Año 1 No.

1
Julio 2005

REVISTA
IBEROAMERICANA
DE
ESTUDIOS
AUTONOMICOS
Editor
©Goberna y Derecho Cía. Ltda.
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Director
Joffre Campaña Mora

Subdirector
Marco Elizalde Jalil

ISBN

Hecho el depósito legal que exige la Ley. Impreso en Ecuador por Poligráfica. 1era. edición, Julio
2005, 1000 ejemplares.

Los textos publicados son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no expresan necesaria-
mente el pensamiento de los editores.Queda prohibida la reproducción parcial o total de este
libro, por medio de cualquier proceso, reprográfico o fónico, especialmente por fotocopia, micro-
filme, offset o mimeógrafo.
 REVISTA
IBEROAMERICANA
DE
ESTUDIOS
AUTONOMICOS

Indice

Mensaje del Director 7

El Estado compuesto. Principios y metodólogia 11

Manuel Silva Romero

Apuntes sobre el federalismo desde una perspectiva comparada. 35

Gerardo Caetano

El federalismo en Europa. ¿Es la Unión Europea un modelo federal? 53

Claro J. Fernádez-Carnicero

La federación centralizada en Venezuela. Una contradicción constitucional. 59

Allan Brewer-Carías

El federalismo argentino. 69
Ismael Mata

El modelo autonómico español en el 2005. 89

Jaime Rodríguez -Arana Muñoz

La distribución de competencias entre las comunidades autónomas españolas. 105

Juan Raposo Arceo

Algunas notas de actualidad acerca del Senado de España. 127

Pablo García Mexía

La financiación en el sistema autonómico español, desde una perspectiva de derecho comparado. 141
José Andrés Rozas Valdés

Los conflictos de competencia en el sistema autonómico español. 169

Fernando Santaolalla López

La descentralización política y administrativa en la República del Ecuador. 185

Joffre Campaña Mora
 MENSAJE DEL DIRECTOR
En Noviembre de 2004, cenando en Madrid con Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, catedrático de
Derecho Administrativo de la Universidad de la Coruña y Presidente del Foro Iberoamericano
de Derecho Administrativo, analizábamos la necesidad de tomar al Ecuador, jurídica y acadé-
micamente, en serio.

Evidentemente, esta última expresión no debiera ser mal entendida. Recuerdo en esto el ya clá-
sico texto de Ronald Dworkin. Tomar al Ecuador en serio no es otra cosa que repensarlo y tratar
de encontrar aquellos puntos de necesario cuestionamiento que expliquen la ausencia de un
auténtico Estado de derecho y la falta de una verdadera democracia, caracterizada no por la
toma de decisiones por voluntad de la mayoría, sino a través de la obtención de consensos, único
mecanismo para lograr la satisfacción de los intereses y el reconocimiento de los derechos y ga-
rantías de todos y cada uno de quienes habitamos en este precioso país.

Para quienes no estén familiarizados con el funcionamiento político del Ecuador, los sucesos
de Abril, cuando se suprimió la Corte Suprema de Justicia y se derrocó una vez más a un Pre-
sidente de la República, serían una catátrofe democrática. Sin embargo, para los ecuatorianos,
parecerían ser no otra cosa que una nueva violación justificada de normas constitucionales, que
se superó con una sucesión presidencial de apariencia constitucional. Sin embargo, esa podría
ser una visión incompleta y una lectura superficial de un problema mucho más profundo. La
decisión del entonces Presidente de la República de cesar la Corte Suprema de Justicia, adoptada
dentro de un estado de emergencia nacional y la posterior Resolución del Congreso Nacional del
Ecuador, que desconoció lo actuado por e Presidente pero que al mismo tiempo cesó también a
la Corte Suprema de Justicia, así como la resolución del mismo Congreso, aunque con otra ma-
yoría, que cesó en el cargo al entonces Presidente Constitucional de la República, no hacen sino
reconocer la profunda crisis política que vive el Ecuador y que constituye una constante en su
atormentada vida republicana.

Como se sabe, en Ecuador se han dictado diecinueve Constituciones Políticas, sin contar las codi-
ficaciones de 1984, 1993, 1996 y 1997. Hoy, muchos sectores sociales claman porque se convoque
a una Asamblea Constituyente para que dicte la Constitución número veinte.

Sin duda, basta revisar la vida política del Ecuador desde el año 1830 para entender el por qué
de esta práctica. Cada revuelta militar, cada golpe de Estado, cada sucesión presidencial, exige
la respectiva legitimación que nuestra clase política la ha encontrado en la expedición de una
nueva Constitución, aunque lo que difiera la nueva con la anterior no sea más, generalmente,
que la ubicación de los títulos en otro orden. Creo que en realidad el Ecuador ha tenido una
única Constitución en toda su vida republicana, maquillada para satisfacer la necesidad de
legitimación popular a través de un esquema de representación absolutamente agotado y que
exige de manera inminente la aplicación de nuevos sistemas que hagan posible la gobernanza,
sustentados en un mecanismo de elección basado en una fórmula de distritos electorales, que
evite las enormes distorsiones que han contaminado al sistema de representación, y haga viable
la implementación de un nuevo modelo de Estado.

7
Desde hace algunos años, a inicios de los noventa, para ser más preciso, empezó en el Ecuador un
debate precisamente sobre la necesidad de modificar el modelo de Estado. Se planteó entonces como
alternativa, la de diseñar el Estado autonómico. Incluso se realizaron, diez años después, varias
consultas populares provinciales en las que la población votó masivamente a favor del nuevo siste-
ma. Sin embargo, poco es lo que se ha logrado desde entonces. Las razones son varias, pero creo que
una sintetiza muy bien el fracaso. Hablar de autonomías es hablar de democracia. Si la democracia
ecuatoriana aún es tratada por los políticos como gobierno de mayorías y no bajo el nuevo paradig-
ma de los consensos; y si a eso se suma que la población no ha adoptado decisiones basadas en el
adecuado entendimiento de lo que implica el cambio del modelo, es evidente que la alternativa no
puede prosperar. Por ello, es fundamental cambiar absolutamente la forma de manejar los grandes
temas en el Ecuador. Es fundamental explicar y entender que la autonomía no es otra cosa que
la distribución territorial del poder político, lo que exige previamente determinar cómo el poder
político está actualmente distribuido. Unicamente con ese entendimiento podremos ponernos de
acuerdo en cuáles son los grados de distribución que pueden ser aceptables.

Esa necesidad de repensar al Ecuador, provocó la conformación de un Centro de Estudios de

Derecho Público y Gobierno en Ecuador, sobre la base de Syntagma, Centro de Estudios Estraté-
gicos, de Madrid, del cual Jaime Rodríguez-Arana es fundador, junto con Pablo García Mexía,
letrado del senado español y dilecto amigo. Ese fue el inicio de Goberna & Derecho.

Hoy, pocos meses después, con no poca satisfacción, ponemos a consideración de la comunidad
académica, esta Revista Semestral, generada en Goberna & Derecho, en asociación con Syntag-
ma, Centro de Estudios Estratégicos y con el aval académico del Foro Iberoamericano de Dere-
cho Administrativo y de la Sección Española de Ciencias Administrativas.

Autores de la talla de Allan Brewer-Carías, Pablo García Mexía, Ismael Mata, Jaime Rodríguez-
Arana, Gerardo Caetano, Manuel Silva, José Andrés Rozas Valdez, Claro Fernández Carnicero,
Fernando Santaolalla López y Juan Raposo Arceu, nos han confiado para esta publicación im-
portantes textos jurídicos que sin duda enriquecerán a la Academia y que fueron expuesto en el
mes de mayo, en Guayaquil, durante la realización del Seminario Internacional sobre Autono-
mías y Descentralización. Para todos ellos el más profundo agradecimiento.

No podemos dejar de expresar nuestra gratitud al Alcalde de Guayaquil, Ab. Jaime Nebot Saadi,
por el apoyo brindado para llevar adelante estas iniciativas académicas.

Estamos convencidos que la ciencia debe orientar la toma de decisiones trascendentes. El debate
sobre las autonomías debe realizarse desde la más rigurosa visión académica. Esta publicación
periódica confía en orientar el proceso.

Desde ahora la comunidad recibirá estas publicaciones. Unicamente los lectores decidirán hasta
cuándo.

Guayaquil, Julio de 2005.

Joffre Campaña Mora

Director General de Goberna & Derecho

8
 EL ESTADO COMPUESTO.
PRINCIPIOS Y METODOLOGÍA
Ex diputado del Congreso del Reino de España
INTRODUCCIÓN
Señalaba Mommsen en su monumental
Historia Romana –con cuya cita inicia Or-
tega y Gasset su “España Invertebrada”-
que “la historia de toda nación y sobre todo
de la nación latina, es un vasto sistema de
incorporación”.
Podríamos ahora decir que en Europa el paso
del Siglo XX al XXI coincide sustancialmente,
“ad intra” de las naciones o estados con pro-
cesos de vertebración o descentralización de
poder, y “ad extra” con avances en procesos
de integración regional, como es el caso de la
Unión Europea.
Ciertamente con la quiebra de la URSS y de
los países del “socialismo real” no han faltado
procesos de independencia. Pero estos se co-
rresponden con fenómenos de desintegración
imperial actual (caso de territorios del anti-
guo Imperio Ruso sobre el que se construyó
la URSS), o diferida (separación de Chequia y
Eslovaquia; desmembración de Yugoeslavia,
etc., fenómenos que podrían considerarse
11
Manuel José Silva Sánchez
Abogado del Estado
pertenecientes a la desintegración diferida de
parte del antiguo Imperio Austrohúngaro).
La vertebración o descentralización a que he-
mos hecho referencia se produce a través de
diferentes procesos no siempre suficientemen-
te definidos, que reciben también diversas de-
nominaciones, y que pretenden aludir a proce-
dimientos de transferencia o desplazamiento
de poder desde una administración central a
las diferentes administraciones territoriales,
de los propios órganos centrales de aquélla a
los periféricos o territoriales, o incluso a entes,
organismos o administraciones funcionales o
institucionales. Se habla así de desconcentra-
ción, descentralización territorial o funcio-
nal, autonomía, federalización, etc., procesos,
todos ellos, que dan lugar en mayor o menor
medida a Estados compuestos.
Se suele denominar Estado compuesto aquél
en que coexiste una pluralidad de centros
de poder político. Diversos poderes terri-
toriales, con personalidad jurídica propia
independiente de la del Estado, y casi siem-
pre, en la medida que los diversos centros
dispongan de potestad normativa, con la
consecuencia de una pluralidad de ordena-
mientos jurídicos.
La desconcentración supondría la transfe-
rencia de poder o competencia dentro de una
misma organización o persona jurídica, en
favor de sus órganos territoriales. Desde sus
órganos centrales a los órganos periféricos.
En la descentralización funcional esta trans-
ferencia se produciría dentro también de una
misma organización o administración terri-
torial, en favor de personas jurídicas instru-
mentales con competencias sectoriales. Es lo
que se conoce en España como “Administra-
ción indirecta”.
Finalmente la descentralización territorial
supone la transferencia de competencias de
la Administración del Estado en favor de
otras administraciones públicas territoriales.
Este proceso puede revestir, como ya hemos
señalado, muy diversas modalidades que re-
ciben denominaciones diferentes, no siempre
sin discusión. Se habla así simplemente de
descentralización, regionalización, autono-
mía, federalismo, etc.
La justificación de los procesos de descon-
centración, descentralización, autonomía o
federalización es diversa.1 En algunos casos
se habla de justificación histórica y cultural,
basada incluso en la diversidad lingüística;
en otros se fundamenta en motivos geográ-
ficos, no siendo un motivo menor el hecho
insular, habiéndose incluso acuñado a nivel
europeo la expresión de “ultraperiferia”,2 el
“ultramar” en el caso francés, etc. En otros
casos, los más, se define la autonomía como
una técnica funcional de gobierno, que ade-
más responde al derecho democrático de
los ciudadanos a participar en los asuntos
que les afectan.
Al igual que en sus fundamentos, el desarro-
llo y modalidades de estos procesos puede ser
muy diverso.
Tal y como afirmaba al comienzo de mi in-
tervención, estos procesos han configura-
do durante los últimos años, y continúan
haciéndolo en la actualidad, buena parte de
la agenda política de los países miembros
de la Unión Europea. Podemos, así citar al-
gunos hechos.
Alemania ha vivido durante los últimos me-
ses un intenso e infructuoso debate sobre la
reforma del federalismo, cuyo objetivo con-
sistía en clarificar las competencias y agilizar
los procesos de toma de decisiones, con una
orientación final: el incremento de las com-
petencias legislativas de los Länder y la re-
ducción de las atribuciones del Bundesrat.3
Así mismo, no hay que olvidar que la reunifi-
cación alemana supuso la reintroducción del
federalismo en el territorio que había cons-
tituido la antigua República Democrática
Alemana.4 Finalmente conviene recordar el
constante debate, en el que también ha inter-

1 Manuel Villoria clasifica los argumentos en favor de la descentralización generalizada en cuatro tipos: los de carácter sistémico-
funcionalista, según el cual son los gobiernos regionales y locales los que están en mejores condiciones para conocer la realidad
que les afecta y para dar respuestas específicas ante los procesos de cambio económico, social y tecnológico; los de carácter “his-
tórico -cultural” que encuentra el fundamento de estos procesos en corresponder a peculiaridades culturales e históricas; los de
carácter “institucional”, vinculados con los anteriores; y finalmente, los de “carácter racionalista-económico”, en la medida en que
la autonomía o descentralización puede suponer un instrumento de responsabilidad social ante los gastos públicos, introduce
competencia entre los diferentes modelos de gestión, y favorece la innovación.
2 Casa esta expresión especialmente bien a los archipiélagos de Azores, Madeira y Canarias.
3 Se constituyó a estos efectos una Comisión para la reforma del federalismo.
4 La Republica Democrática Alemana contemplaba la existencia de cinco estados federados (1949), pero ya en 1952 fueron sus-
tituidos por 14 distritos administrativos de un Estado centralizado. Con ocasión de la reunificación se recuperó los cinco Estados
de 1949 y se añadieron a los 11 Estados de la RFA.

12
venido el Tribunal Constitucional de Karlsrue
sobre la solidaridad fiscal entre los Länder y
la “perecuación financiera”.
En Italia el proceso de regionalización se
inició con un cierto retraso. Previsto el ré-
gimen regional en la Constitución de 1948
no se activó hasta 1970. En 1999/2001 el
Parlamento italiano realizó una importante
modificación de su régimen de autonomías
regionales, consistente en la aprobación de
una reforma constitucional y de dos leyes
constitucionales,5 siendo además acompa-
ñada de la de diversa legislación ordinaria.
Recordemos que coexisten en Italia regiones
de régimen particular -Friuili-Venecia Julia,
Cerdeña, Sicilia, Trentino-Alto Adigio (con
las dos provincias de Trento y Bolzano) y Va-
lle de Aosta- con otras de régimen general.
Existe en estos momentos, una nueva refor-
ma de la Constitución “federalizante”, que
después de un primer paso por el Congre-
so fue aprobada por el Senado el pasado 24
de marzo de 2005. (Ahora debe, ya sin en-
miendas, ser ratificada otra vez por ambas
cámaras).
En Portugal la estructura del Estado ha per-
manecido estable desde la Constitución de 2
de abril de 1976. Su configuración es la de un
Estado unitario, pero cuenta con dos regio-
nes autónomas: Madeira y Azores.
lidad de Cataluña, y la instauración del “Con-
sejo General Vasco”. Con posterioridad, y en
base a la Constitución se han constituido 17
Comunidades Autónomas, cuyas competen-
cias casi se equipararon en la práctica a partir
de 1992, y las Ciudades Autónomas de Ceuta
y Melilla. En estos momentos se encuentra
en plena efervescencia política la reforma
de los Estatutos de Autonomía, fundamen-
talmente de Cataluña y del País Vasco, una
nueva reforma del sistema de financiación
autonómica, y la reforma del Senado. El 11
de marzo de 2003, a través del “Pacto Local”
se pretendió impulsar una “segunda descen-
tralización” con transferencia y delegación
de competencias estatales y autonómicas en
favor de los municipios.6 Finalmente, el Go-
bierno Socialista ha anunciado una reforma
Constitucional, aunque muy limitada en esta
materia.7
En relación con el proceso de descentrali-
zación en Francia debe destacarse el caso
especial de Córcega, que ha originado la
Ley de 30 de julio de 1982 sobre el Estatuto
particular de la región de Córcega y la Ley
de 13 de mayo de 1991 sobre el Estatuto de
la Entidad territorial de Córcega. Un nuevo
Estatuto Especial de la Colectividad Territo-
rial de Córcega, aprobado por la Ley de 22
de enero de 2002, fue rechazado en referén-
dum el 3 de julio de 2003, por apenas dos
mil votos.

En España el proceso de descentralización Paralelamente se ha ido produciendo un proceso

acompañó a la recuperación de la democra- de descentralización en dos fases. Una primera
cia e incluso precedió a la Constitución de durante el período 1980-2000 y del que consti-
1978, con el “restablecimiento” de la Genera- tuyen primeros exponentes las “Leyes Deferre”,8

5 Se trata de las Leyes Constitucionales 1/1999, 2/2001 y 3/2001. La primera amplió la autonomía estatutaria de las regiones y fijó
nuevos principios referentes a la forma de gobierno regional; la segunda extendió a las Regiones con Estuto especial las noveda-
des de la ley 1/1999; finalmente la tercera, revisó todo el título V de la segunda parte de la Constitución.
6 Este pacto entre el Partido Popular y el Partido Socialista dio lugar en diciembre de 2003 a la Ley de Modernización del Go-
bierno Local.
7 Así lo hizo el Presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero en su discurso durante el debate de investidura.
8 Se trata, fundamentalmente de la Ley 82-213, de 2 de marzo, relativa a los derechos y libertades de las comunas (municipios),
los departamentos y las regiones; y de la Ley de 7 de enero de 1983 relativa al reparto de competencias entre los municipios, los
departamentos y las regiones.

13
y una segunda más decisiva a partir de ese que no la complejidad de su funcionamiento,
año.9 son similares a los de Escocia.

La ley de Descentralización impulsada por En los tres casos, el Parlamento Británico se

el Primer Ministro Jean-Pierre Raffarin, y el
por entonces Ministro del Interior Nicolás
Sarkozy, ha contado con la oposición frontal
de la izquierda que gobierna en la mayoría de
las regiones y que objeta, fundamentalmen-
te, problemas de financiación de las compe-
tencias transferidas.
En cualquier caso el proceso responde a unas
ideas básicas expresadas por Sarkozy: El mu-
nicipio como ámbito natural de conviven-
cia. El departamento como ámbito idóneo
de competencias administrativas. La región
como ámbito de desarrollo económico.
Debe aludirse, también, al proceso de des-
centralización en el Reino Unido, a través
de la “devolution” a Escocia, Gales e Irlan-
da del Norte, así como a la reinstauración
del gobierno local del área metropolitana de
Londres, el “Gran Londres”, en 1998. Deben
tenerse muy en cuenta las tres leyes de 19 de
noviembre de 1998.
La Ley de Escocia que atribuye a Escocia po-
testad legislativa y ejecutiva sobre sus com-
petencias.
reserva el poder de dictar nuevas leyes so-
bre las materias cuyas competencias se han
transferido a las regiones, e incluso modificar
o derogar por sí sólo las leyes que crean las
respectivas instituciones y otorgan las com-
petencias. De ahí que se haya señalado que
la autonomía de las tres “regiones” carece de
garantía institucional.
La reciente ampliación de la Unión Europea
incorpora, sin embargo, Estados centralistas.
Tampoco cabe negar la existencia en Europa
de algún fenómeno contrario, como fue la su-
presión de la autonomía de Kosovo en Serbia
que desembocó en la guerra del mismo nom-
bre y la intervención de la OTAN.
Dentro del nuevo marco constitucional de la
Unión Europea debe hacerse referencia tam-
bién a la Carta Europea de Autonomía Local,
aprobada por el Consejo de Europa en 1985,
con objeto de construir una Europa basada
en los principios de democracia y descen-
tralización, así como a la Carta Europea de
Autonomía Regional, aprobada en 2002 por
el Congreso de Poderes Locales y Regionales
del Consejo de Europa.

La Ley del Gobierno de Gales, a cuya asam-
blea se atribuye exclusivamente potestad re-
glamentaria.
Finalmente, la Ley de Irlanda del Norte, que
responde a los Acuerdos de Belfast de 10 de
abril de 1998, y cuyo nivel de autonomía, aun-
Obviamente no todos los procesos de descen-
tralización son de las mismas características e
intensidad. El Tribunal Constitucional espa-
ñol ha distinguido entre Autonomía política
y descentralización administrativa utilizando
como elemento definidor esencial la titulari-
dad o no de potestad legislativa:

9 Hitos básicos de este camino más decidido hacia lo que se ha denominado “República descentralizada” son la Ley Constitu-
cional 2003-276, de 28 de marzo, relativa a la organización descentralizada de la República; la Ley Orgánica 2003-705, de 2 de
agosto, relativa al referéndum local; y la Ley Orgánica 2003-704, de 1 de agosto, relativa a la experimentación por las colectivi-
dades territoriales; la ley 2003-1200, de 18 de diciembre, sobre descentralización en materia de renta mínima de inserción y que
crea una renta mínima de actividad; la Ley Orgánica 2004-758, de 29 de julio, en ejecución del artículo 72-2 de la Constitución
relativa a la autonomía financiera de las colectividades territoriales; finalmente, la Ley 2004-809, de 13 de agosto, relativa a las
libertades y responsabilidades locales. Esta última Ley enumera las competencias transferidas por el Estado a las colectividades
locales. La entrada en vigor de las transferencias se ha producido el 1 de enero de este año 2005.

14
“La Constitución configura una distribución
vertical del poder público entre entidades de dis-
tinto nivel, que son fundamentalmente el estado,
titular de la Soberanía; las Comunidades Autó-
nomas, caracterizadas por su autonomía política,
y las provincias y municipios, dotadas de auto-
nomía administrativa de distinto ámbito...”10
El artículo 225 de la Constitución Política
de Ecuador hace referencia a los dos proce-
sos de desconcentración y descentralización.
Desconcentración en el régimen seccional
dependiente y descentralización en las enti-
dades seccionales autónomas.11
Algunos politólogos distinguen hasta cinco for-
mas de descentralización de estados unitarios:
la descentralización funcional; la descentraliza-
ción territorial de mínimos; la descentralización
local intensa; la autonomía territorial excepcio-
nal; la regionalización; y finalmente los estados
federales, distinguiendo dentro de este último
grupo la confederación de Estados, el federa-
lismo de creación conjunta (coming together),
que puede ser dual o cooperativo, y finalmente
el federalismo de sujección (holding together),
propio de países plurinacionales.12
Obviamente toda clasificación presenta ele-
mentos de arbitrariedad, como lo demuestra
el que se pretenda incluir en dentro de una
misma categoría –como es la regionalización-
procesos sustancialmente diferentes como
son los de Italia, Francia y el Reino Unido.
Finalmente debe hacerse referencia al necesa-
rio establecimiento de determinados límites
a la descentralización, entre los que destaca
la necesaria viabilidad social y económica,
esto es, la capacidad operativa para asumir
las competencias.13
I. PRINCIPIOS.
El artículo 2 de la Constitución Española, en
su alambicada redacción, ofrece un intere-
sante compendio de los principios vigentes
en un Estado de naturaleza compuesta.
Este precepto declara que la Constitución se
fundamenta en la indisoluble unidad de la
Nación española, patria común e indivisible
de todos los españoles, y reconoce y garantiza
el derecho a la autonomía de las nacionalida-
des y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas.
De él –una de las piedras angulares del edifi-
cio constitucional- se derivan tres principios
básicos: el de autonomía, el de unidad y el de
solidaridad.
Junto a estos me gustaría hacer referencia a
los de subsidiariedad (uno de los fundamen-
tos del de autonomía), de integración (rela-
cionado con el de unidad), y a los de coor-
dinación, cooperación y lealtad institucional,
vinculados al de solidaridad. Finalmente
haré una sucinta referencia al principio de
control, como principio de cierre del sistema.
Mención especial merecerá el principio de
consenso por su gran activo político.
1. Principio de subsidiariedad.
El principio de subsidiariedad se fundamen-
ta en la idea de libertad responsable, propia
de la antropología cristiana, y se formula por

10 Sentencia del Tribunal Constitucional español 32/1981, de 28 de julio.

11 Artículo 225 CPE: “El Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país,
el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos y de la riqueza.
El gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las enti-
dades seccionales autónomas o a otras de carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios
del régimen seccional dependiente.”
12 Manuel Villoria.
13 A esta se refiere el artículo 226 de la Constitución Política de Ecuador.

15
la Doctrina social de la Iglesia, según la cual,
“una estructura social de orden superior no
debe interferir en la vida interna de un gru-
po social de orden inferior, privándole de sus
competencias, sino que más bien debe soste-
nerle y ayudarle a coordinar su acción con la
de los demás componentes del cuerpo social,
en orden al bien común”.14
El principio ha sido objeto de un desarrollo
progresivo por diversas encíclicas papales.15
La “subsidiariedad” protege a la persona hu-
mana, a las comunidades locales y a los “gru-
pos intermedios” del peligro de perder su
legítima autonomía. Desde esta perspectiva,
cada individuo, cada grupo, ha de hacer su
propio cometido en función del bien común
y sólo ha de entrar en suplencia solidaria la
sociedad y los poderes públicos cuando el
individuo y los grupos en que se integra no
puedan cumplir debidamente con sus legíti-
mos fines.
El Principio de Subsidiariedad debe ser con-
templado en sus dos vertientes, la vertical o
territorial y la horizontal o funcional.
El principio de subsidiariedad horizontal su-
pone que los poderes públicos deben apoyar
las actividades de los individuos, de las fami-
lias y de las sociedades o grupos intermedios,
no destruirlos o absorberlos. Los poderes
públicos no deben asumir aquellas tareas que
pueden ser realizadas mejor por la sociedad
misma. Responde al principio de primacía
de la persona. No es el hombre el que está al
servicio de las instituciones políticas y admi-
nistrativas, sino al revés.16
El principio de subsidiariedad vertical o
territorial admite, a su vez, dos formula-
ciones. Según la primera, la más clásica,
se deben situar los niveles de colectivida-
des superiores al servicio de los inferiores
y privilegiar a la comunidad más pequeña
porque es la más próxima a la gente y a sus
problemas. Según la segunda, hay que elegir
a la colectividad que esté en mejores con-
diciones para resolver un problema dado.
Cada tipo de colectividad debe asumir las
competencias para resolver las cuestiones
que, en razón de su naturaleza y dimensio-
nes, no son solubles más que a ese nivel.
En esta última formulación el principio de
subsidiariedad se transforma en principio
de proporcionalidad.
El principio de subsidiariedad, por tanto, no
se refiere solamente al reparto de competen-
cias entre los diferentes niveles territoriales
y, en su caso, funcionales. Sino que constitu-
ye la expresión de un determinado concepto
participativo de las relaciones entre los po-
deres públicos y la sociedad, así como de las
libertades y responsabilidades de los ciuda-

14 Catecismo de la Iglesia Católica.

15 León XIII, en la Rerum Novarum reconoció las estructuras sociales intermedias basadas en la subsidiariedad de la función
atribuible al Estado para promover el bien común en el orden temporal, reconociendo el derecho de asociación como un derecho
natural de la persona. Cuarenta años después, Pío XI, en la Quadragessimo anno, amplió el concepto de subsidiariedad no sólo
como justificación social de los cuerpos intermedios, sino también como respuesta al intervencionismo estatalista procedente
del hegelianismo, que se imponía por entonces en Italia, rechazando el totalitarismo fascista. Juan XXIII, en la Mater et Magistra
elevó el principio de subsidiariedad a “principio inamovible e inmutable” en defensa de “las comunidades menores e inferiores”.
Dos años después, en la Pacem in terris, proyectó el principio de subsidiariedad en el plano mundial. En esta misma línea, la
Gaudium et Spes aludió al mantenimiento del principio de subsidiariedad, tanto en las relaciones internas del Estado, como en el
ámbito internacional. Juan Pablo II, en la Centessimus annus ha reafirmado que la sociabilidad de la persona no se agota en el
Estado, sino que se realiza en diversos grupos intermedios, comenzando por la familia y siguiendo por los grupos económicos,
sociales, políticos y culturales, los cuales, como provienen de la misma naturaleza humana, tienen su propia autonomía.
16 La reciente reforma de la Constitución Italiana constituye un buen ejemplo de aplicación del principio, al establecer en su
artículo 118 que: “El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las Municipalidades favorecerán las iniciativas autóno-
mas de los ciudadanos, individualmente o asociados, para el ejercicio de las funciones de interés general, en base al principio de
subsidiariedad”.

16
danos. La subsidiariedad supone, en primer
término, autonomía (de la persona, de las
comunidades y de los grupos intermedios)
para el cumplimiento de sus legítimos fines,
pero en segundo término también diálogo
civil y social, participación en el diseño de
las políticas, en su ejecución y evaluación.
Así como el respeto de los instrumentos de
autorregulación y correglamentación. Todos
ellos constituyen expresión de la democracia
participativa y de la buena gobernanza.
Catorce años después de su incorporación
a la actividad y a los Tratados de la Unión
Europea17 el principio de subsidiariedad se
recoge en el Tratado por el que se aprueba
una Constitución para Europa.
El artículo I-11 Principios Fundamentales,
dentro del Título III “De las competencias de
la Unión” reconoce el principio de subsidia-
riedad como uno de los principios rectores
del ejercicio de competencias de la Unión,
junto con el de proporcionalidad.
Según este mismo artículo en virtud del
principio de subsidiariedad, en los ámbitos
que no sean de su competencia exclusiva la
Unión intervendrá sólo en el caso de que, y
en la medida en que, los objetivos de la ac-
ción pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros,
ni a nivel central ni a nivel regional y local,
sino que puedan alcanzarse mejor, debido a
la dimensión o a los efectos de la acción pre-
tendida, a escala de la Unión.18
La Carta de los derechos fundamentales de
la Unión Europea, incorporada como Parte
II al Tratado Constitucional de la UE, tam-
bién alude expresamente al principio de
subsidiariedad.19
Desde este punto de vista, el Tratado preten-
de formular un reparto o delimitación más
claro de competencias, refuerza el papel del
Comité de las Regiones y de los parlamentos
nacionales en relación a la eficacia del prin-
cipio, y establece instrumentos de garantía y
control de la subsidiariedad.
2. Principio de autonomía.
El principio esencial a los Estados com-
puestos es, sin duda, el de autonomía, de
separación o de competencia (pues recibe
todas estas denominaciones y posiblemen-
te alguna más).

17 La Comisión Constitucional del Parlamento Europeo en 1990 abordó el principio de subsidiariedad a través de las resolu-
ciones A3-163/90, como Informe Provisional, y A3-267/1990, que constituye una verdadera resolución sobre el principio de
subsidiariedad. El Informe Provisional distingue los dos modelos de subsidiaridad, la “vertical”, que contempla un reparto de
competencias entre la Comunidad, los Estados miembros y las regiones, y la “horizontal”, que afecta a la distribución compe-
tencial entre poderes públicos y grupos sociales. El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje
fundamental para la regulación del ejercicio de las competencias en el seno de la Unión Europea. Es mencionado en el Preámbulo
del TUE, y en el Art. B de las Disposiciones Comunes, y encuentra su definición en el actual Art. 5 del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de
los objetivos que éste le asigna. En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme
al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de ma-
nera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la
acción contemplada, a nivel comunitaria. Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos
del presente Tratado.”
18 El Tratado incorpora un Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
19 Lo hace en su Preámbulo: “La presente Carta reafirma, respetando las competencias y misiones de la Comunidad y de la
Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las
obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros…” También lo hace, bajo la rúbrica de “Ámbito de aplicación”,
en el artículo II-111: “Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetan-
do el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por
consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas
competencias.”

17
Y supone, fundamentalmente, la atribución a
entidades públicas territoriales de capacidad
de actuación –autonomía- para la gestión de
sus respectivos intereses.20
Esto exige que se dote a cada ente de todas
las competencias propias y exclusivas que
sean necesarias para satisfacer el interés res-
pectivo. Será, pues, el ordenamiento jurídi-
co, en su caso encabezado por la Constitu-
ción, el que concretará la autonomía de cada
tipo de entes, como veremos al tratar de la
metodología.
La autonomía supone la atribución de com-
petencias (normativas, ejecutivas y/o judicia-
les) sobre determinados ámbitos materiales;
la existencia de una organización institucio-
nal propia determinada en parte por las com-
petencias atribuidas.
Desde la perspectiva normativa implica que
“las normas autonómicas no son jerárquica-
mente subordinadas a las del Estado y que
para explicar su primaria relación con éstas
no hay que acudir al principio de jerarquía,
sino al principio distinto de la competencia,
según la cual en el ámbito competencial auto-
nómico la norma autonómica excluye a la del
Estado y, en general a la de cualquier ordena-
miento. Por ello el problema básico de todas
las autonomías es justamente la delimitación
del ámbito competencial donde esa autono-
mía, y por tanto sus normas propias, pueden
producirse”.21
La autonomía no es un poder ilimitado en
cuyo caso se confundiría con la soberanía,
atributo del Estado. Pero tampoco admite
cualquier tipo de limitación.
20 Artículo 137 de la Constitución Española: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses.”
21 Eduardo García de Enterría.
22 Así se pronunciaba el Tribunal Constitucional español en su trascendental sentencia, ya citada, 4/1981, de 2 de febrero.
18
Como señaló el Tribunal Constitucional espa-
ñol en su sentencia de 2 de febrero de 1981:
La posición de supremacía o superioridad del
Estado permite afirmar que el principio de
autonomía es compatible con la existencia de
un control de legalidad sobre el ejercicio de
las competencias, si bien no se ajusta a dicho
principio la existencia de controles genéricos
e indeterminados que sitúen a los Entes autó-
nomos en una posición de subordinación o
dependencia cuasi jerárquica de la Adminis-
tración del Estado.
La autonomía garantizada quedaría afectada
en los supuestos en que la decisión correspon-
diente a la gestión de los intereses respectivos
fuera objeto de un control de oportunidad de
forma tal que la toma de la decisión viniera a
compartirse por otra.
Puede traducirse en la existencia de una ca-
pacidad normativa autónoma, legislativa o de
rango inferior a la ley. O simplemente ejecu-
tiva. Incluso en un poder judicial propio.
3. Principio de unidad.
La autonomía hace referencia a un poder li-
mitado. La autonomía no es soberanía –y aun
este poder tiene sus límites-, y dado que cada
organización territorial dotada de autono-
mía es una parte del todo, en ningún caso el
principio de autonomía puede oponerse al de
unidad, sino que es precisamente dentro de
éste donde alcanza su verdadero sentido.22
El Estado regional, el descentralizado o el Es-
tado de las Autonomías son modalidades de
Estado Unitario. Pero incluso en los Estados
Federales la autonomía, separación o compe-
tencia acaba reconducida a la unidad.
En razón de esa unidad, el Estado ocupa
una posición de superioridad, tal y como
establecen diversos preceptos de la Consti-
tución española, tanto en relación a las Co-
munidades Autónomas23, concebidas como
entes dotados de autonomía cualitativamen-
te superior a la administrativa, como a los
entes locales.24
El principio de unidad se proyecta en los ám-
bitos político, jurídico y económico.
La Unidad política deriva de la pertenencia de
los entes territoriales dotados de autonomía a
un mismo Estado, titular de la soberanía.
La Unidad Jurídica se expresa en la Constitu-
ción como norma superior del Ordenamien-
to Jurídico. Esta unidad no supone unifor-
midad, sino como hemos visto pluralidad de
ordenamientos jurídicos.
Son varios los instrumentos de reconducción
a unidad. Las competencias exclusivas que se
reservan los estados sobre partes sustanciales
del ordenamiento, incluso la posibilidad de
aprobar “leyes de armonización”. La existen-
cia de un Tribunal Supremo y, en su caso, de
un Tribunal de Garantías Constitucionales,
garantes de la unidad en la interpretación
y aplicación de la ley. Y el propio reconoci-
miento, desde la perspectiva de los derechos
subjetivos, de que todos los ciudadanos tie-
nen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio.25
Finalmente, la Unidad Económica se expre-
sa en la existencia de unos principios básicos
23 Artículos. 150.3 y 155 de la Constitución Española.
24 Artículos. 50, 60 y 61 de la Ley de Bases de Régimen Local.
25 En este sentido se pronuncia el artículo 139.1 de la Constitución Española.
26 Artículos 128, entendido en su totalidad; el 131.1, el 139.2 y el 138.2, de la Constitución Española, entre otros.
27 Artículos 40.1, 130.1, 131.1, 138.1.
19
del orden económico que han de aplicarse,
con carácter unitario en todo el territorio
del Estado.
Esta unicidad está reiteradamente exigida
por la Constitución Española, cuyo preám-
bulo garantiza la existencia de un “orden eco-
nómico y social justo” y cuyo artículo 2 esta-
blece un principio de unidad que se proyecta
en la esfera económica por medio de diversos
preceptos constitucionales.26 Por otra parte,
la Constitución fija una serie de objetivos de
carácter económico cuya consecución exige
la adopción de medidas de política econó-
mica aplicables, con carácter global a todo el
territorio nacional.27
Entre sus múltiples expresiones se encuentra
el 139.2, según el cual “ninguna autoridad po-
drá adoptar medidas que directa o indirecta
obstaculicen la libertad de circulación y esta-
blecimiento de personas y la libre circulación
de bienes en todo el territorio español”.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia
1/1982, de 28 de enero, resalta la importancia
del principio de unidad económica en los Es-
tados Compuestos:
“Esta exigencia de que el orden económico
nacional sea uno en todo el Estado es más im-
portante en aquellos, como el nuestro, que tie-
nen una estructura interna no uniforme, sino
plural o compuesta desde el punto de vista de
su organización territorial (Título VIII CE).
La unicidad del orden económico nacional es
un presupuesto necesario para que el reparto
de competencias entre el Estado y las Comu-
nidades Autónomas en materias económicas
no conduzca a resultados disfuncionales y
desintegradores. Por ello, la Constitución re-
tiene en poder del Estado, como exclusivas
en su integridad, aquellas competencias que
atañen a determinados aspectos del orden
económico y de su unidad”.28
El Consejo Económico y Social español se
refirió a la importancia de este principio en
un polémico informe elaborado en el año
2000.
En todo caso, y siguiendo también al Tri-
bunal Constitucional español en otra sen-
tencia, lo que no implica la unidad es la
uniformidad:
“Precisamente, el régimen autonómico se ca-
racteriza por un equilibrio entre la homoge-
neidad y la diversidad de los status jurídico-
público de las Entidades territoriales que lo
integran. Sin la primera no habría unidad ni
integración en el conjunto estatal; sin la se-
gunda, no existiría verdadera pluralidad ni
capacidad de autogobierno, notas que carac-
terizan el Estado de las Autonomías”.
“....la igualdad de derechos y obligaciones de
todos los españoles en cualquier punto del
territorio nacional no puede ser entendida
como rigurosa uniformidad del Ordena-
miento. No es en definitiva la igualdad de de-
rechos de las Comunidades lo que garantiza
el principio de igualdad de derechos de los
ciudadanos como pretende el Abogado del
Estado, sino que es la necesidad de garantizar
la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo
que, mediante la fijación de unas condiciones
básicas, impone un límite a la diversidad de
las posiciones jurídicas de las Comunidades
Autónomas”.29
4. Principio de integración.
Corolario del principio de unidad es el prin-
cipio de integración. El mecanismo ordinario
de integración es la segunda Cámara Parla-
mentaria o Senado. Así aparece configurado el
Bundesrat alemán y, en términos sustancial-
mente diferentes, el Senado Español al que la
propia Constitución define como “Cámara de
representación territorial”30 y realizaría esta
labor de integración a través de los senadores
designados por las Asambleas legislativas de
las Comunidades Autónomas.31 Sin embargo,
no hay segunda cámara territorial en el Rei-
no Unido (la Cámara de los Lores tiene otra
composición), ni en Portugal.
Este principio no se agotaría con la configu-
ración territorial-autonómica de la segunda
cámara, sino que puede extenderse a otros
órganos centrales, ya sea del poder ejecutivo,
del judicial o del constitucional.
A veces se pretende esta función indirectamente
a través del Senado. Es este el supuesto de Espa-
ña en el que el Senado participa en la designa-
ción de los miembros del Tribunal Constitucio-
nal, y del Consejo General del Poder Judicial.
En otros supuestos la intervención es directa.
En relación a la jurisdicción constitucional
podrían ponerse los ejemplos del Tribunal de
Garantías de la República, del Tribunal Cons-
titucional de Canadá, e incluso de Austria. La
Constitución republicana de 1931 establecía
que formaría parte del Tribunal de Garantías
Constitucionales un representante de cada
una de las regiones españolas, elegido en la
forma que determine la Ley.32 En el caso de

28 Se refiere a la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen aduanero y arancelario; el comercio exterior; las bases de la
ordenación del crédito, la banca y los seguros; las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, etc.
29 Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto.
30 Artículo 69.1 de la Constitución Española.
31 Artículo 69.5 de la Constitución Española: “Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por
cada millón de habitantes de su respectivo territorio….”
32 Artículo 122 de la Constitución Española de 1931. La Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales de 14 de junio de 1933 dis-
tinguía entre vocales representantes de las regiones autónomas y los representantes de regiones no autónomas (artículos 10 y 11).

20
Canadá se garantiza a Québec una represen-
tación en el Tribunal Constitucional.
Incluso en España, las Asambleas legislativas
de las Comunidades Autónomas tienen po-
testad para proponer al Consejo General del
Poder Judicial una terna de magistrados para
que éste entre ellos designe a uno para cubrir
una de cada tres vacantes de la Sala de lo Civil
y Penal del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma correspondiente.
En relación al poder ejecutivo esta función de
integración tiene especial relevancia en relación
a los organismos o agencias independientes. Así
se contempla en diferentes estatutos de autono-
mía de Comunidades Autónomas españolas.33
Concretamente el Estatuto de Autonomía de
Cataluña prevé la participación de la Generali-
dad de Catalunya en la gestión del sector públi-
co económico estatal,34 así como la designación
de representantes de ésta en los organismos
económicos, las instituciones financieras y las
empresas públicas del Estado cuya competen-
cia se extienda al territorio catalán y que por su
naturaleza no sean objeto de traspaso.35
Se entiende que la referencia lo es a órganos
reguladores como son el Banco de España,
la Comisión del Mercado de Valores, la Co-
misión Nacional de la Energía, la Comisión
Nacional del Mercado de las Telecomunica-
ciones, la Sociedad Estatal de Participaciones
Industriales, etc. Son previsiones legales que,
hasta la fecha, no se han ejecutado.
Supuestos ya antiguos son la participación
de representantes de los poderes regionales
33 E.A de Asturias, art. 19.1 y DT 7ª; EA de Murcia, art. 7; EA de Valencia, art. 58.3; EA de Canarias, art. 62.2; EA de Madrid, art.62.
34 Artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
35 Artículo 53 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
36 Ley 365/1974, de 2 de agosto.
37 Ley 153/1975, de 9 de marzo.
38 Ley 281/1970.
39 El artículo. I-23, apartado 2 del Tratado dispone: “El Consejo (de Ministros) estará compuesto por un representante de cada
Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para
ejercer el derecho a voto”.
21
italianos en el ENIT(Ente Nacional Italiano
para el Turismo)36 y en el Comité Directivo
del Fondo Interbancario de Garantía,37 o en
los órganos de gobierno de la Caja para la
Propiedad Agrícola.38
Estamos hablando de organismos a algunos de
los cuales se refiere la Constitución Política de
Ecuador en su artículo 118 como instituciones
del Estado: “organismos de control y regula-
ción”; “organismos y entidades creados por
la Constitución o la ley para el ejercicio de la
potestad estatal, para la prestación de servicios
públicos o para desarrollar actividades eco-
nómicas asumidas por el Estado”; “personas
jurídicas creadas por acto legislativo nacional
para la prestación de servicios públicos”. To-
dos ellos integrantes del sector público.
Otro supuesto de integración importante es
el que hace referencia tanto a la formación de
la voluntad del Estado ante la Unión Europea,
como la propia participación de las Comunida-
des Autónomas en las delegaciones del Estado
ante los órganos de la Unión Europea, en nom-
bre propio o en representación del Estado.
Debe destacarse que la modificación del
artículo 146 del Tratado de la CEE y de los
equivalentes de la CECA y de la CEEA, que se
produjo en el Tratado de la Unión Europea,
posterior artículo consolidado 203, removió
el obstáculo legal para que los ministros re-
gionales pudieran representar en el Consejo
de Ministros de la UE a un Estado miembro.
El Art. I-23 del Tratado Constitucional de la
UE mantiene este criterio.39
Después del Tratado de Maestricht, Alema-
nia modificó el artículo 23 de la Ley Funda-
mental de Bonn para establecer la previsión
según la que, en aquellos supuestos en que un
proyecto comunitario afecte al núcleo esen-
cial de las competencias legislativas de los
Länder, el Gobierno Federal deba delegar en
un representante de los Länder la dirección
de las negociaciones que se llevan a término
en los comités consultivos de la Comisión
o del Consejo; o en un representante de los
Länder, con rango de ministro y designado
por el Bundesrat, la dirección de las nego-
ciaciones que se lleven a cabo en el Consejo
de Ministros. Cabe decir que con anterio-
ridad ya existía la figura del Observador de
los Länder ante el Comité de Representantes
Permanentes. En Bélgica también existe esta
posibilidad en materias de cultura, educación
y turismo, y a las reuniones del Consejo de
Ministros han asistido representantes de los
ejecutivos de las tres comunidades (Flandes,
Valonia y Bruselas). En otros casos, como el
de la Gran Bretaña y España se produce de
una manera informal.40
En cualquier caso no deja de percibirse una re-
acción de los organismos centrales contra los
instrumentos de integración. El reciente y frus-
trado debate sobre la reforma del federalismo
en Alemania evidenciaba una cierta voluntad
de disminuir los mecanismos de integración
(disminución de la capacidad de bloqueo del
Bundesrat) a cambio de un incremento de las
competencias exclusivas de los Länder.
Tampoco cabe desconocer la atribución
a las Comunidades Autónomas de ini-
ciativa legislativa ante el Congreso de los
Diputados.41
40 España lo ha hecho por primera vez en un Consejo de Ministros de Agricultura en el que participó el Conseller de Agricultura
del gobierno de Cataluña, Sr. Siurana.
41 Artículo 87.2 de la CE: “Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un pro-
yecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros
de la Asamblea encargados de su defensa”.
42 Artículo 58.1 de la Constitución Española.
43 Artículo 158.2 de la Constitución Española.
22
5. Principio de solidaridad.
El principio de solidaridad, constituye uno de
los pilares básicos de este tipo de Estados.
En la formulación que realiza la Constitución
Española “el Estado garantiza la realización
efectiva del principio de solidaridad consa-
grado en el artículo 2 de la Constitución, ve-
lando por el establecimiento de un equilibrio
económico, adecuado y justo entre las diver-
sas partes del territorio español, y atendiendo
en particular a las circunstancias del hecho
insular. Las diferencias entre los Estatutos de
las distintas Comunidades Autónomos no
podrán implicar, en ningún caso, privilegios
económicos o sociales.”
La solidaridad es uno de los principios que
deben inspirar el sistema de financiación de
las CCAA, de los Länder o de las entidades
descentralizadas.
Esta solidaridad puede tener en el ámbito finan-
ciero diversas manifestaciones específicas. En el
caso español podemos hacer referencia a dos:
a) La garantía de un nivel mínimo en la pres-
tación de los servicios públicos fundamenta-
les en todo el territorio del Estado.42
b) El Fondo de Compensación interterrito-
rial con destino a gastos de inversión para
corregir desequilibrios económicos interte-
rritoriales y hacer efectivo el principio de so-
lidaridad. Sus recursos serán distribuidos por
las Cortes Generales entre las Comunidades
Autónomas y provincias, en su caso.43
Sin embargo, es el sistema de financiación au-
tonómico, junto con la distribución del gas-
to público del Estado, el que responde a ese
principio de solidaridad.
Debe ponerse de manifiesto la importante re-
ducción de las diferencias de renta y desequi-
librios territoriales que se ha producido en
España a partir de 1978. Desequilibrios que
son más importantes, por ejemplo, en Ale-
mania, fundamentalmente entre los Länder
del oeste y los que constituyeron la antigua
República Democrática Alemana.
En el caso español, y refiriéndonos a los últi-
mos 10 años, puede comprobarse una impor-
tante reducción de diferencia en la renta “per
cápita” entre las regiones más desarrolladas y
la que lo están menos. En 1995 la diferencia
más grande era la existente entre las rentas
per cápita de Madrid y la de Extremadura,
suponiendo la de la primera comunidad 1,97
veces la de la segunda. El año 2004 esa dife-
rencia se ha reducido a 1,72 veces.44
6. Principio de coordinación.
El principio de coordinación es una de las
consecuencias de los principios de solidari-
dad y de unidad. Según el Tribunal Consti-
tucional “La coordinación general debe ser
entendida como la fijación de medios y de
sistemas de relación que hagan posible la in-
formación recíproca, la homogeneidad téc-
nica en determinados aspectos y la acción
conjunta de las autoridades....estatales y co-
munitarias en el ejercicio de sus respectivas
competencias, de tal modo que se logre la
integración de actos parciales en la globali-
dad del sistema”.45
La necesidad de coordinación es especialmente
relevante cuando sobre un mismo espacio físico
concurren competencias de diversas adminis-
44 Crecimiento autonómico 2004: centrado y convergente. Fundación de Cajas de Ahorro.
45 Sentencia del Tribunal Constitucional español 42/1983.
46 Luis Cosculluela.
23
traciones. Por ejemplo sobre la zona marítimo
terrestre o el dominio público portuario.
La necesidad de coordinación no se limita a
las relaciones entre el Estado y cada uno de
los entes o regiones autónomos. También se
hace precisa la coordinación entre las propias
Comunidades Autónomas, y puede llegar
hasta extremos insospechados.
Cuando hace diez años visité en Alemania la
sede de la Conferencia sectorial de ministros
de educación, situada entonces como la capi-
tal en Bonn, el programa de la conferencia
era acordar la forma en que la Historia mo-
derna de Alemania sería expuesta a los alum-
nos en los libros de texto. Punto en el que, al
parecer, existían algunas discrepancias entre
el punto de vista de diferentes Länder.
La coordinación requiere en ocasiones de
instrumentos orgánicos (como podrían ser
las conferencias sectoriales o comisiones bi-
laterales), funcionales (convenios) y procedi-
mentales (informes preceptivos de una admi-
nistración incardinados en procedimientos
de otra). Una de las manifestaciones más ex-
tremas son las “leyes de armonización” y las
leyes marco.
7. Principio de cooperación y colabora-
ción.
También derivación de los principios de uni-
dad y de solidaridad es el principio de coope-
ración. Entendiendo por tal “la prestación de
ayudas a la gestión de las competencias de
otra Entidad pública, incluyendo la gestión
directa de las mismas”.46
La cooperación –prestación de ayuda y asis-
tencia- puede producirse en favor de los entes
territoriales o regiones autónomas. Pero tam-
bién puede producirse el fenómeno en senti-
do contrario. De las regiones autónomas en
favor del Estado, para facilitar a este el ejerci-
cio de sus competencias.
Manifestación de este principio es el Federa-
lismo cooperativo (también llamado Federa-
lismo de ejecución) en el que la Federación,
que carece casi de forma absoluta de admi-
nistración periférica actúa a través de la orga-
nización de los Länder.
Así funciona también la Unión Europea, que
carece de órganos periféricos y actúa a través
de la organización de los Estados. Esta idea
está también en el fundamento de la propues-
ta conocida en España como Administración
única.47 Una de sus ventajas es la de evitar so-
lapamientos y duplicidades organizativas.
8. Principio de lealtad institucional.
Una expresión concreta del principio de leal-
tad institucional se contiene en el artículo 1
e) de la Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas, introducido en
el año 2001, en virtud de una enmienda de
mi formación política Convergencia i Unió,
en virtud del cual entre los principios que
deben regir la financiación de las Comuni-
dades Autónomas se encuentra el de “lealtad
institucional, que determinará la valoración
del impacto, positivo o negativo, que puedan
suponer las actuaciones del Estado legislador
en materia tributaria o la adopción de me-
didas de interés general, que eventualmente
puedan hacer recaer sobre las Comunidades
Autónomas obligaciones de gasto no previs-
tas a la fecha de aprobación del sistema de fi-
nanciación vigente, y que deberán ser objeto
de valoración anual en cuanto a su impacto,
tanto en materia de ingresos como de gastos,
por el Consejo de Política Fiscal y Financiera
de las Comunidades Autónomas.”

El principio de “lealtad institucional”, que en
algunos Estados federales se caracteriza como
principio de “lealtad federal”, rige también
en los Estados compuestos. Y al igual que el
principio de cooperación es bidireccional.
Tiene múltiples manifestaciones. El Tribunal
Constitucional español, ha señalado que la
obligación de todos los Poderes Públicos de
acatar la Constitución y el resto del Ordena-
miento jurídico, implica un deber de lealtad
entre todos ellos en el ejercicio de sus propias
competencias de modo que no obstaculice el
ejercicio de las ajenas.48
El Tratado por el que se establece una Cons-
titución para Europa alude también al princi-
pio de “cooperación leal” entre la Unión y los
Estados miembros, que se respetarán y asis-
tirán mutuamente en el cumplimiento de las
misiones derivadas de la Constitución.49
9. Principio de control.
Obviamente las regiones o Comunidades Au-
tónomas están sometidas a los mecanismos
genéricos de control a los que también está
sometida la administración del Estado: el Tri-
bunal Constitucional y los tribunales ordina-

47 Jaime Rodríguez Arana, en su condición de Director de la Escuela de Administración Pública Gallega a principios de los
noventa, ha sido uno de los principales elaboradores de esa propuesta.
48 Sentencia del Tribunal Constitucional español 46/1990, de 15 de marzo. al “recíproco apoyo y mutua lealtad” Referencias al
necesario “comportamiento leal” y se encuentran también en las Sentencias 96/1986 y 18/1992
49 Artículo I-5 apartado 2. del Tratado. “Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respe-
tarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de la Constitución.
Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de la Constitución o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión.
Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner
en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.”

24
rios o contencioso-administrativos, así como
al Tribunal de Cuentas. Pero el Estado se re-
serva también una competencia extraordina-
ria de intervención en caso de actuación de
la región, Länder o comunidad gravemente
contraria al interés general. Son los mecanis-
mos previstos en el artículo 155 de la Cons-
titución Española, sustitutivos del mecanis-
mo de suspensión de la autonomía previsto
en la Constitución Republicana de 1931, así
como en artículo 37 de la Ley Fundamental
de Bonn.
10. Principio de consenso.
Una transformación constitucional, como la
que supone el paso de un Estado centralizado
a otro compuesto o descentralizado, hace con-
veniente –por no decir imprescindible- un alto
grado de consenso. Consenso necesario entre
las grandes fuerzas políticas del Estado, entre
los representantes de los entes territoriales y
del gobierno central, e incluso entre las fuerzas
políticas de los propios territorios.
Este consenso no siempre es fácil, pues tanto
la defensa de la “unidad de la patria” como la
del “derecho al autogobierno”, e incluso a la au-
todeterminación suscitan pasiones y son fácil-
mente utilizables por la oposición política.
Creo interesante hacer alguna referencia a
cómo ha jugado este principio en el proce-
so español de transición a la democracia y de
construcción del denominado “Estado de las
Autonomías”.
El consenso sobre el modelo de Estado, sobre
el paso de un Estado centralista a otro des-
centralizado formó parte no sólo del consen-
so constitucional, sino incluso de aquel afán
de concordia al que S.M. el Rey Juan Carlos I
aludía en su discurso de coronación.
El 3 de febrero de 1977 el Presidente Suá-
rez suscribe un Pacto con la “Comisión de la
Oposición Democrática” o “Comisión de los
25
Diez” para la concurrencia de los partidos
que integraban ésta a las elecciones genera-
les previstas por la Ley para la Reforma Po-
lítica. El documento suscrito finaliza en los
siguientes términos:
“La justicia y la estabilidad democrática
pasan por una solución adecuada al grave
problema de la construcción de un Estado
que asuma la pluralidad nacional y regional
de España, que es una realidad histórica que
las fuerzas democráticas se comprometen a
mantener y defender”.
Tras las elecciones de 1977 expresiones de
ese espíritu de acuerdo transversal y con-
senso fueron los conocidos como Pactos de
la Moncloa suscritos en octubre de 1977, el
restablecimiento de regímenes autonómicos
y establecimiento de otros.
A partir del 22 de mayo de 1978 en la elabo-
ración de la Constitución, frente a una ma-
yoría posible de derecha y centro derecha,
como la de AP-UCD, se impuso una solución
mucho más amplia, como fue la del acuerdo
UCD-PSOE, al que puntualmente fueron in-
corporándose otros grupos.
Pues bien, las disposiciones constitucionales
relativas al Estado de las Autonomías, el Tí-
tulo VIII de la Constitución, obtuvieron un
amplísimo apoyo parlamentario, tanto en el
Congreso como en el Senado.
Si bien se vio empañado por la posición del
Partido Nacionalista Vasco que se abstuvo en
la votación de la Constitución e impulsó la
abstención en el referéndum subsiguiente.
En cualquier caso, pocas palabras mejores
que las de Miquel Roca, representante del
Grupo de Minoría Catalana ante la Comi-
sión Constitucional del Congreso de los Di-
putados, para reflejar ese consenso básico
sobre el “modelo de Estado” o la “cuestión
nacional”:
“Yo diría que finalmente los catalanes hemos
roto el dramático cerco de la singularidad.
(...) Desde una perspectiva nacionalista, des-
de mi perspectiva nacionalista no puedo de-
jar de constatar, no sin emoción, que hoy co-
incidimos todos en la voluntad de poner fin
a un Estado centralista; coincidimos todos en
alcanzar, por la vía de la autonomía, un nue-
vo sentido a la unidad de España; y coincidi-
mos casi todos en dar al reconocimiento de la
realidad plurinacional de la Nación española
el sentido de un punto final a viejas querellas
internas, que sólo han servido a los enemigos
de la democracia y de la libertad.”
El resultado final de la votación de la Cons-
titución, que incorpora el Título VIII relativo
al sistema autonómico, en el Congreso fue
sobre 345 votos, 326 a favor, 6 en contra y 13
abstenciones.
Este consenso básico entre los dos grandes
partidos representativos de la derecha y la
izquierda (o del centro derecha y centro iz-
quierda como a veces les gusta presentarse) se
plasmó posteriormente en otros acuerdos: Se
trata de los primeros Acuerdos Autonómicos
de 31 de julio de1981 entre el Gobierno de la
UCD de Calvo Sotelo y el PSOE, con la finali-
dad de ordenar o encauzar el proceso autonó-
mico. Los segundos Acuerdos Autonómicos
de 28 de febrero de 1992, entre el PSOE de
Felipe González y el PP de José María Aznar
con la finalidad de equiparar sustancialmente
las competencias de todas las Comunidades
Autónomas. Y, finalmente, con el Pacto Local
de 11 de marzo de 2003, entre el PP de Az-
nar- entonces Presidente del Gobierno- y el
PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero.
Ahora sería un consenso más difícil de con-
seguir.
50 Estatuto de Autonomía de Cataluña, Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre.
51 Estatuto de Autonomía de Cataluña. Artículos 56 y 57.
52 Estatuto de Autonomía del País Vasco. Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre. Artículo 46.
26
Como he señalado también era necesario, y
se produjo, un consenso entre el Gobierno
central y los territorios a los que la Consti-
tución atribuía derecho a su autogobierno. O
si quieren entre las fuerzas políticas con im-
plantación en todo el Estado y las específica-
mente nacionalistas, especialmente las vascas
y las catalanas.
Ese consenso se reflejó en el proceso de ela-
boración de los Estatutos de Autonomía. Es
muy significativa la fórmula que emplea el
Preámbulo del Estatuto de Autonomía de
Cataluña, y que expresa el proceso complejo
seguido para obtener el acuerdo o consenso,
cuando dispone que “los Parlamentarios ca-
talanes proponen, la Comisión Constitucio-
nal del Congreso de los Diputados acuerda,
el pueblo catalán confirma y las Cortes Gene-
rales ratifican el presente Estatuto”.50
Finalmente, hay que aludir al consenso pre-
ciso dentro de cada uno de los territorios.
Aquí existen diferencias estatutarias. Sin
embargo, también pude constituir un pa-
radigma lo dispuesto en el Estatuto de Au-
tonomía de Cataluña de cara a su reforma,
cuando ésta afecta a las relaciones de la Co-
munidad Autónoma con el Estado. Ya que
la propuesta de reforma requerirá, en todo
caso, la aprobación del Parlamento de Cata-
luña por mayoría de dos tercios, la aproba-
ción de las Cortes Generales mediante Ley
Orgánica y, finalmente, el referéndum posi-
tivo de los electores.51
Aquí, precisamente en virtud del principio de
autonomía, existe una diferencia entre el País
Vasco y Cataluña, ya que el Estatuto de Auto-
nomía del País vasco requiere para su modi-
ficación simplemente mayoría absoluta, y no
una mayoría cualificada.52
II. OPCIONES.
Una vez enumerados y desarrollados sucinta-
mente algunos de los principios fundamenta-
les Estados compuestos, y antes de entrar en
el apartado de “metodología”, debemos enun-
ciar algunas de las opciones fundamentales
que se ofrecen al legislador o al constituyente
para la configuración del Estado.
1. Descentralización de todo el territo-
rio o sólo de una parte.
Puede atribuirse el derecho a la autonomía o al
autogobierno, u operarse la descentralización a
favor de todo el territorio del Estado o de sólo
una parte del mismo. Por ejemplo, en Alema-
nia se ha operado a favor de todo el territorio,
en Portugal –sin embargo, sólo en favor de los
archipiélagos de Azores y Madeira.
2. Descentralización simétrica o asimé-
trica.
En relación a los territorios, regiones o Comu-
nidades Autónomas pueden gozar estos de un
mismo régimen, grado de autogobierno o nivel
de competencias, o bien diferir éste de unos te-
rritorios a otros. Ya hemos señalado en Italia la
existencia unas regiones de régimen especial y
otras –las restantes- de régimen ordinario. En
España se da una cierta asimetría, fundamen-
talmente a favor de los territorios forales en el
ámbito económico-financiero (País Vasco y
Navarra), y de algunas Comunidades en virtud
del principio dispositivo (competencias en ma-
teria policial y de régimen penitenciario).53 En
este sentido, el Tribunal Constitucional Español
se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Las Comunidades Autónomas son iguales
en cuanto a su subordinación al orden cons-
53 Sólo el País Vasco y Cataluña cuentan con una policía integral ajustada al modelo de sustitución. Sólo Catalunya tiene com-
petencias de ejecución en materia de penitenciaria.
54 Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto.
55 Quizá con la única excepción de que la policía de Baviera controla la frontera con Chequia.
56 Artículo 226 “in fine”.
27
titucional; en cuanto a su legitimación ante el
Tribunal Constitucional (artículo 162.1) o en
cuanto que las diferencias entre los distintos
Estatutos no podrán implicar privilegios eco-
nómicos o sociales (artículo 138); pero, en cam-
bio, pueden ser desiguales en lo que respecta al
procedimiento de acceso a la autonomía y a la
determinación concreta del contenido auto-
nómico, es decir, de su Estatuto y, por tanto,
en cuanto a su complejo competencial”.54
Por el contrario, en Alemania el nivel compe-
tencial e institucional es uniforme.55
3. Descentralización imperativa o dis-
positiva.
En algunos Estados rige –y ha regido- el prin-
cipio dispositivo. En su virtud la constitución
como territorio autónomo, el ámbito geográ-
fico y/o el nivel competencial, se han dejado
a la voluntad del mismo. El caso español es el
paradigmático de este principio. Aunque el
resultado práctico de este principio ha sido la
constitución de todo el territorio del Estado
en “comunidades o ciudades autónomas”, que
gozan, además, salvo en el caso de las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla, de una cierta
homogeneidad competencial. Aunque ello ha
exigido la intervención puntual del ejecutivo.
En el actual proceso de descentralización fran-
cés rige el principio imperativo, en la medida
que se produce una transferencia forzosa de
competencias y funciones a favor de las regio-
nes, que éstas no pueden rechazar.
La Constitución Política de Ecuador establece el
principio dispositivo para la entidad seccional
e imperativa para el gobierno central cuando
preceptúa que “La descentralización será obli-
gatoria cuando una entidad seccional la solicite
y tenga capacidad operativa para asumirla”.56
 4. Descentralización instantánea o gra-
dual.
Obviamente el principio dispositivo debería
favorecer la asimetría, y suele ir unido, aun-
que no es absolutamente necesario, a proce-
sos graduales de asunciones de competen-
cias. Esta gradualidad es una manifestación
de prudencia política.
El Informe de la Comisión de Expertos sobre
el proceso autonómico, emitido en España en
1981 justifica la asunción gradual de compe-
tencias en los siguientes términos:
“Es preciso poner todo el énfasis posible en
explicar que la Constitución no impone, en
verdad, dos clases de Comunidades Autóno-
mas. Lo único que establece, por lo demás
con toda prudencia, es un período transito-
rio para que la mayor parte de los territorios
puedan ostentar los poderes propios del mo-
delo único, tránsito del que sólo se dispensa a
algunos territorios en los que la fuerte reivin-
dicación autonomista, o la experiencia reciente
podría hacer pensar en una mayor capacidad
par asumir de modo inmediato las responsa-
bilidades propias del autogobierno…El acceso
al techo constitucional de la autonomía pasa
por un inevitable período transitorio, reali-
dad que el párrafo segundo del artículo 148
de la Constitución no ha hecho sino reflejar”.
La cursiva es mía.
5. Descentralización con o sin garantía
constitucional.
Finalmente, puede atribuirse garantía cons-
titucional a la descentralización o al autogo-
bierno, y a su contenido competencial, lo que
atendida la rigidez de las Constituciones le
atribuye un especial “blindaje”. O, por el con-
trario, puede establecerse por leyes orgánicas
u ordinarias, con la “volatilidad” que esto su-
pone. Alemania y España son ejemplos de ga-
rantía constitucional. El Reino Unido lo sería
de “volatilidad”.
28
III. METODOLOGIA.
La transformación “ex novo” de un Estado
unitario y centralizado en otro compuesto se
realiza a través de un proceso que compren-
de, con matices, las siguientes fases:
1) Reconocimiento de la autonomía y confi-
guración como estado compuesto.
2) Atribución de competencias.
3) Traspaso de funciones y servicios.
4) Traspaso de medios personales y materiales.
5) Organización de la administración autonó-
mica.
6) Adaptación de la administración del esta-
do, tanto la central como fundamentalmente
la periférica.
7) Sistema de financiación.
8) Instrumentación de mecanismos de coope-
ración, integración, etc.
A todo ello me referiré a continuación.
Establecimiento de la autonomía y atri-
bución de competencias.
La configuración del Estado como un Estado
compuesto, el reconocimiento del derecho
de las regiones o territorios a la autonomía
o, en su caso, su constitución como regiones
autónomas, así como la atribución de compe-
tencias puede realizarse en la misma Consti-
tución, a través de leyes orgánicas o mediante
leyes ordinarias.
La regulación más generalizada en los Esta-
dos federales y regionales establece en la pro-
pia Constitución la pluralidad constitutiva
del Estado y el contenido sustancial de la au-
tonomía de las regiones y de los Estados fede-
rados. En unos supuestos se define la compe-
tencia de las regiones, atribuyendo al Estado
la competencia residual. En otros se efectúa
a la inversa. No faltan tampoco supuestos de
doble o múltiple listado. Es la Constitución,
en definitiva, la que establece la regulación
esencial tanto del Estado, como de los Esta-
dos federados y de las regiones. Se produce,
así, una constitucionalización de la estructu-
ra del Estado, y una garantía constitucional
de las competencias autonómicas.
En algunos casos la regulación y, por lo tanto,
la garantía constitucional serán exhaustivas.
En otros casos, como el de las Comunidades
Autónomas españolas, la regulación por la
Constitución española, por el contrario, es,
con algunos matices, una normativa marco,
dentro de la cual cada Estatuto puede esta-
blecer su propia regulación de la autonomía y
concretar las competencias asumidas por las
regiones.
Los rígidos mecanismos de reforma constitu-
cional, y su supremacía sobre el resto del or-
denamiento jurídico otorgan a la estructura
constitucionalizada una especial estabilidad
y garantía.
orgánicas y les hace ocupar una posición
también “específica” en el ordenamiento ju-
rídico.
Señala García de Enterría que la inclusión de
una competencia en el Estatuto implica para
el Estado la perdida definitiva de la misma,
por la rigidez y la superlegalidad del Estatuto
una vez aprobado. En el debate actual sobre
la reforma del Estatuto en Cataluña se utiliza
la expresión de “blindaje” de competencias
para referirse a ese fenómeno.
La estructuración básica del modelo podría
efectuarse también a través de leyes orgáni-
cas, o las denominadas en algunos Estados
leyes constitucionales. Obviamente, la garan-
tía institucional que ofrezcan depende de la
rigidez de su elaboración y modificación, así
como del acceso de su vulneración al Tribu-
nal Constitucional.

En otros casos, la descentralización se pro- En España se contempla la posibilidad de

duce a través de legislación ordinaria. Es el
caso del Reino Unido, si bien ya sabemos
que es éste un Estado de constitución no
escrita.
En España, que como hemos visto, consti-
tuye un paradigma del modelo dispositivo,
el ejercicio del derecho, atribuido por la
Constitución, y el acceso al autogobierno se
produce a través de los Estatutos de Auto-
nomía, aprobados por ley orgánica. Subor-
dinados como están a la Constitución57 for-
man parte, sin embargo, del denominado
“bloque de constitucionalidad” y tienen un
especial proceso de aprobación y de refor-
ma (con elementos de bilateralidad), que les
otorga supremacía sobre las restantes leyes
delegar o transferir materias de compe-
tencia estatal a través de ley orgánica no
estatutaria.58 Aunque, ciertamente, no es
lo mismo la asunción de competencias a tí-
tulo estatutario que por pura transferencia
estatal.
Este debe ser también el caso de Ecuador,
toda vez que el artículo 142 de la Constitu-
ción dispone que serán leyes orgánicas “las
del régimen seccional autónomo”.
La atribución de competencias por esta vía
supone una protección ligeramente superior
de la que resultaría de su atribución por ley
ordinaria, toda vez que las leyes orgánicas
son “aprobadas, reformadas, derogadas o

57 La Sentencia del Tribunal Constitucional español 18/1982, de 4 de mayo señala: “No es admisible la idea de que, una vez
promulgado el Estatuto de Autonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor inter-
pretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se estaría desconociendo el principio de supremacía de la
Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucio-
nal básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico.”
58 Las leyes orgánicas de delegación o transferencia se prevén en el artículo 150 de la Constitución española.

29
interpretadas por mayoría absoluta de los principios fundamentales en cuanto al tras-
integrantes del Congreso Nacional”.59 paso de funciones:

Y que “una ley ordinaria no podrá modificar Principio de subsidiariedad; principio de

una ley orgánica ni prevalecer sobre ella, ni
siquiera a título de ley especial”.60
Las leyes de delegación o transferencia ofre-
cen en España dos modalidades. Las se pro-
ducen sobre listas de competencias más o
menos amplias, y las referidas a sectores o
materias concretas, para ordenar la actuación
de las dos administraciones, la central y la au-
tonómica sobre el sector.61
También pueden atribuirse determinadas
competencias a las regiones a través de leyes
ordinarias. Incluso el caso español ofrece ins-
trumentos mixtos como es el caso de la conce-
sión administrativa aprobada por ley.62 Aunque
la atribución de competencias vía concesión
administrativa ha sido criticada por entender
que la concesión es un instrumento de gestión
indirecta de un servicio público y está pensado
para operaciones que no tienen el alcance po-
lítico organizativo que tiene una distribución
de competencias interterritorial.63
Traspaso de funciones y servicios, medios
personales y materiales.
Cuestión diferente de la atribución de compe-
tencias (sea ésta en la Constitución, los Esta-
tutos, las Leyes orgánicas o, en su caso, en le-
yes ordinarias de transferencia y delegación)
es la transferencia o traspaso de las funciones
y servicios correspondientes a aquéllas.
El artículo 4 de la ley constitucional italiana
de 15 de marzo de 1997 enuncia una serie de
exhaustividad; principio de eficiencia y de
economía; principio de cooperación; prin-
cipio de responsabilidad y de unicidad de la
administración; principio de homogeneidad;
principio de adecuación; principio de dife-
renciación; principio de cobertura financie-
ra y patrimonial de los costes; principio de
autonomía organizativa y reglamentaria y de
responsabilidad de los entes locales.
Los diversos Estatutos de Autonomía de las
Comunidades Autónomas españolas prevían
en sus Disposiciones transitorias la constitu-
ción de las Comisiones Mixtas de transferen-
cias o traspasos.
El primero de ellos, el Estatuto de Autonomía
para el País Vasco,64 en el primer párrafo de
su Disposición Transitoria Segunda, dispo-
ne:
“Una Comisión Mixta, integrada por igual
número de representantes del Gobierno
Vasco y del Gobierno del Estado, reunida
en el plazo máximo de un mes a partir de la
constitución de aquél, establecerá las normas
conforme a las que se transferirán a la Co-
munidad Autónoma las competencias que le
corresponden en virtud del presente Estatuto,
los medios personales y materiales necesarios
para el pleno ejercicio de las mismas, llevan-
do a cabo las oportunas transferencias.”
Con posterioridad, el Estatuto de Autono-
mía de Cataluña65 efectuó una regulación de
esta Comisión Mixta y de su actuación, que

59 Constitución Política de Ecuador. Artículo 143, párrafo primero.

60 Constitución Política de Ecuador. Artículo 143, párrafo segundo.
61 Así se ha producido en España en materia de transporte. Y, singularmente en materia de policía de tráfico o tránsito.
62 En España se ha utilizado esa técnica en virtud de la Ley del Tercer Canal de Televisión, de 23 de diciembre de 1983.
63 Eduardo García de Enterría.
64 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre de Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
65 En su Disposición Transitoria Sexta.

30
pasaría a los sucesivos Estatutos con escasas
variaciones:
“Uno. Una vez constituido el Consejo Eje-
cutivo o Gobierno de la Generalidad, y en el
término máximo de un mes, se nombrará una
Comisión Mixta encargada de inventariar los
bienes y derechos del Estado que deban ser
objeto de traspaso a la Generalidad, de con-
cretar los servicios e instituciones que deban
traspasarse y de proceder a la adaptación, si
es preciso, de los que pasen a la competencia
de la Generalidad.
Dos. La Comisión Mixta estará integrada pa-
ritariamente por vocales designados por el
Gobierno y por el Consejo de la Generalidad
y ella misma establecerá sus normas de fun-
cionamiento.
Los acuerdos de la Comisión Mixta adop-
tarán la forma de propuesta al Gobierno,
que los aprobará mediante decreto, figuran-
do aquéllos como anejos al mismo, y serán
publicados simultáneamente en el “Boletín
Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la
Generalitat”, adquiriendo vigencia a partir de
esta publicación.
Tres. La Comisión Mixta establecerá los ca-
lendarios y plazos para el traspaso de cada
servicio. En todo caso, la referida Comisión
deberá determinar en un plazo de dos años
desde la fecha de su constitución el término
en que habrá de completarse el traspaso de
todos los servicios que correspondan a la Ge-
neralidad, de acuerdo con este Estatuto.
Cuatro. Será título suficiente para la inscrip-
ción en el Registro de la Propiedad del tras-
paso de los bienes inmuebles del Estado a la
Genralidad la certificación por la Comisión
Mixta de los acuerdos gubernamentales de-
bidamente promulgados. Esta certificación
66 Artículo 18.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre del Proceso Autonómico.
31
deberá contener los requisitos exigidos por la
Ley Hipotecaria.
El cambio de titularidad en los contratos de
arrendamiento de locales para oficinas públi-
cas de los servicios que se transfieran no dará
derecho al arrendador a extinguir o renovar
el contrato.
Cinco. Los funcionarios adscritos a servicios
de titularidad estatal o a otras instituciones
públicas que resulten afectadas por los tras-
pasos a la Generalidad pasarán a depender
de ésta, siéndoles respetados todos los dere-
chos de cualquier orden y naturaleza que les
correspondan en el momento del traspaso,
incluso el de participar en los concursos de
traslado que convoque el Estado en igualdad
de condiciones con los restantes miembros de
su Cuerpo, pudiendo ejercer de esta manera
su derecho permanente de opción.
Mientras la Generalidad no apruebe el régi-
men estatutario de sus funcionarios, serán de
aplicación las disposiciones del Estado vigen-
tes sobre la materia.”
El régimen del traspaso o transferencias de
servicios se regula en el la Ley del Proceso
Autonómico. En virtud de esta Ley los Rea-
les Decretos de traspaso de servicios deberán
contener:66
a) Referencia a las normas constitucionales y
estatutarias que justifiquen cada traspaso.
b) Designación de los órganos y, en su caso,
Entidades que se traspasan.
c) Relaciones nominales del personal transfe-
rido, con expresión de sus número de Registro
de Personal y además, en el caso de los fun-
cionarios, de su puesto de trabajo, situación
administrativa y régimen de retribuciones, en
el del personal contratado, de las condiciones
del contrato y régimen de retribuciones, y en
el de personal laboral, de su categoría, puesto
de trabajo y régimen de retribuciones.
En ningún caso podrán transferirse plazas
vacantes no dotadas presupuestariamente.
d) La valoración definitiva o provisional del
coste efectivo de los servicios transferidos,
así como las modificaciones que, en su caso,
deben operarse en los Presupuestos del Esta-
do o de los Organismos autónomos corres-
pondientes, conforme a lo establecido en el
artículo siguiente.
e) Inventario detallado de los bienes, dere-
chos y obligaciones de la Administración del
Estado que se transfieren, con especificación
de los datos que permitan la correcta identi-
ficación de los bienes inmuebles.
f) Inventario de la documentación adminis-
trativa relativa al servicio o competencias
transferidas.”
La forma de valorar el coste efectivo del ser-
vicio transferido se realizará de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley del
Proceso Autonómico.
En el período que va desde 1978 a 18 de febre-
ro de 2004 se han aprobado un total de 1.777
Reales Decretos de traspasos a las diciecisiete
Comunidades Autónomas y a las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla.67
La Constitución Política de Ecuador contie-
ne también una ligera referencia al proceso
con la finalidad de garantizar la suficiencia
financiera:
67 Ver Cuadro adjunto como Anexo...
68 Artículo 226 de la Constitución Política de Ecuador.
69 Artículo 5.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre del Proceso Autonómico. Que establece además que “Las Diputaciones Pro-
vinciales podrán asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autónoma en el territorio de la provin-
cia, en los términos que los Estatutos y dichas leyes establezcan. Las transferencias o delegaciones se efectuarán siempre para la
totalidad de las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma”.
32
“En virtud de la descentralización, no po-
drá haber transferencia de competencias
sin transferencia de recursos equivalen-
tes, ni transferencia de recursos, sin la de
competencias”.68
Organización de la Administración Au-
tonómica.
Uno de los elementos básicos de la autonomía
es el referido a la autonomía organizativa. La
administración autonómica debe, por tanto,
ostentar potestad de autoorganización.
Sin embargo, no quiero dejar de hacer referen-
cia a la posibilidad de que las regiones, seccio-
nes o comunidades autónomas actúen a través
tanto de órganos propios como por medio de
órganos de otras administraciones, como pu-
diera ser la administración provincial.
De acuerdo con la legislación española las le-
yes de las Comunidades Autónomas podrán
transferir a las Diputaciones Provinciales
competencias propias de la Comunidad o de-
legarles su ejercicio, siempre bajo la dirección
y control de éstas.69
En el caso de Ecuador eso significaría que las
regiones que se constituyesen con autonomía
política podrían actuar, bien a través de una
organización propia, bien a través de los con-
sejos provinciales.
Tampoco cabe desconocer los efectos que
sobre la organización provincial produce la
constitución de regiones o territorios con au-
tonomía política. Y ello en un doble sentido.
De un lado, la confusión de la administración
autonómica y provincial en el caso de las re-
giones o comunidades autónomas uniprovin-
ciales. De otro, la tendencia de las regiones a
asumir las competencias de la Administra-
ción provincial, bien sea por delegación vo-
luntaria, bien coactivamente.
Un ejemplo de este último supuesto se con-
templa en la Disposición Transitoria Sexta.
Apartado Siete del Estatuto de Autonomía de
Cataluña que establecía que:
“Las Diputaciones Provinciales de Barcelona,
Gerona, Lérida y Tarragona podrán transfe-
rir o delegar en la Generalidad de Cataluña,
de acuerdo con lo establecido en la legisla-
ción de Régimen Local, aquellos servicios
que por su propia naturaleza requieran un
planteamiento coordinado, pudiendo con-
servar aquéllas la ejecución y gestión de esos
mismos servicios.”
Posteriormente el Parlamento de Cataluña
aprobó la “Ley de Transferencia urgente y
plena de competencias de las Diputaciones
Provinciales a la Generalidad de Cataluña”,
que fue declarada inconstitucional por el Tri-
bunal Constitucional en virtud de la garantía
institucional que la Constitución Española
ofrece a las provincias como circunscripción
electoral, división de la administración del
Estado y Administración Local.
Por tanto, la autonomía organizativa; la po-
sibilidad de actuación a través de los órganos
provinciales; incluso la posibilidad de asumir
regionalmente la competencia de estos, son
elementos a tener en cuenta.
Reforma de la administración del estado,
tanto central como periférica.
Como corolario de un proceso de descentra-
lización, la Administración del Estado, espe-
70 Título V de la LPA.
71 Sentencia del Tribunal Constitucional español 58/1982.
72 Artículo 227 de la Constitución Política de Ecuador.
33
cialmente en sus órganos periféricos, debe
adaptarse a la estructura autonómica, tanto
en su forma (niveles de organización) como
en sus dimensiones. Es este un fenómeno que
también se contempla en la Ley del Proceso
Autonómico española.70
El Tribunal Constitucional español, ya desde
sus inicios, llamó la atención sobre la “suce-
sión” del Estado por las Comunidades Au-
tónomas, y la necesaria reestructuración de
aquel.
Tal y como afirma el Tribunal Constitucio-
nal, las regiones o Comunidades Autónomas
“no son entes preexistentes a los que el Esta-
do ceda bienes propios, sino entes de nueva
creación que sólo alcanzan existencia real
en la medida en que el Estado se reestructu-
ra sustrayendo a sus instituciones centrales
parte de sus competencias para atribuirlas a
esos entes territoriales y les transfiere, con
ellas, los medios personales y reales para
ejercerlas”.71
Ciertamente un amplio proceso de descentra-
lización afectaría tanto a los órganos centrales
como al “régimen seccional dependiente”.72
En cualquier caso el crecimiento simultáneo
del sector público estatal y el de las comuni-
dades o regiones autónomas resulta absoluta-
mente incomprensible para los ciudadanos.
Sistema de financiación.
En este seminario habrá oportunidad de
abordar detenidamente el sistema de finan-
ciación de las comunidades, regiones o entes
territoriales autónomos. Ya he señalado que
es objeto de discusión permanente. Lo está
siendo en Alemania con los debates sobre
la ecuación financiera. En Francia donde
la izquierda que gobierna en las regiones se
queja de la infrafinanciación de las funcio-
nes que les han sido transferidas. Y también
en España.
En este último Estado coexiste un sistema
de financiación especial atribuido a los te-
rritorios forales (Navarra y País Vasco), con
un sistema de financiación ordinario, que
ha sido objeto de tres importantes reformas
desde su origen, hasta el actualmente vigente
acordado el año 2001.
Instrumentos de coordinación, integra-
ción, garantía y control.
Resulta también imprescindible la instru-
mentación de procedimientos y, en su caso,
órganos de coordinación (Delegados del
Gobierno en las Comunidades Autónomas,
Conferencias Sectoriales, Conferencias Bila-
terales, etc.); de integración (segunda cáma-
73 Constitución Política de Ecuador. Artículo. 277.4 en relación con el artículo 276.2.
74
Constitución Política de Ecuador. Artículo 2775 en relación con el artículo 276.6.
34
ra); de garantía (Tribunal Constitucional); y
de control.
La Constitución Política de Ecuador atribu-
ye a los Consejos provinciales o los Concejos
municipales legitimación para pretender ante
el Tribunal Constitucional la declaración de
inconstitucionalidad de los actos administra-
tivos de toda autoridad pública;73 o la resolu-
ción de conflictos de competencia o de atri-
buciones asignadas por la Constitución.74
SEGUNDA DESCENTRALIZACION DE
LAS REGIONES EN FAVOR DE LOS EN-
TES LOCALES.
Finalmente, no cabe olvidar que un segundo
paso en el proceso de descentralización regio-
nal es el del incremento del nivel de competen-
cias de las administraciones locales. Lo que se
ha dado en llamar segunda descentralización.
Pero esa ya es otra historia.
 APUNTES SOBRE EL FEDERALISMO DESDE
UNA PERSPECTIVA COMPARADA.

Gerardo Caetano1
Historiador y Politólogo

La coyuntura política actual de América La-
tina, con sus múltiples desafíos e incertidum-
bres, plantea la pertinencia de reflexionar y
de rediscutir en profundidad sobre los rum-
bos de la democracia en el subcontinente.
Las visiones superficiales acerca del “triunfo
ideológico y político” de la democracia en la
región, típicos en el discurso predominante
una década atrás, han dejado lugar a legítimas
dudas acerca de la consistencia de las nuevas
democracias latinoamericanas. La profundi-
zación de los fenómenos de la pobreza y la
marginación en un continente que se ha vuel-
to el más desigual del planeta, la restauración
de la inestabilidad política en varios países de
la región, las dificultades de nuestra inserción
internacional en el nuevo mundo de la glo-
balización, entre otros, configuran procesos
que estimulan una “introspección” a fondo
en torno a nuestros regímenes políticos y sus
cursos tradicionales. En ese marco proble-
mático, no resulta vano el “revisitar” el tema
del federalismo y sus alternativas en nuestros
países, tan a menudo prisioneros de enfoques
centralistas y ejecutivistas que cercenan, bajo
el argumento de la eficiencia y la eficacia, las
posibilidades de desarrollos institucionales
alternativos, de cuño federal y descentraliza-
dor. Es en ese marco conceptual que deben
interpretarse las reflexiones y notas que si-
guen, a propósito de una visión comparativa
sumaria en torno del federalismo y sus com-
ponentes tradicionales.
I. EL ESCENARIO GLOBAL DE LA
POLÍTICA LATINOAMERICANA
CONTEMPORÁNEA.
Los países de América Latina han experimen-
tado en las últimas dos décadas un proceso
de expansión de la democracia. La región, al
igual que otras áreas del mundo, asiste a lo

1 Historiador y politólogo. Coordinador del Observatorio Político, Universidad de la República (Montevideo, Uruguay). Di-
rector de la Escuela de Gobernabilidad y Gerencia Política del Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH). Pro-
fesor Titular e investigador principal en ambas instituciones. Docente de cursos de grado y de posgrado en el Uruguay y en
el exterior. Autor de numerosas publicaciones en áreas de su especialidad. Presidente del Centro UNESCO de Montevideo.

