MINISTERIO DE AGRICULTURA

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

ESTRATEGIAS Y POLITICAS
PARA EL DESARROLLO
AGROPECUARIO
Informe Final de la Misión de Estudios
del Sector Agropecuario

BOGOT A, MAYO DE 1990

Primera edición
Agosto de 1990

República de Colombia
Bogotá, D.E.

Impreso en los talleres de Editorial Presencia

Calle 23 NO 24-20
 MISION DE ESTUDIOS
DEL SECTOR AGROPECUARIO

CONSEJO DIRECTIVO
Ministro de Agricultura
Gabriel Rosas Vega
Jefe Departamento Nacional de Planeación
Luis Bernardo Fl6rez Enciso
Representante del Presidente de la Repúblka
Armando Samper Gnecco
Arturo Sanniento Angulo

DIRECTOR GENERAL
Albert Berry

DIRECTOR TECNICO
Jesús Antonio Bejarano

COMISION TECNICA CONSULTIVA

Roberto Junguito Bonnet Diana Cristina Molina
Ricardo VilIaveces Gerente de Fonade
Eduardo Sarmiento Juan Patricio Molina
Gabriel Montes Llamas Jefe Unidad de Desarrollo Agrario - DNP-
Absalón Machado Hernando Palomino
Jorge GarcÍa García Jefe de OPSA - Minagricultura
! ASESORES
I
\; Alonso Cardona Emoko Adiwasito
~
\j
HugoMuñoz Eorique L6pez
Mario Saruniguel María del Rosario Guerra de Mesa
Alfonso Otero Félix Betancourt

ASISTENTES
Marco Fidel Suárez Luis Eduardo Rengifo
Dionisia Federico Valera Alicia Parra
Ana María Leguizamo Beatriz Uribe
Claudia Lucía Duarte Lucy Vileikis
Sorne Ezpeleta María Clara Rodríguez

CONSULTORES
Universidad del Valle - Cidse Universidad Nacional- CID
Universidad de Antioquia - elE Universidad de los Andes - CEDE
Universidad Externado de Colombia - CIEX Fedesarrollo
DNP - Unidad de Desarrollo Social Instituto de Estudios Liberales
CEGA Banco Mundial
Ulpiano Ayala Antonio Hemández
Lía Guterman Homero Cuevas
Fabio Velásquez Mauricio Rubio
Alvaro Pachón Jorge Bustamante
Santiago Perry Manuel Felipe Olivera
 CONTENIDO

PRESENTACIÓN

Primera Parte
CARACTERISTICAS PRINCIPALES
DEL DESARROLLO AGROPECUARIO

1. El crecimiento y la transfonnación estructural 15

H. Las transfonnaciones de la estructura agraria 21
HI. El empleo, la distribución de ingresos y la pobreza 30
IV. La oferta agropecuaria 35
V. La economía campesina 41
VI. El desarrollo ganadero 48
VII. Los enlaces en el crecimiento agropecuario 54
VHI. La política macroeconómica y desarrollo agrícola 63
IX. Los escenarios futuros: el crecimiento y los recursos naturales 67
X. Marco institucional de las políticas agropecuarias 73

Segunda Parte
ESTRATEGIAS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

1. Introducción 79
H. Anotaciones sobre la reorientación de la estrategia general de desa-
rrollo 84
Ill. Contribuciones de la agricultura a la reorientaciÓD de la estrategia de
desarrollo 93
IV. Los enlaces principales 97
A. Los eslabonamientos con la industria de bienes-insumo para
la agricultura
B. Eslabonamientos hacia adelante con la agroindustria
alimentaria y no alimentaria
C. Eslabonamientos con el sector servicios
 D. Eslabonamientos con las exportaciones
E. Eslabonamientos por vía del consumo
V. Sectores estratégicos y complementariedades en los componentes 107
de la estrategia
A. Seguridad alimentaria
B. Problemas estructurales de disponibilidad y acceso
C. Problemas coyunturales de disponibilidad y acceso
D. Agroindustria y exportaciones
VI. Simulación del efecto de las estrategias sobre el crecimiento global
y sectorial 119

Tercera Parte
LOS CRITERIOS PARA LA UTILlZACION DE LOS
INSTRUMENTOS DE POUTICA

L Introducción 123
A. Los incentivos sectoriales y la política macroeconómica
B. Los instrumentos precio y no precio
C. Las condiciones de viabilidad de las políticas sectoriales

