa sobre el desempeo del sector. Los mecanismos de OBD y la informacin sobre el desempeo tambin podran utilizarse para disear programas futuros y facilitar los debates sobre presupuesto que estn cada vez ms centrados en el desempeo y la ecacia.

municipalidad contratar las obras fsicas que se necesiten para crear nuevas conexiones y para mejorar las instalaciones de tratamiento de aguas residuales o construir otras nuevas. Este mismo principio de gestin exible se aplica a las mejoras de la eciencia: algunos servicios pblicos pueden decidir mejorar su registro/catastro de clientes; otros, abordar con decisin el problema de los malos pagadores y de las deudas pendientes; y otros, centrar la atencin en reducir los tiempos de cobranza, aumentar las tarifas o reducir los costos de produccin. Adems, al utilizar la competencia en el proceso de contratacin, las municipalidades pueden obtener economas considerables. La iniciativa ya ha dado resultados. Desde abril de 2008, la meta de 90.640 habitantes con pleno acceso al servicio se ha alcanzado y ms de 60 servicios pblicos municipales han demostrado un aumento de la eciencia global del 10% como mnimo. Tambin se han realizado avances sustanciales en el tratamiento de las aguas residuales.

Conclusiones
La CEAG ha desempeado un papel fundamental en el xito de la introduccin de este nuevo plan sobre el desempeo. Aunque la CEAG es un organismo estatal, puede actuar como rbitro entre el estado y las municipalidades si se presentan controversias. No hay conicto de intereses porque, a diferencia de otras comisiones del agua en Mxico, carece de mandato para preparar y construir proyectos. La Comisin es adems parte esencial del mecanismo de pago, pues aporta una vericacin independiente de los productos que cada municipalidad entrega. La medicin y el uso de la informacin sobre el desempeo han fomentado la rendicin de cuentas interna, la transparencia, y una mejor asignacin de los recursos. Han hecho necesario utilizar como base el diseo de los sistemas de programas sectoriales capaces de informar sobre la ecacia y eciencia con que los programas logran resultados mensurables en cuanto a acceso, eciencia y sostenibilidad del servicio. La experiencia de Guanajuato constituye un caso interesante porque posee mecanismos institucionales mejores y ms transparentes, mayor coordinacin y una mayor rendicin de cuentas que dan como resultado un mejoramiento de la calidad, el acceso y la eciencia en los servicios de agua potable y saneamiento. Cabe esperar que la iniciativa apoyada por el Banco Mundial sea
Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico 33

El sistema de evaluacin del desempeo como herramienta para el Congreso en Mxico


Theo Thomas, Especialista Senior, Sector Pblico, Banco Mundial Moiss Alcalde Virgen, Diputado federal y Presidente del Comit del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados, Mxico

La introduccin de sistemas de informacin y gestin del desempeo en el proceso presupuestario presenta a la vez oportunidades y retos para el Congreso Mexicano. La utilizacin de informacin sobre los resultados logrados con el gasto pblico puede contribuir a fortalecer la supervisin y la responsabilidad en el quehacer de gobierno. No obstante, el suministro de informacin adicional y generalmente compleja sobre el desempeo tal vez resulte abrumador o no satisfaga las necesidades de los legisladores, a menos que stos colaboren estrechamente con el resto del Gobierno y fortalezcan los instrumentos de que disponen para incorporar en forma selectiva la informacin sobre el desempeo con el n de reforzar el papel que tienen en el proceso presupuestario.

Introduccin
La medida en que el poder legislativo interacta con el poder ejecutivo y participa en el proceso de preparacin del presupuesto es muy variable1. Dentro del sistema presidencial de Mxico el Congreso ejerce una autoridad considerable sobre la formulacin de la poltica pblica y la preparacin del presupuesto, lo que contrasta con la mayora de los sistemas parlamentarios en los que los incentivos para que el poder legislativo controle la autoridad presupuestaria del poder ejecutivo (es decir, el gabinete) suelen ser ms dbiles. El Congreso de Mxico ha desempeado un papel fundamental en el avance hacia la presupuestacin basada en informacin sobre el desempeo. Ese proceso culmin con la aprobacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en 2006, que permite la creacin de un Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y detalla el uso de indicadores del desempeo a lo largo de todo el ciclo presupuestario. Esas reformas, entre otras, estn creando oportunidades para que el Congreso ejerza, y en algunos sectores ample, su funcin de supervisin de las facultades ejecutivas y de establecimiento del marco scal general2. En el grco

1 se resumen algunos de los posibles usos que el Congreso puede dar a la informacin sobre el desempeo en el ciclo presupuestario.

Durante la preparacin del presupuesto


El Congreso mexicano, al igual que un nmero cada vez mayor de cuerpos legislativos, ha ampliado su papel en el establecimiento del marco macroscal. En la tercera parte de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) estudiados en 2007, el poder legislativo vota para aprobar el total de gastos antes de votar sobre las distintas partidas3. Por lo general

Grco 1. Posibles usos por el Congreso de la informacin sobre el desempeo en el ciclo presupuestario.

Durante la preparacin del presupuesto Para ayudar a establecer el marce macroscal e informar las negociaciones presupuestaras

En la aprocacin del presupuesto Para revisar y modicar las partidas en el momento de la aprobacin del presupuesto

Vase Lienert, Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive?, Documento de trabajo, FMI n. 05/115, Washington D.C, 2005. 2 Esto coincide con la tendencia observada por Posner y Park, (2007) en los pases de la OCDE. Vase Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations, OECD Journal on Budgeting, OECD, Volumen 7-n. 3. 3 Base de datos de la OCDE sobre prcticas y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/database
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En auditorias y evaluaciones Para asegurar la responsabilidad mediante auditoras y evaluaciones del desempeo (utilizados en la etapa de examen por los comites)

Durante la ejecucin del presupuesto Para vericar el desempeno en los informes de ejecucin del presupuesto

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

esos marcos estn ligados a medidas o normas sobre el desempeo para promover la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad scal. En Mxico, la LFPRH tiene como objetivo una posicin scal equilibrada a mediano plazo y exige que el Congreso apruebe las estimaciones anuales de ingresos federales antes de debatir las partidas de gastos. Esas medidas han reforzado la funcin de salvaguardia de la estabilidad macroeconmica que ejerce el Congreso. En Mxico, como en la mayora de los pases latinoamericanos,

forma en que las reformasintroducidas en Francia, que pueden servir como modelo exitoso, han ayudado a ampliar el debate parlamentario sobre las partidas presupuestarias.

Durante la ejecucin del presupuesto


Actualmente, la mayora de los pases de la OCDE incluye informacin sobre el desempeo en los informes de ejecucin del presupuesto. Aunque esa informacin sobre el desempeo puede ser muy informativa, en la mayora de los pases de la OCDE el hecho de no cumplir los objetivos en materia de productos o resultados generalmente constituye la base para un debate, tanto dentro del Gobierno como dentro del comit legislativo responsable, ms que para la aplicacin automtica de sanciones6. Una vez que el SED entre en pleno funcionamiento en Mxico, la informacin sobre el desempeo que rena vendr a sumarse a la amplia informacin que ya se comunica peridicamente al Congreso y a sus diversos comits durante el ao. Aunque la informacin sobre el desempeo se comunica actualmente al Congreso, en gran medida sobre una base ad hoc y respecto de determinados programas sociales, el poder ejecutivo ya debe informar al Congreso en intervalos regulares durante el ejercicio econmico acerca de ciertas actividades: las transferencias a los Estados y la evolucin de la deuda pblica (mensualmente); la evolucin de las nanzas pblicas, lo que incluye informacin sobre ingresos, gastos y deuda (trimestralmente); y la dems informacin que requiera el Congreso. A n de no sobrecargar la capacidad limitada del mismo, ser necesario establecer procedimientos que permitan selectividad a la hora de decidir qu informacin sobre el desempeo se solicitar y examinar; por ejemplo, centrando la atencin sobre todo en los programas de alto

las prioridades intersectoriales generales se determinan en el Plan Nacional de Desarrollo plurianual presentado por el Presidente. El Presidente presenta adems el presupuesto anual al Congreso. Sin embargo, dadas las amplias facultades del Congreso y su disposicin a modicar el presupuesto (vase ms abajo), la formulacin de ste supone un complejo proceso de negociaciones orientadas a conciliar prioridades polticas, sociales, econmicas e institucionales divergentes relacionadas con los programas nuevos y en curso. Actualmente, el presupuesto requiere un examen de los objetivos de desempeo y de la informacin sobre el desempeo del perodo anterior, pero ste no es el nico factor para la formulacin de presupuestos, y en muchos casos ni siquiera el que predomina
4.

En la aprobacin del presupuesto


El Congreso de Mxico introduce modicaciones relativamente importantes al presupuesto y hoy dispone de informacin adicional sobre el desempeo que le ayuda a justicar tales modicaciones. Sin embargo, en el agregado los cambios son limitados, dado que la LFPRH exige que toda modicacin que entrae gastos adicionales deba compensarse con nuevos ingresos o equilibrarse con reducciones de otros gastos5. Si bien el presupuesto no tiene carcter poltico, se prev que el Congreso pueda hacer uso de la informacin adicional sobre el desempeo producida en los documentos presupuestarios y por el SED para justicar los ajustes. Las reformas que han reestructurado la clasicacin del presupuesto deberan contribuir a aumentar la transparencia y a acrecentar el compromiso del poder legislativo en torno a la ejecucin del presupuesto. Inicialmente la Nueva Estructura Programtica fue creada en el decenio de 1990 para permitir jar los costos de las actividades pblicas de conformidad con su funcin. Posteriormente, las partidas de gastos se han ido vinculando cada vez ms a los productos de los programas; se jan metas de ejecucin concretas para demostrar lo que el Gobierno se propone lograr con los fondos y el SED proporcionar informacin sobre los resultados. En el graco 2 se indica la

Alrededor del 50% de los pases de la OCDE establece metas de desempeo no nanciero para los programas o los organismos en los documentos presupuestarios (Base de datos de la OCDE sobre prcticas y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/database). Vase tambin Banco Mundial, 2008, Performance-Informed Budgeting in Latin America: Experiences and Opportunities, documento presentado en la Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados celebrada en Mxico, junio de 2008. 5 Posner y Park (2007). Esto contrasta con la mayora de los sistemas parlamentarios que tienden a desalentar la introduccin por el poder legislativo de modicaciones presupuestarias sustanciales, las que con frecuencia se consideran como un voto de censura en el Gobierno. 6 Banco Mundial, 2008, situacin operacional.
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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Graco 2: Participacin parlamentaria en las partidas presupuestarias: El caso de Francia Hasta 2005 Desde enero de 2006

Partida actual de servicios: slo 1 voto

Nuevas medidas para cada ministerio: 97 aprobadas en 2003

47 misiones 47 votos

El 94% de las partidas se renueva en forma prcticamente automtica en el Parlamento, respecto de un ao a otro (partida actual de servicios) sin que se opongan objeciones. Los debates se centran esencialmente slo en el 6% del presupuesto general.

El 100% de las partidas se debaten de cada misin.

Fuente: www.lolf.minef.gouv.fr

riesgo y gran visibilidad (en el graco 3 gura un examen del limitado escrutinio que realiza el Parlamento de los Public Sector Agreements (Acuerdos de Servicio Pblico, PSA) en el Reino Unido).

OCDE, el mbito de accin de las EFS normalmente incluye en la actualidad un examen de la optimizacin de los recursos y de la calidad de los indicadores o los sistemas de desempeo. Generalmente se encarga a comits de supervisin especcos dentro del poder legislativo la tarea de examinar los informes de las EFS y formular recomendaciones al respecto, as como realizar otras evaluaciones e investigaciones, para lo que se recurre con frecuencia a expertos adicionales, y se pide a los organismos de ejecucin que sigan de cerca la forma en que han abordado las recomendaciones de las EFS o los comits legislativos e informen al respecto. Los grupos de inters y los medios de informacin tambin pueden convertirse en consumidores (y grupos de presin) ms activos de la informacin sobre el desempeo producida por las EFS

En auditoras y evaluaciones
Tradicionalmente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) aseguran el control nanciero externo examinando y analizando el libro mayor del Estado. En pases como Espaa, Francia y Portugal, el Tribunal de Cuentas desempea una funcin cuasi-judicial, en tanto que en los sistemas de Westminster (los EE. UU. y el Canad), las EFS operan como instituciones auxiliares del poder legislativo. En la

Graco 3: Escrutinio realizado por el Parlamento del Reino Unido de los Acuerdos de Servicio Publico

El eje de la gestin del desempeo en el Reino Unido son los Acuerdos de Servicio Pblico (ASP). Su objectivo es destinar los recursos principalmente a mejorar los resultados y a fortalecer la responsabilidad. En las ASP se especican los objectivos de los departamentos, los objectivos de apoyo, y las metas de desempeo. A pesar de que se recomienda a los comits parlamentarios que peridicamente realicen un escrutinio de los ASP, una encuesta reciente revela que en general los escrutinios son superciales.

Sometidos a escrutinio pero no se ha publicado ningn informe al repecto ASP que no se han sometido a escrutinio Sometidos a escrutinio de manera exhaustiva en el informe Semetidos a escrutinio en grado mnimo en el informe Sin someter a escrutinio en el informe

Fuente: Informacin extrada de 344 acuerdos de servicio pblico identicados en los ejercicios econmicos de 2003, 2004, 2005 y 2006. UK Parliamentary Scrutiny of Public Service Agreements: A challenge too far? Carole Johnson y Colin Talbot, de prxima aparicin.

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

o los comits legislativos. Al intensicar en esa forma el debate y el compromiso pblico se puede contribuir a acrecentar la transparencia y la supervisin de las medidas ejecutivas. En Mxico, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) es una entidad autnoma y est bajo las rdenes del Congreso. Adems de auditoras nancieras tradicionales, en 1997, la ASF comenz a realizar auditoras de desempeo, aunque su cobertura no es universal.

desempeo.

