EL ESTADO BENEFACTOR UN PARADIGMA EN CRISIS Ernesto A. [suani Rubén M. Lo Vuolo Emilio Tenti Fanfani BISMARCK O KEYNES: £Quién es el Culpable? Notas sobre la Crisis de Acumulacién Ernesto A. Isuani Introduccién Es comin asociar la existencia del denominado Estado de Bienestar 0 Estado Benefactor (EB) a aquella etapa de inter- vencidn estatal en ta economfa que se insinia a partir de la Gran Depresién y se consolida luego de la Segunda Guerra Mundial, esto es ia etapa keynesiana. Por supucsto, es legitimo hablar del Estado de Bicnestar Keynesiano y entender por ello la forma que adquiere cl EB en Ja etapa keynesiana; forma caracterizada por una notable ex- pansién de cobertura. Mds discutible es sostener que cl EB s6- lo adquicre existencia en la etapa keynesiana, ya que esta afir- ‘macién no tomaria en cuenta algunos puntos de importancia, En primer lugar, mientras el keynesianismo 0 el Estado Keynesiano (EK) significé una ruptura con la etapa liberal previa a la década de 1930 y una respuesta a las crisis recu- rrentes por ésta producidas, ¢l EB ya habia desarrollado sus instituciones antes de la Gran Depresi6n. Segundo, las causas que los originaron son diferentes: ¢l EB respondié a motiva- ciones de indole politico-social, mientras que el EK lo hizo a determinantes de naturaleza fundamentalmente econémica. En tercer lugar, mientras los instrumentos tipicos del EK son flexibles para poder ser utilizados anticiclicamente, las insti- tuciones del EB estén caracterizadas por su rigidez, ya que crean derechos garantizados juridicamente ¢ incorporados ‘como derechos adquiridos en la conciencia de Ia poblacién. Cuarto, ef EK opera en el campo de la inversién y la produc~ cidn , mientras que el EB lo hace en el terreno de una redis-10 ERNESTO A. ISUANI tribucién que pretende permitir el acceso de amplios sectores de la poblacién al consumo de bienes y servicios . Por ilti- mo, y ésta quizds sea la diferencia més susceptible de polé- mica, la crisis que adquiere visibilidad a mediados de la dé- cada del setenta es principalmente la crisis del EK y en con- secucncia los intentos de raiz conservadora que apuntan a su- Perarla sc basan mas cn un ataque a instituciones centrales cl keynesianismo, que en el desmantelamiento del EB. En base a estas alirmaciones, es aconsejable comenzar es- te ensayo fundamentando la distincién de los conceptos de EB y EK. Posteriormente se realizara un andlisis de la natu- raleza ée la crisis y de la responsabilidad atribuible tanto al EK como al EB, y finalmente se examinardn algunas conse- cuencias que sugiere el andlisis previo. 1. Aspectos conceptuales e histéricos El estado benefactor La distribuci6n primaria del ingreso refiere a la denomi- nada “remuneracién de los factores de produccién”; esto es, los ingresos goncrados en cl proceso de produccién y apro- piados por los diferentes sectores sociales. La distribucién secundaria 0 redistribucién es aquella que resulta luego de la reduccién o aumento que experimentan los ingresos obteni- dos en la distribucién primaria en virtud de los tributos apli- cados y de las diversas modalidades de transferencias efec- twadas. EL EB consiste en un conjunto de institciones piblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo 0 de la poblacién en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de Ja distribucién se- cundaria del ingreso mediante transferencias monetarias di- reclas (pensiones, prestaciones por desempleo 0 asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos de consumo bé- sico), provisién de bienes (programas de complementaci6n alimentaria) y prestaciGn de servicios (educaci6n o salud). El establecimiemto de regulacién protectora de las condiciones de trabajo (higiene en fébricas), del medio ambiente 0 de la BISMARCK O KEYNES: ,QUIENESELCULPABLE? 11 calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento acl EB. Las acciones estatales de proteccién social ya existfan en la época medieval pero se limitaban a dar respuestas puntua- les a desastres naturales, plagas, hambrunas, etc. La asisten- cia a los miserables estaba casi con exclusividad a cargo de la Iglesia, Pero el capitalismo introdujo cambios socialcs que generaron la necesidad de medidas tendientes a evitar proce- 0s de disrupcion social. Las “Leyes de Pobres” en Inglaterra son un ejemplo de medidas de protecci6n impulsadas por una ‘monarquia preocupada por los efectos sociales disgregadores ocasionados por cl desarrollo capitalista (Piven y Cloward, 1972) (Polanyi, 1944), pero que terminaron sicndo abolidas por el surgimiento de una nueva racionalidad. EI avance de! capitalismo implicé ta progresiva desapari- ccién del concepto feudal-patrimonial de