PARTE I.
- LA UNIÓN EUROPEA: PRINCIPIOS BÁSICOS Y
ESTRUCTURA
LECCIÓN 1.- EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA
5.- El Tratado de Lisboa (2007) (3.- El Tratado de Lisboa) P. Examen
El año 2007 , mediante la firma en Lisboa del Tratado, se modifica el TUE
y se sustituye el de la Comunidad Europea por el Tratado de Funcionamiento
de la UE (TFUE).
El Tratado de Lisboa constituye un intento por mantener el contenido del
Tratado Constitucional, pero eliminando todas las formas que evocaran una
«Constitución Europea». Desaparecen los símbolos europeos (bandera, himno y
divisa) y se rebajan terminologías que permitieran equiparaciones con
Instituciones políticas de los EEMM:
1.- se erradica el término «ley» (aunque se transforma en «acto legislativo»);
2.- se degrada al «Ministro de Asuntos Exteriores» a mero «Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad»;
3.- se suprime cualquier referencia a «Constitución» o lo «constitucional».
Aunque la primacía del Dº europeo sigue rigiendo las relaciones de aquel
Dº con el de los EEMM.
Se mantienen varios Tratados:
1º. Un 1er TUE, en el que se establecen los ppios. básicos del sistema
institucional y competencial de la Unión, Política Exterior y de
Seguridad Común y la Política común de Seguridad y Defensa, o las
cooperaciones reforzadas.
2º. Un 2º Tratado, que lleva el significativo título de «Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea» (TFUE); en él se recogen las
Políticas europeas, la regulación de las fuentes del Dº de la UE y el
sistema institucional y orgánico de la Unión.
3º. Los 37 Protocolos anejos a ambos Tratados. Entre ellos los relativos al
Banco Central Europeo (BCE) , al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) y a
la aplicación de los ppios. de subsidiariedad y proporcionalidad.
4º. Pervive el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, no
derogado.
5º. La Carta de DDFF de la UE no ha sido incorporada a los Tratados,
aunque se remita a ella señalando que «tendrá el mismo valor jurídico
que los Tratados». Lo que no supone una ampliación competencial de
Instituciones de la UE
la Unión, a la que sí se le dirige un mandato explícito de adherirse al
Convenio Europeo de DDHH.
Desde un punto de vista institucional, se elevan a tal categoría el Consejo
Europeo (al que se dota de un Presidente permanente) y el BCE. Las funciones del
Consejo se deberán redefinir, en particular en ámbitos como la Política
Exterior y de Seguridad Común; la Comisión ve reafirmado su papel
dev«ejecutivo europeo;» y a los EEMM se les reconoce explícitamente la
competencia primaria de ejecución del Dº de la UE.
El Tratado de Funcionamiento habla de «actos legislativos», pero
mantiene la tipología tradicional de reglamentos, directivas y decisiones, que
podrán tener aquel carácter u otros dos: «actos delegados» (cuando el
Legislador delega en la Comisión) o «actos de ejecución» (cuando los actos jurídicos
de la Unión atribuyen competencias de ejecución a la Comisión y, excepcionalmente, al
Consejo).
LECCIÓN 2.- LA UNIÓN EUROPEA
I.- LA NATURALEZA DE LA UNIÓN Y SU PERSONALIDAD JURÍDICA
(17 F1)
1.- La naturaleza de la Unión Europea
La UE y la CEEA son organizaciones integradas por Estados europeos, que
despliegan actividades para las que disponen de medios materiales,
personales, institucionales, formales y financieros.
Desde el punto de vista del ámbito territorial las Organizaciones
Internacionales pueden ser universales (ONU) o regionales, que tienen una
proyección geográfica limitada (UE). Y desde la óptica de los asuntos que les
competen pueden ser generales, que no limitan su actividad a una materia o
sector (ONU); o especializadas, que restringen su actividad a materias
concretas (las más numerosas). Pueden estar integradas solo por Estados, por
éstos y organizaciones internacionales, u otras modalidades de relevancia
jurídica limitada.
Dentro de las organizaciones (OO) que agrupan a los EE, es preciso
diferenciar las organizaciones intergubernamentales convencionales de las
supranacionales excepcionales.
Las OO intergubernamentales (intraestatales) agrupan a EE, cuyos
representantes integran la totalidad o la mayoría de los órganos que las
rigen; los EE serían los únicos destrinatarios de los acuerdos y resoluciones
Juan Bueno 1
de dichas OO. En las supranacionales (supraestatales) los Estados pierden su
sustantividad y dan como resultado una nueva realidad organizativa. Los
actos de estas OO tendrían por destinatarios a las personas físicas y jurídicas
de los EEMM, a las instituciones, órganos y organismos de la propia
organización internacional. Se podría decir que una organización
supranacional es una realidad distinta a la suma de EEMM que la integran.
Los citados modelos deben ser tomados tan solo como una referencia que
no debe impedir deducir de los Tratados de la UE (TUE, TFUE Y TCEEA) su
verdadera naturaleza jurídica, política u organizativa.
2.- Personalidad jurídica de la UE
La personalidad jurídica se atribuyó a la CECA por el TCECA (ya extinguido);
a la CE, por el TCE (derogado) ; y a la CEEA por el TCEEA, aú vigente tras la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La CECA tuvo la más amplia
capacidad jurídica que un sujeto de dº puede tener en el ámbito territorial de
cada uno de los EEMM. El conjunto de competencias de dicha Comunidad se
ejerció a través de una organización propia.
La CECA fue, además, una persona jurídica con capacidad plena como
sujeto de dº en el plano internacional y en el nacional de los EEMM.
Los arts. 281 y 282 TCE (derogado por el Tratado de Lisboa) nos conducen a
las mismas conclusiones que para la CECA.
A partir del Tratado de Bruselas de 1965 las Comunidades unificaron sus
instituciones.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sigue vigente el
TCEEA, el TUE ha sido reformado y el TCE se sustituyó por el TFUE.
La UE, a partir de 1992 (conjunto de organizaciones internacionales, todas ellas
con personalidad jurídica propia, como la CECA, CE y CEEA) , tras el Tratado de
Lisboa, se convierte en una persona jurídica de Dº internacional. La persona
jurídica de la UE convive con la de la CECA; se admite denominar UE al
conjunto integrado por la UE y la CECA, aunque no sea correcto
jurídicamente.
Los Tratados de la UE (TUE, TFUE y TCEEA) y el dº derivativo de los mismos
atribuyen personalidad jurídica a determinadas instituciones, así como a
órganos y organismos de la Unión.
Instituciones de la UE
II.- LOS VALORES, PPIOS. Y OBJETIVOS DE LA UE 17 F2
1.- Los valores y principio. La defensa de la democracia
La democracia está en el origen de las Comunidades Europeas y lo está
en la vigente UE. El Tratado de Ámsterdam fue el 1º en considerar de modo
explícito a la democracia y sus valores como fundamento y objetivo,
haciendo una aportación fundamental al TUE y al conjunto de la
Comunidades. El art. 2 TUE, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,
dice que «la Unión se fundamenta en los valores de respeto a la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Eº de dº y respeto de los DDHH,
incluidos los DD de las personas pertenecientes a las minorías». «Estos
valores son comunes a los EEMM en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la
igualdad entre hombres y mujeres». El art. 7 TUE prevé sanciones para los
EEMM que violen los ppios. del art. 2.
A partir del Tratado de Ámsterdam no cabe que ninguno de los EE pueda
escudarse en el ppio. de no injerencia en los asuntos internos para llevar a
cabo vulneraciones de los DD FF o las LLPP.
El TUE ha previsto la fiscalización y sanción de las conductas
antidemocráticas de los EEMM.
1.1.- Recomendación derivada de la constatación de un riesgo
claro de violación grave de los ppios. del art. 2 TUE
Los presupuestos necesarios para la intervención del Consejo (art. 7 TUE)
son de índole material y procedimental. Desde un punto de vista material la
aplicación del art. 7 TUE se fundamenta en «la existencia de un riesgo claro
de violación grave por perte de un EM de los valores contemplados en el
art.2 TUE». Pero no está sujeta a exigencia formal alguna.
Recibida la propuesta el Consejo (al menos 1/3 de los EEMM) por mayoría de
4/5, y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la
existencia de un riesgo claro de violación grave por un EM, dirigiéndole las
recomendaciones adecuadas. El Consejo deberá oir al EM y podrá comprobar
de modo periódico si los motivos que le han llevado a acordar la constatación
siguen siendo válidos y dar paso, o no, a la situación siguiente.
Juan Bueno 2
 1.2.- Suspensión de derechos derivada de la constatación de la
violación grave y persistente de los principios del art. 2 TUE
El Consejo Europeo por unanimidad podrá constatar o no la violación
grave y persistente por parte de un EM y previa la aprobación del Parlamento
Europeo. Dicha unanimidad se configura con exclusión del voto del Eº
concernido; las abstenciones tampoco son tenidas en cuenta.
Dicho acuerdo debe entenderse como una sanción. Pero el art. 7 TUE
prevé otras sanciones, como la suspensión de DD. La adopción de sanciones
corresponde al Consejo.
El art. 7 TUE no es preciso en lo que se refiere al ámbito en que puede
operar la sanción, pero sí ha previsto la suspensión de los DD de voto del
representante del Gº de dicho EM en el Consejo, sin embrago no se le puede
prohibir la asistencia al mismo. El Eº sancionado debe cumplir las
obligaciones que derivan de los Tratados. Este art. 7 ha previsto que el
Consejo pueda modificar las sanciones si se producen cambios en la
situación que determinó la adopción de las mismas.
2.- Los objetivos de la Unión (17 F2)
2.1.- Los objetivos como límites del ejercicio de las políticas de la
UE
La configuración de las competencias en los Tratados se ha construido en
base al establecimiento de objetivos y medios. Los objetivos de la UE se han
incrementado con el tiempo (art. 3 TUE). Por esta razón la CEE se convirtió, a
partir del TUE de 1992, en Comunidad Europea. La economía de mercado,
para la UE es un instrumento que expresa una particular concepción de la
sociedad.
Los TCECA y TCEEA tenían y tiene objetivos y medios más lilimtados,
aunque en todo caso la estructura de dichos Tratados y el de la CE es
prácticamente idéntica; el fin de la CECA era el de contribuir «a la expansión
económica, desarrollo del empleo y elevación del nivel de vida en los EEMM».
Los objetivos de la Unión (art. 2 TUE) tienen como función principal la de
orientar la actividad de la Unión en el sentido de que el ejercicio de sus
competencias deben dirigirse a la realización de los fines que se deducen de
los Tratados. A su vez los objetivos son límites negativos y positivos. Por una
parte, el ejercicio de las competencias de la UE no puede sobrepasar el
cumplimiento de los objetivos y, por otra, los EEMM no pueden adoptar
Instituciones de la UE Juan Bueno
medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos del
Tratado: los EEMM están obligados a la leal cooperación.
Los Tratados no han creado una organización política soberana, pues la
Unión no tiene poderes residuales como los que tienen las OOEE, de modo
que la combinación de objetivos y medios cierra el círculo de las atribuciones
de competencias sin posible sin posible escape soberanista de la Unión.
2.2.- Objetivos generales de la Unión
Las Comunidades y la UE se han caracterizado por sus ambiciosos
objetivos. La CECA en 1951, constituida como una organización internacional
de carácter sectorial, ponía de manifiesto la ambición de sus funciones al
atribuirse la misión de establecer un mercado común, desarrollar el empleo y
elevar el nivel de vida.
El art. 2 TCE, tras su reforma por el Tratado de Amsterdam, supondrá un
intento de síntesis de los objetivos de la CE: «La Comunidad tendrá por
misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de
una unión económica y monetaria y mediante la realización de políticas o
acciones comunes … un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las
actividades económicas en el conjunto de la Comunidad.
Por un lado, se describen los instrumentos a través de los cuales se deben
llevar a cabo las misiones y, por otro, las misiones mismas. El precepto no se
refiere a los instrumentos institucionales, jurídicos, financieros, personales y
materiales de la Comunidad necesarios para llevar a cabo sus misiones, pero
nada obsta a que los consideremos implícitos.
La 2ª parte del precepto supone una abigarrada relación de objetivos de
carácter gral., mercado y solidaridad. El desarrollo de la actividad económica
debe ser sostenible en un contexto de alta competitividad. Junto a estas
misiones se postula un alto nivel de empleo y de protección social, la
igualdad entre hombres y mujeres, la elevación del nivel y calidad de vida y
la solidaridad entre los EEMM.
El TUE, vigente tras el Tratado de Lisboa, en su art. 3 ha reiterado y
ampliado el art. 2 TCE derogado; el cual organiza sus objetivos en 5 aparts.
En el 1º proclama como finalidad de la UE la de promover la paz, sus valores
y el bienestar de sus pueblos. Y en los siguientes establecerá objetivos más
concretos:
‒ seguridad y justicia que garantice la libre circulación;
3
 ‒ establecer un mercado interior, una economía social de mercado, la
protección y mejora del medio ambiente y la promoción del progreso
científico;
‒ combatir la exclusión social y fomentar la justicia, la solidaridad entre
generaciones y la protección de los DD del niño;
‒ fomentar cohesión social y la solidaridad entre los EEMM;
‒ respetar la riqueza de su diversidad cultural y velar por la conservación
y patrimonio cultural europeo;
‒ establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro;
‒ contribuir a la protección de sus ciudadanos, en sus relaciones con el
resto del mundo;
‒ contribuir a la paz y el desarrollo sostenible del planeta y la protección
de los DDHH, especialmente los DD del niño;
‒ respeto de los ppios. de la Carta de las Naciones Unidas.
2.3.- Objetivos singulares de las políticas de la Unión y las
Comunidades
Además de los objetivos grales. de la Unión se establecen una serie de
objetivos singulares. La política exterior y de seguridad común (art. 21 TUE)
tiene como objetivos singulares:
‒ la defensa de los valores, intereses fundamentales, independencia e
integridad de la UE;
‒ consolidar y respetar la democracia, el Eº de Dº, DDHH y los Ppios. del
Dº internacional;
‒ el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad
internacional conforme a los principios de la Carta de las Naciones
Unidas, del Acta Final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de
París;
‒ apoyar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo, con el fin de
erradicar la pobreza;
‒ fomentar la integración de todos los países en la economía mundial;
‒ contribuir a la protección y mejora de la calidad del medio ambiente y al
logro de un desarrollo sostenible;
‒ ayudar en catástrofes naturales o humanas;
‒ promover una cooperación multilateral.
Instituciones de la UE Juan Bueno
En el marco de la política monetaria el objetivo ppal. Del Sistema Europeo
de Bancos Centrales es el mantener la estabilidad de precios.
La identificación de los objetivos grles. Y singulares de la Unión y las
comunidades tiene consecuencias importantes para el ejercicio de sus
respectivas competencias.
LECCIÓN 3.- LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS
I.- EL PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN DE NUEVOS ESTADOS (17 SR)
1.- Los requisitos para la adhesión
Los Tratados de adhesión presentan algunos caracteres que no se han
modificado nunca.
1º. Solo se ha previsto la adhesión a la Unión de los Estados-nación. No
siendo posible la adhesión de partes de un Eº o de organizaciones
internacionales. No hay previsiones expresa en el caso de que un EM se
descomponga en varios, o si se produce la separación de un determinado
territorio de uno de los EM.
2º. La adhesión de un Eº está prevista al conjunto de organizaciones
internacionales o UE (UE y CEEA).
3º. La adhesión de un EM exige la unanimidad de la totalidad de los EE
concernidos.
La adhesión de nuevos EE está regulada en el art. 49 TUE, el cual exige
que el Estado candidato reúna una serie de requisitos y que culmine el
procedimiento en dos fases diferentes.
Primer requisito: que el Eº solicitante sea europeo, circunstancia nada
clara, porque no se sabe si se remite a un concepto geográfico o de otro
tipo. Si fuera al 1º de ellos habría problemas, p. ej., en el caso de Turquía, ya
que unos pocos miles de kilómetros cuadrados de su territorio se encuentran
en zona europea.
Si por otro lado, lo europeo fuera identificable con la cultura greco-
romana, ésta sería más fácilmente reconocible en Turquía que en el norte de
Europa, ni siquiera la religión supone un criterio capaz de dotar de identidad
a lo europeo en la actualidad.
Las dificultades de concluir con consenso sobre qué debe entenderse por
europeo lejos de ser un hándicap es el factor capital para si construcción. Por
eso la UE es un proyecto abierto a los Estados de Europa, entendida
4
geográficamente en sentido amplio, que para incorporarse a la Unión tienen
que respetar los ppios. y valores que se consagran en la actualidad en el
art.2 TUE: la libertad, el respeto de los DDFF y de las LLFF y el Eº de Dº. El
Tratado de Lisboa ha afianzado esta idea exigiendo a los candidatos a
incorporarse a la Unión el respeto y promoción de los mismos.
2.- La Tramitación de los tratados de adhesión
Cualquier Eº europeo que cumpla los requisitos puede solicitar el ingreso
como miembro de la UE (art. 49 TUE).
La solicitud debe dirigirse al Consejo, que informará al Parlamento
Europeo (PE) y a los nacionales. El Consejo se pronunciará sobre la solicitud
por unanimidad, después de consultar a la Comisión, y previa aprobación del
PE, que se pronunciará por mayoría de sus miembros
si el Consejo adopta una decisión favorable se iniciarán las negociaciones
entre la Unión y el Eº que pretende adherirse. El Tratado de adhesión solo
entrará en vigor cuando sea ratificado por todos los EE parte del Tratado.
LECCIÓN 4.- EL SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
I.- LOS PPIOS. QUE RIGEN EL SISTEMA COMPETENCIAL:
ATRIBUCIÓN, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
1.- El ppio. de atribución (13 F2, 14 F2, 15 SO, 16 F2, 16 SR, 17 F1,
17SR)
La UE tiene las competencias que los EEMM le han atribuido en los
Tratados. El ppio. de atribución es explícito en el art. 5 TUE. La Unión no
tiene potestad para autoatribuirse competencias. Es una diferencia sustancial
entre esta Organización Internacional y los EEMM que sí tienen la posibilidad
de atribuirse, o atribuir competencias a otras OOII. El ppio. de atribución
sirve para delimitar las competencias de la UE (art. 5 TUE).
Algunos sectores opinan que la Unión estaba ampliando sus competencias
más allá de los Tratados. En efecto, la técnica legislativa utilizada en los
Tratados ha permitido una expansión considerable de las competencias de la
UE de una serie de fines en extremo genéricos, o indefinidos.
Establece el art. 5 TUE que: «La UE actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los EEMM en los Tratados para lograr los
objetivos que estos determinan». La Unión ha recibido sus competencias de
Instituciones de la UE Juan Bueno
Estados soberanos. Se ha querido formular en el ppio. de atribución de
competencias, un ppio. limitativo al expansionismo competencial de la UE y
contra la expansión de la doctrina de los poderes implícitos que ha imperado
hasta el TUE.
2.- Los ppios. de subsidiariedad y proporcionalidad
El art. 5 TUE contiene además los ppios. fundamentales para el ejercicio
de las competencias de la UE, como son el ppio. de subsidiariedad y el de
proporcionalidad.
