REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SIMON RODRIGUEZ

UNESR
FIEC-SAN CRISTOBAL
OFERTA PROPIA

LA ADMINISTRACION PÚBLICA
 San Cristóbal, Mayo de 2010
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SIMON RODRIGUEZ
UNESR
FIEC-SAN CRISTOBAL
OFERTA PROPIA

LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Integrantes:
Chacón Diana C.I. 17.369.436
Mejías Isbel C.I. 17.208.070
Pérez Lisbey C.I. 11.502.159
Ramírez Grey C.I. 12.231.021
Useche Yaneth C.I. 17.501.013
Villamizar Neisa C.I. 8.103.740

Administración Pública Sección:

Facilitador: Abg. Jeam Carlos Castillo Girón

2
 San Cristóbal, Mayo de 2010
INDICE

Introducción.............................................................................................4
Administración Pública...............................................................................6
Desarrollo Histórico de la Administración Pública.........................................7
Personajes de la Administración Pública....................................................13
Enfoques en el Análisis sobre la Administración Pública..............................17
Estructura de la Administración Pública en Venezuela................................21
Normativa Jurídica que rige la Administración Pública................................26
Los principios de la Actividad de la Administración Pública..........................27
La Actividad Administrativa como Objeto Material del Conocimiento
Científico.................................................................................................31
Función de la Teoría de Organización Administrativa y del Derecho
Administrativo en el Estudio de la Administración Pública...........................33
Teoría de la Organización Administrativa ..................................................34
Derecho Administrativo............................................................................35
Modelos de Administración Pública en Venezuela.......................................37
El Papel de la Administración Pública .....................................................48
Cambios y Transformaciones de la Administración Pública Venezolana........52
Conclusión..............................................................................................62
Bibliografía..............................................................................................63

3
 INTRODUCCIÓN

Administración pública es un término de límites imprecisos que define

al conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa
del Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo
a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de
forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo
hacen de forma mediata. Se encuentra integrada principalmente por el poder
ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el Estado.
El contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, se
refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña
sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el
bien general.
La Administración Pública destaca principalmente todo lo relacionado
con lo Jurídico Político y técnico, representados por la administración Público
y la Teoría de la Organización Administrativa (TOA).
El gobierno se entendió, a partir de las ideas de los filósofos políticos
de la época, sólo como uno de los elementos del fenómeno estatal, al cual, la
población que es la esencia de la existencia del Estado, le puede organizar,
estructurar y modificar para lograr el beneficio de la sociedad, hoy la mayor
parte de los Estados han conformado su estructura gubernamental según las
pautas de la división de poderes.

4
 La administración aparece desde que el hombre comienza a trabajar
en sociedad. El surgimiento de la administración es un acontecimiento de
primera importancia en la historia social en pocos casos, si los hay, una
institución básicamente nueva, o algún nuevo grupo dirigente, han surgido
tan rápido como la administración desde un principios del siglo. Pocas veces
en la historia de la humanidad una institución se ha manifestado
indispensable con tanta rapidez. La administración que es el órgano
específico encargado de hacer que los recursos sean productivos esto es,
con la responsabilidad de organizar el desarrollo económico, refleja el
espíritu esencial de la era moderna. Es en realidad indispensable y esto
explica por qué una vez creada, creció con tanta rapidez.

A pesar de que en la historia de la humanidad siempre existió el

trabajo, la historia de las organizaciones y de su administración es un
capítulo que comenzó en época reciente, se puede afirmar que la
administración es tan antigua como el hombre.

Las personas llevan muchos siglos formando y reformando

organizaciones. Al repasar la historia de la humanidad, aparece la huella de
pueblos que trabajaron unidos en organizaciones formales, por ejemplo los
ejércitos griegos y romanos, la Iglesia Católica Romana, la Compañía de las
Indias Orientales. Las personas también han escrito sobre cómo lograr que
las organizaciones sean eficientes y eficaces, desde mucho antes de que
términos como "administración" fueran de uso común.

En toda su larga historia la administración se desarrolló con una

lentitud impresionante. Sólo a partir del siglo XX cuando las personas le
dieron la mayor importancia a la administración, este siglo atravesó etapas
de desarrollo de notable innovación.

5
 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Se puede definir la Administración Pública como el contenido esencial

de la actividad de correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las
actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes
del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general.
La Administración Pública garantiza el correcto funcionamiento de la
sociedad y de la economía en su conjunto, así como de proporcionar
bienestar en todas sus facetas y a todos los ciudadanos; es sin duda la mayor
y más compleja organización que existe en las sociedades contemporáneas,
la que emplea mayor cantidad de personas, la que maneja grandes suma de
dinero. En la Administración Pública podemos observar la actividad
administrativa de los órganos del estado en todas sus escalas o jerarquías.
La entidad que administra constituye función típica del poder ejecutivo
nacional, departamental y de los municipios. Sus actividades son las que
regulan el derecho administrativo para la sociedad; no obstante, el concepto
de administración pública puede ser entendido desde dos puntos de vista.
Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, o
sea, al organismo público que ha recibido del poder político la competencia y
los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde
un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa,
o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de
gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su
misión.

6
 También se puede entender como la disciplina encargada del manejo
científico de los recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la
satisfacción del interés público, entendiendo este último como las
expectativas de la colectividad.

En el Artículo 141 de CRBV preceptúa:

"La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y

ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho"

DESARROLLO HISTORICO DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA

Tal como es observable, la voz ADMINISTRACIÓN PÚBLICA esta

integrada por dos palabras: Administración y publica. Comencemos con la
primera.
La palabra "administrar" proviene del latín "ad-ministrare","ad" (ir,
hacia) y "ministrare" (Servir, cuidar)y tiene relación con la actividad de los
ministros romanos en la antigüedad.

El termino administración se usa corrientemente dentro de los asuntos

de gobierno en roma, mucho antes de que BONNIN definiera la voz. La
evidencia mas nítida que se conoce se debe a Sexto Julio Frontino, un

7
funcionario romano que estuvo a cargo de la gestión del agua potable de la
ciudad, en un documento donde describió sus labores, que se remontaban al
año 70d.c., Frontino explico que estaba desempeñando una función delegada
por el Emperador, cuyo objetivo era la administración (administra Tum) de
los acueductos de Roma. Desde su origen hasta el siglo XVII, lo
administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la
Justicia, la Economía y las finanzas, por este motivo, cada organización de
gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo
actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII,
un movimiento administrativo conocido como comercialismo, inundó a Europa
e incitó una formidable fuerza intelectual definición de lo propiamente
administrativo a través de la policía, después llamada ADMINISTRACION
PUBLICA.

BONNIN, Explicaba que: la administración es una consecuencia

natural del estado social como este lo es de la sociabilidad natural del
hombre. Su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el
momento que existe el pacto social hay administración, así es que siempre
encontramos la naturaleza hasta en el despotismo. Es, púes, evidente que la
administración no toma su principio en convenios humanos, sino que es un
fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los
convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir para determinar
su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que
la sociedad. (Bonnin 1834-14-37).

La palabra pública la que define el campo de problemas y

responsabilidades de la ADMINISTRACION PÚBLICA, que es más que una

8
técnica y dirección eficiente, pues se interesa primordialmente por los
problemas de la sociedad.

Es un termino de limites imprecisos que define el conjunto de

organizaciones estadales que realizan la función administraba del Estado por
función, la administración publica pone en contacto directo a la ciudadanía
con el poder político, satisfaciendo los interés públicos de forma inmediata,
por contraste con los poderes legislativo y judicial, que los hacen de forma
mediana.

Está integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos

que dependen de este, por excepción alguna dependencias del poder
ejecutivo no integran la noción “administración publica (como las empresas
estatales), a la vez que pueden existir áreas de “administración pública” en
los otros dos poderes o en organismos estatales que no dependan de
ninguno.

Para finalizar dicho concepto, la actividad de los órganos del Estado en

todas sus escalas jerárquicas, la entidad que administra, constituye una
función típica del poder Ejecutivo Nacional departamental y de los Municipios,
sus actividades son las que regulan el derecho Administrativo para el
beneficio de la Sociedad.

De todo lo anterior, los eventos y personajes que marcaron su huella

en la historia de la administración los mencionamos a continuación:

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IMPERIOS

SUMERIA (5000 a. C.):

Fueron los primeros en tener escritura, los sacerdotes llevaban en
forma arcaica, el control administrativo del cobro de los impuestos.
EGIPTO (4000-2000 a. C.):
Los egipcios contaban con dirigentes capaces de planear, organizar y
controlar a miles de trabajadores en la ejecución de sus monumentos. Las
pirámides de Egipto son evidencia actual de que se intentaron proyectos de
enorme alcance, que emplearon decenas de miles de personas, con bastante
anticipación a los tiempos modernos. Las pirámides son un ejemplo en
especial interesante. En la construcción de una sola pirámide se utilizaron los
servicios de más de 100 mil personas durante veinte años.

En Egipto el tipo de administración se refleja una coordinación con un

objetivo previamente fijado, su sistema el factor humano ya tenía cargos
especiales es decir contaba con arquero, colectores de miel, marineros; algo
importante de esta organización es que ya se contaba con un fondo de
valores para los egipcios que se obtenía de los impuestos que el gobierno
cobraba a sus habitantes, con el fin de después duplicarlo al comercializarlo
por otros objetos. 

Egipto tenía una economía planeada y, un sistema administrativo

bastante amplio, que ha sido clasificado por Weber como "burocrático".
Debido a los medios de comunicación marítima fluvial, así como el uso
comunal de la tierra, fue necesario que tales servicios y bienes fueran

10
administrados de manera pública y colectiva, a través del gran poder del
gobierno central.

BABILONIA (2000-1700 a. C.):

La civilización babilónica, que duró desde el siglo XVIII hasta el VI

a.C., era, como la sumeria que la precedió, de carácter urbano, aunque se
basaba en la agricultura más que en la industria. El país estaba compuesto
por unas doce ciudades, rodeadas de pueblos y aldeas.

A la cabeza de la estructura política estaba el rey, monarca absoluto

que ejercía el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por debajo de él había un
grupo de gobernadores y administradores selectos. Los alcaldes y los
consejos de ancianos de la ciudad se ocupaban de la administración local

CHINA (500 a. C.)

El gran filósofo Confucio sentó las primeras bases de un buen gobierno

en China, a pesar de que nunca estuvo satisfecho de los que había aportado
con tal fin en los diferentes cargos que desempeñó, desde magistrado local
hasta primer ministro. Al retirarse de la vida pública escribió sobre aspectos
políticos y gobierno, incluyendo su criterio sobre varias cosas.