responsabilidad, por cl cual et barén debfa proteger al campesino a cambio de tra- bajo y lealtad . Las nuevas clases altas rechazan ahora la idea de proteccién ¢ impulsan la nocién de responsabilidad perso- nal (self-reliance) (Bendix, 1977).En base a estas nuevas orientaciones, la politica estatal hacia la fuerza de trabajo co- micnza a enfatizar la creacién de un mercado de trabajo asa- lariado, De esta forma se explica que la “proteccién social’ se concentre en instituciones tales (work-houses) que acoger- se a cllas constitufa una prueba de no inscrcién en el merca- do de trabajo. En otras palabras, las condiciones de vida que ofrecian eran tan deplorables que sélo alguien que no estu- viera en condiciones de subsistir en ef mercado de trabajo (principio de “less eligibility”) podia sentirse tentado de re~ currir aellas. La maduracién de los procesos de industrializaci6n y ur- banizacién, y cf surgimiento de los asalariados como fuerza social crearon las condiciones para que se iniciara una etapa de extraordinaria importancia en la politica social del Estado: ce nacimiento del seguro social. Por iniciativa del canciller alemén Otto von Bismarck surgié a fines del siglo pasado el seguro social, fenémeno asociado al origen del EB, signifi- cando una ruptura con las instituciones de la beneficencia. Las leyes de pobres eran discrecionales y estigmatizantes. El ‘seguro social, en cambio, se basaba en regias no discrimina- torias relativamente autométicas en su aplicacién ante el da-2 ERNESTO A. ISUANI fio ocasionado. Ademés, estaba dirigido al asalariado antes ‘que al pobre o al miserable y, finalmente, compelia a los be- neficiarios potenciales a contribuir a su financiamiento, con lo que fortalecia el derecho a reclamar el beneficio (Flora y Heidenheimer, 1982). ‘Ademds dcl importante crecimiento de la accién sanitaria y educativa det Estado, las instituciones tipicas del seguro Social adquirieron una estructura definida antes de la segunda guerra mundial. Un estudio sobre doce paises curopcos (Flora y Alber, 1982) muestra que las primeras iniciativas en relaci6n a seguro contra accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y desempleo surgicron entre finales del siglo pasado y comienzos del actual. El promedio entre los afios de primera y filtima implementacién de estas instituciones arroja como resultado los afios 1914, 1923, 1922 y 1930 respectivamente. En otros érminos, la institucién central del EB, el seguro so- cial, estaba ya desarrollada con bastante anterioridad a la se- gunda posguerra. En relacién a la cobertura, el incremento fue sostenido desde comicnzos de siglo. La informacién dis- ponible para los doce paises indica que se expandié muy len- tamenie hasta 1910, pero lo hace ripidumente en el periodo de entreguerra y después de la segunda guerra hasta 1960, Claramente, el perfodo 1945 a 1960 fue el de mayor expan- sién, pero los comprendidos entre 1925 a 1930, y 1935 1940 también se caracterizaron por el fuerte crecimiento de la cobertura. De hecho, 1a representacién grifica del prome- dio de crecimiento de’la cobertura para estos paises entre 1900 y 1970 es virtualmente una recta con una inclinacién de 45 grados. La l6gica de desarrollo del EB obedecié fundamentalmen- te a dos determinantes. Por un lado a lo que genéricamente puede denominarse ef mantenimiento del orden social. El surgimiento de la “‘cuestién social”, esto es, del movimiento ‘obrero como actor social y politico, y el conflicto real 0 po- tencial que implicé en las sociedades capitalistas fue una ra- z6n central en el origen de estas politicas estatales (Rimi gx, 1971). Por el otro lado, Ias instituciones del EB también obedecieron a las necesidades de legitimacién y apoyo politico introducidos desde fines del siglo pasado en virtud de la extensién del sufragio y de 1a competencia politica. De- be destacarse que Ia tarea de edificar c! EB no estuvo asocia~ [BISMARCK O KEYNES: {QUIEN ES EL CULPABLE? 13, da a fuerzas politicas de una orientacién ideolSgica especiti- ca. La necesidad de competir politicamente integré virtual- mente a todas eflas en el esfuerzo de construccién. Tanto conservadores como liberales y socialistas justificaron por diferentes razones la necesidad de desarrollar el EB (Heclo, 1982). En definitiva, conflicto social y competencia politica en un contexto de creciente democratizacién determinaron el origen y desarrollo del EB. Dificilmente pucda sostenerse el argumento de que las razones de naturaleza econémica, aquellas directamente relacionadas con el proceso de produc cci6n, jugaron un papel relevante en el desarrollo del EB. No existen indicios que avalen la idea de que la expansién de servicios de salud 