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- El ordenamiento Jurídico-Administrativo
El tema de las fuentes del derecho tiene en el Derecho Administrativo una importancia muy
superior a la que tiene en otras disciplinas jurídicas.
2.- Por la participación directa del Gobierno en la propia función legislativa elaborando normas
con valor de ley (decretos-leyes y decretos legislativos).
3.- Mediante la elaboración de los reglamentos, que si bien cualitativamente, tienen valor inferior
a la ley, cuantitativamente, constituyen el sector más importante del ordenamiento.
Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho Administrativo
tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales del derecho).
a) El principio de jerarquía: el cual establece que una norma prevalece sobre otra en función del
rango de la autoridad o del órgano del que emane la norma.
2.3.- La Constitución
2.3.1.-Carácter normativo
Desde el punto de vista jurídico, la CE es una norma, en el sentido de que sus preceptos son de
obligado cumplimiento y la infracción de los mismos constituye una conducta antijurídica.
En efecto, lo que distingue a la CE del resto de normas del ordenamiento no es tanto su objeto o
materia de que trata, sino su relación con el resto de normas que componen el ordenamiento, en
el sentido de que la CE es la norma suprema del ordenamiento jurídico, pues está situada
jerárquicamente en el vértice del conjunto de normas que integran el ordenamiento, y por tanto,
por encima de la legislación ordinaria. Así, está muy extendido representar el OJ como una
pirámide en cuya cúspide estaría situada la CE, y por debajo de la misma se posicionarían las leyes
y, por debajo de éstas, los reglamentos.
La CE de modo explícito declara su supremacía al ordenar que los ciudadanos y los poderes
públicos estén sujetos a la CE. De este modo los mandatos y normas constitucionales tienen mayor
valor que los de cualesquiera otras normas jurídicas (supremacía material).
Para asegurar esta superioridad del poder constituyente respecto de los poderes constituidos se
prevén dos tipos de garantías, una ordinaria, la justicia constitucional que se confía al TC y otra
extraordinaria, la reforma constitucional.
Ambas garantías están íntimamente conectadas, pues la función del TC consiste precisamente en
desvelar las reformas solapadas de la CE, que se presentan como reformas legislativas y que obliga
a que éstas se formulen abiertamente como reformas constitucionales por el procedimiento
específico y con las garantías establecidas para ello en la propia CE (supremacía formal), esto es la
rigidez de la CE a su propia modificación.
De este modo, se evita que cualquier juez pueda por sí mismo inaplicar una ley por estimarla
inconstitucional, lo que conllevaría a un deterioro de la posición de la ley en el ordenamiento
jurídico, con la consiguiente lesión del principio democrático que se expresa en la ley, y también
del principio de seguridad jurídica.
- Para los jueces y tribunales ordinarios. El principio se traduce en una exigencia del planteamiento
de la cuestión de inconstitucionalidad, la cual sólo procederá cuando por vía interpretativa no sea
posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional.
- Para el TC. El principio democrático impone una cierta presunción de constitucionalidad de la ley,
en virtud de la cual el TC no debe declarar su nulidad cuando sea posible una interpretación de la
misma conforme a la CE, es decir, para considerar legítima la ley no es preciso que se demuestre
que es conforme a la CE, sino que basta con que no sea contraria a ella.
Ello obliga al TC a apurar las posibilidades interpretativas anulando la ley sólo cuando la
interpretación alternativa no sea razonablemente posible sin forzar el texto de la norma ni las
técnicas hermenéuticas. Solo entonces cabe rechazar una opción política del legislador.
2.2.-La Ley.-Leyes ordinarias; Leyes Orgánicas; Leyes de conexión con los subsistemas
autonómicos y relación interordinamental: Estatutos de Autonomía y Leyes Autonómicas.
2.2.1.-Leyes ordinarias
a) Concepto de Ley
Con arreglo a nuestro sistema constitucional, la ley es el acto probado y publicado con ese nombre
por las Cortes Generales de acuerdo con el procedimiento establecido en la CE, así como los actos
aprobados también con ese nombre por las Asambleas Legislativas de las CC.AA. de acuerdo con lo
establecido en sus correspondientes estatutos.
b) Características de la Ley
-Subordinación de la ley a la Constitución. La Ley no es ejecución de la CE. Dentro del marco que
establece ésta, la ley actúa con plena libertad de configuración normativa, libertad que no puede
reducirse a una mera discrecionalidad administrativa, sino que supone una libertad política de
configuración de contenidos normativos y, por tanto, de un nivel superior a la discrecionalidad que,
en ocasiones, concede la propia ley a la Administración.
-Primacía de la ley. En virtud de esta propiedad, la ley presenta una expansividad ilimitada, en el
sentido de que en ningún ámbito o materia le está vedada. La ley puede ocuparse de cualquier
materia e imponer así su voluntad incondicionalmente a la Administración, que no puede invocar
la existencia de espacios libres de ley.
