Determinantes de

los planes de
ordenamiento
territorial
Ángel Massiris Cabeza

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 Determinantes de los planes de ordenamiento territorial
Massiris Cabeza Ángel

Contenido

DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL .......................... 2

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 3
1. DIRECTRICES O DETERMINANTES AMBIENTALES............................................................ 5
2. DIRECTRICES O DETERMINANTES SECTORIALES DE DESARROLLO TERRITORIAL
........................................................................................................................................................... 26
3. MANEJO DE AREAS GEOESTRATEGICAS Y DE DIVISION TERRITORIAL.................... 41
4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL ........................................... 47
5. REFERENCIAS CITADAS .......................................................................................................... 62

1
DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Ángel Massiris Cabeza1

RESUMEN: -El ordenamiento territorial en Colombia, en su enfoque planificador, ha sido

enriquecido conceptualmente y definido en sus alcances, por diversas normas
constitucionales y legales que establecen e instrumentalizan políticas de intervención del
Estado sobre el orden territorial existente. Dentro de estas políticas, las sectoriales
constituyen directrices o determinantes de los planes de ordenamiento territorial. Se
destacan las políticas de ordenamiento ambiental, de desarrollo económico, social y
cultural, de ordenamiento de áreas geoestratégicas y de manejo de la división territorial. La
territorialización de estas políticas, dentro de un contexto de desarrollo territorial sostenible
y armónico, constituye el reto del ordenamiento territorial. En el presente artículo se hace
un esfuerzo de sistematización de estos determinantes y de la manera como se ha planteado
su territorialización, con especial énfasis en el nivel municipal. PALABRAS CLAVES:
ordenamiento territorial, ordenamiento ambiental, desarrollo rural, desarrollo cultural,
desarrollo económico, ordenamiento de áreas geoestratégicas, ordenamiento municipal,
ordenamiento distrital.

1
Profesor de tiempo completo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC y Director
Académico del Programa de Magister en Geografía, convenio UPTC-IGAC.

2
INTRODUCCIÓN

El ordenamiento territorial de un país, región o entidad territorial es el resultado de la

incidencia espacial de las políticas ambientales, las políticas sectoriales de desarrollo
(económico, social y cultural) y de manejo político-administrativo del territorio.
La política de ordenamiento territorial, como estrategia de planificación, procura vincular
las políticas anteriores al territorio, dicho en otras palabras, territorializar las estrategias de
desarrollo (Massiris, 1991, 1993, 1997), lo que evidencia la estrecha relación que existe
entre desarrollo y ordenamiento territorial y, en consecuencia, entre las políticas de
desarrollo y el modelo territorial presente y futuro. Relación de doble vía: las políticas
sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas constituyen directrices o
determinantes para las políticas de ordenamiento territorial y éstas últimas establecen, a su
vez, el modelo territorial de largo plazo que guiará la formulación de objetivos y estrategias
sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas. De acuerdo con lo
anterior, los planes de ordenamiento no son independientes de los planes de desarrollo ni de
los de ordenamiento ambiental. Los planes desarrollo, a partir de sus acciones sobre la
actividad productiva, la infraestructura vial, de transporte, de servicios públicos y sociales,
etc. inciden sobre el orden territorial. Cuando esta incidencia no es espontánea sino
orientada, dirigida, planificada, entonces los planes de desarrollo se convierten en planes de
ordenamiento territorial, pues, como es ya ampliamente conocido, el OT no ordena áreas,
sino las actividades que se realizan en el territorio en cuanto a su localización y a la
distribución regional equilibrada de los beneficios y oportunidades asociadas con tales
actividades.

Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar

estrategias de manejo sostenible de los recursos naturales y preservación de condiciones
ambientales adecuadas para la vida humana, se convierten en planes de ordenamiento y
desarrollo territorial sostenible, lográndose así, la integración entre ordenamiento,
desarrollo y sostenibilidad presente en la Constitución Política. El ensamble y armonización
de los planes sectoriales, ambientales y territoriales plantea a cada nivel territorial un reto
muy importante de cuyos resultados dependerán, en gran medida, los éxitos o fracasos
futuros de la naciente política de ordenamiento territorial.
Una aproximación al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de
gestión de las políticas ambientales, sectoriales de desarrollo y político-administrativas
colombianas se puede lograr a través de las normas constitucionales y regulaciones legales
vigentes. En el presente artículo se hace un esfuerzo de sistematización y análisis de estas
normas con especial énfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo
económico, social y cultural, al manejo de áreas geoestratégicas y de división territorial.
Del mismo modo, se analizan los elementos conceptuales e instrumentales del

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ordenamiento territorial, a partir de la Ley 388 de 1997, en la cual es posible observar la
manera como el Estado colombiano ha previsto la territorialización de las políticas
sectoriales, especialmente en el nivel municipal. Todo ello, con la intención de contribuir a
una mejor comprensión de las relaciones entre las políticas ambientales, de desarrollo
sectorial y de ordenamiento territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricación
existentes entre éstas.

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1. DIRECTRICES O DETERMINANTES AMBIENTALES

1.1 PRINCIPIOS Y ALCANCES

Los determinantes ambientales tienen su manifestación más fuerte en la política de

ordenamiento y desarrollo ambiental, cuyo fundamento constitucional se encuentra en los
artículos 58, 67, 79, 80, 81, 95 (numeral 8), 268 (numeral 7), 277 (numeral 4), 289, 313
(numeral 9), 317, 330 (numeral 5), 334, 360, 361 y 366 de la Constitución Política de 1991,
en los que se destaca el interés del constituyente primario por garantizar el derecho de la
sociedad a gozar de un ambiente sano, otorgando al Estado y a las personas el deber de
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, así como la
participación ciudadana en las decisiones que afecten la integridad ambiental.

Del mismo modo, la Constitución Política es explícita en considerar el carácter sostenible

de las actividades económicas, empezando por el Estado quien deberá planificar "el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible,
conservación, restauración o sustitución", así como "prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental... y exigir la reparación de los daños causados" (CP, art. 80).

En síntesis, se observa en la Constitución Política un nuevo enfoque en la concepción de la

planificación del desarrollo, introduciendo en ésta la dimensión ambiental, mediante la cual
el desarrollo económico y social debe ser compatible con la preservación, protección y
recuperación de los recursos naturales que requieren las próximas generaciones para su
desarrollo.

La Ley 99 de 1993 y sus normas reglamentarias desarrollan, en gran medida, los aspectos
ambientales anteriores. En dicha Ley se define el ordenamiento ambiental del territorio
como "la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y
planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin
de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible" (Ley 99/93, art.7). Del
mismo modo, señala los fundamentos e instrumentos claves para lograr un orden territorial
basado en la conservación y uso sostenible del patrimonio natural y cultural del país, tal
como lo ordena la Constitución Política del país en su Artículo 80.
Dentro de este contexto, la Ley 99 de 1993 adopta los principios del desarrollo sostenible
contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, para orientar los procesos de
desarrollo económico y social del país. Asimismo, establece la protección prioritaria de la
biodiversidad del país y de las fuentes de agua, la consideración del derecho de los seres
humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; la investigación
científica como base para la formulación de políticas ambientales, la incorporación de los
costos ambientales en los proyectos de inversión y el uso de instrumentos económicos para

5
la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de
los recursos naturales renovables y la obligatoriedad de la prevención de desastres o
mitigación de su ocurrencia (Ley 99/93, art. 1). Como desarrollo de lo anterior, la Ley 162
de 1994 aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica" hecho, también, en Río de
Janeiro en 1992, la Ley 164 de 1994 aprueba la "Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático", hecha en Nueva York en mayo de 1992 y la Ley 208
de 1995 aprueba el "Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética y
Biotecnología", hecho en Madrid en septiembre de 1983..

Un aspecto trascendental para el logro de los propósitos ambientales anteriores lo

constituye la profundización de la conciencia ambiental de la sociedad, la cual solo es
posible, a través de la educación. En este sentido, el Decreto 1743 de 1994 instituye el
Proyecto de Educación Ambiental el cual hará parte de los proyectos educactivos
institucionales de los establecimientos de educación formal del país, tanto oficiales como
privados, en sus distintos niveles de preescolar, básica y media. Estos proyectos buscarán
coadyuvar a la resolución de problemas ambientales específicos dentro del marco de
diagnósticos ambientales locales, regionales y/o nacionales (Decreto 1743/94, art. 1).

Lo anterior concuerda con preceptos constitucionales en los que se establece que la

educación debe formar al colombiano...para la protección del ambiente (CP, art. 67) y
asigna a los ciudadanos el deber de "proteger los recursos culturales y naturales del país y
velar por la conservación de un ambiente sano" (CP, art. 95, núm. 8), al Contralor General
de la República, la función de "presentar al Congreso de la República un informe anual
sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente" (CP, art. 268, num.7), en tanto que
el Procurador General de la Nación debe "defender los intereses colectivos, en especial el
ambiente" (CP, art. 277, numeral 4) y los concejos municipales deben "dictar las normas
necesarias para el control, la prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio" (CP, art. 313, num.9).

La Ley 99 de 1993 establece, además, la zonificación ambiental del territorio para su

apropiado uso (ordenamiento), regulaciones sobre uso del suelo en lo concerniente a sus
aspectos ambientales, pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas, zonas marinas y costeras y demás áreas de manejo especial; así como
políticas de población (demografía) y regulación ambiental de asentamientos humanos y de
actividades económicas.

Todo lo anterior deja en claro el carácter determinante del ordenamiento ambiental para los
planes de ordenamiento territorial. Puede considerarse que las categorías espaciales de
ordenamiento ambiental constituyen formas pre-existentes de ordenamiento del territorio,
pues tales categorías establecen usos de la tierra que los planes de ordenamiento territorial
deben considerar e incorporar. En las categorías espaciales de ordenamiento ambiental se
encuentra un traslape de contenidos con los planes de ordenamiento territorial, situación

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que acerca a estos dos instrumentos de planificación. Del mismo modo, la concepción de la
política ambiental descrita antes, constituye una directriz para los planes de ordenamiento
del territorio, cuyos objetivos y estrategias deben orientarse al desarrollo territorial
sostenible.

1.2 CATEGORIAS ESPACIALES DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL

Las principales categorías espaciales o zonas que sirven de soporte al ordenamiento

ambiental del territorio comenzaron a ser establecidas desde 1953, mediante el Decreto
2278, referido a aspectos forestales, ampliadas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 (Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente),
precisadas por diversos decretos reglamentarios posteriores y por la Ley 99 de 1993. Estas
categorías se orientan a regular el uso y ocupación del territorio en favor de la
conservación, preservación, recuperación, manejo y control del aprovechamiento de
recursos naturales y culturales y de la investigación, educación, recreación y descanso, es
decir, a usos conservacionistas, científicos, educativos y recreativos compatibles con la
política conservación de los recursos naturales.

A estas categorías la ley le ha dado el nombre genérico de áreas de manejo especial

(Decreto 2811/74, art. 45, literal e) o áreas protegidas, orientadas a la administración,
manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables. La creación de
estas áreas deberá tener objetos determinados y fundarse en estudios ecológicos y
económico-sociales (Decreto-Ley 2811/74, art. 309).

Pueden considerarse como áreas de manejo especial, las siguientes:

- Zonas de reserva forestal

- Áreas del sistema de parques nacionales naturales
- Zonas de protección, estudio y propagación de fauna silvestre
- Distritos de manejo integrado de recursos naturales -DMI-
- Zonas hídricas de protección especial
- Áreas especiales de manejo integrado de especies hidrobiológicas
- Zonas de preservación paisajista
- Distritos de conservación de suelos

El Decreto 1741 de 1978 (agosto 4) estableció y reglamentó el área de manejo especial de

la Bahía de Cartagena y del Canal del Dique, señalando su delimitación, objeto,
administración, sanciones, etc.

1.2.1 Zonas de reserva forestal

Constituyen la base del ordenamiento forestal. Se definen como zonas de propiedad pública
o privada reservadas para destinarlas exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras
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(Decreto-Ley 2811/74., art. 206). Estas áreas sólo podrán destinarse al aprovechamiento
racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso,
deberá garantizarse su recuperación y supervivencia (Decreto-Ley 2811/74, art. 207). Los
baldíos presentes en estas áreas no podrán ser adjudicados (Decreto-Ley 2811/74, art. 209).

La regulación del manejo y aprovechamiento de los bosques colombianos tuvo en el

Decreto 2278 de 1953 su principal instrumento normativo en la historia reciente del país.
En dicho decreto se parte de la clasificación de los bosques en "Bosque Protector" o "Zona
Forestal Protectora" "Bosque Público", "Bosque de Interés General" y "Bosque Privado",
dando a cada uno su definición.

El decreto mencionado establece como zonas forestales protectoras los terrenos situados en
las cabeceras de los ríos, arroyos y quebradas sean o no permanentes; las márgenes y
laderas con pendientes superiores al 40 por ciento; la zona de 50 metros de ancho a cada
lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depósitos naturales de agua y todos
aquellos en que convenga mantener el bosque o recuperarlo, con el fin de defender cuencas
de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas,
sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de agua, o contribuir a
la salubridad (Decreto 2278/53, art. 4). Este mismo decreto establece las reservas
madereras de productos forestales en predios rurales (art. 13) y en terrenos baldíos
destinados a colonización agropecuaria (art.15), del mismo modo, áreas arboladas en los
límites de los predios rurales (art. 19).

La Ley 2 de 1959 estableció y delimitó como zonas forestales protectoras y bosques de

interés general las siguientes:

- Zona de Reserva Forestal del Pacífico

- Zona de Reserva Forestal Central
- Zona de Reserva Forestal del Río Magdalena
- Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta
- Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones
- Zona de Reserva Forestal del Cocuy
- Zona de Reserva Forestal de la Amazonia

Asimismo, declaró como zonas de reserva forestal los terrenos baldíos ubicados en hoyas
hidrográficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para el consumo
interno, producción de energía eléctrica y para irrigación y cuyas pendientes sean
superiores al 40%. El Decreto 1608 de 1978, por su parte, establece zonas forestales
protectoras destinadas a proteger especies de fauna en vías de extinción (Artículo 20).

En el caso de las áreas forestales productoras, éstas son definidas como espacios que deben
ser conservados permanentemente con bosques naturales o artificiales para obtener
productos forestales para comercialización o consumo. Se consideran de producción directa

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cuando la obtención de productos implica la desaparición temporal del bosque y su
posterior recuperación. Son de producción indirecta cuando se obtienen frutos o productos
secundarios, sin implicar la desaparición del bosque (Decreto-Ley 2811/74, art. 203).

Las áreas forestales protectora-productora, por su parte, se definen en términos de espacios

de conservación para proteger los recursos naturales renovables que, además, puede ser
objeto de actividades de producción sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto
protector (Decreto-Ley 2811/74, art. 205).

En 1989, la Ley 37 estableció las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal, con el objetivo de:

Señalar los programas, proyectos y prioridades para el desarrollo, conservación y manejo

del recurso forestal, así como lo concerniente con la ordenación de las cuencas
hidrográficas y manejo de la vida silvestre.

Determinar los recursos dedicados al desarrollo del sector forestal.

Fortalecer la investigación de recursos forestal y los demás recursos naturales renovables

vinculados con los bosques.

Definir las estrategias para el desarrollo de los bosques naturales, de las plantaciones
forestales, la producción, transformación y comercialización de los productos del bosque,
de acuerdo a las necesidades del país y según el rendimiento sostenido del recurso (Ley
37/89, art. 3).

Finalmente, la Ley 139 de 1994 crea y reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal -

CIF- como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación
en tanto beneficios ambientales y sociales generados, apropiados por el conjunto de la
población. Su fin es el de promover la inversión en plantaciones forestales de carácter
protector-productor en terrenos de aptitud forestal.

1.2.2 Sistema de parques nacionales naturales

Abarca distintas categorías espaciales con valores excepcionales para el patrimonio

nacional, a las cuales se les ha asignado funciones de conservación de fauna, flora, paisajes
o reliquias históricas, culturales o arqueológicas y un régimen especial de manejo fundado
en la planeación integral con principios ecológicos. Se pretende con estas unidades,
perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas,
unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción
(Decreto-Ley 2811/74, arts. 327 y 328).

Con el Sistema de Parques Nacionales naturales se busca (Decreto 622/77, art. 2):

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Reservar áreas sobresalientes y representativas del patrimonio natural que permitan la
conservación y protección de la fauna, flora y gea contenidas en los respectivos ecosistemas
primarios, así como su perpetuación.

Conservar bancos genéticos naturales.

Reservar y conservar áreas que posean valores sobresalientes de paisaje.

Investigar los valores de los recursos naturales renovables del país dentro de áreas
reservadas para obtener su mejor conocimiento y promover el desarrollo de nuevas y
mejores técnicas de conservación y manejo de tales recursos dentro y fuera de las áreas del
sistema.

Perpetuar en estado natural muestras representativas de comunidades bióticas, unidades

biogeográficas y regiones fisiográficas.