Este art. establece: «3. En virtud del ppio. de subsidiariedad, en los
ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo
en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida
no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los EEMM, ni a nivel
central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a
la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».
a) Las competencias exclusivas son las establecidas en el art. 3 TFUE,
todas las demás son competencias no exclusivas, y la UE se rige en el marco
de las mismas mediante el ppio de subsidiariedad, lo cual significa que la
intervención de la UE se subordina a que los objetivos de una determinada
acción no puedan ser alcanzados suficientemente por los EEMM.
La aplicación del ppio. de subsidiariedad fue objeto de atención por el
Consejo de Europa (Edimburgo, 1992). Las conclusiones de la presidencia
británica reflejaban la invitación del Consejo Europeo dirigida al Consejo para
buscar un acuerdo institucional con Parlemento y Comisión para aplicar de
modo efectivo el art. 5 TCE (actual art. 5 TUE). El acuerdo interinstitucional
previsto en ese Consejo tuvo lugar en 1993 y, junto al Tratado de
Amsterdam, se aprobó un Protocolo sobre la aplicación de los ppios. de
subsidiariedad y proporcionalidad, que sigue vigente tras el Tratado de
Lisboa.
Dicho Protocolo persigue que los EEMM dispongan de un amplio margen
para adoptar medidas a nivel nacional, con respeto al Tratado y a las
disposiciones nacionales ya adoptadas, así como que se ofrezcan a los
Estados varias opciones para alcanzar los objetivos de la Unión.
El Protocolo persigue que los EEMM dispongan de un amplio margen para
adoptar medidas a nivel nacional, con respecto al Tratado y a las
disposiciones nacionales ya adoptadas, así como que se ofrezcan a los
Estados varias opciones para alcanzar los objetos de la UE.
5
 En el supuesto de que la aplicación del ppio. de subsidiariedad a un caso
concreto impida la adopción de una medida, el Protocolo obliga a los EEMM a
actuar conforme al ppio. de leal cooperación para conseguir los objetivos del
Tratado.
b) Sobre la aplicación del ppio. de proporcionalidad, el TJ ha establecido
que «exige que los actos Institucionales comunitarios no rebasen los límites
de lo apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente
perseguidos por la normativa controvertida», si bien ha establecido que en
determinados ámbitos (p. ej., en la política comercial común), tan solo el «carácter
manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con
respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, puede
afectar a la legalidad de esta». De acuerdo con el art. 5 TUE y el Protocolo
sobre la aplicación de los ppios. de subsidiariedad y proporcionalidad
«ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los
objetivos fijados por el Tratado».
LECCIÓN 5.- LA CIUDADANIA Y LOS DDFF EN LA UE
II.- LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN (13 F1, 14 F1, 15 SR, 16 F1, 16 SO, 17
SO)
1.- Origen y concepto de la ciudadanía de la Unión
El origen de la noción de ciudadanía puede situarse en la Cumbre de París
del '74. En ella, los Jefes de Eº y Gº de los entonces 6 EEMM, manifestaron
su intención de atribuir a los ciudadanos una serie de DD especiales en su
condición de miembros de la Comunidad.
Habrá que esperar 10 años para que esos DD especiales adquieras
carácter político. Fue en el Consejo Europeo celebrado en Fontainebleau en
1984 cuando se decide construir un Cometé ad hoc sobre la Europa de los
ciudadanos.
El origen inmediato de la incorporación de la ciudadanía a los Tratados se
encuentra en las propuestas del Gº español debatidas en los trabajos
preparatorios de la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Política,
celebrada en Roma en 1990.
Finalmente, la ciudadanía se incorpora al Dº originario con el TUE,
firmado en Maastricht en 1992. El TUE reflejó en su Preámbulo la decisión de
las Partes de crear una «ciudadanía común a los nacionales de sus países»,
Instituciones de la UE
mientras que su art. 2 lo incluyó entre los objetivos de la UE. Los DD que se
reconocen a los ciudadanos europeos se desarrollaron en los arts. 17 a 22
TCE.
Del art. 17.1 TCE se desprende que el estatuto de ciudadano de la UE se
configura vinculado a la condición de nacional de un EEMM. Y tal condición
conlleva el disfrute de una serie de DD, independientes del ejercicio de una
actividad económica, que deberán ser garantizados por las Instituciones de
la UE y los EEMM
En el año 1997 la reforma operada por el Tratado de Amsterdam aclaró
que la ciudadanía de la UE es complementaria y no sustitutiva de la
ciudadanía nacional.
Tal configuración se mantiene en el TFUE, tras la reforma de Lisboa; no
obstante, los ciudadanos europeos tendrán todos los DD y obligaciones que
se deriven del Dº de la Unión.
El art. 20.1 TFUE dispone: «Será ciudadano de la Unión toda persona que
ostente la nacionalidad de un EM. La ciudadanía de la Unión se añade a la
ciudadanía nacional sin sustituirla».
De conformidad con el TFUE, en la actualidad toda persona que ostente la
nacionalidad de un EM es automáticamente ciudadano de la UE.
Por tanto, la condición de ciudadano europeo dependerá en última
instancia de los diferentes sistemas de adquisición y pérdida de la
nacionalidad que rijan en los distintos EEMM en función de sus respectivos
DD internos.
2.- Estatuto jurídico de la ciudadanía de la Unión
De conformidad con la CDFUE, los DD que componen el estatuto de
ciudadano europeo son los siguientes
a) Dº de libre circulación y residencia en el territorio de la Unión
Según el art. 21.1 TFUE «todo ciudadano tendrá dº a circular y residir
libremente en el territorio de los EEMM, con sujeción a las limitaciones y
condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para
su aplicación».
Se recogen 2 DD diferenciados: 1.- el dº a circular en el territorio de la UE,
que supone la posibilidad de que los ciudadanos se desplacen libremente por
Juan Bueno 6
su territorio; y 2.- el dº de los ciudadanos europeos a fijar su residencia en
cualquier EM.
Con la finalidad de generalizar el dº de libre circulación a otras categorías
de personas al margen del desempeño de una actividad económica, en los
90, el Consejo aprobó 3 Directivas con las que se extendía el dº a los
“inactivos” laborales (rentistas, jubilados y estudiantes) y a sus familias.
Tras la introducción, con el TUE, de la ciudadanía europea en el Dº
originario, la libre circulación y residencia se desvincula del ejercicio de una
actividad económica, erigiéndose en un dº autónomo e inherente a la
condición de ciudadano de la UE, dº directamente aplicable.
Ahora bien, su ejercicio no es incondicionado, ya que se pueden
establecer límites y condiciones al mismo por razones como las de orden
público, seguridad y salud públicas el dº de libre circulación y residencia.
La jurisprudencia del TJ ha establecido que las limitaciones que puedan
contenerse en las disposiciones que se adopten para el ejercicio de estos DD
deben interpretarse de modo restrictivo.
En el Dº derivado, con la aprobación de la Directiva de 2004 relativa al dº
de los ciudadanos de la UE y de los miembros de sus familias a circular y
residir libremente en el territorio de los EEMM se da un paso adelante. Sin
embargo, el ejercicio de los DD de libre circulación y residencia desligado de
la condición de trabajador sigue estando unido a la prueba de ciertos
requisitos económicos. Con ello se pretende salvar el dº de los Estados de
acogida a no tener que asumir los gastos derivados de la asistencia social y
de la sanitaria de los ciudadanos de otros EEMM que se desplazan para
residir en sus territorios.
b) El dº de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento
Europeo y en las elecciones municipales
Entre los DD que integran el estatuto de ciudadano europeo, el art. 20.2
TFUE recoge en la letra b) los DD de sufragio activo y pasivo tanto en las
elecciones al Parlamento Europeo como en las elecciones municipales del EM
de residencia.
Ambos DD deberán ejercerse en las mismas condiciones que los
nacionales del Eº en que residan. Su fundamento último se halla en el dº de
libre circulación y residencia y con ellos se pretende potenciar la integración
de los ciudadanos en el lugar de su residencia.
Instituciones de la UE Juan Bueno
La elevación a la categoría de DDFF, sin limitación alguna, se produce tras
su proclamación en la Carta, arts. 39 y 40.
El dº de todo ciudadano europeo a ser elector y elegible en las elecciones
municipales ha sido desarrollado por la Directiva 94/80/CE. En ella se
establecen las condiciones de ejercicio del dº, que deberán ser iguales pata
todos los ciudadanos sin discriminación. En todo caso, será necesaria la
previa inscripción en el censo electoral del EEMM de residencia.
Respecto al dº de todo ciudadano de la UE de votar y presentarse como
candidato en las elecciones al Parlamento Europeo en el EEMM en que
resida, la Directiva 93/109/CE persigue evitar la duplicidad, que nadie pueda,
en las mismas elecciones, votar más de una vez a ser candidato en más de
un EM.
c) Dº a la protección diplomática y consular
El art 20.1.c TFUE reconoce el dº con el que se da cobertura al supuesto
de que un ciudadano europeo requiera asistencia y protección en un Eº en el
que no haya embajada o consulado de su país, en cuyo caso podrá obtenerla
en la representación diplomática o consular que cualquier otro EM tenga en
ese tercer Eº, que deberá otorgarla como si se tratase de uno de sus
nacionales.
Es el único dº de los que componen el estatuto de ciudadano UE que se
ejerce ante otros EEMM y no ante las Instituciones de la UE.
El TFUE no crea una base jurídica que habilite a las Instituciones al
desarrollo normativo de este dº, por lo que el desarrollo se ha llevado a cabo
mediante al Decisión 95/353. la Decisión especifica el contenido de la
protección consular que extiende a los supuestos de fallecimiento, accidentes
o enfermedades graves, arresto o detención, actos violentos y socorro y
repatriación en situaciones de dificultad.
Se trata de una protección en sentido amplio y gral que integra
actuaciones de protección diplomática y consular con otras de mera gestión.
El dº a la protección diplomática y consular ha sido recogido asimismo en
el art. 46 CDFUE.
7
 d) Dº de petición ante el Parlamento Europeo, de presentar
reclamaciones ante el DPE y de comunicación con las instituciones,
órganos y organismos de la Unión en una de las lenguas oficiales
El art. 20.2.d TFUE reconoce a los ciudadanos de la UE los DD «de
formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo
Europeo, así como de dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos
Unión en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en
esa misma lengua».
El art. 41.4 CDFUE recoge el dº a dirigirse a las Instituciones en una de
las lenguas del Tratado y recibir contestación en esa misma lengua. El dº a
recurrir al Defensor del Pueblo (DPE) se recoge en el art. 43 y el dª de
petición en el art. 44.
Con anterioridad al TUE, este dº era reconocido por el Parlamento a
través de su Reglamento interno. Con el TUE se “constitucionaliza” y se
extiende a todos aquellos que sin ser ciudadados tengan residencia o
domicilio social en un EM.
Las peticiones no consideradas pertinentes serán archivadas con
notificación motivada a los firmantes. Las que se estimen serán examinadas
por la Comisión Parlamentaria de Peticiones, que informará al Pleno sobre las
decisiones adoptadas.
El dº a presentar reclamaciones ante el DPE se extiende a toda persona
física o jurídica que resida en su territorio.
Las reclamaciones no pueden ser anónimas, deben estar redactadas en
una lengua oficial y tienen que presentarse en el plazo de 2 años desde que
se conocieron los hechos.
El DPE recibirá las reclamaciones de “mala administración”, esto es
«cuando una institución u órgano comunitario no actúe de acuerdo con los
Tratados o la legislación comunitaria o cuando no se respeten o
contravengan los ppios. de d. establecidos por el TJ o vulnere los DDFF.
e) El dº a una buena administración y dº de acceso a los documentos
de la Unión
Los ciudadanos de la UE ostentan una serie de DD que han sido elevados
a la categoría de “fundamentales” al haber sido incluidos en el texto de la
Carta, como son el dº a una buena admón. y el de acceso de los ciudadanos
a los documentos de la Unión.
Instituciones de la UE Juan Bueno
El dº a una buena administración, de acuerdo con el art. 41 CDFUE, es
realmente una serie de DD aplicables principalmente en el procedimiento
admin.: dº a que los asuntos sean tratados de modo imparcial, equitativo y
dentro de un plazo razonable; de acceso al expediente; de audiencia;
obligación de la administración de motivar sus decisiones; dº al uso en las
comunicaciones con las Instituciones de las lenguas previstas en los
Tratados; y a obtener una reparación de los daños causados por las IUE o
sus agentes. Ha funcionado
Son titulares del dº de acceso a los documentos de la Unión, no solo los
ciudadanos de la misma, sino también las personas físicas o jurídicas que
residan o tengan su domicilio social en un EM.
El Reglamento 1049/2001 regula el acceso a los documentos del PE, del
Consejo y de la Comisión. Pueden establecerse límites al dº por motivos de
interés público, protección de la persona y su intimidad, secreto comercial e
industrial, intereses financieros de la UE o razones de confidencialidad.
Cada IUE regula en su Reglamento Interno el dº de acceso a sus
documentos y la determinación de los límites.
III.- LA CARTA DE LOS DDFF DE LA UE (CDFUE) (15 F2, 17 F2)
1.- Valor jurídico de la Carta
El proceso de elaboración de la Carta arranca del Consejo Europeo,
celebrado en Colonia en el 99, donde se resalta la necesidad de dotar a la
Unión de una carta de DDFF que esté al alcance de sus ciudadanos.
Para su elaboración se constituyó un órgano mixto (político y técnico)
denominado Convención.
El texto resultante fue aceptado informalmente en Biarritz, aunque
firmado y proclamado solemnemente durante la Celebración del Consejo
Europeo de Niza del año 2000. sin embargo, la pretensión del PE de que la
Carta pasara a formar parte de los Tratados fue rechazada por UK, Irlanda,
Holanda, Dinamarca, Finlandia y Suecia. Lo que no significó la ausencia de
toda eficacia jurídica. La Carta ha funcionado como elemento de inspiración e
interpretación para los tribunales, así como referencia para importantes
avances legislativos.
El fracaso de la Const. europea, exigió seguir con el sistema habitual de
reformas. Las oposiciones de UK y Polonia, fueron las que determinaron que
8
se extrajera del texto de los Tratados y que se incorporara por remisión a
través de la Declaración 1, aneja al Acta final del Tratado de Lisboa.
Será el 1/12/2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuando
la Carta, aunque no se incorpora al texto de los Tratados, adquiera el estatus
de Dº originario.
A cambio de este reconocimiento UK y Polonia consiguieron que se
estableciera, a través del Protocolo nº 30, un régimen excepcional sobre la
aplicación de la Carta por los Tribunales de ambos EE. Posteriormente la Rep.
Checa también puso sus excepciones a través de la Declaración nº 53.
2.- Contenido de la Carta
La CDFUE está compuesta por un Preámbulo y 54 arts., repartdos en 7
Títulos.
‒ Título I (arts. 1 a 5), “Dignidad”, consagra los DD a la dignidad humana,
la vida, la integridad de la persona, prohibición de la tortura y de las penas
degradantes o los tratos inhumanos o degradantes, prohibición de la
esclavitud y el trabajo forzado.
‒ Título II (arts. 6 a 19), “Libertad”, comprende los DD a la libertad y a la
seguridad, respeto de la vida privada y familiar, protección de los datos de
carácter personal, dº a contraer matrimonio y a fundar una familia, la
libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, libertad de expresión o
información, de reunión y asociación, de las artes y de las ciencias, el dº a la
educación, la libertad profesional y el de trabajar, la libertad de empresa, el
dº a la propiedad, el de asilo y la protección en caso de devolución,
expulsión y extradición.
‒ Título III (arts. 20 a 26), “Igualdad”, igualdad ante la ley, la no
discriminación, la diversidad cultural, religiosa y lingüística, la igualdad entre
hombres y mujeres, DD del menor, de las personas mayores y la integración
de las personas discapacitadas.
‒ Título IV (arts. 27 a 38), “Solidaridad”, dº a la información y a la consulta
de los trabajadores en la empresa, dº de negociación y de acción colectiva,
el de acceso a los servicios de colocación, la protección en caso de despido
injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, la prohibición del
trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, DD a la vida familiar
y profesional, a la SS y ayuda social, a la protección de la salud, al acceso a
Instituciones de la UE Juan Bueno
los servicios de interés económico gral., a la protección del medio ambiente y
a la protección de los consumidores.
‒ Título V (arts. 39 a 46), “Ciudadanía”, abarca los DD a ser elector y
elegible en las elecciones al PE y en las elecciones municipales, dº a una
buena admón., dº de acceso a los documentos, de dirigirse al DPE, dº de
petición, libertad de circulación y de residencia, y protección diplomática y
consular.
‒ Título VI (arts. 47 a 50), “Justicia”, DD a la tutela judicial efectiva y a un
juez imparcial, a la presunción de inocencia y a la defensa, ppios de legalidad
y de proporcionalidad de los delitos y las penas y dº a no ser acusado o
condenado penalmente dos veces por el mismo delito.
‒ Título VII (arts. 1 a 5) “Disposiciones Generales” de aplicación horizontal.
El contenido de la Carta no supone gran novedad en el OJ europeo, ni
implica modificaciones en el Dº sustantivo en vigor.
Su principal virtud es que reúne en un único texto DD de las personas ya
existentes en el escenario jurídico UE con la consecuencia inmediata de
dotarlos de visibilidad de cara a los ciudadanos y proporcionar seguridad
jurídica en la aplicación del Dº de la Unión. Así consabra el ppio. de
indivisibilidad de los DDFF, acabando con la distinción entre DD civiles y
políticos, y económicos y sociales.
Entre los derechos que contiene se encuentran los tradicionales pero
también introduce DD ex novo (protección de datos, bioética...).
Además de los DD y LL, la Carta también reconoce ppios. que deberán
orientar el funcionamiento de las Instituciones, en especial en materia de
asuntos sociales.
Además del texto, los redactores de la Carta establecieron en un
documento oficial las Explicaciones, posteriormente actualizadas, en las que
se desarrolla de forma consensuada el origen de cada dº, libertad o ppio.
señalando además, las excepciones, límites y su alcance. Dichas
Explicaciones deben ser «tenidas en cuenta por los órganos jurisdiccionales
de la UE y de los EEMM».
3.- Ámbito de aplicación de la Carta
El Título VII recoge una serie de “cláusulas horizontales” que vienen a
determinar el ámbito de aplicación de la Carta y el alcance de los DD.
9
 El art. 51 establece que las disposiciones contenidas en la Carta se dirigen
a las Instituciones, órganos y organismos de la Unión así como a los EEMM
cuando apliquen el Dº de la UE.
Se concreta en la Carta la línea que venía manteniendo el TJ al respecto,
que tiene también su reflejo en las Explicaciones. En ellas se aclara que la
obligación de los EEMM de respetar los DDFF cuando actúan en el ámbito de
aplicación del Dº europeo «se aplica tanto a las autoridades centrales como
a las instancias regionales o locales, así como a los organismos públicos».
En nuestro OJ, por la ratificación del Tratado de Lisboa, se sitúa a la Carta
entre los textos que en virtud del art. 10.2 CE han de ser utilizados para la
interpretación de los DD y LL de nuestra CE.