Retos
La iniciativa orientada a la preparacin del presupuesto sobre la base de la informacin relativa al desempeo ofrece al Congreso grandes oportunidades para acrecentar sus funciones normativas y de supervisin. No obstante, todava quedan importantes retos por

Fortalecimiento de los instrumentos de que dispone el Congreso


Para que el Congreso ejerza ecazmente su funcin de supervisin es necesario que tenga acceso a la informacin adecuada en el momento preciso y que pueda utilizarla. La experiencia en muchos pases de la OCDE ha sido desigual e indica la necesidad de que el Congreso de Mxico contine fortaleciendo y alineando sus principales instrumentos para un compromiso activo con la informacin sobre el desempeo en el proceso presupuestario:  La estructura de comits constituye la esencia de la inuencia legislativa, pero con frecuencia el tiempo para el debate y la capacidad tcnica son limitados. El ejecutivo siempre tendr bastante ms informacin y capacidad tcnica que el Congreso. Ello no obstante, es esencial adaptar y aumentar la capacidad del Congreso para incorporar en forma selectiva la informacin sobre el desempeo en las operaciones de los comits, para poder responsabilizar al poder ejecutivo, lo que incluye mecanismos para asegurar que las recomendaciones se apliquen;  El Congreso puede hacer uso de la informacin producida por la ASF (auditoras de desempeo, as como auditoras nancieras), y a la larga por el SED, para mejorar su supervisin ejecutiva y asegurar la responsabilidad, a condicin de que la informacin se reciba a tiempo y en un formato que satisfaga las necesidades de los legisladores. Por ejemplo, uno de los aspectos que se critican actualmente respecto de los informes de auditora nanciera de la ASF es que se producen demasiado tarde para que inuyan en los debates subsiguientes sobre el presupuesto, y  El Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados (CEFP) ayuda a analizar el presupuesto dentro del Congreso7. El Centro est desarrollando una capacidad analtica que es independiente del ejecutivo, aunque recientemente comenz a incorporar la gran variedad de informacin sobre

superar para que los objetivos principales se hagan realidad.  La denicin de los indicadores apropiados para diferentes usuarios. La utilidad de determinadas medidas del desempeo y el inters que stas generen depender de que satisfagan las necesidades de los usuarios. Las decisiones tcnicas a que se enfrentan los directores de programas suelen ser diferentes de las decisiones polticas a que se enfrenta el Congreso o de los intereses del pblico. Armonizar esas necesidades diferentes sin abrumar a los legisladores ni crear sistemas de informacin demasiado costosos ser un reto importante que requerir una estrecha cooperacin entre los poderes legislativo y ejecutivo. Una posibilidad sera que el Congreso colaborara con el poder ejecutivo y con sus propios organismos para asegurarse de que reciban una o algunas medidas fundamentales de los productos y resultados vinculadas a cada organismo o cada partida para programas8  La necesidad de asegurar la puntualidad, independencia y solidez de la informacin sobre el desempeo. La informacin y los anlisis producidos por el SED, la ASF y el CEFP sern decisivos en este proceso. Sin embargo, se necesitar tiempo, y muy probablemente la participacin activa del Congreso, para desarrollar la capacidad necesaria para producir sistemas slidos de informacin sobre el desempeo (proceso generalmente

Alrededor de la tercera parte de los pases de la OCDE han creado instituciones para ayudar a la supervisin y el seguimiento legislativos, por ejemplo la Ocina de Presupuesto del Congreso de los E.E.U.U . ( US Congressional Budget Ofce. Vase la base de datos de la OCDE sobre prcticas y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/ database. 8 Esto podra reejar el sistema de calicaciones de algunos Gobiernos de la OCDE; por ejemplo, la Ofcina de Gestin del Presupuesto de los EE.UU. (US Ofce of the Management of the Budget (OMB)) emplea un sencillo sistema de calicaciones de evaluacin del desempeo para supervisar los programas (Performance Assessment Rating Tool); vase: www.whitehouse.gov/results/agenda/scorecard.html.
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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iterativo) y para crear la credibilidad necesaria para inspirar conanza en los usuarios.  El desarrollo de una cultura de evaluacin del desempeo dentro de los tres niveles de Gobierno, lo cual llevar tiempo. Sobre la base de la experiencia adquirida a nivel federal, Mxico tiene previsto crear sistemas similares dentro de los gobiernos y los cuerpos legislativos locales, reconociendo al mismo tiempo las diferencias entre los estados.  La decisin de preparar el presupuesto sobre la base de la informacin sobre el desempeo tambin puede modicar el carcter de la supervisin legislativa. Si se aprueba el presupuesto basndose en los objetivos relativos a resultados habr ms margen para delegar las decisiones detalladas sobre el gasto en los directores de programas. Sin embargo, tal vez los polticos consideren que esto reduce su autoridad sobre la forma en que se implementan los programas y en que se responsabiliza a los administradores por los complejos vnculos entre insumos y productos/ resultados. La informacin de alto nivel sobre el desempeo puede adems impedir ver claramente las tendencias subyacentes o la informacin marginal, vale decir, qu tanto ms se lograr con nanciamiento adicional? A menos que se aborden esos aspectos, es probable que el inters de los legisladores en ese tipo de informacin decaiga9. No obstante, en muchos pases el legislativo ha aceptado ese equilibrio entre los controles detallados y la expectativa de una gestin ms eciente que se deriva de una mayor responsabilidad por el desempeo. En general, la creacin de un marco y una cultura de evaluacin del desempeo en todos los niveles de Gobierno es un proceso evolutivo y de largo plazo. Es importante atenuar las expectativas de los usuarios, entre ellos el Congreso, en forma tal que tengan entusiasmo suciente para apoyar activamente el desarrollo de sistemas y procesos, pero que sean lo sucientemente realistas como para no debilitar el apoyo a largo plazo.

Sterck y Bouckaert, The impact of performance budgeting on the role of parliament: a four country study, Instituto de Gestin Pblica, Blgica, 2006, documento presentado en el segundo Dilogo Transatlntico, Lovaina,

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Definicin y uso de indicadores y metas en el presupuesto basado en resultados


Manuel Fernando Castro, Oficial Senior de Evaluacin, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial Ricardo Miranda Burgos, Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria, Subsecretara de Egresos, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Mxico

Esta nota analiza algunos de los principales aspectos tcnicos e institucionales relacionados con la formulacin y el uso de indicadores y metas en la implementacin del presupuesto basado en resultados en el nivel nacional. Seala, igualmente, los recientes logros y algunos de los retos que Mxico tiene con respecto a la institucionalizacin de este nuevo modelo, como parte de los esfuerzos de la administracin federal por incrementar la calidad del gasto pblico haciendo uso de instrumentos de evaluacin de las polticas y los programas de gobierno aprobados en el presupuesto.

Aspectos tcnicos de los indicadores del desempeo


El presupuesto basado en resultados es un componente central de un proceso ms amplio que suele denominarse gestin basada en el desempeo o gestin orientada a resultados. Su objetivo es mejorar la eciencia, la ecacia, la rendicin de cuentas y la transparencia de las polticas, de los programas y del gasto en los gobiernos. Este proceso comprende el uso de indicadores de desempeo para valorar el grado en que se estn logrando los resultados esperados y, considerando la informacin del desempeo, apoyar la mejora continua de las decisiones presupuestarias, as como del diseo y la gestin de los programas.

Objetivos, resultados y productos


A nivel nacional, al establecer indicadores para el presupuesto basado en resultados se debe distinguir entre el nivel superior (macro) y el nivel operativo (micro) del desempeo en la cadena de implementacin del gobierno. El nivel superior considera el entorno externo a los programas, as como los impactos, resultados y productos planeados respecto de lo que objetivamente se logra. Esto ltimo, dada la importancia que revisten los nes para la poltica de desarrollo gubernamental, interesa principalmente a los funcionarios responsables de las polticas, de los programas y del presupuesto nacional. El nivel operativo alude a la gestin interna de los programas y comprende los productos, actividades e insumos que, por su carcter de medios para la gestin, son del inters de las autoridades encargadas del

Figura 1. Cadena de implementacin en el presupuesto por resultados

Nivel micro/gerencial (sector/agencia) Insumos Eciencia Recursos nancieros, humanos y materiales para generar productos Por ej., monto de recursoso presupuestodas Tareas emprendidas para transformar insumos en productos Por ej., numero de suplementos nutricionales recibidos por nios de hogares pobres Principalmente bienes producidos o servicios prestados Por ej., nmero de suplementos por nios de hogares pobres Actividades Productos

Nivel macro/inuencia externa (ocina nac. de presup./planeacin) Resultados Ecacia Efectos intermedios de los productos en los beneciarios Por ej., mayor cobertura de los programas de apoyo nutrcional Mejoras de largo plazo en condiciones de los beneciarios Por ej., disminucin de la desnutricin crnica de la poblacin infantil pobre Metas (Impactos)

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presupuesto y de los programas en los sectores y agencias. Ambos lados de la cadena de resultados son esenciales para el presupuesto basado en el desempeo, y los productos actan como puente entre los dos niveles de la cadena de implementacin (Figura 1). A nivel de las agencias, el establecimiento de una cadena secuencial de resultados para todos los programas comienza con la determinacin y alineacin de los objetivos o resultados de alto nivel, que son de mediano y largo plazo (4 a 15 aos), por ejemplo reducir la mortalidad infantil. Por lo tanto, para determinar qu esperan lograr las agencias con sus respectivos presupuestos y medir su desempeo utilizando indicadores, los funcionarios responsables del presupuesto deben conocer bien hacia dnde estn orientadas las actividades de esas agencias y cules son sus objetivos estratgicos, as como identicar claramente los objetivos a nivel nacional, sectorial y regional a los que contribuyen. Slo entonces pueden identicar resultados y productos adecuadamente vinculados con los objetivos de los programas de cada agencia, y los funcionarios de presupuesto pueden identicar qu constituye un gasto de calidad, al establecer en forma clara lo que cada programa y agencia debe realizar con los recursos asignados.

participan coordinadamente en la denicin de dichas metas con el propsito de que stas sean relevantes, crebles y factibles. Denir metas para todas las variables que intervienen en la asignacin de recursos puede resultar una tarea compleja y exigente en tiempo y dedicacin, pero es importante, ya que los gobiernos deben rendir cuentas precisamente sobre la base de tales metas, y porque slo a travs de stas, y de los objetivos que les dan sentido, se puede incentivar la mejora continua del desempeo de los ministerios, agencias, y servidores pblicos. Un aspecto importante por considerar es lograr que las metas sean relevantes y crebles, para lo cual las agencias no deben poder modicarlas discrecionalmente. Asimismo, una vez lograda una meta, las agencias no slo deben mantener esa pauta, sino buscar mejores resultados. Los indicadores, por su parte, son un instrumento para medir los resultados de un programa o poltica en forma cuantitativa o cualitativa, reejan los cambios en las variables que la ejecucin del programa busca afectar, y permiten la medicin de los resultados en forma oportuna y costo-efectiva. As, los indicadores de desempeo deben proporcionar informacin a los gerentes y a los funcionarios responsables de los programas y del presupuesto, de forma que stos puedan determinar los progresos en la consecucin de los objetivos y metas a lo largo de la cadena de implementacin (desde los impactos en el nivel superior hasta los insumos en el nivel operativo). Los indicadores de desempeo deben facilitar la medicin, el monitoreo y la evaluacin de los resultados del presupuesto en forma oportuna, estandarizada y a costo razonable. La literatura sobre monitoreo y evaluacin hace referencia a diversos acrnimos que pueden ayudar a establecer indicadores adecuados segn un conjunto de parmetros tcnicos (vanse algunos ejemplos en el Figura 1). En la prctica, es importante tener en cuenta que los aspectos metodolgicos pueden aplicarse de manera diferente segn el contexto. Por ejemplo, en las primeras etapas de la implementacin del presupuesto basado en resultados, puede ser necesario lograr un equilibrio entre la necesidad de los responsables del presupuesto de obtener informacin del desempeo, por un lado, y una calidad ligeramente desigual o un mayor nmero de indicadores, por el otro. Por ello, se trata de un proceso gradual y progresivo de mejoramiento que implica considerar mediciones su ptimas transitoriamente, mientras el proceso de implementacin avanza con acciones dirigidas a resolver la situacin. Decidir cul es el nivel ptimo o aceptable de dicho equilibrio requiere buen criterio tcnico y un juicio centrado para avanzar cuidando lo esencial. No existen indicadores perfectos; en

Denicin de indicadores de desempeo y sus metas


A partir de sus objetivos, las agencias pueden derivar metas a ms corto plazo (1 a 4 aos) que denen los resultados previstos de las asignaciones presupuestarias. Bsicamente, las metas son rdenes cuanticables de una variable determinada durante un perodo especco. Las metas del nivel superior ayudan a mejorar la ecacia y las del nivel operativo buscan incrementar la eciencia, aunque son complementarias e interdependientes. Una tcnica para denir metas es traducir los resultados y productos en enunciados positivos orientados al logro de un efecto esperado, de forma que, a partir de un valor inicial de referencia (lnea de base), sea posible establecer un camino y el destino al que se quiere llegar (por ejemplo, aumentar la cobertura de los programas de apoyo nutricional del 35% al 40% para la poblacin pobre entre 2008 y 2010). Las metas deben indicar logros referentes a un solo producto o resultado en un perodo denido de tiempo, suponiendo una cantidad nita de insumos y actividades necesarias para obtenerlas (Figura 1). Denir metas relevantes requiere criterios tcnicos para identicar una lnea de base slida y realizar una valoracin realista de los recursos y capacidades con que se cuenta para conseguirlas, lo que implica, a su vez, contar con un amplio conocimiento de las polticas y programas en cuestin. Los responsables internos de los programas en las agencias y las autoridades responsables del presupuesto
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Recuadro 1. Calidad de los indicadores del desempeo

otra). Un paso tcnicamente crtico para relacionar la nanciacin con los resultados es establecer una clasicacin programtica del gasto, la cual busca permitir que el presupuesto pueda ser ledo en trminos de los resultados que con l se espera conseguir. En la prctica, dicha clasicacin debe ser un subproducto de todo el proceso de denicin de metas e indicadores de impactos, resultados y productos para cada programa y agencia, preferentemente mediante un trabajo de colaboracin entre los funcionarios responsables de la programacin de recursos para cada uno de los sectores del presupuesto nacional y los funcionarios responsables de los programas y el presupuesto en los sectores y agencias. La clasicacin nanciera convencional, basada principalmente en asignaciones globales para insumos (por ejemplo, sueldos y salarios)