Perpetuar las especies de la vida silvestre que se encuentran en peligro de desaparecer.

Proveer puntos de referencia ambiental para investigaciones, estudios y educación

ambiental.

Mantener la diversidad biológica y equilibrio ecológico mediante la conservación y

protección de áreas naturales.

Establecer y proteger áreas para estudios, reconocimientos e investigaciones biológicas,

geológicas, históricas o culturales.

Proveer a los visitantes recreación compatible con los objetivos de las áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales.

Incrementar el bienestar de los habitantes del país mediante la perpetuación de valores

excepcionales del patrimonio nacional.

El sistema de parques nacionales incluye las siguientes categorías espaciales (Decreto-Ley

2811/74, art. 329):

Parque Nacional: Definido como área cuya extensión permite su autorregulación ecológica
y cuyos ecosistemas, en general, no han sido alterados sustancialmente por la explotación u
ocupación humana y donde las especies vegetales y animales, complejos geomorfológicos y
manifestaciones históricas o culturales tienen un valor científico, educativo, estético y
recreativo nacional y para su perpetuación se somete un régimen adecuado de manejo.

Reserva Natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea,
destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales. Dentro de
esta categoría pueden incluirse las reservas naturales de la sociedad civil, establecidas por

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la Ley 99 de 1993 en su Artículo 109, referidas a áreas de un inmueble que conserve una
muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la sustentabilidad
en el uso de los recursos naturales, cuyas actividades y usos se establecerán de acuerdo a
reglamentación, con la participación de las organizaciones sin ánimo de lucro de carácter
ambiental.

Área Natural Única: Unidades espaciales que, por poseer condiciones especiales de flora o
gea, son escenario natural raro.

Santuario de Flora: Área destinada a preservar especies o comunidades vegetales para

conservar recursos genéticos de la flora nacional. Dentro de esta categoría pueden incluirse
las zonas creadas y administradas para promover el desarrollo de especies de flora,
establecidas por el Decreto-Ley 2811 de 1974, en su Artículo 201, literal d.

Santuario de Fauna: Área destinada a preservar especies o comunidades de animales

silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional.

Vía Parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o
valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento.

Las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales contarán con su
respectivo plan maestro donde se determinarán los desarrollos, facilidades, usos y manejos
de cada una de ellas (Decreto 622/77, art.16). Podrán ser zonificadas internamente,
atendiendo a los siguientes tipos de zonas (Decreto 622/77, arts. 5 y 18):

Zona primitiva: Aquella que no ha sido alterada o que ha sufrido máxima intervención
humana en sus estructuras naturales.

Zona intangible: Aquella en la que el ambiente ha de mantenerse ajeno a la más mínima

alteración humana, a fin de que las condiciones naturales se conserven a perpetuidad.

Zona de recuperación natural: Aquella que ha sufrido alteraciones en su ambiente natural y

que está destinada al logro de la recuperación de la naturaleza que allí existió o a obtener
mediante mecanismos de restauración un estado deseado del ciclo de evolución ecológica;
lograda la recuperación o el estado deseado esta zona será denominada de acuerdo con la
categoría que le corresponda.

Zona histórico-cultural: Aquella en la cual se encuentran vestigios arqueológicos, huellas o

señales de culturas pasadas, supervivencia de culturas indígenas, rasgos históricos o
escenarios en los cuales tuvieron ocurrencia hechos trascendentales de la vida nacional.
Dentro de esta zona pueden incluirse los monumentos inmuebles nacionales de que trata la
Ley 163 de 1959 y el Decreto Reglamentario 264 de 1963, especialmente los referidos a
áreas que tengan interés paleontológico.

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Zona de recreación general exterior: Aquella que por sus condiciones naturales ofrece la
posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreación al aire libre, sin que ésta
pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente.

Zona de alta densidad de uso: Aquella en la cual por sus condiciones naturales,
características y ubicación pueden realizarse actividades recreativas y otorgar educación
ambiental de tal manera que armonice con la naturaleza del lugar; produciendo la menor
alteración posible.

Zona amortiguadora: Aquella en la cual se atenúan las perturbaciones causadas por la

actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en
la ecología o en la vida silvestre de estas áreas.

El Decreto 622 de 1977 establece los procedimientos para la reserva, delimitación,

administración, uso, manejo y desarrollo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, así
como aspectos relativos a concesiones y contratos, obligaciones de los usuarios,
prohibiciones, sanciones, control y vigilancia.

1.2.3 Zonas de protección, estudio y propagación de fauna silvestre

Establecidas por los decretos 2811/74, art. 258, literal a y 1608/78, art. 3, literal a. Se
incluyen en esta categoría las siguientes áreas:

Territorio fáunico: Áreas reservadas y delimitadas con fines de conservación, investigación

y manejo de la fauna silvestre para exhibición (Decreto-Ley 2811/74, art. 253; Decreto
1608/78, art. 164). En estas áreas sólo se permite la caza científica (Decreto 1608/78, art.
19). Los territorios fáunicos tienen los siguientes objetivos (Decreto 1608/78, art. 165):

Conservar, restaurar y fomentar la flora y fauna silvestre que se encuentren en dichas

reservas.

Conocer los ciclos biológicos, la dieta alimenticia y la ecología de las poblaciones naturales
de las especies de la fauna silvestre.

Adelantar investigaciones básicas y experimentales en cuanto a manejo y estudiar el

mejoramiento genético de las especies de fauna silvestre.

Investigar aspectos ecológicos y de productividad primaria que puedan incidir en el manejo

de la fauna silvestre y ser aplicable en áreas ecológicamente similares.

Producir individuos de fauna silvestre para repoblación de ecosistemas preferencialmente

primarios, cuando se considere técnicamente apropiado.

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Establecer y estudiar sistemas y técnicas para el control biológico de especies de la fauna
silvestre.

Investigar la prevención y tratamiento de zoonosis de la fauna.

Los territorios fáunicos podrán comprender las siguientes áreas: primitiva, de manejo
experimental, de experimentación intensiva, de alta actividad y vial (Decreto 1608/78, art.
167).

Zoocriadero: Área de propiedad pública o privada que se destina al mantenimiento,

fomento y aprovechamiento de especies de fauna silvestre con fines científicos,
comerciales, industriales o de repoblación, ya se desarrollen estas actividades en forma
extensiva, semiextensiva o intensiva, siempre y cuando sea en un área determinada
(Decreto-Ley 2811/74, art. 254; Decreto 1608/78, art. 142). El Decreto 1608/78 reglamenta
el funcionamiento de los zoocriaderos en el Título IV, capítulo I.

Reserva de caza: Área reservada y alinderada con fines de conservación, investigación y

manejo, para fomento de especies cinegéticas en donde puede ser permitida la caza con
sujeción a reglamentos especiales (Decreto-Ley 2811/74, art. 255). En las reservas de caza
se permite la caza científica, la caza de fomento y la caza deportiva (Decreto 1608/78, art.
19).

Coto de caza: Área destinada al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies de

la fauna silvestre para caza deportiva (Decreto-Ley 2811/74, art. 256; Decreto 1608/78, art.
156). El Decreto 1608/78 reglamenta el funcionamiento de los cotos de caza en el Título
IV, capítulo II.

Veda de caza: Áreas en las cuales se prohíbe temporalmente cazar individuos de

determinadas especies (Decreto-Ley 2811/74, art.257; Decreto 1608/78, art. 22).

El Decreto 1608 de 1978 reglamenta todo lo concerniente a la administración y manejo de

la fauna silvestre, los usos permitidos y prohibidos, la investigación, las actividades de caza
comercial, científica, deportiva, de control, de fomento; actividades de repoblación,
trasplante e introducción de especies etc.

1.2.4 Distritos de manejo integrado de recursos naturales renovables -DMI-

Áreas que constituyen modelos de aprovechamiento racional de los recursos naturales

renovables con relación a los suelos teniendo en cuenta factores ambientales o socio-
económicos (Decreto-Ley 2811/74, art. 310).

Los DMI fueron reglamentados por el Decreto 1974 de 1989, en el cual se definen como un
espacio de la biosfera que, por razón de factores ambientales o socioeconómicos, se
delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible se ordene, planifique y

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regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas
que allí se desarrollen (Decreto 1974/89, art. 2).

Los requisitos para la identificación y delimitación de un DMI, los establece el Decreto

1974/89 en su Artículo 5, éstos son:

Que posea ecosistemas que representen rasgos naturales inalterados o ecosistemas alterados
de especial singularidad pero susceptibles de recuperación y que beneficien directa o
indirectamente a las comunidades locales o regionales.

Que la oferta ambiental o de recursos dentro del futuro distrito permita organizar prácticas
compatibles de aprovechamiento de los recursos naturales con el propósito de garantizar su
conservación y utilización integrales.

Que exista la factibilidad de mantener las condiciones actuales de los ecosistemas no

alterados y la estabilidad de las zonas para recuperación.

Que ofrezca condiciones para desarrollar de manera continua labores de educación,

investigación científica y divulgación sobre la conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente y de los recursos naturales renovables, así como de actividades recreativas para la
población.

Que incluya, en lo posible, espacios con accidentes geográficos, geológicos, paisajísticos de

características o bellezas excepcionales y elementos culturales que ejemplaricen relaciones
armónicas entre el hombre y la naturaleza.

Que represente, en lo posible, ecosistemas naturales o seminaturales inalterados o con

alteración que en su conjunto no superen el 50% del total de su superficie.

La declaración de un DMI exige la elaboración de un estudio preliminar que contemple,

entre otros aspectos, la verificación del cumplimiento total o parcial de los requisitos arriba
anotados, propuesta de delimitación, ordenamiento territorial y zonificación preliminares,
análisis y caracterización de la ocupación poblacional y de la tenencia de la tierra en la zona
propuesta (Decreto 1974/89, art. 6).

Los criterios establecidos para determinar la zonificación interna del DMI, son:

Integrar unidades territoriales completas.

Abarcar ecosistemas locales y regionales representativos que permitan el mantenimiento de

poblaciones viables de flora y fauna, de la diversidad genética y del recurso hídrico.

Integrar comunidades humanas que se caractericen por presentar relaciones conflictivas con
el uso de los recursos naturales.

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Zonificar el DMI, en lo posible, con límites arcifinos (Decreto 1974/89, art. 8).

Para cada DMI debe formularse un Plan Integral de Manejo que debe contener, entre otros,
los siguientes aspectos: reseña histórica y justificación, diagnóstico socioeconómico y
ambiental, ordenamiento territorial y zonificación y condicionamientos y restricciones para
el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

Dentro de esta categoría pueden incluirse las áreas o ecosistemas de interés estratégico para
la conservación de los recursos naturales, establecidas por la Ley 99 de 1993 en su Artículo
108.

1.2.5 Zonas hídricas de protección especial

Incluye las áreas de páramos, sub páramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga
de acuíferos, zonas marinas y costeras, ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás
ecosistemas hídricos continentales (Ley 99/93, arts. 1 y 5, numeral 24). Asimismo, son
objeto de protección y control especial las aguas destinadas al consumo doméstico humano
y animal, las zonas de criaderos y hábitat de peces, crustáceos y demás especies que
requieran manejo especial, las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de
aguas naturales o artificiales, que se encuentran en áreas declaradas dignas de protección
(Decreto-Ley 2811/74, art. 137). La Ley 199 de 1993 en su Artículo 111 declara de interés
público, las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que
surten de agua los acueductos municipales y distritales.

Para facilitar el control sobre el manejo de los recursos hídricos del país, se ha declarado
como bienes inalienables e imprescriptibles del Estado (Decreto-Ley 2811/74, art. 83):

El álveo o cauce natural de las corrientes

El lecho de los depósitos naturales de agua.
Las playas marítimas, fluviales y lacustres.
Una faja paralela o línea de mareas máximas o la del cauce permanente de ríos o lagos,
hasta treinta metros de ancho.
Las áreas ocupadas por nevados y los cauces de los glaciares.
Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas.

El Decreto 1541 de 1978 reglamenta, entre otros aspectos, el dominio de las aguas, cauces
y riberas; los modos de adquirir derecho al uso de las aguas y sus cauces; la explotación y
ocupación de playas, cauces y lechos; el uso de las aguas y declaración de reservas y
agotamiento; las restricciones y limitaciones al dominio; el régimen de ciertas categorías
especiales de aguas (lluvias, subterráneas, minerales, termales); las obras hidráulicas; la
conservación y preservación de las aguas y sus cauces. Todos estos aspectos aportan
elementos jurídicos suficientes para lograr un manejo sostenible de los recursos hídricos del
país.

15
Un aspecto que ha merecido especial atención en la legislación hídrica es la cuenca
hidrográfica, alrededor de la cual se han desarrollado políticas integrales de manejo de
recursos naturales. La cuenca hidrográfica es definida como un área físico-geográfica
debidamente delimitada en donde las aguas superficiales y subterráneas vierten a una red
natural mediante uno o varios cauces de caudal continuo o intermitente que confluyen, a su
vez, en un curso mayor que desemboca o puede desembocar en un río principal, en un
depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar (Decreto-Ley 2811/74,
art. 312; Decreto 2857/81, art. 1).

Corresponde a la administración pública, entre otras funciones, las siguientes:

Velar por la protección de las cuencas hidrográficas contra los elementos que la degraden o
alteren o especialmente los que producen contaminación, sedimentación y salinización de
los cursos de agua o de los suelos.

Reducir las pérdidas y derroche de aguas y asegurar su mejor aprovechamiento.

Prevenir la erosión y controlar y disminuir los daños causados por ella.

Mantener o mejorar las condiciones ecológicas del agua, proteger los ecosistemas acuáticos
y prevenir la eutroficación (Decreto-Ley 2811/74, art. 314).

El instrumento fundamental para la protección de las cuencas que establece la ley es el plan
de ordenación y manejo. En este sentido, la ordenación de una cuenca se define como la
planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora, y la fauna y su manejo,
como la ejecución de obras y tratamientos (Decreto-Ley 2811/74, art. 316).

La finalidad de la ordenación es el planeamiento del uso y manejo de sus recursos y la

orientación y regulación de las actividades de los usuarios, de manera que se consiga
mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales
recursos y la preservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de
sus recursos hídricos (Decreto 2857/81 art. 4).

La ordenación de una cuenca es obligatoria cuando se dé una cualquiera de las siguientes

situaciones (Decreto 2857/81, art. 12):

Cuando se requiera proteger o construir obras de infraestructura destinadas al control,

defensa o aprovechamiento de los recursos hídricos u otras de especial significado
económico social.

Cuando del aprovechamiento de sus recursos naturales se puedan derivar desequilibrios

físicos o químicos y ecológicos del medio natural, que pongan en peligro la integridad de la
cuenca o cualquiera de sus recursos en particular, así como su potencial productivo
sostenido.

16
Cuando se presente un desequilibrio generalizado del medio ecológico en tal forma que
ocurra o pueda ocurrir degradación de la aguas o de los suelos, en su calidad y cantidad,
que los haga o pueda hacerlos inadecuados para satisfacer los requerimientos del desarrollo
a las necesidades primarias de la comunidad.

Cuando la ejecución de planes o programas oficialmente adoptados, sea necesario el

aprovechamiento de las aguas para fines de consumo humano, incremento de la producción
agropecuaria, desarrollo hidroenergético, industrial, navegación y transporte fluvial u otras
de igual significación e importancia.

La ordenación se da a partir de un plan de ordenación y manejo que deberá contener las

fases de diagnóstico, formulación, instrumentación de la ejecución y control (Decreto
2857/81, art. 13).

En general el Decreto 2857/81 establece todo lo relativo al manejo de las cuencas

hidrográficas sometidas a planes de ordenación, así como a la administración, participación
ciudadana, financiación de los planes, expropiaciones y servidumbres, prohibiciones y
sanciones.

La Ley 161 de 1994 organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena y le da el poder para coordinar y supervisar el ordenamiento hidrológico y
manejo integral del Río Magdalena

1.2.6 Áreas especiales de manejo integrado para protección, propagación o cría de

especies hidrobiológicas

Establecidas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 en su artículo 274, literal f y reglamentadas,

por el Decreto 1681 de 1978. La delimitación de estas áreas debe basarse en estudios
técnicos (Decreto 1681/78, art. 122, literal c).

Como categorías espaciales para el manejo integrado de los recursos hidrobiológicos se

establecen los manglares, estuarios, meandros, ciénagas u otros hábitats similares de
recursos hidrobiológicos, así como los cuerpos de agua y zonas aledañas en los cuales se
adelantan programas de acuicultura (Decreto 1681/78, art. 128).

En las zonas declaradas como de manejo integrado de recursos hidrobiológicos se podrá

prohibir, restringir o condicionar el desarrollo de actividades que puedan producir deterioro
del ambiente acuático o de los recursos hidrobiológicos. Estas prohibiciones harán parte del
plan de manejo (Decreto 1681/78, Capítulo II).