0 educacién hayan obedecido en alguna ‘medida apreciable a una racionalidad estrictamente econémi- ca, por ejemplo, estimular la demanda efectiva. Podria sostenerse que en verdad no fueron tanto los servi cios piiblicos cuanto las transferencias las que obedecieron a dicha l6gica. Sin embargo, esto no puede ser afirmado en el caso de las pensiones; todo sistema de pensiones requicre mucho tiempo para madurar y es impensable que algin fun- cionario o legistador haya tenido en mente estimutar la de- manda efectiva mediante la expansién de sistemas que co- ‘menzarian a ejercer su benéfico impacto 20 6 30 afios en el futuro. En definitiva, s6lo marginalmente puede atribuirse a objetivos econémicos el desarrollo del EB. En sus comienzos, el EB estuvo més centrado en Ia idea de seguridad que en la de igualdad. La proteccién de los tra- bajadores de las dislocaciones producidas por los procesos de industrializacién y urbanizacién fue avanzando en forma gra- dual y comenzando generalmente por los grupos ocupaciona- les de mayor poder relativo. Solamente hacia la década del 40 puede hablarse de un desarrollo de Ia idea de igualdad promovida por los sacrificios impuestos por la guerra. El de- sarrollo de pricticas de solidaridad nacional, regulacién pi- blica del consumo, control de mercados y una distribucién ‘mas equitativa de las cargas que impuso Ia etapa bélica per- mitié el florecimicnto de ideas m4s universalistas y esque- ‘mas de prestaciGn de servicios mas igualitarios: 0 sea, un EB ‘amplio y solidario (Flora y Heidenhemer, 1982). Pero éste comenz6 a derumbarse con Ia expansién econdmica de la4 ERNESTO A. ISUANT posguerra, donde los diferentes grupos acentuaron la compe- tencia por los recursos de! EB, reintroduciendo mayor dife- renciacién o desigualdad en la apropiacién de beneticios. ‘Como plantea un autor: “Seguridad en un periodo de crecimiento implicé ga- nancias diferenciales, no igualdad; libertad implicé satisfa- ‘cer cuantitativa y cualitativamente un con} cxpansifn, no precisamente necesidades 1982). El estado keynesiano EL EK desarroll6 sus formas embrionarias a partir de la Gran Depresién pero adquirié contomos definidos en la se- gunda posguerra y representa un nuevo ciclo de intervencién estatal en la economia mundial, Efectivamente, el Mercanti- lismo habia expresado una comprehensiva intervencién del Estado absolutista en la vida econémica de las sociedades europeas constituyéndose en un verdadero capitalismo co- mercial de Estado. El Mercantilismo signific6, en términos globales, la defensa de 12 produccién nacional, el desarrollo ‘del aparato fiscal, cl control del sistema monetario y crediti- cio, el establecimicnto de privilegios y subsidios para impul- sar el comercio y la industria, y la regulaci6n de la produc- cci6n de determinados bienes yestablecimientos(Anderson, 1985) (Ardant, 1975). Simulténeamente al esplendor mercantilista, en Inglaterra ‘comicnza a producirse un fenémeno social novedoso. Pro- gresivamente va consolidndose una clase capitalista agraria que consumé un cambio revolucionario en Ia estructura so- Cial. Los procesos de cercamiento de tierras comunales ex- pulsaron campesinos masivamente y consolidaron una pro- ‘duccién en amplia escala para el mercado. Esta clase tvo en cl parlamento su primera expresiGn politica y conquist6 el poder de la corona a fines del siglo XVII, hegemonia que po- sibilit6 dar mayor impulso al proceso de desarrollo capitalis- ta Barrington Moore, 1973). Asi, se aceleré la revoluci6n dustrial, e Inglaterra estuvo madura para vivir su época de oro. La ideologia del liberalismo fue una herramienta itil pa- 1a encararexitosamente la competencia con las naciones del continente y obtener un liderazgo econémico . BISMARCK Q KEYNES: QUIEN ES ELCULPABLE? 15, En el continente, el desarrollo de esa clase fue significati- vamente menor y 1c cupo al poder estatal ef impulso al pro- cceso de industrializacién .Asf , frente a la debilidad de la bur- guesia, el capitalismo industrial en ef continente aparece co- mo surgido a “fomento” por la intervenciGn estatal, como en cl caso de Francia y Alemania, en gran medida motivada por la necesidad de responder al desafio de la pujante Inglaterra, En definitiva, el Estado creé la condiciones para el paulatino fortalecimicnto de las diferentes burguesias nacionales y s6lo ‘cuando este proceso se consolid6, pudo instaurarse una etapa (mucho més breve que en Inglatcrra) de “alejamicnto” estatal del terreno econdmico. Pero tanto en Inglaterra como en el continente a finales del siglo pasado y comienzos del actual se experimentaron las consecuencias de un sistema socioeconémico que funcio- naba sobre los automatismos del