Otros contemporáneos de Confucio se interesaron también en los

asuntos administrativos y de ellos Micius o Mo-ti fundó, 500 años antes de
Jesucristo, una rama de la misma escuela, que difería fundamentalmente en
aspectos filosóficos más que en principios. 

11
 A través de varios siglos, los chinos tuvieron un sistema administrativo
de orden, con un servicio civil bien desarrollado y una apreciación bastante
satisfactoria sobre muchos de los problemas modernos de administración
pública.

GRECIA (500-200 a. C.)

Desarrollaron la ética del trabajo; la universalidad de la administración

(Sócrates); iniciaron el método científico para la solución de los problemas.
La aportación que dio Grecia a la administración es grande y fue gracias a sus
filósofos, algunos conceptos prevalecen aún.

ROMA (200 a. C. - 400 d. C.)

Una de las civilizaciones que más influyó en el pensamiento

administrativo fue el pueblo romano, quien marcó las bases más importantes
de la sociedad moderna.

El pueblo romano influyó en la sociedad actual haciendo uso de la

administración que incluso teniendo administradores que se hacían cargo de
ella, que recibían el nombre de gestores o mandatarios.

La organización de Roma repercutió dignificablemente en el éxito del

imperio romano y aunque no quedan muchos documentos de su
administración se sabe que se manejaban por magisterios plenamente
identificados en un orden jerárquico de importancia para el estado.

12
 PERSONAJES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Adam Smith (1780)

En 1776 Adam Smith, considerado como el padre de la Economía

clásica publica su obra La riquezas de las naciones, en donde aparece la
doctrina del Laissez-Faire (dejar hacer, dejar pasar), que sirvió de base
filosófica a la revolución industrial y que ha tenido su aplicación en la
administración y en la economía; él anunció el principio de la división del
trabajo, considerándolo necesario para especialización y para el aumento de
la producción.

Frederick Winslow Taylor (1856 – 1915)

Frederick Winslow Taylor renunció a la universidad y comenzó a

trabajar como aprendiz de modelador y maquinista en 1875. Con esta última
categoría ingresó, en 1878, a la Midvale Steel Company, de Filadelfia, y
ascendió hasta el puesto de ingeniero en jefe después de obtener un grado
de ingeniería asistiendo a clases nocturnas. Inventó herramientas de lata
velocidad para cortar acero y la mayor parte de su vida se desempeño como
ingeniero consultor. Por lo general se reconoce a Taylor como “el padre de la
administración científica”. Probablemente ninguna otra persona ha tenido una
repercusión mayor sobre el desarrollo inicial de la administración. Sus
experiencias como aprendiz, como obrero común, capataz, maestro mecánico
y luego ingeniero en jefe de una compañía aserrera,  le dieron una amplia
oportunidad para conocer de primera mano los problemas y las actitudes de

13
los trabajadores y observar las grandes posibilidades para mejorar la calidad
de la administración.

La famosa obra de Taylor titulada Principles of Scientific Management

se publicó en 1911, sin embargo, una de las mejores exposiciones de su
filosofía de la administración se encuentra en su testimonio ante un comité
de la Cámara de Representantes de los estados Unidos; se le obligo a
defender sus ideas ante un grupo de congresistas, la mayoría de ellos
hostiles debido a que creían, junto con los líderes de los trabajadores, que las
ideas de Taylor conducirían a un exceso de trabajo y al despido de
trabajadores.

Taylor  fundamento su filosofía en cuatro principios básicos. Se

observará que estos preceptos no se encuentran muy alejados de las
creencias fundamentales del moderno administrador. Es cierto que algunas
de las técnicas de Taylor y sus colegas y seguidores se desarrollaron con el
fin de poner en práctica su filosofía y principios que tienen ciertos aspectos
mecanicistas:

1. Principio de planeación: sustituir el criterio individual de obrero, la

improvisación y la actuación empírica en el trabajo por métodos basados en
procedimientos científicos.

Cambiar la improvisación por la ciencia mediante la planeación del método.

2. Principio de preparación: seleccionar científicamente los trabajadores

de acuerdo con sus aptitudes; prepararlos y entrenarlos para que produzcan

14
más y mejor, de acuerdo con el método planeado. Además de la preparación
de la fuerza laboral. Se debe preparar también las máquinas y los equipos de
producción, así como la distribución física y la disposición racional de las
herramientas y los materiales.

3. Principio de control: controlar el trabajo para certificar que se ejecute

de acuerdo con las normas establecidas y según el plan previsto. La gerencia
tiene que cooperar con los trabajadores para que la ejecución sea la mejor
posible.
4. Principio de ejecución: distribuir de manera distinta las funciones y las
responsabilidades para que la ejecución del trabajo sea más disciplinada

Frank  y William Gilbreth (1868)

El famoso equipo de los esposos Frank y William Gilbreth también

respaldó y ayudó vigorosamente al desarrollo de las ideas de Taylor. Frank
Gilbreth renunció a la universidad para convertirse en un albañil a la edad de
17 años en 1885; diez años después ascendió al puesto de superintendente
jefe de una empresa constructora y poco después se convirtió en contratista
independiente. Durante este período y bastante independientemente del
trabajo de Taylor, se interesó en los movimientos  desperdiciados en el
trabajo; al reducir de 18 a 5 número de los movimientos necesarios para
colocar ladrillos, hizo posible duplicar la productividad de un albañil sin
necesidad de un esfuerzo mayor. Pronto su empresa constructora se dedicó
principalmente a la consultoría sobre el mejoramiento de la productividad
humana.  Después de conocer a Taylor en 1907, combinó sus ideas con las
de éste para poner en práctica la administración científica

15
Henry Fayol (1841 – 1925)

Henry Fayol suele ser recordado como el fundador de la escuela clásica

de la administración, no porque fuera el primero en estudiar el
comportamiento gerencial, sino porque fue el primero en sistematizarlo. Farol
pensaba que las prácticas administrativas aceptadas siguen ciertos patrones,
los cueles se pueden identificar y analizar. A partir de esta premisa básica,
trazó el proyecto de una doctrina congruente de la administración, la cual
sigue conservando mucha fuerza hasta la fecha.

Fayol se parece mucho a Taylor, su contemporáneo, por su fe en los

métodos científicos. Sin embargo, Taylor se interesaba primordialmente por
las funciones de la organización, mientras que Fayol se interesaba por la
organización total y se enfocaba hacia la administración, que, en su opinión,
era la operación empresarial más descuidada. Antes de Fayol, en general, se
pensaba que los “gerentes nacen, pero no se hacen”. No obstante, Fayol
insistía en que la administración era como cualquier otra habilidad, que se
podría enseñar una vez se entendieran sus principios fundamentales. 

Max Weber (1864 – 1920):

El sociólogo alemán Max Weber, pensando que toda organización

dirigida a alcanzar metas, y compuesta por miles de individuos, requería un
estrecho control de sus actividades, desarrolló una teoría de la administración
de burocracias que subrayaba la necesidad de una jerarquía definida en
términos muy estrictos y regida por reglamentos y líneas de autoridad
definidos con toda claridad. Consideraba que la organización ideal era una

16
burocracia con actividades y objetivos establecidos mediante un
razonamiento profundo y con una división del trabajo detallada
explícitamente. Weber también pensaba que la competencia técnica tenía
gran importancia y que la evaluación de los resultados debería estar
totalmente fundamentada en los méritos.

ENFOQUES EN EL ANÁLISIS SOBRE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Otro aspecto en torno al desarrollo de la administración pública es la

planificación estratégica. La planificación estratégica descansa en un sistema
de investigación científica, que sirva de guía a los gerentes públicos en su
toma de decisiones. Es imposible visualizar a los gerentes tomando decisiones
sin investigaciones científicas que las apoyen (Bryson 2004). Una planificación
estratégica de calidad contemplará el uso y aplicación de investigaciones
cualitativas, cuantitativas o mixtas. Es una especie de brújula en la que no se
produce automáticamente el saber, pero que evita perdernos en el caos
aparente de los fenómenos, aunque solo sea porque nos indica como no
plantear los problemas y como no sucumbir en el embrujo de nuestros
prejuicios predilectos. El ciudadano/cliente del siglo 21 es mucho más
exigente que su homólogo del siglo 20. Los gobiernos electos tendrán que
mejorar sus servicios, especialmente en un sistema político
democrático/participativo, o de lo contrario serán sustituidos.

Enfoque Metodológico

Es difícil escoger un enfoque metodológico como el ideal y el mejor

camino para realizar una investigación en la disciplina de la administración

17
pública, pues se complementan y relacionan entre si. A mi consideración el
enfoque más completo es el mixto o integrado. Este último considera el uso
de técnicas de investigación cualitativa y cuantitativa en la investigación de
problemas socio-económicos, asuntos públicos, evaluación de  programas y
análisis de políticas públicas. La integración de técnicas de ambos enfoques
requiere de mayores recursos, sin embargo, el producto final es más
abarcador y completo.

La necesidad de la investigación científica en la disciplina de la

administración pública está presente y palpable. Lo importante es
desarrollarla ante los nuevos retos a los que nos enfrentamos. En la misión y
propósitos de la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas
Públicas del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(C.L.A.D.), su justificación dice lo siguiente: “La administración pública se
enfrenta a una realidad muy compleja, cambiante y competitiva a la que han
de responder con gran celeridad y flexibilidad. La globalización, la revolución
tecnológica, el fenómeno de aceleración de la historia y las interdependencias
entre los distintos actores políticos, sociales y económicos presentan nuevos
desafíos y oportunidades que demandan acciones innovadoras. El estado
actual ha de ser capaz de suministrar unos servicios públicos de calidad,
universales y que den respuestas concretas a diversas necesidades y
aspiraciones de una ciudadanía cada vez más diversa, plural y exigente,
garantizando la equidad y compitiendo con el sector privado en la calidad de
sus prestaciones. Este nuevo contexto obliga a replantearse continuamente la
naturaleza y los objetivos de los procesos administrativos clásicos para poder
satisfacer en todo momento las demandas de los ciudadanos de un modo
adecuado a sus expectativas. Esta transformación exige la introducción de

18
una nueva cultura administrativa sustentada en la participación democrática,
la consecución de resultados y una función pública dinámica, flexible e
innovadora, capaz de crear valor añadido, de suministrar servicios
eficientemente y de adaptarse continuamente al cambio” (C.L.A.D. 2006).

El uso de las investigaciones científicas por los gerentes públicos

contribuirá grandemente a cumplir con esos retos del siglo 21 a los que se
enfrenta la administración pública de los países en desarrollo de
Latinoamérica y el Caribe. En este artículo se profundiza en los enfoques
metodológicos existentes y cuando utilizarlos.