Dentro de esta categoría espacial pueden incluirse las zonas exclusivas para pesca de
subsistencia o comunitaria establecidas por el Decreto 2811 de 1974 en su Artículo 274,
literal i, reservadas para la explotación de especies en beneficio de cooperativas de

17
pescadores, empresas comunitarias u otras asociaciones integradas por trabajadores
artesanales.

En general, el Decreto 1681 de 1978 reglamenta el manejo de las especies hidrobiológicas

y su aprovechamiento, así como su protección y fomento; tanto en lo referente a aguas
interiores como al mar territorial incluida la zona económica de la nación.

1.2.7 Zonas de preservación del paisaje

Son áreas urbanas y rurales de carácter escénico que contribuyen al bienestar físico y
espiritual de las comunidades (Decreto 2811/74, arts. 302 y 303).

El Decreto 1715 de 1978 reglamenta las zonas de preservación paisajista, especialmente en

las áreas ubicadas a lado y lado de las carreteras nacionales, en las que se regula la
colocación de vallas y avisos, se prohíbe deformar o alterar elementos naturales como
piedras, rocas, peñascos, praderas y árboles, con pintura o cualquier otro medio para fines
publicitarios o de propaganda.

Dentro de esta categoría se pueden incluir las zonas de descanso o recreo, establecidas por
el Decreto-Ley 2811 de 1974 en sus artículos 188 y 311.

1.2.8 Distritos de conservación de suelos

Son áreas destinadas a la recuperación de suelos alterados o degradados o a la alteración de

fenómenos que causen alteración o degradación en áreas especialmente vulnerables, a las
condiciones físicas o climáticas o por la clase de utilidad que en ellas se desarrolla
(Decreto-Ley 2811/74, art. 324).

Corresponde a la autoridad competente crear, administrar y reglamentar los distritos de

conservación de suelos, elaborar planes de rehabilitación y manejo de esos distritos
(Decreto-Ley 2811/74, art. 325). Se podrán adquirir bienes de propiedad privada y los
patrimoniales de las entidades de derecho público que se requieran con fines de
conservación y mejoramiento de suelos en áreas críticas (Decreto-Ley 2811/74, art. 69).

1.3 INSTRUMENTOS DE GESTION Y CONTROL

La organización institucional, los planes ambientales, los recursos técnicos e informativos y

los mecanismos de control, financieros y de participación ciudadana constituyen los
instrumentos esenciales utilizados para la implementación de la política de ordenamiento
ambiental del territorio.

1.3.1 Organización institucional y planes ambientales

El ordenamiento ambiental del territorio se fundamenta en planes realizados por los

organismos que conforman el Sistema Nacional Ambiental, SINA.

18
El SINA se define como "conjunto de normas, actividades, recursos, programas e
instituciones encargadas de la puesta en marcha de los principios generales ambientales"
(Ley 99/93, art.2). El SINA está integrado de manera jerárquica por el Ministerio del Medio
Ambiente, las corporaciones autónomas regionales, los departamentos y los municipios,
con el apoyo técnico y científico del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales IDEAM, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito
Vives de Andréis" -INVEMAR- el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos
"Alexander von Humboldt", el Instituto Amazónico de Investigaciones "SINCHI" y el
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "Jhon von Neumann".

Se destaca en el SINA el papel administrador, coordinador, ejecutor y asesor de las

corporaciones autónomas regionales, definidas como "entes corporativos de carácter
público, creados por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera,
patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar dentro del
área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender
por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente" (Ley 99/93, art. 23).

La administración de los recursos naturales y el medio ambiente en algunas áreas con

características especiales como la Región Amazónica, el Chocó, la Sierra Nevada de Santa
Marta, la Serranía de la Macarena, la región de Urabá, el departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Región de la Mojana y del San Jorge; estará a
cargo de corporaciones para el desarrollo sostenible, las cuales se organizarán como
corporaciones autónomas regionales (Ley 99/93, art. 34).

Los planes de desarrollo ambiental realizados por las entidades integrantes del SINA, deben
en enmarcarse en tres principios fundamentales (Ley 99/93, art. 63):

Armonía regional, referido a la coordinación y armonía que debe existir en el ejercicio de

las funciones, relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que
cumplen las entidades territoriales actuales y futuras.

Gradación normativa, referida a la sujeción que tienen las normas ambientales establecidas
por las entidades territoriales, respecto a las dictadas por autoridades y entes de jerarquía
superior.

Rigor subsidiario, referido al carácter más riguroso, pero no más flexibles, de las normas
que expidan las autoridades ambientales regionales, departamentales, distritales y
municipales, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce en el
ámbito territorial de las competencias.

19
1.3.2 Recursos técnicos y de información

Otro instrumento clave de la política de ordenamiento ambiental del territorio es el Sistema

de Información Ambiental, el cual debe ser implantado y operado por las corporaciones
autónomas regionales en sus jurisdicciones. La información sistematizada por las
corporaciones es enriquecida y contextualizada por la producción científica de las
instituciones que sirven de apoyo al Sistema Nacional Ambiental.

1.3.3 Instrumentos de control

Dentro de éstos se destacan la Licencia Ambiental, el diagnóstico ambiental de alternativas,

el estudio de impacto ambiental y la contabilidad ambiental.

Licencia ambiental

Se define como "la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante
acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que
conforme a la Ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que
el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir,
compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada"
(Ley 99/93, art. 50 y Decreto Reglamentario 1753/94, art.2).

El Decreto 1753 de 1994 reglamenta todo lo relacionado con las licencias ambientales en
cuanto a las definiciones básicas, naturaleza, modalidades, efectos, competencias para su
otorgamiento, etc.

Diagnóstico ambiental de alternativas

Se propone suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que
presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o
actividad, con el fin de optimizar y relacionar el uso de los recursos ambientales y evitar o
minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan provocarse. (Decreto
1753/94, art.18).

Este instrumento se utiliza para evaluar las alternativas de diseño de proyectos, obras o
actividades que sean de competencia del Ministerio del Medio Ambiente, excepto la
importación de las sustancias, los materiales o los productos de que trata los numerales 8 y
12 del Artículo 52 de la Ley 99 de 1993, además de la actividad exploratoria de la minería
y de los hidrocarburos; la construcción de presas, represas o embalses que posean las
capacidades estipuladas en la Ley; la construcción de vías que no pertenezcan al sistema
nacional de vías, la construcción de distritos de riego y drenaje para áreas superiores a
1.518 hectáreas e inferiores a 20.000 (Decreto 1753/94, art.17).

20
El diagnóstico ambiental de alternativas incluye información sobre la localización y
características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto,
además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad,
y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las
alternativas (Ley 99/93, art.56). La información debe, además, indicar el objetivo del
proyecto, identificar los ecosistemas sensibles, críticos y de importancia ambiental y social,
estimar y analizar comparativamente los posibles impactos, riesgos y efectos derivados del
proyecto y descripción de las posibles estrategias de prevención y control ambiental para
cada una de las alternativas (Decreto 1753/94, art.19).

Estudio del impacto ambiental

Es un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación ambiental exigido por

la autoridad ambiental para definir las correspondientes medidas de prevención, corrección,
compensación, y mitigación de efectos negativos de un proyecto, obra o actividad (Decreto
1753/94, art.22).

Este instrumento se utiliza en todos los casos que requieran licencia ambiental de acuerdo
con la ley y los reglamentos y deberá corresponder en su contenido y profundidad a las
características del proyecto, obra o actividad (Decreto 1753/94, art.23).

Los objetivos y alcances del estudio de impacto ambiental son los siguientes (Decreto
1753/94, art.24):

Describir, caracterizar y analizar el medio biótico, abiótico y socioeconómico en el cual se

pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad.

Definir los ecosistemas que bajo el análisis ambiental realizado, a que hace referencia el
numeral anterior, sean ambientalmente críticos, sensibles y de importancia ambiental e
identificar las áreas de manejo especial que deban ser excluidas, tratadas o manejadas de
manera especial en el desarrollo.

Evaluar la oferta y vulnerabilidad de los recursos utilizados afectados por el proyecto, obra
o actividad.

Dimensionar y evaluar los impactos y efectos del proyecto, obra o actividad, de manera que
se establezca la gravedad de los mismos y las medidas y acciones para prevenirlas,
controlarlas, mitigarlas, compensarlas y corregirlas.

Identificar los planes gubernamentales a nivel nacional, regional o local que existan para el
área de estudio, con el fin de evaluar su compatibilidad con el proyecto, obra o actividad.

Señalar las deficiencias de información que generen incertidumbre en la estimación, el

dimensionamiento o evaluación de los impactos.

21
Diseñar los planes de prevención, mitigación, corrección, compensación de impactos y
manejo ambiental a que haya lugar para desarrollar el proyecto, obra o actividad.
Estimar los costos y elaborar el cronograma de inversión y ejecución de las obras y
acciones de manejo ambiental.

Diseñar los sistemas de seguimiento y control ambiental que permitan al usuario evaluar el
comportamiento, eficiencia y eficacia del plan de manejo ambiental.

Evaluar y comparar el desempeño ambiental previsto del proyecto, obra o actividad contra
los estándares de calidad ambiental establecidos en las normas ambientales nacionales
vigentes; y la conformidad del proyecto, obra o actividad con los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia.

Definir las tecnologías y acciones de preservación, mitigación, control, corrección y

compensación de los impactos y efectos ambientales en proyecto, obra o actividad.

Los objetivos anteriores se manifiestan en los contenidos que debe tener el estudio del
impacto ambiental, entre los que se destacan (Decreto 1753/94, art.25):

Descripción del proyecto, obra o actividad: incluirá la localización, las etapas, dimensiones,
costos y cronograma de ejecución.

Descripción de los procesos operaciones; identificación y estimación de los insumos,

productos, subproductos, desechos, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos
tecnológicos, sus fuentes y sistemas de control dentro del proyecto, obra o actividad.

Delimitación, caracterización y diagnóstico de las áreas de influencia directa e indirecta, así

como la cobertura y el grado de los impactos del proyecto, obra o actividad, con base en la
afectación que pueda ocasionar sobre los diferentes componentes del medio ambiente.

Estimación de los impactos y efectos ambientales: con base en la información de los

numerales anteriores, se identificarán, caracterizarán y estimarán los impactos y efectos
ambientales, su relación de causalidad y se elaborará el análisis de riesgo.

Plan de manejo ambiental: se elaborará el plan para prevenir, mitigar, corregir y compensar
los posibles impactos y efectos del proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.
Debe incluir el plan de seguimiento, monitoreo y contingencia.

Contabilidad ambiental o cuentas ambientales

Otro de los instrumentos de control ambiental es la contabilidad ambiental. En tal sentido,

la Constitución Política de 1991 encomienda a la Contraloría General de la República
ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, fundada en la eficiencia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales (CP, art. 267). Del mismo modo, se le

22
asigna al Contralor la atribución de presentar un informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente. (CP, art. 268, numeral 7).

Para dar cumplimiento al mandato constitucional anterior, la Ley 42 de 1993 establece la

organización del Sistema de Control Fiscal Financiero de modo que permita cuantificar el
impacto, por el uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evaluar la
gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos (Ley 42/93, art.8).
Además, para efectos de presentar al Congreso el informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del medio ambiente, la Ley mencionada faculta al Contralor General de
la República para reglamentar la obligatoriedad de las entidades vigiladas de incluir en todo
proyecto de inversión pública, convenio, contrato o autorización de explotación de
recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo-beneficio sobre conservación,
restauración, sustitución, manejo en general de los recursos naturales y degradación del
medio ambiente , así como su contabilización y el reporte oportuno a la contraloría (Ley
42/93, art. 46).

Con estos instrumentos jurídicos una comisión interinstitucional ha coordinado la

elaboración de una metodología para la valoración de los costos y beneficios, la elaboración
de las cuentas ambientales sectoriales y por recursos y la evaluación de la gestión ambiental
de las entidades estatales, todo ello a partir de un sistema de contabilidad ambiental
orientado a estructurar y fortalecer el sistema de información ambiental, "incorporar a los
sistemas de contabilidad nacional la degradación, depreciación y en general el uso de los
recursos naturales y el medio ambiente", "obtener nuevos indicadores de desarrollo", "dotar
a los planificadores y formuladores de las políticas del desarrollo de un instrumental
técnico adecuado que facilite los procesos de toma de decisiones mediante una adecuada
asignación de recursos" y "generar un flujo de información confiable que ayude a evitar el
deterioro del patrimonio natural" (Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales, 1993).

Un primer resultado de todo este trabajo es el documento "Fundamentos Metodológicos

para la valoración de los costos ambientales", publicado por la Contraloría General de la
República donde se presentan importantes avances sobre la materia (Contraloría General de
la República, 1994).

La contabilidad ambiental constituye un instrumento de control sobre el patrimonio o

capital natural de la Nación y de las entidades territoriales. Sin embargo, ésta exige el
manejo de información que describa de manera rigurosa la cantidad y calidad de los
recursos presentes, la oferta y demanda (presión) de los recursos naturales y los conflictos
relacionados con el uso de los mismos, en términos tanto físicos como económicos.
Producir esta información, organizarla y garantizar su pertinencia, calidad, transferibilidad
y actualidad sugiere la necesidad de generar marcos conceptuales comunes y la
estandarización de procedimientos técnicos, escalas cartográficas, indicadores utilizados

23
por las entidades del SINA y demás entidades que directa o indirectamente trabajan en el
tema.

Es deseable que las cuentas ambientales, basadas en una red de información territorial
ambiental altamente confiable, de fácil acceso e intercambio, permitan que cada nuevo
gobernante inicie su administración con cuentas precisas sobre la calidad y cantidad del
patrimonio de bosques, suelos, aguas, aire, energía, etc. que recibe y al final de su mandato
éste pueda informar el patrimonio que devuelve y su balance, debiendo responder ante la
sociedad sobre el déficit existente y el beneficio social obtenido por la disminución,
desaparición o degradación de alguna parte del patrimonio que recibió.

1.3.4 Instrumentos financieros

Los principales instrumentos financieros de la política de ordenamiento ambiental lo

constituyen el Fondo Nacional Ambiental -FONAM-, el Fondo Nacional de Regalías y el
Fondo Ambiental de la Amazonia.

El Fondo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993 para apoyar actividades,
estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social,
encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación,
protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los
recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible (Ley 99/93, art. 83).
El Fondo Nacional de Regalías (Ley 141/94), por su parte, asigna como mínimo un 20 por
ciento del total de sus recursos, para la preservación del medio ambiente.

El Fondo Ambiental de la Amazonia fue creado por la Ley 99 de 1993, como mecanismo
de negociación, canalización y distribución de los recursos de la cooperación técnica y
financiera internacional, destinada a la ejecución de proyectos ambientales en la región
amazónica.

1.3.5 Participación ciudadana

El ordenamiento ambiental del territorio involucra también a la sociedad en la toma de

decisiones. El instrumento esencial que contempla la Ley, en este sentido, son las
Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite, las cuales
se podrán realizar cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que
pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables Así lo
establece la Ley 99 de 1993, al declarar, en su Artículo 69, que cualquier persona natural o
jurídica, pública o privada, podrá intervenir en las actuaciones administrativas relacionadas
con la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias ambientales.

Todo lo expuesto evidencia que el ordenamiento ambiental del territorio tiene suficiente
soporte jurídico para la formulación y ejecución de planes. Sin embargo, no se percibe aún
en el país, la conciencia y voluntad de la sociedad y el Estado para que tales normas se
24
expresen en acciones concretas. Aún predomina la concepción de que el medio ambiente
aporta recursos naturales gratuitos e inagotables y es receptor de desechos los cuales
asimila sin problema. Además, son comunes las anomalías relativas a la tala indebida de
bosques, extracción ilegal de riquezas genéticas y su traslado a otros países, contaminación
de suelos, aguas y el aire, ocupación ilegal del espacio público, ocupación de zonas de
riesgo y amenazas naturales, urbanizaciones ilegales, así como presiones de poder sobre las
decisiones relativas al control y vigilancia del ambiente, los cuales unidos a la ineficacia
oficial para hacer cumplir las normas, las limitaciones de recursos financieros por parte de
las entidades oficiales, la dualidad funcional y débil coordinación inter-institucional y la
escasa conciencia ecológica de la población, configuran un escenario pesimista en cuanto a
los logros de la legislación ecológica.

25
2. DIRECTRICES O DETERMINANTES SECTORIALES DE
DESARROLLO TERRITORIAL

Son básicamente tres: la política de desarrollo económico, la política de desarrollo social y

la política de desarrollo cultural.

2.1 POLITICA DE DESARROLLO ECONOMICO

2.1.1 El modelo económico actual

Una directriz esencial de las políticas de ordenamiento territorial, la constituye, sin duda, la
política de desarrollo económico. En este sentido, el país ha entrado en los últimos años en
el modelo económico de libre mercado el cual exige la eliminación de los factores que
interfieren directa o indirectamente el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado, así
como el repliegue de la acción del Estado. Los postulados centrales de esta política son: el
papel subsidiario del Estado, el mercado como mecanismo fundamental en la asignación de
recursos, la libre iniciativa de los sectores económicos, la mayor apertura al comercio
exterior y la máxima descentralización posible en la toma de decisiones ( De Mattos,
1987:14).