Art. 51.2: «La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Dº de
la Unión más allá de las competencias de la unión, ni crea ninguna
competencia o misión nuevas para la UE, no modifica las competencias y
misiones en los Tratados».
El art. 52.2, por su parte, recoge un mandato de interpretación conjunta
de los DD de la Carta y de los contenidos en los Tratados. Hay que señalar
que los DD contenidos en la Carta se dirigen a todas las personas que
residen en el territorio de la UE, a excepción de los contenidos en el Título V
(“la Ciudadanía”) que únicamente se reconocen a los ciudadanos europeos.
4.- Relaciones de la Carta con el Convenio Europeo de DDHH
La vinculación de la UE al CEDH no es nueva. Desde el TUE se recoge en
el Dº originario la obligación de la UE de respetar «los DDFF tal y como se
garantizan en el CEPDHyLF firmado en Roma en 1950».
El mandato es claro: «La Unión se adherirá al CEPDHyLF», aunque con el
límite que se especifica a continuación: «Esta adhesión no modificará las
competencias de la Unión que se definen en los Tratados».
El Protocolo 8 relativo a la adhesión de la UE al CEPDHyLF, va a establecer
ciertas limitaciones y cautelas al respecto. Para hacer efectiva la adhesión, el
Tratado de Lisboa otorga a la UE personalidad jurídica (art. 47 TUE) .
Los DD reconocidos en la Carta tendrán igual sentido y alcance que
aquellos garantizados por el Convenio, sin perjuicio de que el Dº de la UE
pueda conceder una protección más extensa que la contenida en este.
El problema de mayor alcance derivado de las relaciones de la Carta con
el Convenio es el de la articulación de los mecanismos de tutela entre el
Instituciones de la UE Juan Bueno
TJUE y el TEDH. Ante la ausencia de un recurso específico para la protección
de los DDHH en la Unión, el principal obstáculo se encuentra en la
aceptación por el TJ de la jurisdicción del TEDH.
Lo que parece claro es que las relaciones entre ambos Tribunales no
deberían entenderse en términos de jerarquía, de modo que cada Tribunal
puede actuar en su ámbito jurídico propio sin evadir el del otro. El TEDH,
como jurisdicción especializada, llevando a cabo un control externo y
adicional, limitado exclusivamente al respeto del Convenio, mientras que la
competencia del Tribunal de Justicia vendrá determinada por el ámbito de
aplicación del Dº de la Unión.
PARTE II. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA
LECCIÓN 6.- EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE. EL CONSEJO
EUROPEO Y EL CONSEJO
II.- EL CONSEJO EUROPEO: NATURALEZA, COMPOSICIÓN,
FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS (13 F1, 13SR, 14 F2, 15 SO,
16 F2, 16 SR, 17 SR)
1.- Naturaleza
La reforma del TUE llevada a cabo por el TL (Tratado de Lisboa) en 2007
culmina la institucionalización del Consejo Europeo, que «dará a la Unión los
impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y
prioridades políticas generales» (art. 15.1 TUE). Liderazgo político que
posteriormente el Consejo, el Parlamento y la Comisión traducirán en actos
jurídicos típicos del Dº de la UE.
El Consejo Europeo nace en 1974 y culmina su institucionalización con el
TL en 2007. Actualmente, constituye la máxima autoridad política de la UE,
por los miembros que lo integran, por los asuntos sobre los que se pronuncia
y por la naturaleza de los actos que adopta y de las orientaciones políticas
que se imponen por igual a los EEMM e Instituciones de la Unión. Refleja el
carácter intergubernamental de algunos ámbitos del proceso de integración
europea (como la PESC) , carácter que no es incompatible con su intervención
en el ámbito estrictamente comunitario.
10
 2.- Composición
Regulada en el art. 15.2 TUE: Jefes de Eº o de Gº de los EEMM,
Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión. Cuando
el orden del día lo exija, los miembros del CoE podrán decidir contar, cada
uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de
la Comisión, con la de un miembro la Comisión.
El Presidente del Consejo Europeo será elegido por el CoE (Consejo
Europeo) por mayoría cualificada para un mandato de 2 años y ½, y podrá
renovarse una sola vez. En caso necesario, el Presidente del CoE será
sustituido interinamente por el miembro del CoE que represente al EM que
ejerza la presidencia semestral del Consejo.
Sus funciones (incompatibles con cualquier mandato nacional) se concretan en
presidir e impulsar los trabajos del CoE; velar por la preparación y
continuidad de los trabajos del Consejo Europeo; presentar informe al PE al
término del CoE; y asumir la representación exterior de la UE en los asuntos
PESC (Política Exterior y de Seguridad Común), sin perjuicio de las atribuciones del
ARAEPS (Alto Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad).
3.- Funcionamiento
Respecto al régimen de votación existen dos reglas de organización: 1)
cada miembro solo puede actuar en representación de uno solo de los demás
miembros y 2) en las votaciones no participa ni el Presidente del CoE ni el
Presidente de la Comisión Europea. Las mayorías que rigen la actuación del
Consejo Europeo pueden ser cualificadas, simples (cuestiones de procedimeitno y
aprobar el reglamento interno) o, excepcionalmente, unanimidad.
El CoE se reúne 2 veces por semestre, por convocatoria de su Presidente
(CoE ordinarios) , aunque se podrán convocar reuniones extraordinarias (CoE
“extraordinarios”) . El CoE reacciona con cierto retraso ante las situaciones
extraordinarias, por lo cual se han previsto otras instancias permanentes
como la nueva Presidencia del CoE y el Consejo de Asuntos Grales., que debe
ser necesariamente convocado 5 días antes de las sesión del CoE para fijar el
orden del día, finalmente establecido por el Prte. Del CoE. El CoE y su
Presidente estarán asistidos por la Secre. Gral. del Consejo, bajo la autoridad
de su Secre. Gral. asistirá a las reuniones del CoE.
El CoE actúa por informes, declaraciones, conclusiones y decisiones,
preparados por su Prte. y tramitados por el Consejo de Asuntos Grales.
(CAG). Los informes vienen elaborados de antemano. Las declaraciones
Instituciones de la UE
versan sobre cuestiones de actualidad internacional, en ellos qel CoE fija la
posición de la política europea. Las conclusiones son debatidas y adoptadas
por consenso y recogen resoluciones sobre temas tratados en las diferentes
sesiones. Las decisiones, cuando los Tratados atribuyen tal potestad al CoE.
4.- Competencias
Los Tratados atribuyen al CoE potestades singulares:
a) En materia de nombramientos: Presidente del CoE, propuesta al
Parlamento de Presidente de la Comisión; nombramiento de la
Comisión; del ARAEPS.
b) En asuntos relativos a la estructura institucional: composición del PE y
sistema de rotación por EE de los MM en la Comisión.
c) En cuestiones políticamente sensibles: constatación de la vulneración
grave y persistente de un EM; procedimiento de revisión simplificado
de la parte 3ª del TFUE, sin perjuicio de posterior ratificación por los
EEMM; cambio de las reglas del TFUE relativas al voto del Consejo y de
procedimientos legislativos; proyectos legislativos que puedan afectar a
los sistemas de SSl de los EE; proyectos legislativos que puedan
afectar a aspectos esenciales de la justicia penal de los EEMM;
creación de la Fiscalía Europea; decisión sobre orientaciones de Política
Económica de los EEMM.
d) En el ámbito de la PESC: Decisiones que determinen los intereses y
objetivos estratégicos de la Unión; capacidad de desbloquear, por
unanimidad, votaciones del Consejo si un EM alega «motivos vitales y
explícitos de política nacional»; cambiar la regla general de voto por
unanimidad en el Consejo; creación por unanimidad de una «defensa
común».
LECCIÓN 7.- LA COMISIÓN EUROPEA (13 F2, 14SO, 15 F2, 16 SO, 17 SO)
I.- NATURALEZA
La Comisión siempre ha sido concebida como una Institución
eminentemente ejecutiva, esta posición privilegiada de responsabilidad
ejecutiva, pero no es hasta el Acta Única Europea que la Comisión ve
“constitucionalizada” en el Tratado su posición ejecutiva preeminente con
respecto al Consejo. Y es esa privilegiada responsabilidad ejecutiva la que
justifica su estructura e importantes competencias, incluso las «competencias
Juan Bueno 11
legislativas», en virtud de las cuales podemos decir que ostenta el monopolio
gral de la iniciativa legislativa.
La Comisión Europea es la Institución diseñada para asumir en la
estructura político-admin. europea la función ejecutiva. Tanto su actividad
de supervisión del cumplimiento del Dº europeo como de motor de la
integración. Incluso la previsión de que «los actos legislativos de la Unión
solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión».
Se suele calificar a la Comisión de «guardiana» de los Tratados aludiendo
a su importante y trascendental misión de vigilar y controlar el efectivo
cumplimiento del Dº Europeo por los EEMM pero también por todas las
personas físicas o jurídicas a las que se aplica.
La Comisión Europea no tiene un estatus real de liderazgo, pues los EE se
han resistido a renunciar a dicho liderazgo no sólo residenciando en el
Consejo los últimos poderes decisorios, sino también estableciendo
Instituciones que asumirían tal capacidad de liderazgo (Consejo Europeo).
Por su condición de Institución ejecutiva, la Comisión es la Institución
europea que más simboliza el alejamiento de la UE de las organizaciones
internacionales clásicas, de ahí su legitimidad. El incremento de
competencias del PE, y de la responsabilidad de la Comisión ante aquel,
amenaza con transformar a la Comisión de una Institución diseñada para
permanecer por encima de los diferencias ideológicas y de los intereses
particulares y para desempeñar sus funciones con independencia a una
entidad partidista, más preocupada por su supervivencia a corto plazo, y por
contentar a los eurodiputados, que por perseguir los objetivos a largo plazo
establecidos en los Tratados y que por actuar en interés gral.
II.- COMPOSICIÓN
1.- Número
El nº de miembros de la Comisión Europea ha sido una de las cuestiones
más debatidas y polémicas, sobre todo con las continuas ampliaciones y
reformas. Un órgano colegiado decisorio con una composición de más de 20
miembros raya con lo ineficiente e inoperativo.
Conforme al Tratado de Lisboa de 2007 (a partir del 1/11/14) cambian dos
posibilidades:
1) El art. 18.5 TUE establece que la Comisión contará con un nº de
miembros correspondiente a los 2/3 del nº de EEMM, incluidos el Presidente
Instituciones de la UE Juan Bueno
y el Alto Representante. Así, se renuncia a la regla de un nacional por EM y
se prevé un sistema de rotación, el cual será establecido por el CoE por
unanimidad, teniendo en cuenta 2 ppios.:
1º. La igualdad entre EE, tratando a los EEMM en condiciones de igualdad
en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del
período de permanencia de sus nacionales en la Comisión.
2º. La diversidad demográfica y geográfica de los EE.
2) Sin embargo, el Tratado permite al CoE prescindir de la regulación
anterior y, por unanimidad, fijar otro nº de miembros de la Comisión.
Mediante una Decisión del CoE de mayo de 2013 se acordó que cada EM
siguiera teniendo dº a designar a un miembro de la Comisión.
2.- Nombramiento y cese
El Tratado de Lisboa prevé un nuevo procedimiento de nombramiento de
los miembros de la Comisión que refuerza directamente los poderes del
Parlamento, e indirectamente la legitimidad tanto del Presidente como de los
Comisarios de la Comisión. El CoE, teniendo en cuenta el resultado de las
elecciones al PE, y tras mantener las consultas apropiadas, propondrá al PE,
por mayoría cualificada, 1 candidato al cargo de Presidente de la Comisión.
El PE elegirá, entonces, al candidato por mayoría de los miembros que lo
componen. Si el candidato no obtuviere la mayoría necesaria, el CoE
propondrá en el plazo de 1 mes, por mayoría cualificada, un nuevo
candidato.
A continuación, el Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo,
adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar
miembros de la Comisión . Éstas serán seleccionadas, a partir de las
propuestas presentadas por los EEMM, conforme al sistema de rotación.
Finalmente, el Presidente, el Alto Representante de la Unión y los demás
miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de
aprobación del PE y la Comisión será definitivamente nombrada por el CoE,
por mayoría cualificada.
El mandato de todos los miembros de la Comisión será de 5 años
(coincidente con el del PE), pudiendo ser renovado. El cese en sus funciones
puede venir dado, 1) Colectivamente, por moción de censura del PE e, 2)
Individualmente, por renovación del mandato, por fallecimiento, por dimisión
voluntaria o cese decretado por el TJ, a instancia del Consejo o de la
Comisión. En estos supuestos, el miembro de la Comisión será sustituido por
12
el resto del mandato, salvo que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de
la Comisión, considerase que no es necesario tal sustitución (caso de que el
mandato esté a punto de expirar) .
Un supuesto excepcional (pero real), es el caso de que las dimisiones
voluntarias individuales sean realizadas al mismo tiempo por todos los
miembros de la Comisión. El TFUE regula de forma expresa este supuesto de
«dimisión colectiva» y la trata como una suerte de moción de censura, pues
los miembros dimisionarios permanecerán en sus cargos y continuarán
despachando los asuntos de administración ordinaria hasta que sean
sustituidos conforme al procedimiento establecido.
Los miembros de la Comisión ejercerán sus funciones con absoluta
independencia y en interés gral. de la Unión. No solicitarán ni aceptarán
instrucciones de ningún Gº, institución, órgano u organismo. Cada EM se
compromete a respetar este ppio. Los miembros de la Comisión se
abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con sus obligaciones o
con el desempeño de sus funciones. En caso de incumplir estas obligaciones,
el TJ podrá declarar su cese o la privación del dº del interesado a la pensión
o cualquier otro beneficio sustitutivo.
3.- El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad (ARAEPS)
El Tratado de Lisboa incorpora un miembro más al Colegio de Comisarios,
con el objetivo de asegurar la coherencia y la armonía de la acción exterior
de la UE al encomendar a una sola persona tanto la responsabilidad sobre las
relaciones exteriores de la Comisión, como sobre la PESC del Consejo: el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Con perfiles propios y competencias directamente definidas por los
Tratados, orgánicamente adscrito a la Comisión, pero funcionalmente ejerce
responsabilidades tanto en esta como en el Consejo, lo cual se refleja en su
procedimiento de nombramiento y de cese. Será nombrado por el CoE (por
mayoría cualificada) y con la aprobación del Presidente de la Comisión. Se
someterá colegiadamente (junto al Presidente y a los demás miembros de la
Comisión) al voto de aprobación del PE. En lo que respecta a su cese, éste
puede producirse por 2 vías:
1ª. Que lo cese el CoE, por mayoría cualificada, a instancia del propio
CoE, y previa aprobación del Presidente de la Comisión, o a instancia de éste
en el ejercicio de la potestad que los Tratados le atribuyen de solicitar la
Instituciones de la UE Juan Bueno
dimisión de cualquier miembro de la Comisión y la correlativa obligación de
éstos de presentar dicha dimisión.
2ª. La dimisión de su cargo en el seno de la Comisión, que está obligado
a presentar si el Parlamento aprueba una moción de censura contra la
Comisión, a resultas de la cual «el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que
ejerce en la Comisión».
Este régimen de nombramiento y de cese evidencia que es un órgano
creado por los Tratados y caracterizado porque orgánicamente está adscrito
a la Comisión, pero que funcionalmente desempeña 2 cargos diferentes: uno
en la Comisión y otro en el Consejo.
1.- Estará al frente tanto de la Política Exterior y de Seguridad Común
como de la Política de Seguridad y Defensa, con respecto a las cuales
participará en su elaboración (presentando propuestas) y las ejecutará «como
mandatario del Consejo».
2.- Otras importantes competencias inherentes a este cargo en el Consejo
son la de presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, representar a la Unión en
las materias concernientes a la PESC, dirigir el diálogo político con terceros
en nombre de la Unión y expresar la posición de la Unión en las OOII y en
las conferencias internacionales.
Además de este cargo en el Consejo, el Alto Representante será uno de
los Vicepresidentes de la Comisión. El Tratado deja claro que el Alto
Representante estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el
funcionamiento de la Comisión en la medida en que ello sea compatible con
el cargo que desempeña en el Consejo (art. 18.4).
con esta figura se quiere dar una mayor coherencia a la accióon exterior
de la Unión, al juntar, en el mismo titular de 2 cargos diferentes, todas las
políticas y las relaciones exteriores de la Unión. La unidad se quiere
proyectar también a nivel admin., al poner bajo su responsabilidad un
servicio europeo de acción exterior compuesto por funcionarios de los
servicios competentes de la Secretaría Gral. del Consejo y de la Comisión, y
por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos
nacionales, especie de oficina admin. Adscrita al ARAEPS, que integra los
medios materiales y personales de los servicios admins. del Consejo y de la
Comisión si bien su organización y funcionamiento se remite a una decisión
del Consejo que se pronuncia a propuesta del ARAEPS.
13
 Esta Decisión fue dictada por el Consejo en 2010 y configura al Servicio
Europeo de Acción Exterior como una auténtica agencia europea, ya que lo
califica de «órgano de la UE autónomo, independiente de la Secretaría Gral.
del Consejo y de la Comisión, y tendrá la capacidad jurídica necesaria para
desempeñar sus cometidos y alcanzar sus objetivos.
III.- ORGANIZACIÓN
La figura y las competencias del Pdte. de la Comisión se han visto
progresivamente reforzadas para asegurar su liderazgo sobre el Colegio de
Comisarios. El TUE reconoce al Pdte. la competencia para definir la
orientación política conforme a la cual la Comisión ejercerá sus funciones,
podrá decidir su organización interna, incluyendo el nombramiento de
Vicepresidentes (previa aprobación del Colegio de Comisiarios) . Para ello, las
responsabilidades de la Comisión serán estructuradas y repartidas entre sus
miembros por el Prseidente. Los Comisarios ejercerán las funciones que les
atribuya el Pdte., como indica el Reglamento Interno de la Comisión (art. 3.2).
Por último, todo miembro de la Comisión presentará su dimisión si el
Presidente así se lo pide, sin que sea necesario tener la aprobación del resto
del Colegio de Comisarios.
La organización y el funcionamiento de la Comisión (en cuanto Colegio de
Comisarios) se desarrollan en el marco del difícil equilibrio entre la colegialidad
y la especialidad que supone el reparto de sectores de actividad.
a) El ppio. de colegialidad está en la esencia de la estructura originaria
y del funcionamiento del Colegio de Comisarios, y es una consecuencia
directa de las reglas impuestas por los Tratados a la hora de tomar
decisiones y del sistema solidario de responsabilidad. Para la jurisprudencia,
esta colegialidad «reposa sobre la igualdad de los miembros de la Comisión
en la participación en la tarea de decisión e implica que las decisiones sean
deliberadas en común y que todos los miembros del colegio sean
colectivamente responsables. Esta igualdad se encamina:
1) a evitar los riesgos de nacionalización de la actuación sectorial del
órgano supranacional;
2) a impedir la conformación de «directorios» de EE vía miembros del
Colegio; y
3) a erradicar el presidencialismo en el seno del Colegio.
b) El ppio. de especialidad, supone la distribución de sectores
específicos de actividad entre los diferentes Comisarios. Cada Comisario tiene
Instituciones de la UE
una autoridad particular sobre un ámbito concreto. El Presidente realiza tal
distribución de sectores de actividad según el art. 3.2 RIC.