mercado: la fluctuacién abrupta de los ciclos y sus efectos sobre la produccién y el empleo (Maddison, 1982) y el crecimiento del conflicto so- cial (Maier, 1975). Esta etapa de liberalismo econémico cul- min6 en la Gran Depresién y dio origen a la respuesta keyne- siana y a un nuevo ciclo de intervencién estatal. La necesidad de regularizar el ciclo econ6mico y evitar asi fluctuaciones dramaticas en el proceso de acumulacién de capital fue 1a causa del nacimiento del EK. Esto constituye la principal diferencia con las instituciones del EB que, como dijimos, no surgieron en medida significativa por determi- nantes econémicos sino bésicamente politicos. Su preocupa- in es por tanto el émbito de la acumulacién de capital, de Ia produccién y de la distribucién primaria del ingreso. La politica fiscal, monetaria o crediticia son instrumentos que manejados anticiclicamente intentan regularizar el ciclo econsmico tanto en fases de alta como de baja. Un elemento diferenciador entre los instrumentos del EB y los del EK es ‘que Jos primeros, al establecer derechos garantizados jurfdi- camente, son muy rigidos y en consecuencia dificiles de uti- lizar anticfclicamente, Shonfield seftala tres caracteristicas principales de la eta- pa de’posguerra. Primero, el crecimiento econdmico fue ex- traordinariamente répido. Segundo, dicho crecimiento fue més cansjante qué en el pasado; existieron recesiones pero fueron mas moderadas y significaron una desaceleraci6n en16 ERNESTO A. ISUANI lun proceso continuo de crecimiento, y no una reversién de dicho proceso, Por otra parte, las recesiones (cortas y mode- radas en general) no afectaron los niveles de empleo. Terce- ro, los beneficios de la prosperidad se difundieron amplia- mente; los salarios crecicron tan répidamente como el pro- ducto nacional. Para este autor, cl aumento de la influencia cstatal en el manejo del sistema econémico y ta introducci de la planificacién de largo plazo fueron los elementos cla- ves para entender el buen desempeiio de los paises capitalis- {as en este perfodo (Shonficld, 1975). Una institucién central del EK es el pleno empleo, y aun cuando acarrea beneticios para el trabajador como una si cién de menor competencia en el mercado laboral y una ma- yor capacidad de negociacién , responde fundamentalmente ‘a una ldgica de produccién y rentabilidad econémica y en consecuencia es incorrecto considerarlo como parte del EB. Esté concebido como mécanismo que asegura un éptimo de produccién y de ganancia mAs que un instrumento de redis- tribucién progresiva del ingreso, aun cuando ciertas formas de empleo piiblica tendieran a este fin, No obstante, el pleno empleo y salarios crecientes que cleven la demanda efectiva y através de ella la utilidad empresari,a son elementos que en la distibucién primaria complementan ta funcién legiti- ‘mante de la redistribuci6n realizada por el EB. Un EB determinado por el proceso general de democrati- zaci6n social y un EK originado por la necesidad de suavizar el ciclo econdmico responden entonces a légicas diferentes. Pero es cierto sin duda, que el crecimiento del EB fue poten- ciado por una etapa del desarrollo econémico (la keynesiana) que brind6 las bases materiales para ello. Asi, las institucio- nes del EB y el EK produjeron la etapa mds exitosa del capi- talismo tanio en materia de produccién y productividad co- ‘mo en mejoria de las condiciones materiales de vida de la poblacién, Il. Acerca de la crisis A partir de mediados de Jos 70 los indicadores econémi- cos comenzaron a mostrar una cierta reversién en materia de produccién, productividad, empleo y estabilidad de precios. BISMARCK O KEYNES: QUIENES FLCULPABLE? 17 En relaci6n a ta productividad en los paises de la OCDE, la tasa de incremento declind lentamente hasta 1973, cay6 pro- fandamente en 1974-1975, se recuperd entre 1976 y 1978 a os niveles de 1973 y sc tornd negativa hacia 1980 (Lindberg G, 1985). En cuanto a la produccién, inflacién y desempleo, la informacién contenida en el siguiente cuadro ‘expresa claramente el detcrioro ocurrido entre los dos perio- dos considerados. Indicadores Seleccionados - OCDE (Tasa Anual Promedio) Produccidn| Inflacién — Desempleo Pais 60-69 74-80 60-69 70-79 61-73 74-80 Gandhi! |eS5isi-26 0 e2Guoq Win SLA da Francia 58 28 38 B88 24 48 Italia SBiyeBAne oie I8 tr WBis SPecisGd Japén m1 49 54° 87.12 19 Succia Aven Baers BOnarSAver Zi od, GBrewta’} 29 13 36 124 35 56 EEUU. 44 28 24 70 45 67 AlemaniaF.] 