Los efectos territoriales de la economía abierta parecen ir en contravía del objetivo de

desarrollo regional armónico establecido por la Constitución Política en su Artículo 334.
Así ha sido planteado por estudiosos de experiencias donde se ha utilizado esta estrategia
de desarrollo. Tal es el caso de Rofman (1984; citado por De Mattos, 1987) quien en su
investigación sobre la aplicación del modelo neoliberal a la economía argentina, reconoce
como efecto de este modelo el acrecentamiento de las desigualdades regionales y sociales.
Carlos de Mattos también comparte esta apreciación, cuando afirma que:

"Si bien todavía no se dispone de evaluaciones globales de los resultados de la aplicación

de estrategias de este tipo, en varios países afectados existe cierto consenso, incluso a nivel
gubernamental, en el sentido de que no llegaron a beneficiar a las regiones de menor
desarrollo en la forma prevista y que, por lo contrario, en algunos casos tendieron a
favorecer e incrementar la concentración territorial de la población y de las actividades"
(De Mattos, 1987:15).

En términos similares escribe González (1992:33), al considerar que la apertura económica

lleva consigo procesos de reconversión industrial y agropecuaria que implican
modernización y relocalización de población que de hecho afectan el ordenamiento del
territorio al fortalecer los centros urbanos localizados estratégicamente para la producción y
comercialización con el resto del mundo. Asimismo, las áreas rurales con mayores
posibilidades para la producción agropecuaria competitiva (de exportación), se dinamizan y
expulsan población. De este modo, los efectos territoriales del desarrollo económico

26
estimulado por la producción competitiva llevan a la concentración de sus beneficios en las
regiones o centros urbanos dinámicos donde se concentran las mayores ventajas
competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales
tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo.

El conflicto también está presente en relación con la política de desarrollo sostenible

establecida en la Constitución Política y la Ley 99 de 1993. Así se desprende del estudio
publicado por la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la
República y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el que se plantea que:

"Las estrategias de apertura económica e internacionalización de la economía parecen ir en

contravía de las de desarrollo sostenible. El nuevo modelo económico se concibió en
términos nacionales y sectoriales sobre la base de países homogéneos cultural y
biofísicamente similares a, o en camino hacia, los países del Norte, mientras que el
desarrollo sostenible es posible en tanto tenga en cuenta las especificidades culturales y de
la oferta ambiental de las (sic) distintos y muy variados países y espacios subnacionales,
donde rara vez es recomendable, y muchas veces inviable, la homogeneización propuesta
por el modelo económico" (Presidencia de la República e IGAC, 1997:63).

Todo lo anterior manifiesta dificultades para la implementación de la política de

ordenamiento territorial y ambiental, pues no puede existir contradicción entre estas
políticas y las políticas de desarrollo económico, social y cultural, las cuales deben ser
complementarias en los distintos niveles territoriales.

2.1.2 Política de desarrollo rural

La política de desarrollo rural como parte del desarrollo económico y social es otro de los
determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. No hay duda de que en
el territorio colombiano, cualquier estrategia o plan de OT dirigido a resolver los problemas
territoriales relativos a disparidades del desarrollo regional, integración económico-
territorial, uso no sostenible de recursos naturales y las condiciones de pobreza del campo,
necesariamente debe considerar, en su componente rural, la solución de problemas
estructurales relacionados con la tenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los
campesinos colombianos.

El antecedente más importante que a este respecto se conoce en el país, en su historia

reciente, es el relativo a la Ley 135 de 1961, más conocida como la Ley de Reforma
Agraria. Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el de reformar la estructura social
agraria, a partir de la eliminación de la inequitativa concentración de la propiedad rústica o
su fraccionamiento antieconómico; fomentar la adecuada explotación económica de tierras
incultas o deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la producción y la
productividad de las actividades agrícolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen
de la manera, que mejor convenga a su ubicación y características (Ley 135/61, art.1).

27
En la búsqueda de los objetivos anteriores la ley mencionada crea el INCORA, el Consejo
Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario, asigna funciones de
desarrollo económico regional a las "corporaciones regionales de desarrollo", establece la
extinción del dominio sobre tierras incultas, regula la adjudicación de baldíos, promueve la
colonización de tierras baldías, la constitución de unidades agrícolas familiares, la
adecuación de tierras y construcción de distritos de riego, la parcelación de tierras, entre
otros.

A pesar de los propósitos reformadores de esta ley, su aplicación fue de alcances limitados
y sus logros fueron más bien modestos, manteniéndose y profundizándose con el paso de
los años la situación de pobreza campesina.

La gravedad de los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la

violencia asociada a ésta fue motivo de reflexión en la Asamblea Constituyente de 1991.
Los resultados de esta reflexión quedaron plasmados en los artículos 64, 65 y 311 de la
Constitución Política en los que se establece como deber del Estado "promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar la calidad de vida de los campesinos" (CP, art. 64). Del
mismo modo, se considera como prioritario el "desarrollo integral de las actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la
construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras" (CP, art. 65).

En desarrollo de los artículos 64 y 65 de la Constitución Política se promulgó la Ley 160 de

1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino. Los objetivos de esta ley reproducen, en gran medida, los objetivos de la Ley
135 de 1961 y constituyen un marco de referencia obligado para el componente rural de los
planes de ordenamiento territorial. La Ley 160 de 1994 se propone:

Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentración

de la tierra o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos.

Elevar el nivel de vida de la población campesina.

Generar empleo productivo.

Fomentar la adecuada explotación y utilización social de las aguas y tierras rurales, aptas
para la explotación silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas.

Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola.

28
Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los
productos agropecuarios

Estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de

Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino.

Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando

preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.

Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con
sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se
señalen (Ley 160/94, art.1).

Otro elemento del desarrollo territorial rural lo aporta el Artículo 51 de Decreto 1333 de
1986, donde se dan directrices para la localización de industrias en el sector rural,
especialmente de aquellas que por su naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.

2.1.3. Categorías espaciales de ordenamiento rural

Las categorías espaciales de ordenamiento rural se establecen principalmente en la Ley 135

de 1961 y 160 de 1994 complementada con otras normas presentes en el Decreto 2117 de
1969, el Decreto 710 de 1990, la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2655 de
1988 (Código de Minas). A continuación se señalan y definen algunas de estas categorías.

Área de desarrollo empresarial: Zonas de baldíos señalados por el INCORA, destinadas al

desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la
propiedad se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que
establezca el INCORA, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de
producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y
el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de
criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios
de Agricultura y Medio Ambiente. (Ley 160/94, art. 82).

Reserva o resguardo de tierras indígenas: Son tierras adjudicadas de propiedad colectiva o

individual a favor de los miembros de las poblaciones indígenas que tradicionalmente las
han ocupado (Ley 31/67, art. 11; Decreto 2117/69; Ley 21/91, Ley 160/94, art. 85).

Tierras de comunidades negras: Tierras baldías adjudicadas a las comunidades negras,

localizadas en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y de otras
áreas indicadas en la Ley 70 de 1993, históricamente ocupadas por estas comunidades y
aprovechadas de acuerdo con prácticas tradicionales de producción -propiedad colectiva-
(Ley 70/93, art. 4).

29
Zona de reserva campesina: Áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del
INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socio-económicas
regionales (Ley 160/94, art. 80). Salvo lo dispuesto en el Artículo 83 de la Ley 160/94, las
zonas de colonización y aquellas en donde predomina la existencia de tierras baldías son
zonas de reserva campesina (Ley 160/94, art. 81).

Zona de reserva de entidades de derecho público: Áreas baldías reservadas por el INCORA
en favor de entidades de derecho público, para la ejecución de proyectos de alto interés
nacional, tales como los relacionados con la explotación de los recursos minerales u otros
de igual significación; para el establecimiento de servicios públicos o actividades de
utilidad pública o interés social; para prevenir asentamientos en zonas aledañas a
exploraciones o explotaciones petroleras, mineras o de orden público y para la salvaguardia
de los intereses de la economía nacional (Ley 160/94, art.75).

Áreas de reserva minera indígena o zonas mineras indígenas: Área ocupada en forma
permanente por los resguardos indígenas o, en el caso de que no existieran tales resguardos,
la de los lugares que se delimiten con el fin de que en ellas sólo puedan adelantarse
actividades mineras bajo condiciones técnicas y operativas que preserven las especiales
características culturales y económicas de los grupos y comunidades aborígenes. La
autoridad indígena señalará, dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden
ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras (áreas indígenas restringidas) por tener
especial significado social y religioso para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con
sus creencias, usos y costumbres (Decreto 2655/88, arts. 10, 123 y 129 y Decreto 710/90,
art. 1,).

Áreas de industrias contaminantes: La localización de industrias contaminantes en las áreas

rurales se hará teniendo en cuenta los factores geográficos, la investigación previa del área
para evitar que las emisiones o vertimientos no controlables causen molestias o daños a los
núcleos humanos, a los suelos, las aguas, la fauna, el aire o la flora del área (Decreto
1333/86, art. 51 y Ley 9/79, art. 16).

Zonas de colonización: Reservas de tierras baldías destinadas a colonizaciones especiales

(Ley 135/61, art. 40).

2.1.4 Instrumentos de gestión de desarrollo rural

Para el logro de sus objetivos, la Ley 160 de 1994 se apoya en instrumentos de

organización institucional y de gestión.

La organización institucional se basa en el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y

Desarrollo Rural Campesino, constituido por las entidades oficiales y las del Sistema
Nacional de Crédito Agropecuario que realicen actividades relacionadas con el Desarrollo
Rural Campesino y las organizaciones campesinas (Ley 160/94, art. 2).

30
El sistema es dirigido por el Ministerio de Agricultura apoyado por el Consejo Nacional de
la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Sus funciones son las de adquisición y
adjudicación de tierras, organización de las comunidades rurales y ofrecer servicios sociales
básicos e infraestructura física, crédito diversificación de cultivos, adecuación de tierras,
seguridad social, transferencia de tecnología, comercialización, gestión empresarial y
capacitación laboral (Ley 160 de 1994, art.3). El Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, INCORA, constituye la principal entidad del sistema. Es la encargada de la
administración, coordinación, ejecución y asesoría en materia de desarrollo de la política
agraria y del desarrollo rural.

Los Instrumentos de gestión incluyen los de concertación, de control y financieros.

Los de concertación son básicamente los de negociación voluntaria de tierras y

adquisición/adjudicación de tierras. Esta última realizada con fines de:

Adjudicar a comunidades indígenas que no posean tierras o que la posean de manera

insuficiente o para sanear las áreas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas
extrañas.

Reubicar a propietarios u ocupantes de áreas que deban someterse a un manejo especial o

que sean de interés ecológico.

Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales
sobrevinientes, sin afectar las reservas de recursos forestales.

Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, las
mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección
económica y social por causa de la violencia, el abandono o la viudez.

En cuanto a los instrumentos de control, sobresalen la extinción del dominio sobre tierras
incultas y la expropiación.

A través de la extinción de dominio sobre tierras incultas se pretende extinguir el derecho

de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión
durante tres (3) años continuos, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre
conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las
de preservación y restauración del ambiente; o cuando los propietarios violen las normas
sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los
municipios o distritos con más de 300.000 habitantes. También es causal de extinción del
derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos (Ley
160/94, art.52). Esta misma Ley establece algunos procedimientos para la aplicación de
este instrumento.

31
La expropiación, por su parte, es un instrumento que se utiliza cuando un propietario no
acepta la oferta de compra que por motivos de utilidad pública o interés social hace le hace
entidad competente. Las causales y procedimientos de expropiación se describen
ampliamente en el Capítulo VIII de la Ley 160 de 1994.

En el caso de los instrumentos financieros, se encuentran los subsidios para compra de

tierras y los créditos agropecuarios. La Ley 60 de 1993 otorga recursos financieros a los
municipios para el otorgamiento de subsidios destinados a la cofinanciación de compra de
tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria, así como para la
construcción de distritos de riego; construcción y mantenimiento de caminos vecinales y
construcción de centros de acopio de productos agrícolas (Ley 60/93, art.21, numeral 6).

2.2. POLITICA DE DESARROLLO SOCIAL

2.2.1 Base constitucional

La base de la política de desarrollo social se encuentra en el contenido social de la

Constitución Política, notable en el Capítulo 2, donde se encuentran preceptos como los
siguientes:

Protección integral de la familia. Protección especial a la mujer, a la maternidad y al

trabajador menor de edad.

Protección y formación integral de los adolescentes.

Protección y asistencia a personas de la tercera edad.

Política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos.

Seguridad social a todos los habitantes.

Acceso a la atención de la salud y el saneamiento ambiental a todas las personas.

Derecho a una vivienda digna.

Derecho de todas las personas al descanso necesario, la recreación, a la práctica del deporte
y al aprovechamiento del tiempo libre.

Derecho al trabajo.

Formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran.

Acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a los servicios de

educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial.

32
Derecho a la educación y a la cultura en igualdad de oportunidades y promoción de la
investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.

Además de lo anterior, la CP, en su Capítulo 5, pone énfasis en la finalidad social del

Estado, a la cual le son inherentes los servicios públicos, el bienestar de general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ello se asume como objetivo
fundamental de la actividad estatal, la solución de las necesidades insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental y agua potable, aspectos que serán prioritarios en los
planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales. Así mismo, la CP en su
Artículo 334, establece la intervención del Estado sobre la economía, el uso del suelo y los
servicios públicos y privados para racionalizar la economía, con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo. Se enfatiza en el artículo mencionado la
intervención del Estado para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, especialmente las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos.

Finalmente, en el Artículo 318, la CP establece como función de los concejos municipales,

dividir el territorio bajo su jurisdicción en comunas (áreas urbanas) y corregimientos (áreas
rurales) con el propósito de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la
participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos.

2.2.2 Prestación de servicios públicos domiciliarios

Uno de los fundamentos de la política de desarrollo social, estrechamente relacionado al

ordenamiento territorial, es la prestación de servicios públicos domiciliarios. A este
respecto, la Ley 9 de 1979 establece una serie de regulaciones tendentes a proteger la
calidad del agua que se suministre para consumo humano, así como el manejo adecuado y
disposición de residuos líquidos y sólidos y la disposición de excretas.

El Decreto 2105 de 1983 reglamenta parcialmente el Título II de la Ley 09 de 1979 en

cuanto a potabilización del agua. En éste se establecen, entre otros, los parámetros de
calidad física, química y bacteriológica del agua potable, la clasificación de los sistemas de
suministros, los procedimientos para el diseño de los sistemas, la operación y
mantenimiento de éstos y las medidas sanitarias.

La Ley 60 de 1993, por su parte, asigna la competencia a los municipios de asegurar la

prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de
aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, así como ejercer la
vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos y
privados. Esta misma ley asigna recursos financieros a los municipios para servicios de
agua potable y saneamiento básico, en cuanto a: construcción, remodelación y ampliación
de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, soluciones alternas de agua

33
potable y exposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final
de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes; reforestación y
tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos,
letrinas, plantas de tratamiento y redes.

De otro lado, la Ley 142 de 1994 define el régimen de prestación de los servicios públicos
domiciliarios, entre los que se incluye: acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
telefonía pública conmutada, telefonía móvil, rural y distribución de gas combustible.

Esta ley establece que los servicios públicos domiciliarios podrán ser prestados por
empresas o entidades privadas bajo el control y vigilancia de entidades sectoriales
(Comisión de Regulación y Superintendencia de Servicios Públicos), entidades territoriales
y organizaciones comunitarias (Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios
Públicos Domiciliarios). Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios
deben cumplir con la función de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y
conservar las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la
necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad
(Ley 142/94, art. 11, numeral 5).

Cuando la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento y la Superintendencia

de Servicios Públicos Domiciliarios, apliquen normas de su competencia, lo harán dando
prioridad al objetivo de mantener y extender la cobertura de esos servicios, particularmente
en las zonas rurales, municipios pequeños y áreas urbanas de los estratos 1 y 2; y de tal
manera que, sin renunciar a los objetivos de obtener mejora en la eficiencia, competencia y
calidad, éstos se logren sin sacrificios de la cobertura (Ley 142/94, art. 160).

En el caso de la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de

electricidad, las empresas públicas, privadas o mixtas que emprendan proyectos de esta
naturaleza, que sean susceptibles de producir deterioro ambiental, están obligadas a evitar,
mitigar, reparar y compensar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural y social
y a obtener previamente la licencia ambiental de acuerdo con las normas que regulan la
materia (Ley 143/94, arts. 50-52).