IV.- FUNCIONAMIENTO
Según el RIC adoptará decisiones mediante 4 tipos de procedimiento:
oral, escrito, de habilitación y de delegación. En los 2 primeros casos el
acuerdo o la decisión son adoptados por el Colegio de Comisarios; mientras,
en los otros 2, formalmente la adopción es encomendada por el Colegio a
uno o varios de sus miembros (habilitación), o a un alto cargo de la Admón. de
la Comisión (delegación). Los acuerdos y las decisiones se consideran
adoptados por el Colegio.
V.- COMPETENCIAS
Las principales competencias de la Comisión son de tipo ejecutivo, aunque
por condición de Institución ejecutiva ostenta también una competencia de
iniciativa legislativa esencial para la preservación del equilibrio institucional
establecido en los Tratados.
La Comisión promoverá el interés gral. de la Unión y tomará iniciativas
adecuadas. Velará por la aplicación de los Tratados y medidas adoptadas por
las instituciones. Supervisará la aplicación del Dº de la Unión bajo el control
del TJUE. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas; y funciones
de coordinación, ejecución y gestión. Con excepción de la PESC y de los
demás casos previstos en los TT, asumirá la representación exterior de la
Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la
Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales (art. 17.1).
1.- Competencias ejecutivas
No existe en los Tratados una nítida articulación orgánica y procedimental
ni de un «Poder legislativo» ni de un «Poder ejecutivo». Salvo previsiones, el
Legislador europeo se erige en el organizador de la función ejecutiva en cada
caso concreto, tanto del objeto de la ejecución (desarrollo normativo, actos
individuales, grado de discrecionalidad, etc.) , como del sujeto que la debe llevar a
cabo (EEMM vs. Unión europea; Comisión vs. Consejo). Debe proceder a una doble
organización sucesiva:
1º. Debe decidir (bajo el ppio. de subsidiariedad) si la ejecución del Dº
europeo corresponderá a los Poderes Públicos de los EEMM o al Poder
Juan Bueno 14
Público europeo. En ppio., dicha ejecución se atribuirá a aquellos. Es lo que
tradicionalmente se conoce como «Admón. indirecta», serán los EEMM los
encargados de ejecutar el Dº europeo.
2º. En el caso de que en la alternativa anterior se decantara
excepcionalmente por asegurar una uniformidad de ejecución a nivel
europeo y optara por atribuir la competencia ejecutiva a las Instituciones
europeas, el Legislador deberá conceder la ejecución a una de aquellas: bien
a la Comisión, o al Consejo. Aunque también puede encomendar la tarea de
ejecución a las Agencias Europeas. La situación del «poder ejecutivo»
europeo adolece de dispersión y de fragmentación. En los TT la función
ejecutiva es la gran olvidada. Desde el punto de vista púramente admin., una
Función Pública poco numerosa, una ausencia de normativa procedimental
homogeneizadora de la actuación admin. Y una primitiva organización, no es
de extrañar que se haya llegado a hablar de «défit ejecutivo europeo».
El Tratado de Lisboa ha intentado una clarificación de la la función
ejecutiva a través de la distinción entre «actos legislativos» y «actos no
legislativos»; y dentro de esta última categoría, de «actos delegados» y
«actos de ejecución».
1.1.- Competencias delegadas
Son aquellas que la Comisión puede ejercer por delegación expresa de un
acto legislativo europeo para dictar actos delegados. Estos actos delegados
se consideran no legislativos y de alcance gral., lo cual excluye decisiones
singulares. Estos actos delegados tienen la finalidad de completar o modificar
elementos no esenciales de un determinado ámbito o sector, pues los
elementos esenciales están reservados al acto legislativo.
Su ejercicio se desgaja del tradicional sistema de «comitología», así que el
procedimiento de adopción será el procedimiento admin. interno de la
Comisión para su organización y funcionamiento; y el control es posterior y a
ejercer por el Parlamento y por el Consejo. Este control del Legislador podrá
ser, la revocación de la competencia delegada a la Comisión, o la facultad de
objetar la entrada en vigor del acto delegado, facultad a ejercer en un plazo
previsto en el acto legislativo delegante y que tiene la virtualidad de
suspender la eficacia del acto delegado hasta que pase ese plazo.
1.2.- Competencias de ejecución
Los actos jurídicamente vinculantes de la Unión pueden atribuir a la
Comisión (y excepcionalmente al Consejo) las facultades de ejecutar esos actos,
Instituciones de la UE Juan Bueno
cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución, que puede revestir
la forma de Reglamentos, Directivas o Decesiones «de ejecución» y consistir
no solo en disposiciones grales. Sino también en actos sin gulares de
aplicación. Aquí el control lo ejercen los Estados, no el legislador europeo.
El ejercicio por la Comisión de las competencias de ejecución que el
Legislador le confiere se encuentra sometido, en gral., a «ppios. y normas» y,
en particular, a las «condiciones» concretadas en cada caso por el acto de
basu aprobado por el Legislador. Los Comités fueron instrumentos utilizados
por los EEMM y por el Consejo, tanto para controlar como para asistir a la
Comisión en el ejercicio de las competencias de ejecución que el Legislador
le atribuía.
El Reglamento de 2011 prevé dos tipos de procedimientos de control:
1.- el procedimiento de examen, que se aplica, en particular, para la
adopción de actos de ejecución de alcance gral. y otros actos de aplicación
relacionados con programas con implicaciones importantes; y
2.- el procedimiento consultivo, que se aplicaría al resto de los actos de
ejecución. Aquí, el comité emitirá su dictamen por mayoría simple de los
miembros que lo componen. El régimen de funcionamiento del procedimiento
de examen es más complejo; los actos se adoptarán conforme a las mayorías
cualificadas. Si el comité emite un dictamen desfavorable a la propuesta de
la Comisión, esta no podrá aprobar el acto de ejecución. eberá presentar una
propuesta modificada o acudir al nuevo Comité de apelaciones que se crea
en el seno de estos procedimientos comitológicos.
1.3.- Competencias de gestión
La Comisión es la responsable jurídica y financiera de la ejecución del
Presupuesto de la UE. Esto la hace una Institución clave en Políticas que
implican gastos en forma de contratos y subvenciones y en el marco de
programas y proyectos (Cooperación al Desarrollo, Fondos Europeos, investigación y
Desarrollo o Política Agrícola Común).
2.- Competencias legislativas
Según el art. 17.2 del TUE, la Comisión monopoliza la iniciativa legislativa,
excepto que se disponga otra cosa. Antes del TL no existía en los TT una
cláusula similar que recogiera ese singular monopolio de inicitaiva. La
jurisprudencia no ha dudado en considerar que la Comisión ha recibido de
los TT una misión gral. de iniciativa.
15
 Esta participación se concreta en la iniciativa legislativa que se atribuye a
la Comisión en el proceso legislativo europeo, atribución exclusiva en el
ámbito «comunitario» y compartida con los EEMM en las Políticas
intergubernamentales de la UE (PESC y Cooperación policial y judicial en materia
penal). Su atribución con carácter exclusivo se justificaría por ser la
Institución que en el sistema político europeo representa más fielmente el
interés gral. europeo. Esta potestad de iniciativa legislativa de la Comisión
constituye el punto de encuentro de su vocación de Ejecutivo comunitario y
de su encarnación del interés comunitario.
La participación de la Comisión en el proceso legislativo europeo ostenta
la facultad de modificación y retirada de la propuesta en cualquier momento
del procedimiento antes de que sea finalmente adoptada, si considera que
las alteraciones introducidas durante el proceso legislativo desvirtúan
decisivamente su propuesta originaria.
No obstante, la prerrogativa de la Comisión de ser ella quien ejerce casi
con exclusividad la iniciativa legislativa se ha visto matizada progresivamente
por el propio sistema institucional europeo.
1º. La Comisión, antes de presentar una propuesta, realizará las
oportunas consultas con el Consejo (vía COREPER) y, en su caso, con el
Parlamento. La Comisión debe presentar propuestas que tengan una cierta
viabilidad, aunque jurídicamente no esté obligado a ello.
2º. La función impulsora de la Comisión se ha visto condicionada por la
existencia y papel del CoE, encargado de dar los grandes impulsos políticos a
la Unión.
3º. Tanto el Consejo como el Parlamento pueden solicitar a la Comisión
que presente una propuesta formal que inicie el proceso legislativo.
En consecuencia la Comisión puede negarse a presentar propuestas
legislativas que en ningún caso podrán ser objeto de recurso por omisión
ante el Tribunal de Justicia.
3.- Competencias de Control del cumplimiento del Dº europeo
La Comisión asume la misión gral. de velar por el respeto del Dº Europeo,
originario y derivado, por parte de EEMM, de las Instituciones y órganos
europeos e incluso de los particulares. Aparte de competencias específicas de
vigilancia y control que pueden llevarla incluso a gozar de potestades de
inspección y de sanción en determinados sectores (ayudas públicas, competencia,
etc.) , la responsabilidad de vigilancia por el cumplimiento del Dº europeo se
Instituciones de la UE Juan Bueno
concreta en la posibilidad de demandar a los EE que no cumplan con sus
obligaciones derivadas del Ordenamiento europeo. Se trata del recurso por
incumplimiento (art. 265 TFUE).
Sin embargo, el Legislador también ha ideado mecanismos admins. para
permitir a la Comisión controlar a los EEMM cuando estos gestionan de forma
compartida el presupuesto europeo (en el ámbito de la PAC y en el seno de los
Fondos Estructurales europeos). Son las correcciones financieras, que no solo
alcanzan a gastos concretos ilegalmente abonados por las Admins.
nacionales al gestionar fondos europeos sino también al propio sistema
admin. que los EE establecen para dicha gestión, si la Comisión advierte en
él graves deficiencias de ejecución y de control. Estas correcciones pueden
llegar a suponer que la Comisión adopte decisiones imponiendo la reducción
de cantidades asignadas a los EE en el marco de programas operativos o de
ayudas.
LECCIÓN 8.- EL PARLAMENTO EUROPEO (13 SO, 14 F1, 15 SR, 16 F1)
I.- NATURALEZA
La creación de las Comunidades Europeas y de la UE supone un proceso
de cesión de competencias por parte de los EEMM en favor de las nuevas
organizaciones. Este proceso puede ser considerado desde 2 perspectivas:
1ª Desde una perspectiva positiva, la cesión implica un apoderamiento en
favor de las nuevas Instituciones del ejercicio de dichas competencias, lo
cual lleva consigo la creación de un peculiar sistema institucional en el que
se hizo de facto residir originariamente la soberanía europea en el binomio
Comisión-Consejo.
2ª. Desde una perspectiva negativa, lo relevante es analizar quién se ve
despojado de esas competencias (normalmente el legislador interno). Las
competencias cedidas hacen referencia fundamentalmente a la función
legislativ propia de los Parlamentos nacionales. De esta forma, el proceso de
integración europea supone una alteración competencial del sistema político
interno, toda vez que competencias propias del Legislador nacional son
transferidas a un Legislador europeo caracterizado originariamente por la
regla «la Comisión propone y el Consejo (los Ejecutivos nacionales) dispone».
El TL de 2007 ha terminado por reconocer a los Parlamentos nacionales
un papel en el procedimiento legislativo, como supervisores previos en la
16
aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad a la hora de
aprobar actos legislativos de la Unión.
El Parlamento encarna supuestamente la legitimación del proceso de
integración europea. Al no existir un pueblo europeo que elija al Parlamento
se produce de hecho una «nacionalización» tanto de la dinámica que
conduce a la elección de los parlamentarios europeos, como del
funcionamiento interno e institucional del propio Parlamento. El Parlamento
europeo es una Institución cuya autoridad y representatividad europea
puede resultar en ocasiones ambigua. Para paliar esta debilidad estructural,
los TT sostienen la existencia de partidos políticos a escala europea en la
medida en que son un importante factor para la integración en la UE por
cuanto contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la
voluntad política de los ciudadanos europeos (art. 10.4 TUE) . Para ello, se ha
aprobado un estatuto propio relativo a los partidos políticos a escala
europea.
La Declaración SCHUMAN, de 9/05/1950, proponía crear un órgano (la Alta
Autoridad) cuyas decisiones serían independientes de los Gobiernos nacionales
y vincularían a dichos EE y a las personas, físicas y jurídicas, afectadas. Sin
embargo, en un primer momento no se preveía otro control que no fuese el
jurídico a través de recursos ante un nuevo TJ. El control político no quedaba
asegurado. Para ello se creó 1º) una Asamblea Común (que representaría a los
pueblos de los EEMM) ; y 2º) un Consejo de Ministros (que representaría a los EE).
La historia del PE es la historia por configurar una auténtica Institución
democrática, tanto desde el punto de vista de su composición, como de las
funciones propias que se atribuyen a un órgano parlamentario en las
democracias actuales.
La evolución del PE no está ni mucho menos finalizada. El caso de la PESC
resulta emblemático de la nueva cruzada emprendida por el PE en la que
pide ayuda a los parlamentos nacionales, ejemplo de la necesaria
complementariedad entre ellos.
Habría que ser conscientes que el papel de los Parlamentos nacionales lo
debe desempeñar en el seno comunitario el PE. En este sentido, el
procedimiento establecido por el Protocolo para la aplicación de los principios
de subsidiariedad y de proporcionalidad, introducido por el TL de 2007, es
relativamente prudente. Cuestión más espinosa es la planteada por la
incorporación regional al sistema institucional europeo que obligaría a que el
PE entable algún tipo de relación con los Parlamentos regionales y, desde la
Instituciones de la UE Juan Bueno
perspectiva interna, a posibilitar el control de los Parlamentos regionales
sobre el Ejecutivo estatal en materias de competencia regional pero
europeizadas. La complejidad de la articulación no es sencilla.
II.- COMPOSICIÓN
1.- Elección de los miembros del Parlamento Europeo
La composición del Parlamento europeo refleja el proceso de afirmación
democrática, y ha reforzado y legitimado sus competencias, progresivamente
más importantes. Se autodenominó Asamblea Parlamentaria Europea en
1958, y Parlamento Europeo en 1962, a pesar de que este nombre no
pasaría a ser oficial hasta 1986, fecha en la que el Acta Única Europea lo
incorpora a los Tratados.
En el año '76 el Consejo aprobó por unanimidad el Acto relativo a la
elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo,
estableciendo unos ppios. y criterios comunes que deben respetar las leyes
electorales nacionales, conforme a las cuales se continúa aún hoy realizando
la elección de los europarlamentarios. Llas elecciones se celebrarán en todos
los EEMM durante un mismo período; los diputados al PE serán elegidos por
un período de 5 años; se permite que los EEMM puedan constituir
circunscripciones para las elecciones al PE o que incluso establezcan otra
subdivisión electoral, sin por ello desvirtuar globalmente el carácter
proporcional del sistema electoral. También se faculta a los Estados que
decidan un umbral mínimo para la atribución de escaños (nunca superior al 5%
de los votos emitidos a escala nacional). Se establece la regla gral. de que la
condición de diputado al PE será incompatible con la condición de
parlamentario nacional.
El TFUE faculta al Parlamento para que elabora un proyecto «encaminado
a establecer las disposiciones necesarias para hacer posible la elección de
sus mienbros por sufragio universal directo, de acuerdo con un
procedimiento uniforme en todos los EEMM o de acuerdo con ppios.
comunes a todos los EEMM». Este proyecto será finalmente adoptado por el
Consejo, quien se pronunciará por unanimidad y previa aprobación del PE, si
bien estas disposiciones que regulen la elección de los europarlamentarios
solo entrarán en vigor cuando haya sido aprobado por los EEMM de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
17
 2.- Número de miembros
Conforme a las modificaciones del TL, los miembros del PE serán
«representantes de los ciudadanos Unión» y «su nº no excederá de 750,
más el Presidente», nº que deberá ser concretado por Decisión unánime del
ConE, a iniciativa del propio PE, teniendo en cuenta que la representación de
los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de 6
diputados por EM y un máximo de 96. tras la última ampliación se alcanza el
tope de 751 miembros.
El reparto actual de escaños por cada EM no es proporcional a la
población, manteniéndose una considerable mayor representación de los EE
con menor población.
3.- Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo
Con objeto de regular las normas y condiciones generales del ejercicio de
las funciones de los miembros del PE, este ha procedido a aprobar un
«Estatuto de los diputados al PE». Dicho Estatuto no reglamenta los DD y
obligaciones de los diputados al PE, aunque al regular sus condiciones de
ejercicio no puede evitar que unos y otras se vean afectados.
El Estatuto refuerza la libertad y la independencia de los diputados.
1º. Afirma que «será nulo todo acuerdo relativo a la renuncia al mandato
antes de que concluya la legislatura o al final de la misma» (art. 2.2).
2º. Reconoce DD como el de presentar propuestas relativas a actos
comunitarios, considerado expresión singular del derecho de iniciativa del
Instituciones de la UE Juan Bueno
Parlamento; Dº a consultar todos los documentos que obran en poder del
Parlamento; o el dº a utilizar su propia lengua.
3º. El Estatuto recoge disposiciones financieras encaminadas a asegurar la
independencia de los diputados, de una indemnización transitoria al finalizar
el mandato, y del reconocimiento del dº a una pensión de jubilación al
cumplir 63 años de edad, no incompatible con cualquier otra pensión.
III.- ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
1.- Órganos
Las candidaturas a Presidente, Vicepresidente y Cuestores del PE deben
contar con el respaldo de un grupo político o de 40 diputados. La elección
del Presidente (Pte.) es por mayoría absoluta, pero si después de 3
votaciones no se hubiere obtenido esa mayoría, la elección tendrá lugar en
una última votación entre los 2 más votados en la 3ª votación y, en caso de
empate, el de mayor edad (art. 16 RIPE). Su mandato será de 2 años y medio;
y sus funciones, la dirección del conjunto de actividades del Parlamento y de
sus órganos y el hecho de que, para intervenir en un debate, deba dejar
momentáneamente la Presidencia.
Junto al Presidente, se eligen 14 Vicepresidentes mediante papeleta
única, resultando elegidos por mayoría (absoluta en las 2 primeras y relativa, en su
caso, en la 3ª) en el orden de los votos obtenidos, lo que determina la
precedencia y, en caso de empate, por la mayor edad. Ese mismo
procedimiento se sigue igualmente para la elección de los Cuestores (5), que
se encargan de los asuntos admins. y financieros que afecten a los
diputados.
La Mesa del PE está compuesta por el Presidente, los 14 Vicepresidentes
y por los 5 Cuestores (estos con voz pero sin voto) . Las funciones de la Mesa se
centran en resolver asuntos económicos, organizativos y administrativos que
puedan afectar a diputados, organización interna del PE, Secretaría y
órganos. Se le encomienda el desarrollo de las sesiones, el nombramiento
del Secretario Gral., fijar el organigrama de la Secretaría Gral. y aprobar las
disposiciones sobre el régimen admin. y económico de los funcionarios y de
otros agentes.