4.6 27 25 49 10 32 Fuente: Elaboracin propia en base + Maicr C. “Inflation and Stagnation as Politics and History” en Lindberg L. y Maier C. “The Politics of Inflation and Economic Stagnation” The Brookings Institution, Washingon DC. 1985 Algunos autores presentan la crisis que se inicia a m dos de los setenta como de acumulaciGn. Esto es, a difecen- cia de la crisis de finales de la década de 1920, caracterizada por sobreacumulacién o subconsumo, la actual crisis obede- cerfa a una suerte de debilidad del proceso de inversién 0 acumulacién (O'Connor, 1984). ‘Veamos ahora diferentes hipStesis que intentan dar cuenta de esta situacién. Un factor explicativo seria el nivel adquiti- 40 por la inflaci6n y su capacidad de erosionar las decisiones de inversi6n, En la raiz de la inflacién de los 70, se encontra- ria el financiamiento de la guerra de Vietnam, no por una ele- vvacién de los impuestos sino mediante una politica moneta- ria expansionista durante casi todo el periodo 1966-1972. Los8 ERNESTO A. ISUANI deficit ocasionados por este fenémeno en la balanza de pagos de los Estados Unidos increments las reservas monetarias de ‘otros paises sin que se redujera la base monetaria norteameri cana, Enire la opcién de seguir politicas restrictivas 0 descui dar los acuerdos de tipo de cambio fijo establecidos en Bret- ton Woods, los EEUU se inclinaron por lo segundo. De he- cho, los acuerdos monctarios de la posguerra no contempla- ban formas de evitar un exceso de emisién de moneda norte- americana; asi la contribucién norteamericana a la liquidez internacional estuvo en la base de los procesos inflacionarios de los sctenta. Se generé adémas un fenémeno de realimenta- cidn inflecionaria, ya que ningin pais osaba desarrollar una politica monctaria restrictiva que pudiera conducit a una re- valuacién monetaria, y por ende afectar negativamente su ca- pacidad ée pencirar mercados externos y producir un equili- brio en Ja cuenta corriente (Keohane, 1985). ‘También la crisis petrolera fue un elemento importante que influy6 en los procesos inflacionarios de la década del 70, sefialando, ademés, el fin de una etapa de fécil acceso a Jas materias primas. Ours sipétesis poscen un caracter sociolégico. Una de elas afirma que la crisis de acumulacién se debié a un proce- so de redistribucién del capital al trabajo operado en Ia pos- guerra. Esto es, se produjo una reduccién del excedente dis- ponible en manos de los capitalistas que se tradujo en meno- ‘es recursos para la inversion, Sin embargo, no parece existir evidencia de que la participacién del salario dentro del pro- ducto social haya aumentado durante el periodo de posgue- rra; las estadisticas disponibles indican mds bien una relativa estabilidad en 1a distribucién funcional del ingreso. Por ejemplo, el andlisis de la participacién de! salario en el Ingre~ so Doméstico Neto del sector de Corporaciones no financie~ ras de los Estados Unidos en varios afios del perfodo 1947- 1977 indica una notable estabilidad (Bowles y Gintis, 1982} Si bien la distribucién personal del ingreso no es ‘un in cador adecuado para medir procesos redistributivos entre ca- pital y trabajo, permite apreciar la estructura de la desigual- dad social y su evolucién en el tiempo. Este tipo de distribu- cin del ingreso también expresa una cierta estabilidad. Un estudio sobre EE UU, Inglaterra y Alemania indica que entre mediados de la década de 1940 y 1970, la distribucién del in- BISMARCK O KEYNE.... {QUIEN ES ELCULPABLET 19 greso familiar por quintiles, pricticamente no se modific6 (Schnitzer, 1974) Sin embargo esté fuera de discusi6n que los asalariados se beneficiaron del aumento del gasto social. Como ilustracién valga sefialar que entre fines del siglo pasado y el fin de la segunda guerra el gasto piblico se habfa riplicado en rela- ci6n al PBI en Alemania, Inglaterra y Succia. Ahora bien, cl ‘gasto social era al mismo tiempo el que mas habia crecido al interior del gasto piblico. Entre comicnzos de siglo y 1960 cl ‘gasto social como porcentaje del gasto pablico habia pasado de 30% a 62% en Alemania, de 20 a 47% cn Inglaterra y de 30 a 53% cn Succia(Flora y Alber, 1982). Un estudio sobre 19 paises de la OCDE indica que mientras en 1960 cl gasto piblico social equivalia al 13, 1% dcl PBI, en 1975 habia al- canzado al 25,6% (OECD, 1985). Las caracteristicas del Estado democratico hizo que los trabajadores encontraran mas facil promover sus demandas cn el terreno politico que cn ta negociacién privada. De csta forma el denominado salario social fue ocupando progeesiva- ‘mente una cuota mayor del consumo de los asalariados.En principio esto podria apoyar la hipdtesis de la redistribucién hacia cl trabajo. Sin embargo, un punto oscuro es quién fi- nancié este salario social. Podria sostencrse que el gasto s0- cial sali6 en gran parte 0 totalmente de los bolsillos de los asalariados, y en este caso la distribucin funcional del ingre- so