Cuarta Parle
LA POLlTICA AGROPECUARIA: ORIENTACIONES
PARA EL FUTURO

l. Introducción . 135
II. Areas prioritarias 137
A. Política de seguridad alimentaria
B. Política agroindustrial
c.. Política de exportaciones
III. Areas críticas 150
A. Políticas de recursos naturales renovables
B. Política para la economía campesina
C. Política ganadera
IV. Areas instrumentales 163
A. Política de comercialización interna 174
B. Política de crédito
c. Política de tecnología
V. Nuevas áreas instrumentales 178
A. Política social a nivel rural
B. Política de descentralización
C. Política gremial
 Quinta Parte
LA ORGANIZACION INSTITUCIONAL:
RECOMENDACIONES

1. Introducción 189
A. Especialización y coordinación
B. Generación y uso de la tecnología
C.. Utilización del recurso tierra y su adecuación
D. Comercialización, abastecimiento y precios
E. Desarrollo rural integrado
F. Organización institucional del crédito agropecuario

Sexta Parte
SISTEMAS DE INFORMACION
DEL SECTOR AGROPECUARIO

1. Introducción 201
A. Aspectos conceptuales
B. Situación actual
C. Acciones futuras

Anexo 219
Comentario Dr. Absalón Machado 221
Comentario Dr. Gabriel Montes Llamas 225
Comentario Dr. Ricardo Villaveces 239
 PRESENTACION

GABRIEL ROSAS VEGA

Ministro de Agricultura

Percatado del estratégico papel que para el cumplimiento de las metas propuestas en
los ámbitos económicos y social destaca el sector agropecuario, el Gobierno Nacio-
nal otorgó especial importancia a su desenvolvimiento y para ello tomó las acciones
que fueron necesarias.

Una de tales acciones se concretó en la conformación de una Misión de Estudios

sobre el sector agropecuario, cuyo propósito era, tal como se lee en el decreto que la
conformó, aumentar el conocimiento sobre la estructura y evolución de la agricul-
tura colombiana. Integrar un mayor acervo de conocimientos sobre esta actividad, en
estudios que sirvan de guía, no solamente a la gestión pública, sino también al
interés privado, era el sentido que tenía el compromiso adquirido por el país en el
contrato de préstamo suscrito con el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento.

En cumplimiento de los propósitos resefiados, el director general y el director

técnico de la Misión, entregan al escrutinio de la opinión nacional el diagnóstico, las
observaciones y las conclusiones que bajo su exclusiva responsabilidad se conden-
san en el volumen motivo de esta publicación.

Es claro y así lo deben entender quienes se interesen en el tema, que el informe en

cuestión no es un documento oficial, ni es el reflejo del pensamiento del gobierno
sobre las diferentes cuestiones que en él se abordan. Aunque puedan existir coinci-
dencias sobre algunos de los puntos tratados, también deben existir opiniones
divergentes, razón por la cual es indispensable fijar con cuidado las condiciones
sobre los cuales debe interpretarse la publicación del aludido informe.
Con base en el criterio técnico de los autores y la responsabilidad de sus plantea-
mientos. el gobierno juzga posible la realización de un amplio y constructivo debate
sobre los elementos básicos que deben conformar el eje medular de las políticas
aplicables al sector. que no puede entenderse o examinarse en un contexto puramente
económico sino igualmente en su especial significado social. Como guía de ese
indispensable debate. el documento cobra trascendencia y gran utilidad. dado que
puede ser. a partir de él, que se formulen eventualmente nuevas estrategias de
política.

Por obvias y sabidas razones, el documento cubre en sus amUisis un lapso que por
necesidad se debió cortar en 1988. Tal circunstancia implica, entonces, que no
contemple cifras y acontecimientos ocurridos en 1989 y el primer semestre del
presente afio, período en el cual se concretaron o perfeccionaron aspectos que para el
mediano y el largo plazo constituyen respuesta a las sugerencias hechas en el
estudio. No obstante el esfuerzo realizado en orden a lograr la mayor actualización,
el ritmo ulterior de los acontecimientos fue mayor al plazo perentorio de culmina-
ción del documento. motivo por el cual será preciso recoger en el debate los nuevos
elementos puestos en juego.

