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¿Una nueva ley forestal
en el Perú?1
Marc Dourojeanni2
Introducción
El Perú está preparando su cuarta ley forestal. Ya
hubo las de 1963, 1975 y 2000. Las dos últimas
fueron progresivamente deformadas antes de
ser decidido que debían ser sustituidas. Esas
alteraciones, muchas veces apenas respondiendo
a intereses políticos que representan a grupos de
poder, no permiten evaluar y comparar el impacto
de una u otra ley sobre el manejo del recurso
forestal. La que fue mejor aplicada, sin duda, fue
la primera. Pero, la verdad es que ninguna de
ellas sirvió realmente a su propósito principal, o
sea establecer un régimen que permita conservar
y manejar sosteniblemente el bosque. Como
en otros países tropicales eso se debe, en gran
medida a factores externos al sector forestal, en
especial a la política desordenada de ocupación
de la Selva, basada apenas en la construcción de
carreteras y en el favorecimiento sin límites de la
actividad agropecuaria y de otras como la minería
y el petróleo.
Hacer una nueva legislación forestal es una
oportunidad para hacer verdaderos cambios,
para innovar profundamente en el intento de
encontrar la solución y el resultado que las
leyes precedentes no consiguieron. Eso requiere
originalidad. Requiere analizar honestamente lo
que no funcionó y hacer un esfuerzo para diseñar
un texto que ofrezca mejores posibilidades de
ser aplicado con éxito. Lamentablemente, existe
poca diferencia entre las tres leyes precedentes
y el borrador de la presente. En este último se
repite esencialmente el mismo modelo que no ha
funcionado. Se cambian nombres, se complican
las definiciones, se introducen conceptos
1
Los comentarios de esta nota se refieren al proyecto oficial (DGFF) de Ley Forestal y de Fauna en su versión de
mediados de Mayo de 2010.
2
Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal, Doctor en Ciencias. Profesor Emérito de la UNALM.
3
La última ley forestal colombiana ya uso el término “gerente” para esa función.

colaterales que desvían la atención, se cambian
los tamaños y los plazos de las áreas cedidas, se
recrea lo que ya existe y, en esta última versión
más que en las anteriores, se exagera en un
palabreo conceptual que no corresponde a las
leyes. También se exagera en la complejidad
de los procedimientos que se elevan a niveles
estratosféricos aunque, en el fondo, son tan
solo más de lo mismo. Lo único divertido es el
invento de nuevos términos, en algunos casos
hasta chistosos como ese de “regente forestal”
en lugar de profesional competente o ingeniero
forestal. En eso, por lo menos, hubo originalidad
¿o tampoco?3
Las siguientes líneas son un resumen de las
reacciones del autor a la lectura del borrador oficial
del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre
que estaba disponible a mediados de mayo de
2010. No se trata de un examen exhaustivo del
texto del proyecto. En realidad, los comentarios
más largos y detallados están concentrados en lo
que debería ser la esencia de una ley forestal, o
sea en las alternativas de gestión que conducen
al manejo efectivo del bosque. Este tema, a nivel
mundial, se extiende desde los casos en que la
tierra y los bosques son en su mayoría privados
hasta aquellos en que en su mayor parte la tierra
y los bosques son públicos, lo que es el caso
peruano. Pero en este último caso las opciones
van desde el manejo puramente estatal (cuándo
el gobierno pretende hacer todo, como fue en
los bosques nacionales de las leyes de 1963 y
1975) hasta el manejo esencialmente privado,
mediante concesiones o contratos, que es la
opción teóricamente adoptada en todas las leyes
forestales del Perú pero que pasó a ser realmente
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efectiva apenas en la de 2000. Existe, en medio
de los extremos, varias otras alternativas o grados
entre lo totalmente estatal (que como bien se
sabe no funciona) y lo totalmente privado (que
tampoco funciona).
El tema de fondo
Si en el Perú ni en ningún otro país tropical de
América Latina han funcionado los contratos o las
concesiones forestales (y sus diversas variaciones),
pues sin excepción (inclusive con las mejores
certificaciones) han resultado en fraudes de todo
tipo que conllevan que el recurso forestal sea
extinguido o degradado en lugar de ser manejado
sosteniblemente: ¿por qué entonces se insiste
por cuarta vez en lo que no funcionó en las tres
anteriores? ¿Por qué no se hace por lo menos un
experimento de otra alternativa en una parte del
territorio nacional?