-Fuerza de ley. Significa que todas las normas con rango de ley tienen una supremacía jerárquica,
de tal modo que pueden derogar a cualquier norma anterior de inferior rango y se resisten a ser
derogadas por una norma posterior con rango inferior.
Privilegio de inmunidad judicial -. Según la CE los jueces y tribunales ordinarios están sometidos al
imperio de la ley.
c) El procedimiento legislativo
- Tramitación y aprobación: Tanto los proyectos de ley del Gobierno como el resto de proposiciones
de ley inician su tramitación en el Congreso, debiéndose aprobar en el Pleno del Congreso, salvo
que ésta haya delegado en una Comisión Legislativa Permanente la aprobación de proyectos o de
proposiciones de ley, debiéndose en tal caso respetar los límites establecidos en la CE.
Una vez aprobado un proyecto de ley por el Congreso, deberá someterse a la deliberación del
Senado. El Senado cuenta con un plazo de 2 meses, a partir del día de recepción del texto, para
introducir enmiendas al texto (mediante mayoría simple) o incluso para oponer el veto al mismo
(mediante mayoría absoluta). En caso de enmiendas, el Congreso puede aceptarlas o no por
mayoría simple. Y en caso de veto del Senado, el Congreso puede ratificar el texto inicial por
mayoría absoluta, pero basta también con mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde
la interposición del veto por el Senado.
a) Concepto
La CE ordena que la regulación de determinadas materias deba contenerse en una ley especial que
se caracteriza porque para su aprobación, modificación o derogación requiere la mayoría absoluta
del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
b) Ámbito material
El TC parte de una concepción material de la ley orgánica, afirmando que si es cierto que existen
materias reservadas a la ley orgánica, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a
estas materias, y que por tanto sería disconforme a la CE que la ley orgánica invadiera materias
reservadas a la ley ordinaria.
No obstante, el TC admite que una ley orgánica por razones de conexión temática, de
sistematicidad o de buena política legislativa, pueda incluir cuestiones ajenas a la reserva pero que
constituyan un complemento necesario de la misma.
Ahora bien, el TC entiende que en estos casos en los que en una misma ley concurren materias
estrictas y materias conexas, con objeto de que el legislador se ajuste a la CE y evitar así que las
materias conexas queden sometidas al régimen de rigidez que les corresponde a las materias
propias de la ley orgánicas, tal efecto puede y debe excluirse la ley orgánica indicando
expresamente que preceptos contienen sólo materias conexas, de modo que pueden ser
modificados por una ley ordinaria.
El Estatuto es una ley estatal, más concretamente una ley orgánica, pues se aprueba como tal y se
reforma mediante ley orgánica. Por tanto, el EA no es una norma autonómica, y ello por la sencilla
razón de que jurídicamente la Comunidad Autónoma sólo surge como tal precisamente a partir de
la aprobación del EA.
Ahora bien, es cierto que el EA es una ley orgánica eso si con importantes peculiaridades que se
manifiestan tanto en el procedimiento de elaboración como en el de reforma.
a) Relaciones de cooperación
Nuestra Constitución, al ser de consenso, no es muy concreta en los asuntos relacionados con las
autonomías, y lo mismo ocurre con las competencias. La Constitución simplemente lo que hace es
reconocer el derecho de autonomía.
Por eso, para ver las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas hay que ver los
artículos 148 y 149 de la Constitución. En estos artículos existe una frontera entre el ámbito
competencial del Estado y el de las CCAA.
Sin embargo esa línea de separación no es neta, ya que, el corte que hace en el ámbito de
competencias (art. 149) no es un corte lineal. Por eso, en determinadas materias tiene que
concurrir la legislación del Estado y de las CCAA.
a) La regulación concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre una misma
materia
El art. 149.1 CE define la competencia exclusiva del Estado para una «regulación de condiciones
básicas» (1º) o formulación de «bases» (8º, 11º, 13º. 16º, 18º y 25º), de «legislación básica» (17º,
18º y 23º), de «normas básicas» (27º y 30º), de «régimen general» (21º).
En el art. 148.1, en los números 7º y 13º, aun sin esa terminología específica, aparece el mismo
tecnicismo. Se trata de enunciar una competencia normativa estatal que no agota la regulación de
la respectiva materia, sino que prevé una participación ulterior de las CC.AA. en tal regulación
mediante las normas que en el mismo art. 149.1 se llaman en algún caso normas de «desarrollo»,
término que ha pasado luego a la generalidad de los Estatutos.
