La OTAN ante los desafíos de la pos Guerra Fría

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Queren Bernabeu, Queren Bernabeu 19 mayo,

2015

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Desde que se produjera la caída de la Unión Soviética entre marzo de 1990 y diciembre de
1991, y con ella el desmantelamiento del Pacto de Varsovia, múltiples han sido las voces que
han augurado el fin de la Organización del Atlántico Norte como institución de defensa
colectiva. Puesto que la transformación de la URSS había supuesto el fin de la raison d’être
de la Organización del Atlántico Norte, era obvio prever su transformación o incluso
completa desaparición. Sin embargo, contrario a los pronósticos, la OTAN se ha mantenido
vigente incluso después de que su justificación originaria se hubiera evaporado.

ARTÍCULO RELACIONADO: La OTAN: pasado, presente y futuro (Fernando Arancón, Julio

2013)

En consecuencia, cabría preguntarse qué factores explican la continuidad de la OTAN en el

contexto de Posguerra Fría, qué rasgos distintivos la diferencian de otras alianzas
defensivas, o cómo ha logrado readaptar su concepto estratégico.

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Por una parte, la Alianza ha tratado de adaptarse a las nuevas condiciones del contexto
internacional del siglo XXI, enfocando su actividad hacia venideras amenazas como el
terrorismo transnacional, los estados fallidos o la amenaza nuclear, e incluso embarcándose
en operaciones fuera del teatro euroatlántico, ampliando así su área de actuación hacia el
Europa Oriental, el Mediterráneo y Oriente Medio (out of area operations).

Para encauzar su actuación en torno a tales amenazas, la OTAN ha desarrollado distintos

conceptos estratégicos (1991, 1999, 2010), por medio de los cuales pretende encauzar su
futuro. El primero de ellos, elaborado en noviembre de 1991, ampliaba el espectro de
misiones de la alianza y ponía a descansar la amenaza soviética. En 1999 se estableció un
nuevo concepto estratégico y se produjo la ampliación de la organización hacia países de
Europa del Este (Polonia, Hungría, y República Checa), dejando además la puerta abierta a
otros posibles miembros en el futuro. Por último, en Lisboa 2010, se produjo la más
reciente actualización, cuya línea de trabajo seguía la tónica de sus predecesores:
desdibujar el perfil de organización regional de defensa y encaminarse hacia un régimen de
seguridad global.

Razones que explican la perdurabilidad de la OTAN

La OTAN como sistema de seguridad colectiva

En primer lugar cabe destacar que la Organización del Atlántico Norte es el único sistema de
seguridad colectiva que actúa de forma operativa en la actualidad, y que tiene capacidad
para desplegar fuerzas militares sobre el terreno, en caso de que uno de los miembros de la
Alianza sea atacado.

Otras organizaciones internacionales tales como Naciones Unidas, la OSCE o la ya extinta

Unión Europea Occidental (UEO), no conforman mecanismos de seguridad colectiva en el
sentido estricto del concepto, ya que no presentan unidades militares independientes y con
disponibilidad para hacer frente a amenazas inmediatas.
En el caso de Naciones Unidas, por ejemplo, ha resultado imposible poner en marcha el
Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el cual hace referencia a la creación de
mecanismos autónomos de seguridad colectiva con el fin de establecer fuerzas asignadas y
un sistema mayor conjunto. Por su parte, otras organizaciones como la Unión Europea y su
Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y su versión posterior, la Política Común de
Seguridad y Defensa (PCSD), las cuales hacen hincapié en el ‘soft power’, y los desafíos no
tradicionales para la seguridad, no poseen los instrumentos óptimos para hacerse cargo de
operaciones tales como las llevadas a cabo en la antigua Yugoslavia.

Por consiguiente, podemos decir que en lo que respecta a la seguridad colectiva, la OTAN
ha evolucionado favorablemente, pasando de conformar una alianza meramente defensiva
a una entidad de gestión de seguridad (‘security-management institution’), cuyo propósito es
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tanto la defensa colectiva como la resolución de una variada gama de problemas de
seguridad de bajo nivel.

La OTAN como red transatlántica altamente institucionalizada

Que la OTAN conforma un club de países occidentales con ideas afines no es nada nuevo,
de hecho, quizá ésta sea una de las razones más evidentes por las cuales se ha resistido a
desaparecer. Como fruto de esos valores comunes, la OTAN, que surgió como mecanismo
de contención, ha ido conformando una verdadera red transatlántica, transformándose en
una organización altamente institucionalizada y burocratizada, la cual posee una ingente
cantidad de información y expertos en el área de seguridad.

