El acuerdo por UPM2 y sus

implicancias
Septiembre de 2019
(BORRADOR)

Introdu
cción

En noviembre de 2017 se firma un acuerdo de inversión por parte del Secretario y

Prosecretario de Presidencia y el Director de la OPP en representación de Uruguay, y en la
contraparte, representantes de la empresa UPM, para la instalación de una planta de pulpa de
celulosa en Pueblo Centenario, límite entre Durazno y Tacuarembó1. Junto con la planta de
UPM en Fray Bentos, y la de Montes del Plata en Colonia, esta sería la tercer planta de pulpa
de celulosa en Uruguay. Además de la instalación de la planta, el acuerdo implica la
construcción de una vía férrea desde Paso de los Toros a Montevideo, un viaducto que permita
el acceso de los trenes de carga al puerto de Montevideo, una planta logística en el actual
recinto portuario, y el dragado de la zona portuaria. Como veremos más adelante, parte
importante de las inversiones para lograr esta infraestructura serán realizadas por el estado
uruguayo.

En estas líneas intentaremos generar debate en torno al aporte de la producción forestal al

desarrollo nacional, y a las implicancias del acuerdo firmado recientemente para la instalación
de la tercer planta de celulosa. Entendemos que este debate hace a la esencia del país que
queremos, y afecta de manera directa a su educación, la apuesta a recursos calificados, y a la
felicidad pública, tres temas que nos implican directamente. Creemos que como docentes
de Facultad de Ingeniería es imprescindible realizar un aporte que refleje una mirada crítica y
fundamentada sobre el asunto.

Modelo de país: primarización, extranjerización y

dependencia

Uruguay ha ocupado desde siempre el rol de proveedor de materias primas en la división

internacional del trabajo. A la economía primarizada de la lana, el cuero y la carne se le agrega
en los últimos años la madera y la soja. El desarrollo de la producción forestal en Uruguay
data de 1987, año en que se aprueba la "Ley Forestal", buscando fomentar el desarrollo del
sector mediante importantes exoneraciones tributarias, como IRAE, Impuesto al Patrimonio y
Contribución inmobiliaria rural. En ese momento, de las 16.4 millones de hectáreas productivas
de que dispone Uruguay, se encontraban forestadas con fines industriales tan sólo 46 mil
hectáreas, pasando a contar con 1.2 millones de hectáreas forestadas al 2017. De estas, el
80% corresponden a plantaciones de Eucalipto, con destino principal a la producción de
pulpa de celulosa, y el 20% a Pino, con destino a la transformación mecánica (paneles y
aserrado)2. Al 2018 el sector forestal maderero en Uruguay representaba el 2.4% del PBI y
ocupaba de manera directa a unos 17 mil trabajadores (un 1% del empleo total en Uruguay)3. Si
bien estas cifras son considerables, si se compara el porcentaje de participación en el PBI con
el de empleo total en Uruguay, se concluye que es un sector poco intensivo en el empleo en
relación a la media de la economía4.

Propiedad de la tierra

1
El “Contrato ROU UPM”, del 7/11/17, se encuentra disponible en la página de Presidencia.
2
Sociedad de Productores Forestales del Uruguay - http://www.spf.com.uy/
3
Hoja de ruta Forestal Madera - Transforma Uruguay - 2018.
4
El sector forestal en Uruguay y la Inversión extranjera, Instituto Cuesta Duarte (PIT-CNT), 2018.
UPM Forestal Oriental, empresa de capital finlandés que opera en Uruguay desde 1990, cuenta con 280
mil hectáreas propias, 146 mil de las cuales están forestadas5; mientras que Montes del Plata, de capital
chileno y sueco-finlandés, cuenta con 150 mil hectáreas forestadas. Es decir que ambas empresas
disponen de casi 450 mil hectáreas, tornándose así en dos de los mayores latifundios del país. Esto
representa una enorme extranjerización de la tierra, con su correspondiente pérdida de soberanía
nacional, a la vez que ha generado el desplazamiento de pequeños productores rurales6. Otro actor
relevante en la tenencia de tierras forestales son los "Fondos de Inversión Forestal", también conocidos
como TIMO, financiados principalmente por fondos de previsión social (AFAPs). Al 2017 estos disponían
de 218 mil hectáreas, 91% de las cuales estaban forestadas con capital extranjero7.

Empresa Hectáreas (miles) País de origen del Capital

UPM Forestal Oriental 280 Finlandés

Montes del Plata 150 Chileno y Sueco/Finlandés

Fondos TIMO (tipo AFAP) 218 91% extranjero

LUMIN 120 Brasileño

URUFOR/COFUSA 85 Uruguayo

Dank-Fymnsa 12 Uruguayo (mayormente)

TOTAL 865 72% son capitales extranjeros

Tabla 1: algunas de las empresas propietarias de tierra forestal en Uruguay.