Como bien se sefiala en la presentación, los resultados presentados por la Misión no

comprometen tampoco a los miembros de la Comisión Técnica Consultiva. cuya
función fue la de asesoría en la selección de los temas a estudiar y en la estructura
que se le daría a los capítulos de los dos volúmenes, pero no en la evaluación de los
resultados. ni tampoco en las conclusiones. De allí que como complemento del
informe se haya solicitado a los miembros de la aludida Comisión sus particulares
puntos de vista sobre aspectos centrales del mismo. Con este aporte se aspira a dejar
planteado el núcleo de lo que deberá ser la discusión rigurosa del complejo mundo
sectorial.

Cualesquiera hayan sido los puntos de vista plasmados en el tratamiento de los temas
motivo de análisis, el gobierno reconoce el valioso aporte que para el sector
agropecuario significará el documento que ahora se entrega al juicio de la opinión
pública nacional. La interacción de disciplinas, el rigor científico que presidió la
elaboración de los estudios que sirvieron de base a las conclusiones de los autores. la
dedicación y el esfuerzo que pusieron en juego para lograr los objetivos propuestos
al momento de darle vida a la Misión y, en fin, la seriedad que caracterizó lo hecho,
sirven muy bien al deseo de aumentar el conocimiento sobre la estructura y evolu-
ción de la agricultura colombiana; de igual manera, al interés de formular estrate-
gias, políticas y planes de acción orientados a estimular el sector. Con éste y los
aportes que hagan quienes intervengan en los debates que habrá de promover el
propio Ministerio de Agricultura, será posible integrar un interesante cuadro de
alternativas que ayuden a ubicar en el plano prioritario de las preocupaciones la
cuestión agraria, vital para el desarrollo económico y social de nuestro país.
Sin aparecer redundantes, cualquier esfuerzo que se haga en orden a resolver los
problemas de la producción del campo colombiano debe ser apreciado y reconocido
en todo su valor. De allf el significado que la administración del presidente Virgilio
Barco le concede al examen cuidadoso de su contenido.
 PRESENTACION
LUIS BERNARDO FLOREZ ENCISO
Jefe del Departamento Nacional de Planeación

El Infonne de la Misión de Estudios Agropecuarios, que hoy se presenta a la opinión

pública, replantea el papel que este sector debe tener en el proceso de desarrollo.

Durante las últimas décadas ha predominado en el pafs un enfoque que asigna a la

agricultura una función pasiva y residual frente al proceso de desarrollo como
aportante de excedentes de capital y trabajo para el resto de los sectores económicos.
Este enfoque se basaba en concepciones de tipo dualista y análisis de corte exclusi-
vamente sectorial.

Las investigaciones adelantadas por la Misión, con el concurso de un experimentado

grupo de consultores y bajo una absoluta independencia de criterio, abordaron un
conjunto de diagnósticos de importancia para la identificación de las estrategias y
polfticas orientadas a estimular el desarrollo agropecuario del país.

Para trascender el análisis exclusivamente sectorial, los diagnósticos versaron tanto

sobre los aspectos especfficos de la evolución del sector en las últimas décadas
(estructura agraria, oferta agropecuaria, economía campesina, etc.), como sobre la
creciente interrelación de la agricultura con los demás sectores y su participación en
la dinámica global de la economfa.

.....;,. pesar de los numerosos factores de atraso que aún persisten en la estructura agraria
nacional, los resultados obtenidos por la Misión indican que durante los últimos 30
afios el sector experimentó un importante proceso de modernización que se refleja,
entre otras' cosas, en el avance del área ocupada por los predios de tamafio mediano
y pequeño, la disminución de las fonnas precarias de tenencia de la tierra, el
 desarrollo de los mercados de trabajo en numerosas regiones y la relativa reducción
en las brechas de productividad entre la agricultura moderna y la tradicional.

Paralelamente. se ha desarrollado una compleja interrelación con el resto de activi-

dades económicas que le permite reaccionar con rapidez a las condiciones de los
mercados. En tanto es un sector con menos rigideces estructurales que en el pasado.
es mayor su potencial de crecimiento y su capacidad de contribuir al crecimiento
global.

