Martínez-Carrasco Pignatelli, J. M. (2017). Derecho financiero y tributario I (4a. ed.).

Madrid,
Spain: Editorial Reus. Recuperado de https://elibro.net/es/ereader/uladech/46694?page=11.

PODER FINANCIERO Y ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA: CONCEPTO Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA

1.1. Concepto de poder financiero Facultad de los entes públicos para desarrollar la actividad
financiera pública con sometimiento a la ley y al resto del ordenamiento jurídico. El poder
financiero es el poder para regular el ingreso y el gasto público. El poder financiero se concreta
en la titularidad y ejercicio de competencias constitucionales en materia financiera (arts. 133 a
136 Constitución española —CE—, Título VII Economía y Hacienda), a saber:

a) Aprobación de los Presupuestos y autorización del gasto público (poder de gasto, art. 133.4
Constitución).

b) Ordenación de los recursos financieros necesarios para sufra- gar el gasto (poder tributario,
art. 133.1 y 2 CE). c) Otras competencias financieras, como la relativa a la Deuda Pública (art.
135.3 CE). Hoy, el concepto de poder financiero se ha desvinculado definitivamente de la idea
de soberanía, concepto ya superado al carecer de sentido en un Estado constitucional
moderno. El poder financiero (junto con la potestad de desarrollar la política internacional, de
defensa, monetaria, ejercicio del ius puniendi o potestad punitiva y sancionadora) ya no es una
de las atribuciones básicas de la soberanía de un ente político. En consecuencia, el poder
financiero no puede entenderse como una categoría unitaria derivada del poder político
soberano, esto es, aquel que «toca techo», que no tiene límites impuestos por entidades
superiores, ajenos a toda norma. Y ello porque el concepto de poder soberano ya ha sido
superado. En efecto. En nuestros días, cualquier entidad política está sujeta a límites en el
ejercicio de cualquiera de sus potestades, derivados del sometimiento al Derecho y la sujeción
a otras instancias políticas superiores (verbigracia, la Unión Europea).

En la actualidad el Poder financiero se concibe como el conjunto de competencias

constitucionales y de potestades administrativas de que disponen los entes públicos
territoriales e institucionales para desarrollar la actividad financiera de obtención de ingresos y
ordenación de gastos y pagos. 1.2. Concepto y caracteres de la actividad financiera pública
Actividad desarrollada por entidades públicas (entidades territoriales e institucionales) cuyo
objeto es la obtención de ingresos públicos a través de recursos financieros (por ejemplo, el
tributo) con la finalidad de destinarlos a la realización de los gastos necesarios para atender la
satisfacción de los intereses generales (Administración de justicia, sanidad, educación, defensa
y seguridad ciudadana, Seguridad Social, servicio exterior, ayuda al desarrollo internacional y
protección del medio ambiente).

La Hacienda Pública (art. 5.1 Ley 47/2003, General Presupuestaria, LGP) está constituida por el
conjunto de derechos (de naturaleza pública o privada) y de obligaciones (deudas contraídas)
de contenido económico cuya titularidad corresponde a un ente público (Estado, Comunidad
autónoma, Entidades locales e institucionales). Los caracteres de la actividad financiera son los
siguientes: a) Es una actividad fundamentalmente política, de oportunidad y conveniencia en
favor y en pro del bien colectivo público. Es decir, está regida por criterios políticos, debido a
que los fines que tratan de satisfacerse y los entes a quienes se atribuye su desarrollo y
ejercicio son políticos. b) Es una actividad objeto de conocimiento por diferentes disciplinas
científicas (Economía, Ciencia Política, Derecho Constitucional, Estadística, Psicología,
Sociología, Ética…), dado que se trata de una realidad que presenta múltiples facetas.
1.3. Evolución histórica de la actividad financiera pública La importancia de la actividad
financiera se ha ido incrementando a medida que el Estado (la Administración pública) ha ido
asumiendo (esto es, teniendo mayor presencia y protagonismo), cada vez más,
responsabilidades en los diferentes ámbitos de la realidad social. A) Antigüedad y Edad Media
La actividad financiera desarrollada es mínima e intermitente. Los poderes públicos no tenían
asignados el cumplimiento de fines públicos (salvo las campañas bélicas, obras públicas,
coronaciones o fiestas populares). No existía un sistema de obtención de ingresos públicos
estable y permanente. Sólo hay aportaciones personales del monarca y de los señores feudales
de carácter esporádico, basadas en la figura del vasallaje. La asistencia sanitaria y la educación
son asumidas por las Órdenes religiosas y por las Órdenes militares. Se identifica la Hacienda
Pública (Fiscum) con el patrimonio personal de reyes y señores feudales.