2.2.3 Prestación de servicios sociales

Dentro de la categoría de servicios sociales se incluyen los servicios de educación y salud;

acceso a vivienda digna; disponibilidad de tiempo libre, acceso a recreación y práctica de
deportes; protección integral a la familia; atención a la niñez desamparada y al menor
trabajador; protección y asistencia a personas de la tercera edad; previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; protección especial
a la mujer y a la maternidad, entre otros.

34
Todos estos servicios derivan del fundamento social del Estado colombiano que establece
la Constitución Política. Las regulaciones legales de estos preceptos constitucionales no
evidencian una política coherente del Estado en materia de desarrollo social, sino mas bien
la preocupación por reglamentar la asignación y uso de los recursos financieros destinados
a estos servicios. Se destaca la Ley 60 de 1993, en la cual se regula el manejo del situado
fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación.

Mediante el situado fiscal se dota a departamentos y distritos de recursos financieros para

atender funciones relativas a la prestación de los servicios de educación y salud, en tanto
que los recursos destinados por la Nación para los municipios (Ley 60/93, art.21), deben
aplicarse, en términos sociales a:

Educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión

de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal, entre otros.

Salud: vacunación, promoción de salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental,

programas nutricionales para grupos vulnerables, bienestar materno-infantil, alimentación
escolar, programas para personas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o
alteraciones físicas y mentales, entre otros. En el caso de la población indígena, la
prestación del servicio de salud es reglamentada por el Decreto 1811 de 1990.

Vivienda: programas de vivienda de interés social, lotes para construir, dotación de

servicios a viviendas, entre otros.

Grupos de población vulnerable: planes, programas y proyectos de bienestar social integral

en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad y con necesidades básicas
insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes, mujeres y discapacitados; centros de atención al
menor infractor y cofinanciación de centros conciliación y comisarías de familia.

Aprovechamiento del tiempo libre, recreación y deportes: inversiones en instalaciones

deportivas, dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la
práctica de la educación física y el deporte, apoyo financiero y en dotación e implementos
deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos, e inversiones en parques
y plazas públicas.

2.3 POLITICA DE DESARROLLO CULTURAL

La expresión cultural del territorio constituye un fundamento de la nacionalidad o identidad

nacional. Tal expresión aparece hoy como una fortaleza o debilidad de las naciones para
insertarse en un mundo cada vez más globalizado, en el cual la identidad cultural de las
regiones constituye una ventaja competitiva. Cosa contraria ocurre en territorios, regiones o
ciudades débiles o carentes de dicha identidad. Un territorio sin identidad cultural es una
territorio sin rostro, que no se reconoce así mismo y, en consecuencia, poblado por seres sin
sentido de pertenencia, sin compromiso, en evidente desventaja en el mundo global.
35
Lo anterior ha sido reconocido en Colombia, con especial énfasis en la Ley 397 de 1997, en
la cual se define la cultura como el "conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales,
intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más
allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores,
tradiciones y creencias" (Ley 397/97, art. 1, num.1). Tales rasgos son fundamento de la
nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto y son parte
integral de la identidad y la cultura nacional (Ley 397/97, art. 1, num.2).

2.3.1 Patrimonio cultural

El conjunto de bienes y valores culturales que expresan la nacionalidad colombiana

constituyen el patrimonio cultural de la nación. Las regulaciones sobre este patrimonio
tienen como antecedente destacado en la historia reciente del país, la Ley 163 de 1959 y su
el Decreto Reglamentario 264 de 1963. En estas normas se declaran como patrimonio
histórico, artístico y científico los monumentos y objetos arqueológicos: templos, sepulcros
y sus contenidos, estatuas, cerámicas, utensilios, joyas, piedras labradas o pintadas, ruinas,
etc., lo mismo que todos aquellos que tengan especial interés para el estudio de las
civilizaciones y culturas pasadas, para la historia del arte y para el estudio científico y la
conservación de las bellezas naturales (Ley 163/59, art. 1 y Decreto Reglamentario 264/63,
art.1). Asimismo, se especifican los objetos considerados como de valor artístico o histórico
correspondientes a la época precolombina, colonial, de emancipación y comienzos de la
República y de todas las épocas.

Esta misma ley establece varios monumentos nacionales, entre los que se cuentan
inmuebles vinculados con la lucha por la independencia y los sectores antiguos de las
ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, Pasto, Santa Marta, Santa Fe
de Bogotá, Socorro, San Gil, Pamplona, Rionegro (Antioquia), Marinilla, Girón, Santa Fe
de Antioquia, Mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito, así como la Sierra de la
Macarena (Ley 163/59, arts. 4 y 5, Decreto Reglamentario 264/63, art. 4). Como sector
antiguo se entienden las calles, plazas, plazoletas, murallas y demás inmuebles originarios
de los siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX. (Decreto Reglamentario 264/63, art.
4).

Posteriormente, la Ley 60 de 1993 asignó recursos financieros a los municipios para ser
destinados a la construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de la cultura,
bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones
municipales artísticas y culturales (Ley 60/93, art. 21, numeral 11).

Recientemente, la Ley 397 de 1997, en concordancia con preceptos constitucionales,

establece como obligación del Estado y de las personas valorar, proteger y difundir el
patrimonio cultural de la nación (art. 1, num.5). Este patrimonio lo define en términos de
bienes y valores tales como la tradición, las costumbres y hábitos, el conjunto de bienes

36
inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico,
artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico,
lingüístico, sonoro, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario,
bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, productos y
representaciones de la cultura popular (Ley 397/97, art.4).

En términos históricos, el patrimonio cultural incluye los bienes y valores correspondientes

a las épocas prehispánicas, de la Colonia, la Independencia, la República y la
Contemporánea. En términos territoriales, este patrimonio lo integran valores y bienes
localizados en áreas urbanas, zonas geográficas de valor arqueológico e histórico y en el
suelo y subsuelo marinos de aguas interiores, el mar territorial y la plataforma continental o
zona económica exclusiva (patrimonio cultural sumergido).

Dentro del contexto anterior, los sectores antiguos de las ciudades consideradas como
monumentos nacionales, así como los centros históricos de todas las ciudades colombianas,
guardan en ellos tesoros invaluables de nuestra cultura nacional y regional, razón de ser y
esencia de nuestra existencia en el mundo. Los centros históricos de las ciudades tienen, por
tanto, un valor de singular importancia en los momentos actuales. Estos contribuyen al
fortalecimiento de nuestra identidad y constituyen una información importante para saber
quiénes somos. Algo similar sucede con los valores culturales de nuestras poblaciones
campesinas, expresados en su folclor, en cuyas manifestaciones se encuentra el rostro y la
razón de ser de estos pueblos.

Es necesaria una revalorización de toda la riqueza cultural de la nación. En tal sentido, así
como se ha institucionalizado la contabilidad ambiental como instrumento de control del
uso y aprovechamiento del patrimonio natural, es urgente institucionalizar la contabilidad
cultural, que permitan saber cuánto patrimonio cultural tenemos, donde está y en qué estado
está. Así mismo se requiere que en los presupuestos de las entidades sectoriales pertinentes
y territoriales se dé una mayor participación a los programas de conservación, restauración
y difusión de este patrimonio.

2.3.2 Grupos étnicos minoritarios

Otro elemento de gran importancia relacionado con la política cultural colombiana es el

relativo a las comunidades indígenas y negras o minorías étnicas. En este sentido, la Ley
135 de 1961 y el Decreto Reglamentario 2117 de 1969 (diciembre 6) ordena al Estado
colombiano dotar de tierras a las comunidades indígenas que carezcan de ellas o las posean
en extensión insuficiente. Para ello, el Decreto 2117 de 1969 establece la reserva de tierras
baldías suficientes para la formación de unidades agrícolas familiares que serán explotadas
por las comunidades mencionadas. Este mismo decreto ordena la delimitación de los
resguardos indígenas, los cuales quedan sometidos al régimen de las unidades agrícolas
familiares.

37
En la Ley 21 de 1991, por su parte, el Estado acepta reconocer y proteger los valores y
prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de los pueblos indígenas y
tomar debidamente en consideración la índole de los problemas que se plantean, tanto
colectiva como individualmente, así como el respeto por la integridad de los valores,
prácticas e instituciones de esos pueblos.

En el mismo año de 1991 se promulga la nueva Constitución Política la cual ratifica lo

anterior. En los Artículos 7, 8, 68 y 330 la CP reconoce y asume la protección de la
diversidad étnica y riqueza cultural de la Nación, el respeto por la integridad cultural, social
y económica de las comunidades indígenas y una educación ajustada a sus patrones
culturales.

En el caso de las comunidades negras, el Artículo Transitorio número 55 de la CP reconoce

a estas comunidades y plantea la protección de su identidad cultural y derechos como grupo
étnico. La Ley 70 de 1993 desarrolla este artículo transitorio y define la comunidad negra
como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura
propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la
relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen de otros grupos étnicos (Ley 70/93, art. 2).

La Ley en referencia, ratifica la política del Estado colombiano de respetar la diversidad

cultural del país, al establecer como principios de la acción estatal el reconocimiento y la
protección de la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas
que conforman la nacionalidad colombiana; el respeto a la integralidad y la dignidad de la
vida cultural de las comunidades negras y la protección del medio ambiente, atendiendo a
las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza (Ley 70/93, art. 3).

Recientemente, la Ley 397 de 1997 garantiza a los grupos étnicos y lingüísticos, a las
comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer
y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas,
según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos

2.3.3 Elementos claves de la política de desarrollo cultural

Los elementos claves de la política de desarrollo cultural se observan en la Ley 397 de

1997, los cuales incluyen los objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio
cultural, la declaratoria de bienes de interés cultural y los planes de protección asociados, la
declaratoria de áreas de manejo arqueológico, el registro nacional del patrimonio cultural y
el sistema nacional de la cultura.

Los objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural se concentran en la

protección, la conservación, la rehabilitación y la divulgación de dicho patrimonio, con el

38
propósito de que éste sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el
presente como en el futuro (Ley 397/97, art.5).

La declaratoria de bienes de interés cultural se realiza sobre aquellos bienes que requieran
de una protección especial. Dicha declaratoria va acompañada de un plan especial de
protección, el cual indicará el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de
intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo
comunitario a la conservación de estos bienes. En casos como los relativos al patrimonio
arqueológico reconocido y prospectado en desarrollo de la construcción de redes de
transporte de hidrocarburos, el Plan Especial de Protección puede ser el Plan de Manejo
Arqueológico que hace parte del Plan de Manejo Ambiental presentado al Ministerio del
Medio Ambiente dentro del proceso de obtención de la licencia ambiental (Ley 397/97,
art.11, num.3)

La declaratoria de áreas de patrimonio arqueológico se realiza sobre aquellos lugares que

sirven de asiento a bienes originarios de culturas desaparecidas o que pertenezcan a la
época colonial, así como los sitios en los que se encuentran restos humanos y orgánicos
relacionados con esas culturas o bienes representativos de la tradición e identidad culturales
pertenecientes a las comunidades indígenas actualmente existentes. También hacen parte de
éstas áreas, los lugares en los cuales se encuentran elementos geológicos y paleontológicos
relacionados con la historia del hombre y sus orígenes. La declaratoria de área de
patrimonio arqueológico y elaboración del plan especial de protección, corresponde al
Ministerio de la Cultura (Ley 397/97, art.6)

El registro del patrimonio cultural es una obligación de la nación y de las entidades

territoriales. Estas últimas deberán remitir de manera periódica al Ministerio de la Cultura,
sus registros con el fin de hagan parte del Registro Nacional del Patrimonio Cultural (Ley
397/97, art.14). Los registros territoriales del patrimonio cultural pueden considerarse como
la base para la contabilidad cultural o cuentas culturales territoriales y de la nación,
instrumento importante para el control y manejo del patrimonio cultural.

La Ley 397 de 1997 establece, también, el Sistema Nacional de la Cultura y crea el

Ministerio de la Cultura, con los cuales se da un soporte institucional de mayor rango a la
política de desarrollo cultural y protección del patrimonio cultural de la nación.

Todo lo anterior plantea aspectos que deben constituir determinantes de las políticas
sectoriales y territoriales de desarrollo. Dichas políticas, como en el caso de la
competitividad, la política ambiental de desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial,
deben considerarse dentro del contexto de diversidad cultural. De este modo, a las
dimensiones espacial y ambiental del desarrollo hay que integrar la dimensión cultural.

39
Así ha sido reconocido en un trabajo realizado por la Consejería Económica y de
Competitividad de la Presidencia de la República y el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, en el que se afirma que:

"La internacionalización de la economía, la modernización administrativa y el proceso de

descentralización no han tenido en cuenta la dimensión cultural del desarrollo. Legislan
uniformemente haciendo abstracción del territorio, como si éste fuera neutro y, por lo tanto,
violentan las expresiones culturales de lo regional. Los cambios estructurales no tienen un
efecto homogéneo en el conjunto de las regiones, por el contrario, cada una de éstas
absorbe y recompone las propuestas de modernización con su propio bagaje de recepción y
esto valida su capacidad de respuestas culturales en términos de resistencias y despliegues"
(Presidencia de la República e IGAC, 1997: 62-63).

Más adelante, refiriéndose al apoyo del gobierno nacional a las iniciativas de cambio
estructural de los territorios indígenas y de comunidades negras, se considera que los
programas de apoyo deben diseñar "políticas y estrategias selectivas de desarrollo
sostenible y de industrialización de acuerdo a las características socio-culturales y
naturales" (Presidencia de la República e IGAC, 1997:63) y a renglón siguiente se afirma
que:

"La mayor parte de estos espacios son predominantemente boscosos y el régimen de

tenencia de la tierra es colectivo (resguardos indígenas y, en el próximo futuro, territorios
colectivos de las comunidades negras de la región del Pacífico), donde el sector productivo
no está representado por 'firmas' en el sentido en que se analizan en el plano nacional, sino
por unidades de producción inscritas en sistemas de asentamiento y producción
alternativos. En estos casos, la búsqueda de la competitividad es necesario subordinarla a
las potencialidades y limitaciones impuestas por las necesidades de conservación y
desarrollo de las minorías étnicas que habitan estos territorios y la protección de los rasgos
estructurales de la base productiva y sus servicios ambientales" (Presidencia de la
República e IGAC, 1997:63-64).

40
3. MANEJO DE AREAS GEOESTRATEGICAS Y DE DIVISION
TERRITORIAL

El manejo de áreas geoestratégicas y la división territorial constituyen directrices o

determinantes importantes del ordenamiento territorial. A continuación se examinan
algunas regulaciones existentes sobre la materia.

3.1 MANEJO DE AREAS GEOESTRATEGICAS

Dentro de estas áreas se destaca el manejo de áreas fronterizas, marinas y submarinas,

insulares, costeras y aéreas.

3.1.1 Ordenamiento de áreas fronterizas

La base del ordenamiento de áreas fronterizas se encuentra en la Constitución Política del

país, en los artículos 80, 289 y 337. En el Artículo 80 se establece que el país cooperará con
otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas. En el
Artículo 289 se dispone que los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas
podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual
nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo
comunitario, la prestación de los servicios públicos y la preservación del ambiente. En el
Artículo 337, se otorga a la ley, la potestad de establecer para las zonas de fronteras,
terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo.

Los preceptos constitucionales anteriores fueron desarrollados por la Ley 191 de 1995, la
cual establece un régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y
facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural.
Categorías espaciales de ordenamiento fronterizo

La Ley 191 de 1995 establece cuatro categorías espaciales de ordenamiento fronterizo:

Zonas de frontera: definida como "aquellos municipios, corregimientos especiales de los

departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la República de Colombia, y
aquellos cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del
fenómeno fronterizo" (Ley 191/95, art.4).

Unidades especiales de desarrollo fronterizo: aquellos municipios, corregimientos

especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las zonas de frontera, en los que se hace
indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social mediante
la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos,
establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios y la
libre circulación de personas y vehículos (Ley 191/95, art.4).
41
Zonas de integración fronteriza: aquellas áreas de los departamentos fronterizos cuyas
características geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas, aconsejen la
planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común acuerdo
con el país vecino, se adelantarán las acciones, que convengan para promover su desarrollo
y fortalecer el intercambio bilateral e internacional (Ley 191/95, art.4).

En el enfoque del ordenamiento de las áreas fronterizas se articulan los lineamientos

establecidos para el ordenamiento ambiental del territorio, el ordenamiento sectorial del
desarrollo examinados antes. Del mismo modo, se considera el respeto por las tradiciones
culturales de las comunidades negras e indígenas que habitan estas áreas.

Instrumentos de ordenamiento fronterizo

Como instrumentos esenciales de la política de ordenamiento de áreas fronterizas se

destacan los convenios de cooperación e integración y los bonos de desarrollo fronterizo.
Los primeros, podrán ser firmados por los gobernadores y alcaldes de los departamentos y
municipios con las autoridades del mismo nivel de los países vecinos, dirigidos a fomentar
el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
ambiente. Los bonos de desarrollo fronterizo se destinan a financiar planes y programas de
infraestructura industrial y comercial en las Unidades Especiales de Desarrollo.