35
que algunos analistas políticos y académi-
cos han denominado la “tercera ola” demo-
crática. Tras la primera ola expansiva de la
democracia, desatada por las revoluciones
norteamericana y francesa, y la segunda ola
de las primeras décadas del siglo veinte, asis-
tiríamos en las últimas décadas a un visible
avance a escala mundial de las instituciones
democráticas. La recuperación de la demo-
cracia y su posterior consolidación en varios
países de América del Sur durante los años
ochenta (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y
Uruguay, entre otros), los procesos de pacifi-
cación en América Central y el derrumbe del
llamado “socialismo real” en los países de la
Europa del Este hace poco más de diez años,
abrieron un nuevo cauce en la expansión uni-
versal de las ideas y prácticas democráticas.
Si se compara el escenario latinoamericano
de las décadas del cuarenta o cincuenta del si-
glo pasado –cuando sólo dos o tres países del
subcontinente podían ser calificados como
democráticos– con el presente, resulta impo-
sible no advertir el avance de las institucio-
nes, los valores y los hábitos de la democra-
cia. En este sentido, algunos acontecimientos
históricos específicos y procesos políticos
globales han brindado un último impulso al
avance democrático en el continente. Advir-
tamos, por ejemplo, la significación histórica
de la transición política en México, con una
regularización muy consistente de sus proce-
dimientos electorales y el final pacífico, acor-
dado y aceptado, de un régimen de partido
hegemónico.
Asimismo, es posible apreciar en la región
una clara, consistente y auspiciosa tendencia
a la consolidación, por una parte, de los ins-
trumentos vigentes en materia de integración
política, y, por otra, a la construcción de nue-
vos mecanismos destinados a salvaguardar
la estabilidad de las instituciones jurídicas
y políticas, dentro de los cuales sobresale la
Carta Democrática Interamericana, (de aho-
ra en más CDI) aprobada a instancias de los
impulsos por promover la democratización
36
del continente por parte de la Organización
de los Estados Americanos (OEA) el once de
septiembre de dos mil uno.
En principio, un primer balance que podría-
mos realizar sobre la evolución política de la
región en los últimos años resulta positivo
y alentador: en primer lugar, por el retorno
a la democracia luego del padecimiento de
extendidos regímenes dictatoriales en países
de larga tradición democrática como Chile y
Uruguay; en segundo término, por la conso-
lidación de la vida democrática en sistemas
políticos de indiscutible gravitación conti-
nental como Argentina y Brasil, desde la su-
peración de inestabilidades profundas y con
el signo siempre alentador de rotaciones no
traumáticas en el gobierno en el caso del se-
gundo; en tercer lugar, por la incorporación al
círculo democrático de otras sociedades que
a lo largo del siglo veinte vivieron siempre o
casi siempre bajo regímenes autoritarios; fi-
nalmente, por la revitalización en unos casos
o creación en otros de espacios de integra-
ción política regional o subregional, con una
búsqueda acrecida para superar sus rasgos de
“déficit democrático”.
Desde luego, cuando afirmamos que la de-
mocracia ha ganado terreno en la región en
los últimos decenios, nos referimos al avan-
ce de la democracia representativa, es decir,
del sistema político en el que los ciudadanos
eligen libremente a sus representantes (Poder
Ejecutivo y parlamentarios) en elecciones
competitivas. Resulta prácticamente imposi-
ble concebir la democracia en las sociedades
contemporáneas (con millones de electores)
sin la presencia de los partidos políticos, es
decir, sin organizaciones estables –constitui-
das en torno a ideales políticos, programas de
gobierno y legítimos intereses sociales– que
buscan alcanzar el poder a través de procesos
electorales. De hecho, las democracias más
estables y desarrolladas del mundo, las que
han logrado en mayor medida proteger los
derechos humanos (civiles, políticos y socia-
les, por ejemplo, el acceso a la educación, la
salud y el bienestar), suelen ser las que cuen-
tan con partidos políticos sólidos, respalda-
dos por la ciudadanía.
Si bien resulta prácticamente imposible con-
cebir la democracia en la actualidad sin par-
tidos políticos y otras organizaciones inter-
medias (sindicatos, cámaras empresariales,
organizaciones no gubernamentales, etc.),
también es cierto que la vida democrática se
ve enriquecida cuando existen canales flui-
dos y operativos de participación ciudada-
na alternativa, canalizados ya sea a través de
los diversos institutos de democracia directa
clásicos (plebiscitos, referendum), hasta dis-
tintas instancias –formales o informales– de
participación local o comunitaria.
Empero, sin desconocer o minimizar el aus-
picioso avance de la democracia representa-
tiva en el continente, también resultan ino-
cultables algunas señales inquietantes en el
panorama político regional. Las profundas
crisis políticas e institucionales que algunos
países de la región han padecido en los úl-
timos años (quizás los casos más visibles
sean los de la Argentina de fines del 2001 o
los procesos más contemporáneos vividos en
Venezuela, Ecuador o Bolivia en los últimos
años) dan cuenta de la necesidad de vigilar
en forma permanente el estado de salud de
nuestras democracias, así como de construir
y acordar instrumentos jurídicos de orden
supranacional que permitan prevenir estas
rupturas, garantizar el respeto de los dere-
chos humanos y proteger, al mismo tiempo,
la soberanía de los Estados, el derecho a la
autodeterminación de los pueblos y el respe-
to irrestricto al principio de no intervención
en los temas internos de nuestras repúblicas,
en el marco de procedimientos internaciona-
les tan cuidadosos y refinados como celosos
en el respeto a las soberanías nacionales y a
2 Fuente: www.latinobarometro.org
37
la preservación incondicional de los derechos
humanos como faena de garantía internacio-
nal e incondicional.
En ese marco, los sondeos o encuestas de opi-
nión pública en América Latina dan cuenta
de una situación preocupante: en muchos
países una porción significativa de la ciuda-
danía no cree en las instituciones democrá-
ticas, manifiesta no preferir la democracia
frente a cualquier otra forma de gobierno, no
se siente representada por los partidos políti-
cos y evalúa críticamente el desempeño de los
gobiernos e instituciones públicas (el Poder
Ejecutivo, el Parlamento, el sistema judicial
y los gobiernos locales). Por ejemplo, en Ar-
gentina el 46% de las personas mayores de 18
años decía estar satisfecha con el funciona-
miento de la democracia en el año 2000; en
el 2002, tras la crisis institucional de fines de
2001, sólo el 8% de los encuestados manifestó
sentirse satisfecho con la democracia.2
Cabe destacar también que el avance de la
democracia en el continente no ha permitido
garantizar el respeto por los derechos huma-
nos, en particular de las mujeres, los sectores
más pobres y las minorías (por ejemplo, los
pueblos indígenas). Seguramente, una de las
principales asignaturas pendientes de las de-
mocracias latinoamericanas es la persistencia
de altos niveles de pobreza, desigualdad eco-
nómica y carencias en términos de desarrollo
humano (desnutrición, falta de acceso a la
salud y baja calidad e inequidad educativa),
que han generado la circunstancia lamenta-
ble de que la América Latina, como ya se ha
señalado, constituya el continente más des-
igual del planeta. El derecho de los pueblos
a la democracia también requiere avances y
consolidaciones efectivas en estos campos, de
cara a la exigencia de millones de latinoame-
ricanos que no pueden esperar, como lo indi-
can de manera a nuestro juicio tan rotunda
como indiscutible, las series estadísticas y los
datos que sobre este particular se incluyen en
las estadísticas de la CEPAL, el PNUD y otros
organismos internacionales.3
A esta enumeración de deudas (como diría
el filósofo político y jurista italiano Norberto
Bobbio, “promesas incumplidas”) que las de-
mocracias de la región aún no han saldado
con sus pueblos, habría que adosar algunos
déficit de carácter político o institucional, a
los que, por otra parte, no escapan tampoco
las sociedades más desarrolladas: nos referi-
mos por ejemplo a la persistencia de fenóme-
nos de corrupción política y a la frecuente fal-
ta de transparencia en los aparatos estatales.
Como es bien sabido, la región en su conjun-
to y la mayoría de sus países por separado
exhiben las peores puntuaciones, en perspec-
tiva comparada con otras áreas del mundo,
en los índices que se aplican para medir la
corrupción. Si se toma el índice elaborado
por Transparency International, en el año
dos mil uno en promedio los países de las
Américas se ubicaban en el puesto 53 entre
los 91 países estudiados, con un amplio ran-
go de variación que iba de Canadá (séptimo
país más transparente del mundo) a Bolivia
(ubicada en el puesto 85, sólo seis puestos
detrás del país menos transparente del pla-
neta). Este magro desempeño en materia de
transparencia pública y gestión democrática
conspira, sin dudas, contra la credibilidad y
legitimidad de las instituciones políticas, lo
cual a corto o mediano plazo puede redun-
dar en crisis institucionales. Por otra parte, la
generalización de una cultura de corrupción
afecta al funcionamiento de la economía, en
tanto los agentes económicos requieren pa-
rámetros claros, reglas inequívocas y estables
para operar (invertir, producir y comerciar)
en el mercado, con niveles mínimos de previ-
sibilidad. Finalmente, la corrupción política
3 Cfr. los múltiples informes que estas y otras instituciones multilaterales han brindado en los últimos años acerca de la situa-
ción efectivamente crítica de América Latina en varios aspectos.
38
y, más en general, la falta de respeto por la le-
galidad vigente, ambientan la aparición de la
violencia social, lo que termina alimentando
un círculo vicioso de inestabilidad y fragili-
dad democrática.
Si como se ha señalado, la expansión de la de-
mocracia formal en el continente constituye
un signo alentador de los tiempos que corren,
el panorama político más actual no está pues
libre de señales preocupantes y, en algunos
casos, auténticamente alarmantes. Las diver-
sas crisis que han atravesado varios países
de la región en los últimos años, los escasos
avances en materia social, los fenómenos de
corrupción y la inseguridad física que afecta
a importantes segmentos de la población en
las grandes metrópolis y en las áreas rurales,
los cuadros de polarización política y social,
la dificultad en algunos casos creciente por
vislumbrar y concretar un futuro mejor para
nuestros países en lo que hace a su inserción
competitiva en los nuevos contextos inter-
nacionales, dibujan un escenario en el que la
afirmación de la democracia resulta una tarea
de primer orden, faena por otra parte inaca-
bada e inacabable.
En el reciente Informe del PNUD titulado
“La Democracia en América Latina”, entre
otros datos extraordinariamente preocupan-
tes, resulta imposible omitir la mención de
algunos: “en el año 2003, vivían en la pobreza
225 millones de latinoamericanos, es decir el
43,9%, de los cuales 100 millones eran indi-
gentes (19,4%)”; “El 10% más rico de la pobla-
ción percibe 30 veces el ingreso del más pobre”,
lo que convierte a América Latina en el conti-
nente más desigual del planeta. Por su parte,
en el citado informe también se mencionaba
esta tendencia de opinión pública: “En 2002
el 57% de las ciudadanas y los ciudadanos de
América latina prefería la democracia respecto
a cualquier otro régimen. Sin embargo, de los
que dicen preferir la democracia a otros regí-
menes, un 48,1% prefiere el desarrollo econó-
mico a la democracia y un 44,9% apoyaría un
gobierno autoritario si éste resolviera los pro-
blemas económicos de su país (PNUD Encues-
ta, elaboración propia con base en Latinobaró-
metro 2002)”. Estos últimos registros y datos
dan una pauta acabada de la preocupación
que, junto con el otro diagnóstico positivo
que se registraba al comienzo de este aparta-
do, también anotan motivos de preocupación
sobre la realidad política de las democracias
contemporáneas del continente.
II. EL “GIRO DE EPOCA” Y LA “ME-
TAMORFOSIS DE LA REPRESENTA-
CION”.
Vivimos un verdadero “giro de época” y las
formas de hacer política en nuestros países
no han dejado de ser afectadas de manera
radical. Por cierto que se trata de un fenóme-
no propio de la globalización y sus múltiples
transformaciones, que no ha dejado región
ni latitud del planeta ajena a la profundidad
de los cambios en curso. Pero precisamente
el primer concepto que debería ponerse en
discusión es el de globalización. Se trata de
un concepto que ya se ha incorporado, a me-
nudo de modo acrítico y perezoso, a nuestros
discursos y retóricas cotidianas y que con fre-
cuencia es utilizado de modo algo equívoco
o restrictivo. A ese respecto y a los efectos de
calificar la mirada, sería importante incorpo-
rar la visión de algunos autores latinoameri-
canos que han estudiado especialmente este
tema y que desde distintas perspectivas nos
proponen ejes de discusión y problematiza-
ción en torno a esta categoría tan a la moda
hoy. Por ejemplo, Renato Ortiz, un estudioso
brasileño sobre estos temas, plantea en mu-
chos de sus trabajos la necesaria distinción
entre la mundialización de la cultura y la
globalización de la economía, al tiempo que
refiere en su concepción de “modernidad-
mundo” una advertencia importante: este
39
mundo de la globalización en donde explota
la reivindicación de lo diverso, muchas veces
no es un mundo plural, con todo lo que esto
implica, sino que es un mundo diverso, con
identidades fuertemente asimétricas. En tal
sentido, la exigencia de discernir y no con-
fundir diversidad con pluralismo supone una
primera pista interesante, en especial para el
tema central que nos ocupa.
Martín Hopenhaym, por su parte, sociólogo
chileno que ha transitado de modo renova-
dor las intersecciones entre cultura, política y
desarrollo, registra en muchos de sus últimos
trabajos una multiplicidad de miradas posi-
bles sobre el concepto de globalización. En
esa dirección, reseña distintas perspectivas:
una “mirada crítica” que tiende a postular
que la globalización destruye la integración
social y regional; una “mirada apocalíptica”,
desde la que se observa la globalización como
un “big bang de imágenes”, con un mundo que
se contrae y en el que “lo virtual explota”;
una “mirada posmoderna”, desde la que se
reconocería el surgimiento de un “mercado
de imágenes” y de un nuevo “modelo de soft-
ware cultural” que modifica en forma radical
la vida cotidiana; una “mirada tribalista”, con
un fuerte contexto de exclusión en el marco
de identidades frágiles, fugaces y móviles, un
“nuevo panteísmo moderno sin dioses pero
con mil energías”; una “mirada culturalista”,
desde la que se celebraría -muchas veces con
ingenuidad- un encuentro con el otro, con la
intersección que se vuelve accesible de miría-
das de culturas dispersas; y finalmente, otra
mirada que podría sintetizarse en la visión
de un “atrincheramiento reactivo”, simulacro
imposible pero que se vuelve atractivo para
muchos. La tentación que suponen estas mi-
radas tampoco ayudan a calificar los cambios
políticos en curso, en especial si cultivamos
en exclusiva una de ellas.
Néstor García Canclini, sociólogo y antropó-
logo de la cultura, cuyos textos de las últimas
décadas han removido tanto la reflexión so-
bre estos asuntos, en algunos de sus últimos
trabajos cuestiona la equivalencia entre glo-
balización y homogeneización. Advierte sin
embargo que ciertas visiones ingenuas en
torno al renovado multiculturalismo devie-
nen a menudo en cohonestar nuevas “má-
quinas estratificantes”, al punto que previene
con igual fuerza sobre los efectos de lo que
llama una “homogeneización recesiva”, que en
América Latina promovería el intercambio
cultural en el preciso momento en que los
latinoamericanos producimos menos bienes
culturales. Desde una invitación a pensar de
modo diferente el desafío planteado, Gar-
cía Canclini nos previene acerca de ciertos
cursos peligrosos: “atrincherarse en el fun-
damentalismo”, limitarnos a “exportar el me-
lodrama”, aceptar la “hibridación tranquiliza-
dora” de “insertarse en la cultura ecualizada
y resistir un poco”. Este mismo autor, en uno
de sus textos más celebrados, “Consumidores
y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la
globalización”, advierte además sobre una re-
lación fuerte entre “repliegue hogareño” y “el
descenso de formas públicas de ciudadanía”,
dos fenómenos por cierto característicos de
estos tiempos de globalización.
Podrían agregarse otros autores y perspecti-
vas analíticas pero ello no haría otra cosa que
confirmar y profundizar la premisa inicial
que suponía la necesidad de una visión reno-
vada y más crítica en torno a la globalización
como fenómeno histórico y a sus múltiples
impactos culturales. Reseñemos algunos de
ellos como simples titulares de fenómenos
que afectan profundamente el quehacer po-
lítico, en especial el ejercicio de la ciudadanía
y las formas de la representación política en
la actualidad: la revolución mundial de las
comunicaciones y de las tecnologías de la
información; la emergencia consiguiente de
un nuevo paradigma tecnoeconómico, con
consecuencias impactantes en el plano de la
organización social (desaparición de la clase
obrera tradicional, crecimiento exponencial
del sector servicios, disminución fuerte de la
40
población que trabaja en agricultura, refor-
mulación radical de los mapas de empresas y
mercados; etc.); emergencia de un nuevo tipo
de “sociedad red” (como señala, entre otros,
Manuel Castells), con fórmulas alternativas
vínculos y diferenciación; modificaciones en
el campo de lo que concebimos como acción
social o iniciativas públicas, muy unidas con
la emergencia de nuevas fronteras entre lo
público y lo privado; fuertes modificaciones
en el plano de la llamada “nueva subjetivi-
dad” y en el plano de la vida cotidiana, con
procesos de la envergadura de una resignifi-
cación profunda de la definición del género,
una reestructuración radical de la familia,
una relación completamente diferente con
el lugar del trabajo en el nuevo capitalismo;
el “retorno de Dios” (o la “revancha de Dios”,
como dice más explícitamente el siempre po-
lémico Samuel Huntington), impregnando
las áreas más diversas de la vida personal u
colectiva; entre otros muchos fenómenos que
podrían citarse.
Todos estos fenómenos y procesos por cierto
tienen un fuerte impacto en torno a las formas
de concebirse y practicarse la vida política.
En este marco, si hay un fenómeno resaltable
dentro de un cuadro de cambios amplios es
el que ha dado en llamarse por algunos auto-
res como Manin y otros el de la “metamorfo-
sis de la representación”. Aquellos principios
fundacionales del concepto (elegibilidad de
los gobernantes por los gobernantes, man-
tenimiento de márgenes de maniobra entre
el representante en relación al representado,
el espacio central de la deliberación como
central en la construcción de las decisiones
colectivas, etc.) no es que desaparezcan pero
deben resignificar muchos de sus contenidos y
procedimientos ante transformaciones emer-
gentes y vertiginosas (como el de la erosión de
las esferas públicas tradicionales, la pluraliza-
ción y complejización de las formas de acción
ciudadana, el surgimiento de conceptos como
los de “ciudadanía facultativa” o “secundaria”,
entre tantos otros, las dificultades tan crecien-
tes como visibles para representar el conflicto
y los actores propios de las nuevas sociedades,
como los llamados “grupos intensos”, los “no
organizados”, las generaciones distanciadas
por intervalos psicológicos inéditos, etc.). Esta
“metamorfosis de la representación” altera sin
duda muchos de los cimientos de la vida de-
mocrática y de sus instituciones, provoca el
territorio abonado para los llamados “procesos
de reacción antipolítica” y el distanciamiento
crítico de los ciudadanos frente a institucio-
nes claves para la representación como son los
partidos políticos o el Parlamento.
En esta misma dirección, en el plano más
teórico correspondería revisar nuestras cate-
gorías en torno al papel de la política demo-
crática y de sus instituciones en relación a los
nuevos desafíos de la construcción de nueva
ciudadanía, la resignificación efectiva de vías
idóneas de representación política, la conso-
lidación de la integración social y el sustento
del desarrollo. Todo este ambicioso programa
teórico, por ejemplo, nos refiere a repensar el
tópico de las identidades sociales y políticas
lejos de cualquier esencialismo pero también
haciéndonos cargo de las profundas transfor-
maciones ocurridas en los últimos años y que
tampoco estaban en la agenda de las visiones
constructivistas más modernas. El espacio
disponible no nos permite más que reseñar al-
gunos titulares o temas relacionados con esta
materia. Emergen nuevas formas de identifi-
cación social y política mucho más efímeras,
más intercambiables, más móviles y hechas a
la medida (“pret a porter”), hasta “lights”. Va-
rían también nuestras prácticas y nociones
de espacio público, en relación además con
mutaciones muy radicales de nuestra vida
cotidiana. Por ejemplo, vivimos una reformu-
lación muy radical de nuestra relación con el
tiempo, esa coexistencia difícil de “múltiples
relojes” que es un hecho cultural fortísimo
(con consecuencias políticas de gran relevan-
cia que a menudo pasan desapercibidas) y que
afecta las fronteras de inclusión y exclusión
en nuestras sociedades, con sus múltiples rit-
41
mos. Y además vivimos sociedades en donde
ha cambiado la valoración social del tiempo:
antes, quien estaba del lado de los incluidos
tenía todo el tiempo para perder, buscaba el
ocio; hoy, quien está del lado de los incluidos,
no tiene un minuto para perder, y toda la tec-
nología que compra lo orienta para sobreac-
tivar su energía. Muy otro es en cambio ese
tiempo viscoso de los excluidos, para quienes
un e-mail, un correo electrónico, un teléfono
celular, constituyen una metáfora perversa.
Esta nueva “cultura de lo instantáneo”, como
la ha definido Michael Ignatieff, propone una
temporalidad muy distinta para la integración
política y el desarrollo social.
También se ha erosionado profundamente la
noción de lo público en el marco de la emer-
gencia y consolidación de “sociedades de la
desconfianza”. Como ha estudiado Norbert
Lechner, se han debilitado los contextos
habituales de confianza lo que promueve
un incremento fuerte de nuestros miedos.
La escuela, la empresa, el barrio, el partido
político, la nación, y tantos otros espacios
gregarios que aportaban confianza y sentido
religante, se han erosionado de manera con-
tundente. Esa “fragilidad del nosotros” y su
consiguiente afectación del vínculo social,
siguiendo también a Lechner, provocan un
repliegue ciudadano a la vida privada y a la
familia, con el hogar transformado en una
fortaleza sitiada y sobrecargada. La crisis
de la familia nuclear, tan visible por ejem-
plo en un país como el Uruguay que tiene
una de las tasas de divorcialidad más altas
del continente y que ha visto transformarse
vertiginosamente el panorama de sus “arre-
glos familiares”, no ha sido acompañada por
cambios correspondientes en el diseño de
las políticas de ciudadanía y representación,
tampoco por cierto en el plano de las políti-
cas sociales o para la familia.
En el marco de estos nuevos contextos, ob-
viamente ya no se puede pensar la ciudadanía
y la representación política como soportes de
la integración social y el desarrollo desde los
viejos conceptos que hasta hace poco tiem-
po nos ayudaban a vivir, mucho más ante el
reto de sociedades en que se ha verificado la
“desincorporación” de fuertes franjas de la
población. Sin retóricas ni visiones ingenuas,
se debe asumir con radicalidad este desafío
de renovación teórica porque en caso con-
trario se corre el riesgo de impulsar políticas
supuestamente igualitarias que lo único que
generen son nuevos circuitos de exclusión.
Nunca como hoy, por ejemplo, las políticas
culturales deben pensarse en tanto políticas
sociales, al tiempo que también nunca resul-
tó tan necesario el atender debidamente las
bases culturales de cualquier desarrollo con-
sistente y sostenido. En ese mismo sentido,
repensar la significación de temas como los
del federalismo o la descentralización y sus
traducciones a nivel constitucional e institu-
cional resulta otra tarea intelectual y política-
mente inexcusable.
En esa dirección, resulta imperativo el seña-
lamiento acerca de que las políticas culturales
constituyen una variable del desarrollo en cual-
quier sociedad. Y es muy bueno que volvamos
a hablar de desarrollo en América Latina por-
que hacía mucho tiempo que no hablábamos
de ello, parecía que nos había ganado como un
miedo por la utilización de la palabra. Desde
una lectura apresurada y a menudo intenciona-
da de los fracasos de los planteos desarrollistas
de los sesenta, el discurso político y fundamen-
talmente el económico habían sido hegemoni-
zados por los enfoques cortoplacistas, desde la
primacía de una perspectiva ultraliberal, que
suponía que el desarrollo era una variable ab-
solutamente inescrutable, que no debía pensar-
se en el mediano y en el largo plazo. Es bueno
que no solamente en economía sino también
en cultura y en política volvamos a hablar de
desarrollo, y es mejor aún que volvamos a dis-
cutir en nuestras ágoras no sólo acerca de “lo
posible” (necesariamente móvil, aun en el pla-
no de restricciones poderosas como las de hoy)
sino también en torno a “lo deseable”.
42
Advirtamos también que construir política
hoy en el marco de sociedades en donde el
Estado ya no puede lo que antes podía, impli-
ca evitar atajos perezosos, atajos simplistas.
Aquí el tema, el gran tema, vuelve a ser qué
Estado y qué instituciones públicas queremos
y necesitamos, cómo construir una política
que no sea “estadocéntrica” ni centralista, qué
modelo de relación entre instituciones como
el Parlamento y la sociedad civil resulta el más
fecundo para renovar las vías de comunica-
ción y representación, cómo se contribuye de
la mejor manera a la construcción de espa-
cios públicos no estatales, cómo terminamos
con esa estatalización concentradora de lo
público, que tantas veces nos impidió pensar
de manera más libre la política, la sociedad y
la cultura. En suma, la cuestión del régimen
político a desarrollar vuelve al centro del de-
bate como consecuencia directa de todo este
muy variado proceso de transformaciones
que hemos referido con anterioridad.
En este marco complejo y cambiante de esta
suerte de “representación mutante” en nues-
tra América Latina, por cierto que no resulta
ocioso ni vano repreguntarse acerca de la vi-
gencia de viejos dilemas como el del federa-
lismo o el centralismo como paradigmas de
nuestras asociaciones políticas. Tras la crisis
evidente de los enfoques “estadocéntricos” y
centralizadores del desarrollo, dentro de los
procesos de mutación de la representación
descritos anteriormente, la revisita de los
tópicos del federalismo como fórmula de in-
geniería institucional del Estado no resultan
reflexiones menores.
III. NOCIONES Y PREMISAS GENE-
RALES SOBRE EL FEDERALISMO
CONTEMPORANEO.
En el marco del proceso señalado, cuando se
habla de “revisitar” el tema del federalismo
como horizonte constitucional e institucio-
nal viable de las ingenierías institucionales
comporta referir de manera directa a la or-
ganización del poder legítimo del Estado. De
acuerdo al texto clásico de Kart Loewenstein,
“Teoría de la Constitución”,4 la noción de fe-
deralismo debe ser entendida como uno de
los principales “controles verticales del poder”.
En la perspectiva de este autor clásico, el fe-
deralismo debe ser percibido como la catego-
ría que reconoce y sintetiza el enfrentamiento
entre dos factores de soberanía estatal, sepa-
radas territorialmente y que se equilibran re-
cíprocamente. En esa dirección, la existencia
de fronteras territoriales limita el poder del
Estado central sobre el Estado neutro y a la
inversa.
Dentro de esta conceptualización más gene-
ral, cabe realizar sin embargo algunas pun-
tualizaciones y discernimientos:
i) Debe enfatizarse en las diferencias entre
las categorías de federalismo y de confede-
ralismo. Dentro de una Federación, el Esta-
do central porta una dimensión de soberanía
estrictamente diferente y separada de la auto-
nomía de los Estados miembros de la misma,
estando estas últimas limitadas considerable-
mente por la primacía del estatuto federal. La
distribución de competencias entre el prime-
ro y los segundos permite el funcionamiento
con perfil de independencia del Estado Fede-
ral. Al mismo tiempo, en ese mismo esquema
institucional se otorgas a los Estados miem-
bros grados diversos de autonomía que habi-
litan su personalidad propiamente estatal. En
esa dirección, la Constitución federal estable-
ce un compromiso posible entre los alcances
y límites de la unidad nacional y los de las
respectivas autonomías de sus componentes.
Existe en esta perspectiva un “mínimo irre-
ductible” de competencias adscriptas al esta-
do Federal: control y manejo de los asuntos
exteriores, defensa nacional, conducción del
4 Kart Loewenstein, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel Derecho, 1986. La casi totalidad de las anotacio-
nes de este apartado se derivan de la lectura de este texto ya clásico.
5 Loewenstein, ob. cit.
43
sistema monetario, identificación simbólica
con la noción de nacionalidad, etc.
ii) En el marco de un estatuto federal, se
impone una muy precisa demarcación de
funciones. Como señala siempre Loewenst-
wein, sobre este punto se impone una com-
binación entre lo que él llama “principio de
enumeración” de las competencias asignadas
específicamente a cada esfera; una “cláusula
de reserva o residencia”, que regula por ac-
ción u omisión la asignación de otro tipo de
funciones o atribuciones; y finalmente, la
delimitación de las llamadas “competencias
concurrentes”, compartidas de distintas ma-
neras entre el Estado Federal y sus Estados
Partes.5
iii) En el mismo plano de consideraciones,
debe señalarse que en un estatuto federal
existe una soberanía única e indivisibles del
Estado Federal, nunca una “doble sobera-
nía” compartida.
iv) A menudo, los criterios federales se
establecen desde la misma composición
y elección de los Poderes Públicos. Resul-
tan ejemplos por demás claros en esta direc-
ción tanto la habilitación expresa de “Cole-
gios Electorales” presidenciales, integrados
con participación igualitaria de los Estados
miembros de la Federación o la composición
igualitaria y no proporcional a sus respecti-
vas poblaciones del Senado o de la llamada
“segunda cámara”.
v) Resulta importante establecer con pre-
cisión la diferenciación necesaria entre fe-
deralismo y descentralización. Mientras el
primero implica un principio de organización
pública, de estructura y organización del Es-
tado, la descentralización refiere a “un princi-
pio de organización territorial para la estruc-
tura escalonada del Estado”.6 En ese sentido,
se puede asistir a la figura de un Estado uni-
tario más o menos descentralizado, al igual
que a un Estado federal centralizador.
vi) En los trabajos de los teóricos contem-
poráneos de la Democracia, se está traba-
jando con especial énfasis la articulación y
el vínculo entre democracia y federalismo.
En esa dirección, se insiste en forma muy es-
pecial en tópicos como el de la habilitación
de fórmulas nuevas de “accountability” o en
formas renovadas de recombinar los princi-
pios de la unidad política y la diversidad cul-
tural, entre otros.
En suma, el llamado “principio federal” se
sustenta en la existencia de dos esferas do-
tadas de autonomías recíprocas, con áreas
de competencias separadas o compartidas,
de acuerdo a mecanismos políticos formali-
zados constitucionalmente pero también de
tipo informal.7
IV. NOTAS GENERALES ACERCA DE
LA EVOLUCION HISTORICA DEL
“PRINCIPIO FEDERAL”.
En las consideraciones más usuales, el Fede-
ralismo suele ser considerado como la gran
aportación norteamericana a la teoría y a la
práctica del Estado moderno. Sin embargo,
existen con anterioridad a la peripecia polí-
tica de los EEUU experiencias que pueden
ser considerados antecedentes remotos del
“principio federal”: las famosas “Ligas” de la
Grecia antigua; la llamada “alianza eterna”
de los cantones suizos desde los siglos XIV
y XV; la llamada “Unión de Utrecht” en el si-
glo XVI, constituida entre las siete provincias
norteñas de los Países bajos; entre otras. Sin
6 Ibidem.
7 Ibidem.
8 Cfr. Historia de las Civilizaciones 12. Estados Unidos. Dirigida por Daniel J. Boorstin. Madrid, Alianza Editorial/labor, 1989
44
embargo, la Constitución federal norteame-
ricana de 1787 constituye sin duda el primer
ejemplo de un Estado Federal estructurado a
cabalidad. Los comentarios que siguen toma-
rán como eje vertebral de sus referencias bi-
bliográficas el texto de Philip B. Kurland “Un
federalismo en evolución. Leyes y constitucio-
nes”, incluído en la compilación dirigida por
Daniel J. Boorstin.8
Este autor, en su texto antes citado, refiere
una “evolución del federalismo norteameri-
cano”, en la que registra tres etapas: i) desde
la primera Constitución de la Unión hasta
la Guerra de Secesión; ii) desde esta última
y las sucesivas presidencias de Roosevelt;
iii) desde el “New Deal” en adelante. En la
primera etapa anotada, Boorstin destaca la
existencia de un sistema político que funcio-
na en torno a lo que califica como los dos
elementos fundamentales del nuevo orden
institucional de la Constitución de 1789: “el
imperio de la Ley y la limitación del Poder”.
A través de un pacto renovado entre los Es-
tados de la Unión, se produce una cesión de
soberanía de estos hacia el Estado Federal,
que sólo podría ser revocada por el pronun-
ciamiento popular: Asimismo, se verificaría
una “división tolerable” del poder, lo que no
inhibió para la irrupción de tensiones fre-
cuentes, que sin embargo encontraron solu-
ciones transaccionales.
En la segunda etapa considerada, Kurland
detecta una progresiva erosión del principio
federal, con su consiguiente proceso corres-
pondiente de lenta centralización. Finalmen-
te, en la tercera etapa, el autor citado anota
como aspecto distintivo una aceleración de
la tendencia centralizadora luego de la im-
plementación de las políticas del “New Deal”
desde comienzos de los treinta.
Sin embargo, para Kurland el freno federal ha
seguido siendo el factor más importante de
la ingeniería institucional norteamericana, a
través de la permanencia de distintos princi-
pios y prácticas: la modalidad de separación
de poderes efectuada, la figura del Tribunal
Supremo Federal cómo árbitro de última ins-
tancia ante cualquier contencioso emergente
en la Unión) y la existencia de una “segunda
cámara” (el Senado) de integración paritaria
para todos los Estados. En esa misma direc-
ción, destaca también la gran trascendencia
de la Enmienda 14 adoptada luego de la Gue-
rra de Secesión, que incluye prescripciones
limitativas contra la acción de los Estados fe-
derados y la entrega de poderes importantes
al Tribunal Supremo. De todos modos, Kur-
land termina su análisis con el señalamiento
de que a pesar de que “la esencia del federa-
lismo todavía se haya extendida por el país”,
resulta observable una lenta pero firme “de-
cadencia del federalismo”, con la consiguiente
marcha hacia un gobierno más centralizado
que poco tiene que ver con el que imaginaron
los “padres institucionales” de la democracia
norteamericana.
En lo que tiene que ver con los llamados fe-
deralismos latinoamericanos, de clara ins-
piración ibérica y especialmente española,
el texto que hemos tomado como referen-
cia para la presentación de casos y asuntos
es la compilación coordinada por Marcello
Carmagnani Federalismos latinoamericanos:
México, Brasil, Argentina.9 Allí también, a
partir de los trabajos encargados a los espe-
cialistas convocados,10 Carmagnani en sus
conclusiones destaca tres etapas en el desa-
rrollo de los federalismos latinoamericanos:
i) un “primer federalismo”, que se desplega-
ría desde fines del siglo XVIII hasta media-
dos de 1850; ii) una segunda etapa caracte-
rizada por “la consolidación del federalismo”,
gracias a las reformas liberales y al enraiza-
miento del liberalismo, proceso verificado
durante la segunda mitad del siglo XIX; y
iii) un tercer momento identificado con lo
que denomina un “federalismo centraliza-
dor”, básicamente en expansión durante la
mayor parte del siglo XX.
En sus consideraciones, Carmagnani insiste
en la necesidad de examinar tres dimensio-
nes: i) una primera que apunta a lo institu-
cional; ii) en segundo lugar, una referida a
las prácticas políticas; y iii) finalmente, la
última relacionada más específicamente a
la cultura política. El autor citado nos ad-
vierte que la consideración de la primera
dimensión nos permite comprender mejor
la acción de los actores políticos; la segunda
contribuye a una reflexión más consistente y
atinada respecto a cómo se interiorizan en las
instituciones las prácticas políticas; y la ter-
cera nos refiere a cómo se integran diferentes
instancias ideológicas.11 En sus conclusio-
nes, Carmagnani expone persuasivamente la
idea de que el federalismo latinoamericano
no fue copia del modelo norteamericano, ni
tampoco un producto vernáculo. En el mar-
co de un proceso signado por renovación y
adecuación permanentes, con mucho prag-
matismo, se fueron combinando distintas
tradiciones federales, entre las que destaca
la colonial ibérica, aun en el contexto de sus
ambivalencias (tendencias centralistas de los
Virreinatos y tradiciones autonomistas de
cabildos e intendencias).

9 Cfr. Marcello Carmagnani, Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. México D. F., Fondo de Cultura Econó-
mica, El Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas, 1993.
10 Josefina Zoraida Vázquez, Marcelo Carmagnani y Alicia Hernández Chávez para México; José Murilo de Carvalho, Joseph L.
Love y Aspásia Camargo para Brasil; José Carlos Chiaramonte, Natalio R. Botana y Germán J. Bidart Campos para Argentina;
respectivamente.
11 Ver Carmagnani, Federalismos latinoamericanos… etc. ob. cit. pp. 397 y ss.

45
Por cierto que existen más contemporánea-
mente otras fuentes de inspiración federal
que deberían citarse. No se considerará aquí
el desarrollo mucho mayor del federalismo
español en sus múltiples facetas, tampoco
el legado de otras experiencias como las de
India, Paquistán, Checoslovaquia, Austria,
Canadá o Australia, entre otras muchas que
podrían citarse. Asimismo, los límites de la
presente ponencia dejan fuera de considera-
ción los desarrollos del principio federal en el
marco de otras organizaciones internaciona-
les. Empero, aun manteniendo la primacía de
los referentes norteamericanos e iberoameri-
canos para impulsar una revisita contempo-
ránea del tema en la América Latina de hoy,
esta brevísima referencia histórica no debería
terminar sin el señalamiento de la poderosa
influencia para una renovada mirada sobre
un federalismo latinoamericano de los múl-
tiples desarrollos municipalistas, descentrali-
zadores y autonómicos de las últimas décadas,
que en correspondencia con el giro de época
de nuestros tiempos tienden a cuestionar las
visiones centralistas y unitarias, en particular
en el marco de sociedades multiculturales y
multiétnicas.
V. BREVE COMPARACION CONSTI-
TUCIONAL DE TRES REPÚBLICAS
FEDERALES DE AMÉRICA LATINA.
A continuación, a partir del texto sobre La
actualidad constitucional de América Latina,
compilación actualizada por Jaime Cárdenas,12
se trazará una enunciación y comparación su-
cintas de los componentes caracterizadores
de los órdenes constitucionales de Argentina,
Brasil y México, como ejemplos instituciona-
les de repúblicas federales en el continente.
Por razones que seguramente expondrá con
brillantez y persuasividad el profesor A. R.
12 La actualidad constitucional de América Latina. Compilación actualizada por Jaime Cárdenas. México, Editorial Prolíber,
1997.
13 Ibidem, p. 33.
46
Brewer-Carías en su ponencia, se deja fuera
de esta consideración el caso de Venezuela.
En términos generales, el compilador ante-
riormente citado señala que “en los Estados
Federales de América Latina existe el modelo
de federalismo residual o remanente a favor de
los estados, lo que significa que las autoridades
locales conservan todo el poder no delegado por
la Constitución a las autoridades federales. En
estos países, los estados o provincias se organi-
zan y rigen por Constituciones propias, que no
pueden ser contrarias a la Constitución Federal.
En todos los casos, las condiciones exigidas para
que los Gobiernos Federales garanticen la au-
tonomía de los estados están estipuladas en los
textos constitucionales”.13
En el caso de Argentina, los principios fede-
rales reconocidos constitucionalmente son los
siguientes: i) reconocimiento expreso de “in-
tegración y principios del Estado Federal” (con
el señalamiento de que “cada provincia dictará
para sí una Constitución bajo los principios de
la Constitución Nacional, asegurando su ad-
ministración de justicia, su régimen municipal
y la educación primaria”); ii) la existencia de
un “Distrito Federal” (declarado capital de la
República y bajo un régimen de gobierno au-
tónomo, con un jefe de gobierno elegido di-
rectamente por el pueblo); iii) la concreción
de un “arreglo territorial”, que establecerá las
condiciones para la admisión de nuevas pro-
vincias en la Nación y las formas de defensa de
los territorios ya asignados para las provincias
existentes; iv) un sistema de “prohibiciones a
los Estados” (que van desde aquella que niega
la posible existencia de “aduanas interiores”
hasta limitaciones en materia legal y jurisdic-
cional); v) la fijación expresa de las circunstan-
cias que autorizan y habilitan el instrumento
de la “intervención federal”; vi) las condiciones
y requerimientos para el establecimiento del
“estado de sitio” por parte del gobierno fede-
ral; vii) el reconocimiento expreso de la inte-
gración federal del “Senado” (tres senadores
por cada provincia y tres por la ciudad capital,
correspondiendo dos al partido con el mayor
número de votos y el restante adjudicado al
partido que le siga en número de votos); viii)
la “distribución de competencias” a nivel de los
distintos Poderes federales y provinciales; ix)
las formas específicas de resolución jurisdic-
cional de las controversias entre los distintos
ámbitos; x) el reconocimiento de las “autono-
mías municipales” (en materia institucional,
política, administrativa, económica y finan-
ciera); xi) el reconocimiento expreso de los
“poderes de las provincias”; xii) la afirmación
expresa de la supremacía de la Constitución
y de las leyes federales sobre las provinciales;
xiii) las modalidades de organización del “sis-
tema financiero”.
Para el caso de Brasil, a nivel de su Consti-
tución se reconocen los siguientes princi-
pios federales: i) el reconocimiento expreso
de la “integración y los principios del Estado
Federal”; ii) las condiciones de habilitación
de la existencia del “Distrito Federal”; iii) el
establecimiento del “arreglo territorial” que
involucra los límites de la capital federal, los
territorios federales, los estados y los muni-
cipios; iv) la definición de la “preeminencia
del derecho federal sobre el estatal”; v) los re-
quisitos que habilitan jurídicamente la “In-
tervención Federal”; vi) lo mismo en relación
al establecimiento del “estado de sitio”; vii)
la composición federal del “Senado”; viii) la
“distribución de competencias” con reconoci-
miento específico de pautas autonómicas en
varios casos; ix) la fijación circunstanciada de
normas y procedimientos para la “resolución
jurisdiccional de las controversias entre los dis-
tintos ámbitos”; x) el reconocimiento expreso
de la “autonomía municipal”, de sus límites y
alcances; xi) la posibilidad la proyección de
14 Ibidem, p. 36.
47
“regiones”, bajo la potestad de que “la Unión
pueda articular su acción en un mismo com-
plejo geo-económico y social”; xii) las pautas
y procedimientos para la regulación y el fun-
cionamiento del “sistema financiero”.
Finalmente, en el caso de México su Cons-
titución reconoce los siguientes principios
federales: i) la definición expresa de esa
orientación general a nivel de “integración y
principios”; ii) la existencia de un “Distrito
Federal” reconocido como capital de la repú-
blica y con potestades y habilitaciones especí-
ficas; iii) la fijación de un “arreglo territorial”,
con el señalamiento de las habilitaciones y
derechos a este nivel entre el Estado Fede-
ral, los Estados miembros, las potestades del
Congreso nacional, etc; iv) la determinación
de todo un sistema de “prohibiciones a los es-
tados”, a los efectos de regular sus potestades
y las del Estado Federal; v) los requisitos que
habiliten la decisión de la “Intervención Fede-
ral”; vi) la composición federal del “Senado”
como “segunda cámara” de proyección fede-
ral; vii) la a“distribución de competencias” a
nivel de todos los distintos ámbitos del Esta-
do; viii) el reconocimiento del principio de
la “autonomía municipal”, con sus límites y
alcances de funcionamiento.
Como se observa, en estas tres repúblicas la-
tinoamericanas federales, los principios y ele-
mentos recocidos son básicamente similares.
Como “colofón general”, el compilador antes
citado concluye: “El federalismo adoptado por
algunos países latinoamericanos como sistema
de organización política puede ser considerado
como un fenómeno excepcional. Es evidente
que en algunas de las naciones de la región,
adoptar un régimen federal en la Constitución
no se ha traducido en la institución de un sis-
tema político democrático, en el cual las deci-
siones y necesidades de los estados o provincias
sean tomadas en cuenta.”14
VI. DOS APUESTAS DIFERENTES:
“MAJORITARIAN DEMOCRACY” O
“CONTESTATORY DEMOCRACY”.
Simplificando mucho las cosas, podemos dis-
tinguir dos apuestas en términos de visiones
alternativas de tareas y responsabilidades en
función de los presuntos méritos intrínsecos
de los mandatos centralistas o ejecutivistas y,
en esa medida, en cuanto implica una conno-
tación demeritoria para los mandatos federa-
les o descentralizadores, el ejercicio analítico
propuesto se convierte en la fuente inspira-
dora de aquellos equívocos inhibidores a los
cuales es preciso desautorizar para abrir el
camino al reforzamiento de las habilitaciones
de cuño federal. Los méritos alegados residi-
rían, por lo pronto, en el carácter directo y
unificado de los mandatos centralistas y eje-
cutivos, en tanto éstos, más allá del formato
de gobierno, se apoyan explícitamente en una
plataforma compartida de acuerdos y alinea-
mientos de juicios, configurando así un ám-
bito propio de deliberación y de elaboración
“internas”, del cual emanarían las directivas
que orientan la gestión gubernamental y los
respaldos político-partidarios para defender-
las frente a las restantes plataformas no ali-
neadas. Tal configuración unificada se vería
premiada al otorgársele el manejo directo de
aquellos componentes del aparato estatal -re-
sortes de autoridad y recursos humanos espe-
cializados- asignados en forma más o menos
permanente a las gestiones características de
los gobiernos centrales. A su vez, tales com-
petencias reservadas a una plataforma unifi-
cada depositan sobre ésta responsabilidades
intransferibles, facilitando el discernimiento
de méritos y culpas, aciertos y errores.
Y bien, todas esas características que reuni-
rían los mandatos centralistas y ejecutivos
justificarían que se les otorgara a éstos una
posición asimétrica en la dirección de aque-
llos asuntos de gobierno que, como es el
caso de la gestión presupuestal por ejemplo,
requieren mandos e iniciativas unificados,
48
responsabilidades no diluíbles, acopios de
recursos especializados, así como instancias
de tramitación y manejo de información
parcialmente cerradas al escrutinio público
constante. Como contrapartida, los manda-
tos federales o autonómicos no podrían as-
pirar más que a ejercer funciones de contra-
lor en dichas áreas, en razón de la diversidad
irreductible de plataformas, criterios e inspi-
raciones, de sus compromisos indirectos con
la gestión gubernamental en su detalle, de su
sano distanciamiento del aparato estatal cen-
tral, así como de las incorregibles deficiencias
de idoneidad profesionalizada en el manejo
de agendas altamente especializadas.
Como vemos, la primera apuesta interpreta-
tiva alimenta la profundización irreversible
del divorcio entre ambos tipos de manda-
tos, desincentiva el trabajo escrupuloso y la
continuidad de las acumulaciones locales o
regionales en relación con las agendas con
impactos más visibles y voluminosos sobre
la ciudadanía involucrada, y tiende a dejar
demasiadas cosas libradas a los recambios de
plataformas gubernamentales centrales, con
las consecuencias perversas -inhibitorias de
los mejores aportes de los cuerpos descentra-
lizados- que más adelante serán explicitadas.
Y por cierto, tal apuesta dista de ser “inocen-
te”: ella prolonga tradiciones de moralidad
política e institucional prevalecientes en la
región latinoamericana que han venido ali-
mentando los desmedidos sesgos “ejecutivis-
tas” y “centralizadores” de los experimentos
de autogobierno.
A su vez, en esas tradiciones prevalecientes
en la región confluyen aportes de distinto
nivel conceptual. En el plano superficial, se
alimentan de aquellas propensiones -tan in-
disimuladas como enfermizas- en favor de
mandos enérgicos, de gestiones guberna-
mentales disciplinadas por una orientación
unificada y centralizadora, capaces de llevar
adelante conducciones ágiles, desembaraza-
das de compromisos y concesiones que sólo
podrían desdibujar sus perfiles propios y
diluir las responsabilidades. En cambio, en
el plano más profundo de los fundamentos
últimos de moralidad política, esas mismas
tradiciones institucionales reciben aportes -
no siempre ni necesariamente coincidentes-
de aquellas interpretaciones doctrinarias de
la regla de la mayoría, según las cuales el
logro de un respaldo mayoritario -ya sea a
nivel de las consultas cívicas generalizadas,
ya sea a nivel parlamentario o territorial-
constituye de por sí un título intrínseca-
mente habilitante para el buen ejercicio de
la autoridad democrática.
Por esa vía, la diversidad de plataformas y
alineamientos políticos -constitutiva de los
foros no centrales, locales o regionales- se
convierte en un punto de partida a superar,
una dispersión inicial a la que el formato ins-
titucional centralizador debe “procesar” para
que desemboque en el discernimiento de un
mandato habilitante unívoco15, en función
del cual cierta plataforma unificada resulta
proyectada como el locus privilegiado de la
competencia gubernamental. En cambio, las
plataformas no alineadas pasan a reubicarse
como alternativas momentáneamente despla-
zadas, divorciadas y desentendidas de la ges-
tión gubernamental, con todas las implicacio-
nes que tal divorcio ahondado desencadena
en las prácticas democráticas cotidianas: en
particular, el refuerzo sistemático de los ses-
gos “tribales” y “sectarios” de proyectos con-
denados a una disputa rígida por el locus de
mando, cuyo único desenlace es un fallo que
discrimina entre los ganadores habilitados y
los perdedores impotentes. Y bien, la forma
más expeditiva de identificar las acentuadas
deficiencias de estas apuestas doctrinarias
-propugnadoras de una democracia “mayo-
ritaria” o “consensual”, con notorias filiacio-
nes rousseaunianas- consiste en contrastarlas
con aquellas otras tradiciones de moralidad
política -a nuestro juicio, mejor elaboradas
y consistentes en el plano conceptual, y con
prolongaciones institucionales mucho más
maduras y consolidadas-, en virtud de las
cuales “what matters is not the historical ori-
gin of the decisions in some form of consent,
but their modal or conterfactual responsive-
ness to the possibility of contestation.”16
Por supuesto, en esta otra vertiente doctri-
naria -propugnadora de una “contestatory
democracy”, con notorias filiaciones madin-
sonianas-, el consenso mayoritario y cen-
tralizador deja de ser un título intrínseco
de configuración de autoridad democrática
incontrastable, para convertirse en un mé-
rito extrínseco, un indicador de que una
propuesta -ya sea de tipo sustantivo, ya sea
de mera habilitación a una plataforma para
llevar adelante una gestión- ha atravesado
exitosamente un desfiladero de contrastacio-
nes exigentes. En otros términos, el logro de
respaldos mayoritarios en una red de foro lo-
cales, autónomos municipales o descentrali-
zados que deliberadamente ha sido diseñada
para acoger y cultivar la más amplia diver-
sidad de tradiciones morales y cívicas, pasa
ahora a ser apreciado en cuanto constituye
un indicio suficientemente inequívoco de
que los propulsores de la iniciativa finalmen-
te convalidada han tenido que someter a ésta
y a sus inspiraciones originarias a un tránsito
deliberativo-negociativo en verdad exigente.
A lo largo del mismo, esos protagonistas de-
berían ser obligados a salir al encuentro de
todos los cuestionamientos y desconfianzas
imaginables, mostrándose capaces de tener-
los en cuenta, de apaciguar los temores más

15 Pretensión que resulta desacreditada a partir de los teoremas demostrados oportunamente por K.Arrow, A.Gibbard y
M.Satterthwaite a propósito de las reglas de elección, según los cuales ningún procedimiento de contabilización de respaldos o
preferencias, en los que estén disponibles más de dos opciones, está exento de dar lugar a “distorsiones estratégicas” y a desembo-
car, tanto en resultados inciertos, como en resultados oscilantes en función del ordenamiento de las consultas.
16 PETTIT, Philip: Republicanism, Clarendon Press, Oxford, 1997. p. 185

49
tenaces, de desautorizar las disidencias más
crispadas, dar renovadas garantías de que
las implementaciones habilitadas admiten
revisiones y que, en todo caso, no erosionan
ineluctablemente los sustratos cívicos de los
cuestionamientos.
VII. IMPLICACIONES, EXIGENCIAS,
HABILITACIONES.
Las implicaciones de estas dos apuestas inter-
pretativas de los principios de legitimación
democrática permean en los más distintos
planos del formato y del funcionamiento de
las instituciones democráticas. Aunque no
es ésta la oportunidad para extenderse al
respecto, conviene recordar que las apuestas
a una “majoritarian or consent-based demo-
cracy” extreman los recaudos para reducir la
dispersión de las plataformas postulantes y de
los mandatos adjudicables, elevando los cos-
tos de configuración y sustentabilidad de las
disidencias minoritarias, otorgándoles escasa
o nula incidencia, tanto a nivel de la gestión
gubernamental, como a nivel de las internas
partidarias.
En cambio, las apuestas a una “contestatory
democracy” se empeñan en propiciar la diver-
sificación de los mandatos y la pluralidad de
las plataformas independientes, en dificultar la
formación y la estabilización de alineamientos
mayoritarios, en multiplicar las chances y los
incentivos disponibles para que los actores mi-
noritarios puedan efectivamente cuestionar a
los mayoritarios y poner a prueba la solidez de
sus respaldos. Como contrapartida, ese mis-
mo estatuto propicio al perfilamiento de las
minorías -sustentables sin costos excesivos-
las habilita para ser convocadas a participar
plena y responsablemente en la dilucidación
de la agenda gubernamental, debiendo asumir
así compromisos expresos a través de pronun-
ciamientos precisos y bien documentados, ex-
poniéndose de ese modo a que los cursos de
acontecimientos posteriores redunden en des-
autorizaciones rotundas de sus advertencias
50
cataclísmicas o de sus propuestas desatinadas.
No es preciso esforzarse mucho para identi-
ficar las respectivas traducciones de estas dos
interpretaciones doctrinarias de la legitima-
ción de la autoridad democrática en relación
con la tramitación federal de los asuntos de
gobierno. Para un modelo de “consent-ba-
sed democray”, lo decisivo es el fallo mayo-
ritario final, la convergencia de las distintas
bancadas parlamentarias en un resultado
que establece aprobaciones y rechazos a los
lineamientos de gestiones gubernamentales
elaborados por dicha rama ejecutiva. Todo lo
que hay antes y detrás de ese fallo final -cómo
y por qué se elaboró el alineamiento del voto
de cada uno de los mandatos locales o regio-
nales, cómo se superó la dispersión inicial de
opiniones y compromisos asumidos por los
titulares de esos mandatos, el tenor de las de-
liberaciones y las negociaciones establecidas,
no exentas de “forcejeos”, resulta secundario,
ya que no tendrá repercusiones decisivas en
la continuidad de las decisiones del gobier-
no central, en el que, en último término, sólo
cuentan los sucesivos alineamientos mayo-
ritarios, refrendando o desautorizando las
propuestas provenientes del locus privilegia-
do del mando unificado. Por lo mismo, si las
autoridades locales se esmeran por acopiar
documentaciones y asesoramientos especia-
lizados, lo harán a título individual y como
homenaje a su propia escrupulosidad.
Y como es lógico, el escenario resulta inverti-
do en el marco de un modelo de “contestatory
democracy”. En esta vertiente, el proceso no
puede ser reducido a esa función refrendato-
ria, por cuanto constituye, ante todo, el locus
privilegiado de la conjugación democrática
de la diversidad de opiniones y tradiciones
cívicas que habitan los gobiernos locales y
descentralizados, únicos foros institucionales
junto a los parlamentos en los que la ciuda-
danía y sus mandatarios resultan obligados a
hacerse cargo de esa diversidad, a que cada
una de las plataformas y alineamientos par-
tidarios resulten emplazados a “ver el mundo
con los ojos” -y desde los temores- de quie-
nes responden a convocatorias enfrentadas.17
Por lo demás, en la medida en que el logro de
la mayoría ya no es por sí mismo un título de
autoridad incontrastable y sólo opera como
“zanahoria-incentivo” para intentar desarmar
pacientemente las prevenciones más tenaces,
la calidad de las deliberaciones, el manejo de
informaciones confiables y de argumentacio-
nes especializadas, pasa a ocupar el centro de
la escena y adquirir gravitaciones prolonga-
das en el devenir del trabajo gubernativo en
su conjunto.
Ya no se trata, pues, de discernir y recom-
poner la unidad del mando a través de una
sucesión de alineamientos mayoritarios
puntuales, cada uno de los cuales se agota en
sí mismo y amenaza enhebrar una sucesión
de pronunciamientos erráticos y desme-
moriados, incapaces de comprometer a las
minorías disidentes en una continuidad de
indagaciones y reformulaciones continuas,
en un itinerario confiable de corroboracio-
nes y desmentidos. Por el contrario, la salud
y el vigor de las instituciones democráticas,
en vez de depender de aquellas reservas de
lealtad cultivadas a título privado por las
minorías y los perdedores de las disputas
por el mando, pasan ahora a alimentarse co-
tidianamente con materiales controlables y
bien discriminados, a través de la construc-
ción cotidiana de reciprocidades. Se trata en
suma de una conjugación generosa de las di-
versidades y las discrepancias que se allana a
prestar amplia acogida a los cuestionamien-
tos más obstinados e infundados, así como a
las desconfianzas más crispadas, obligándo-
las sin embargo a establecer de antemano las
condiciones y las ocurrencias que podrían
llegar a desautorizarlas, o que, por lo menos,
tornarían inexcusables ciertas revisiones.
Así, pues, la adhesión razonada a un mode-
lo de “contestarory democracy” implica estar
dispuestos a reformular en profundidad los
criterios prevalecientes en la región latinoa-
mericana acerca de la división asimétrica de
tareas entre los mandatos centrales y locales,
entre los gobiernos federales y sus estados
partes, de las competencias y prerrogativas
privilegiadas reservadas a unos y otros en
distintas materias, así como del alcance de
los pronunciamientos ciudadanos y jurí-
dicos que los habilitan en los más diversos
terrenos.18

17 Hanah Arendt identifica el origen y el aporte irremplazable de las instituciones democráticas en ese hacerse cargo de una
diversidad irreductible de miras y apuestas, y en el compromiso de revisar y completar nuestra percepción del mundo a la luz
de las miradas ajenas y de un careo forzado con escorzos divergentes. Por lo mismo, no vacila en identificar en las narraciones
homéricas el orto de un experimento moral que renuncia a la lógica de la victoria y la derrota -poniendo a Héctor y a Aquiles en
el mismo plano- y a medirse exclusivamente por los resultados de las actividades colectivas. “De la ambivalencia con que Homero
versificaba la guerra troyana resulta ahora una multiplicidad infinita de objetos aludidos, los cuales, al ser tratados por tantos en
la presencia de otros muchos, son sacados a la luz de lo público, donde están obligados a mostrar todos sus lados. Unicamente
en tal completud puede un asunto aparecer en su plena realidad, con lo que debe tenerse presente que toda circunstancia puede
mostrarse en tantas facetas y perspectivas como seres humanos implique.” ARENDT, Hanah: ¿Qué es la política?, Paidós, Barce-
lona, 1997, p. 111.
18 Esta dualidad de modelos democráticos y su presentación, tributaria e inspirada en gran medida en los trabajos y reflexiones
del filósofo uruguayo Carlos Pareja, ha sido utilizada por el suscrito también para explicar la confrontaciones entre apuestas
ejecutivistas y parlamentaristas. Creemos que el modelo teórico propuesto se adapta en forma consistente a ambos ejercicios
analíticos.

51
52
 EL FEDERALISMO EN EUROPA. ¿ES LA UNIÓN
EUROPEA UN MODELO FEDERAL?
I. La crisis del Estado, en cuanto comunidad
política soberana, es la premisa de toda re-
flexión sobre el federalismo en Europa. En
una aproximación a ese fenómeno, sobre el
que tanto y tan interesadamente se ha escri-
to y se escribe, cabe reconocer, en términos
generales, que los Estados europeos están
afrontando una doble reformulación de su
estatuto:
- La derivada de la vigencia del proyecto po-
lítico de la Unión Europea, en permanente
expansión por incorporación de nuevos paí-
ses miembros, con el consiguiente ajuste de
su marco competencial.
- La que es consecuencia de su crisis interna,
en la articulación eficaz de su acción sobre el
propio territorio.
Esa doble perspectiva ha favorecido la in-
vocación de los principios que conforman el
Estado federal, una invocación que suele ser
“a la carta”, ya que en unos casos se acude al
federalismo para disimular o enmascarar el
debilitamiento del Estado, en otras ocasiones
53
Claro J. Fernández-Carnicero
Letrado de las Cortes Generales de España
Presidente de la Fundación Tomás Moro
para racionalizarlo y superarlo y, finalmente,
en otros casos para precipitar un proceso de
emergencia de nuevos sujetos soberanos, al
amparo de un pintoresco “federalismo pluri-
nacional”. En suma, la noción de Estado fe-
deral, vista desde la historia y desde la actual
realidad jurídico-política, carece de unidad
conceptual.
No obstante, para verificar el grado del uso
alternativo que hoy se hace de esta catego-
ría jurídico-política, debemos partir, con la
doctrina clásica, de la distinción de los con-
ceptos de confederación de Estados y de Es-
tado federal.
Según el maestro García-Pelayo (“Derecho
Constitucional Comparado”. Alianza Edito-
rial. 1999), “la Confederación es una vincula-
ción entre Estados, creada por un pacto inter-
nacional, con intención de perpetuidad, que
da lugar a un poder que se ejerce sobre los
Estados miembros y no, de modo inmedia-
to, sobre los individuos”. Los autores discuten
hasta nuestros días sobre si la confederación,
a diferencia de la federación, tiene o no per-
sonalidad jurídica. Lo que sí es evidente es
que la confederación no resta soberanía a los
Estados miembros.
Por otra parte, resulta evidente que la cate-
goría del Estado federal no surge en Europa,
sino con la Constitución americana de 1787.
Se nos presenta, entonces y ahora, como una
fórmula intermedia entre el Estado unitario y
la Confederación. Con ese alcance, tuvo una
influencia mimética en países como Méjico,
Argentina, Brasil o Venezuela, que asociaron
federalismo a independencia.
Para García-Pelayo, el Estado federal trata
sobre todo, de hacer posible la integración
de unidades, autónomas y paritarias entre sí,
en una unidad política superior. Es esencial
y característico de toda Constitución federal,
nos dice este autor, la existencia de un esta-
tuto común de los Estados miembros que se
manifiesta en un sistema de derechos y de
deberes frente a la federación. Me importa
destacar esta referencia, frente a quienes, en
España, defienden la hipótesis de un federa-
lismo asimétrico o desigual.
Desde la perspectiva de nuestro tiempo, debe
admitirse también que el federalismo puede
ser el resultado de un proceso de descentrali-
zación política. Es el caso de Bélgica que, tras
su Constitución de 1994, se define como un
Estado federal compuesto de Comunidades
(la francesa, la flamenca y la germanófona)
y de Regiones (la valona, la flamenca y la de
Bruselas).
Tanto si procede de la Historia como si resul-
ta de un proceso de ingeniería política des-
centralizadora, lo cierto es que el federalismo
busca la cohesión territorial a través de la
homogeneidad territorial de todo el Estado,
armonizando racionalmente la tendencia a la
unidad con la tendencia a la diversidad.
Comparto con un autor clásico como George
Weitz el postulado teórico de que no existe
54
Estado federal más que cuando la soberanía
no pertenece ni a uno ni a otro, sino a am-
bos: al Estado conjunto (poder central) y al
Estado federado (poder del Estado federado),
cada uno en su esfera.
No obstante, el Estado, en sentido estricto, es
sólo el Estado federal, porque, como escribió
Hermann Heller (“Teoría del Estado”) el Es-
tado es siempre una unidad de decisión sobe-
rana sobre un determinado territorio.
Desde una perspectiva institucional doctri-
naria, el federalismo se acredita siempre que
el Estado cuente con una Cámara parlamen-
taria que incorpore la dimensión federal.
Por otra parte, la casi unanimidad de la doc-
trina reconoce desde hace tiempo que la ten-
dencia general en el desarrollo de un Estado
federal es la de aumentar las competencias de
la federación, en un proceso de integración
continua y progresiva, sobre todo por razo-
nes de funcionalidad institucional, que ya se
pusieron de manifiesto en la articulación del
Estado de bienestar, en la primera mitad del
pasado siglo.
Por último, para completar esta reflexión doc-
trinal, recordaremos que hace tres cuartos de
siglo, el profesor alemán Kunz (“Die Staaten-
verbindungen” Stuttgart, 1929) distinguió en-
tre Estado federal auténtico (echte Bundestag)
y Estado federal falso (unechte Bundestag). El
auténtico Estado federal es aquel en el cual
“los Estados miembros carecen plenamente de
soberanía, aun cuando en virtud de la Consti-
tución federal tengan ciertas competencias in-
ternacionales. Sólo la Federación es soberana,
porque sólo ella posee iure gentium la libertad
constitucional interna y, con ella, la elección
de la estructura federal, así como la de distri-
bución de competencias de asuntos exteriores
entre la federación y los miembros”.
En cambio, el falso Estado federal es aquel
en el cual los Estados miembros son parcial-
mente soberanos, lo que tiene lugar cuando,
habiéndose formado la Federación por una
unión de Estados preexistentes, estos con-
servan ciertas competencias de índole in-
ternacional que no se basan, por tanto, en la
Constitución, sino en el Tratado presupuesto
de la misma o en Tratados anejos, y que con-
secuentemente no pueden ser anulados por
vía de reforma constitucional, ya que su re-
gulación no compete al Derecho interno sino
al Derecho Internacional.
En realidad, el Estado federado es titular de
un poder propio y originario que, como re-
conocieron Jellinek y Carré de Malberg, en su
contribución a la Teoría General del Estado,
no tiene la naturaleza de un simple derecho
histórico de éste, sino que forma parte de la
naturaleza de su ordenamiento jurídico (vid.
“L’ordre jurídique federal” de Eric Maulín en
Droits, número 35, 2002).
Otra consecuencia de la naturaleza fede-
ral del Estado es la del reconocimiento de
la prerrogativa de los Estados federados de
participación concurrente en la reforma de
la Constitución federal. Esta participación
de los Estados federados en la definición y
revisión del marco constitucional del Estado
federal es consecuencia del reconocimiento
de autonomía institucional de sus respectivos
ordenamientos jurídicos; algo que no se da
en el modelo español de Estado de las auto-
nomías en el que, además, el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Autónoma forma
parte del ordenamiento jurídico del Estado
(artículo 147, 1, según el cual “dentro de los
términos de la presente Constitución los Es-
tatutos serán la norma institucional básica de
cada Comunidad Autónoma y el Estado los
reconocerá y amparará como parte integran-
te de su ordenamiento jurídico”).
II. Frente a las tendencias centrífugas que
hoy amenazan con convertir al Estado en
un mero aparato residual, subordinado a la
iniciativa de los nuevos órganos de poder
55
político que articulan el marco jurídico de
los territorios autónomos (se invoque o no
el principio federal), lo cierto es que, en
esta crisis, el elemento de reflexión deter-
minante es el papel que juegan los partidos
políticos. Porque son éstos los que, más
que resolver tensiones territoriales, están
en su origen o causa generadora; por su-
puesto amparados en sistemas electorales,
generalmente proporcionales, que les dan
la llave para reforzar su posición en los dos
niveles de decisión de cualquier Estado
compuesto: el nivel central y el nivel des-
centralizado.
Es obvio que el principio de disciplina de
partido vacía de contenido cualquier esque-
ma de representación territorial, federal o no,
desde el momento en que, por ejemplo, en las
segundas Cámaras acaba primando el man-
dato de partido sobre el mandato territorial
(uno y otro mandatos imperativos que, en la
realidad, se imponen frente a prohibiciones
constitucionales como la contenida en el artí-
culo 67.2 de la Constitución española).
Ese asentamiento del protagonismo exclu-
yente de los partidos políticos en el sistema
electoral nos lleva a reconocer, en aparente
paradoja, la mayor fidelidad en la representa-
ción de los intereses territoriales en sistemas
no federales como el británico, con indepen-
dencia del proceso de “devolution” a Escocia
y a Gales, que no ha alterado el principio de
representación mayoritaria con distritos elec-
torales uninominales, en la conformación del
Parlamento soberano, que sigue siendo el
Parlamento de Westminster.
La reflexión general que hacemos sirve para
Estados federales clásicos como Suiza, Ale-
mania o Austria (salvada la diferencia de es-
tos dos últimos países en cuanto a composi-
ción de sus segundas Cámaras, la alemana de
representación de gobiernos de los Länder, y
la austriaca de representación de las Dietas de
los territorios federados).
Del modelo belga, frente a la mayoría de Es-
tados compuestos en los que se articula como
pauta de relación la del federalismo coope-
rativo (consecuencia del respeto al principio
de lealtad federal o bundestreue), destacaré la
vuelta al federalismo dual, sustentado en el
recelo entre el todo y las partes, es decir entre
el Estado federal y las regiones y comunida-
des. Esto implica un permanente pacto entre
esos dos niveles, lo que retrata la ausencia de
un proyecto político estable. Esta realidad
lleva a la permanente contraposición entre
el principio democrático, naturalmente asen-
tado en la representación de los ciudadanos,
y el principio federal, favorecedor de un con-
flicto permanente entre la clase política de los
territorios y la clase política estatal con una
ciudadanía que asiste pasivamente al espec-
táculo del “palenque”.
Italia vive un proceso, no consumado toda-
vía, de reforma del Título V de su vigente
Constitución, reforma condicionada por el
compromiso político de la actual coalición
de Gobierno con un partido supuestamente
federalista como es la Liga Norte. Es un pro-
ceso que pretende configurar un denomina-
do Senado federal, reservando determinadas
materias normativas a éste, y en paralelo otras
a la Cámara de Diputados; división ésta del
Poder Legislativo que se sujeta al arbitraje del
Primer Ministro o Presidente del Consejo,
con el objetivo de reforzar a quien es cabeza
del Poder Ejecutivo, a costa del debilitamien-
to del Parlamento.
En España, la reforma del Senado, en cuan-
to Cámara de representación territorial, está
pendiente de propuesta del Consejo de Esta-
do, a solicitud del actual Gobierno. En cohe-
rencia con lo antes expuesto, si no se rectifica
el sistema electoral, para liberar del mandato
de partido a quienes deben ser representantes
de los territorios (con posibilidad también de
seguir la pauta del Bundesrat alemán), la de-
mocracia territorial acabará subordinándose,
una vez más, al poder de los partidos, ya sea
56
disgregador o integrador de un proyecto po-
lítico que pueda ser compartido por toda la
ciudadanía.
En mi opinión, el futuro de la representación
territorial acabará asentándose en el recono-
cimiento de la representación democrática
de los entes locales, lo que podríamos de-
nominar el retorno de nuestros viejos Ca-
bildos, obviamente hoy con origen y pautas
democráticos. Ello favorecería, de acuerdo
con la doctrina clásica del “nuevo regiona-
lismo”, la definición funcional (es decir, más
administrativa que política o historicista) de
las regiones, asentándolas definitivamente
en el presente real de los entes locales, ver-
dadero eje para articular una política de
cohesión territorial y social, porque esa es
la transformación del Estado que el interés
general reclama. Esa fue la conclusión del
referéndum portugués, el 8 de noviembre de
1998, sobre la introducción de las regiones
autónomas en el marco de la Constitución
de 1976 (junto a las ya establecidas regiones
autónomas insulares de Azores y Madeira).
En esa convocatoria, la opción, a mi juicio
inteligente, del electorado portugués fue la
de rechazar un regionalismo artificial, asen-
tado en el protagonismo de los partidos po-
líticos, y seguir articulando la cohesión del
Estado y la auténtica democracia participa-
tiva en las autarquías locales (municipios y
parroquias).
III. Por último, para responder a la pregun-
ta sobre si es la Unión Europea un modelo
federal, considero útil atenerme al debate en
curso en los distintos países miembros sobre
el Proyecto de Tratado que pretende estable-
cer una Constitución para Europa.
El debate entre federalistas y antifederalis-
tas acaba siendo bastante artificial, porque
la evidencia jurídica es que estamos ante una
Unión de Estados que, en razón de su origen
jurídico internacional y de la existencia de
un Parlamento elegido directamente por los
ciudadanos de todos los países miembros,
apunta también rasgos propios de una Con-
federación.
Como reconoció el Tribunal Constitucional
español, en su Declaración de 13 de diciem-
bre de 2004, sobre la existencia o inexistencia
de contradicción entre la Constitución espa-
ñola y la europea, “el nuevo Tratado no altera
sustancialmente la situación creada tras nues-
tra adhesión a las Comunidades y, si acaso, la
simplifica y reordena en términos que hacen
más preciso el alcance de la cesión del ejerci-
cio de competencias verificado por España”,
por tanto, en virtud del principio de atribu-
ción (implícito en el artículo 93 de la Cons-
titución española), la Unión actúa dentro de
los límites de las competencias que le atribu-
yen los Estados miembros en el Proyecto de
Tratado, de tal manera que las competencias
no atribuidas a la Unión corresponden a los
Estados miembros.
Junto a ese principio se sitúan los de sub-
sidiariedad y de proporcionalidad. El
primero determina que la Unión, en las
materias que no sean de su competencia ex-
clusiva, sólo intervendrá cuando los objeti-
vos pretendidos no puedan ser conseguidos
suficientemente por los Estados miembros
(a nivel central, regional o local). Según el
57
principio de proporcionalidad la acción de
la Unión Europa no excederá de lo nece-
sario para alcanzar el objetivo pretendi-
do. Para garantizar la efectividad de estos
principios, el protocolo de aplicación de los
mismos otorga a los Parlamentos naciona-
les una función de control mediante un dic-
tamen motivado, ajustado al mecanismo de
“alerta temprana”, que puede dirigido a los
Presidentes de las tres instituciones de la
Unión. Si los dictámenes motivados repre-
sentan al menos un tercio de los Parlamen-
tos nacionales de los Estados miembros,
la Comisión europea deberá reexaminar
la propuesta, pudiendo mantenerla, mo-
dificarla o retirarla. A través de los cauces
establecidos en los Estados miembros, los
Parlamentos nacionales podrán interponer
un recurso ante el Tribunal de Justicia, por
violación del principio de subsidiariedad.
Complementariamente, el Comité de las
Regiones podrá interponer recursos ante el
mismo Tribunal de Justicia, en relación con
aquellos actos legislativos para cuya adop-
ción se requiere su consulta.
Basta considerar este mecanismo, sumado
al protagonismo de los Estados a través del
Consejo de Ministros y del Consejo Europeo,
para concluir que no estamos ante un Estado
federal, sino ante una Unión de Estados.
58
 LA FEDERACION CENTRALIZADA EN
VENEZUELA. UNA CONTRADICCION
CONSTITUCIONAL*

Allan R. Brewer-Carías
Profesor de la Universidad Central de Venezuela

La Federación venezolana actual, a pesar de lítica, el movimiento pendular provocado por

la larga tradición federalista del país, no pue-
de considerarse como un buen ejemplo de un
sistema federal descentralizado, con mecanis-
mos efectivos para el de-sarrollo de políticas
subnacionales o estadales llevadas a cabo por
Estados autónomos en un marco constitu-
cional estadal (sub nacional) sustantivo.
las fuerzas políticas centrípetas y centrífugas,
las cuales en la historia del país han originado
gobiernos más o menos centralizados.
I. ALGUNOS ASPECTOS HISTÓRI-
COS DEL DESARROLLO DE LA FE-
DERACIÓN EN VENEZUELA.

Durante el siglo pasado la Federación en Ve- La primera Constitución de un Estado lati-

nezuela fue progresivamente centralizada,
debilitándose consecuencialmente la propia
democracia, y minimizándose el rol de los
Estados en el desarrollo de políticas públicas.
Este proceso de centralización, lamentable-
mente, puede decirse que se ha completado
con la Constitución de 1999.
Pero ello no siempre ha sido así: Durante el
Siglo XIX el país tuvo un importante sistema
de gobierno descentralizado, habiendo expe-
rimentado sucesivamente en su evolución po-
noamericano independiente fue la Consti-
tución Federal de los Estados de Venezuela
sancionada el 21 de diciembre de 1811 por el
Congreso General de las Provincias que ve-
nían de declarase independientes; mediante
la cual se adoptó en el país la forma federal
del Estado, sin duda, bajo la influencia de la
Constitución de los Estados Unidos de Nor-
teamérica. En ese momento, la Federación
era el único mecanismo constitucional del
que disponían los fundadores de la República
para configurar el nuevo Estado, mediante la

* Las ideas expuestas en este documento han sido debatidas por el autor en la Conference on Federalism And Sub-National
Constitutions, Design And Reform, Center for State Constitutional Studies, Rutgers University-Camden, Rockefeller Founda-
tion Study and Conference Center, Bellagio, Italy, March 23-26, 2004.; en el Seminar on Federalism in the Americas…. and
Beyond, Duquesne University, Pittsburg, 11-13 November 2004, y en el Seminario Internacional sobre Autonomías y Descen-
tralización, celebrado en Guayaquil - Ecuador, el 17 y 18 de Mayo de 2005.