El primario y primitivo sistema de obtención de ingresos se basaba en la exigencia de: 1º

Impuestos de capitación (per cápita o en cabeza de los ciudadanos contribuyentes). 2º
Impuestos sobre el suelo, producción agrícola o artesanal y sobre el comercio. 3º Derechos
exigidos por el paso de puentes (pontazgo), caminos y acceso a ciudades (portazgo). B) Estado
moderno (siglos XIV-XV) Superación paulatina de la organización feudal y la aparición del
Estado moderno como nueva forma de organización política. Ello requiere una actividad
financiera estable tanto respecto a los ingresos como en cuanto a los gastos. Así son precisos
nuevos ingresos (por ejemplo, el monopolio del azogue –elemento químico necesario para la
aleación de metales, esencial para la acuñación de moneda de oro y plata en las cecas
americanas y europeas-, de la sal o el de las almadrabas) para sufragar un Ejército y un aparato
burocrático permanentes en aras de atender las exigencias comunes (justicia, defensa exterior
y seguridad).

Surgen instrumentos de control de los gastos públicos: Tribunal de Cuentas del Rey (Reino de
Aragón); Contaduría Mayor de Cuentas (Reino de Castilla); Cámara de Comptos (Reino de
Navarra). No obstante, la actividad financiera pública es escasa. Las necesidades financieras del
Estado se consideran ajenas a los súbditos- particulares, debiendo hacerse frente a las mismas
exclusivamente por el Estado con su propio patrimonio o acudiendo al endeudamiento
(verbigracia, el descubrimiento de América, financiado con préstamos contraídos por la
Corona). C) Estado liberal de Derecho (siglo XIX) Con el constitucionalismo decimonónico, el
Estado asume un mayor protagonismo en la vida pública (enseñanza, sanidad y restantes
funciones asistenciales o benéficas), aun cuando la intervención del Estado en la economía es
todavía mínima, al actuar como mero espectador: laisser faire, laisser passer.

Se consolida la actividad financiera pública. Destacan los siguientes puntos: 1º Control

parlamentario (burguesía hegemónica) de las cuentas públicas. 2º Contención en el gasto
público. 3º Control parlamentario en la creación de tributos. 4º Sistema tributario no
auténticamente redistributivo, con protección especial de la propiedad privada. D) Estado
democrático y social de Derecho (siglos XX-XXI) El decidido intervencionismo económico del
Estado en la vida pública surge a consecuencia de las dos guerras mundiales y de la crisis
económica de 1929, en pro de una mayor igualdad material de los ciudadanos. La actividad
financiera se acomoda a un progresivo ensancha- miento de los fines públicos con el
consiguiente incremento también de los gastos públicos y de las fuentes de ingresos con los
que poder financiar aquellos. Los ingresos patrimoniales públicos decrecen en su importancia
al generalizarse el proceso de privatización de los bienes públicos. Los financiar aquellos. Los
ingresos patrimoniales públicos decrecen en su importancia al generalizarse el proceso de
privatización de los bienes públicos. Los ingresos tributarios se erigen en el principal medio de
financiación de los gastos públicos, con una férrea limitación de la Deuda Pública como recurso
financiero. La actividad financiera pública se ha convertido en un instrumento de política
económica determinante, especialmente a través del recurso al tributo. En la segunda mitad
de la primera década del siglo XXI, se produce el fin del llamado Estado del bienestar. entra en
crisis. Con la depresión económico-financiera, los poderes públicos intervienen también en la
vida financiera. La efectividad del principio de justicia en el gasto se convertirá en el principal
reto de la Administración Pública.