De acuerdo con las categoras mas frecuentes, todo indicador de desempeo debe ser:
SMART* o CREMA**

Specic: Especco Measureable: Cuanticable Achievable: Alcanzable Relevant: Relevante Trackable: Susceptible de monitorear

Claro Relevante Econmico Monitoreable Adecuado

* SMART: acrnimo en ingls del conjunto de caracteristicas propuestas primeramente por Peter Drucker en 1954. ** CREMA: del acrnimo CREAM en ingls introducido por Schiavo-Campo (1999).

ocasiones, es necesario utilizar indicadores indirectos o aproximados, por ejemplo cuando no se dispone de datos, cuando stos no se pueden recopilar peridicamente, cuando recabar la informacin resulta demasiado costoso. Entender estas dicultades y los potenciales costos de obtener y analizar la informacin del desempeo es crtico para el xito del proceso de implementacin del presupuesto basado en resultados. Con frecuencia, las agencias tienden a seleccionar sus indicadores basndose en la informacin que tienen a mano ms fcilmente, hasta que se ha fortalecido la planeacin estratgica que permite apreciar lo importante y costo-eciente que es contar con informacin para medir el desempeo de sus programas en un horizonte de largo plazo.

o unidades institucionales (por ejemplo, ministerios o agencias), no ofrece mucha informacin acerca de si los recursos han conseguido sus objetivos o si podran producir mayores benecios. Una clasicacin programtica ayuda a establecer una secuencia lgica entre los resultados y productos de los programas y los resultados agregados a nivel de la agencia, el sector o las polticas. Con tal clasicacin, el proceso presupuestario es ms un proceso de decisin estratgica entre diferentes prioridades de poltica que una lista de solicitudes presupuestarias a ser incorporadas. Desde el punto de vista tcnico, el reto es asegurar que las modalidades de programas reejen las prioridades gubernamentales en la asignacin de los recursos durante la elaboracin del presupuesto. Si se realiza satisfactoriamente, este ejercicio favorece el cumplimiento de los propsitos de rendicin de cuentas (como informacin ex post) y la preparacin y ejecucin del presupuesto (como informacin ex ante). Pero para que estos objetivos puedan ser cumplidos ecazmente, todo el presupuesto debe adoptar un formato por programas (por ejemplo, las solicitudes de los ministerios, las asignaciones establecidas por ley o la evaluacin de los resultados presupuestales), al menos como complemento de la clasicacin nanciera tradicional. El costeo de los programas es la otra tcnica clave para relacionar la nanciacin con los resultados, debido a que proporciona informacin que los sistemas nancieros y contables tradicionales

Vnculo entre el presupuesto y los resultados


La solidez del presupuesto basado en resultados depende de la vinculacin entre la planeacin del desarrollo, los resultados y las decisiones sobre la asignacin de los recursos nancieros. Una manera de establecer ese vnculo es estandarizar los costos por unidad de los productos suministrados (por ejemplo, pacientes tratados en centros de salud o estudiantes matriculados en educacin secundaria). Otra forma es identicar conexiones cuantitativas ms globales entre el nivel de resultados logrado y determinadas asignaciones presupuestarias anuales o plurianuales (por ejemplo, aumento de la cobertura de los servicios de agua y saneamiento) . Establecer dichos nexos
1

demanda, igualmente, una enorme cantidad de juicios tcnicos y un intenso trabajo operativo, ya que la tarea se debe hacer individualmente para cada captulo presupuestario o programa .
2

En virtud de la diversidad de los productos y resultados en el

sector pblico, puede ser complicado vincular algunas asignaciones presupuestarias al desempeo (por ejemplo, cuando los costos por unidad de un servicio varan considerablemente entre una regin y

Por ejemplo, en Gran Bretaa, en los Acuerdos sobre la Prestacin de Servicios Pblicos las metas de resultados estn vinculadas al proceso de presupuestacin plurianual; vase Robinson (2007). 2 ste es especialmente el caso cuando la tarea se hace por primera vez; sin embargo, la dicultad puede disminuir a medida que se adquiere experiencia, sobre todo si se recurre a la tecnologa para automatizar el proceso.
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simplemente no pueden ofrecer. Sin embargo, costear los productos y los resultados unitarios de los programas tambin presenta dicultades. Por un lado, los resultados y productos del sector pblico no se expresan necesariamente en unidades estandarizadas; los resultados en particular, suelen verse afectados por factores externos (por ejemplo, la delincuencia, el desempleo y la pobreza). Por otro lado, incluso los productos pueden depender del carcter contingente de muchos servicios (por ejemplo, el Ejrcito o el servicio de bomberos). Algunos mtodos sosticados de clculo, como el activity based costing (costeo basado en actividades; ABC) slo reejan algunas de estas complejidades. Por esta razn, casi siempre es necesario recurrir a soluciones complementarias para informar el proceso presupuestario, como por ejemplo en el caso de las evaluaciones de programas.

Informacin del desempeo


La medicin de los resultados de las asignaciones presupuestarias presenta una serie de retos relacionados con la informacin del desempeo.  En primer lugar, la recopilacin de informacin sobre los indicadores del desempeo no es necesariamente una tarea fcil. Por ejemplo, los indicadores referentes a productos se basan sobre todo en registros administrativos (datos recolectados diariamente por los propios programas), los cuales pueden ser muy decientes en muchos pases en desarrollo. Los resultados, por su parte, se basan en mayor medida en datos estadsticos (observaciones peridicas obtenidas mediante encuestas o estimaciones), que no se recopilan con suciente frecuencia como para que sirvan de base para las decisiones anuales sobre el

Consulta y validacin de los indicadores


El uso escaso o inadecuado de la informacin sobre el desempeo en el proceso presupuestario a menudo tiene que ver con problemas no slo de disponibilidad y calidad de los datos, sino de concertacin y aceptacin poltica de la informacin del desempeo. Si las mediciones del desempeo van a informar las decisiones sobre los presupuestos ministeriales, entonces los ministros sectoriales y las autoridades presupuestarias centrales deben estar al tanto de qu se quiere medir y cmo se est midiendo. Los ociales de alto nivel deben convenir tanto en los indicadores como en las metas, sobre todo porque el presupuesto es, fundamentalmente, un proceso poltico. En denitiva, las decisiones presupuestarias se toman teniendo en cuenta usos competitivos que son reejo no slo de los programas, sino tambin, y en alto grado, de los objetivos y compromisos polticos de los gobiernos. Aparte de denir los objetivos, indicadores y metas de los programas y sus vnculos con los resultados y objetivos de las polticas, los gobiernos tambin deben estandarizar e institucionalizar los procedimientos para asegurar una amplia aceptacin y validacin de sus metas. Los procedimientos de consulta y concertacin ayudan tanto a las autoridades presupuestarias centrales como a los ministerios sectoriales al reducir la discrecin y los incentivos para establecer metas e indicadores de poca relevancia..

presupuesto.  En segundo lugar, la informacin sobre el desempeo requiere anlisis. Aun si se cuenta con buenos datos, stos no pueden ser considerados informacin del desempeo en s mismos si no han sido procesados y organizados de una manera estructurada, accesible y oportuna.  En tercer lugar, para que la recopilacin, la gestin y el reporte de datos sobre el desempeo sean de buena calidad, se debe contar con sistemas de informacin adecuados. Sin duda, la mayora de los sistemas presupuestarios recopila datos nancieros (por ejemplo, compromisos y pagos) con nes de control. Sin embargo, el presupuesto basado en resultados hace necesario integrar la informacin nanciera y la informacin del desempeo, por lo que la inter-operacin entre los sistemas estadsticos nacionales, los sistemas de monitoreo de los programas y agencias, y los sistemas de informacin nanciera es de vital importancia.  Por ltimo, dado que la informacin sobre el desempeo es diferente de la informacin nanciera, el presupuesto basado en resultados slo es posible si las ocinas de presupuesto son competentes en el anlisis de las polticas y la valoracin de la informacin que deben reportar los ministerios sectoriales y los organismos de evaluacin.

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Mxico: Progresos recientes y principales desafos


Mxico ha venido incorporando la utilizacin de indicadores del desempeo en el presupuesto pblico desde 1997. En el marco de una serie de importantes transformaciones institucionales recientes contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 la reforma del marco presupuestario federal con un enfoque orientado a los resultados; la creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social a modo de organismo tcnico e independiente de evaluacin, la adopcin de un nuevo marco de armonizacin contable, y la creacin del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), el pas ha emprendido la tarea de evaluar los resultados del gasto en todos los programas federales. Desde marzo de 2007, se han denido matrices de indicadores con un fuerte nfasis en indicadores de impacto, resultados y productos en los programas presupuestarios (77% del total). Se han establecido criterios homogneos para la denicin de los indicadores y metas y, a partir de stos, se incorporaron matrices de indicadores en 398 programas, se concertaron e incluyeron en el presupuesto 265 indicadores correspondientes a 217 programas presupuestarios ejecutados por 27 dependencias y entidades federales, y se incluy la perspectiva de gnero en 216 indicadores de 64 programas presupuestarios. Todo esto ha exigido un gran esfuerzo en trminos de coordinacin y ha sido un proceso tcnicamente complejo en el que se ha avanzado gracias a la participacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, y en el que la Cmara de Diputados ha sido un actor relevante. Aunque algunos de los aspectos aqu sealados dan una idea de la dimensin del proceso en marcha, los efectos de mediano y largo plazo en la orientacin hacia los resultados de la administracin pblica mexicana sern an ms importantes. Sin embargo, se no ser un proceso fcil ni lineal. Se deber superar una serie de retos con el trabajo de mltiples instancias. Ser necesario asegurar la continuidad del proceso y el respaldo poltico al ms alto nivel del gobierno para avanzar en su institucionalizacin. Igualmente, se requerir tiempo y mucho ms trabajo para renovar la mentalidad y recrear las prcticas de muchos ociales del gobierno y agentes externos, en el Ejecutivo, el Legislativo, as como en las instituciones de control, scalizacin y transparencia. Mejorar los indicadores de desempeo; denir y poner en operacin una funcin de seguimiento adecuada (que complemente la funcin de evaluacin existente); internalizar prcticas de comunicacin y ren-

dicin de cuentas generalizadas en el lenguaje de resultados; lograr una mayor calidad en las matrices de indicadores, y desencadenar acciones para mejorar la calidad, disponibilidad y utilizacin de la informacin sobre el desempeo son algunas de las tareas prioritarias. Otros desafos son armonizar las categoras de programas en el presupuesto e introducir clasicaciones basadas en productos y resultados, establecer mecanismos de consulta y validacin de las metas e indicadores incorporando a los niveles de decisin del gobierno, formular y adoptar una ms amplia estrategia de informacin y establecer un plan estructurado y a mediano plazo para desarrollar capacidades de gestin orientada a resultados, monitoreo y evaluacin en los funcionarios pblicos de todos los niveles.

Referencias
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H. Hatry, Performance Measurement: Getting Results Urban J. Z. Kusek, y R. C. Rist., Ten Steps to a Results-Based Monitoring

K. Mackay, How to Build M&E Systems to Support Better

M/. Robinson, Performance Information Foundations en M.

S. Schiavo-Campo, Performance in the Public Sector, Asian

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Mejorando el desempeo del presupuesto:


Polticas pblicas de nutricin basadas en la evidencia1
Gladys Lpez-Acevedo, Economista Senior, Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Banco Mundial Ricardo Mjica Rosales, Director General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales, Secretaria de Desarrollo Social(SEDESOL), Mexico
En los ltimos Mxico ha hecho importantes avances en el estado de nutricin de la poblacin. A pesar de la disminucin en la inequidad, la desnutricin crnica contina siendo un desafo de las polticas pblicas. La ms reciente generacin de programas se distingue por un diseo basado en la evidencia cientca existente. Esta nota (a) presenta un anlisis de la efectividad y eciencia de los principales programas en materia de nutricin, (b) resalta la importancia de un diseo robusto y del uso de evaluaciones de calidad en los programas que permiten una mejor asignacin de recursos, y (c) destaca algunas de las prioridades para la mejora de dichos programas en los prximos aos.

Tendencias recientes
A partir de la informacin de las Encuestas Nacionales de Nutricin 1988 y 1999, y la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, se observa que en los ltimos 20 aos Mxico ha hecho importantes avances importantes en el estado de nutricin de la poblacin. La desnutricin en menores de cinco aos ha cado sustancialmente y se ha reducido la brecha histrica de desigualdad en el estado nutricional de distintos grupos de la poblacin. Desde nales de los noventa, la desnutricin aguda (bajo peso para la talla) ha dejado de ser un problema generalizado de salud pblica. Adicionalmente, entre 1988 y 2006 la prevalencia de baja talla (desnutricin crnica) en nios menores de cinco aos se redujo casi a la mitad, pasando del 22,8 al 12,7 %.