También encontramos en la estructura del PE órganos que integran las
presidencias de los distintos grupos y unidades en que aquel articula su
funcionamiento. El más importante es la Conferencia de Presidentes;
18
compuesta por el Pte. del Parlamento, Ptes. De los grupos políticos y 2
representantes de los no inscritos. Entre sus funciones destaca la
organización de trabajos del PE (composición y competencias de Comisiones y
Delegaciones y la autorización de informes de propia iniciativa del PE) , las relaciones
interinstitucionales y con los Parlamentos nacionales, el establecimiento del
orden del día.
La Conferencia de Presidentes de Comisión, integrada por los
Presidentes de todas las comisiones permanentes o temporales; y la
Conferencia de Presidentes de Delegación, Presidentes de todas las
delegaciones interparlamentarias permanentes.
2.- Los grupos políticos
Los diputados del PE se organizan en grupos de acuerdo con sus
afinidades políticas. Una cosa son los grupos políticos del Parlamento y otra
muy distinta los partidos políticos a escala europea. En cualquier caso, se
presume que los diputados que deciden organizarse en un grupo comparten
una mínima afinidad política, si bien el PE puede controlar esta circunstancia.
A raíz de la última ampliación, todo grupo político deberá estar integrado
por diputados elegidos en al menos 1/4 parte de los EEMM, fijándose el nº
mínimo en 21. Un diputado sólo podrá pertenecer a un grupo político y los
diputados que no pertenezcan a ninguno se considerarán no inscritos,
disponiendo el conjunto de los mismos de una secretaría.
3.- Formaciones de trabajo
Las Comisiones parlamentarias existentes en el PE pueden ser
permanentes, especiales y de investigación.
a) Las Comisiones permanentes: Organizadas por materia. Sus
miembros son nombrados por 2 años y medio; llevan a cabo análisis en el
seno de los procedimientos decisorios de la Unión; preparan informes tanto
legislativos (enmiendas eventuales, proyecto de resolución y exposición de motivos si
fuere necesario) como no legislativos (propuesta de resolución y exposición de
motivos).
b) El Parlamento puede decidir la constitución de Comisiones
especiales, determinando sus atribuciones, composición y mandato en el
momento de constitución. Su mandato será de 12 meses (prorrogable).
Instituciones de la UE Juan Bueno
c) Las Comisiones temporales de investigación. Su creación se produce
previa petición de una 1/4 parte de los diputados. Su finalidad es examinar
alegaciones de infracción o de mala admón. en la aplicación del Dº de la
Unión.
Asimismo se pueden constituir tanto Delegaciones interparlamentarias
permanentes como Comisiones parlamentarias mixtas. Estas se llevarán a
cabo por los Parlamentos de los EE asociados a la Unión o de los EE con los
que se hayan iniciado negociaciones de adhesión. Pueden llegar a formular
recomendaciones a los Parlamentos interesados.
4.- Funcionamiento
El TFUE remite al Reglamento Interno del PE (RIPE) la fijación del quórum
(nº mínimo necesario para actuar válidamente), tema muy importante, pues la
movilidad y el absentismo de los diputados al Parlamento Europeo son ya
proverbiales. Por ello, el RIPE fija un quórum modesto: la tercera parte de
los miembros que integran el Parlamento. Aun así, el RIPE suaviza y priva de
efectos a la técnica del quórum: 1º) porque el Parlamento podrá deliberar y
aprobar el orden del día y al acta de sesiones, sea cual fuere el nº de
diputados presentes; 2º) toda votación será válida sea cual fuere el nº de
votantes (previsión suficientemente seria como para permitir que, previa solicitud de 40
diputados como mínimo, el Presidente compruebe que no existe quórum de la tercera
parte de los miembros del Parlamento, en cuyo caso la votación se incluirá en el orden del
día de la siguiente sesión); y 3º) faculta al Presidente a constatar de oficio la
falta de quórum cuando estuvieren presentes menos de 40 diputados (no está
mal, sobre un total de más de 700 diputados).
En cuanto a las votaciones, el Tratado establece que normalmente
decidirá por mayoría de los votos emitidos (art. 231 TFUE), aunque se
establecen mayorías reforzadas para determinados asuntos.
IV.- COMPETENCIAS
La medida del PE viene dada por las competencias que le han sido
atribuidas, este ha asumido un papel de reivindicación para reforzar
progresivamente sus competencias judiciales (en numerosos contenciosos ante el
TrJ enfrentándose normalmente al Consejo), y políticos (aprovechando en cada ocasión
las diferentes Conferencias Intergubernamentales convocadas para reformar los
Tratados) .
19
 1.- Competencias presupuestarias
La intervención del PE en el procedimiento presupuestario es muy activa,
desde su comienzo con el proyecto hasta su aprobación definitiva. Puede
rechazar el presupuesto, con lo que, incluso con la aprobación del Consejo,
la Comisión deberá elaborar un nuevo proyecto de presupuestos. Finalmente,
el Parlamento debe aprobar la gestión de la Comisión en la ejecución del
presupuesto.
2.- Competencias legislativas
La participación del Parlamento europeo en el proceso decisorio europeo
marca la importancia que ha ido alcanzando con el paso de los años, en un
mecanismo en el que originariamente sólo intervenían la Comisión y el
Consejo. Esta función legislativa la desarrolla conforme a los procedimientos
legislativos regulados en el TFUE, ya sea ordinario, ya especiales.
3.- Competencias Políticas
El control político que ejerce el PE sobre la Comisión lo actúa a través de
la moción de censura. La votación de la misma sólo se podrá hacer
transcurridos 3 días como mínimo desde su presentación y en votación
pública. Para ser aprobada, se precisan 2/3 de los votos emitidos que
representen a la mayoría de miembros que lo integran. En caso de resultar
aprobada, la Comisión deberá renunciar colectivamente a sus cargos, pero
continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta su
sustitución.
El Parlamento Europeo, ademas, desarrolla una importante labor en lo
que respecta al nombramiento de los titulares de diferentes
Instituciones y órganos.
1º. Designa al del Defensor del Pueblo Europeo (DPE), quien se encarga
de estudiar las denuncias de mala administración de Instituciones u órganos
comunitarios, excepto el TJ en el ejercicio de su función institucional.
2º. Es consultado respecto a los candidatos presentados por el Consejo
para formar parte del Tribunal de Cuentas y del BCE.
El PE elige al Pte. de la Comisión, propuesto previamente por el Co E, al
Pte. de la Comisión, el Alto Representante y los demás miembros de la
Comisión designados por el Consejo deberán someterse colegiadamente al
voto de aprobación del PE. Tras esta aprobación, el CoE nombrará a la
Comisión.
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V.- EL DEFENSOR DEL PUEBLO
Se trata del órgano europeo que nombra el PE y cuyo Estatuto fue
establecido por el propio Parlamento.
Los candidatos deben contar con el apoyo mínimo de 32 diputados de al
menos 2 EEMM y tener la ciudadanía de la Unión; estar en pleno disfrute de
sus DD civiles y políticos; presentar garantías de independencia y reunir
condiciones requeridas en su país para el ejercicio de las más altas funciones
jurisdiccionales o poseer experiencia y competencia notorias para el ejercicio
de Defensor del Pueblo.
Estará facultado para recibir reclamaciones de cualquier ciudadano de la
Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio
en un EM, relativas a casos de mala administración en la acción de las
instituciones, órganos y organismos de la Unión, salvo del TJUE en el
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
Ejercerá sus funciones con total independencia atendiendo al interés gral.
de la Unión y de sus ciudadanos.
El DPE no se trataría directamente de un órgano garante de DD y LL de
los ciudadanos europeos frente a la Admón. europea, sin embargo, la CDFUE
sí que lo cauterizara como tal de una manera muy peculiar en los arts. 41 y
43.
LECCIÓN 9.- EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
II.- EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (14 SR, 15 F1)
1.- Composición
1.1.- Los Jueces
El TJ está compuesto por 1 Juez por EM, nombrados de común acuerdo
por los Gobiernos de los EEMM por un período de 6 años. Los Gobiernos han
de elegir «personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia
y que reúnan las requeridas condiciones para el ejercicio, en sus respectivos
países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos
de reconocida competencia». En el caso del TGral., el Tratado no fija el nº de
Jueces, remitiéndose al Protocolo del Estatuto del Tribunal, cuya modificación
de 2015 cifra una composición de 56 (2 jueces nombrados a propuesta de cada EM
 28 x 2 = 56).
20
 El TFUE ha creado un Comité para que se pronuncie, antes de su
nombramiento. El comité estará compuesto por 7 personalidades elegidas de
entre antiguos miembros del TJ y del TGral., de los órganos jurisdiccionales
nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los
cuales será propiesto por el PE (art. 255 TFUE).
La nacionalidad de los candidatos no viene recogida en ningún texto, en
la práctica cada EM cuenta con un Juez de su nacionalidad. La nacionalidad
tampoco es determinante a la hora de poder plantear la recusación de un
Juez.
La duración del mandato es de 6 años, renovándose parcialmente cada 3,
a contar desde la fecha que consta en el título de nombramiento. Dicha
renovación afectará alternativamente a 14 y 13 jueces. La finalidad de esta
renovación es asegurar cierta continuidad en la composición del Tribunal,
continuidad que se refuerza con la posibilidad de reelección de los Jueces al
término de su mandato.
El mandato de los Jueces puede acabar por haber cumplido el plazo de su
mandato y no ser reelegido, por muerte, dimisión, impedimento físico o cese.
En caso de dimisión basta una carta dirigida al Presidente del Tribunal (que lo
pondrá en conocimiento del Presidente del Consejo) para que provean cubrir la
vacante. En caso de impedimento físico, lo normal es que el propio Juez
presente su dimisión, pero si no fuera así el Tribunal puede de oficio llegar a
declarar el cese de las funciones con todos los derechos que le
correspondan. En el caso de cese por acuerdo unánime de los Jueces y
Abogados Grales., en los casos en que dejen de reunir las condiciones
requeridas para ser Juez o incumplan las obligaciones que se derivan del
cargo, tal decisión puede llevar incluso a la pérdida del dº de pensión o
cualquier otro beneficio sustitutivo. En el cese no voluntario, el Juez debe de
ser oído por el Pleno, sin presencia del Secretario.
El Estatuto de los Jueces se encamina a asegurar la independencia e
imparcialidad de los Jueces en el ejercicio de sus funciones. Por ello, además
de no recibir instrucciones de los Gobiernos de los EEMM, se prevén medidas
que establecen una serie de incompatibilidades para los Jueces del Tribunal.
Entre las medidas previstas para asegurar la independencia funcional
tenemos la inamovilidad y la inmunidad:
1.- Inamovilidad: el Juez del Tribunal solo ser privado de su mandato por
causa grave, sobre la que decide el propio Tribunal en Pleno y no cualquier
órgano comunitario, se exige unanimidad para adoptar una decisión válida.
Instituciones de la UE Juan Bueno
2.- Inmunidad de jurisdicción civil y penal para todo lo relativo al ejercicio
de sus funciones durante el desempeño de éstas y después de haberlas
ejercido, por todos los actos realizados con carácter oficial, incluidas las
manifestaciones orales o escritas. Solo el Tribunal en Pleno podrá retirar la
inmunidad, si, una vez retirada la inmunidad, se ejercitare una acción penal
contra un Juez, éste sólo podrá ser juzgado, en cada uno de los EEMM, por
la autoridad competente para juzgar a los magistrados pertenecientes a la
más alta jurisdicción nacional.
1.2.- Los Abogados Generales
Según el TFUE, el TJ estará asistido por 8 Abogados Grales., aunque el
Consejo, por unanimidad y a solicitud del TJ, puede aumentar su nº. Su
renovación parcial tendrá lugar cada 3 años y afectará cada vez a 4 de ellos.
Su «Estatuto» particular es similar al de los propios Jueces del Tribunal.
Con motivo de las sucesivas ampliaciones de la Comunidades y el aumento
creciente del nº de asuntos, el Consejo, haciendo uso de las facultades
previstas en el Tratado, aumentó su nº a 5. con la adhesión de España y
Portugal el nº se elevó a 6 y por último a 8, nº en el que se ha quedado fijo.
Entre los Abogados Grales. se encuentra el Primer Abogado Gral.
Designado por el Tribunal (incluidos Jueces y Abogados Grales.) por 1 año. Las
últimas reformas de los Tratados (Niza y Lisboa) le erigieron en único
legitimado para instar el reexamen ante el TJ de las sentencias de casación
del TGral. recaídas sobre sentencias de los Tribunales especializados.
Según el TFUE, la función principal del Abogado Gral. consiste «en
presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos que [...] requieran su
intervención» (art. 252) . El Abogado Gral. emite unas Conclusiones motivadas,
presentadas oral y públicamente (normalmente 3 semanas después de la audiencia
pública), si bien el propio Reglamento de Procedimiento también permite que
el Abogado Gral. presente sus Conclusiones por escrito, para lo cual las
entregará a la Secretaría del Tribunal, que dará traslado de las mismas a las
partes.
Las Conclusiones son la última etapa de la fase oral del procedimiento y
después de ellas empiezan las deliberaciones del Tribunal en las que no
participa el Abogado Gral. Estas Conclusiones no pueden ser discutidas por
las partes.
21
 Las Conclusiones del Abogado Gral. ponen fin a la fase oral; y abren la
fase de deliberación del TJ. No se trata de una opinión destinada a los jueces
o a las partes que emana de una autoridad ajena al Tribunal, sino de la
opinión individual, motivada y expresada públicamente,de un miembro de la
propia Institución. En consecuencia, el Abogado Gral. participa pública y
personalmente en el proceso de elaboración de la decisión del TJ y, por
tanto, en el cumplimiento de la función jurisdiccional encomendada a este
Tribunal, tal y como lo prueba, en última instancia, que sus Conclusiones se
publican junto con la sentencia del TJ.
1.3.- El Secretario
El TJUE o el Tribunal General «nombrará a su Secretario y establecerá su
Estatuto». Sus funciones se encuentran descritas, por tanto, en el Estatuto y
en el Reglamento de Procedimiento. Su designación se hace por un período
de 6 años renovable, por escrutinio secreto y con los mismos porcentajes
que se emplean para la elección del Pte., pudiendo el Tribunal acordar el
nombramiento de Secretarios Adjuntos que le ayuden en el ejercicio de su
función. Su cese, en caso de que incumpla las condiciones requeridas
corresponde al Tribunal.
En la práctica goza de las mismas inmunidades, incluida la de jurisdicción,
que para los Jueces. También goza de los privilegios e inmunidades previstos
para los funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas.
El Secretario ejerce una doble función bajo la autoridad del Presidente:
1.- Es responsable del desarrollo del procedimiento y, en tal concepto,
sigue la evolución de los asuntos desde el punto de vista procesal (registro de
demandas, organización de las audiencias, notificaciones…).
2.- Es el jefe de la admón. del Tribunal, lo que lleva consigo tanto la
administración del personal y de los servicios como la preparación y
ejecución del presupuesto, el cual (tras la aprobación de las autoridades
presupuestarias comunitarias, esto es, Consejo y PE) es confeccionado y ejecutado
por el propio Tribunal de Justicia.
2.- Organización y funcionamiento
La organización del Tribunal de Justicia presenta caracteres comunes con
otros Tribunales, como el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya y el
Tribunal Europeo de DDHH de Estrasburgo:
Instituciones de la UE
1º. La existencia de un Registro bajo su cabeza admin., el Secre., que
desempeña las normales funciones administrativas asociadas con un Registro
judicial.
2º. Cuenta con la presencia de personal judicial del Tribunal que no
participa en la deliberación de las decisiones del Tribunal: Abogados Grales.
3º. La subdivisión en Salas.
La originalidad de la construcció europea produce caracteres peculiares en
la organización del TJ:
1º. Su carácter multinacional (o supranacional), de donde deriva la
presencia de un Juez de cada EM, la necesaria independencia funcional de
los Jueces y Abogados Grales., la inexistencia de recusación por motivos de
nacionalidad y la colegialidad en el funcionamiento del Tribunal.
2º. El plurilingüismo derivado del carácter oficial de todos los idiomas de
los EEMM.
2.1.- El Presidente
Al frente del TJ y del TGral se encuentra su respectivo Presi., elegido por
3 años inmediatamente después de la renovación parcial del Tribunal, por los
propios Jueces y entre ellos, por mayoría absoluta en 1ª votación, mayoría
simple en 2ª o el de más edad para desempate final; siendo su mandato
renovable. En caso de que el Presidente cese en sus funciones antes de la
expiración normal de su mandato, se procederá a su sustitución por el
período que falte para terminarlo.
Las funciones del Presi vienen descritas en los Reglamentos de
Procedimiento indicando que «dirigirá los trabajos y los servicios del Tribunal;
presidirá las vistas y las deliberaciones». La función que desempeña el Presi.
del Tribunal es doble: administrativa y jurisdiccional.
a) Administrativa, puesto que la admón., gestión financiera y contabilidad
del Tribunal se asegurará por el Secre. bajo la autoridad del Presi.; y
b) Jurisdiccional, con funciones importantes en el desarrollo no solo del
proceso sino también de la admón. de justicia, y que se han visto
aumentadas, mediante la transferencia de determinadas competencias del
Tribunal a su Presi. o al Presidente de Sala.
2.2.- El Juez Ponente
Para cada asunto, y desde el momento de la interposición de la demanda,
el Presidente nombra un Juez Ponente encargado de instruir y estudiar el
Juan Bueno 22
asunto. Preparará un proyecto de sentencia que será la base de las
deliberaciones del Tribunal.
2.3.- Pleno y Salas
Se ha pretendido hacer ás operativo el funcionamiento de Pleno y Sala y
el propio TFUE establece que «El Tribunal de Justicia actuará en Salas o en
Gran Sala» y, cuando el Estatuto así lo disponga «también podrá actuar en
Pleno» (art. 251 TFUE). Las Salas fueron la respuesta del TJ al desarrollo
creciente del contencioso comunitario, así se crea el Tribunal de 1ª Instancia
(actual TGral) y de los Tribunales especializados.
3.- Competencias
El primer objetivo del Tratado de Niza en el ámbito jurisdiccional era el
transformar al Tribunal de 1ª Instancia en el Tribunal de Dº Común en el
seno de la Institución judicial europea. Con el TL se distribuye en:
1º. El Tribunal General (TGral), que será competente para conocer en 1ª
instancia de los recursos de anulación, por omisión, de los litigios por
responsabilidad extracontractual de las Comunidades, del contencioso de la
Función Pública y de los litigios que se funden en una cláusula
compromisoria.
2º. El Tribunal de Justicia (TJ), que asumiría la competencia, de entrada,
para conocer los recursos de anulación o de omisión interpuestos por un EM
o por una Institución. También conoce del recurso por incumplimiento, ya
sea éste presentado por otro EM o por la Comisión; así como de los recursos
de casación que se pueden interponer contra las resoluciones dictadas por el
TGral en los recursos directos de que a partir de ahora es competente con
carácter gral.
III.- EL TRIBUNAL GENERAL
Era el llamado Tribunal de 1ª Instancia hasta el Tratado de Niza de 2000.