2. TITULARES DEL PODER FINANCIERO. SU DISTRIBUCIÓN 2.1. Introducción Conforme al art.

137 de la CE de 1978, «El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en
las Comunidades autónomas que se constituyan, entidades que gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses». Es el principio constitucional de autonomía financiera de
los entes públicos territoriales. En el mismo sentido se expresan los arts. 2, 140, 142 y 156 CE.
La STC 76/1983, de 5 de agosto, estableció que el principio de autonomía financiera implica
pluralidad, de manera que los singulares tributos propios que pueda establecer una CA y que
no existan en las restantes, o la forma diferente de hacerlo no vulnerarán por sí misma el
principio de igualdad exigido en el art. 139.1 CE, a cuyo tenor:

Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado. Por tanto, la igualdad de tal precepto constitucional no puede concebirse
como una exigencia de uniformidad. Por el contrario, según declaró la STC 37/1987, de 26 de
marzo, debe entenderse en el sentido de que garantiza la equivalencia de las posiciones
jurídicas fundamentales de todos los ciudadanos de España (o, a la inversa, que prohíben su
disparidad arbitraria). Además, como indica la STC 150/1990, de 4 de octubre, el principio de
igualdad del art. 139.1 CE no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las
mismas competencias ni, mucho menos, que tengan que ejercerlas de una manera o con un
contenido y unos resultados idénticos o parecidos. La autonomía supone, precisamente, la
capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cómo y cuándo ejerce sus propias
competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de este
ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada
una de las Comunidades Autónomas, no por eso resultan necesariamente infringidos los arts.
[…], 139.1 CE […], ya que estos artículos únicamente exigen una igualdad de las posiciones
jurídicas fundamentales.

En consecuencia, los titulares del poder financiero en España son:

1º El Estado.

2º Las Comunidades Autónomas (CC.AA.).

3º Los municipios, las provincias y demás entidades locales reguladas (áreas metropolitanas,
comarcas, consorcios, entidades loca- les menores, mancomunidades) por la legislación de
régimen local.

El Estado es competente no sólo para regular sus propios tributos, sino también el marco
general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las
Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado (STC 72/2003, de 10 de abril y STC
31/2010, de 28 de junio). Y ello por los siguientes motivos:

a) La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado,

mediante Ley (art. 133.1 CE y art. 4.1 LGT). Las CC.AA. y las Corporaciones locales podrán
establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 133.2 CE, Título VII
Economía y Hacienda y art. 4.2 LGT). Las demás entidades de derecho público podrán exigir
tributos cuando una ley así lo determine (art. 4.3 LGT).

b) El Estado tiene atribuida competencia exclusiva en materia de «Hacienda general» (art.

149.1. 14ª CE, Título VIII De la organización territorial del Estado).

c) Mediante Ley orgánica el Estado podrá regular el ejercicio de las competencias financieras
de las CC.AA.; dictar las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir; y regular las
posibles formas de colaboración financiera entre las CC.AA. y el Estado (art. 157.3 CE).

A través de dicha LO (se trata de la LO de Financiación de las CC.AA., LOFCA), integrante del
bloque de constitucionalidad, se concretan los principios que la CE establece respecto del
poder tributario autonómico, permitiendo diseñar un sistema de financiación caracterizado
por su flexibilidad, al ser susceptible de ir mutando periódicamente, adaptándose a la realidad
imperante, con las revisiones quinquenales de los pactos sobre financiación que en aquella se
prevén.