Los ingredientes o elementos necesarios o
deseables de una nueva alternativa son (i) el
dominio del Estado sobre los recursos forestales,
(ii) una autoridad forestal fuerte, (iii) un control
social efectivo y severo y, (iv) la participación
activa de la empresa privada. En la propuesta
actual están el primer elemento y el último,
pero faltan dramáticamente los otros dos. Ni
la autoridad tal como planteada, será fuerte o
suficiente y, el control social está minimizado a
“consulta” y no a verdaderas decisiones. Peor, el
primer ingrediente, es decir el dominio público
sobre el patrimonio forestal, se desperdicia
entregando el bosque en concesiones de manejo
forestal con lo que el Estado pierde la esencia del
control del manejo.
Por eso es que en Europa hace mucho tiempo
que los bosques públicos son manejados y bien
manejados de otra forma. El servicio forestal,
en nombre del Estado, los administra, es decir
hace la gestión forestal al nivel del distrito o
del cantón o, en el caso del Perú, al nivel de
una unidad geográfica o de la cuenca, según se
decida, aplicando el manejo forestal al nivel de
cada unidad. Pero, establecer un control social
legítimo y efectivo sobre el manejo forestal en
tierras públicas o privadas es esencial. Así siendo,
la gestión del recurso debe ser decidida con la
sociedad local, incluyendo todas las partes, que
en el caso del Perú incluye a extractores, indígenas
si poseen áreas boscosas en el lugar, industriales,

científicos, autoridades locales, organizaciones
no gubernamentales representativas, sindicatos
de trabajadores, etc. Estas instancias de decisión
deben ser presididas o secretariadas por el
representante del servicio forestal nacional o
regional y deben tener poder decisorio -dentro
del marco legal- para, entre otras medidas:
(1) aprobar concesiones, cesiones o contratos
(de ser el caso de mantener esa opción), (2)
supervisar el proceso de otorga de otros derechos
de aprovechamiento (por ejemplo el volumen
anual de licitación de madera a ser extraída de
cada sector), (3) efectuar y recibir denuncias, (4)
solicitar informes, investigaciones e inspecciones,
(5) ampliar el área de reserva forestal o aumentar el
área de bosques para la producción, (6) disponer
el uso de los derechos forestales dentro de la ley
–reforestación, educación forestal, restauración
de áreas degradadas- y, (7) fiscalizar la acción del
servicio forestal. Los comités o consejos deben
estar formados por personas idóneas –algunos
requisitos pueden establecerse- pero lo principal
es que representen los intereses de la sociedad
local en su conjunto. Con su existencia, en
especial si sus miembros tienen autoridad, se
controla gran parte de los procesos de corrupción
ya que los intereses representados son diversos y
muchas veces opuestos. Por eso, esos comités o
consejos se transforman en espacios de solución
de conflictos. También, por ser legítimos, tendrán
mayor capacidad para asegura el apoyo de
las autoridades para evitar invasiones en áreas
forestales.
Es, pues, el servicio forestal el que en base a las
decisiones de los consejos o comités hace (o manda
hacer) el plan de manejo, el que lo replantea (o
manda replantear) en el terreno, el que licita
anualmente los volúmenes y otras características
de la madera a ser extraída de acuerdo al plan
de manejo y a las decisiones del consejo, el que
supervisa la extracción (que hacen los ganadores
de la licitación), el que después de la extracción
dispone se hagan (por empresas privadas)
las practicas silviculturales que convengan y,
finalmente, el que evita invasiones, saca ilegal
de madera y otras actividades perniciosas, lo que
como todo lo demás puede hacer directamente
o contratando al sector privado para ayudar.
Todas las acciones del servicio forestal local,
como dicho, son supervisadas y monitoreadas
por la sociedad representada en los consejos
o instancias de gestión participativa y por los

mecanismos habituales (inspectorías, auditorias,
ministerio público, certificación, prensa, etc.).
Pero, este servicio forestal debe tener autonomía
y dinero.