Análisis

La metodología que se debe utilizar tiene que estar relacionada a la

intención del investigador (¿qué queremos investigar?: el tema, asunto o
problema), a los recursos, a la profundidad requerida, y al tipo de
investigación que se desea desarrollar. El enfoque metodológico es por donde
hay que empezar. Existen tres enfoques metodológicos, y estos son: el
cualitativo, el cuantitativo, y el mixto o integral.

El enfoque cualitativo es esencial para el desarrollo de teorías y

para la conceptualización de los fenómenos, asuntos o cosas que se desean
investigar  minuciosamente. Su prioridad es la descripción, análisis y
explicación de lo interesado de forma “holística” y lo más natural posible. La
descripción y explicación debe ser detallada y profunda, por eso es
imperativo el uso de cuestionarios que contengan preguntas “ abiertas”, que
recojan el profundo sentir de los entrevistados. El análisis de los datos
recogidos por la observación o por cuestionarios debe ser uno subjetivo,
donde el investigador usa su preparación y su modo de ver las cosas para

19
analizarlas. Esa subjetividad es necesaria y promulgada por los que aplican el
enfoque cualitativo a sus investigaciones formales.

La investigación cualitativa se ha venido consolidando, en estos

últimos años, como una metodología válida para la construcción de
conocimiento en las ciencias sociales. Dicho enfoque propende por la
subjetividad y más exactamente por la inter subjetividad, los contextos, la
cotidianidad y la dinámica de interacción entre éstos como elementos
constitutivos del quehacer investigativo (McNabb 2002). El análisis de los
procesos históricos, el análisis de documentos, records y archivos, el
análisis de contenido (cartas, informes, discursos, artículos y/o
libros), el estudio de casos, el uso de grupos focales, la observación
participativa, la etnografía, el muestreo no probabilística-
exploratorio y otras tantas técnicas de investigación son usadas
diariamente por investigadores del enfoque cualitativo. La
investigación cualitativa, epistemológicamente se preocupa por la
construcción de conocimiento sobre la realidad social y cultural desde el
punto de vista de quienes la producen y la viven. Metodológicamente tal
postura implica asumir un carácter dialógico en las creencias, las
mentalidades, los mitos, los prejuicios y los sentimientos, los cuales son
aceptados como elementos de análisis para producir conocimiento sobre la
realidad humana. En efecto, problemas como descubrir el sentido, la lógica y
la dinámica de las acciones humanas concretas, se convierten en una
constante de las diversas perspectivas cualitativas. Asumir una perspectiva de
tipo cualitativo comporta un esfuerzo de comprensión, entendido éste como
la captación a través de la interpretación y el diálogo, del sentido de lo que el

20
otro o los otros quieren decir con sus palabras o sus silencios, con sus
acciones o con sus inmovilidades (Berg 2006).

En consecuencia, no se debe hacer una comprensión exhaustiva de

estas técnicas de investigación, por cuanto sólo interesa tenerlos como
referentes que nos orienten en la tesis que se propone aquí: la necesidad de
integrar los enfoques metodológicos, concretamente, como herramientas y
como ambientes para la investigación en la disciplina de la administración
pública.

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EN VENEZUELA:

Niveles de la Administración Pública:

1. Administración Pública Nacional

Se rige por las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración
Pública, esta Ley creada con la finalidad de ampliar y organizar la
administración del Estado atendiendo a la organización y competencia de los
poderes públicos, establecidos en la Constitución de forma descentralizada,
regulando políticas administrativas y estableciendo normas básicas sobre los
archivos y registros públicos.

La Administración Pública, es una organización que está conformada

por las personas jurídicas estatales (entes) y por sus órganos, como lo
precisa la Ley Orgánica de la Administración Pública Art 15.

2 .Administración Pública Central

21
 Según el Artículo 45.de La Ley Orgánica de la Administración Pública
Son órganos superiores de dirección de la administración pública Central, El
Presidente o Presidenta de la Republica, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vice
Presidenta Ejecutiva, El Consejo de Ministros, los ministros o ministras y los
viceministros o viceministros.
Son órganos superiores de consulta de la Administración Pública
Central, La Procuraduría General de la Republica, El Consejo de Estado,
Consejo de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes
ministeriales.

2.1 El Presidente de la República.

El poder ejecutivo reside en el presidente el cual tiene entre sus
funciones administrativas, el manejo de la Hacienda Publica Nacional:
Decretar créditos adicionales, precia autorización de la asamblea
nacional, negociar emprésteritos nacionales, celebrar contratos de
interés nacional, designar el procurador, fijar el numero de ministros
entre otros.
2.2 El Vicepresidente ejecutivo: (Atribuciones Administrativas)
Dentro de sus funciones administrativas, tiene la coordinación de la
administración pública nacional de conformidad con la instrucciones
del presidente Presidir el Consejo de Ministros previa autorización del
Presidente, coordinar relaciones con la Asamblea Nacional, entre otros.
2.3 Los Ministros y Viceministros
Según el Art. 242 de la CNRBV, los Ministros son órganos directos del
Presidente, reunidos conjuntamente con el Vicepresidente forman el
Consejo de Ministros, son responsables de sus propias resoluciones
solidariamente, es decir que ningún ministro puede escudarse en los

22
 demás, sus actuaciones se rigen por la Ley Orgánica de la
Administración Central.
El manejo de los recursos en los ministerios viene de la cuota
que se le asignan del total del Presupuesto nacional, consta de dos
etapas, la primera de una formulación y la segunda que es la
ejecución. La cual distribuyen a sus dependencias por medio de
Órdenes de Pago, que le son depositadas en una entidad financiera del
Estado.
A partir del año 2006 la formulación y ejecución del presupuesto en los
ministerios se esta realizando por la elaboración de proyectos, solo los
proyectos aprobados son los que recibirán recursos.

3. Administración Descentralizada:

La descentralización de la Administración Pública se desarrolla

atendiendo al principio de simplicidad en los trámites administrativos, para
ello se creó la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos de 1.999, se
destinó específicamente a desarrollar, en detalle el principio de simplificación
con el objeto de racionalizar las tramitaciones que realiza los particulares ante
la Administración Pública, para mejorar su eficiencia, utilidad y celeridad, así
como reducir gastos operativos.

Articulo 30, LOAP "Con el principio de profundizar la democracia y de

incrementar la eficiencia y eficacia de la gestión de la Administración Publica,
se podrán descentralizar competencias y servicios públicos de la República a
los estados y municipios, y de los estados y municipios, de conformidad con
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley.

23
4. Entes de la Descentralización Funcional:
Está clasificada en Institutos autónomos, Empresas del Estado,
Empresas Matrices, Fundaciones del Estado y asociaciones y sociedades
civiles del Estado.

4.1. Institutos autónomos

Son organismos oficiales con personalidad jurídica, financiados por el
Estado, esta figura se crea con la finalidad de que su desempeño sea
más ágil a la hora de brindar soluciones, sin tener que recurrir a un
nivel central.(no dependen de las decisiones de Ministros o Consejo de
Ministros). Por ejemplo el INCE el INVIC, es decir constituyen un
modelo de descentralización administrativa.

4.2 Empresas del Estado

Art. 100 de la LOAP."Son empresas del Estado las sociedades
mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos
metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados
funcionalmente a los que se refieren esta Ley, solos o conjuntamente,
tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital
social.

4.3 Empresas Matrices

Según el Art. 105 de LOAP, se refiere la operación a la vinculación
existente de varias empresas del Estado en mismo sector y estas

24
 pueden ser creadas, por el Presidente, por los Gobernadores y
Alcaldes.

4.4 Fundaciones del Estado

Según el Art. 108 de la LOAP, Son llamadas fundaciones a los
organismos que funcionan con patrimonio del Estado (mayor al 50%) ,
que se les considera de utilidad pública, por su carácter artístico,
científico o literario, por ejemplo el Centro Simón Bolívar.
4.5 Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado
Según la LOAP en este caso la participación del Estado es en carácter
de Socio o miembro con un aporte del cincuenta por ciento o más del
capital, deberán ser autorizadas por el Presidente o Presidenta de la
República, mediante decreto o a través de resolución dictada por
máximo jerarca descentralizado funcionalmente.

5. Administración Pública Estadal.

Los Estados, son entidades autónomas, con personalidad jurídica
plena, obligadas a mantener la independencia, soberanía e integridad
nacional y a cumplir la Constitución de la República, esta autonomía política,
administrativa, jurídica y tributaria, tienen sus límites en la Constitución, en
cuanto al ejercicio de competencias.
De acuerdo al Art. 160 de CNRBV la administración de los Estados
corresponde a los gobernadores, su gestión será vigilada por el Contralor del
Estado, la funciones legislativas estarán a cargo del Consejo Legislativo los
Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas actuaran para
coordinar políticas de descentralización.

25
6. Administración Pública de los Distritos Metropolitanos
Los distritos metropolitanos surgen cuando dos o más municipios
desean unirse ya sea para compartir la misma actividad económica, social o
física, pueden ser de una misma entidad federal o distinta, lo cual será
evaluado por la Asamblea Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de
Caracas (formado por el Estado Miranda y Distrito Capital). La administración
de los Distritos Metropolitanos se realizara atendiendo a las condiciones
poblacionales, desarrollo económico y social, según el Art. 172 CNRBV, las
competencias metropolitanas serán asumidas por los órganos de gobierno del
respectivo distrito metropolitano.

7. Administración Pública de los Municipios:

La administración de los municipio corresponde al Alcalde, el control y
vigilancia de de los ingresos y gastos corresponde al Contralor municipal, los
cuales gozan de autonomía orgánica según la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, el poder legislativo, corresponde al concejo integrado por los
concejales.

NORMATIVA JURÍDICA QUE RIGE

LA ADMINISTRACION PÚBLICA

La constitución de 1999 contiene un extenso título IV relativo al "Poder

Público, cuyas normas se aplican a todos los órganos que ejercen el Poder
Publico tal como lo indica el artículo 136: en su distribución vertical o
territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y en el nivel
Nacional, en su distribución horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
Ciudadano y Electoral).