59
integración de siete antiguas Provincias colo-
niales que nunca antes, en particular antes de
1777, habían estado unidas. Por tanto, puede
decirse que Venezuela fue el segundo país en
la historia del constitucionalismo moderno
en haber adoptado la forma federal del Esta-
do, habiendo sido el federalismo un aspecto
importante de nuestro constitucionalismo.
Después de los interminables conflictos y
guerras civiles que marcaron la historia del
país durante el Siglo XIX, provocadas por la
permanente lucha entre los caudillos regio-
nales y el recién instalado y débil gobierno
central en formación, hacia finales de dicho
Siglo la forma federal del Estado comenzó a
ser limitada.
Ello fue consecuencia de las tendencias cen-
tralizadoras que se de-rivaron de la consoli-
dación tardía del Estado Nacional, reforzadas
particularmente durante la primera mitad del
Siglo XX por los gobiernos autocráticos que
se instalaron en el país, administradores úni-
cos de la naciente riqueza petrolera, las cua-
les se manifestaron particularmente en los
aspectos militar, administrativo, impositivo
y legislativo. Estas tendencias centralizadoras
provocaron la casi desaparición de la distri-
bución territorial del Poder Público y de las
efectivas autonomías territoriales de los 20
Estados y el Distrito Federal que conforma-
ban la organización federal del Estado.
El proceso de democratización del país, por
otra parte, en realidad sólo comenzó a pro-
ducirse a partir de la segunda mitad del Siglo
XX, particularmente después de la sanción de
la Constitución de 1961, en la cual si bien se
conservó la forma federal del Estado, ello fue
con la regulación de autoridades nacionales
altamente centralizadas, incorporándose sin
embargo como desideratum al texto constitu-
cional, la política de descentralización.
Precisamente debido a la progresiva demo-
cratización del país y conforme a las expresas
60
previsiones constitucionales, en 1989 se co-
menzó un proceso de descentralización polí-
tica, mediante la transferencia de competen-
cias y servicios desde los niveles nacionales
de gobierno hacia los Estados. Incluso, entre
1993 y 1994, se designó un Ministro para la
Descentralización como miembro del Con-
sejo de Ministros a los efectos de conducir y
reforzar dicho proceso. También en 1989, por
primera vez desde el Siglo XIX, se produjo la
elección por su-fragio universal, directo y se-
creto de los Gobernadores de Estado, con lo
que la vida política regional comenzó a jugar
un papel importante en el país.
La crisis del sistema de partidos que estalló
en la década de los noventa, condujo al pro-
ceso constituyente de 1999, con importantes
y radicales cambios políticos, entre ellos, el
abandono de los esfuerzos por descentralizar
el poder que se había venido realizando. La
Asamblea Nacional Constituyente electa en
1999 se convirtió en el principal instrumento
del recién electo Presidente de la Republica
(1998), Hugo Chávez Frías – un Teniente Co-
ronel retirado que había liderizado un inten-
to de golpe de Estado militar en 1992- para
apoderarse de todas las ramas del Poder Pú-
blico y reforzar la centralización de la Fede-
ración. La Asamblea Nacional Constituyente
fue electa en julio de 1999, integrada por 131
miembros, 125 de los cuales fueron ciegos
seguidores del Presidente de la República.
Sólo cuatro voces disidentes se pudieron oír
durante los seis meses de su funcionamiento;
ciertamente, una “oposición” muy precaria.
Desafortunadamente, el proceso constitu-
yente de 1999 no fue concebido como un ins-
trumento para la conciliación con vistas a la
reconstrucción del sistema democrático, para
asegurar su gobernabilidad efectiva. Ello hu-
biera requerido el compromiso político de
todos los componentes de la sociedad y del li-
derazgo político, así como la participación de
todos sus sectores en el diseño de una nueva
forma de funcionamiento de la democracia,
lo cual no ocurrió. El proceso constituyente,
al contrario, sirvió para lo antes mencionado,
es decir, para facilitar el total apoderamiento
de todas las ramas del Poder Público por el
nuevo grupo político que se formó en torno
al nuevo Presidente, que aplastó no sólo a los
otros grupos y partidos políticos, sino a la au-
tonomía de los Estados de la federación.
Como consecuencia de ello, casi todas las
oportunidades de inclusión y participación
política fueron reducidas, y el proceso consti-
tuyente se convirtió en un interminable coup
d’état. Ello ocurrió a partir del momento en
el cual la Asamblea Constituyente comenzó
a violar la entonces vigente Constitución de
1961, mediante la intervención y asunción de
todas las ramas del Poder Público e, incluso,
interviniendo los Estados de la Federación,
para lo cual no había sido autorizada en el
referendo de abril de 1999 que le había dado
existencia.
Este ilegítimo proceso fue seguido por el de
la violación de la nueva Constitución des-
pués de su aprobación por referendo el 15 de
diciembre de 1999, cuando la misma Asam-
blea Nacional Constituyente -que ya había
cumplido su cometido- sancionó un “Régi-
men de Transición de los Poderes Públicos”
cuyo texto no fue sometido a la aprobación
popular por referendo. Esa situación ha con-
tinuado posteriormente -el de la transitorie-
dad constitucional- afectando seriamente la
separación de poderes y “permitiendo” a la
Asamblea Nacional electa en 2000 incluso le-
gislar fuera del marco constitucional, con el
lamentable aval de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia.
La nueva Constitución de 1999, por otra par-
te, carecía de las previsiones necesarias para
que el país pudiera asumir los cambios demo-
cráticos que eran necesarios, particularmente
a través de la efectiva descentralización po-
lítica de la Federación y el reforzamiento de
los poderes de los Estados y Municipios. La
61
Constitución de 1999 en realidad, continuó
con los mismos principios centralizadores
que tenía la Constitución precedente, en al-
gunos casos centralizando aún más ciertos
aspectos.
Si bien es cierto que la Constitución define el
proceso de descentralización como una polí-
tica nacional para perfeccionar la democra-
cia (artículo 158), en contraste, las políticas
públicas desarrolladas durante los últimos
cuatro años pueden caracterizarse como una
progresiva centralización gubernamental, sin
un real desarrollo de los gobiernos locales En
consecuencia, en Venezuela, el federalismo
ha quedado pospuesto y la democracia debi-
litada.
II. LAS PEVISIONES CONSTITUCIO-
NALES RELATIVAS A LA FEDERA-
CIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE
1999.
Una federación, ante todo, es una forma de
Estado en la cual el Poder Público está dis-
tribuido territorialmente entre diversos ni-
veles de gobierno con instituciones políticas
autónomas. Por ello es que en principio, la
federación y la descentralización política son
conceptos íntimamente relacionados, siendo
la descentralización el más efectivo instru-
mento no sólo para garantizar los derechos
individuales y sociales, sino para permitir la
efectiva participación de los ciudadanos en
el proceso política. En este contexto, la rela-
ción entre gobiernos locales y la población es
esencial. Por ello, en general puede decirse
que las fuertes tendencias centralizadoras de
los últimos años en Venezuela, son contrarias
a la gobernabilidad democrática y a la parti-
cipación política.
De acuerdo con el artículo 4 de la Consti-
tución de 1999, la República de Venezuela
formalmente se la define como un “Estado
federal descentralizado” en los términos in-
dicados en la misma Constitución, confor-
me a los principios de integridad territorial,
solidaridad, concurrencia y corresponsabili-
dad. Sin embargo, los términos definidos en
la Constitución son centralizadores, por lo
que el país continúa siendo una “Federación
Centralizada”, lo que sin duda constituye una
contradicción.
El artículo 136 de la Constitución establece
que el Poder Público se distribuye entre los
Municipios, los Estados y la República, es-
tableciendo una Federación a tres niveles de
gobierno y autonomía política: el Poder Na-
cional, que se ejerce por los órganos de la Re-
publica (nivel federal); el Poder Estadal, que
se ejerce por los órganos de los 23 Estados y
el Distrito Capital; y el Poder Municipal que
se ejerce por los órganos de los 338 Munici-
pios existentes. En cada uno de esos niveles,
conforme a la Constitución, los gobiernos
deben ser siempre democráticos, participati-
vos, electivos, descentralizados, alternativos,
responsables, plurales y de mandatos revoca-
bles (artículo 6).
El Distrito Capital sustituyó al antiguo Dis-
trito Federal (establecido desde 1863), elimi-
nándose todo tipo de intervención o inge-
rencia del nivel federal en las autoridades del
Distrito Capital.
La organización de las instituciones políticas
en cada nivel territorial está condicionada
por el principio de la separación orgánica de
poderes, aún cuando con diferente alcance.
En el nivel nacional, en el marco de un siste-
ma presidencial de gobierno, el Poder Públi-
co Nacional está dividido entre los Poderes
“Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano
y Electoral” (artículo 136). La Constitución
de 1999, por tanto, superó la clásica divi-
sión tripartita del Poder Público, agregando
los Poderes Ciudadano (Ministerio Público,
Contraloría General y Defensor del Pueblo)
y Electoral (Consejo Nacional Electoral). Las
ramas Judicial y Electoral están reservadas al
nivel nacional (federal).
62
Debe destacarse en relación con el Poder Le-
gislativo, que la Constitución de 1999 estable-
ció una Asamblea Nacional unicameral, eli-
minando la larga tradición de bicameralismo,
y específicamente eliminando al Senado. En
consecuencia, Venezuela se ha convertido en
un raro Estado federal sin “cámara federal” o
senado que es donde los Estados, a través de
sus representantes, pueden en definitiva ser
iguales (igualdad de voto). En la Asamblea
Nacional, al contrario, no hay representantes
de los Estados y sus miembros solo son, en
general, representantes de los ciudadanos y
de los Estados en su conjunto, sin que pue-
dan teóricamente estar sujetos a mandatos e
instrucciones, debiendo votar sólo conforme
a los dictados de su conciencia (artículo 201).
Ello eliminó efectivamente todo vestigio de
representación territorial.
La Constitución estableció también que cada
Estado tiene un Gobernador que debe ser
electo mediante sufragio universal, directo y
secreto (artículo 160), y un Consejo Legisla-
tivo compuesto por representantes electos de
acuerdo con el principio de representación
proporcional (artículo 162).
Corresponde a los Consejos Legislativos de
los Estados dictar su propia Constitución
para organizar sus Poderes Públicos confor-
me a las disposiciones de la Constitución na-
cional, la cual garantiza la autonomía de los
Estados (artículo 159). Es decir que, en prin-
cipio, las ramas Ejecutiva y Legislativa del
Poder Público Estadal deben estar reguladas
en las Constituciones estadales, al igual que el
Contralor General de los Estados.
Por otra parte, a pesar de las estipulaciones
de la Constitución Nacional en relación con
las Constituciones de los Estados, en el sen-
tido que deben estar destinadas sólo a regu-
lar la organización y funcionamiento de sus
Poderes Públicos, debe mencionarse que en
todas las Constituciones de los Estados (Sub
nacionales), adicionalmente a su parte orgá-
nica, se ha incorporado una parte dogmática
regulándose los derechos individuales, socia-
les y económicos.
Por otra parte, en general, todas las Constitu-
ciones estadales, además, se pueden reformar
o enmendar por los Consejos Legislativos de
los Estados, mediante votaciones con mayo-
ría específica diferente a la requerida para la
reforma de la legislación ordinaria.
III. LOS LÍMITES AL CONTENIDO DE
LAS CONSTITUCIONES ESTADALES.
Como se ha indicado, en principio, cada
Estado tiene poderes constitucionales para
sancionar su propia Constitución a los efec-
tos de organizar sus Poderes Públicos, es de-
cir, su Poder Ejecutivo, su Poder Legislativo
y, adicionalmente, sus propios órganos de
control fiscal.
En lo que se refiere a los derechos individuales,
sociales y económicos, como se indicó, todas
las Constituciones de los Estados tienen regu-
laciones específicas sobre ellos, pero en gene-
ral repiten lo que está ya regulado en la Cons-
titución nacional. Esta tiene una extensísima
regulación relativa a los derechos humanos
protegibles (civiles, políticos, sociales, educa-
cionales, culturales, económicos, ambientales
y de los pueblos indígenas), agregando incluso
la protección de los derechos no enumerados
en el Texto que sean inherentes a la persona
humana, dejando muy poco campo para re-
gulaciones adicionales o innovadoras para
las Constituciones estadales. La Constitución
nacional también constitucionalizó los dere-
chos enumerados en los Tratados internacio-
nales sobre derechos humanos, cuyas normas
no sólo tiene rango constitucional sino rango
supra constitucional en el sentido que prevale-
cen cuando establezcan regulaciones más fa-
vorables al ejercicio y goce de los derechos.
Pero en relación con las regulaciones relati-
vas a la organización y funcionamiento de las
63
ramas estadales del Poder Público, el ámbito
de los poderes de los Estados también ha sido
seriamente limitado en la Constitución de
1999, en la cual por primera vez en la historia
de la federación, se remite a una ley nacional
para el establecimiento de las regulaciones
generales en la materia.
Ante todo debe observarse que en Venezuela,
desde 1945 el Poder Judicial ha sido reserva-
do al nivel nacional, particularmente debido
a que la legislación y los Códigos más im-
portantes (Civil, Penal, Comercio, Trabajo y
Procedimientos) son de carácter nacional. En
consecuencia, siendo todos los tribunales de
carácter nacional (federal), no queda materia
alguna en estos aspectos sobre las cuales las
Constituciones de los Estados puedan esta-
blecer regulaciones.
En lo que se refiere al control judicial de la
constitucionalidad, la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, es el ór-
gano constitucional con poderes para anular
con efectos erga omnes (artículo 336) todas
las leyes (nacionales, estadales y municipa-
les), incluyendo las Constituciones de los
Estados, cuando vulneren la Constitución.
Este control concentrado de la constitucio-
nalidad (modelo europeo) se combina con
el método difuso de control (modelo ame-
ricano), conforme al cual todos los jueces
tiene potestad para declarar la inconstitu-
cionalidad de una norma (nacional, estadal
o municipal) al resolver un caso concreto,
aplicando preferentemente la Constitución y
desaplicando la ley, con efectos inter partes.
En estos casos, sin embargo, un recurso ex-
traordinario de revisión puede interponerse
ante la Sala Constitucional, la cual puede
establecer interpretaciones constitucionales
vinculantes (principio stare decisis) (artícu-
los 334 y 335).
En relación con los Consejos Legislativos de
los Estados, la Constitución de 1999, también
por primera vez en la historia del federalismo
venezolano, estableció que la organización y
funcionamiento de los Consejos Legislativos
estadales debe ser regulada en una ley orgá-
nica nacional (artículo 162); en una manifes-
tación de centralismo nunca antes conocida.
De acuerdo con esa autorización constitucio-
nal, en 2001 la Asamblea Nacional sancionó
una Ley Orgánica sobre los Consejos Legisla-
tivos de los Estados en la cual se establecieron
detalladas regulaciones en relación no sólo
con la organización y funcionamiento de los
Consejos (como lo autoriza la Constitución
nacional), sino que también sobre sus miem-
bros (legisladores) y sus competencias así
como las reglas generales del procedimiento
de formación de las leyes. Con estas regula-
ciones nacionales, el contenido efectivo de las
Constituciones de los Estados en relación con
los Consejos Legislativos, ha sido vaciado,
quedando limitadas a materialmente repetir
lo que ya está regulado en la antes menciona-
da ley orgánica nacional.
Por otra parte, la posibilidad de organizar el
Poder Ejecutivo en los Estados también ha
sido limitada por la Constitución de 1999, la
cual ha establecido las reglas y normas básicas
en relación con los Gobernadores como jefes
del Ejecutivo estadal. La Constitución nacio-
nal, además, ha regulado extensivamente las
reglas generales relativas a la Administración
Pública (nacional, estadal y municipal), a la
función pública, a los procedimientos admi-
nistrativos y a la contratación administrativa.
Todas esta normas han sido desarrolladas en
2001 en la Ley Orgánica de la Administración
Pública y en el la Ley Orgánica sobre el Esta-
tuto de la Función Pública. En consecuencia,
en estos aspectos, las Constituciones de los
Estados también han sido vaciadas de con-
tenido real, de manera que sus normas sólo
tienden a repetir lo que ya está establecido en
las leyes orgánicas nacionales.
Finalmente, en relación con otros órganos
estadales, la Asamblea nacional sancionó
64
una Ley sobre el nombramiento y remisión
de los Contralores Generales de los Estados,
limitando en consecuencia, pero en este caso
sin autorización constitucional, los poderes
de los Consejos Legislativos de los Estados
para regular tal materia. También debe des-
tacarse que la intervención nacional en rela-
ción con el contenido de las Constituciones
de los Estados sobre sus propios órganos, ha
sido completada por la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, la cual du-
rante los últimos años (2001-2002) ha anula-
do normas de Constituciones de tres Estados
que han creado órganos de defensa de sus
ciudadanos o de los derechos de estos, bajo
el argumento de que se trata de una materia
reservada al Poder Nacional (federal).
Como se ha mencionado, la Constitución
nacional establece tres niveles de gobierno
y autonomía territorial y de distribución del
Poder Público, regulando directamente el
régimen municipal en forma por demás ex-
tensa. En esta materia, las Constituciones de
los Estados y las leyes que dicten los Conse-
jos Legislativos solo podrían reglar el régi-
men municipal conforme a lo establecido no
sólo la Constitución nacional, sino en la Ley
Orgánica nacional de Régimen Municipal,
de cu-yas normas queda muy poco espacio
para la innovación a nivel estadal, incluso
hasta para regular las necesarias diferencias
de regímenes de gobierno local debido a las
peculiaridades territoriales y de desarrollo de
cada Estado.
En consecuencia, no teniendo los Consejos
Legislativos de los Estados posibilidad alguna
de efectivamente regular aspectos sustantivos
relativos a los derechos civiles, económicos,
sociales, culturales, ambientales o políticos;
y habiendo sido limitadas sus competencias
para regular sus propios Poderes Públicos
(Ejecutivo y Legislativo) así como sus otros
órganos del Poder Público estadal (Contra-
loría General y Defensor de los ciudadanos),
entonces a las Constituciones estadales (Sub
nacionales) les ha sido dejado muy poco es-
pacio regulatorio, por lo que las mismas, en
definitiva, lo que hacen es repetir lo ya regu-
lado en la Constitución nacional y en las an-
tes mencionadas leyes orgánicas.
IV. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL
DE DISTRIBUCIÓN DE PODERES
ENTRE LOS TRES NIVELES DE GO-
BIERNO: NACIONAL, ESTADAL Y
MUNICIPAL. Pero en relación con las competencias esta-
La Constitución de 1999, ciertamente estable-
ce una enumeración de materias cuya com-
petencia se atribuye en forma exclusiva a Po-
der Nacional (artículo 156), al Poder Estadal
(artículo 154) y al Poder Municipal (artículo
178); pero en estas regulaciones las materias
de competencia exclusiva están en su mayoría
reservadas al Poder Nacional y al Poder Muni-
cipal, y muy pocas están atribuidas a la com-
petencia del Poder Estadal.
De acuerdo con el artículo 156 de la Cons-
titución, en efecto, el Poder Nacional tiene
competencia exclusiva, por ejemplo, en las si-
guientes materias: relaciones internacionales,
seguridad y defensa, nacionalidad y extran-
jería, policía nacional, régimen general de la
economía, minas e hidrocarburos, políticas
nacionales y regulaciones generales en ma-
teria de educación, salud, medio ambiente,
ordenación del territorio, transporte, pro-
ducción agropecuaria, correos y telecomuni-
caciones. La administración de justicia, como
se dijo, también es una competencia exclusiva
del Poder Nacional (artículo 156.31).
En relación con el régimen local, el Artículo
178 de la Constitución le atribuye a los Mu-
nicipios competencia, por ejemplo, en mate-
rias como ordenación urbanística, vivienda,
vialidad y transporte urbano, publicidad co-
mercial, medio ambiente urbano, servicios
públicos domiciliarios (electricidad, agua,
aseo urbano), servicios básicos de educación
y salud y policía municipal. Algunas de es-
65
tas materias son de la competencia exclusiva
de los Municipios y otras de carácter concu-
rrente. Como se indicó, la autonomía de los
Municipios se consagra expresamente en la
Constitución, pero sin garantía real alguna
ya que se dispone que pueda ser limitada, no
sólo por lo que la Constitución misma esta-
blece, sino por lo que disponga en la ley na-
cional (artículo 168).
dales, la Constitución nacional no establece
efectivamente una enumeración de materias
sustantivas que serían de la competencia ex-
clusiva de los Estados, constituyendo las que
enumera competencias en cuestiones forma-
les y de procedimiento. Adicionalmente las
pocas competencias enumeradas relativas
a materias sustantivas, lo son con carácter
concurrente, por ejemplo en relación con la
organización municipal, las explotaciones de
minerales no metálicos, policía, vialidad es-
tadal y administración de la infraestructura
nacional de transporte (aeropuertos comer-
ciales y puertos nacionales (artículo 164). Por
otra pare, como se ha indicado, la posibilidad
para los Consejos legislativos de regular el
régimen municipal en sus propios territorios
ha sido muy limitada, al estar sujetas a lo que
se establece en la Ley Orgánica de Régimen
Municipal nacional.
Los Consejos Legislativos estadales, sin
duda, pueden dictar leyes relativas a las
materias de su competencia (artículo 162),
pero tratándose en su mayoría de materias
de competencia concurrentes, de acuerdo
con la Constitución nacional su regulación
por los Estados depende de las regulaciones
que previamente tiene que adoptar el Poder
Nacional (leyes de base), lo que significa que
en definitiva las competencias legislativas
de los Estados están muy limitadas. En esta
materia, la Constitución de 1999 hizo muy
poco por detener la tendencia centralista del
país, y más bien, ha contribuido a intensifi-
car la centralización.
Como antes se mencionó, la Constitución
nacional ha limitado la posibilidad de los
Estados de regular las materias de la com-
petencia concurrente, que eran las que tra-
dicionalmente habían dado a los Estados
posibilidades reales de regulación, al esta-
blecer que su ejercicio está sujeto a lo que
previamente determine la Asamblea Nacio-
nal en las “leyes de bases” que debe dictar.
De ello resulta que los Consejos legislativos
estadales sólo pueden dictar leyes en esas
materias después que se dicten las leyes na-
cionales (Art. 165); y en todo caso, dispone
la Constitución, que la legislación que pue-
dan dictar los Estados relativa a las materias
de competencia concurrentes deben seguir
los principios de interdependencia, coordi-
nación, cooperación, co-responsibilidad y
subsidiariedad (artículo 165).
Por otra parte, en relación con las competen-
cias residuales que tradicionalmente se habían
atribuido a los Estados en las Constituciones
precedentes y en toda federación, la Consti-
tución de 1999 ha limitado el ámbito de las
que corresponden a los Estados al establecer
expresamente, por primera vez en la historia
del federalismo venezolano, una competen-
cia residual paralela y prevalente a favor del
Poder Nacional en materia de impuestos no
atribuidos expresamente a los Estados y a los
municipios (artículo 156.12).
Por último, debe mencionarse que la Consti-
tución de 1999, siguiendo la orientación de la
Constitución de 1961, ha previsto la posibi-
lidad de que se descentralicen competencias
nacionales y se transfieran a los Estados, lo
que se ha regulado en la Ley Orgánica de des-
centralización, delimitación y transferencia
de competencias del Poder Público de 1989.
Sin embargo, aún cuando entre 1990 y 1994
se realizaron importantes esfuerzos por des-
centralizar competencias hacia los Estados
y revertir las tendencias centralizadoras que
habían dominado el desarrollo político del
país, desafortunadamente dicho proceso fue
66
abandonado, y a partir de 2003 las transfe-
rencias de competencias que se habían efec-
tuado, por ejemplo en materia de salud, han
comenzado a ser revertidas.
V. EL FINANCIAMIENTO DE LA FE-
DERACIÓN.
Debe hacerse mención, por último, al régi-
men constitucional relativo al financiamiento
de la federación. En esta materia, y particu-
larmente en materia impositiva, puede decir-
se que la Constitución nacional ha acentuado
las tendencias centralizadoras, habiéndose
eliminado materialmente toda competencia
estadal en la misma.
En efecto, la Constitución nacional no sólo
enumera las competencias nacionales en ma-
teria impositiva (impuesto sobre la renta, so-
bre herencias y sobre donaciones; impuestos
al capital y a la producción, impuestos al valor
agregado, impuestos sobre hidrocarburos y
minas, impuestos a la importación y exporta-
ción de bienes y servicios, e impuestos sobre
el consumo de licores, alcoholes, cigarrillos y
tabaco) (artículo 156.12), y atribuye expresa-
mente a los Municipios competencias en re-
lación con los impuestos locales (impuestos
sobre la propiedad inmueble urbana, sobre
industria y comercio, sobre espectáculos pú-
blicos y sobre vehículos) (artículo 179), sino
que además, como antes se dijo, otorga al Po-
der Nacional una competencia residual gene-
ral en materia impositiva (artículo 156.12).
En contraste, la Constitución no otorga a los
Estados competencia alguna en materia impo-
sitiva, salvo por lo que se refiere a los timbres
y estampillas fiscales y papel sellado (arículo
164.7). En consecuencia, los Estados sólo po-
drán recaudar impuestos cuando la Asamblea
Nacional así lo disponga transfiriéndoles com-
petencias nacionales mediante ley (artículo
167.5), lo cual aún no ha ocurrido.
Al no tener los Estados sus propias fuentes
de financiamiento, su funcionamiento fis-
cal depende completamente de transferencias
financieras de recursos nacionales a través de
tres mecanismos. En primer lugar, mediante
el denominado Situado Constitucional, que
es la partida presupuestaria que debe estar en
la Ley anual de Presupuesto nacional equi-
valente a un mínimo del 15% y un máximo
del 20% del total de los ingresos nacionales
ordinarios anualmente estimados (artículo
167.4). Dicho monto debe distribuirse entre
los Estados, entre otros factores, de acuer-
do con su población. En segundo lugar, de
acuerdo con la Constitución, mediante ley
nacional se ha establecido un sistema de asig-
naciones económicas especiales a favor de
los Estados en cuyos territorios se efectúen
explotaciones mineras y de hidrocarburos,
las cuales se han extendido igualmente a los
otros Estados (artículo 156.16). Y en tercer
lugar, el financiamiento de los Estados y Mu-
nicipios también se ha efectuado con fondos
provenientes del Fondo Intergubernamental
para la Descentralización establecido en 1993
con ocasión de la sanción de la Ley sobre el
Impuesto al Valor Agregado, el cual, confor-
me a la Constitución, debe ser sustituido por
un Fondo de Compensación Territorial (artí-
culo 167.6), aún no establecido.
Por lo demás, y siguiendo una larga tradición
constitucional, en Venezuela los Estados y
Municipios no pueden contraer deuda públi-
ca salvo si son autorizados especialmente en
cada operación por una ley nacional.
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tralización de la Federación en Venezuela (Si-
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- “Algunos problemas de las Constituciones
estadales (Constituciones subnacionales)
en la Federación venezolana” en Allan R.
Brewer-Carías, Constitución, democracia y
control del poder, Mérida 2004, pp. 145-156.
- “Democracia municipal, descentralización
y desarrollo local” en Revista Iberoamericana
de Administración Pública, No. 11, Ministerio
de Administraciones Públicas, Madrid Julio
Diciembre 2003, pp. 11-34.
 EL FEDERALISMO ARGENTINO

Ismael Mata
Catedrático del Master de Derecho Administraivo
de la Universidad Austral (Agentina)

I. INTRODUCCION. “Se está tornado cada vez más evidente que

1. Nociones Sistemáticas1
Con la intención de ofrecer un panorama or-
denado del federalismo argentino, adoptaré un
modelo sistémico para su exposición y análisis.
La idea central de la visión sistémica consis-
te en que todos los objetos, tanto materiales
como ideales, constituyen un sistema o son
partes componentes de uno, entendiéndose
por tal un conjunto estructurado, consistente
en una trama de relaciones entre sus partes
componentes.
La idea indicada permite una comprensión
más acabada de los objetos del conocimiento
y supera las alternativas extremas de los enfo-
ques individualistas (“atomismo”) y globalis-
tas (“holismo”).
la mayoría de los objetos con que tratamos,
particularmente en lo social, son sistemas
multifacéticos y, como tales, están fuera del
alcance de los especialistas estrechos. Es-
tamos aprendiendo gradualmente, a veces
a altos costos, que el mejor experto es el
multidisciplinario”.2
La diferencia entre una sumatoria, grupo o
conjunto de elementos y un sistema estriba
en el dato estructural, es decir, en las rela-
ciones, enlaces o conexiones entre dichos
elementos.
Un sistema funciona como un todo y, por lo
tanto, adquiere caracteres diferentes de sus
partes componentes; tales caracteres se sue-
len llamar cualidades “emergentes” porque
surgen cuando el sistema funciona. Las nue-
vas cualidades no residen en las partes com-

1 Las nociones están tomadas de Mario BUNGE Sistemas Sociales y Filosofía, Buenos Aires, 1999, pp. 11/49 y de Joseph
O´CONNOR e Ian Mc DERMOTT Introducción al Pensamiento Sistémico, Barcelona, 1998, pp. 27/85.
2 BUNGE op. cit. pp. 12/13.

69
ponentes ni pueden encontrarse descompo-
niendo el sistema y analizando sus elementos
(v.gr. si se hace la disección del cuerpo de un
animal no se encuentra su impulso vital).
El análisis sirve para identificar los subsis-
temas de un sistema mayor y, por su par-
te, la síntesis resulta útil para comprender
el conjunto y determinar las propiedades
emergentes.3
pensamiento sistémico se desarrolla en círcu-
los más que en línea recta, ya que todos los
componentes están conectados y si se modi-
fica uno de ellos, el efecto se extiende a todos
los demás que sufren un cambio y, a su vez,
afectan al componente que generó la modifi-
cación. Dicho de otro modo, se produce un
“bucle de realimentación” (“feed back”), una
reacción del sistema, un estímulo que influye
en el paso siguiente.

Los componentes de un sistema interactúan, La realimentación es un dato sustancial en

estableciendo nexos que configuran una
endoestructura y, a su vez, como el sistema
mantiene vínculos de ida y vuelta con su en-
torno, el conjunto de tales vínculos produce
una “exoestructura”, con entradas (“inputs”)
y salidas (“outputs”).4
el funcionamiento de los sistemas, a tal pun-
to que si la misma no se da, la respuesta se
inventa; en el mundo jurídico pueden seña-
larse, en tal sentido, los casos de la confesión
“ficta” y el silencio de la Administración Pú-
blica, como decisión positiva o negativa.

Las relaciones entre los componentes y su
mutua influencia, pueden ser simples o
complejas, incluyéndose en la primera clase
a los sistemas en que sus partes se vinculan
en forma determinada y los cambios tienen
efectos proporcionales (caso del rompecabe-
zas), mientras que con relación a la segunda,
la incorporación de una nueva pieza provoca
un número de efectos no previstos ni propor-
cionales, sino que se desenvuelven en forma
de red y de modo exponencial (caso del juego
de ajedrez y de los sistemas jurídicos).
El funcionamiento de los sistemas comple-
jos conduce a la teoría de considerar que el
Cabe añadir que la realimentación puede
ser “de refuerzo” cuando amplifica el cam-
bio original o bien, “de compensación” si
las modificaciones se contraponen al cam-
bio original o atenúan sus efectos. En la
primera hipótesis el sistema reconoce el
cambio, produciendo modificaciones en
la misma dirección, mientras que en la se-
gunda alternativa el efecto contrario o de
amortiguación tiende a mantener la estabi-
lidad del sistema.
Un ejemplo de la reacción de refuerzo puede
ser la sentencia judicial en una “acción de cla-
se”, en que sus efectos se extienden no sólo al

3 Para la representación de un sistema concreto se utiliza el modelo CES, donde S es el sistema en un momento dado, C es la
“composición”, es decir, el conjunto de todas sus partes; y E es el “entorno” de C, o sea, la colección de todos los elementos que
sin integrar C, obran sobre el sistema.
4 La suma de la “endoestructura” y la “exoestructura” de un sistema determinado (s) en un momento dado (t), se conoce como
estructura total S de s en t, con la consiguiente representación del modelo: M (s,t) = C (s,t), E (s,t), S (s,t). Cabe agregar que los
conceptos componentes del modelo se emplean a un nivel determinado, ya que el conocimiento integral de todos los compo-
nentes puede ser ilimitado en especial, cuando se analizan los componentes de la “exoestructura”. En tal sentido, escribe BUNGE
que “el modelo CES es simple sólo en apariencia, porque en la práctica requiere el conocimiento de todas las partes del sistema
de interés, de las interacciones entre sus componentes, y de éstas con el resto del universo. En la práctica se utilizan las nociones
de composición, entorno y estructura a un nivel dado. Por ejemplo, hablamos de la composición atómica de una molécula, o
de la composición celular de un órgano, o de la composición individual de una sociedad. Excepto en física de partículas, nunca
tratamos con componentes últimos. E incluso en física de partículas habitualmente pasamos por alto cierto número de inte-
racciones, en particular interacciones con cosas externas. O sea, ignoramos deliberadamente la existencia de numerosas cosas,
comprometiéndonos a tenerlas en cuenta en caso necesario” (BUNGE op. cit. p. 15).

70
demandante sino a un grupo o clase de per-
sonas que se hallan en la misma situación del
primero.
En cambio, el efecto de compensación pue-
de advertirse en las normas de la Consti-
tución que establecen requisitos rigurosos
para su reforma, con miras a asegurar su
permanencia.
Si bien en la interpretación jurídica a menu-
do se utilizaron criterios sistémicos, su apli-
cación no respondió a un modelo orgánico,
empleado en forma consciente por los opera-
dores del derecho, ya que el enfoque sistémi-
co es relativamente reciente.5
Sobre el tema me permito recordar la opinión
de dos ilustres cultores de la teoría general.
KELSEN escribe: “El derecho es un orden de
la conducta humana. Un “orden” es un con-
junto de normas. El derecho no es, como a
veces se dice, una norma. Es un conjunto de
normas que tiene el tipo de unidad a que nos
referimos cuando hablamos de un sistema. Es
imposible captar la naturaleza del derecho si
limitamos nuestra atención a una sola norma
aislada. Las relaciones entre las normas de
un orden jurídico son también esenciales a la
naturaleza del derecho. Unicamente sobre la
base de una clara comprensión de las relacio-
nes que constituyen un ordenamiento jurídi-
co, puede entenderse plenamente la naturaleza
del derecho”.6 Por su parte, ROMANO expresa
que “La necessità di considerare un ordinamen-
to giuridico come un´unità, nel senso accenna-
to, è stata molte volte rileveta, anzi è divenuta
una specie di luogo comune nella formulazione
delle teorie concernenti l´interpretazione delle
leggi; ma è strano che non sia stata mai usufrui-
ta e portata alle sue logiche conseguenze per la
definizione del diritto.7
Desde la visión expuesta trataré de presen-
tar el sistema federal de Argentina, según el
modelo de la Constitución Nacional de 1853/
1860, con las reformas introducidas en 1994.
2. Antecedentes del sistema federal ar-
gentino.
La Revolución de Mayo de 1810, que abrió
el proceso de la independencia argentina,
en una primera etapa se sujetó a dos prin-
cipios básicos: 1º) actuó con sustento en la
voluntad popular, manifestada en el Cabildo
Abierto del 22 de Mayo, que dispuso la cesa-
ción del Virrey ante la prisión del monarca
español Fernando VII; y 2º) representó a to-
das las intendencias del Virreinato.8

5 “El enfoque sistémico es típicamente moderno. Por ejemplo, el sistema cardiovascular sólo fue reconocido por William Harvey
a comienzos del siglo XVII; los astrónomos no hablaron del sistema solar antes de fines del mismo siglo; el estudio de los sistemas
digestivo, nervioso, endócrino, inmune y otros subsistemas del cuerpo humano es más reciente; y la ingeniería de sistemas es
aún más reciente. Otro tanto ocurre con la lógica y la matemática; sólo a fines del siglo XIX se comienza a hablar corrientemente
de sistemas numéricos algebraicos, así como de sistemas de ecuaciones y sistemas hipotético-deductivos (o teorías), tratándolos
como unidades de nivel superior al de sus componentes” (BUNGE, op. cit., p. 12).
6 KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, 2ª Edición, México, DF. 1958, p. 3.
7 ROMANO, Santi L., Ordinamento Guiridico, III Edizione, Firenze, 1977, pp. 12/13. A renglón seguido agrega: “Appunto per-
ciò, il che non è trascurabile, essa è rimasta poco più che un´affermazione, e, sovente, una semplice intuizione, un ´idea vaga,
nebulosa e quasi inafferrabile, nelle stesse teorie sull´interpretazione, che pure vi construiscono sopra qualche loro principio
fondamentale. Esse non si limitano infatti a porre in rilievo che l´ordinamiento giurico è un “sistema” di norme concatenate fra
di loro logicamante, nonostante che si formi a pezzi e abbia delle imperfezioni: ciò si potrebbe spiegare, in modo molto semplice,
con la stessa intenzione degli organi legislatvivi, i quali non solo sanno che, quando una legge è emanata, essa viene ad unirsi alle
precedenti, ma contano su questa specie d´amalgama che rientra nei compitit dell´ interpretazione” (íd., p. 13).
8 A partir de la “Real Ordenanza de Intendentes” dictada por el Rey Carlos III en 1782, las intendencias fueron ocho: 1) Buenos
Aires, integrada por esta provincia y las de Entre Ríos, Santa Fe, Corrientes, Banda Oriental y los 17 pueblos de las Misiones de
Uruguay; 2) Córdoba del Tucumán, que abarcaba Córdoba, San Luis, Mendoza, San Juan y La Rioja; 3) Salta, que comprendía
esta Provincia y las de Jujuy, Tucumán, Santiago del Estero y Catamarca; 4) La Plata; 5) Potosí; 6) La Paz; 7) Puno; y 8) Paraguay.
En cada intendencia las funciones ejecutivas estaban a cargo de un gobernador-intendente y las legislativas de los cabildos de
las ciudades.

71
Luego, en 1812, decide independizarse del
rey de España para establecer una nueva
nación, arma un ejército para defender su
independencia y, en el plano jurídico, va
apartándose de las antiguas leyes de la colo-
nia para ir configurando un derecho consti-
tucional propio.
En esa línea, el “Reglamento Provisorio” de
1811 distribuyó las funciones públicas en-
tre los poderes legislativo, ejecutivo y judi-
cial, confiriendo al primero, llamado Junta
Conservadora, las atribuciones de declarar
la guerra, decidir la paz, celebrar tratados,
crear impuestos y nombrar a los funciona-
rios del Poder Ejecutivo, que era colegiado,
en caso de vacancia. Asimismo, se previeron
garantías para los derechos de los habitantes,
la prohibición al Ejecutivo de arrestar a las
personas por más de 48 horas, al cabo de las
cuales debía ponerlas a disposición del juez
competente.
En el mismo año 1812, el Reglamento refe-
rido fue reemplazado por un “Estatuto Pro-
visional”, que amplió la protección de las
libertades personales con preceptos que se
incorporaron definitivamente a nuestro de-
recho constitucional, como las prohibiciones
de aplicar penas sin proceso y sentencia lega-
les, de arrestar sin prueba de delito, de allanar
la vivienda o los papeles privados sin orden
del juez competente, e incorporó el principio
de que las cárceles debían ser “para seguridad
y no castigo de los reos”.
También se dictó un “Reglamento de Institu-
ción y Administración Judicial” que sustituyó
la Real Audiencia por jueces independientes.
En el año 1813 se celebró una Asamblea Ge-
neral Constituyente, a la que concurrieron
los representantes de los pueblos que habían
formado parte del antiguo virreinato y que
declaró solemnemente que en ella residía “la
representación y ejercicio de la soberanía de
las Provincias Unidas del Río de la Plata”.
72
La Asamblea dictó normas orgánicas de los
poderes del Estado y leyes de gran importan-
cia sobre los derechos de las personas, como
la abolición de la esclavitud, la supresión de
la mita, el yanaconazgo, las encomiendas y el
tributo personal de los indígenas, la prohibi-
ción de los mayorazgos, la cancelación de la
autoridad de la Inquisición, la supresión de
los tormentos, etc.
El 9 de julio de 1816 mediante un Congreso
reunido en Tucumán se declaró formalmen-
te la independencia y se tomó la decisión
solemne de fundar una nueva Nación. Con
posterioridad continuaron los ensayos cons-
titucionales y así en 1817, se sancionó un “Re-
glamento Provisorio”, que reconoció como
bases electorales a la Nación, las provincias,
los ayuntamientos y villas, y estableció un
poder ejecutivo unipersonal a cargo de un
Director del Estado elegido por el Congreso.
A su vez, los gobernadores provinciales,
eran designados por el mencionado Direc-
tor, de una lista formada por los cabildos del
interior.
La breve vida de los sucesivos intentos cons-
titucionales, ponía en evidencia un conflicto
de fondo, consistente en la pugna entre uni-
tarios y federales sobre el modelo de país que
se quería adoptar. En tal sentido, la Constitu-
ción de 1819, de corte unitario, pese a su per-
fección técnica tuvo una brevísima vigencia,
causada por la ausencia de previsiones sobre
los gobiernos de provincia y su perfil marca-
damente aristocrático.
La reacción de los caudillos del interior ante
esta Constitución provocó su falta de aplica-
ción y la caída del régimen político que había
funcionado, con sus más y sus menos, desde
1810.
A partir de 1820 el país comenzó una etapa
de disolución y anarquía, en la que las pro-
vincias funcionaron conducidas por sus cau-
dillos y cabildos, con el solo vínculo nacional
de encomendar a la Provincia de Buenos Ai-
res la representación exterior.
Por su parte, esta provincia trató de convo-
car a las restantes a la reunión de un nuevo
Congreso con el propósito de obtener un ré-
gimen constitucional que fuera aceptado por
todas. El Congreso trabajó largamente en la
elaboración de un proyecto que finalmente
fue sancionado como “Constitución de la Re-
pública Argentina” en 1826, con adopción de
la forma unitaria de gobierno, por lo que una
vez más, el texto fue rechazado por las pro-
vincias, abriéndose un largo período domi-
nado por el caudillo Juan Manuel de Rosas de
la Provincia de Buenos Aires, durante cuyo
gobierno quedaron paralizados los intentos
de organizar la Nación sobre la base de una
constitución común.
En el arduo camino hacia la organización
nacional cumplieron un papel muy impor-
tante los acuerdos celebrados por grupos de
provincias, anteriores y preparatorios de la
Constitución definitiva de 1853/1860. Es
por eso que en el Preámbulo de la misma se
expresa que el Congreso General Constitu-
yente se reúne “en cumplimiento de pactos
preexistentes”.
Tales pactos fueron los que a continuación se
indican en apretada síntesis:
a) Pacto del Pilar (año 1820), celebrado en-
tre los gobernadores de Buenos Aires, Entre
Ríos y Santa Fe, que expresó la aspiración de
las partes de organizar la Nación en forma
federativa.
b) Tratado del Cuadrilátero (1822) entre las
anteriores más la provincia de Corrientes,
con el propósito de asegurar su independen-
9 Joaquín V. GONZALEZ, Manual de la Constitución Argentina, Estrada Editores, Ed. 25ª, Buenos Aires, 1959, pp. 72/73.
73
cia, la paz entre ellas, la libertad comercial y
la libre navegación. Asimismo, contrajeron
el compromiso de poner en común sus fuer-
zas en caso de invasión del territorio nacional
por potencias extranjeras.
c) Pactos del Interior, así llamados9 los nu-
merosos acuerdos que tuvieron lugar, con fi-
nes similares al Tratado del Cuadrilátero, en-
tre grupos de provincias, casi siempre con la
declaración de pertenencia a la Nación y del
propósito de lograr la unión de las provincias
por medio de una Constitución.
d) Tratado el 4 de enero de 1831, entre las
provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre
Ríos, por el cual se establecieron los linea-
mientos de una organización federal y, con
posterioridad en 1852, con la adhesión de las
otras provincias, sirvió de base para la Cons-
titución definitiva.
e) Acuerdo de San Nicolás (1852), a través
del cual las provincias ratificaron el pacto an-
terior y convinieron la reunión de un Con-
greso General que “con arreglo a los tratados
existentes y el voto de todos los pueblos de
la República, ha de sancionar la Constitución
política”
Finalmente, el Congreso sancionó la ansia-
da constitución el 1º de mayo de 1853, esta
vez con la separación de Buenos Aires que se
negó a aceptar el Acuerdo y la nueva Consti-
tución, abriéndose con ello una nueva guerra
civil y quedando el país divido entre dicha
Provincia y la Confederación Argentina, in-
tegrada por las trece restantes.
Las vicisitudes de la secesión bonaerense
hasta su incorporación a la Nación en 1860,
las describiré luego al tratar la situación de la
Ciudad Capital de la República.
II. EL SISTEMA FEDERAL ARGENTI- algunos problemas de interpretación sobre
NO. el deslinde de atribuciones con el jefe de ga-
1. Relaciones de endoestructura. As-
pectos generales.
La Constitución Argentina de 1853/1860 es-
tablece la forma representativa republicana
federal de gobierno, adoptando un modelo
que si bien fue inspirado en la Constitución
estadounidense de 1787, adopta un perfil
propio, firmemente orientado a la unidad na-
cional luego de largos años de vida indepen-
diente marcados por sangrientos desencuen-
tros entre pueblos hermanos”.
Como norma básica y fundamental contiene
el sistema jurídico argentino, cuyos fundado-
res a partir de los llamados “pactos preexis-
tentes”, aspiraron a crear la unión nacional,
respetando el poder de decisión de las pro-
vincias, como se enuncia en el Preámbulo
de la Constitución con la fórmula de que los
representantes del pueblo de la Nación se
reúnen “en Congreso General Constituyen-
te por voluntad y elección de las provincias
que la componen en cumplimiento de pac-
tos preexistentes, con el objeto de constituir
la unión nacional”, con lo que este propósito
aparece enunciado en primer término, acen-
tuando un carácter esencial del modelo: la
unidad.
En primer lugar, la unidad política a través
de un Gobierno representativo, republi-
cano y federal integrado por tres poderes,
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con atri-
buciones expresas delegadas por las pro-
vincias componentes.
Tales órganos básicos del Gobierno Federal
están constituidos por un Poder Ejecuti-
vo de carácter unipersonal, cuyo titular es
el Presidente, con las atribuciones básicas
de la jefatura suprema de la Nación y del
gobierno, y la responsabilidad de la admi-
nistración general del país. Se plantearon
74
binete de ministros, creado por la Reforma
de 1994 y que tiene la función de “ejercer la
administración general del país” (artículo
99, inc. 1-CN), pero en general la doctrina
se inclina por la titularidad de la adminis-
tración en cabeza del Presidente.
El Congreso, por su parte, está compues-
to por dos Cámaras, una de diputados que
representa al pueblo de la Nación y otra de
Senadores con representantes de las pro-
vincias de la Ciudad de Buenos Aires (ar-
tículo 44-CN).
Por último, el Poder Judicial está formado
por la Corte Suprema y los tribunales infe-
riores de la Nación que establezca el Con-
greso, el cual en ejercicio de esta compe-
tencia creó cámaras y jueces federales y una
justicia ordinaria de la Capital Federal, en
ambos casos con distintos fueros especiali-
zados por materia.
En resguardo de la unidad política, el Gobier-
no Federal garantiza a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones (artículo 5-CN) y
puede intervenir el territorio de las provincias
para preservar la forma republicana de gobier-
no o repeler invasiones extranjeras, y a reque-
rimiento de sus autoridades constituídas, para
sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido
depuestas por la sedición o invasión de otra
provincia (artículo 6-CN). En forma concor-
dante, las legislaturas provinciales -al igual que
el Congreso Nacional respecto del Poder Eje-
cutivo del mismo ámbito- tienen expresamen-
te vedado “conceder (...) a los gobernadores
de provincia, facultades extraordinarias ni la
suma del poder público ni otorgarles “sumi-
siones” o “supremacías” por las que la vida, el
honor o las fortunas de los argentinos queden
a merced de los gobiernos o persona alguna”. Y
la norma termina expresando en forma enfáti-
ca que “Actos de esta naturaleza llevan consigo
una nulidad insanable y sujetarán a los que los
formulan consientan o firmen, a la responsa-
bilidad y pena de los infames traidores a la pa-
tria” (artículo 29-CN).
En segundo término, corresponde señalar la
unidad jurídica, caracterizada por los rasgos
siguientes:
1) Cada provincia debe dictarse una Cons-
titución bajo el sistema representativo re-
publicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional, asegurando la administración de
justicia, el régimen municipal y la educación
primaria (artículo 5-CN);
2) Los actos públicos y procedimientos judi-
ciales de una provincia gozan de entera fe en
las demás (artículo 7-CN);
3) Los ciudadanos de cada provincia gozan
de todos los derechos, privilegios e inmuni-
dades inherentes al título de ciudadano, en
las demás (artículo 8-CN);
4) A diferencia del modelo estadounidense,
al Congreso de la Nación le corresponde el
dictado de la legislación común o códigos
de fondo, esto es, civil, comercial, penal,
de minería y del trabajo y seguridad so-
cial, con la salvedad de que tales códigos
no pueden alterar las jurisdicciones loca-
les, correspondiendo su aplicación, a los
tribunales federales o provinciales, según
que las cosas o las personas cayeren bajo
sus respectivas jurisdicciones (artículo 75,
inc. 12-CN). En otras palabras, las leyes
comunes son establecidas por el Congreso
Federal, mientras que los códigos procesa-
les para su aplicación, le corresponden a
las provincias como parte de sus poderes
reservados.
La misma norma incluye como competencia
del Congreso Federal, las leyes sobre las ma-
terias siguientes, que tienen carácter federal
y son ampliadas por la justicia federal:
75
a) Naturalización y nacionalidad, con suje-
ción al principio de nacionalidad natural y
por opción en beneficio de la argentina;
b) Bancarrotas, que como legislación de
concursos y quiebras forma parte de los
códigos comunes, con aplicación por los
tribunales provinciales. Sin perjuicio de
las atribuciones locales en materia proce-
sal, cabe destacar que las sucesivas leyes de
quiebras y concursos, contienen numero-
sas normas de procedimiento, cuya cons-
titucionalidad ha sido aceptada por la doc-
trina y la jurisprudencia, en la medida en
que tales normas resultan necesarias para
asegurar una correcta aplicación de la le-
gislación de fondo;
c) Falsificación de moneda, se trata de un
delito incluido en el Código Penal, pero en
este caso su juzgamiento le corresponde a la
justicia federal;
d) Falsificación de documentos públicos, la
figura también está incorporada al Código
Penal, correspondiendo su juzgamiento a la
justicia federal o provincial, según que la au-
toridad emisora pertenezca al Estado Nacio-
nal o a un estado provincial; y
e) Las requeridas para el establecimiento del
juicio por jurados. En este punto se discute si
le toca a la Nación el dictado de las normas o
a las provincias, por tratarse de una materia
procesal, o bien, si la primera debiera fijar las
pautas básicas y las segundas las reglas com-
plementarias.
En tercer lugar, corresponde destacar como
rasgo de cohesión del sistema federal, la
unidad económica o de mercado, la que
tiene como objetivo asegurar el “bienestar
general” (Preámbulo CN), la “prosperidad
del país”, el “adelanto y bienestar de todas
las provincias” y la “productividad de la
economía nacional” (artículo 75, incisos 18
y 19-CN).
Con tal finalidad la Constitución establece:
1) La exclusividad de las aduanas nacionales (ar-
tículo 9);
2) La circulación de bienes libre de derechos
en toda la República (artículo 10);
3) La prohibición de los derechos de tránsito
(artículo 11);
4) La libertad de navegación de los buques
destinados de una provincia a otra y la prohi-
bición de conceder preferencias a un puerto
respecto de otro (artículo 12);
5) La libertad de navegación de los ríos in-
teriores para todas las banderas, con la sola
sujeción a los reglamentos que dicte la auto-
ridad nacional (artícuo 26);
6) En forma congruente con el objetivo de la
unidad económica, la Constitución atribuye
al Congreso Federal la competencia exclusiva
en las materias que sirven de soporte básico a
dicha unidad, en particular:
a) Legislar sobre aduanas y establecer los
derechos de importación y exportación, los
cuales, así como los avalúos sobre los que re-
caigan serán uniformes para todo el país (ar-
tículo 75, inc. 1-CN);
b) Reglamentar la libre navegación de los ríos
interiores (íd. inc. 9);
c) Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de
las extranjeras, y adoptar un sistema unifor-
me de pesas y medidas para toda la Nación
(íd. inc. 10);
d) Reglar el comercio marítimo y terrestre
con las naciones extranjeras y de las provin-
cias entre sí (íd. inc. 12); y
e) Arreglar y establecer las postas y correos
generales de la Nación (íd. inc. 14).
76
2. Endoestructura. El reparto de com-
petencias.
En el modelo de reparto de atribuciones en-
tre el Estado Nacional y las Provincias, que
adopta la Constitución Federal de Argentina,
pueden identificarse las categorías siguien-
tes:
1) Otorgadas al Estado Nacional (llamadas
“delegadas”); 2) Asignadas a las provincias
(denominadas “poder no delegado” -artícu-
lo 121-CN-, “conservadas” o “retenidas”); 3)
Concurrentes de la Nación y las provincias;
4) Excepcionales de la Nación; 5) Excepcio-
nales de las provincias; 6) Compartidas por
ambos; 7) Prohibidas al Estado Federal; 8)
Prohibidas a las provincias y 9) Prohibidas a
ambos.
1) Otorgadas al Estado Nacional. Son las que
la Constitución confiere a los tres poderes
del Gobierno Federal: Congreso (artículo
75), Poder Ejecutivo (artículos 99 y 100) y
Poder Judicial (artículo 116), entre las que se
encuentran: a) La legislación aduanera; b)
La imposición de contribuciones directas por
tiempo determinado; c) Contratar emprésti-
tos; d) Arreglar el pago de la deuda interior y
exterior de la Nación; e) Fijar el presupuesto
anual de la Nación; f) Acordar subsidios del
Tesoro Nacional a las provincias; g) Regla-
mentar la libre navegación de los ríos interio-
res; h) Fijar el valor de la moneda; i) Dictar la
legislación común y las leyes reguladoras de
materias federales; j) Reglar el comercio con
las naciones extranjeras y de las provincias
entre sí; k) Aprobar o desechar los tratados
con las demás naciones, con las organizacio-
nes internacionales y con la Santa Sede; l)
Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la
guerra y hacer la paz; ll) dictar las normas
para la organización de las fuerzas armadas;
m) declarar el estado de sitio en uno o varios
puntos de la Nación; n) disponer la interven-
ción federal a una provincia o a la Ciudad de
Buenos Aires; etc.
Corresponde destacar, siguiendo los crite-
rios actuales sobre la competencia, que pese
a considerarse “delegadas” las atribuciones
mencionadas, también conllevan las implíci-
tas para asegurar el cumplimiento eficiente de
las conferidas en forma expresa. En tal senti-
do, el Congreso Federal puede hacer todas las
leyes y reglamentos que sean necesarios para
poner en ejercicio los poderes concedidos
por la Constitución al Gobierno de la Nación
(artículo 75, inc. 32-CN).
2) Asignadas a las Provincias. De modo ge-
neral, son aquéllas que no fueron “delegadas”
a la Nación y, en particular las de: a) darse su
propia constitución e instituciones, de acuer-
do con los requisitos del artículo 5-CN; b)
elegir sus gobernadores, legisladores y demás
funcionarios, sin intervención del Gobierno
federal; c) crear regiones con otras provin-
cias; d) celebrar convenios internacionales; e)
celebrar tratados parciales entre ellas; f) esta-
blecer su régimen municipal; g) dictar leyes
contravencionales y procesales; etc.
3) Concurrentes. Se trata de competencias
que fueron asignadas al Estado Nacional, pero
mientras éste no las ejercía podían hacerlo las
provincias; es el caso, en este momento sólo
de valor histórico, que prevé el artículo 126-
CN cuando establece que las provincias no
pueden dictar los códigos civil, comercial,
penal y de minería después que el Congreso
los haya sancionado.
Cabe aclarar que las facultades concurrentes
no implican el ejercicio simultáneo o indistin-
to por la Nación o las provincias, ni tampoco
es el caso de las competencias de fomento, pre-
vistas en los Artículos 75, inc. 18, y 125-CN,
que cada una ejerce en su propio ámbito.
4) Excepcionales de la Nación. Son pode-
res asignados a las provincias, pero en casos
10 BADENI, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, pp. 263/266.
77
excepcionales pueden ser ejercidos por la
Nación; se da como ejemplo10 la posibilidad
de que el Congreso establezca impuestos di-
rectos por tiempo determinado, cuando la
defensa, seguridad común y bien general del
Estado lo exija (artículo 75, inc. 2-CN). Lo
cierto es que con el uso de esta norma la Na-
ción estableció el impuesto a los réditos, lue-
go transformado en impuesto a las ganancias,
desde hace cerca de 70 años, lo que demuestra
una vez más que las situaciones de excepción
-v.gr. las emergencias- tienden a instalarse en
forma definitiva afectando el funcionamiento
normal del sistema.
5) Excepcionales de las Provincias. Es la si-
tuación inversa a la del caso anterior y se trata
de las urgencias que requieren una respuesta
inmediata de las provincias, como las previs-
tas en el artículo 126-CN, que prohibe a las
mismas “armar buques de guerra o levantar
ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o
de un peligro tan inminente que no admita
dilación alguna, dando luego cuenta al Go-
bierno federal”.
6) Compartidas por la Nación y las Provincias.
Requieren la decisión conjunta o el acuerdo de
ambas, como los casos de cesión por las pro-
vincias, por medio de ley local, del territorio
que haya de federalizarse para la instalación
de la Capital de la República (artículo 3-CN)
o de la creación de una nueva provincia en el
territorio de otra u otras, o de formarse una
sola con la unión de varias, situaciones todas
en que se requiere el consentimiento de las
legislaturas de las provincias interesadas y del
Congreso Federal (artículo 13-CN).
7) Prohibidas al Estado Federal. Son las
atribuciones asignadas a las provincias, o
sea las no comprendidas en las otorgadas
a la Nación. Otro supuesto consiste en la
prohibición al Congreso Federal de dictar
leyes que restrinjan la libertad de imprenta
o establezcan sobre ella jurisdicción federal
(artículo 32-CN).
8) Prohibiciones a las provincias. Recíproca-
mente, se trata de las conferidas al Gobierno
Federal y, en tal sentido, el artículo 126-CN
contiene una lista no taxativa de las atribu-
ciones vedadas a las provincias, que son co-
rrelativas de las conferidas al Congreso Fe-
deral, salvo dos facultades propias del Poder
Ejecutivo que son las de nombrar o recibir
agentes extranjeros.
9) Prohibidas a ambos. Se trata de previsio-
nes constitucionales destinadas a preservar la
forma republicana de gobierno y los derechos
de las personas y así, el artículo 29-CN con-
tiene una prohibición enfática destinada al
Congreso y las legislaturas provinciales, que
es la de conceder al Ejecutivo Nacional y a
los gobernadores de provincia, facultades ex-
traordinarias, la suma del poder público o su-
misiones o supremacías que puedan afectar la
vida, el honor o la fortuna de los argentinos.
ticulados entre sí, con respecto a los cuales
para claridad de la exposición, se puede dis-
tinguir entre los que tienen base geográfica y
los de índole institucional.
3.1. Subsistemas de base territorial
o geográfica.
a. Subsistema de las autonomías
provinciales.
Como señala COMADIRA “El Estado argen-
tino tiene su origen no en un tratado, alianza,
pacto o unión de Estados soberanos o cuasi
soberanos e independientes, como sucede en
la Confederación, sino en la Constitución,
sancionada por la voluntad nacional”.11 La
opinión transcripta identifica a la Constitu-
ción como fuente del Estado, a lo que me per-
mito agregar, desde una visión monista, que si
el Estado es un sistema jurídico, la Constitu-
ción es el mismo Estado en su diseño esencial,
con todos los elementos para continuar con su
desarrollo, en el tiempo y el espacio, a través
de la creación y aplicación del derecho.

En la misma línea, el artículo 109-CN deter-
mina que “En ningún caso el presidente de
la Nación puede ejercer funciones judiciales,
arrogarse el conocimiento de causas pendientes
o restablecer las fenecidas”. Considero que esta
prohibición también se extiende a las provin-
cias, ante la necesidad de que sus constituciones
aseguren el sistema republicano de gobierno y
su administración de justicia (artículo 5º- CN).
3. Endoestructura. Los subsistemas.
La Constitución contiene subsistemas carac-
terizados como ordenamientos parciales ar-
En los albores de nuestra organización cons-
titucional se consideraba que tanto la Na-
ción como las provincias eran titulares de
soberanía,12 pero con posterioridad se reco-
noció que la soberanía correspondía a la pri-
mera, mientras que las segundas constituían
estados dotados de autonomía.
En las últimas décadas también se fue modi-
ficando el alcance del concepto de autonomía
y se extendió a las municipalidades, como se
advierte con el cúmulo de atribuciones que
recibieron a través de la reforma de varias
constituciones provinciales.13

11 COMADIRA, Julio R. “La articulación de los ordenamientos nacional, provincial y municipal en el derecho argentino. La
incorporación de la región”, en Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, pp.. 291-355.
12 COMADIRA, op. cit., p. 297, la denomina “tesis de la soberanía dual”, siguiendo a Madison y de Tocqueville.
13 Chubut (artículos 207, 208 y 210), Formosa (artículos 140 y 143), Neuquén (artículos 182, 184 y 186) -las tres reformadas
en 1957-, Misiones (artículos 161 y 170) -1958-, Santiago del Estero (artículos 156 bis) -1960 y 1986-, Salta (artículos 164 y 168)
-1986-, Jujuy (artículo. 178) -1986-, Córdoba (artículos. 180 y 181) -1987-, etc.

78
Por su parte, la Corte Suprema Nacional,
que en una primera etapa, consideró a los
municipios como entidades autárquicas y
delegaciones de los poderes provinciales -
según sus palabras circunscriptas a fines y
límites administrativos, que la constitución
ha previsto como entidades del régimen pro-
vincial y sujetas a su propia legislación-”,14 a
partir de la sentencia en el caso “Rivademar”
adoptó la tesis de la autonomía plena, cuan-
do se faculta a los municipios a dictar sus
propias cartas orgánicas o bien, semiplena,
cuando carecen de esa atribución.
personas vinculadas, como en las entidades
autárquicas; la posibilidad de creación de en-
tidades autárquicas en los municipios, ya que
no parece posible que una entidad autárquica
cree a otra entidad autárquica dependiente de
ella; y la elección popular de sus autoridades,
inconcebible en las entidades autárquicas”
(considerando 8º).15
Finalmente, la tendencia quedó definitiva-
mente consolidada con la reforma de la Cons-
titución Nacional en 1994, que estableció en
forma expresa la autonomía municipal.16

El alto Tribunal agregó textualmente que “aún
prescindiendo de las prescripciones concre-
tas de las constituciones provinciales vigen-
tes, debe reconocerse que mal se avienen con
el concepto de autarquía diversos caracteres
de los municipios, tales como su origen cons-
titucional frente al meramente legal de las
entidades autárquicas; la existencia de una
base sociológica constituida por la población
de la comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresión o desapari-
ción, dado que la Constitución asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los
entes autárquicos; el carácter de legislación
local de las entidades autárquicas; el carácter
de personas jurídicas de derecho público y de
carácter necesario de los municipios (artícu-
lo 33, cód. civil, y especialmente la distinción
hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield,
frente al carácter posible o contingente de los
entes autárquicos; el alcance de sus resolucio-
nes, que comprende a todos los habitantes de
su circunscripción territorial, y no sólo a las
A las autonomías provinciales y municipales
se agrega, después de la Reforma de 1994, la
de la Ciudad de Buenos Aires, Capital de la
República y sede de las autoridades federales,
con un perfil jurídico propio, por lo que con-
figura un nuevo subsistema cuyas caracterís-
ticas abordaré más adelante.
De todas maneras, me apresuro en señalar
que tanto la soberanía como la autonomía,
son hoy conceptos relativos, que identifican
centros de competencia conformados por
grupos de atribuciones potestativas o pre-
rrogativas, pudiéndose advertir que incluso
la noción de soberanía, pese a su prestancia
histórica, hoy admite un más o un menos en
función de la pertenencia del Estado a siste-
mas de integración que generan relaciones
de “exoestructura” y, que, en definitiva, con-
llevan la transferencia de porciones de sobe-
ranía (v.gr. acuerdos como los que sirven de
base al MERCOSUR, el PACTO ANDINO o
la Unión Europea).17 En tal sentido, la doctri-

14 Fallos 114:282, 123:313, 308:403, etc.

15 “Rivademar, Angela D.B.”, fallado el 21/03/989, ED del 28/03/989.
16 “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando su autonomía municipal
y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículo 123-CN).
17 Considero que en los procesos de integración los Estados “transfieren” -no “delegan” como impropiamente expresa la Cons-
titución Argentina después de la Reforma de 1994 (artículo 75, inc. 24)- parte de sus atribuciones a instituciones que pueden
llegar a tomar decisiones obligatorias, tanto para los estados-parte del tratado de integración como para los habitantes de ellos,
estableciéndose un sistema jurídico de carácter supranacional (exoestructura), con órganos competentes para generar derecho
comunitario derivado, que son las normas jurídicas con sustento en las originarias del tratado fundacional.

79
na identifica distintos grados de compromi-
sos de transferencia o niveles de integración,
que de menor a mayor serían: a) zona de
libre comercio (ALADI); b) unión aduanera
(Grupo Andino y Comunidad del Caribe); c)
mercado común (MERCOSUR); y d) comu-
nidad económica (Unión Europea).
b. Subsistema de las municipali-
dades.
También consiste en un ordenamiento par-
cial de base territorial, ubicado en el ámbito
provincial, que representa una institución su-
cesora de los cabildos del derecho hispánico.
De acuerdo con el artículo 5-CN, las provin-
cias deben asegurar en sus contribuciones el
régimen municipal, conforme al principio de
autonomía, reglando su alcance y contenido
en el orden institucional, político, adminis-
trativo, económico y financiero (Art. 123-
CN). Por lo tanto, su presencia es necesaria
en el derecho público provincial, aunque la
constitución y la legislación locales pueden
modificar su configuración física y sus com-
petencias, con la prohibición de colocar en
riesgo “la existencia misma del municipio
afectado”.18
Ya he señalado la evolución del reconoci-
miento de la autonomía de los municipios a
partir de una etapa inicial en que se los con-
sideraba como entidades autárquicas, pu-
diéndose añadir que en algunos regímenes se
los agrupa teniendo en cuenta el número de
habitantes y, en función de ello, se gradúa la
amplitud de su autonomía. En tal sentido, se
advierte que hay municipios con autonomía
plena, que incluye la atribución de establecer
su propio estatuto orgánico, y otros dotados
de autonomía semiplena, que carecen de esa
competencia.19
18 Conf. CSJN, J.A. 1991-III-56
19 Conf. CSJN, en el fallo “Rivademar”, cit., y COMADIRA, op. cit., pp. 343-345.
80
c. Subsistema de la Ciudad Capi-
tal de la República.
También tiene base geográfica, se diferencia
del régimen municipal de las provincias y
como casi todos los aspectos de la organiza-
ción constitucional su diseño jurídico estuvo
precedido de profundos desencuentros polí-
ticos e incluso de luchas armadas.
Desde la Constitución de 1853 se determi-
na que las autoridades federales deben resi-
dir en la ciudad que se declare Capital de la
República por una ley especial del Congreso
(Art. 3º-CN) y, consecuentemente, la Conven-
ción Constituyente que funcionó durante un
tiempo como Legislatura Nacional, declaró a
Buenos Aires capital de la Confederación Ar-
gentina, ateniéndose a la circunstancia de que
había desempeñado ese papel durante la época
colonial y después de la independencia.
Sin embargo, la posición separatista de la
Provincia de Buenos Aires, posterior a 1853,
impidió que las autoridades nacionales se
instalaran en dicha Ciudad.
Como ya lo señalé, la Provincia separada
se une a la Confederación mediante la ce-
lebración del “Pacto de Unión de San José
de Flores” (11/11/1859) y se compromete a
convocar una Convención, para examinar
la Constitución de 1853, la que se reunió y
elaboró una propuesta de modificaciones
destinadas a preservar los intereses de Bue-
nos Aires (intereses “porteños”, por alusión
al carácter monopólico que tuvo el puerto de
dicha Ciudad).
Las reformas propuestas fueron finalmen-
te aprobadas por una Convención Nacional
reunida en Santa Fe, quedando así sanciona-
da la Constitución de la Nación Argentina
el 25/09/1860, identificada como el texto de b) Gozaba de una autarquía derivada, en ra-
1853/1860, con lo que quedó suprimido el zón de que su régimen municipal se estable-
nombre de “Confederación”. cía por ley del Congreso;

Pese a la incorporación de Buenos Aires a la c) Cconformaba un distrito electoral, ya que

Nación, el problema de la Ciudad Capital no
se solucionó inmediatamente, ya que en una
primera etapa se adoptó una solución de com-
promiso por la cual el Gobierno nacional resi-
día en la Ciudad de Buenos Aires, conviviendo
con las autoridades provinciales; esta fórmula
fue aprobada por ley del Congreso Nacional y
aceptada por la Legislatura local en 1862, con
el pacto de que sería revisada a los cinco años.
No obstante, la solución definitiva sobrevino
en 1880 con la sanción de la Ley 1029, que
declaró capital de la República al municipio de
la Ciudad de Buenos Aires, con posibilidad de
que el gobierno provincial continuara funcio-
nando en dicha Ciudad, hasta que decidiera
trasladarse a otro lugar; finalmente, se creó la
ciudad de La Plata y en ella se instalaron las
autoridades bonaerenses.
De acuerdo con la Constitución de 1853/
1860, la Ciudad Capital tenía como Legisla-
tura exclusiva al Congreso Nacional y como
jefe inmediato y local al Presidente de la Na-
ción, es decir, que por un lado, estaba sujeta
a un gobierno de índole política integrado
por el Congreso y el Presidente y, por otro,
a una administración municipal conforme a
un régimen legal establecido por el primero
de dichos poderes. Por lo tanto, con anterio-
ridad a la Reforma constitucional de 1994, el
subsistema de la Capital Federal ofrecía los
caracteres siguientes:
a) Tenía un gobierno político y una admi-
nistración municipal con la configuración
señalada;
sus habitantes tenían representantes en la Cá-
mara de Diputados y la Ciudad, como enti-
dad política, en la Cámara de Senadores, con
sujeción a las mismas reglas fijadas para las
provincias.
d) En su carácter de legislatura local, el Con-
greso Federal dictó sucesivas leyes municipa-
les, que establecieron un subsistema adminis-
trativo análogo o reflejo al régimen político de
la Nación y las provincias, esto es, un órgano
colegiado con la función de dictar las normas
administrativas generales, llamado Concejo
Deliberante, un órgano administrador uni-
personal denominado Intendente Municipal20
y autoridades jurisdiccionales con competen-
cia para aplicar las normas contravencionales
provenientes del Concejo y del Intendente, ca-
lificadas como “tribunales de faltas”.
Cabe señalar que las normas orgánicas de la
municipalidad de la Capital preveían los si-
guientes modos de nombramiento de sus au-
toridades: a) los miembros del Concejo, por
elección directa de los vecinos de la Ciudad;
b) los integrantes de los tribunales de faltas,
por el Intendente con el acuerdo del Concejo;
y c) el Intendente, por el Presidente de la Re-
pública, que de esa forma funcionaba como
delegado del segundo, circunstancia que me-
reció severas críticas de la doctrina.
El subsistema constitucional de la Ciudad de
Buenos Aires, como Capital de la República,
se transformó profundamente con la Refor-
ma de 1994, a través de la norma siguiente:

20 La Constitución de 1853/1860 no contiene referencia al Concejo ni al Intendente, aunque al establecer el procedimiento de

elección del Presidente de la Nación (en aquel entonces de carácter indirecto por medio de una “junta de electores”), las listas
de candidatos votados por los electores debían remitirse, firmadas y selladas al Presidente de la Municipalidad en la Capital, en
cuyos registros permanecía depositadas y cerradas (artículo 81-CN 1853/1860). Esta norma fue suprimida por la Reforma de
1994, que estableció la elección directa para el presidente y vicepresidente de la Nación (artículo 94-CN).

81
“La ciudad de Buenos Aires tendrá un régi-
men de gobierno autónomo, con facultades
propias de legislación y jurisdicción, y su jefe
de gobierno será elegido directamente por el
pueblo de la ciudad” (artículo 129-CN).
Con ello la posición jurídica de autarquía que
tenía la Ciudad pasó a ser de una autonomía
política análoga a la de las provincias, aunque
no igual -explica la doctrina-21 porque su au-
tonomía no es originaria sino derivada; no se
trata de una entidad preexistente a la Consti-
tución, sino de una creación de esta última,
añadiéndose que Buenos Aires no conserva
los poderes que no hubiera transferido a la
Nación, como en el caso de las provincias,
sino que tiene sólo aquellos atributos que le
confiere la Constitución.
No comparto dicho criterio, básicamente
porque, a mi entender, confunde datos his-
tóricos con jurídicos. La distribución de
competencias se realiza a través de la Cons-
titución, no hay “poderes” preexistentes o
reservados con valor jurídico fuera de su ám-
bito, la Constitución distribuye “poderes” en
forma originaria y los “derivados” provienen
de esa distribución.
La “preexistencia” tampoco es un rasgo co-
mún a todas las provincias porque varias de
ellas tienen su origen en la “provincialización”
de los antiguos territorios que eran divisiones
administrativas de la Nación, como veremos
al describir su subsistema de pertenencia.
De modo que si se quiere caracterizar la au-
tonomía de la Ciudad hay que indagar en los
datos jurídicos que establece la Constitución y,
en tal sentido, en una primera aproximación,
su lugar está entre las posiciones de las provin-
cias y de los municipios (y respecto de estos
últimos, los que tienen autonomía plena).
21 V. BADENI, op. cit. p. 280.
22 El Estatuto fue sancionado en 1990.
23 La ley fue sancionada en 1995, con el número 24588.
82
De acuerdo con los términos del transcripto
artículo 129-CN, tiene la competencia para
darse un Estatuto Organizativo propio, que
sirve de marco a un gobierno autónomo con
facultades propias de legislación y jurisdic-
ción y con un jefe de Gobierno elegido direc-
tamente por el pueblo de la Ciudad. Por su
parte, el mencionado Estatuto es sancionado
por los representantes elegidos al efecto por
el pueblo de la Ciudad.22
En concordancia con esta forma autonómi-
ca, la Reforma de 1994 suprimió la atribu-
ción del Presidente de ser el Jefe inmediato
y local de la Capital, que contenía el artículo
86, inc. 3) CN-1853/1860, pero en cambio,
mantuvo la competencia del Congreso para
“ejercer una legislación exclusiva en el te-
rritorio de la capital de la nación” (antiguo
artículo 67, inc. 27 y actual 75, inc. 30-CN),
con la aclaración de que dicha “legislación
exclusiva” se mantendrá hasta tanto “se
constituyan los poderes que surjan del nue-
vo régimen de autonomía” (Cláusula Déci-
moquinta de las Disposiciones Transitorias-
CN; v. también la Séptima).
A partir de allí, el Congreso sólo puede dic-
tar legislación destinada a garantizar los in-
tereses del Estado nacional, mientras la Ciu-
dad sea Capital de la Nación,23 o sea, que si
la Capital se trasladara a otro lugar del país,
Buenos Aires conservaría su autonomía y el
Congreso perdería la competencia para legis-
lar en su territorio.
En función de lo expuesto, el subsistema de la
Ciudad no reúne la plenitud política de la que
gozan las provincias, porque está sujeta a los
límites legales que fije el Congreso para pre-
servar los intereses del Estado Nacional, en
razón de que las autoridades de este último
tienen su sede en Buenos Aires.
Ante la eventualidad de un cambio de dicha
sede, cabe preguntarse si el régimen de la
Ciudad pasaría a ser igual al de las provincias
y creo, que de la Constitución surgen algunas
restricciones que impedirían una equipara-
ción total, que paso a señalar:
aa) Las provincias pueden crear regiones y
celebrar convenios internacionales con su-
jeción a las condiciones establecidas en la
Constitución, mientras que la Ciudad podrá
hacerlo conforme al régimen legal que esta-
blezca el Congreso (artículo 124 CN);
bb) Las provincias tienen el dominio origi-
nario de los recursos naturales existentes en
su territorio (artículo 124-CN), y sobre este
punto nada se dice respecto de la Ciudad;
cc) Las provincias pueden celebrar tratados
parciales (artículo 125-CN), sin que haya
previsión constitucional en lo que toca a la
Ciudad, aunque se entiende que podría ser
autorizada por el Congreso24; y
dd) El artículo 128-CN prevé que “los gober-
nadores de provincia son agentes naturales
del Gobierno federal para hacer cumplir la
Constitución y las leyes de la Nación”, mien-
tras que la Reforma de 1994 no incluyó al Jefe
del Gobierno de la Ciudad en los términos de
dicha norma. En este nuevo punto considero
que como la regla no indica otra cosa que un
vínculo de coordinación entre jurisdicciones,
a través de los titulares de los poderes ejecuti-
vos, no habría obstáculo jurídico para que el
Jefe de Gobierno de la Ciudad desempeñará
ese papel, sobre todo cuando no se advierte
cuál puede ser la autoridad que lo sustituya.
d. Los territorios nacionales.
Se trata de un subsistema consistente en una
legislación especial que el Congreso debía
sancionar para la organización, administra-
ción y gobierno de los territorios nacionales
que quedaban fuera de los límites asignados a
las provincias (artículo 75, inc. 15-CN).
Dichos territorios carecían de autonomía, de
personalidad jurídica y de la posibilidad de
darse una constitución propia, sin embargo,
no eran simples divisiones administrativas25
ya que configuraban una forma de descen-
tralización política, por cuanto su población
ya desde la primera ley orgánica, si llegaba a
treinta mil habitantes, elegía una legislatura
con la atribución de votar impuestos locales,
disponer la construcción de obras públicas
y, en general, dictar disposiciones conve-
nientes para el adelanto, fomento y mejor
gobierno del territorio. Sus resoluciones te-
nían fuerza de ley si no eran vetadas por el
Gobernador.26

24 Conf. BADENI, op. cit. p. 285.

25 Como sostenía BIELSA, Rafael Derecho Constitucional, 3ª edición, Buenos Aires, 1959, p. 776.
26 La Ley de Organización de los Territorios Nacionales fue la 1532 de 1884 (que rigió durante 70 años hasta la sanción de la
14315 en 1954) adoptó el siguiente modelo orgánico:
1) Un Gobernador nombrado por el Poder Ejecutivo Nacional;
2) Un Consejo Municipal de cinco miembros elegido por las poblaciones con más de mil habitantes, con competencia para esta-
blecer impuestos y administrar los bienes y fondos municipales;
3) La Legislatura con las atribuciones ya señaladas;
4) Los jueces de paz legos, que entendían en las causas menores y eran elegidos directamente por el pueblo;
5) Un juez letrado nombrado por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado, con competencia en materia civil, comer-
cial y también federal. Asimismo, entendía en grado de apelación de las sentencias dictadas por los jueces de paz.
El régimen preveía que cuando la población de una Gobernación alcanzaba los sesenta mil habitantes tenía derecho a ser decla-
rada provincia argentina. En 1954 se dictó la Ley 14315 que derogó la 1532 y estableció un nuevo régimen para los territorios,
acentuando su descentralización política, ya que estableció la elección directa de Gobernador y Vicegobernador. Se amplió la
competencia de la Legislatura y de los municipios, creándose el cargo de intendente. Finalmente, la ley mantuvo los estatutos
legales de las gobernaciones militar de Comodoro Rivadavia y marítima de Tierra del Fuego, con autorización al Poder Ejecutivo
para hacerlos ingresar al nuevo régimen cuando considerase que habían cesado las causas que los motivaron.

83
Poco tiempo después de instaurado el nuevo
régimen orgánico de los territorios por la Ley
14315, se sancionó la Ley 14408 que dispuso
la provincialización de los territorios, con ex-
cepción de Tierra del Fuego.27
Como puede advertirse este subsistema, con
un relativo grado de descentralización polí-
tica, que fue un instrumento para adminis-
trar regiones del país despobladas y alejadas
del poder central, hoy tiene sólo importan-
cia como capítulo de historia de las institu-
ciones públicas, pudiéndose agregar que los
instrumentos de participación previstos en
la vieja ley 1532, como la legislatura, no lo-
graron mover el interés de los vecinos, como
señala BIELSA.28
e. Los establecimientos de utili-
dad nacional.
En la Constitución de 1853/1860 se trataba
de un subsistema formado por los lugares
adquiridos por la Nación a las provincias,
mediante la compra o cesión para estable-
cer fortalezas, arsenales, almacenes u otros
establecimientos de utilidad nacional (Art.
67, inc. 27) y si bien estaban previstos en la
norma que atribuía al Congreso la legislación
para la Capital Federal, los establecimientos
no se sitúan en un territorio “federalizado”,
como acontece con la Capital, en los térmi-
nos del artículo 3-CN.
Hasta la Reforma de 1994 constituyó un ar-
duo problema determinar con precisión la si-
tuación jurídica de tales establecimientos, en
particular, el alcance de las atribuciones de la
Nación y las provincias sobre ellos, circuns-
tancia que quedó reflejada en la jurispruden-
cia vacilante de la Corte Suprema, que osciló
entre la jurisdicción federal excluyente y la
concurrencia entre los poderes nacionales y
locales.29
Finalmente, la Reforma de 1994, modificó la
norma, llevando el subsistema de territorial a
institucional, a través de la atribución al Con-
greso del dictado de “la legislación necesaria
para el cumplimiento de los fines específicos
de los establecimientos de utilidad nacional”,
con la aclaración decisiva de que “las auto-
ridades provinciales y municipales conserva-
rán los poderes de policía e imposición sobre
estos establecimientos, en tanto no interfie-
ran en el cumplimiento de aquellos fines” (ar-
tículo 75, inc. 30-CN).
f. Las regiones
Constituyen divisiones geográficas de un
Estado que pueden tener un alto grado de
descentralización y ostentar autonomía po-
lítica o bien, un nivel menor, configurando
una especie de autarquía administrativa. En
la experiencia comparada, los casos de Italia
y España establecen el primer modelo de re-
gión plena y, en tal sentido, la Constitución
Española de 1978 prevé que las provincias
con caracteres históricos, culturales y eco-
nómicos comunes, los territorios insulares
y las que poseen un perfil histórico regional,

27 En el año 1957, por medio del Decreto-Ley 2181/57, se restableció el Territorio de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sud y se le fijó su estatuto orgánico. Finalmente, la ley nacional 23775 (año 1990) dispuso la provincialización del Te-
rritorio y las medidas necesarias para hacerle efectiva, entre ellas, la autorización al PEN para convocar a elecciones con el fin de
constituir una convención constituyente.
28 BIELSA, op. cit. pp.. 779/780.
29 Así el 25/09/29 resolvió con relación al Puerto de Santa Fe, que el Congreso no tiene la facultad de legislar exclusivamente, la
que está sólo reservada para ejercerse sobre los lugares adquiridos para fines exclusivamente nacionales (fallos 154:313); y dos
meses más tarde (26/07/29) decidió que no cabía admitir la concurrencia de atribuciones porque ella implicaría desnaturalizar
que el Congreso legisle con exclusión con todo otro poder legislativo (fallos 155:107). Pocos años antes de la Reforma de 1994,
la Corte se orientó hacia la concurrencia de poderes, con la condición de que el ejercicio de los correspondientes a la autoridad
local no entorpecieran el cometido federal (teoría de la “no interferencia” o “inescindibilidad”).

84
pueden constituirse como Comunidades Au-
tónomas, correspondiendo a las Cortes Ge-
nerales sancionar una ley orgánica general y
la aprobación del estatuto de cada región.
La Constitución Argentina con la Reforma
de 1994 adoptó un modelo de región parcial,
orientada hacia fines de desarrollo económi-
co y social, con posibilidad de creación de
órganos para el cumplimiento de tales fines y
con la atribución de celebrar convenios inter-
nacionales (artículo 124-CN).
El requisito que se establece para la creación
de la región es ponerlo en conocimiento del
Congreso, y solamente eso, ya que éste no tie-
ne atribución para su aprobación y, en caso
de desacuerdo, el conflicto debe resolverlo la
Corte Suprema.
En cuanto a los acuerdos internacionales, la
región puede celebrarlos también con cono-
cimiento del Congreso, siempre que “no sean
incompatibles con la política exterior de la
Nación y no afecten las facultades delegadas
al Gobierno federal o al crédito público de la
Nación” (artículo 124-CN).
Por último, cabe destacar que en torno a la re-
gionalización, también es posible la iniciativa
del Congreso, con el Senado como Cámara de
origen (art. 75, inc. 19, segundo párrafo-CN).
3.2. Subsistemas de índole institu-
cional.
a. Los códigos de fondo o legisla-
ción común.
La caracterización de este subsistema fue abor-
dada al tratar el principio de unidad jurídica
del sistema federal, pudiendo agregarse ahora
30 “La enumeración de la Ley Fundamental no es taxativa, de manera que cabe la posibilidad de formular otros códigos sobre
materias de derecho común. Así sería viable que el Congreso apruebe un Código sobre contratos u obligaciones, un código sobre
derecho societario o un código referente al derecho de familia. De hecho, aunque en materia federal, están en vigencia códigos
que unifican la legislación aduanera y aeronáutica” (BADENI, op. cit. p. 1105).
85
que la enumeración de códigos contenida en
el artículo 75, inc. 12-CN no es exhaustiva ya
que en el futuro la legislación de fondo tiene
posibilidad de extenderse, abriéndose a la re-
gulación de nuevos sectores;30 por otra parte,
este tipo de legislación no necesita estar incor-
porada a un código, porque la norma consti-
tucional apunta a la materia y no a su ordena-
miento formal, por ello, la Reforma de 1994
precisó que los códigos nominados podían
estar “en cuerpos unificados o separados”.
En relación con el código penal, cabe señalar
las dificultades de regulación que pueden de-
rivarse al no contarse en la legislación ni en la
doctrina, de un claro criterio de deslinde en-
tre el delito penal y la contravención, por lo
tanto, en la práctica se acude al criterio formal
de atender al órgano que crea la infracción, de
modo que si la conducta es tipificada por el
Congreso, se tratará de un delito, en cambio, si
la tipificación proviene de una legislatura pro-
vincial, será una contravención, cuya creación
forma parte del ámbito de autonomía provin-
cial. Ello, sin perjuicio de que el Congreso
actuando como legislatura local de la Capital
de la Nación también pueda crear infracciones
contravencionales (artículo 75, inc. 30-CN).
b. La legislación federal.
También fue objeto de identificación al ocu-
parme del principio federal de unidad jurí-
dica y la diferencia con la legislación común
estriba en que por su carácter federal, la apli-
cación no le corresponde a los tribunales de
provincia, sino a los jueces federales.
c. La legislación ambiental.
La Reforma de 1994 estableció en forma ex-
presa el derecho de todos los habitantes a gozar
de un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presen-
tes sin comprometer las de las generaciones
futuras. Correlativamente, también estableció
el deber de los habitantes y de las autoridades
de preservar el medio ambiente (artículo 41-
CN). En tal sentido, la nueva cláusula pres-
cribe que “Corresponde a la Nación dictar las
normas que contengan los presupuestos míni-
mos de protección, y a las provincias, las nece-
sarias para complementarlas sin que aquéllas
alteren las jurisdicciones locales”.
La preservación de la jurisdicción local hizo
pensar a algún autor que este subsistema era
igual al de la legislación de fondo, sin embar-
go, una mirada más detenida muestra que
no sólo hay una asignación a las provincias
de competencia procesal sino del diseño de
la norma sustancial complementaria, sujeta
a los “presupuestos mínimos de protección”
dictados por la Nación, por lo tanto, el ré-
gimen jurídico es diferente y tiene un perfil
propio.31
d. Los tratados parciales.
Desde la CN-1853/1860 “las provincias pue-
den celebrar tratados parciales para fines de
administración de justicia, de intereses eco-
nómicos y trabajos de utilidad común, con
conocimiento del Congreso Federal (artículo
125). Estos acuerdos interprovinciales para
fines de interés compartido se diferencian de
los de índole regional –previstos en el artícu-
lo 124-CN- en que carecen de base territo-
rial, o sea, no están destinados a conformar
un área geográfica.
Aquí también se establece el requisito de la
puesta en conocimiento del Congreso y, en
caso de que éste no estuviese de acuerdo con
los términos del tratado la vía de solución es
llevar el conflicto a conocimiento de la Corte
Suprema.
4. Relaciones de Exoestructura.
Se trata de las establecidas hacia afuera del
sistema estatal, con la peculiaridad de que
en ciertos casos las normas externas entran
a dicho sistema y se transforman en derecho
interno.
En los países latinoamericanos y en el ámbito
de las relaciones externas, se suele otorgar a
los tratados jerarquía constitucional o preva-
lencia sobre el derecho interno32 o bien, una
jerarquía superior a la ley pero inferior a la
Constitución,33 con lo que se ubican en un
rango intermedio entre ambas.
En Argentina la Reforma de 1994 instituyó
diversos tipos de tratados internacionales,
que pueden ser considerados como subsis-
temas o partes del sistema estatal, en cuanto
éste es generador de relaciones de exoestruc-
tura. Tales especies son:
a) Los tratados comunes celebrados con otros
Estados u organizaciones internacionales y
los concordatos con la Santa Sede, todos los
cuales tienen jerarquía superior a la ley (artí-
culo 75, inc. 22-CN);
b) Las declaraciones, convenios y tratados que
versan sobre derechos humanos y que están
expresamente indicados en el artículo 75, inc.

31 La articulación de las competencias entre la Nación y las provincias para el dictado de las normas ambientales no es sencilla
y ha generado opiniones encontradas; así, la llamada “Ley General del Ambiente” Nº 25675 del año 2002, que contiene la deter-
minación de los “presupuestos mínimos”, fue observada por el Poder Ejecutivo Nacional y por su parte, la Ley 25688 (del mismo
año), titulada de “presupuestos mínimos ambientales para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas”, pese a
su denominación no incluyó “presupuestos” y mereció la reacción adversa de las provincias porque entendieron que la norma
invadía su ámbito de autonomía.
32 P. ej. Constituciones de Guatemala (artículo 46), Colombia (artículo 93), Perú de 1979 (artículo 105), Nicaragua (artículo 46).
33 Es el caso de las Constituciones de Costa Rica (artículo 7º), Honduras (artículo 18), El Salvador (artículo 144).

86
22-CN.34 Esta norma puntualiza que “en las
condiciones de su vigencia, tienen jerarquía
constitucional, no derogan artículo alguno
de la primera parte de esta Constitución35
y deben entenderse complementarios de los
derechos y garantías por ella reconocidos”.
En doctrina se discute si esta clase de acuer-
dos forma o no parte de la Constitución y, en
función de ello, si se admite o no su declara-
ción de inconstitucionalidad. En lo personal
me inclino por la tesis de la no incorpora-
ción, aunque -por supuesto- morigerada por
un criterio interpretativo de armonización.
c) Los tratados en materia de derechos hu-
manos que en el futuro apruebe el Congre-
so, los cuales deberán requerir del voto de
las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cámara para obtener je-
rarquía constitucional (artículo 75, inc. 22,
in fine – CN).
d) Los tratados de integración que deleguen
competencias y jurisdicción a organizaciones
supraestatales, que están sujetos a las condi-
ciones sustanciales de reciprocidad e igual-
dad y de respeto al orden democrático y los
derechos humanos. Esta categoría también
tiene jerarquía superior a las leyes (artículo
75, inc. 24-CN).
Desde el punto de vista procesal, se distin-
guen los celebrados con países de Latinoamé-
rica y con otros Estados; en el primer caso, se
exige la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara del Congreso,
mientras que en el segundo, el mecanismo es
más complejo, ya que el Congreso con la ma-
yoría absoluta debe producir una declaración
de conveniencia y al cabo de ciento veinte
días, recién puede aprobar el tratado con el
requisito de la mayoría absoluta de la totali-
dad de los miembros de cada Cámara.
La diferencia de tratamiento según que los
países de contraparte, sean latinoamericanos
o no, tiende a que en el segundo caso el doble
análisis mueva al Congreso a una reflexión
más detenida cuando se trata de establecer
vínculos extrarregionales.
e) Los tratados celebrados por las provincias,
con conocimiento del Congreso Federal, de
conformidad con el artículo 124-CN, que ya
comenté como parte del subsistema institu-
cional. Esta categoría está sujeta a la Consti-
tución y las leyes federales.
Tal es el panorama, en apretada síntesis, de
las relaciones de exoestructura del sistema
federal argentino.36
III. REFLEXION FINAL.
El sistema de organización constitucional
descripto tendió a obtener un punto de
equilibrio entre las atribuciones del Estado
Nacional y de las provincias, entre la unidad
de la federación y la autonomía de sus partes
componentes. Los constituyentes, condicio-
nados por una historia de desencuentros y
luchas trataron de construir un modelo in-
termedio entre la confederación y el estado
unitario, con acento en principios básicos
de unidad, que lo diferenciaron de su fuente
norteamericana.

34 Se trata de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de Derechos Humanos,
la Convención Americana sobre Derecho Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, la Convención sobre la Prevención y Sanción
del Delito de Genocidio, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención contra la Tortura y
otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la Convención sobre los Derechos del Niño.
35 La “Primera Parte”, se refiere a las “Declaraciones, derechos y garantías”.
36 V. SAGÜES, Néstor Pedro, “Los Tratados Internacionales en la Reforma Constitucional Argentina de 1994”, La Ley, To. 1994-
E-1036-1043.