En el ámbito político, los funcionarios de la OTAN han buscado nuevas misiones a las que
hacer frente con el objetivo de conservar la relevancia de la organización, las cuales se
extienden desde peacekeeping operations, hasta la lucha contra la proliferación de armas
de destrucción masiva. Por otro lado, en el ámbito militar, la adaptación interna de la
organización ha conllevado la creación de una estructura de comando más ágil y flexible
capaz de desplegar fuerzas militares rápidamente y en escenarios más lejanos.

La OTAN como sistema de defensa y contención ante la amenaza

residual rusa
En tercer lugar, no podemos olvidar que la OTAN sigue siendo relevante como elemento de
contención en Europa. Durante la Guerra Fría, el propósito de la organización se centraría,
en palabras de Lord Ismay, primer Secretario General de la OTAN, en “to keep the
Americans in, the Russians out, and the Germans down”.

No obstante, con el fin de la Guerra Fría y el desmantelamiento de la URSS, la organización

no sólo consiguió establecer mejores relaciones con los países de la antigua órbita soviética,
sino que además ayudó a estabilizar el vínculo entre Rusia y los países situados en los
flancos, como Noruega y Turquía, para los cuales las fuerzas convencionales rusas
estacionadas cercas de sus fronteras aún suponían una gran preocupación.

A la par de este hecho, paradójicamente una de las motivaciones principales que indujeron
a la incorporación de países de la antigua órbita soviética en el seno de la organización
(Hungría, Polonia y República Checa en 1999; Eslovenia, Bulgaria, Eslovaquia, Estonia,
Letonia, Lituania, y Rumania en 2004; y Croacia y Albania en 2009), fue el miedo al
expansionismo ruso y a una posible futura represalia contra la integridad territorial de
éstos. La OTAN, por consiguiente, como mecanismo de defensa colectiva para neutralizar a
Rusia, tenía un alto valor para estos países. Además, países como Polonia y los estados
bálticos en las distintas cumbres de la OTAN han señalado la importancia del artículo V de la
carta fundacional, demandando, por ejemplo, un aumento en el número de tropas para la
defensa territorial en lugar de reforzar las capacidades expedicionarias de la OTAN.
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El caso de Crimea pone en relieve esta cuestión, ya que si bien Ucrania, no es miembro
formal de la alianza, aunque si mantenía un programa de cooperación militar y de reformas,
la “Carta para una Asociación Distintiva con Ucrania” que data de 1997 y no se descartaba su
futura incorporación; la crisis en este país ha puesto otra vez de manifiesto la importancia
de los artículos V y X de la Carta fundacional de la OTAN.

También, países como Suecia y Finlandia, que no forman parte de la OTAN, debido a la
guerra civil en el este de Ucrania, ha comenzado cuestionarse su tradicional estatus de
neutralidad, iniciando sendos debates internos sobre la pertinencia de adherirse o no la
organización, lo que muestra el temor de los países limítrofes al gigante ruso.

La OTAN como alianza de intereses colectivos

Quizá considerar a la OTAN como una alianza de intereses colectivos sea un tema bastante
controvertido, pues si bien durante la Guerra Fría había un interés común para todos los
estados miembros; en la actualidad la cohesión dentro de la organización no está tan clara,
ya que la OTAN se haya confrontada por opiniones divergentes, sobre todo en lo relativo a
cómo debe enfocarse el futuro de la misma y qué amenazas tener en cuenta y cuáles no.

El fin de la Guerra Fría puso de manifiesto las dificultades que atravesaba la organización
para crear cohesión interna. Sin embargo, podemos señalar dos hechos claves que apuntan
a que la OTAN sigue siendo una organización de intereses colectivos, a pesar del
desacuerdo en determinados aspectos. En primer lugar, tanto los estados europeos como
Estados Unidos están de acuerdo en que los mayores desafíos a los que harán frente ambas
regiones en el futuro se encuentran fuera de las fronteras europeas; y en segundo lugar y
consecuencia de lo anterior, la OTAN es el instrumento más capacitado que poseen los
países euro-atlánticos para combatir nuevas amenazas como el terrorismo.

Por tanto, como resultado de estos dos factores, Europa y EE.UU. han tratado de buscar una
relación más equilibrada y sostenible, ya que ambas regiones están de acuerdo en estos
dos puntos básicos (a excepción en ocasiones de estados como Francia, cuyas relaciones
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con la OTAN han sido históricamente vacilantes y siempre ha apostado por reforzar una
política de seguridad y defensa en Europa autónoma).