26
Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración
Pública, se ha dictado la Ley Orgánica de la Administración Pública (en lo
adelante LOAP), la cual, como lo indica su artículo 1°, tiene por objeto
general:
1. Establecer los principios y bases que rigen la organización y el
funcionamiento de la Administración Pública;
2. Establecer los principios y lineamientos de la organización y
funcionamiento de la administración Pública Nacional y de la
administración descentralizada funcionalmente;
3. Regular los compromisos de gestión;
4. Crear mecanismos para promover la participación y el control sobre
las políticas; y
5. Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

LOS PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

De acuerdo con el artículo 141 de la Constitución, la Administración

Pública se fundamenta en "los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno
a la ley y al derecho". Estos mismos principios los repite el artículo 12 de la
LOAP al precisar que la actividad de la Administración Pública se desarrollará
con base a los principios antes mencionados.
1. El principio de la simplicidad
El artículo 12 de la LOAP dispone que la simplificación de los trámites
administrativos será tarea permanente de los óranos y entes de la

27
 Administración Pública, así como la supresión de los que fueren
innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que
establezca la ley correspondiente. Este principio tiene el objeto de
racionalizar los tramites que realizan los particulares ante la
Administración Pública, mejorar la eficiencia, pertinencia y utilidad, a fin
de lograr mayor celeridad y funcionalidad en las mismas; reducir los
gastos operativos; obtener ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias
de carácter fiscal y mejorar las relaciones de la Administración Pública
con los ciudadanos.

2. El principio de información general.

A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en la LOAP, ésta
dispone (art. 12) que los órganos y entes de la administración Pública
deberá utilizar las nuevas tecnologías que desarrolle la ciencia, tales
como los medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para su
organización, funcionamiento y relación con las personas. Para ello cada
órgano y ente de la Administración Pública debe establecer y mantener
una página en la Internet, con toda la información que se considere
relevante (misión, organización, procedimientos, normativa que lo
regula, servicios que presta).

3. El principio de publicidad de los actos generales

Todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de
carácter general dictados por la Administración Pública deberán ser
publicados, sin excepción, en la Gaceta Oficial de la República, según
el caso, en el medio de publicación oficial del Estado, Distrito
metropolitano o Municipio correspondiente (art. 13). La norma recoge

28
 el principio general del comienzo de la eficacia de los actos
administrativos de efectos generales (normativos) o de carácter
general (destinados a varios sujetos de derecho), sujetándolo a la
publicación en la Gaceta Oficial.

4. EL principio de la sujeción a los planes, metas y objetos.

Los óranos y entes de la Administración Pública, en su funcionamiento,
deben sujetarse a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se
establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de
gestión. Igualmente se deben ceñir a la actividad desarrollada por las
unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se debe adaptar a
la de aquellas (art. 19).

5. EL principio de la eficacia.
Los entes de la Administración Pública debe perseguir el cumplimiento
eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y
compromisos de gestión; (art. 19); así como la evaluación y control del
desempeño institucional y de los resultados alcanzados (art. 189).

6. EL principio de la adecuación de los medios financieros a los

fines
La asignación de recursos a los óranos y entes de la Administración
Pública se debe ajustar estrictamente a los requerimientos de su
funcionamientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y
objetivos. En todo caso, el funcionamiento de la Administración Pública
debe propender a la utilización racional de los recursos humanos,
materiales y presupuestarios. (Art. 20). Por otra parte el artículo 21 de la

29
 LOAP establece el tamaño y la estructura organizativa de los órganos y
entes de la Administración Pública deben ser proporcionales y
consistentes con los fines y propósitos que les han sido asignados, así
como proponer a la utilización racional de los recursos del Estado.

7. El principio de privatización.
En los casos en que las actividades de los órganos y entes de la
Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que por su
naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la
gestión del sector privado o de las comunidades, dichas actividades
deber ser transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose
la Administración Pública la supervisión, evaluación y control el
desempeño y de los resultados de la gestión transferida (art. 20)

8. El principio de coordinación.
Conforme al artículo de la LOAP, las actividades que desarrollen los
órganos y entes de la Administración Pública deben estar orientadas al
logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual deben coordinar su
actuación bajo el principio de unidad orgánica.

9. El principio de cooperación.
Conforme al principio del artículo 136 de la Constitución, Administración
Pública Nacional, la de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la
de los Municipios deben colaborar entre sí y con las otras ramas de los
Poderes Públicos en la realización de los fines del Estado (art. 24).
 Respetar el ejercicio legítimo de sus competencias.

30
  Ponderar, en ejercicio de las competencias propias, la totalidad de
los intereses públicos implicados.
 Facilitar a las otras administraciones la información que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias
competencias.
 Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas
que las otras administraciones pudieran requieren para el ejercicio
de sus competencias.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO OBJETO MATERIAL DEL

CONOCIMIENTO CIENTIFICO

Un estudio adecuado de la administración pública implica determinar el

enfoque específico del análisis por realizar así como disciplina encargada de
su estudio. La Administración pública, es órgano o parte de la estructura
gubernamental del Estado, se caracteriza por ser un objeto jurídico-estatal y,
por tanto, cuando deba ser analizado en este sentido específico, deberá
recurrirse indefectiblemente a la Ciencia del Estado y, en particular, al
derecho público (administrativo y constitucional). El estudio de la
Administración pública en su sentido formal no puede escapar a las
disciplinas que tienen por objeto el conocimiento del derecho y del Estado.
Asimismo, el quehacer o actividad de la administración pública es una
cuestión que atañe al derecho, en virtud de tratarse de una función
gubernamental.
La Administración pública es un fenómeno complejo que puede y debe
ser analizado con el auxilio de diversas disciplinas, según sea el ángulo

31
específico que se pretenda adoptar. Nuestro propósito es plantear las
dimensiones reales de su estudio, con el objeto de no incurrir en posturas
unilaterales simplistas que pretenden explicar la totalidad del fenómeno
administrativo a la luz de una sola disciplina, llámese ésta derecho público o
teoría de la organización administrativa.
Antes de mencionar las disciplinas específicas que ocurren en el
estudio orgánico, funcional y teleológico de la administración pública, es
conveniente hacer una abstracción para efectos cognoscitivos, acerca de la
actividad o función administrativa considerada intrínsecamente, a fin de
precisar su naturaleza. La función administrativa es una actividad que se
desarrolla o se encuentra dentro de los linderos del concepto genérico de
administración o del fenómeno administrativo lato sensu. La Real Academia
Española define la administración (Administratio) como la “acción de
administrar”. Los diferentes fenómenos tanto naturales ( de la naturaleza),
cuanto sociales ( de la sociedad), son conocidos por el hombre merced a la
labor científica, la cual se acota delimita para efecto del conocimiento
científico, lo que logra mediante el auxilio de las técnicas e instrumentos de la
metodología y sistematización científicas, así como los principios generales
del conocimiento.
El fenómeno administrativo en tanto objeto material del conocimiento
científico, ha adquirido en la actualidad una relevancia capital para muy
diversas disciplinas que analizan sus aspectos jurídico, político, técnico,
económico y social. Dicho fenómeno pertenece al campo de las ciencias
sociales, que se caracterizan, a diferencia de las ciencias exactas o de la
naturaleza, por seguir un proceso doble, se nutren de los datos aportados por
la realidad, son capaces de ejercer una influencia notable en la propia
realidad al través de sus postulados. Esta es la razón por la que se ha llegado

32
a considerar que siendo la administración el medio esencial del hombre para
organizar su vida y planear su desarrollo, debería ser una materia elemental
que se impartiera desde los primeros grados del proceso educativo, a manera
de cultura cívica.

FUNCION DE LA TEORÍA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA

La continental europea que observa alternativamente el predominio de

una y otra disciplinas. A partir del siglo XVN, con Lorenzo von Stein, destacan
las corrientes en pro de los enfoques político y técnico, que minimizan la
importancia del enfoque jurídico, y que son identificadas con el nombre de
“cameralismo” o “ciencias camerales”; estas corrientes florecen
principalmente en Austria y Alemania. En el siglo XIX, con el advenimiento
del Estado de derecho se concede preeminencia al método jurídico, y el
derecho administrativo asume una función rectora que integra los demás
enfoques (política y técnico) ante la ausencia de criterios homogéneos que
los amalgamara dentro de otra disciplina autónoma. Fue así como la antigua
“ciencia de la administración” quedo desplazada por el derecho
administrativo. Pero a finales del propio siglo XIX se presenta otro giro,
debido a los trabajos de Henri Fayol, quien pretendió instaurar una ciencia
general de la administración cuyos principios fuesen de aplicación común a
las administraciones públicas y privadas. Fayol, empiezan a germinar otras
pugnan por clasificar el estudio de la Administración Pública como una rama
de la ciencia política.

33
 La corriente moderna se caracteriza por una postura de
complementación y reconocimiento a la validez de ambos enfoques y a sus
respectivas-autonomías. En la interrelación que entre ellos debe haber a fin
de realizar el estudio integral de la administración pública.

TEORIA DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El propósito esencial de los trabajos de Fayol, era aplicar a la

administración pública los parámetros de la eficiencia y productividad propios
de la administración privada, por ello concede especial importancia al análisis
de las operaciones administrativas. Su propósito-era, también, construir una
teoría o ciencia cuyos principios fuesen de aplicación común a ambos tipos de
administración. El análisis de las operaciones industriales Fayol señalaba que
debían identificarse seis grupos de actividades: 1) Técnicas de Producción
manufacturera; 2) Comerciales (Compra y Venta); 3) Financieras optimización
del uso del capital; 4) de seguridad (protección de personas y propiedades);
5) de contabilidad (balances, costos, estadísticas); y 6) gerenciales.

Las actividades gerenciales, son operaciones clave en el manejo

empresarial; estas actividades comprende las operaciones de planeación
(que hacer con el futuro y establecer planes de acción congruentes),
organización ( establecimiento de la estructura material y humana), mando
(mantener al personal en constante actividad, coordinación (procurar el
trabajo conjunto, unificando y armonizando todas las actividades y
esfuerzos), y control (revisar que todo ocurra de conformidad con las reglas y
direcciones establecida.). Fayol es sólo el pionero y promotor de una serie de
estudios importantes sobre la administración en lo que la eficacia es el motivo

34
principal. Wilson se preocupa por separar el campo de administrativo de lo
Político, la solución no era copiar fórmulas teóricas, y que el sentido firme,
práctico del estadista debe venir primero, la doctrina de gabinete después.
Taylor es participe de toda esta corriente y su preocupación principal era
establecer bases científicas para el estudio de la administración.

Gulick es otro partidario de la aplicación de los principios científicos a

la administración pública. Es el autor de la muy conocida palabra
POSDSCORB (designan las diversas operaciones de la función administrativa)
Planning (planear) Organizing (organizar), Staffing (administrar el personal),
Directing (dirigir), Co-ordinating (coordinar), Reporting (informar), Budgeting
(presupuestar).