87
Sin embargo, por varias causas, el sistema
se fue acercando a una conducción unitaria
a través de la concentración de poder en el
Presidente de la Nación.
COMADIRA, identifica las siguientes
causas:37
1) El proceso común a varias federaciones,
ante la necesidad de tomar decisiones rápi-
das, que conduce a la centralización del po-
der;
2) La actuación del Senado, el que a pesar
de representar los intereses provinciales, a
menudo cede a las presiones de los partidos
políticos de los cuales provienen los sena-
dores;
3) El peso del poder presidencial sobre las
decisiones provinciales;
4) El uso no siempre prudente de la interven-
ción federal a las provincias;
5) La reiterada presencia en nuestra historia
de gobiernos de facto, que actuaron con rígi-
da centralización;
37 COMADIRA, op.cit. pp. 302/303.
88
6) Como causal preponderante, la falta de au-
tonomía económica-financiera de los gobier-
nos locales frente a la acción preponderante
de la autoridad nacional; y
7) La tendencia centralista haciendo hincapié
en las normas constitucionales sobre el “co-
mercio”, el “progreso y bienestar” y los “po-
deres implícitos”.
A las causas del debilitamiento federal tam-
bién contribuyen, a mi entender, las deficien-
cias de los gobiernos provinciales, -consis-
tentes en el clientelismo político, la deficiente
administración de los recursos públicos, el
avasallamiento de las legislaturas y jueces lo-
cales, etc.-, las continuas declaraciones de es-
tados de emergencia, con las consecuentes
medidas de carácter excepcional, la falta de
continuidad de las políticas públicas y la ca-
rencia de idoneidad de la clase política.
Tales circunstancias, a pesar de la Reforma
de 1994, han colocado al modelo federal en
una situación de crisis, de la que todavía no
se vislumbra la salida y con consecuencias de
inseguridad jurídica, aumento de la pobreza
y estancamiento en el desarrollo del país.
 EL MODELO AUTONOMICO EN EL 2005*

Jaime Rodríguez-Arana
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de la Coruña (Espana)
Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo

El pensamiento bipolarizado exige perma- nuestro conocimiento no es sino una aproxi-

nentemente la confrontación conceptual.
Hay que pensar por pares de ideas opuestas,
mutuamente excluyentes, exigidas la una por
la otra, explicadas la una desde la otra, pero
irreconciliables la una con la otra.
Es cierto -a mi me lo parece- que nuestro modo
de conceptualizar la realidad responde en mu-
chas ocasiones a ese esquema, e incluso es
posible, casi seguro, que ese modo intelectual
de proceder enriquece y perfecciona nuestro
modo de acercarnos a la realidad circundante.
Lo que ya no es tan correcto, lo que puede ser
incluso nocivo, es pretender absolutizar ese
método de oposiciones conceptuales, conside-
rar que por ese procedimiento somos quienes
establecemos el sistema entero de la realidad,
es más, que no hay otro método eficaz.
Tengo la convicción de que la realidad desbor-
da cualquier esquema de pensamiento y que
mación a una realidad que es inagotable en sus
facetas, en sus matices y en su desarrollo, y
que no hay, entonces, un método único, abso-
luto, para descubrirla e interpretarla.
El par de conceptos de centralismo y nacio-
nalismo se puede interpretar en esa clave de
oposiciones. El Estado, el Estado centralizado
y homogéneo, fue una solución que la moder-
nidad aportó para superar el difuso localismo
medieval, el clientelismo feudal, el fragmen-
tarismo territorial. Solución por cierto eficaz
y llena de virtualidades que la Revolución
Francesa supo aprovechar como marco para
la construcción de una comunidad de ciuda-
danos libres, iguales y fraternos.
Pero aquella homogeneidad y uniformidad
impuestas desde el centro capitalino iba a
provocar en algunos casos una reacción de
dispersión, de reivindicación de la realidad

* Texto elaborado a partir del trabajo del autor publicado en el Nº 1 de Actualidad Administrativa de 2004 titulado “Modelo
autonómico y nacionalismo” (Sobre el XXV Aniversario de la Constitución española de 1978).

89
y de la diversidad particular, dentro de un
movimiento más amplio y complejo que se
conoce como nacionalismo. Pero en la pro-
puesta nacionalista lo que se encuentra no es
otra cosa que la creación de un Estado igual
a aquél que se rechaza, igualmente uniforma-
dor y homogéneo, pero reducido al territorio
propio particular.
Podríamos tal vez decir que si estuviésemos
en el siglo XIX las opciones quedaban redu-
cidas posiblemente a esas dos. Sin embargo,
en los albores del siglo XXI, con la experien-
cia acumulada de este siglo en que culmina
y entra en crisis el proyecto de la moderni-
dad, los caminos que se abren no van por esa
pretendidamente irreductible dualidad. No
se trata de contraponer la realidad política
del territorio particular a aquel estatal en el
que se encuentra integrado, en una suerte de
confrontación internacional, o de liberación
nacional. De lo que se trata es que el Estado
deje en ciertos aspectos de ser como fue.
El Estado moderno, por necesidad históri-
ca, por consecuencia ideológica, por exigen-
cia constructiva, absolutizó su estructura,
llegando a verse como la culminación del
proceso histórico universal. Y de ese modo
sujetó los territorios a él adscritos a la lógica
uniformadora y homogeneizadora, negando
a sus pueblos la posibilidad de la autoidenti-
ficación. Las brutales experiencias derivadas
de esa concepción –de modo excepcional el
Estado nacionalsocialista y los diversos Es-
tados comunistas- y el asentamiento de la
doctrina de los derechos humanos contribu-
yeron a provocar una honda revisión de los
fundamentos del Estado y de las atribucio-
nes teóricas y prácticas. El hombre, la perso-
na, se constituye como un cierto ámbito de
soberanía, en el sentido de que la capacidad
de acción del Estado sobre ella se ve seria-
mente limitada. Las entidades particulares
dentro del Estado comienzan en algunos ca-
sos a tomar carta de naturaleza política, me-
diante procedimientos autonómicos o fede-
90
rales. Los procesos de internacionalización y
globalización conducen a una interrelación
que difumina los férreos límites y fronteras
impuestos por el Estado decimonónico, y se
contempla un proceso de integración en es-
tructuras políticas más amplias.
España se encuentra ejemplarmente inmer-
sa en ese proceso. De un Estado fuertemente
centralizado y homogeneizante, hemos pasa-
do, en virtud de la Constitución de 1978, a
un Estado autonómico, plural, que reconoce
políticamente las realidades particulares de
los territorios y pueblos. Esto no es retórica,
porque nuestra experiencia, la de todos los
españoles en estas décadas de régimen demo-
crático, testimonia inequívocamente esta ase-
veración. El mismo vigor actual de los par-
tidos nacionalistas se explica, en parte, por
las posibilidades que ofrece a su ideología el
desarrollo autonómico, aunque no es menos
cierto que el desarrollo autonómico se debe,
en buena medida, también al impulso de los
partidos nacionalistas.
El Estado tiene que dejar de ser lo que fue
hasta ahora, un órgano de atribuciones ili-
mitadas sobre los ciudadanos, pero tampo-
co se debe pretender crear, al amparo de ese
proceso novedoso, nuevos Estados según el
patrón que se debe abandonar. El Estado no
debe dejar de ser Estado, pero debe posibili-
tar, como ya lo hace en España, el desarrollo
de los entes regionales, comunitarios, dota-
dos de autonomía política. Los entes regio-
nales –del tipo que sea- deben autoafirmarse
como realidades políticas, pero sin pretender
suplantar o subsumir el papel del Estado.
En eso consiste la superación del falso dile-
ma al que se nos quiere enfrentar. Ni nacio-
nalismo, ni centralismo: autonomismo. Esta
es la magistral solución de la Constitución de
1978 construida sobre los pilares del diálo-
go, del entendimiento y de la concordia. En
este contexto se edificó un modelo de Estado
autonómico que es unitario y autonómico.
Unitario porque es Estado, pero fundado so-
bre la diversidad territorial en un ambiente
de equilibrio dinámico en el que conviven
competencias exclusivas del Estado, compe-
tencias exclusivas de las Comunidades Autó-
nomas y competencias compartidas o concu-
rrentes entre ambos. Claro está, el principio
de lealtad constitucional y la cooperación son
esenciales para el buen funcionamiento del
sistema. Cuando fallan, entonces el modelo
se encuentra en dificultades.
El vuelco que ha dado España en lo que se
refiere a su articulación territorial es ver-
daderamente impresionante. Los que re-
cuerden los tiempos del franquismo, en los
que una uniformidad cultural monolítica
pretendidamente española, que no era otra
cosa que el invento de un régimen político
con todas las excepciones que aquí se quie-
ran señalar, serán quienes mejor puedan tes-
timoniar el alcance, la profundidad de esta
transformación.
Y esta experiencia, que arranca del mismo
acto constituyente, ya que afecta a la misma
identidad y concepción de lo que es España,
es un acierto que viene avalado por la mul-
titud de beneficios derivados de tal plan-
teamiento. Sobre todo dos, que a mi juicio
se perfilan como los fines que sintetizan los
objetivos de la acción política: la libertad y
la participación. El Estado autonómico, en
efecto, ha facilitado y propiciado un más alto
grado de participación política, habida cuen-
ta del mayor acercamiento y proximidad de
la cosa pública al ciudadano. Y mayores cotas
de libertad también congruentemente con lo
anterior, porque ha supuesto un refrendo po-
lítico para la realidad plural española.
Esto es lo que verdaderamente interesa del
proceso autonómico, lo que significa como
plataforma para despertar las capacidades
creativas de todos los españoles, desde su
propio genio, desde su propia condición e
identidad libremente asumida. Estoy con-
91
vencido de que las potencialidades ocultas en
esas capacidades aún no plenamente opera-
tivas -si sirve la dicción- son de un alcance
difícilmente imaginable. Y no lo digo por una
ensoñación complaciente, sino por la con-
vicción que se deriva del hecho de estar en
los umbrales de una nueva civilización que
sólo se podrá construir sobre los supuestos
económicos, informativos, relacionales, de
la globalización, y sobre los culturales de la
autoidentificación.
Hablar de identidad, de cultura, de autoi-
dentificación, no es referirse a una suerte
de superestructura, de adorno superfluo o
de elemento extraño que no afecta a la vida
productiva. Hablar de autoidentificación, de
identidad es referirse a factores que son cla-
ves para el desarrollo de un mundo cada vez
más globalizado y más dominado por estruc-
turas informativas que podríamos denomi-
nar integradoras. Problemas tan importantes
para el mundo del futuro inmediato como la
integración social -o su contrapuesto nega-
tivo, la marginación-, o la solidaridad, que
no es sino un enunciado más comprensivo
que el anterior, sólo podrán resolverse ade-
cuadamente desde el respeto a la diferencia
como un valor fundante de la nueva civiliza-
ción, y desde la aportación diferenciada que
la propia identidad permite al conjunto en
que nos integramos.
En nuestro proceso constituyente subyace la
idea de superar, tanto el nacionalismo caste-
llanista de la España imperial, como los nacio-
nalismos antiespañoles de vascos, catalanes o
gallegos, así como la intención de promover
principios y valores democráticos que asegu-
ren la convivencia entre todos los españoles.
Se trata de la idea de una España integrada
por personas vinculadas entre sí por una his-
toria común y por un alto grado de solidari-
dad recíproca, a pesar de que tengan lenguas,
culturas y tradiciones distintas, que todos
ellos intentan preservar.
La política democrática tiene así la responsa-
bilidad de dar con la fórmula armonizadora
de esas realidades complejas, ofreciendo me-
canismos de integración política válidos ba-
sados en la práctica de formas significativas
de reparto vertical del poder y en la acepta-
ción en profundidad de una cultura política
liberal-democrática.
En efecto, nuestra Constitución no acoge la
visión de algunos nacionalismos periféricos
acerca de la negación de la realidad nacio-
nal española, en provecho de una interpre-
tación estrictamente estatal de España. Muy
al contrario, nuestra actual Constitución es
consciente de la continuidad histórica de
una nación española que se abre a la con-
vivencia con nacionalidades de preferente
signo cultural.
Me refiero a una concepción que pone por
encima de todo las libertades, afirmando la
realidad española en la convicción de que
ambas conducen a fortalecer nuestra condi-
ción social, cultural y política. La primacía
del individuo hace que cualquier concepto
de nacionalidad o nación sea siempre una ri-
queza para quien quiera tomarla y nunca una
palanca de escisión o de exclusión.
Es pues un proyecto abierto, tolerante y so-
lidario, entendido como una tarea común y
continuada de todos los ciudadanos que les
permita realizarse como personas. En este
sentido tiene una formulación reformista,
definida como una acción de mejoramiento
que no se queda solo en los aspectos mate-
riales o físicos sino que alcanza también a las
estructuras sociales y políticas.
Es necesario subrayar en este punto, que el Es-
tado autonómico, aunque es, evidentemente,
un Estado en una fase bastante avanzada de
descentralización, no deja de ser una variante
concreta del Estado nacional cuya estructura
y supuestos esenciales nuestro sistema auto-
nómico sigue respetando. Ello es así ya que
92
por encima de las apariencias que acompa-
ñan a su organización descentralizada persis-
te el mismo Estado nacional.
Esta descentralización política puede inter-
pretarse como una forma de respuesta equi-
librada a determinadas tensiones que hacían
insostenible el mantenimiento del viejo esta-
do unitario y centralista. El Estado autonó-
mico intenta así responder a determinadas
demandas de autogobierno, junto con la
construcción de nuevas bases de participa-
ción democrática y de pluralismo cultural.
Una de las notas fundamentales que puede
destacarse del Estado autonómico es su ca-
rácter dinámico, dinamismo que no sólo ha
de entenderse referido a la transformación
de nuestro Estado centralista decimonónico
en un Estado que se encuentra entre los más
descentralizados de Europa, sino también
al esfuerzo continuado de mantenimiento
de un equilibrio basado en un espíritu de
transacción y acomodo y que necesita de
un esfuerzo continuado de mantenimiento
y una voluntad de colaboración y actuación
en común.
El Estado autonómico se basa en la aceptación
de una estructura política común, esto es, un
Estado compartido, y en la permanencia de
una misma base sociológica, la existencia de
la nación española, como elemento de legi-
timación de la forma estatal común. Caben
pocas dudas acerca del carácter de la nación
española como comunidad específica social-
mente determinada, que sirve como sustento
a la forma política del Estado autonómico ba-
sado en una idea de España, no rígida, dog-
mática o excluyente, sino antes bien, flexible
e integradora en razón del carácter plural de
la nación española.
Es esta nación española la que aparece como
el único titular de la soberanía, cuya atribu-
ción se realiza de un modo exclusivo, origi-
nario e indivisible; la nación española se con-
figura como una nación compleja integrada,
por virtud del artículo 2 de la Constitución
española, por nacionalidades y regiones re-
conociendo la existencia en su seno, pero
formando parte de ella, de pueblos diferen-
ciados, por lo que el preámbulo del texto
constitucional puede hablar justamente de
“pueblos de España”.
Nuestro proceso constituyente, que -inse-
parablemente unido al proceso que se ha
llamado la Transición española- despierta
la admiración de la opinión pública en el
mundo entero, pretendió la promoción de
los principios y valores democráticos, por
tan largo tiempo preteridos en España, pro-
poniéndose se propuso la superación tanto
del nacionalismo español, del que el régi-
men franquista hizo bandera, como de los
nacionalismos particulares que perseguían
mediante la independencia la ruptura de la
convivencia española.
Se trataba por lo tanto, en el ánimo consti-
tuyente, de afirmar la realidad inequívoca de
lo que se ha dado en llamar los hechos dife-
renciales, particularmente los de aquellas co-
munidades que se llamaron nacionalidades
históricas, a las que se dio tal consideración
por tener completado su proceso estatutario
en el régimen republicano.
El ánimo constitucional era tan claro a este
respecto que no se dudó en utilizar la ex-
presión “nacionalidad” para referirse a las
realidades culturalmente diferenciadas que
se integraban en España. Significaba esto, a
mi entender, que se estaba no sólo en la dis-
posición favorable a acoger todas las reivin-
dicaciones de carácter cultural, histórico y
político que desde los diversos territorios au-
tónomos que se fuesen articulando pudieran
hacerse, sino que se atendía el proceso positi-
vamente. Es decir, el constituyente afrontaba
el proceso autonómico con una actitud cons-
tructiva y activa a favor de lo que se conside-
raba constitucionalmente el derecho legítimo
93
de cada pueblo de los que integran España
a entender en la organización y gobierno de
los asuntos propios. Y ese proceso había de
realizarse, para cada comunidad, en un grado
y ámbito que la misma Constitución y el de-
sarrollo legislativo posterior –en un proceso
descentralizador sin parangón- se encarga-
rían de definir.
Pero el límite general que se ponía a semejan-
te proceso, que se engloba dentro del proceso
general constituyente –en cuanto se estaba
constituyendo una nueva organización terri-
torial del Estado que la misma experiencia
histórica se iba a encargar de perfilar, ya que
la redacción del título VIII era manifiesta-
mente abierta-, el límite general de ese pro-
ceso, digo, venía señalado por el concepto de
solidaridad, de notable ambigüedad jurídica,
y sobre todo por el claro y preciso concepto
de soberanía. Hasta el punto –y es esta una
explicación plausible- que al referirse a los
territorios culturalmente diferenciados, en su
afán de destacar su profunda singularidad, el
constituyente habló de “nacionalidad”, pero
reservó el título de Nación para el conjunto
de España. Se trataba de reservar a España
–en su totalidad- el título de Nación, justa-
mente para no dejar lugar a duda alguna
respecto al principio de soberanía, se trataba
de salvaguardar el principio jurídico que se
mencionó: es la nación el sujeto soberano.
Con una conformidad explícita con el texto
constitucional, o con una posición de ambi-
güedad calculada respecto al mismo y al Es-
tatuto respectivo, según los casos y según el
momento político, los partidos nacionalistas
han desarrollado su estrategia durante todo
el proceso de transferencias, produciendo un
doble discurso perfectamente coherente con
sus objetivos políticos últimos: de cara al ex-
terior, la afirmación de los altísimos niveles
competenciales alcanzados con el impulso
del estatuto propio, cuyo prestigio legal se
trata por todos los medios de acentuar –des-
vinculándolo del precepto constitucional-;
y de cara al interior, la permanente insatis-
facción por la interpretación raquítica de los
techos competenciales.
Y precisamente cuando los niveles de trans-
ferencia alcanzan su culminación y son col-
madas con creces las aspiraciones que esta-
ban implícitas en la incoación del proceso
autonomista, contemporánea del proceso
constituyente, parece abrirse una nueva eta-
pa en la estrategia de los nacionalistas cata-
lanes, vascos y gallegos: la reivindicación de
la soberanía, como se pone de manifiesto en
la Declaración de Barcelona o en el Pacto de
Estella.
Tal estrategia puede revestir formas diver-
sas, pero básicamente de lo que se trata es, o
bien de reclamar la plena soberanía a través
de la autodeterminación, o bien llegar a ella
a través de fórmulas diversas que pretenden
la partición de la soberanía entre el todo y las
partes. Sin embargo, en este punto, a mi en-
tender, no caben interpretaciones. Justamen-
te la contundencia constitucional en el título
de soberanía no deja lugar a dudas: España es
una nación.
En el planteamiento nacionalista se trata
ahora de socavar tal concepción, de ahí que
la condición nacional de España se niegue
reiteradamente por parte de los naciona-
listas. Y desde su perspectiva hay que decir
que tienen razón, es decir, España no es una
nación en el sentido en que para los nacio-
nalistas gallegos, vascos o catalanes lo es Ga-
licia, Euzkadi o Cataluña: la homogeneidad
cultural o lingüística que supuestamente pre-
sentan esos territorios no se encuentra en Es-
paña. Pero sucede que el concepto de nación
que los nacionalistas particularistas aplican a
sus comunidades respectivas no es real. No
existe una identidad cultural o lingüística
única u homogénea en los respectivos terri-
torios; no existe un territorio “nacional” so-
bre el que se haga la reivindicación política
de modo definitivo y completo; no existe una
94
realidad histórica que justifique la reivindica-
ción nacional de modo incontestable. De ahí
que se pueda afirmar, sin temor a error, que
la reivindicación nacional que se hace por las
partes tiene su fundamento principal en el
objetivo político nacionalista, en la voluntad
de los nacionalistas, lo cual –debemos rese-
ñarlo- es enteramente legítimo, pero sitúa el
planteamiento nacionalista en sus coordena-
das verdaderas.
Es cierto, y no es posible negarlo sin faltar a
la verdad, que existe un hecho diferencial de
alcance a veces profundísimo. Pero tan exa-
gerado y erróneo como negarlo es maximi-
zarlo hasta convertirlo en un hecho universal
homogéneo en el propio territorio, como los
nacionalistas pretenden. De tal forma que la
condición de vasco, gallego, o catalán no se-
ría derivada de la propia sujeción al estatuto,
como actualmente sucede, sino, en el supues-
to del cumplimiento de las aspiraciones na-
cionalistas, sería derivada de la identificación
con el proyecto nacional que los propios na-
cionalistas propugnan, con el detrimento y
menoscabo que tal formulación conlleva para
las libertades personales, mediatizadas, se
quiera o no –en el nacionalismo- por la afir-
mación, previa a toda consideración política,
de la realidad nacional particular propia.
La atribución de la soberanía al pueblo espa-
ñol indica que, en la mente del constituyente,
España aparece como una verdadera nación
o comunidad intrínsecamente diferenciada.
Podría aducirse a este respecto que nos es-
tamos encontrando aquí ante un argumento
viciado, en el sentido de que se está enten-
diendo que la nación lo es por su constitu-
ción política –“demos” sujeto a la ley que él
mismo se da- y afirmando al mismo tiempo
que si se da a sí mismo la ley constituyente,
lo hace porque es una nación. Desde luego
la cuestión no es vana y conviene aclarar la
confusión en lo posible, o cuando menos sus
términos. En efecto, la proclamación y pro-
mulgación de la Ley Fundamental es cons-
tituyente porque “constituye” la comunidad
política, y en ese sentido España es una na-
ción porque así se define a sí misma. Pero tal
definición no se produce de modo arbitrario,
caprichoso, aleatorio o casual.
¿Qué razón se puede entonces aducir para
justificar el proceso constitucional, su plan-
teamiento, desarrollo y desenlace, cuando
se ha llevado a cabo desde el presupuesto
de la existencia de España? Veámoslo. El
reconocimiento de la pluralidad cultural y
lingüística de España, nos impiden acudir a
una unidad de esa clase para fundamentar el
hecho constitucional. Así mismo se descarta
de todo punto el recurso a un mismo ori-
gen étnico. Y por otra parte, la pretensión de
fundamentarse en un principio territorial se
ve gravemente dificultada por no ser España
la única entidad política asentada sobre el
territorio peninsular.
Si no hay, pues, lugar a la invocación de un
principio étnico, territorial, lingüístico o cul-
tural –en un sentido digamos antropológico,
porque sí existe una cultura española- ¿en
qué se basa, o cual es el punto de partida del
proceso constituyente español? El proceso
constitucional español se basa en la reali-
dad histórica de España. No hace mucho la
definía de un modo muy claro un líder na-
cionalista catalán, cuando negando la condi-
ción nacional de España afirmaba, en cam-
bio taxativamente su realidad, la realidad de
España, aludiendo justamente a su historia, y
con ella a su realidad política, a las vivencias
comunes, los recuerdos, los hechos y empre-
sas realizadas por el conjunto, los lazos afec-
tivos, los proyectos.
Las grandes realidades sociales -grandes
también en el sentido de extensas- están su-
jetas a un dinamismo constante, que permite
a quien pretenda su disgregación, tomando
ocasión de las fuerzas internas que producen
aquel dinamismo, resaltar las divergencias
que en el cuerpo social se entrecruzan y las
95
heterogeneidades que en él se encuentran, o
que pueden generarse. Esta es la clave para
comprender el planteamiento nacionalista.
Quienes reafirman su voluntad de apoyo a
la España constitucional –no por un nacio-
nalismo español- defienden la Constitución
por ser soporte y refrendo de la confluencia
democrática de la plural riqueza de la ciu-
dadanía española. Ese todo social, ese con-
junto cuya realidad se afirma cada vez que
se habla de España -de ahí la reticencia de
los nacionalismos particulares para emplear
este nombre, mientras no se ha llegado a
una implantación suficiente de la doctrina
nacionalista- ese todo social es reafirmado
en su conjunto -no como un simple agre-
gado- por quienes sostienen la validez y las
virtualidades de la realidad histórica deno-
minada España.
Por eso, la visión constitutivamente plural
de la nación española, integrada por nacio-
nalidades y regiones, implica ciertamente
reconocer un relieve político a la variedad
territorial, el reconocimiento de una comple-
jidad territorial con una indudable relevancia
política. Pero este pluralismo político-terri-
torial no pone en cuestión el espacio político
común. Porque la clave constitucional está en
la rotunda afirmación de ambos –pluralismo
político territorial y espacio político común-
frente a los nacionalismos de uno y otro sig-
no, el uniformador y el particularista, que
miran sólo a uno de los brazos que nuestra
Constitución pone en equilibrio.
El profundo proceso de descentralización
política que se ha realizado en España ha
sido ocasión para que los partidos nacio-
nalistas particularistas hayan invocado ese
proceso como un camino abierto que desem-
bocará en una nueva situación. Tal reivindi-
cación pone de manifiesto, según me parece,
que prácticamente están cubiertos los techos
competenciales a los que los nacionalismos
podían aspirar, y de ahí el salto cualitativo en
sus reivindicaciones. Pero la interpretación
que del proceso autonómico hacen los nacio-
nalistas es errónea, y ello puede afirmarse por
dos motivos.
El primero, porque la misma Constitución,
contempla un límite insalvable en el proceso
descentralizador. Como es sabido, el consti-
tuyente dejó abierta la concreción de la dis-
tribución de competencias en los distintos
ámbitos territoriales. Y lo hizo movido por
una prudencia política evidente, la de no ade-
lantar con la norma lo que era conveniente
que dictara el desarrollo político mismo, la
experiencia política. Pero también, movido
por la prudencia política, cuidó de señalar
con precisión los límites del proceso autonó-
mico, reafirmando, como hemos señalado, la
condición nacional de España. Esa reafirma-
ción no se hace con la intención de subrayar
una nacionalidad de carácter “étnico”, que
obviamente no se da en España, sino con la
de destacar la condición soberana del pueblo
español, que abarca a todos los ciudadanos
españoles sin distinción de ningún tipo.
El segundo motivo por el que puede consi-
derarse errónea la interpretación naciona-
lista es tan importante o más que el primero.
Deriva de la interpretación del mismo pro-
ceso autonómico. Efectivamente, los nacio-
nalistas tienden a considerar que la descen-
tralización política es una concesión, o un
derecho que el Estado cede a regañadientes,
porque el Estado mantiene -en el terreno de
los supuestos nacionalistas- una tendencia
centralista y uniformadora. Consecuente-
mente, el Estado se postula como una rea-
lidad en oposición a las diversas naciona-
lidades que lo integran. Pero la realidad es
bien distinta. La Constitución consagra un
modelo nuevo de Estado, inédito en nuestra
historia constitucional, que se caracteriza
primariamente más que por la distribución
territorial del poder, por la afirmación ro-
tunda de la libertad, la participación y el
pluralismo, y la convivencia y la solidaridad,
96
como valores superiores sobre los que arti-
cular el edificio constitucional.
En esa perspectiva es en la que hay que en-
tender el proceso autonómico. De ahí que
la descentralización no deba ser considera-
da una cesión forzada, sino una afirmación
profunda de la libertad y el pluralismo de los
españoles, un procedimiento eficaz para ha-
cer efectivos márgenes más amplios de par-
ticipación en la vida pública, y una garantía
definitiva de la pervivencia y fortalecimiento
de las diversas culturas que recíprocamente
nos enriquecen. No se podría entender de
otra forma la Constitución, y cualquier otra
interpretación sería, a nuestro juicio forzada
y empobrecedora.
Así pues, es la nación española la que apare-
ce como el único titular de la soberanía, cuya
atribución se realiza de un modo exclusivo,
originario e indivisible; la nación españo-
la se configura como una nación compleja,
integrada, como recoge el artículo 2 de la
Constitución, por nacionalidades y regiones,
reconociendo la existencia en su seno, pero
formando parte de ella, de pueblos diferen-
ciados, por lo que el preámbulo del texto
constitucional habla justamente de “pueblos
de España”.
Además, conviene recordar que el hecho de
que la soberanía radique en el conjunto del
pueblo español supone dos importantes con-
secuencias. Primera, la imposibilidad de que
el ejercicio del poder constituyente se atribu-
ya a una fracción del pueblo. Y segunda, que
los Estatutos de las Comunidades Autónomas
no pueden ser considerados manifestaciones
constituyentes de un poder político jurídico
originario regional; es el Estado quien les
atribuye poder jurídico, confirmándoles la
eficacia que procura su reconocimiento y po-
niendo a su disposición la utilización de su
poder coercitivo. Así, el contenido del Esta-
tuto cobra su fuerza y virtualidad de la volun-
tad del órgano constituyente estatal, pero al
mismo tiempo aparece limitado, por un lado,
por la voluntad del mismo órgano constitu-
yente y, por otro, por el eventual control del
Tribunal Constitucional.
En el panorama político español diversas cir-
cunstancias, de calado distinto también, han
conducido a centrar la reflexión de los políti-
cos y de los juristas en determinados aspectos
de nuestra Constitución, y particularmente
en uno sustantivo, como es el de la organi-
zación territorial del Estado. En buena parte
esta atención es debida a la contestación que
desde determinados nacionalismos se hace
al ordenamiento constitucional vigente, bien
negándolo en su totalidad y ejerciendo en el
discurso un rechazo completo de la Constitu-
ción, aún admitiendo el orden constitucional
como marco adecuado para articular demo-
cráticamente ese rechazo; bien, aún aceptan-
do básicamente el texto constitucional y re-
saltando sus virtualidades, proponiendo una
lectura que conduce de hecho -y a veces de un
modo explícito- a la negación de concepcio-
nes que el constituyente consideró fundantes
del mismo orden constitucional.
En el fondo se está dirimiendo una batalla po-
lítica en la que subyacen conceptos diversos de
nación, y de este modo la noción de nación,
confusa donde las haya, se convierte en el eje
en torno al que gira una de las disensiones po-
líticas más importantes que hoy se vislumbran
en España. Pero tal cuestión no es exclusiva
de nuestro país. Como ha escrito BERLIN,
la sociedad mundial continúa organizándose
política y jurídicamente, como en los dos últi-
mos siglos, bajo la dominación ideológica del
nacionalismo, del que se interpreta como fun-
damento esencial el principio de “cada Estado,
una nación; a cada nación, un Estado”.
Es obvio, a la vista del principio citado, que
de la interpretación que se haga de la nación
dependerá la configuración del Estado. Pero
de lo escrito parecen colegirse tres conse-
cuencias:
97
La primera es fundamental por cuanto es so-
porte de la concreción jurídica más inmedia-
ta del principio citado: La nación es el sujeto
de soberanía, la entidad soberana en la que
residen y de la que emanan todos los poderes
del Estado. Una soberanía que no es divisi-
ble y que se ejerce sobre todo el territorio del
Estado, que aparece así caracterizado como
territorio nacional, territorio sobre el que la
nación es soberana.
La segunda es clave para la interpretación de
la realidad nacional: La unidad y la igualdad
jurídica de los miembros del Estado parecen
querer fundamentarla algunos sobre una con-
cepción de la nación como unidad cultural
esencialmente homogénea y única, es decir
la igualdad jurídica que el Estado consagra,
se fundamentaría no ya en un principio jurí-
dico universal sino, más allá del Derecho, en
una realidad metajurídica, constitutivamente
igualitaria, la nación.
Y la tercera introduce un elemento de con-
flicto en la interpretación de nuestro Estado
autonómico, como veremos: Sobre el supues-
to de la unidad del Estado y de la igualdad
de sus miembros, se asienta la concepción de
que la organización y distribución territorial
del poder del Estado ha de ser tendencial-
mente simétrica.
Pero ninguna de estas consideraciones re-
suelve la cuestión fundamental: la de quién
es el sujeto de soberanía, cómo se delimita,
en qué se fundamenta esa atribución, qué al-
cance tiene. Es decir, qué es o cómo hemos de
entender la nación.
La complejidad del fenómeno nacionalista,
complejidad que se manifiesta en el orden
histórico, político, jurídico y conceptual, su
entrecruzamiento con las grandes corrientes
ideológicas de la modernidad, como son el li-
beralismo, el socialismo y el fascismo, nos ex-
cusarán de hacer siquiera una aproximación
somera a su descripción.
Pero no podemos obviar un acercamiento al
disenso que se produce respecto al concepto
de nación, que se mueve –para simplificar-
entre estos dos extremos: la nación como “et-
nos”, como singularidad natural o cultural y,
en su forma más primaria, racial; y la nación
como “demos”, como conjunto de ciudada-
nos que viven sujetos a las mismas leyes, que
el mismo “demos” se da. Aunque debemos
anticipar ya que una clarificación conceptual
no dejaría resuelto el problema, que seguiría
manifestándose en toda su agudeza, ya que
no se daría respuesta a la cuestión de cuáles
son los elementos que en el caso particular,
concreto, permiten hablar de la constitución
de un “etnos”, por una parte, o, por otra, que-
daría sin resolver el problema de cual es la
entidad de la colectividad que por propia vo-
luntad se da a sí misma una ley común que la
convierte en “demos”.
Otra observación previa pertinente, respec-
to a los nacionalismos, se refiere a la dife-
renciación entre los llamados nacionalismos
moderados y los radicales. Es comúnmente
aceptado denominar moderados a los na-
cionalismos que propugnan el recurso a los
medios democráticos para la consecución de
sus objetivos políticos, ligados siempre al re-
conocimiento de la soberanía como elemento
determinante de la propia condición de na-
cionalistas en el orden político. También se
admite comúnmente calificar como radicales
a los nacionalistas que defienden el recurso
no sólo a los medios legales que el régimen
democrático pone a su alcance sino también
a aquellos otros medios que se salen de la le-
galidad y entre los que se incluye también el
ejercicio de la violencia. De todas las mane-
ras, aunque la existencia de planteamientos
radicales entre los nacionalistas conlleva gra-
ves conflictos políticos y de convivencia, no
añaden especial dificultad a la clarificación
que pretendemos, que se sitúa más bien en
el terreno conceptual. Esos planteamientos
radicales, en ciertos aspectos, se configuran
simplemente como un elemento más –aun-
98
que gravísimo, ciertamente- en el drama po-
lítico en que se debaten los demócratas.
Hecha esta salvedad, ¿cuál es el soporte con-
ceptual de los nacionalismos particulares que
se dan en este momento en España? Tal y
como hoy aparecen configurados, el soporte
es la idea de que Cataluña, Euzkadi o Gali-
cia -pongamos por caso- son auténticamen-
te naciones y como tales sujetos soberanos
originarios, negando consiguientemente la
condición nacional del Estado español en su
actual extensión.
Frente a esta interpretación nacionalista se
contrapone la Constitución, que afirma la
condición de España como nación. Sin em-
bargo en la interpretación que habitualmente
se hace de esta afirmación se pueden obser-
var dos tendencias, la de quienes parecen
querer sostener o recuperar la idea de unidad
y homogeneidad cultural de España, rehabili-
tando de esta manera un cierto nacionalismo
españolista, y la de quienes interpretando la
nación en el sentido jurídico constitucional
de Estado nacional afirman la prioridad de la
sujeción del “demos” a la misma ley, a la ley
democrática.
Sobre estas tres posiciones, entiendo que se
desarrolla el que podríamos denominar con-
flicto nacionalista, destacando ya desde aho-
ra, que la tercera de ellas, se presenta como
una solución de superación de las otras dos,
por cuanto no puede calificarse tal posición
como nacionalista. Pero debo subrayar tam-
bién que cualquier postura –incluida esa ter-
cera- que se decante a favor de la vigencia ac-
tual y de la permanencia futura de la realidad
española en su integridad es considerada, en
términos generales, por los nacionalismos
particulares, como un nacionalismo de signo
contrario al suyo, es decir, como un naciona-
lismo españolista.
No hace mucho tiempo, en el marco de un
coloquio académico sobre el título de este ar-
tículo, un colega me dijo: no te engañes, hoy
los conceptos, las categorías y las institucio-
nes de la ciencia política han evolucionado y
su sentido más cabal hay que encontrarlo en
el contexto actual de las ideas políticas. Pero
esta afirmación no fue la más atinada; a con-
tinuación, como sin querer, el académico se-
ñaló que la aspiración a la autodeterminación
no parece que sea una cuestión que preocupe
realmente a la gente y, sin embargo, el acento
obsesivo de los nacionalismos y los milagros
de las fuerzas mediáticas nos la presentan
como si fuera un tema que ocupa las cabezas
y las tertulias de la ciudadanía, cuando lo que
preocupa realmente a la gente son cosas más
concretas y tangibles. Y ello a pesar de que
en el programa de algunos partidos políticos
aparezca recurrentemente esta cuestión.
El derecho de autodeterminación -sin pre-
tender entrar en precisiones técnicas- podría-
mos definirlo como el derecho de un pueblo,
de una etnia, de cualquier tipo de población
asentada sobre un territorio, a decidir su fu-
turo político en vista de la conculcación de
los derechos y libertades de sus ciudadanos,
debido a la acción tutelar de una metrópoli, o
a la actuación despótica de la entidad que os-
tenta el título de soberanía. Así se explica que
en la práctica internacional no se haya toma-
do en cuenta la reclamación de ese derecho
fuera de la circunstancia de opresión política
o, en todo caso, sólo cuando se da acuerdo
entre las partes.
Pero el nacionalismo excluyente, comprensi-
blemente, no puede coincidir con esta con-
sideración, porque para él lo absolutamente
prioritario no son las libertades ciudadanas,
sino el ser nacional, y en el mejor de los ca-
sos, las libertades públicas en cuanto permi-
ten la plena realización nacional, o lo que
es lo mismo, las libertades públicas para los
connacionales. En este contexto se entiende
lo que significa que la condición nacional
conlleva la exigencia de autodeterminación
y soberanía.
99
Normalmente, el concepto de soberanía que
esgrimen los nacionalistas es deudor del con-
cepto decimonónico de soberanía. La sobe-
ranía se entendía entonces como el ejercicio
supremo del poder, que residía en el Estado,
y se consideraba como la garantía de su in-
dependencia y de su libertad frente a las in-
jerencias de cualquier otro poder foráneo.
Aunque justamente, estando los Estados a
cubierto de cualquier injerencia amparados
por esta doctrina de la soberanía, la misma
doctrina permitió desarrollar regímenes que
proclamando la libertad y la soberanía de la
nación negaban radicalmente la libertad y
soberanía de los ciudadanos.
La soberanía popular, la soberanía del pueblo
se alzó en su momento frente a la soberanía
del monarca absoluto. El pueblo frente al rey.
Y el pueblo se tomó como un todo unido,
orgánico, homogéneo, alentado por un solo
espíritu. Eso era la nación, y su poder, la so-
beranía nacional, el poder de la nación, de-
positaria, como ser único, de todo el poder.
Hoy, me parece que es difícil encontrar fer-
vientes defensores del concepto de soberanía
de Bodino o del principio de las nacionali-
dades de MANCINI. Sin embargo, es fácil
encontrar personas que entienden que la
autodeterminación es la cualidad esencial
de la libertad individual que, por ejemplo, se
manifiesta en cada una de las más variadas
expresiones del ejercicio de la libertad. Por
ejemplo, cada vez que se vota en unas eleccio-
nes democráticas se puede decir, desde este
punto de vista, que uno se autodetermina. Es
decir, lo primero y principal son las personas,
su libertad y sus derechos fundamentales y
después vienen las cuestiones de naturaleza
identitaria o colectiva que, en un plantea-
miento político equilibrado, encuentran su
armónico engarce.
Establecido este presupuesto, me parece del
mayor interés señalar hasta que punto el lla-
mado “derecho a la autodeterminación de
los pueblos” socava los principios más ele-
mentales de la constitución democrática. Es
más, ¿en qué se fundamenta la democracia,
el Estado democrático, en el “demos” -sobe-
ranía popular- o en la denominada soberanía
de los pueblos étnicos? A mí me parece que
España solo se puede configurar como quiera
el pueblo español, el conjunto de los pueblos
de España. Elegir una visión parcial supone
no sólo optar por una idea de la humanidad
basada en su división en pueblos o naciones
que, en muchos casos, y ahí está la historia
para demostrarlo, se han dejado seducir por
una concepción nacionalista que, en su bús-
queda de señas de identidad claras y percep-
tibles, elaboraron fantasmagóricas mitologías
que, como mucho, merecen ser incluidas en
determinados géneros literarios.
Sí, se puede, y yo lo estoy, estar en contra de
este hipotético reconocimiento del derecho
a la autodeterminación. Y estoy, en contra,
por razones de racionalidad constitucional
y de respeto a los ideales democráticos. En
este punto, comparto los argumentos esgri-
midos por el profesor Segundo RUÍZ en su
reciente libro “La teoría del derecho de auto-
determinación de los pueblos” al fundamen-
tar su posición en la destrucción del Estado
democrático multiétnico y multicultural que
trae consigo el derecho a la autodetermina-
ción. Para este autor, son cinco los peligros
antidemocráticos de la teoría del derecho de
autodeterminación de los pueblos. Prime-
ro: introduce el factor étnico en la determi-
nación del sujeto de soberanía popular, que
debe ser el conjunto de los ciudadanos, todo
el “demos”. Segundo: confiere a un sujeto tan
difícil de definir como es un “pueblo”, dere-
chos que se sitúan por encima de los del in-
dividuo, lo que supone un riesgo de ataques
contra los derechos humanos y de conflictos
sociales. Tercero: pone en peligro la super-
vivencia del Estado ante la previsible multi-
plicación de reivindicaciones secesionistas,
una vez establecido un precedente. Cuarto:
conlleva el derecho de expulsión, pues si una
100
minoría social puede en un momento deter-
minado tomar la decisión de independizarse,
por la misma lógica democrática una mayo-
ría nacional puede expulsar o separarse de
una minoría. Y, quinto: a nivel mundial se
produciría una multiplicación de Estados,
con el consiguiente riesgo de balcanización
del mapa político internacional.
De todas formas, una ideología que coloca
los derechos de la identidad colectiva por
encima de las libertades y derechos de las
personas, debe ser calificada de fascista, fun-
damentalista y claramente inhumana. En este
punto, afortunadamente, los nacionalismos
democráticos se diferencian de los naciona-
lismos excluyentes.
Las palabras cobran sentido en función del
contexto en que se pronuncian, teniendo pre-
sente quien las emplea en el marco del dis-
curso en el que se incluyen, y quien no sea
ingenuo sabe que debe tener en cuenta no
sólo el sentido académico de las palabras, al
que podemos acceder por el diccionario. Y si
eso es así con cualquier palabra, mucho más
con las que tienen significado político como
“autodeterminación”.
Algún ejemplo puede ilustrarnos. Los con-
ceptos de “orden” o de “paz social”, son
ciertamente inocuos, o si se quiere, incluso
positivos. Pero en labios de un fascista, el
significado de estas expresiones se asemeja
demasiado a “militarización social”. La “de-
mocracia real” a la que se referían los comu-
nistas soviéticos significaba la liquidación y
ahogo de la pluralidad política. En este senti-
do, los alegatos en favor de la ´”libertad y la
responsabilidad individuales” de los liberales
más recalcitrantes, podía significar ni más ni
menos que entregar a los más desfavorecidos,
a los menos capacitados, en las manos del
destino negro de su propio infortunio.
Por eso cuando es un nacionalista quien ha-
bla de autodeterminación lo más común es
que tenga en su horizonte la independencia.
Es decir, lo más probable es que esté plan-
teando dar un paso que haga posible la cons-
titución independiente y separada de un Es-
tado que coincida justa y exclusivamente con
la propia nación.
En el caso español esto parece obvio. Cuando
los nacionalistas hablan de autodetermina-
ción e insisten en que de lo que se trata es de
configurar el Estado de otra manera, se olvi-
dan, según me parece, de varias cuestiones.
La primera -pienso que elemental- es que
el Estado, España, sólo se puede configurar
como quiera el pueblo español, el conjunto
de los pueblos de España, ya que un cambio
en la estructura del Estado supone un cambio
constitucional. Esta simple consideración co-
loca en su dimensión auténtica los objetivos
de los nacionalistas.
La segunda es que, supuesta otra organiza-
ción del Estado, con la reivindicación del
derecho de autodeterminación lo que se
quiere dejar siempre a salvo es el derecho de
secesión o de separación. Pienso que no se
puede entender de otra manera que no sea
puramente retórica.
La tercera, que nunca hasta ahora se ha he-
cho por parte de los nacionalistas una ex-
posición perfilada en las líneas básicas del
tipo de Estado al que se aspira, y que cuan-
do se pretende tenerla planteada, sólo se
enuncian generalidades inconcretas como
“soberanía compartida”, o “Estado confe-
deral”, que en términos jurídicos tienen un
significado sumamente confuso, si es que
tienen alguno.
La cuarta, como se ha repetido en multitud
de ocasiones últimamente, que el derecho de
autodeterminación sólo es aplicable, según la
opinión más común y asentada, a los pueblos
que ven negados sus derechos políticos, por
parte de un Estado tutelar.
101
En el caso de España, que cuenta con comu-
nidades con una capacidad de autogobierno
sólo equiparable, entre los Estados federales,
a los que tienen los niveles de autonomía más
elevados, la reivindicación del derecho de au-
todeterminación sólo se puede comprender,
en un sentido político real, como derecho de
secesión o de separación. Y es perfectamen-
te legítimo y democrático que haya quien lo
pretenda, pero también es legítimo que más
allá de las formalidades examinemos las in-
tenciones. Y no las intenciones ocultas, si no
las que se manifiestan en el discurso, en las
aspiraciones declaradas, y sobre todo en las
omisiones decididas.
Es bien sabido que en Galicia la reivindicación
de autonomía, autoidentidad y autogobierno
de los galleguistas nunca tuvo el sentido de
reivindicación de independencia. Y bien lejos
de muchos nacionalistas gallegos de hoy, el
mismo CASTELAO, cuando reclamaba para
Galicia el derecho de autodeterminación, no
dejaba de afirmar constantemente la necedad
del separatismo y la realidad de España. Y
aún más, propugnada su constitución como
Estado único federal. La defensa de esta idea
no podía dejar de considerarla Castelao como
una “actitud españolísima”, de la que él mis-
mo se admiraba.
Y, al hilo de esto, he ahí una diferencia bien
interesante de analizar entre el nacionalismo
de CASTELAO y el de éstos otros. Mientras
el autor de Sempre en Galicia, no dejaba de
hablar de la España que deseaba, los nacio-
nalistas de hoy a España no son capaces ni de
mencionarla.
El derecho de autodeterminación es otra
fuente que alimenta la confusión en torno
al nacionalismo. El derecho de autodetermi-
nación -sin pretender entrar en precisiones
técnicas- podríamos definirlo como el dere-
cho de un pueblo, de una etnia, de cualquier
tipo de población asentada sobre un territo-
rio, a decidir su futuro político en vista de la
conculcación de los derechos y libertades de
sus ciudadanos, debido a la acción tutelar de
una metrópoli, o a la actuación despótica de
la entidad que ostenta el título de soberanía.
Así se explica que en la práctica internacional
no se haya tomado en cuenta la reclamación
de ese derecho fuera de la circunstancia de
opresión política o, en todo caso, sólo cuando
se da acuerdo entre las partes.
Pero el nacionalismo, comprensiblemente,
no puede coincidir con esta consideración,
porque para él lo absolutamente prioritario
no son las libertades ciudadanas, sino el ser
nacional, y en el mejor de los casos, las liber-
tades públicas en cuanto permiten la plena
realización nacional, o lo que es lo mismo, las
libertades públicas para los connacionales.
En este contexto se entiende lo que significa
que la condición nacional conlleva la exigen-
cia de autodeterminación y soberanía.
Normalmente, el concepto de soberanía que
esgrimen los nacionalistas es, “sorprendente-
mente” deudor del concepto decimonónico
de soberanía. La soberanía se entendía enton-
ces como el ejercicio supremo del poder, que
residía en el Estado, y se consideraba como la
garantía de su independencia y de su liber-
tad frente a las injerencias de cualquier otro
poder foráneo. Aunque justamente, estando
los Estados a cubierto de cualquier injerencia
amparados por esta doctrina de la soberanía,
la misma doctrina permitió desarrollar regí-
menes que proclamando la libertad y la so-
beranía de la nación negaban radicalmente la
libertad y soberanía de los ciudadanos.
La soberanía popular, la soberanía del pue-
blo se alzó en su momento frente a la sobe-
ranía del monarca absoluto. El pueblo frente
al rey. Y el pueblo se tomó como un todo
unido, orgánico, homogéneo, alentado por
un solo espíritu. Eso era la nación, y su po-
der, la soberanía nacional, el poder de la na-
ción, depositaria, como ser único, de todo
el poder.
102
Si las cosas se miraban de este modo cuando
se produjo la culminación del Estado moder-
no, hoy tenemos bien claro que no son así. Es
verdad que la soberanía es del pueblo, pero
el pueblo no constituye una unidad orgáni-
ca, única, cerrada. La voluntad general -y
única-, de la que hablaba Rousseau, no es
más que un mito fundacional de los Estados
democráticos. Los soberanos primeros, los
entes reales depositarios de la soberanía son
los individuos, sujetos de derechos políticos
que podríamos calificar como absolutos, en
la medida en que los derechos políticos lo
pueden ser.
Con mucha frecuencia, los nacionalismos
han pretendido modificar el sentido de la
historia, reuniendo sus diásporas bajo una
sola bandera. Así, la pretensión de repartir
una vez más los territorios conduce fácil-
mente a nuevos conflictos como lo demues-
tra la situación en los Balcanes. Sin embar-
go, el caso de los húngaros es bien distinto y
bien interesante. Muestra que hay otra for-
ma de afrontar la espinosa cuestión de los
nacionales separados de su país de origen:
protegerlos activamente aceptando que sean
ciudadanos de otros Estados.
El caso húngaro rompe esa reivindicación
nacionalista que procede de la concepción
romántica del principio de las nacionalida-
des, en virtud de la cual toda etnia tiene de-
recho a constituir en Estado propio. Durante
los siglos XIX y XX tenemos los supuestos,
por ejemplo, de las recientes aspiraciones de
constituir una Gran Serbia o una Gran Alba-
nia. Se trata de formar un único Estado ho-
mogéneo donde se reunirían los habitantes
de una etnia que se encontrasen dispersos
más allá de sus fronteras.
En este sentido, conviene recordar que la
ONU no comparte esta tésis nacionalista a
pesar de que en el pasado su Asamblea Gene-
ral -años sesenta- avalase el derecho de libre
determinación. En efecto, el actual secreta-
rio general ha sido bien claro: “Las Naciones
Unidas no han cerrado sus puertas, pero si
cada grupo étnico, religioso o lingüístico pre-
tendiera formar un Estado, la fragmentación
no tendría fin, con lo que serían más difíciles
de alcanzar la paz, la seguridad y el bienestar
económico”. No deja de llamar la atención esa
103
visión pequeña, chata y empobrecedora que
normalmente destilan esos nacionalismos
acomplejados que siempre funcionan empu-
ñando la espada del prejuicio y del todo vale
con tal de obtener su aspiración nacional,
aunque sea una cuestión que apenas preocu-
pe a la ciudadanía.
104
 LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE
EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
DE 1978
I. INTRODUCCIÓN.
La Constitución de 1978 ha constituido, sin
lugar a dudas, un hito fundamental, no sólo
en la evolución del ordenamiento jurídico
español, sino en su propia historia, deter-
minado una cesura con el régimen jurídico
precedente nacido de la Guerra civil que aso-
ló España durante los años 1936 – 1939. La
Constitución, entre otros efectos, ha produci-
do una transformación radical en el modelo
territorial de organización del Estado. Frente
a un Estado férreamente centralista, al que
no cabe calificar sino de “unitarista”, más que
unitario, sucede un Estado, que se denomina,
a estos efectos de la organización territorial,
como “autonómico”. Con más de veinticinco
años de singladura, es el momento de hacer
balance de su operatividad, de sus logros y
sus luces, pero también, de sus problemas y
de sus sombras. Y más en el momento actual,
en el que, por razones de índole política in-
terna, las tensiones centrífugas que han ca-
racterizado los últimos años de nuestra histo-
ria se han recrudecido. De tal estado de cosas
son reflejo fiel los medios de comunicación
105
Juan J. Raposo Arceo
Profesor Titular E.U. Empresariales
Universidad de A Coruña (España)
españoles, y así, en los principales medios de
comunicación española, prensa escrita y de
radiodifusión proliferan las columnas, ter-
tulias, y debates, más o menos ponderados
y sosegados (como corresponde al hierático
carácter español), y con mayor o menor dosis
de reflexión. Quisiera, con este artículo, en el
modesto ámbito de mis posibilidades, reali-
zar una aportación al actual estado de la cues-
tión. Para ello, me referiré en primer lugar a
la historia, sin la cual no es posible entender
(y con ella quizás tampoco) el actual debate
y la polémica que rodea la discusión sobre el
modelo territorial español; a continuación me
ocuparé, siquiera someramente, de los dife-
rentes modelos prototípicos de organización
territorial de un Estado, con especial hinca-
pié en los modelos federal y regional; segui-
damente abordaré los conceptos de soberanía
y autonomía, y de nación y nacionalidad. A
renglón seguido daré unas breves pincela-
das acerca de las características del modelo
autonómico español y de la forma de acceso
de las diferentes Comunidades Autónomas y
Ciudades a la autonomía, para, seguidamen-
te, referirme a la noción de competencia, sus
clases, el sistema español de doble lista (Arts.
148 y 149), y la cláusula de cierre del sistema,
A continuación me ocuparé del modelo di-
señado por el legislador constitucional para
ampliar y restringir (todavía no se ha dado
el caso) competencias a las Comunidades
Autónomas, y realizaré finalmente una men-
ción somera al denominado “bloque de cons-
titucionalidad” y a su función en materia de
distribución de competencias. Concluiré con
una reflexión final sobre las luces y sombras
del sistema, las tendencias centrífugas exis-
tentes y las posibles orientaciones futuras del
modelo español.
II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN
LA CONFIGURACIÓN DE ESPAÑA
COMO ESTADO.
Una de las peculiaridades de España en
materia jurídico-privada consiste en la co-
existencia dentro de su territorio de orde-
namientos jurídicos diferentes, lo que viene
motivado por la aparición a lo largo de la
Edad Media de diferentes reinos surgi-
dos durante el proceso de Reconquista. Tal
como señala TOMAS Y VALIENTE,1 “Las
naciones se forman en la historia y son el pro-
ducto nunca definitivo, de procesos de estruc-
turación por lo general largos y complejos. Es-
paña no es una entidad física ni metafísica,
sino una realidad histórica cuyo proceso de
articulación política se percibe por lo menos
desde la Baja Edad Media”.
Sin entrar lógicamente en la inacabable polé-
mica acerca del ser y del concepto de España,
que ha hecho correr ríos de tinta y que tiene
ilustrísimos precedentes (como es el caso de
las enconadas contiendas entre Sánchez Al-
bornoz y Americo Castro), quisiera aducir
unos datos, que se pretenden objetivos, sobre
1 TOMAS Y VALIENTE, F; Tribunales Constitucionales Europeos y Autonomías Territoriales. VI Conferencia de Tribunales Cons-
titucionales Europeos – 1984. Centro de Estudios Constitucionales. Tribunal Constitucional. Madrid. 1985. p. 140.
2 TOMAS Y VALIENTE, F; Op. Cit. pp. 140.y ss.
106
el origen de la nación española y del Estado
que la conforma, siquiera he de advertir que,
lógicamente, la selección de los mismos de-
termina una visión subjetiva del autor de es-
tas líneas, y que, obviamente, caben visiones
no sólo diferentes, sino radicalmente contra-
puestas a la aquí esbozada.
Dice TOMAS Y VALIENTE2 que a partir del
siglo XIII se forma la Corona de Castilla y
alcanza su apogeo la de Aragón. Tras la inva-
sión musulmana en el año 711, se produce la
fragmentación territorial y se inicia un pro-
ceso multisecular, conocido con el nombre
de “Reconquista”, que culmina con la toma
del reino nazarí de Granada por los Reyes
Católicos en 1492. Hasta llegar a dicha fecha
se produce en Castilla la integración de los
originarios reinos de León y Castilla, al que
en los albores del siglo XIII se habían incor-
porado Álava y Guipúzcoa (Vizcaya ya estaba
integrada). En el siglo XV Castilla conquista
las islas Canarias y el reino de Granada. Es
de destacar, como peculiaridad diferenciado-
ra de este proceso, a diferencia del que ocu-
rre en la Corona de Aragón, que los reinos
que integran conforman Castilla, a medida
que se integran en ella, pierden su indivi-
dualidad jurídica, si bien es cierto que Álava,
Guipúzcoa y Vizcaya conservan importantes
peculiaridades en su régimen jurídico, tanto
en el ámbito del derecho privado (como las
restantes regiones con “Derecho foral” o civil
especial), como en el público.
Paralelamente, la Corona de Aragón, de la
que forman parte Aragón y los cuatro conda-
dos catalanes, integra en su seno a Mallorca y
a Valencia en el segundo tercio del siglo XIII.
Aquí, los integrantes originarios de la Corona
de Aragón, conservan su propia identidad y
capacidad de autonormación.
Finalmente, en el año 1512, Fernando el Ca-
tólico adquiere Navarra como “ganancia per-
sonal”, integrándolo como “reino separado”
(manteniendo sus propias Cortes o Parla-
mento, su Derecho y su organización políti-
ca), en la Corona de Castilla.
El matrimonio de Isabel y Fernando, los
Reyes Católicos, supone la unión personal
de los reinos que ambos representan y que
se convierte en unión definitiva e irreversi-
ble (hasta la fecha) en la figura de su nieto,
el Emperador Carlos I, en 1516. A partir de
entonces surgen una serie de instituciones
comunes a toda la Monarquía, pero conser-
vando los distintos territorios que la integran
su propia idiosincrasia y peculiaridad. Hasta
el siglo XVIII no cabe hablar de una auténti-
ca unidad de la nación española, sino de una
unidad de Monarquía y pluralidad de nacio-
nes, cada una de ellas con su propio ordena-
miento jurídico.
La situación cambia radicalmente a partir de
la guerra por la sucesión al trono de Carlos II,
muerto en 1700 sin descendencia. Los reinos
de la Corona de Aragón se inclinan a favor
el Archiduque de Austria. Tras la victoria de
Felipe V, primer rey de la dinastía Borbón,
aún hoy reinante en España, se promulgan
los Decretos de Nueva Planta, que suponen
la supresión, y consiguiente pérdida, de la
capacidad normativa de los reinos que inte-
graban la Corona de Aragón. Se mantienen
sin embargo las peculiaridades y regímenes
específicos de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa
y Álava.
A partir de esta fecha, y durante todo el siglo
XVIII y XIX se afianza el proceso de creación
de un Estado nacional, acentuando su confi-
guración como foco de cohesión interna, lo
que se hace más patente a partir de la Revo-
lución francesa y del proceso constitucional
de 1812 y de codificación del ordenamiento
jurídico privado que aquella trae consigo a la
Península Ibérica. Nos detendremos breve-
107
mente en el proceso codificador, en especial
en el ámbito del derecho civil, por ejemplifi-
car las tensiones centrípetas – centrífugas ya
existentes en el siglo XIX en España.
A lo largo del siglo XIX cabe destacar dos
etapas: Primera: A principios de siglo existía
en nuestro país una serie de ordenamientos
especiales (que han pervivido hasta nuestros
días), frente a los cuales, el movimiento libe-
ral fue decididamente centralizador. Reflejo
de esta tendencia uniformizadora lo consti-
tuyen el artículo 258 de la Constitución de
1812 (de Cádiz) que preconiza que los Có-
digos Civil, Penal y Mercantil, sean uno para
toda la Monarquía, y la Disposición Final
del Proyecto de Código Civil de 1851. La se-
gunda etapa, se corresponde ya a la segunda
mitad del siglo XIX y se caracteriza por un
florecimiento de los regionalismos, justifica-
do desde el punto de vista jurídico-político
en las ideas de SAVIGNY sobre el “espíritu de
los pueblos”, que implicaban la preservación
de las particularidades regionales y tenían un
carácter anticodificador. Se impone, por con-
siguiente, la conservación de las peculiarida-
des jurídicas regionales, discutiéndose cual
ha de ser el procedimiento más conveniente
para llevarlo a efecto. De ahí la dificultad, por
ejemplo, de configurar un Código Civil para
toda España, que sólo ve la luz en 1889. Códi-
go Civil que supone el triunfo de las ideas li-
berales y centralizadoras, no obstante ciertas
concesiones que a los foralistas, esto es, a los
partidarios del derecho foral o civil especial,
se hicieron.
Pese a la existencia del referido movimiento
centralizador, que se impuso en el siglo XIX,
perviven singularidades y regímenes norma-
tivos específicos, tanto de derecho privado
(son los llamados “Derechos forales”), como
de derecho público. Entre estos últimos cabe
destacar:
1.- Álava, Vizcaya y Guipúzcoa: tras las gue-
rras carlistas del siglo XIX, la Ley de Canovas
de 21 de julio de 1876, sin suprimir todas las
peculiaridades, permitía al Gobierno conser-
var alguna especialidad, como es el caso del
régimen fiscal, plasmado en la figura de los
“Conciertos”, establecidos por el Decreto de
28 de febrero de 1878 y que constituía un evi-
dente privilegio que favorecía a la burguesía
vasca, y en particular a la vizcaína.
2.- Navarra: que conserva, tras la Ley de 16
de agosto de 1841, su específico régimen ju-
rídico público o régimen foral con notables
singularidades administrativas y fiscales.
3.- Canarias: que por imperativos geográfi-
cos (insularidad) y económicos atribuye un
régimen fiscal especial a las islas Canarias, y
del que son hitos notables un Real Decreto
de 11 de junio de 1852 que reconoce un régi-
men de franquicias, ratificado por la Ley de 6
de marzo de 1900 y aparece ampliado por la
Disposición Adicional 3ª de la vigente Cons-
titución de 1978.
Tras el fallido intento federal de la I República,3
que acabó en el cantonalismo, de construir
un Estado Federal integrado por diecisiete
Estados miembros (las antiguas regiones his-
tóricas más Cuba y Puerto Rico), cada uno
con su propio Parlamento, Gobierno y Poder
Judicial,4 se produce la vuelta al sistema cen-
tralista. No obstante, durante todo el primer
tercio del siglo XX se sucedieron los inten-
tos descentralizadores (culminados todos en
fracaso), surgidos a raíz de los movimientos,
entonces denominados “regionalistas”, que
aparecen en Cataluña, principalmente, y en
lo que hoy conocemos como País Vasco (Ála-
va, Vizcaya y Guipúzcoa).
Como señala ELISEO AJA5 “el único prece-
dente sólido del actual Estado autonómico fue
la experiencia de la autonomía regional du-
rante la II República (1931 – 1936), y eso que
también fue extraordinariamente breve. Las
únicas instituciones autonómicas que llegaron
a funcionar durante la República fueron las ca-
talanas, porque el Estatuto vasco se aprobó en
julio de 1936, días después del comienzo de la
guerra civil (con las dificultades que ello pue-
de suponer para configurar la autonomía), y el
Estatuto gallego se sometió a referéndum pero
no llegó a ser aprobado por las Cortes. Incluso
la experiencia catalana fue muy breve porque
el Estatuto de Autonomía se aprobó en 1932,
fue suspendido en 1934 y, tras restablecerse en
febrero de 1936, padeció también los desastres
de la guerra que comenzó poco después”.
Tras la breve experiencia del denominado “Es-
tado íntegral” diseñado por la Constitución de
la II República, se produce la conformación
de un Estado absolutamente centralista que
eliminó regímenes y peculiaridades normati-
vas en determinados ámbitos de su territorio,
aplicando estrictamente la lógica militar y la
dialéctica amigo – enemigo. Así, a las provin-
cias que se mantuvieron afectas a la Repúbli-

3 Señala RUIPEREZ ALAMILLO que “Tras la abdicación de Amadeo de Saboya, las Cortes, reunidas el 11 de febrero de 1873
en Asamblea Nacional, van a proclamar que la forma de Gobierno de la Nación española es la República. De esta suerte, y como
quiera que las Cortes Constituyentes adoptarán la forma de Estado Federal, va a darse paso a una vieja aspiración de las corrien-
tes democrático – progresistas españolas, cuya concreción jurídica va a ser el Proyecto de Constitución Federal presentado a las
Cortes el 17 de julio de ese mismo año, en cuyo artículo 39 se dirá expresamente que “la forma de gobierno de la Nación española
es la República Federal”. Con ello, lo que sucede es que, como diría R. CARRÉ DE MALBERG, se pretende transformas el Estado
unitario español en un Estado compuesto...” RUIPEREZ ALAMILLO, J; Formación y determinación de las Comunidades Autóno-
mas en el ordenamiento constitucional español. 2ª Edic. Tecnos. Madrid. 1996. p. 134.
4 El proyecto de Constitución Federal establecía los límites de las competencias de los diecisiete Estados integrantes, creaba
un Senado compuesto por cuatro representantes de cada Estado y configuraba un Presidente de la República carente de poder
ejecutivo, que tenía como misión fundamental el actuar como árbitro y mantener el equilibrio entre los Estados y la Federación.
El proyecto culminó en el cantonalismo (pretensión de conversión de ciudades en Estados), que fue reprimido por el ejército
lo que dio pie a la Restauración monárquica y de nuevo a la vuelta a un Estado centralista. Cfr. AJA, E; El Estado Autonómico.
Federalismo y hechos diferenciales. Alianza Editorial. Madrid. 1999. pp. 43 y 44.
5 AJA, E; Op. Cit. pp. 44 y 45.

108
ca (Vizcaya y Guipúzcoa) se les suprime todo
reconocimiento normativo a sus, hasta enton-
ces, regímenes específicos, que se mantienen a
Álava y Navarra, por haber luchado estas últi-
mas al lado del régimen que resulta vencedor
tras la Guerra Civil de 1936 - 1939.
Y llegamos así, tras la muerte del General
Franco en 1975, a la etapa de transición de-
mocrática, en la que, antes ya de promul-
garse la Constitución de 1978, se produce la
eclosión de varios regímenes preautonómi-
cos, que ven su “status” consolidado con la
aprobación del citado texto constitucional. Al
modelo territorial que dicho texto estructura
nos referiremos seguidamente.
III. EL MODELO DE ESTADO EN LA
CONSTITUCIÓN DE 1978.
El Título VIII de la Constitución Española de
1978 lleva por Título “De la Organización Te-
rritorial del Estado” y su Capítulo III “De las
Comunidades Autónomas”. A este último se
debe la denominación del actual modelo de
Estado diseñado por la citada Constitución
1978, en atención al modelo territorial por ella
configurado, esto es, el “Estado Autonómico”.
La razón de esta denominación obedece a ob-
vias razones históricas, en parte enunciadas
en la exposición del apartado precedente. Se
pretendía huir de términos ya utilizados en la
historia constitucional española y que se ha-
bían saldado con sendos fracasos de conviven-
cia, concluidos de forma abrupta y traumáti-
ca. De ahí, que se haya huido de la expresión
“Estado Federal”, (I República); y del de “Esta-
do integral”, (II República). Por otra parte, el
texto constitucional no ha utilizado tampoco
la terminología de “Estado regional”, toda vez
que en determinados ámbitos territoriales del
Estado español se pretendía, y así se ha conse-
guido, un modelo de descentralización y orga-
6 BALAGUER CALLEJÓN, F; CÁMARA VILLAR, G; LÓPEZ AGUILAR, J.F.; CANO BUESO, J; BALAGUER CALLEJÓN, Mª.
L.; RODRÍGUEZ, A.; Derecho Constitucional. Volumen I. Edit. Tecnos. Madrid. 1999. p. 260.
7 AJA, E.; Op. Cit. p. 31.
109
nización política mucho más ambicioso que el
reflejado en dicha expresión.
Se hace pues preciso, siquiera de forma muy
sucinta, fijar la significación que en teoría
constitucional y en el ordenamiento jurídico
se le atribuye a las expresiones indicadas, a
efectos de delimitar el significado atribuible
al término ”autonómico” atribuido por nues-
tra Carta Magna al Estado español.
3.1. Estado Federal.
Si bien no puede hablarse de una única figura
que englobe a todos los supuestos de “Estado
Federal”, cuando se utiliza el término “federa-
lismo”, considero que nos estamos refiriendo
al modelo de organización de un Estado ca-
racterizado por “... la estructuración territorial
del poder basada en la integración de entida-
des estatales preexistentes (foedus quiere decir
“pacto”, covenant) sobre la base de la adopción
de una Constitución escrita y rígida, normal-
mente contemplando modos de participación
de las partes en la formación de la voluntad
del todo (cuyo paradigma es el Senado federal,
“segunda Cámara” territorial), así como en
el procedimiento de reforma o revisión de la
Constitución federal”.6
ELISEO AJA,7 estima que los elementos que
delimitan un Estado federal son:
-El reconocimiento constitucional de la es-
tructura federal.
-La distribución de competencias entre la Fe-
deración y los Estados garantizada constitu-
cionalmente.
-La resolución de los conflictos por una ins-
tancia neutral, generalmente el Tribunal
Constitucional.
-Instituciones representativas de los Estados
que actúan políticamente sin dependencia de
la Federación.
-Una forma de financiación objetiva y garan-
tizada.
-Un sistema de relaciones entre la Federación
y los Estados.
giones con Estatuto de Autonomía especial, y
con Estatuto de Autonomía ordinario.8
El Estado Regional se caracteriza, de ordina-
rio, por la descentralización operada a partir
de una única Constitución (la del Estado),
y por el carácter institucionalmente tasado y
limitado de las competencias regionales, enu-
meradas limitativamente en la Constitución.9

-Y, en los federalismos de la Unión Europea,
la participación de los “Länder” en la forma-
ción de la posición del correspondiente Es-
tado Federal, cuando la decisión afecte a sus
competencias, lo que es cada vez más rele-
vante en Alemania, Austria y Bélgica.
A la luz de lo indicado, y sin que quepa, tal
como luego veremos, la incardinación directa
del modelo autonómico español en el modelo
federal, estimo que el modelo autonómico es
más próximo a aquel que al del Estado regio-
nal, al que a continuación me referiré.
3.2. Estado Regional.
Se trata de una figura a medio camino entre
los Estados unitarios y los federales, en la
que parece destacarse más el proceso admi-
nistrativo de descentralización, e incluso de
desconcentración administrativa, que la ar-
ticulación de mecanismos constitucionales
de cesión y delegación del poder político y fi-
nanciero. Su ejemplo paradigmático lo cons-
tituye el Estado italiano, cuya Constitución de
1947 recoge en su artículo 5 un doble nivel de
autonomía regional, distinguiendo entre Re-
Estimo que el “Estado Autonómico” diseñado
por la Constitución de 1978 va mucho más
allá de la forma del referido Estado regional,
que, en última instancia, consagra un mode-
lo de organización territorial descentralizado
en las formas, pero fuertemente centralizado
en el fondo, y con un control del Estado del
poder político y financiero real.
3.3 Otras formas de Estado.
Bajo este epígrafe quiero hacer referencia a la
figura del “Estado integral” diseñado por la
Constitución de la II República Española de
1931. El citado texto constitucional no prede-
terminaba las Regiones con autonomía que
iban a existir,10 sino que éstas se delimitarían,
de acuerdo con el principio dispositivo, a medi-
da que lo requiriesen. No se trata de hacer aquí
un análisis de la significación y característica de
este modelo, pero sí queremos indicar, siguien-
do a RUIPEREZ ALAMILLO, que en relación a
esta forma de Estado, “... dos son las conclusiones
a que podemos llegar. En primer lugar, porque es
el Parlamento central quien aprueba libremente
el Estatuto, resulta evidente que,..., estamos ante
una auténtica ley estatal y no ante una ley regio-

8 AJA cita otros ejemplos de regionalización de la Estructura del Estado como es el caso de la región finlandesa de los Asland,
Groenlandia y las Islas Feroe en Dinamarca; las islas Azores y Madeira en Portugal, o la autonomía recientemente puesta en
marcha de Escocia, Gales e Irlanda del Norte en el Reino Unido de la Gran Bretaña. AJA, E.; Op. Cit. pp. 23 y 24.
9 Cfr. BALAGUER CALLEJÓN, F.; y OTROS; Op. Cit. p. 260.
10 Artículo 8º. “El Estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios
mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía.// Los territorios de soberanía del
Norte de África se organizan en régimen autónomo en relación directa con el Poder central”.
Artículo 11º [Párrafo primero] “Si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas,
comunes acordaran organizarse en región autónoma para formar un núcleo político-administrativo, dentro del Estado español,
presentará su Estatuto con arreglo a lo establecido en el artículo. 12.”

110
nal que precisa a efectos meramente formales la
aprobación de las Cortes. En segundo lugar, en
cuanto que las entidades político territoriales ca-
recen de autonomía constituyente y, por ello, su
Estatuto es aprobado por la organización política
central, es obvio que nuestro Estado Integral es
un tipo de Estado compuesto o descentralizado
que, en definitiva, no responde al modelo jurídico
estricto de Estado Federal.”11
Sólo cabe apostillar, en relación con el mode-
lo de Estado diseñado por la Constitución de
1978, que entiendo que posibilitaba cotas de
autogobierno inferiores a las del actual texto
constitucional.
3.4 El Estado Autonómico.
Las características esenciales del “Estado Au-
tonómico”, las que lo definen como un mode-
lo de organización territorial específico, y no
homologable a ningún otro, son, siguiendo a
RAMÍREZ JIMÉNEZ,12 las que a continua-
ción pasamos a exponer:
1ª.- Un modelo caracterizado por la ambi-
güedad: Ambigüedad que surge ya en el pro-
pio término “autonómico” predicado de un
modelo de Estado, y que se pretende distinto
de los modelos unitario, federal y regional. Se
parte de un único Estado, una única nación, y
una única soberanía nacional (cfr. Artículo 1º
de la Constitución), y a partir de estas premi-
sas se intenta el reconocimiento “desde arri-
ba” de derechos de autogobierno, y de respeto
a las singularidades idiomáticas, culturales e
históricas. Surge el concepto de “nacionalida-
des” Y precisamente, la ambigüedad procede
de la utilización del referido término de “na-
cionalidad”, cuyo concepto “... nadie supo con
exactitud que quería decir, salvo que se trataba
de “algo distinto a las regiones”13
El empleo del referido término nada ha arre-
glado, porque con él no se ha renunciado por
algunos ni a hablar de naciones, postulando
la articulación de un Estado plurinacional, ni
por otros a la exigencia de autodeterminación.
Por ello, como dice el autor citado, “... años des-
pués, la polémica sigue ahí viva y asistimos al
insólito espectáculo de un país con su unidad
nacional muy prontamente hecha en la historia
(antes que Italia o Portugal, por ejemplo) y que,
sin embargo, se pregunta cada mañana ante el
espejo qué clase de Estado tiene”.14
2ª.- Un modelo tendente a la generalización
autonómica:15 Se consagra en el texto cons-

11 RUIZ ALAMILLO, J.; Op. Cit. p. 143.

12 RAMÍREZ JIMÉNEZ, M.; “Modelos de descentralización autonómica en el constitucionalismo español. Un análisis compa-
rado”, en El funcionamiento del Estado autonómico. MAP. INAP. Madrid. 1999. pp. 47 y ss.
13 RAMÍREZ JIMÉNEZ, M. ;Op. Cit. p. 47.
14 RAMÍREZ, JIMÉNEZ, M.; Op. Cit. p. 47.
15 Tal generalización obedece también a una posición doctrinal, más alla de consideraciones de orden político, consistente en
la necesidad de racionalizar la estructura del Estado. En tal sentido señala LÓPEZ GUERRA que: “..., la posición consistente en
considerar que la descentralización política, más allá de la garantía de la identidad regional (o nacional) debía responder a un
propósito de racionalización de la estructura de todo el estado, tanto en sus aspectos administrativos (mayor eficacia y eficiencia)
como en sus aspectos políticos (acercamiento del poder al ciudadano, mayor control sobre los poderes públicos). Este punto
de vista, frente al anterior, no había dispuesto en España de unos defensores organizados y con relevancia política, del peso
de los representantes de la postura nacionalista tradicional, como el Partido Nacionalista Vasco, la Lliga Catalana, o Ezquerra
Republicana de Cataluña. Bien por los resultados de la primera experiencia republicana en el siglo XIX (que hacían sinónimos
federalismo y cantonalismo) bien por la desconfianza de los partidos nacionalistas hacia soluciones que, bajo el manto del federa-
lismo recortasen sus pretensiones, el hecho es que las concepciones federales “clásicas” han encontrado escasa acogida en España.
Como representante de una propuesta racionalista y generalizante de organización territorial de España suele citarse a ORTEGA
Y GASSET y su famoso libro La redención de las provincias; pero esa propuesta no encontró, ni durante la República ni durante
la transición, un portavoz político de peso que la mantuviera explícitamente. Aún así, esta segunda posición, que implica la ge-
neralización del proceso descentralizador aparecía, durante la fase constituyente, como una postura alternativa a su reducción a
unas pocas áreas del territorio.” LÓPEZ GUERRA, L; “Planteamientos Generales del Estado Autonómico”, en Escuela de Verano
del Poder Judicial. Galicia. 1998. Estudios de Derecho Judicial Nº. 10. Madrid. 1999. pp. 85 y 86.

111
titucional el principio dispositivo, de forma
que todos aquellos ámbitos territoriales seña-
lados en el mismo y que deseen acceder a la
autonomía pueden hacerlo, tal como se infie-
re de la propia dicción del artículo 143.16
3ª.- Un modelo permanente abierto en el
ámbito competencial. No existe un elenco
específico y cerrado de competencias para
cada Comunidad Autónoma, a tenor del tex-
to constitucional, sino que se configura un
modelo abierto, a la luz de lo estatuido en el
artículo 150.2 de la Constitución,17 caracteri-
zado por su carácter confuso y ambiguo.
rrentes. En dicho Estado cabe distinguir entre
tres tipologías de Entidades Públicas de base
territorial: las tradicionales y seculares, esta-
tal y locales; y la recién llegada, autonómica.
Esta última tiene su asiento normativo en el
artículo 147 de la Constitución que precep-
túa que cada una se fundará en un Estatuto
de Autonomía, que constituye, la Norma ins-
titucional básica de cada Comunidad, y que
habrá de ser aprobado y reformado por Ley
Orgánica aprobada por las Cortes Generales
(artículos 147.3 y 151.2 de la Constitución).
Dicho Estatuto tendrá el contenido mínimo
fijado en el citado artículo 147.19

El Estado autonómico actual es, en palabras En definitiva, como señalan BALAGUER

de SÁNCHEZ POLO,18 un Estado compues-
to, integrado por diecisiete Comunidades
Autónomas, “... todas con idéntica estructura
(Gobierno, Administración, y Parlamento pro-
pio) – salvo las ciudades autónomas de Ceuta
y Melilla -, y, en este momento,... con similares
competencias y grado de autogobierno.”
Por tanto podemos decir que el Estado Au-
tonómico se estructura como un modelo te-
rritorial abierto, nunca cerrado, que puede
articularse en constante mutación en función
del momento y de las circunstancias concu-
CALLEJÓN y otros,20 el Estado español no es
encuadrable ni en el modelo de Estado Fede-
ral, ni en de Estado Regional. Ahora bien, tal
imposibilidad de inserción, señalan los auto-
res citados no es “...”por defecto” (por no lle-
gar a uno u otro), como pudiera pensarse, sin
más bien “por exceso”, por su potencial versa-
tilidad y flexibilidad frente a unos desarrollos
que pueden llevarse “tan lejos” como cualquier
federalismo”. De ahí, dado el carácter “abier-
to” del Estado autonómico, la potenciación
y creciente protagonismo en la construcción
de dicho Estado del Tribunal Constitucional,

16 Artículo 143.1 de la Constitución Española: “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 de la Cons-
titución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las
provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con
arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.”
17 Artículo 150.2: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La
ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve
el Estado.”
18 SÁNCHEZ POLO, C; “Las Comunidades Autónomas: naturaleza jurídica”. En Administraciones Públicas y Constitución. Re-
flexiones sobre el XX Aniversario de la Constitución Española de 1978. INAP. 1998. p. 868.
19 Artículo 147 Constitución.
1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad
Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:
a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios co-
rrespondientes a las mismas.
3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por
las Cortes Generales, mediante ley orgánica.
20 BALAGUER CALLEJÓN, F; y OTROS. Op. Cit. p. 260.

112
hasta el punto de que se ha llegado a hablar
de un “Estado jurisprudencial autonómico”. A
su intervención en la construcción dogmá-
tica de la distribución de competencias nos
referiremos ulteriormente.
IV. LA NACIÓN ESPAÑOLA. NACIO-
NALIDADES Y REGIONES EN ESPA- El citado Preámbulo ha de ponerse en co-
ÑA. nexión con el Art 1º de la Constitución, que
Para abordar la distribución de competen-
cias entre el Estado y las Comunidades Au-
tónomas es preciso, con carácter previo a
su análisis, delimitar el ámbito subjetivo en
que aquellas son atribuidas, o dicho de otro
modo, se hace imprescindible delimitar los
sujetos titulares de estas competencias: Esta-
do y Comunidades Autónomas. Comoquiera
que el concepto de Estado es anfibológico, y
en ocasiones se refiere a la totalidad las Ad-
ministraciones e instituciones (en este senti-
do englobaría las Administraciones Locales y
las Comunidades Autónomas), y en otras se
refiere sólo a la Administración central y sus
órganos periféricos (diferenciando por tan-
to el Estado de las Entidades Autonómicas
y Locales). Aquí le atribuiremos este último
significado, Estado o mejor Administración
estatal, como algo distinto a Administración
Autonómica y de las Entidades Locales. Se-
guidamente procedo a precisar los conceptos
de nación española, base del Estado configu-
rado en su totalidad, y los de nacionalidades
y regiones, base a su vez de las Comunidades
Autónomas, para seguidamente hacer unas
breves reflexiones sobre las nociones de so-
beranía y autonomía.
4.1. La nación española como sujeto
constituyente.
El Preámbulo de nuestra Constitución de
1978 señala que. “La Nación Española, de-
seando establecer la justicia, la libertad y la
seguridad y promover el bien de cuantos la
integran, en uso de su soberanía, proclama su
voluntad de:
113
- Proteger a todos los españoles y pueblos de
España en el ejercicio de los derechos huma-
nos, sus culturas y tradiciones, lenguas e
instituciones.” Y a continuación señala: “En
consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo
español ratifica la siguiente Constitución.”
señala que: “Art. 1.1. España se constituye en
un Estado social y democrático de Derecho,
que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurídico la libertad, la justicia,
la igualdad y el pluralismo político.// 2. La
soberanía nacional reside en el pueblo espa-
ñol, del que emanan los poderes del Estado.” Y,
seguidamente, el Art. 2º proclama: “La Cons-
titución se fundamenta en la indisoluble uni-
dad de la Nación Española, patria común e
indivisible de todos los españoles, y reconoce
y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y
la solidaridad entre todas ellas”.
En consecuencia, resulta indudable que la
Constitución delimita un nuevo concepto de
España, totalmente ajeno al “unitarista” del
régimen preconstitucional, pero alejado de
cualquier veleidad confederal, y mucho me-
nos secesionista. En efecto, el Preámbulo de
la Constitución, el artículo 1º y en especial
el artículo. 2º de la Constitución, establecen
como único sujeto del proceso constituyente,
al pueblo y a la nación española en su con-
junto, partiendo de la premisa fundamental
de su indisoluble unidad, y con un modelo
territorial caracterizado por la solidaridad y
la autonomía de nacionalidades y regiones.
La determinación de estos dos conceptos la
haremos en el epígrafe siguiente.
4.2. Nacionalidades y regiones en la
Constitución de 1978.
La expresión “nacionalidad” equívoca y que
ha dado lugar a múltiples interpretaciones y
polémicas, se introduce en el texto constitu-
cional como un sucedáneo del de “nación”.
Pero tal componenda, como suele suceder en
estos casos, no ha satisfecho a nadie. Es de
reseñar que el término “nacionalidad” apare-
ce tan sólo en el citado artículo 2º del texto
constitucional, vinculado a los de “unidad”
y “solidaridad”, omitiéndose cualquier otra
referencia en todo el texto constitucional al
término “nacionalidad”, que es sustituido por
el de “Comunidades Autónomas”. En este sen-
tido MARBUENDA21 señala que: “A partir
de la lectura y análisis de la Constitución no
es posible encontrar lo que se denominaría he-
chos políticos relevantes que marquen la dife-
rencia entre nacionalidades y regiones. Parece
más una diferenciación fruto del consenso que
se necesitó en el período constituyente y que
intentaba distinguir las regiones que siempre
habían contado con aspiraciones descentrali-
zadoras por sus especiales características (len-
gua, cultura, historia...), es decir, Cataluña,
País Vasco y Galicia, de las que no. Dándoles
un tratamiento diferenciado, precisamente,
en lo referente al punto de partida por contar,
como hemos indicado, con una cierta tradición
nacionalista”.
Con base en el citado artículo 2º se ha pre-
tendido articular una diferenciación, que
recoja no sólo la existencia de unos “hechos
diferenciales”22 entre Comunidades Autóno-
mas, sino la consagración de un modelo asi-
métrico constitucionalizado. Pero lo cierto es
que, de la lectura del texto constitucional, de
“legge data”, no cabe inferir un tratamiento
disímil entre “nacionalidades” y “regiones”.
La supuesta diferenciación que tal diversidad
terminológica habilitaría, no aparece en par-
te alguna regulada por la Constitución, que
ni tan siquiera determina qué Comunidades
Autónomas pueden incardinarse entre las
que se configuran como “nacionalidades”,de
primer rango, y cuales serían simples y se-
cundarias “regiones”.
4.3. Soberanía y Autonomía.
Se trata de dos conceptos que aunque próxi-
mos en cuanto a su ubicación epistemológi-
ca, no lo son tanto, sino radicalmente disími-
les desde el punto de vista de su estructura y
significación ontológica.
Dice MARBUENDA23 que tres Revoluciones
fueron determinantes para fijar los conceptos
de soberanía y nación: la inglesa, la america-
na y la francesa. De la combinación de todas
ellas resulta el concepto actual de soberanía
que “... está claramente definido y recogido en
las Constituciones modernas a partir de una
soberanía que reside en el pueblo que se confi-
gura como nación.” Lo que caracteriza a una
entidad soberana, es fundamentalmente, su
independencia, su carencia de vínculos de
dependencia y alteridad con otra entidad
exógena a aquella. La soberanía es sin lugar a

21 MARBUENDA, F.; “La idea de nación y soberanía en la Constitución de 1978”, en Administraciones Públicas y Constitución.
Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitución Española de 1978. INAP. 1998. pp. 117 y 118.
22 Sobre el concepto de “hecho diferencial” señala MARBUENDA: “La expresión “hecho diferencial” no aparece ni en la Cons-
titución ni en los Estatutos de Autonomía, aunque ambas recogen la existencia de caracteres que corresponden a determinadas
Comunidades Autónomas y les dota de consecuencias normativas en forma de derechos, competencias, instituciones y proce-
dimientos especiales. No obstante, y como a su vez ha explicado Aja, dicho término “ha tenido fortuna en los últimos años para
intentar explicar ciertas diferencias entre las Comunidades Autónomas que hasta ahora han resultado más fáciles de intuir que
objetivizar”// Precisamente por ello es necesario, cuando menos, acercarnos a una definición de dicho enunciado ya utilizado
en la literatura política del catalanismo durante la Restauración (fet diferencial) para expresar los rasgos específicos de Cataluña
respecto al resto de España, centrados principalmente en la lengua, la cultura y el Derecho civil propio que justificaba las rei-
vindicaciones de autogobierno del primer movimiento catalanista. ...// ... , los “hechos diferenciales” pueden definirse, según el
citado autor [TRUJILLO], “como aquellas diversidades autonómicas constitucionalmente relevantes en tanto singularidades que,
por estar previstas en la Constitución o ser consecuencia directa de las previsiones constitucionales constituyen un límite a la ho-
mogeneidad”. También definidas como “desigualdades de ipso que pueden convertirse en desigualdades de derechos”, pudiendo
configurar un modelo calificado de asimétrico.” MARBUENDA, F.; Op. Cit. pp. 118 y 119.
23 MARBUENDA, F.;Op. Cit. pp. 106 y 107.