Con la finalidad de garantizar una cierta uniformidad en el conjunto de competencias

financieras autonómicas, el art. 157.3 CE habilitó al legislador estatal para que por LO regulara
dichas materias. No en vano, como declaró la STC 68/1996, de 4 de abril, el objetivo del
legislador constitucional al redactar tal precepto fue habilitar la intervención unilateral del
Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el
sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho
sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de
elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía.

mayor abundamiento, y sin perjuicio del reconocimiento competencial autonómico, según

prevé el art. 133.1 CE antes meritado la potestad originaria para establecer tributos
corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

Además, el art. 149.1. 14ª referido atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la Hacienda
general.

Con la CE de 1978 está desfasado y superado el clásico debate entre poder financiero
originario y poder financiero derivado.

Tan originario es el poder financiero del Estado como el de las CC.AA. y Corporaciones locales,
en tanto que ambos encuentran reconocimiento expreso en la CE. No obstante, la no admisión
de esa diferenciación no equivale a equiparar, pura y simplemente, el poder financiero de las
CC.AA. y Corporaciones locales (CC.LL.) con el poder financiero del Estado. Más que la
distinción poder originario-poder derivado, lo que sí existe es una diferencia en los límites. Así,
interesa destacar la rotundidad y el énfasis puesto por el legislador constituyente en el poder
tributa- rio estatal, al predicar del mismo su carácter originario y su titularidad exclusiva (art.
133.1). El poder financiero del Estado no tiene más límites en su ejercicio que los establecidos
en el texto constitucional. Por el contrario, las CC.AA. y las CC.LL. encuentran límites
adicionales en la propia Ley estatal dictada con el fin de encauzar jurídicamente el poder de
estas entidades.

Como advierte la STC 31/2010, de 28 de junio, las estatales son siempre competencias de
origen constitucional directo e inmediato; las autonómicas, por su parte, de origen siempre
inmediatamente estatutario y, por tanto, sólo indirectamente constitucional (FJ 4º). 3. ENTES
PÚBLICOS CON COMPETENCIAS FINANCIE- RAS 3.1 Introducción Las CC.AA. y las CC.LL. pueden
ejercer determinadas competencias financieras establecidas por la Constitución y las leyes,
tanto en el ámbito de los ingresos públicos ordinarios, en especial, los ingresos tributarios (los
de mayor importancia) como en el ámbito de los gastos públicos (remisión, lección 5ª).

3.2. Competencias financieras de las CC.AA. de régimen común Las CC.AA. gozan de autonomía
financiera para el desarrollo de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación
con la Hacienda estatal y la solidaridad de todos los españoles (art. 156.1 CE). En materia de
ingresos públicos, conforme al art. 157 de la CE y al art. 4 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de Financiación de las CC.AA. (LOFCA), los recursos de las CC.AA. estarán
constituidos por:

A) Impuestos cedidos total (Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones —ISD— e Impuesto

sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados —ITP-AJD—) o
parcialmente (50% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas —IRPF— o del
Impuesto sobre el Valor Añadido —IVA—) por el Estado. La cesión abarca no sólo lo recaudado
sino también algunas competencias normativas (ciertos beneficios fiscales y tipos de
gravamen) y de gestión de los tributos.

B) Recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. Los
recargos constituyen un incremento (fijado mediante un porcentaje) de la cantidad a pagar por
algún impuesto estatal.

C) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Se trata de tributos regulados

mediante ley aprobada en la Asamblea legislativa o Parlamento de cada Comunidad
Autónoma. El art. 6 de la LOFCA determina ciertas limitaciones al establecimiento de tributos
propios:

1ª Los tributos que establezcan las CC.AA. no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados
por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca
tributos sobre hechos imponibles gravados por las CC.AA., que supongan a éstas una
disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación
adecuadas en favor de las mismas. En relación con el impuesto andaluz sobre tierras
infrautilizadas, la STC 37/1987, de 26 de marzo, declaró que, en realidad, lo que prohíbe el art.
6.2 LOFCA es la duplicidad de hechos imponibles, adoptando a tal efecto un concepto
estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la ley fija en cada caso
para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.
Por consiguiente, dicho precepto no prohíbe que los tributos autonómicos graven una misma
materia imponible que somete a gravamen un tributo estatal, considerando por materia
imponible toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica
que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico. Si
el art. 6.2 LOFCA –aclara la STC indicada- prohibiera que las CC.AA. fijaran tributos sobre las
materias imponibles gravadas por el Estado se negaría en la práctica la posibilidad de que se
creen, al menos, por el momento, nuevos impuestos autonómicos, ya que la realidad
económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos
estatales.

No obstante, el análisis de la eventual duplicidad de gravamen de los impuestos autonómicos

no puede realizarse de modo literal por lo que al sentido técnico del hecho imponible respecta,
y todavía menos según su configuración gramatical. Al respecto, la STC 73/2011, de 19 de
mayo, declaró que las categorías tributarias, más allá de las denominaciones legales, tienen
cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la
configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas. En
consecuencia, para la apreciación de la duplicidad de la imposición (esto es, para el análisis
comparativo de los dos tributos) se hace preciso atender a los elementos esenciales de los
tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia
imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha
riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo
(STC 210/2012, de 14 de noviembre). 2ª Los tributos que establezcan las CC.AA. no podrán
recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales.

Las CC.AA. podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de
Régimen Local reserve a las CC.LL.

En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a

favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales CC.LL. no se vean
mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro. La STC 210/2012
determinó que en la valoración de la compatibilidad entre un tributo autonómico y otro local
acerca de la duplicidad de imposición, el método de comparación deberá tomar el examen del
hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también los restantes elementos del
tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, es decir, sujetos pasivos […],
base imponible, […] la capacidad económica gravada… o los supuestos de no sujeción y
exención, […]. Además, el art. 157.2 Constitución y el art. 9 LOFCA establecen dos límites
generales a la potestad tributaria de las CC.AA. Dicho precepto determina que las CC.AA.
podrán establecer sus propios impuestos siempre que:

1º No graven elementos patrimoniales, rendimientos o gastos en otros territorios.

2º No constituyan un obstáculo para la libre circulación de las personas, mercancías o

servicios.

La STC 37/1981, de 16 de noviembre estableció que no toda incidencia es necesariamente un

obstáculo. Lo será cuando intencionadamente persiga la finalidad de obstaculizar la situación”,
esto es, cuando “las consecuencias de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de
obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas
persiguen. La materia u objeto imponible sobre la que recaen los impuestos propios es muy
variada:

1. Premios del bingo (Asturias, Baleares, Cataluña, Galicia, Madrid y Murcia).

2. Tierras infrautilizadas (Andalucía y Asturias).

3. Aprovechamientos cinegéticos (Extremadura).

4. Depósitos bancarios (Extremadura).

5. Grandes establecimientos comerciales (Cataluña, Asturias o Aragón).

6. Impuestos ambientales (es la modalidad que más desarrollo autonómico ha tenido en los
últimos años. Ejemplo en Cataluña: canon sobre el agua).

7. Impuesto sobre los Depósitos de las entidades de crédito (Anda- lucía, Asturias, Canarias y
Cataluña).
8. Impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso que creó y suprimió Cantabria y en la
actualidad lo tiene implantado Andalucía.