Herbert Simón es uno de los consistentes defensores de la aplicación

del método científico de la organización administrativa y resalta la
importancia del comportamiento humano dentro de las organizaciones.
La aplicación de la teoría científica a la administración pública se refiere a los
siguientes aspectos:

Comprender como se comportan las personas dentro de las

organizaciones y cómo operan éstas, y 2) determinar cómo las agencias
gubernamentales podrían ser más eficientes.

DERECHO ADMINISTRATIVO

En el campo del derecho administrativo se han desarrollado estudios

tendientes a elevar esta importante disciplina al rango de ciencia. Hans

35
Kelsen, se aleja intencionadamente de juicios de valor de carácter subjetivo,
que si bien no aportan nada al conocimiento científico son realidades
incuestionables que deben tomarse en cuenta para el estudio de la
administración pública, la cual difícilmente puede estudiarse en forma
consistente fuera de su contextos, no sólo jurídico, sino también político,
social, económico y cultural.

Merk, se apoya en Kelsen traslada su teoría pura al campo del derecho

administrativo, y utiliza inteligentemente las herramientas kelsenia-nas para
explicar el fenómeno administrativo.

Lares no establece dualidades entre derecho administrativo y ciencias

de la administración, como lo harían más tarde algunos autores europeos.

Gabino Fraga critica las definiciones parciales que de han dado del
derecho administrativo, ya sea bajo la consideración formal o material de la
administración Publica. Ambos enfoques deben tenerse en cuenta en la
conceptualización del derecho administrativo, de tal modo que, por una
parte, incluya el régimen de organización y funcionamiento del Poder
Ejecutivo, y por la otra, comprenda las normas que regulan la actividad del
estado que se realiza en forma de función administrativa.

Garrido Falla afirma que el derecho administrativo es la parte del

derecho público que determina la organización y comportamiento de la
administración pública, disciplinado sus relaciones jurídicas con los
administrados. El ordenamiento administrativo se compone por : Normas de
la Relación, que delimitan las efe ras jurídicas de los distintos sujetos

36
reconocidos como tales por el derecho, tutelando sus intereses y elevándoles
a la categoría de derecho subjetivos; Normas de Acción, dictadas en
defensa del interés público y que determina tanto los fines a satisfacer por la
actividad administrativa, como el procedimiento al que la acción
administrativa ha de someterse para lograrlos; Normas de Organización,
que determinan la estructura administrativa, distribuyendo atribuciones y
competencias entre los órganos gubernamentales. La administración puede
obrar como “brazo ejecutor” de las políticas del Estado en los diferentes
campos, o bien como instrumento para autor reformarse a través de las
normas que regulan su organización y procedimientos. En este caso la propia
administración se convierte en el objeto mismo de la política gubernamental
(adecuar el aparato administrativo para el cumplimiento de los fines del
Estado); tal es el caso de la reforma administrativa, que es una política
gubernamental para el mejoramiento administrativo y se encomienda su
ejecución a la propia administración en calidad de atribución para autor
reformarse. El derecho administrativo no sólo debe ser concebido como
norma positiva reguladora de la administración pública, sino también como
un sistema de principios generales.

MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA

Se han identificado tres modelos de administración pública en

Venezuela a partir de 1958; a continuación se establecen las características
generales de cada uno de ellos, sin llegar a ser exhaustivas, estas dibujan las
líneas gruesas que pudieran ser orientadoras para intentar realizar un
análisis. El primero de ellos es decir el “modelo burocrático-populista” se
enmarca dentro de la promoción de la democracia representativa diseñada en
la constitución de 1961 y del modelo de sustitución de importaciones; el

37
segundo “modelo descentralizado” asociado a los esfuerzos de reforma del
estado iniciados en el país a principio de los años noventa, como producto de
la crisis del modelo económico, y el tercero “Modelo burocrático populista de
base militar” a partir, del desplazamiento de las fuerzas políticas tradicionales
que dominaron la escena política venezolana por 40 años, a partir del triunfo
del presidente Hugo Chávez Frías, y la promulgación de la nueva Constitución
Nacional en 1999.

Es imposible definir de forma precisa, el final y principio de cada

modelo ya que se solapan y coexisten pero con tendencias bien claras que si
son identificables.

1. El Modelo burocrático populista-centralizado

Este modelo se cimenta sobre el gasto público y creó un “Estado de

Bienestar”, o Estado proveedor (benefactor) de una gran cantidad de
beneficios socio-económicos financiados por la renta petrolera. Ahora bien,
este Estado desencadenó en una administración pública con las siguientes
características:

1. Crecimiento burocrático: esta situación se expresa en la hipertrofia

mediante la creación de estructuras tanto en el campo social como
económico, “creación de instituciones, participación en el campo productivo y
ampliación de los programas sociales, muy especialmente en educación y
salud” (Córdova, 1996:231). Por otra parte, refiere Ochoa (1996:51), “Las
instituciones creadas conformaron un amplio aparato público estrechamente
vinculado a la economía; se destaca la constitución de numerosas empresas
públicas ubicadas en diversas ramas de la economía, se conformó un
apreciable aparato público de tipo social que debería dar respuesta a las

38
presiones en torno a la vivienda, salud, seguridad social, etc. y que a su vez
contribuiría a aumentar la demanda cuestión necesaria para la producción y
acumulación.

2. La mediación partidista y de ciertos sectores económicos: Los partidos

políticos fueron los elementos medulares entre la sociedad y el Estado,
creando incluso, en palabras de algunos autores un sistema de
administración particular paralelo a la administración formal. Los partidos
políticos mediadores eran aquellos con reales posibilidades de poder, los
mismos que integraron el sistema bipartidista (Acción Democrática y COPEI)
que tuvo su desarrollo hasta el año 1998, cuando fueron desplazados del
poder por nuevas fuerzas políticas. Dos características resaltantes derivadas
de la mediación partidista las constituyen; en primer lugar, el clientelismo que
se manifiesta en el reclutamiento de funcionarios de las filas de los partidos
para los cargos públicos, y en segundo lugar la baja calificación técnica
profesional del recurso humano y desarrollo importante de la corrupción del
sistema.

3. La centralización político-administrativa: es otra de las características de

este modelo Burocrático-Populista, la acción planificadora del Estado se
realiza desde el centro de poder ubicado en Caracas, se dieron algunas
experiencias básicamente hacia la desconcentración de órganos, institutos
autónomos y empresas del Estado, lo que “facilitó que la agregación de las
demandas tuviera una alta influencia partidista” (Córdova, 1996:233).

4. Desarrollo de un discurso populista y cultura igualitaria, lo que creó una

base transaccional entre la ciudadanía y el Estado mediante la cual se
resolvían las crisis políticas y la desmovilización ciudadana.

39
 La crisis del modelo, la asociamos a los cambios en la economía
mundial, y a las restricciones que por vía de esos cambios se le imprimieron a
la administración, fundamentalmente la pérdida de legitimidad de los actores
que fueron el soporte del mismo, los partidos políticos tradicionales; al verse
disminuida la posibilidad de continuar fortaleciendo el clientelismo y las
practicas populistas; es así como las mediaciones que lo hacían posible
políticamente se debilitan perdiendo legitimidad ante la población.

El agotamiento de este modelo administrativo se fundamentó su

incapacidad para el procesamiento de las presiones provenientes de los
cambios en el modelo económico, se hizo insuficiente para llevar a cabo los
ajustes propuestos en las diversas agendas y planes generados a partir de la
década de los años ochenta. “la crisis está asociada al deterioro de las
posibilidades para el mantenimiento del modelo de sustitución de
importaciones sobre el cual se desarrolló la política y la administración
pública” (Córdova, 1996: 235).

2. El modelo de administración pública descentralizado

La respuesta a la crisis del modelo Burocrático populista centralizado en

Venezuela, fue la construcción de un “Estado Moderno descentralizado”,
sobre la base de la eficiencia es decir de la gerencia pública, es así entonces
como se inserta el modelo tecnocrático en el proyecto para la reforma del
Estado en Venezuela, que se inicia formalmente desde 1991, en oposición al
modelo burocrático populista-centralizado”. Se trata de la adecuación del
Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del
pensamiento gerencial y económico. Estos cambios de diseño y
funcionamiento apuntan hacia la eficiencia orgánica institucional bajo una

40
visión gerencial empresarial de las funciones del Estado para el mejoramiento
sustancial en la prestación de ciertos servicios:

 El modelo se inserta y toma su mayor desarrollo de manera selectiva

fundamentalmente hacia aquellas áreas o infraestructuras asociadas a
la economía, vale decir puertos, aeropuertos, carreteras y minas es
decir hacia competencias que la ley venezolana de descentralización
denomina competencias exclusivas.
 El modelo se expresa mediante diversas formas de privatización que se
concentraron en el otorgamiento de concesiones (outsourcing) para la
operación, administración y aprovechamiento de competencias.
descentralizadas.
 Creación de una doble institucionalidad, por una parte diversas formas
jurídicas; Asociaciones, Servicios Autónomos, e Institutos Autónomos,
y por el otro lado una institucionalidad social agrupada en por los
ciudadanos que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de
competencias sociales, donde la población asumió ciertas actividades
que correspondían al Estado.
 Coexistencia de los modelos burocrático-centralizado y
descentralizado.

3. El modelo Burocrático Populista de base militar

La expresión del modelo de administración pública que se observa a

partir de la puesta en marcha de las transformaciones líderizadas por el
presidente Hugo Chávez en Venezuela apuntan, por un lado a la expansión
del aparato público y por el otro, a la creación de un administración paralela

41
a la ya existente, con funciones que se solapan con la administración
tradicional, ello como mecanismo para la flexibilización y aseguramiento de la
política gubernamental en materia de seguridad social y política en general,
la materialización de esta política se efectúa a partir de 2003 cuando el
gobierno inicia su política de creación de las llamadas “Misiones Sociales”
(Robinson, Rivas, Sucre, Barrio Adentro, Vuelvan Caras, Hábitat, Identidad y
otras), en diferentes áreas, tales como alfabetización, educación primaria,
educación superior, atención de salud en barrios marginales (a través de un
convenio con Cuba en el que atienden médicos cubanos). Como respuesta a
las necesidades sociales de aquéllos sectores que se vieron excluidos durante
años por la inacción del Estado y fundamentadas en lo que el gobierno ha
llamado revolución y socialismo del siglo XXI.

Todos estos planes constituyen programas organizados y

estructurados paralelamente a la administración pública nacional, los cuales
han sido alimentados con funcionarios diferentes a la burocracia tradicional
constituyendo una nueva burocracia al estilo del modelo burocrático populista
que se desarrolló durante los primeros 40 años de democracia. La
organización del modelo descentralizado desarrollado bajo el imperio de la
anterior Constitución Nacional de 1961, ha sido rediseñada bajo la concepción
de una descentralización desconcentrada vinculada a los planes de
organización del desarrollo de polos económicos para el logro del equilibrio
económico previsto en el programa político del presidente Chávez.