La CE dice al Estado claramente en qué materias puede regular una parte de la misma, que llama
básica, y prevé la colaboración de las CC.AA. para desarrollar la materia. Las normas de desarrollo
dictadas por las CC.AA. tienen igual posición que las normas básicas dictadas por el Estado.
Cuando la CE habla de bases, normativa básica, o aspectos básicos, no hay que confundir estas
bases con otras que aparecen en los art. 82 y 83 CE, y otras bases que aparecen en el art. 150.1
(ley marco).
En estos casos se trata de un fenómeno de delegación legislativa, como ya sabemos, que supone
una habilitación para dictar normas que confiere el poder legislativo a otro órgano, en tanto que
en el caso en que estamos no hay tal delegación, sino una atribución directa de competencia
normativa realizada por la Constitución y el respectivo Estatuto, a favor de las CC.AA., las cuales
por ello no necesitan esperar a que el Estado dicte la normación básica para disponer de inmediato
de sus facultades normativas de desarrollo.
Por otra parte, la normación básica estatal es de directa aplicación y no necesita de desarrollos
para tener por sí mismo valor normativo completo.
Lo característico del sistema radica en el concurso de los dos centros territoriales de poder para la
regulación global de una misma materia, regulación global que ha de nutrirse, pues, con normas
de las dos procedencias.
El problema específico es cómo han de articularse esos dos frentes, articulación que se organiza
sobre la atribución respectiva a los dos centros políticos de un contenido diverso de la regulación
global de que se trata: al Estado, lo «básico», a la Comunidad Autónoma el «desarrollo de tal
regulación básica». De este modo la idea esencial se ordena como sigue:
La norma básica tiene que establecer el marco de una política global sobre la materia de que se
trate, de una concepción unitaria de su régimen, aunque sin que ello implique un uniformismo
estricto, puesto que lo característico aquí es la previsión de que dentro de ese marco global son
posibles una diversidad de regulaciones y por tanto una acción de gobierno de cada Comunidad
Autónoma en función de una política propia. La disociación entre básico y desarrollo se concibe
sobre ese doble juego de política global y de políticas propias o específicas incluidas en el marco
de aquéllas, pero sustantivas.
La regulación básica estatal se expresa en una regulación general o nacional unitaria, que es lo que
distingue el supuesto de aquellos otros en que la competencia normativa autonómica es completa
y no limitada al desarrollo de unas bases. Lo que la CE persigue al conferir a los órganos generales
del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia
determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la
Nación. Esto lo asegura en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad
Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del
propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan.
Pero esa regulación nacional no ha de ser completa, no ha de agotar toda la normación mediante
un uniformismo completo; por el contrario, la CE ha querido que esa uniformidad se reduzca a lo
básico y que tras ese nivel pueda y deba jugar el particularismo y las políticas propias de cada
Comunidad.
El Estado no puede agotar la regulación de la materia, que es menester que reserve un ámbito
sustancial de la misma para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su propia
competencia normativa.
Esto último, la posibilidad de que las Administraciones autonómicas ejecuten ese complejo
normativo mixto o de las dos procedencias lo prevé sólo excepcionalmente la Constitución.
Pero la han generalizado los Estatutos que, con virtual unanimidad han atribuido a las respectivas
Comunidades tanto el desarrollo de esas normas básicas como la ejecución del corpus normativo
global que resulta de esa integración de normas de las dos procedencias.
La CE ha pretendido cohonestar, pues, dos principios distintos: que la legislación sea común o
general a todo el territorio nacional (o toda ella o sus elementos básicos), pero que su ejecución
esté controlada, a través de los órganos autonómicos representativos, por las poblaciones de los
respectivos territorios que van a ser los destinatarios de tal ejecución. Con lo primero busca, en las
materias de que se trata, una legislación uniforme, al menos en sus bases; con lo segundo, que el
control de la ejecución por las poblaciones interesadas aporte el sentido de las necesidades
específicas de dichas poblaciones y una exigencia mayor de eficacia.
La ejecución autonómica de las leyes del Estado no está sujeta jerárquicamente a ningún órgano
del mismo
En este caso la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la coordinación en tres
ámbitos: Economía, Investigación científica y técnica y sanidad. Lo que el poder estatal de
coordinación pretende arbitrar es algo diferente que la fijación de unas bases normativas,
incluyendo, de este modo, medidas no normativas de articulación del ejercicio conjunto de las
competencias a coordinar. Esos medios no normativos desembocan, o bien en una simple
coordinación formal, o bien en una coordinación del “contenido de los asuntos”, que supone un
cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior (el Estado).
1º) El Estado fija directrices genéricas para conseguir un objetivo dejando a las CCAA una cierta
libertad para elegir los medios y el procedimiento para lograrlo.