La consecuencia más clara que de estas tendencias se deriva para la orientación de

las políticas agropecuarias es la necesidad de trascender el enfoque sectorial. puesto
que el efecto de las políticas basadas en éste puede ser contrarrestado por las
políticas de tipo macroeconómico.

En ese sentido. la Misión cuestiona las estrategias orientadas exclusivamente al

crecimiento de la oferta agropecuaria y recomienda un esquema integral que reco-
nozca los problemas de la demanda y refuerce los vínculos de la agricultura con el
resto de la economía.

Bajo esta perspectiva. la identificación de las principales áreas de política por parte
de la Misión -seguridad alimentaria. desarrollo agroindustrial y exportaciones-
enfatiza los eslabonamientos del crecimiento agropecuario en la convicción de que
pueden actuar como dinamizadores del crecimiento agropecuario y del conjunto de
la economía.

~ política de estímulo a las exportaciones debe buscar una creciente participación

de los bienes agrícolas procesados en la producción exportable que fortalezca sus
enlaces internos y no se circunscriba al objetivo de generación de divisas.

Para mejorar la asignación de recursos hacia la agricultura. resultan de especial

importancia las recomendaciones qe buscan hacer coherentes los incentivos secto-
riales con las políticas macroeconómicas. cambiarias y comerciales. y el cuestiona-
miento a los incentivos vía precio. por su impacto sobre los costos industriales y los
precios al consumidor.

-\:-Sc propone. como instrumento central de estímulo a la agricultura. un programa de

inversión pública en infraestructura rural e impulsos a la producción industrial que
induzca las condiciones propicias para un mayor desarrollo tecnológico del sector.

En las áreas estratégicas atriba mencionadas. junto con las nuevas áreas de política
social. descentralización y gestión gremial. que también identifica la Misión. las
instituciones del sector agropecuario encuentran los mayores retos para sus labores
de planificación y coordinación.
 Estas entidades deben buscar una mayor capacidad de coordinación con las instan- .
cias de política económica, industrial, social y de infraestructura. Esto requiere una
mayor cualificación de los recursos institucionales para analizar las incidencias de la
política macroeconómica sobre el sector agropecuario, y contribuir a que la política
económica redunde en un crecimiento más armónico y una equilibrada asignación
de recursos entre los sectores.

De otro lado, la Misión identifica otras dos áreas de política, de cuyo manejo
dependen el alcance y la sustentabilidad en el largo plazo de la estrategia global
propuesta.

Estas áreas, que corresponden en mayor grado a los ;¡rogramas tradicionalmente

coordinados por las entidades del sector, comprenden, de una parte, las políticas de
crédito, comercialización interna y tecnología y, de otra, las denominadas "áreas
criticas", donde figuran las políticas para la economía campesina, la ganaderia y los
recursos naturales renovables.

Las recomendaciones de la Misión en estos aspectos reconocen los avances logrados

por el actual gobierno, mediante la reestructuración institucional del sector y la
reformulación de algunas de las principales políticas agropecuarias, y también
seflalan algunos vacíos y deficiencias que es necesario corregir.

En la política de comercialización interna se destaca la necesidad de continuar el

mejoramiento de la infraestructura de acopio de perecederos y de almacenamiento
de granos, reforzar la organización de los pequeflos productores en torno al merca-
deo, estimular la construcción de centrales mayoristas en ciudades intermedias bajo
esquemas diferentes a los de las centrales actuales y conformar un sistema de precios
más transparente.

X El crédito agropecuario debe orientarse esencialmente a la formación de capital en el

. sector y a implantar criterios administrativos que reconozcan los costos de captación
y de manejo de los recursos para garantizar una abundante disponibilidad de crédito
y un manejo sano del mismo. Adicionalmente, se recomienda profundizar la espe-
cialización de las entidades financieras del sector y ampliar la cobertura del crédito
hacia el conjunto de actividades rurales.

La política de tecnología ha logrado sustanciales redefmiciones, en especial en lo

que compete a las labores de transferencia. No obstante, la Misión destaca las
grandes dificultades que experimentan los municipios para asumir eficazmente las
labores de asistencia técnica a los productores. De otro lado, sugiere precisar las
responsabilidades institucionales en cuanto a la generación de tecnología.