Destino de la madera

Más del 70% de la madera forestada se exporta como troncos a Zona Franca para producción de Pulpa
de celulosa en las plantas de UPM, inaugurada en 2007 en Río Negro, y de Montes del Plata, que
funciona desde 2014 en Colonia. Además de celulosa, estas plantas generan energía a partir de
biomasa, parte de la cual venden a UTE. En la zona franca de UPM se encuentra además la empresa
Kemira, que abastece exclusivamente a UPM en insumos químicos para la producción de pulpa de
celulosa.

El restante 30% del área forestada, la cual corresponde a Pino y cierto tipo de Eucalipto, se destina a la
transformación mecánica. Esto abarca la producción de “paneles contrachapados”, destacándose la
empresa de capital brasileño LUMIN, ubicada en Tacuarembó. Esta cuenta además con una fábrica de
energía a partir de biomasa y es propietaria de 120 mil hectáreas, 65 mil de las cuales se encuentran
forestadas. Otra parte se destina al aserrado, donde destacan empresas como Frutifor, también en
Tacuarembó pero de capital chileno, y URUFOR-COFUSA, en el departamento de Rivera. Esta última
es una empresa uruguaya, que cuenta además con una planta de producción de energía a partir de
biomasa y es propietaria de 85 mil hectáreas en los departamentos de Rivera y Tacuarembó, 60% de
las cuales se encuentran forestadas8. También en Rivera se encuentra el aserradero Dank-Fymnsa, de

5
UPM Forestal Oriental - Informe resultados 2018 - https://www.upm.uy/forestal/informe-anual/
6
Según el Censo General Agropecuario de 2011, la cantidad de explotaciones agropecuarias se redujo en 12350
en relación al mismo censo del año 2000 (una reducción del 21.6%). En el mismo periodo la cantidad de
explotaciones familiares se redujo en 7407 (22.7 %).
7
“Invertir desde la raíz y con tiempo”, Revista Forestal, 28/04/2017
8
Resumen Público del Plan de Manejo de Compañía Forestal Uruguaya S.A - Diciembre 2018 -
http://www.urufor.com.uy/files/Resumen_Publico_del_Plan_de_Manejo_dic_2018.pdf
capital mayoritariamente uruguayo, y que cuenta con una planta de biomasa y unas 12 mil hectáreas
forestadas.

Una parte de la madera apta para transformación mecánica es exportada sin valor agregado debido a la
falta de demanda de la industria local. Esto se puede apreciar en la Tabla 2, donde se destaca el
incremento en la exportación de madera no tratada de Pino en el año 2017.

Año 2012 2013 2014 2015 2016 2017

No Coníferas 16225 12873 20879 22799 17022 21105

Coníferas 451 3572 4619 429 4419 86530

Tabla 2: Exportaciones de madera bruta no tratada (miles de dólares) - MGAP - Anuario 2018
No incluye la madera exportada a Zona Franca de las plantas de celulosa

Por otro lado existen industrias locales que producen papel a partir de pulpa de celulosa, como es el
caso de Softys (ex IPUSA), ubicada en Canelones y de capital chileno. Otra importante empresa de este
sector era FANAPEL, ubicada en Colonia, la cual recientemente ha dado quiebra. Estas últimas
industrias, que agregan mayor valor a la madera en relación a la producción de pulpa de celulosa, no
cuentan con iguales incentivos que las plantas de celulosa, por lo cual resultan menos competitivas.

En la Figura 1 se muestra la evolución en la participación del PBI de los productos manufacturados del
sector forestal. Destaca el incremento del rubro celulosa y papel en los años 2008 y 2015,
correspondientes al inicio de producción de las plantas de UPM y Montes del Plata respectivamente. Por
otro lado, el aporte al PBI de la manufactura de madera y productos de madera, como ser aserrado y
paneles contrachapados, se ha mantenido estancado en el entorno de 0.5% en todo el periodo.

Figura 1: Elaborado en base a datos del BCU del 1er semestre de 2019
(2017 y 2018 son datos preliminares)

Dado que la mayor parte de los productos del sector forestal son exportados, se puede tener una
imagen de la producción por rubro analizando las exportaciones del sector. Estos datos se muestran en
la Tabla 3. En los productos manufacturados destaca el descenso en la exportación de Tableros MDF a
partir del año 2015, lo cual se explica por el cierre de la empresa Urupanel en 2014. Algo similar ocurre
en la exportación de papel y cartón, con un descenso marcado en 2017, debido probablemente al cierre
de la empresa FANAPEL a principios de ese año. Por otro lado la exportación de pulpa de celulosa se
ha incrementado en forma sostenida.