114
dudas patrimonio y rasgo esencialmente ca-
racterizados de los Estados independientes.
En relación con el término “autonomía”, se-
ñala LUCAS MURILLO24 que consiste en “...
la capacidad de decidir cuándo y cómo se ejer-
cen, con arreglo a la Constitución y al Estado,
las competencias propias. Su materialización
concreta se producirá, por tanto, en cada oca-
sión en que haga uso de esa capacidad legis-
lando o adoptando decisiones administrativas
en virtud de lo dispuesto en las leyes estatales
que deba ejecutar o en las propias de la Comu-
nidad”.
Ahora bien, estimo que en ningún caso cabe
equiparar como equivalentes ambos concep-
tos. En tal sentido, y parafraseando a nuestro
Tribunal Constitucional, que ha analizado la
cuestión en los términos que a continuación
reseñaremos, “la autonomía no es soberanía,
ni como tal puede llegar a serlo”. En efecto,
el Tribunal Constitucional, se ocupó de esta
cuestión, entre otras, en su Sentencia de Ple-
no de 2 de febrero de 1981, señalando en su
Fundamento Jurídico tercero que:
“Pues bien, la Constitución (artículos 1 y 2)
parte de la unidad de la Nación española que
se constituye en Estado social y democrático
de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo
español en el que reside la soberanía nacional.
Esta unidad se traduce así en una organiza-
ción -el Estado- para todo el territorio nacio-
nal. Pero los órganos generales del Estado no
ejercen la totalidad del poder público, porque
la Constitución prevé, con arreglo a una distri-
bución vertical de poderes, la participación en
el ejercicio del poder de entidades territoria-
les de distinto rango, tal como se expresa en el
artículo 137 CE al decir que “el Estado se or-
ganiza territorialmente en municipios, en pro-
vincias y en las Comunidades Autónomas que
24 LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.; El control jurisdiccional de los actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas. El
artículo 153 c) de la Constitución, en Cuadernos de Derecho Judicial. Administración Autonómica. CGPJ. Madrid. 1992. p. 73.
115
se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”.
El precepto transcrito refleja una concepción
amplia y compleja del Estado, compuesto por
una pluralidad de organizaciones de carácter
territorial dotadas de autonomía. Resulta así
necesario delimitar cuál es el ámbito del prin-
cipio de autonomía, con especial referencia a
municipios y provincias, a cuyo efecto es preci-
so relacionar este principio con otros estableci-
dos en la Constitución.
Ante todo, resulta claro que la autonomía
hace referencia a un poder limitado. En
efecto, autonomía no es soberanía -y aún
este poder tiene sus límites-, y dado que cada
organización territorial dotada de autono-
mía es una parte del todo, en ningún caso
el principio de autonomía puede oponerse al
de unidad, sino que es precisamente dentro
de éste donde alcanza su verdadero sentido,
como expresa el artículo 2 CE.”
No cabe apostillar nada a tan clarificadoras
palabras del más alto intérprete de nuestra
Constitución. El Tribunal Constitucional es
meridiano: “autonomía no es soberanía” No
cabe, no puede, o al menos no debe produ-
cirse una contradicción entre las partes y el
todo que aquellas integran. Obviar el princi-
pio de unidad de la nación, supone la raíz de
muchos equívocos, y de no pocas tensiones,
unas veces debido a una actitud negligente, y
en otros caso, fruto de un actuar consciente y
voluntario, de los integrantes del Estado au-
tonómico español. De ahí que la distribución
de competencias haya de partir del axioma
antes expuesto de la ineludible preeminen-
cia del todo sobre la parte, y del principio de
unidad sobre el de soberanía, sin el cual no
cabe, a juicio del que suscribe, una correcta
intelección del sistema competencial al que
más tarde haremos referencia.
V. LOS DIFERENTES MODOS DE poraciones Locales del artículo 143.2 de la
CONSTITUCIÓN DE LAS COMUNI- Constitución, que se articularía por el trámi-
DADES AUTÓNOMAS. te parlamentario del artículo 146, por la ini-
ciativa de los denominados “órganos preau-
Resulta indispensable determinar y precisar, tonómicos” (Disposición Transitoria 1ª de la
siquiera de modo somero, los diferentes mo- Constitución).26
dos de acceder a la Autonomía que consagra
el texto constitucional, pues del mismo, “ab 2.- Cataluña, País Vasco y Galicia hicieron
initio” resultaban diferencias entre las atribu- uso de la vía de la Disposición Transitoria 2ª
ciones competenciales de las distintas Comu- de la Constitución (por haber plebiscitado
nidades, y aún sigue utilizándose como ele- históricamente sus Estatutos de Autonomía),
mento presuntamente diferenciador, a fin de lo que les posibilitó el acceso directo a los más
posibilitar la consecución y consagración de altos niveles de autonomía, sin acudir a la di-
asimetrías en el tratamiento de aquellas. ficultosa vía del artículo 151, y sin esperar los
cinco años estipulados en el artículo 148.2.27
No hay en la Constitución un único modo
de acceso, sino varios, e incluso con subti- 3.- Andalucía accede a la autonomía por la
pos. Siguiendo a BALAGUER CALLEJÓN y vía del artículo 151, y por tanto con la ple-
OTROS,25 cabe distinguir: nitud de competencias que tenían las deno-
minadas comunidades “históricas” del grupo
1.- Los territorios que disfrutaban de un ré- anterior.28
gimen preautonómico a la entrada en vigor
de la Constitución (catorce de las ulteriores 4.- Las Comunidades Autónomas de Valen-
diecisiete Comunidades Autónomas), susti- cia y Canarias, que acceden a la autonomía
tuyeron la iniciativa del proceso por las Cor- por la vía del artículo 143, consiguieron la

25 BALAGUER CALLEJÓN, F; y OTROS. Op. Cit. pp. 264 - 5.

26 Artículo 143. 2. “La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsu-
lar correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo elec-
toral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado
al respecto por alguna de las Corporaciones Locales interesadas.”
- Artículo146: “El proyecto del Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órga-
no interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales
para su tramitación como ley.”
- Disposición Transitoria Primera: “En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados
superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2
artículo. 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes”.
27 Disposición Transitoria Segunda.
“Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo
de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que
se prevé en el apartado 2 artículo 148 cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados
superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151,
núm. 2 a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.”
28 El acceso de Andalucía a la autonomía fue bastante tortuoso. Tras el referéndum de ratificación de 28 de febrero de 1981,
fallido en la provincia de Almería, fue necesario dictar una serie de disposiciones (LL.OO. 12/1980, de modificación de la L.O.
de Referéndum, y Ley 13/1980, de sustitución de la iniciativa de la provincia de Almería, para subsanar el obstáculo generado
por la no aprobación por dicha provincia del meritado referéndum, que dificultó una vía de acceso a la autonomía, ya de por si
compleja, cual es la establecida por el artículo 151 de la Constitución, que señala:
“1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 artículo 148 cuando la iniciativa del
proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143,2 además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares
correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos,
la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de
la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.”

116
totalidad de competencias de las Comunida-
des de “primer grado”mediante sendas leyes
orgánicas de transferencias adicionales de
conformidad con la técnica del artículo 150.2
de la Constitución.
En resumen, el acceso de las distintas Comu-
nidades y Ciudades a la autonomía se realizó
de acuerdo con el cuadro siguiente:
-Cataluña, País Vasco y Galicia: Artículo 151
y Disposición Transitoria 2ª.
-Andalucía: Artículos 151 y 144 c).
culminación, un nuevo modelo territorial de
organización de España, absolutamente des-
centralizado, y equiparable a cualquier mo-
delo federal, no obstante la no utilización de
tal término. Y dicho proceso de acceso a las
autonomías, será determinante, al menos “ab
initio”, en cuanto al modo de distribución de
competencias entre el Estado y las Comunida-
des Autónomas, cuestión ésta que abordare-
mos a continuación.
VI. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPE-
TENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

-Comunidad Valenciana y Canarias: Artículo La clave de todo proceso de descentralización

143 y 150.2
-Comunidad Autónoma de Madrid: Artícu-
los 143 a) y 144.
-Castilla y León: Artículos 143 y 144 c) (sus-
titución de la iniciativa en la provincia de Se-
govia).
-Navarra: Disposición Adicional 1ª.29
-Asturias, Cantabria, Extremadura, Murcia,
Baleares, Castilla – La Mancha, Castilla
– León y La Rioja: Artículo 143.
-Ciudades de Ceuta y Melilla: Artículo 144.b).30
Del cuadro anterior se infiere la complejidad
del proceso, que distó mucho de ser simple,
fruto de razones históricas y coyunturales del
momento de transición política que caracteri-
zó la etapa constituyente, y que configuró, a su
política en un Estado la constituye el reparto
de competencias entre el poder central y las
estructuras territoriales de poder segregadas
de aquel y generadas a partir de dicho proceso.
Aquí, como en todo el proceso constituyente, tal
como hemos venido indicando, la ambigüedad,
la complejidad y el coyunturalismo hicieron
acto de presencia, quizás de forma ineludible
dada la coyuntura histórico – política existente
en 1978. No encontramos pues en la Constitu-
ción un modelo simple y nítido de distribución
de competencias. De ahí que para abordarlo di-
ferenciemos, en primer lugar, las listas de com-
petencias del Estado y las Comunidades Autó-
nomas, listas que luego devienen en una única,
como a continuación veremos. Seguidamente,
haremos mención la cláusula residual de atri-
bución de competencias, de doble carácter, así
como a las técnicas normativas de ampliación y
restricción (éstas últimas todavía “no natas”) de
competencias a las Comunidades Autónomas.
Teniendo en cuenta los parámetros normativos
expuestos, haré una breve taxonomía de com-

29 Disposición Adicional 1ª. “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. // La actualización
general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.”
30 Artículo 144. “Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:
a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna
las condiciones del apartado 1 artículo 143.
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización pro-
vincial.
c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 artículo 143.”

117
petencias posibles en nuestra Constitución, y
finalmente me referiré, siquiera brevemente, al
denominado “bloque de constitucionalidad” que
ha sido determinante, junto con la Jurispruden-
cia del Tribunal Constitucional en la construc-
ción dogmática de la cuestión de la distribución
de competencias.
6.1. Los artículos 148 y 149.1 y 2 de la
Constitución.
La estructura de los citados artículos es com-
pleja, y parece reflejar el sistema federal de
doble lista.31 Esto es, el artículo 14832 recoge-
ría las materias y funciones sobre las que las
Comunidades Autónomas del artículo 143
podrían asumir competencias, y el artículo
149 determina las materias y funciones sobre
las que el Estado tiene competencias.
El artículo 148 constituye, en realidad, una dis-
posición de carácter temporal, toda vez que,
transcurridos cinco años desde la aprobación
del correspondiente Estatuto, y mediante la
reforma del mismo, podrían asumirse todas
las competencias no reservadas al Estado en
el artículo 149. Se trata pues, en realidad, de
una auténtica disposición transitoria, que
hoy habría perdido toda virtualidad.33 Pero
este artículo no puede en modo alguno des-
vincularse del artículo 149, de forma que, de
su interrelación, cabe deducir los siguientes
límites en el ejercicio competencial autonó-
mico, siguiendo a CASTILLO BLANCO:34
- Los límites derivados de títulos competen-
ciales generales del Estado que pueden afectar
al ejercicio de las competencias autonómicas.
Dentro de estos límites se han destacado, en-
tre otros, los relativos a las competencias del
Estado para la regulación de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales,
así como la libre circulación o establecimiento
de personas y bienes en todo el territorio.
- Los derivados de la denominada “Constitu-
ción Económica” (recogida en el Título VII,
en los artículos 128 y SS).
- Los que resultan de la existencia de com-
petencias concurrentes o compartidas que
hacen precisa una labor de coordinación o de
cooperación y la afirmación de la vigencia de
determinados principios que regulan las rela-
ciones de las Comunidades Autónomas entre
sí, y de éstas con el Estado.

31 Señala TORNOS MAS que la Constitución Federal americana de 1787 parte de la atribución a la Federación de unos poderes
tasados, incluyendo una cláusula general por la que todo lo demás corresponde a los Estados. Pero sin embargo, los modelos
constitucionales ulteriores optan por la doble lista, es decir, una lista de competencias en la que se recogen las facultades del Es-
tado federal y otra que incluye la de los Estados miembros de la Federación. Inicialmente parece querer delimitarse con precisión
los respectivos ámbitos de actuación (caso de Canadá), pero tal pretensión queda pronto superada evolucionando hacia sistemas
de triple lista: una que delimita las materias correspondientes a la Federación, otra a los Estados y un tercer grupo que regula,
mediante diversas técnicas, las situaciones concurrenciales (supuesto de la Constitución austriaca de 1920, o la Constitución de
la República española de 1931). Cfr. TORNOS MAS, J.; “La delimitación constitucional de las competencias. Legislación Básica,
Bases, Legislación de Desarrollo y Ejecución”, en El funcionamiento del Estado autonómico. Op. Cit. p. 132.
32 Artículo 148. 2. “Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán
ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.”
33 “La doble lista no tiene el valor de diferenciar entre competencias estatales y autonómicas, sino el de señalar un lapso temporal
para acceder a un nivel de autonomía superior. Desde esta perspectiva se ha podido afirmar con acierto que el artículo 148 juega
el papel de una disposición transitoria.
Esta disposición transitoria habría perdido ya, en la actualidad, su razón de ser. Con el último proceso de reformas de los Esta-
tutos de Autonomía, que se ha culminado entre el año 1998 y los inicios del año 1999, todas las Comunidades Autónomas han
alcanzado un nivel competencial similar, sin que tenga sentido alguno mantener el listado del artículo 148. De hecho pues, existe
una única lista constitucional, la del artículo 148.” TORNOS MAS, J.; Op. Cit. p. 133
34 CASTILLO BLANCO, F.A.; Artículo 148. “Competencias de las Comunidades Autónomas”, en Comentarios a la Constitución
Española de 1978. Dirigidos por Oscar Alzaga Villamil”. Tomo XI. Artículos 143 a 158. Cortes Generales. EDERSA. Madrid. 1996
– 1999. pp. 156 y ss.

118
- Los derivados del reconocimiento de los
Entes Locales, dotado de autonomía para el
cumplimiento de sus fines, que requieren la
existencia de un espacio normativo y de eje-
cución en las materias relacionadas con el in-
terés de la comunidad territorial en que ejer-
ce sus competencias.
Frente al referido artículo 148, el artículo
149, que regula las competencias atribuidas
al Estado, en sus apartados 1. y 2,35 se carac-
teriza por su complejidad, no exenta de cierta
farragosidad, no en vano su número 1 tiene
32 subapartados. De la dicción del artículo
observamos que en ciertas ocasiones el Es-
tado se reserva la totalidad de una materia,
sin limitación alguna (caso de la Defensa,
artículo 149.1.4ª), en otros el Estado sólo
asume funciones o potestades concretas, que
en unos supuestos se refieren a bases o legis-
lación básica (cfr. Planificación general de la
actividad económica, artículo 149.1.13ª), y en
otros toda la legislación sobre una materia,
sin perjuicio de su desarrollo normativo o de
ejecución por las Comunidades Autónomas
(cfr. Legislación laboral, artículo 149.1.7ª).
Por otra parte, en materia de cultura, como
luego veremos, el artículo 149, apartado se-
gundo, consagra una auténtica competencia
concurrente, se trataría del “… caso más cla-
ro de competencias concurrentes normativas y
ejecutivas, pues, en materia de cultura, “lo que
se produce es una concurrencia de competen-
cias ordenada a la preservación y estímulo de
los valores culturales propios del cuerpo social

35 Artículo 149. 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1ª) La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2ª) Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3ª) Relaciones internacionales.
4ª) Defensa y Fuerzas Armadas.
5ª) Administración de Justicia.
6ª) Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este
orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7ª) Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
8ª) Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos
civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas,
relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las
obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto,
en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
9ª) Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10ª) Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11ª) Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.
12ª) Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13ª) Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14ª) Hacienda general y Deuda del Estado.
15ª) Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16ª) Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad.Legislación sobre productos farmacéuticos.
17ª) Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comu-
nidades Autónomas.
18ª) Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso,
garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las espe-
cialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación
básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19ª) Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades
Autónomas.
20ª) Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuer-
tos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21ª) Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen ge-
neral de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.

119
desde la instancia pública correspondiente”
(STC 49/1984, FJ 6)36.
En síntesis, los artículos 148 y 149 han confi-
gurado un sistema de doble lista, que ha que-
dado recudido a una lista única, y en donde
el artículo 149 establece las competencias del
Estado en diversas materias, bajo el epígrafe
de exclusividad, pero que sin embargo eng-
loba una pluralidad de supuestos: compe-
tencias en su totalidad del Estado, exclusivas
de legislación (atribuyendo la ejecución a las
Comunidades Autónomas, para dictar las ba-
ses normativas de un ámbito de la realidad,
concurrentes, etc. Pero el sistema no se limita
a estos dos preceptos, sino que se comple-
menta con una cláusula residual (la del artí-
culo 149.3), y con el artículo 150, cuyo fun-
cionamiento expondremos a continuación.
6.2. Los artículos 149. 3 y el artículo 150
de la Constitución. Referencia a la cláusula
residual.
A efectos de garantizar la autointegración del
sistema, evitar lagunas normativas, y corre-
gir disfuncionalidades en el funcionamiento
y desarrollo del Estado autonómico, que pu-
dieran surgir por indefiniciones en la deter-
minación de la atribución de competencias
sobre determinadas materias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, el legislador
constitucional ha incluido un apartado terce-
ro, en el artículo 149, cuyo tenor literal es el
que a continuación se señala:
“Las materias no atribuidas expresamente al
Estado por esta Constitución podrán corres-
ponder a las Comunidades Autónomas, en
virtud de sus respectivos Estatutos. La com-
petencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas pre-
valecerán, en caso de conflicto, sobre las de
las Comunidades Autónomas en todo lo que
no esté atribuido a la exclusiva competencia
de éstas. El derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas.”
Este apartado tercero del artículo 149 incluye
la denominada “cláusula de cierre del sistema”,
que consagra una dual remisión, y contiene
los principios dispositivos, de prevalencia del
derecho estatal sobre el autonómico, y de su-
pletoriedad de aquel respecto al subsistema

22ª) La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de
una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad
o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23ª) Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de
establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24ª) Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
25ª) Bases del régimen minero y energético.
26ª) Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27ª) Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin
perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28ª) Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas
y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
29ª) Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que
se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
30ª) Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas
básicas para el desarrollo del Art.. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
públicos en esta materia.
31ª) Estadística para fines estatales.
32ª) Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la
cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con ellas.
36 TOMAS Y VALIENTE, F.; Op. Cit. p. 172.

120
normativo que constituyen, dentro del estatal,
los ordenamientos autonómicos. Procedemos
a una breve exégesis del citado apartado:
1.- Como dice TORNOS MAS,37 “La cláusula
de cierre del sistema, determinando que ocurre
con las competencias residuales, se contiene en
el artículo 149.3. En dicho precepto se deter-
mina que las materias no reservadas al Estado
(las del artículo 149.1) podrán asumirse por las
Comunidades Autónomas (primera remisión),
y aquéllas que no se asuman por éstas a través
de sus Estatutos de Autonomía, corresponden
al Estado (segunda remisión).
2.- Se consagra en el precepto citado el deno-
minado “principio dispositivo” en cuya virtud
queda a la voluntad y albedrío de las Comu-
nidades Autónomas la de terminación de las
competencias que pueden asumir. Se señala
que en todas las materias no incluidas en el
artículo 149.1, las Comunidades Autónomas
pueden, si quieren, lo estiman coveniente,
y consideran que tienen medios suficientes,
asumir dichas competencias. Esto es lo que
en la práctica, han realizado todas las Comu-
nidades, cualquiera que fuese su vía de acce-
so a la autonomía. La “vis expansiva” de las
Comunidades Autónomas ha sido una cons-
tante durante todo el proceso de su constitu-
ción y desarrollo, no existiendo precedente
alguno de avocación de competencias por el
Estado de las autonómicas transferidas, o de
abandono o cesión de éstas por las Comuni-
dades a aquel.
3.- Si las Comunidades no asumiesen las
competencias, lo que no cabría es que queda-
sen las mismas como “mostrencas”. Por tanto,
el legislador prevé específicamente que las no
asumidas se atribuyen al Estado.
4.- En la interacción ordenamiento jurídico
estatal – ordenamientos autonómicos se arti-
37 TORNNOS MAS, J., Op. Cit. p. 133.
121
culan nítidamente, al menos en su configura-
ción inicial, dos principios rectores:
-La prevalencia del derecho estatal sobre el
autonómico en caso de colisión o conflicto,
si bien matizado este principio de jerarquía
normativa por la limitación de la operativi-
dad de esta regla a las materias que no sean
de competencia exclusiva autonómica, lo que
ha llevado, en ocasiones, por la interpreta-
ción realizada por el Tribunal Constitucio-
nal, a un total desapoderamiento del Estado
en determinados ámbitos (vgr. En materia de
urbanismo).
-La supletoriedad del derecho estatal respecto
al autonómico, al efecto de proceder a colmar
posibles vacíos normativos que en el mismo
se produzcan.
Por último, el constituyente ha previsto la po-
sibilidad de alterar el régimen de distribución
de competencias estatuido por la Constitu-
ción y por los Estatutos, estableciendo para
ello las vías consignadas en el artículo 150
que, sobre el particular, señala:
“1. Las Cortes Generales, en materia de com-
petencia estatal, podrán atribuir a todas o a
alguna de las Comunidades Autónomas la
facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, ba-
ses y directrices fijados por una ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales,
en cada ley marco se establecerá la modalidad
del control de las Cortes Generales sobre estas
normas legislativas de las Comunidades Autó-
nomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las
Comunidades Autónomas, mediante ley orgá-
nica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia natura-
leza sean susceptibles de transferencia o dele-
gación. La ley preverá en cada caso la corres-
pondiente transferencia de medios financieros,
así como las formas de control que se reserve
el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas, aun en el caso de materias atri-
buidas a la competencia de éstas, cuando así lo
exija el interés general. Corresponde a las Cor-
tes Generales, por mayoría absoluta de cada
Cámara, la apreciación de esta necesidad.”
Solamente cabe decir sobre el particular que
a tenor de lo dispuesto en el artículo antes
citado por esta vía cabría restringir las com-
petencias autonómicas a través de una ley de
armonización (cfr. Artículo 150.3), tipología
normativa de la que, hasta la fecha, no se ha
promulgado disposición alguna. Y, cabría
también ampliar el ámbito competencial a
través de una ley marco, o de una transferen-
cia o delegación (cfr. Artículo 150.1 y 2), lo
que si se ha realizado.
6.3. El bloque de constitucionalidad.
No podemos resolver la cuestión de la dis-
tribución de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas ciñéndonos
exclusivamente a la Constitución y a los Es-
tatutos de Autonomía. Su regulación ha de
completarse con lo que ha venido a deno-
minarse “bloque de constitucionalidad”. Tal
concepto viene determinado por la exigen-
cia de la Ley Orgánica del Tribunal Cons-
titucional, que en su artículo 28, apartado
primero señala que el Tribunal Constitucio-
nal habrá de tener en cuenta, además de los
preceptos constitucionales, las Leyes que,
dentro del marco constitucional, se hubie-
ren dictado para delimitar las competencias
del Estado y de las distintas Comunidades
Autónomas.
38 TOMAS Y VALIENTE, F.; Op. Cit. pp. 176 y 177.
39 TORNOS MAS, J.; Op. Cit. pp. 154 y 155.
122
Como señala TOMAS Y VALIENTE,38 “ ... la
composición del bloque de constitucionalidad
variará en cada proceso según cuáles sean los
títulos competenciales en juego y la remisión o
no que se contenga en las normas constitucio-
nales o estatutarias a otras, pero en cualquier
caso, el Tribunal reconoce “la prevalencia del
aludido bloque de constitucionalidad” (STC
40/1982, FJ 5) o “bloque normativo constitu-
cional”, como también lo denomina en otras
dos ocasiones (STC 32/1983, FJ 1 y STC 42/
1983, FJ 4).”
TONOS MAS39 sistematiza las normas que
integrarían el “bloque de constitucionalidad”
diciendo que están integradas por:
-Un primer grupo de normas estaría forma-
do por las leyes que puedan dictarse al am-
paro de las previsiones del artículo 150 de
la Constitución. En tal caso, por mandato
constitucional, las competencias propias de
las Comunidades Autónomas, las asumidas
estatutariamente, podrán ser alteradas por
una ley estatal.
-Otro grupo estaría abarcaría los supuestos
en los que la propia Constitución interpone
entre el artículo 149.1 y el Estatuto de Au-
tonomía la necesidad de una ley estatal que
predetermine el contenido de las competen-
cias que pueden asumirse estatutariamente.
-En otros casos son los propios Estatutos
de Autonomía los que han condicionado el
alcance de su propia competencia, vincu-
lándola a la previa promulgación de una ley
estatal.
Por último el autor citado señala que las “leyes
de bases”, si bien inciden en la delimitación
de competencias autonómicas, lo hacen des-
de una posición constitucional distinta, y así
estima que la expresión “bloque de constitu-
cionalidad”, “... debería reservarse a la Consti-
tución, Estatutos de Autonomía, leyes dictadas
al amparo del artículo 150 CE y leyes compe-
tenciales.” Opinión que comparto en su inte-
gridad. Son esas, y no otras, las normas que
habrán de ser tenidas en cuenta a la hora de
resolver los conflictos que se planteen sobre
distribución de competencias.
6.4. Clases de competencias.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, parece
preciso hacer una referencia a las posibles ti-
pologías de “competencias” que son admitidas
en nuestro ordenamiento jurídico. Son múlti-
ples las clasificaciones que se han hecho de las
“competencias” atribuidas en la Constitución
al Estado y a las Comunidades Autónomas.
Partiendo del concepto de “competencia”
estimado como el conjunto de atribuciones,
potestades y facultades de actuación para las
que un ente territorial de Derecho público se
halla habilitado para actuar sobre un deter-
minado sector de la realidad social (cfr. Sen-
tencia del Tribunal Constitucional 77/1984),
cabe distinguir, siguiendo a BALAGUER
CALLEJÓN y OTROS,40 las siguientes tipo-
logías de competencias del Estado:
1.- Exclusivas y excluyentes del Estado: Legis-
lación y ejecución. El concepto de “exclusivo”
en la Constitución es totalmente equívoco,
de modo que puede hablarse de varios gra-
dos de “exclusividad”. En tal sentido TOMAS
Y VALIENTE41 ha señalado que “... también
los Estatutos empleen el adjetivo “exclusivas”
para referirse a competencias comunitarias
que en cierto modo superponen a las estatales,
[lo que] ha obligado al Tribunal a relativizar
también el significado de qué sea lo exclusivo y
a comenzar por destacar “el sentido marcada-
mente equívoco con el que el adjetivo exclusivo
se utiliza tanto en el texto de la Constitución
como en el de los Estatutos de Autonomía”
(STC 37/1981,FJ 1; STC 5 /1982, FJ 1).” Aho-
ra bien, los que podríamos denominar su-
puestos de auténtica exclusividad, son muy
limitados en la Constitución, pudiendo citar
“ad exemplum” la competencia del Estado de
Defensa y Fuerzas Armadas. (cfr. Artículo
149.1.4ª de la Constitución). En conclusión,
considero que en realidad son competen-
cias exclusivas solo aquellas cuyo monopolio
corresponde al Estado. En todos los demás
casos, estimo que debiéramos de hablar de
competencias compartidas.42
2.- Compartidas: Distinguiendo dos subti-
pos: Atribución de la competencia en materia
de legislación básica al Estado con desarrollo
normativo y ejecución autonómica (supues-
to de atribución al Estado de la competencia
en materia de bases del régimen jurídico de
las Administraciones Públicas –cfr. Artícu-
lo 149.1.18ª de la Constitución- ), y compe-
tencia en materia de legislación exclusiva al
Estado con ejecución autonómica (caso de la
materia penitenciaria, cfr. Artículo 149.1.6ª
de la Constitución):
3.- Concurrentes: Se trata de aquellos su-
puestos en los que se produce la superposi-
ción de competencias sobre una misma ma-

40 Cfr. BALAGUER CALLEJÓN y OTROS; Op. Cit. p. 279.

41 TOMAS Y VALIENTE; F.; Op. Cit. p. 184.
42 En tal sentido TOMAS Y VALIENTE dice: “Si como parece convincente, exclusividad equivale a monopolio, es claro que en
aquellos casos en que una materia corresponde en su integridad al Estado es correcto y preciso decir que su competencia es ínte-
gra y exclusiva sobre la materia, como se lee en la Sentencia de 28 de enero de 1982 en el texto antes transcrito. En todos los demás
casos, la materia está competencialmente compartida y, aunque el Tribunal habla en unas ocasiones de competencias comparti-
das y en otras de competencias concurrentes, es lo cierto que, más que de calificar conceptualmente las competencias existentes
sobre esas “zonas competencialmente comunes” y de distinguir en abstracto entre lo compartido y lo concurrente, el Tribunal
ha operado “desatendiéndose de las calificaciones (contenidas en la Constitución o en los Estatutos) e indagando caso por caso
sobre el régimen de reparto de competencia para resolver acerca de la titularidad”. TOMAS Y VALIENTE, F.; Op. Cit. p. 185.

123
teria, como es el caso de la “cultura”, donde
tiene capacidad competencial simultánea el
Estado y las Comunidades Autónomas.
A las anteriores habrá de añadirse los su-
puestos de competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas, que suponen un
ámbito de operatividad excluyente de aque-
llas sobre dichas materias, vedadas en conse-
cuencia al legislador estatal.43
VII. LA PROBLEMÁTICA DERIVADA
DEL MODELO CONSTITUCIONAL
ESPAÑOL DE DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS.
Tras más de veinticinco años de andadura
de nuestra Carta Magna, la Constitución de
1978 se puede decir que es mayor de edad,
y que arroja, en su desarrollo y aplicación,
muchas luces, pero también, a fuer de ser

43 A título de ejemplo, incluimos aquí el artículo 27 del Estatuto de Autonomía de Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/1981,
de 6 de abril, que recoge las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Galicia, de acuerdo con la referenciada pre-
visión estatutaria: “En el marco del presente estatuto corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva
de las siguientes materias:
1. Organización de sus instituciones de autogobierno.
2. Organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia, alteraciones
de términos municipales comprendidos dentro de su territorio y, en general, las funciones que sobre el Régimen Local corres-
pondan a la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 149,1 18ª CE y su desarrollo.
3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
4. Conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho civil gallego.
5. Las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización
propia de los poderes públicos gallegos.
6. Estadísticas para los fines de la Comunidad Autónoma gallega.
7. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya ejecución o explotación no afecte a otra
Comunidad Autónoma o provincia.
8. Ferrocarriles y carreteras no incorporados a la red del Estado y cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte llevado a cabo por estos medios o por cable.
9. Los puertos, aeropuertos y helipuertos no calificados de interés general por el Estado y los puertos de refugio y puertos y
aeropuertos deportivos.
10. Montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149,1 23ª CE.
11. Régimen jurídico de los montes vecinales en mano común.
12. Aprovechamiento hidráulico, canales y regadíos cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comu-
nidad, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149,1 22ª CE.
13. Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía eléctrica cuando este transporte no salga de su territorio y
su aprovechamiento no afecte a otra provincia o comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 149,1 22ª
y 25ª CE.
14. Las aguas minerales y termales. Las aguas subterráneas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149,1 22ª CE, y en el núm.
7 del presente artículo.
15. La pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo, la acuicultura, la caza, la pesca fluvial y lacustre.
16. Las ferias y mercados interiores.
17. La artesanía.
18. Patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, de interés de Galicia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo
149,1 28ª CE; archivos, bibliotecas y museos de interés para la Comunidad Autónoma, y que no sean de titularidad estatal; con-
servatorios de música y servicios de Bellas Artes de interés para la Comunidad.
19. El fomento de la cultura y de la investigación en Galicia, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149,2 CE.
20. La promoción y la enseñanza de la lengua gallega.”
21. La promoción y la ordenación del turismo dentro de la Comunidad.
22. La promoción del deporte y la adecuada utilización del ocio.
23. Asistencia social.
24. La promoción del desarrollo comunitario.
25. La creación de una Policía Autónoma, de acuerdo con lo que disponga la ley orgánica prevista en el artículo 149,1 29ª CE.
26. El régimen de las fundaciones de interés gallego.
27. Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas.
28. Los centros de contratación de mercancías y valores, de conformidad con las normas generales de Derecho mercantil.
29. Cofradías de Pescadores, Cámaras de la Propiedad, Agrarias, de Comercio, Industria y Navegación y otras de naturaleza
equivalente, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149 CE.
30. Normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149,1 23ª.
31. Publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos.
32. Las restantes materias que con este carácter y mediante ley orgánica sean transferidas por el Estado.

124
sinceros, no pocas, y a veces ominosas som-
bras.
Es necesario destacar “prima facie” una cues-
tión, que hoy parece ya olvidada. Y es que
durante su vigencia ha transcurrido el más
largo período de paz, bajo un régimen par-
lamentario democrático, de toda la historia
del constitucionalismo español. Desde esta
perspectiva, como norma que ha posibilitado
el desarrollo de la convivencia entre los ciu-
dadanos y pueblos que conforman España,
no podemos sino congratularnos de la exis-
tencia del texto constitucional, que no mere-
ce, desde esta perspectiva, sino los mayores
elogios.
Por otra parte desde el punto de vista de la
racionalización y modernización del Estado,
entendido éste término ahora ya en su sig-
nificado más amplio, es necesario también
destacar los aspectos positivos que ha tenido
el texto constitucional. En tal sentido hago
mías las palabras de FERNÁNDEZ DÍAZ44
quien, desde la perspectiva de racionalidad
de la organización del Estado, afirma: “... la
flexibilidad del Estado autonómico es una de
sus mayores virtudes. Por un lado, permite la
integración de los hechos diferenciales, y, por
otro, ha posibilitado la adecuación de una ho-
mogeneidad estructural, requisito imprescin-
dible para el funcionamiento equilibrado del
Estado.
Todas las Comunidades Autónomas,
en el proceso de perfeccionamiento, han de ser
consideradas básicamente iguales en relación
con la distribución de competencias y con su
participación en las decisiones del Estado.
El funcionamiento ordinario del Es-
tado, aunque para su perfeccionamiento aún
precisa de algunas cuestiones mejorables, he-
mos de constatar que ha alcanzado cotas nota-
bles de consolidación y eficacia.”
44 FERNÁNDEZ DÍAZ, J. “Presentación: El Desarrollo del Título VIII y el modelo autonómico español”, en Administraciones
Públicas y Constitución.... Op. Cit. p. 781.
45 ARTOLA, M.; Entrevista. EL PAIS. Domingo 10 de abril de 2005, pp. 6 y 7.
125
Ahora bien, cuestión distinta, a mi juicio, la
constituye el tema que ocupa el presente es-
crito, la relativa a la distribución de compe-
tencias Estado y Comunidades Autónomas,
y específicamente la solución dada por la
Constitución al modelo territorial de Estado.
En este sentido, y no obstante haberse opera-
do la más amplia, profunda y rápida transfor-
mación de la estructura de un Estado, desde
un modelo totalmente centralista, a uno de
los más descentralizados del mundo, las so-
luciones adoptadas en materia de ordenación
territorial del Estado dejan de ser todo lo pa-
cíficas que sería deseable.
Es necesario reseñar que la Constitución,
como punto de encuentro, como modelo de
convivencia entre los pueblos que conforman
la nación española a que se refiere el texto
constitucional, no ha tenido, al menos en
determinados ámbitos de su territorio, todo
el éxito esperado. Las tensiones centrífugas,
especialmente en algunas de las Comunida-
des denominadas “históricas” son cada día
más patentes. Se suceden las intervenciones,
las actuaciones y los proyectos que muestran
un debilitamiento de la estructura del Estado.
Son ilustrativas en tal sentido las palabras re-
cientemente pronunciadas en una entrevista
por el historiador español ARTOLA,45 quien
sobre el particular señala: “... [En relación con
la cuestión del debate territorial actual y su in-
tensidad] Porque este planteamiento naciona-
lista, autonomista, independentista, es decir,
con los matices que se quiera en su momento,
ha ido evolucionando desde la transición hasta
devenir en una situación completamente nue-
va que ha producido un cambio en la relación
de fuerzas. Es cierto que había habido deter-
minados movimientos que pudiéramos llamar
disgregadores, pero nunca se había llegado a la
situación actual ¿Y qué es lo que hay de nue-
vo? ¿Qué es lo que estimula la secesión? Pues el
hecho real de que no hay ningún incentivo, o
apenas hay incentivos, para mantener la inte-
gridad territorial...”
Desde un punto de vista estrictamente técnico
jurídico estimo que, si bien el sistema de des-
centralización operado por la Constitución
de 1978 es positivo, no es menos cierto que
su indefinición, su carácter abierto, su falta
de concreción acerca, no sólo ya de las com-
petencias que pueden asumir las Comunida-
des Autónomas, si no del número de éstas, ha
estimulado una permanente reivindicación
de competencias que hoy, ya transferidas la
casi totalidad de las mismas que pueden ser
126
cedidas sin que resulte afectada la existencia
misma del Estado, nos ha conducido a una
situación clave, y crucial de nuestra historia.
Situación que habrá de ser solucionada con
templanza y con la mayor premura posible
dada la gravedad del problema suscitado. Es-
peremos que los conflictos y problemas exis-
tentes se solventen y que la Constitución siga
cumpliendo sus funciones, constituyendo un
ámbito de convivencia y permitiendo el de-
sarrollo democrático, inspirado en los prin-
cipios de solidaridad y cooperación de todas
las personas y de todos los pueblos que in-
tegran lo que secularmente ha sido conocida
como España.
 ALGUNAS NOTAS DE ACTUALIDAD ACERCA
DEL SENADO DE ESPAÑA*

Pablo García Mexía

Profesor Doctor de Derecho Constitucional
Universidad Carlos III de Madrid
Letrado de las Cortes Generales de España

I. INTRODUCCIÓN: 2004, UN AÑO secreto de la gran cuestión de España, la te-

DE INFLEXIÓN. rritorial. Ni aun prestando servicios en una
Llegué al Senado hace unos tres años, en fe-
brero de 2002. Nunca antes había tenido oca-
sión de prestar mis servicios en esta Cámara,
tras casi una década entre el Congreso de los
Diputados y “el otro Parlamento con sede en
Madrid”, la Asamblea de Madrid. Siempre
había escuchado de mis compañeros aquí
destinados que se trataba de una Cámara
muy “singular”, pero achacaba ese calificati-
vo casi a la rutina coloquial: ¿qué institución
no es “singular”, sobre todo si uno trabaja en
ella? Transcurridos estos tres años, debo no
obstante decir que verdaderamente el Sena-
do presenta rasgos de gran singularidad que
me atrevería incluso a afirmar no se perci-
ben hasta tanto no se ha trabajado entre sus
muros; uno de ellos destaca sobremanera de
entre cualquier otro: el Senado esconde el
Administración (parlamentaria) autonómi-
ca había detectado esta cuestión con siquie-
ra lejana profundidad. La vida en el Senado
es escuela diaria de la España autonómica, y
su organización y funcionamiento revelan a
las claras –porque esta sensación se percibe
por cierto tan rápida como nítidamente- que
nada que concierna a la España autonómica
es ajeno al Senado, como a la inversa, nada
que concierna al Senado es, ni puede ser, aje-
no a la España autonómica. En otras palabras,
que –si se permite la expresión- el “problema
territorial” de España se refleja en el Senado
con particularísimas claridad y crudeza; en
tanto que ninguna reforma –ésta es en todo
cuanto se refiere al Senado la palabra talis-
mán- podrá acometerse en el Senado sin ser
conscientes de que la misma tendrá siempre
una repercusión, mayor o menor, en nuestro

* Con título levemente retocado, el presente trabajo será en breve publicado en España, dentro de la obra colectiva Informe de
las Comunidades Autónomas 2004, editada por el Instituí de Dret Pùblic-Instituto de Derecho Público de la Universidad de
Barcelona.

127
sistema autonómico (más allá de su inevitable
proyección en la totalidad del sistema consti-
tucional). Aun cuando sólo fuera en este sen-
tido, la –por “huera” (Punset)- tan denostada
etiqueta de territorialidad del artículo 69.1 de
la Constitución no deja paradójicamente de
marcar su impronta en la institución senato-
rial.
Sabido es que, por todo ello, y por algunas ra-
zones más propias de la coyuntura política de
que se tratase, ninguna reforma del Senado
se ha llevado aún a cabo, más allá de la que,
sin llegar más lejos, felizmente desembocó en
la revisión reglamentaria de 1994. No es éste
desde luego el lugar para explorar los verda-
deros “océanos de tinta” que sobre ello se han
vertido en nuestro país prácticamente desde
1978. Ni siquiera para sintetizar los sucesivos
intentos de reforma que, con independencia
del de 1994, fueron naciendo y muriendo.
Baste lo dicho hasta ahora, y a modo de in-
troducción, para ambientar al lector en los
antecedentes de un año en la vida del Senado,
2004, el que aquí se analizará, que de alguna
manera podría haber supuesto un punto de
inflexión en la tan cuestionada trayectoria de
esta Cámara, evidentemente propiciado por
la alternancia en el poder surgida de las elec-
ciones del día 14 de marzo de 2004.
No será descartable que se comparta esta opi-
nión tras el examen de los eventos que a lo
largo de este año se han venido produciendo
en la Casa, y que agruparemos bajo las suce-
sivas rúbricas de “acontecimientos de índole
general” (en tanto que no específicamente
autonómicos), “novedades del inicio de la
VIII Legislatura”, “iniciativas parlamentarias
de contenido autonómico”, y “actividades de
la Comisión General de las Comunidades
Autónomas”, seguidas de unas “conclusiones
y valoraciones finales”.
Una advertencia metodológica, antes de
adentrarnos en lo anunciado: el peso funda-
mental del trabajo basculará como es natural
128
sobre los asuntos de contenido autonómico,
entendiendo por tales, aquéllos que afecten
a la organización de las Comunidades Au-
tónomas (CC.AA.), a su funcionamiento
institucional o al régimen de distribución de
competencias entre el Estado y las mismas.
Nada de ello será sin embargo óbice para que
comentemos siquiera tangencialmente esos
“acontecimientos de índole general” –es decir,
de contenido no estrictamente autonómico-,
a que acabamos de referirnos, pues su gran
importancia haría difícilmente justificable su
omisión. Con ellos empezamos.
II. ACONTECIMIENTOS DE ÍNDOLE
GENERAL.
Tres han sido los acontecimientos de índole
general que por su particular relevancia de-
bemos reseñar: el primero de ellos, la refor-
ma reglamentaria del artículo 49, apartados 2
y 3, presenta un perfil rutinario, puesto que al
fin y al cabo se efectúa al inicio de cada Legis-
latura, siempre que la correspondiente regla-
mentación gubernamental altera la organiza-
ción de algún ministerio. Se aprobó durante
la sesión plenaria de 12 de mayo de 2004, y
adecua el sistema senatorial de Comisiones a
la nueva estructura ministerial.
De mayor calado es una segunda reforma
del Reglamento del Senado, la que modificó
los artículos 20 y 67, en materia de solicitu-
des de documentación. La presente reforma
tiene por objeto permitir que los Senadores
puedan realizar solicitudes de documenta-
ción, de igual manera que lo hacen los Di-
putados. Concretamente, se modificó el ar-
tículo 20, relativo a los derechos y deberes
de los Senadores, introduciendo un aparta-
do segundo que viene a recoger los mismos
términos del artículo 7 del Reglamento del
Congreso de los Diputados. Asimismo, se
modificó el artículo 67 relativo a la solicitud
de documentación por parte de las Comi-
siones, de manera que su procedimiento se
ajusta ahora al que se introduce en el aparta-
do segundo del artículo 20 para las solicitu-
des individuales de los Senadores. La refor-
ma se aprobó en la sesión plenaria del día 3
de noviembre de 2004.
En tanto que el tercer acontecimiento es de
mucho mayor alcance, como quiera que
nunca antes se había producido: se trata de
la aprobación de diversas propuestas de veto
con ocasión del debate presupuestario. Fue-
ron exactamente cuatro, respectivamente
presentadas por los Grupos Parlamentarios
Popular, de Senadores Nacionalistas Vas-
cos, Catalán en el Senado de Convergencia i
Unió y Mixto (a instancias del Senador Anxo
Quintana, del Bloque Nacionalista Galego).
Su tramitación resultó altamente polémica,
estando en liza la procedencia o no de que
las mismas fueran votadas en la Comisión de
Presupuestos con anterioridad a su remisión
al Pleno. Finalmente, se optó por que fueran
votadas en la Comisión, que aprobó la del
Grupo Mixto (no fue pues reglamentaria-
mente preciso someter a votación las demás)
en su sesión de 9 de diciembre de 2004. Lo
mismo sucedió en la sesión plenaria de 13 de
diciembre de 2004, con lo que por primera
vez en la historia de la Constitución de 1978,
el Senado vetaba un proyecto de ley de Pre-
supuestos Generales del Estado. Ello motivó
la obvia imposibilidad de dar cauce al trámite
de debate y votación de enmiendas en el Ple-
no del Senado, y la inmediata devolución del
proyecto al Congreso, para que, en su caso, y
de obtenerse la pertinente mayoría absoluta,
éste levantara el veto senatorial, como final-
mente sucedió.
III. NOVEDADES DEL INICIO DE LA
VIII LEGISLATURA.
Si alguna afirmación es difícilmente discuti-
ble respecto de la vida del Senado es la de que
el arranque de la VIII Legislatura ha traído
consigo un muy considerable elenco de no-
vedades, de variada índole, y algunas de ellas
de muy notable trascendencia.
129
1. Los recursos de inconstitucionalidad
promovidos por Comunidades Autónomas
contra leyes aprobadas por las Cortes Ge-
nerales.
En una de sus primeras reuniones, la de 20 de
abril de 2004, y tras oír al respecto a los Porta-
voces de la Cámara, la Mesa adoptaba ya una
decisión de importancia, que ponía fin a una
práctica emprendida durante la Legislatura an-
terior, relativa a la personación y formulación
de alegaciones por la Cámara en los recursos
de inconstitucionalidad promovidos por Co-
munidades Autónomas contra Leyes aproba-
das por las Cortes Generales. De esta forma,
la Mesa volvía a los criterios tradicionales por
ella aplicados, consistentes en personarse y for-
mular alegaciones exclusivamente en aquellos
recursos y cuestiones de inconstitucionalidad
en los que se alegue un vicio de procedimiento
ocurrido durante la tramitación en el Senado
y a los solos efectos de defender la correcta ac-
tuación de la Cámara.
2. La presentación del Gobierno ante el
Senado.
De mucha mayor relevancia fue la presenta-
ción del Gobierno ante el Senado, formaliza-
da en la sesión plenaria del día 11 de mayo de
2004, a petición del propio Gobierno, recu-
perando así una práctica parlamentaria inau-
gurada a comienzos de la II Legislatura (di-
ciembre de 1982) y continuada únicamente a
inicios de la III (octubre de 1986). La presen-
tación del Gobierno consistió en un debate
con una intervención del Presidente del Go-
bierno seguida de un turno de Portavoces de
menor a mayor, de diez minutos cada uno, y
del cierre del debate por el propio Presidente
del Gobierno. Las distintas formaciones po-
líticas integradas en el Grupo Parlamentario
Mixto intervinieron también, dentro del tur-
no asignado al mismo.
Durante su alocución, el Presidente del Go-
bierno resaltó su voluntad de establecer un
marco de diálogo, debate y comparecencia
frecuente para sus relaciones y las del con-
junto del Gobierno, con el Senado. Defendió
la necesidad de celebrar con carácter anual
el Debate sobre el Estado de las Autonomías,
como prescriben las normas reglamentarias
de la Cámara, al tiempo que indicó que la re-
forma del Senado ocupa un lugar central en
la agenda política del Gobierno, dentro del
más amplio marco de la reforma constitu-
cional que se propone acometer, y ello como
condición para la cohesión de España y el
respeto a la identidad de las distintas CC.AA.
Una reforma que se emprendería con el ase-
soramiento y apoyo del Consejo de Estado, y
para la que dijo estar a la espera de las pro-
puestas que desde la propia Cámara pudieran
surgir. En síntesis, sobre la voluntad del Go-
bierno de acometer tal reforma, el Presidente
señaló en una de sus réplicas, que “esta vez va
en serio”.
En cuanto a las reformas estatutarias, el
Presidente del Gobierno manifestó que el
Gobierno las apoyaría, siempre y cuando
cumpliesen dos condiciones: el respeto a
la Constitución y el respaldo de un amplio
consenso político y social. El Presidente
subrayó también su decisión de multipli-
car los espacios de diálogo y encuentro
con las CC.AA, a través de entrevistas bi-
laterales, de la I Conferencia de Presidentes
Autonómicos (que se propuso convocar)
y de la participación de las CC.AA. en los
pertinentes foros de decisión de la Unión
Europea. En esta misma línea, destacó su
propósito de reformar el actual modelo
de financiación autonómica, impulsar el
reconocimiento, protección y uso de las
lenguas oficiales de las CC.AA., y realzar
el perfil competencial de los ayuntamien-
tos, merced a la institucionalización de las
relaciones con la Federación Española de
Municipios y Provincias, y a la elaboración
anual de un informe sobre la situación de
las corporaciones locales, para su posterior
debate en el Senado.
130
En sus réplicas, el tono general de los Gru-
pos Parlamentarios fue de apertura al diálogo
propuesto por el Presidente del Gobierno. Esa
misma fue la disposición manifestada por el
Portavoz del Grupo Parlamentario Popular, si
bien éste recalcó que su Grupo no comparte
la conveniencia de reformar la Constitución,
propugnada por el Presidente del Gobierno;
así como la necesidad de que, si ésta se eje-
cuta finalmente, será preciso concretar sus
términos en mayor medida.
3. El uso en la Cámara de las lenguas ofi-
ciales en las Comunidades Autónomas.
Otro muy importante frente de innovaciones
para la vida de la Cámara viene representado
por el uso en la misma de las lenguas oficiales
en las Comunidades Autónomas. El asunto
fue muy pronto objeto de debate –en el pro-
pio mes de abril de 2004- en los órganos de
gobierno del Senado, lo que movió entonces
a la Presidencia, dadas sus considerables im-
plicaciones técnicas, económicas y adminis-
trativas en general, a solicitar un informe al
respecto a la Secretaría General. Informe que
además arrancaba de la moción aprobada
por unanimidad de todos los Grupos Parla-
mentarios el día 25 de mayo de 2004, por la
que el Senado, en su condición de Cámara de
representación territorial, impulsaría, antes
de final de ese año, la reforma del Reglamen-
to de la Cámara con el fin de hacer posible la
utilización de las lenguas que tengan carácter
oficial en alguna Comunidad Autónoma en
sus sesiones.
El informe de la Secretaría General fue pre-
sentado a la Mesa y a la Junta de Portavoces
de la Cámara el día 5 de octubre de 2004. En
lo esencial, el informe abre la posibilidad a la
ampliación del uso de las lenguas cooficiales
a todas las sesiones de la Comisión General
de las Comunidades Autónomas, como pri-
mer paso para que, al compás de los proyec-
tos de reforma de la Cámara, surjan ulteriores
propuestas de ampliación del uso de las len-
guas cooficiales a otros órganos del Senado.
Su contenido fue respaldado por todos los
Grupos, si bien dos de ellos, el de la Entesa
Catalana de Progrès y el Catalán en el Sena-
do de Convergència i Unió propugnaron la
necesidad de llegar más allá de lo que el mis-
mo planteaba como inmediatamente aplica-
ble, primordialmente en el sentido de abrir
el uso de las lenguas cooficiales en sesiones
plenarias de control. Se constató la general
voluntad de acuerdo sobre el asunto, y se de-
cidió que la Presidencia remitiera a los Gru-
pos propuestas concretas de avance, elaborar
un calendario para los posteriores pasos, así
como solicitar apoyo de los Parlamentos Au-
tonómicos con experiencia en la materia.
La Junta de Portavoces de 23 de noviembre
de 2004 tomó conocimiento de la plena dis-
posición a ofrecer su apoyo de aquellos Parla-
mentos Autonómicos a los que la Presidencia
se había dirigido para solicitar su colabora-
ción; y tras prolijo debate acerca de detalles
de un posible acuerdo, expresó su parecer fa-
vorable a dejar patente la voluntad política de
todos los Grupos Parlamentarios de avanzar
al respecto.
Mientras que en reunión de la Junta de Porta-
voces de 30 de noviembre de 2004, se decidía
trasladar a la Comisión de Reglamento el in-
forme sobre la ampliación del uso de las len-
guas cooficiales en el Senado, el documento
presidencial de propuestas relativas al uso de
las mismas y las actas de las reuniones de la
Junta de Portavoces inclusivas de los corres-
pondientes debates, a fin de que la Comisión
pudiera iniciar el estudio de una posible re-
forma del Reglamento del Senado orientada
a la ampliación del uso de dichas lenguas en
la Cámara. Siguiendo tales pautas, la Mesa y
los Portavoces de la Comisión de Reglamen-
to mantuvieron su primera reunión el 22 de
diciembre de 2004. El deseo de la Presidencia
y de los Grupos es el de que la reforma esté
lista para el período de sesiones que se inicia
en febrero de 2005.
131
Los trabajos de la Comisión de Reglamento
se centrarán en el ya citado documento pre-
sidencial de propuestas, basado en el informe
de la Secretaría General. En primer lugar, el
documento recoge la voluntad de efectuar la
reforma reglamentaria que permita el uso de
las lenguas autonómicas en todas las sesio-
nes de la Comisión General de las CC.AA.,
una posibilidad que como es sabido sólo se
permite hoy para los Debates sobre el Estado
de las Autonomías. El documento prevé tam-
bién la posibilidad de que el Boletín Oficial
de las Cortes (Sección Senado) publique en
castellano y en la lengua cooficial correspon-
diente la iniciativa en cuestión, siempre que
su autor la presente en ambas lenguas; aho-
ra bien, ello sólo será posible respecto de las
iniciativas de índole no legislativa, pues las
leyes seguirán publicándose tan sólo en cas-
tellano. En tercer lugar, la propuesta permite
que los senadores formulen sus preguntas en
una lengua autonómica durante las sesiones
plenarias de control, con traducción conse-
cutiva al castellano, si bien las réplicas a la
autoridad compareciente deberán formularse
sólo en castellano. Por último, el uso de las
lenguas cooficiales en los demás órganos de
la Cámara, en especial otras Comisiones, se
inscribirá en el marco de la futura reforma
constitucional.
4. Las preguntas al Presidente del Go-
bierno.
Una de las novedades de mayor trascenden-
cia del inicio de esta VIII Legislatura fue sin
lugar a dudas la voluntad del Presidente del
Gobierno de someterse una vez al mes a las
sesiones de control al Gobierno. Ello suponía
una nueva brecha en nuestra tradición cons-
titucional, pues en ninguna otra ocasión an-
terior había sucedido así desde 1978. Como
es sabido, hubo un intento de que así fuera
durante la VII Legislatura, y cerca se estuvo
de un acuerdo, pero la intención del anterior
Gobierno de combinar esta comparecencia
mensual en el Senado con una comparecen-
cia menos de las entonces formalizadas ante
el Congreso de los Diputados hizo que la en-
tonces oposición desestimara la idea. En esta
VIII Legislatura, la comparecencia mensual
del Presidente del Gobierno para responder
preguntas en el Senado se sustancia con in-
dependencia de las que aquél esté obligado a
formalizar ante el Congreso.
De acuerdo con ello, el Presidente del Gobier-
no contesta siete preguntas en una serie de
dos plenos, a razón de cuatro y tres en cada
uno de ellos, de las cuales una corresponde
siempre en todo pleno al Grupo Parlamenta-
rio Popular en el Senado, como Grupo mayo-
ritario de la oposición, y el resto, a los demás
Grupos Parlamentarios, salvo el Socialista.
La primera comparecencia del Presidente del
Gobierno ante el Pleno del Senado para dar
contestación a las preguntas formuladas por
los Senadores tuvo lugar en la sesión del día
17 de noviembre de 2004, sin que se celebrase
ninguna en el mes de diciembre de 2004, al
no estar previstas durante el mismo sesiones
de control al Gobierno.
5. El Debate sobre el Estado de las Au-
tonomías.
Como se ha podido ya deducir de las palabras
pronunciadas por el Presidente del Gobierno
durante la sesión plenaria de 11 de mayo de
2004, otra más de las variaciones introduci-
das en la presente Legislatura es la de celebrar
anualmente el Debate sobre el Estado de las
Autonomías, previsto con esa periodicidad
en el Reglamento del Senado.
A mediados del mes de noviembre de 2004,
la Junta de Portavoces comenzó a ponderar
la fecha más adecuada para su celebración.
En el momento de escribirse estas páginas
(enero de 2005), continúa sin tenerse certeza
sobre la misma, si bien una cosa parece clara:
de celebrarse en 2005, el Debate tendrá lu-
gar antes de las elecciones autonómicas vas-
cas, previstas para el próximo mes de mayo.
132
Y puesto que no es posible que el mismo se
celebre en fechas inmediatamente anteriores
al 20 de febrero de 2005, en que se desarro-
llará el referendo sobre la Constitución Eu-
ropea, todo apunta a los meses de marzo o
abril como con mucho los más probables a
este efecto.
6. La I Conferencia de Presidentes Au-
tonómicos.
Concluimos este largo capítulo de noveda-
des con la última, aunque no en absoluto la
menos importante de ellas, la I Conferencia
de Presidentes Autonómicos, que tuvo lugar
en la sede del Senado el día 28 de octubre de
2004. Como es notorio, era la primera vez
que una reunión de este tipo tenía lugar en
España, al congregar oficialmente al Presi-
dente del Gobierno y a los de todas y cada
una de las CC.AA., junto a los Presidentes de
las dos Ciudades con Estatuto de Autonomía
(Ceuta y Melilla). La reunión tuvo un orden
del día centrado en la financiación del siste-
ma sanitario, tal y como se había acordado en
las reuniones preparatorias mantenidas por
el Ministro de Administraciones Públicas y
los Consejeros autonómicos competentes.
Ello no fue sin embargo obstáculo para que
los asistentes tuvieran ocasión de departir
menos formalmente acerca de otros asuntos
de interés común, no sólo durante la propia
reunión, sino también con ocasión del al-
muerzo que S.M. el Rey ofreció a todos ellos
en el Palacio Real, que puso solemne fin a la
Conferencia.
Por otro lado, ya el día 15 de junio de 2004 se
había celebrado en la propia sede del Senado
la 45ª reunión de la Conferencia para Asun-
tos Relacionados con las Comunidades Eu-
ropeas (CARCE). Ello obedece al Protocolo
de Intenciones suscrito ya durante la pasada
Legislatura entre el Senado y el Ministerio de
Administraciones Públicas, para favorecer
la presencia y contribución del Senado en el
conocimiento y examen del proceso de parti-
cipación de las Comunidades Autónomas en
los asuntos comunitarios europeos, en cuya
virtud un representante de cada uno de los
Grupos Parlamentarios puede asistir en ca-
lidad de observador a la correspondiente re-
unión. La Mesa de la Cámara, oída la Junta de
Portavoces, había acordado en su reunión de
8 de junio de 2004 el mantenimiento durante
la VIII Legislatura de dicho Protocolo de In-
tenciones.
IV. INICIATIVAS PARLAMENTARIAS
DE CONTENIDO AUTONÓMICO.
Realizamos a continuación un repaso, casi
telegráfico, de las iniciativas parlamentarias
de contenido autonómico que se han sustan-
ciado a lo largo de 2004, entendiendo por ta-
les, como ya antes advertíamos, aquéllas que
afecten a la organización de las CC.AA., a su
funcionamiento institucional o al régimen de
distribución de competencias entre el Esta-
do y las mismas. Las dividiremos en cuatro
bloques, respectivamente relativos a propo-
siciones de ley, mociones, interpelaciones y
preguntas.
1. Proposiciones de ley.
Se trata de las siguientes:
- Proposición de Ley de modificación de
la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, Ge-
neral Presupuestaria, para dar transpa-
rencia a las balanzas fiscales y presupues-
tarias entre las Comunidades Autónomas
y la Administración General del Estado.
(Autor: Grupo Parlamentario Catalán en
el Senado de Convergència i Unió). El
Pleno de 26 de mayo de 2004 rechazó su
toma en consideración.
- Proposición de Ley Orgánica de modi-
ficación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional,
para la elección de magistrados a pro-
puesta de las Comunidades Autónomas.
133
(Autor: Grupo Parlamentario Catalán en
el Senado de Convergència i Unió). El
Pleno de 16 de noviembre de 2004 recha-
zó su toma en consideración.
-Proposición de Ley de modificación de
la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Ge-
neral de Estabilidad Presupuestaria. (Au-
tor: Grupo Parlamentario Popular en el
Senado). El Pleno de 1 de diciembre de
2004 aprobó su toma en consideración
(vid. BOCG-Senado, serie IIIA, núm. 13
(a), de 29 de octubre de 2004).
2. Mociones.
Fueron éstas:
- Moción del Grupo Parlamentario Socia-
lista por la que el Senado considera que el
proceso de adaptación institucional re-
quiere la apertura de un nuevo ciclo po-
lítico que logre la reforma de la Cámara
y su adecuación a los cambios operados
en nuestra realidad autonómica. Fue reti-
rada en la sesión plenaria de 12 de mayo
de 2004.
- Moción del Grupo Parlamentario En-
tesa Catalana de Progrès por la que el
Senado constata que el modelo de finan-
ciación autonómica no ha resuelto las ne-
cesidades de las Comunidades Autóno-
mas, y se insta al Gobierno a acordar con
la Generalidad de Cataluña y aquellas
Comunidades Autónomas que lo solici-
ten los mecanismos necesarios para la re-
visión de dicho sistema de financiación.
Fue retirada en la sesión plenaria de 12
de mayo de 2004.
- Moción de los Grupos Parlamentarios
de Senadores Nacionalistas Vascos, Cata-
lán en el Senado de Convergència i Unió
y Mixto por la que se insta al Gobierno
a la adopción de determinadas medidas
para impulsar la representación de las
 Comunidades Autónomas en las institu-
ciones de la Unión Europea. Se aprobó
con enmiendas en la sesión plenaria de
25 de mayo de 2004.
- Moción de los Grupos Parlamentarios
Catalán en el Senado de Convergència i
Unió, de Senadores Nacionalistas Vascos
y Mixto por la que se insta a la Cámara
a impulsar la reforma del Reglamento
del Senado con el fin de hacer posible la
utilización de cualquiera de las lenguas
que tienen carácter oficial en alguna de
las Comunidades Autónomas, así como a
que el Gobierno fomente el plurilingüis-
mo en la Administración General del Es-
tado y ante la Unión Europea. Se aprobó
con enmiendas en la sesión plenaria de
25 de mayo de 2004.
- Moción de los Grupos Parlamentarios
de Senadores Nacionalistas Vascos, Cata-
lán en el Senado de Convergència i Unió
y Mixto por la que se insta al Gobierno a
la adopción de determinadas medidas en
relación con el reconocimiento institu-
cional de las Comunidades Autónomas y
de sus lenguas cooficiales en el seno de la
Unión Europea. Se aprobó con enmien-
das en la sesión plenaria de 20 de octubre
de 2004.
- Moción del Grupo Parlamentario Mix-
to por la que se insta al Gobierno a trans-
ferir a las Comunidades Autónomas la
competencia para convocar consultas y
referéndums populares. Fue rechazada
en la sesión plenaria de 16 de noviembre
de 2004.
3. Interpelaciones.
Se sustanciaron las siguientes:
- De D. Antonio Germán Beteta Barreda,
del Grupo Parlamentario Popular en el
Senado, sobre las características del nue-
134
vo modelo que se pretende para la finan-
ciación de las Comunidades Autónomas.
Dio lugar a la moción consecuencia de
interpelación por la que se insta al Go-
bierno para que cualquier reforma del
actual modelo de financiación de las
Comunidades Autónomas se realice por
acuerdo unánime en el Consejo de Políti-
ca Fiscal y Financiera, que se aprobó con
enmiendas en la sesión plenaria de 15 de
junio de 2004.
- De D. Pere Macías i Arau, del Grupo
Parlamentario Catalán en el Senado de
Convergència i Unió, sobre el criterio del
Gobierno en relación con la necesidad de
preservar la unidad del catalán como una
sola lengua, con sus correspondientes va-
riantes lingüísticas. Dio lugar a la moción
consecuencia de interpelación por la que
se insta al Gobierno a la adopción de de-
terminadas medidas en relación con las
lenguas cooficiales en el seno de la Unión
Europea, que fue retirada en la sesión
plenaria de 30 de noviembre de 2004.
4. Preguntas.
Solamente se tramitó una:
-De D. José María Chiquillo Barber, del
Grupo Parlamentario Popular en el Se-
nado, sobre las previsiones del Gobierno
respecto a mantener el valenciano en la
relación de lenguas cooficiales de Espa-
ña para su reconocimiento en la Unión
Europea.
V. ACTIVIDADES DE LA COMISIÓN
GENERAL DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
La Comisión General de las Comunidades
Autónomas ha celebrado seis sesiones, desde
su constitución el día 12 de mayo de 2004. Su
arranque fue intenso, tanto por el número de
sesiones (cuatro en un mes y medio), como por
la gran trascendencia política de las mismas (se
referían a asuntos, bien de enorme interés para
la Comisión -al afectar a la política autonómica
del Gobierno-, bien de encendida disputa in-
terpartidaria). Durante el otoño, no obstante,
el ritmo de actividad decayó ligeramente, como
consecuencia de la intensificación de otros tra-
bajos parlamentarios que absorbieron la acti-
vidad de los vocales de la Comisión (la ley de
violencia de género o el proyecto de presupues-
tos principalmente), y también muy probable-
mente a resultas del quebranto de salud sufrido
por su Presidente, el senador Juan José Laborda,
quien aún no ha podido reanudar su actividad
como tal. Durante su ausencia, desde mediados
de octubre de 2004, la Vicepresidenta Primera
de la Comisión (Senadora Isabel López Aules-
tia) ha venido desempeñando la presidencia en
funciones. Dicho lo cual, describiremos breve-
mente el contenido de las seis sesiones hasta
ahora celebradas.
1. Sesión de 12 de mayo de 2004.
Bajo la Presidencia del Presidente de la Cá-
mara, la primera sesión de la Comisión es-
tuvo destinada a su propia constitución, pre-
via elección de los miembros de su Mesa. La
misma quedó configurada por los siguientes
senadores:
Presidente: Juan José Laborda Martín
Vicepresidenta 1ª: Isabel López Aulestia
Vicepresidente 2º: Víctor Manuel Vázquez
Portomeñe
Secretario 1º: Luis Angel Lago Lage
Secretario 2º: Anxo Manuel Quintana Gon-
zález
Secretario 3º: Alberto Pindado González (fa-
llecido) (sustituido el 29 de junio de 2004 por
Ignacio Burgos Pérez)
Secretaria 4º: Rosa Romero Sánchez
2. Sesión de 3 de junio de 2004.
Fue ésta una sesión de capital importancia,
resaltada por el propio Ministro de Admi-
135
nistraciones Públicas compareciente (Sevilla
Segura), al indicar que se trataba de su pri-
mera comparecencia parlamentaria en tal
condición, en cualquiera de las dos Cámaras.
Su objeto era informar sobre las líneas gene-
rales de la política autonómica del Gobierno,
y se sustanció a petición propia. Lógica con-
secuencia de todo lo dicho fue la inusitada
expectación que la sesión despertó entre los
representantes de las CC.AA., quienes acu-
dieron a la misma prácticamente en su to-
talidad (tan sólo estuvieron ausentes los co-
rrespondientes a Euskadi y Asturias), junto
a los de Ceuta y Melilla. Asistió además un
Presidente autonómico, el de la Comunidad
Autónoma de Aragón (Sr. Iglesias Ricou).
En su intervención, el Ministro de Adminis-
traciones Públicas recalcó la idea de coope-
ración, como norte principal de la política
autonómica del Gobierno, jalonada por el
diálogo institucional. Además, el Gobierno
se propone completar los traspasos compe-
tenciales pendientes y modificar el sistema
de financiación.
Las reformas que conducirán al perfecciona-
miento de los mecanismos de cooperación
(para cuya elaboración el Ministro ha detec-
tado una clara voluntad autonómica de par-
ticipación) serían en concreto las que siguen:
primero, la mejora de las fórmulas de coope-
ración entre CC.AA. y Gobierno central, a
través de la convocatoria de la Conferencia
de Presidentes Autonómicos, la revitalización
de las conferencias sectoriales y la instrumen-
tación de la participación autonómica en las
instituciones y órganos de la Unión Europea
(sin olvidar el respaldo en los mismos de sus
lenguas cooficiales). Segundo, la reforma del
Senado, sobre la base del asesoramiento que
se reciba del Consejo de Estado. Tercero, la
reforma estatutaria, sin que sea el objetivo del
Gobierno en este sentido el de reescribir la
Constitución, por lo que no debería necesa-
riamente existir una secuencia lógica sobre
este asunto entre la reforma constitucional y
la reforma de los Estatutos, y sin que a este
respecto exista una voluntad gubernamental
de abrir un período constituyente; tampoco
sería de recibo que las reformas de los esta-
tutos se efectuaran poniendo en marcha “la
fotocopiadora”. Cuarto, promoviendo un
gran acuerdo con los ayuntamientos, que les
dote de mayores competencias y de una ma-
yor financiación. Finalmente, reformando el
sistema de financiación autonómica, garan-
tizando la salvaguardia de los principios de
solidaridad e igualdad, junto con el de auto-
nomía financiera.
Por último, el Ministro de Administraciones
Públicas se refirió a la necesidad de revisar las
fórmulas de participación de las CC.AA. en
las decisiones del Estado; y al conveniente re-
fuerzo del Estado central en aras de mejores
servicios, mediante el respeto a los principios
de igualdad (merced a tareas de coordinación
e inspección) y co-gobernanza (que se pre-
tende asegurar con la elaboración de una ley
de agencias y la creación de una agencia de
calidad).
En síntesis, para el Sr. Sevilla Segura, la meta
general del Gobierno es crear una España
“mejor unida”, a la par que nos preguntamos
menos por “el ser de España” que por el “estar
de España”.
3. Sesión de 17 de junio de 2004.
De enorme interés fue también esta sesión,
que contó con la comparecencia de la Minis-
tra de Medio Ambiente (Narbona Ruiz), a pe-
tición de la Generalidad Valenciana, del Go-
bierno de la Región de Murcia, y del Grupo
Parlamentario Popular, para informar de las
características y alcance de la modificación
del Plan Hidrológico Nacional. Como es co-
nocido, el asunto era altamente polémico, en
especial en las CC.AA. más afectadas, dada
la anunciada voluntad del nuevo Gobierno
socialista de aplicar en esta materia políticas
muy dispares de las mantenidas al respecto
136
por los Gobiernos del Partido Popular. De
ahí que también en esta ocasión la asistencia
de representantes de las CC.AA. fuera masi-
va, llegando a comparecer incluso tres Presi-
dentes autonómicos (los de Murcia –Valcár-
cel Siso-, Valencia –Camps Ortiz- y Aragón
–Iglesias Ricou), junto a consejeros de todas
las CC.AA. (salvo Euskadi y Canarias), y de
las dos ciudades con Estatuto de Autonomía.
4. Sesión de 29 de junio de 2004.
Otro tanto puede decirse de la sesión cuarta,
en la que compareció la Ministra de Educa-
ción y Ciencia (Sansegundo Gómez de Cadi-
ñanos), a petición del Grupo Parlamentario
Popular, para informar sobre sus previsiones
con respecto a la aplicación de la Ley Orgáni-
ca 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de
la Educación; y sobre la suspensión, mediante
Real Decreto, de la aplicación de determina-
dos contenidos de la Ley Orgánica 10/2002,
de 23 de diciembre, de Calidad de la Educa-
ción (LOCE). Dados los altos interés y actua-
lidad de la materia, asistió un alto número de
representantes autonómicos (todos, salvo los
de Euskadi, Murcia, Navarra, Extremadura,
y Castilla y León), junto a los consejeros de
Ceuta y Melilla.
5. Sesión de 27 de octubre de 2004.
Fue objeto de esta sesión la comparecencia de
la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimenta-
ción, Dª. Elena Espinosa Mangana, a petición
del Grupo Parlamentario Popular, para expli-
car la situación generada por la propuesta de
la Organización Común de Mercado (OCM)
del azúcar por la Unión Europea. Asistieron
representantes de las CC.AA. de Andalucía,
La Rioja, Murcia, Valencia, Aragón, Castilla-
La Mancha, Islas Baleares, y Castilla y León.
6. Sesión de 4 de noviembre de 2004.
La última sesión de 2004 se dedicó a dos
asuntos. El primero, la comparecencia de la
Ministra de Sanidad y Consumo, Dª. Elena
Salgado Méndez, a petición del Grupo Par-
lamentario Popular, para informar sobre las
medidas a adoptar por su Departamento en
relación con la financiación sanitaria, y con
las listas de espera. Asistieron representantes
de las CC.AA. de Cataluña, Galicia, Asturias,
Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Casti-
lla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas
Baleares, Madrid, y Castilla y León.
El segundo asunto fue el debate y votación
de la moción del Grupo Parlamentario En-
tesa Catalana de Progrès, por la que se insta
al Gobierno a la adopción de determinadas
medidas en relación con la instalación de
plantas desaladoras en las Comunidades Au-
tónomas de Cataluña, de la Región de Murcia
y de Andalucía, así como en la Comunidad
Autónoma Valenciana. La moción fue apro-
bada, con una enmienda presentada por el
Grupo Parlamentario Socialista.
VI. CONCLUSIONES Y VALORACIO-
NES FINALES.
Visto cuanto antecede, resulta ciertamente
difícil no compartir que 2004 ha sido un año
inflexión en la vida del Senado. Más allá de las
Ponencias para su reforma, hacía diez años
(desde la reforma reglamentaria de 1994)
que la Cámara no vivía acontecimientos tan
novedosos para su organización y funciona-
miento, y por supuesto menos aún en tan am-
plio número. El capítulo que en este trabajo
hemos dedicado a las “novedades de la VIII
Legislatura” es el principal (aunque no único)
testimonio de ello.
Al fin y al cabo, un análisis algo más deteni-
do de las principales de estas novedades nos
revela que todas ellas presentan rasgos en
mayor o menor grado trascendentes para el
presente y futuro de la Casa, o para el Estado
autonómico en general. Así, aun cuando un
primer examen de la llamada presentación
del Gobierno nos podría llevar a creer en un
137
simple valor periodístico, el hecho de que el
Presidente y todo su Gobierno comparecie-
ran tras la investidura en el Congreso ante el
Pleno del Senado, hizo posible que aquél se
sometiera a una auténtica sesión de control,
que además, y casi como toda la que se precie
de tal calificación, distó de responder a pautas
simplemente protocolarias, llegando algunos
de sus lances a propiciar momentos de indis-
cutible tensión. Ello situó también al Senado
en el centro del debate político nacional, lo
que en fin de cuentas es muy razonable, si te-
nemos en cuenta que el modelo territorial y
el tema de su propia reforma, forman parte
medular de la actual coyuntura de aquél.
También reviste especial trascendencia el uso
de las lenguas cooficiales en las actividades de
la Cámara: sus consecuencias, como hemos
visto, son políticas, económicas, jurídicas y
organizativas, de ahí que el proceso encami-
nado a su realización se viera necesariamente
encabezado por un informe técnico que per-
mitiera avizorar y sistematizar las dificulta-
des, y proponer vías realistas de actuación.
Asimismo, presenta a mi juicio gran impor-
tancia la posibilidad de formular preguntas,
dentro de las sesiones de control, al Presi-
dente del Gobierno: de esta forma, el Sena-
do asimila sus potestades de control a las del
Congreso de los Diputados, hasta ahora in-
justificado monopolizador del control al Pre-
sidente del Gobierno; lo cual es bien impor-
tante, si tenemos en cuenta el peso político
–a través de su proyección periodística- del
“question time”, especialmente del que prota-
goniza el Presidente.
Resulta igualmente trascendente la voluntad
de respetar el carácter anual del Debate so-
bre el Estado de las Autonomías, cuya última
edición es sabido tuvo lugar en 1997; y ello
no sólo porque se trata de una disposición re-
glamentaria (fue una de las más interesantes
aportaciones de la reforma del Reglamento
de 1994), sino también porque este debate
permite elevar al primer plano de la actua-
lidad política asuntos relativos al sistema au-
tonómico, y al hilo de ello, hacer posibles dos
cosas más: adoptar, por la vía de mociones,
decisiones de interés al respecto; y fomentar
la cooperación, gracias al diálogo, entre el
Estado y las CC.AA. (dimensión vertical), y
también entre las propias CC.AA. (la entre
nosotros tan olvidada dimensión horizontal
de la cooperación).
Por lo demás, si bien la repercusión para el
Senado de la celebración en su sede de la I
Conferencia de Presidentes Autonómicos
apenas si tuvo efectos que fueran más allá de
los protocolarios, el hecho de que se tratase
de la primera vez que la Conferencia se con-
vocaba, unido a su profundo calado político,
otorgó nuevamente a la Cámara un prota-
gonismo muy notable en la opinión pública,
que ayudó en mi opinión a marcar con mayor
nitidez su carácter territorial.
La propia Comisión General de las CC.AA.,
aun cuando –por las razones en su momento
mencionadas- moderó su ritmo durante los
meses de otoño de 2004, celebró en el con-
junto del año un número considerable de se-
siones, varias de las cuales tuvieron además
una gran carga política (cuando no simbóli-
ca, como la del Ministro de Administracio-
nes Públicas, que la eligió para ser su primera
comparecencia parlamentaria en tal condi-
ción), y por ello convocaron a un muy alto
número de representantes de las CC.AA.
Es pues de justicia atestiguar la voluntad del
Gobierno de realzar el perfil del Senado en
nuestro sistema constitucional, y de hacerlo
del modo más apropiado, cual es el de perfec-
cionar su cariz territorial.
Así las cosas, no puede empero ocultarse que
también en 2004 se han manifestado dos fac-
tores que sin duda chocan con esa voluntad.
Uno de ellos es el resultado de la tramitación
de las propuestas de veto al proyecto de ley de
138
Presupuestos Generales del Estado, que por
primera vez prosperaban tras su definitiva
aprobación en pleno. Como consecuencia de
la aprobación, los presupuestos salían del Se-
nado igual que entraron, no siendo pues po-
sible su examen y su enmienda parcial: surgía
de este modo la paradoja de que el uso por el
Senado de su más importante instrumento de
modulación legislativa se volvía en su contra,
reduciendo su intervención en la tramita-
ción legislativa de los presupuestos a la más
completa irrelevancia práctica, a resultas del
posterior levantamiento de los vetos por par-
te del Congreso de los Diputados. En otras
palabras, la posición “de fuerza” del Senado,
lejos de robustecerlo frente al Gobierno, sir-
vió para debilitarlo. Consciente de la prima-
cía jurídico-constitucional del Congreso de
los Diputados, el Gobierno pudo permitirse
el “precio político” del veto senatorial.
El otro factor es la situación en que se en-
cuentra la proyectada reforma de la Cámara,
dentro del más amplio contexto de la reforma
constitucional. Como se sabe, y hemos ade-
más reflejado más arriba, había venido siendo
frecuente, en una Cámara de alguna manera
“acostumbrada” a convivir con los intentos
encaminados a su propia reforma, que la
misma fuera estudiada con detalle en el seno
de una Ponencia creada en su seno, más con-
cretamente en el de la Comisión General de
las CC.AA. No deja pues de ser curioso que,
en el momento en que una profunda reforma
senatorial parece tener más visos de hacerse
finalmente realidad, nada menos que a través
de una revisión de la Constitución, esa inicia-
tiva procedente del propio Senado sea hasta
ahora inexistente. Se conjetura acerca de que
el Debate sobre el Estado de las Autonomías
podría ser “el pistoletazo de salida” para la
más que necesaria participación del Senado
en su propia reforma, participación que jus-
tamente se plasmaría en la constitución de
una Ponencia que comenzara trabajos de es-
tudio y discusión al respecto. No obstante, y
como hemos dicho más atrás, la propia cele-
bración del debate sobre el Estado de las Au-
tonomías (y en todo caso su fecha) es en estos
momentos una incógnita, acentuada tras los
acontecimientos derivados de la aprobación
del llamado “Plan Ibarretxe” en el Parlamen-
to Vasco, el pasado 30 de diciembre de 2004.
Hasta ahora lo único seguro es que el Con-
sejo de Estado desempeñará un papel crucial
en este proceso, merced a la consulta previa
que le girará el Gobierno, así como que las
cúpulas de los –al menos dos grandes- parti-
dos tutelarán su desarrollo (este último dato
responde, como es sabido, al acuerdo alcan-
zado entre el Presidente del Gobierno y el
líder del principal partido de la oposición el
día 14 de enero de 2005). Y bien están ambas
cosas, siempre y cuando ninguna de las dos
implique la consumación de otra paradoja, la
de que los miembros del Senado no tomen
parte alguna en el proceso de maduración del
139
futuro proyecto normativo en que se plasme
su propia reforma, naturalmente sin perjui-
cio de su inexorable participación en el pro-
cedimiento de reforma constitucional “stric-
to sensu”.
Si se considera pues que esta Cámara está
necesitada de una honda reforma, que haga
realidad su hasta ahora imperfecta dimen-
sión territorial, idea que comparto; si se esti-
ma asimismo que el modo más adecuado de
hacer realidad tal reforma es el de acometer
la pertinente revisión de la Constitución, idea
que comparto también; y si se tiene en cuen-
ta que este último proceso -orientado entre
otros a aquel fin-, al menos en sus prolegó-
menos, ha comenzado ya, se percibirá con
claridad la urgencia de que la participación
del Senado en el mismo se inicie a la mayor
brevedad.
140
 LA FINANCIACIÓN EN EL SISTEMA
AUTONÓMICO ESPAÑOL, DESDE UNA
PERSPECTIVA DE DERECHO COMPARADO

José A. Rozas Valdés

Profesor titular de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Barcelona/Abat Oliba CEU

I. PLANTEAMIENTO. territorial- son estrictamente comparables

En el marco del “Seminario sobre Autono-
mías y Descentralización” organizado por
Goberna & Derecho y Syntagma en Guaya-
quil (Ecuador), se me ha encomendado la
presentación de una ponencia sobre el siste-
ma de financiación autonómica en España. La
metodología que, dado el entorno y el públi-
co al que se dirige el trabajo, me ha parecido
más oportuna ha sido la de, partiendo de las
bases que explican el modelo español,1 tratar
de extraer algunas experiencias que pudieran
ser útiles desde la perspectiva comparatista
de quien analizase el fenómeno pensando en
la eventualidad de afrontar un proceso seme-
jante de descentralización financiera.
Ciertamente, el gran peligro del Derecho
comparado es, siempre, perder la referen-
cia de que nunca dos fenómenos complejos
–como lo son los modelos de organización
–pues son tantas las variables en juego que
siempre los hacen difícilmente equiparables-
siendo fácil caer en el espejismo de pensar
que trasponiendo una determinada fórmula
o técnica se va a obtener el mismo resulta-
do que en el entorno para el que originaria-
mente se concibió. Pero también es verdad
que, en muchas ocasiones, los problemas
que surgen en procesos de esta naturaleza
son, básicamente, los mismos y las recetas,
también, son –como se dice en castellano-
“habas contadas”.
Pues bien, es sabido que la actividad financie-
ra pública –ingresos y gastos- siendo instru-
mental respecto de la administrativa a la que
sirve, condiciona el desarrollo de cualquier
política pública hasta el punto de constituir-
se en uno de los elementos esenciales de su
configuración. No es exacto afirmar que la
responsabilidad política sobre un determina-

1 De las que ya me ocupé en el capítulo quinto del Curso de Derecho público de las Comunidade autónomas, editado por INAP/
Montecorvo en el 2003, y del que trae causa el presente trabajo.