3.1.2 Ordenamiento de áreas marinas y submarinas

Las áreas marinas han sido objeto de ordenamiento internacional, mediante la Convención
sobre la Plataforma Continental suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, durante la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Plataforma Continental. En Colombia este
ordenamiento fue aceptado mediante la Ley 9 de 1961, la cual sirvió de base para la
expedición de la Ley 10 de 1978, mediante la cual se dictan normas sobre mar territorial,
zona económica exclusiva y plataforma continental.

Según la Ley 10 de 1978, el mar territorial de la Nación colombiana sobre el cual ejerce
plena soberanía, se extiende, más allá de su territorio continental e insular y de sus aguas
interiores hasta una anchura de 12 millas náuticas o de 22 kilómetros 224 metros. La línea
base para medir esta anchura la constituye la línea de bajamar a lo largo de la costa. La
soberanía nacional se extiende igualmente al espacio situado sobre el mar territorial, así
como al lecho y al subsuelo de este mar (Ley 10/78, art. 1).

La Ley 10 de 1978, establece, también, una zona económica exclusiva, adyacente al mar
territorial, cuyo límite exterior llegará hasta 200 millas náuticas, medidas desde las líneas
de base desde donde se mide la anchura del mar territorial. En dicha zona, Colombia ejerce
derechos de soberanía para efectos de exploración, explotación, conservación y
administración de los recursos naturales vivos y no vivos del lecho y del subsuelo y de las
aguas suprayacentes; asimismo, ejerce jurisdicción exclusiva para la investigación

42
científica y preservación del medio marino. La soberanía de Colombia incluye una
plataforma continental para los efectos de exploración y explotación de los recursos
marinos y submarinos.

La plataforma continental, de acuerdo con lo establecido por la Convención sobre

Plataforma Continental de Ginebra en 1958, incluye: a) el lecho marino y subsuelo de las
zonas marinas adyacentes a la costa pero situadas fuera del mar territorial, hasta una
profundidad de 200 metros o, más allá de este límite, hasta donde la profundidad de las
aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas; b) el
lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas análogas, adyacentes a las costas de
las islas (Ley 9/61, art. 1).

El Decreto 2324 de 1984, por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y

Portuaria -DIMAR-, del Ministerio de Defensa, designó a esta entidad como autoridad
Marítima Nacional, con el objeto de regular, dirigir, coordinar y controlar las actividades
marítimas, entre las que se destacan:

La señalización marítima
El control del tráfico marítimo
La construcción, operación y administración de instalaciones portuarias.
La utilización, protección y preservación de los litorales.
La investigación científica marina.
Los sistemas de exploración, explotación y prospección de los recursos naturales del
medio marino.
La recreación y el deporte náutico marinos.
La conservación, preservación y protección del medio marino.
Los rellenos, dragados y obras de ingeniería oceánica.
la administración y desarrollo de la zona costera

Para el cumplimiento de estas actividades el decreto asignó a DIMAR jurisdicción hasta el

límite exterior de la Zona Económica Exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores
marítimas, mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelos
marinos, aguas suprayacentes, litorales, islas, islotes y cayos.

Posteriormente, la Ley 99 de 1993, asignó al Ministerio del Medio Ambiente la función de

"regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables en las zonas marinas y costeras, y coordinar las actividades de las
entidades encargadas de la investigación, protección y manejo del medio marino, de sus
recursos vivos y de las costas y playas"; y asignó al Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras "José Benito Vives de Andréis -INVEMAR-, la función de investigación
ambiental básica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente y los
ecosistemas costeros y oceánicos de los mares adyacentes al territorio nacional.

43
El Decreto 1875 de 1979 dicta normas para prevenir la contaminación del medio marino
que son complementadas por la Ley 45 de 1985, la cual adopta varios convenios de
cooperación, firmados por las repúblicas de Colombia, Ecuador, Chile, Panamá y Perú para
la protección de medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste de la contaminación
por descargas de sustancias tóxicas, perjudiciales y nocivas, especialmente aquellas que
sean persistentes, así como la contaminación causada por buques y la proveniente de todos
los otros dispositivos e instalaciones que funcionen en el medio marino. Asimismo, la ley
en mención establece el compromiso de las partes contratantes de adoptar todas las medidas
apropiadas para prevenir, reducir y controlar la erosión de la zona costera del Pacífico
Sudeste, resultante de la actividad del hombre.

En el Convenio adoptado por la Ley 45 de 1985 se establece la cooperación en caso de

contaminación resultante de situaciones de emergencia, la vigilancia de la contaminación,
la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente, el intercambio de información y la
cooperación científica y tecnológica.

Como complemento al convenio anterior, la Ley 12 de 1992 aprueba el protocolo para la

conservación y administración de las áreas marinas y costeras protegidas del Pacífico
Sudeste, firmado en Paipa en septiembre de 1989. En dicho convenio las partes contratantes
(Colombia, Panamá, Ecuador, Perú y Chile) se comprometen a adoptar medidas para
proteger y preservar los ecosistemas frágiles, vulnerables o de valor natural o cultural
único, con particular énfasis en la flora y fauna amenazados de agotamiento y extinción,
realizando estudios orientados a la reconstrucción del medio o repoblamiento de fauna y
flora en casos necesarios (Ley 12/92, art. 2).

Para lograr lo anterior, las partes contratantes deben establecer áreas bajo su protección, en
la forma de parques, reservas, santuarios de fauna y flora u otras categorías de áreas
protegidas, en las que se establecerá un manejo íntegro, sobre la base de estudios e
inventarios de sus recursos, con miras al desarrollo sostenido de ellos, prohibiendo toda
actividad que pueda causar efectos adversos sobre el ecosistema, fauna y flora así como su
hábitat (Ley 12/92, art. 2).

Otra norma que establece regulaciones relativas al ordenamiento del uso y ocupación de las
áreas marinas y submarinas es el Decreto 2655 de 1988, en lo referente a la exploración y
explotación minera costera y submarina.

El análisis anterior pone en evidencia que existen bases legales e institucionales para
desarrollar una política de ordenamiento de los territorios marinos y submarinos, con mayor
énfasis en el Pacífico. Los planes deben partir de una delimitación precisa del territorio
marino, costero e insular, la disposición de los recursos necesarios para una defensa
efectiva de nuestra soberanía y un diagnóstico riguroso de los recursos naturales que
permitan su clasificación o regionalización en función del tipo y cantidad de recursos

44
existentes, potencialidades de aprovechamiento y condiciones de intervención humana. Con
base en este diagnóstico es posible asignar a cada unidad o región marina un tipo de uso
específico, señalando las intensidades de aprovechamiento de los recursos, de modo que
éste sea sostenible.

3.1.3 Áreas costeras, insulares y espacio aéreo

Las áreas costeras son zonas de anchura variable situada a ambos lados de la línea donde la
tierra se encuentra con el mar. Las costas constituyen, también, áreas estratégicas para la
seguridad del país y, además, en éstas se localizan ecosistemas muy importantes como los
manglares, los cuales requieren de un manejo especial.

Al igual que las áreas marinas, las zonas costeras requieren también de ordenamiento, cuya
base sería una zonificación de las costas para identificar en ellas las áreas de potencial
portuario, turístico, zonas francas y áreas de manejo especial como los deltas fluviales,
áreas estuarinas, manglares, etc. Asimismo, los departamentos y municipios costeros deben
adoptar un plan de manejo sostenible de las playas y los recursos naturales que las integran.

En cuanto a los territorios insulares, éstos constituyen también áreas estratégicas para la
soberanía y el desarrollo nacional. El país posee, en este sentido, islas en el Mar Caribe y en
el Océano Pacífico, las cuales, al igual que lo que ocurre con las áreas marinas, no son
valoradas adecuadamente por el Estado. Es necesario realizar un diagnóstico de la situación
de nuestras islas para determinar sus debilidades, fortalezas oportunidades y amenazas.
Sobre esta base se debe formular un plan de ordenamiento donde se defina la función de
cada unidad o región insular y se fortalezcan a estas áreas en el cumplimiento de esta
función.

En lo referente al espacio aéreo, Colombia ha declarado que el segmento de órbita

sincrónica geoestacionaria correspondiente a su territorio es un recurso natural que
pertenece al Estado (CP, art. 101). Asimismo, ha establecido que el espectro
electromagnético es un bien público enajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y
control del Estado, bajo la garantía de igualdad de oportunidades en el acceso a su uso (CP,
art. 75). No se conocen reglamentaciones de estos preceptos constitucionales.

3.2 DIVISION TERRITORIAL

Las parcelaciones administrativas del territorio para la planificación del desarrollo y la

acción de las entidades territoriales inciden en el ordenamiento territorial. En este sentido,
la Constitución Política del país introduce nuevas entidades territoriales y administrativas.
Como entidades territoriales, reconoce a las regiones, las cuales podrán conformarse a
partir de la conversión de regiones administrativas y de planificación, los departamentos
(32), los distritos (4), los municipios (1060) y los territorios indígenas (en proceso de
reglamentación). Como divisiones administrativas y de planificación se establecen las

45
regiones administrativas y de planificación, las provincias, las áreas metropolitanas, las
localidades del Distrito Capital, las comunas y los corregimientos.

En esta división se advierten dos hechos: el primero tiene que ver con el mantenimiento de
las división municipal y departamental que existía antes de 1991, con sus
disfuncionalidades para la eficacia de la política de descentralización en el caso de los
municipios y de la creación de regiones de planificación funcionales en el caso de los
departamentos.

En la división municipal se mantuvo una parcelación a partir de entidades con profundas

desigualdades en población, tamaño y condiciones económicas. Unos municipios poseen
gran concentración urbana, otros son pequeños espacios rurales. Ello hace que sus
necesidades y capacidad de generación de recursos fiscales y de gestión administrativa sean
de grado distinto. Estos municipios agrupados en provincias o asociaciones de municipios
podrían beneficiarse de la solidaridad financiera que los llevaría a disponer de mayores
medios económicos para la realización de obras de infraestructura de impacto subregional
las cuales individualmente les son onerosas, así como la localización más racional y más
rentable de las instalaciones públicas, al ponerse a disposición de una población más
numerosa, la mejor prestación de los servicios públicos, la mayor disponibilidad de medios
para contratar personal calificado para la gestión administrativa y la mejoría de los medios
materiales de administración y de información (Massiris, 1987:42-43).

El segundo hecho se relaciona con el excesivo tipo de entidades territoriales creadas por la
nueva Constitución Política, lo cual constituye un obstáculo para la coordinación y armonía
en la acción de éstas sobre el territorio.

46
4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

A diferencia de las políticas sectoriales, las políticas espaciales de desarrollo buscan reducir
las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integración económica-espacial.
El ordenamiento territorial es una de estas políticas, la cual se basa en estrategias de uso y
la ocupación del territorio, es decir, en la disposición ordenada de los habitantes, las
actividades y la infraestructura en el territorio. En este sentido, el ordenamiento
necesariamente debe integrar las políticas sectoriales en los distintos niveles territoriales.
No obstante, como se consideró arriba, las políticas sectoriales son, en algunos casos,
contradictorias entre sí y con el desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea a la política
ordenadora grandes retos.

En Colombia, la política de ordenamiento territorial ha tenido su máximo desarrollo legal

en el nivel municipal y distrital, razón por la cual a continuación se examina en detalle los
alcances, planes, categorías espaciales e instrumentos correspondientes a este nivel
territorial.

4.1 NATURALEZA Y ALCANCES DEL OT MUNICIPAL Y DISTRITAL

El OT municipal y distrital tiene su fundamento en el Artículo 311 de la Constitución

Política el cual establece para los municipios el deber de "ordenar el desarrollo de sus
territorios". Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley
152/94), en su Artículo 41, donde se establece que los municipios, además de los planes de
desarrollo, deben contar con un plan de ordenamiento territorial, elaborado con el apoyo
técnico y las orientaciones del Gobierno Nacional y los departamentos.

La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, dando al
OT municipal las bases legales para su aplicación. Dicha ley parte de la definición del
ordenamiento territorial municipal y distrital en los términos de que éste "comprende un
conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertados, en
ejercicio de la función pública que les compete...en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas
y culturales" (Ley 388/97, art. 5).

El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificación

económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre le
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definición de
estrategias de uso ocupación y manejo del suelo, actuaciones urbanas integrales y
articulación de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal
o distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos económicos, sociales y ambientales,

47
las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones de diversidad
étnica y preservación del patrimonio cultural y la incorporación de instrumentos que
permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la
utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas
para la población actual y futura (Ley 388/97, art.6).

4.2 EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

Se define como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del

territorio municipal, constituido por un conjunto de objetivos, directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar el desarrollo
físico del territorio y la utilización del suelo" (Ley 388/97, art. 9). Se distinguen tres tipos
de planes:

Los planes de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los
distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes, los planes básicos
de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios
con población entre 30.000 y 100.000 habitantes y los esquemas de ordenamiento,
elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los
30.000 habitantes. Cada uno de estos planes tiene tres componentes básicos: un
componente general, un componente urbano y uno rural.

4.2.1 Componente general de los planes de OT

Este componente fija el modelo de ocupación del territorio (intraurbano, rural y urbano-
rural) en términos de la localización y distribución espacial de las actividades, las grandes
infraestructuras que requieren dichas actividades y las características de los sistemas de
comunicación vial que garantizarán la fluida interacción entre las actividades espacialmente
separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo y el
contenido estructural.

Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo se refieren a la

identificación y localización de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y
adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor
competitividad, así como a la definición de las acciones territoriales para garantizar la
consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del municipio o distrito y la
adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y manejo del
suelo y de los recursos naturales (Ley 388/97, art. 12).

El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicación entre el área urbana y el

área rural y su articulación con los respectivos sistemas regionales; el señalamiento de las
áreas de reserva y medidas de protección del medio ambiente, conservación de los recursos
naturales, defensa del paisaje y del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico; La

48
determinación y localización cartográfica de las zonas que presenten alto riesgo para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones
de insalubridad; la localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos
para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y
rurales; la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la
correspondiente fijación del perímetro urbano (Ley 388/97, art. 12). Todos estos contenidos
deberán ser compatibles con los determinantes considerados antes.

4.2.2 Componente urbano de los planes de OT

El componente urbano del ordenamiento territorial municipal ha sido tratado, en términos

legales, de manera amplia, con énfasis en la reglamentación de los usos del suelo. Se
destacan en este sentido la Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), la Ley 9 de
1989 (Ley de Reforma Urbana) y más recientemente la Ley 388 de 1997. La Constitución
Política de 1991, por su parte, elevó a precepto constitucional la reglamentación de los usos
del suelo urbano. En los artículos 82, 310, 313, 330 y 334, la CP hace referencias directas a
este tema, estableciendo que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere
su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en
defensa del interés común (CP, art. 82). En su Artículo 313, la CP asigna a los concejos
municipales, la función de reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, función
que también es asignada en el Artículo 330 a los Concejos que se establezcan en los
territorios indígenas.

La Ley 388 de 1997 define al ordenamiento urbano como un instrumento para la

administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico urbano y de expansión
urbana el cual debe contener entre otros (Ley 388/97, art. 13):

Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de
expansión urbana, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el
componente general y con las previsiones sobre transformación y crecimiento espacial de la
ciudad.

La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte

y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas
de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a
corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios
libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de
las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.

La delimitación, en el suelo urbano y de expansión, de las áreas de conservación y

protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y
culturales.

49
La determinación en el suelo urbano y de expansión de las áreas objeto de diferentes
actuaciones urbanísticas.

La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés

social.

Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades.

La determinación de las características de las unidades de actuación urbanística.

Este contenido variará en función del nivel de complejidad del territorio municipal y el
tamaño poblacional alcanzado por su cabecera municipal. De este modo, en la medida en
que este tamaño sea mayor, aparecerán nuevas funciones urbanas y nuevos problemas y, en
consecuencia, nuevos y más complejos objetivos de ordenación. En este sentido, el plan de
ordenamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y de los municipios de Cali,
Medellín, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga, Pereira, Ibagué y Manizales
incluirán objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza o
alcances respecto a municipios con desarrollo urbano menor como Quibdó, Riohacha,
Magangué o Lorica. Asimismo, el plan de ordenamiento de estos cuatro últimos municipios
incluirá objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza y
alcances respecto a municipios que presenten un menor desarrollo urbano, tales como San
Antero, Chimá, Tenza o San Bernardo del Viento.

El ordenamiento territorial municipal y distrital, en su componente urbano, es

condicionado, también, por la función urbana dominante. De este modo, el plan enfatizará
unos usos o actuaciones urbanas determinadas, según se trate de una ciudad turística,
industrial o comercial. Otro factor condicionador del ordenamiento urbano lo constituyen
los planes de desarrollo de las instancias sectoriales, con los cuales los planes de
ordenamiento deben ser armónicos.