Año 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Madera contrachapada 65246 74.439 67795 62164 42945 63669

Papel y cartón 46111 42969 52104 55737 30297 7338

Tableros de Fibra (MDF) 7198 10446 6664 393 69 7

Pulpa de Celulosa 831723 776892 902625 1265039 1237373 1334291

Tabla 3: Exportaciones de manufactura forestal en miles de dólares (incluye Zona Franca)
MGAP - Anuario 2018

Los datos muestran a la industria de la celulosa como destino principal de la materia prima madera, en
detrimento de otras industrias de mayor valor agregado como la producción de tableros y aserrado. En
los últimos años se ha llegado al punto de exportar en bruto buena parte de la madera apta para
transformación mecánica, debido a la falta de demanda local. Por otro lado, existen opciones de
desarrollo industrial a partir de la madera que aún no han sido exploradas o no se han desarrollado en
su máxima capacidad. Por ejemplo la construcción en madera, la producción de adhesivos o el uso de
subproductos del aserrado. El acuerdo firmado para la instalación de una tercera planta de celulosa, la
cual incrementará la demanda de madera para este uso, implica consolidar el destino del territorio
declarado de prioridad forestal a la industria de la pulpa de celulosa; profundizando así la dependencia
con un único producto primario, y quitando espacio al desarrollo de industrias de mayor valor agregado.

Educación e Investigación

El acuerdo para la instalación de UPM 2 impone ciertos compromisos al Estado uruguayo en relación a
sus políticas de educación pública e investigación. Antes de analizarlos, conviene mencionar que la
empresa UPM tiene injerencia en diferentes niveles del sistema de enseñanza público desde sus inicios,
fundamentalmente a través de la “Fundación UPM”. Según la empresa esta fundación “promueve el
desarrollo de comunidades donde la empresa opera en el interior del país, fomentando la educación y el
emprendedurismo a través del trabajo en conjunto con organizaciones sociales y referentes locales.”

Actuales actividades de UPM en el sistema de enseñanza público

A nivel de enseñanza Terciaria UPM mantiene un acuerdo de colaboración con la recientemente creada
Universidad Tecnológica (UTEC), el cual “se enmarca dentro de las políticas de cooperación y trabajo
en red definidas por la UTEC y en el apoyo decidido de la empresa finlandesa a la reproducción del
conocimiento en el interior del país, al fortalecimiento de las comunidades donde opera y al desarrollo
del sector forestal en Uruguay”9. Este acuerdo implica en particular la colaboración económica de UPM
hacia la UTEC, siendo que “UPM contribuyó económicamente para la obra civil del Instituto Tecnológico
Regional Suroeste”, ubicado en Fray Bentos, con un aporte de 4 millones de dólares. El mismo acuerdo
prevé la formación de los estudiantes en la planta de UPM, permitiendo a estos “acceder desde el

9
https://utec.edu.uy/upm-y-utec-refuerzan-el-compromiso-para-la-generacion-de-capacidades-de-formacion-que-co
ntribuyan-al-desarrollo-de-la-region-suroeste/
comienzo de su formación a lo que será la realidad del mundo del trabajo”, y la participación de UPM en
las actividades de la UTEC.

UPM mediante su Fundación también tiene injerencia en la educación pública Primaria y Secundaria,
con influencia sobre quienes deciden qué enseñar, en dónde y de qué manera. Cuentan entre otras
cosas con un aula digital especialmente diseñada para capacitaciones en un predio de la Escuela
Agraria de la UTU10, además de distintos proyectos en los cuales la empresa se entromete en las
comunidades locales, como por ejemplo: “Sembrando mi futuro”11, “Cuenta quien cuenta”12 y “Cuentos
del bosque”. Resulta interesante analizar las bases de este último concurso, donde el tema principal
eran “los bosques (naturales o artificiales), el paisaje, el medio ambiente y la biodiversidad". Dichas
bases establecen que "se evaluará positivamente texto e imágenes proactivos frente a lo reactivo, tanto
en lo conceptual como en lo actitudinal"; censurando así cualquier crítica que puedan tener los
estudiantes hacia las actividades de la empresa y del sector forestal.

Además de las actividades destinadas a los niños, Fundación UPM lleva adelante actividades de
formación destinadas principalmente a docentes y “directivos” de la enseñanza de sus zonas de
influencia. En conjunto con la Universidad de Montevideo, y "Reaching U - Foundation for Uruguay",
ofrece desde 2019 un "Postgrado en Educación: Especialización en Liderazgo, Gestión e Innovación
Educativa", dirigido a autoridades de centros de enseñanza de la zona de influencia de UPM. El objetivo
del posgrado es brindar al docente "conocimientos conceptuales, metodológicos y éticos para el
desarrollo de sus funciones". En asociación con la Universidad Católica, ofrece desde 2015 un posgrado
de formación docente en "Currículum y Evaluación" y un Diploma de Actualización Docente. Junto al
grupo "Jóvenes Fuertes - Uruguay", imparte una "Diplomatura Uruguaya en Psicología Positiva aplicada
a la educación del carácter", dirigida a "educadores del interior del país".