141
do ámbito de la función pública es compe-
tencia de una entidad si la misma no dispone
de los medios financieros suficientes –que
no necesariamente propios- para acometer
su gestión efectiva. En otras palabras, no hay
autonomía política sin autonomía financiera.
De modo que el problema de la financiación
de las entidades subcentrales –en un proceso
de descentralización- es clave en su plantea-
miento inicial, en su desarrollo y en el éxito
del resultado.
Por eso tiene interés analizar cuál ha sido la
experiencia española al respecto, por cuanto
se trata de un fenómeno, probablemente úni-
co, en el que en el giro de treinta años se ha
pasado de una estructura fuertemente cen-
tralista a una en la que el poder –también el
financiero- está netamente desconcentrado.
Y todo ello coincidiendo con un proceso de
democratización y de integración simultánea
en una organización supranacional tan com-
pleja como la Unión europea. No se puede
ocultar ahora –al contrario de lo que ocurría
cuando me interesé inicialmente por esta
cuestión en el año 2000- que la situación ac-
tual del proceso –con agudas dosis de inesta-
bilidad política- permita dar un juicio cerra-
do y global sobre sus resultados de conjunto.
Si es posible, con todo, explicar las fases por
las que ha discurrido y pronunciarse sobre
buena parte de la realidad financiera a la que,
a su través, se ha llegado.
A tal objeto, se enmarcará, en primer lugar,
el proceso en el horizonte de los modelos
teóricos que a cualquier analista –también a
los políticos y técnicos españoles que se en-
frentaron a la cuestión- ofrece la Hacienda
pública en cuanto se refiere a la organización
de las competencias financieras en Estados
de estructura territorial vertebrada en dis-
tintos ámbitos administrativos (epígrafe 1).
A continuación se dará razón de las distin-
tas fases por las que se ha pasado en España
(epígrafe 2), para explicar, por una parte, la
posición que en el mismo se ha encomenda-
do al Estado –como organización adminis-
trativa central- (epígrafe 3) y, por otra, las
142
funciones que en el mismo han asumido las
Comunidades autónomas (epígrafe 4).
1.- Modelos Teóricos.
La distribución del poder financiero entre
distintos niveles territoriales de responsabi-
lidad política es uno de los temas clásicos de
la Ciencia de la Hacienda pública. Las fór-
mulas ensayadas son tantas como Estados, y
cada una obedece a un complejo entramado
de circunstancias históricas, económicas, po-
líticas, jurídicas y administrativas que hacen
imposible cualquier intento de análisis sim-
plista o trasposiciones acríticas. Necesaria-
mente las soluciones que se hayan de dar a
la ordenación territorial del poder financiero
de un país y de otro han de ser diversas. Un
país como los Estados Unidos, por ejemplo:
Nace de una confederación de Estados que
tan solo atribuyen a la Unión competencias
específicas; tiene una honda tradición de-
mocrática construida sobre el common law;
sus ciudadanos confían más en la iniciativa
privada que en el sector público, a quien en-
comiendan un número restringido de fun-
ciones; aplica una política financiera basada
en una estricta planificación presupuestaria
por programas y en la utilización frecuente
de la afectación de ingresos a la cobertura
de gastos específicos. Pues bien, ninguna de
dichas características se dan en España. De
forma y manera que, a pesar de convivir en
ambos Estados distintos niveles territoriales
de organización política, la distribución de
competencias financieras entre todas ellas ha
de ser necesariamente diversa, aun cuando,
en apariencia, puedan presentar similitudes
formales en el plano administrativo.
Los ejemplos y las comparaciones se podrían
multiplicar y, en todo caso, lo único que se
conseguiría es acotar dos modelos de distri-
bución teórica de competencias entre las dis-
tintas entidades públicas que se superponen
en un mismo territorio –separación de re-
cursos, por una parte, y transferencia de ren-
dimientos por otra- para descubrir que, en
realidad, en la práctica integridad de los sis-
temas complejos de organización de finanzas
públicas territoriales se mezclan –en mayor o
menor medida- ambos paradigmas.
El llamado modelo de unión –o de trans-
ferencia de rendimientos- consiste en en-
comendar a una de las entidades, normal-
mente será la de jurisdicción superior, la
responsabilidad íntegra sobre el diseño y
administración del sistema de recursos fi-
nancieros en general, y de los tributarios en
particular. El resto de las entidades territo-
riales se financian mediante las transferen-
cias de rendimientos que reciben de quien, o
quienes, recaudan la totalidad de los ingre-
sos públicos.
El sistema de separación consistiría en la dis-
tribución de los distintos recursos financie-
ros, tributarios, entre los diferentes niveles
de poder territorial, asignando a cada uno la
responsabilidad última de todo el conjunto
de funciones que lleva aparejado el estable-
cimiento y aplicación del recurso asignado,
así como la totalidad del rendimiento que
genera.
Las ventajas y alicientes de un modelo consti-
tuyen los inconvenientes del otro. Viceversa,
las virtudes que se predican del sistema de se-
paración de fuentes constituyen la rémora del
modelo de unión. La unificación del conjunto
de responsabilidades financieras en uno solo
de los niveles de gobierno garantiza la igual-
dad de trato del conjunto de los ciudadanos,
refuerza la seguridad jurídica del ordena-
miento y reduce los costes de administración
del modelo; pero, eso sí, en detrimento de los
márgenes de decisión del resto de entidades
territoriales -de su responsabilidad sobre el
buen fin del sistema financiero público- así
como de la acomodación y adaptación de las
distintas piezas del conjunto a las caracterís-
ticas o necesidades propias de cada circuns-
cripción política.
143
Así, por ejemplo, al asignar a un gobierno sub-
central un cierto ingreso, como fuente propia
de financiación de sus gastos, tal entidad asu-
mirá la responsabilidad sobre el buen fin de
su establecimiento y gestión. Aparecerá ante
los ciudadanos de su circunscripción como
autora y gestora de dicho recurso público; lo
podrá diseñar desde el conocimiento que da
la cercanía a sus contribuyentes -ajustando su
perfil, sus procedimientos de aplicación, a la
realidad en la que se inserta, a las preferen-
cias políticas expresadas por los electores-.
En definitiva, realza la autonomía política
y administrativa de la entidad subcentral al
mismo tiempo que la hace responsable de su
sistema de financiación.
En sentido inverso, el transferir a distintas en-
tidades territoriales la competencia sobre una
modalidad de tributación traerá consigo que
en cada circunscripción se aplicará un tributo
diferente y por una Administración distinta,
lo que podrá muy bien derivar en desigual-
dades trascendentes, costes importantes de
seguridad jurídica –de certeza, transparen-
cia, rigor y sencillez del ordenamiento- e in-
eficiencias derivadas de la multiplicación de
Administraciones tributarias, así como de los
conflictos competenciales que entre las mis-
mas se pudieran suscitar.
Por otra parte, la responsabilidad, la com-
petencia, sobre un ingreso, respecto de un
tributo, no es un concepto que se agote en
una sola dimensión. Al menos cabe distin-
guir tres grandes planos: La capacidad de
decisión sobre su regulación –potestades
normativas- la responsabilidad que com-
porta su gestión –potestades aplicativas- y la
titularidad sobre los derechos de crédito que
genere –la disponibilidad de su rendimien-
to. No necesariamente todas y cada una de
las funciones normativas y aplicativas que
lleva consigo un tributo tienen por qué co-
rresponder a un mismo nivel de gobierno
territorial ni, del mismo modo, es impres-
cindible que la integridad de los rendimien-
tos que produzca un tributo se asignen a una
sola entidad pública.
Siendo todo ello así, la realidad enseña que
–como más arriba se apuntaba- las solucio-
nes que los ordenamientos han venido dan-
do a la necesidad de distribuir los recursos
y potestades financieras entre distintas en-
tidades territoriales han consistido en una
combinación de los dos modelos teóricos ex-
puestos, predominando en cada caso uno o
su contrario. Así, por ejemplo, en el sistema
norteamericano, aunque ha prevalecido el es-
quema de separación de ingresos -los tribu-
tos sobre la propiedad vienen a concentrarse
en las corporaciones locales, los que gravan
el consumo en los Estados, y los que sujetan
a imposición la renta en la Unión- no faltan
modalidades de impuestos sobre consumos
específicos a nivel federal o Estados, e incluso
ciudades, que sujetan a tributación la renta de
sus ciudadanos, del mismo modo que existen
fondos federales a través de los que se trans-
fieren recursos a las entidades subcentrales.
El sistema español es un exponente más de
mezcolanza entre la concentración de ingre-
sos y potestades en una única entidad y la
distribución de recursos y competencias en-
tre los diferentes niveles territoriales de go-
bierno. Evidentemente, la transformación de
nuestro modelo político y administrativo de
organización social –desde un Estado centra-
lista hacia otro de corte federal- ha traído con-
sigo que el Derecho financiero evolucionase
desde el modelo de práctica concentración de
todas las responsabilidades financieras en el
nivel central de gobierno hacia un sistema en
el que buena parte de los recursos financieros
se han cedido –en una u otra medida- a las
Comunidades Autónomas o, en una menor
proporción, a las Corporaciones Locales.
2.- La evolución del sistema español.
Como no es posible comprender la realidad
normativa presente sin conocer, siquiera a
144
grandes rasgos, los acontecimientos y cir-
cunstancias que la han precedido -los an-
tecedentes políticos y jurídicos de que trae
causa- es preciso en su exposición hacer
referencia a su evolución en el tiempo. Sin
embargo, dados los numerosos cambios que
en la materia se han producido, de mezclar
en el discurso el Derecho vigente con sus
prolegómenos se correría el riesgo de llegar
a confundir uno y otros. De forma que se ha
optado por dedicar este epígrafe a la explica-
ción histórica, para dedicar el resto del tra-
bajo –sin perjuicio de incursiones inciden-
tales- al Derecho aplicable en la actualidad.
Entre uno y otro –dado el momento presen-
te de incertidumbre que vive el sistema- se
desgranarán algunas consideraciones sobre
lo que, a la vista de lo ocurrido y del punto al
que se ha llegado, sería previsible esperar del
futuro o hubiera sido bueno, de ser posible,
evitar desde el principio.
Al aprobarse la Constitución española el po-
der financiero residía en su totalidad en el
Estado central. Las Corporaciones locales
–provincias, municipios, cabildos insulares,
áreas metropolitanas- aún disponiendo de
algunos recursos propios tenían una estruc-
tura financiera crítica –en permanente discu-
sión y reforma- basada, fundamentalmente,
en transferencias genéricas o específicas de
fondos estatales y, en el mejor de los casos,
ingresos patrimoniales. Con la única excep-
ción de Álava y Navarra –que conservaban
los derechos forales a los que más adelante se
hará referencia- las haciendas locales, único
nivel de gobierno subcentral por entonces
existente, se nutrían en esencia de recursos
estatales. El Estado español obedecía, pues, al
modelo financiero más arriba caracterizado
como de unión.
Como es bien sabido, el modelo de organi-
zación territorial que se plasma en el texto
constitucional partía de la premisa de trans-
formar tal estado de cosas evolucionando ha-
cia un Estado política y administrativamente
estructurado en tres niveles territoriales de
gobierno. En Cataluña y el País Vasco ya se
habían instituido órganos preautonómicos
de gobierno que no tardarían en proliferar.
De forma y manera que el horizonte con el
que se redactó la Constitución era el de un
Estado territorialmente complejo en el que se
habrían de conjugar las competencias mate-
riales y financieras de tres niveles territoria-
les: La Hacienda estatal, las autonómicas y
las locales; sin olvidar, con un estatuto propio
tan peculiar como crítico en el conjunto, las
inevitables haciendas forales. A estos cuatro
planos se habría de unir el derivado de la
integración supranacional prefigurada en el
Art. 93 Ce y consagrada en 1986, merced al
Tratado de adhesión de España a las Comu-
nidades Europeas.
Así pues, sobre una realidad social y jurídica
de Estado unitario, también en lo financie-
ro, se implantaba un diseño constitucional
propio de un Estado descentralizado hacia
el interior y con una fuerte vocación de inte-
gración supranacional. Una transformación
política y administrativa de tanto calado no
es posible culminarla sin costes ni disfun-
ciones, sin vaivenes ni tiempos muertos. La
proporción de aciertos y lastres, de éxitos
y fiascos, que en todo el proceso se hayan
producido; el juicio sobre lo que se hubiera
podido hacer antes o después, o las propues-
tas relativas a lo que es posible enmendar o
reordenar, son cuestiones para las que cada
técnico, político o comentarista tendrá una
respuesta. Lo cierto y verdad es que en ape-
nas veinticinco años se ha pasado de un sec-
tor público concentrado en su práctica to-
talidad en el Estado a unas proyecciones de
distribución del gasto público que apuntan
hacia un 50% estatal, un 35% autonómico y
un 15% local.
Esta evolución se ha cubierto en dos grandes
etapas y tres sistemas (87/91; 92/96; 97/01)
que han culminado en el modelo que, con
una pretendida vocación de estabilidad, se
aplica desde 2002. Esta movilidad del cua-
dro normativo financiero se suele calificar
de inestabilidad perniciosa y dañina para el
buen orden del sistema social y económico.
Ciertamente, la seguridad jurídica -como
certeza, previsibilidad, sencillez y transpa-
rencia del Derecho (STC 227/1988)- es un
principio fundamental que ha de presidir
el actuar de los poderes públicos pero que,
como tal, no deja de ser un desideratum que
ha de ceder ante exigencias preferentes. Y es
que, con todos los inconvenientes, incerti-
dumbres y desconciertos que la sucesión y
superposición de soluciones jurídicas diver-
sas en materia de financiación autonómica
haya podido generar, no es fácil afirmar que
se hubiese podido evitar. Desde luego que
el sistema podría haber discurrido por de-
rroteros más transparentes y que, sin duda,
cabría haber adoptado soluciones técnicas y
políticas más respetuosas con el marco ju-
rídico, o más eficientes y equitativas: Mejor
ajustadas a lo que debe ser un modelo ideal
de asignación de recursos y funciones entre
distintos niveles de gobierno. En definitiva,
la transformación de un Estado financiero
unitario en otro descentralizado difícilmen-
te se puede llevar a cabo sin cubrir etapas,
sin pasos en falso y sin pagar un precio en
términos de coherencia, justicia y eficacia.
Siendo el punto de partida un Estado cen-
tralizado la historia del sistema de financia-
ción autonómica necesariamente había de
comenzar por un predominio absoluto de la
fórmula de transferencias financieras. No era
posible asignar responsabilidad alguna sobre
la ordenación y gestión de determinados tri-
butos -separar las fuentes de ingresos- a enti-
dades administrativas en plena gestación, re-
gidas por instituciones políticas que cubrían
las primeras etapas de su andadura. Son
años, pues, los primeros, de titubeos, durante
los cuáles se va configurando el perfil de lo
que podrán ser las coordenadas básicas del
sistema,2 mientras se hacen los primeros en-
145
sayos efectivos de aplicación de los recursos
propios de las entidades autonómicas –im-
puestos y recargos- prefigurados en el recién
estrenado marco normativo.3
Las exigencias políticas del momento, la
urgencia, no permitían que se pudiera
acompasar el proceso de descentralización
administrativa a la posibilidad efectiva de
construir y gestionar un sistema financiero
coordinado y racional que ajustara la dis-
ponibilidad de recursos a las necesidades
de gasto. En definitiva, las Instituciones y el
ordenamiento no gozaban del grado de ma-
durez, estabilidad y desarrollo que requiere
la articulación de un sistema trabado y equi-
librado de asignación de recursos entre dis-
tintas entidades territoriales. El momento
político, económico y social -entre un inten-
to de golpe de Estado, centenares de muer-
tos por obra del terrorismo y una situación
de desempleo más que preocupante- tampo-
co eran propicios para abordar con calma y
atino un delicado proceso de descentraliza-
ción financiera. La sociedad, por su parte,
sus representantes políticos autonómicos en
particular, no podían –con todo- aguardar
a que tal cosa fuera factible para avanzar en
el proceso de transferencia de competencias
administrativas.
Así las cosas, durante la década de los ochen-
ta se adoptó un proceder que, aún hoy, no ha
dejado de lastrar el funcionamiento del siste-
ma pero que -con todo lo que de imperfecto
tenía- probablemente era lo único que se po-
día hacer. A medida que se transferían res-
ponsabilidades administrativas a las diferen-
tes Comunidades Autónomas, a través de las
llamadas Conferencias sectoriales, se ajusta-
ba la participación de cada una de ellas en los
ingresos del Estado y se le incorporaba a me-
canismos de financiación complementarios
como la cesión de impuestos, la transferen-
cia de tasas o la participación en el Fondo de
Compensación Interterritorial. No se puede
decir, pues, que el sistema diera sus primeros
pasos bajo los auspicios de la racionalidad44.
Todo ello compone un cuadro que, en no po-
cas ocasiones, se ha tildado de caótico y que
ha hipotecado definitivamente el futuro del
sistema, por resultar poco menos que irrepa-
rables ciertas decisiones y pautas de conducta
gestadas en su desarrollo. El sistema de finan-
ciación autonómica no se ha configurado,
pues, a partir de un modelo teórico precon-
cebido que se haya ido implantando en diver-
sas etapas. Ha sido, más bien, el resultado de
muchos, distintos y dispares remedos coyun-
turales ante la urgencia de dar cobertura fi-
nanciera a las necesidades que iba generando
en cada Comunidad Autónoma el proceso de
transferencia de competencias materiales. Es
de la agregación de estas diversas experien-
cias de lo que ha surgido el sistema diseñado
con vocación de estabilidad, generalizándo-
se disfunciones y elevándose a categoría de
principio decisiones adoptadas con vocación
de provisionalidad.

2 Se aprueba la Ley Orgánica núm. 8, de 22 de septiembre de 1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante
LOFCA) y las primeras leyes de cesión de tributos, siendo la primeriza la relativa a Cataluña, Ley 41/1981, de 28 de octubre. Al
mismo tiempo se aprueba el primer Concierto de la democracia con el País Vasco y se firma un nuevo Convenio con Navarra.
3 La Comunidad Autónoma de Madrid intenta, de forma fallida, el establecimiento de un recargo sobre el IRPF por Ley autonó-
mica 15/1984 –finalmente declarada constitucional (STC 150/1990) cuando llevaba suspendida desde prácticamente su entrada
en vigor- y se aprueban los primeros impuestos propios, como el de Tierras Infrautilizadas en Andalucía –que también se consi-
deraría constitucional (STC 37/1987) cuando la Junta de Andalucía ya había decidido no aplicarlo.
4 Así, por ejemplo, primero -en 1981- se aprobó la cesión de impuestos a la Comunidad Autónoma que marcaba el ritmo de la
desconcentración de funciones, Cataluña, y más tarde -en 1983- se aprobó la ley que habría de reglar el sistema general de cesión
de tributos a todas las Comunidades, salvo las forales; o, en otro sentido, el mencionado Fondo de Compensación Interterritorial
que, en su configuración normativa, estaba concebido para financiar las infraestructuras de las Comunidades con mayores ca-
rencias en estas inversiones –las más desfavorecidas- se utilizaba en la práctica para cubrir desfases presupuestarios de aquellas
Comunidades que avanzaban más rápido en el proceso de asunción de competencias administrativas.

146
Si esto es cierto, tal vez sea aplicable a esta si-
tuación el romancero castellano cuando afir-
ma que “lo mejor es enemigo de lo bueno”.
De haber dado prioridad a la solución finan-
ciera de conjunto, probablemente no se ha-
bría avanzado en el proceso de descentraliza-
ción administrativa al ritmo que se ha hecho;
viceversa, de no haber forzado el traspaso
de competencias materiales, la adopción de
soluciones financieras parciales, el desarrollo
del sistema de financiación autonómica ha-
bría sido considerablemente más lento, sin
que con ello se hubiera asegurado la adop-
ción de soluciones mejores o más coherentes
de la que se ha alcanzado.
En esta primera etapa, hasta el año 93, úni-
camente se cede el rendimiento y algunas
competencias de gestión de impuestos con
escasa incidencia recaudatoria; los tributos
propios de las Autonomías son meramente
testimoniales; el eje nuclear de los recursos
autonómicos queda constituido por las trans-
ferencias estatales y, en algunos casos, por el
endeudamiento como fórmula de financia-
ción recurrente. En materia de gasto público
se asienta un principio general de libertad
de decisión de las Comunidades Autónomas
sobre el destino de los fondos que gestionan,
por estar estos –en su escasez- de suyo afec-
tados a la cobertura de las necesidades impe-
riosas que la descentralización administrati-
va llevaba aparejadas.
La participación de las Comunidades Autó-
nomas en los ingresos estatales se regía por
lo dispuesto en el Art. 13 LOFCA en el que
se apuntaban los criterios de reparto y se pre-
veían los supuestos de revisión de la partici-
pación que a cada una se hubiera asignado.
Entre dichos supuestos se contemplaba el
transcurso de cinco años desde su entrada en
vigor, previa solicitud del Estado o de alguna
Autonomía. Este plazo de caducidad explica
la provisionalidad crónica de los sistemas de
reparto que han estado en vigor hasta la fe-
cha, y que se ha plasmado en la negociación
147
y aprobación de tres sistemas: 1987/1991;
1992/1996; 1997/2001.
En 1993 se produjo una circunstancia políti-
ca que abrió una segunda fase en la evolución
del sistema de financiación autonómica. Los
resultados de las elecciones generales cele-
bradas dicho año supusieron para el Partido
Socialista la pérdida de la mayoría absoluta
en el Parlamento, de la que venía disfrutando
desde 1982. Al objeto de procurarse un apoyo
estable en el Legislativo concertó un pacto de
gobierno con los nacionalistas catalanes, una
de cuyas piezas claves vino constituida por lo
que entonces se denominaba la cesión parcial
del IRPF. En realidad, en aquél momento lo
que se llevó a cabo no fue la cesión sustantiva
de dicho Impuesto, sino que, sencillamente,
se escindió la participación de las Comunida-
des Autónomas en los ingresos del Estado en
dos tramos, uno de los cuales se construiría
a partir de la recaudación del IRPF en cada
Autonomía.
Este primer paso abrió el camino de lo que
sería, ya con Gobiernos del Partido Popular,
el Acuerdo para el quinquenio 1997/2001 y
del sistema que entró en vigor en enero de
2002. En el primer caso previa concertación
de las bases del acuerdo con los grupos na-
cionalistas y la oposición frontal del Partido
Socialista -hasta la negativa de Andalucía,
Extremadura y Castilla-La Mancha a incor-
porarse al sistema - y en el segundo con la
anuencia de casi todo el arco parlamentario,
el Partido Popular ha propiciado la aproba-
ción de sendos sistemas de financiación au-
tonómica basados en lo que se ha dado en
llamar corresponsabilidad fiscal, mucho más
flexibles que los diseñados por los socialistas
durante los primeros 14 años en los que tu-
vieron la responsabilidad de gobernar el país.
Desde marzo de 2004, con el retorno de los
socialistas al Ejecutivo central –de la mano de
un partido catalán de ideología separatista-
se lleva hablando de una reforma en profun-
didad del modelo de organización territorial
en general, y del de financiación autonómica
en particular, sin que –hasta la fecha- se haya
hecho público por dónde habrá de discurrir
la misma.
Como se viene exponiendo, pese a que el
propio texto constitucional y la LOFCA enu-
meraban entre los recursos financieros de
las Autonomías los recargos sobre impues-
tos estatales, así como los tributos propios
y cedidos, lo cierto es que –bajo la primera
hégira socialista- el sistema de financiación
se circunscribía a la negociación permanen-
te de la participación que a cada Comuni-
dad Autónoma correspondía en los ingresos
del Estado. Semejante estado de cosas con-
dujo a un escenario de financiación crítico,
tanto para el Estado como para las Autono-
mías, puesto que ubicaba a las segundas en
un estado natural de reivindicación frente
al Ejecutivo central, sin posibilidades efec-
tivas para procurarse y gestionar ingresos
adicionales, a salvo del endeudamiento. Al
Poder central, por su parte, le correspondía
el incómodo privilegio de ser el responsa-
ble ante los ciudadanos -los votantes- de
la siempre impopular política tributaria, al
mismo tiempo que los resultados de su apli-
cación –la recaudación- venían a parar, cada
vez en mayor medida y a costa de tensiones
crecientes, en las Comunidades Autónomas,
merced al sistema de participación.
En este estado de cosas, en 1996 el Gobierno
popular dió un primer paso para romper tan
perversa lógica ampliando de forma sustan-
cial la capacidad de las Comunidades Autó-
nomas para regir sus destinos financieros,
al ampliar sustancialmente el ámbito mate-
rial de los impuestos cedidos y, sobre todo,
el objeto de dicha cesión. Solo entonces fue
cuando se abrió a los Parlamentos autonómi-
cos la posibilidad de regular aspectos más o
menos relevantes de aquellos impuestos en
cuyo rendimiento y gestión se había venido
dando cierta participación a las Autonomías:
Renta, Patrimonio, Sucesiones, Transmisio-
148
nes Patrimoniales y Juego. De este modo las
Comunidades pasaban de decidir sobre el
gasto y solicitar los medios para atender su
cobertura, a disponer de una capacidad efec-
tiva y real para modular la cuantía de bue-
na parte de sus ingresos. Si con anterioridad
habían asumido ciertas responsabilidades en
cuanto a los ingresos, a partir de dicha fecha
su ámbito competencial en la materia se vio
acrecido de forma notable.
Al vencer el período de vigencia del sistema
acordado para el quinquenio 1997/2001 se
dió un nuevo y decisivo paso en la construc-
ción de un sistema de financiación pública en
el que haya una razón de proporcionalidad
entre el volumen de gasto que gestiona cada
nivel de gobierno y la capacidad de decidir
sobre sus ingresos que al mismo correspon-
de. Son tres las innovaciones sustanciales que
a tal objeto se han acometido:
a) En primer lugar se ha dotado al sistema
de estabilidad, eliminando la premisa de revi-
sión quinquenal para sustituirla por una fór-
mula automática de actualización periódica;
b) Se ha extendido a la integridad de las Co-
munidades y Ciudades Autónomas de régi-
men general;
c) Se han adicionado a los impuestos cedidos
-en una u otra medida- los impuestos sobre
las ventas: El IVA, y los impuestos especiales
sobre consumos específicos.
3.- Hacienda General.
Es lo propio de un ordenamiento en el que
se superponen diferentes niveles de poderes
territoriales asignar a cada uno funciones y
potestades diversas en la articulación del sis-
tema financiero público. En nuestro Ordena-
miento constitucional se habría de distinguir
entre Hacienda estatal, autonómica, foral y
local. Cuando se hace referencia al Estado,
sin embargo, es preciso diferenciar si se uti-
liza como expresión de la organización polí-
tica de la Nación española –en la que tam-
bién resultarían integradas las Autonomías y
Corporaciones locales- o en referencia a las
Instituciones generales, comunes a todos los
ciudadanos, en las que el Estado se vertebra.
Pues bien, en este último sentido, como per-
sona jurídica, las competencias financieras
que la Constitución encomienda al Estado
van más allá de la ordenación de su propia y
limitada Hacienda. Le asigna una serie de co-
metidos que –aun teniendo base en distintos
títulos competenciales- podrían condensarse
en la habilitación exclusiva que se reconoce
al Estado en materia de “Hacienda general”
(artículo 149.1.14ª Ce).
Al objeto de comprender el sistema constitu-
cional de distribución territorial de cometi-
dos financieros se ha ordenado la exposición
distinguiendo entre aquellos que se asignan
al Estado –englobado bajo el epígrafe de Ha-
cienda general- y el perfil que se prevé para
las Haciendas autonómicas y las forales,
prescindiendo aquí –por desbordar el obje-
to propio de esta ponencia- de las Haciendas
locales. En el análisis de la Hacienda general
se ha distinguido, a su vez, entre la asigna-
ción constitucional de competencias (3.1),
los principios que han de presidir su ejercicio
(3.2), las normas en que se ha traducido (3.3)
y la vertebración orgánica por la que discurre
su funcionamiento (4.4).
3.1.- Competencias financieras del
Estado.
Siendo así que la capacidad para establecer
tributos constituye uno de los atributos clási-
cos del poder soberano, tal prerrogativa se ha
venido reservando enfáticamente al Estado.
Así se continúa haciendo en el artículo 4 de
la Ley núm. 58, de 17 de diciembre de 2003,
General Tributaria (en adelante LGT) y así se
proclama en el artículo 133.1 Ce: “La potes-
tad originaria para establecer los tributos co-
rresponde al Estado, mediante ley”.
149
Lo cierto y verdad es que el sentido y alcance
que a tal afirmación haya de darse en la ac-
tualidad es más que limitado. En un primer
sentido, el propio texto constitucional matiza
tal exclusividad en el apartado segundo del
mismo precepto al reconocer a las Comuni-
dades Autónomas y a las Corporaciones lo-
cales la capacidad para establecer y exigir tri-
butos, eso sí, de acuerdo con la Constitución
y las leyes. Se suele así concluir que la única
diferencia entre la capacidad tributaria del
Estado y la reconocida al resto de entidades
públicas territoriales radica en que la de éstas
viene transida por las leyes estatales mientras
que la de aquél únicamente viene refrenada y
limitada por el texto constitucional.
Si la lógica propia de una organización terri-
torial políticamente compleja ha llevado al
Estado a compartir su poder tributario con
las entidades subcentrales, las exigencias de
la integración supranacional le han condu-
cido, de facto y de iure, a sujetar el ejercicio
del mismo a las prescripciones adoptadas en
las Instituciones comunitarias y a la realidad
internacional en la que se inscriben las rela-
ciones tributarias. En el terreno puramente
jurídico, a través de la Constitución se ha in-
troducido en nuestro Ordenamiento –para
formar parte inescindible del mismo- el lla-
mado acervo comunitario, que limita sus-
tancialmente el poder tributario del Estado.
Principios jurídicos –no discriminación,
libre circulación, respeto de las reglas de
competencia...-, normas precisas –de esta-
bilidad presupuestaria, de armonización fis-
cal, de Derecho de aduanas, de Derecho de
Sociedades...-, o compromisos específicos
-como el Código de Conducta en materia
de regímenes de privilegio fiscal– limitan,
y de qué modo, la soberanía tributaria del
Estado (vid. por todas STJCE Costa Enel).
En términos metajurídicos –y sin pretender
abrir aquí un debate sobre sus bondades o
carencias- la globalización de las relaciones
económicas sujeta la política financiera del
Estado a un marco real fuera de cuyas lin-
des, y aún conservando su eficacia formal,
su ejercicio no pasaría del plano normati-
vo. Dicho de otro modo: Ningún precepto,
interno o internacional, impide al Estado
sujetar a gravamen la transmisión de valo-
res mobiliarios y, sin embargo, en un mar-
co de libre circulación de capitales ningún
gobernante en su sano juicio adoptaría tal
decisión en solitario por cuanto, de hacerlo,
lo único que, probablemente, lograría sería
ahogar su mercado bursátil a cambio de una
ridícula recaudación.
Esta disolución del poder soberano del Esta-
do en Instituciones supranacionales y la aco-
modación en su ejercicio a condicionantes
internacionales -que no en pocas ocasiones
se traducen en normas convencionales- no
puede dejar de incidir en el modo en el que
se arbitra el sistema de financiación de las en-
tidades subcentrales. De forma y manera que
el histórico poder originario para establecer
tributos que del Estado se predicaba se ha de
concebir, en la actualidad, como la función
específica de concertar su ejercicio hacia el
exterior y coordinar su funcionamiento hacia
el interior. Ni es originario e ilimitado, por
cuanto deriva de la Constitución y no se pue-
de ejercer sino en el marco interno y externo
que lo condiciona; ni es exclusivo, por cuan-
to se ha de compartir y concertar –se quiera
o no, de un modo u otro- con Instituciones
internacionales –las europeas en el caso espa-
ñol- y subcentrales, sean éstas autonómicas o
locales.
Es así como se ha de entender la potestad
exclusiva que la Constitución reserva al Esta-
do en materia de Hacienda general (artículo
149.1.14ª Ce). Corresponde al Estado sentar
las bases normativas, organizativas y fun-
cionales del conjunto del sistema financiero
público para lograr un desarrollo del mismo
acorde con los postulados constitucionales,
respetuoso con los compromisos interna-
cionales asumidos por España, y eficiente en
cuanto a sus resultados.
150
Esta función financiera que la Constitución
reserva al Estado se puede desglosar en cua-
tro cometidos: Planificación, armonización,
coordinación, compensación, y fiscalización.
En primer lugar, corresponde al Estado “la
planificación general de la actividad eco-
nómica” (artículo 159.1.13ª Ce) que podrá
ejercitar mediante la aprobación de leyes y
proyectos de planificación (artículo131 Ce).
Esta función no había adquirido relevancia
particular al residir el núcleo principal de la
política económica, monetaria y fiscal, de por
sí, en el Estado. Desde el momento en que
parcelas importantes de la misma –como la
monetaria o la presupuestaria- han quedado
radicadas en Instituciones supranacionales o
sujetas a prescripciones comunitarias, al mis-
mo tiempo que la responsabilidad sobre otras
–como la fiscal o relevantes capítulos de gas-
to- corresponde a entidades subcentrales, ha
cobrado una importancia inusitada la com-
petencia atribuida al Estado para planificar la
actividad económica –las finanzas públicas-
al objeto de preservar un crecimiento y dis-
tribución de la riqueza equilibrado y estable
(SSTC 63/1996 y 171/1996).
En el mismo orden de ideas es tarea propia
del Estado la de procurar la armonización
normativa del conjunto del Ordenamiento fi-
nanciero. Es frecuente reducir la formulación
del principio de subsidiariedad a un mero ale-
gato competencial a favor de la entidad públi-
ca más próxima al ciudadano o, en su caso, a
la exclusión de la actuación pública cuando la
iniciativa social cubra, por sí sola, una deter-
minada necesidad. En realidad, el contenido
de este principio informador de los sistemas
de organización social es más complejo y se
ha de traducir por ubicar el desarrollo de
cada cometido, sea de toma de decisión o de
gestión, en el nivel organizativo más adecua-
do para desempeñarlo. En términos de De-
recho público -de Derecho financiero- esta
premisa se traduce en que en determinadas
cuestiones (artículo 149.1.18ª Ce) -como los
elementos estructurales del tributo, los debe-
res y derechos tributarios esenciales, las bases
del procedimiento o la contabilidad pública-
conviene que se adopten formas comunes en
el conjunto del Estado, como parte de lo que
ha de ser un estatuto jurídico básico del ciu-
dadano español (artículo 149.1.1ª Ce).Tan es
así, que el texto constitucional prevé incluso
la posibilidad –hasta la fecha inexplorada- de
que el Estado procediera a armonizar dis-
posiciones normativas de las Comunidades
Autónomas cuando así lo exigiera el interés
general (artículo. 150.3 Ce).
El corolario natural de la armonización nor-
mativa viene constituido por la coordinación
de la actividad financiera, de la aplicación
efectiva del sistema. No puede corresponder
sino al Estado, como elemento de integración
del conjunto de las entidades territoriales,
vertebrar los organismos y procedimientos
adecuados para procurar la coordinación de
toda la actividad financiera pública y la co-
laboración entre sus distintos actores. A tal
objeto la LOFCA (artículo 3) previó desde su
primera versión la creación de un organismo
específico, en el plano administrativo, que,
concebido inicialmente como consultivo, se
ha convertido en el corazón orgánico del sis-
tema de financiación: El Consejo de Política
Fiscal y Financiera (en adelante CPFF), en
cuyo análisis nos detendremos enseguida.
El artículo 128.1 Ce proclama la subordi-
nación de toda la riqueza del país al interés
general y los artículos 41, 131 y 138.1 Ce en-
comiendan al Estado la tarea de equilibrar el
desarrollo territorial y estimular el crecimien-
to de la renta, así como su más equitativa dis-
tribución. El logro de tales objetivos pasa por
la articulación de sistemas de compensación y
transferencia que contribuyan a procurar una
más equitativa y eficiente asignación de los
recursos financieros entre todos los ciudada-
nos y territorios. La sola consideración de los
desequilibrios económicos, estructurales y en
distribución de rentas que aquejan al territorio
151
español explican el papel que corresponde al
Estado a la hora de arbitrar mecanismos efi-
caces de compensación, de reasignación, que
traten de corregir tal estado de cosas en aras de
un desarrollo económico integral y armónico
–cohesionado- del conjunto de la sociedad.
Por último en la exposición, que no en su im-
portancia, el Estado ha de velar por el correcto
funcionamiento del sistema financiero público
estableciendo y ejerciendo con rigor los proce-
dimientos de control y fiscalización que prevé
la Constitución (artículo 153 Ce): El Tribunal
Constitucional, el Tribunal de Cuentas y la Ju-
risdicción contencioso-administrativa.
El Estado –en sus tres Poderes- ha de atener
a unos principios en la articulación de las
disposiciones generales y actuaciones que le
corresponden como titular de las enunciadas
competencias de Hacienda general. Todo ello,
a su vez, lo aplicará a través de unas determi-
nadas organizaciones dispuestas a tal efecto.
3.2.- Principios.
El art. 156 Ce enuncia los tres grandes prin-
cipios que han de presidir el sistema de fi-
nanciación de las Comunidades Autónomas:
Autonomía financiera, coordinación y soli-
daridad. El artículo 2 de la LOFCA concreta
el contenido de cada uno de ellos.
La autonomía financiera comporta la dis-
ponibilidad de recursos suficientes para de-
sarrollar las competencias (artículo 2.1.d)
LOFCA) que se le hayan asignado, y la capa-
cidad para decidir sobre la aplicación efec-
tiva de los mismos (artículo 21.1 LOFCA).
El sistema de financiación ha de procurar,
pues, a cada una de las Autonomías un nivel
de ingresos –entre transferencias y recursos
propios- suficiente para atender las necesi-
dades colectivas de las que ha de responder
y, al mismo tiempo, un margen de libertad
para resolver en qué medida y de qué forma
se cubre cada una.
Es tópico afirmar que el ejercicio de un poder
autónomo no es tal si no viene acompañado
de una autonomía financiera real que permi-
ta poner en práctica las decisiones políticas
que se hayan de tomar, sin estar condiciona-
do por restricciones presupuestarias que es-
tablece un tercero. La autonomía, pues, para
ser completa se ha de poder ejercitar tanto
respecto de los ingresos como en relación a
los gastos. Si se puede elegir sobre en qué se
ha de gastar pero es un tercero quien marca el
cuánto, la autonomía no dejará de ser parcial.
Este principio tiene una aplicación bien pre-
cisa en lo relativo al desarrollo de las compe-
tencias exclusivas de las Comunidades Autó-
nomas, de modo que si el Presupuesto estatal
prevé la transferencia de recursos destinados
a la cobertura de tales políticas no puede de-
cidir sobre su aplicación efectiva, debiendo
respetar el marco de decisión –de autonomía-
que corresponde a la Comunidad Autónoma
(STC 45/1986), pues, de lo contrario, la limi-
tación de la autonomía financiera vendría a
vaciar de contenido la autonomía política.
Como se ha expuesto al dar razón de la evo-
lución del sistema se empezó por construir
la autonomía en materia de gasto público
siendo necesarios quince años y un cambio
de Gobierno para que tomara consistencia la
capacidad de decidir en materia de ingresos,
sobre el nivel efectivo de presión fiscal. En
definitiva, corresponde a los ciudadanos de
cada Autonomía decidir –a través de sus re-
presentantes en el Parlamento autonómico-
qué nivel de servicios públicos, por encima
del que se convenga como mínimo en todo el
territorio, están dispuestos a financiar con sus
tributos. Son las Instituciones autonómicas
quienes “co-responden”, junto con el Estado,
de las modalidades y niveles de tributación
que se exige a los ciudadanos, del destino que
a los recursos públicos se da.
El ejercicio efectivo de la autonomía, lógica-
mente, conducirá a niveles desiguales de pre-
sión fiscal y servicios públicos en las distintas
152
Autonomías que –mientras no impliquen la
formación de regímenes de privilegio fiscal
o social (artículo 138.2 Ce) ni supongan la
existencia de barreras fiscales (artículo 2.1.a)
LOFCA)- es perfectamente legítima. Está
implícita en la propia esencia del ejercicio
autónomo del poder una cierta desigualdad
–también tributaria- en la posición jurídica
de los ciudadanos por razón de residencia
(STC 37/1987).
La coordinación, que toma forma institu-
cional en el CPFF, es el segundo de los ejes
de vertebración del sistema. Ya se ha hecho
notar que es función propia del Estado con-
citar, dirigir e instrumentar esta tarea pero,
naturalmente, tan solo puede ser efectiva si
se cuenta con la aquiescencia del resto de
los interlocutores. La delineación y correcto
desarrollo de un sistema de asignación de
responsabilidades financieras entre distintas
entidades territoriales, en una relación de
equilibrio político como la que se deriva de
nuestro Estado de las Autonomías, no es fac-
tible sin que surja de una concertación de vo-
luntades y de una cooperación en las actua-
ciones. Así, la coordinación debe abarcar las
líneas rectoras de toda la política presupues-
taria: Ingresos, endeudamiento, inversiones,
etcétera (artículo 3 LOFCA).
La última reforma del sistema ha extendido
la coordinación del Ejecutivo al Legislativo,
para traducirla como “lealtad institucional”
(artículo 2.1.e) LOFCA). En definitiva, la im-
bricación del sistema financiero público ha
cobrado tal dimensión que imposibilita pen-
sar o actuar desagregadamente en términos
de tributos, gastos o políticas estatales o auto-
nómicas. Los cruces normativos, aplicativos,
organizativos entre unos niveles de gobierno
territorial y otros constituyen un entramado
complejo que no puede funcionar con efica-
cia si sus protagonistas no actúan a partir de
un principio general de lealtad, de confianza
mutua. En el plano financiero esta lealtad se
ha traducido en que anualmente el CPFF va-
lore el “impacto, positivo o negativo” que la
política de ingresos y gastos del Estado haya
tenido en el sistema de financiación autonó-
mica. En definitiva, si el Estado legislador ha
respetado el reparto de recursos y gastos que
subyace en el mismo o –por el contrario- ha
minado la capacidad financiera autonómica
aprobando normas que merman el rendi-
miento de los ingresos que se les han asigna-
do o incrementan el volumen de los gastos
que se les han encomendado.
El tercer eje en los principios rectores, junto a
la autonomía y la coordinación, viene consti-
tuido por la solidaridad entre todos los terri-
torios y entre todos los españoles. El sistema
de financiación autonómico ha de construirse
desde la convicción de que ha de servir a los
intereses generales del común de los españo-
les, lo que pasa por la presencia en el mismo
de instrumentos financieros –en las políticas
de ingresos y gastos- que posibiliten un de-
sarrollo armónico y estable del conjunto del
territorio, de la totalidad de los ciudadanos.
Partiendo, como se parte, de una realidad de
desequilibrios evidentes no se puede pres-
cindir en su formación de políticas de com-
pensación, que transfieran recursos de unos
territorios a otros, que contribuyan a procu-
rar un nivel mínimo de servicios públicos y
prosperidad equiparables en todas y cada una
de las Autonomías en las que se estructura la
organización territorial del Estado (artículo 2
y 138 Ce).
3.3. Normas.
En el plano normativo, sobre el fundamento
constitucional referenciado se han erigido los
pilares de la LOFCA –reformada en 1996 y
2001- y de cada uno de los Estatutos de las
Comunidades y Ciudades Autónomas, que
componen el eje de todo el sistema. El artícu-
lo 1.3 LOFCA contiene una cláusula de estilo
en el orden financiero que no es otra sino la
de salvar lo que se estableciera en “Tratados o
Convenios suscritos o que se suscriban en el
153
futuro por España”. Pues bien, en el año 1993
entró en vigor el Tratado de Maastricht por
el que se avanzaba de forma decidida en el
camino de integración económica de los Es-
tados miembros. En el horizonte de un Tra-
tado con formato constitucional -lo que ya
es una realidad, aun pendiente de su ratifi-
cación definitiva por cada uno de todos los
Estados miembros-, el Tratado de Ámster-
dam supuso un paso más y en estas fechas ya
es realidad la integración monetaria de doce
Estados miembros. Es bien sabido que la
construcción de este espacio ha sido posible
gracias a la adopción de unos compromisos
presupuestarios firmes por parte de cada uno
de los Estados que forman parte del mismo,
España incluida. Los denominados criterios
de convergencia obligan, en términos estric-
tamente jurídicos, al Estado español a soste-
ner una determinada política económica que
se puede condensar en la palabra estabilidad:
El mantenimiento de la inflación, el déficit y
el endeudamiento en unas franjas comunes y
estrechas en el conjunto de los Estados de la
Unión monetaria.
El cumplimiento efectivo de este compro-
miso, en un Estado descentralizado como el
nuestro, pasa por la sujeción de la integridad
del sector público, de las políticas presupues-
tarias, también de las autonómicas, a unas
pautas determinadas. Del incumplimiento
de los compromisos financieros adquiridos
por España respondería el Estado –el con-
junto de los ciudadanos- con independencia
de cuál o cuáles Comunidades Autónomas
hubieran llevado a cabo políticas presupues-
tarias rupturistas.
Es en este entorno en el que se han aprobado
la Ley núm. 18, de 12 de diciembre de 2001,
General de Estabilidad Presupuestaria (en
adelante, LGEP), y la Ley orgánica núm. 5, de
13 de diciembre de 2001, que la complementa.
Estas disposiciones sujetan las políticas pre-
supuestarias de las Autonomías a los criterios
de estabilidad, de equilibrio o superávit pre-
supuestario, que se establezcan por las Cortes
Generales en horizontes plurianuales, que se
prevén de tres años. Si la LOFCA constituye
la normativa orgánica basilar del sistema de
recursos financieros autonómicos de régimen
general, la Ley orgánica que complementa la
LGEP está llamada a informar y condicionar
el nivel y aplicación efectiva de tales recursos:
Las políticas autonómicas de gasto público.
En el plano de leyes ordinarias, a la ya citada
de Estabilidad Presupuestaria, se une la Ley
núm. 21, de 27 de diciembre de 2001, “por la
que se regulan medidas fiscales y administra-
tivas del nuevo Sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen común
y Ciudades con Estatuto de Autonomía” de tan
desafortunada nomenclatura que hasta resulta
de aventurada codificación, optándose aquí
por LSFCA. Para explicar cómo se ha llegado
a tan enrevesada denominación es preciso re-
construir su origen. Como se ha expuesto al
dar razón de la evolución del sistema de finan-
ciación autonómica, en una primera etapa se
construyó sobre transferencias del Estado que
se complementaban con escuálidos impuestos
cedidos. La articulación del régimen y cuantía
de las transferencias se concertaba en el CPFF
y se trasladaba –no siempre con su letra pe-
queña- a los Presupuestos Generales del Esta-
do. Por cuanto a la cesión de impuestos, una
ley general, la núm. 30, de 28 de diciembre de
1983, establecía las normas comunes que se
concretaban en sendas leyes específicas para
cada Comunidad Autónoma. El Acuerdo de
financiación del CPFF alcanzado en el verano
de 1996 exigía, para su plasmación práctica, la
reforma de la LOFCA y del régimen jurídico
de la cesión de impuestos. Ambas cosas se ul-
timaron en el otoño del mismo año aprobán-
dose la Ley núm. 14, de 30 de diciembre de
1996, de Cesión de tributos del Estado. Al ha-
berse negado tres Comunidades Autónomas a
suscribir el Acuerdo de financiación, el marco
normativo adquirió unos rasgos de esoterismo
aún más agudizados de los habituales en el or-
den tributario: Para las Comunidades Autóno-
154
mas de régimen común que habían aceptado
el Acuerdo regía un sistema de financiación y
una ley de cesión de tributos distinta de la que
resultaba aplicable a otras tres.
Con este panorama normativo se ha llegado al
Acuerdo del CPFF del 27 de julio de 2001, en el
que se ha logrado aunar las voluntades de todas
las Comunidades y Ciudades Autónomas de ré-
gimen común al objeto de adoptar un sistema
de financiación estable -que no se haya de rene-
gociar cada cinco años- con fórmulas de actua-
lización automática, que incorpora a su conte-
nido el régimen específico de las transferencias
y de la cesión de tributos y que se extiende a la
integridad del sector público, incluido el sani-
tario. A diferencia de lo que se había hecho en
anteriores ocasiones, el texto de dicho Acuerdo
se ha hecho público de forma inmediata, tradu-
cido en el texto legal que se ha tramitado con la
extraña nomenclatura arriba reseñada.
La aprobación de la LSFCA supone la deroga-
ción de las precedentes leyes generales de ce-
sión, incorpora el régimen jurídico pormeno-
rizado de la participación de las Comunidades
Autónomas en los ingresos del Estado, regula
su sistema de actualización periódica y adapta
la legislación sanitaria y de la Seguridad So-
cial a las premisas de financiación adoptadas.
En síntesis, construye el régimen general de
financiación autonómica que, a salvo de las
haciendas forales, desarrolla el contenido de la
LOFCA. Tan solo la normativa de un recur-
so autonómico, los Fondos de Compensación
Interterritorial, ha quedado regulada en un
instrumento legislativo específico, la Ley núm.
22, de 27 de diciembre de 2001.
Además de estas disposiciones, que confi-
guran la legislación específica del sistema de
financiación, forman parte -directa o indi-
rectamente- de su marco de ordenación otras
normas:
a) La LGT, que contiene la normativa sus-
tantiva y formal común para la totalidad de
los tributos -incluidos los regulados y/o ges-
tionados por las Comunidades Autónomas
(SSTC 14/1986 y 227/1988);
b) Los Reglamentos de desarrollo de la LGT y
la normativa presupuestaria estatal, que cons-
tituyen Derecho supletorio del autonómico;
c) Las Leyes propias de los tributos cedidos, y
sus Reglamentos de desarrollo;
d) Las disposiciones generales aprobadas por
las Comunidades Autónomas, entre las que
se han de mencionar las leyes generales de
Hacienda, así como las normas que aprueban
tributos propios o preceptos relativos a los
aspectos de los impuestos cedidos en los que
tienen reconocida competencia normativa;
e) La legislación y normativa específica de los
órganos constitucionales de control, el Tri-
bunal de Cuentas en el orden financiero, la
Jurisdicción contencioso administrativa y el
Tribunal Constitucional.
3.4. Vertebración orgánica del siste-
ma.
Sentados los principios y acotado el marco
normativo, es preciso hacer una referencia al
entramado orgánico, los organismos específi-
cos de coordinación, sobre el que corre el sis-
tema. La cooperación institucional es preciso
concitarla en los todas las fases del modelo:
En su configuración, al gestionarlo y en or-
den a resolver los conflictos que de su aplica-
ción se puedan suscitar.
Ya se ha hecho referencia al CPFF como órga-
no específico de coordinación cuyo régimen,
naturaleza y composición se contiene en el
art. 3 LOFCA. Integrado por el Ministerio de
Hacienda, el de Administraciones Públicas y
los Consejeros de Hacienda de cada Comu-
nidad o Ciudad Autónoma, este Consejo se
concibe como un órgano consultivo y de de-
liberación. La realidad es que ha sido el en-
155
torno en el que las distintas Administraciones
afectadas han cerrado los distintos acuerdos
que –traducidos a posteriori en reformas le-
gales- han venido a regir los distintos siste-
mas que se han sucedido en el tiempo.
Ciertamente, en términos de teoría política,
el haber transformado este organismo en el
centro de toma de decisiones, por lo que se
refiere a la coordinación de políticas finan-
cieras, es del todo insuficiente; hubiera sido
sin duda, más respetuoso con el orden cons-
titucional (STC 76/1983) que tal función se
hubiese radicado en el Senado, como Cámara
de representación territorial. En el horizonte
de una reforma de esta Cámara lo cierto es
que, hasta hoy, la configuración del sistema se
ha venido concertando, discutiendo y cerran-
do en la sede del CPFF para, una vez alcanza-
do el acuerdo, proceder –siendo el caso- a su
consagración legal en las Cortes Generales.
A la fecha es más que incierto el futuro que
pueda tener esta metodología de trabajo.
Varias Comunidades Autónomas –señala-
damente la catalana- están inmersas en una
reforma de sus Estatutos que prevén una
modificación sustancial –y bilateral, cosa in-
usitada hasta el momento- de su sistema de
financiación. Lo cierto y verdad es que un
sistema de financiación autonómica, como
tal, únicamente se sostiene sobre una pre-
misa lógica: Su carácter integral y estable.
Tras un proceloso y prolongado proceso de
gestación dispar, a trancas y barrancas, a
base de tejer retales obtenidos de distintas y
complejas negociaciones, el CPFF había lo-
grado en el 2001 trabar un sistema general
–a salvo de la excepcionalidad foral- unáni-
mente aceptado por todos sus destinatarios.
Es la hora en que el riesgo de deshacer todo
el tejido para retomar negociaciones bilate-
rales y desiguales, desgarrando la coherencia
interna del sistema que se había adoptado es
más que evidente. Metodológicamente, ade-
más, el error sería epocal: Se puede discutir
la oportunidad o validez global del sistema;
nadie puede objetar nada a la posibilidad de
que se proponga y apruebe –por todos- un
sistema diverso; lo que no tiene sentido es
romperlo todo en pedazos y volver atrás en
el tiempo para prepararle a cada Comunidad
Autónoma un traje a la medida: De ser así,
ni siquiera se podría continuar hablando de
sistema. El entorno natural de discusión y
acuerdo –con el presente marco orgánico- es
el CPFF, siendo el cauce normativo lógico de
su reforma la LOFCA y sus leyes de desarro-
llo, que no los Estatutos particulares de cada
Comunidad Autónoma.
En cuanto a la gestión del sistema, la cons-
trucción organizativa de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria (en adelante,
AEAT) como entidad con personalidad jurí-
dica diferenciada del Estado a quien se en-
comienda, conforme a su régimen jurídico
particular, la gestión del sistema tributario,
ha abierto un espacio de posibilidades que
puede llegar a ser enormemente fructífero en
términos de eficacia y eficiencia del sistema.
Si, ciertamente, cada Comunidad Autónoma
ha desarrollado y conformado su propia Ad-
ministración financiera, para la atención de
las responsabilidades que les corresponden
en el orden tributario –en cuanto a la gestión
de los impuestos que, en una u otra medida,
comparten con el Estado- no resultaría ope-
rativo que duplicaran el trabajo que ya lleva
a cabo la AEAT. Resulta mucho más econó-
mico, sencillo y eficaz el coordinar esfuerzos,
colaborar en las actuaciones a llevar a cabo,
compartir la información y evitar al contri-
buyente el desdoblamiento de los trámites.
Con esta filosofía –que no responde sino a
la trasposición en el orden tributario de los
planteamientos teóricos que en el Derecho
administrativo se han conocido como de
“Administración única”- se ha avanzado, des-
de el año 1996, en la participación de las Co-
munidades Autónomas en la gestión de los
impuestos cedidos, encomendándoles tareas
específicas e integrándolas en los órganos de
156
dirección de la AEAT, en sus distintos nive-
les: El Consejo superior de la Agencia, la Co-
misión Mixta de Coordinación de la Gestión
Tributaria y los Consejos Territoriales de Di-
rección para la Gestión Tributaria.
No obstante lo cual, ciertas Comunidades
Autónomas –nuevamente la catalana, de for-
ma señalada- parecen plantear como cuestión
innegociable el asumir la gestión de todos los
tributos en su territorio –también los estata-
les- a través de una Agencia tributaria propia.
Es sintomático que no reclaman la gestión de
la Agencia estatal en su circunscripción –de
sus recursos materiales y humanos- sino la
desaparición de ésta para ser sustituida por
una Agencia que únicamente dependería
del Gobierno y Parlamento autonómicos, y
que –gestionando la integridad de los tribu-
tos- transferiría al Erario estatal la parte de
los mismos que a éste correspondieran. En
definitiva, la cuestión estriba en decidir si el
modelo hacia el que se venía avanzando –un
Agencia única que dé servicios de gestión
tributaria a todas las entidades territoria-
les, participando todas ellas en su gobierno
y dirección- debe o no evolucionar hacia su
contrario: La gestión desagregada del sistema
tributario por Agencias autonómicas coordi-
nadas entre sí y con la estatal.
Por último, para la resolución de los conflic-
tos de competencia en materia de impuestos
cedidos se creó en 1996, ampliándose sus
funciones en 2001, un órgano de arbitraje de
Derecho público a imagen de los que ya exis-
tían para los territorios forales: La Junta Arbi-
tral, prevista en el artículo 23 LOFCA y cuyo
régimen jurídico se contiene en el RD núm.
245, de 123 de noviembre de 1998. La última
reforma del sistema ha ampliado las compe-
tencias de este órgano arbitral previendo que
la dimensión que ha alcanzado la cesión de
competencias normativas y aplicativas pre-
visiblemente puede incrementar la conflic-
tividad entre las Comunidades Autónomas.
También en línea con lo expuesto más arriba
en materia de gestión tributaria, está prevista
la participación de las Comunidades Autóno-
mas en los órganos periféricos de resolución
de litigios tributarios, en los Tribunales Eco-
nómico-Administrativos Regionales (artícu-
lo 20 LOFCA).
4. Haciendas Autonómicas.
De la aplicación de los principios enunciados
ha surgido, merced a los acuerdos adoptados
en el CPFF, el sistema de financiación autonó-
mica que se ha plasmado en la última versión
de la LOFCA y en la LSFCA que la desarro-
lla pormenorizadamente. En este apartado se
expondrá el marco financiero propio de las
Haciendas autonómicas tal y como ha queda-
do definido en la normativa citada.
4.1.- Ordenación del Gasto público.
En la fase inicial del sistema fue, justamente,
la ordenación del Gasto público la materia
financiera en la que las Comunidades Autó-
nomas disfrutaron y ejercieron un más am-
plio margen de autonomía. Probablemente
fuera ello debido a que, al estar la práctica
totalidad de sus ingresos controlados por el
Estado -mediante transferencias, en muchos
casos finalistas- no dejaba de ser estrecho el
margen de disponibilidad presupuestaria que
cabía ejercer a los Parlamentos autonómicos,
a salvo de las políticas de endeudamiento.
La LOFCA, en este sentido, tan solo contiene
prevenciones formales encaminadas a preser-
var la homogeneidad presupuestaria –anuali-
dad, universalidad, gastos fiscales, prórroga
del último Presupuesto, homologación con-
table (artículo 21)- y una referencia a lo que,
de por sí, ya viene expresado por la Constitu-
ción en materia de fiscalización: Sin perjuicio
de la actuación de instituciones autonómicas
que pudieran prever sus respectivos Estatu-
tos, el control económico y presupuestario
de la actividad financiera autonómica corres-
ponde al Tribunal de Cuentas y, en relación a
157
las transferencias, al Estado que, razonable-
mente, lo habrá de ejercer a través del órgano
interno de control financiero de la Adminis-
tración General del Estado: La Intervención
General (artículo 22).
La situación en esta materia está llamada,
paradójicamente, a cambiar. Ahora que las
Comunidades Autónomas van a disfrutar
de un margen de maniobra en materia de
ingresos públicos considerablemente mayor,
los compromisos europeos de equilibrio pre-
supuestario, traducidos en la LGEP, vienen a
coartar de forma radical la maniobrabilidad
de los Parlamentos autonómicos en cuanto
a autorización de gastos. Guste o no, lo cier-
to es que las llamadas teorías de la Elección
pública que propugnan la limitación cons-
titucional del Gasto público habían tomado
cuerpo en la Unión Europea –fijándose como
déficit máximo el 3% del PIB- y, con más
fuerza si cabe, en el Ordenamiento español,
que ha asumido como principio irrenuncia-
ble la estabilidad presupuestaria, entendida
ésta como situación de equilibrio o superávit
presupuestario. No cabe duda, lamentable-
mente, que este “credo” financiero se gestó
por una Unión Europea que desconfiaba de
los hermanos mediterráneos: Cuando los
colosos francés y alemán han abjurado de su
propia filosofía –incurriendo en déficits ex-
cesivos- no sólo no han sido recriminados
sino que –sencillamente- han provocado un
cambio, una notoria flexibilización, de las re-
glas de juego. El paradigma de la estabilidad
presupuestaria se ha transformado, en los úl-
timos dos años, en un simple desideratum...
para Francia y Alemania. Porque, eso sí, ¡ay
de España si se saliera del guión!
La concreción del plan específico en el que se
habrá de mover la política presupuestaria de
cada Comunidad Autónoma se concertará en
el CPFF y se plasmará en una ley que diseña,
cada tres años, el escenario en el que habrán
de moverse los presupuestos de todas las Ad-
ministraciones públicas. Se llega a prever en
la Ley orgánica que complementa la LGEP
la responsabilidad en la que incurrirían las
Autonomías cuando su comportamiento fi-
nanciero comportase el incumplimiento por
España, ante la Unión Europea, de los com-
promisos adquiridos en materia de estabili-
dad presupuestaria (artículo 4 LOGEP); y es
que de tales obligaciones económicas –que
no vinculan exclusivamente al Estado, sino
al conjunto de las Administraciones públi-
cas- han de “co-responder” todos los nive-
les de Hacienda, incluido el autonómico. Al
mismo tiempo se vincula la política de en-
deudamiento a la estabilidad presupuestaria,
condicionando la misma –en situaciones de
desequilibrio financiero- a la aprobación de
planes de saneamiento y estableciendo la
obligación de ajustar la política legislativa y
las decisiones generales de los Gobiernos au-
tonómicos a las disponibilidades financieras
de los mismos.
4.2.- Ingresos tributarios.
El artículo 157 Ce encabeza la relación de re-
cursos de las Comunidades Autónomas con
“los impuestos cedidos total o parcialmente
por el Estado, los recargos sobre impuestos
estatales”. El artículo 11 de la LOFCA con-
creta qué impuestos son susceptibles de ce-
sión y en qué medida:
a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físi-
cas, con carácter parcial con el límite del 33%.
b) Impuesto sobre el Patrimonio.
c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimo-
niales y Actos Jurídicos Documentados.
d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
e) Impuesto sobre el Valor Añadido, con ca-
rácter parcial con el límite máximo del 35%.
f) Los Impuestos especiales de fabricación,
con excepción del Impuesto sobre la Electri-
158
cidad, con carácter parcial con el límite máxi-
mo del 40% de cada uno de ellos.
g) El Impuesto sobre la Electricidad.
h) El Impuesto Especial sobre Determinados
Medios de Transporte.
i) Los Tributos sobre el Juego.
j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de
determinados Hidrocarburos.
El régimen específico de cesión de cada uno
de dichos tributos, los puntos de conexión
que delimitan la sujeción a tributación en
una u otra Comunidad Autónoma, las com-
petencias que se ceden y las condiciones de la
cesión, son cuestiones que apunta el artículo
10 LOFCA y se perfilan detalladamente en la
LSFCA.
La cesión puede extenderse a la capacidad
normativa, a la gestión del tributo o, simple-
mente, a una parte o la totalidad del rendi-
miento derivado de su aplicación. En cada
uno de los impuestos cedidos la extensión de
la cesión tiene una dimensión particular. Con
carácter general el proceso de cesión se ha
venido ampliando en las sucesivas fases del
sistema. Si, en un principio, tan solo se cedió
el rendimiento y buena parte de la gestión de
la tributación sobre el juego y la patrimonial
–Sucesiones, Patrimonio y Transmisiones- la
cesión alcanzó, en el año 1996, a determi-
nadas capacidades normativas en estos tri-
butos y al IRPF. En el sistema vigente se ha
ensanchado notablemente el ámbito de lo ya
cedido –hasta el 33% en IRPF y eliminando
frenos al ejercicio de competencias norma-
tivas- y se han incluido en el capítulo de la
cesión de impuestos el rendimiento del IVA
y la mayor parte de los Impuestos Especiales
introduciendo con ello en el sistema de finan-
ciación variables territoriales de consumo y
vinculando los ingresos –en algunos casos- a
la atención de políticas de competencia auto-
nómica: Como en el caso del nuevo Impuesto
sobre las Ventas Minoristas de Determinados
Hidrocarburos y el gasto sanitario.
En materia de imposición sobre el consumo la
capacidad normativa ha quedado reservada al
Estado, por cuanto el Derecho comunitario y
la estructura propia de la imposición general
sobre las ventas en forma de imposición sobre
el valor añadido dificultan notablemente –
hasta convertirla en prácticamente inviable- la
desagregación de la normativa y de la gestión
del tributo. De hecho, en el supuesto en que ha
sido preciso articularla –en los territorios fora-
les- la capacidad normativa foral no ha pasado
de lo testimonial y la diversidad de gestión no
deja de ser una fuente de disfunciones. De for-
ma y manera que la opción aplicada para las
Comunidades de régimen común se ha cons-
treñido a ceder un porcentaje del rendimiento
calculado a partir de las cifras de consumo por
territorio que arroje la Estadística nacional. Lo
que, en definitiva, más que ceder una parte del
impuesto, no es sino el calcular una porción de
las participaciones en los ingresos del Estado a
partir de las magnitudes territoriales de consu-
mo que, en principio, dan razón de la parte de
la recaudación total del IVA e Impuestos Espe-
ciales que tiene su origen en una determinada
Comunidad Autónoma. Por esta vía se pone
en relación la disponibilidad de recursos por
las Autonomías con el nivel de consumo –no
sólo de renta y patrimonio- que se incardina
en su territorio, lo que diversifica, estabiliza y
flexibiliza el marco financiero autonómico.
Si en el IVA o en los Impuestos Especiales de
fabricación la cesión es de una parte, o todo,
el rendimiento que, a partir de estudios esta-
dísticos, se genera en cada Comunidad Au-
tónoma, en la tributación del juego la cesión
es, de hecho, total. Hasta el punto de que pu-
dieran llegar a concebirse tales tributos como
propios de las Comunidades Autónomas.
La cesión de capacidad normativa se ha visto
sustancialmente ampliada –salvo, por las razo-
159
nes expuestas, en el IVA- en la última modifi-
cación del sistema. En su ejercicio, se dice en el
Art. 19 LOFCA, observarán las Comunidades
Autónomas el principio de solidaridad y el de
no discriminación, manteniendo una “presión
fiscal efectiva global equivalente a la del resto
del territorio español”. Si como declaración de
principios es aceptable, su plasmación efectiva
no deja de resultar inviable. Lo cierto y verdad
es que el ejercicio de competencias normati-
vas por las Comunidades Autónomas –para
elevar o disminuir los impuestos que les han
sido cedidos- llevará, ya ha llevado, consigo la
fragmentación normativa, aplicativa, recau-
datoria, del mapa impositivo español. Siendo
una consecuencia lógica del principio de co-
rresponsabilidad fiscal, del modelo constitu-
cional de autonomía financiera, es un precio
que se ha de pagar: El coste fiscal efectivo de
residir o consumir en una u otra Autonomía
variará en razón del sistema financiero que
sus ciudadanos –a través de sus representan-
tes parlamentarios- hayan querido, en cada
caso, adoptar. Esta diversidad, sin duda, es un
germen de conflictividad y disfunciones, de
“competencia fiscal” que –por consustancial al
propio concepto de corresponsabilidad- se ha
de estar dispuesto a asumir sin reivindicar una
estricta igualdad que, en sí misma, contradice
el ejercicio de la autonomía.
La historia de los recargos sobre impuestos
estatales (artículo 12 LOFCA) estaba prác-
ticamente por escribir. El transparentar a
los contribuyentes el coste específico de los
servicios que presta la Autonomía llevándole
a satisfacer un recargo adicional, que no es
objeto de exacción en otras Comunidades,
implica la asunción de un nivel tal de im-
plicación en términos de política tributaria
que casi ningún Parlamento autonómico ha
querido ni ensayar. De hecho la Comunidad
Autónoma de Madrid lo hizo, en el año 1983,
estableciendo un recargo del 3% sobre el
IRPF, afectado a un Fondo de Compensación
Municipal, y fue tal la reacción popular que,
antes de que llegara a aplicarse, suspendió su
vigencia hasta tanto en cuanto se resolviera
el recurso de inconstitucionalidad que con-
tra el mismo se había interpuesto. Pues bien,
en 1990 el Tribunal Constitucional, en una
sentencia fundamental en esta materia (STC
150/1990) sancionó la constitucionalidad del
non nato recargo.
En puridad, probablemente sea esta la vía más
transparente y sencilla de ejercicio de la auto-
nomía financiera por parte de las Autonomías
pero, también, la más comprometida y, por
ende, la menos atractiva para los respectivos
Ejecutivos. Buena prueba de ello lo da el que,
en el sistema aprobado, se ha previsto como vía
general de ejercicio de tal competencia el que
los Parlamentos autonómicos puedan estable-
cer recargos sobre aquellos tributos respecto
de los cuales les haya sido cedida la competen-
cia para modificar la tarifa. Lo cierto y verdad
es que el único recargo que viene funcionando
–en el Impuesto sobre la Venta Minorista de
Hidrocarburos- y, aun afectado a la cobertura
de una política, la sanitaria, particularmente
necesitada de recursos financieros, levantó
una oleada de críticas y un agudo rechazo que
no ceja: En el común, se conoce este Impuesto
como “el céntimo sanitario”, pues, en la prácti-
ca, implica que allí donde se establece, el con-
sumidor viene a pagar un céntimo adicional
por cada litro de combustible, para financiar
con ello la política sanitaria de la Autonomía
en la que ha repostado.
La nómina tributaria de las Comunidades
Autónomas puede venir integrada, además
de por tributos cedidos o recargos sobre los
estatales respecto de los que tengan recono-
cida capacidad de alterar su tarifa, por “sus
propios impuestos, tasas y contribuciones es-
peciales” (artículo 157.2.b) Ce). En este ám-
bito, de tributos propios, la Constitución y la
LOFCA (artículo 6) acotan la imaginación de
los Parlamentos autonómicos:
a) En primer lugar no pueden recaer sobre
bienes –que no rentas derivadas de tales bie-
160
nes (STC 150/1990)- situados fuera de su te-
rritorio;
b) No han de suponer un obstáculo a la libre
circulación de mercancías o servicios;
c) Tampoco recaerán sobre hechos imponi-
bles ya gravados por el Estado;
d) Ni, por último, incidir sobre materias re-
servadas a las Corporaciones Locales.
Estas limitaciones se estrechan, aún mas, en
lo relativo a los impuestos (artículo 9 LOF-
CA). Con todo y con eso, poco a poco, y a
base de controversias constitucionales (STC
289/2000), no han dejado de abrirse paso im-
puestos autonómicos, principalmente en dos
ámbitos: Los llamados tributos de ordena-
miento –aguas, protección civil, contamina-
ción atmosférica, establecimientos turísticos,
tierras o dehesas infrautilizadas, grandes su-
perficies, instalaciones con incidencia medio-
ambiental, residuos, vertidos- y la tributación
sobre el juego, en especial el bingo.
El espacio tributario en el que las Comuni-
dades Autónomas han abierto una brecha
propia más significativa es, con mucho, el de
las tasas (artículo 7 LOFCA) y –excepcio-
nalmente- el de las contribuciones especia-
les (artículo 8 LOFCA). En esta materia han
dictado leyes propias y, al hilo de la doctrina
legal y constitucional sentada en la delimita-
ción conceptual de las tasas respecto de los
precios públicos, han venido estableciendo y
aplicando sus tasas propias, creadas por sus
respectivos Parlamentos, o ligadas a los servi-
cios que les iba transfiriendo el Estado.
4.3.- Participaciones.
El otro gran capítulo de la financiación auto-
nómica viene constituido por la participación
en los ingresos del Estado. Esta partida, como
ya se ha expuesto reiteradamente, constituyó
durante toda la primera fase de desarrollo del
sistema el corazón financiero de las Autono-
mías. Al tomar cuerpo la cesión de impuestos
ha venido cediendo en importancia relativa
hasta el punto de que, ya desde 1996, hay
Comunidades Autónomas –Madrid y Balea-
res- que tienen cubiertas sus necesidades de
gasto sin que participen de las asignaciones
por este concepto.
En el sistema vigente el capítulo de partici-
paciones ha quedado estructurado en tres
bloques:
a) Por una parte se diseña un Fondo de sufi-
ciencia que se define por la diferencia entre
las necesidades de gasto de la Comunidad o
Ciudad Autónoma y su capacidad fiscal (art.
13 LOFCA);
b) Aquellas Comunidades que, con los recur-
sos precedentes, no logren cubrir el nivel que
para los servicios públicos de sanidad y edu-
cación se considere mínimo común en todo
el territorio, podrán recibir una asignación
complementaria, llamada “de nivelación”,
que –de reiterarse en un espacio de tiempo
inferior a los cinco años- justificarían la co-
rrección del porcentaje de participación en el
Fondo de suficiencia que les hubiera inicial-
mente correspondido (artículo 15 LOFCA);
c) Para gastos de inversión, y de manteni-
miento temporal de dichas inversiones,
se prevé la dotación de sendos Fondos de
Compensación Interterritorial que, primen
la inversión estructural en los territorios
comparativamente peor provistos (artículo
16 LOFCA).
En la distribución de estas participaciones
la LOFCA apunta unos criterios que desa-
rrollan pormenorizadamente, incluyendo
la formulación matemática de las diferentes
5 Cfr. J.V. SEVILLA SEGURA, Las Claves de la financiación autonómica, Crítica, Barcelona, 2001.
161
variables, la LSFCA para los dos primeros,
y la Ley reguladora de los Fondos de Com-
pensación Interterritorial para los segundos.
Si el criterio de mayor peso, a salvo de los
Fondos de Compensación, es la población,
junto a éste se ponderan magnitudes como
el esfuerzo fiscal en el IRPF, la inversa de la
renta real por habitante, la insularidad, la
superficie territorial, la dispersión de la po-
blación, etcétera.
La crítica que históricamente se ha hecho a es-
tas participaciones es que terminan por tomar
como criterio de reparto el logro de un nivel
equiparable de gasto por habitante en todo el
territorio. Todo gira así en función de la dis-
tribución de la población, menospreciando
otras magnitudes de ponderación que, a cos-
ta de introducir complejidad, aproximarían
las asignaciones a un resultado más ajustado
en términos de equidad, buscando no ya un
nivel equilibrado de asignación de gasto, sino
una provisión efectiva de servicios públicos
homologada en el conjunto del Estado.5 Lo
cierto y verdad es que el sistema adoptado
a partir de 2002 tiene, en este sentido, dos
grandes ventajas respecto de los precedentes:
los criterios se trasparentan con precisión en
normas legales con vocación de estabilidad; y
se enriquecen de forma apreciable el conteni-
do y las pautas de distribución.
4.4.- Otros ingresos.
La nómina de los recursos financieros de las
Comunidades Autónomas se cierra con la
clásica referencia a los ingresos procedentes
de su patrimonio y demás de Derecho priva-
do, el producto de las multas y sanciones, los
precios públicos y las operaciones de crédito.
En materia de ingresos patrimoniales lo relati-
vo a los precios públicos ha seguido en las Co-
munidades Autónomas parecidas vicisitudes a
las experimentadas en el ámbito estatal y local.
Tras una primera década de los noventa en la
que proliferaron precios públicos –incluso en
lo relativo al aprovechamiento especial del de-
manio público- al calor de la primera redac-
ción de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el
Tribunal Constitucional (STC 185/1995) vino
a restringir el concepto a un espacio más re-
ducido, habiéndose de reconducir buena parte
de los que hasta entonces habían crecido a lo
largo y ancho de los boletines oficiales al re-
dil de las tasas. De forma y manera que, en la
actualidad, los precios públicos autonómicos
han perdido el protagonismo financiero que
fugazmente adquirieran.
El artículo 14 LOFCA se dedica a sentar los
criterios y régimen jurídico básico de las ope-
raciones de crédito de las Comunidades Au-
tónomas. Este capítulo financiero ha experi-
mentado, como el resto, una transformación
radical. Inicialmente la insuficiencia financie-
ra crónica de las Autonomías condujo –a las
que estaban dotadas de un más fuerte impulso
político- a embarcarse en operaciones de fi-
nanciación, recurriendo al endeudamiento de
forma no siempre del todo respetuosa ni con
la legalidad formal, ni con la lógica económi-
ca. La situación presente, en la que –como se
ha hecho notar- las doctrinas de la estabilidad
presupuestaria han tomado forma en textos
jurídicos, entre los que se encuentra el precep-
to de la LOFCA que se refiere a los presupues-
tos autonómicos (artículo 21), la normativa de
las Comunidades Autonómicas en materia de
operaciones de crédito habría de venir previsi-
blemente más encaminada a abordar planes de
saneamiento y amortización de la Deuda viva
que a la autorización de nuevas emisiones.
4.5. Los regímenes especiales de las
Islas Canarias, Ceuta y Melilla.
La disposición adicional tercera de la Cons-
titución prevé que la modificación del ré-
162
gimen económico y fiscal del archipiélago
canario requerirá informe de la Comunidad
Autónoma. Las circunstancias particulares
de esta parte del territorio han llevado con-
sigo el que tradicionalmente haya venido
aplicándose en el mismo un régimen finan-
ciero específico.
En esencia, las Islas Canarias han venido es-
tando sujetas a una imposición sobre el con-
sumo beneficiosa, respecto de la soportada
en la península y Baleares, así como de un
régimen aduanero de franquicia. En el marco
del Estado de las Autonomías esta situación
se ha traducido en un Régimen Económico-
Fiscal específico, aprobado mediante la Ley
núm. 20, de 7 de junio de 1991, modificada
por la Ley núm. 19, de 6 de julio de 1994 cu-
yas características esenciales se pueden sus-
tanciar en lo siguiente:
a) No se integran en el territorio comunitario
del IVA aplicándose en las islas un impuesto
general sobre las ventas propio, de estructura
y nivel parejos a éste, denominado Impuesto
General Indirecto Canario mediante el que se
financian, a su vez, los cabildos insulares;
b) Se aplica, de igual modo, un régimen aran-
celario y de impuestos especiales específico;
c) Se ha regulado una zona especial de inver-
sión real productiva, Zona Especial Canaria,
en el que se aplica un régimen benéfico de
tributación sobre las rentas empresariales, ini-
cialmente sancionado como no contrario a la
libre competencia por la Comisión Europea.
Más compleja factura presenta el régimen
tributario propio de Ceuta y Melilla, Ciu-
dades Autónomas en las que se concitan las
Instituciones y características propias de una
Corporación local con el régimen consustan-
cial a una Comunidad Autónoma –con tras-
cendentes y lógicas particularidades como
la exclusión de potestad legislativa- y en un
espacio políticamente difícil.
Todo ello confluye en un sistema de financia-
ción muy particular regulado en los Estatutos
de ambas Ciudades (Leyes orgánicas núms.
1 y 2, de 13 de marzo de 1995) dictados en
desarrollo de la disposición transitoria quin-
ta de la Constitución. No siendo, al igual que
Canarias, territorio IVA, la imposición sobre
el consumo viene constituida en estas Ciu-
dades Autónomas por un impuesto propio
denominado Impuesto sobre la Producción,
los Servicios y la Importación, regulado por
la Ley núm. 13, de 30 de diciembre de 1996.
A su vez, y en semejanza a lo que ocurre en el
archipiélago canario, el régimen arancelario
que se aplica en estos territorios, así como la
imposición sobre consumos específicos tiene
características propias.
4.6. La excepcionalidad foral.
La Constitución dedica la primera de sus dis-
posiciones adicionales a los llamados regíme-
nes forales:
“La Constitución ampara y respeta los dere-
chos históricos de los territorios forales.
La actualización general de dicho régimen foral
se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la
Constitución y de los Estatutos de Autonomía.”
Los territorios forales a que se refiere dicha
disposición son cuatro: Álava, Guipúzcoa,
Vizcaya y Navarra. Estos derechos forales
que la Constitución ampara arrancan de la
Edad media. En el siglo XIX, al hilo del pro-
ceso de codificación jurídica y en el entorno
de las guerras dinásticas, sufrieron una consi-
derable transformación. Se adoptó entonces,
en 1841 con Navarra y en 1878 con las tres
provincias vascongadas, un régimen jurídico
específico para regular las relaciones finan-
cieras de estos territorios con el Estado. Este
peculiar régimen financiero –de Convenio
con Navarra y de Concierto con los otros te-
rritorios- que con incidencias, suspensiones
y diferentes ámbitos y contenidos pervivía al
163
aprobarse la Constitución de 1978 configura
la parte esencial de los derechos históricos
que vienen amparados y respetados en el Or-
denamiento vigente, merced a la disposición
constitucional arriba reproducida.
A través de la disp. ad. 1ª Ce se engarza en
nuestro Derecho público un sistema financie-
ro foral de fundamentos normativos, estructu-
rales y funcionales sustancialmente diferentes
al que, con carácter general, rige en el resto de
las Comunidades Autónomas. Este peculiar
sistema no se asienta sobre las premisas que
presiden el que se ha expuesto en las páginas
precedentes, aun cuando sus efectos prácticos
pudieran llegar a asemejarse, sino que viene a
construirse desde la consideración de que las
Instituciones forales –titulares del poder fi-
nanciero- acuerdan, conciertan con el Estado
las condiciones en que se va a ejercer.
En este marco se aprueba la Ley Orgánica
núm 13, de 10 de agosto de 1982, de Reinte-
gración y Amejoramiento del Régimen Foral
de Navarra cuyos artículos 45 y 46 sientan las
bases de la concertación financiera con el Es-
tado. Por cuanto se refiere al País Vasco, su
Estatuto de Autonomía dedica los artículos
40 y ss. a regular el modo en el que las Insti-
tuciones autonómicas coordinarán y armoni-
zarán el ejercicio de las facultades financieras
de los territorios históricos vascos entre sí y
con el Estado. En desarrollo de estas disposi-
ciones se aprobó el Convenio Económico en-
tre el Estado y la Comunidad Foral Navarra
vigente en la actualidad merced a su ratifica-
ción por la Cámara foral y por Las Cortes Ge-
nerales (Ley número 28, de 26 de diciembre
de 1990) y que, modificado en diversas oca-
siones –la última en 1998- trae causa del que
se suscribiera en 1841. Por lo que se refiere
al País Vasco el Concierto precedente venía
regulado en la Ley número 12, de 13 de mayo
de 1981 que, también modificado por última
vez en 1997, y a diferencia de lo que ocurre
en el caso navarro, tenía un plazo temporal
de vigencia que expiraba el 2001.
No habiéndose alcanzado un acuerdo, a la fe-
cha de su expiración, en cuanto al contenido
de un nuevo Concierto, las Cortes decidieron
prorrogar unilateralmente la vigencia del fir-
mado en 1981, mediante la Ley núm. 25, de
27 de diciembre de 2001, al efecto de dotar
de una cierta cobertura jurídica a las relacio-
nes financieras entre los territorios forales y
el Estado, a los contribuyentes que operan o
residen en dichos territorios. No estando pre-
vista su prórroga, lo que nace de un acuerdo
de voluntades, no se puede suplir por una
decisión unilateral, de modo que la mencio-
nada Ley de prórroga no era sino un impro-
visado remedo de efectos más que endebles.
Finalmente, ya entrado el mes de febrero de
2002, se logró el acuerdo que, traducido en
las correspondientes leyes, presenta respecto
del anterior una modificación sustancial na-
cida, a todas luces, de la experiencia vivida:
no tiene plazo de caducidad, siendo, pues, de
vigencia ilimitada en el tiempo.
La excepcionalidad de este régimen arran-
ca del reconocimiento de las Instituciones
forales como titulares del poder financiero
sobre sus respectivos territorios, en sus dos
manifestaciones -de gasto y de ingreso- y en
sus tres dimensiones –normativa, aplicativa y
sustantiva-. Son las Juntas generales de Ala-
va, Guipúzcoa y Vizcaya, así como la Cámara
foral navarra quienes aprueban los gastos e
ingresos que se aplicarán en cada territorio
foral y corresponde a sus respectivas Institu-
ciones de gobierno –las Diputaciones forales-
la responsabilidad de su gestión, así como de
resolver los litigios administrativos que de
sus actuaciones se susciten.
El Estado se limita a convenir con dichas Di-
putaciones el modo en que tales potestades
se ejercerán y a negociar la cifra que se trans-
ferirá anualmente al Tesoro público como
compensación de los territorios forales por
los costes directos e indirectos que generan
al Estado y como manifestación de su soli-
daridad con el resto del territorio: el llamado
164
cupo o cuota. El resultado de dicho acuerdo,
se transforma en ley para ambas partes a tra-
vés de la ratificación del mismo por sus res-
pectivos órganos de representación política.
Ciertamente, la configuración y aplicación
del mencionado régimen foral viene presi-
dida por los principios generales de autono-
mía, coordinación y solidaridad a que se ha
hecho más arriba referencia, pero también es
cierto que el Estado no tiene competencia fi-
nanciera alguna sobre estos territorios si no
es a través de los mecanismos estatutarios de
concertación. Así, por ejemplo, el régimen
de limitación y coordinación presupuesta-
ria previsto en la LGEP y en su Ley orgánica
complementaria no es directamente aplicable
en los territorios forales sin su previa acepta-
ción por las Instituciones representativas de
cada uno de ellos.
El Concierto y el Convenio han venido a con-
sagrar regímenes de ordenación de las rela-
ciones financieras entre el Estado y los terri-
torios forales merced a los cuales se acordaba
el establecimiento en los mismos de tributos
en buena medida semejantes a los estatales
–o prácticamente idénticos en lo que se re-
fiere a imposición indirecta- que se compa-
ginaban con la satisfacción de una compen-
sación financiera en concepto de aportación
a las cargas generales del Estado poco menos
que testimonial y, desde luego, lejana a la que
se derivaría de una contabilidad de costes
acomodada a la realidad y con una ajustada
corrección en términos de solidaridad inter-
territorial. Con todo, el ejercicio de determi-
nadas competencias tributarias –como en lo
relativo a los beneficios fiscales reconocidos
a determinadas empresas, las llamadas “va-
caciones fiscales”- no ha dejado de generar
dificultades serias, en esencia derivadas de
su difícil compaginación con las limitaciones
comunitarias a las ayudas de Estado.
La extrapolación de este sistema a otras Co-
munidades Autónomas –reiteradamente aus-
piciada desde distintos ángulos- no es posible
ni jurídica, ni política, ni económicamente.
En el plano normativo este sistema se asienta
en una concreta excepción constitucional a
la unidad formal del Ordenamiento jurídico
limitada a los territorios forales que, de gene-
ralizarse, imposibilitaría la configuración de
un sistema general de financiación ajustado
a los principios de solidaridad, coordinación
y autonomía que consagra la Constitución;
su generalización o ampliación, es evidente,
haría inviable, no ya el ejercicio por el Estado
de las funciones de compensación financie-
ra que el texto constitucional le asigna, sino
su propia pervivencia sustantiva y financiera.
Política y económicamente no sería posible
gestionar un sistema sujeto de continuo a la
concertación simultánea o sucesiva con dis-
tintas Instituciones autonómicas, de cuyas
aportaciones dependiese la consistencia de la
Hacienda pública estatal.
5.- Enseñanzas de un proceso.
Trascendiendo la experiencia particular del
proceso vivido en España, del resultado al
que se ha llegado, del futuro que ante el mis-
mo se abre, es posible extraer algún “aviso
para navegantes”:
a) No es buena cosa forzar la racionalidad
de las instituciones financieras –en aras del
corto plazo- hasta extremos tales como el
de ceder impuestos que, por su propia ló-
gica interna, difícilmente se acomodan a su
ordenación descentralizada: Lo que ocurre,
por ejemplo, con los llamados tributos pa-
trimoniales (Impuestos sobre el patrimonio,
las sucesiones, las donaciones, el táfico jurí-
dico civil o la formalización de negocios ju-
rídicos). La tentación de hacerlo es grande,
pues el coste presupuestario –dada su com-
parativamente escasa capacidad recaudato-
ria- no es muy alto para el Estado, mientras
que las entidades subcentrales los acogen
con la ilusión del primerizo. Pero, a medio
plazo, tiende a apagarse su ya de por sí es-
casa potencialidad financiera, porque fácil-
165
mente se deriva en una competencia fiscal
a la baja entre las distintas Comunidades, lo
que, además, genera acusadas dosis de in-
seguridad jurídica, agravios comparativos y
estructuras de elusión fiscal: de modo que,
sin contribuir a resorvel el problema de fi-
nanciación, lo que se ha hecho es dar paso a
nuevas disfunciones innecesarias.
b) Se ha de tratar de evitar una lógica perver-
sa de sistemático victimismo reivindicativo,
que tiene el riesgo de ubicar a la clase polí-
tica local en la tensión frente al poder finan-
ciero central como argumento nuclear de su
actividad; el riesgo que se corre con ello es
el de conducir las opiniones públicas de las
distintas comunidades que componen la na-
ción a un estado artificial de enfrentamien-
to permanente de una inusitada capacidad
disolvente. En esa extraña lógica el riesgo
evidente es que –incluso cuando parezca pa-
cificado el sistema y asentado un modelo fi-
nanciero adoptado por todos los sujetos que
en el mismo intervienen- el rédito político de
la tensión lo mantenga en permanente estado
de excepción.
c) Si hay algo que conduce a alimentar de
forma insoportable la tensión interterritorial
es la percepción –aun cuando en la práctica
existan instrumentos jurídicos y económi-
cos de compensación- de que determinados
territorios –en el caso de España los forales-
gozan de un sistema financiero privilegiado
frente al resto. No es bueno que las soluciones
que se hayan de dar a situaciones particula-
res se formalicen con un modelo que dé la
impresión de régimen de privilegio, con pre-
rrogativas exhorbitantes: se convertirá en la
permanente pretensión del resto, hasta hacer
imposible la paz financiera.
d) No cabe duda de que un proceso de esta
naturaleza requiere un tiempo para su im-
plantación efectiva. Sin embargo, la expe-
riencia española enseña que no es bueno que
se dilate en exceso y que tan solo avance a
remolque de una trabajosa transferencia de
competencias administrativas, a base de re-
medios coyunturales para insuficiencias cró-
nicas de recursos; lo único que se consigue,
así, es enquistar las relaciones entre la Admi-
nistración central y las autonómicas en la per-
niciosa lógica de la tensión victimista a la que
más arriba se hacía referencia. Siendo verdad
que el proceso estaba maduro a mediados de
los noventa, no tiene mucha lógica que fue-
ran necesarios 15 años para que se avanzara,
finalmente, con decisión, en la dirección de
transformar el modelo de transferencias en
un sistema de corresponsabilidad.
e) Aunque probablemente es inútil aspirar
a que el proceso de transferencia de recur-
sos evolucione al mismo ritmo que el de las
competencias ejecutivas -la necesidad siem-
pre precederá al recurso para cubrirla- no es
bueno que el decalage sea muy pronunciado,
pues, de lo contrario, se aboca a las Auto-
nomías a políticas desbocadas de endeuda-
miento que distorsionan marcadamente la
Economía del conjunto del sector público,
creando tensiones añadidas al ya de por sí di-
fícil equilibrio de las cuentas públicas: es una
mala política la de transferir cometidos sin
tener resuelto, programado y planificado el
esquema financiero sobre el que descansará
su cobertura.
f) Las dificultades y vaivenes políticos, ju-
rídicos, sociales y económicos por los que
–necesariamente- habrá de pasar un proceso
de esta naturaleza aconsejan que, normativa-
mente, el modelo se perfile a nivel constitu-
cional de forma abierta y flexible, previendo
en la Carta Magna los instrumentos -legales
y orgánicos- necesarios para su concreción y
reformas.
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166
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168
 LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN EL
SISTEMA AUTONOMICO ESPAÑOL
I. INTRODUCCIÓN. EL REPARTO
DE COMPETENCIAS EN EL ESTADO
DESCENTRALIZADO POLÍTICA-
MENTE.
Todo Estado implica un mayor o menor grado
de descentralización, en el sentido de que su
poder no se ejerce en plenitud desde un úni-
co centro sino desde varios, compatibilizando
órganos con competencia en todo el territorio
estatal con otros que se limitan a una parte del
mismo. Habría que referirse a Estados minús-
culos, como la Ciudad Estado del Vaticano o
el principado de Mónaco para encontrar una
negación de lo anterior, esto es, Estados donde
aparece un único centro de poder, con com-
petencia en todo su territorio. Mas tales reali-
dades no pasan de ser una excepción o, mejor,
una anécdota en el panorama moderno, donde
los Estados, por su extensión grande o media-
na, conllevan siempre una división territorial
interna, de tal modo que junto a unos órganos
centrales, supremos y con jurisdicción en todo
el país, surgen otros de ámbito espacial más
reducido y, normalmente, subordinados en
mayor o menor grado a los anteriores.
169
Fernando Santaolalla López
Profesor de Derecho Constitucional de la
Universidad de Alcalá de Henares
Letrado de las Cortes Generales de España
La pluralidad de órganos que así resulta pasa
por una división de competencias, o lo que
es lo mismo, una determinación de lo que
cada uno de esos niveles puede hacer. Debe
pues existir una norma que fije lo que corres-
ponde a cada uno. De no existir ese reparto,
los órganos en cuestión podrían vivir en per-
manente contienda, al depender de la pura
voluntad el alcance y extensión de su inter-
vención. Tal confusión haría incluso incom-
prensible la división orgánica. De ahí la esen-
cialidad del reparto normativo competencial,
como la experiencia muestra con claridad al
más inadvertido. Sin embargo, esa norma,
como cualquier otra, es susceptible de inter-
pretaciones divergentes y de puro incumpli-
miento. Esto, a su vez, provoca lo propio de
cualquier infracción legal: la necesidad de un
procedimiento que solvente las discrepancias
o que corrija los incumplimientos.
Aunque esta realidad es tan obvia que apenas
merece comentarse, lo cierto es que aquí se
abre una separación tajante entre los Estados
con descentralización administrativa y Esta-
dos con descentralización política. Qué son
unos y otros es cuestión compleja, sobre la
que se ha discutido interminablemente, se-
guramente porque no hay explicación com-
pleta. No es este, desde luego, el momento de
extenderse sobre tal materia. Pero sí parece
obligado dar una referencia sobre la diferen-
cia dada su íntima relación con el tema cen-
tral de este comentario.
Llamamos Estados con descentralización
política a aquellos en que el poder político
no está concentrado en una unidad sino re-
partido entre varias, que disfrutan del mis-
mo en mayor o menor intensidad. El mejor
exponente de este reparto es la pluralidad de
fuentes legislativas. Supone que además del
poder legislativo central, cuyas leyes obligan
en todo el territorio nacional, existen poderes
legislativos territoriales, capaces de emanar
también leyes, bien que limitadas a un marco
espacial más reducido. De este modo, esa po-
testad suprema y característica de los Estados
que es la legislación no se reduce a una única
fuente, sino que se enmarca en un plano plu-
ral, base de una distinción de sistemas jurídi-
cos: junto o por debajo del general del Estado
están los específicos de cada unidad política
territorial.
Por el contrario, son Estados con descentrali-
zación administrativa aquellos en los que los
poderes distintos de los centrales comparten
únicamente la función ejecutiva, esto es, se
limitan a aplicar las leyes procedentes de un
poder único. Claro está que esta función pue-
de tener una trascendencia política, pero, a
diferencia del caso anterior, jurídicamente al
menos la función legislativa no está repartida
entre diversos centros, lo que hace que el or-
denamiento jurídico sea siempre el mismo.
Lo que ahora queremos manifestar es que la
distribución de competencias que se da en
ambas formas estatales cobra un nuevo cariz
en los Estados con descentralización política,
pues supone determinar no sólo los servicios
administrativos que corresponden a cada
170
nivel sino mucho más: las leyes que puede
aprobar cada uno de ellos. Obviamente cuan-
to más generoso sea este reparto, tanto mayor
será la descentralización política.
Lo lógico es que la distribución competen-
cial legislativa se haga por la única fuente que
pude dar estabilidad al reparto: la Constitu-
ción. Pues si se trata de distribuir la función
legislativa, su hipotética realización por una
ley cualquiera la dejaría al albur de cualquier
cambio posterior introducido por una ley del
mismo rango. El reparto estaría entonces su-
jeto a todos los avatares del cambio político.
Es más, como en principio la ley estatal o
nacional y la ley territorial poseen el mismo
rango, esta segunda podría prescindir de lo
ordenado en la primera, con un resultado de
confusión e incertidumbre que apenas mere-
ce comentario.
Del mismo modo que veíamos al principio,
la distribución competencial legislativa es
susceptible de provocar divergencias sobre
lo que corresponde a cada poder y sobre el
alcance de la propia competencia. Esto con-
lleva la necesidad de un procedimiento que
dirima la discrepancia. Pero este procedi-
miento posee una mayor sustantividad que el
propio de las divergencias sobre el reparto de
la función ejecutiva, pues afecta a la función
legislativa del Estado. Esto lógicamente debe
influir en el procedimiento y órgano llama-
dos a resolverlos.
Lo anterior es, obviamente, un modelo teórico,
algo construido sobre una argumentación de-
ductiva. Procede ahora cotejarlo con lo que es
la experiencia práctica, esto es, la ordenación
de los conflictos de competencia en Estados
con descentralización política. Para ellos nos
vamos a fijar en dos casos, que son el alemán
– exponente del federalismo europeo- y el es-
pañol –exponente del llamado Estado autonó-
mico o de autonomías regionales. En el estu-
dio comparado se podrá apreciar tantos unos
puntos comunes como otros discrepantes.
II. EL MODELO ALEMÁN.
1. Principio general de distribución
competencial.
El federalismo alemán se basa esencialmente
en el régimen jurídico impuesto por la Ley
Fundamental de Bonn de 1949. La misma
determina de un modo detallado el cuadro
de competencias que corresponden, por un
lado, a la Federación y, por otro, a los Estados
miembros o Länder. Lo cual concuerda con
lo antes defendido sobre la naturaleza esen-
cialmente constitucional de esta distribución:
en correspondencia a su trascendencia para
la fórmula estatal, su regulación reclama
constar en la propia Constitución.
La clave de bóveda de este reparto es la llamada
cláusula residual, que determina el titular de
las competencias no atribuidas expresamente.
La Ley Fundamental la otorga a los Estados,
no a la Federación, lo cual concuerda también
con una de las características más reconocidas
de esta forma estatal: el principio de que los
poderes centrales solo absorben lo impres-
cindible, dejándose lo demás para los poderes
territoriales. En concreto el artículo 30 de di-
cha ley dispone: el ejercicio de las competencias
estatales y el cumplimiento de las tareas esta-
tales son asunto de los Länder en tanto la pre-
sente Ley Fundamental no establezca o admita
una disposición en sentido contrario1. De este
modo, los Estados resultan claramente refor-
zados en el plano jurídico político, principio
este atemperado por lo que después se indica.
Esta presunción competencial de los Esta-
dos es, claro está, iuris tantum, pues queda
enervada por disposiciones de signo contra-
1 Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses
Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.
2 Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse ver-
leiht.
3 Véase J.J. VOGEL “El régimen federal de la Ley Fundamental” en BENDA, MAIHOFFER, VOGEL, HESSE Y HEYDE Manual
de Derecho Constitucional, Edición, prolegómena y traducción de A. López Pina, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 638.
171
rio, como de hecho ocurre en no pocos casos
(por ejemplo, los artículos 4.3, 26.2, 29.2, 38.3
y otros). Afecta a la totalidad de la actividad
pública, sea ésta legislativa o ejecutiva. Y así
el artículo 70.1 confirma la competencia re-
sidual para la función legislativa: los Länder
tienen la potestad legislativa en la medida que
la presente Ley Fundamental no la confiera a
la Federación.2
2. Distribución de la competencia le-
gislativa.
Esta base de partida, que determina que lo no
atribuido a la Federación se entienda propio
de los Estados, obliga a la Ley Fundamental
a enumerar las competencias legislativas de
la primera. Y hace la enumeración con sumo
detalle en los artículos 71 a 75, lo cual vuelve a
coincidir con lo antes señalado sobre la esen-
cialidad del reparto legislativo por la Consti-
tución para el surgimiento de un Estado con
descentralización política. Precisamente, éste
es el punto de gravedad del sistema federal
alemán. Pues la primera apariencia de pri-
macía de los Estados se ve enteramente con-
trarestada por la posterior atribución de la
parte más sustantiva de la legislación a la Fe-
deración. Como advierte J.J. VOGEL, las ma-
terias atribuidas a la Federación comprenden
la parte más vasta de la vida estatal y social.3
Estas competencias legislativas de la Federa-
ción pueden ser de dos tipos: exclusivas, como
las recogidas en el artículo 73 (asuntos exterio-
res, defensa, nacionalidad, libertad de circula-
ción, inmigración, emigración, extradición, y
un largo etcétera) y concurrentes. Estas últi-
mas admiten, a su vez, dos modalidades. La
primera concurrencia supone (artículos 74 y
74a) que la facultad legislativa corresponde a
los Estados en la medida que la Federación no
haya ejercitado la suya. Esta legislación de la
Federación que desplaza la de los Länder pro-
cede sólo (artículo 72.2) cuando resulte nece-
saria una regulación mediante ley federal para
la creación de condiciones de vida uniformes
o la garantía de la unidad jurídica y económica
en los intereses estatales comunes,4 lo que pa-
recería apuntar a situaciones más bien ocasio-
nales y debidamente justificadas. Sin embargo,
estos límites resultan ser bastantes flexibles
y poco relevantes para la Federación, pues el
Tribunal Constitucional Federal ha estimado
que están sometidos a la libre apreciación de
legislador federal y sustraídos a un posible
control del mismo tribunal. Y esto es lo que ha
expandido la legislación federal, con el resulta-
do final de que el federalismo alemán se base
sustancialmente en reservar la legislación a los
poderes centrales, dejando en cambio la eje-
cución a los Estados. Este rasgo tiene sin duda
excepciones y condicionamientos, pero no por
ello deja de reflejar la realidad básica del siste-
ma de distribución competencial.
La segunda modalidad de legislación concu-
rrente, también sometida a las mismas con-
diciones teóricas del caso anterior, consiste
en la legislación marco (artículo 75), en la
que la Federación aprueba las normas básicas
(Rahmenvorschriften) y luego los Estados las
desarrollan por leyes propias. Esta segunda
posibilidad se limita a tan sólo las seis ma-
terias mencionadas en dicho artículo, de im-
portancia cuantitativa y cualitativa inferior a
las de los casos anteriores. Esta circunstancia,
unida a la previsión (artículo 75.2) de que en
supuestos excepcionales pueda la legislación
básica regular los detalles de la materia co-
rrespondiente, confirma el rasgo ya comen-
tado del predominio de la legislación federal.
Asimismo, es importantísima la norma de re-
gulación de los conflictos normativos, norma
que ya antes había figurado en la Constitu-
ción del Reich de 1871 y en la de Weimar de
de 1919 y que ratifica la superioridad de la
legislación federal. Según el artículo 31 de la
Ley Fundamental, el Derecho federal prevale-
ce (literalmente dice rompe, quiebra) sobre el
Derecho de los Estados.5 Por tanto, no es solo
la Constitución sino todo el orden jurídico
federal el que se impone sobre la legislación
de los Estados, incluidas sus propias consti-
tuciones. Y lo hace anulando toda ley estatal
que le resulte contraria e impidiendo cara al
futuro la promulgación de otra del mismo
tenor.6 Ahora bien, esta superioridad federal
se produce en la medida en que ese Derecho
esté promulgado dentro de la competencia de
la Federación, lo que puede derivar en uno
de los procedimientos conflictos a que nos
referimos más tarde.
3. Distribución de la función ejecutiva.
En punto a la función ejecutiva, la situación
se invierte. Esto es, lo normal es que la ejecu-
ción se haga de un modo u otro por los Esta-
dos, mientras que la Federación sólo en casos
concretos interviene. El principio de que se
parte es el mismo (artículo 83): competencia
ejecutiva de las leyes federales a cargo de los
Estados salvo que la Ley Fundamental dis-
ponga o admita otra cosa7. Sólo que esta vez