Alcances del ordenamiento urbano

Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que quedó vigente
después de la Ley 388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que quedó vigente
después de la Ley 388 de 1997), y la Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece
que el componente urbano del plan de ordenamiento municipal y distrital debe:

Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. El perímetro urbano no

podrá exceder al perímetro de servicios.

Señalar las áreas de localización de actividades comerciales, residenciales, industriales y

recreativas, y definir los usos específicos, intensidades de uso, cesiones obligatorias,
porcentajes de ocupación, tipos y características de edificaciones y demás normas
urbanísticas.
Localizar y señalar las características de la infraestructura vial y de transporte, los servicios
50
públicos domiciliarios, la disposición y tratamientos de los residuos sólidos, tóxicos y
peligrosos, los equipamientos de servicios de interés público y social como centros
docentes y hospitalarios, aeropuertos, ancianatos, escuelas y el matadero público.

Señalar las áreas de reserva agrícola, no incorporables al perímetro urbano.

Indicar las áreas de protección ambiental: zonas oxigenantes y amortiguadoras, áreas con
fines de conservación y recuperación paisajista y de preservación del patrimonio histórico,
cultural y arquitectónico, zonas prohibidas para el vertimiento de desechos y la localización
de hospitales, ancianatos e industrias contaminantes.

Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a
las necesidades colectivas.

Señalar áreas reservadas para la construcción de viviendas de interés social (áreas de

reservas de tierra urbanizable).

Indicar las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo que ha de
darse a estas áreas, así como los planes de recuperación y control para la prevención de
desastres y la relocalización de la población y actividades ubicada en las áreas críticas.

Fijar pautas y determinar prioridades sobre expansión vial futura y redes primarias y
secundarias de servicios públicos.

Delimitar y orientar el desarrollo de áreas suburbanas, indicando las intensidades máximas

de ocupación y usos admitidos, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios
públicos domiciliarios.

Categorías espaciales de ordenamiento urbano

De acuerdo con los alcances anteriores se pueden definir como categorías espaciales de
ordenamiento urbano las siguientes:

Suelo urbano: Áreas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el
plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía,
acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso.
Pueden pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización
incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como
áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art.
31).

Suelo de expansión urbana: Porción de territorio municipal destinada a la expansión

urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento.
La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a
la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de

51
servicios públicos domiciliarios, áreas libres y parques y equipamiento colectivo de interés
público o social. Dentro de esta categoría podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a
través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo
mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (Ley 388/97,
art. 32).

Suelo rural: Terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su
destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y
actividades análogas (Ley 388/97, art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las áreas
no incorporable a los perímetros urbanos por pertenecer a las clases agrológicas I, II y III y
aquellas correspondientes a otras clases agrológicas pero que son necesarias para
conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección
forestal (Decreto 1333/86, art. 54).

Suelo suburbano: Áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del
suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de
expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricción de uso, de intensidad
y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios.
Pueden hacer parte de estos suelos, los correspondientes a los corredores urbanos
interregionales (Ley 388/97, art. 34).

Suelo de protección: Zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las

anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por
formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la
provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de
urbanizarse (Ley 388/97, art. 35).

Áreas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: Suelo urbano destinado en plan

de ordenamiento a los usos señalados, indicando las intensidades de uso, cesiones
obligatorias, porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás
normas urbanísticas.

Áreas para la construcción de viviendas de interés social: Suelo de expansión urbana

destinado en el plan de ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de interés
social (Ley 388/97, art. 92).

Áreas de matadero: Los mataderos se localizarán suficientemente alejados de industrias,

actividades o lugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de
contaminación. Igualmente aislados de focos de insalubridad y de viviendas u otras
instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Las áreas de matadero deben contar con
suficiente agua potable, energía eléctrica y facilidades para el tratamiento, evacuación y
disposición de residuos. Asimismo, deberán tener buenas condiciones de drenaje de aguas

52
lluvias y vías adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, arts.92 a 97). El Decreto 2278 de
1982 clasifica los mataderos en razón de su destinación y de su capacidad y disponibilidad
técnica y de dotación, se establece su localización y se normatiza de manera detallada los
requisitos de funcionamiento y de organización interna. Esta norma es complementada por
el Decreto 2162 de 1983 que reglamenta lo concerniente a la producción, procesamiento,
transporte y expendio de los productos cárnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989
(Estatuto Nacional de Protección de Animales) que establece limitaciones en los
procedimientos de sacrificio de animales destinado al consumo humano.

Áreas de ubicación de industrias contaminantes: Las industrias urbanas que por su

naturaleza puedan causar deterioro ambiental estarán situadas en espacios determinados, de
manera que no causen daño o molestia a los habitantes de sectores vecinos, ni a sus
actividades, para lo cual se tendrán en cuenta la ubicación geográfica, la dirección de los
vientos y las demás características medio y las emisiones no controlables (Decreto 1333/86,
art.48).

Espacio público urbano: Áreas requeridas para la circulación, recreación, seguridad y

tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de
agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés público
y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos; para la
conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad;
los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los
terrenos de bajamar, así como los elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por
todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea
manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el
disfrute colectivo (Ley 9/89, art. 5).

Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: Aquellas en las cuales no se podrá
descargar, sin tratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los
niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domésticas, urbanas
o rurales (Decreto-Ley 2811/74, arts. 69 y 138).

Perímetro urbano: suelo urbano delimitada por el Concejo Municipal. Puede incluir los
centros poblados de los corregimientos (Ley 388/97, art. 31).

Perímetro de servicios públicos: Área hasta la cual es técnica y económicamente posible

extender la cobertura de servicios públicos. El perímetro urbano no podrá exceder al
perímetro de servicios (Ley 388/97, art. 31).

Unidad de actuación urbanística: Área conformada por uno o varios inmuebles

explícitamente delimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de

53
planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios,
de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los
equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ley
388/97, art. 39).

Zonas de renovación urbana: Áreas destinadas a la ejecución de planes de renovación

urbana, los cuales se describen más adelante.

Instrumentos de ordenamiento urbano

Son diversos los instrumentos de gestión y apoyo técnico de que dispone el ordenamiento
urbano de los municipios. Estos pueden clasificarse como instrumentos de gestión, control
y financiero.
Los instrumentos de gestión incluyen, entre otros, planes de ordenamiento urbano, planes
parciales, planes de renovación urbana, declaratoria de desarrollo y construcción prioritaria,
bancos inmobiliarios, expediente urbano y programas de vivienda de interés social.

El plan de ordenamiento urbano es de hecho el principal instrumento de gestión hacia cuyos

objetivos apuntan los demás instrumentos.

Los planes parciales complementan al plan de ordenamiento, en áreas determinadas del

suelo urbano y de expansión, además de las que deben desarrollarse mediante unidades de
actuación urbanística, macroproyectos y otras operaciones urbanas especiales (Ley 388/97;
art. 19).

Los planes de renovación urbana son aquellos dirigidos a introducir modificaciones

sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de
deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el
mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación y
aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la descongestión
del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales (Ley
9/89, art. 30).

La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria está contenida en el Programa de

Ejecución, de conformidad con las estrategias, directrices y parámetros previstos en el Plan
de Ordenamiento Territorial. La declaratoria obliga a la urbanización de terrenos
localizados en suelos de expansión, así como a aquellos terrenos urbanizables no
urbanizados localizados en suelo urbano (Ley 388/97, art.52).

Los bancos inmobiliarios, llamados bancos de tierra en la Ley 9 de 1989, son

establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación voluntaria,
expropiación o extinción del dominio los inmuebles necesarios para la ejecución de los
planes de ordenamiento territorial (Ley 9 /89, art. 70; Ley 388/97, art. 118).
54
El expediente urbano consiste en un sistema de información, conformado por documentos,
planes e información georreferenciada, acerca de la organización territorial y urbana. Este
expediente dará soporte a los diagnósticos y definición de políticas, así como la
formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art.
112).
Los programas de vivienda de interés social se desarrollan para garantizar el derecho a la
vivienda de los hogares de menores ingresos (Ley 388/97, arts., 91 y 92).

Los instrumentos de control incluyen, entre otros, las licencias de urbanización o

construcción, sanciones, enajenación voluntaria y expropiación.

Las licencias de urbanización o construcción son permisos que otorga la administración

municipal para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de
edificaciones; urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbano y
rurales; loteo de predios para urbanizaciones; ocupación del espacio con cualquier tipo de
amoblamiento. (Ley 388/97, art. 99)

Para efectos de expedición de las licencias de urbanización o construcción, la

administración municipal podrá designar curadores urbanos, quienes ejercerán la función
pública de verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en
el municipio o distrito, a través del otorgamiento de licencias de urbanización o
construcción (Ley 388/97, art. 101).

La ley establece también sanciones para toda actuación de parcelación, urbanización,

construcción, reforma o demolición que infrinja o contravenga los planes de ordenamiento
territorial o sus normas urbanísticas. Se consideran igualmente infracciones urbanísticas, la
localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios que contravengan
las normas de uso del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio
público con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones sin la respectiva licencia (Ley
388/97, art. 103). Las sanciones consisten básicamente en multas económicas y en casos
extremos la demolición de la construcción.

La enajenación voluntaria y expropiación son instrumentos utilizados para hacer posible el

cumplimiento de lo dispuesto en el plan de ordenamiento. La Ley explica ampliamente los
procedimientos para su aplicación.

Los instrumentos financieros incluyen, entre otros, las compensaciones por obras públicas,
la participación en la plusvalía, el impuesto de estratificación socioeconómica y los aportes
de la Nación destinados a la prevención y atención de desastres.

Las compensaciones por obras públicas se utilizan para reparar los daños ocasionados al
patrimonio de los particulares por la construcción de obras públicas, siempre y cuando los
afectados sean vecinos colindantes (Ley 388/97, art. 128).

55
La participación en la plusvalía parte del concepto de que las acciones urbanísticas que
regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su
aprovechamiento, generan beneficios (plusvalía) que dan derecho a las entidades públicas a
participar de estos beneficios. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del
interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar
equitativamente los costos del desarrollo urbano (Ley 388/97, art. 73). Se consideran como
hechos generadores de plusvalía, la incorporación del suelo rural a suelo de expansión
urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o
modificación de la zonificación de usos del suelo, la autorización de un mayor
aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el
índice de construcción, o ambos a la vez (Ley 388/97, art.74).

El impuesto de estratificación socioeconómica fue creado por la Ley 9 de 1989 para los
propietarios y poseedores de las viviendas de estrato alto y medio alto de los municipios
con más de cien mil (100.000) habitantes, destinado a la habilitación de viviendas de estrato
bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado y para la adquisición de tierras
con destino a la construcción de viviendas de interés social (Ley 9/89, arts. 112 y 114).

Finalmente, la Nación destina, de sus ingresos corrientes, recursos financieros para los
municipios destinados a la prevención y atención de desastre, a partir de la adecuación de
áreas urbanas y rurales localizadas en zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos,
prevención y atención de desastres (Ley 60/93, art. 21, numeral 12).

4.2.3. Componente rural de los planes de OT

Se define como un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los

asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y
las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos
básicos para el servicio de los pobladores rurales. El plan de ordenamiento municipal y
distrital, en lo que respecta al componente rural debe contener, entre otros, los siguientes
aspectos (decretos 2117/69, 2811/74, 1333/86, 2655/88, 2303/89, 710/90; leyes 21/91,
70/93, 99/93, 160/94 y 388/97):

Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los
asentamientos humanos localizados en estas áreas.

El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las

zonas de producción agropecuaria, forestal o minera, así como las áreas para la recreación y
el descanso y definir los usos específicos, intensidades y usos incompatibles.

La consideración de áreas protegidas para la conservación, preservación y/o recuperación

de recursos naturales y paisajísticos, así como áreas para la conservación, preservación y/o
recuperación del patrimonio cultural (histórico, arqueológico, folclórico, etc.) y áreas para

56
la protección de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o
disposición final de desechos sólidos o líquidos. El plan debe indicar los usos permitidos,
de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

La indicación de las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo que
ha de darse a las mismas, así como los planes de recuperación y control para la prevención
de desastres y la relocalización de la población y actividades ubicada en las áreas críticas,
de acuerdo con las regulaciones existentes.

El señalamiento de las áreas donde deberán localizarse industrias contaminantes y los

controles sobre emisiones, depósitos de residuos, cinturones de protección ambiental
asociados etc.

La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y

saneamiento básico de las zonas rurales a corto mediano plazo y la localización prevista
para los equipamientos de salud y educación.

El señalamiento de áreas de reserva campesina.

La consideración en el plan de áreas de reserva de entidades de derecho público, de

desarrollo empresarial, resguardos indígenas, áreas de reserva minera indígena, tierras de
comunidades negras, reservas de tierras para reubicación de asentamientos humanos,
reservas naturales de la sociedad civil y zonas fronterizas; de acuerdo con las disposiciones
específicas que regulan estos asuntos.

La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones para

orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios
básicos y del equipamiento social.

La parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre.

Al igual que lo que ocurre con el componente urbano del plan de ordenamiento municipal,
el contenido del componente rural varía en función del nivel de desarrollo, complejidad y
especialización alcanzado por las actividades primarias del municipio dentro en la
organización regional y nacional del territorio, así como por el grado de dotación de
recursos naturales que éste posea y la vocación de uso; y está condicionado por las políticas
de desarrollo rural, las directrices, normas y regulaciones sobre conservación, preservación,
recuperación y manejo de recursos naturales y culturales, las normas sobre infraestructuras
básicas relativas a la red vial, sistemas de abastecimiento de aguas, saneamiento ambiental,
suministro de energía, manejo de recursos mineros, al igual que las estrategias de manejo
de zonas expuestas a riesgos y desastres naturales, de zonas fronterizas, etc.

57
4.2.4 Proceso de formulación y aprobación de los planes

Todos los municipios deberán formular sus planes de ordenamiento territorial, sujeto a los
trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana y aprobación del concejo
municipal o distrital. El procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 es el siguiente:

El alcalde, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces,
será responsable de coordinar la formulación oportuna del Proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial.

El proyecto de plan se somete a consideración de la Corporación Autónoma Regional o

autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo
dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su Artículo 66, para lo cual dispondrá de
treinta (30) días, sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios
previos. Esta decisión será en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de

concertación con la Junta Metropolitana, para el caso de planes de áreas metropolitanas,
instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de
su competencia.

Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas,
en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de
Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes.

Durante el período de revisión del Plan por la Corporación Autónoma Regional, o la

autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de
Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios
económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la
discusión del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá
los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá
las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales,
ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de
acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del Plan.

El documento consolidado después de los pasos anteriores debe ser presentado por el
Alcalde a consideración del concejo municipal, dentro de los treinta días (30) días
siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que
el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la
administración (Ley 388/97, art.25).

58
Si pasados sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento
Territorial el Concejo municipal no adopta decisión alguna, el Alcalde podrá adoptarlo por
decreto.

La ley es enfática en el carácter participativo de la formulación y ejecución de los planes de

ordenamiento. El parágrafo del Artículo 24 es claro en este sentido, al establecer como
deber de las administraciones municipales garantizar la consulta democrática en todas las
fases del Plan de Ordenamiento Territorial incluyendo el diagnóstico, formulación,
seguimiento y evaluación. Para contribuir con esta participación, las administraciones
municipales y distritales deberán establecer mecanismos de publicidad y difusión del
proyecto de plan que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y
recursos de cada entidad territorial.

Además de lo anterior, la Ley 388 de 1997 indica elementos para la organización de la

participación ciudadana en el curso de la formulación y concertación de los planes de
ordenamiento territorial. Tal organización se concibe, para el caso urbano, a partir de
barrios o zonas reconocidas por sus habitantes como referentes de su localización en la
ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un ámbito local o vecinal y, para el caso
rural, a partir de veredas o zonas de agrupación veredal. En tales zonas, las organizaciones
cívicas debidamente reconocidas podrán elegir democráticamente representantes que
trasmitan y pongan a consideración sus propuestas (Ley 388/97, art. 22).

Una vez que el plan ha sido adoptado, estas mismas organizaciones cívicas podrán
mantener su participación en el ordenamiento del territorio, para proponer la asignación
específica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, los
cuales, en las áreas exclusivamente residenciales, podrán referirse a normas de paisajismo,
regulaciones del tránsito vehicular y demás previsiones tendientes al mantenimiento de la
tranquilidad de la zona. De la misma manera, las organizaciones cívicas podrán formular
planes parciales para actuaciones urbanísticas dentro de su área y podrán ejercer acciones
de veeduría ciudadana que garanticen el cumplimiento o impidan la violación de las normas
establecidas (Ley 388/97, art.22).

Una vez que el plan de ordenamiento ha sido adoptado, ningún agente público o privado
podrá realizar actuaciones que no se ajusten a las previsiones y contenidos de dicho plan.
En casos en los cuales los municipios no formulen los planes de ordenamiento dentro de los
plazos previstos, las oficinas de planeación departamental, podrán elaborarlo, quedando en
todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertación y
aprobación, enunciados arriba (Ley 388/97, arts. 20 y 23). Si finalizado el plazo de vigencia
establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el
ya adoptado (Ley 388/97, art.28).