2º) Es la planificación. Es someter una actividad determinada a un plan. El Estado somete a las
CCAA al plan para que se consiga una cierta unidad respetando la libertad de las CCAA. Las CCAA
seguirán teniendo todas sus competencias pero tendrán que acomodarse al plan de Estado.
b) Relaciones de interferencia
Las relaciones de interferencia suponen el segundo gran capítulo de relaciones positivas entre los
ordenamientos, tras las relaciones de cooperación que hemos visto con cierto detalle.
A) Delegaciones normativas: Es la delegación legislativa por parte de las cortes generales a favor
de las CCAA. Se transmite la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas, siempre que el
Estado tenga competencia para legislar en la materia. Lo fundamental es el traslado a órganos
autonómicos de facultades normativas estatales, quedando a iniciativa de la Ley de delegación el
ámbito, el contenido, las condiciones y los rangos de las normas delegadas.
El Estado puede dictar leyes de armonización, que son leyes que establecen los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas. Es, por tanto, una posibilidad excepcional, cuando la
necesidad así lo justifique.
Este poder estatal puede ejercitarse preventivamente, es decir, aunque las normas autonómicas
aún no se hayan producido.
El contenido de la ley de armonización debe ser de principios, es decir, no una ley que agote por sí
misma la regulación de la materia, y deben ser generales, es decir, no dirigidos sólo a una o varias
CCAA.
Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las
Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de
los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales
sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
d) Ejecución y coerción estatal:(art.155.CE)
Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le
impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno,
previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido,
con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para
obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del
mencionado interés general.
La coerción estatal constituye una garantía última del mantenimiento de la unidad final del sistema
político, y su utilización supone por sí misma una situación de grave crisis.
c) Relaciones de integración
El sistema de relaciones positivas entre los dos ordenamientos se cierra con dos cláusulas
constitucionales que se encuentran en el artículo 149.3: Las normas del Estado “prevalecerán en
caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas”, y “el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de
las Comunidades Autonómicas”.
Son las importantes cláusulas de prevalencia y de suplencia del Derecho del Estado, que cumplen
una función de integración final del sistema, tras la estructura básica de la separación, la
cooperación y la interferencia que presiden las relaciones entre los dos ordenamientos.
Por ella, las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las normas de las CCAA.
Según ella, el Estado no puede desalojar a las CCAA de sus esferas de competencia propias.
Por lo tanto, la norma estatal prevalece sólo en caso de conflicto (concurrencia de normas de las
dos procedencias sobre una misma materia) y en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de las CCAA.
1º) En los casos de cooperación y de interferencia entre los dos ordenamientos. En ellos ambos
ordenamientos concurren con facultades propias en la producción de un efecto final conjunto. En
el caso de concurrencia normativa, son las bases del Estado las que prevalecen sobre las normas
autonómicas de desarrollo.
2º) Concurso de normas de los dos orígenes por superposición de títulos competenciales propios
sobre un mismo objeto.
La Constitución dice: “El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”.
Esta regla nos dice que el Derecho del Estado es el Derecho general o común, orgánicamente
completo en tanto que el derecho autonómico es un derecho especial, y como tal, incompleto,
precisando para su funcionamiento final de la suplencia de ese derecho común de fondo, sin cuya
asistencia carecería de toda posibilidad de desenvolvimiento sistemático.
Son leyes en el sentido estricto del término, exactamente igual que las leyes aprobadas por las
Cortes Generales a las que se encuentran equiparadas en rango , así las leyes autonómicas gozan
del privilegio de inmunidad jurisdiccional, es decir, están sometidas exclusivamente a la
fiscalización del TC.
No obstante, hay una diferencia entre la ley autonómica y la ley estatal: mientras que la
impugnación de la primera no acarrea nunca la suspensión de la vigencia de la ley, la impugnación
por el Gobierno de la Nación de las leyes autonómicas produce la suspensión de la disposición
recurrida, si bien el TC debe ratificarla o levantarla en un plazo no superior a 5 meses.
En cuanto a las particularidades del procedimiento legislativo en relación con las leyes estatales,
los EA suelen conceder con amplitud la iniciativa popular y de las Entidades Locales del territorio.
Otra particularidad consiste en que el acto de promulgación de la ley no ejercido por el Rey sino
por el Presidente de la Comunidad Autónoma y la publicación, por lo general, es doble, pues se
efectúa en el boletín oficial correspondiente y en el BOE, si bien los EA prevén que la entrada en
vigor se producirá con la publicación de la ley en el Boletín de la Comunidad Autónoma.
Por último, al no existir diferencia de naturaleza entre ley estatal y la autonómica, sino tan sólo una
diferencia competencial o de ámbito material y de ámbito territorial, debe entenderse que cuando
la CE establezca una reserva de ley sobre una materia, tal reserva puede ser cubierta por la ley
autonómica, en tanto con valor y fuerza de ley salvo que se trata específicamente de reservas de
ley orgánica o específicamente a la ley de las Cortes Generales, y siempre que la Comunidad
Autónoma ostente competencia legislativa sobre la materia en cuestión.