Detrás de lo que parece ser una participación desinteresada de UPM en las actividades de enseñanza
de las comunidades vinculadas a sus zonas de influencia, se pueden ver los intereses por aumentar su
aceptación, acallar críticas y transmitir valores que le sean útiles. La prioridad no parece ser la
enseñanza del saber conceptual, sino de lo metodológico (cómo liderar, planificar la clase, evaluar,
gestionar, motivar, elaborar estrategias) y lo comportamental en clave moral (cómo pensar
positivamente y hacer que los otros piensen positivamente). Resulta a su vez evidente que se busca
llegar directamente a quienes luego reproducirán lo inculcado, como directores de centros de
enseñanza, maestros, profesores, adscriptos y referentes locales.

Futuras responsabilidades

En lo que tiene que ver con el acuerdo para la instalación de UPM 2, algunos de los compromisos que
asume el estado uruguayo en materia educativa son:

“Organizar y financiar la mejora de las universidades técnicas (UTU), principalmente de Paso de los
Toros, Durazno y Tacuarembó, para mejorar su capacidad de brindar instalaciones y recursos
educativos con respecto a las disciplinas mecánicas, de instrumentación y eléctricas”. "Al hacerlo,
deberá tener en cuenta y aplicar de buena fe las visiones de UPM con respecto a: las necesidades de
su cadena de valores en relación con el proyecto de UPM [...]”.

10
https://www.upm.uy/prensa/todas-las-noticias/2019/05/fundacion-upm-promueve-la-conectividad-en-paso-de-los-
carros-inaugurando-aula-digital/
11
https://www.upm.uy/fundacion/proyectos/proyectos-fundacion/sembrando-mi-futuro/
12
https://www.upm.uy/fundacion/proyectos/proyectos-fundacion/cuenta-quien-cuenta/
A su vez el estado uruguayo se compromete a trabajar "de buena fe” para desarrollar un nuevo título
técnico llamado “Tecnólogo Control de Procesos”, que se ofrecerá en la UTEC. Se establece además un
"Plan de capacitación y asesoramiento profesional" a dictarse a través del Instituto Nacional de Empleo
y Formación Profesional (INEFOP), en el cual "UPM debe determinar las necesidades y los perfiles de
capacitación apropiados".

De esta manera el acuerdo direcciona la oferta educativa pública hacia los fines e intereses de la
empresa, obligando al Estado uruguayo a seguir políticas educativas impuestas por una empresa
extranjera, cuyos intereses se guían por la ganancia económica. Se violenta así la autonomía de los
Consejos de Enseñanza Pública que establece la Constitución, la cual dispone que la Enseñanza
Pública será regida por Consejos Directivos Autónomos. La única previsión constitucional que establece
alguna limitación a la autonomía de estos Consejos está reservada a las leyes dictadas por el
Parlamento, y no a la órbita del poder Ejecutivo, que es en este caso donde se ha firmado el contrato
con UPM. El Ejecutivo tiene vedado disponer de los programas y de la currícula de la Enseñanza;
mucho más hacerlo por contrato, supeditándolos a “las visiones” y los intereses de una empresa
privada. Por lo tanto todo el contenido de esta sección del acuerdo puede ser considerado
inconstitucional.

Además de lo referente a la enseñanza, el acuerdo compromete al estado uruguayo a crear un "Centro

Tecnológico Forestal Maderero" en Tacuarembó, y un "Centro Tecnológico en Bioeconomía, que incluya
dentro de sus temas de competencia la transformación química y física de la madera". Para ambos
centros se prevé una "gobernanza público-privada", que en el primer caso "procurará incluir a la
Sociedad de Productores Forestales". Por otro lado, el estado y la empresa acuerdan promover un
Fondo para proyectos de investigación. Este Fondo será de financiación conjunta y destinado al
desarrollo de “proyectos de investigación aplicada, así como becas de postgrado, pasantías y otras
capacitaciones técnicas en áreas de interés”. Es claro el subsidio que esto implica por parte del Estado
a la generación de conocimiento para utilidad de la empresa. Se promueve a su vez una privatización de
la gestión y definición de políticas de investigación y transferencia tecnológica, en áreas clave de la
producción del país; evitando destinar estos fondos a crear y fortalecer grupos de investigación en las
actuales instituciones públicas, que sean sostenibles en el tiempo y generen conocimiento con mayor
autonomía y capacidad de apropiación por parte del estado y la sociedad.