Las mximas disminuciones de prevalencias de desnutricin

crnica se observan en los dos deciles2 inferiores de condiciones de bienestar, seguidos de los tres intermedios. En los cinco deciles superiores no hubo una disminucin importante de la desnutricin crnica en los ltimos siete aos. A pesar de la disminucin en la inequidad en relacin a 1999, la desnutricin crnica contina siendo un desafo para las polticas pblicas, especialmente dada
Esta nota est basada en el resumen ejecutivo de la publicacin del Banco Mundial, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), Nutricin y pobreza, Poltica Publica basada en Evidencia, Gonzlez de Cossio et al, Banco Mundial, 2008. 2 La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006 (ENSANUT) 06) utiliza un ndice de condiciones de bienestar medido a travs de variables relacionadas con variables socioeconmicas y de salud para clasicar a los hogares mexicanos.
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Graco 1: Prevalencia de desnutricin crnica por decil de condiciones de bienestar en 1999 y 2006 50.000 47.6 41.1 1999 2006 31.2 25.000 18.5 14.1 12.500 25.0 21.9 12.5

37.500 %

18.6 13.0 8.8 8.0 9.2 9.0 6.8 6.0 6.0

7.0 4.6 4.7 10

Deciles de Condiciones de Bienestar

Fuente: Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006

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Grco 2: Sobrepeso (IMC 25-29.9) y obsesidad en mujeres (IMC>30) de 20 a 49 aos en 1988, 1999 y 2006. 80 70 60 50 % 40 30 20 10 0 25 1988 1999 2006 Sobrepeso Obesidad 9.5 36.1 36.9 24.9 32.4

dos. El objetivo central era el abasto de alimentos bsicos con el propsito de garantizar la seguridad alimentaria del pas. La ms reciente generacin de programas marcada por el inicio en 1997 de Progresa/Oportunidades se distingue por fundamentarse en un marco conceptual que identica los mecanismos biolgicos y conductuales a travs de los cuales las intervenciones propuestas podran tener un efecto en la desnutricin, basado en la evidencia cientca existente. Asimismo, dichos programas se caracterizan por su focalizacin, buscando una atencin eciente hacia la poblacin que presenta mayores rezagos. En resumen, este tipo de programas pone nfasis en un diseo robusto con una lgica conceptual que sea adecuada para alcanzar objetivos especcos, as como en el uso de evaluaciones de calidad que permitan una mejor gestin de los programas, aumentando su eciencia y efectividad, ofreciendo la posibilidad de una mejor asignacin de recursos pblicos.

Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006 la heterogeneidad en su distribucin, tanto geogrcamente como entre los distintos grupos sociales. En trminos absolutos, las prevalencias ms altas siguen presentndose entre la poblacin indgena (33,2% frente a 10,6% de poblacin no indgena) y en la zonas rurales (19,9% frente a 10,1% de zonas urbanas). Adicionalmente, la anemia y la deciencia de micronutrientes

Principales programas con componente nutricional de la Secretara de Desarrollo Social


Hasta el ao 2008, existan en la Secretara de Desarrollo Social tres3 programas sociales con componente nutricional: Oportunidades, el Programa de Abasto Social de Leche (PASL)4 y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL). A travs de dichos programas se atiende a cerca de 8 millones de familias..

es alta y su reduccin ha sido relativamente modesta. La prevalencia de anemia en el grupo de nios de uno a cuatro aos disminuy, entre 1999 y 2006, de 28,1 a 23,7 por ciento. Aunque la anemia es un problema generalizado entre toda la poblacin, las mayores prevalencias se acentan en el 40 por ciento de los hogares con menores condiciones de bienestar. Esta problemtica coexiste con una epidemia de sobrepeso y obesidad. Aproximadamente dos de cada tres mujeres entre 20 y 49 aos sufre sobrepeso u obesidad. En adultos, la obesidad est distribuida de manera relativamente homognea entre regiones y niveles de bienestar. En los nios, en cambio, ste es un problema mayor en zonas urbanas, en el norte del pas y en la ciudad de Mxico, as como entre los grupos de mayores ingresos.

Principales resultados de las evaluaciones El programa Progresa-Oportunidades: Impactos en Comunidades Rurales


En 1997 se inici la implementacin en zonas rurales del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), conocido actualmente como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

La evolucin de las polticas de nutricin


En los ltimos cuarenta aos se pueden distinguir en Mxico dos etapas de polticas de alimentacin y nutricin. Entre los aos sesenta y hasta mediados de los noventa, la poltica se caracteriz por el uso de cuantiosos recursos dirigidos a subsidios generaliza-

En el ao 2008 inici la operacin de un cuarto programa, el Programa de Apoyo Alimentario en Zonas Marginadas. Sin embargo, debido a que ste busca objetivos similares a los del Programa de Apoyo Alimentario de DICONSA, en el 2009 ambos programas sern fusionados en el PAL. 4 El programa de Abasto Social de Leche se encuentra a cargo de LICONSA y el Programa de Apoyo Alimentario, a cargo de DICONSA, ambas instituciones dependientes de la SEDESOL.
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Programa
Poblacin objetivo Beneciarios (2007) Apoyo nutricio

Oportunidades Familias en pobreza extrema en reas urbanas y rurales 5 millones de familias Apoyo en educacin, salud, y nutricin que incluye entre otros, plticas en materia de salud; control nutricional y complementos alimenticios para nios y mujeres embarazadas y en lactancia. Asistencia regular a la escuela y a servicios preventivos de salud; capacitacin en salud y nutricin.

PAL Familias en pobreza alimentaria en reas rurales* 143 mil familias Apoyo en especie (canasta de alimentos bsicos) o efectivo ($175 pesos al mes)

LICONSA Familias en pobreza patrimonial, principalmente en zonas urbanas** 2,8 millones de familias Hasta 4 litros semanales de leche forticada, a precio preferencial, por cada miembro del hogar que se encuentre en la poblacin objetivo***

Corresponsabilidad

Participacin en seminarios sobre salud, Ninguna alimentos y nutricin

* SEDESOL utiliza tres lneas de pobreza: pobreza alimentaria se reere al ingreso necesario para comprar una canasta de alimentos que satisface los requerimientos nutricionales mnimos; pobreza de capacidades, que incluye el ingreso necesario para satisfacer las necesidades de alimentacin, educacin y salud; y pobreza de patrimonio, que se reere al ingreso necesario para satisfacer las necesidades de alimentacin, educacin, salud, vivienda, vestido, calzado y transporte. ** Aproximadamente el 85% de los beneciarios son urbanos. Para recibir apoyos, los hogares deben de contar con al menos un miembro en los siguientes grupos de poblacin: nios y adolescentes entre 6 meses y 12 aos, adultos mayores, mujeres embarazadas o en periodo de lactancia, enfermos crnicos y/o personas con discapacidad. *** La leche Licosa est forticada con hierro, zinc, cido flico y vitaminas A, C, D, B2 y B12. La leche se vende a un precio de $4.00 pesos (aproximadamente 40% del precio de mercado).

Su diseo est orientado a incrementar la inversin en salud, alimentacin y educacin de los nios de hogares en pobreza extrema. El programa otorga transferencias monetarias condicionadas como apoyo alimentario y becas escolares. Adems, distribuye complementos alimenticios a mujeres embarazadas o en lactancia y nios de hasta 48 meses .
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biodisponibilidad; tambin se reformul la estrategia educativa para promover su adecuada utilizacin. Una limitacin del diseo de la evaluacin es que no permiti identicar la contribucin individual de las distintas acciones del programa en el efecto nutricional observado.

Las evaluaciones muestran mejoras en el crecimiento de los

nios que vara entre 0,67 y 1,1 cm., dependiendo del tiempo de exposicin y del subgrupo de edad. Asimismo, se documentan efectos positivos del programa en el consumo de los hogares, se observa un mayor gasto en alimentacin, mayor diversicacin de la dieta, y consumo ms elevado de frutas, verduras y productos de origen animal. Por otra parte, slo se obtuvieron impactos menores en la prevalencia de anemia en nios y mujeres, principalmente por la reducida absorcin del hierro que tena la frmula original de la papilla y el consumo irregular del complemento forticado. Asimismo, se documenta un aumento en el consumo de alimentos poco saludables como los refrescos carbonatados. Considerando los hallazgos de las evaluaciones se redise y mejor el componente nutricional. Se modic el tipo de hierro adicionado a las papillas Nutrisano y Nutrivida para mejorar su

El programa Oportunidades: Impactos en comunidades urbanas


En comunidades urbanas el impacto fue mayor en los nios que tenan menos de seis meses al momento del levantamiento basal; donde crecieron en promedio 1,5 cm. ms y pesaron 0,5 kg. ms que los nios en hogares similares que no participaron en el programa (grupo control). En nios urbanos menores de 24 meses, la magnitud del impacto en la talla fue mayor en los hogares ms pobres. El impacto del programa en la prevalencia de la anemia en nios y mujeres no fue estadsticamente signicativo. Los resultados de las evaluaciones en zonas urbanas y rurales se asemejan en muchos aspectos y encaminan a dos grandes retos para Oportunidades. Primero, a pesar del impacto signicativo en el estado nutricio, es necesario que aumente la magnitud del impacto a travs de una mejor focalizacin intrafamiliar y utilizacin

El complemento se otorga a todos los nios de 6 a 23 meses de edad y a nios de hasta 5 aos cuando se detecta algn grado de desnutricin.

de los alimentos forticados y de algn complemento alternativo. El segundo reto para Oportunidades, y en general para las polticas

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pblicas dirigidas a mejorar la nutricin, es evitar un incremento, e incluso, lograr una reduccin en la prevalencia de sobrepeso y obesidad. No obstante, aun existe poca informacin y experiencia sobre la efectividad de potenciales intervenciones en Mxico.

Programa de Apoyo Alimentario (PAL)


El Programa de Apoyo Alimentario nace en el ao 2004, dirigido a cubrir los mnimos necesarios en materia de alimentacin para poblacin en situacin de pobreza no atendida por el programa Oportunidades8. Utilizando la infraestructura de la red de tiendas

Programa de Abasto Social de la Leche Liconsa


El Programa de Abasto Social de Leche (PASL) tuvo sus orgenes en los aos cuarenta, con el objetivo de subsanar el problema de desabastecimiento de leche en la ciudad de Mxico. A partir de 2002, se reorientan los objetivos del programa hacia el logro de una mejor nutricin a travs de la forticacin de la leche con micronutrimentos6. A travs del programa se vende leche lquida o en polvo, a precio preferencial a familias en situacin de pobreza. Con el n de vericar el cumplimiento de los objetivos de la estrategia de forticacin de leche se evalu la ecacia y efectividad del programa. La prevalencia de anemia entre los nios que consumieron leche forticada fue hasta 40% menor, a los seis meses, que entre los que recibieron la leche no forticada. Tambin se registraron resultados positivos en la prevalencia de baja talla para la edad y en el incremento de masa muscular de los nios beneciarios. El gran reto que prevalece para el programa es su focalizacin:
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Distribuidora Conasupo (DICONSA), el programa distribuye apoyos bimestrales en efectivo o en especie a familias ubicadas en las localidades ms alejadas del pas. La evaluacin de impacto utiliz informacin recolectada entre 2003 y 2005. Los resultados muestran que la entrega en especie con y sin educacin, as como el efectivo, incrementan el gasto total y por grupos de alimentos. Los hogares beneciarios del PAL registraron un consumo total entre 14 y 16% superior al de los no beneciarios. Los nios entre tres y cuatro aos de edad cuyas familias recibieron el apoyo en efectivo crecieron en promedio 0,54 cms. ms. La evidencia sugiere que una mezcla de efectivo y alimentos, o complementos de alto valor nutritivo destinados a los miembros con mayor vulnerabilidad nutricia en el hogar pudiera ser la estrategia de intervencin con mayor potencial.

Agenda de trabajo
El diseo de programas y evaluaciones de calidad fundamentadas en la evidencia permite generar y usar informacin de desempeo con resultados tangibles y efectos directos en la asignacin de recursos del presupuesto pblico. En este caso, como fruto de las evaluaciones realizadas, se deriva una agenda concreta de trabajo a desarrollar durante los prximos aos. Esta agenda resalta los siguientes temas prioritarios para la mejora de la poltica pblica en materia de nutricin.  Heterogeneidad del estado nutricio. Hay tres estados en la Repblica Mexicana en los cuales la desnutricin crnica ya no es considerada un problema generalizado de salud pblica (Nuevo Len, Tamaulipas y Colima). Sin embargo, en estados como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Yucatn persisten prevalencias superiores al 20%. Sera recomendable elaborar un mapa del estado nutricio a nivel municipal que permita considerar variaciones regionales en la aplicacin de intervenciones nutricias dentro de los programas destinados a la poblacin en pobreza.  Sobrepeso y obesidad. La poblacin mexicana ha experimentado un aumento preocupante en las prevalencias de so47

se estima que cerca de dos de cada cinco beneciarios pertenecen a los cuatro deciles menos pobres de la poblacin y que el 50% de los benecios del programa se concentran en el Distrito Federal y estado de Mxico, entidades donde solamente se localizan 21% de los menores de cinco aos en situacin de pobreza que presentan problemas de anemia.

Esta decisin se tom con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Nutricin 1999, en donde se identicaron deciencias en micronutrientes como hierro y zinc en la dieta de preescolares. 7 Medido a travs de un ndice de bienestar generado a travs de la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006. 8 El diseo de Oportunidades exige una corresponsabilidad en materia de asistencia escolar y citas mdicas. Debido a esto, las localidades que no cuentan con centros mdico y/o escuelas no pueden ser atendidas por este programa.
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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

brepeso y especialmente de obesidad. El cual se ha distribuido homogneamente entre los adultos de diversos grupos sociales pero registra un mayor aumento en el quintil ms bajo de condiciones de bienestar. Existen pocas acciones de probada ecacia pero algunas acciones a considerar son: reduccin de la grasa de la leche Liconsa; reduccin del nivel energtico de los complementos de Oportunidades en las mujeres; capacitacin de la poblacin beneciaria de los programas en la compra de alimentos nutritivos as como desalentar la compra de los que se sabe aumentan el riesgo de obesidad.  Retroalimentacin de las evaluaciones. Del conjunto de evaluaciones de impacto se desprenden lecciones importantes. Algunas intervenciones han probado ser ms efectivas que otras, por lo que, tomando en consideracin restricciones operativas y presupuestales, se deberan de favorecer dichas intervenciones. Existen reas de oportunidad para mejorar la focalizacin de algunos programas. La evaluacin de los programas tambin ha revelado la debilidad de los componentes educativos (en materia de salud y nutricin), por lo que es recomendable continuar trabajando en la mejora de acciones enfocadas a la adopcin de comportamientos saludables. Una mayor coordinacin institucional entre los principales programas connes nutricionales y con otros programas de vivienda e infraestructura que mejoren las condiciones de salubridad, as como con los sectores de salud y educacin, es esencial para promover la sinergia de la respuesta social organizada y atender los retos en materia de nutricin. Asimismo, es importante buscar la complementariedad de intervenciones en materia de infraestructura (por ejemplo, acceso a agua potable, condiciones adecuadas de higiene en la vivienda, tales como pisos rmes) las cuales han probado tener resultados importantes en variables relacionados con la mejora de la nutricin.