9. Estancias en establecimientos turísticos (Cataluña).

10. Viviendas vacías (Cataluña).

11. Bebidas azucaradas (Cataluña, desde el 1 de mayo de 2017). Así las cosas, existen
actualmente en las CC.AA. de régimen común casi ochenta impuestos propios. No obstante,
sorprendente- mente alguno de ellos ha quedado sin efecto, bien por estar bonificado en su
totalidad, o bien por haber sido declarado inconstitucional. Sea como fuere, lo cierto es que la
recaudación obtenida por las CC.AA. mediante la exigencia de tributos propios es bastante
magra: en el 2015 únicamente se recaudó un 2,2% de los ingresos tributarios de las Haciendas
Autonómicas por esta vía, si bien en ciertas CC.AA. el porcentaje es mayor.

Es necesario advertir sobre la conveniencia de que antes de implantar un nuevo tributo propio
se valore por los gobiernos de las CC.AA. cuál puede ser el importe aproximado del coste total
de su exacción. Las HH.AA. deberían realizar un análisis coste-beneficio, considerando también
el gasto en personal técnico o en procedimientos de revisión administrativos y judiciales. Con
ello se evitaría la creación, gestión y recaudación de tributos autonómicos propios con los que
ni tan siquiera se recauda lo necesario para sufragar sus costes de gestión y recaudación. Se
trata, en definitiva, de aportar racionalidad al maremágnum de tributos autonómicos propios
existentes para conseguir que sean más comprensibles y eficaces en su gestión y recaudación,
con mayor seguridad jurídica y menor litigiosidad. D) Transferencias de un fondo de
compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del
Estado. E) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. F) El
producto de operaciones de crédito.

3.3. Competencias financieras de las CC.AA. de régimen foral Las CC.AA. que constituyen
territorio foral (Navarra y las diputaciones de los tres territorios históricos vascos —Álava,
Guipúzcoa y Vizcaya—) disponen de un régimen financiero diferente al del resto de España,
amparado por lo dispuesto en la Disposición adicional 1ª de la CE. Todos los tributos exigidos y
recaudados en estas CC.AA. son aprobados por sus propias Asambleas legislativas, debiendo
estar armonizados con los tributos estatales. Así, Navarra (régimen de convenio) y País Vasco
(régimen de concierto) recaudan por sí mismos sus tributos y de todo ello contribuyen en un
porcentaje a la Hacienda Pública estatal (aportación o cupo que se negocia cada cinco años)
para hacer frente a las cargas del Estado no asumidas por el territorio foral, en atención a la
prestación de determinados servicios públicos.

3.4. Competencias financieras de las Corporaciones Locales (CC.LL.) Las CC.LL. (provincias,
municipios y entidades locales —EE.LL.— menores) gozan también de autonomía financiera
para el desarrollo de sus competencias (art. 140.1 CE). Las Haciendas Locales (HH.LL.) deberán
disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las
Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de
participación en los del Estado y de las CC.AA. (art. 142 Constitución). El art. 2.1 del texto
refundido de la Ley de HH.LL. (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo —RDL—)
determina que la hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes
recursos:

A) Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado.

B) Tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos
exigibles sobre los impuestos de las CC.AA. o de otras EE.LL.

C) Participaciones en los tributos del Estado y de las CC.AA.

D) Subvenciones.

E) Precios públicos.

F) Producto de operaciones de crédito.

G) Multas y sanciones.

H) Demás prestaciones de Derecho Público.

Entre los recursos de Derecho Público destacan muy particularmente los ingresos tributarios,
en concreto, los derivados de la exigencia de impuestos municipales. Los impuestos que han
de exigir los municipios (art. 59.1 Ley HH.LL.) con carácter obligatorio son los siguientes:

1º Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).

2º Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).

3º Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).

Y los impuestos cuya exacción por el ente local tiene carácter potestativo (art. 59.2 LeyHH.LL.)
son:

1º Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).

2º Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU),
comúnmente llamado impuesto sobre la plusvalía.

La normativa reguladora de los tributos municipales en desarrollo de lo dispuesto por la Ley

HH.LL. se contiene en ordenanzas municipales de carácter fiscal (las denominadas ordenanzas
fiscales), en virtud de las cuales los municipios concretan el margen que la ley les concede para
recaudar más o menos tributos dentro de los límites marcados por aquella.