Impacto Ambiental

La segunda planta de UPM se instalará sobre el Río Negro, a la altura de Paso de los Toros. Esta es
una de las mayores diferencias con las primeras dos plantas de celulosa, las cuales se encuentran
sobre el Río Uruguay. Este último cuenta con un caudal diez veces mayor al del Río Negro, lo cual
permite minimizar el impacto de los efluentes volcados por la planta. A este menor caudal se debe
agregar el actual mal estado del río Negro, debido principalmente al uso de fertilizantes para la
producción agrícola de la zona, constatándose una concentración de fósforo de entre 80 y 90
microgramos por litro, mientras que el límite máximo admisible es de 25 microgramos por litro13. Estos
altos niveles de fósforo dan lugar a la generación de cianobacterias, las cuales provocan perjuicios a la
salud e incluso al turismo. Se debe tener en cuenta a su vez que, aguas abajo del sitio donde se
instalará la nueva planta de UPM, existen dos represas que retienen el agua en sus embalses, lo cual
posibilita aún más la proliferación de estas cianobacterias. Finalmente, y no menos importante, al menor
caudal disponible para la nueva planta y los embalses existentes en el río Negro, se suma que esta

https://ladiaria.com.uy/articulo/2017/2/segun-expertos-el-rio-negro-ya-esta-en-una-situacion-ambiental-critica-e-i
13

mpacto-de-planta-de-upm-seria-muy-negativo/
planta tendrá una producción estimada de 2.1 millones de toneladas anuales de celulosa, casi dos
veces superior a la de UPM Fray Bentos, que se ubica en 1.3 millones.

Debido a lo anterior, el acuerdo exige a Uruguay proveer, artificialmente, “un flujo mínimo en el Río
Negro, aguas debajo de la Represa del Rincón del Bonete, de acuerdo a los lineamientos ambientales
fijados por el Poder Ejecutivo y las resultancias del Estudio de Impacto Ambiental de la Planta de
Celulosa, no estando obligada UPM a realizar ninguna compensación por dicho flujo mínimo.” Esta
exigencia de establecer un flujo mínimo en el Río Negro se logrará mediante la represa del Rincón del
Bonete, donde se produce buena parte de la energía que consume el país. Esto supedita la producción
de energía al cumplimiento de los términos del contrato con UPM, lo cual puede traducirse en un
manejo no óptimo de la producción de energía, con las consiguientes pérdidas económicas para el
estado.

Según estimaciones de docentes de la Facultad de Ciencias, la planta de UPM 2 aumentaría en

promedio entre 4% y 8% el nivel de fósforo del río Negro, que ya se encuentra por encima de lo
permitido. A su vez, en momentos en que las aguas del río estén en su nivel más bajo, lo aumentaría
entre 20% y 30% 14.

Finalmente, es muy probable que para garantizar el flujo mínimo a UPM sea necesario incrementar la
cota del embalse donde se almacena el agua de la represa. Esto se traduciría en un impacto negativo
sobre las costas del balneario San Gregorio de Polanco, que se encuentra sobre el río Negro, aguas
arriba de la represa. De esta forma se perjudicaría al turismo de la zona, el cual representa el mayor
ingreso económico para la población de San Gregorio, conformada por unos 3500 habitantes. Más allá
de estos impactos del control del flujo, cabe preguntarse cómo se logrará garantizar dicho flujo en
épocas de sequías como la más reciente de 2018, que a su vez no son inusuales en la zona.

Legislación laboral

El acuerdo establece la creación de un ámbito de negociación entre el PIT-CNT, UPM y el Ministerio de

Trabajo, para la implementación de un protocolo de prevención y solución de conflictos, así como la
regulación de piquetes y ocupaciones. El gobierno se compromete a incorporar lo que se acuerde con
UPM al resto de la legislación laboral del país, lo que significa la incidencia directa de una empresa
multinacional sobre las condiciones laborales de todos los trabajadores uruguayos. Concretamente el
contrato expresa: “ROU asume el firme compromiso de [...] Incorporar al Derecho Positivo Uruguayo
-bajo de la forma de ley, decreto o eventualmente convenio colectivo-, las normas resultantes de los
acuerdos que se logren como resultado de dicha negociación, así como los mecanismos aplicables para
asegurar su observancia [...] Si el resultado de las negociaciones en ese ámbito no fuera plenamente
satisfactorio a los requisitos del Proyecto de UPM, podrá constituir una causal para que UPM no tome
una Decisión Final de Inversión positiva.”