Este modelo se desarrolla en medio de una bonanza petrolera

extraordinaria, incluso superior a la experimentada en el país en la década de
los años setenta, en la que se dio a llamar “la Venezuela Saudita”. Un impulso
especial en la política fiscal y tributaria que ha llevado a niveles de eficiencia

42
la recaudación producto de la disminución de importantes niveles de evasión
fiscal, un mayor control y supervisión por parte del Servicio Nacional
Integrado Administración Tributaria (SENIAT), ello aunado a la modificación
de la ley del Banco Central de Venezuela que le permite al gobierno el acceso
y utilización de las reservas internacionales de la República para la
financiación de los proyectos sociales, otro aspecto es el mayor control por
parte del Gobierno central de la empresa nacional petrolera Petróleos de
Venezuela (Nueva PDVSA ) todo ello en medio de un estricto control
cambiario de divisas impuesto desde 2001.

Otro aspecto importante, y que ha llenado grandes espacios en la

discusión del tema en Venezuela, es la calificación como populista o neo
populista del modelo administrativo desarrollado a partir de la era Chávez,
efectuada por grupos analistas y académicos como por críticos del gobierno
del presidente Chávez, en este sentido nos acercamos a Medina Gallego
(2004) cuando al referirse a la cuestión populista y neo populista señala: El
populismo es un fenómeno político cuyas características esenciales la
constituyen el hecho de convocar a la movilización social y política de la
población desde una perspectiva amplia y multiclasista en una lucha en
donde el eje central de la confrontación lo define la contradicción entre el
pueblo y la oligarquía en torno a reivindicaciones básicas de carácter
nacionalista y en el marco de un modelo de Estado redistributivo y
benefactor, conducido por un líder carismático que encarna el sentir general
de la población”.

Visto de ese modo nos acercamos a la definición clásica del populismo

puesta en marcha en América Latina por los regímenes de los años 40 y 50
sobre todo en el cono sur, ahora bien de acuerdo al autor en referencia es

43
importante realizar un esfuerzo para identificar las diferencias entre el
populismo como régimen de gobierno y como movimiento social,”el
fenómeno como tal funciona con referentes prácticos distintos según la
naturaleza de sus propósitos y realizaciones. Por esto, es necesario
diferenciar el populismo como régimen de gobierno del populismo como
movimiento social y político, incluso tener presente que la existencia de
rasgos populistas en el comportamiento y prácticas de líderes y dirigentes
políticos circunscritos a colectividades políticas tradicionales no definen como
tal el fenómeno. En este sentido no todo es populismo” (Medina Gallego,
2004).

Para ciertos sectores afectos al gobierno del presidente Chávez la

catalogación de populista de este, es un error debido a que de acuerdo a
esas opiniones, se ha tomado, de manera limitada, como elemento central
para su clasificación la cuestión del papel del líder carismático que
indudablemente Chávez posee, “El error aquí es que se le da prioridad al
análisis de figuras carismáticas respecto al contenido y la puesta en práctica
de los proyectos que estos líderes carismáticos defienden …es decir intentan
darle más importancia a la forma que al contenido” (Uharte, 2004).

La situación de la diferenciación quedaría resuelta de acuerdo a lo

señalado por Uharte (2004) “como régimen de gobierno desarrolla programas
sociales y políticas redistributivas que favorecen la calidad de vida de amplios
sectores de la sociedad y consolida importantes obras de infraestructura para
beneficio del desarrollo nacional.”, es decir que el enfoque involucra una serie
de aspectos entre ellos el clientelismo como elemento político de cohesión del
modelo al estilo de la administración burocrática previa a la puesta en
práctica por la administración Chávez (Álvarez Junco y De la Torre, citados

44
por Medina Gallego, 2004) coinciden en afirmar que uno de los rasgos del
populismo lo constituye el clientelismo. Este se deriva de las expectativas
construidas en los procesos de participación social y política que convocan la
movilización electoral, en las sociedades con grandes carencias en la
satisfacción de las necesidades básicas. La maquinaria electoral se pone en
marcha a través del intercambio de votos por la obtención de bienes y
servicios, formándose redes clientelares que son las que explican el éxito
electoral de los movimientos populista” (Medina Gallego, 2004). Por supuesto
que ello implicó en el caso en cuestión la organización de la población desde
arriba hacia abajo acompañado de un discurso de exaltación del pueblo en
confrontación a la élites oligárquicas entonces y ahora y la elevación de la
vacación de poder de las clases que han sido excluidas.

En cuanto a la calificación de neo populista y a pesar de encontrar

coincidencias importantes entre las definiciones, las prácticas y enfoques del
caso en cuestión parecieran ser insuficientes para clasificar el modelo
administración pública del gobierno de Chávez como tal, veamos lo que
señala sobre el neo populismo Medina Gallego (2004). “La política neo
populista tiende a concentrar el poder en manos del ejecutivo y a emplear
métodos de gobierno que prescinden de las organizaciones partidarias y
devalúan su rol en el sistema político. En el plano ideológico, el discurso neo
populista se presenta como una mezcla de elementos que apelando a las
masas populares y al pueblo oprimido, a la defensa de la nación amenazada
por enemigos internos y externos, define sus acciones del lado de los
fundamentos del modelo neoliberal, en un caso, y en el otro de los sectores
marginados, en el marco de estrategias de transformación económica basada
en la economía de mercado. Pese a que el neo populismo sostiene en el

45
discurso las líneas esenciales que caracterizan el fenómeno populista clásico
en particular la dicotomía pueblo vs. élites, se diferencia de este en la medida
en que abandona el antiimperialismo, la estrategia de desarrollo hacia
adentro y el distribucionismo, para formularse metas como la reducción del
Estado, la privatización y el desarrollo orientado hacia economías del
mercado, entre otros aspectos característicos del modelo neoliberal”.

De acuerdo a esta definición no podría calificarse la administración

pública y prácticas presentes en el gobierno de Chávez como neo populista,
motivado ello al hecho que su discurso formalmente hablando, ha tenido una
base anti globalización, sobre todo a partir de 2003, abandonando su inicial
visión de la economía y el desarrollo cercana la tercera vía, cuando se
produce un mayor acercamiento con Cuba y una política de endurecimiento
diplomático-declarativo con el Gobierno de los Estado Unidos, a pesar de
continuarse las relaciones comerciales y de intercambio económico en general
en situación bastante normales e incluso en aumento en determinado
sectores como lo demuestran las ruedas de negociación entre empresarios de
ambos países llevadas a cabo en Caracas a finales del mes de junio de 2005.
De tal manera que la administración pública presente hoy en Venezuela tiene
rasgos inequívocos de un enfoque populista, mediante el discurso de la
participación, organización y distribución de recursos como elementos
legitimadores de las acciones del gobierno para el establecimiento de lo que
se ha denominado una democracia protagónica y revolucionaria vs. la
democracia representativa del modelo de administración pública previa a la
Constitución Nacional de 1999, pero conservando rasgos característicos de la
administración burocrática de la IV República.

46
 Otro de los aspectos considerado central y casi definitorio de este
modelo de administración, y donde ha recaído gran cantidad de criticas, es el
protagonismo del estamento militar en la conducción y ejecución de las
políticas fundamentales de lo que se ha llamado revolución Bolivariana,
produciendo el desplazamiento de las mediaciones partidistas que le dieron
cohesión política al modelo de administración Burocrático-populista de los
primeros 40 años de la democracia en Venezuela, incluso colocando a los
partidos políticos de la plataforma oficialista en un segundo plano. La tesis
para la participación activa de los militares se desprende de los cambios que
en esa materia se dan desde la Constitución de 1999, cuando se redefine el
papel de los militares dentro de la sociedad y entre otras cosas además de
permitirse constitucionalmente el voto a los efectivos de la Fuerza Armada
Nacional, se les coloca al lado del pueblo en la tarea de la soberanía y la
seguridad integral del país, conformando lo que el gobierno ha denominado
un modelo cívico-militar.

La designación de militares tanto activos como retirados en gran

número de cargos públicos, así como la participación de militares retirados en
cargos de elección para posiciones tanto en el poder legislativo nacional,
Asamblea Nacional, como gobernaciones y alcaldías, dan cuenta de la activa
participación de miembros de la Fuerza Armada en los asuntos políticos y
administrativos de la nación. “Los nombramientos se inscriben en la tesis
anunciada por el presidente en su campaña electoral sobre el concepto del
Ejército como pueblo uniformado y que ha tenido una de sus ramas la
concepción de la Fuerza Armada como actor en el proceso de redistribución
de riqueza como el Plan Bolívar 2000 y el Fondo Único Social (FUS)” (Subero,
2000).

47
 Por supuesto que la militarización de la administración pública como
fenómeno no puede verse separado del hecho de lo que hemos denominado
militarización de la sociedad, llevada acabo mediante la conformación de un
ejército de reservistas (milicias populares) integrado por ciudadanos, bajo la
necesidad esgrimida por el gobierno, de acuerdo a los análisis del presidente
sobre una inminente amenaza de intervención por parte de los Estados
Unidos, y fundamentada en la Constitución Nacional de 1999 (Titulo VII
Sistema de Seguridad Nacional), estos ejércitos populares así como de
reservistas están siendo integrados, además por funcionarios públicos
pertenecientes, por ejemplo, a la empresa estadal petrolera (Nueva PDVSA)
quienes los fines de semana reciben entrenamiento militar.

En este sentido, (Izarra, 2005) señala: “Razones de peso estructural

(SIC) para retomar la orden de operaciones emitida por el Presidente en
mayo del 2004. Esto significa que la militancia revolucionaria, los
compatriotas y los constructores de la nueva sociedad venezolana, además
de sus tareas cotidianas de vida y sus responsabilidades políticas, tienen la
obligación de proceder a crear los Comandos Populares para la Defensa
Integral de la República Bolivariana. Los Comandos Populares se organizan
en las comunidades dentro de un espacio geográfico delimitado por su
alcance y capacidad operativa. Dos elementos tácticos lo constituyen: el
Centro de Operaciones (COP) y las Unidades Básicas de Acción (UBA)…. Por
su parte, las Unidades Básicas de Acción (UBA) son los componentes
orgánicos que ejecutan las tareas operativas fundamentales para alcanzar la
misión de la batalla y la defensa integral de la comunidad”.

EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

48
 La Administración pública presta servicio a la sociedad y es ésta su
verdadera razón de ser, es decir, atender los intereses y derechos de los
ciudadanos y los diferentes grupos que la componen, buscando asimismo el
equilibrio de todos ellos, compatible con los principios de legalidad, eficacia y
eficiencia. Como consecuencia, la organización debe orientar sus procesos a
satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

Dicho enfoque de Administración con sensibilidad pública y orientada

al ciudadano, implica la consideración de éste como razón de ser de aquella,
y mucho más que un cliente repleto de derechos y árbitro de la calidad del
servicio. Según Gauss (1998), una teoría de la Administración pública debe
implicar una teoría política, y es que la Administración pública es, por
supuesto, una institución prestadora de servicios al ciudadano y a la sociedad
en su conjunto.

El ciudadano, en el marco de un interés colectivo, es el principio y el

fin de toda la actividad administrativa y, por ello, debe ser considerado
cliente (en su doble vertiente: como demandante o potencial destinatario o
receptor de dichos servicios y como contribuyente a la financiación de los
servicios públicos) y, como tal, repleto de derechos individuales, compatibles
con los colectivos y generales de toda la sociedad.

De esta forma, la gestión pública debe orientarse a ofrecer un servicio

de calidad al ciudadano, a cumplir sus necesidades y expectativas presentes y
prever las potenciales o latentes que pudieran surgir en el futuro. Dicha
orientación debe buscar el equilibrio de intereses de todos los grupos que
integran la sociedad, buscando la optimización de su función de servicio
público y diseñando sus procesos con tal objetivo.

49
 Al mismo tiempo, la gestión de la administración debe
responsabilizarse en la inversión de los fondos públicos, conjugando eficacia y
eficiencia con los principios de legalidad, empleando instrumentos adecuados
para la gestión, tanto de su talento humano como de los diversos recursos
incluyendo la gestión del conocimiento.

La administración y los poderes públicos son el instrumento de

coordinación y control de la actividad social en aras de la obtención de un
bien colectivo (Baena, 1998). Para ello, la propia sociedad se dota de un
conjunto de instituciones y organizaciones. Asimismo, en la consecución de
dichos objetivos sociales, la sociedad otorga a la administración pública la
potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros, que supone las
siguientes implicaciones (Mendoza, 2004):

- La administración pública desempeña una serie de funciones que no le son

propias como organización, en la medida en que constituyen necesidades
públicas definidas por la Constitución, las leyes y el proceso político.

- Las administraciones públicas son poderes públicos, que ejercen la

autoridad conferida por la sociedad a través de políticas públicas y la creación
y administración de regulaciones.

- El poder de la administración pública es un poder limitado, encontrándose

sometidas al principio de legalidad, principio éste aplicable tanto al alcance
del poder coercitivo otorgado por la sociedad como el ámbito de su
actuación, estrictamente en aquellos aspectos de interés público.

- Existen dos fuentes de legitimación en el seno de la Administración pública:

la legitimidad del gobierno por parte del parlamento elegido por los

50
ciudadanos, y la legitimidad de la Administración, como instrumento
profesional al servicio de un programa de gobierno, basada esta última en el
principio constitucional del mérito.

La profesionalización de la administración y de los servidores públicos,

conlleva la instauración legal de una burocracia con suficientes garantías de
independencia de juicio y de acción al servicio de la defensa de los valores
superiores del ordenamiento jurídico. Entre dichas garantías resulta
fundamental la permanencia en el empleo y el acceso basado en la selección
en función de los méritos y capacidades.

Dicha profesionalización tiene las siguientes implicaciones (Barcelay,

1992; Garrido Falla, 1985; Goodnow, 1900; Rohr, 1986; Terry, 1999; Vitoria,
1996):

1. La administración y la burocracia tiene su principal razón de ser en el

sostenimiento y preservación de los principios constitucionales de las
democracias.

2. La administración debe ejecutar imparcialmente la ley. La gestión pública

realizada por la esfera de la administración debe aceptar la politización del
marco en el que se desarrolla, y por tanto, la burocracia debe ocupar un
papel subordinado, pero autónomo, con respecto a otras instituciones
democráticas y procesos de la esfera política. Los empleados públicos se
centran en la ejecución y sus valores fundamentales son la jerarquía,
eficiencia, imparcialidad y la búsqueda de la verdad.

51
3. A pesar de dicha relación de subordinación autónoma, los funcionarios
tienen el derecho legítimo y el deber, amparado por la Constitución, de
controlar el poder de los líderes políticos electos.

4. La administración o burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de

representación de la sociedad. Labor ésta que debe ejercer a través de su
constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en el
ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se
produce una razonada deliberación por parte de todos los implicados.

5. Dado que la burocracia o administración no sólo ejerce labores

administrativas, sino que también, de forma delegada y subordinada, poderes
cuasi legislativos y cuasi judiciales, es fundamental garantizar su permanencia
y estabilidad en aras a garantizar la imparcialidad en la aplicación de las
leyes.

6. La gestión pública debe mantener un funcionamiento eficaz y eficiente del

apartado administrativo, pero, además, debe colocar énfasis en la calidad del
servicio y la capacidad de aportación de valor al ciudadano-cliente, a la vez
que la necesaria objetividad e imparcialidad independientemente de partidos
y políticas concretas.

CAMBIOS Y TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA VENEZOLANA

Gerencia pública, nueva gerencia y buen gobierno: tema difuso y

convergencia

52
 A continuación se presentan una serie de planteamientos teóricos
sobre el manejo de la administración pública que han dominado las
propuestas para el análisis y transformación de la administración pública
venezolana:

1. Modelo de gerencia pública

Las transformaciones administrativas que han tenido lugar en el sector

público venezolano producto de la reforma del Estado que se inició con
mayor fuerza a finales de 1991 y que se desarrolló con cierto vigor hasta
1998, se promovieron y aplicaron a través de los planteamientos que integran
los postulados de la “gerencia empresarial eficientista”, este enfoque lleva
consigo que de forma aparente este proceso se le vacíe de su contenido
político que le es inherente por su naturaleza, esto es precisamente uno de
los aspectos donde los procesos de reforma del Estado en América Latina han
mostrado a nuestro juicio su mayor debilidad, pues se han convertido en un
conjunto de propuestas fundamentalmente técnicas para cambiar estructuras
político-administrativas ineficientes por unas que apuntalen la eficiencia, sin
observancia de aspectos inequívocos de la naturaleza de la administración
pública producto de su proceso histórico-político y socio cultural. Es decir que
se han trasladado acríticamente construcciones tecnológicas producidas a
partir de problemas de producción del sector privado para explicar y resolver
situaciones del sector público, siguiendo una idea que reduce el problema de
la administración pública a un problema meramente de funcionamiento-
técnico.

53
 El desafío para la administración pública en este contexto de ideas,
radicó en introducir mejoras en su funcionamiento (normativas,
organizaciones, disposiciones, procedimientos) es decir en aumentar su
capacidad de facilitar que los cambios económicos puedan transitar y hallar
canales para su desarrollo adecuado, a esto Guerrero (1999) lo ha
denominado capacidad de implementabilidad; “en su origen, el manejo
público (public management) fue desarrollado como un paradigma de
implementabilidad en administración pública” (Guerrero, 1999:81), a mayor
capacidad de implementar cambios mayor será la capacidad de mantener
gobernabilidad. Otros autores han identificado a la Gerencia como el
paradigma para acometer la modernización administrativa y han vinculado
esta con aquella, es decir que hay una visión de establecer a la
modernización administrativa como una capacidad para la absorción de
cambios. Se promovió la sustitución de la administración pública por la
aplicación de la gerencia pública como paradigma que venía a solucionar los
problemas de organización y funcionamiento del Estado, como si se tratara
de estructuras de producción privada lo que ha constituido un abordaje
limitado del asunto.

Sin embargo y a pesar de lo señalado, a la reforma administrativa la

precedió el establecimiento de un piso político que consideramos positivo y
de singular importancia en el desarrollo de la democracia venezolana como lo
fue la elección de los gobernadores de Estados, la creación y elección de la
figura de Alcalde en los municipios, lo que dio la posibilidad, por lo menos en
el plano de las formalidades del nacimiento de liderazgos regionales y locales
vinculados a las comunidades.

54
 De esto, se distingue cuatro aspectos principales en al aplicación de la
gerencia pública para la transformación administrativa del sector público, la
cual se ha llevado a cabo mediante la descentralización como línea maestra
del proceso de reforma del Estado en Venezuela, acompañado con procesos
de privatización de diversa modalidad:

 Creación de nuevas instancias organizacionales. Ello ha pasado por la

fusión, eliminación, y creación de instancias descentralizadas tales
como servicios autónomos y otros, para dar celeridad y colaborar con
la eficiencia en dos sentidos; al centro de la administración y en la
periferia debido a las interrelaciones que se establecen con una
organización de consumidores y co-gestores que se organiza alrededor
de esta nueva institucionalidad.
 La participación ciudadana: Es propuesta como un mecanismo de
modernización y democratización; consideramos que las actividades de
vinculación de los ciudadanos a las tareas de planificación, ejecución y
otros, constituyen realmente procesos participativos efectivos cuando
estas están circunscritas a las características señaladas por Cunill
(1991:56) en los siguientes términos; “en tanto portadora de
determinados intereses sociales”, este tipo de participación que se ha
desarrollado en el ámbito de una nueva forma denominada pública
pero no Estatal (Bresser Pereira y Cunill, 1998) y que se ha expresado
en la incorporación cooptada de las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG´S) y grupos de vecinos organizados, más allá
de los tradicionales grupos representados por los trabajadores,
empresarios etc., lo que se ha denominado como un tercer sector, es

55
 decir un espacio de administración pública que no es estatal ni
privado, pero si público (2).
 Dentro de este contexto, señalamos que la participación ciudadana ha
estado operando dentro de los procesos de reestructuración
administrativa, más como un elemento para el logro de la eficiencia y
control político, que para la profundización democrática. Es decir que
la participación ha sido concebida dentro de estos esquemas de
transformación o modernización, ha sido más un instrumento de
eficiencia y de traslado de ciertas funciones que le son propias al
Estado a la sociedad organizada, más en tareas de ejecución y
consulta que en el campo de la definición de prioridades.
 Flexibilización laboral: La flexibilización es una estrategia destinada por
un lado a contribuir a elevar los niveles de competitividad del sector
público, reducir la carga presupuestaria asumida por el Estado a través
de las contrataciones colectivas, y el crecimiento anual de la deuda
interna proveniente de los pasivos que le generan al Estado su
burocracia, y por el otro, se propone como un medio ideal para
enfrentar el problema del desempleo, se piensa que uno de los
elementos que han imposibilitado enfrentar acertadamente este
problema, es decir el desempleo, es la inflexibilidad de la relación
existente entre el trabajador y el patrón. La flexibilización ha sido una
estrategia aplicada en aquellas estructuras que fueron
descentralizadas y modernizadas sobre todo en áreas asociadas a la
economía, ello dentro del desarrollo alcanzado en Venezuela en cuanto
a la descentralización de puertos, aeropuertos, puentes y otros. Desde
el punto de vista de la puesta en funcionamiento de la administración
paralela surgida de las políticas para la prestación de servicios sociales

56
 clave dentro de la administración del presidente Chávez la vinculación
con esta administración ha seguido una especie de flexibilización en el
sentido que los ciudadanos que se incorporan a estos programas
sociales ejecutan actividades que son remuneradas mediante
asignaciones por la administración pública, pero sin la formalidad de
un empleo duradero que lo incorpore a la estructura productiva
con los beneficios socioeconómicos que ello implicaría. Según la
Organización para la Cooperación y Desarrollo (OCDE), “el concepto de
flexibilización comprende el conjunto de medios destinados a mejorar
a eficiencia de las organizaciones y su capacidad de adaptación a las
variaciones del contexto en que ella. Implica el abandono de métodos
universalistas a favor de una actividad orientada hacia resultados junto
a métodos de gestión de recursos humanos y financieros basados en
la descentralización de responsabilidades y en la adaptación al
contexto” (OCDE cit. por Saravia, 1998:2).