no se habria alterado significativamente, invalidando las criticas efectuadas al EB como mecanismos de reducciGn del ‘excedente para inversién. Otra hipétesis de naturalcza sociolégica sugiere que ol EK introdujo un elemento que perturbé seriamente cl proceso de acumulacién al debilitar los mecanismos tradicionales de dis- ciplinamiemto de la fuerza de trabajo: la recesiGn y el desem- pleo, Bajo el imperio del patrdn oro los gobiemos habian da- do prioridad al mantenimiento del valor de sus monedas so- bre objetivos macroeconémicos domésticos. En consecuen- cia, estaban dispuestos a operar ajustes sobre sus propias po- blaciones en las formas de deflacién y desempleo (Keohane, 1985), Esto se torné virtualmente imposible con el adveni- miento del EK. La vigencia del pleno empleo y de las institu- ciones democriticas contribuy6 a elevar la fuerza social y Politica de los asalariados para confrontar las amenazas de20 ERNESTO A. ISUANI recesi6a y desempleo. En otros términos, la mayor simetcia cen las relaciones sociales de poder hizo que los asalariados estuvicran en condiciones de no aceptar el pago del costo de procesos tales como el deterioro de los uérminos de intercam- bio, la devatuacién de la moneda las pérdidas en las ventas de bienes manufacturados 0 precios crecientes de la energia (© materias primas (Lindberg, 1985, Bowles y Gintis, 1982). Se habria entablado asf una lucha distributiva de gran inten- sidad que expresaba en Ia inflacién, la decisién y capacidad de los diversos sectores , inclusive de aquellos subordinados en la estructura social, de no ceder en el logro de sus expec~ tativas (Hirschman, 1985). Pero como s6lo el uso de dosis masivas de desempleo du- ante periodos prolongados podia devolver la disciplina al ‘mercado laboral, al mayor poder de la fuerza de trabajo debe agregarse las dificultades crecientes de los empresarios para, ‘en un contexto de creciente competitividad internacional, aceptar politicas recesivas prolongadas que pusieran en peli- {gro las ventajas tecnol6gicas adquiridas. Esia hip6tesis es mds s6lida que la anterior. Efectivamen- te, es poco probable que haya existido un proceso redistribu- tivo progresivo sostenido. Si bien los intentos de los asataria- dos de traspasar cl uinbral (cn La distribuci6n del ingreso) considerado aceptable por el capital, no podian ser conjura- dos mediante recesién y desempleo, la inflacién fue el instru- mento utilizado para imponer limites o revertir procesos co- yunturales de redistribucién progresiva (“profit squeeze”), ya ‘ca encarados por los trabajadores o por el propio Estado. ‘Tampoco el Estado utiliz6 politicas restrictivas por el cos- to que implican en términos de produccién, empleo y legiti- ‘midad politica. En sfatesis, como los costos de oportunidad econdmicos y sociales de implementar politicas recesivas fueron evaluados como muy altos durante la posguerra, la in- flacién reemplaz6 a la recesién como reaseguro del capital frente a las presiones distributivas. En un breve ensayo escrito en 1943, Kalecki habia adver- tido sobre la debilidad de la esperanza keynesiana de obtener tun crecimiento cstable con pleno empleo. Sostenfa que el leno empleo podfa ser a mediano o largo plazo un obsticulo Para un crecimiento estable, dado que la pérdida del efecto Aisciplinador del miedo al desempleo y el consiguiente foria- BISMARCK O KEYNES: .QUIEN ES EL CULPABLE? 21 Tecimiento del poder de negociaci6n de los asalariados ero- sionarfan la inclinacién a invertir debido a “profit squeeze” 0 ‘a presiones inflacionarias (Kaleckil, 1943) ALEK le cabria, entonces, la responsabilidad de haber “subvertido” cl poder disciplinador que el desemplco cjerce sobre comportamientos y expectativas de la fuerza de traba- Jo. Aunque menor, el EB también tavo su cuota de responsa- bilidad en fa crisis. Por una parte “coopers” con la legisla- cidn laboral: por ejemplo, leyes como las que protegen al tra- bajador del despido introdujeron rigideces en el mercado de trabajo. Ademas, el gasto social posce una resistencia a la baja y por ende no puede ser utilizado anticfclicamente. Pero es discutible que el tamafio del EB o del gasto paiblico total esié relacionado, por ejemplo, a la inflacidin, principal sinto- ma de la crisis . Si se apunta al posible impacto inflacionario de la existencia del EB, es interesante tener en cuenta que un trabajo referido a 21 patses de la OCDE en el periodo cum- prendido entre 1965 y 1981 no arroja evidencia alguna de la tan publicitada asociacién entre gasto piblico ¢ inflacién (Cameron, 1985). En verdad si alguna relacién exisic es la contraria. La evidencia disponible indica una débil correla- cién negativa entre gasto piiblico