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Armonizacin Contable
Manuel Vargas, Especialista Senior en Gestin Financiera, Unidad de Gestin Financiera, Banco Mundial Emilio Pineda, Director General Adjunto, Unidad de Coordinacin de Entidades Federativas, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SCHP), Mexico
La informacin nanciera del sector pblico es necesaria para mantener la disciplina scal, tomar decisiones sobre la asignacin de recursos, optimizar la eciencia operativa e incrementar la transparencia sobre el uso del erario pblico. Para que la informacin nanciera sea una herramienta til de mejoramiento de la calidad y eciencia del gasto pblico, es necesario que sea comprensible, comparable, oportuna, completa y conable. La reforma de armonizacin contable en Mxico, entendida como la modernizacin y uniformidad de criterios de registro y presentacin de informacin presupuestaria y contable del sector pblico, busca alcanzar dichos atributos. A su vez, el establecimiento de un sistema de informacin nanciera robusto es considerado un prerrequisito en la implantacin del presupuesto por resultados. Por lo tanto, los benecios esperados de la reforma son amplios; sin embargo, no deben pasarse por alto los riesgos y desafos importantes que presenta su implementacin.

Introduccin
Los sistemas de informacin nanciera gubernamental proveen a los tomadores de decisiones y funcionarios pblicos herramientas para: (a) controlar el gasto agregado y el balance scal; (b) asignar estratgicamente el gasto pblico a polticas, programas y proyectos; y (b) mejorar el manejo del presupuesto con economa y efciencia.
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sentar una visin completa del sector pblico, sin omisiones materiales.  Conabilidad: La informacin nanciera debera estar libre de errores materiales y sesgos de parcialidad. En trminos generales, la informacin nanciera pblica se puede clasicar en informacin de ndole presupuestaria y de ndole contable. La diferencia fundamental entre ambas se encuentra en que la informacin presupuestaria se rige por la sustancia legal del presupuesto pblico, mientras que la contabilidad nanciera privilegia la sustancia econmica en el registro y presentacin de los eventos. Tambin se podra identicar a las estadsticas scales como un elemento distintivo de la informacin nanciera pblica, aunque estas normalmente se alimentaran de elementos existentes de los sistemas presupuestario y contable.

Adems, los sistemas de informacin nanciera les permiten a los gobiernos cumplir con su responsabilidad bsica de rendicin de cuentas a rganos de scalizacin y a la ciudadana por el uso de los recursos pblicos. Claramente, la informacin nanciera gubernamental constituye un medio para los nes sealados, los cuales se cumplirn en funcin de la capacidad existente a diferentes niveles de la gerencia pblica para utilizar dicha informacin en el manejo de programas pblicos, as como de los usuarios externos para analizarla y as scalizar la gestin. La utilidad de la informacin nanciera pblica depende de  Comprensibilidad: La informacin nanciera debera presentarse de forma tal que los usuarios informados puedan entenderla razonablemente y as poder utilizarla para sus propsitos especcos.  Comparabilidad: Las bases de registro y presentacin de la informacin nanciera deberan permitir su comparacin entre entidades y entre perodos de tiempo.  Oportunidad: El perodo de tiempo transcurrido entre la fecha de la informacin nanciera y su emisin debera permitir de manera razonable la toma de decisiones y la scalizacin.  Cobertura completa: La informacin nanciera debera prevarias caractersticas:

Parmetros internacionales
Varias iniciativas se han emprendido a nivel internacional para tratar de uniformar criterios importantes de la informacin nanciera pblica. Para los propsitos de esta nota, destacamos el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (MEFP) y las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico (NICSP). El MEFP, emitido por el Fondo Monetario Internacional, presenta un marco conceptual y de compilacin integral para analizar y

Ver Public Expenditure Management Handbook, World Bank, 1998.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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evaluar la poltica fscal.2 Se centra en las deniciones, clasicaciones y directrices para la presentacin de estadsticas de nanzas pblicas. Algunos elementos notables de armonizacin perseguidos por el MEFP son: (a) la armonizacin con las correspondientes normas de otros sistemas estadsticos macroeconmicos reconocidos internacionalmente, en particular el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 1993); y (b) la posibilidad de hacer anlisis comparativos de las operaciones del gobierno entre pases. En adicin a las medidas de posicin scal, el MEFP establece una serie de clasicaciones para segmentos de gobierno, para sus ingresos y gastos. Con respecto a los ltimos, se proponen las clasicaciones econmica y funcional. Aunque el objetivo principal
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difcil por asuntos de soberana gubernamental. Sin embargo, esta situacin no disminuye su relevancia: se reconoce el derecho de los pases a establecer normas contables y directrices para la informacin nanciera y las NICSPs pueden ayudar en el desarrollo de nuevas normas o en la revisin de las existentes. A la fecha, se tiene una NICSP sobre la preparacin de estados nancieros sobre la base contable de efectivo, mediante la cual se reconocen las transacciones y otros hechos slo cuando se recibe o paga el efectivo. Por lo tanto, en esta base contable los objetos de medicin en los estados nancieros son el saldo de efectivo y los cambios que se producen en l. Sin embargo, el grueso de las NICSP regula la base contable acumulativa, a travs de la cual las transacciones y otros hechos son reconocidos cuando ocurren (no slo cuando se efecta su cobro o pago en efectivo). Los elementos reconocidos segn esta base contable son el activo, pasivo, activos netos (o patrimonio), ingresos y gastos. En su conjunto, las NICSP constituyen el marco de referencia internacional para los estados nancieros gubernamentales, los cuales a su vez son fundamentales

del MEFP est en la produccin de estadsticas scales, indudablemente constituye el parmetro internacional para los principales clasicadores presupuestarios. Estos, a su vez, son esenciales para la comprensibilidad de la informacin nanciera pblica, la asignacin estratgica, seguimiento y scalizacin del gasto. Las NICSP, emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico de la Federacin Internacional de Contadores, buscan normar el reconocimiento, medicin, presentacin y revelacin de transacciones y hechos en los estados fnancieros. Un elemento importante de armonizacin contenido
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en las NICSP es su convergencia con las Normas Internacionales de Informacin Financiera (NIIFs), aplicables al sector privado, pero adaptables al sector pblico cuando resulta apropiado. A diferencia de las NIIFs, la adopcin internacional de las NICSP se torna ms

Ver Government Finance Statistics Manual, International Monetary Fund, 2001. 3 El MEFP adopta la Clasicacin de Funciones de Gobierno, desarrollada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). 4 Ver Handbook of International Public Sector Pronouncements, International Federation of Accountants, 2009.
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Sistemas de informacin Desarollo y revision de politica publico

Formulacin presupuestaria

Aprobaciones y modicaciones

Auditoria y evaluacin Sistema de Informacin Financiera Contable

Programacion

Informes nancieros Transparencia/ portal web

Compromiso Compras y contrataciones

Otros procesos contables

Devengado Inventarios Tesoreria Recibos/Pagos

Manejo de deuda

Administracion tributaria

RH Nomina

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

para presentar las transacciones, activos y pasivos pblicos de forma transparente y coherente.

 En la ejecucin del presupuesto. Durante la implementacin del presupuesto los gerentes pblicos necesitan informacin actualizada y deben dar seguimiento al gasto de los programas. Cuando el ejercicio presupuestario no est integrado con la contabilidad, las adquisiciones y la tesorera, se corre el riesgo de no tener cifras conables para comparar el ejercicio del presupuesto, por ejemplo con los resultados tangibles del proyecto.  En auditora y evaluaciones de presupuesto. Las entregas parciales o tardas de las Cuentas Pblicas afectan las evaluaciones de gastos oportunas y limitan la rendicin de cuentas. En los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), los SIIF aunque no perfectos son relativamente robustos y sosticados, y una gran parte de la informacin de desempeo utilizada y diseminada a los actores y usuarios claves del presupuesto basado en desempeo es de carcter nanciera o requiere una capacidad para costear programas. En Amrica Latina, los sistemas de gestin nanciera crecientemente suministran informacin utilizada para actividades ex-post de monitoreo y evaluacin.

Sistemas integrados de informacin financiera (SIIF)


Usualmente la produccin de informacin nanciera pblica requiere el procesamiento de un amplio nmero de transacciones, en perodos limitados de tiempo y a travs de una red amplia y dispersa de ocinas. Por lo tanto, los gobiernos han puesto gran nfasis en las ltimas dos dcadas en el desarrollo de sistemas computarizados de informacin nanciera. En general, estos sistemas integran el procesamiento de la transaccin con el registro y clasicacin, facilitan la automatizacin de controles y procedimientos y permiten la rpida compilacin de datos y emisin de informes. Algunas caractersticas normales de los sistemas integrados son: el desarrollo modular, con mdulos centrales integrados (esenciales para la operacin del sistema y que denen los estndares para intercambio de informacin) y mdulos auxiliares conectados; la estructuracin por lneas funcionales, no organizacionales, a n de permitir la integracin de una base de datos comn; y la utilizacin de una plataforma de tecnologas de informacin y comunicacin que permita dicha integracin.5 La gura anterior ejemplica, de manera simple, la integracin de mdulos centrales de los sistemas de informacin nanciera alrededor del ciclo presupuestario, as como sus conexiones con mdulos auxiliares de otras funciones crticas de la gestin nanciera pblica.

Contexto mexicano
En Mxico se han dado avances importantes en la produccin de informacin nanciera pblica, pero hasta ahora uno de los mayores problemas para el anlisis de las nanzas pblicas en los tres niveles de gobierno es la ausencia de comparabilidad, y posiblemente de precisin, de la informacin disponible. Los gobiernos producen informacin nanciera de acuerdo con leyes, polticas y principios dictados localmente. La gran variedad de reglas y sistemas de contabilidad gubernamental diculta o imposibilita el anlisis de datos comparativos, lo cual a su vez puede llevar a conclusiones no conables o inhibir el monitoreo y evaluacin ecaz de la gestin scal. En ese sentido, Mxico va detrs de otros grandes gobiernos de naturaleza federal, por ejemplo Estados Unidos, Brasil e India, donde con diferentes niveles de desarrollo en cuanto a la calidad de la informacin scal al menos no existen problemas graves de comparabilidad de dicha informacin.

SIIF robustos como prerrequisito del presupuesto por resultados


Un SIIF slido es crtico en cada uno de los momentos del ciclo presupuestario para promover una gestin scal coherente, en general, y para mantener sistemas de presupuesto basado en desempeo, en particular:  En la formulacin del presupuesto. Es esencial a efectos de planicar y cuanticar los costos de obtener resultados. Por lo tanto, es importante que el SIIF produzca oportuna y conablemente informacin referida a los costos nales de implementar un determinado programa durante aos anteriores.

Ver A. Hashim y B. Allan, Information Systems for Government Fiscal Management, 2007.

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

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La ausencia de armonizacin contable en diferentes niveles de

funcional/programtica.  El requerimiento y la armonizacin de los momentos del registro presupuestario: aprobado, modicado, comprometido, devengado, ejercido y pagado.  La interrelacin automtica del registro nico de las operaciones presupuestarias y contables.  El control contable de bienes muebles, inmuebles y otros activos.  La armonizacin de los estados nancieros y presupuestarios bsicos.  La difusin trimestral de la informacin nanciera por medios electrnicos.  El requerimiento de instrumentos (listas, catlogos, manuales de contabilidad) armonizados con los lineamientos generales del CONAC.

gobierno se evidencia en variaciones en el uso de la base contable de efectivo y acumulativa; en los clasicadores presupuestarios; en el nivel de incorporacin de transacciones del sector paraestatal; en el registro de activos (sobre todo no nancieros); en el reconocimiento de pasivos; y en la estructura, contenido y oportunidad de los estados nancieros, sus notas y las cuentas pblicas en general. Como es de esperar, dichas variaciones tambin conllevan normalmente diferentes niveles de desarrollo e integracin de las tecnologas de informacin utilizadas..