Con respecto a las políticas para la economía campesina, se propone superar el

enfoque de autosubsistencia, al igual que la orientación hacia la provisión de
 alimentos baratos para las ciudades que ha primado en los programas de desarrollo
rural integrado. Esto pelTIlitiría aprovechar la potencialidad que tiene este tipo de
economía para incrementar los ingresos de una significativa proporción de la pobla-
ción rural.

Además de enfatizar la perspectiva de desarrollo regional en que debe enmarcarse

x: en
esta política, ~recOInienda sustituir los cultivos transitorios.. los que ha tc:~d~do a
especializarse la economía campesma por cultivos permanentes que ofrecen-iirl.
menor riesgo y mejores posibilidades de transformaCión agroindusttial y de exp¡)r:"
tación. Adicionalmente, los programas de desarrollo rural campesino deben incor-
porar"acciones de recomposición de la propiedad parcelaria que faciliten la adapta-
ción de tecnologías modernas en la producción.

Con respecto a la política de recursos naturalés renovables se destaca la correspon-

dencia de los esfuerzos del gobierno en el replanteamiento del marco institucional
con las recomendaciones de la Misión orientadas a lograr una mayor institucional y
especialización de los entes encergados erarquía del manejo de estos recursos, y a
garantizar una adecuada financiación de los programas del subsector. Especial
énfasis se da en este sentido al establecimiento de tasas rettibutivas a las actividades
que deterioran el ambiente y a la canalización de los recursos así captados a la
defensa, control y recuperación de los recursos naturales renovables.

Sometemos este informe de la Misión de Estudios Agropecuarios a la consideración

de la próxima administración, del sector privado y de la cmnunidad científica.
Gracias al esfuerzo conjunto de los investigadores y entidades que hicieron posible
la Misión, en este informe encontrarán instrumentos adecuados a los nuevos retos de
nuestro desarrollo económico y social.
 PRESENTACION
MISION DE ESTUDIOS
DEL SEcrOR AGROPECUARIO

La Misión de Estudios del Sector Agropecuario fue creada en diciembre de 1987

mediante el Decreto 2457 del presidente de la República, con el objeto de aumentar
el conocimiento sobre la estructura y evolución de la agricultura colombiana y de
formular estrategias, políticas y planes de acción orientadas a estimular el sector
agropecuario. Los trabajos de la Misión se adelantaron durante dieciocho meses y
contaron con la colaboración de la Comisión Técnica Consultiva, compuesta por
destacados analistas y especialistas en el sector agropecuario nacional, así como con
la colaboración del Ministerio de Agricultura, el Departamento Nacional de Planea-
ción y el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, FONADE.

Para elaborar los estudios de base en los principales temas, fue seleccionado un
grupo de consultores, principalmente universidades y centros de investigación bajo
el criterio de que tuvieran ellperiencia en el tema, de suerte que pudo reunirse un
conjunto de instituciones y académicos que conforman sin duda el cuerpo más
significativo de la investigación agropecuaria del país.

El presente informe recoge las principales recomendaciones sobre lo que ha de ser la

orientación del desarrollo agropecuario hacia el futuro, tanto en lo que concierne con
sus relaciones con el resto de la actividad económica nacional, como con las
políticas requeridas para impulsar la modernización de la estructura productiva, para
mejorar su eficiencia y lograr objetivos de equidad y bienestar en las áreas rurales .
. Sobra advertir que tanto la estrategia como las políticas están orientadas hacia el
mediano y largo plazo. En esta perspectiva se ha hecho énfasis en el desarrollo
agroindustrial, la seguridad alimentaria y las exportaciones de bienes agncoIás
básicos y procesados como los ejes hacia los cuales deben orientarse los esfuerzos
 del desarrollo agropecuario. Ello comporta modificaciones en el marco institucional
del sector y énfasis específicos en las áreas de política que se señalaran en detalle en
el presente informe.