El rol del sector privado abarca o puede abarcar
todas las fases del manejo forestal. Puede hacer
el plan de manejo, hace las obras permanentes
(caminos, puentes, patios), hace la extracción con
su propio equipamiento, desarrolla las labores
silviculturales que sean necesarias (reforestación,
semillas, limpieza, control de plagas) y hasta
puede hacer la guardianía para evitar invasiones
y robos de madera. Puede hasta se contratar una
empresa de certificación. Pero el sector privado
no recibe concesiones de largo plazo ni pretende
“manejar” un recurso precioso para la sociedad,
pues en verdad y como es natural su objetivo es
el lucro rápido. El bosque, para la sociedad en
conjunto, es mucho más que madera. El bosque
brinda servicios ambientales preciosos.
El dinero para mover este proceso y alimentar
la participación de las partes (servicio forestal
en nombre del estado, sociedad local, sector
privado) sale obviamente de la madera, que es de
todos los ciudadanos. El valor de ésta recaudado
en cada licitación o venta pública paga los
costos del servicio forestal, los del manejo,
reposición del recurso, guardianía, investigación
y debe sobrar hasta para las áreas protegidas
de la región. La sociedad nacional se beneficia
con la disponibilidad de madera de fuentes
demostradamente sostenibles en el mercado y
con los impuestos que el sector forestal privado
(industriales y comerciantes) debe pagar sobre
el lucro de sus empresas y negocios basados en
la madera.
En verdad, el mecanismo arriba descrito es
asimismo usado en países que mantienen la
figura de los bosques nacionales, como EEUU.
El servicio forestal maneja el bosque pero son
empresas privadas que ejecutan cada elemento
de ese manejo. En el Perú se dice que los bosques
nacionales fracasaron y eso es verdad. Pero el
fracaso fue debido a que cuando ellos existían
faltaban las otras condiciones del éxito: el Estado
quería “hacer todo” descartando al sector privado
o, luego (como ahora en el Brasil) simplemente
otorga concesiones de manejo dentro de los
boques nacionales, con lo que no hay diferencia

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entre la situación dentro o fuera de ellos. Y en
los casos de estos dos países no existía ni existe
ningún control social local.
Comentarios referidos específicamente al
proyecto de Ley de 2010
Aceptando, para efecto de esta discusión, la
idea rectora de las concesiones forestales,
que domina el proyecto, el principal aunque
discutible progreso de éste es dar estabilidad a los
ahora llamados “títulos habilitantes” lo que casi
convierte las concesiones en propiedad privada,
quizá haciendo más viable el manejo sostenido,
o sea, de largo plazo.
Los principales comentarios al borrador estudiado,
que no están presentados en orden de importancia,
son:
¿Tratado filosófico-utópico o ley? América Latina
tiene una tradición jurídica perfeccionista, casi
utópica que se reproduce en este proyecto. En
efecto, hacer las mejores y más modernas leyes
del mundo sirve de absolutamente nada si no son
aplicables. De allí la triste y acelerada destrucción
de los bosques tropicales de América Latina. Diez
años después de la ley forestal peruana de 1975,
que el autor contribuyó a hacer, fue evaluado
su cumplimiento por sus alumnos graduados. El
resultado del análisis fue patético. Una ínfima
parte de los artículos habían sido siquiera
medianamente cumplidos y lo esencial de la ley
había sido soslayado o ignorado. Sin embargo,
esa ley era mucho más realista que la que la
sustituyó, más de 25 años más tarde.