3.-Las normas del Gobierno con fuerza de Ley.- Decretos-Leyes; Decretos Legislativos.
3.1.-Los Decretos-Leyes
a) Concepto
No obstante, la CE añade que estos decretos-leyes aprobados por el Gobierno tienen un carácter
provisional, y deben ser sometidos inmediatamente a la ratificación del Congreso de los Diputados.
Por esta razón, el decreto-ley no es únicamente una disposición legislativa del Gobierno, sino que
es el producto de una actuación concurrente del Gobierno y del Congreso: al primero le
corresponde una facultad de iniciativa y de determinación del contenido de la norma, con efecto
inmediato pero temporalmente condicionado, y al segundo le corresponde decidir si se incorpora
o no definitivamente la norma al ordenamiento.
De otro lado, debe señalarse que algunos Estatutos de Autonomía reproducen la figura
constitucional del decreto-ley en su respectivo ámbito.
b) Presupuesto habilitante
Ahora bien, tanto en la apreciación del supuesto de hecho habilitante como en el juicio de
idoneidad de las medidas previstas en el decreto-ley, el TC viene reconociendo el mayor peso al
juicio puramente político que corresponde a los órganos constitucionales que intervienen en la
aprobación y convalidación de los decretos-leyes, y cuya valoración de eficacia no debe suplantar
el TC.
Con todo, el propio TC advierte que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad no es una
expresión vacía de significado que permita al Gobierno actuar libremente sin restricción alguna, de
tal modo que cabe un control externo por parte del TC en los casos de abuso por evidente
inexistencia del presupuesto y de patente arbitrariedad, así como de manifiesta inadecuación de
las medidas previstas en la norma, pues se estaría invadiendo las facultades reservadas a las Cortes
Generales por la CE.
c) Límites materiales
d) La intervención parlamentaria
La CE establece que los decretos-leyes deberán ser sometidos a debate y votación de totalidad al
Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de 30 días a su
promulgación. El Congreso tendrá que pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y
sumario.
El acto de convalidación no es una ley, pues no es producto de la voluntad legislativa del Congreso
y Senado de acuerdo con el procedimiento legislativo, sino de la voluntad exclusiva del Congreso y
conforme a un procedimiento especial sumario. Por esta razón, la convalidación ha de ser
necesariamente de la totalidad del decreto-ley, pues mediante este acto el Congreso no puede
introducir modificación alguna al mismo, ya que, las opciones del Congreso se reducen a ratificar o
rechazar en bloque el decreto-ley.
Por último, la CE dispone que durante un plazo de 30 días, las Cortes podrán tramitar los decretos-
leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
3.2.-Los Decretos-Legislativos
La primacía de la ley permite a ésta regular de modo exhaustivo cualquier materia, con el grado de
detalle que estime oportuno. No obstante, esto supondría en la práctica una sobrecarga de los
órganos legislativos, por lo que, debido a esta razón existen dos fórmulas de colaboración
normativa entre el Parlamento y el Gobierno:
- La fórmula más común consiste en la llamada remisión normativa, en virtud de la cual la ley
habilita al Gobierno a que proceda al desarrollo de su contenido mediante la aprobación de un
reglamento, es decir, mediante el ejercicio por el Gobierno de su propia potestad reglamentaria.
Ahora bien, para que sea constitucionalmente válida, la remisión normativa no debe entregar al
Gobierno el núcleo esencial de las materias reservadas a la ley, sino que el reglamento debe
limitarse a ser el complemento indispensable de la ley.
- Si el Parlamento quiere ir en la colaboración normativa con el Gobierno más allá de los límites
constitucionales que la reserva de ley impone a la remisión normativa, la CE le permite hacer uso
de la técnica de la delegación legislativa, en virtud de la cual las Cortes Generales delegan en el
Gobierno, dentro de unos límites, la potestad de dictar normas con rango de ley, excepcionando
así el principio según el cual potestades públicas no son delegables.
En este supuesto, el Gobierno no ejerce la potestad normativa propia, sino delegada por el propio
Parlamento.
b) Modalidades de delegación
A la ley que contiene la delegación se le denomina ley delegante, y la disposición del Gobierno que
contiene la legislación delegada recibe el título de decreto legislativo.
Leyes de bases para la formación de textos articulados. En estos casos la ley de delegación es una
ley de bases que regula una materia sólo a nivel de grandes principios y directrices,
encomendando al Gobierno la regulación concreta de dicha materia, mediante la aprobación de un
texto articulado.