4. LÍMITES AL PODER FINANCIERO

4.1. Límites constitucionales

Son los límites directamente derivados del texto constitucional relativos a la materia
financiera, mediante los que se pretende resolver dos problemas fundamentales:

A) Cómo distribuir las competencias financieras para la ordenación de los ingresos y de los
gastos públicos entre Estado, CC.AA. y EE.LL. * Respeto al orden constitucional de distribución
de competencias. * Ejercicio armónico de los respectivos ámbitos competenciales, sin abusos
ni perturbaciones recíprocas, con arreglo a las exigencias de la buena fe, dentro de la lealtad
institucional al sistema constitucional (vid. sentencias del TC 45/1986, 13/1992, 49/1995).

B) Cómo distribuir las cargas públicas entre los ciudadanos fijando los criterios de contribución
al sostenimiento de los gastos públicos y de equitativa asignación de los ingresos disponibles a
los gastos públicos. Principios constitucionales en materia financiero-tributaria contenidos en
el art. 31 (Título I De los derechos y deberes de los ciudadanos) y arts. 128 y ss. CE (Título VII
Economía y Hacienda). 4.2. Límites derivados de la condición del Reino de España como sujeto
de derecho internacional Surgen de las relaciones (económicas o de cualquier otra naturaleza)
que mantiene todo miembro de la comunidad internacional con otros sujetos de Derecho
(Estados y/o organizaciones internacionales). Con tales límites se pretende resolver dos
problemas fundamentales:

A) Cómo evitar el fenómeno de la doble imposición internacional (resultante del conflicto en la

aplicación de los ordenamientos jurídicos y el despliegue de su eficacia).

B) Cómo evitar el fenómeno de la evasión fiscal internacional (resultante del incumplimiento

del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos). Ambos
fenómenos perjudican la libre competencia y el interés recaudatorio de las haciendas públicas.
Para ello se adoptan medidas unilaterales de Derecho interno (Dº Tributario Internacional) o
medidas bilaterales o multilaterales contenidas en los Tratados internacionales (Dº
Internacional Tributario).

Los Tratados internacionales suscritos por el Reino de España son normas del ordenamiento
jurídico interno (art. 96.1 CE) y pue- den imponer al Estado, CC.AA. y EE.LL. límites y
condicionamientos en el ejercicio de las competencias financieras asignadas
constitucionalmente. 4.3. Límites derivados de la condición del Reino de España como Estado
miembro de la Unión Europea (UE) La UE ostenta la titularidad de determinadas competencias
atribuidas por los propios Tratados fundacionales sobre la base de las Constituciones de los
Estados miembros. Se trata de competencias derivadas de la Constitución (art. 93 CE), y
atribuidas a la UE, tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los gastos públicos. Tales
competencias de la UE son:

1º Potestad de establecer recursos tributarios propios (verbigracia, el derecho aduanero

comunitario).

2º Potestad de imponer determinados límites, prohibiciones y controles al poder financiero

(tributario y presupuestario) de los Estados miembros (verbigracia, el IVA) a través del Derecho
Comunitario y su aplicación (libertades fundamentales; principios comunitarios de no
discriminación, primacía, y efecto directo y proporcionalidad; prohibición de déficits públicos
excesivos contrarios a la estabilidad presupuestaria; convergencia en la realización de la Unión
Económica y Monetaria).

En el TFUE se recogen varios principios que limitan y restringen el ejercicio del poder tributario
de los Estados miembros. Algunos se refieren expresamente a la fiscalidad indirecta y/o
directa; otros principios no se refieren a ellos, pero sí les afectan.

En materia de fiscalidad indirecta, el TFUE establece las disposiciones fiscales siguientes: 1ª

Prohibición de tributos discriminatorios. El art. 110 TFUE dispone:

Ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los productos de los demás Estados
miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que graven
directa o indirectamente los productos nacionales similares.