A partir de entonces este Tratado, el Tribunal queda consagrado por el Dº,
no solo por el Dº Derivado como lo era antes. El Tgral. se erige como el
«órgano jurisdiccional comunitario constitucionalizado de Dº común».
1.- Composición
El TGral dispondrá al menos de 1 Juez por EM. El nº concreto de
miembros lo fija el Estatuto del TJ, tras la reforma de 2015, en 56.
Instituciones de la UE Juan Bueno
Los miembros serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de
los EEMM por un período de 6 años, renovándose parcialmente cada 3, entre
personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la
capacidad necesaria para el ejercicio de las altas funciones jurisdiccionales.
Desaparece la figura de los Abogados Grales., aunque no su función.
Podemos decir que no existen Abogados Grales., pero en determinados casos
un Juez del Tribunal puede desempeñar esta función. Cuando el Tgral. se
reúna en Pleno y cuando el Tribunal en Salal, en la medida en que dicho
Tribunal «considere que la dificultad de las cuestiones de derecho o la
complejidad de los antecedentes de hecho del asunto así lo exigen».
2.- Organización y funcionamiento
Los Jueces eligen de entre ellos, en votación secreta, al Presidente del
TGral. por un período de 3 años. Su Estatuto es semejante al del Presi. del
TJ; y su Reglamento especifica que el Presi. solo «presidirá las vistas del
Pleno» (art. 8 RPTPI) , con ello parece confirmarse que el TGral. normalmente
funcionará en Salas. También presidirá la Gran Sala.
Por otro lado, el Presi. del Tribunal de 1ª Instancia también designa al
Juez Ponente (sobre la propuesta que le hace el Presi. de la Sala) y al Juez llamado
a desempeñar la función de Abogado Gral. en caso preciso.
3.- Competencias
El Tratado de Niza y el de Lisboa erigen al TGral. como el Tribunal
ordinario de Dº Europeo en lo que se refiere a los recursos directos.
Excepcionalmente, el art. 52 del Estatuto ha reservado determinados asuntos
al TJ.
LECCIÓN 10.- EL TRIBUNAL DE CUENTAS. EL SISTEMA EUROPEO DE
BANCOS CENTRALES Y EL BANCO CENTRAL EUROPEO
LECCIÓN 11.- LOS ÓRGANOS AUXILIARES
23
 PARTE III: EL OJ Y SU GARANTIA JUDICIAL
LECCIÓN 12.- LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA UE
5.- Reglamento (16 F1, 16 SR)
5.1.- Naturaleza y clases
El reglamento tendrá alcance gral., será obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada EM. A partir de la entrada en
vigor del TL es necesario diferenciar los reglamentos que contienen actos
legislativos de los que contienen actos no legislativos. Los caracteres que
atribuye el art. 288 TFUE son comunes a todos ellos.
El reglamento que contiene un acto legislativo (o reglamento-legislativo) , es
la expresión más clara de la vertiente supranacional de la UE. La entrada del
reglamento-legislativo (R-L) en la regulación de una determinada materia
determinada, supone: 1) que se ha prodicido una transferencia por la
totalidad de los EEMM a la Unión de las competencias sobre la materia
concernida; 2) que la regulación futura de la misma corresponde a las IUE; y
3) la exclusión de la competencia de los EEMM en favor de la Unión. La
naturaleza del R-L viene determinada por su adopción por los procedimientos
legislativos ordinario o especial.
Los R-L no tienen norma superior en el Dº derivado de la UE, desplazan a
cualquier norma de un EM sobre la misma materia, y excluyen a cualquier
norma futura nacional de cualquier rango sobre la materia regulada por el
reglamento. Son las leyes grales. de la UE. Por el contrario los reglamentos
delegados o de ejecución están subordinados a los reglamentos legislativos.
El reglamento tiene alcance gral., regula su`puestos de hecho y
consecuencias jurídicas abstractas susceptibles de ser aplicables a cualquier
sujeto de derecho que cumpla el supuesto de hecho previsto en el R-L., en el
ámbito de la UE; y es una norma obligatoria en todos sus elementos, sin que
permita la interposición de otra norma para su aplicación, ni su aplicación
parcial, o incompleta, o selectiva, o la aplicación según circunstancias
nacionales, o normas o actos para su efectiva eficacia. Es el instrumento por
antonomasia para el objeto de conseguir un mercado único en cuanto
instrumento unificador.
Es posible diferenciar varios tipos de reglamentos. La más relevante sería
la de reglamentos que no precisan colaboración alguna de los EEMM para su
completa efectividad y los que precisan la colaboración de los EEMM, o de
Instituciones de la UE
otros actos normativos de la Unión, para su efectividad. Mayores problemas
plantean los reglamentos que exigen el desarrollo de normas por los EUE
para la eficacia de estos.
5.2.- Elaboración, forma y vigencia
Los R-L son elaborados por el PE y el Consejo conjuntamente, a través del
procedimiento legislativo ordinario establecido en el art. 294 TFUE, o por el
PE con el Consejo o viceversa mediante un procedimiento legislativo
especial. También pueden adoptar reglamentos no legislativos el Consejo, la
Comisión y el BCE.
Puede decirse que el poder de decisión propio, que los Tratados
reconocen a la Comisión, alcanza a la facultad de propuesta de reglamentos.
La identificación de la procedencia de los reglamentos viene determinada
por la fórmula de su encabezamiento. Los reglamentos se encabezarán con
el título de reglamento, seguido de un nº de orden, la fecha de adopción y la
indicación de su objeto. Si bien el Reglamento interno del Consejo deberá
establecer determinaciones en relación con los diferentes tipos de
reglamentos que pueden diferenciarse a partir del TL.
Por otra parte, los reglamentos adoptados conjuntamente por el PE y el
ConUE serán firmados por el presidente del PE y por el presidente del
Consejo, mientras que los reglamentos adoptados por el PE, el Consejo, la
Comisión o el BCE serán firmados por el presidente de tales Instituciones.
En el caso de que la entrada en vigor no se produzca en el plazo ordinario
de 20 días, el último art. de cada reglamento fijará la entrada en vigor del
mismo.
Los reglamentos deben ser motivados y deben referirse a las propuestas,
iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los
Tratados; de hecho, el TJ ha entrado a analizar el cumplimiento de la
obligación de motivar, llegando a anular algunos actos en base a considerar
que la motivación no era suficiente. Y deben publicarse en el DOUE.
5.3.- Eficacia
Los reglamentos son obligatorios y directamente aplicables en cada EM.
Se trata de normas capaces de crear directamente DD y OO en el conjunto
de sus destinatarios, ya sean personas físicas, o personas jurídicas, públicas
y privadas. No necesitan ser adaptadas o transpuestas por normas o actos
de los EEMM, ya que en ellas mismas contienen todos los elementos para su
Juan Bueno 24
aplicación directa desde su publicación en el DOUE en la fecha que las
mismas establezcan, o, en otro caso, prevista por los Tratados.
Son contrarias al Tratado todas las modalidades de ejecución cuya
consecuencia pudiera ser la de dificultar el efecto directo de los reglamentos
comunitarios y de comprometer de esta manera su aplicación simultánea y
uniforme en el conjunto de la Comunidad (ahora UE). No son posibles las
medidas de aplicación estatales de los reglamentos, esto es, la
intermediación de los EEMM en la aplicación del Dº UE en su versión de
reglamentos. Los EE tampoco pueden intervenir en la determinación de la
fecha de entrada en vigor, que tienen vocación de entrar en vigor de modo
simultaneo en el territorio del conjunto de los EEMM, de acuerdo con lo que
ellos mismos determinan, o los Tratados prevean. Particulares, AAPP y jueces
deben aplicar el reglamento con preferencia a cualquier optra norma de Dº
interno motu proprio.
La entrada de un reglamento en una materia determina la exclusión del
Eº de dictar medidas que puedan «constituir una excepción a la misma o
bien infringirla».
6.- Directivas (13 SO, 14 SO, 16 SO)
6.1.- Naturaleza
«La directiva obligará al EM destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección
de la forma y de los medios» (art. 288 TFUE).
Las directivas son normas de la UE que tienen a los EE por destinatarios
de modo inmediato, salvo la interposición prevista en las mmismas de actos
de delegación o de ejecución, en la medida en que persiguen como objeto la
aproximación de las legislaciones o de las políticas, en gral., de los EEMM
sobre la base de que estas se adapten al modelo que supone la directiva, en
el plazo previsto.
Son aplicables directamente para todos sus destinatarios en la UE y tienen
por destinatarios a los EEMM.
La finalidad de la directiva es la aproximación o armonización entre las
legislaciones o las políticas, en gral., de los EEMM, en base a que dichas
legislaciones se adapten a la directiva de que se trate, aunque la forma y los
medios no sean los mismos en cada EE. La directiva sería una norma de
resultado que no condiciona ningún elemento, formal o material, del proceso
Instituciones de la UE Juan Bueno
de cada Eº para llevar a cabo la transposición de la misma a cada uno de los
DD internos.
Los elementos que integran el procedimiento de transposición, que en los
DD internos es consecuencia de las directivas, es considerablemente
complejo. Los EE tienen que elegir la forma adecuada para la adaptación de
la directiva en el Dº interno (ley, reglamento, etc), interpretar adecuadamente el
objeto que la directiva impone, y llevar a cabo la transposición en el plazo
establecido.
Habrá que elegir, an cada caso, el mismo tipo de norma o disposición que
regula en la actualidad la materia que debe adaptarse a la directiva, o una
norma de rango superior. Si el EM no ha regulado la materia objeto de la
directiva estará obligado a dictar una norma o disposición ex novo con el
rango que corresponda en su ordenamiento.
En la medida en que la directiva sea más precisa, las dificultades
interpretativas serán menores.
Las directivas pueden clasificarse atendiendo a sus destinatarios, en
dirigidas a uno, a varios o a todos los EEMM. Es reelevante la diferencia entre
las directivas detalladas y las directivas marco.
6.2.- Elaboración, forma y vigencia
Las Directivas-legislativas (D-L) pueden ser elaboradas por el PE y el
Consejo, o por el PE con el Consejo o viceversa de acuerdo con un
procedimiento legislativo especial. Además, pueden adoptar directivas no
legislativas el Consejo y la Comisión por los procedimientos previstos en el
TFUE. Otra de las particularidades de las directivas es el establecimiento de
un plazo para su cumplimiento. En ocasiones el plazo puede ser muy breve.
6.3.- Eficacia
La eficacia de las directivas en relación con los EEMM comienza a partir de
la publicación o notificación de la misma. La directiva solo tiene a los EEMM
como destinatarios.
El supuesto de la transposición de la directiva dentro del plazo previsto y
de modo satisfactorio, determina la conclusión del proceso. Los problemas se
presentan en el caso de que el EM no transponga la directiva dentro del
plazo establecido o transponga la directiva dentro del plazo establecido.
25
 7.- Decisiones (13 SR)
7.1.- Naturaleza
De acuerdo con el TFUE, las decisiones son obligatorias en todos sus
elementos, habiendo añadido el TL que «cuando designe destinatarios solo
será obligatoria para estos».
A partir de una STJ de 1970 las instituciones de la Unión tienen plena
libertad para elegir el tipo de acto comunitario a adoptar. Si los Tratados no
se refieren a un tipo de acto determinado y se hace referencia, p.ej., a
«reglas comunes», «condiciones de admisión» o «cualesquiera otras
disposiciones útiles», la institución comunitaria concernida podrá utilizar la
decisión para llevar a cabo la política o la acción de la Unión de que se trate.
La decisión puede ser incluso apta para la armonización de disposiciones
nacionales, así como que la obligación impuesta por la decisión a un EM, o a
todos los EEMM, puede ser invocada por los afectados, pues «el efecto útil
de tal acto se encontraría debilitado si los administrados de este Eº no
pudieran alegarla en vía judicial y los órganos jurisdiccionales nacionales
estuvieran impedidos para tomarla en consideración como elemento de Dº
comunitario».
Aunque los efectos de una decisión no puedan ser los mismos que los de
un reglamento, no se excluye que el resultado final lo sea, en el sentido de
que sea capaz de crear el dº en los administrados de alegarla en vía judicial,
tal y como si se tratara de una disposición reglamentaria. Así, no puede
descartarse el efecto directo de las decisiones en las relaciones del
destinatario del acto y los terceros afectados, esto es, su efecto horizontal.
7.2.- Elaboración, forma y vigencia
Las D-L pueden ser elaboradas por el PE y el Consejo de la Unión,
conjuntamente, mediante el procedimiento ordinario, o por el PE con el
Consejo o viceversa por un procedimiento legislativo especial, y las
decisiones no legislativas pueden adoptarse por el Consejo, la Comisión y el
BCE, a través del procedimiento de elaboración previsto en la norma
habilitante.
Las decisiones que contienen actos legislativos, así como las que no
indican destinatarios deben publicarse en el DOUE. Las decisiones legislativas
entran en vigor en la fecha indicada en las mismas y, en su defecto, a los 20
días de su publicación. Las demás decisiones se notificarán a sus
destinatarios y surtirán efecto a partir de su notificación (art. 297.2 TFUE).
Instituciones de la UE Juan Bueno
7.4.- Eficacia
Las decisiones son obligatorias en todas sus partes para los destinatarios
de las mismas.
En cada caso es preciso examinar «si la naturaleza, la economía y los
términos de la disposición de que se trate producirá efectos directos en las
relaciones entre el destinatario del acto y terceros».
8.- Recomendaciones y Dictámenes
8.1.- Naturaleza
Las recomendaciones y dictámenes no son en caso alguno vinculantes.
Pueden hacerlas, con carácter gral, el Consejo, la Comisión y el BCE en los
supuestos previstos en los TT. Se atribuye la elaboración de los dictámenes a
las Instituciones y al BCE. Por lo demás, el TFUE prevé los dictámenes de
otros órganos u organismos de la UE, como es el caso de los dictámenes del
Comité Económico y Financiero.
Los destinatarios de las recomendaciones son sobre todo los EE, pero
también pueden serlo otras instituciones. Los destinatarios no están
vinculados jurídicamente a la recomendación. Pero ésta puede ser preceptiva
para la adopción de otros actos comunitarios o pueden ser requisito para
llevar a cabo actividades como la de iniciar la negociación de acuerdos
internacionales.
8.2.- Elaboración, forma y vigencia
Los TT no se refieren al procedimiento de elaboración de
recomendaciones y dictámenes, debido a su naturaleza jurídica. En cuanto a
la elaboración y forma de las recomendaciones y dictámenes tan solo el RI
del Consejo establece que se encabezarán con el título «Recomendaciones»
o «Dictámenes», lo que puede ser aplicable a los elaborados por las demás
instituciones. Las recomendaciones del Parlamento Europeo deben contener
una breve exposición de motivos y la opinión de la Comisión o Comités,
órganos u organismos intervinientes. Al margen de lo previsto en la
elaboración y forma no está sujeta a raglamentación.
8.3.- Eficacia
Las recomendaciones y los dictámenes, en consecuencia con su
naturaleza de actos no obligatorios para sus destinatarios, no tienen efectos
jurídicos vinculantes para éstos ni para terceros. No obstante tienen una
cierta eficacia jurídica, en la medida en que algunos casos son preceptivos en
26
un procedimiento concreto para la adopción de actos obligatorios y, en otros
casos, la circunstancia de que sean desatendidas las recomendaciones y
dictámenes pueden provocar la adopción por las instituciones comunitarias
de actos comunitarios obligatorios.
LECCIÓN 13.- EL Dº DE LA UE Y EL Dº NACIONAL (by Rafa Pérez)
4.- El efecto directo de las Directivas (14 SR, 17 SO)
De entre los actos de la UE que no gozan del atributo de la aplicabilidad
directa, las directivas pueden tener efecto directo en algunas circunstancias.
Las normas que son aplicables directamente no necesitan la intermediación
del Dº interno de los EEMM. Las no aplicables directamente, necesitan
normas o actos del Dº interno para ser eficaces. Hay que dejar claro que el
efecto directo, de manifestación de la primacía del Dº de la Unión, es
excepcional.
Las directivas obligan a los EEMM destinatarios en cuanto al resultado que
debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la
forma y de los medios, a cuyo fin las directivas establecen un plazo para la
transposición.
Dicha transposición es el modo singular en que cada EM hace eficaz en su
territorio el contenido de una directiva, a través de una NJ o norma
administrativa.
Respecto a la cuestión de si las directivas solo pueden ser eficaces a
través de la norma o acto de transposición, o por el contrario pueden ser
eficaces al margen de las normas o actos de transposición, hay que
plantearse el supuesto de que el Eº destinatario de la directiva no cumpla la
obligación de transponer en plazo. ¿Existe algún mecanismo que pueda
hacer eficaz el contenido de una directiva no transpuesta de cuyo contenido
se deduzcan derechos subjetivos? A esta cuestión respondió el TJUE, entre
otras, en la Sentencia del caso Ratti.
La conclusión que obtendrá el TJUE es que la Directiva tiene efectos
directos sobre los ciudadanos en el sentido de que los ciudadanos que se
hayan atenido a lo dispuesto en ella no pueden soportar los efectos
desfavorables de una norma interna contraria a dicha directiva.
Veamos qué casos se puede producir el efecto directo de las directivas.
Instituciones de la UE Juan Bueno
1º. Para que una directiva tenga efecto directo en el territorio de un EM
es que este no haya transpuesto la directiva en cuestión o la haya
transpuesto incorrectamente.
El contenido de las directivas ha evolucionado, son cada vez más precisas,
presentan pocas diferencias con los reglamentos. Para que tengan efectos
directos las directivas deben definir DD en los particulares. Es imprescindible
para que las directivas tengan efecto directo, que la obligación que se
elimina o el dº que se crea no se preste a dudas interpretativas.
Si se cumplen las anteriores condiciones es posible establecer que,
después de la expiración de la plaza para transponer una directiva, el EM no
puede aplicar a una particular que haya cumplido las disposiciones de la
directiva no transpuesta la ley interna, sea cual sea su naturaleza, (civil, penal
etc.) . Es decir, tendríamos una 1ª consecuencia del efecto directo, que sería
la inaplicación de la ley interna como consecuencia del incumplimiento de la
obligación de transponer en el plazo establecido.
2º. El EM no puede, producida la notificación de la directiva, introducir
condiciones más restrictivas en su OJ, salvo la directiva lo permita.
El efecto directo vertical de las directivas, en los casos y condiciones
establecidos por la jurisprudencia de TJ, es un asunto pacífico a nivel teórico.
Dicho efecto directo vertical solo puede ser invocado por los particulares y
NO por los EE que incumplieron la obligación de transponer o lo hicieron
incorrectamente. Según Sentencia de 1987, el Eº que ha incumplido una
Directiva, no transponiéndola o haciéndolo mal, no puede exigir a sus
nacionales el cumplimiento de las obligaciones de esa Directiva.
Mayores problemas plantea el efecto directo horizontal de las directivas.
La Sentencia caso Marshall I, ha recordado la vigencia del efecto directo
vertical, y, establece que la directiva no traspuesta no puede crear
obligaciones en los particulares, ni éste la puede invocar en juicio.