Las lecciones de la intervención en Bosnia y Kosovo: ¿cómo

afecto la guerra de la antigua Yugoslavia a la concepción
estratégica de la OTAN?
La guerra en la antigua Yugoslavia supuso un punto de inflexión para la Alianza Atlántica, ya
que a partir de ella se impulsó la función de gestión de crisis fuera de área (out of area
operations). Del mismo modo, en los Balcanes la OTAN adquirió un papel relevante debido
a varios hechos. En primer lugar, la OTAN llevó a cabo ataques aéreos (entre el 30 de agosto
y 20 de septiembre de 1995) contra las posiciones serbias de Bosnia, en virtud de la
autoridad que le daba la resolución 836 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
después de que ésta se viera impotente ante el secuestro de cascos azules por milicias
serbias, y tras la matanza en julio de Srebrenica. La guerra en los Balcanes tuvo un
significado especial para la Alianza, ya que fue la causante de que por primera vez en su
historia, enviara fuerzas para operaciones de combate, las cuales, junto con la presión en
tierra de las tropas bosnias y croatas, contribuyeron a que Serbia aceptara el plan de paz de
Dayton. De esta forma, a partir de la firma del acuerdo de paz, la OTAN supervisó la
aplicación del tratado a través de la IFOR (fuerzas de implementación), posteriormente
denominadas SFOR (fuerzas de estabilización).

El segundo hecho extraordinario se refiere a las maniobras en Kosovo años más tarde, que
implicaron una intervención de la Alianza sin previa autorización de la ONU y dirigida contra
un Estado soberano con motivo de la negativa de éste a dar a un problema interno una
solución que resultara aceptable por la comunidad internacional.

ARTÍCULO RELACIONADO: Kosovo, la patria perdida de Milosevic (Adrián Albiac, Diciembre

2014)

La intervención no se inició como una operación fundamentalmente humanitaria dirigida

por la ONU, sino como una ofensiva aérea (denominada Fuerza Determinante) decidida al
margen del Consejo de Seguridad. A posteriori, el 10 de junio de 1999, el Consejo de
Seguridad votaría la resolución 1244 que organizó la administración internacional de
Kosovo.

Los conceptos estratégicos de 1991 y 1999 no contemplaban en ninguno de los casos este
tipo de medidas coercitivas contra terceros estados en situaciones de crisis, función propia
del Consejo de Seguridad, por lo que la OTAN llegó a usurpar el ámbito de competencias de
la ONU, ya que una acción militar más allá de la legítima defensa sólo puede ser autorizada
por el Consejo de Seguridad.

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Igualmente, como los hechos han demostrado, la intervención no sólo se hallaba al margen
de la legalidad internacional, sino que además fue una solución bastante discutible a largo
plazo, ya que aún a día de hoy existe un importante tabú en lo que respecta al estatus de
Kosovo (que se presenta como una especie de ‘protectorado internacional’ por tiempo
indefinido), y una frágil paz laboriosamente alcanzada y vigilada por fuerzas internacionales
en Bosnia y Herzegovina.

A la luz de tales acontecimientos, ¿cómo afectaron éstos a la definición estratégica de la

OTAN? En primer lugar, se produciría la necesidad de definir cuál es ámbito de actuación de
la OTAN. De esta forma, el concepto estratégico de 1999, define como área de acción el
espacio euro-atlántico, y añade que las misiones de la OTAN tienen por objetivo la
estabilidad y la defensa colectiva de esa región ante riesgos militares y no militares. En
segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, Kósovo puso de relieve las dificultades
para alcanzar el consenso en el Consejo Atlántico y la limitada voluntad de los gobiernos
occidentales para llevar a cabo “guerras humanitarias”, lo que planteó problemas de
eficacia estratégica.

La redefinición estratégica en el nuevo milenio: de los

atentados del 11-S a la cumbre de Lisboa 2010
Ya en el siglo XXI, los atentados del 11-S, la invasión de Irak y las operaciones en Afganistán,
conformaron un nuevo escenario que puso de manifiesto importantes problemas para la
reconceptualización estratégica de la alianza. De hecho, tras los atentados terroristas contra
el World Trade Central de Nueva York, EEUU invocaría el Artículo V de la OTAN por primera
vez en la historia de la Alianza. Sin embargo, esto sólo tuvo un carácter testimonial, ya que
ante la negativa de algunos estados europeos a ser partícipes en la guerra preventiva de
Irak, la Administración Bush, probablemente con la experiencia de la campaña en Kosovo
aún en mente, decidió actuar unilateralmente y no dar a la OTAN un gran rol en las
operaciones de combate contra el régimen talibán en Afganistán.