2. La Nueva Gerencia Pública (NGP)

El término de Nueva Gerencia Pública (new public administration- NPA-

NGP) ha sido introducido en los debates, propuestas y análisis sobre todo en
los países miembros de la OCDE (3) así como en diversas publicaciones y
congresos dedicados a la discusión del tema de la administración pública,
pero no existe aún un consenso sobre el mismo, diversas conceptualizaciones
se han dado, lo que si pareciera advertirse es que sus aspectos constitutivos
no parecen diferenciarse mucho de aquellos que integran a las propuestas de
reforma del estado o modernización administrativa llevadas a cabo en
América Latina desde la década de los años ochenta, “…el término es
también algo equívoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo que

57
ha sido acusado de vender -viejo vino en botellas nuevas-“ (Ormond y
Löffler,1999:143), lo que si llegan autores a señalar es que el concepto de
nueva gerencia pública estaría orientado a una propuesta del manejo de lo
público más cercano a las necesidades de orden económico de mayor ajuste
estructural (4). Lo que lo vincularía a los esfuerzos a de reforma del Estado
llamados de segunda generación que se distinguen de los enfoques
institucionalistas. Son varios elementos que podrían distinguirse de la Nueva
Gerencia Pública de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Löffler, 1999:
143):

 Devolución de la autoridad, otorgar flexibilidad: Hace referencia al

desmontaje de las estructuras centralizadas en la relación del gobierno
central respecto a los niveles medios y más cercanos a los ciudadanos,
por una distribución de responsabilidades descentralizadas, así como a
lo interno de las estructuras (empresas y agencias gubernamentales).
La flexibilidad se maximizaría en las agencias ejecutivas debido al
hecho, que mediante la aplicación de la planificación estratégica el
diseño de las estructuras organizacionales sería “ad hoc” es decir, que
la estructura se diseñaría a partir de los objetivos establecidos.
 Aseguramiento del desempeño, el control y la responsabilidad
(accountability): Este es uno de los aspectos más promocionados de
este abordaje, debido a las implicaciones que la vinculación Estado,
mercado y sociedad. Los mecanismos de responsabilidad serían
consustánciales con la idea básica de la gerencia del desempeño; que
incluye la tarea de establecer expectativas de desempeño, el registro
de la información confiable, la necesidad de conocer si los objetivos
han sido logrados, de establecer retroalimentación sobre el

58
 desempeño alcanzado y mantener la responsabilidad sobre incentivos
positivos o sanciones negativas (Ormond y Löffler, 1999: 158). Una de
las cuestiones presentes en este aspecto sería la conciliación entre las
metas de eficiencia pre establecidas en el diseño de los programas
para la ejecución de la política y las necesidades de elevar la equidad
en los países latinoamericanos, que sería uno de los aspectos a
superar.
 Desarrollo de la competencia y la elección: Esto sería el desarrollo de
estrategias dirigidas al mercado, la resolución de la relación entre el
Estado y la sociedad establecidas en el mercado de oferta de servicios
y la posibilidad que el ciudadano escoja a partir de sus necesidades y
valoración de dichos servicios, ello apunta a una suerte de
privatización de aspectos clave en la prestación de servicios, el
otorgamiento a los ciudadanos de titularidad de ciertos servicios
canjeables ante determinados prestadores de servicio en el sector
privado (Ej. bonos para alimentación que se ha puesto en marcha
recientemente en Venezuela mediante tickets canjeables) son casos
que ilustran estas prácticas, De acuerdo a esto, el objetivo formal
sería-proveer servicios adecuados y de calidad a los ciudadanos.
 Desarrollo de la gerencia de Recursos humanos: En este sentido se
aprecia que el aspecto flexibilización de los aspectos, remuneración y
organización del recurso humano en la administración pública, es un
objetivo claro que abona hacia una reducción del costo de la
burocracia. Esta flexibilización está estrechamente vinculada a la
cuestión de la descentralización, en el caso venezolano se desarrolló
particularmente a través de la creación de las nuevas instancias
organizacionales mediante las cuales se contrató personal bajo

59
 condiciones diferentes a la de la burocracia tradicional, el
adiestramiento y la profesionalización con visión plurifuncionalista son
rasgos distintivos de este enfoque.

 3. El Buen Gobierno

Este enfoque se corresponde con los planteamientos formulados desde

los organismos multilaterales para la incorporación, en los países clientes de
los mismos, de aquéllas acciones correctivas en su administración que
garanticen un buen funcionamiento, como requisito para el acceso y manejo
de recursos económicos. Se aprecia un énfasis particular en cuanto a la
dimensión funcionamiento de los Estados en materia económica, que ha sido
una característica presente en la concepción del “buen gobierno” como
enfoque administrativo, incluso desde sus orígenes, tal y como lo refiere
Herrera (2004) en los años 40 el término Governance asociado a la capacidad
de mantener la estabilidad económica, el impulso de la Governance por parte
de los grandes organismos multilaterales se inicia a principios de la década de
los 90 precisamente cuando en Venezuela se comienza con decidida voluntad
política la reforma del Estado, como salida de las crisis económica e
institucional.

La alternativa a la Governance desde la perspectiva de América Latina

se ha planteado el término “Buen Gobierno”, asociado a dos cuestiones: la
dimensión económica y la social de la gestión pública mediante la
participación civil (SELA, 2004). Consideramos que desde el enfoque de
Governance y Gobernanza también hay referencias a la participación de la
sociedad civil, pero desde nuestro juicio más como un elemento que desplaza

60
al Estado como ejecutor de las política pública, en una suerte de privatización
de los asuntos del Estado, en la medida en que la sociedad asuma las
responsabilidades de orden social que les son propias al Estado, esto
contribuirá a la eficiencia económica que se persigue, pero ello no irá a favor
de más democracia. En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva
latinoamericana, se rescata la necesidad que la sociedad decida
autónomamente sobre situaciones que les son de su interés local.

El SELA (2004) expresa tal situación como: “En efecto la sociedad civil
es la que puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso
indispensable a la estabilidad democrática” es necesario que la sociedad en
sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de
determinadas acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo que
pueda decidir si tales consecuencias son deseables o no”. Ahora bien, la sola
posibilidad de conocer las opciones y poder decidir, lo que involucraría la
existencia de mecanismos decisorios, asambleas, referendos etc. no son
suficientes para obrar en una mayor democratización de la sociedad, debe
avanzarse hacia la posibilidad cierta y sin distinciones ni limitaciones, para el
diseño de agendas sobre las cuestiones que a la comunidades les interesa y
tener las posibilidades real de hacer llegar tales agendas al Gobierno para su
implementación y posterior control social.

Todos estos enfoques han estado presentes en mayor o menor medida

en los diversos esfuerzos emprendidos para la estructuración de los modelos
administrativos del sector público en Venezuela, tanto en el modelo de
administración burocrático populista centralizado, mediante esfuerzos
focalizados en ciertas áreas pero sin mayor interés, como en el modelo de
reforma del estado desarrollado básicamente a través de la descentralización

61
pero mediante un esfuerzo general, en cuanto al modelo burocrático de base
militar en ciertas áreas estratégicas se observa la inclusión de estos
elementos, sobre la base de lo que el gobierno ha llamado revolución y nuevo
socialismo del siglo XXI.

 CONCLUSIÓN

La calidad del sistema de Administración Pública en Venezuela debe

estar orientada al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual deben
coordinar su actuación bajo el principio de unidad orgánica. Ningún gobierno
podrá ser exitoso sin una administración pública 100% profesionalizada,
independientemente de la política y de los mandos, que proporcione la
excelencia y no la corrupción. La historia lo ha demostrado en cantidad de
ocasiones y en muchos países y sistemas de Gobiernos distintos. Se deberá
acelerar ya la modernización del Estado y la profesionalización completa de la
carrera de Administrativa.

La expresión actos administrativos está referida a la actividad del

Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como es la función
administrativa, cuya manifestación de voluntad se traduce a través de un
conjunto de actos de administración, para alcanzar sus fines políticos
jurídicos, económicos y sociales. En sentido amplio el acto administrativo se
aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos de la
administración pública; y en el sentido estricto, comprende y abarca a las
"Manifestaciones de la voluntad del Estado para crear efectos jurídicos",
particularmente esta última, de significación más restringida y especifica, se
constituye en el verdadero eje del derecho administrativo. Los actos
administrativos constituyen una parte esencial de la administración pública,

62
para el logro de los objetivos que esta pretende alcanzar siendo el Derecho
Administrativo una rama del Derecho que busca brindar a la sociedad por
medio de los servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la
comunidad. Los actos administrativos, son herramientas utilizados por la
actividad Administrativa.

BIBLIOGRAFIA

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 Universidad Nacional Abierta (UNA). Módulo de Administración
Pública. Venezuela.
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propuesta de Hugo Chávez”. Ministerio de Planificación y Desarrollo,
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Permanente, Caracas, Venezuela. http/lanic.utexas.edu/_sela (fecha
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(10 ª d.) México: McGraw - Hill Interamericana de México, S.A.
 Robbins, Stephen P. (1994. Administración teoría y practica. (4 ª ed.)
México: Prentice - Hall Hispanoamericana, S.A.
 http://www.geoogle.com/elprisma.com.htm
 wikipedia.org/wiki/ Administración pública

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