t:¡l Durante las últimas décadas las transformaciones del sector agropecuario han sido,
'sin duda, significativas. No se trata ya de un sector relativamente aislado del resto de
'!
sectores productivos de la economía, ni del comportamiento global, sino de un
sector considerablemente interdependiente, tanto con el desempeño global y de
otros sectores como con las polfticas macroeconómicas. Por otra parte, la moderni-
zación experimentada por la agricultura durante las últimas décadas conlleva una
mayor capacidad para responder a los precios y a las condiciones de los mercados, y
en consecuencia es un sector mucho más sensible que en el pasado"a los factores que
inciden en la asignación de recursos dentro del sector y entre sectores. Adicional-
mente, el sector agropecuario no puede concebirse ya como un sector con rigideces
estructurales, sino que ha mostrado una notable capacidad para crecer y para
adaptarse con rapidez a los incentivos, así como un considerable potencial para
contribuir al crecimiento global y de otros sectores. En suma, el sector agropecuario
ya no es aquel sector residual limitado a proveer alimentós, materias primas y
divisas facilitando el desarrollo de otros sectores, sino un sector altamente interde- /
~diente y complementario del desempefio de la actividad económica genera!.¡i

Las circunstancias señaladas sugieren principalmente tres implicaciones: la primera,

que no resultan suficientes las polfticas restringidas a estimular la ofena, sino que
estas deben contemplar también estrategias y políticas que atiendan los aspectos
relacionados con la demanda y que articulen mejor la agricultura con el resto de la
economía. La segunda implicación es la de que tales estrategias deben estar orienta-
das a explotar las complementariedades entre el crecimiento agrícola y el creci-
miento global de forma tal que el sector agropecuario pueda contribuir de una
manera más eficaz a la reorientación de la estrategia general de desarrollo del país y
a reactivar el crecimiento económico y finalmente, que la utilización de los instru-
mentos sectoriales debe compatibilizarse con la polftica macroeconómica y con las
políticas de desarrollo para que estas no neutralicen o limiten los efectos de los
primeros.

En este sentido se han subrayado las bondades de reorientar el desarrollo agrope-

cuario en términos de objetivos tales como la seguridad alimentaria, el desarrollo
agroindustrial y las exportaciones tanto de bienes básicos agrfcolas como de pro-
ductos agroindustriales, aun cuando por cieno. existen otros objetivos que no
pueden menospreciarse, como la contribución de la agricultura a mejorar la equidad,
la distribución del ingreso y la superación de la pobreza, tanlO en las áreas rurales
como en las áreas urbanas. En consecuencia, ejes de la estrategia suponen, dar un
menor énfasis al limitado concepto de agricultura como sector primario para disefiar
poifticas alrededor del "sistema agropecuario" y articularlas en el crecimienlO

10
 conjunto de varios sectores. Ello implica que los instrumentos de política deben
surgir de criterios más amplios que los referidos a la producción, tales como
desarrollo rural, sistema agroalimentario y sector agroindustrial.

Por otra parte, cualquier estrategia de estímulo a la agricultura debe considerarse

dentro del marco de un crecimiento eficiente, y no necesariamente dentro de los
objetivos convencionales de crecimiento máximo, el que podría conducir a inefi-
ciencias en la asignación intersectorial de recursos y al deterioro de los ingresos
J rurales. El crecimiento eficiente significa armonizar los objetivos sectoriales con los
objetivos generales de desarrollo, asegurando que el crecimiento sectorial no obsta-
culice el desarrollo de otros sectores productivos y que ofrezCllla posibilidad de
articularse con el crecimiento industrial.

V~~ ~s 09j~~_~s
parte
d~a_t!structura
al sector son bien conl!,9do!\,..!:~a
modernización
productiva,'cl ¡n¡;remento de la ~ciencia'Y de la piOOüi::ñvid~J
i
~ mejoramiento de los ingresos de los campcsinoKla estabilización de los preciofy
, por sup~sto: el mejoramiento de la equida¡fy el nivel de vida de los pobladores
"rurales. Las recomendaciones de política que se presentan no aspiran a cubrir la
" amplia gama de aspectos susceptibles de intervención, sino aquellos que se han
considerado relevantes y prioritarios para alcanzar los objetivos sellalados para ello.
Las consideraciones de política se han dividido en doce áreas alrededor de cada una
de las cuales se sellalan las orientaciones principales sugeridas en cada una de ellas.