Reforma de la contabilidad gubernamental


La necesidad de armonizacin contable ha sido tema de discusin durante varios aos, tal como qued demostrado en varios grupos de trabajo constituidos desde 1998 y en la Convencin Nacional Hacendaria del 2004, en la que se acord entre otras cosasbuscar armonizar y modernizar los sistemas de informacin contables para los tres mbitos de gobierno. Sin embargo, pocos avances concretos se lograron hasta la aprobacin de la reforma hacendaria del 2007, la cual deriv en la reforma constitucional del 2008 que facult al Congreso a expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que garanticen su armonizacin a nivel nacional. Consecuentemente, ese mismo ao se expidi la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), la cual entr en vigor el 1 de enero de 2009. Con la LGCG, el marco normativo de la informacin nanciera pblica en Mxico da un salto cualitativo, particularmente mediante la introduccin gradual de los siguientes elementos:  La cobertura nacional de la LGCG, tanto vertical (tres niveles de gobierno) como horizontal (dependencias, entidades y rganos dentro de un gobierno), con un rgimen simplicado para municipios pequeos.  El establecimiento de un proceso formal de emisin de normas, el cual incluye la conformacin de un ente normativo, el Consejo Nacional de Armonizacin Contable (CONAC), y de un ente de opinin formal, el Comit Consultivo. En ambas instancias se contempla la participacin de dependencias, entes y organizaciones relevantes.  El requerimiento y la armonizacin de las clasicaciones presupuestarias: administrativa, econmica/por objeto de gasto, y

Beneficios esperados y desafos


En balance, la LGCG provee elementos que, de ser imple-mentados adecuadamente, mejorarn signicativamente la utilidad de la informacin nanciera pblica, como se resume a continuacin:  Comprensibilidad y comparabilidad: Armonizacin de normas de registro, clasicadores presupuestarios, cuentas contables y los estados nancieros correspondientes.  Oportunidad: Requerimiento del registro contable en tiempo real y la emisin de informacin nanciera trimestral dentro de los treinta das de nalizado cada trimestre.  Cobertura completa: Aplicacin de los requisitos de informacin de la LGCG al gobierno federal, las entidades federativas y los municipios. Adems, dentro de cada gobierno la LGCG aplica a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la administracin pblica paraestatal y los rganos autnomos estatales.  Conabilidad: A travs de la difusin, amplitud y uniformidad de la informacin nanciera, indirectamente se puede mejorar su conabilidad. Sin embargo, la LGCG no regula aspectos de control interno, auditora y scalizacin externa, los cuales constituyen mecanismos crticos para salvaguardar la conabilidad de la informacin. La experiencia internacional muestra que la implementacin de un sistema de contabilidad gubernamental con base acumulativa es un proceso a largo plazo que debe implementarse en etapas

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

debidamente secuenciadas para asegurar su xito.6 En ese sentido, la implementacin completa de la LGCG al 31 de diciembre de 2012 no deja de conllevar riesgos y desafos importantes:  La amplia cobertura del nuevo marco normativo, un aspecto positivo como se mencion anteriormente, al mismo tiempo generar necesidades formidables de capacitacin y gestin del cambio en miles de entidades y funcionarios pblicos.  La adecuacin y el desarrollo de sistemas de informacin que abarquen las diferentes etapas y clasicaciones del registro presupuestario, as como los requisitos de la contabilidad bajo base acumulativa, representarn costos importantes de diseo, desarrollo, implementacin y supervisin.  La calidad de los sistemas de control y auditora interna, as como la scalizacin externa, es fundamental para ayudar a garantizar la conabilidad de la contabilidad gubernamental y que as cumpla sus objetivos de salvaguarda del tesoro pblico. Por lo tanto, la modernizacin y armonizacin contable debera complementarse con desarrollos similares en la gestin de las contraloras internas y entidades de scalizacin superior. Algunos elementos tcnicos complejos tendrn que desarrollarse con sumo cuidado. Se puede pensar, por ejemplo, en la diferencia sealada (y las conciliaciones necesarias) entre registros presupuestarios y contables; el levantamiento, registro y valuacin de activos; el registro de pasivos y tratamiento de obligaciones bajo esquemas de bursatilizacin y asociaciones pblico-privadas; la identicacin y revelacin de pasivos contingentes; el reconocimiento de ingresos devengados; el registro de tratamiento de transacciones hechas por decomisos; la consolidacin de informacin de entes paraestatales y autnomos; entre otros.

Adicionalmente, aunque se acepta que la contabilidad sobre base acumulativa provee informacin ms amplia que el ejercicio presupuestario y los uos de efective, no se puede decir que exista un consenso internacional sobre los benecios de la contabilidad gubernamental sobre base acumulativa en funcion del costo de su implementacin.
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La experiencia del Estado de Quertaro en la implementacin del presupuesto basado en resultados


Mara Guadalupe Toscano Nicols, Especialista en Gestin del Sector Pblico, Banco Mundial. Enrique Abedrop Rodrguez. Secretario Tcnico de la Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro, Mxico

Las reformas scales que Mxico ha llevado adelante en los ltimos aos -con el objeto de mejorar la gestin pblica, la transparencia y la rendicin de cuentas- han presentado una serie de requerimientos para los Gobiernos Subnacionales. Estos incluyen el fortalecimiento de la auditoria local, la armonizacin de la contabilidad gubernamental, el establecimiento de indicadores de desempeo para los programas con transferencias federales, y la introduccin de la funcin de evaluacin en las administraciones estatales y municipales. Ante estos retos el estado de Quertaro ha sido pionero en poner en marcha un proceso de adopcin formal y gradual del presupuesto por resultados. La Secretara de Planeacin y Finanzas, que tiene responsabilidades directas en la direccin del presupuesto ha actuado como modulador de la reforma y ha realizado acciones concretas, como el desarrollo de un diagnstico de sus capacidades, la formulacin de un plan de accin y el establecimiento de un Grupo Inter-institucional Coordinador, adems de promulgar el decreto de creacin de una Unidad Independiente de Evaluacin en el Estado. Sobre estas bases se han dado pasos rmes hacia la implementacin del presupuesto basado en resultados y una mejor gestin de los recursos pblicos estatales.

Contexto
Durante la ltima dcada, el pas ha hecho avances sustantivos en las reformas de la gestin pblica para tratar de crear un sistema ms eciente, ecaz y profesional de la administracin pblica que permita responder a las necesidades de la sociedad mexicana. El Gobierno ha seguido una estrategia integral en la reforma del sector pblico para hacer frente a sus problemas estructurales de carcter scal, as como para mejorar la eciencia, ecacia y rendicin de cuentas del gasto pblico, que ha sido clave en la reciente crisis econmica mundial. Como parte de estas reformas, en septiembre de 2007 se aprueba la reforma hacendaria, una reforma scal integral que representa un paso crucial en el fortalecimiento de las cuentas scales del pas; teniendo como uno de sus pilares fundamentales la orientacin hacia un enfoque basado en resultados con el cual se busca mejorar el ejercicio del gasto y la rendicin permanente de cuentas. Con este paso, el gobierno se compromete a gastar mejor y a entregar mejores bienes y servicios a la ciudadana. La Reforma Constitucional de 2008 complement el alcance de la reforma scal de 2007 al establecer, para los tres rdenes de gobierno: (a) la armonizacin de la contabilidad del sector pblico, (b) la orientacin del presupuesto hacia resultados, (c) la ejecucin de evaluaciones de desempeo del gasto y el uso de informacin del desempeo en el presupuesto, y iv) el presupuesto plurianual para proyectos de inversin.
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Fortalecer la calidad del gasto pblico mediante mejoras en la

asignacin, y uso eciente de los recursos pblicos en consistencia con los nes polticos y sociales es una labor de gobierno que Mxico ha asumido y que sin duda requiere de reformas ms amplias del sector pblico, especialmente las reformas administrativas. El Gobierno federal ha hecho grandes avances en la implementacin de estas reformas, para cuya aplicacin se ha establecido un calendario ambicioso que exige una importante coordinacin entre los diferentes rdenes de gobierno. Los estados han iniciado el proceso con el que se establece el marco jurdico correspondiente en trminos de presupuesto, los gastos y la contabilidad. Algunos de ellos ya han aprobado el decreto para la creacin de las unidades de evaluacin que adelantarn la medicin de resultados de la aplicacin de los recursos pblicos, y han avanzado en la formulacin de indicadores de desempeo, tanto estratgicos como de gestin. Las iniciativas de los estados se reforzarn durante el ao 2010 sobre todo debido a ciertas necesidades especcas de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, aprobada en diciembre de 2008, que permitir la armonizacin contable en los tres rdenes de gobierno.

El Estado de Quertaro comprometido con la reforma


El Estado de Quertaro, comprometido con la Reforma Constitu-

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cional en materia de Gasto, ha sido uno de los estados pioneros en la adopcin de un enfoque de gestin y presupuesto que enfatiza los resultados del gasto. En el ltimo lustro, el Estado logr avances notables en el mejoramiento de la administracin nanciera pblica, especialmente en el fortalecimiento de la gestin de los ingresos y el control de los gastos y puede armarse tambin que avanz rpidamente hacia un proceso presupuestario ms eciente y transparente. Pero al mismo tiempo, los avances observados pusieron de maniesto otras falencias as como una serie de oportunidades de mejora a partir de las cuales el Estado ha comenzado a dar los primeros pasos para poner en marcha la implementacin de un modelo de presupuesto basado en resultados (PBR). Entendiendo que la exitosa implementacin de este tipo reformas requiere de un diagnstico a fondo de las capacidades institucionales y las posibilidades de reforma, as como de la elaboracin de un plan y una estrategia de implementacin con base en slidos fundamentos tcnicos, Quertaro estableci esta ruta en su proceso de reforma.

tracin no solo reconoci la necesidad de cambios en las prcticas de los funcionarios del presupuesto y en la forma de presentar el gasto, sino tambin identic la necesidad de hacer algunas modicaciones a la estructura institucional de la administracin, en el marco legal y en el perl del recurso humano de un buen nmero de dependencias. Como resultado, la estrategia seala con claridad: los objetivos, la orientacin de la reforma, los ajustes institucionales bsicos, los componentes de la implementacin y sus responsables, la secuencia y velocidad requeridas, as como las actividades de acompaamiento mnimas. El realismo en la identicacin de estos aspectos, la consideracin de los requerimientos tcnicos y la planeacin de la estrategia han sido importantes caractersticas del modelo que est adoptando Quertaro. Algunas consideraciones esenciales en la denicin de la estrategia del Estado incluyen: a) promover condiciones bsicas en el sistema de administracin del gasto tales como una estructura programtica del gasto, mecanismos de evaluacin ex ante y priorizacin de proyectos, y un sistema de indicadores de desempeo presupuestal; b) establecer una slida base de administracin nanciera, c) incorporar los ajustes institucionales y de orden legal que faciliten el logro de los objetivos de la reforma; y d) desarrollar niveles de competencias adecuados en las instituciones y funcionarios responsables de presupuestar, planear y evaluar el gasto, as como en los ejecutores de los programas. Otro aspecto a destacar es que, con fundamento en el diagnstico de la situacin inicial, se desarroll un plan de trabajo de accin inmediata que permitiera resultados en el corto plazo y el establecimiento de ciertos fundamentos de la reforma. Entre estos cabe mencionar un plan de implementacin2 que tuvo como propsito brindar a los funcionarios responsables una gua general

Diagnstico de las capacidades institucionales1


El diagnstico est estructurado en seis secciones: a) gestin presupuestal, b) gestin nanciera pblica, c) ejecucin de programas y proyectos, d) planeacin estratgica, e) monitoreo y evaluacin de resultados, y f) gestin de la informacin. El anlisis que de l se deriva arroj varios aspectos que ofrecen oportunidad de mejora e identic una serie de acciones concretas de corto y mediano plazo dentro de un marco de objetivos estratgicos para la introduccin del presupuesto basado en resultados y la mejora de la gestin del gasto pblico. Los hallazgos principales de este anlisis se reejan en la nota del Cuadro 1.

Plan y estrategia de implementacin de la reforma


El trabajo de planeacin de la reforma en Quertaro, se baso en el reconocimiento de que la implementacin del presupuesto basado en resultados requiere afectar en cierta medida todas las etapas del proceso presupuestal, desde la planeacin y la programacin hasta la ejecucin y la evaluacin de sus resultados. Con ello, la adminis-

El Diagnstico fue realizado con apoyo del Banco Mundial con una metodologa robusta basada en buenas prcticas internacionales que ayuda a los gobiernos a identicar sus capacidades y las herramientas en marcha para medir resultados y principalmente para implementar el presupuesto basado u orientado en resultados. La herramienta estimula la discusin interna y facilita el dialogo sobre el cmo informar el presupuesto en las diferentes etapas del ciclo y manejo de la reforma durante su puesta en marcha de una manera sistemtica. De manera especca, la metodologa permite apoyar a los gobiernos y dar claridad en el tipo de medidas y acciones especcas que necesitaran poner en marcha y el programa de trabajo a liderar para sustentar la reforma. 2 El Banco Mundial desarroll el Plan de Corto y Mediano Plazo para la Implementacin del Presupuesto basado en Resultados de Quertaro.
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Figura 1: Componentes del plan de implementacin de la reforma en Quertaro Bloque 1 Bloque 2 Bloque 3 Bloque 4 Bloque 5

Introduccin de clasicadores programaticos del gasto

Armonizacin contable e integracion con informacion del desempeno

Vinculacin del marco de gasto de mediano plazo con la planeacion y el PBR

Institucionalizacin y desarrollo de las funciones de M&E

Optimizacion de informacion del desempeno y los sistemas de informacin

y una clara identicacin de los principales bloques y pasos para la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo sostenible del Presupuesto basado en Resultados. Considerando la coyuntura del cambio de administracin, otro propsito del Plan fue facilitar la continuidad de los avances realizados y establecer un marco de referencia para continuar el intercambio de experiencias y mantener un dilogo constante con la Administracin Federal en cuanto a la reforma presupuestal. El Plan de Implementacin se estructur en cuatro secciones: a) consideraciones generales que se sugiere tener en cuenta antes de iniciar la introduccin del PBR; b) sntesis del diagnstico y actividades realizadas por la administracin de Quertaro con acompaamiento del Banco Mundial; c) estrategia de implementacin sugerida que identica los objetivos, la secuencia, los arreglos institucionales, las acciones de acompaamiento, los responsables de ejecutarlas y los bloques o componentes de implementacin; d) Plan de accin para la implementacin de la estrategia.

El Plan de accin desarrolla cinco bloques especcos: a)

Introduccin de clasicadores programticos del gasto, b) armonizacin contable e integracin con informacin del desempeo, c) vinculacin del marco de gasto de mediano plazo con la planeacin y el PBR, d) institucionalizacin y desarrollo de las funciones de Monitoreo y Evaluacin (M&E), y e) optimizacin de la informacin del desempeo y los sistemas de informacin.