Ley de refundición y textos refundidos. En este caso no hay una autolimitación del Parlamento para
regular una materia sólo al nivel de grandes principios, sino que se trata de asignar al Gobierno
una operación de técnica legislativa consistente en reducir a un texto unitario (el texto refundido)
una serie de normas dispersas.
La delegación legislativa ha de otorgarse mediante ley de las Cortes Generales, es decir, no cabe
una autodelegación del Gobierno.
Además, la CE prohíbe a la ley delegante que autorice la subdelegación a autoridades distintas del
propio Gobierno. De otro lado, la delegación legislativa no debe afectar a materias sujetas a
reserva de ley orgánica, lo cual es lógico pues tal reserva lo es a un procedimiento legislativo
especial. Ahora bien, la delegación legislativa puede cumplir perfectamente la reserva de ley para
regular el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.
Además, la delegación debe otorgarse para materia concreta, de modo que se excluyen las
delegaciones sobre materias globales o genéricas. En este sentido, la CE dispone que las leyes de
bases deben delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa, y la
autorización para refundir textos legales debe determinar el ámbito normativo a que se refiere al
contenido de la delegación.
De otro lado, mientras que la delegación debe ser en todo caso expresa, la revocación de la
delegación puede ser tácita, es decir, mediante la aprobación de una ley que regule la materia
sobre la cual versa la delegación.
En tal caso, la CE establece que cuando una proposición de ley o una enmienda fuera contraria a
una delegación legislativa, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. Al Gobierno
se le confiere así un derecho a veto frente a las revocaciones tácitas, obligando a que se proceda a
una revocación expresa.
El TC entiende que la jurisdicción ordinaria es competente para fiscalizar todas las infracciones o
excesos de la delegación legislativa, es decir, cuando el decreto legislativo va más allá de lo que le
permite la Ley de delegación (decreto legislativo ultra vires), pues en tal caso de exceso en el uso
de la delegación legislativa no estaría cubierto por ésta, y por ello, tendría rango de reglamento, de
modo que sería plenamente fiscalizable por los tribunales ordinarios (teoría de la degradación
normativa).
4.1.-Concepto de reglamento
Por reglamento se entiende la norma que emana de la Administración Pública y que se sitúa en el
ordenamiento jurídico con un rango forma inferior al de las leyes y demás normas con rango de
ley.
Las relaciones entre la ley y el reglamento vienen marcadas por el principio de supremacía de la
ley. La supremacía de la ley significa que sus disposiciones no pueden ser desconocidas por
ninguna norma reglamentaria, dado el respectivo origen o fuente de la ley y del reglamento.
Por tanto, la norma dictada por el Gobierno, en ejercicio del poder normativo reglamentario que le
atribuye la CE, no puede contradecir ninguna disposición de la ley, incurriendo, si así sucediera en
un vicio de nulidad de pleno derecho determinante de su invalidez, y consecuentemente, de su
ineficacia jurídica.
Además, ni que decir tiene que si la norma reglamentaria preexiste a la ley, ésta podrá dejarla sin
efecto, resultando ese efecto derogatorio de la mera oposición de lo dispuesto entre una y otras
normas, sin tan siquiera ser necesaria una expresa declaración al respecto.
El reglamento también se encuentra limitado por el principio constitucional de reserva de ley. Este
principio circunscribe los ámbitos en los que puede ejercitarse la potestad reglamentaria, lo que
significa que en dichos ámbitos queda excluida de raíz la posibilidad de que el Gobierno pueda
dictar normas reglamentarias. Lo que sucede es que esas normas no podrán ser dictadas si
previamente no existe una ley reguladora que habilite expresamente al Gobierno para hacerlo. Por
eso, en tanto no concurra esa habilitación legal, la norma reglamentaria incurrirá en un vicio de
nulidad de pleno derecho.
a) La reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los
cuales la CE exige su regulación por norma con rango de ley, lo cual supone que aunque la ley no
las regule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias.
b) La reserva formal de ley, la cual opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y
significa que cualquier materia por mínima o intranscendente que sea, cuando es objeto de
regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento.
4.2.3.-Deslegalización
La supremacía de la ley determina la congelación del rango normativo de las cuestiones por ella
reguladas, lo cual es un efecto de la llamada deslegalización.
En nuestro sistema jurídico la ley puede regular cualquier materia, desplazando a cualquier norma
reglamentaria previa en virtud del principio de jerarquía y aun cuando esa regulación legal no
venga exigida por el principio de las materias reservadas la ley.
Pero la ley puede ulteriormente retirarse, con lo que, en tal caso, se produce una deslegalización
que permite intervenir a la norma reglamentaria sin previa habilitación legal, lo cual supone que la
reserva de ley no es absoluta y que, por consiguiente, hay materias y cuestiones cuya regulación
no ha quedado constitucionalmente reservada a la ley.