Particular importanCIa se ha concedido en este informe al marco institucional, de

cuya solidez y coherencia dependenden la eficacia y alcance de las políticas. Por
cierto durante los dos últimos afios se ha venido desarrollando en el sector un
complejo proceso de reorganización institucional, que no solamente moderniza las
instituciones del sector aumentando la capacidad de coordinación del Ministerio de
Agricultura y la capacidad de intervención de cada una de las instituciones, sino que
apunta a ampliar los mecanismos de coordinación intrasectorial, intersectori~ y ...
regional que en el pasado se constituyeron como los principales limitantes respecto a
la implementación de la política agropecuaria.

Las recomendaciones institucionales incluidas en este informe, están encaminadas a

complementar este proceso de reordenamiento institucional a los efectos del largo
plazo. Para ello se hacen algunas recomendaciones en materia de especialización y
coordinación, generación y uso de tecnología, utilización y adecuación de tierras,
comercialización, abastecimiento de precios, desarrollo rural integrado y organiza-
ción institucional del crédito agropecuario, como aspectos que se consideran cen-
trales hacia el futuro en el desempello institucional del sector.

Finalmente, se examina el problema de la información y se proporcionan algunas

recomendaciones respecto de la construcción de un sistema de información para el

II
sector ag:mpecwnio que mejllll'e:la dispmiibilliáad, calidad YQportunidad de1la,niisma
y principiilmmle ~ue permita mIilSImir modelos de .evaluaéión de los iOlpilKltOS de
política, así como de seguimieDlo de los .efectos de las mismas.

Sin duda. la adewada orientación ,de las decisiones de po1flica supone no lISlo la
identificación de 10i"llroblemas más cmciales., sino marcosiutitucionales idóneos.e
infurmados y con clI¡¡iIlIcidad de negociación conotros.seclOres. ,Un aspecto en el que
ha hecho énfasis ellI'abajo de la Misión es el de acrecentar laeapacidad de diálogo
del aparato instituCional agropecuario con OlroS .seCliOres de la economía, de fonna
tal que pueda genenm;e no solamente una mejor comprensi6a, :por parte de las
instancias de decisión l!lO sectoriales sobre la significación de la actividad agrope-
cuaria para el desernpeO.o global de la economía, sino una mayor capacidad de
comprensión. al interi6f del sector, sobre los efectos de los instrulllteIltos de política
general y macroeconómiea en el sistema de incentivos de la política ,sectorial.

En la primera parte se resumen los principales elementos del diagnóstico elaborado

a partir de los infonnes de base. En la segunda parte se desarrollan lti principales
componentes de las estrategias para el desarrollo del sector agropecuarif», enfatizan-
do los eslabonamientos entre el sector agropecuario y el resto de la economía y la
manera como la explotación de estos eslabonamientos permite una mejor contribu-
ción del sector agropecuario a la redefinición de la estrategia gklbal de desarrollo.
Seguidamente se sefialan las recomendaciones de política en las 12 áreas en las
cuales se subdividió el estudio. para luego formular las sugerencias y reoomenda-
ciones en materia de modificaciones institucionales requeridas pan lograr los obje-
tivos de las políticas. En la última parte, se establecen los procedimientos y meca-
nismos de información necesarios para una mejor evaluación y seguimiento de las
políticas.

Los directores de la Misión quieren hacer expreso reconocimiento a los miembros de

la Comisión Técnica Consultiva por sus importantes contribuciones tanto en la
orientación de los estudios de base como en la evaluación de los mismos; nuestros
agradecimientos también al Ministerio de Agricultura y al Fondo Nacional de
Proyectos de Desarrollo -FONADE-. por el apoyo permanente al desarrollo de las
actividades de la Misión al igual que al Departamento Nacional de Planeación, en
especial a los técnicos de la Unidad de Desarrollo Agrícola, cuyos comentarios
detallados fueron de gran utilidad para la elaboración de este informe, así como al
grupo de investigadores de la División conjunta CEP AL-FAO, en Santiago de
Chile. que colaboraron con sus opiniones en los aspectos relacionados con el análisis
de la estructura agraria, la economía campesina y la seguridad alimentaria, entre
otros temas.