Inversión pública

Un aspecto fundamental del análisis corresponde al monto, modalidad y destino de la inversión pública
necesaria para llevar adelante el proyecto. Dado que el presupuesto del Estado es acotado, la
distribución del mismo merece una reflexión política, y como trabajadores debemos velar por una justa
distribución del presupuesto nacional y en particular por cómo se prioriza el presupuesto educativo.
Para esto basta ver un solo ejemplo: cuando la Universidad reclamaba un monto cercano a los 120
millones de USD para concretar la refuncionalización del Hospital de Clínicas, desde el Poder Ejecutivo
se decía que no había recursos, y que sólo podía concretarse privatizando áreas del hospital en el
formato de Participación Público Privada, de forma de no incrementar el déficit fiscal y “no afectar el
grado inversor”. Sin embargo, en la Rendición de Cuentas 2017, a través del artículo 310, se transfieren
US$ 173 millones del Fondo de Estabilización Energética al “Proyecto Ferrocarril Central”; dinero que
estaba en arcas del Estado por lo que su utilización no aumentaba el endeudamiento ni el déficit fiscal si
se direccionaba hacia otros programas de interés social. Vale mencionar que el mencionado Proyecto
Ferrocarril Central luego derivó en el ferrocarril para UPM.

Según el contrato ROU-UPM, las obras que se compromete a realizar el estado para la instalación de
UPM2 incluyen:
1. el Proyecto Ferroviario;
2. el Proyecto de Viaducto sobre la Rambla;
3. los Proyectos Viales;
4. los trabajos de dragado de Administración Nacional de Puertos (ANP);
5. los trabajos de instalación eléctrica

En el informe “Evaluación financiera de ingresos y egresos del proyecto UPM2” se cuantifican algunas
de estas inversiones: 15

Concepto Millones de USD

PPP Ferrocarril Central 2250

Expropiaciones Ferrocarril Central 21,5

Obras adicionales Ferrocarril Central 93

Mantenimiento vial 198 (11 anuales)

Obras en el puerto 96,5

TOTAL 2659

Tabla 4: inversiones que se compromete a realizar el estado uruguayo para la instalación de UPM2

No se incluye aquí la conexión a la red eléctrica de 150 kV que deberá realizar la empresa estatal UTE,
el gasto tributario asociado a las exoneraciones fiscales y la Zona Franca, ni el eventual sobrecosto por
compra de energía a UPM a 72,5 USD/MWh durante 20 años. Por otra parte, la cláusula del contrato
que obliga a ROU a garantizar un flujo mínimo del Río Negro, provocará una caída de la capacidad
generadora de las represas instaladas sobre dicho río, provocando gastos adicionales de entre 45 y 160
millones de USD anuales16. Por lo tanto, si bien las obras mencionadas en el cuadro anterior totalizan
2629 millones de USD, el costo para el Estado es incluso más alto.

Por otra parte, según el acuerdo, la inversión de UPM sería de unos 2480 millones de USD. Es decir
que el Estado Uruguayo invertirá más dinero que la propia UPM, sin participación en las ganancias del
emprendimiento, que serán de gran cuantía. Puede incluso darse el caso donde UPM decida rescindir el

15
https://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2019/noticias/AD_336/0.%20Escenarios%20UPM%20versi%C3%B3
n%20MEF%20OPP%20(10-12).pdf
16
http://semanariovoces.com/upm2-las-sorpresas-continuan-por-william-yohai/
contrato, sin pagar por ello ninguna multa, mientras que el Estado ya se encuentra comprometido a
llevar adelante las obras, en particular los 2250 millones de USD del Proyecto Ferrocarril Central.

Según estimaciones del doctor en Economía Gustavo Melazzi, tomando un costo de producción de 300
USD la tonelada de celulosa en Uruguay y considerando una producción anual de 2 millones de
toneladas, UPM2 tendría ganancias por 800 millones de USD anuales. Es decir que, a lo largo de 20
años, la empresa tendría una ganancia de 16 mil millones de dólares. Si se descuenta la inversión inicial
de UPM, la cual podrá desquitar en sus primeros tres años de funcionamiento, esto implica una
ganancia neta de 13520 millones de dólares. Dicho de otra forma: en 20 años, por cada dólar invertido
por UPM, esta se llevará cinco de ganancia neta; en buena parte gracias a la inversión estatal.17

Antes de conocerse el contrato, el gobierno anunciaba la llegada de una inversión de 4000 millones de
USD por parte de UPM y una contrapartida del Estado Uruguayo de unos 1000 millones de USD,
abonando la idea en la opinión pública que se trataba de un gran negocio para el país. Según palabras
del propio presidente Tabaré Vázquez en el mes de julio de 2016: “la empresa, con sede central en
Finlandia, invertirá 4000 millones de dólares en la instalación de la planta industrial y en parte de la
logística, lo que será complementado con unos 1000 millones de dólares a cargo de Uruguay”18.