2ª Interdicción de tributos proteccionistas.

Art. 110 TFUE: Asimismo, ningún Estado miembro gravará los productos de los demás Estados
miembros con tributos internos que puedan proteger indirectamente otras producciones.

Art. 112 TFUE: No se podrán imponer gravámenes compensatorios a las importaciones

procedentes de los Estados miembros.
3ª Prohibición de primas fiscales.

Art. 111 TFUE: Los productos exportados al territorio de uno de los Estados miembros no
podrán beneficiarse de ninguna devolución de tributos internos superior al importe de
aquellos con que hayan sido gravados directa o indirectamente.

Art. 112 TFUE:

[…E]en cuanto a los tributos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios, los
impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos, no se podrán conceder
exoneraciones ni reembolsos a las exportaciones a los demás Estados miembros. Además de
las anteriores limitaciones en el ámbito estricto de la imposición indirecta, el Derecho
Comunitario prevé otras limitaciones al poder financiero de los Estados miembros aplicables
tanto a la fiscalidad directa como indirecta, a saber:

1ª Interdicción de las ayudas de Estado, ya afecten a la imposición directa, como a la indirecta.

2ª Supresión de la doble imposición, fenómeno que afecta a la fiscalidad directa.

3ª Interdicción de tributos que vulneren principios no fiscales de la UE derivados solo de las

libertades fundamentales, y de otros principios del Dº comunitario.

El principio de proporcionalidad se ha ponderado con frecuencia por el TJUE para resolver

conflictos entre disposiciones nacionales y el Derecho comunitario. En concreto, se ha utilizado
para enjuiciar si resultaban o no compatibles con las libertades fundamentales protegidas por
aquel ordenamiento ciertas normas tributarias de los Estados miembros que fijaban regímenes
especiales diferenciados, más gravosos, para las realidades jurídicas que trascendiesen las
fronteras de tales Estados.

Fruto del juicio de proporcionalidad, dichas normas se han declarado, a veces, contrarias al
ordenamiento comunitario (STJUE de 28 de abril de 1998, asunto JESSICA SAFIR; STJUE de 3 de
octubre de 2002, asunto DANER; y STJUE de 26 de junio de 2003, asunto
FÖRSÄKRINGSAKTIEBOLAGET), y en otras ocasiones se han estimado compatibles con él (STJUE
de 28 de enero de 1992, asunto BACHMAN; STJUE de 23 de febrero de 1995, asunto ALDO
BORDESA & MARÍ MELLADO).

Para evaluar la conformidad o no al Derecho europeo, el Tribunal de Luxemburgo aplica el

denominado test de proporcionalidad:

a) Un primer filtro que ha de superar la norma en cuestión es su idoneidad con el objeto

perseguido.

b) Un segundo tamiz es si el mismo objetivo perseguido se podía haber conseguido mediante

otra disposición menos gravosa o perjudicial para el ciudadano.

c) Finalmente, el tercer elemento valorativo de la proporcionalidad consiste en examinar si hay

una relación de equilibrio razonable entre los costes y los beneficios de la medida discutida. La
STJUE de 11 de junio de 2009 (asunto C-155/08 y C-157/08) declaró al respecto:

Para que una medida restrictiva esté justificada, debe respetar el principio de
proporcionalidad, en el sentido de que ha de resultar adecuada para garantizar el objetivo que
persigue, y no debe de ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

En la misma línea se pronunció el TJUE en sentencia de 28 de octubre de 2010 (C-72/09) y en

sentencia de 15 de septiembre de 2011 (C-132/10).
3º Potestad de incidir en la normativa financiera de los Estados miembros mediante una
actividad de armonización fiscal (normativa o directa, y/o jurisprudencial o de segundo grado a
través del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, TJUE).

Estos tres bloques de límites son demostrativos de que el poder financiero no es un poder
ilimitado en el sentido del ya superado concepto decimonónico de poder soberano.