Posteriormente, con objeto de mejorar las capacidades de la Alianza y como resultado de

las opiniones divergentes de los miembros ante la situación en Irak, se aprobó en
noviembre de 2002 el denominado “Compromiso de Capacidades de Praga” mediante el
que la Alianza reconoció su inadecuación militar e instó a los aliados a tomar medidas. El
nuevo compromiso englobó cuatro áreas (mejora de la defensa contra ataques con armas
de destrucción masiva; mando, comunicaciones y superioridad en la información;
interoperatibilidad y eficacia en combate; rapidez de despliegue y sostenimiento), en las
cuales se subrayó los ámbitos donde la organización tenía carencias críticas. Junto a esta
iniciativa, en la Cumbre de Praga también se propuso una segunda ampliación con la
invitación de Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia; la

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reducción de las estructuras militares de la Alianza para su adaptación a la nueva realidad y
como punto relevante se instauró la NATO Response Force (Fuerzas de Respuesta de la
OTAN), vehículo fundamental para la transformación militar de la Alianza.

Con el transcurso de los años, la alianza ha visto necesario proporcionar un nuevo concepto
estratégico, sin embargo, este no llegaba a materializarse. De hecho, ante la imposibilidad
política de confeccionar un nuevo Concepto, en la Cumbre de Riga de 2006 se elaboraron
unas orientaciones genéricas (Comprehensive Political Guidelines) para agilizar el
planeamiento estratégico de la organización y de la estructura de fuerzas, pero que
tampoco resolvió las contradicciones aliadas.

No es de extrañar, por consiguiente, que ante la falta de una doctrina definida, en la

Cumbre de Estrasburgo-Kehl, en abril de 2009, finalmente se anunciara la creación de un
nuevo concepto estratégico para el año venidero, gracias en parte al informe publicado por
el grupo de expertos liderados por Madeleine K. Albright (ex Secretaria de Estado
norteamericana) “NATO 2020: Assured Security: Dynamic Engagement”, en el cual se
subrayaban los cambios imprescindibles que tenía que emprender la alianza.

Así, en Lisboa 2010 finalmente trataron de apaciguarse las diferencias entre europeístas y
atlantistas, intentando buscar puntos de conciliación en temas tales como el alcance global
o regional de la organización, la desigual contribución militar y presupuestaria (dado el
desfase entre las aportaciones de Washington y Bruselas), las diferentes culturas
estratégicas sobre el uso de la fuerza, o la búsqueda de una relación más equilibrada entre
la OTAN y la UE y su política propia de defensa.

Una última reflexión: Rusia y sus aspiraciones

neoimperialistas. La OTAN ante la crisis de Crimea
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Los hechos acaecidos en Ucrania evidencian los problemas aún existentes en Europa y que
para muchos especialistas pueden suponer una revitalización de las capacidades de
defensa colectiva de la OTAN. Rusia, como muchos autores reconocen, es un actor
estratégico cuya entidad geopolítica es de naturaleza imperialista. El caso de Ucrania en la
actualidad (y su precedente, la guerra de Georgia en 2008) pone de relieve el
comportamiento ligado a la realpolitik de Rusia.

Las relaciones OTAN-Rusia ya comenzaron a deteriorarse a partir de 2004, llegando a su

punto más bajo en 2008 con la invasión de Abjasia y Osetia del Sur. Desde entonces no han
hecho más que empeorar, teniendo el Consejo OTAN-Rusia, institución que permite a Rusia
tener ‘un pie dentro’ sin ser miembro de la Alianza, cada vez menor eco en los asuntos de
cooperación. De hecho, tanto el caso de Georgia como Ucrania tienen en común que ambas
regiones objeto de agresión, fueron (hasta que se paralizó su proceso de adhesión) posibles
candidatos a formar parte de la OTAN. Si bien ambos estados no se hallaban lo
suficientemente preparados como para integrar sus estructuras militares en la Alianza, el
enfoque de seguridad cooperativa no ha impedido que Rusia lleve a cabo un
comportamiento en materia de política exterior de carácter ofensivo.

Sin embargo, y a pesar de lo dicho anteriormente, que se congele el Consejo OTAN-Rusia y

el diálogo entre ambas no es un hecho ni previsible ni deseable ya que EEUU requiere de la
cooperación con Rusia en Afganistán, Siria o Irán. Además, Rusia ha hecho alarde de su
arma más útil, el gas natural, para doblegar tanto a los estados europeos como a Ucrania y
Georgia y así evitar determinadas sanciones.

En definitiva, podemos decir que la OTAN tras el fin de la Guerra Fría se ha visto envuelta en
un proceso de transformación sin precedentes. Las características que la diferencian de
otros organismos internacionales, hicieron que sus miembros vieran en ella una institución
que dotaba a la región euro-atlántica de ventajas comparativas con respecto a otras
organizaciones regionales. Aunque sus misiones han cambiado y sus efectivos militares se
han reducido, sigue teniendo un valor trascendental para sus miembros, los cuales
buscaron evitar una re-nacionalización de sus políticas de defensa tras la Guerra Fría.

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