El enfoque Quertaro
Teniendo en cuenta las condiciones del sistema presupuestal y de administracin nanciera, as como el estado de las funciones de planeacin, ejecucin y evaluacin del gasto es decir el anlisis de sus capacidades institucionales, la estrategia de implementacin del PBR en Quertaro privilegia un enfoque gradual en tres fases: Fase 1. Implementacin del PBR Presentacional3 selectivo en dos sectores pilotos (Servicios de Salud del Estado de Quertaro o SESEQ, y Secretaria de Planeacin y Finanzas o SPF); Fase II Escalamiento del PBR Presentacional en los dos sectores a la totalidad

Marzo Mayo, 2009

PBR Presentacional
Junio, 2009 Dic, 2010

Integracion alcicio Presupuestal 2011

PBR Presentacional
Julio, 2010 Dic, 2014

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Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico

Esta modalidad del PBR consiste en la asociacin directa o indirecta de las partidas de gasto a categoras programticas y sus metas, con el n de permitir una lectura diferente del presupuesto para propsitos de rendicin de cuentas. Sirve como una herramienta para las discusiones del presupuesto entre el ejecutivo, el legislativo y la ciudadana y para reforzar las responsabilidades de los diferentes actores en el presupuesto, pero sin afectar el proceso de programacin presupuestal y, por tanto, sin incidencia en la priorizacin o en la toma de decisiones de gasto. Este tipo de PBR se conoce como la modalidad ms ligera de este instrumento y en muchos casos como un primer paso hacia una reforma ms estructural. Con frecuencia se concreta en un anexo al documento de presupuesto anual o como informacin adicional de referencia. 4 Este enfoque del PBR busca asegurar que la informacin del desempeo es sistemticamente producida y considerada, entre otros insumos, en el ciclo presupuestal del gobierno. Su propsito es informar mas adecuadamente la toma de decisiones presupuestales e incrementar los incentivos para un mejor desempeo, aunque este no es el nico factor para las decisiones de gasto.
3

del gobierno central del Estado; y Fase III Implementacin en toda su extensin del Presupuesto informado por Resultados4 o PBR. La estrategia quedara ilustrada como se muestra en la Figura 2.

Figura 2: Estrategia de implementacin del PBR en Quertaro FASE 1 Piloto en 2 sectores: Salud y Hacienda

PBR Presentacional

FASE II

Expansion modelo en gobierno central FASE III

Cuadro 1: Diagnostico y progreso por areas de analisis en la implementacion del PBR en Queretaro

rea
Gestin presupuestal

Diagnstico Falta una estructura programatica del gasto No se cuenta con mecanismos regurosos de evaluacion ex ante y priorizacion de proyectos No hay un sistema de indicadores de desempeo

Progreso Prueba piloto en SPF y SESEQ Modelo del clasicador alineacin con Federacin Desarrollo aplicacin informtica (tablero de control) Propuesta fortalecimiento institucional presupuestal Analisis de brechas a junio Programa de trabajo consensuado con Banco Mundial para avanzar en las brechas

Gestin nanciera publica

Falta de armonizacin, en clasicacin, integracin y momentos de registro Hay un espacio de mejora en la calidad y cantidad de reportes nancieros Falta analisis de riesgos sistematicos y auditorias de desempeno

Ejecucin de programas

Falta de denicin de metas de resultados Existed capacidades limitadas para la supervisin Poco aprovechamiento de herramientas de control presupuestario, evaluacin y estadisticas

Capacitacin de personal de SESEQ y SPF en metodologas de PI, ML, indicadores y reporte Carga de matrices de indicadores en herramienta informtica Matrices de ML para 25 programas de SESEQ y 9 de SPF

Planeacin estratgica

Falta de planeacion estratgica del gasto No hay integracion plan - presupuesto

Falta de lineamientos y metodologias de planicacin Set inicial de indicadores estratgicos y presupesto con base a resultados Modelo conceptual de integracin plan con presupuesto SPF tiene una funcion de planeacin debil Propuesta de fortalecimiento institucional de la SPF
Monitoreo y evaluacin

Se carece de un marco legal Se cuenta con capacidades limitadas para el desarrollo de la funcin El concepto evaluacion limitado al seguimiento o cumplimiento de metas

Decreto y propuesta reglamento para la UER Entrenamiento en SPF y SESEQ para personal clave Propuesta de fortalecimiento institucional de la SPF

Gestion de la informacin

Baja interaccin usuarios y productores No hay un plan estadistico estatal No hay instumentos de administracin de informacin del desempeo

Plataforma de informacin para la carga de matrices e indicadores apoya el vinculo entre usuarios y productores

Aspectos relevantes para la implementacin


Un aspecto central en la implementacin de la Reforma es la denicin de responsables y roles claros. En este caso, dada la naturaleza transversal a la administracin estatal de la reforma y debido a que son mltiples los actores y los niveles de competencias involucrados, se estableci un modulador de la reforma (en este caso la Direccin de Presupuesto de la Secretara de Finanzas como instancia rectora del presupuesto estatal). As mismo, se denieron responsables sectoriales y a nivel de programas, as como la vinculacin

de las reas estadsticas del estado y de la Entidad de Fiscalizacin en materia de armonizacin contable y gestin de la informacin respectivamente. Otro aspecto importante para la implementacin del PBR en Quertaro es que, debido a que la reforma busca producir cambios permanentes en la forma de presupuestar los recursos y administrar los programas, su introduccin hizo necesarios cambios institucionales paralelos, particularmente en la estructura organizacional y en el marco legal de la presupuestacin y la planeacin del gasto. En Mxico, algunos estados han dado pasos importantes para instituir reformas al marco jurdico estatal en materia de presupuesto, gasto
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y contabilidad. Quertaro es uno de estos estados pioneros y en materia de presupuesto, en el marco del propio plan de implementacin de la Reforma, aprob el decreto de creacin de la Unidad de Evaluacin del Estado. Mejorar la calidad del gasto pblico e instaurar una cultura de gestin basada en el desempeo, requiere impulsar el desarrollo permanente de capacidades de planeacin, gestin del gasto, evaluacin y seguimiento en todos los niveles de la administracin. Hay un rea de oportunidad importante en este tema en los diferentes rdenes de gobierno. El gobierno federal ha desarrollado una estrategia comprensiva para atender de manera signicativa este aspecto que abarca tambin a los estados. En el caso de Quertaro, las capacidades actualmente son limitadas, aunque se ha avanzado pues se han adelantado procesos de capacitacin. Sin embargo, se requiere entrenamiento especializado y constante en formulacin de indicadores, planeacin del gasto, medicin de resultados, incluyendo tcnicas de M&E, entre otros aspectos. El Plan de Implementacin del Estado incorpora actividades dirigidas a promover la conformacin de una cultura de gestin orientada a resultados en Quertaro y generar capacidades de planeacin, gestin del gasto, evaluacin y seguimiento en los programas y sectores. En las distintas fases de implementacin es importante mantener la alineacin lograda en esta primera fase con el trabajo de PBR a nivel Federal. Fundamentos tcnicos bsicos para el PBR, como la armonizacin contable, el clasicador programtico y las metodologas de evaluacin requerirn un dilogo y una interaccin permanente con actores clave a ese nivel.

lo mismo que una serie de aprendizajes. Algunos de estos aspectos se presentan aqu a manera de conclusin. En su concepcin, el presupuesto basado en resultados en Quertaro est estrictamente ligado a un enfoque ms amplio de modernizacin de la gestin pblica que requerir que la informacin del desempeo a ser generada sea efectivamente utilizada por los gerentes pblicos para informar la administracin de sus programas y entidades. No es un instrumento para las ocinas de presupuesto exclusivamente. El involucramiento de los sectores es clave para la sostenibilidad de estos esfuerzos. As lo demuestra en Quertaro el alto nivel de compromiso de las reas y personal que ha participado en la implementacin de la reforma. Este esfuerzo fue liderado por el Grupo Coordinador, que est integrado por funcionarios tanto de la SPF y de SESEQ. La experiencia de la implementacin expuso la relevancia de contar con un diagnstico claro de las capacidades institucionales y un Plan de Implementacin que marque la estrategia para operar la reforma. Mostr que la secuencia de implementacin debe responder al nivel de desarrollo de los sistemas presupuestales y de la administracin nanciera existentes, as como al tipo de reformas ya implementadas. El enfoque gradual adoptado ha permitido ir creando capacidades bsicas y construir sobre bases solidas. Sin embargo, se necesitar invertir muchos ms esfuerzos y recursos en desarrollar las competencias de entidades y funcionarios claves de la administracin en reas como la planeacin estratgica, la formulacin de metas e indicadores, o el monitoreo y la evaluacin de resultados, entre otras. Esto, como es lgico, demandar un fuerte y sostenido liderazgo poltico e institucional a lo largo de la implementacin de la reforma. Finalmente, se encontr que los incentivos y arreglos institucionales y normativos son clave para asegurar la utilizacin de la informacin de resultados y la sostenibilidad del modelo, y que por tanto estos elementos deben ser abordados desde las etapas iniciales y guiar el proceso hasta su consolidacin De mantenerse el inters y respaldo poltico de la adminis-

Recomendaciones y avances alcanzados en Quertaro


En el Cuadro 1 se muestran los avances alcanzados por el Estado de Quertaro al concluir la Fase I de implementacin del PBR considerando el estado de situacin inicial al arranque de la reforma.

Conclusiones
Aunque es an temprano para establecer con precisin los logros de Quertaro en materia de gestin por resultados, pues se trata de una reforma a largo plazo, se ha mostrado un progreso tangible en algunas reas puntuales en esta primera etapa de implementacin,

tracin a la reforma, las siguientes fases en la implementacin del PBR en Quertaro se anticipan exitosas pues tienen una base slida sobre la cual construir. Los esfuerzos y logros alcanzados en la primera fase, particularmente en las capacidades de su recurso humano e instituciones creadas, dan cuenta de ello.

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Hacia un Sistema de Monitoreo y Evaluacin Basado en Resultados en la Secretara de Desarrollo Social1


Gerardo Franco, Ex Director General Adjunto de Monitoreo de los Programas Sociales, Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Mxico Ximena Fernndez Ordez, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial
A nales de la dcada de los 90, la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) adquiri renombre internacional gracias al programa Progresa/ Oportunidades2. Menos conocidos son, sin embargo, los esfuerzos de la Secretara por fortalecer sus capacidades e instrumentos de monitoreo y evaluacin (M&E). La Secretara ha diseado un sistema sectorial dirigido a orientar la poltica de desarrollo social al logro de resultados. Esta nota presenta una sntesis de la evolucin y los avances en el desarrollo de dicho sistema de M&E e identica algunas de las principales oportunidades para el mejoramiento del proceso de implementacin del mismo.
Dos etapas diferentes son discernibles en la evolucin del sistema M&E de Sedesol. La etapa inicial -de diagnstico, diseo e implementacin- cubre el periodo que va de 1999 al 2006. La segunda -de reforma y expansin- se inici en 2007 y contina en la actualidad. principalmente a su rigor metodolgico.  La expedicin, en 1999, de un mandato legal que estableci la obligacin de evaluar anualmente todos los programas federales sujetos a reglas de operacin3 y de reportar indicadores trimestralmente.  La promulgacin de la Ley de Desarrollo Social de 2003, con la cual se cre el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Sedesol fue una de las Secretaras pioneras en advertir el papel principal que la evaluacin deba jugar en la modernizacin de la poltica
Tabla 1: Diagnstico de la capacidad de M&E de Sedesol

Primera etapa: Pasos iniciales hacia un Sistema de M&E basado en Resultados (1999-2006)
Hacia nales de la dcada pasada, la apertura del sistema poltico mexicano trajo consigo una oleada de reformas a favor de la evaluacin de los programas gubernamentales a nivel federal. Tres aspectos ntimamente relacionados son antecedentes importantes que permiten entender el carcter de las reformas de M&E en Sedesol.  La gran inuencia que tuvo la evaluacin de impacto del Programa Progresa/Oportunidades, especialmente en los crculos tecnocrticos y en el Congreso. Esta inuencia se debi

rea Planicacin

Diagnstico Insuciencia de vnculos entre planicacin estratgica y operacional. Dbil denicin de objetivos, indicadores y metas (sobre todo en el caso de bienes y servicios). Esquema ad hoc basado en la experiencia de Oportunidades. Dbil capacidad en el recurso humano y ausencia de estndares. Bajo nivel de apropiacin de las funciones de M&E por el nivel poltico. Ausencia de arreglos de coordinacin de funciones de M&E; roles y responsabilidades poco claras. Ausencia de incentivos a la medicin de resultados. Mltiples sistemas de informacin (33 en total) sin enfoque integral ni reglas de inter-operacin. Produccin no estratgica de informacin del desempeo. Alto volumen, baja calidad, escaso uso.

Evaluacin Monitoreo Arquitectura institucional

Esta nota est basada en el documento Mexico: Expansion and Strengthening of Information, Monitoring and Evaluation in SEDESOL, Banco Mundial, Reporte No.: 47925-MX, 2009 y numerosas presentaciones y documentos preparados por la Direccin General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales de Sedesol. 2 En la actualidad, el programa se denomina Oportunidades y benecia a 5 millones de hogares 3 Desde 1999, el Presupuesto de Egresos de la Federacin establece la obligacin de llevar a cabo evaluaciones externas anuales a todos los programas sujetos a reglas de operacin (subsidios).
1

Gestin de la informacin

Fuente: Readiness Assessment, Toward Performance-Based Monitoring and Evaluation in Mexico: The Case of SEDESOL, Banco Mundial, 2004
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social, e inicio el camino hacia la introduccin de su sistema de M&E. En 2001, la Secretara ya haba establecido un rea especializada compuesta por un equipo de profesionales con amplias capacidades tcnicas en el rea de evaluacin, lo que le otorgo un carcter formal y permanente a la funcin. A partir del 2004, Sedesol comision una serie de diagnsticos sobre sus capacidades de M&E. Con base en ellos, inicio el diseo e implementacin de su primer sistema. Los principales elementos identicados en el diagnstico se describen en la Tabla 1. En respuesta a la situacin descrita, Sedesol intent estructurar un componente de evaluacin con mediciones rigurosas de impacto de los programas, y desarrollar un mecanismo piloto de monitoreo basado en resultados en cuatro programas (Opciones Productivas, Hbitat, Coinversin Social y Apoyo Alimentario) como parte de una estrategia de implementacin gradual. Asimismo, se realizaron evaluaciones externas anuales a todos los programas sociales (ej. LICONSA, DICONSA, Opciones Productivas, INDESOL, FONART, Microrregiones, etc.). Aunque era precario el uso de informacin evaluativa en los procesos de toma de decisiones al interior de la Secretara, la prctica produjo una inuencia signicativa sobre otras Secretaras y sobre la administracin federal. Junto a las acciones de M&E, se introdujeron tambin varias iniciativas de mejoramiento en las unidades administrativas de planicacin de los programas, y en sus sistemas de informacin. Entre las limitaciones de esta etapa, estaban un nfasis en la evaluacin y en la gestin individual de los programas, y la falta

de atencin del sistema en el nivel agregado de la gestin sectorial. Tampoco se logr durante este perodo superar los retos de coordinacin interna y de armonizacin entre los ejercicios de planeacin y presupuesto. Sin embargo, aunque limitados en su alcance, los avances logrados encaminaron a la Secretara hacia la introduccin de prcticas sistemticas de M&E.