Los principales defectos de la legislación forestal
latinoamericana son: (1) la desproporción
abrumadora entre los objetivos y los medios que
existen o que la propia ley pone a disposición
de los que deben hacerla cumplir; (2) la falta de
mecanismos efectivos de control social del manejo
forestal y de redistribución social de sus beneficios;
(3) la idea improbable de que el manejo forestal
sostenible está, rentablemente, al alcance de todos
y cualquiera; (4) los excesos del ambientalismo en
relación al manejo forestal, incluido los “criterios
e indicadores de sostenibilidad”; (5) dividir
responsabilidades sobre el manejo forestal entre
varios sectores; (6) el abuso del uso de artículos
meramente declarativos que incluyen las palabras
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“propender”, “impulsar”, “promover”, estimular”,
“generar”, “deber”, “proponer”, sin la compañía
del fundamental “cómo”; (7) la leyes deben decidir
lo que es sí o no, blanco o negro, permitido o
prohibido, pero nunca quedarse en el filo de la
navaja, lo que si puede hacerse eventualmente en
la exposición de motivos; o entre otros defectos, (8)
cambiar nombres a las cosas o recrear las que ya
existen, por ejemplo en esta ocasión se “crea” un
catastro forestal que formalmente existe hace más
de 40 anos y; (9) dejar lo esencial de las decisiones
para reglamentos que serán hecho después pero
en lapso perentorio y por personas que no tienen
obligación de consultar.
Pues bien, el proyecto revisado contiene
prácticamente todas esas características. En
efecto, el proyecto es muy largo… parece un
tratado académico. Tiene demasiados artículos y
cada artículo también es excesivamente largo y
tienen una redacción confusa. Además, muchos
de los artículos no son mandatorios, como se
estila en textos legales y en cambio se pierden
en explicaciones innecesarias, enredadas o que
deben ir a un glosario.
Otras confusiones de tipo conceptual devienen
del uso poco claro de los términos: (i) régimen
forestal, (ii) gestión forestal, (iii) ordenación
forestal y (iv) manejo forestal. Se sugiere, para
este caso, no usar el de ordenación forestal. Peor
es el abuso de terminología difícil hasta para los
entendidos: zoneamiento forestal, zonificación
regional, zoneamiento ecológico-económico,
ordenamiento territorial, clasificación de tierras,
etc. Tratándose de términos técnicos, con
definiciones variables y discutibles, muchas veces
equivalentes entre ellos, esto crea una inmensa
confusión que puede tornar inaplicable la ley.
Asimismo se hace uso indebido del término
“extracción de bajo impacto” para hablar de
extracción selectiva. El término “bajo impacto”
se refiere a una tecnología de extracción bien
definida y muy técnica que idealmente debe ser
aplicada en todos los bosques. Debería decir
extracción artesanal o algo así
El tema indígena. Obviamente por las presiones
recibidas el proyecto desarrolla excesiva y
muy confusamente lo que concierne al manejo
forestal en tierras indígenas, creando tantas
excepciones y reglas especiales que, al final, no
se deja claramente establecido que ellos también

deberán respetar la nueva Ley por lo menos en
cuanto al manejo sostenible del recurso forestal.
La legislación forestal no debe combinarse
con la de fauna silvestre. Son dos cuerpos
legales que si bien pueden ser administrados
por la misma agencia pública (i.e. un Servicio
Nacional Forestal) no deben continuar siendo
tratados en un mismo texto legal. Son temas
muy diferentes. Esa es una mala costumbre que
es casi exclusivamente peruana y ya es tiempo
de cambiar el mal hábito. Los aspectos relativos
a fauna siempre son minimizados (por ejemplo,
el tema de los camélidos sudamericanos y los
referentes a zoo-criaderos, clubes de caza, caza
deportiva, etc.) y, su inclusión en la ley forestal
infla a esta última innecesariamente. Además,
los aspectos forestales son en el Perú en este
momento urgente-urgentísimo, en cambio los
de fauna silvestre, aunque importantes, pueden
esperar sin grandes problemas.
La gestión de los recursos forestales no originados
por el ser humano corresponde al ámbito del
Ministerio del Ambiente y no al de Agricultura.
Esa es otro rezago de un pasado superado en
casi todos los países del planeta menos, por lo
visto, en el Perú. Las justificaciones son muchas y
obvias, entre ellas:
1) Los bosques naturales tienen cada día menos
valor económico como productos maderables
y en cambio tienen más valor económico
y social como proveedores de servicios
ambientales esenciales, de modo que su
gestión puede ser económicamente viable
inclusive sin explotación convencional….
Eso no tiene nada a ver con Agricultura, cuyo
interés se concentra en la producción de
alimentos y otros bienes de consumo.