LECCIÓN 14.- LA GARANTÍA JURISDICCIONAL DEL Dº DE LA UE
1.- El recurso de anulación (15 F1, 15 SR, 16 SR, 17 SR)
1.1.- Actos recurribles
Según párrafo 1º del art. 263 TFUE, «El TJ de la UE controlará la
legalidad de los actos legislativos; de los actos del Consejo, de la Comisión y
del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes; y de los actos del PE y
27
del ConE destinados a producir efectos jurídicos sobre terceros. Controlará
también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».
El art. 263 habla de «actos legislativos» y de «actos» (y no de normas o
disposiciones) . El TFUE define al acto legislativo como el producto del
procedimiento legislativo.
El TJ interpretó que el recurso de anulación debía «estar abierto a todo
acto o disposiciones adoptados por las instituciones europeas dirigidos a
producir efectos jurídicos, cualquiera que sea su naturaleza, forma o
denominación». Es decir, el recurso de anulación no debe limitarse a los
actos vinculantes expresamente tipificados en el art. 288 TFUE (reglamentos,
directivas y decisiones). Esta doctrina jurisprudencial no solo amplía el alcance
objetivo del catálogo de actos recurribles, sino que subraya el criterio
material que debe guiar la interpretación dirigida a esclarecer la naturaleza
de los actos impugnados.
En todo caso, los actos europeos, para ser recurribles en anulación, deben
gozar de inmediata eficacia jurídica ad extra, lo que quiere decir (que
puedan producir efectos jurídicos en terceros, cualquiera que fuera su naturaleza, forma o
denominación). Por consiguiente, no son recurribles en anulación los actos
dictados por cualquiera de las instituciones que carezcan de dicha eficacia.
No son recurribles ex art. 263 TFUE, p. ej.,: las medidas de mero carácter
organizativo; las pautas de actuación de alcance meramente interno
(circulares, instrucciones y órdenes de servicio, etc.); los actos de trámite o no
definitivos, así como los actos meramente confirmatorios de otros anteriores
no recurridos en plazo (esto es, confirmatorios de actos firmes y consentidos).
Así tampoco son recurribles por los particulares las directivas europeas, en
la medida en que son las normas de transposición de los EEMM las que están
destinadas a producir efectos jurídicos inmediatos sobre los particulares. Por
el contrario, los EEMM sí pueden recurrirías sin ningún género de limitación.
1.2.- Sujetos legitimados para recurrir
El art. 263 TFUE distingue 3 grupos de sujetos legitimados para recurrir:
1er grupo, compuesto por los EEMM, el PE, el Consejo y la Comisión ,el de
los llamados privilegiados, pues no tienen que acreditar un interés particular
en la anulación del acto recurrido, bien porque éste lesione (a su juicio)
prerrogativas propias, o porque el acto impugnado afecte a su esfera de DD
e intereses.
Instituciones de la UE
2º. Los sujetos (institucionales u orgánicos) integrados por el Tribunal de
Cuentas y el BCE, si bien deben acreditar que recurren «con el fin de
salvaguardar prerrogativas de éstos». Están legitimados para recurrir con
independencia de que la (supuesta) ilegalidad del acto recurrido consista o no
en la violación de una de sus respectivas prerrogativas.
3er grupo, integrado por todas las demás personas físicas o jurídicas, sean
éstas de Dº privado (asociaciones, sociedades, etc), Dº público (municipios, CCAA,
etc.) o entes institucionales o corporativos (Colegios profesionales, Cámaras de
Comercios, etc.).
Hoy día se prevén 3 posibilidades para que las personas físicas o jurídicas
puedan recurrir actos europeos utilizando el recurso de anulación:
A) Actos cuyo destinatario es una persona física o jurídica.
B) Actos que afectan directa o individualmente a una persona sin ser
destinataria de ellos. La posibilidad de que un acto pueda afectar directa e
individualmente a una persona, sin ser por ello destinataria del mismo, deriva
principalmente del alcance gral. de dicho acto. Por tanto una persona solo
puede recurrir un acto de alcance gral., legislativo o no, bien por ser su
destinatario, o porque ese acto le afecta de forma directa e individual. La
afectación directa y la individual son, así, 2 requisitos que deben concurrir
cumulativamente:
a) La afectación directa de un particular exige, 1) que el acto de la Unión
produzca directamente efectos en la situación jurídica de ese
particular; y 2) que no deje ningún margen de apreciación a los
destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter
automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin
intervención de otras normas intermedias nacionales o de la Unión.
b) Para considerar que una persona física o jurídica se encuentra afectada
individualmente por un acto de las IUE es necesario que este le ataña
en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una
situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y,
por ello, la individualiza de manera análoga a la del destinatario.
C) Actos reglamentarios que la afectan directamente y que no incluyen
medidas de ejecución.
Con arreglo al TL, el concepto de “actos reglamentarios” abarca los actos
de alcance gral. no legislativos. Además, dicho Tratado añade como requisito
que el acto reglamentario “no incluya medidas de ejecución”, que sea
Juan Bueno 28
directamente aplicable y que produzca efectos jurídicos por sí mismo, sin
requerir medidas de ejecución nacionales o europeas.
1.3.- Motivos de anulación
El art. 263 TFUE enumera en su párrafo 2º los siguientes motivos de
anulación: «incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del
Tratado o de cualquier NJ relativa a su ejecución, o desviación de poder».
Esta lista de motivos tasados no limita las posibilidades impugnatorias que
abre el art. 263, pues dicha lista incluye una cláusula gral. que permite
fundar el recurso en cualquier infracción del Dº Europeo, ya sea la infracción
de carácter material o sustantivo, o de carácter formal.
De los motivos de anulación de orden material, la desviación de poder
es el ejercicio de potestades públicas para fines distintos de los fijados por el
OJ y presupone la existencia misma de la base jurídica (o potestad) en que
se apoya el acto impugnado; de lo contrario, éste no incurre en un vicio
material (como lo es la desviación de poder), sino en uno formal por
incompetencia. La desviación de poder es un vicio característico del ejercicio
de potestades no bien regladas.
No es posible que un acto reglado en el que concurren todos sus
presupuestos jurídicos haya sido dictado para un fin objetivo distinto del
fijado por el OJ. De ahí que el recurrente que funda su impugnación en una
desviación de poder no tenga que probar ninguna intencionalidad subjetiva
en la Institución europea que lo dictó, sino solo que fue dictado para un fin
objetivo distinto del previsto por el OJ europeo.
Los vicios formales pueden ser de índole competencial o procedimental.
La incompetencia puede ser de la Unión en su conjunto (incompetencia externa)
o de la IUE que adoptó el acto impugnado (incompetencia interna).
Otros requisitos básicos de legalidad formal de los actos europeos son: el
deber de recabar las propuestas o dictámenes preceptivos que puedan
prever los Tratados; el deber de motivación de los reglamentos, directivas y
decisiones; el deber de dar publicidad (a través del DOUE) a los actos
legislativos y a los no legislativos; y, en fin, el deber de notificar a sus
destinatarios los demás actos europeos. También es un trámite esencial el de
audiencia previa a los interesados.
1.4.- Plazo para la interposición del recurso
El recurso de anulación deberá interponerse «en el plazo de 2 meses a
partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al
Instituciones de la UE Juan Bueno
recurrente o, a falta de ello, desde el día en que este haya tenido
conocimiento del mismo».
No obstante, los Reglamentos del Procedimiento del TJ y del TGral.
Precisan que «cuando el plazo de interposición de un recurso contra un acto
de una institución empiece a correr a partir de la publicación del acto, dicho
plazo deberá contarse (...) a partir del final del 14º día siguiente a la fecha
de la publicación en el DOUE». Esta dilación obedece a que las ediciones del
DOUE (en soporte papel o electrónico) no están siempre disponibles al día
siguiente de su aparición en todos los EEMM. De ahí que los Reglamentos de
Procedimiento de ambos Tribunales prevean que «los plazos procesales se
ampliarán por razón de la distancia en un plazo único de 10 días».
1.5.- Efectos de las sentencias
Los Tratados no regulan expresamente los efectos de las sentencias que
desestiman un recurso de anulación. Por consiguiente, serán de aplicación
los principios grales. comunes a los DD procesales de los EEMM. Así pues:
A) Si el acto europeo impugnado es una decisión (un acto singular), los
efectos de la sentencia que lo confirma difieren según haya sido dictada por
el TGral. o el TJ:
a) Si la sentencia la ha dictado (en única instancia) el TJ (por ser recurrente un
EM o una institución u órgano europeo), el acto adquiere firmeza con valor
de cosa juzgada, dado que no cabe ulterior recurso contra las
sentencias desestimatorias del TJ.
b) En cambio, si la sentencia la ha dictado el TGral. (por ser recurrente una
persona física o jurídica), ésta no adquiere firmeza en tanto no haya
transcurrido el plazo para recurriría en casación ante el TJ.
B) Por el contrario, si el acto impugnado es de naturaleza normativa (un
reglamento o una directiva), nada impide al TJ o al TGral. volver a enjuiciar su
legalidad sobre la base de nuevos motivos, bien a través de la excepción de
ilegalidad, bien a través de una cuestión prejudicial de validez.
«Si el recurso fuere fundado, el TJUE declarará nulo y sin valor ni efecto
alguno el acto impugnado», esto es, la eficacia de la sentencia estimatoria
del recurso de anulación es, por un lado, erga omnes y, por otro, retroactiva
(ex tunc). Estando la institución que dictó el acto anulado obligada a restaurar
o restablecer, en la medida de lo posible, el status quo anterior. Si ello no
fuera posible, procederá la indemnización del recurrente.
29
 Pese a la eficacia ex tunc de la anulación, si el vicio determinante de esta
fuera de carácter formal, el TJ admite que el acto anulado pueda ser
reproducido con carácter retroactivo cuando así lo exija el interés general y
no se menoscabe el principio de protección de la confianza legítima de los
particulares. Es indispensable añadir a todo esto que el TFUE establece la
posibilidad de dictar sentencias anulatorias de eficacia tan solo prospectiva o
ex nunc (lo que supone el mantenimiento de los efectos producidos por el acto
impugnado hasta el momento de su anulación), aunque tal remedio puede en
ocasiones tener consecuencias lesivas para la seguridad jurídica que la
enfermedad consistente en mantener los efectos que éste ha producido
hasta el momento de su anulación.
3.- El recurso por omisión (14 SO, 16 F2, 16 SO)
3.1.- Tipo de recurso
El Dº Europeo puede ser violado por las propias instituciones europeas
tanto de forma activa (con ocasión de la adopción de reglamentos, directivas o
decisiones que lo infrinjan) como de forma pasiva. De ahí que entre las
competencias atribuidas al TJUE se encuentre una específica que le permite
controlar la inactividad de las mismas.
Es ésta la competencia para conocer del recurso por omisión, acción por
inactividad de las Instituciones europeas que los Tratados han concebido con
una naturaleza estrictamente declarativa, descartando que sea, ni anulatoria
de la decisión implícita o tácita de denegación que se presume resulta del
silencio de la Institución u órgano cuya actividad se ha requerido, ni
condenatoria para a Institución u órgano requerido a llevar a cabo la
actividad que se le reclama.
3.2.- Requerimiento previo
El recurso por omisión viene precedido por una fase admin. previa o
precontenciosa mientras se presenta un requerimiento previo en vía admin.,
el cual se erige en requisito de admisibilidad de este recurso. Solo si
transcurrido un plazo de 2 meses, a partir de dicho requerimiento, la
institución, órgano u organismo no hubiese definido su posición, el recurso
podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de 2 meses (art, 265, par. 2º
TFUE) .
Este requerimiento se sujeta jurisprudencialmente a los ss. requisitos:
Instituciones de la UE Juan Bueno
a) debe permitir identificar las medidas cuya adopción se reclama y
advertir a la de que, si no se adoptan tras el requerimiento, se
presentará un recurso por omisión.
b) Si bien el art. 265 no fija plazo al efecto, la jurisprudencia exige que en
atención al ppio. de seguridad jurídica el requerimiento se formule
dentro de un plazo razonable.
La importancia de requerimiento previo en vía admin. Radica en que entre
él y el recurso por omisión deberá existir una relación de congruencia
objetiva, como subjetiva. Así, solo está legitimado para recurrir quien haya
requerido a la Institución omitente para que actúe. El recurso no podrá tener
un objeto distinto del que tuviera el requerimiento previo.
3.3.- Objeto
Los recursos por omisión pueden tener por objeto la «abstención de
pronunciarse» del PE, del Consejo o de la Comisión (art. 265, pár. 1º TFUE),
lo que hemos de entender por cualquier conducta omisiva. Por el contrario,
los recursos por omisión interpuestos por particulares sólo pueden tener por
objeto la omisión de un determinado tipo de acto, a saber: la omisión de
«un acto distinto de una recomendación o de un dictamen». Así
pues, los particulares no pueden reclamar por la vía del recurso por omisión
que una institución europea adopte un acto carente de efectos jurídicos
sobre terceros. En ambos casos resulta imprescindible que, transcurrido un
plazo de 2 meses desde que se formulase el requerimiento previo en vía
admin., la institución no haya definido su posición. Sí lo hace si adopta el
acto requerido (si satisface la pretensión del solicitante) o un acto distinto del
solicitado.
3.4.- Motivos
El recurso por omisión prosperará si la inactividad objeto del recurso
infringe el Dº Europeo. La omisión no será conforme a Dº si la institución
inactiva está obligada a actuar en virtud del Dº Europeo.
Si la adopción del acto omitido es facultativa o discrecional, la
omisión del mismo solo infringirá el Dº si la decisión de no actuar incurre en
desviación de poder o arbitrariedad.
Aunque el artículo 265 TFUE sólo exige que la omisión se produzca en
violación del presente Tratado, ha de entenderse que una omisión viola el
Derecho Europeo no sólo cuando éste establece la obligación de actuar, sino
también cuando, siendo la adopción del acto solicitado facultativa o
30
discrecional, la institución decide no adoptarlo incurriendo en desviación de
poder o arbitrariedad.
Se he de tener en presente el carácter objetivo de la responsabilidad que
incumbe a las instituciones por la omisión de actos debidos, por lo que la
institución requerida no podrá ampararse en la dificultad de la obligación
cuyo cumplimiento se le reclama para justificar el incumplimiento de la
misma.
3.5.- Legitimación pasiva
El TFUE extiende la legitimación pasiva para los supuestos en que el
recurso es interpuesto por un EM o una Institución Europea, al PE, al ConE,
al Consejo, a la Comisión y al BCE.
Si el recurso es interpuesto por una persona física o jurídica (particulares),
dicho recurso puede tener por objeto la inactividad de cualquier institución,
órgano u organismo europeo. En realidad el alcance de la legitimación pasiva
viene a coincidir en ambos casos.
3.6.- Sujetos legitimados para recurrir (legitimación activa)
En el ámbito del TFUE cabe distinguir 2 grupos de sujetos legitimados
para interponer el recurso por omisión: el 1º lo componen los EEMM y «las
demás instituciones de la Unión»; y el 2º las personas físicas y jurídicas
(particulares principalmente).
A) Los EEMM y las demás instituciones de la Unión son
privilegiados, dado que no tienen que acreditar ningún interés especial para
poder interponer el recurso por omisión. Pero hay un supuesto en el que los
EEMM (aunque demandantes privilegiados) no están legitimados para interponer
el recurso por omisión, a saber, el que se refiere a la inactividad de la
Comisión en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado
contra otro EM. En estos casos la falta de legitimación de los EEMM para
interponer el recurso por omisión obedece a que éstos están directamente
legitimados para interponer el recurso por incumplimiento. Por lo tanto,
resulta innecesario para ellos recurrir contra la Comisión cuando ésta no
promueve un procedimiento por incumplimiento.
B) La legitimación activa de los particulares se condiciona a que sean
(potenciales) destinatarios del acto cuya adopción reclaman. El TJUE ha
considerado que la legitimación activa de los particulares se extiende
asimismo a los supuestos en que el acto omitido, aunque deba ser dirigido a
un 3º, les afecta de forma directa e individual. Por el contrario, el Tribunal
Instituciones de la UE
niega la legitimidad de los particulares para recurrir la omisión de actos de
naturaleza normativa, ni la inactividad de la Comisión en el marco de un
procedimiento por incumplimiento. Los particulares pueden recabar
directamente la tutela del juez nacional frente al incumplimiento del Dº
Europeo por las autoridades de un EM.
3.7.- Efecto de las sentencias
Supuestos en que el procedimiento termina de modo anormal. Si,
una vez interpuesto el recurso por omisión, la institución demandada adopta
el acto solicitado, desaparece el objeto del recurso y procede su
sobreseimiento. Por el contrario, si la Institución demandada adopta una
decisión expresa de denegación de lo requerido, se le da al demandante la
oportunidad de transformar su recurso por omisión en un recurso de
anulación, dirigido ahora contra el acto denegatorio expreso.
Por lo que respecta a los efectos de las sentencias que estiman un recurso
por omisión, la sentencia estimatoria se limita a declarar que la omisión
objeto del recurso infringe el Dº de la UE. Ahora bien, el art. 266 TFUE
establece que la Institución, órgano u organismo cuya abstención haya sido
declarada contraria al TFUE estará obligada a adoptar las medidas necesarias
para la ejecución de la STJUE. En esta obligación no cabe la ejecución
forzosa del fallo si la institución demandada lo incumple, ya que el fallo es
declarativo (y no condenatorio). Así pues, en los casos de inejecución de
sentencia por parte de la institución demandada no cabe sino la interposición
de un nuevo recurso por omisión o la de un recurso por responsabilidad
extracontractual.
II.- EL RECURSO POR INCUMPLIMIENTO ESTATAL (13 F2, 13 SO, 14 SR,
15 SO, 16 F1, 17 F1, 17 SO)
Corresponde al TJUE la función de garantizar el respeto del Dº de la
UE por los EEMM, función que ejerce:
‒ de forma directa, cuando conoce de los recursos interpuestos por la
Comisión o un EM contra otro EM por incumplimiento de obligaciones que le
incumben en virtud del Dº Europeo; y
‒ de forma indirecta cuando conoce de cuestiones prejudiciales de
interpretación cuyo objeto indirecto es el enjuiciamiento de la compatibilidad
con el Dº Europeo de una norma nacional.
Los sujetos legitimados para interponer el recurso por incumplimiento
contra un EM al que se imputa la infracción del Dº Europeo son: la Comisión
Juan Bueno 31
y los (demás) EEMM. Estos prefieren excitar a la Comisión con el objeto de
que sea ésta quien de oficio inicie el procedimiento por incumplimiento
contra el Eº denunciado.
1.- La noción de incumplimiento
1.1.- Alcance
El recurso por incumplimiento puede tener por objeto la infracción de
obligaciones que incumban a los EE en virtud de cualquier fuente del Dº
Europeo (no solo los Tratados, sino también, p. ej., un acto de Dº derivado o incluso un
acuerdo internacional celebrado por la Comunidad) . Esta interpretación constituye
una de las obligaciones que a los EEMM incumben en virtud de los TT, la de
respetar y cumplir el Dº derivado de los mismos.