Diseo Inicial del Sistema de Evaluacin y Monitoreo basado en Resultados (SEMBR)


El sistema inicial contaba con tres componentes: evaluaciones de resultados anuales, evaluaciones de impacto y un sistema de indicadores para el monitoreo (Figura 1). La conceptualizacin de los tres componentes en un nico sistema traslad el nfasis de la gestin tradicional concentrada en insumos, a la consecucin de resultados. Evaluacin de resultados anual. Se orientaba principalmente a la rendicin de cuentas, con foco en las metas fsicas y nancieras. Promova la incorporacin de las recomendaciones a travs del sistema de seguimiento a las evaluaciones. Evaluacin de impacto. Buscaba cuanticar las relaciones causales entre las acciones implementadas por los programas y los cambios en el bienestar de los beneciarios. Tambin generar evidencia slida sobre la efectividad de distintas intervenciones. Debido a los mayores costos, tiempos y niveles de especializacin que requieren

Figura 1: SEMBR 2004-2006

GESTIN PARA RESULTADOS

IMPACTO

RESULTADOS

h h h

Mejoras en las condiciones de vida (resultados de largo plazo) Efectos intermedios de los productos en los beneciarios (resultados de corto y mediano plazo) Bienes y servicios producidos y ofrecidos por el programa Tareas y acciones emprendidas en la implementacion del programa Recursos nancieros, humanos y materiales del programa EVALUACIN DE IMPACTO

MONITOREO TRADICIONAL

PRODUCTOS

ACTIVIDADES INSUMOS

EVALUACIN DE RESULTADOS Y MONITOREO DE INDICADORES

Fuente: Adaptado por Gonzalo Hernndez de Kusek and Rist (2004)4.


4

J. Kusek and R. Rist, Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System, World Bank, 2001.

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estas evaluaciones, se realizaban de forma selectiva para programas y acciones estratgicas. Monitoreo de Indicadores. La fase piloto inclua el diseo conceptual del sistema, el desarrollo de una plataforma y la creacin de matrices de marco lgico. Estas ltimas se elaboraron a travs de talleres participativos con los responsables del diseo, operacin y evaluacin de los programas, logrando con ello la incorporacin de un lenguaje comn orientado a resultados.

el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)5 y el Presupuesto Basado en Resultados (PBR). Los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal (2007), que fueron publicados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL),tambin tuvieron una gran inuencia en el rediseo del sistema. El objetivo de los lineamientos era regular el M&E de los programas federales. A travs de estas reformas se introdujo una nueva y clara orientacin para avanzar hacia el establecimiento de un vnculo (nacional y sectorial) entre la planicacin, el presupuesto y la ejecucin de los programas federales haciendo uso de herramientas de M&E. Estas reformas plantearon la necesidad de contar con un marco de referencia ms amplio para la gestin, incorporando los objetivos estratgicos del pas y de los sectores, as como la alineacin y articulacin entre s. Presentaron el reto de pasar de un modelo basado fundamentalmente en la operacin de los programas a un esquema ms amplio, centrado en el desempeo agregado del sector desarrollo social. El rediseo del SEMBR tuvo entonces como objetivo operacionalizar las iniciativas mencionadas al interior de la Secretara. El nuevo diseo buscaba tambin consolidar los avances logrados en la etapa anterior, capitalizar la experiencia adquirida en la implementacin de los pilotos y corregir los problemas encontrados. Apuntaba

Segunda etapa: Consolidacin y Expansin del SEMBR (2007-Presente)


En la actualidad la Secretara ha entrado en una segunda fase del sistema, bajo un nuevo modelo y con un alcance mayor. Los cambios han sido impulsados por la necesidad de responder a nuevo contexto institucional favorable que aspira a orientar los programas y el gasto pblico al logro de objetivos y metas, as como medir sus resultados objetivamente mediante indicadores relacionados con la eciencia, economa, ecacia y la calidad. Este contexto se vio principalmente modelado por las reformas introducidas al presupuesto pblico a travs de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006). Esta ley propici iniciativas federales actualmente en desarrollo, tales como
Figura 2. SEMBR 2008-Presente

Sistema de Evaluacion y Monitoreo basado en Resultados Nivel Sectorial Monitoreo basado en Resultados Indicadores Prioritarios Presupuesto basado en Resultados Integracion Plan-Presupuesto Evaluacion basado en Resultados Estudios y evaluaciones

h
Matrices de indicadores

h
Presupuesto por Componentes Avance presupuestal

h
Impacto Nivel Programas Especicas Consistencia y Resultados Otras

Agenda de Informacion

Desarrollo de capacidades

Organizacion institucional

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tambin a incrementar el alcance del sistema incorporando otras reas de evaluacin de la gestin, como la presupuestal.

con la informacin del desempeo proveniente del monitoreo y las evaluaciones. Se busca identicar hacia dnde se estn destinando los fondos de la SEDESOL y, con base en el M&R, conocer si se estn obteniendo los resultados esperados en el marco de los objetivos presupuestales6. El SEMBR se visualiza como una herramienta que apoye la toma de decisiones, no que la determine, ya que la relacin presupuesto-resultados no es directa ni automtica.5 El desarrollo, fortalecimiento e integracin de estos tres componentes busca establecer un mayor balance en los procesos de generacin de informacin del desempeo y facilita su utilizacin dentro de los procesos de toma de decisiones. Agenda de informacin. Debera contemplar bases y estndares normativos para la generacin, recoleccin y procesamiento de datos del desempeo, as como mecanismos para el control de su calidad. Adems, es preciso denir parmetros de interoperabilidad de las herramientas tecnolgicas existentes y conectividad de las ocinas, entidades y delegaciones. Organizacin institucional. Busca fortalecer la integracin de los procesos de planeacin y presupuesto, y establecer mecanismos de coordinacin para realizar tareas de monitoreo institucional. Uno de los objetivos fundamentales de esta estructura es el de asegurar que la informacin sobre los resultados del desempeo retroalimente los procesos de toma de decisiones y que garantice la sostenibilidad de estos esfuerzos en el largo plazo. Desarrollo de la capacidad institucional. Apunta a divulgar las bases conceptuales, los instrumentos y las herramientas del sistema, y capacitar de manera permanente a los funcionarios pblicos sobre la gestin para resultados, y las metodologas de M&E. En cuanto a los avances concretos de esta segunda etapa, a partir de 2007, la Secretara avanz hacia la denicin y el uso de matrices de marco lgico (o matrices de indicadores para resultados como se le conoce en Mxico). Esto signic un paso adicional hacia el mejoramiento y estandarizacin de los procesos de formulacin de indicadores y

Segundo Diseo del SEMBR


El nuevo SEMBR se ide como una herramienta de gestin pblica que permitira: i) realizar un seguimiento integrado al avance fsico y nanciero de los programas; ii) establecer un marco unicado, y con base en criterios de prioridad, para el desarrollo de evaluaciones anuales y de impacto, que permita identicar el efecto de los programas en el mejoramiento de la calidad de vida de los beneciarios; iii) retroalimentar la toma de decisiones sobre la operacin, asignacin de recursos y diseo de los programas; y, iv) facilitar y estimular la gestin de la Secretara en relacin con la planeacin sectorial y nacional. En el replanteamiento del sistema se consideraron tres pilares principales: monitoreo basado en resultados, evaluacin basada en resultados y PBR (Figura 2). Como parte de las lecciones aprendidas en la primera etapa del sistema, se identic adems la necesidad de contar con acciones en reas transversales: agenda de informacin, organizacin institucional y desarrollo de la capacidad institucional. Monitoreo basado en resultados: Se seleccionaron un conjunto de indicadores estratgicos que permiten medir el avance en los logros de la Secretara, considerando distintos niveles de informacin (mensual, trimestral, anual, quinquenal) y objetivos (resultados, componentes y presupuesto). El principal usuario del reporte de indicadores a este nivel es la Presidencia, y el principal consumidor de la informacin de monitoreo es la SHCP. Evaluacin basada en resultados. La Secretara planea sus evaluaciones en base a criterios tales como el monto de recursos pblicos involucrados en el programa o poltica, su importancia para el sector, las caractersticas de la poblacin objetivo, su carcter innovador, y potencial de aplicacin y replicabilidad de sus lecciones. Los tipos de evaluaciones que se realizan estn indicados en los Lineamientos generales para la evaluacin de los programas federales y son los siguientes: evaluaciones de consistencia y resultados o diseo; evaluaciones especcas de desempeo; evaluaciones de impacto para programas estratgicos; evaluaciones de procesos; y evaluaciones complementarias de temas relevantes. PBR. Se introducen mecanismos para asegurar una adecuada planeacin y la retroalimentacin de las decisiones presupuestales
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Se entiende por Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) el conjunto de elementos metodolgicos que permite realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas bajo los principios de vericacin del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin. 6 En una primera etapa, PBR se dene en forma de presentacin.
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En 2009 la Secretara cuenta con:  Matrices de marco lgico en 21 programas sujetos a reglas de operacion 500 indicadores 112 ligados con resultados  170 referentes a la cantidad, eciencia y calidad de los bienes y servicios entregados por los programas  El resto, referentes a las actividades necesarias para su produccin  40 de estos indicadores seleccionados como prioritarios para la elaboracin del proyexto de presupuesto de egresos 2010 y el seguimiento presupuestal

Conclusiones
Sedesol ha sido una de las Secretaras pioneras en reconocer la importancia de la evaluacin y en establecer un sistema de M&E, y en este sentido un ejemplo a seguir para otras Secretaras en Mxico, en especial en el contexto del Sistema de Evaluacin del Desempeo. En lnea con la experiencia internacional, la experiencia de Sedesol destaca que la construccin de un sistema de gestin por resultados es un proceso continuo y de largo plazo. La Secretara fue construyendo su sistema de manera incremental, y si bien el sistema vigente no est terminado, ha incorporado elementos clave que le han permitido profundizar exitosamente su orientacin a resultados y contribuir a la sostenibilidad de su sistema. El desarrollo, fortalecimiento e integracin de los componen-

metas y hacia el establecimiento de bases ms slidas para realizar la medicin de resultados de sus programas. Estas matrices han sido tiles tambin, como herramienta para la planeacin estratgica de los programas presupuestarios. Se han ligado los indicadores de las matrices de todos los programas sujetos a reglas de operacin al presupuesto federal, y a travs de una plataforma informtica, se concentraron la totalidad de los indicadores de las matrices, desde el nivel de operacin hasta los de impacto7, y su vinculacin con los objetivos estratgicos de las dependencias y el Plan Nacional de Desarrollo. A estos ltimos se les ha dado un seguimiento peridico para vericar el grado de avance que existe en el cumplimiento de las metas asociadas. Con el objeto de tener un manejo estratgico de la informacin, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con cada dependencia, seleccion un subconjunto de los indicadores clave contenidos en casa matriz para realizar el seguimiento. La Presidencia de la Repblica da tambin seguimiento a los indicadores y metas de los programas sectoriales.

tes del sistema han buscado establecer un mayor balance en los procesos de generacin de informacin del desempeo y facilitar su utilizacin dentro de los procesos de toma de decisiones. El pilar de PBR permite vincular el presupuesto con una adecuada planeacin de las metas sectoriales y los resultados observados; el monitoreo busca ser una funcin continua para fortalecer la operacin, y la evaluacin es vista como una actividad selectiva con base en criterios de prioridad de poltica y bsqueda de reas de mejora. Por otro lado, el establecimiento de bases institucionales slidas y el impulso a mecanismos de coordinacin ha colaborado a la efectiva integracin de las actividades de planeacin, presupuesto, ejecucin, y evaluacin. Otro punto a destacar en la experiencia de la Secretara es la combinacin y el balance entre elementos tcnicos y polticos. Tanto el contexto poltico general, la voluntad poltica de los actores clave y los mandatos puntuales relacionados con la evaluacin de las polticas sociales dieron un impulso indispensable a las tareas de evaluacin a su interior. Pero la creacin de una direccin especializada en evaluacin y el desarrollo de capacidades impulsado por esta fueron tambin fundamentales para permitirle a la Secretara dar respuestas tcnicas de calidad en el momento necesario. En la actualidad, el principal reto para Sedesol consiste llevar a cabo la plena institucionalizacin del sistema y hacerlo operativo. Para ello ser necesario profundizar la agenda, de modo de asegurar una eciente produccin de informacin y un acceso amplio,

La matriz de indicadores contempla cuatro niveles de monitoreo de los programas: actividades, componentes, propsito y n. Los primeros se reeren a las acciones operativas y los bienes o servicios que genera el programa. Los niveles superiores miden los resultados e impactos del programa y su contribucion con los objectivos sectoriales.

oportuno y adecuado a sta. Sobre todo, la Secretara debe hacer un mayor uso del sistema en los procesos de toma de decisiones.

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