2) La producción de madera y otros productos a
partir del patrimonio forestal natural, lo que
no debe descartarse, debe estar subordinada
al interés primario de la sociedad para la que
los servicios ambientales serán cada día más
importantes. O sea, que aunque se trate de
bosques de producción, su manejo debe
responder primariamente a la necesidad de
mantener el nivel de sus servicios.
3) El Sector Agrario es tradicionalmente el más
importante competidor del Sector Forestal en
el uso de la tierra. La expansión agropecuaria

se hace, esencialmente, a costa del bosque.
Es pues ilógico incluir los bosques naturales
bajo el control de los que precisan destruirlos.
Es el caso del “zorro cuidando del gallinero”.
4) La historia del Perú exhibe ya más de un siglo de
experiencias difíciles del Sector Forestal dentro
del Sector Agrario: menosprecio, maltrato
presupuestal, minimización, decisiones
ministeriales arbitrarias, sometimiento a niveles
inferiores de comando, etc. Gran parte de la
mala gestión de los bosques del Perú se debe a
haber dependido del Sector Agrario.
El Sector Agrario puede encargarse de la gestión
de los bosques cultivados (silvicultura) con fines
productivos (madera y otros productos) que deben
ser promovidos en el Perú mediante créditos y otras
ventajas. No hay diferencia entre esa actividad y
el cultivo de palma aceitera o de caña de azúcar
y debe poder ser realizada en tierras con aptitud
agrícola, si eso es rentable para los dueños. En el
futuro la mayor parte de la producción nacional
de madera, como en otros países, provendrá de
los bosques cultivados con especies exóticas
o especies nativas domesticadas. Dicho sea de
paso, en el texto revisado es necesario explicar
qué es una especie forestal…. ¿Cómo esa ley va a
diferenciar el té, la palma aceitera, el marañón, el
achiote o el café de una especie forestal?
La división de funciones entre el Ministerio del
Ambiente y el Ministerio de Agricultura debe
quedar definida en la Ley en preparación. Las
leyes pueden y deben atribuir responsabilidades
a más de un sector de la administración pública.
No está bien definido en el texto revisado que
los “servicios de los ecosistemas forestales” son,
en verdad y simplemente servicios ambientales.
La redacción da la impresión que no es lo mismo
ni parte de lo mismo. De otra parte los paisajes
o escenarios naturales son, per se, un servicio
ambiental. Una mención a aspectos éticos e
estéticos no haría daño y asimismo, debería añadirse
que los bosques son cruciales en otros ciclos bio-
geo-químicos (agua, nutrientes esenciales como P
y K, etc.) además de la fijación de carbono y que
son tan importantes como éste.
¿Porqué complicar tanto el aparato administrativo
del recurso forestal? No hay ninguna razón para

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tener una Autoridad Nacional Forestal (copiando
el caso del recurso agua, que es intrínsecamente
diferente). La Autoridad Nacional Forestal es, en
esencia, el mismísimo Servicio Forestal (SERFOR).
Que se escoja una de esas denominaciones pero
no las dos al mismo tiempo. Puede aceptarse
la terminología “Sistema Nacional de Gestión
Forestal” lo que, además es obvio, debido a la
descentralización por regiones pero la cabeza del
Sistema es el Servicio Forestal. Tampoco tiene
lógica crear dos consejos… uno antidemocrático
(pues es apenas consultivo) para la Autoridad
y otro, democrático (pues es más o menos
resolutivo) para el SERFOR. Basta con un consejo,
pero que sea verdaderamente democrático.
En realidad, es suficiente disponer del SERFOR
vinculado al Ministerio del Ambiente, al mismo
nivel que el Servicio Nacional de Áreas Naturales
Protegidas (SERNANP). El SERFOR debe ser una
autarquía con pliego presupuestal propio, como
ya fue el Servicio Forestal y de Caza de la época
de Flavio Bazán (1960-1968). El OSINFOR debería
ser una parte importante de la OEFA del Ministerio
del Ambiente.