59
4.2.5 Armonización de los planes de desarrollo, planes de ordenamiento ambiental y
planes de ordenamiento territorial

En la normatividad que regula la planificación de los municipios colombianos se advierte

claramente la necesidad de armonización de los tres planes fundamentales de estas
entidades: el plan de desarrollo, el plan ambiental y el plan de ordenamiento territorial.
Entre el plan de ordenamiento territorial y el plan de ordenamiento o desarrollo ambiental
que establece la Ley 99 de 1993, existen elementos comunes en cuanto a las categorías
espaciales de usos de la tierra. Muchas de las categorías espaciales de uso de la tierra del
plan de ordenamiento territorial son de carácter ambiental, razón por la cual debe existir
una estrecha relación entre las corporaciones autónomas regionales y los municipios para
integrar los elementos espaciales del ordenamiento ambiental del territorio en el plan de
ordenamiento territorial y velar por que las estrategias de desarrollo territorial y ambiental
sean compatibles entre sí.

Algo similar ocurre entre el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial. Ya se

vio en la primera parte de este artículo, que las distintas políticas sectoriales que hacen
parte de los planes de desarrollo, constituyen determinantes para los planes de
ordenamiento, pues estos últimos al actuar sobre el territorio lo hacen a través de los
elementos fundamentales de éste: la población, las actividades y la infraestructura. Por ello,
la diferenciación entre un plan de desarrollo y un plan de ordenamiento es más formal que
esencial. Puede decirse que el ordenamiento corresponde a una visión territorializada de las
políticas y proyectos sectoriales de desarrollo, razón por la cual no debe existir oposición
entre estos planes.

Lo deseable es que los municipios realicen un solo plan que reúna de manera integral y
armónica los tres tipos de planes, el cual bien podría denominarse plan de ordenamiento y
desarrollo territorial sostenible. Sin embargo, esto choca con algunos obstáculos. Uno de
estos obstáculos tiene que ver con los distintos horizontes de tiempo o vigencia que
corresponden a cada tipo de plan. En este sentido, los planes de desarrollo se formulan a
tres años, en tanto que los planes de ordenamiento presentan diversos horizontes, así: el
componente estructural tiene una vigencia de largo plazo, concebido para nueve años (tres
administraciones municipales). Los componentes urbano y rural, pueden tener contenidos a
mediano (6 años) y corto plazo (3 años). Los planes de desarrollo u ordenamiento
ambiental, al parecer aún no se les ha establecido su vigencia, no obstante, a juzgar por lo
establecido en el Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, numerales 4 y 5, su horizonte de tiempo
podría ser de largo plazo.

En la imbricación de los planes en referencia, el carácter determinante de los planes de

desarrollo y de ordenamiento ambiental sobre los planes de ordenamiento territorial no se
da en una sola vía. Los planes de ordenamiento establecen también determinantes para los
planes sectoriales y ambientales, al definir a largo y mediano plazo un modelo de

60
ocupación del territorio que señala su estructura básica y las acciones territoriales
necesarias para su adecuada organización. Este modelo deberá ser tenido en cuenta en la
definición de los programas y proyectos de los planes de desarrollo (Ley 388/97, art. 21).

4.3 CONSIDERACIONES FINALES

Los nuevos enfoques e instrumentos de planificación que llevan aparejados los planes de
OT exigen cambios en la cultura de planificación existente en el país. Por un lado, se
requiere generar un marco institucional integral en el cual exista una gran fluidez
interinstitucional de información, complementación de acciones y coordinación estrecha en
la elaboración de estudios diagnósticos y prospectivos y en la formulación y ejecución de
planes y proyectos.

De otro lado, la ordenación del territorio debe partir de una identificación precisa de
problemas esenciales, relativos al bienestar social, la sostenibilidad ecológica del uso de los
recursos naturales, el equilibrio espacial del desarrollo y la sostenibilidad cultural de los
proyectos de inversión. Tiene que existir una intención de preparar y ejecutar una
ordenación que atienda a dichos problemas y preguntarse sobre los medios con los que se
les irá dando solución.

En este sentido, los planes de OT no deben orientarse a resolver todos los problemas
existentes en el territorio, es decir, no pueden concebirse en términos omnivalentes,
buscando lograr una ordenación precisa para todas las contingencias. Así mismo, al
formular los planes es necesario conocer muy bien los medios y recursos que se tienen
disponibles para su ejecución. Muchos planes de OT bien concebidos y con finalidades
claras que apuntan a mejorar las condiciones de vida de la población, fracasan por la falta
de medios para llevarlos a cabo, por ello estos planes deben ser realizables y soportados en
regulaciones y controles que permitan ir llevándolos a la realidad en el momento y con los
medios adecuados.

Para lograr el carácter realizable de los planes de OT, se requiere que los planificadores
aborden su formulación dentro de un marco de reflexión adecuado que evite las visiones
cortas o pretenciosas. Esta reflexión, alimentada por un conocimiento profundo de la
realidad económica, social, cultural, político-administrativa y ambiental del municipio,
conduce a un análisis más preciso de las debilidades y fortalezas, las amenazas y
oportunidades presentes, así como a una dimensión adecuada y valoración ponderada de los
verdaderos problemas actuales y de las situaciones que pueden llegar a ser problemáticas en
circunstancias nuevas previsibles o no.

61
5. REFERENCIAS CITADAS

5.1 FUENTES BIBLIOGRAFICAS

Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales (1993), "Programa de Cuentas

Ambientales para Colombia", en: Contraloría de Santa Fe de Bogotá, Contraloría y Medio
Ambiente, (Santa Fe de Bogotá, Grupo Editorial 87, Contraloría Distrital, Publicaciones,
Colección Documentos)

Contraloría General de la República, (1994) Fundamentos Metodológicos para la

valoración de los costos ambientales, Santa Fe de Bogotá, D.C. Documento OP- No. 004,
agosto.

De Mattos, Carlos (1987), Paradigmas, modelos y estrategias en la planificación regional.

GONZALEZ, Hernando (1992), "Ordenamiento Territorial y Planificación en Colombia",

en: IGAC, DNP, COT, Ordenamiento Territorial, Conceptualización y orientaciones: hacia
un lenguaje común (Santa Fe de Bogotá, diciembre 10 y 11, memorias) 25-40.

MASSIRIS, Ángel (1987) Racionalidad espacial de la actual división político-

administrativa de Colombia: Hacia una nueva regionalización departamental, tesis de grado
para optar el título de Magister en Geografía, Programa de Estudios de Posgrado en
Geografía -EPG-, Convenio UPTC-IGAC.

_____ (1991 "Reflexión sobre una política de ordenación territorial en los países
latinoamericanos: el caso de Colombia", en: Asociación Colombiana de Geógrafos,
Trimestre Geográfico, (Bogotá, No. 15, junio) 3-23.

_____ (1993) "Bases Teórico-metodológicas para estudios de ordenamiento territorial", en:

Misión Local (Revista del Instituto de Desarrollo del Distrito Capital y la Participación
Ciudadana y Comunitaria IDCAP, Santa Fe de Bogotá, Universidad Distrital, año 2, No. 2,
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_____(1997) "Ordenamiento territorial, Región y procesos de construcción regional", en:

Programa de Estudios de Posgrado en Geografía, Perspectiva geográfica, (Tunja, Editorial
UPTC, Vol. 1 No. 1; Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia-Instituto
Geográfico Agustín Codazzi) pp. 7-87.

Presidencia de la República, Consejería Económica y de Competitividad, Instituto

Geográfico Agustín Codazzi (1997), Desarrollo regional, entre la competitividad y el
ordenamiento territorial, Santa Fe de Bogotá, Impreandes Presencia S.A. Red Colombiana
sobre Globalización y Territorios.

62
5.2 FUENTES JURIDICO-LEGALES

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Decreto 2278 de 1953 (septiembre 1), sobre cuestiones forestales. Diario Oficial, octubre 5
de 1953.

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dotación de tierras, división y distribución de los resguardos e integración de las
parcialidades indígenas a los beneficios de la Reforma Social Agraria. Diario Oficial, enero
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Decreto-Ley 2811 de 1974 (diciembre 18), Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Diario Oficial, enero 27 de 1975.

Decreto 622 de 1977 (marzo 13), reglamenta parcialmente el Capítulo V, Título II, Parte
XIII, Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974 sobre "sistemas de parques nacionales"; la Ley
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Decreto 1541 de 1978 (julio 26), reglamenta la parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811
de 1974, "De las aguas no marítimas", y parcialmente la Ley 23 de 1973. Diario Oficial,
agosto 21 de 1978.

Decreto 1608 de 1978 (julio 31), reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales
renovables y de Protección del Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna
silvestre. Diario Oficial, agosto 29 de 1978.

Decreto 1681 de 1978 (agosto 4), reglamenta la parte X del libro II del Decreto-Ley 2811
de 1974 sobre recursos hidrobiológicos, y parcialmente la Ley 23 de 1973 y el Decreto-Ley
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Decreto 1715 de 1978 (agosto 4), reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 2811 de 1974, la
Ley 23 de 1973 y el Decreto-Ley 154 de 1976, en cuanto a protección del paisaje. Diario
Oficial, agosto 30 de 1978.

Decreto 1741 de 1978 (agosto 4), reglamenta parcialmente la Ley 23 de 1973, el Decreto-
Ley 2811 de 1974 y los Decretos 2349 de 1971 y 133 de 1976, en lo relacionado con la
creación de un área de manejo especial. Diario Oficial, septiembre 4 de 1978.

Decreto 1875 de 1979 (agosto 2), dicta normas sobre la prevención de la contaminación del
medio marino. Diario oficial, agosto 31 de 1979.

63
Decreto 2857 de 1981 (octubre 13), reglamenta la parte XIII, Título II, Capítulo III del
Decreto-Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas. Diario Oficial, noviembre 10 de
1981.

Decreto 2278 de 1982 (agosto 2), reglamenta parcialmente la Ley 9 de 1979 en cuanto al
sacrificio de animales para el consumo humano y el procesamiento, transporte y
comercialización de su carne. Diario Oficial, agosto 31 de 1982.

Decreto 2105 de 1983 (julio 26), reglamenta parcialmente el Título II de la Ley 9 de 1979
en cuanto a potabilización del agua. Diario Oficial, agosto 23 de 1983.

Decreto 2162 de 1983 (agosto 1), reglamenta parcialmente al Título V de la Ley 9 de 1979,
en cuanto a producción, procesamiento, transporte y expendio de los productos cárnicos
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Decreto 2324 de 1984 (septiembre 18), reorganiza la Dirección General Marítima y

Portuaria. Diario Oficial, noviembre 1 de 1984.

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Decreto 1974 de 1989 (agosto 31), reglamenta el artículo 310 del Decreto-Ley 2811 de
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1989.

Decreto 710 de 1990 (marzo 30), reglamenta parcialmente el Código de Minas. Diario
Oficial, marzo 30 de 1990.

Decreto 1811 de 1990 (agosto 6), reglamenta parcialmente la Ley 10 de 1990, en lo

referente a la prestación de servicios de salud para las comunidades indígenas. Diario
Oficial, agosto 6 de 1990.

Decreto 1743 de 1994 (agosto 3), instituye el Proyecto de Educación Ambiental para todos
los niveles de educación formal, fija criterios para la promoción de la educación ambiental
no formal e informal y establece los mecanismos de coordinación entre el Ministerio de
Educación Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente. Diario Oficial, agosto 5 de 1994.

64
Decreto 1753 de 1994 (agosto 3), reglamenta parcialmente los títulos VIII y XII de la Ley
99 de 1993 sobre licencias ambientales. Gaceta Oficial Ambiental, No. 4, marzo de 1995.
Ministerio del Medio Ambiente.

Ley 2a. de 1959 (enero 17)), sobre economía forestal de la Nación y conservación de
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Ley 163 de 1959 (diciembre 30), sobre defensa y conservación del patrimonio histórico,
artístico y monumentos públicos de la Nación. Diario Oficial, enero 23 de 1960.

Ley 9 de 1961 (marzo 13), aprueba la Convención sobre la Plataforma Continental, suscrita
en Ginebra el 29 de abril de 1958 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la
Plataforma Continental. Diario Oficial, marzo 21 de 1961.

Ley 135 de 1961 (diciembre 13). Ley de Reforma Social Agraria. Diario Oficial, diciembre
20 de 1961.

Ley 10 de 1978 (agosto 4), sobre mar territorial, zona económica exclusiva, plataforma
continental. Diario Oficial, agosto 18 de 1978.

Ley 9 de 1979 (enero 24), Ley sanitaria. Diario Oficial, febrero 5 de 1979.

Ley 56 de 1981 (septiembre 1), dicta normas sobre obras públicas de generación eléctrica,
acueductos y sistemas de regadío y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los
bienes afectados por tales obras. Diario Oficial, octubre 5 de 1981.

Ley 45 de 1985 (febrero 26), aprueba el "Convenio para la protección del medio marino y
la zona costera del Pacífico sudeste" y el "Acuerdo sobre cooperación regional para el
combate contra la contaminación del Pacífico Sudeste por hidrocarburos y otras sustancias
nocivas en caso de emergencia", firmados el 12 de noviembre de 1981 en Lima, Perú.
También aprueba el Protocolo complementario de los acuerdos anteriores y el "Protocolo
para la protección del Pacífico Sudeste contra la contaminación proveniente de fuentes
terrestres", firmados en Quito, Ecuador el 22 de julio de 1983. Diario Oficial, marzo 8 de
1985.

Ley 9 de 1989 (enero 11). Ley de Reforma Urbana. Diario Oficial, enero 11 de 1989.
Ley 37 de 1989 (abril 3), sobre bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal y prestar el Servicio Forestal. Diario Oficial, abril 3 de 1989.

Ley 84 de 1989 (diciembre 27), adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales
y regula lo referente a su procedimiento y competencia. Diario Oficial, diciembre 27 de
1989.

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Ley 21 de 1991 (marzo 4), aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y
tribales en países dependientes, adoptado por la 76a, reunión de la Conferencia General de
la OIT, Ginebra 1989. Diario Oficial, marzo 6 de 1991.

Ley 12 de 1992 (julio 28), aprueba el Protocolo para la Conservación y Administración de

la Áreas Marinas y Costeras Protegidas del Pacífico Sudeste, firmado en Paipa, Colombia,
el 21 de septiembre de 1989. Diario Oficial, julio 29 de 1992.

Ley 42 de 1993 (enero 26) organiza el sistema de control fiscal y financiera. Diario Oficial,
agosto 12 de 1993.

Ley 60 de 1993 (agosto 12), sobre distribución de competencias y recursos entre la Nación
y las entidades territoriales. Diario Oficial, agosto 12 de 1993.

Ley 70 de 1993 (agosto 27). Ley de comunidades negras. Diario Oficial, agosto 31 de 1993.

Ley 99 de 1993 (diciembre 22). Ley ambiental. Crea el Ministerio del Medio Ambiente,
reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables y organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA. Diario
Oficial, diciembre 22 de 1993.

Ley 139 de 1994 (junio 21), crea el Certificado de Incentivo Forestal. Diario Oficial, junio
22 de 1994.

Ley 141 de 1994 (junio 28). Ley de Regalías. Diario Oficial, junio 30 de 1994.
Ley 142 de 1994 (julio 11), sobre régimen de los servicios públicos domiciliarios. Diario
Oficial, julio 11 de 1994.

Ley 143 de 1994 (julio 11), sobre régimen para la generación, interconexión, transmisión,
distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional. Diario Oficial, julio
12 de 1994.

Ley 152 de 1994 (julio 15). Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Diario Oficial, julio 19 de
1994.

Ley 160 de 1994 (agosto 3). Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Diario
Oficial, agosto 5 de 1994.

Ley 161 de 1994 (agosto 3), organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande
de la Magdalena. Diario Oficial, agosto 5 de 1994.

Ley 162 de 1994 (agosto 30), aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en
Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. Diario Oficial, septiembre 1 de 1994.

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Ley 164 de 1994 (octubre 27), aprueba la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992. Diario Oficial, octubre
28 de 1994.

Ley 191 de 1995 (junio 23), Ley de Fronteras. Diario Oficial, junio 23 de 1995.

Ley 208 de 1995 (agosto 11), aprueba el Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería
Genética y Biotecnología hecho en Madrid el 13 de septiembre de 1983. Diario Oficial,
agosto 11 de 1995.

Ley 388 de 1997 (18 de julio). Ley de ordenamiento territorial municipal y distrital. Santa
Fe de Bogotá, Editorial Caasim.

Ley 397 de 1997 (agosto 7), desarrolla los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos
concordantes de la Constitución Política, dicta normas sobre patrimonio cultural, fomento y
estímulos a la cultura y crea el Ministerio de la Cultura. Diario Oficial, agosto 7 de 1997.

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