Tren de UPM

El acuerdo implica la construcción y mantenimiento, por parte del estado uruguayo, de una vía férrea
que unirá la ciudad de Paso de los Toros, donde se ubicará la planta de UPM, con el Puerto de
Montevideo. Este proyecto se llevará adelante mediante un contrato de Participación Público Privada
(PPP), con un costo total de 2250 millones de dólares, más 11 millones anuales por el mantenimiento, y
cuya construcción deberá estar finalizada para febrero de 2022. A cambio del uso de la vía, se estima
que UPM pagará tan sólo 3 millones de dólares anuales al estado. Como dato anecdótico, pero que
refleja la forma en que se han negociado algunos puntos del acuerdo, se puede mencionar que
originalmente el contrato preveía un pago estimado de 30 millones de dólares anuales por parte de UPM
pero, debido a un error de traducción, este pasó a ser diez veces menor19.

Sumado a esto, el estado juega un rol de garante frente a UPM por los inconvenientes que puedan
surgir en caso de que la empresa contratada para llevar a cabo la construcción del proyecto ferroviario
falle con algunos de sus compromisos. Por otro lado, en caso de proponerse mejoras al proyecto, estas
deben ser acordadas por ambas partes del contrato. Esto quiere decir que si existiesen mejoras que
sólo beneficien a la ciudadanía, aún así deberán ser aprobadas por la empresa.

Una vez finalizada la construcción de la planta de celulosa, el estado uruguayo se compromete a darle
“acceso no restringido las 24 horas del día, los 365 días del año” a UPM y/o su operador ferroviario;
asegurando además el “acceso prioritario a la vía férrea” para una determinada cantidad de “slots”
diarios para uso exclusivo de UPM. De esta forma, en caso de coexistir el uso de la vía con algún tipo
de tren de pasajeros, estos deberán adecuar sus horarios de salida y llegada según el uso de slots de
UPM, que indicará su uso de slots con al menos 24 horas de anticipación.

El estado ya ha comenzado el proceso de construcción del proyecto Ferroviario, utilizando el método de

Participación Público Privada (PPP) para financiarlo. Este proceso ha implicado que se pongan en

17
https://brecha.com.uy/quince-observaciones-no/
18
https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/conferencia-vazquez-planta-upm
19
https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Por-error-en-contrato-UPM-paga-diez-veces-menos-en-uso-de-via-ferre
a--segun-abogado-uc718604
funcionamiento diversos organismos estatales al servicio de la multinacional UPM, y en algunos casos
con mecanismos que podrían considerarse irregulares. Ejemplo de esto es la declaración de interés
nacional del proyecto ferroviario por parte del Consejo de Ministros20, así como la inversión en sueldos a
técnicos de la DINAMA que trabajaron en la autorización del proyecto UPM2 21. El inicio de las obras
ferroviarias ha implicado el detenimiento del transporte de pasajeros, afectando a más de 1300
personas que dependían del transporte ferroviario, ya que este les presentaba un beneficio de hasta el
50% en el precio del boleto y un menor tiempo de viaje en comparación con los ómnibus suburbanos.

El Poder Ejecutivo, a través del MTOP, definió que el trazado del tren se realizará sobre la antigua traza,
lo cual implica el pasaje por varios barrios de Montevideo densamente poblados, todos ellos ubicados
en los Municipios G y C22. Esto implica que sus habitantes deberán convivir con un flujo cotidiano de
trenes de carga de 800 metros de largo, a una velocidad de hasta 100 kilómetros por hora, cargados de
celulosa y productos químicos23. Según el análisis de riesgos de la propia UPM, se considera
significativo el daño en estructuras existentes y crítico el daño por construcción de “trincheras”.

El proyecto vial finaliza con un viaducto de más de un kilómetro de longitud sobre la rambla, para
permitir el acceso del tren al puerto de Montevideo. En dicho puerto UPM construirá una planta logística
de más de 10 mil metros cuadrados donde preparar la embarcación de la celulosa para ser exportada.

Vicios de forma e Inconstitucionalidad del acuerdo

Según una denuncia ciudadana por inconstitucionalidad, presentada en el Parlamento el pasado 5 de

junio de 2019, el acuerdo firmado presenta una extensa serie de vicios de forma. El primero tiene que
ver con el principio constitucional de especialidad. Los organismos públicos están regidos por este
principio, lo cual significa que “sólo pueden actuar en aquellas áreas y materias que la Constitución o la
Ley les asignan expresamente como de su competencia y que cualquier actuación por fuera de esas
competencias es ilegítima.” En el caso del acuerdo con UPM, este principio se ve violentado en varios
puntos, a saber:
1. El Poder Ejecutivo (PE) aprobó un contrato con una empresa extranjera. Los tratados deben
ratificarse con el Poder Legislativo (PL), lo que no sucedió.
2. El contrato aprueba normas jurídicas que atan de manos al PL, particularmente en lo referente al
derecho positivo laboral.
3. El contrato atropella la autonomía de gobiernos departamentales al definir proyectos en su
jurisdicción.
4. El PE aprueba, sin consultar con el PL, que ante controversias entre ROU y UPM, el árbitro sea
un organismo supranacional (CIADI - Banco Mundial).
5. El contrato pasa por arriba de la autonomía de los Consejos de enseñanza al definir qué carreras
y contenidos deben dictar organismos estatales de enseñanza.