¿Y el manejo forestal en el campo? Esta pretende
ser una Ley Forestal pero lo único que dice acerca
de la esencia de cualquier legislación forestal, o
sea el manejo forestal del bosque natural, es el
tamaño de las concesiones (la propuesta de la
Ley es correcta, ni muy grande ni muy pequeña),
permisos o equivalentes y el tiempo en pueden
disponer del recurso (40 años renovables, lo que
está muy bien). También dice el proyecto que el
estudio de impacto ambiental es parte del plan
de manejo (lo que es correcto). Pero no dice nada
sobre los elementos mínimos e indispensables
que debe contener un plan de manejo forestal
(por ejemplo, para acabar con eso de que los
tramos de corta anuales son todos del mismo
tamaño en bosques completamente heterogéneos
donde es imposible que cada cuarentava
parte produzca el mismo volumen de madera
comercial que la anterior). La Ley no debe fijar
nada preciso pero uno de sus artículos debe,
por lo menos, mencionar los requisitos mínimos
de un verdadero plan de manejo sostenible
(características -intensidad- del inventario forestal,
plano de los tramos anuales de corta, plano de
las instalaciones permanentes como caminos y
puentes, rotación, sistema de extracción previsto
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(low impact, etc.) , volumen de extracción anual
previsto, lista de especies a ser explotadas, áreas
que serán preservadas para conservación in situ,
uso o no de certificación, localización de puestos
de control, etc., etc.). El proyecto está lleno de
descripciones y afirmaciones filosóficas pero
abandonó todo lo que es técnico.
Los Planes Operativos Anuales (POA) no han
sido nunca realmente controlados y, nunca
podrá el OSINFOR supervisarlos y, peor, hasta
el presente solamente han servido para justificar
explotación irracional pues se examina el “año a
año” olvidando el largo plazo con el que puede
no coincidir. Deben suprimirse y lo que debe
mandar es el Plan de Manejo aprobado que debe
prever el volumen de madera que va a salir de
cada tramo de corta anual, con un cierto rango
de flexibilidad.
¿Y los mecanismos de financiamiento de la
implantación y aplicación de la nueva legislación?
Como dicho, el proyecto menciona inúmeras
veces las palabras “promoverá”, “fomentará” y
otras tantas parecidas. Pero, en ninguna parte se
explica con qué recursos dispondrá el SERFOR y
sus equivalentes regionales del Sistema para hacer
lo que la Ley promete. Peor, el artículo citado
remite ese tema a la reglamentación. Parece
tratarse, otra vez, de una legislación del estilo
“saludo a la bandera”. Esa ha sido la principal
causa del fracaso de las leyes anteriores y lo será
de la presente si se mantiene el texto del borrador.
Por eso, entre otras razones, es que se dijo antes
que la institucionalidad forestal propuesta es
muy débil, incapaz de llevar adelante el régimen
forestal propuesto.
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Clasificación de tierras (¿existe aún?) y otras
clasificaciones (¿zoneamiento forestal?). El proyecto
se basa en gran medida en la clasificación de
tierras y su sucedáneo el zoneamiento ecológico-
económico, pero no se explica (o reitera) quien
las hace habida cuenta que el Reglamento de
Clasificación de Tierras está obsoleto ya que
corresponde a la Ley de 1975. Además, jamás fue
cumplido y por eso países como Brasil no tienen
ese sistema y, más bien, usan criterios muy simples
de detectar en el campo, como pendientes,
fajas ribereñas, etc. pues, en el caso de ese país
el famoso zoneamiento ecológico-económico
también es sistemáticamente ignorado por todos
los gobiernos nacionales, regionales o locales.
Agroforestería. Es correcto decir que la agroforestería
es dependiente del sector forestal cuando se realiza
en tierras de aptitud forestal o de protección, pues
en verdad se puede hacer también en tierras de
aptitud agropecuaria, caso en que dependería del
Sector Agrario. Pero solamente deben tolerarse y
fomentarse arreglos agroforestales o silvopecuarios
espaciales (árboles con otras plantas) pero jamás
en arreglos temporales pues eso, en verdad, es
simplemente agricultura migratoria. El objetivo de
la agroforestería es que existan más arboles y que,
en ningún momento, la tierra se quedé desnuda,
sin desmedro del aprovechamiento inclusive de la
madera.
Conclusión
No fue con agrado que el autor leyó este proyecto
de ley. No vio nada que lo entusiasme o que le dé
esperanza de que su aplicación, inclusive si fuera
viable, aportará un futuro mejor para el sector
forestal peruano.