Por último, el acto administrativo se diferencia de la norma reglamentaria en que mientras este
tiene por destinatario a una concreta o concretas personas, el reglamento se dirige a los
ciudadanos en general o una pluralidad indeterminada de personas, aunque también hay actos
que tienen por destinatarios a una pluralidad de personas.
La justificación de esta potestad reglamentaria radica en que la inmensa mayoría de las normas
que componen el ordenamiento son reglamentos, que normalmente se caracterizan por un
contenido marcadamente técnico así como de una vigencia fugaz.
4.5.-Clases de reglamentos
a) Por su origen
Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en:
·Reglamentos estatales: dentro de éstos los de mayor jerarquía son los del Gobierno que se
aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto, subordinados a éstos están los reglamentos de
los Ministros en forma de Órdenes Ministeriales, y los de las autoridades inferiores que revisten la
forma de resolución, instrucción o circular de la respectiva autoridad que los dicte.
Por la relación del reglamento con la ley se diferencian las siguientes clases:
Por lo tanto, este tipo de reglamento sólo puede regular aquello que ha sido deslegalizado.
Los reglamentos independientes también tienen sus limitaciones, ya que no puede regular aquello
que ha sido regulado por una ley y que ha dejado como desarrollo normativo aquello que no es
reserva de ley; estas materias son reguladas por los reglamentos ejecutivos y no por los
reglamentos independientes.
c) Por la materia:
·Reglamentos jurídicos: son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el
ámbito de la relación de supremacía general, es decir, entre las AA.PP y el conjunto de los
ciudadanos.
a) Límites formales:
1.- Competencia:
La CE también reconoce la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno de las CC.AA, al prever
el control por la jurisdicción contencioso-administrativa de la Administración de dichas
Comunidades y de sus normas reglamentarias.
2.- Jerarquía:
La LRJPAC establece que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra
de rango superior, por lo que, de esto se deduce que esta ley no determina ningún orden
jerárquico limitándose a declarar que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de
jerarquía que establezcan las leyes.
Hay que señalar que el principio de jerarquía entre reglamentos sólo entra en juego en las
relaciones entre reglamentos pertenecientes a un mismo subsistema normativo, es decir, dentro
de cada ordenamiento territorial, pero no así entre normas pertenecientes a distintos
ordenamientos, cuyas relaciones se ajustan al principio de jerarquía.
Para los reglamentos de las CC.AA, las leyes de Gobierno y Administración suelen establecer un
orden similar, en función del rango del órgano que las hubiere aprobado y su orden en la jerarquía
se ajustará al de los órganos de que emanen.
Por último, los reglamentos locales, dado que son de emanación de un mismo órgano no están
sujetos a relación jerárquica entre sí.
3.- Procedimiento:
· Por un lado, garantiza los derechos e intereses legítimos de las personas afectadas por la
disposición reglamentaria.
b) Dictamen del Consejo de Estado en los casos en que proceda (siempre procede en el caso de los
reglamentos ejecutivos)
3) Debe abrirse un periodo de audiencia e información pública para que los grupos de afectados
por ese reglamento, o los ciudadanos en general, puedan realizar alegaciones.
La información pública puede excluirse por resolución motivada cuando los grupos de afectados o
las asociaciones que engloban intereses afectados por el reglamento hayan sido consultados o
hayan intervenido anteriormente. Tampoco procede la información pública cuando se trate de
reglamentos internos.
b) Límites Materiales
Los principios generales del Derecho actúan como límites sustanciales al ejercicio de la potestad
reglamentaria y condicionan la validez de los reglamentos. Y entre estos principios, se encuentra el
de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Por lo tanto, La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las leyes,
lo que también vulneraría los principios de legalidad y de jerarquía normativa, ya que la
disposición de rango inferior (reglamento) debe respetar y ajustarse en todo caso y de forma
obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes).
Esta circunstancia nos obliga a que la materia reglamentaria va a depender de las reservas de ley.
Por lo tanto, la Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las leyes
(reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes Generales. En estos supuestos nos
encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad (de reserva de ley), y por tanto,
dichos reglamentos serían nulos de pleno derecho
4.-Irretroactividad:
Este principio también alcanza a las normas reglamentarías, de ahí que la LRJPAC establezca que
serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de
las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables.
4.7.- Efectos:
En este sentido, la LRJPAC establece que para que las disposiciones administrativas produzcan
efectos jurídicos habrán de publicarse en el diario oficial que corresponda.
Por su parte, la LG dispone que la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
requiera su íntegra publicación en el BOE.
Igualmente, la LBRL dispone que los reglamentos locales no entren en vigor hasta que no tenga
lugar la completa publicación de su texto en el Boletín Oficial de la provincia.