Existe además una violación al principio de igualdad establecido en el artículo 8 de la Constitución.

Esta violación consiste en asegurar en forma permanente a un particular el uso preferencial y
privilegiado de una vía pública de transporte de casi trescientos kilómetros de extensión, en desmedro
del resto de los habitantes y empresas del País, rindiendo el Estado cuentas a ese particular de todos
los pasos de la construcción y del posterior mantenimiento de la vía. En un régimen republicano, es

20
"La construcción del tren para UPM inicia el fin del ferrocarril público en el país", Sudestada, 08/04/2019.
21
“Aumentan en $ 20 millones sueldos a técnicos que trabajaron en la autorización de UPM”, El País, 28/05/19.
22
"La política para la bahía que el tren de Upm va a liquidar", Brecha, 5/7/19.
23
"Las irregularidades que rodean al proyecto ferroviario de UPM", Sudestada, 25/11/2018.
inadmisible que las obras públicas se realicen a la medida y bajo el control de una empresa privada, o
que se destinen expresamente para el beneficio comercial de esa empresa privada.

Finalmente, garantizar a UPM un flujo mínimo de agua en carácter gratuito, con las implicancias
negativas para el estado y cierta parte de la población derivadas de la forma en que se garantizará
dicho flujo, viola la definición del agua como un bien de carácter público y “subordinado al interés
general”, que fuera establecido en la Constitución a partir de las luchas populares que desembocaron en
la victoria del plebiscito del año 2004.

Conclusiones

Hace ya un tiempo que la Universidad, y en particular sus docentes, esquivan ciertos debates. Creemos
que es necesario volver a pensar y discutir cuál es el país en que queremos vivir, en un discusión
franca, informada y con mirada crítica. El desarrollo del país, su capacidad para ser soberano, están
indisolublemente ligados al desarrollo de conciencia y participación popular.

Este acuerdo representa un modelo de país, tanto por su intención (la búsqueda desesperada de IED)
como por su acción (la intromisión de una multinacional en asuntos nacionales). En este debate se
cristaliza una forma de concebir el desarrollo nacional, que lejos de agregar valor a nuestra materia
prima, profundiza la dependencia de commodities. ¿Es éste el único acuerdo, la única actividad
productiva que profundiza esta realidad? Ciertamente no. Pero es en este acuerdo donde se sintetiza de
manera más clara la sujeción del Uruguay y su población al interés económico de una empresa.

Desde la Universidad debemos reclamar al poder político el desarrollo de nuevas industrias a partir de la
madera y sus derivados, y el fomento de las actuales, buscando agregar mayor valor a este insumo.
Además de la mayor autonomía para el país en relación a los mercados de “commodities”, esto
generará una mayor demanda a la participación de nuestros egresados e investigadores en la
producción nacional, promoviendo fuentes laborales de calidad. Por otro lado, es necesario explicitar los
problemas medioambientales que vive el país. La censura a la divulgación de resultados de actividades
científicas vinculadas al agua, establecidas por ejemplo en el llamado “decreto mordaza”, pone en
evidencia la importancia que tienen estas investigaciones, y el rol que puede jugar la Universidad. A su
vez es imposible pensar en soluciones de producción sustentables que no abran el debate sobre la
utilización de los suelos: de quién son, para qué se utilizan y de qué manera. O sobre la importancia de
la inversión pública en favor del desarrollo local y el bienestar social.

En síntesis, se trata de dar batalla frente al camino que nos están imponiendo transitar como país, y
frente al que hay un consenso de facto entre los principales partidos políticos del país, sustentado en un
acompañamiento tácito de mudo silencio por parte de muchas organizaciones populares. De esta forma,
la senda que se está aceptando recorrer es la que desprecia argumentos ambientales, somete a la
educación a los intereses económicos y ajusta la legislación para complacer a la inversión extranjera.
Un rumbo que ha implicado la represión sistemática a cada manifestación que se ha realizado
denunciando el acuerdo y profundiza el saqueo de recursos naturales que describía la izquierda hace 50
años, pero que hoy parece no existir. Un camino que, en su silenciamiento al intercambio de ideas,
impide elevar la mirada para pensar en el Uruguay que queremos, y nos deja con el Uruguay que
tenemos.