e inflacién en 1979-1981; esto ¢s, los paises con los més altos niveles de gasto puiblico son lo que tienen las tasas mas bajas de inflacién. En definitiva, la regularizacién del ciclo econémico y el pleno empleo generaron un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar la distribucién del ingreso. En ausencia de recesin, la inflacién fue la respuesta al poder de los tra~ dajadores. IIL La estrategia conservadora frente a la crisis No ¢s dificil percibir que en base a las conclusiones ante- riores una estrategia conservadora para superar la crisis de acumulaci6n deberia descansar fundamentalmente en recor- tar el poder de los asalariados para presionar por una distri- bucién det ingreso a su favor y para ello seria necesario “des centerrar” los mecanismos tradicionales del mercado 0 esta- blecer acuerdos corporativos donde quienes més deben ceder son los asalariados,“ —a ee oh ee Y esto seria preciso porque la inflacién dej6 de ser un me~ canismo efectivo para modelar la lucha distributiva. Una vez que el aprendizaje del “juego” inflacionario se difunde, los. asalariados presionan por mecanismos compensatorios (por ‘ejemplo indexacién salarial) que a su vez realimenta el creci- miento del nivel de precios. Asf, la inflacién termina estimu- Jando la pugna distributiva hasta limites que tornan extrema- damente dificil las decisiones de inversion. ‘Ahora bien, en una crisis de las caracteristicas seftaladas no parece que cl EB esté afectando particularmente el proce- so de acumulacién, Como dijimos, el problema esté funda- ‘mentalmente en cl poder acrecentado de los asalariados al in- terior del mercada de trabajo operado fundamentalmente por la institucién del pleno emplco, que impide el efecto discipli- nador de la recesién, y por ende el desempleo. Para volver las cosas por su fucro Ia estrategia conscrvadora debe atacar Ja instituci6n del pleno empleo, y sélo es necesario tocar aquellos elementos del EB que refuerzan la posicién de los abajadores en el mercado (por ejemplo, la Iegislaci6n labo- ral de proteccién al despido) De este modo, la resolucién de-la crisis pasa en primer lu- gar por el atague frontal al estado keyncsiano y sus instru- ‘mentos. El desempleo, la reduccién salarial y 1a abstinencia en el uso anticiclico de los instrumentos de politica econémi- ‘ca impulsarén la pérdida de poder sindical y de capacidad cs- tatal para regularizar el ciclo econémico. El auge de las ex- periencias monelaristas neoconservadoras en la década de 1980 es un proceso que apunta cn esta direccién. EL EB ha sido también cuestionado por el conservaduris- mo. Se lo ha acusado de introducir rigideces al proceso de in- version y de desestimular la productividad del trabajador (OCDE, 1981) y de hecho se atacé a través de las politicas de flexibilizacién de las relaciones de trabajo a un aspecto de la faceta regulatoria del EB. Pero la critica que apunta a los efectos econémicos negativos de la funcién redistributiva del EB no parece tener asidero, y por ende no ha tenido més efee- to que en el Ambito de las declamaciones. Es que en la prc ca, la funcién redistribuidora del EB esté puesta en tela‘de jui cio. Una de las principales criticas de sectores progresistas es gue el EB no produjo un proceso de redistribucién entre capi- lal y trabajo, sino al interior de los propios asalariados (Otfe, ERNESTO A. ISUANI B 1984). Pero aun éste no habria sido un proceso progresivo. Por ejemplo, y en términos globales, se afirma que en la ma- yoria de los paises de América Latina la funci6n del EB ha si- do regresiva en términos distributivos (Mesa Lago, 1978). Una pista interesante para evaluar la secundaria responsa- bilidad del EB en la crisis, es la falta de ataque que ha recibi- do el seguro dc desemplco, institucién que genera un espacio extramercado donde los trabajadores pueden refugiarse del rigor del mercado laboral.En 1981, casi una década después de la aparici6n de los primeros sintomas de la crisis, Ia parti- cipaci6n del seguro de desempleo dentro del gasto social en siete pafses de la OCDE era mayor que en 1960 (OECD, 1985). Los beneficios por desempleo actuaban anticiclica- mente: a mayor desempleo, mayor gasto. En verdad se ha ucstionado més a la estabilidad en el empleo que al seguro de desempleo, lo que significa que el problema central se en- cuentra en el mercado de trabajo y no en los mecanismos compensatorios del EB. No parece ser necesario entonces realizar una tarea de de- molicién del EB: cl ajustc puede realizarse via sobre el sala- rio directo de los trabajadores, via inflaci6n o recesién. Cuando se opera por medio de fa inflacién suele constituir tuna opcién menos costosa, menos visible que la de