La Administración cuando actúa está obligada también por los reglamentos que ella misma ha
dictado, y por esta vinculación somete también al mismo órgano que dictó el reglamento e incluso
a sus superiores jerárquicos.
En nuestro ordenamiento jurídico se prohíbe que los actos de la Administración sean contrarios a
las normas, e incluso, para el mismo que las dicto, es decir, si el órgano que dictó la norma quiere
hacer una excepción en un caso concreto no podría hacerlo sin modificar el reglamento.
4.8.-Control:
b) Recurso indirecto: impugna a un acto del Reglamento cuya nulidad se postula en base a la
ilegalidad del Reglamento, si bien es posible alcanzar la nulidad del Reglamento en su conjunto.
Sus efectos son también Erga omnes.
El plazo para interponer este recurso no depende de la fecha de publicación del Reglamento ilegal,
sino de la notificación del acto singular objeto del recurso. De modo que se pueden recurrir
Reglamentos ilegales publicados hace años.
d) Cuestión de inconstitucionalidad: en este caso, cualquier juez o Tribunal que considera que un
reglamento o disposición administrativa que se debe aplicar a un caso concreto es inconstitucional,
debe plantear bien de oficio o a instancia de parte, la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC.
En este caso, una vez planteada, la cuestión tiene carácter prejudicial y el proceso principal se
paraliza hasta que el TC no resuelva la cuestión de inconstitucionalidad.
a) La costumbre
Según el CC, la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable. Sin embargo, debido al principio
de legalidad, el Derecho Administrativo es un derecho fundamentalmente positivista, integrado
casi en su totalidad por normas escritas y, por esta razón, la costumbre presenta en Derecho
Administrativo un valor francamente limitado.
En todo caso, pueden diferenciarse dos supuestos en los que la costumbre actúa como fuente
supletoria o subsidiaria del Derecho Administrativo. De un lado, algunas normas escritas remiten
expresamente la regulación de determinadas cuestiones a la costumbre. Por otro lado, en ausencia
de remisión legal expresa, sólo en ocasiones excepcionales la costumbre ha sido aplicada por la
jurisprudencia para cubrir lagunas de la norma escrita.
b) El precedente administrativo
Por estas razones, la doctrina entiende que los precedentes administrativos no constituyen normas
de Derecho y, en consecuencia, tampoco vinculan, en principio, a la propia Administración, la cual
puede apartarse de ellos.
Ahora bien, la Administración no puede modificar sus criterios arbitrariamente, existiendo dos
límites para la misma:
·Desde un punto de vista formal, la LRJPAC obliga a la Administración a motivar las resoluciones
que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, de modo que la Administración
debe exponer las razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de criterio operado.
6.-Derecho Comunitario
Es el Derecho supremo de la Unión Europea (UE), es decir, que prevalece sobre cualquier otra
fuente de Derecho. El Derecho primario incluye esencialmente los Tratados de UE, que son el
Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
·Derecho Derivado: El Derecho Derivado es el conjunto de normas dictadas por las instituciones
comunitarias en el ejercicio de sus competencias, y cuya validez depende de su compatibilidad con
el Derecho primario
· Directivas: es una norma que obliga a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado
a conseguir dejándoles libertad sobre los medios que pueden utilizar para alcanzar esos
resultados, pero no es de aplicación directa sino que es necesario que el Estado desarrolle una
normativa en el plazo determinado. Pueden ser dirigidas a ciertos Estados miembros, pero lo
normal es que se dirijan a todos.
b) La relación entre el Derecho Comunitario y los ordenamientos internos de los Estados
miembros
·Principio de primacía: Con arreglo a este principio, el Derecho europeo tiene un valor superior a
los Derechos nacionales de los Estados miembros. El principio de primacía es válido para todos los
actos europeos de aplicación obligatoria. Por lo tanto, los Estados miembros no pueden aplicar una
norma nacional contraria al Derecho europeo.
El principio de primacía garantiza la superioridad del Derecho europeo sobre los Derechos
nacionales.
Este carácter de supremacía se fundamenta en la cesión del ejercicio de la soberanía que los
Estados miembro realizan en favor de las instituciones europeas.
Tal cesión sólo tiene sentido dotando de superioridad jerárquica a la norma comunitaria en
materias de su competencia, es decir, que esta prevalencia no debe ser entendida desde la idea del
rango normativo, sino desde la idea de la aplicación preferente. Quiere ello decir que en el
supuesto de que haya una contradicción insalvable entre una disposición interna y una regla
comunitaria, el órgano de aplicación estatal debe aplicar la comunitaria e inaplicar la nacional.
Hay que señalar que esta primacía no deroga las normas nacionales que son contrarias a las de la
Unión, sino que las «desplaza»; esto es, las normas nacionales contrarias a las europeas dejan de
aplicarse, pero no desaparecen.