1.2.- Criterios de imputación del incumplimiento
El recurso por incumplimiento presupone una infracción del Dº Europeo
por un EM. La infracción debe ser (directa o indirectamente) imputable a
los poderes públicos. Si ésta se produce en el marco de relaciones de Dº
privado (relaciones entre particulares), el incumplimiento solo será imputable al
Eº si éste no adopta las medidas apropiadas y exigibles que permitan evitar
su repetición.
Pero si el incumplimiento es imputable a los poderes públicos, resulta
irrelevante cuál sea el origen orgánico, funcional o territorial de la
infracción en el ámbito interno. Así, pueden ser responsables del
incumplimiento el poder legislativo (p. ej., cuando transpone incorrectamente u
omite la transposición de directivas europeas) , el poder ejecutivo (cuando la Admón.
nacional no aplica un reglamento europeo) o, teóricamente incluso, el PJ (cuando los
órganos jurisdiccionales nacionales incumplen la obligación de plantear la cuestión
prejudicial).
Tampoco importa que la infracción la haya cometido un ente público
(territorial o institucional) al que el OJ interno reconozca un estatuto de
independencia o de especial autonomía respecto de los órganos grales. o
centrales del Eº. De este modo, en los EEMM de estructura compleja carece
de relevancia el que el incumplimiento del Dº Europeo no sea imputable a los
órganos centrales del Eº, sino a los de uno de los entes territoriales
autónomos de que se compone. También cabe imputar a los EEMM los
incumplimientos de los que sean responsables entres de Dº privado. Así
sucede con los incumplimientos cometidos por las personificaciones
Instituciones de la UE
instrumentales jurídico-privadas de las que sirven las AAPP de los EEMM para
ejercer determinadas funciones públicas en régimen de Dº privado.
1.3.- Responsabilidad objetiva de los EEMM
La responsabilidad de los EEMM por el incumplimiento del Dº Europeo es
objetiva. La Comisión no necesita acreditar que el Eº infractor es
subjetivamente responsable del incumplimiento, por no concurrir causas que
lo eximan del cumplimiento; ni acreditar que el incumplimiento ha producido
un daño jurídicamente relevante al ordenamiento europeo. Basta con que
exista un incumplimiento objetivo del Dº Europeo, no resultan oponibles,
en principio, causas eximentes de ningún género. Así, el TJUE ha
rechazado expresamente que resulten admisibles como causas eximentes el
incumplimiento de otros EE, la inactividad de las propias instituciones
europeas, circunstancias políticas imprevisibles como una crisis de gobierno o
la disolución anticipada del Parlamento nacional, disposiciones del OJ interno
que demoren o aplacen la ejecución y aplicación del Dº Europeo, así como
dificultades de orden económico o social.
2.- La fase administrativa previa del recurso por incumplimiento
El recurso por incumplimiento (lo interponga la Comisión, o un EEM) solo es
admisible si previamente la Comisión ha tramitado el oportuno
procedimiento administrativo previo o precontencioso. La Comisión
no puede ni debe acudir directamente al TJUE cuando estime que un EM
incumple el Dº Europeo. Previamente debe emitir un dictamen motivado que
solo si no es observado por el EM de que se trate deja expedita la vía del
recurso por incumplimiento.
Los EEMM tampoco pueden recurrir al TJUE sin antes «someter el asunto
a la Comisión». Este supuesto presenta la particularidad, sin embargo, de
que una eventual omisión de la Comisión con respecto al requerimiento
previo formulado por el Eº denunciante no le impide a éste, transcurrido un
plazo de 3 meses, recurrir directamente al TJUE.
2.1.- Discrecionalidad de la Comisión
El TFUE no obliga a la ComE a iniciar un procedimiento administrativo
previo o precontencioso contra el EM al que se imputa un incumplimiento del
Dº Europeo. La decisión de hacerlo (o no) es discrecional.
La discrecionalidad de la Comisión no se agota en la decisión de iniciar o
no el procedimiento precontencioso. Se extiende a lo largo de toda su
Juan Bueno 32
tramitación. Una vez concluso el procedimiento precontencioso, la
discrecionalidad de la Comisión se extiende incluso a la decisión de
interponer o no el recurso por incumplimiento, si el Eº al que se imputa la
infracción no se ha atenido al dictamen motivado dentro del plazo que en él
se ha establecido. La discrecionalidad referente a la interposición (o no) del
recurso por incumplimiento (una vez finalizado el plazo señalado en el dictamen
motivado) sólo está limitada en el tiempo, al exigir el TJUE que se
presente dentro de un «plazo razonable». Se entiende que este plazo
no expira en ningún caso en tanto continúe en el tiempo el incumplimiento al
que se refiere el dictamen motivado.
Dada esta amplia discrecionalidad de la que goza la Comisión, resultan
irrecurribles tanto la inactividad de la Comisión (por la vía del recurso por omisión)
como una eventual decisión expresa por su parte de no iniciar el
procedimiento precontencioso o, finalizado éste, de no interponer el recurso
por incumplimiento (por la vía del recurso de anulación). Iniciado el
procedimiento, se excluye asimismo la recurribilidad de cualquier medida que
la Comisión adopte o deje de adoptar en el mismo. No se causa de este
modo indefensión alguna, ni a los EE ni a los particulares que pudieran
promover el procedimiento. Los EEMM pueden recurrir directamente al TJUE
una vez transcurrido un plazo de 3 meses, y los particulares pueden recabar
siempre la tutela del juez nacional.
2.2.- Iniciación y desarrollo del procedimiento administrativo previo
Antes de iniciar formalmente un procedimiento precontencioso, los
servicios técnicos de la Comisión deben examinar si existen o no indicios
suficientes de que en un EM se está incumpliendo el Dº Europeo. Para poder
llevar a cabo esta investigación preliminar se requiere información que sólo el
propio EM puede proporcionar. Si el Eº requerido no la facilitase añadiría al
incumplimiento inicialmente investigado un incumplimiento más. De forma
que se puede llegar a eximir a la Comisión de la carga de probar el
incumplimiento inicialmente investigado.
Si a resultas de su investigación preliminar la Comisión aprecia indicios
suficientes de que en el Eº investigado se está incumpliendo el Dº europeo,
le corresponde adoptar una decisión sobre la iniciación o no de un
procedimiento precontencioso. Si decide iniciarlo, lo hará remitiendo al Eº al
que imputa la infracción una carta de emplazamiento (o de requerimiento) o,
en casos de urgencia, formulando al Eº una consulta oral de la que quede
constancia.
Instituciones de la UE
El Eº que promueve el procedimiento y el Eº al que se le imputa la
infracción deben tener «la posibilidad de formular sus observaciones por
escrito y oralmente en procedimiento contradictorio» antes de que la
Comisión emita, en su caso, el dictamen motivado. A este fin responde la
carta de emplazamiento, forma esencial de la regularidad del procedimiento
y garantía esencial del dº de defensa del Eº imputado.
No se agota aquí la relevancia jurídica de la carta de emplazamiento, ya
que esta tiene otro efecto: condiciona y limita el objeto posible, no solo del
procedimiento precontencioso, sino también el del ulterior recurso por
incumplimiento, si se interpone. Dicha carta debe asimismo señalar un plazo
adecuado, fijado por la Comisión, dentro del cual el Eº al que se imputa la
infracción pueda formular sus observaciones. Si no la Comisión podrá
adoptar un dictamen motivado, en el que habrá de indicar las medidas que
debe adoptar el Eº para restablecer la plena vigencia o dar cumplimiento a la
legalidad europea. Estas medidas deberán adoptarse dentro de un plazo
razonable que fija la Comisión. Esta no podrá interponer el recurso por
incumplimiento antes de que dicho plazo haya expirado.
Si el Eº imputado adopta las medidas requeridas por la Comisión fuera de
plazo y una vez interpuesto el recurso por incumplimiento, éste no decae
necesariamente por falta de objeto.
3.- Efectos de las sentencias
Las sentencias que estiman un recurso por incumplimiento son
declarativas. Esto significa que el TJUE no puede anular por sí mismo los
actos o normas de los EEMM declarados contrarios al Dº Europeo y tampoco
puede condenar a un EEMM a una actuación u omisión determinadas.
La declaración judicial del incumplimiento lleva aparejada la obligación del
Eº demandado de «adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la
sentencia del Tribunal». Esta obligación incumbe a todos los órganos del Eº
cuyo incumplimiento haya declarado la Sentencia, e incluye la obligación de
eliminar las consecuencias pasadas y futuras de incumplimiento y la
reparación de los daños causados.
Si el Eº no adopta las medidas necesarias el Tratado de Maastricht
introdujo un apartado por el que se permite reaccionar frente al
incumplimiento de las sentencias dictadas a través del siguiente
procedimiento:
Juan Bueno 33
 1. La Comisión dará al Eº la posibilidad de presentar sus observaciones,
sin que sea ya necesario nuevo dictamen motivado.
2. Si el Estado no adopta las medidas necesarias para su ejecución en el
plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al TJUE.
3. Si el TJUE comparte el punto de vista de la Comisión, declarará que el
Eº ha incumplido su sentencia, pudiendo imponerle el pago de sanción
pecuniaria o de multa coercitiva.
IV.- LA CUESTIÓN PREJUDICIAL (13F1, 13 SR, 14 F2, 15 F2, 16 F2, 17 F2)
Todo OJ se sustenta sobre la idea de su unidad, pues es ésta la garantía
de uno de sus valores superiores: la igualdad en (la ley) y en la aplicación de
la ley. La unidad del OJ, sin embargo, no presupone sólo la vigencia de unas
mismas normas, sino también su interpretación uniforme por todos los
operadores jurídicos y su aplicación a todos los sujetos vinculados por aquél
en el conjunto de su ámbito territorial de validez. En los EE la función de
garantizar la unidad en la aplicación e interpretación del OJ suele
corresponder a uno o varios tribunales de casación, situados en la cúspide de
la organización judicial (el TS, en España).
También el OJ europeo (OJE) requiere ser aplicado e interpretado de
manera uniforme para ser el mismo y uno solo en todos los EEMM. El
sistema jurisdiccional de la UE no se asiente sobre una organización judicial
única o común, ello no significa que no exista una institución u órgano
jurisdiccional supranacional que, configurado como intérprete último y
supremo (aunque no único) del OJE, garantice la uniformidad de su aplicación e
interpretación por los operadores jurídicos de los EEMM. Tal institución u
órgano jurisdiccional supranacional es el TJUE, a quien corresponde
garantizar la unidad del OJE no a través de la figura del recurso de
casación (salvo el que cabe interponer ante el TJUE contra las resoluciones del TGral.) ,
sino de un específico mecanismo procesal de cooperación judicial con los
órganos jurisdiccionales nacionales: la cuestión prejudicial, que éstos
pueden (y, en determinados supuestos, deben) plantear ante el TJUE, mecanismo
que le permite incidir con un efecto uniformador sobre la aplicación e
interpretación del OJE en los EEMM.
Hay 2 modalidades de cuestión prejudicial:
‒ la cuestión prejudicial de interpretación, cuyo objeto es la
interpretación del Dº Europeo originario o derivado; y
Instituciones de la UE
‒ la cuestión prejudicial de validez, cuyo objeto es el enjuiciamiento de
la validez de un acto de Dº derivado.
Se hallan facultados para plantear la cuestión prejudicial los órganos
jurisdiccionales de uno de los EEMM. Ahora bien, si sus decisiones no son
susceptibles de ulterior recurso judicial de Dº interno, la facultad de
plantearla se convierte en obligación.
1.- La noción de «órgano jurisdiccional de un EM»
Se hallan facultados para plantear la cuestión prejudicial los órganos
jurisdiccionales de uno de los EEMM; si sus decisiones no son susceptibles de
ulterior recurso judicial de Dº interno, la facultad de plantearla se convierte
en obligación.
La noción de «órgano jurisdiccional de un EM» no se puede dotar de
contenido conforme al Dº interno de cada EM, pues ello conduciría a que el
círculo de órganos legitimados para dirigirse al TJUE en vía prejudicial no
fuera el mismo en todos los EEMM. Sin embargo, resultería claramente
disfuncional que el mecanismo procesal mediante el que se pretende
garantizar la uniformidad de la aplicación e interpretación del Dº europeo en
los EEMM no fuera uniforme. Por ello, la doctrina y la jurisprudencia han
subrayado siempre que la noción de «órgano jurisdiccional de un EM»,
recogida en el art. 267 TFUE, es una noción de Dº Europeo y no de
Dº interno.
Cuestión distinta es que deban tomarse en consideración las normas
internas reguladoras de la compensación, el status y las funciones del órgano
a la hora de enjuiciar si éste reúne o no los requisitos o condiciones que
permitan considerarlo un «órgano jurisdiccional». Tales requisitos serían;
‒ se debe tratar de órganos creados por la ley;
‒ que tenga carácter permanente;
‒ ostente una competencia obligatoria;
‒ actúen con sujeción a un procedimiento contradictorio; y
‒ cuya función consista en la aplicación de NNJJ.
No es claro si deben concurrir todos esos requisitos y si tiene relevancia
que el órgano de que se trate sea independiente, así como el que su titular
sean o no inamovibles. En el caso de España, el criterio jurisprudencial que
parece haber prevalecido es el más amplio o generoso, pues el TJUE ha
admitido sin discusión cuestiones prejudiciales planteadas por órganos de
Juan Bueno 34
indudable naturaleza admin. tales como el Tribunal de Defensa de la
Competencia o el Tribunal Económico-Admin. Central.
Por otra parte, la noción de «órgano jurisdiccional cuyas decisiones no
sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Dº interno» plantea una
problemática diferente según se trate de una cuestión prejudicial de
interpretación o de validez:
‒ En el caso de la cuestión prejudicial de interpretación, la obligatoriedad
de su planteamiento se debe extender a todos los órganos
jurisdiccionales que estén llamados a decidir en último grado sobre una
cuestión de Dº Europeo.
Al respecto se ha formulado jurisprudencialmente la doctrina del «acto
claro», según lal cual no existiría obligatoriedad de remisión prejudicial
cuando la cuestión planteada en el proceso interno resulta irrelevante.
‒ En el caso de la cuestión prejudicial de validez, el carácter obligatorio de
su planteamiento no depende tanto de si las decisiones del órgano que
la formula son o no recurribles cuanto de si éste pretende fundar su
decisi´pn en un juicio positivo o negativo sobre la validez del acto
europeo aplicable al litigio. El juicio positivo lo puede llevar a cabo
cualquier órgano jurisdiccional nacional, sin necesidad de una remisión
prejudicial al TJUE. El negativo de validez está reservado siempre al
TJUE.
2.- Requisitos de la remisión de la cuestión prejudicial de
interpretación
Corresponde al órgano que plantea la cuestión prejudicial apreciar la
necesidad de su remisión. Se trata de una potestad de órgano jurisdiccional y
no de un dº de las partes del proceso, independientemente de que éstas
puedan instar su planteamiento o hayan esgrimido en apoyo de sus
pretensiones argumentos fundados en el Dº Europeo.
En lo que respecta a los requisitos establecidos por el art. 267 TFUE para
el planteamiento de la cuestión prejudicial de interpretación y que serán
examinados a efectos de admisibilidad por el TJUE, podemos distinguir
requisitos formales y requisitos materiales:
a) Apenas se establecen requisitos formales.
b) Los requisitos de orden material son 2:
Instituciones de la UE Juan Bueno
1. El órgano jurisdiccional nacional debe albergar una duda razonable
sobre la interpretación del Dº Europeo (originario o derivado) aplicable
al litigio principal.
2. La aclaración por el TJUE de la duda interpretativa que alberga el
órgano remitente debe ser necesaria para que éste pueda resolver
la controversia de que está conociendo.
3.- Los efectos de la interpretación del Dº Europeo por el TJ
La interpretación del Dº Europeo por el TJ en el marco de un
procedimiento prejudicial vincula al órgano jurisdiccional nacional que
planteó la cuestión; éste debe fundar su propia decisión en la interpretación
del Dº Europeo aplicable al litigio principal que el TJ ha realizado al
responderla.
El TJ parte de la base de que sus pronunciamientos interpretativos
vinculan con carácter general a la totalidad de los órganos
jurisdiccionales de los EEMM, incluidos los que no plantearon la cuestión
prejudicial. Por consiguiente, ningún órgano jurisdiccional nacional puede,
realizar una interpretación del Dº Europeo contraria o distinta de la
previamente efectuada por el TJ, intérprete supremo del OJE.
Los órganos jurisdiccionales nacionales llamados a aplicar una norma
europea ya interpretada por el TJUE sólo pueden actuar de 2 maneras: a) o
se limitan a acatar el pronunciamiento interpretativo del TJ (interpretando la
norma tal y como lo hizo el TJ) ; b) o, si la interpretación realizada por éste les
suscita dudas o no la comparten, pueden (y deben) plantear la cuestión
prejudicial con el objeto de que el TJ aclare o precise su interpretación. Los
órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones sean susceptibles de
ulterior recurso judicial de Dº interno sólo ostentan la facultad de interpretar
por sí mismos el Dº Europeo mientras éste no haya sido aún interpretado por
el TJ.
Los órganos jurisdiccionales nacionales no están obligados a plantear
la cuestión prejudicial si ésta tuviera por objeto una duda
interpretativa ya aclarada en el pasado por el TJ. Es la llamada
doctrina del «acto aclarado», que se viene a sumar a la ya mencionada
doctrina del acto claro. La doctrina del acto aclarado no afecta al
sometimiento pleno de dichos órganos a la doctrina interpretativa del TJ, ni a
la posibilidad de volver a plantear la cuestión prejudicial cuando pretendan
que el TJ aclare o precise su interpretación o incluso la reconsidere.
35
 4.- Efectos de las sentencias resolutorias de cuestiones
prejudiciales de validez
Las sentencias prejudiciales de validez gozan de eficacia vinculante de
carácter gral., esto es, no obligan únicamente al órgano que planteó la
cuestión.
Si el TJUE desestima la cuestión de validez planteada, se refuerza con la
eficacia vinculante gral. de este pronunciamiento la prohibición de que los
órganos jurisdiccionales nacionales inapliquen por su propia autoridad el acto
europeo objeto de la cuestión desestimada. Se pueden plantear nuevas
cuestiones sobre la validez de un acto europeo que ya fue objeto de una
cuestión de validez desestimada cuando los órganos jurisdiccionales
nacionales pretendan que el TJUE vuelva a pronunciarse sobre aquélla.
Por el contrario, las sentencias que estiman una cuestión prejudicial de
validez no anulan el acto objeto de la misma con eficacia erga omnes, sino
que se limitan a declararlo inválido. Ahora bien, los efectos anulatorios o
invalidatorios son muy parecidos: 1º. porque todas las jurisdicciones
nacionales quedan obligadas a inaplicar el acto europeo declarado inválido; y
2º. porque el TJUE otorga eficacia retroactiva a sus declaraciones
invalidatorias (como si fuera una anulación). No obstante, el TJUE, admite la
posibilidad de que se otorgue a las sentencias prejudiciales que declaran la
invalidez de un acto europeo una eficacia meramente prospectiva (lo que
supone conservar los efectos generados por éste hasta el momento en que el TJUE
declaró su invalidez) .

Gracias a todos aquellos que me han ayudado a sacar esto adelante

Instituciones de la UE Juan Bueno 36