eliminar © reducir servicios como los de educacién o salud. Cuando se opera via recesién no es de extrafiar que el EB se convierta, especialmente en el contexto de instituciones democriticas en funcionamiento, en una herramienta indispensable para compensar las heridas de legitima nesianismo produce en el cuerpo social. Podria argumentarse que 1a forma de proceder al ajuste no es a través de la supresién de instituciones del EB sino me- diante la desvalorizacién de sus productos. De esta forma la disminucién del valor de los diversos tipos de transferencias, y la reduccién de la calidad de las prestaciones sanitarias-o ‘educativas son el camino para restaurar el proceso de acumu- laci6n. Pero lo observable es que para el conjunto de los paf- ses de la OCDE, el gasto social aument6 sin cesar entre 1960 ¥ 1981, siendo el incremento més importante el producido entre 1974 y 1975, afios especialmente criticos. Para estos paises puede observarse una reduccién en el ritmo de creci- ‘miento del gasto social entre 1974 y 1981, pero la tasa de“ ERNESTO A. ISUANI cremento del gasto piblico total fue, en este perfodo, atin mucho menor (OECD, 1985). En otras palabras no s6lo no existe un ataque centrado en el gasto social en cuanto tal, si- ‘no que por el contrario, el gasto pablico “no social” parece haber sido el mds perjudicado. Es decir, siempre existe la posibilidad de recoriar otros gastos del Estado 0 reducir los gastos sociales al ritmo del Conjunto del gasto estatal. Los procesos de privatizacién y el ataque al Estado empresario en América Latina son un claro ejemplo. Ideolégicamente es més fécil sostencr que el Estado debe desprenderse de su acci6n en la economia ,"ya que no nacié para esto” (afirmacién que no resiste el andlisis hist6ri- co), que cuestionar los beneficios del Estado Benefactor, que son de un alto costo en términos de legitimacién, inclusive para regimenes no democréticos. Por ejemplo se sostiene que las experiencias fascistas de la entreguerra no alteraron las instituciones del EB sino que inclusive las desarrollaron (Flora y Heidenheimer, 1982). También, la experiencia de al- unos paises latinoamericanos como Argentina y Brasil du- rante-perfodos de dictaduras militares indican la expansién dcl EB (Malloy, 1979, y CGE, 1989). Todo pareceria indicar que mientras el EK fue un perfodo en el desarrollo del capitalismo que acabé minando la I6gica de acumulacién de capital, el EB Io antecedi6, crecié enorme- mente a su amparo y est en condiciones de sobrevivir sin él. Mientras cl auge de las politicas monetaristas y liberates, sefiala el fracaso del paradigma keynesiano con la renuncia al pleno empleo y a las politicas anticiclicas, el EB dificil- mente podré ser desmantelado. Podrd ser reducido, (segura- ‘mente a un ritmo no mayor que el de la reduccién del gasto piblico global) y experimentar mudanzas en algunas de sus instituciones, pero no podré dejar de asegurar un proceso se- cundario de distribucién, m4s importante mientras mayor sea 1a perdurabilidad de las instituciones democréticas y sus ne- cesidades de legitimacién (Offe, 1984 y Heclo, 1982). La ideologia conservadora sostiene que la crisis de acu- mulacién ocasionada por la intervencién estatal se resuelve ‘mediante un retomo al predominio que las “fuerzas del mer- cado” posefan en el perfodo previo a la década del 30. Esta ostura posee un poder persuasive hoy muy grande pero no explicita cémo resolver los problemas ocasionados por la so- BISMARCK O KEYNES: QUIEN ES ELCULPABLE? 25 ciedad de mercado y que levaron a rfodo de alta intervencién estatal: ta conservadlora no es més que una bisqueda en el pasado de Ja respucsia a la crisis presente. Simplemente no cs posible que la problemética que plantea la compl de la sociedad modema pueda ser resuelta por la insiauracién de mecanismos de mercado, especialmente cuando la socie- dad modema no se caracteriza precisamente por Ia difusi6n del poder econémico. El nivel de desarticulacién y conilicto social de un intento de este tipo podria llegar a ser extrema- damente alto y en consecuencia es improbable que una even- tual demolicién del EK se realice sin la preservacién, aun con modificaciones, del EB. BIBLIOGRAFIA ANDERSON P. (1985) Linkagens do Estado Absoluisio, Ea. Brasiliense, San Pablo. ARDANT G. (1975) “Financial Policy and Economic Infrastructure of ‘Modern States and Nations”. Tilly C. The Formation on National States in Western Europe. Princenton University Press, Nuova Jersey. BARRINGTON MOORE JR. (1973) Lar Origenes Sociales de la Ditadu- ‘ay de la Democracia. Ed, Peninsula, Barcelona. BENDIX R. (1964) Nation Building and Citizenship. 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