4 Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse
im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche
Regelung erforderlich macht.
5 Bundesrecht bricht Landesrecht
6 Esta es la opinión de J.J. VOGEL (ob. cit. p. 633) que reseña la sentencia dictada por el Tribunal federal de lo laboral afirmando
que la exclusión del cierre empresarial contenida en la Constitución de Hesse es incompatible con los principios de la negocia-
ción colectiva contenidos en la legislación federal.
7 Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder
zuläßt.

172
su traslación práctica es plena, acorde con el
enunciado. Caben tres situaciones: ejecución
estatal de las leyes propias de los Länder, eje-
cución estatal de leyes federales y ejecución de
estas mismas leyes por encomienda federal. La
segunda es la que consume la mayor actividad
administrativa de los Estados, lo cual ratifica
una vez más el sesgo ya mencionado del re-
parto de competencias. Por su parte, la última
variante se diferencia de la anterior en que la
Federación tiene mayores posibilidades de in-
cidencia y participación, como la regulación
previa de la organización y procedimientos
que deben seguir los Estados, posibilidad a
la que se ha recurrido crecientemente en los
últimos años. También ha de referirse que, se-
gún el artículo 84.3, el Gobierno federal ejerce
la vigilancia para que los Estados ejecuten las
leyes federales conforme a Derecho vigente,
pudiendo incluso enviar comisionados ante
las autoridades supremas de los Estados o las
dependientes de las mismas.8
4. Resolución de los conflictos de com-
petencia.
La regulación que se ha resumido no está,
a pesar de su detalle y racionalidad, exenta
de los conflictos propios de todo sistema de
distribución competencial. No es, por tanto,
algo que pueda extrañar.
El conflicto sobre el alcance respectivo de los
poderes federales y estatales puede canalizar-
se por vías distintas. En todo caso, correspon-
de su resolución al Tribunal Constitucional
Federal, lo cual muestra perfectamente cómo
la constitucionalidad material del sistema
competencial se corresponde también con
una garantía constitucional. No es una ins-
tancia cualquiera la llamada a intervenir, sino
el órgano establecido para dirimir las contro-
versias constitucionales, las que afectan a la
estructura esencial del Estado.
La primera vía a estos efectos es la del control
abstracto de normas. No está prevista expre-
samente como un procedimiento de resolu-
ción de conflictos competenciales, o sea, en
que dos poderes reclaman su competencia
para aprobar un acto o decisión. Pero como
toda ley puede incluir entre sus vicios la de ser
adoptada por órgano incompetente, es claro
que la misma se presta a estos efectos, en de-
trimento de las previstas específicamente con
esta finalidad. En concreto, el artículo 93.2 de
la Ley Fundamental admite la presentación
ante el Tribunal Constitucional de las contro-
versias o dudas acerca de la compatibilidad
formal o material de la legislación federal o
de los Estados con la propia Ley Fundamen-
tal o del Derecho de los Estados con otras
normas del Derecho federal, por el Gobierno
federal, un Gobierno estatal o la tercera parte
de los miembros de la Asamblea federal.9 Ad-
vierte H. SIMON que esta vía ha mermado el
número de asuntos tramitados como conflic-
tos de competencia en sentido propio.10 Este
procedimiento abstracto ha sido utilizado en
153 ocasiones desde la implantación del Tri-
bunal Constitucional Federal en 1951 hasta
2004, pero no disponemos de datos sobre los
casos en que las mismas han obedecido a un
conflicto competencial.

8 Exactamente dice: Die Bundesregierung übt die Aufsicht darüber aus, daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte
gemäß ausführen. Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden, mit
deren Zustimmung und, falls diese Zustimmung versagt wird, mit Zustimmung des Bundesrates auch zu den nachgeordneten
Behörden.
9 Exactamente dice: Das Bundesverfassungsgericht entscheidet: 2. bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die för-
mliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder dieVereinbarkeit von
Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mit-
glieder des Bundestages.
10 Véase de este autor “La jurisdicción constitucional” en BENDA, MAIHOFFER, VOGEL, HESSE Y HEYDE Manual de Dere-
cho Constitucional, Edición, prolegomena y traducción de A. López Pina, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 833.

173
La segunda vía para resolver estas controver-
sias es propiamente la de los conflictos cons-
titucionales entre la Federación y los Estados.
El artículo 93.1.3 de la Ley Fundamental otor-
ga competencia al Tribunal Constitucional
Federal para resolver discrepancias acerca de
los derechos y deberes de la Federación y los
Estados, especialmente en lo tocante a la apli-
cación del Derecho federal por parte de los se-
gundos y al ejercicio del control federal.11 Por
determinación del artículo 13.7 de la Ley del
Tribunal Constitucional Federal (BVerfGG) se
equiparan y se tramitan en la misma forma los
conflictos mencionados en el artículo 84.4 de
la Ley Fundamental, a saber, recurso contra la
decisión del Bundesrat cuando éste dirima – a
instancias del gobierno central o del Land- la
no subsanación por los Estados de los defectos
advertidos por el Gobierno federal cuando los
primeros ejecuten leyes federales.12
El procedimiento de resolución de estas con-
troversias es relativamente sencillo. A tenor de
los artículos 68-70 de la citada BVerfGG, sólo
tienen legitimidad para plantearlo el Gobierno
federal y el Gobierno del Estado afectado, res-
pectivamente. A tal efecto debe presentarse una
demanda en la que se alegue violación de los
derechos y obligaciones propios o de un órgano
dependiente, o riesgo inmediato de tal, men-
cionando la disposición de la Ley Fundamental
que se supone infringida. Esta demanda debe
formularse en el plazo de seis meses desde que
el actor tiene conocimiento de la acción u omi-
sión que se impugne. Pero cuando se trate de
recurso frente a la decisión del Bundesrat el pla-
zo se acorta a un mes desde su adopción. Luego
se da traslado de las actuaciones al Presidente
federal, Bundestag, Bundesrat y Gobierno fe-
deral. Finalmente, el Tribunal Constitucional
determina si el acto u omisión impugnados in-
fringe una disposición de la Ley Fundamental,
lo que lógicamente conlleva la fijación del órga-
no competente. Puede también establecer una
interpretación de la disposición en cuestión.
El procedimiento resumido debió servir de
referencia para el que luego se implantaría
en España, por lo que no puede extrañar una
cierta semejanza entre ambos.
Este procedimiento se ha utilizado en 41
ocasiones desde el establecimiento del Tri-
bunal en 1951 hasta el año 2004, lo que re-
vela un nivel más bien bajo de conflictivaza
competencial.13 Téngase en cuenta, como in-
dica K. Hesse, que la conflictividad tramitada
por estos conductos responde actualmen-
te más a una dimensión política que a una
propiamente territorial entre Federación y
Estados.14 En el mismo sentido manifiesta K.
Schlaich la pérdida de significado de este pro-
cedimiento, al haberse aplicado el de control
de constitucionalidad de normas y al haberse
inhibido a favor del legislador federal para la
apreciación de diversas cuestiones.15
Otra vía alternativa es la del artículo 93.4 de la
Ley Fundamental, que reconoce la competen-
cia del Tribunal Constitucional Federal para
resolver otras disputas de Derecho público en-
tre la Federación y los Estados, entre dos Es-
tados o entre órganos de un mismo Estado.16
Como se ve, este supuesto cubre un ámbito

11 Das Bundesverfassungsgerichtentscheidet: 3. bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der
Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und beider Ausübungder Bundesaufsicht;
12 Concretamente, el artículo 84.4 de la Ley Fundamental dice: Werden Mängel, die die Bundesregierung bei der Ausführung
der Bundesgesetze in den Ländern festgestellt hat, nicht beseitigt, so beschließt auf Antrag der undesregierung oder des Landes
der Bundesrat, ob das Land das Recht verletzt hat. Gegen den Beschluß des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht
angerufen werden.
13 Fuente: http://www.bundesverfassungsgericht.de/
14 Véase K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, C.F. Müller, Heidelberg, 1993, p. 266.
15 Véase K. Schalaich Das Bundesverfassungsgericht, Stellung, Verfahren Entscheidungen, Verlag CH Beck, Munich, 1991, p. 63 y s.
16 in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde unden Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder
innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist.

174
más amplio que el anterior, pues se refiere a
disputas jurídicas distintas a las la titularidad
de una competencia y admite las internas de
un mismo Land.
El procedimiento aparece regulado en los
artículos 71 y 72 de la BVerfGG y es similar
al anterior. Únicamente presenta peculiari-
dad en lo relativo a los conflictos internos de
un Land y en que la resolución del Tribunal
Constitucional puede implicar: a) la admi-
sibilidad o inadmisibilidad de una medida;
b) la obligación de omitir, invalidad, aplicar
o consentir una medida y c) la obligación de
realizar una prestación. Todo ello se corres-
ponde con el alcance previsiblemente más
amplio que el de la pura vindicatio potestatis.
Este procedimiento ha sido utilizado en más
ocasiones que el anterior: 74. La explicación
puede provenir de su mayor ámbito. De otra
parte es de notar que un número reducido se
ha producido en los últimos años, frente a 69
en el periodo 1951-1994.
III. EL MODELO ESPAÑOL.
1.Característica general.
La Constitución española de 1978 también
ha erigido un Estado políticamente descen-
tralizado. Cualitativamente es algo distinto y
superior a la descentralización administrati-
va, propia de cualquier Estado de extensión
grande o mediana, pues la potestad legislati-
va se divide entre los poderes centrales y los
territoriales.
Se asemeja así al Estado federal, pero sin
llegar a identificarse con este último. Si son
varios los puntos de coincidencia con este úl-
timo, como la pluralidad de poderes legislati-
17 En concreto, el artículo 147.1 de la Constitución dice: Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán
la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su
ordenamiento jurídico.
175
vos, también aparecen otros de signo distin-
to. Uno de ellos es que así como en el Estado
federal cada Estado miembro aprueba por sí
mismo su constitución, en el caso español
esto no sucede así, pues la norma constituti-
va de los poderes territoriales –el estatuto de
autonomía17 - procede de la voluntad de los
órganos centrales, bien que con una mayor o
menor participación de los primeros (como
revelan los arts. 146 y 151). Lo significati-
vo es que sin la aquiescencia de aquellos no
hay estatuto de autonomía. Por eso se trata
de una forma de Estado, el llamado Estado
autonómico o de las autonomías, que aunque
pertenece al mismo género que el federal – el
Estado políticamente descentralizado- cons-
tituye una especia diversa dentro del mismo.
Mas no es esta la única diferencia entre am-
bos modelos. Aquí sólo nos ocuparemos de
las que afectan a la distribución competencial
entre unos y otros poderes.
2. Principios constitucionales.
El reparto competencial no figura en la Cons-
titución, sino en normas de fecha posterior
y rango inferior. La explicación de esta apa-
rente anomalía respecto a lo que eñalamos en
el apartado inicial reside muy probablemen-
te en la no muy precisa idea que tenían los
constituyentes sobre el desenlace deseable.
Esta indeterminación y la heterogeneidad de
los planteamientos políticos territoriales con-
dujeron a la desconstitucionalización de esta
materia, en el sentido de remitir su regula-
ción a normas distintas.
La Constitución sólo configura un marco de
mínimos y máximos. La única referencia se-
gura es la de las competencias indisponibles
por reservarse con carácter exclusivo al Es-
tado central, contenida en el artículo 149.1.
Lo demás puede corresponder a las Comu-
nidades Autónomas como expresa la primera
frase del apartado 3 del mismo artículo (Las
materias no atribuidas expresamente al Estado
por esta Constitución podrán corresponder a
las Comunidades Autónomas, en virtud de sus
respectivos Estatutos). El artículo 148 confir-
ma lo dicho, pues aunque menciona posibles
competencias de las Comunidades Autóno-
mas, lo hace como algo facultativo (podrán
asumir, dice), no como algo necesario.
Lo asumible por las Comunidades Autó-
nomas queda al albur de lo que establezcan
normas diversas, las integrantes del llamado
bloque de la constitucionalidad (artículo 28.1
de la LOTC).
Básicamente las normas integrantes del blo-
que de la constitucionalidad son las siguien-
tes: en primer lugar el estatuto de autono-
mía de cada Comunidad Autónoma, donde
se detallan las competencias exclusivas y las
compartidas de la misma. A grandes rasgos
puede decirse que ese estatuto asume el papel
que en Alemania cumple la Constitución fe-
deral. Pero también hay que citar las diversas
modalidades de leyes del artículo 150 de la
Constitución, en especial las de transferencia
o delegación previstas en su apartado 2. Y,
sin ánimo exhaustivo, la Ley orgánica de fi-
nanciación de las Comunidades Autónomas
contemplada en el artículo 157.3.
Esto, a diferencia de lo que ocurre en Alema-
nia, trae consigo dos consecuencias: por un
lado la posible multiplicación de conflictos
territoriales, pues al ampliarse el arco nor-
mativo de distribución de competencias se
aumenta las ocasiones de infracción y discre-
pancia; por otro, se propicia una heteroge-
18 Sobre estas leyes puede verse: Montilla Martos, A. Las leyes orgánicas de transferencia y delegación, Madrid, 1998. Villar Palasí,
J. L., y Suñé Llinás, E. “Comentario al artículo 150 de la Constitución”, en Alzaga Villaamil, Ó. (Dir.), Comentarios a la Consti-
tución Española de 1978, Tomo XI, Cortes Generales/Edersa, Madrid, 1996. Rodríguez de Santiago, J. M.ª, y Velasco Caballero,
F.”Límites a la transferencia o delegación del artículo 150.2 CE”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 55, 1999.
176
neidad competencial, en el sentido de que las
competencias pueden variar de una Comuni-
dad a otra, como de hecho ocurre. Pero esto
último es, a su vez, tributario de una realidad
política, consistente en la propia heterogenei-
dad territorial, según la cual el espíritu auto-
nomista, los medios disponibles y la propia
capacidad de gestión varían de una comuni-
dad a otra.
Esta contingencia competencial se refuerza
por las leyes de transferencia y delegación
previstas en el artículo 150.2 (El Estado podrá
transferir o delegar en las Comunidades Autó-
nomas, mediante ley orgánica, facultades co-
rrespondientes a materia de titularidad estatal
que por su propia naturaleza sean susceptibles
de transferencia o delegación. La ley preverá
en cada caso la correspondiente transferencia
de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado), usadas en
varias ocasiones, que hacen que la indispo-
nibilidad de las competencias exclusivas del
Estado se torne a veces dudosa.18
Ejemplos de estas leyes orgánicas de trans-
ferencia o delegación son las siguientes: Ley
orgánica 11/1982, de transferencias com-
plementarias para Canarias; Ley orgánica
12/1982, sobre transferencias a la Comuni-
dad Valenciana de competencias en materia
de titularidad estatal; Ley orgánica 5/1987,
de delegación de facultades del Estado en
las Comunidades Autónomas en materia de
transporte por carretera y por cable; Ley or-
gánica 9/1992, de Transferencia de Compe-
tencias a las Comunidades Autónomas que
accedieron a la autonomía por la vía del ar-
tículo 143 de la Constitución; Ley orgánica
16/1995, de transferencia de competencias a
la Comunidad Autónoma de Galicia; Ley or-
gánica 2/1996, que transfiere a la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares la competen-
cia de ejecución de la legislación del Estado
en materia de comercio interior y Ley orgá-
nica 6/1997, de transferencia de facultades
de ejecución de la legislación del Estado en
materia de tráfico, circulación de vehículos a
motor y seguridad vial a la Generalidad de
Cataluña.
De otra parte, la cláusula residual opera en el
caso español en beneficio del Estado central.
En efecto, la segunda parte del artículo 149.3
de la Constitución dice que la competencia so-
bre las materias que no se hayan asumido por
los Estatutos de autonomía corresponderá al
Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso
de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas en todo lo que no este atribuido
a la exclusiva competencia de estas. Por tanto,
se trata de la solución opuesta a la alemana, lo
cual no puede extrañar dada la distinta histo-
ria política de ambos países: uno con una tra-
dición napoleónica (aunque jamás consuma-
da) y otro con una tradición federal.
De todas formas, esta norma residual no ha
tenido tanta importancia como a primera vis-
ta pudiera parecer, pues diversos cauces han
permitido aumentar las facultades y com-
petencias de las Comunidades Autónomas:
desde leyes ordinarias, como, por ejemplo, la
Ley 27/1992, de 24 noviembre, de Puertos del
Estado y de la marina mercante, pasando por
la reforma de los estatutos de autonomía, has-
ta las ya mencionadas leyes de transferencia
o delegación. En particular, estas últimas han
reducido considerablemente lo constitucio-
nalmente reservado en exclusividad al Estado,
por lo que hasta cierto punto puede afirmarse
que el artículo 150.2 es contradictorio con el
149.1, representando un mecanismo de vacia-
miento de éste.
19 Véase Carles Viver i Py-Sunyer, “Conflictos de competencias entre el Estado y la Generalidad de Cataluña”, Autonomies,
Revista Catalana de Derecho Público (1990), n. 12; pp. 43-49.
Enoch Alberti, “Leyes medida y distribución de competencias. Un paso más en la interpretación extensiva de las bases normati-
vas en la jurisprudencia constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional (1986), n. 18; pp. 141-160
177
3. Distribución competencial.
La distinción entre competencias exclusivas de
uno y otro nivel sólo a medias es significativa.
Lo es en algunas de las reservadas al Estado
como nacionalidad, relaciones internacionales,
defensa y fuerzas armadas y otras. Correspon-
den y se ejercen por su titular constitucional.
Cosa distinta ocurre con algunas competencias
teóricamente exclusivas de las Comunidades
Autónomas, ya que por una vía u otra se ven
condicionadas por la legislación estatal, como
es el caso de la sanidad y la educación y, sobre
todo, lo que el Tribunal Constitucional ha pues-
to en relación con la atribución estatal sobre ba-
ses y coordinación de la planificación general
de la actividad económica (artículo 149.1.13ª).
En cambio, la zona intermedia, la de las compe-
tencias compartidas, ofrece un vasto escenario
y se presenta bajo dos fórmulas principales.
En unos casos el Estado asume la legislación y
los poderes territoriales la ejecución, compren-
siva o no de la potestad reglamentaria (como en
la regla 7ª del artículo 149.1). Esto coincidiría
con el modelo alemán en el que la legislación
está esencialmente reservada a la Federación y
la ejecución a los Estados, según se vio. En otros
casos la intervención del Estado se contrae a es-
tablecer la legislación básica de un sector, de-
jando para las Comunidades Autónomas tanto
la legislación de desarrollo como la ejecución
propiamente dicha (como en las reglas 13ª, 16ª
y 17ª del mismo artículo).
Esta segunda modalidad ha tenido y tiene un
uso muy extenso y es, posiblemente, una de las
causas de la elevada conflictividad competen-
cial. Pues si hay algo elástico y que se preste a
la discusión es lo que deba entenderse por bá-
sico, especialmente cuando median poderosos
intereses políticos y económicos.19
Por eso no puede extrañar que una abundan-
te jurisprudencia constitucional se haya desa-
rrollado en este punto.
A esta modalidad de ley estatal básica y ley
autonómica de desarrollo responde en algu-
na medida la previsión de leyes de delega-
ción o leyes marco estatales, contenida en el
artículo 150.1 de la Constitución (Las Cortes
Generales, en materias de competencia esta-
tal, podrán atribuir a todas o a alguna de
las Comunidades Autónomas la facultad de
dictar, para sí mismas, normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada ley
marco se establecerá la modalidad del control
de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas).
Sin embargo, el caso es que formalmente
no se han tramitado leyes al amparo de este
precepto. La explicación de esta circunstan-
cia reside en dos hechos: unas veces se esti-
ma preferible recurrir al procedimiento del
apartado 2 del mismo artículo, más ambi-
cioso, pues ofrece la posibilidad de transfe-
rir facultades estatales, otras prima el deseo
de no comprometerse con la instauración de
controles como los aquí previstos: cualquier
ley ordinaria puede servir de bases evitando
los formalismos citados.
Falta en España una concurrencia de com-
petencias como la prevista en el artículo 72.2
de la Constitución alemana y que habilita a la
Federación para aprobar una ley, incluso so-
bre materias correspondientes a los Estados,
cuando resulte necesaria la creación de con-
diciones de vida uniformes o la garantía de
la unidad jurídica y económica. En realidad
20 En concreto este artículo dispone: El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a)
Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. b) Por el Go-
bierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo
150. c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias. d) Por el
Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
178
sí que la Constitución española contemplaba
un mecanismo similar: las leyes de armoniza-
ción del artículo 150.3 (El Estado podrá dictar
leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas
de las Comunidades Autónomas, aun en el
caso de materias atribuidas a la competencia
de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por ma-
yoría absoluta de cada Cámara, la aprecia-
ción de esta necesidad). Como se ve, el Estado
puede, ya que no avocar toda la competencia
legislativa autonómica, al menos sí la implan-
tación de unos principios uniformes sobre las
competencias territoriales. Sin embargo esta
previsión quedó inutilizada tras el fracaso de
la LOAPA (Ley orgánica de armonización del
proceso autonómico), dictada a su amparo, la
cual quedó en nada tras la STC 76/1983 que
negó tanto su carácter de ley orgánica y de
ley armonizadora, convirtiéndose en la mo-
desta Ley 12/1983, del proceso autonómico.
La consecuencia política de esta sentencia
fue mayor que la puramente jurídica, pues
el procedimiento se volvió tan políticamente
incorrecto que no se intentó posteriormente
un nuevo uso. De este modo carece el sis-
tema español a efectos prácticos de un pro-
cedimiento que tanto juego ha dado en Ale-
mania.
También falta en España un mecanismo como
el del artículo 84.3 de la Ley Fundamental,
que habilita al Gobierno para efectuar una
vigilancia sobre la ejecución de las leyes fede-
rales por los Estados. Nuestra Constitución
no prevé nada semejante. Los únicos contro-
les son los mencionados en el artículo 153,20
caracterizados por su carácter jurídico y por
no corresponder al Gobierno, sino a instan-
cias distintas, salvo en el supuesto b (leyes
orgánicas o de delegación del artículo 150.2).
Pero esto último ha tenido una aplicación re-
ducida. Por eso, en caso de que, por ejemplo,
se produzca un desarrollo o cumplimiento
inadecuado de una ley básica solo cabe el re-
curso a alguna de las vías a las que después se
hace referencia.
4. Resolución de los conflictos de com-
petencia.
Queda ahora por ver como se resuelven los
conflictos o discrepancias sobre los derechos
y deberes respectivos.
Al igual que ocurre en Alemania el con-
trol de constitucionalidad de las leyes ope-
ra como primera vía. Cuando no se discute
el contenido de una ley, sino la competen-
cia para aprobarla podría pensarse que el
tema tendría que dilucidarse siguiendo la
segunda vía, propiamente conflictual, a la
que luego se hace referencia. Sin embargo,
el artículo 67 de la LOTC, seguramente por
razones funcionales, impone su tramitación
como un recurso de inconstitucionalidad:
si la competencia controvertida hubiera sido
atribuida por una Ley o norma con rango de
Ley, el conflicto de competencias se tramitará
desde su inicio o, en su caso, desde que en de-
fensa de la competencia ejercida se invocare
la existencia de la norma legal habilitante, en
la forma prevista para el recurso de inconsti-
tucionalidad.
Debe advertirse que en no pocos casos esta
vía se utiliza con una doble finalidad: por
un lado, resolver sobre la competencia para
aprobar la ley en cuestión, por otro resolver
sobre la adecuación constitucional de su con-
tenido.
El procedimiento aparece regulado en los ar-
tículos 31 a 34 de la LOTC.21 Básicamente se
sustancia en los siguientes trámites: 1) impug-
nación presentada por el presidente del Go-
bierno, Defensor del Pueblo, 50 diputados o 50
senadores o, tratándose de leyes estatales que
afecten a su ámbito de competencia, los órga-
nos ejecutivos o legislativos de las Comunida-
des Autónomas; 2) traslado de la impugnación
al Gobierno y órganos legislativos autores de
la ley recurrida; 3) posible formulación de ale-
gaciones por los anteriores y 4) sentencia dic-
tada por el pleno del Tribunal Constitucional.
El procedimiento debía resultar ágil y sencillo,
pero en la práctica se ha convertido en otro de
signo inverso debido a los enormes retrasos
del tribunal en dictar sentencia.
No tenemos datos sobre el número de oca-
siones en que esta vía se utiliza en su moda-
lidad conflictual y solo en sentido general.22
Además no es raro el caso en que un mismo
procedimiento acumulado sirve para resolver
recursos de inconstitucionalidad y conflictos
de competencia, como en la STC 102/1995.
La segunda vía es la específica para resolver
disputas sobre la titularidad y no sobre el con-

21 Un examen más detenido en: García Roca, Javier, Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
CEC, Madrid, 1993, Terol Becerra, Manuel, Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, Publi-
caciones Universidad de Sevilla, 1988; Fernández Farreres, Germán, “El sistema de conflictos de competencia entre el Estado y
las Comunidades Autónomas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional n.
12, 1984, Punset, Ramón, Los Conflictos Positivos de Competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, Revista del
Centro de Estudios Constitucionales, n. 2,1989; Asociación de letrados del Tribunal Constitucional, La sentencia en los conflic-
tos constitucionales de competencia, Tribunal Constitucional, CEPC, 1998; López Guerra, Luis, “Algunas propuestas sobre los
conflictos positivos de competencia”, en La Jurisdicción constitucional en España : La Ley orgánica del Tribunal Constitucional:
1979-1994, Madrid, Tribunal Constitucional - Centro de Estudios Constitucionales, 1995.
22 Según datos de www.tribunalconstitucional.es se han formulado los siguientes recursos de inconstitucionalidad (sin especifi-
car su finalidad): Año 1995 1996 1997 1998 1999
18 14 47 36 23
Año 1999 2000 2001 2002 2003
23 35 26 61 36

179
tenido de un acto o disposición. El artículo
161.1.c de la Constitución otorga jurisdicción
al Tribunal Constitucional sobre los conflictos
de competencia entre el Estado y las Comuni-
dades Autónomas o de los de éstas entre sí.
La LOTC regula en detalle (artículos 60- 75)
estos conflictos. Con arreglo a la misma, cabe
diferenciar entre conflictos positivos y negati-
vos. Como estos últimos han tenido una inci-
dencia muy escasa, casi nula, nos referiremos
solo a los positivos.23 Surgen cuando el Esta-
do y una Comunidad Autónoma o bien dos
Comunidades distintas creen ser los compe-
tentes sobre una determinada materia.
Sólo están legitimados para plantearlos el Go-
bierno central y los Gobiernos autonómicos.
El supuesto de hecho cubre una amplia gama:
disposiciones, resoluciones y actos emanados
de cualesquiera órganos del Estado y de las
Comunidades Autónomas. Por tanto, afecta
tanto a normas como a actos o resoluciones
singulares. Podría así recaer sobre leyes. Sin
embargo, como ya hemos dicho, se observa
entonces el procedimiento del recurso de
inconstitucionalidad: el conflicto de compe-
tencias se transforma en procedimiento de
control de constitucionalidad de una ley, bien
que en este caso sea por motivos de forma.
La ratio de los conflictos de competencia es
que los actos o disposiciones no respeten el
orden de competencias establecidos en la
Constitución, estatutos de autonomía y le-
yes de delimitación de competencias entre
Estado y las Comunidades Autónomas, esto
es, lo que antes llamamos el bloque de cons-
titucionalidad y no tan solo la Constitución.
Esta amplitud del marco de referencia poten-
cia el surgimiento de discrepancias entre los
diversos poderes: basta que una titularidad
atribuida por una ley incurra en exceso de
competencia, con lesión de competencia de
tercero, para que surja lo propio de esta vía.
En principio este procedimiento obedece a
una vindicatio potestatis, o sea, a la reclama-
ción de la titularidad de una competencia,
que se entiende ejercida por alguien a quien
no corresponde. Sin embargo, y merced a una
interpretación extensiva, el Tribunal Consti-
tucional ha admitido que se planteen conflic-
tos en los que no se reclama una titularidad
competencial, sino la impugnación de un
acto o decisión que menoscaba la competen-
cia propia, esto es, que causa una lesión pero
sin discutir la titularidad del poder del que
procede.24 Esto último está relacionado con
un tema en el que no podemos entrar aquí,
como el de la compatibilidad o incompatibi-
lidad entre esta vía y la de la jurisdicción or-
dinaria contenciosa administrativa.25
El procedimiento es distinto según lo inicie
el Gobierno central o uno autonómico. En
este segundo caso, el Gobierno autonómi-
co debe dirigirse al central o al de la otra
Comunidad Autónoma que presuntamente
está invadiendo su competencia, requirién-
dole para que derogue la disposición o anu-
le la resolución o acto que lo motiva. Este
requerimiento debe efectuarse dentro de

23 Según datos de www.tribunalconstitucional.es en el periodo 1995-2003 tan solo se han presentado y resuelto tres de estos
conflictos negativos.
24 Como por ejemplo ocurre con las SSTC 11/1984, 104/1988 y 1/1996.
25 Puede verse sobre este punto: Arce Janariz, Alberto, “Jurisdicción constitucional y jurisdicción contencioso-administrativa en
la jurisprudencia de conflictos de competencia”, en Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo (1991), n. 70; p. 225-251.
del mismo autor: “A vueltas con la asignación jurisdiccional de los conflictos positivos de competencia, en Civitas. Revista Es-
pañola de Derecho Administrativo (1993), n. 523-536 Gómez Montoro, Ángel J. Caamaño Domínguez F., “De nuevo sobre quién
debe resolver los conflictos territoriales de competencia”, Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo n. 99 (jul.-sept.
1998), p. 369-394. Barceló i Serramalera, Mercé “Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas”
Revista Jurídica de Catalunya, n. 2 (2004), p. 421-447

180
los veinte días siguientes a la publicación o
comunicación de este último, poniendo de
manifiesto los preceptos o puntos que se es-
timan viciados de incompetencia y las dis-
posiciones infringidas. En el mes siguiente,
el Gobierno requerido puede estimar funda-
do el requerimiento o rechazarlo. Si hace lo
primero deberá atenderlo dentro de ese pla-
zo, lo que lógicamente implica la anulación
del acto o disposición que suscita la contro-
versia. El procedimiento muere entonces y
no llega a formalizarse el conflicto ante el
Tribunal Constitucional. Si hace lo segun-
do o no contesta dentro de ese mismo plazo,
el Gobierno requirente está en condiciones
de plantear el conflicto de competencia ante
dicho tribunal, lo que hará certificando el
cumplimiento infructuoso del requerimien-
to y alegando los fundamentos en que apoye
su pretensión.
El Gobierno central goza de una posición
particularmente reforzada. Pues puede ha-
cer lo que acabamos de ver, o sea, dirigirse
al Gobierno regional que invade sus com-
petencias y proseguir en consecuencia, o
bien prescindir del requerimiento y plantear
directamente el conflicto ante el Tribunal
Constitucional, lo que supone ahorrar un
tiempo y esfuerzo considerables. Y además
puede acogerse a lo previsto en el artículo
161.2 de la Constitución, que determina la
suspensión automática por al menos cinco
meses del acto o disposición conflictivos.
Con ello se evita que se consoliden unos
efectos que, de otra forma, podrían ser de
difícil reversión. El resultado es una dife-
rencia de trato entre el Gobierno central y
los gobiernos regionales, si bien, a la postre,
ha quedado en una diferencia más nomi-
nal que otra cosa: la jurisprudencia consti-
tucional la ha convertido en gran parte en
irrelevante.26
26 Lo cual se produce, por ejemplo, levantando la suspensión a petición de la Comunidad Autónoma afectada. Véase sobre este
punto López Guerra, Luis, ob. cit, p. 211 y s.
181
Una vez planteado el conflicto ante el Tribunal
Constitucional, éste comunicará al Gobierno
al que se imputa la invasión de competencias
para que en un plazo de veinte días aporte
cuantos documentos y alegaciones considere
conveniente.
Evacuado el trámite anterior, el tribunal debe
dictar sentencia. La sentencia – dice el art. 66
de la LOTC- debe fijar a quién corresponde la
competencia controvertida y, en su caso, dis-
poner la nulidad de la disposición, resolución
o acto que lo originaron, pudiendo disponer
lo que fuera procedente respecto a las situa-
ciones de hecho creadas.
Dos precisiones merece lo anterior. Por un
lado, recordar lo ya señalado sobre admisión
del procedimiento cuando sólo se derive lesión
del ejercicio de una competencia ajena, lo que
hace innecesario fijar la titularidad correspon-
diente. Por otro, que en diversas ocasiones el
Tribunal Constitucional se ha contentado con
declarar la titularidad a favor del requirente,
pero sin imponer la nulidad de la disposición,
resolución o acto que provocaron el conflicto.
Lo cual se ha producido en los casos en que
estos últimos habían ya agotado sus efectos en
el momento de dictarse sentencia o cuando la
anulación podía resultar contraproducente. En
este sentido pueden verse las SSTC 75/1989
(fundamento jurídico 5); 13/1992 (fundamen-
to jurídico 17); 79/1992 (fundamento jurídico
7); 186/1999 (fundamento jurídico 13); 175/
2003 (fundamento jurídico 18) y 158/2004
(fundamento jurídico 8).
La vía que comentamos está concebida para
concluir en plazo breve. Sin embargo, la sen-
tencia, como en tantos otros procedimientos,
suele llegar con retraso considerable, conse-
cuencia de la sobrecarga de iniciativas que
soporta este tribunal.
En cuanto a la vertiente práctica de esta
vía, procede señalar su más o menos in-
tenso uso, producto sin duda de dos causas
básicas: por un lado, una actitud política
reacia al entendimiento propiamente po-
lítico y la negociación; por otro, la ampli-
tud del parámetro de referencia –el bloque
de constitucionalidad- que hace que muy
diversas infracciones, incluso de signo
menor, puedan llegar a tal alta instancia.
Como se puede apreciar, esta conflictivi-
dad es mayor que la producida en Alema-
nia y eso que buena parte de los conflictos
no se ha canalizado por esta vía sino por
la de los recursos de inconstitucionalidad
contra leyes.

Conflictos positivos iniciados en el Tribunal Constitucional.27

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

10 5 10 8 3 16 3 10 22

Conflictos positivos resueltos:

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Por sentencia 4 11 7 8 5 6 5 3 4
Por auto 5 3 2 2 1 - 1 - -
Acumulados 4 14 4 5 3 1 4 3 5
a anteriores
Total 13 28 13 15 9 7 10 6 9

Podría presentarse como una tercera vía la
contemplada en el artículo 161.2 de la Cons-
titución, según el cual el Gobierno podrá im-
pugnar ante el Tribunal Constitucional las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los
órganos de las Comunidades Autónomas. La
impugnación producirá la suspensión de la
disposición o resolución recurrida, pero el Tri-
bunal, en su caso, deberá ratificarla o levan-
tarla en un plazo no superior a cinco meses.
Esta vía está desarrollada en el título V de la
LOTC (arts. 76 y 77). Sin embargo, a pesar de
afectar a las relaciones entre poderes centra-
les y poderes territoriales, el caso es que no
es lo propio de este procedimiento dirimir
disputas en torno a la titularidad de una po-
testad o competencia para hacer algo, como
se ha manifestado en la STC 66/1991 y, más
recientemente, en el ATC 135/2004. Corres-
ponde a este procedimiento la impugnación
por motivos de inconstitucionalidad, distin-
tos a la competencia, de actos y disposiciones
autonómicos de rango inferior a ley.
5. Conflictos en defensa de la autonomía
local.
También tienen naturaleza conflictual los que
se suscitan en defensa de la autonomía local
respecto a normas con rango de ley del Estado
o de las Comunidades Autónomas, según se
regula en los artículos 75 bis a 75 quinque de
la LOTC. Este procedimiento, ignorado en la
Constitución, fue introducido por la Ley orgá-
nica 7/1999 de un modo dudosamente consti-
tucional. Pues, aunque es cierto que el artículo

27 Fuente: www.tribunalconstitucional.es

182
161.1.d de la Constitución admite que por ley
orgánica se puedan atribuir nuevas materias
al Tribunal Constitucional, lo cierto es que el
nuevo procedimiento entraña la impugnación
de leyes y esto aparece regulado en el artículo
162.1.a en unos términos que parecen cerra-
dos, que excluirían la ampliación de legitimi-
dad que supone la nueva ley.
El nuevo conflicto opera en niveles distintos
a los anteriores: enfrentan al Estado o a una
Comunidad Autónoma con una corpora-
ción local. El asunto litigioso surge cuando
uno de los primeros aprueba una ley o nor-
ma con rango de ley que lesione la autono-
mía local constitucionalmente garantizada.
Pueden plantearlo: a) el municipio o pro-
vincia que sea destinatario único de la ley;
b) un número de municipios que supongan
al menos un séptimo de los existentes en el
ámbito territorial de aplicación de la dispo-
sición con rango de ley, y representen como
mínimo un sexto de la población oficial del
ámbito territorial correspondiente y c) un
número de provincias que supongan al me-
nos la mitad de las existentes en el ámbito
territorial de aplicación de la disposición
con rango de ley, y representen como míni-
mo la mitad de la población oficial. Además
estas corporaciones deben adoptar el acuer-
do consiguiente por mayoría absoluta de sus
miembros.
El procedimiento que sigue es algo complica-
do. Pues en vez de presentar la impugnación
ante el Tribunal Constitucional se interpone
un filtro, seguramente con la misión de evitar
la proliferación de estas impugnaciones, que
afectarían a un órgano ya de por si muy re-
cargado de asuntos. Se impone la emisión de
un dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la correspondiente Comunidad
Autónoma, según que el ámbito territorial
al que pertenezcan las Corporaciones Loca-
les corresponda a varias o a una Comunidad
Autónoma. Este dictamen es preceptivo pero
no vinculante.
183
Luego de la emisión de ese dictamen, y dentro
del mes siguiente, es cuando los municipios
o provincias legitimados pueden plantear el
conflicto ante el Tribunal Constitucional. Se
sigue entonces una tramitación parecida a
la de los conflictos anteriores: el Tribunal da
traslado del mismo a los órganos legislativo
y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de
quien hubiese emanado la ley, y en todo caso
a los órganos legislativo y ejecutivo del Esta-
do, a efectos de la personación y formulación
de alegaciones que deben realizarse en el pla-
zo de veinte días.
Aunque resulte raro, cabe que se den hasta dos
sentencias. Una primera, necesaria, en la que el
Tribunal Constitucional debe declarar si existe o
no vulneración de la autonomía local constitu-
cionalmente garantizada, determinando, según
proceda, la titularidad o atribución de la compe-
tencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo
que procediere sobre las situaciones de hecho o de
derecho creadas en lesión de la autonomía local.
Una segunda sentencia, esta eventual, se produce
si el Pleno aprecia que ha habido vulneración de la
autonomía local y decide plantearse la cuestión de
inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar
al mismo. En ese caso se sigue el procedimiento
de esta última (artículo 37 y 38 de la LOTC).
En todo caso, la primera de estas dos senten-
cias responde enteramente a las característi-
cas de un proceso conflictual entre dos pode-
res mientras que la segunda lo hace a las de
un procedimiento de control abstracto de la
constitucionalidad de normas.
Si ahora nos referimos a la vertiente prácti-
ca de esta modalidad, puede constatarse un
uso más bien parco de la misma, lo cual no
deja de ser un motivo de satisfacción si se
tiene en cuenta que el elevado número de
asuntos presentados ante el Tribunal Cons-
titucional determina considerables retrasos
en su resolución. Pero también parece de-
mostrar que no responde a una necesidad
apremiante.
 Conflictos en defensa de la autonomía local28

1999 2000 2001 2002 2003

Interpuestos 3 2 1 2
Resueltos por sentencia - - - - -
Resuelto por auto o providencia - - - - 1

28 Fuente: www.tribunalconstitucional.es

184
 LA DESCENTRALIZACION POLITICA Y
ADMINISTRATIVA EN LA REPUBLICA DEL
ECUADOR

Joffre Campaña Mora.

Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Espíritu Santo de Guayaquil

1. INTRODUCCION. en tan limitada vida republicana: diecinueve

Si fuera posible lograr una radiografía del Esta-
do ecuatoriano, a través del análisis comparati-
vo de sus Constituciones, que como he señala-
do antes,1 constituyen instrumentos jurídicos
que consagran los grandes consensos de las
sociedades, podríamos llegar a la conclusión
de que en su esencia, poco ha cambiado desde
1830, año en que por Decreto Legislativo pu-
blicado en el Registro Auténtico de 14 de ju-
nio de ese año, los Departamentos del Azuay,
Guayas y Quito, quedaron reunidos entre sí
formando un solo cuerpo independiente con
el nombre de Estado del Ecuador.2
En muchos foros académicos y políticos se
ha señalado con frecuencia que la inestabi-
lidad política del Ecuador se ve reflejada en
el gran número de Constituciones dictadas
hasta el día de hoy, sin contar las codificacio-
nes de 1984, 1993, 1996 y 1997. Sin embar-
go, tal afirmación tal vez no sea precisa o al
menos debe ser matizada. En realidad y tal
como ocurre con las Constituciones de los
Estados de muchos Estados federales, las
modificaciones son inevitables. Pensilvania,
en los Estados Unidos de América es un claro
ejemplo de ello. Sin embargo, en Ecuador tal
vez debiera hablarse de una proliferación de
repeticiones constitucionales.
Si revisamos el texto de las diecinueve Cons-
tituciones dictadas,3 notaremos que todas
ellas giran sobre el mismo esquema de los
Estados unitarios clásicos: el poder político
dividido horizontalmente entre el Presidente
de la República, el Parlamento y la Corte Su-
prema; y la gestión pública compartida entre

1 En una acción de inconstitucionalidad en contra de una Resolución de la Corte Suprema de Justicia que limitó y restringió,
sin justificación, la más importante institución protectiva de los derechos fundamentales en el Ecuador: la acción de amparo
constitucional.
2 Así lo señaló expresamente el artículo 1 de la primera Constitución del Ecuador, expedida en 1830.
3 Diecinueve aplicadas, si consideramos que la de 1938 no llegó a regir los destinos del país.

185
el Gobierno Central y los Gobiernos locales,
aunque ésta última con carácter residual, que
implica la no vigencia del principio de subsi-
diariedad, tan propio de los sistemas federa-
les y autonómicos.
Sin duda el tema de la descentralización ha
estado presente de manera cíclica en el de-
bate académico ecuatoriano a partir espe-
cialmente del año 1990. El debate político
ha sido no obstante mucho más limitado, si
bien en la década de 1930 hasta se pensó en
la conformación de un Partido Federalista4
y más bien ha sido la consecuencia de situa-
ciones o de reivindicaciones puntuales. El
debate político no ha estado acompañado del
debate académico y no ha descendido hacia
los ciudadanos, quienes por tanto no han en-
tendido exactamente el punto de discusión y
por tanto no han logrado hacer suya la rei-
vindicación.
En el año 1991, la Secretaría Nacional de De-
sarrollo Administrativo hizo públicos estu-
dios sobre la centralización en el Ecuador;5
ese mismo año la Universidad Católica de
Santiago de Guayaquil presentó un proyecto
de reformas a la Constitución para viabili-
zar un régimen autonómico, que tuvo como
modelo la experiencia española. En 1993 se
celebraron Seminarios sobre Descentraliza-
ción y Gobiernos Municipales;6 en 1993 se
expidió la Ley de Modernización del Esta-
do, Privatizaciones y Prestación de Servicios
por parte de la Iniciativa Privada, sobre la
que me referiré más adelante y que cons-
tituye una oportunidad desperdiciada; en
1994 rigió el Estatuto del Régimen Jurídico
y Administrativo de la Función Ejecutiva.
En 1997 se expidió la Ley de Descentraliza-
ción del Estado y Participación Ciudadana.
En 1998 se reunió la Asamblea Constitucio-
nal en Riobamba, en cuyas deliberaciones
sin embargo el tema de la descentralización
ocupó un segundo lugar.7 En 1999 se organi-
zaron en Guayaquil y Quito sendos semina-
rios sobre descentralización y participación
ciudadana.8 También en 19999 se conformó
la Comisión Nacional de Descentralización,
Autonomías y Circunscripciones Territoria-
les, cuyo objetivo fue el de preparar una pro-
puesta de carácter nacional para establecer
un nuevo modelo de gestión por parte del
Estado ecuatoriano. Fruto de esta Comisión
fueron el Decreto Ejecutivo 1581 publicado
en el Registro Oficial 349 de 18 de junio de
2001, que contiene el Reglamento a la Ley
de Descentralización y Participación Ciu-
dadana; el Decreto Ejecutivo 1616 publica-
do en el Registro Oficial 365 de 10 de julio
de 2001, que contiene el Plan Nacional de
Descentralización; y, la suscripción de va-
rios convenios para fortalecer y efectivizar
la descentralización administrativa.
El 23 de enero del 2000 se convocó a los
electores de la provincia del Guayas a una
consulta popular para preguntarles si que-
rían autonomía. La respuesta fue abruma-
dora a favor. Luego de esta consulta, varias
provincias optaron por la misma vía. Los re-
sultados, no obstante, por implicar reforma
constitucional, no dejaron de ser un elemen-
to de carácter político. También en el año
2000 el Consejo Nacional de Modernización
del Estado encargó la elaboración de un pro-

4 Incluso, en 1939 se hablaba de formar un Partido Político Federalista. Vid. Coronel Jones, César, en la obra colectiva Descen-
tralización y Gobiernos Municipales, CORDES, 1993, p. 192.
5 Dirigidos por Dimitri Madrid y Patricio Sandoval.
6 Vid. AA.VV Descentralización y Gobiernos Municipales, CORDES, Quito, 1993.
7 Según refiere uno de los Asambleísta, Dr. Orlando Alcívar Santos, en Comentarios a la Constitución Política del Estado (La
Asamblea itinerante) 1998, 1998, Guayaquil, Offset Abad, p. 165.
8 Auspiciados por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede Ecuador FLACSO. Las ponencias constan publicadas
en la Serie Foro, de la FLACSO, 2003.
9 Decreto Ejecutivo 338 publicado en el Registro Oficial 338 de 14 de diciembre de 1999.

186
yecto de Ley Orgánica de Autonomías.10 El
año 2001 se envió al Congreso Nacional
desde el Ejecutivo la solicitud de calificación
de urgencia de un proyecto de reformas
constitucionales que incluía una pregunta
para permitir a las provincias acceder a la
autonomía, siguiendo el modelo español.
El Congreso Nacional no llegó a calificar la
urgencia de la pregunta, aunque en mi opi-
nión, al haber transcurrido el año que exige
la Constitución, la viabilidad jurídica para
consultar esta presente.
En enero de 2005, luego de una multitudinaria
marcha realizada en medio de una situación
política sumamente delicada,11 Guayaquil, a
través de su alcalde, retomó firmemente el
tema de la autonomía, pero esta vez con una
proyección muy distinta a la descentraliza-
ción que consagra la Constitución.
Sin duda vivimos un momento histórico que
pudiera dar lugar a profundas transforma-
ciones. Las crisis políticas brindan espacio
para ello. Sin embargo, pese a las muchas que
el Ecuador ha vivido desde su fundación en
1830, parecería que poco ha cambiado. Tal
vez la causa sea el poco conocimiento que
tenemos del pasado y de la forma como han
sido estructuradas las instituciones.
Podría pensarse por ejemplo que la Ley de
Descentralización del Estado y Participación
Ciudadana abría las posibilidades de una
profunda transformación en la forma de ad-
ministrar el Estado. Sin embargo, nada más
lejos de aquello. Creo que pocos son los cam-
bios profundos que se han producido.
Para apreciarlo es conveniente hacer una
revisión rápida de la forma como el Estado
10 Proyecto en el que participé activamente y que contó en su elaboración con los aportes de varios miembros del Instituto de
Derecho Público de la Universidad de Barcelona, gracias a las gestiones de Esteban Arimany Lamoglia, abogado del Estado
español.
11 Crisis política que trajo como consecuencia el derrocamiento del Presidente Lucio Gutiérrez, el 20 de abril de 2005.
187
ecuatoriano se estructuró a partir de la pri-
mera Constitución, para tratar de encontrar
un patrón uniforme que confirme la afirma-
ción de que en realidad hemos tenido la mis-
ma Constitución desde 1830, lo que explica,
mi juicio, el innegable retraso que tenemos
en la construcción de una auténtico Estado
democrático.
2. PODER POLITICO Y ORGANIZA-
CION ADMINISTRATIVA EN LAS
CONSTITUCIONES DEL ECUADOR.
2.1 El naciente Estado ecuatoriano de
1830, se unió y confederó con los demás Es-
tados de Colombia y formó una sola Nación,
con el nombre de República de Colombia. Su
gobierno, consagró la carta Política en el artí-
culo 7, sería popular, representativo alterna-
tivo, y responsable. Tendría una Presidente
de la República, que ejercería el Poder Eje-
cutivo, un Parlamento y una Corte Suprema.
Juntos constituían el poder político.
Para su administración interior, el territo-
rio del Estado se dividía en departamen-
tos, provincias, cantones y parroquias. El
gobierno político de cada departamento
residía en un Prefecto, que era el agente
inmediato del Poder Ejecutivo. El gobierno
de cada provincia residía en un Goberna-
dor. Cada cantón o la reunión de algunos de
ellos en circuito por disposición del Go-
bierno, sería regido por un corregidor; y las
parroquias por tenientes. Una ley especial
organizaría el régimen interior del Estado
y designaría las atribuciones de los funcio-
narios. La autoridad civil y militar de los
departamentos y provincias jamás debía es-
tar unida en una sola mano. Los Prefectos,
Gobernadores y Corregidores ejercerían sus
funciones por cuatro años, y los tenientes
por dos, pudiendo ser reelegidos según su
buen comportamiento. Habría en la capital
del Estado una contaduría general, que re-
visaría las cuentas de las contadurías depar-
tamentales. Una ley especial debía designar
la forma y orden de estas contadurías.
En las capitales de provincia se organi-
zarían concejos municipales. La ley debía
organizar estos concejos, designando sus
atribuciones, número de sus miembros,
duración de su empleo, y la forma de su
elección. Un reglamento especial formado
por el Prefecto, con acuerdo del Concejo
Municipal, y aprobado por el Congreso
debía arreglar la policía particular de cada
departamento.
Como se observa, el naciente Estado se es-
tablecía, para su administración interior,
fundamentalmente alrededor de la Fun-
ción Ejecutiva. Los departamentos, si bien
importantes para la elección del Parlamen-
to, no tenían mayor importancia adminis-
trativa.
2.2 Cinco años después, el Registro Au-
téntico de 13 de agosto de 1835, publicó la
segunda Constitución del Estado ecuatoria-
no, expedida mediante Decreto legislativo.
Esta Constitución reiteró que el Gobierno del
Ecuador era popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable, que el Poder Su-
premo se dividía para su administración en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que el Po-
der Ejecutivo se ejercería por un Magistrado
con la denominación de Presidente de la
República.
En cuanto al régimen y administración in-
terior, el artículo 82 señaló que el territorio
de la República se dividía en provincias, can-
tones y parroquias. El gobierno político de
cada provincia residía en un Gobernador,
agente inmediato del Poder Ejecutivo. Cada
cantón, o la reunión de algunos de ellos en
188
circuito, serían regidos por un corregidor, y
las parroquias por tenientes. Los Gobernado-
res y corregidores durarían en sus funciones
cuatro años, y los tenientes uno, pudiendo
ser reelegidos según su buen comportamien-
to. La autoridad civil y militar jamás estaría
unida en una sola persona y una ley especial
debía organiza el régimen interior de la Re-
pública y designar las atribuciones de los
funcionarios.
2.3 En 1843 se dictó una nueva Consti-
tución, la tercera, la que señaló que el Go-
bierno de la República del Ecuador era po-
pular, electivo, representativo, alternativo,
responsable, y distribuido para su ejercicio
en tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Ju-
dicial y que cada uno se ejercería separada-
mente, dentro de los límites que le señala-
ba la Constitución, sin que jamás pudieran
reunirse en una misma persona. El Poder
Ejecutivo se ejercería por un magistrado
con la denominación de Presidente de la
República.
En cuanto a la administración interior, el
territorio de la República se dividía en pro-
vincias, cantones, y parroquias. El gobier-
no político de cada Provincia residía en un
Gobernador, que era agente inmediato del
Poder Ejecutivo; cada cantón, o la reunión
de algunos de ellos en circuito, por disposi-
ción del Poder Ejecutivo, sería regido por
un Corregidor; y las parroquias por te-
nientes. La ley organizaría el régimen inte-
rior, y designaría las atribuciones de estos
funcionarios, agentes naturales del Poder
Ejecutivo.
Por primera vez se contempló la existencia
en cada provincia de un Consejo compuesto
de cinco a siete ciudadanos honrados e in-
dependientes por su propiedad o medios de
subsistencia, que serían nombrados por el
Poder Ejecutivo, con acuerdo del Consejo de
Ministros, para auxiliar al Gobernador en los
casos que tenga por conveniente consultarle,
y para ejercer las demás funciones que pu-
diera atribuirle la ley.
Por primera vez se señaló también que los
Gobernadores, con dictamen del Consejo
provincial y en observancia de las leyes vigen-
tes, podrían expedir y hacer ejecutar decretos
sobre fomento de la educación primaria, y
secundaria, sobre policía, régimen municipal
y sus rentas, sobre facilitar y mejorar las vías
de comunicación por tierra y agua; y sobre
los demás objetos que les atribuya la ley. No
obstante, ningún decreto de los gobernado-
res de Provincia en Consejo, sobre creación
de nuevas rentas municipales, o medios y
arbitrios para establecimientos de utilidad
pública, podría ejecutarse sin la aprobación
del Consejo Provincial y previo informe del
Poder Ejecutivo.
2.4 En 1845, por Decreto Legislativo
publicado en el Folleto 203 de 3 de diciem-
bre de 1845, se expidió la cuarta Constitu-
ción nacional, que señaló que el Gobierno
del Ecuador era popular, representativo,
electivo, alternativo y responsable, cuyo
Poder Ejecutivo se ejercía por un magistra-
do con la denominación de Presidente de
la República del Ecuador y para cuya ad-
ministración interior el territorio de la Re-
pública se dividía en provincias, cantones
y parroquias. El gobierno político de cada
provincia, cantón y parroquia residía en
los Gobernadores y más autoridades que
estableciera la ley. La autoridad civil y
el mando militar jamás serían reunidos en
una sola persona. Una ley especial organi-
zaría el régimen interior de la República,
y designaría las atribuciones de los fun-
cionarios.
2.5 Por Decreto Legislativo publicado
en el Folleto 245 de 25 de febrero de 1851,
se expidió la quinta Constitución nacional.
Utilizó por vez primera la expresión “Na-
ción Ecuatoriana” para referir que es una,
indivisible e independiente de todo poder
189
extranjero, cuyo gobierno sería republicano,
popular, representativo, electivo, alternativo
y responsable. El Poder Ejecutivo se ejercería
por un magistrado con el titulo de Presiden-
te de la República. Su territorio se dividiría
en provincias, las provincias en cantones, y
éstos en parroquias. El gobierno político de
cada provincia, cantón y parroquia residiría
en los Gobernadores y más autoridades que
estableciera la ley.
Por primera ocasión se incluye un Título para
referirse al Régimen Municipal, cuyo artícu-
lo 98 señaló que habría Municipalidades en
todas las cabeceras del cantón donde puedan
establecerse y que leyes especiales arreglarían
todo lo relativo al régimen municipal.
2.6 La sexta Constitución en los hasta
entonces 22 años de vida republicana se
publicó en el Folleto 287 de 6 de septiembre
de 1852. Reiteró que el Gobierno del Ecua-
dor sería popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable; que el Poder
Ejecutivo se ejercería por un Magistrado
con la denominación de Presidente de la
República del Ecuador, que el territorio de
la República se dividía en provincias, can-
tones y parroquias y que el gobierno polí-
tico de cada provincia, cantón y parroquia
residía en los Gobernadores, y demás au-
toridades que estableciera la ley. La autori-
dad civil y el mando militar, jamás debían
estar reunidos en una sola persona. Una ley
especial organizaría el régimen interior de
la República y designaría las atribuciones
de los funcionarios.
2.7 Nueve años después, por Decreto
Legislativo publicado en el Diario de la Con-
vención Nacional 1861 de 2 de mayo de 1861,
se expidió la séptima Constitución Nacional,
que una vez más señaló que el Gobierno del
Ecuador era popular, representativo, electi-
vo, alternativo y responsable, cuyo Poder
Supremo se dividía en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. El Poder Ejecutivo se ejercía por
un magistrado con la denominación de Pre-
sidente de la República.12
En cuanto al régimen interior, aún cuando el
territorio se dividía en provincias, cantones y
parroquias, por primera vez la Constitución re-
servaba a cada provincia y a cada sección terri-
torial el régimen municipal en toda su amplitud,
quedando al Gobierno General las facultades
y funciones que se le atribuían en esa Consti-
tución. En cada provincia habría un Gober-
nador que sería el agente inmediato del Poder
Ejecutivo, en cada cantón un Jefe Político y en
cada parroquia un Teniente; la ley determinaría
sus atribuciones. Todos los agentes menciona-
dos serían elegidos por sufragio directo y secre-
to; debiendo, en cuanto al primero, formarse
por las Juntas provinciales una terna de los
que hayan obtenido mayor número de votos,
la que se elevaría al Ejecutivo para que eli-
ja sin salir de ella. Las Municipalidades serían
provinciales, cantonales y parroquiales. La ley
determinaría sus atribuciones en todo lo con-
cerniente a la policía, educación e instrucción
de los habitantes de su localidad, sus mejoras
materiales, recaudación, manejo e inversión de
las rentas municipales, fomento de los estable-
cimientos públicos y demás objetos y funciones
a que debía contraerse. Se estableció también
que las parroquias en que no se pudieran
establecer Municipalidades quedarían sujetas a
los acuerdos de la del cantón. Los Gobernado-
res, Jefes Políticos y Tenientes parroquiales
debían ejecutar los acuerdos municipales de su
localidad en todo lo que no se opusieran a la
Constitución y las leyes generales; y en caso de
que sobre esta materia se suscitare alguna
cuestión se decidirá por la Corte Suprema de
Justicia. En definitiva, el control político conti-
nuaba en el Poder Central.
Por primera ocasión en la corta historia cons-
titucional, se contempló la posibilidad de que
existan regímenes especiales. El artículo 98 se-
ñaló que la provincia de Oriente sería regida
por leyes especiales, hasta que el aumento de
su población y los progresos de su civilización
le permitiesen gobernarse como las demás.
2.8 La octava Constitución del Ecuador,
publicada en la Recopilación 1874 de 28 de
julio de 1869, insistió en que el Gobierno del

12 La exposición de motivos de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control trae una interesante reseña de la or-
ganización administrativa de la época, que cito por tal razón: “De acuerdo con la ley de hacienda de 1863, en la cúspide de
la organización financiera se halla el Presidente de la República, a quien, como jefe de la administración, le corresponde la
dirección de las rentas establecidas y que se establecieran en adelante. Inmediatamente se encuentra el Ministro de Hacienda,
a quien toca básicamente administrar el departamento del ramo, dirigiendo cuanto en el estuviere mandado ejecutar y
cuidando tanto de los bienes nacionales, de su conservación y mejora, como de la recaudación de las rentas y exacta distri-
bución de los caudales públicos, satisfaciendo cumplidamente a los empleados y acreedores de la nación. En tercer lugar
están los gobernadores, jefes de la administración de hacienda en sus respectivas provincias, dependientes inmediatos del
Poder Ejecutivo, cuyas órdenes reciben por conducto del Ministerio de Hacienda. En cuarto lugar están los tesoreros, con
ámbito también provincial, encargados de la recaudación e inversión, y que cuentan con interventores para el control previo de
las diferentes transacciones. En quinto y último lugar se hallan los administradores y colectores, quienes son los receptores
y custodios de primera mano de los ingresos, sin funciones de inversión, salvo casos excepcionales señalados por la ley. Para
la administración superior se conforman las juntas de hacienda en todas las provincias, presididas por el gobernador y
dotadas de relevantes facultades para funciones que hoy llamaríamos de control interno, como remates, cauciones, licitaciones,
participaciones en las rentas fiscales, simplificación y mejora de las recaudaciones, etc. Cabe tener presente que por mandato
del artículo 74 de la Carta Política de 1861, vigente a esa época, se permitía la existencia de solo tres ministerios de Estado,
en los despachos del Interior y Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Guerra y Marina. Esta limitada configuración del
Ejecutivo fue un determinante para que la Ley de Hacienda de 1863 se caracterizará por un elevado grado de centralización
de la administración financiera y exagerará al preceptuar que la inversión de las rentas nacionales era cometido privativo
del Ministerio de Hacienda, y que ningún gasto o pago, aún los determinados por una ley, podían hacerse sin haber sido
previamente ordenados, a un tesorero, por el Ministro de Hacienda o por el gobernador respectivo, en virtud de especial de-
legación del Ministro. En forma similar, se añadía que toda liquidación o documento de crédito contra el Estado debía emanar
del Ministerio, y que las limitaciones realizadas por las tesorerías, mediante decretos acordes con la ley, no serían valederas
sin la revisión y aprobación del Ministerio”.

190
Ecuador era republicano, representativo, elec-
tivo, alternativo y responsable y que el Poder
Ejecutivo se ejercía por un magistrado con la
denominación de Presidente de la República.
Esta Constitución señaló por primera oca-
sión que la administración y Gobierno del
Estado estarían confiados al Presidente de la
República y que su autoridad se extendería a
cuanto tiene por objeto la conservación del
Orden interior y la seguridad exterior de la
Nación, guardando y haciendo guardar la
Constitución y las leyes.
El territorio de la República se dividía en
provincias, cantones y parroquias. En cada
provincia habría un Gobernador, agente in-
mediato del Poder Ejecutivo; en cada cantón
un Jefe Político y en cada parroquia un Te-
niente; la ley determinaría sus atribuciones.
Reiteró en la posibilidad de que pudieran es-
tablecerse regímenes especiales, esta vez al
indicar que la provincia de Esmeraldas, así
como las poblaciones ecuatorianas de la ban-
da oriental, y en general los lugares que por su
aislamiento y distancia no puedan hacer
parte de algún cantón u provincia, o que por
su escaso vecindario no puedan ser erigidos
en parroquia, cantón o provincia, serían re-
gidos por disposiciones especiales hasta que
el aumento de su población o los progresos de
su civilización, les permitiesen gobernarse
como las demás provincias o cantones.
Habría Municipalidades en todas las capitales
de cantón, presididas por los Jefes Políticos.
La ley determinaría sus atribuciones en todo
lo concerniente a la policía, educación e ins-
trucción de los habitantes de la localidad, sus
mejores materiales, recaudación, manejo e in-
versión de las rentas municipales, fomento de
los establecimientos públicos y demás objetos
y funciones a que debieran contraerse.
2.9 Cuatro años después se expidió la no-
vena Constitución, por Decreto Legislativo
191
constante en el Folleto 409 de 31 de marzo
de 1878, que determinó que el Gobierno del
Ecuador era popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable, cuyo Poder Ejecu-
tivo se ejercía por un Magistrado con la de-
nominación de Presidente de la República.
Para efectos de la administración anterior, el te-
rritorio de la República se dividía en provincias,
cantones, parroquias. En cada provincia habría
un Gobernador, que sería agente inmediato del
Poder Ejecutivo; en cada cantón, un Jefe político,
y en cada parroquia, un Teniente. La ley de-
terminaría sus atribuciones. Para la administra-
ción de los intereses seccionales habría Cáma-
ras provinciales en los lugares que determinara
la ley, así como Municipalidades en todos los
cantones, sin más dependencia que la que ella
o la Constitución establecieran. La ley determi-
naría sus atribuciones en todo lo concerniente
a la policía, educación e instrucción de los
habitantes de la localidad, mejoras materiales,
creación, recaudación, manejo e inversión de
sus rentas, fomento de los establecimientos pú-
blicos y demás objetos a que debieran contraer-
se. Los acuerdos municipales no se ejecutarían
si se opusieren a la Constitución o a las leyes; y.
caso que sobre esta materia se solicitare alguna
controversia entre la Municipalidad y la auto-
ridad política se decidiría por la Corte Su-
prema de Justicia. La provincia del Oriente, el
Archipiélago de Galápagos y en general todos
los lugares que, por su aislamiento y distancia,
no pudieran ser gobernados por las leyes co-
munes serían regidos por leyes especiales.
2.10 Seis años después, se expidió la dé-
cima Constitución nacional, publicada en el
Folio 456 de 4 de febrero de 1884. Siguiendo
la tradición nacional indicó que el Gobierno
del Ecuador era popular, electivo, represen-
tativo, alternativo y responsable. El Poder
Ejecutivo se ejercería por el Presidente de la
República del Ecuador.
Para la administración interior el territorio
de la República se dividía en Provincias, Can-
tones y Parroquias. En cada Provincia habría
un Gobernador, agente inmediato del Poder
Ejecutivo; en cada Cantón un Jefe Político; y
en cada Parroquia un Teniente. La ley se-
ñalaría sus atribuciones.
Para la administración de los intereses seccio-
nales, habría Municipalidades. La ley deter-
minaría su organización y atribuciones en
todo lo concerniente a la educación e instruc-
ción de los habitantes de la localidad; policía;
mejoras materiales; creación, recaudación,
manejo e inversión de las rentas; fomento
de los establecimientos públicos, y más
objetos de su incumbencia. Los acuerdos
municipales no debían ejecutarse en lo que
se opusieren a la Constitución o a las leyes; y
de suscitarse controversia sobre esta materia,
entra la Municipalidad y la autoridad políti-
ca, la Corte Suprema resolvería.
La provincia del Oriente, el Archipiélago
de Galápagos, y en general, todos los lugares
que, por su aislamiento y distancia, no pu-
dieren ser regidos por leyes comunes, lo
serían por leyes especiales.
2.11 Trece años después se expidió la undé-
cima Constitución. Se publicó en la Recopila-
ción 1896 de 14 de Enero de 1897. Señaló que
el Gobierno del Ecuador era popular, electi-
vo, representativo, alternativo y responsable
y que se distribuía en tres Poderes: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Cada uno ejercería las
atribuciones que le señala esta Constitución,
sin excederse de los límites por ella prescritos.
El Poder Ejecutivo se ejercería por el Presiden-
te de la República del Ecuador.
El territorio de la República se dividía para la
administración interior en provincias, canto-
nes y parroquias. En cada provincia, habría
un Gobernador; en cada cantón, un Jefe
Político; y en cada parroquia, un Teniente.
La ley determinaría sus atribuciones. Para la
administración de los intereses seccionales,
habría Municipalidades. La ley determina-
192
ría su organización y atribuciones en todo
lo concerniente a la educación e instrucción
de los habitantes de la localidad; policía;
mejoras materiales; creación, recaudación,
manejo e inversión de las rentas; fomento de
los establecimientos públicos y más obje-
tos a que deban atender. No se ejecutarían
los acuerdos municipales en todo lo que se
opusieran a la Constitución o a las leyes; y
caso que, sobre esta materia, se suscitase al-
guna controversia entre la Municipalidad y la
autoridad política, se decidirá por la Corte
Suprema.
La provincia del Oriente, el Archipiélago de
Colón, y en general, todos los lugares que
por su aislamiento y distancia, no pudieran
ser gobernados por las leyes comunes, lo
serían por leyes especiales.
2.12 Nueve años después, se expidió la
duodécima Constitución Nacional publicada
en el Registro Oficial 262 de 24 de Diciembre
de 1906, en virtud de la cual el Ecuador adop-
ta la forma de Gobierno republicana, repre-
sentativa y democrática. En consecuencia,
éste es popular, electivo, alternativo y respon-
sable; y se distribuye en tres Poderes: Legis-
lativo, Ejecutivo y Judicial; cada uno de los
cuales ejerce las atribuciones señaladas por la
Constitución y las leyes. El Poder Ejecutivo
se ejerce por el Presidente de la República.
Para efectos de administración interior, el
territorio de la República se divide en
Provincias, Cantones y Parroquias. En cada
Provincia habría un Gobernador; en cada
Cantón, un Jefe Político; y en cada Parro-
quia, un Teniente Político. La ley deter-
minaría los deberes y atribuciones de estos
funcionarios. Para la administración de los
intereses seccionales había Municipalida-
des. La ley determinaría su organización
y atribuciones, en todo lo concerniente a la
educación e instrucción de los habitantes de
la localidad; policía y mejoras materiales;
creación, recaudación, manejo e inversión de
las rentas del Municipio; fomento de los es-
tablecimientos públicos y más objetos a que
debieran atender.
Por vez primera se estableció la absoluta in-
dependencia de las Municipalidades, con res-
pecto a los otros poderes, para el ejercicio de
sus funciones privativas, pero sin contrariar
en ningún caso las leyes generales del país,
siendo sus miembros responsables por los
abusos que pudieran cometer, colectiva o in-
dividualmente, ante los Jueces compe-
tentes respectivos.
Por vez primera también se contemplan las
ordenanzas, acuerdos y resoluciones como
expresiones jurídicas de las Municipalidades,
aunque ellas no se ejecutarían en todo lo
que se opusieren a la Constitución o a las
leyes; y en caso de que, sobre esta materia, se
suscitare alguna controversia entre la Mu-
nicipalidad y la Autoridad política, decidiría
la Corte Suprema.
La Región Oriental, el Archipiélago de Co-
lón y, en general, todos los lugares que, por
su aislamiento y distancia, no pudiesen ser
gobernados por las leyes comunes, lo serían
por leyes especiales.
2.13 La décima tercera Constitución se
publicó en el Registro Oficial 138 de 26 de
Marzo de 1929.13 Consignó que el Estado
Ecuatoriano era democrático y representati-
vo, y su Gobierno, republicano, electivo,
alternativo y responsable.

13 Por el valor histórico es conveniente revisar la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control,
aún vigente, que da cuenta de la forma en que se administraba en aquella época. “Al igual que todas las leyes de hacienda, la de 1928
indica que al Presidente de la República, como jefe de la administración, le corresponde la dirección general de la hacienda públi-
ca, que ejercerá por medio del Ministro respectivo, es decir, el de Hacienda. Como innovación crea la ley el cargo de subsecretario,
que subrogará en sus funciones al titular. Para entonces, la organización y funciones del Estado habían crecido comparativamente
con la situación del siglo pasado. La Constitución de 1897, y luego la de 1906 vigente en 1928, proveían la existencia de cinco
ministerios de Estado, número que llego a seis, según el presupuesto de 1928. En relación al de Hacienda, se conserva la mayoría
de las atribuciones y deberes previstos en las leyes anteriores. Sin embargo, se añade expresamente la de administrar los timbres
y el papel sellado, materia que es regulada en forma amplia por la propia ley; también se agrega la función de velar por la aplica-
ción de las leyes concernientes a bancos e instituciones de crédito, a la moneda y su acuñación, al comercio y a la industria, y a las
propiedades del Estado. El Ministerio de Hacienda se estructura con tres direcciones: de suministros, hoy empresa de suministros
del Estado; de ingresos, actuales direcciones generales de rentas y de recaudaciones; y del tesoro, ahora tesorería de la nación.
Con decreto 437 de octubre 8 de 1928, se creó además la dirección de presupuesto que reemplazo a la comisión de presupuesto,
que fija la ley de hacienda de dicho año. El departamento bancario y la imprenta nacional funcionan como dependencias directas
del Ministerio de Hacienda. De la dirección de ingresos depende la sección de minas y marcas de fábricas; de la dirección del
tesoro dependen los tesoreros provinciales y los cónsules de la República, funcionarios a cargo de la recepción, custodia e
inversión de todos los fondos del Estado. En forma paralela, en este último grado, se hallan los llamados oficiales pagadores,
que se crean en cada uno de los otros cinco ministerios del Estado; los tesoreros son los oficiales pagadores de sus provincias, y los
cónsules, los oficiales pagadores del cuerpo diplomático y consular. Las funciones de los oficiales pagadores son las de un
verdadero director o jefe financiero y desempeñan decisivo papel, ya que todo pago se canaliza por su conducto, con excepción de
los pagos de los bonos de la deuda pública, que los hace directamente el Banco Central. Como se ve, esta organización es bastante
elemental, ya que la administración de caja apenas se encarga a un sólo servidor, tanto en el ámbito provincial como en el de los
ministerios de Estado y misiones en el exterior de la República, organización que podía marchar adecuadamente si se toma en
cuenta el desarrollo bastante limitado de la maquinaria administrativa de esa época. Es posible destacar en este mismo sentido
que la idea impresa en la ley de 1863 respecto de la centralización de la administración financiera, se mantiene, aunque no a
través del Ministerio de Hacienda y de los gobernadores de provincia, sino del Director del Tesoro, sin cuya orden expresa no
pueden movilizarse los caudales públicos. La acumulación, en los oficiales pagadores, de las funciones de recaudación, custodia,
desembolso y registro de las transacciones es explicable para aquella época por el escaso personal de servidores, el reducido mo-
vimiento financiero y sobre todo, por el desconocimiento conceptual de los principios del control interno moderno, según los
cuales un mismo servidor no debe atender todo el ciclo de la transacción, debiendo separarse las actividades de recaudación
de las de desembolso y éstas de las de registro, por considerarse como incompatibles para ser atendidas por un sólo empleado.
Con todo, hay que reconocer que, en alguna medida, este inconveniente podía ser superado por la presencia del control previo
que se aplicaba por medio del acuerdo de transferencia. Como nota peculiar de la ley de 1928 se anota la de haber robustecido
las normas sobre administración tributaria, materia llamada modernamente Derecho Tributario Formal. Muy en especial,
sobresale el literal h) del artículo 23, por el que el director de ingresos conoce y resuelve los reclamos de los contribuyentes respecto
de impuestos, comunicando sus resoluciones a la Contraloría General para el debido cumplimiento de las mismas”.

193
Calificó a la República, por vez primera,
como unitaria, indivisible y autónoma; su
territorio, inalienable. El Poder Ejecutivo se
ejercería por un ciudadano, con el título de
Presidente de la República.
En cuanto al régimen administrativo inte-
rior, el territorio de la República se divi-
día en provincias, cantones y parroquias. En
cada provincia, excepto en la de Pichincha,
habría un Gobernador; en cada cantón, un
Jefe Político, y en cada parroquia, un Tenien-
te Político. La Ley determinaría los deberes y
atribuciones de estos funcionarios.
En cada capital de provincia habría un
Consejo Provincial, con atribuciones para
formular el reglamento según el cual de-
bía ejercer sus atribuciones, y someterlo a
la aprobación del Consejo de Estado; elegir
al Senador que representaría a la provincia;
ejercer las atribuciones que le confirieren
la Ley de Elecciones y la de Régimen Muni-
cipal; vigilar las obras públicas provincia-
les, cantonales y parroquiales; coordinar la
acción municipal en forma que ésta tuviera
mayor eficacia y redundara en beneficio de
toda la provincia; informar al Congreso y al
Poder Ejecutivo acerca de las necesidades y
mejoras de la respectiva sección, y ejercer
las demás atribuciones que le concedieren
las leyes, para el cumplimiento de los fines
precedentes. La Ley de Elecciones determi-
naría el número de los Consejeros Provin-
ciales.
Para la administración de los intereses loca-
les, habría Municipalidades. La Ley deter-
minaría su organización y atribuciones. Las
Municipalidades eran autónomas en el ejer-
cicio de sus funciones e independientes de los
otros Poderes Públicos, dentro de la Consti-
tución y de las leyes generales del Estado, y
sus miembros serían responsables ante los
jueces respectivos por los abusos que come-
tieran, colectiva o individualmente. No se
ejecutarían las ordenanzas, acuerdos o re-
194
soluciones municipales en cuanto se opusie-
ren a la Constitución y a las leyes. En con-
secuencia, de suscitarse sobre esta materia
alguna controversia entre la Municipalidad
y la autoridad política o cualquier ciudada-
no, decidiría el caso la Corte Suprema.
El Archipiélago de Colón y las provincias
de la Región Oriental serían gobernados por
leyes y reglamentos especiales. La Ley relati-
va al régimen de las provincias de la Región
Oriental determinaría, en lo posible, la
manera de hacer efectivas para sus habitan-
tes indígenas las garantías constitucionales.
2.14 La décima cuarta Constitución na-
cional, publicada en el Registro Oficial de
1938 no llegó a regir, en razón de la renun-
cia de Manuel María Borrero y la posterior
disolución de la Asamblea Constituyente
dispuesta por su sucesor Aurelio Mosquera
Narváez.
2.15 La décima quinta Constitución na-
cional fue publicada en el Registro Oficial
228 de 6 de Marzo de 1945. Señaló que la
Nación ecuatoriana estaba constituida en
Estado independiente, soberano, democrá-
tico y unitario, bayo un régimen de libertad,
justicia, igualdad y trabajo, con el fin de
promover el bienestar individual y colecti-
vo y de propender a la solidaridad huma-
na. Su Gobierno sería republicano, electivo,
responsable y alternativo. El Presidente de
la República ejercería la Función Ejecutiva
con sentido de unidad nacional, por encima
de las vinculaciones de partido.
El territorio de la República se dividía en
provincias, cantones y parroquias. La ley
determinaría los requisitos para que las
distintas circunscripciones adquirieran una
de estas calidades. En cada provincia habría
un Gobernador; en cada cantón, un Jefe Po-
lítico y en cada parroquia, un Teniente Po-
lítico. La Ley determinaría los deberes y las
atribuciones de estos funcionarios.
Podrían dictarse posiciones especiales para la
administración de las provincias orientales y
del Archipiélago de Colón. El Poder Público
debía dedicar preferente atención a la defensa
y progreso del Archipiélago de Colón y de
las provincias fronterizas, sobre todo de las
del Oriente, asignando para ello fondos espe-
ciales en el presupuesto del Estado.
En cada capital de provincia habría un
Consejo Provincial, cuyos objetivos fun-
damentales serían vigorizar la provincia,
impulsar su progreso y vincularla con los
organismos centrales. Al Consejo provin-
cial le correspondía prestar servicios públi-
cos de interés provincial, directamente o
en colaboración con las demás autoridades;
realizar obras públicas de carácter provin-
cial, especialmente las comprendidas en los
planes nacionales; recaudar e invertir los
fondos que la Constitución y las leyes les
asignasen; coordinar la acción de las Mu-
nicipalidades de la provincia para fines de
progreso común; vigilar la administración
provincial, el funcionamiento de los servi-
cios y la ejecución de las obras públicas
provinciales, cantonales y parroquiales; in-
dicar al gobierno central la inversión que
deba hacerse a las asignaciones presupues-
tarias que corresponden a la provincia; y,
ejercer las demás atribuciones que les
señalasen la Constitución y las leyes.
Se previó la posibilidad de que dos o más
Consejos Provinciales pudieran unirse, tran-
sitoria o permanentemente, para alcanzar
objetivos comunes o regionales.
Cada cantón constituiría un municipio. El
gobierno principal estaría a cargo del Con-
cejo Cantonal o Municipal. Las Municipali-
dades serían autónomas en el ejercicio de
sus funciones, conforme a lo dispuesto por la
Constitución y las leyes. La ley determinaría
sus atribuciones y deberes. En los municipios
cuyas rentas excediesen del límite que fijara
la ley, podría haber, para dirigir la gestión
195
municipal, un Alcalde elegido por votación
popular, quien presidiría el Concejo.
Cada Concejo Cantonal, para crear ambiente
propicio al bienestar colectivo y solucionar
los problemas de la vida urbana, estaba obli-
gado a tener un plan estable de urbanización,
al cual había de someterse el desarrollo de las
poblaciones. La Ley de Régimen Municipal
determinaría la forma de las expropiaciones
necesarias para estos fines y la alícuota que
los Concejos habían de tomar del aumento
de valor que adquieran las propiedades por
esas obras de urbanización. Debía crearse un
organismo técnico de carácter nacional para
coordinar estos planes.
También las Municipalidades de una o más
provincias podrían asociarse, transitoria o
permanentemente, para realizar sus fina-
lidades comunes. En cada parroquia rural
habría un Consejo Parroquial encargado de
atender al mejoramiento de los servicios pú-
blicos de la parroquia; procurar la realización
de las obras públicas parroquiales; invertir
las rentas parroquiales en la forma que la ley
determinase; trabajar por la cultura popular;
y, ejercer las demás atribuciones que les se-
ñalaran la Constitución y las leyes.
Las Municipalidades y los Consejos Provincia-
les y Parroquiales podrían dictar ordenanzas,
acuerdos y resoluciones, que se ejecutarían
en cuanto no se opusieran a la Constitución
y a las leyes. Para el cumplimiento de sus fi-
nes, los Consejos Provinciales dispondrían
de las rentas que se les asignaran y podían
contratar empréstitos y establecer impuestos
especiales, de acuerdo con la ley.
Por primera vez se consagró que en un título
especial del Presupuesto General del Esta-
do debía constar obligatoriamente un por-
centaje de las rentas producidas por cada
provincia, que sería destinado a las obras
públicas de la misma. El sesenta por ciento,
cuando menos, de los ingresos municipales
producidos por cada parroquia rural, debía
ser invertido en obras de la misma. La in-
tervención de los Consejos Provinciales y
Parroquiales en la inversión de las rentas
respectivas sería determinada por la ley. Así
mismo, la ley debía determinar la integra-
ción y funcionamiento de las Municipalida-
des y de los Consejos Provinciales y Parro-
quiales. También la ley debía establecer las
garantías de la autonomía municipal y las
del individuo frente al municipio.
2.16 En el año 1946 se expidió la décima
sexta Constitución nacional, que se publicó
en el Registro Oficial 773 de 31 de Diciem-
bre. Señaló que la República del Ecuador,
forma de Estado en que se constituía la Na-
ción Ecuatoriana, era unitaria, soberana, in-
dependiente y democrática; y su gobierno
popular, representativo, electivo, responsable
y alternativo, cuya Función Ejecutiva se ejer-
cería por el Presidente de la República.
El territorio de la República se dividía en Pro-
vincias, Cantones y Parroquias. En cada Pro-
vincia habría un Gobernador; en cada Can-
tón, un Jefe Político, y en cada Parroquia, un
Teniente Político. La Ley debía determinar los
deberes y atribuciones de estos funcionarios,
Las Provincias Orientales y el Archipiélago de
Colón podrían tener organización especial. En
cada Capital de Provincia, con el objeto de
propender al progreso de la misma y vincu-
larla con los organismos centrales, habría un
Consejo Provincial, cuyos miembros serían
elegidos por votación popular y secreta. Eran
autónomos e independientes de las otras fun-
ciones públicas. Su estructuración y funciona-
miento serían determinados por la Ley.
El Estado garantizaba la relativa autonomía
de las Provincias, de acuerdo con la Ley. Para
la distribución de los egresos fiscales en los
servicios y obras públicas especiales de las
Provincias, se tomarían en cuenta sus nece-
sidades, la capacidad productora y la dis-
tribución de todas y cada una de ellas. La
196
Ley determinaría todo lo relacionado con las
Provincias, para el cumplimiento de sus fines
económicos y administrativos.
Cada Cantón constituía un Municipio.
El Gobierno Municipal estaría a cargo del
Concejo Cantonal o Municipal, elegido por
votación popular y secreta. En los Concejos
de las Capitales de Provincia, para dirigir la
gestión municipal, habría un Alcalde elegido
por votación popular y secreta, quien presidi-
ría la Corporación, solo con voto dirimente.
Se reconocía la autonomía e independencia
de las Municipalidades respecto de las otras
funciones públicas. La Ley debía determinar
sus atribuciones y deberes, y podría estable-
cer, dentro de las normas constitucionales,
distintos regímenes, atendiendo a la pobla-
ción, recursos económicos e importancia de
cada Cantón.
Adicionalmente, ninguna ley posterior po-
dría privar, en todo ni en parte, a los Muni-
cipios, del derecho que tenían sobre el pro-
ducto del impuesto a la propiedad urbana. La
Ley fijaría los impuestos y rentas específicas,
de manera que quedara garantizada su auto-
nomía económica.
2.17 La décima séptima Constitución
ecuatoriana se expidió en el año 1967. Señaló
que la Nación Ecuatoriana, para cumplir su
destino histórico, constituía un Estado sobe-
rano, democrático y unitario. Su gobierno fue
calificado de republicano presidencial, y por
tanto electivo, representativo, responsable y
alternativo. La Función Ejecutiva sería ejer-
cida por el Presidente de la República; el es
Jefe del Estado, y como tal lo representaría.
Consagró la obligación del Estado de velar
por la eficaz utilización de los recursos na-
cionales, y promover el desarrollo ordenado
y sostenido de la economía, para lo cual de-
bía sujetar su acción a un plan plurianual que
debía comprender las medidas coherentes
para alcanzar, con la participación de todos
los habitantes, los fines concretos del desa-
rrollo económico y del progreso social. Creó
la Junta Nacional de Planificación y Coordi-
nación con sede en la ciudad de Quito, que
sería el organismo encargado de planificar el
desarrollo económico y social del país y de
coordinar sus actividades en estos campos,
para lo cual debía elaborar el Plan General de
Desarrollo Económico y Social de la Nación,
someterlo a consideración del Presidente de
la República y evaluar su ejecución; estable-
cer, para la debida ejecución y cumplimiento
del Plan General de desarrollo, las directi-
vas a que deben sujetarse las entidades pú-
blicas y semipúblicas en la elaboración de sus
programas; integrar y coordinar dentro del
Plan General de Desarrollo, los programas
de acción preparados por las entidades de
derecho público y por las semipúblicas; coor-
dinar la cooperación técnica y la financiera
externa que se presten a los organismos eje-
cutores del Plan General de Desarrollo.
Para la administración interna previó que el
territorio del Ecuador era indivisible, y úni-
camente para el gobierno seccional se esta-
blecían provincias, cantones y parroquias.
La ley determinaría los requisitos para que
las distintas circunscripciones territoriales
adquirieran sus calidades respectivas. En
cada provincia habría un Gobernador; en
cada cantón, un Jefe Político, y en cada pa-
rroquia, un Teniente Político. En cada pro-
vincia habría un Consejo Provincial con
sede en la respectiva capital y jurisdicción en
toda ella; sus miembros serían elegidos por
votación popular y directa. Estas entidades
gozarían de autonomía funcional y econó-
mica para el cumplimiento de los fines que
les sean propios. La ley determinaría su es-
tructura, integración y funcionamiento, y se
encargaría de dar eficaz aplicación a dicha
autonomía y propendería al fortalecimiento
y desarrollo de la vida provincial.
El Prefecto Provincial elegido por votación
popular y directa para el período que la ley
197
determine, sería la autoridad ejecutiva que,
con solo voto dirimente, presidiría el Con-
sejo. Los Consejos Provinciales debían pro-
pender al progreso de las provincias y a su
vinculación con los organismos centrales.
Cada Cantón constituiría un Municipio. El
Gobierno municipal estaría a cargo del Con-
cejo, cuyos miembros serían elegidos por vo-
tación popular y directa con arreglo a la ley.
Para dirigir la gestión municipal habría en
los Concejos de los capitales de provincias
un Alcalde, elegido por votación popular y
directa, quien presidiría la Municipalidad
con solo voto dirimente.
Los Municipios gozarían de autonomía fun-
cional y económica para el cumplimiento de
los fines propios. La ley se encargaría de dar
eficaz aplicación al principio de la autono-
mía, y propendería al fortalecimiento y de-
sarrollo de la vida municipal; determinaría
las atribuciones, deberes de los municipios, y
dentro de las normas constitucionales podría
establecer distintos regímenes, atendiendo a
la población, recursos económicos e impor-
tancia de cada cantón. En cada parroquia ru-
ral habría una Junta Parroquial, cuyos miem-
bros serían elegidos por votación popular y
directa. Estas Juntas vigilarían los servicios
públicos parroquiales, determinarán obras
de interés a la parroquia y controlarían los
fondos destinados a las obras de su jurisdic-
ción. Coordinadamente con el Plan General
de Desarrollo podían constituirse consorcios
de estas entidades con el fin de mancomunar
esfuerzos para obras de interés colectivo; para
promoción económica y social. Podían, así
mismo, establecerse entidades que agruparan
varias provincias.
La autonomía que la Constitución garan-
tizaba a los Consejos Provinciales, a los
Concejos Municipales y a las Juntas Parro-
quiales, tanto en lo económico como en
lo administrativo, no obstaba a su obligación
de sujetarse al Plan General de Desarrollo.
Las obras y servicios públicos nacionales,
provinciales y cantonales serían atendidos
respectivamente por el Estado, por el Con-
sejo Provincial y por el Concejo Municipal;
para ello, los fondos públicos se distribui-
rían considerando la capacidad productiva
de las correspondientes circunscripciones,
sus necesidades y su coordinación con las
exigencias nacionales. Anualmente, previo
estudio realizado por la Junta Nacional de
Planificación y Coordinación, el Congre-
so Nacional distribuirá los fondos públicos
según la norma establecida en el inciso ante-
rior, y esta distribución se debía tomar en
cuenta para elaborar el Presupuesto General
del Estado en el que se asignarían anualmente
a la Municipalidad de Quito fondos suficien-
tes para atender sus necesidades de Capital
del Estado. No obstante, para garantizar la
autonomía económica de las provincias y res-
petando las participaciones en favor de otras
entidades, se establecieron rentas básicas,
sin perjuicio de las que tuviesen con arreglo
a la ley: El diez por ciento del impuesto a la
renta en cada provincia, para su Consejo Pro-
vincial; el impuesto a la propiedad urbana
y el impuesto a las ventas finales que se rea-
licen dentro de cada cantón, para su respec-
tivo Concejo; y, el impuesto predial rústico
para las respectivas parroquias rurales.
La Constitución previó un régimen de re-
caudación tributaria, en virtud del cual si los
recaudadores del Tesoro Nacional o las ofi-
cinas dependientes de este cobraban las ren-
tas antes puntualizadas, debían entregarlas a
las entidades correspondientes en un plazo
que no excedería de treinta días.
Se garantizó la estabilidad y autonomía: de la
Caja Nacional del Seguro Social, del Banco
Central del Ecuador, del Banco Nacional de
Fomento, y demás personas jurídicas semi-
públicas.
Por primera vez en una norma constitucio-
nal se utilizó la expresión descentralización
198
administrativa y económica, para las Juntas
de Beneficencia, de las Corporaciones de Fo-
mento Económico regional y provincial, y de
las otras entidades autónomas de finalidad
social o pública ya existentes. Los fondos
públicos de que dispusieran no podrían ser
suprimidos ni disminuidos sin la respectiva
compensación.
2.18 Luego de la ruptura constitucional
de 1970, se expidió la décima octava Consti-
tución, aprobada en 1978 pero que entró a re-
gir un año después, publicada en el Registro
Oficial 800 de 27 de Marzo de 1979.
Señaló que el Ecuador era un Estado so-
berano, independiente, democrático y
unitario. Su gobierno republicano, elec-
tivo, responsable y alternativo. La Función
Ejecutiva sería ejercida por el Presidente de
la República. Crea, con sede en Quito, el
Consejo Nacional de Desarrollo, encargado
de fijar las políticas generales económicas y
sociales del Estado y de elaborar los corres-
pondientes planes de desarrollo, que debían
ser aprobados por el Presidente de la Repú-
blica, para su ejecución. Las políticas deter-
minadas por el Consejo Nacional de De-
sarrollo y los planes económicos y sociales
elaborados, una vez aprobados por el Presi-
dente de la República, debían ser ejecutados
y cumplidos, de manera obligatoria, por los
respectivos Ministros y por las entidades
del sector público.
Para efectos de la administración interna,
el territorio del Estado sería indivisible. No
obstante, para el gobierno seccional, se
establecieron provincias, cantones y parro-
quias. Señaló la Constitución, ampliando la
referencia de la de 1967, que el Estado debía
propender al desarrollo armónico de todo su
territorio mediante el estímulo de las áreas
deprimidas, la distribución de recursos y ser-
vicios, la descentralización administrativa y
la desconcentración nacional, de acuerdo
con las circunscripciones territoriales.
Contempló la existencia de Gobernadores
provinciales; en los cantones un Jefe Político;
y, en las parroquias un Teniente Político,
dependientes de la Función Ejecutiva.
En cada provincia funcionaría un Consejo
Provincial con sede en su capital. El Pre-
fecto Provincial sería la autoridad ejecutiva
que, con sólo voto dirimente, debe presidir el
Consejo. Este organismo debía propender al
progreso de la provincia y a su vinculación
con los organismos centrales. Cada cantón
constituiría un municipio. Su gobierno a car-
go del Concejo Municipal.
En los concejos de las capitales de provincia y
en los demás que reuniesen los requisitos de
población y presupuesto exigidos por la ley,
habría un alcalde elegido por votación popu-
lar, directa y secreta. Los consejos provincia-
les y los municipios gozaban de autonomía
funcional, económica y administrativa. La
ley determinaría su estructura, integración
y funcionamiento y daría eficaz aplicación
al principio de la autonomía; propendería al
fortalecimiento y desarrollo de la vida pro-
vincial y municipal; y, determinaría las
atribuciones y deberes de los consejos pro-
vinciales y los municipios. Podían estable-
cerse distintos regímenes atendiendo a la po-
blación, recursos económicos e importancia
de cada circunscripción. Sólo en virtud de
ley podían imponerse deberes y regulaciones
a los consejos provinciales o a los munici-
pios. Ningún funcionario o autoridad extra-
ños pueden intervenir en su administración.
Los consejos provinciales y los municipios
podían asociarse transitoria o permanente-
mente, para alcanzar sus objetivos comunes.
Para la elaboración y ejecución de los pla-
nes de desarrollo del Estado se considera-
ron como entidades del sector público, a)
Los diferentes organismos y dependencias
administrativas del Estado; b) Las entida-
des que integran la administración provin-
cial o cantonal, dentro del régimen seccio-
199
nal; y, c) Las personas jurídicas creadas por
la ley para el ejercicio de la potestad estatal
o para la prestación de servicios públicos o
para actividades económicas asumidas por
el Estado y las creadas por acto legislativo
seccional para la prestación de servicio pú-
blico. Las entidades indicadas en las le-
tras b) y c) gozarían para su organización y
funcionamiento, de la autonomía estable-
cida en las leyes de su origen. En especial
se garantizaba la autonomía de los consejos
provinciales, concejos municipales, Institu-
to Ecuatoriano de Seguridad Social, Banco
Central del Ecuador, Banco Nacional de
Fomento, Juntas de Beneficencia, Comi-
sión de Valores-Corporación Financiera
Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vi-
vienda, así como de las Corporaciones de
Fomento Económico Regional y Provincial.
2.19 Tras varias reformas constituciona-
les, se publicaron varias codificaciones en los
años 1984, 1993, 1996 y 1997. No obstante,
ninguna de estas codificaciones debe ser con-
siderada como una nueva Constitución, en
razón de que las reformas han sido puntua-
les sobre la base de la Constitución vigente a
partir de 1979.
No obstante lo anterior, la codificación del
año 1996, publicada en el Registro Oficial
969 de 18 de Junio incluyó una reforma su-
mamente interesante, al señalar que el Ecua-
dor era un Estado soberano, independiente,
democrático, unitario, descentralizado, plu-
ricultural y multiétnico. Su gobierno sería
republicano, presidencial, electivo, represen-
tativo, responsable y alternativo.
Por primera vez en la historia republicana se
calificó al Estado ecuatoriano como descen-
tralizado, pluricultural y multiétnico y se con-
templó que mediante la descentralización ad-
ministrativa, el Estado propendía el desarrollo
armónico de todo su territorio, al estímulo
de las áreas deprimidas, la distribución de
los recursos y servicios de acuerdo con las
necesidades de las respectivas circunscrip-
ciones territoriales, por lo que el Gobierno
Central desconcentraría y descongestionaría
su gestión, concediendo atribuciones suficien-
tes a los representantes del Régimen Seccional
Dependiente. Por su parte, los consejos pro-
vinciales y los concejos municipales consti-
tuirían los organismos del Gobierno Sec-
cional que gozarían de autonomía funcional,
administrativa y económica, en sus respecti-
vas circunscripciones territoriales; la Cons-
titución y la Ley señalarían las funciones y las
áreas de su exclusiva competencia. Para hacer
efectiva la autonomía económica, sin perjuicio
de otros recursos, se destinó el quince por
ciento (15%) del presupuesto del Gobierno
Central en beneficio de los consejos pro-
vinciales y municipios del país, que debía ser
distribuido conforme con la Ley, en base a
planes de inversión tanto provinciales como
municipales. La entrega de recursos a los or-
ganismos del régimen seccional autónomo
debía ser directa, oportuna y automática bajo
la responsabilidad del Ministro de Finanzas.
Sus rentas se incrementarían anualmente en
la misma proporción que el presupuesto del
Gobierno Central.
2.20 Finalmente, la Constitución que for-
malmente nos rige,14 publicada en el Registro
Oficial 1 de 11 de Agosto de 1998, señala que
el Ecuador es un estado social de derecho,
soberano, unitario, independiente, democrá-
tico, pluricultural y multiétnico. Su gobierno
es republicano, presidencial, electivo, repre-
sentativo, responsable, alternativo, partici-
pativo y de administración descentralizada,
uno de cuyos deberes primordiales es fortale-
cer la unidad nacional en la diversidad.
El estado ecuatoriano reconoce a las personas
el derecho a disponer de bienes y servicios,
14 Para nadie en el Ecuador es desconocido que la Constitución Política es permanentemente inobservada, al punto de que no
es infrecuente escuchar opiniones que justifican su violación en la interpretación de las reales aspiraciones del pueblo. Sin duda
el relativismo jurídico y la falta de entendimiento sobre el valor de la Constitución, explican en mucho la decadencia del Estado
ecuatoriano.
200
públicos y privados, de óptima calidad; a ele-
girlos con libertad, así como a recibir infor-
mación adecuada y veraz sobre su contenido
y características, así como el derecho a una
calidad de vida que asegure la salud, alimen-
tación y nutrición, agua potable, saneamiento
ambiental; educación, trabajo, empleo, re-
creación, vivienda, vestido y otros servicios
sociales necesarios.
El Estado debe formular una política nacio-
nal de salud y vigilar su aplicación y debe
organizar un sistema nacional de salud, que
se integrará con las entidades públicas, au-
tónomas, privadas y comunitarias del sector,
que deben funcionar de manera descentrali-
zada, desconcentrada y participativa.
Es obligación del estado organizar un sistema
nacional descentralizado de protección inte-
gral para la niñez y la adolescencia, encargado
de asegurar el ejercicio y garantía de sus de-
rechos. Su órgano rector, de carácter nacional
se integrará paritariamente entre Estado y so-
ciedad civil y será competente para la defini-
ción de políticas. Los gobiernos seccionales
formularán políticas locales y destinarán re-
cursos preferentes para servicios y programas
orientados a niños y adolescentes.
Se establece el sistema nacional de seguridad
social. La seguridad social se regirá por
los principios de solidaridad, obligatoriedad,
universalidad, equidad, eficiencia, subsi-
diaridad y suficiencia, para la atención de
las necesidades individuales y colectivas, en
procura del bien común.
La prestación del seguro general obligatorio
será responsabilidad del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, entidad autónoma dirigi-
da por un organismo técnico administrativo,
integrado tripartita y paritariamente por re-
presentantes de asegurados, empleadores y
Estado, quienes serán designados de acuerdo
con la ley. Su organización y gestión se regi-
rán por los criterios de eficiencia, descentra-
lización y desconcentración, y sus prestacio-
nes serán oportunas, suficientes y de calidad.
El sistema nacional de educación incluirá
programas de enseñanza conformes a la
diversidad del país. Incorporará en su ges-
tión estrategias de descentralización y des-
concentración administrativas, financieras y
pedagógicas.
La educación fiscomisional, la particular gra-
tuita, la especial y la artesanal, debidamente
calificadas en los términos y condiciones que
señale la ley, recibirán ayuda del Estado. Los
organismos del régimen seccional autónomo
podrán colaborar con las entidades públicas
y privadas, con los mismos propósitos, sin
perjuicio de las obligaciones que asuman en
el proceso de descentralización.
La educación superior estará conformada
por universidades, escuelas politécnicas e
institutos superiores técnicos y tecnológicos.
Será planificada, regulada y coordinada por
el Consejo Nacional de Educación Superior,
cuya integración, atribuciones y obligacio-
nes constarán en la ley.
Ingresarán a las universidades y escuelas
politécnicas quienes cumplan los requisi-
tos establecidos por el sistema nacional
obligatorio de admisión y la administración
pública se organizará y desarrollará de mane-
ra descentralizada y desconcentrada.
El Presidente de la República ejercerá la
Función Ejecutiva, será jefe del Estado y del
gobierno, y responsable de la administración
pública.
En cuanto a la organización territorial y des-
centralización, la Constitución señala que el
201
territorio del Ecuador es indivisible. Para la
administración del Estado y la representa-
ción política existirán provincias, cantones y
parroquias. Habrá circunscripciones territo-
riales indígenas y afroecuatorianas que serán
establecidas por la ley.
El Estado impulsará mediante la descentra-
lización y la desconcentración, el desarrollo
armónico del país, el fortalecimiento de la
participación ciudadana y de las entidades
seccionales, la distribución de los ingresos
públicos y de la riqueza.
El gobierno central transferirá progresiva-
mente funciones, atribuciones, competen-
cias, responsabilidades y recursos a las en-
tidades seccionales autónomas o a otras de
carácter regional. Desconcentrará su gestión
delegando atribuciones a los funcionarios del
régimen seccional dependiente.
Las competencias del gobierno central po-
drán descentralizarse, excepto la defensa
y la seguridad nacionales, la dirección de la
política exterior y las relaciones internacio-
nales, la política económica y tributaria del
Estado, la gestión de endeudamiento externo
y aquellas que la Constitución y convenios
internacionales expresamente excluyan. En
virtud de la descentralización, no podrá ha-
ber transferencia de competencias sin trans-
ferencia de recursos equivalentes, ni trans-
ferencia de recursos, sin la de competencias.
La descentralización será obligatoria
cuando una entidad seccional la solicite y
tenga capacidad operativa para asumirla.
En las provincias habrá un Gobernador, re-
presentante del Presidente de la República,
que coordinará y controlará las políticas del
gobierno nacional y dirigirá las actividades
de funcionarios y representantes de la Fun-
ción Ejecutiva en cada provincia.
Los gobiernos seccionales autónomos serán
ejercidos por los consejos provinciales, los
concejos municipales, las juntas parroquiales
y los organismos que determine la ley para
la administración de las circunscripciones
territoriales indígenas y afroecuatorianas.
Los gobiernos provincial y cantonal gozarán
de plena autonomía y, en uso de su facultad
legislativa podrán dictar ordenanzas, crear,
modificar y suprimir tasas y contribuciones
especiales de mejoras.
Las provincias, cantones y parroquias se
podrán asociar para su desarrollo.
Sin perjuicio de lo prescrito en la Constitu-
ción, la ley determinará la estructura, inte-
gración, deberes y atribuciones de los con-
sejos provinciales y concejos municipales, y
cuidará la aplicación eficaz de los principios
de autonomía, descentralización administra-
tiva y participación ciudadana.
Los gobiernos seccionales autónomos ge-
nerarán sus propios recursos financieros y
participarán de las rentas del Estado, de con-
formidad con los principios de solidaridad y
equidad.
Los recursos que correspondan al régimen
seccional autónomo dentro del Presupuesto
General del Estado, se asignarán y distribui-
rán de conformidad con la ley. La asignación
y distribución se regirán por los siguientes
criterios: número de habitantes, necesidades
básicas insatisfechas, capacidad contributi-
va, logros en el mejoramiento de los niveles
de vida y eficiencia administrativa. La entre-
ga de recursos a los organismos del régimen
seccional autónomo deberá ser predecible,
directa, oportuna y automática. Estará bajo
la responsabilidad del ministro del ramo, y
se hará efectiva mediante la transferencia de
las cuentas del tesoro nacional a las cuentas
de las entidades correspondientes. La profor-
ma anual del presupuesto general del Estado
determinará obligatoriamente el incremento
de las rentas de estos organismos, en la mis-
ma proporción que su incremento global.
202
Los recursos para el funcionamiento de los
organismos del gobierno seccional autónomo
estarán conformados por las rentas generadas
por ordenanzas propias, en aquellos tributos
de su propiedad exclusiva, previstas en la Ley
de Régimen Municipal y otras especiales; las
transferencias y participaciones que les co-
rresponden, las que no podrán ser inferiores
al quince por ciento de los ingresos corrientes
totales del presupuesto del gobierno central;
los recursos que perciben y los que les asigne
la ley; los recursos que reciban en virtud de
la transferencia de competencias.
En cada provincia habrá un consejo provin-
cial, con sede en su capital. Se conformará
con el número de consejeros fijados por la ley.
El prefecto provincial será el máximo perso-
nero del consejo provincial, que lo presidirá
con voto dirimente. El Consejo Provincial
representará a la provincia y, además de las
atribuciones previstas en la ley, promoverá y
ejecutará obras de alcance provincial en via-
lidad, medio ambiente, riego y manejo de las
cuencas y microcuencas hidrográficas de su
jurisdicción. Ejecutará obras exclusivamente
en áreas rurales.
Cada cantón constituirá un municipio. Su
gobierno estará a cargo del concejo muni-
cipal, cuyos miembros serán elegidos por
votación popular. Los deberes y atribucio-
nes del concejo municipal y el número de
sus integrantes estarán determinados en la
ley. El alcalde será el máximo personero del
concejo municipal, que lo presidirá con
voto dirimente. Será elegido por votación
popular y desempeñará sus funciones du-
rante cuatro años. Sus atribuciones y de-
beres constarán en la ley. El concejo mu-
nicipal, además de las competencias que le
asigna la ley, está facultado para planificar,
organizar y regular el tránsito y transporte
terrestre, en forma directa, por concesión,
autorización u otras formas de contratación
administrativa, de acuerdo con las necesida-
des de la comunidad.
En cada parroquia rural habrá una junta pa-
rroquial de elección popular. Su integración
y atribuciones se determinarán en la ley. Su
presidente será el principal personero y
tendrá las responsabilidades y competencias
que señale la ley.
La ley establecerá las competencias de los ór-
ganos del régimen seccional autónomo, para
evitar superposición y duplicidad de atribu-
ciones, y regulará el procedimiento para re-
solver los conflictos de competencias.
Existirán regímenes especiales de administra-
ción territorial por consideraciones demo-
gráficas y ambientales. Para la protección de
las áreas sujetas a régimen especial, podrán
limitarse dentro de ellas los derechos de mi-
gración interna, trabajo o cualquier otra acti-
vidad que pueda afectar al medio ambiente.
La ley normará cada régimen especial.
La ley podrá crear distritos metropolitanos y
regular cualquier tipo de organización espe-
cial. Se dará preferencia a las obras y servicios
en las zonas de menor desarrollo relativo, es-
pecialmente en las provincias limítrofes.
La provincia de Galápagos tendrá un régi-
men especial. El Instituto Nacional Galápa-
gos o el que haga sus veces, realizará la
planificación provincial, aprobará los presu-
puestos de las entidades del régimen seccio-
nal dependiente y autónomo y controlará
su ejecución. Lo dirigirá un consejo in-
tegrado por el gobernador, quien lo presidi-
rá; los alcaldes, el prefecto provincial, repre-
sentantes de las áreas científicas y técnicas, y
otras personas e instituciones que establezca
la ley. La planificación provincial realizada
por el Instituto Nacional Galápagos, que
contará con asistencia técnica y científica y
con la participación de las entidades del
régimen seccional dependiente y autónomo,
será única y obligatoria. En las provincias
de la región amazónica, el Estado pondrá es-
pecial atención para su desarrollo sustentable
203
y preservación ecológica, a fin de mantener
la biodiversidad. Se adoptarán políticas que
compensen su menor desarrollo y consoli-
den la soberanía nacional. La organización,
competencias y facultades de los órganos de
administración de las circunscripciones
territoriales indígenas y afroecuatorianas,
serán reguladas por la ley.
Los gobiernos seccionales autónomos, en cu-
yas circunscripciones territoriales se explo-
ten e industrialicen recursos naturales no re-
novables, tendrán derecho a participar de las
rentas que perciba el Estado. La ley regulará
esta participación.
El Estado ejercerá la regulación del transpor-
te terrestre, aéreo y acuático y de las activi-
dades aeroportuarias y portuarias, mediante
entidades autónomas, con la participación
de las correspondientes entidades de la fuer-
za pública.
El sistema nacional de planificación estable-
cerá los objetivos nacionales permanentes en
materia económica y social, fijará metas de
desarrollo a corto, mediano y largo plazo,
que deberán alcanzarse en forma descentra-
lizada, y orientará la inversión con carácter
obligatorio para el sector público y refe-
rencial para el sector privado. Se tendrán en
cuenta las diversidades de edad, étnico
- culturales, locales y regionales y se in-
corporará el enfoque de género. El sistema
nacional de planificación estará a cargo de un
organismo técnico dependiente de la Presi-
dencia de la República, con la participación
de los gobiernos seccionales autónomos y de
las organizaciones sociales que determine la
ley. En los organismos del régimen seccional
autónomo podrán establecerse departamen-
tos de planificación responsables de los pla-
nes de desarrollo provincial o cantonal, en
coordinación con el sistema nacional.
El presupuesto general del Estado contendrá
todos los ingresos y egresos del sector pú-
blico no financiero, excepto los de los orga-
nismos del régimen seccional autónomo y
de las empresas públicas.
3.- LA LEGISLACION NACIONAL Y
LA DESCENTRALIZACION.
Como se ha podido observar, el esquema
constitucional ecuatoriano ha dividido el Po-
der Político fundamentalmente en el Ejecuti-
vo, Legislativo y Judicial. La administración
interior del Estado ha sido atendida por el
Ejecutivo, directamente, a través de los ór-
ganos que dependen de la Presidencia de la
República y a través del régimen seccional
dependiente, e indirectamente a través de
los llamados organismos autónomos, fruto
de la descentralización funcional. De hecho,
las personas jurídicas creadas por ley para el
ejercicio de funciones públicas, ha dependi-
do sin duda de la Función Ejecutiva. Incluso
se ha criticado que estas personas jurídicas
han servido fundamentalmente para atender
compromisos de orden político.
Así, la Ley Orgánica de Administración Fi-
nanciera y Control señala en su exposición
de motivos que “Adicionalmente, atadas a
cada ministerio, existen no pocas entidades
adscritas. Para no citar sino dos casos,
en torno al Ministerio de Recursos Natura-
les gravitaban la Corporación Estatal Petro-
lera Ecuatoriana (CEPE) y los Institutos
Nacionales de Pesca (INP), Electrificación
(INECEL), Recursos Hidráulicos (INERHI),
y de Meteorología e Hidrología (INAMHI);
por su parte, al rededor del Ministerio de la
Producción, giraban el Instituto Nacional de
Investigaciones Agropecuarias (INIAP), el
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonización (IERAC), el Centro de Desa-
rrollo Industrial del Ecuador (CENDES), la
Comisión de Estudios para el Desarrollo de
la Cuenca del río Guayas (CEDEGE), el
Centro de Rehabilitación de Manabí (CRM),
la Comisión de Poza Honda y el Centro de
Reconversión del Austro (CREA)”.
204
En su Memoria del año 1974, el Gerente
General del Banco Central del Ecuador ex-
presaba que “durante el período 1970-72, el
Gobierno Central contribuyó con aproxima-
damente el 38 por ciento a la formación del
capital del sector público y el 62 por ciento
fue aportado por el resto del mismo. En
1973 el Gobierno Central participó tan solo
con cerca del 33 por ciento. Esto demuestra
la excesiva descentralización de los recursos
fiscales, lo que constituye un factor limitante
y negativo en la ejecución del Plan Integral
de Transformación y Desarrollo”.
“Con la debida justificación en unos casos y en
otros sin ella, el hecho es que se crearon múl-
tiples entidades adscritas, entidades autóno-
mas y empresas públicas, a las que se confió
responsabilidad en sectores determinados y
áreas especializadas del servicio público. Por
vía de ejemplo, cabe citarse al Banco Na-
cional de Fomento, a la Comisión Nacional de
Valores - Corporación Financiera Nacional y
al Banco Ecuatoriano de la Vivienda - Junta
Nacional de la Vivienda, y esto, únicamente en
el área de las entidades financieras. En un do-
cumento preparado para el simposio sobre
política tributaria en julio de 1973, el Di-
rector de la Oficina Nacional de Presupuesto
hizo presente que desde hace algunos años
atrás a ese entonces, ya se tenía conciencia
de la problemática y se canalizaban acciones
dirigidas a racionalizar la estructura y com-
posición del sector público ecuatoriano”.
Sin duda la visión centralista de la Ley indi-
cada constituye la constante práctica que ha
rodeado el ejercicio del poder en el Ecuador.
De otra parte, no puede dejar de reconocer-
se que el sistema ecuatoriano ha reconocido
desde sus inicios el poder local, a través del
llamado régimen seccional autónomo, cuya
consolidación constitucional ha sido per-
manente, aunque en la práctica ha existido
una gran dependencia económica del Estado
central, situación que ha sido paliada con la
asignación del 15% de los ingresos del Pre-
supuesto General del Estado y con la posibi-
lidad de recibir donaciones de hasta el 25%
del impuesto a la renta de las personas natu-
rales y jurídicas. Esta última transferencia de
recursos a los gobiernos locales, sin contra-
prestación alguna, ha permitido el adelanto
notorio de algunas pocas ciudades.
3.1.- LA LEY DE MODERNIZACION
DEL ESTADO, PRIVATIZACIONES Y
PRESTACION DE SERVICIOS POR PAR-
TE DE LA INICIATIVA PRIVADA.
Señalé en 1995,15 que sin duda, la Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y
Prestación de Servicios por parte de la Inicia-
tiva Privada16 que había sido expedida por el
Congreso Nacional y sancionada por el Pre-
sidente de la República en diciembre de 1993,
ofrecía una gran oportunidad para avanzar
profundamente en un proceso de descentra-
lización administrativa.
Dicha ley señaló en su artículo primero que
uno de sus objetivos era precisamente el de
establecer los principios y normas generales
para regular la descentralización, la descon-
centración y la simplificación.
En el artículo 5 precisó, al referirse a las áreas
de aplicación, que “El proceso de moderniza-
ción del Estado, comprende... (b) La descen-
tralización y desconcentración de las acti-
vidades administrativas y recursos del sector
público.
Para llevar a cabo los procesos de descentra-
lización, la ley otorgó facultades al Presidente
de la República, quien podía transferir a los
organismos del régimen seccional o a las en-
tidades regionales de desarrollo, las atribu-
ciones, funciones o recursos de los organis-
mos estatales, entre los cuales se incluía, por
así señalarlo el artículo 2, a las entidades, or-
ganismos y dependencias del Estado y otras
entidades del sector público, así como a las
personas jurídicas creadas por Ley para el
ejercicio de la potestad estatal o para la pres-
tación de servicios públicos o para desa-
rrollar actividades económicas asumidas por
el Estado.17
Esta redacción debe ser destacada ya que ca-
bía la posibilidad de transferir atribuciones o
funciones sin recursos, así como recursos sin
funciones o atribuciones. Dado que otro ar-
tículo de la ley permitía que el Presidente de
la República trasformara o suprimiera entes
públicos, esta posibilidad de transferencias
de funciones sin recursos o viceversa guarda-
ba armonía con otros artículos de la ley.
La Ley de Modernización señaló también en
el artículo 34 que “El Consejo Nacional de
Modernización del Estado, CONAM, coor-
dinará, supervisará y controlará la ejecución
de las políticas de descentralización que
tienen por objeto la delegación del poder po-
lítico, económico, administrativo o de ges-
tión de recursos tributarios del gobier-
no central a los gobiernos seccionales, en
coordinación con la Asociación Nacional de
Municipalidades ANME y con el Consor-
cio de Consejos Provinciales CONCOPE, en
lo que sea pertinente.”
Por su parte, el artículo 35 de la ley resaltó que
“Cuando la importancia económica o geográ-
fica de la zona o la conveniencia institucional
lo requiera, los máximos personeros de las
instituciones del Estado dictarán acuerdos, re-

15 En el Seminario Internacional sobre la Reforma Administrativa, organizado en Santiago de Compostela con ocasión del 5°
aniversario de creación de la Escuela Gallega de Administración Pública.
16 Ley N°50, publicada en el Registro Oficial N°349 del 31 de diciembre de 1993.
17 La Ley era en este punto concordante con la distribución de las entidades estatales que señalaba la Constitución, según codi-
ficación publicada en el Registro Oficial N°183 de 5 de Mayo de 1993.

205
soluciones u oficios que sean necesarios para
delegar sus atribuciones. En estos documentos
se establecerá el ámbito geográfico o institu-
cional en el cual los funcionarios delegados
ejercerán sus atribuciones. Podrán, asimismo,
delegar sus atribuciones a servidores públicos
de otras instituciones estatales, cumpliendo el
deber constitucional de coordinar activida-
des por la consecución del bien común”.
Para viabilizar la aplicación de las disposicio-
nes indicadas, se contempló también, en el
artículo 40, una fundamental deslegalización,
en virtud de la cual, “Dentro de los límites
que impone la Constitución Política, declárase
de competencia exclusiva del Ejecutivo la re-
gulación de la estructura, funcionamiento y
procedimientos de todas sus dependencias y
órganos administrativos. En el plazo máximo
de tres meses, contados a partir de la vigencia
de esta Ley, el Presidente de la República, de-
berá mediante un Decreto Ejecutivo expedir y
promulgar el nuevo Régimen Jurídico Admi-
nistrativo de la Función Ejecutiva. En lo suce-
sivo, dicho Régimen Administrativo podrá se
modificado por el Presidente de la República a
través de un Decreto Ejecutivo de acuerdo a
las necesidades de la Administración Pública”.
El Estatuto fue efectivamente dictado y rige a
partir del 31 de marzo del año 2004.
No obstante que las normas de la ley citadas
establecieron claramente las competencias
del Presidente de la República y del Conse-
jo Nacional de Modernización del Estado,
el Reglamento a dicha ley18 consideró una
exigencia adicional, que a mi juicio trabó en
mucho la ejecución de los procesos: me refie-
ro a la participación de la Secretaría General
de Planificación del Consejo Nacional de De-
sarrollo CONADE:
“Sin perjuicio de las facultades del CONAM,
los estudios sobre racionalización, eficiencia
18 Expedido mediante Decreto Ejecutivo N°2328, publicado en el Registro Oficial Suplemento 581, de 2 de diciembre de 1994.
206
administrativa, descentralización y descon-
centración corresponden a la Secretaría Ge-
neral de Planificación del CONADE y a la
SENDA dentro del área de sus respectivas
competencias legales, los cuales deberán res-
ponder a las políticas de Modernización del
Estado establecidas por el CONAM”.
De esta manera el Presidente de la Repúbli-
ca abdicó de las facultades enormes que le
brindó el legislador y encomendó a dos or-
ganismos esencialmente centralistas como el
CONADE y la SENDA, la preparación de los
estudios para hacer viable la descentraliza-
ción. Se había burlado de esta manera la gran
oportunidad que a nivel legislativo se le había
abierto.
El Reglamento a la Ley de Modernización
del Estado delimitó el alcance de la descen-
tralización prevista en la ley. El artículo 30
ratificó que el Presidente de la República
estaba facultado a transferir a los organis-
mos del régimen seccional o a las entidades
regionales de desarrollo las atribuciones que
tienen:
a) Las entidades, organismos y dependen-
cias del Estado, y otras entidades del sector
público; y, b) Las personas jurídicas creadas
por Ley para el ejercicio de la potestad esta-
tal, la prestación de un servicio público o el
desarrollo de actividades económicas asumi-
das por el Estado. Señaló también que “Las
atribuciones susceptibles de transferencia o
delegación comprenden el ejercicio de facul-
tades, deberes, obligaciones, procedimientos
administrativos así como la de resolver con-
flictos administrativos, hacer cumplir dichas
resoluciones o la expedición y otorgamiento
de títulos o certificados”.
El artículo 31 del Reglamento definió a la
descentralización como un proceso me-
diante el cual una entidad u organis-
mo del Gobierno Central transfiere atri-
buciones, facultades u obligaciones de
que gozaba a favor de otra entidad que es
descentralizada ya sea territorialmente
o funcionalmente. La descentralización
comprende también la creación de nuevas
entidades para que ejerzan en el ámbito re-
gional o provincial o de manera especiali-
zada funciones originalmente atribuidas al
Gobierno Central.
También el Reglamento previó la ejecución
de un plan para el proceso de descentraliza-
ción, especialmente en las áreas administra-
tivas y de gestión de recursos financieros, a
cargo del CONAM, que debía contar con el
apoyo del Consejo Nacional de Desarrollo
CONADE y de la Secretaría Nacional de De-
sarrollo Administrativo, que debía contener
los siguientes aspectos:
a) La definición de competencias, funciones
y responsabilidades que corresponde al Go-
bierno Central, Organismos Seccionales y
de Desarrollo Regional;
b) Establecer las competencias, funciones y
responsabilidades que deben ser trasladadas
del Gobierno Central a los Organismos Sec-
cionales o de Desarrollo Regional;
c) Establecer prioridades de las áreas a des-
centralizarse, las mismas que estarán en rela-
ción a la capacidad técnica - administrativa
de los organismos seccionales y de desarro-
llo regional para receptar las nuevas atribu-
ciones;
d) Los plazos en los que, de acuerdo a las ca-
racterísticas de las áreas a descentralizarse,
debe llevarse a cabo el proceso; y,
19 Publicada en el Registro Oficial N°169 de 8 de octubre de 1997
20 Decreto Ejecutivo 2428, Registro Oficial 536 de 18 de marzo de 2002
207
e) Formular la normativa legal, que será
expedida por la autoridad competente, para
la ejecución del proceso.
No obstante que la Ley de Modernización
del Estado aportaba los elementos necesarios
para llevar a cabo procesos de descentraliza-
ción administrativa, centrando los procesos
fundamentalmente en la Presidencia de la
República, en 1997 se expidió una nueva ley,
la de Descentralización del Estado y Partici-
pación Ciudadana, la cual ha puesto en en-
treducho su vigencia en temas de descentra-
lización y desconcentración.19
3.2 ESTATUTO DEL REGIMEN JURI-
DICO ADMINISTRATIVO DE LA FUN-
CION EJECUTIVA.20
Casi al tiempo de expedición de la Ley de
Modernización, en aplicación expresa a una
de sus disposiciones, el Presidente Durán Ba-
llén dictó el Estatuto del Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva. El
artículo 4 ratificó que la actuación de la ad-
ministración pública debía llevarse a cabo
bajo los sistemas de descentralización y des-
concentración:
“Art. 4.- PRINCIPIOS Y SISTEMAS
REGULADORES.- Los órganos y en-
tidades que comprenden la Función
Ejecutiva deberán servir al interés ge-
neral de la sociedad y someterán
sus actuaciones a los principios de
legalidad, jerarquía, tutela, coope-
ración y coordinación, según el caso,
bajo los sistemas de descentralización
y desconcentración administrativa.
Las máximas autoridades de cada
órgano y entidad serán responsables
de la aplicación de estos principios.”
El Estatuto definió por vez primera a la
descentralización, considerándola como la
transferencia definitiva de funciones de la
Administración Pública Central a favor de
la Administración Pública Institucional o del
Régimen Seccional Autónomo.
“Art. 51.- DE LA DESCEN-
TRALIZACION.- Mediante la
descentralización administrativa se
transfieren de manera definitiva fun-
ciones que desempeñan órganos de
la Administración Central a favor de
entidades de Derecho Público de la
Administración Pública Institucional
(descentralización funcional) o del Ré-
gimen Seccional Autónomo (descen-
tralización territorial)”.
Como se sabe, el Estatuto del Régimen Jurídi-
co y Administrativo de la Función Ejecutiva,
dictado por mandato constitucional y legal, al
estructurar la Función Ejecutiva, la dividió en
Administración Pública Central, con persona-
lidad jurídica única, y en Administración Pú-
blica Institucional, integrada por personas ju-
rídicas adscritas a alguna de las entidades que
conforman la Administración Pública Central,
esto es, Presidencia, Vicepresidencia, Ministe-
rios, incluyendo los órganos a ellos adscritos; y
autónomas, cuyos órganos de dirección estén
integrados en su mayoría o al menos igualita-
riamente por representantes o delegados de la
Administración Pública Central.
Sin embargo de lo anterior, ni la Ley de Mo-
dernización del Estado ni el Estatuto del Ré-
gimen Jurídico y Administrativo de la Fun-
ción Ejecutiva tuvieron en este punto mayor
aplicación.
Lamentablemente el Ecuador tardó muchos
años en aceptar parcialmente la deslegaliza-
ción, así como entender que las facultades
especiales otorgadas al Presidente de la Re-
pública. que establecen la “Reserva de la Ad-
ministración”, no constituye un problema de
208
jerarquía normativa. De hecho, no fue sino
hasta noviembre de 2003 en que se dicta la
primera sentencia en el Tribunal Constitu-
cional que así lo reconoce.
3.3 LEY DE DESCENTRALIZACION
DEL ESTADO Y PARTICIPACION CIU-
DADANA.
Fruto del fracaso de la aplicación de la Ley de
Modernización del Estado, en 1997 se expidió
una nueva ley para regular esta vez específica-
mente la descentralización administrativa y la
participación ciudadana. Más allá de las dudas
que surgen respecto de la vigencia de la Ley de
Modernización al menos en lo concerniente a
descentralización, lo cierto es que una vez más
se abría una nueva oportunidad.
La parte considerativa de la ley de descentra-
lización refiere:
“Que el artículo 1 de la Constitución Política
de la República establece que “El Ecuador
es un Estado soberano, independiente, de-
mocrático, unitario, descentralizado, pluri-
cultural y multiétnico”;
Que el artículo 149 de la Constitución señala
que: “Mediante la descentralización adminis-
trativa del Estado se propende al desarrollo
armónico de todo su territorio, al estímulo
de las áreas deprimidas, la distribución de
los recursos y servicios de acuerdo con las
necesidades de las respectivas circunscrip-
ciones territoriales”;
Que el inciso segundo del artículo 153 de la
Constitución señala que “Solo en virtud de la
Ley podrá imponerse deberes y regulaciones
a los consejos provinciales o a los concejos
municipales”;
Que el literal e) del artículo 159 de la Cons-
titución señala como deber del concejo mu-
nicipal “Incentivar el desarrollo comunitario
a través de las organizaciones barriales”;
Que la Disposición Transitoria Segunda de
la Ley Especial de Distribución del 15% del
Presupuesto del Gobierno Central para los
Gobiernos Seccionales, establece que “La
descentralización de las funciones, recursos
humanos, materiales y financieros, se realiza-
rá a partir de enero de 1998, de acuerdo a
la Ley de Descentralización que en el plazo
máximo de 180 días será expedida por las
funciones Legislativa y Ejecutiva”.
Ya en su texto, la ley determinó que su objeto
es el impulsar la ejecución de la descentraliza-
ción y desconcentración administrativa y fi-
nanciera del Estado, la participación social en
la gestión pública, así como poner en prác-
tica la categoría de Estado descentralizado.21
Que sus disposiciones se aplicarán a las enti-
dades, organismos, dependencias del Estado
y otras del Sector Público; las que integran
el Régimen Seccional Autónomo; y, las per-
sonas jurídicas creadas por Ley para el ejer-
cicio de la potestad estatal o para la pres-
tación de servicios públicos descentralizados
o para desarrollar actividades económicas de
responsabilidad del Estado.22
La ley señaló también que la descentraliza-
ción del Estado consiste en la transferencia
definitiva de funciones, atribuciones, respon-
sabilidades y recursos, especialmente finan-
cieros, materiales y tecnológicos de origen
nacional y extranjero, de que son titulares las
entidades de la Función Ejecutiva hacia los
Gobiernos Seccionales Autónomos a efectos
de distribuir los recursos y los servicios de
acuerdo con las necesidades de las respec-
tivas circunscripciones territoriales.
Se dispuso que la descentralización del Es-
tado y la participación social tienen como
finalidades principales: a) Lograr equidad
en la participación y distribución de los re-
21 Art. 1.
22 Art. 2.
209
cursos financieros, materiales y tecnológi-
cos de origen nacional y extranjero del Esta-
do y especialmente de la Función Ejecutiva
hacia los gobiernos seccionales autónomos,
organismos de desarrollo regional y orga-
nismos seccionales dependientes, contri-
buyendo así a la eficiencia en la prestación
de servicios públicos en favor de la comu-
nidad; b) Incentivar las iniciativas y forta-
lecer las capacidades locales para conso-
lidar una gestión autónoma eficiente, entre
otros medios, a través de la planificación
y prestación adecuada de servicios públi-
cos a la comunidad respectiva; c)Definir
las relaciones y responsabilidades entre la
Función Ejecutiva y los Gobiernos Seccio-
nales Autónomos, en cuanto a las áreas de
servicio a la comunidad, a fin de optimizar
la utilización de los recursos y servicios, y
evitar la superposición de funciones; d) Fo-
mentar y ampliar la participación social
en la gestión pública así como promover
la autogestión de las fuerzas sociales co-
munitarias; e)Transformar integralmente
la organización administrativa y financiera
del Estado y de las instituciones del sector
público; así como redistribuir con justicia
sus servicios y recursos financieros, mate-
riales y tecnológicos de origen nacional y
extranjero, a efectos de incrementar los ni-
veles de eficacia, agilidad y productividad
en la administración de las funciones a su
cargo; y f) Fortalecer prioritariamente a las
instituciones del régimen seccional autóno-
mo, a través de la transferencia definitiva
de funciones, facultades, atribuciones, res-
ponsabilidades y recursos que les permitan
satisfacer de manera próxima y eficiente las
demandas de la comunidad, sobre todo en
la prestación de servicios públicos.
Señaló también la ley en el artículo 5 que la
descentralización debía sustentarse en los
principios de autonomía, progresividad, efi-
ciencia, agilidad, coparticipación en la ges-
tión pública y solidaridad social.
La ley ratificó la responsabilidad del Pre-
sidente de la República y de los ministros
de Estado en el cumplimiento de las trans-
ferencias establecidas en la presente Ley, así
como las previstas en la Constitución Polí-
tica, la Ley Especial de Distribución del 15%
del Presupuesto del Gobierno Central para
los Gobiernos Seccionales y demás normas
legales y reglamentarias pertinentes. Señaló
que la responsabilidad del Ministro de Fi-
nanzas se referirá especialmente a las trans-
ferencias efectivas de recursos previstos en la
Constitución Política y más normativas antes
señaladas.
La ley resaltó la obligación de la Función
Ejecutiva de transferir definitivamente a
los municipios las funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos, especialmen-
te financieros, materiales y tecnológicos de
origen nacional y extranjero, para el cumpli-
miento de las siguientes atribuciones y res-
ponsabilidades:
a) Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar,
bajo parámetros de eficiencia, calidad total y
mejoramiento continuo, programas integra-
les de salud, nutrición y seguridad alimenta-
ria, de atención y prevención de la violencia
doméstica, con énfasis en los grupos de mayor
riesgo social; niños(as), jóvenes, mujeres em-
barazadas, personas con discapacidad y de la
tercera edad, entre otros, garantizando la par-
ticipación activa de la comunidad, de las orga-
nizaciones de salud formales y tradicionales,
y de otros sectores relacionados; b)Construir,
dotar, equipar y mantener la infraestructura
física de los servicios de atención prima-
ria de salud garantizando la aplicación de las
normas de bioseguridad; c)Construir, dotar,
equipar y mantener la infraestructura física en
los establecimientos educativos en los niveles
preescolar, primario y medio; d)Coadyuvar a
210
la preservación y conservación de los bienes
patrimoniales culturales y naturales en coor-
dinación con los organismos competentes y
en función de las políticas correspondientes y
de acuerdo con la Ley de Patrimonio Cultural;
e)Construir, dotar, mantener y equipar insta-
laciones deportivas, de educación física y de
recreación; f) Controlar, conservar y adminis-
trar puertos y muelles fluviales no fronterizos;
g) En coordinación con el respectivo Con-
sejo Provincial de Tránsito, los municipios
podrán planificar, regular, supervisar y tomar
acciones correctivas, respecto de la calidad
de servicio que prestan los medios de trans-
porte público de carácter cantonal e inter-
cantonal, con excepción de las competencias
previstas en leyes especiales que se refieren a
esta materia. La Policía Nacional ejercerá el
control del tránsito vehicular y el transporte
terrestre de conformidad con la Ley de Trán-
sito y Transporte Terrestres y su Reglamen-
to, con la misma excepción antes señalada; h)
Planificar, ejecutar y administrar programas
de vivienda de interés social urbano marginal
y rural, de acuerdo con las políticas nacionales
que se dicten al respecto; i)Controlar, preser-
var y defender el medio ambiente. Los mu-
nicipios exigirán los estudios de impacto
ambiental necesarios para la ejecución de las
obras de infraestructura que se realicen en su
circunscripción territorial; j) Velar y tomar
acción para proteger la inviolabilidad de las
áreas naturales delimitadas como de conser-
vación y reserva ecológica; k) Administrar
el catastro rural cantonal con sujeción a las
disposiciones legales vigentes; l) Fortalecer la
planificación, ejecución, control y evaluación
de proyectos y obras de saneamiento básico;
m)Construir, mantener y administrar ca-
minos vecinales al interior de los respectivos
cantones; n) Planificar, coordinar, ejecutar y
evaluar en el respectivo cantón las actividades
relacionadas con el turismo.
La ley estableció también el mandato para
que la Función Ejecutiva transfiera definiti-
vamente a los consejos provinciales funcio-
nes, atribuciones, responsabilidades y recur-
sos, especialmente financieros, materiales y
tecnológicos de origen nacional y extran-
jero, para el cumplimiento de las siguientes
atribuciones y responsabilidades:
a) Construir, mantener y administrar cami-
nos vecinales y carreteras en el ámbito pro-
vincial; b) Coordinar las gestiones de los
diferentes municipios y mancomunidades
en cada provincia y dirimir las controver-
sias entre éstos en los casos que señale la Ley;
c) Promover, conjuntamente con las empresas
eléctricas, el desarrollo de proyectos hidro-
eléctricos; d) Planificar, ejecutar y coordinar
con la comunidad programas de desarrollo
rural integral en el ámbito de su competencia;
e) Prevenir, evitar y solucionar los impactos
ambientales negativos que se puedan produ-
cir o se produzcan por la ejecución de proyec-
tos de vialidad llevados a cabo en el ámbito
provincial respectivo; f)Construir, mantener y
operar canales de riego en coordinación con
las entidades competentes en función de la
materia así como desarrollar proyectos pro-
ductivos en aquellas provincias en que no
cumplan estas actividades los organismos de
desarrollo regional; g)Construir locales esco-
lares, excepto en la zona urbana de la capital
de la provincia; y, La ley estableció también
una fórmula para la inversión de los recursos
asignados a los consejos provinciales y muni-
cipales establecidos en la Ley Especial de Dis-
tribución del 15% del Presupuesto del Gobier-
no Central para los Gobiernos Seccionales se
invertirán en base a la siguiente fórmula:
a) 50% del monto proporcional a la pobla-
ción con necesidades básicas insatisfechas; y,
b) 50% en relación a la población.
El monto a distribuirse por parte de los con-
sejos provinciales serán en relación a las ne-
cesidades básicas insatisfechas y población en
referencia al cantón con la provincia y los
municipios de las parroquias con el cantón.
En cuanto al mecanismo para que opere la
211
transferencia de funciones, la ley contempló
en el artículo la necesidad de celebración de
un Convenio de Transferencia de Funciones,
en virtud del cual, el Presidente de la Repúbli-
ca conjuntamente con el Ministro de Finanzas
y Crédito Público y con los demás ministros
que correspondan según la materia deben sus-
cribir con los representantes legales de los
municipios y consejos provinciales, según el
caso, los convenios respectivos en los que de-
berán señalarse con precisión absoluta los re-
cursos financieros, materiales y tecnológicos
necesarios que serán obligatoriamente trans-
feridos para atender las nuevas atribuciones,
funciones y responsabilidades. Los recursos a
los que se refiere este artículo no podrán ser
inferiores a los que las entidades de la Fun-
ción Ejecutiva dedican para el financiamien-
to de la prestación de los servicios públicos a
transferirse. Señala la ley que para la Función
Ejecutiva las son obligatorias las transferencias
definitivas a las que se refieren los artículos 9
y 10 de esta Ley que le sean solicitadas por el
respectivo municipio y consejo provincial que
cuenten con las condiciones para ello.
Esta ley determinó que el Consejo Nacional de
Desarrollo, CONADE, a través de sus órganos
respectivos, debía proporcionar asistencia
técnica a los municipios, consejos provincia-
les y demás entidades del sector público que
así lo requieran. En ningún caso el CONADE
ni organismo alguno del mismo, emitirá dic-
támenes, informes, calificaciones, restriccio-
nes o aprobaciones respecto de los proyectos,
planes y demás actividades de las entidades del
régimen seccional autónomo. Igual prohibi-
ción existe respecto de las entidades del sector
público, así como para las organizaciones em-
presariales, laborales, sociales, universidades y
escuelas politécnicas. Todo requerimiento del
CONADE a través de sus organismos tiene fi-
nes eminentemente informativos.
Los organismos seccionales tienen la obli-
gación de observar las políticas y linea-
mientos generales que fije el Presidente
de la República en lo concerniente a los
sectores de la educación, salud, bienestar
social, vivienda, medio ambiente, vialidad,
turismo y otros.
Los requerimientos de los municipios y de
los respectivos consejos provinciales en
materia de descentralización administrati-
va y financiera deben ser canalizados a tra-
vés de los Gobernadores provinciales.
Adicionalmente, por esta ley se creó en cada
Provincia, excepción de Galápagos, un Co-
mité Permanente de Desarrollo Provincial,
encargado de:
a) Coordinar las acciones entre los gobiernos
seccionales, como también entre las entida-
des, organismos, dependencias del Estado, y
entre las personas jurídicas creadas por Ley
para la prestación de servicios públicos des-
centralizados; b) Orientar el desarrollo pro-
vincial a través de los lineamientos generales a
seguirse por parte de las entidades respectivas;
c) Coordinar con la Función Ejecutiva, a
través de sus representantes en la provincia
y a nivel nacional, dentro del ámbito de sus
atribuciones, las actividades relacionadas con
el desarrollo de la provincia.
Los planes de inversión de las provincias de-
ben referirse a áreas de trabajo prioritarias,
que son determinadas por cada una de las
entidades respectivas tomando en cuenta las
orientaciones del Comité Permanente de
Desarrollo Provincial.
Ni el Consejo Nacional de Desarrollo, CO-
NADE, ni organismo alguno del mismo, tuvie-
ron ni tienen atribuciones para condicionar,
limitar, suspender, ni oponerse en forma al-
guna, total ni parcialmente, a la formulación,
programación, ejecución y evaluación de los
planes de inversión de las entidades del régi-
23 Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo, también suprimida.
212
men seccional autónomo y de las demás insti-
tuciones con ámbito de actividad provincial.
Para efectos del control, la ley señaló que las
funciones que por Ley corresponden a la Con-
traloría y Procuraduría General del Estado,
serán ejercidas por sus delegaciones u oficinas
regionales o provinciales, para lo cual debían
crearse delegaciones u oficinas regionales o
provinciales donde no las haya, en función
de los requerimientos de la respectiva locali-
dad. Los informes, dictámenes, asesorías
y las resoluciones que por Ley corresponda
emitir a la Contraloría y Procuraduría Gene-
ral del Estado, a solicitud de parte interesa-
da, serán emitidos desde esas oficinas con los
mismos efectos jurídicos como si fuesen dicta-
dos o proporcionados desde la sede provincial
de dichos organismos.
IV. MOTIVOS PARA QUE LA DES-
CENTRALIZACION ADMINISTRA-
TIVA NO HAYA FUNCIONADO
Sin duda alguna la descentralización ad-
ministrativa en el Ecuador continúa siendo
una aspiración no satisfecha. Ni hablar de la
descentralización política. Si la Ley de Mo-
dernización del Estado, en 1993 otorgó tan
importantes atribuciones al Presidente de la
República para incluso suprimir por decreto
entidades públicas ineficientes, la pregunta
que salta a la vista es ¿por qué no se ejercieron
tan importantes facultades?; ¿Quién detiene
los procesos de modernización del Estado?
Mencioné antes que parte de las dificultades
en la implementación de los procesos se ori-
ginaban en el encargo de prepararlos preci-
samente a entes esencialmente centralistas.
Ni el CONADE, afortunadamente desapa-
recido, aunque aún quedan vestigios de su
estructura en la Oficina de Planificación de
la Presidencia de la República ODEPLAN,
ni la SENDA23 impulsaron los procesos en
debida forma. Por supuesto, el CONAM es
partícipe de una enorme responsabilidad. Sin
embargo, tal vez el problema no se encuentre
únicamente en estas entidades. Es posible-
preguntarse también si los gobiernos locales
tienen responsabilidad en el fracaso del siste-
ma. Con la vigencia de la Ley de Descentra-
lización y Participación Ciudadana, la trans-
ferencia de funciones es obligatoria cuando
el gobierno seccional lo exige, siempre que
tenga capacidad operativa. Con la Ley de
Descentralización, la calificación respecto
de su capacidad operativa para asumir com-
petencias le correspondía al Gobierno Cen-
tral. Hace pocos meses esta disposición fue
modificada. Ahora, con la reforma dada por
la Ley de Régimen Municipal la calificación
corresponde a los gobiernos seccionales. Sin
embargo, ¿Cuántas peticiones se han presen-
tado desde la vigencia de la ley? Parecería en-
tonces que el problema tampoco reside allí.
¿Dónde entonces?
Creo que el problema pasa principalmente
por situaciones a mi juicio muy definidas.
Por supuesto, estos elementos no son los úni-
cos. La complejidad del sistema es enorme.
Pero, para efectos de este análisis me limitaré
a ellos:
a) Insuficientes recursos nacionales para una
eficiente prestación de servicios públicos.
b) El sistema de recaudación y distribución
de ingresos del Estado.
c) La deficiente estructura administrativa
seccional
d) La falta de apropiación social del sistema
e) Ausencia de capacidad legislativa
Insuficientes recursos nacionales para una
eficiente prestación de servicios públicos.
Para nadie es desconocido que la prestación
de servicios públicos en el Ecuador es defici-
taria. Los recursos para educación, salud, via-
lidad, etc., son escasos. Asumir competencias
en estas áreas implica para los gobiernos lo-
213
cales, asumir déficits. No todo es cuestión de
mejor administración. Es verdad que en al-
gunos casos una mejor administración puede
mejorar la prestación de los servicios, pero es
evidente que ni siquiera la mejor administra-
ción puede solucionar el problema de la insu-
ficiencia de recursos.
Esta insuficiencia de recursos y prestación
deficiente de servicios públicos va acom-
pañada de asociaciones sindicales fuertes,
con facultades materiales para paralizar el
funcionamiento del Estado, aún cuando tal
paralización esté expresamente prohibida
por la Constitución. Los gobiernos locales
tienen mucha resistencia en asumir enfren-
tamientos con los sindicatos y asociaciones
del sector público, derivadas de las múltiples
reivindicaciones originadas muchas de ellas
precisamente en el déficit del sector y en el
bajo nivel de remuneraciones, que aún cuan-
do probablemente en algunas instituciones es
mayor que la media nacional, no constituye
una generalidad.
El sistema de ingresos del Estado.
Los ingresos del Estado ecuatoriano tienen
fundamentalmente tres fuentes: los tributos,
el petróleo y los créditos externos.
Los ingresos tributarios nacionales: Renta.
IVA, ICE y aranceles son recaudados por
el Servicio de Rentas Internas y traslada-
dos a la cuenta única del tesoro. Desde allí
se produce una redistribución nacional vía
Presupuesto General del Estado, salvo ca-
sos excepcionales como el de la Comisión
de Tránsito del Guayas. Si por cualquier
circunstancia: bajos precios del petróleo,
deficiente recaudación, emergencias nacio-
nales, etc., tales recursos no son suficientes y
oportunos para atender los requerimientos
nacionales, es el Ministerio de Economía el
que resuelve a quién pagar y a quién no. Si
la transferencia de competencias efectiva-
mente se realiza y si efectivamente se realiza
la previsión de la transferencia de recursos
para atenderlas, ¿qué ocurrirá si asumida la
competencia, los recursos efectivamente no
se transfieren, por cualquier causa? Ocurri-
rá que la conflictividad deberá ser asumida
por el Gobierno Seccional, con un costo
político enorme. ¿Puede exigirse a los Go-
biernos Seccionales que asuman estos costos
políticos? ¿Puede reprochárseles no asumir
las competencias de educación o salud, si a
más de los costos políticos indicados, debe
sumarse la insuficiente asignación de recur-
sos para esos sectores?
Cito únicamente un ejemplo. Sin lugar a du-
das, una de las entidades más emblemáticas
de la ciudad de Guayaquil es la Comisión
de Tránsito del Guayas. Por ley, la Comi-
sión tiene derecho a recibir un porcentaje
del impuesto a la renta que se recaude en la
provincia del Guayas, el cual debe ser trans-
ferido de manera automática por parte del
Banco Central del Ecuador. Ante los perma-
nentes incumplimientos, fue necesario ini-
ciar acciones legales en el año 2002 para lo-
grar el cumplimiento de la ley. Fue necesario
entonces requerir notarialmente al Servicio
de Rentas Internas, al Ministerio de Econo-
mía y al Banco Central del Ecuador y anti-
cipar el inicio de acciones constitucionales
y penales para lograr el cumplimiento de la
ley. Conozco que gracias a estas acciones el
sistema mejoró, pero aún la transferencia no
es automática.
La deficiente estructura administrativa sec-
cional.
Asumir una competencia no es tarea senci-
lla. Exige una adecuada estructura adminis-
trativa y contar con funcionarios públicos
con la suficiente formación para manejar un
nuevo esquema. Para nadie es desconocido
que la estructura municipal nacional, en
general y salvando las necesarias excepcio-
nes que pueden constituir los municipios de
capitales de algunas provincias, es todavía
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ineficiente. No importa ahora analizar las
razones. Malas administraciones, falta de
recursos, ausencia de escuelas de forma-
ción de y para funcionarios públicos, etc.
Lo cierto es que si la totalidad de los mu-
nicipios del país no atienden con eficiencia
las competencias que les son propias desde
hace decenas de años. ¿Podrán asumir com-
petencias absolutamente más complicadas?
Sin duda no todos.
La falta de apropiación social del sistema.
Importantes, aunque escasos, han sido los fo-
ros en los cuales se ha debatido en Ecuador
sobre descentralización. Sin duda en ellos
se ha concluido, de forma concordante con
la doctrina y con el pensamiento político ac-
tual, que es necesario allegar el poder a los
ciudadanos y que no existe mejor sistema de
administración que aquel en que los admi-
nistrados coparticipan con la administración
en los asuntos que les conciernen.
Estas afirmaciones, sin duda son ciertas. Pero
no dejan de ser afirmaciones que están re-
servadas a una élite. Me parece que el siste-
ma de administración descentralizada no ha
sido debidamente trasladado a los ciudada-
nos, por lo cual no ha sido aprehendido por
ellos. Como se sabe, no son los políticos los
impulsores de las transformaciones sociales.
Los políticos son y deben ser los líderes que
guíen el camino. Pero los líderes únicamente
harán viable el sistema cuando la población
tenga el convencimiento pleno de que sus ne-
cesidades serán mejor satisfechas.
Por supuesto, dije antes que hablar de auto-
nomías es hablar de democracia. En efecto,
sin una visión democrática distinta de los
ciudadanos, la autonomía quedará reducida
a mejor prestación de servicios públicos, para
lo cual la descentralización administrativa es
suficiente. Sin duda, no es ese el interés sino
lograr una auténtica redistribución del poder
político.
Ausencia de capacidad legislativa.
Fruto del sistema unitario que vivimos, en-
tendido como uniforme, la prestación de ser-
vicios públicos en el país se regula de manera
generalizada. Así, en materia de educación,
por ejemplo, rigen para todo el país las mis-
mas regulaciones, sin considerar las particu-
laridades propias de cada región, sus carac-
terísticas culturales y las propias diferencias
geográficas. El tratamiento uniforme cons-
tituye sin duda una limitación para que los
gobiernos locales propendan a asumir com-
petencias si carecen de capacidad legislativa y
reglamentaria para atenderla y adaptarla a las
particulares que cada zona exige. Y sin duda
para dotarlas de los recursos necesarios.
V. A MANERA DE CONCLUSION.
Coincido plenamente con quienes afirman
que el Ecuador aún vive en el pasado. Casi
podría seguir funcionando igual con la Cons-
titución de 1830 o con la de 1835. El retraso
nos ha dejado fuera de la historia. Sin embar-
go, aún hay tiempo para modificar las cosas.
Creo que el Ecuador no ha vivido procesos de
descentralización política. Apenas pocos y va-
nos intentos por lograr una descentralización
administrativa. Distingo. No es lo mismo ha-
blar de descentralización administrativa que
hablar de descentralización política. Lo pri-
mero implica encargar la gestión de servicios
o actividades públicas a los entes locales (ae-
ropuertos, bomberos, alcantarillado); lo se-
gundo implica trasladar el poder político del
Estado nacional a los ciudadanos, quienes lo
ejercen a través de sus gobiernos locales.
No se trata por tanto de una relación entre
el Estado nacional y los gobiernos locales. Al
contrario, se trata de una relación entre el po-
der político y los ciudadanos.
No creo que la sola descentralización admi-
nistrativa tenga trascendencia ni amerite el
215
desgaste que supone estructurarla. Si el cen-
tro de poder político no se abre a los ciudada-
nos, los intentos se quedarán en retórica. La
descentralización administrativa tiene senti-
do como paso previo a la descentralziación
política, aunque los procesos, por largos y
complicados, deben ir de la mano.
Trasladar el centro del poder político a los
ciudadanos significa exigir a los intermedia-
rios que bajo el dogma de la representación
nos han tenido engañados desde 1830, que
nos devuelvan el poder para ser artífices de
nuestros propios destinos. Implica también
perder el miedo a intentar nuevas formas de
participación democrática. No importa el
número de ensayos.
Si el sistema no funciona en necesario bus-
car las modificaciones pronto. Ello implica,
como puede deducirse, modificar el paradig-
ma democrático caracterizado por la deci-
sión de las mayorías para emprender en el de
la búsqueda y consecución de consensos.
En este sentido, para decidir avanzar hacia el
establecimiento de un proceso autonómico
es menester considerar cuáles constituyen los
principales centros de poder político.
Sin tratar de ahondar en el tema, la Constitu-
ción claramente refiere la existencia de al me-
nos tres: la Función Ejecutiva, dotada de facul-
tad reglamentaria y de capacidad para decidir
los mecanismos de transferencia de recursos;
la Función Legislativa nacional, esto es, el
Congreso Nacional; y, la Función Judicial.
Situados estos tres centros de poder político,
un primer consenso radica en determinar el
grado de descentralización que queremos.
Una visión puede ser la siguiente.
1.- Las facultades del Presidente de la Repú-
blica consignadas en la Ley de Modernización
del Estado para reorganizar entes públicos
debe ser trasladada a los gobiernos locales
en aquellas materias sobre las cuales asuman
competencias. Ello implica además trasladar
la facultad reglamentaria y la capacidad de
auto estructuración.
Así como el Presidente de la República puede
crear o suprimir ministerios, por ejemplo, los
gobiernos locales deben gozar de la facultad
para estructurar sus instituciones de la ma-
nera que parezca más eficiente para el cum-
plimiento de sus obligaciones. Sin duda no
es lo mismo administrar Guayaquil, Quito o
Cuenca, que administrar Durán, Montecris-
ti o Zaruma. Sin embargo, en la actualidad,
todas estas ciudades se administran bajo la
misma estructura administrativa.
Para hacerlo, no es necesario, en mi opinión,
modificar ni la Constitución ni la ley. Basta
con una proceso de transferencia de las facul-
tades constantes en la Ley de Modernización
del Estado, junto con los recursos necesarios
para asumir las competencias.
2.- Las facultades legislativas del Congreso
Nacional deben ser parcialmente trasladadas
a los gobiernos locales. No es necesario crear
Parlamentos locales. Tales funciones deben
ser asumidas por los concejales y consejeros,
según el caso de autonomías cantonales o
provinciales, quienes a su vez deben despo-
jarse de sus facultades administrativas.
Los concejales y consejeros deben dejar de
intervenir en la gestión administrativa de los
gobiernos locales y convertirse en órganos
políticos que proporcionen legitimidad de-
mocrática y que se constituyan en elementos
canalizadores de la participación ciudadana,
sin perjuicio de que los gobiernos locales es-
tablezcan formas de participación diversas,
en función de las realidades culturales y so-
ciales. No es la misma la vocación participa-
tiva de los habitantes de Guayaquil que las
de la comunidad Salasaca en la provincia del
Tungurahua, por ejemplo.
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Esta capacidad legislativa de los gobiernos
locales debe centrarse en la regulación de las
competencias que asumen, manteniendo la
unidad nacional y los principios fundame-
tales constantes en las leyes nacionales. No
se trata de eliminar la regulación nacional,
fundamental para mantener la unidad na-
cional. Se trata de brindar la posibilidad de
adaptar la legislación a las particularidades
de la región.
3.- Es indudable que la Función Judicial no
responde a los requerimientos de proporcio-
nar seguridad jurídica. Mientras esto no ocu-
rra, las posibilidades ciertas de inversión y de
creación de riqueza son limitadas. Es funda-
mental entonces abrir nuevos cauces para la
solución de conflictos.
Un mecanismo debe ser la participación de
los gobiernos locales en la búsqueda de esos
métodos alternativos, tales como el arbitraje,
aunque con la particularidad de que debe ga-
rantizarse la independencia de los arbitros y
la rapidez de acción.
Una forma de hacerlo es a través del estable-
cimiento de Centros de Arbitraje cuyos Arbi-
tros sean extranjeros. Los laudos así dictados
únicamente deben, por excepción, estar suje-
tos a la acción de nulidad en la Corte Superior
de Justicia Provincial, cuyas decisiones no
pueden ser susceptibles de ningún recurso.
De esta manera, la Corte Suprema no tendría
participación en estos casos, con lo cual se
habrá descentralizado parcialmente la admi-
nistración de justicia. Por supuesto, será ne-
cesario ampliar el ámbito de materias suscep-
tibles de arbitraje, a través de una reforma a la
Ley de Arbitraje y Mediación, que deberá ser
impulsada por los gobiernos locales.
4.- Es necesario diseñar un sistema que fun-
cione. Analizar la coparticipación y cogestión
tributaria, pero como fórmula para garantizar
la transferencia oportuna de recursos.
La autonomía no debe basarse, a mi juicio, en
el reparto del déficit, ni puede basarse en una
redistribución de los ingresos en función del
número de habitantes o de necesidades bási-
cas insatisfechas.
La autonomía no debe configurar un siste-
ma que justificado en una aparente justicia
se torna en inequitativo. Asignar más recur-
sos para educación, por ejemplo, en favor de
una región, implica quitarle a otra un recur-
so también insuficiente. La autonomía debe
permitir la creación de riqueza, no un nuevo
reparto de pobreza.
En definitiva, es necesario reconocer que na-
die mejor que los ciudadanos de una región
para decidir su futuro. Si eso exige regular las
materias que atañen a esa región, otorguemos
la capacidad legislativa a las regiones. Eso no
significa disolver el Estado. Al contrario, res-
ponde a la necesidad de hacer esfuerzos para
mantenerlo unido respetando la diversidad y
respetando las normas básicas nacionales.
Es necesario reconocer a los gobiernos loca-
les la capacidad de auto estructurar sus ins-
tituciones para adecuarlas a su nuevo rol.
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Las funciones, visiones, exigencias y requeri-
mientos no son ni pueden ser iguales. No es
aceptable tener las mismas estructuras cadu-
cas e impedir que estas sean ajustadas a cada
situación concreta.
Finalmente, es necesario trasladar el co-
nocimiento a los ciudadanos. Lograr que
hagan suya la reivindicación. Para ello es
necesario entender el sistema y explicarlo
en un lenguaje sencillo.
Por supuesto, nada de esto se logra con la des-
centralización administrativa. Es el momento
de la descentralización política, manteniendo
la indisoluble unidad de la nación ecuatoria-
na. Pero para ello el paso inmediato es asumir
competencias. Mientras más pronto mejor.
Sin duda, nada se logra modificando una
Constitución si ésta en la realidad no existe.
La construcción de un nuevo sistema políti-
co pasa por la construcción de una auténtica
democrática, que sea capaz de sustentar un
Estado de derecho, cuya esencia sea el reco-
nocimiento de la dignidad de las personas.
Esa es la tarea pendiente.