Los resultados presentados por la Misión son de la exclusiva responsabilidad de los

directores general y técnico y no comprometen a los miembros de la Comisión

12
TéonicaJ <lfulsultiva, cuya función fue' llie de asesorar a, la Misión, ni representan
necesariamente la opini6i1institucionaldel MiniSterio deAgricultuTa\ del Departa-
mento:Nacional de PlaneacióÍl ni de PONADE, ,aun cuando se espera que estudios
de estanaturaleza, contrilJuyansignificativamentealadefinición dellis políticas y
estrategias por parte de las entidades responsables de la lpélíticasectortal.,

ALBHRT BERRY
JEStS ANTONIO BEJARANO

13
 Primera Parte
CARACTERISTICAS PRINCIPALES
DEL DESARROLLO AGROPECUARIO!

l. EL CRECIMIENTO Y LA TRANSFORMACION ESTRUCTURAL

A. El crecimiento económico

Entre 1950 yl988 el Producto Interno Bruto Agropecuario creció a una tasa prome·
dio anual del 3.5%, inferior a la del PIB total (4.7%) y a las tasas de los demás
. sectores de la economía. Ello como se verá, no constituye por sí mismo un síntoma
de que el crecimiento del sector haya sido inadecuado. Durante el mismo lapso el
café creció a una tasa promedio anual del 3.01 % contribuyendo en algunos períodos
a explicar significativamente el crecimiento total del sector, aún cuando no se
constatan estrechas correspondencias entre los dos comportamientos. Excluído el
café, pueden identificarse fases bien definidas de aceleración y desaceleración del
crecimiento agropecuario, particulannente en los períodos 1955·1959 y 1965-1979,
en los cuales el sector agropecuario tuvo tasas significativamente altas (aunque
decrecientes en la década de los 70) que corresponden a tasas altas de crecimiento
del PIB total y de algunos sectores particulares como la manufactura y la construc-
ción. A su tumo, los períodos de lento crecimiento son 1960-1964 (período en el
cual fue compensado notablemente por el café) y los años 1980-1984 como resulta-
do de la contracción generalizada de la actividad económica.

Es de anotar, por otra parte, que a excepción del período 1960-1964, se evidencia
una estrecha correspondencia entre el crecimiento del PIB agropecuario sin café y el
comportamiento de la actividad económica general.

Esta parte resume los principales hallazgos del Diagnóstico elaborado por la Misión, los cuales se exponen
con más delalle en "El Desarrollo agropecuario en Colombia". Infonne Final de la Misión de Estudios del
sector agropecuario. editado por la Contratoría General de la República, Bogotá de 1990.

15
Aún cuando la contribuciún más importante al crecimiento global de la economía ha
estado por supuesW. en la industria manufacturera (22.66% del crecimiento total del
PIB entre 1950 y 1986). ésta es seguida por la contñbuciún del sector agropecuario
(17.7%) destacándose que cuando el crecimiento global se desacelera. la contñbu-
cm de la agñcultura al crecimiento del PIB total es mayor que la de la manuf~
al <Jontrario de lo que ocurre en los períodos de rápida expansión del produ<Jto total.

La expeñencia internacional indica por utta parte. que el crecimiento agropecuario

es claramentecomp1ementaño del crecimiento del PIB total y del PIB industñal. de
modo que el comportamiento global de ¡aeconomra es mejor cuando simultánea-
mente ocurre 1m =imiMto d"ac.ienlrede iallg1icultura. Debe anotar.>e. sin embargo.
que las displUlidadesentre e'IcrecimiCDIG total y el crecimiento agropecuaño para
Colombia son menores que lasque 'Se observan en laexpeñencia internacional. En
Colombia en promedio. elerecimicnto lotal se ha sitli\aOO alrededor de 1.3 veces más
que el crecimientO JlgIDpecuaño. lendiendo a decrecer la dispañdad entre 1950 y
1986. A su iIIlI1IO. la tasa de crecimiento t"tal :se ha mantenido en un promedio de
0.75 veces ,la industrial con una relativa estabilililad, en talllto que la industria ha
tendido a crecer a tasas de alrededor del doble de lacallñcuhura con tendencia en todo
caso a estrecharse la ,disparidad entre las tasas de crecimiento de lGs sectores. Ello
sugiere que ,elsecwr :agrqpecuario tiene un comportamiemto más dinámico con
relación al1otal'y alindustñalque lo que resultaria de las:ebservaciones interJlllcie-
nales. así 'corno un comportaniiento más atenuado de la ,jndustriaparticula:rmente
desde mediados de 10s 70s. penodosen les que .se·dbservan en ,Ii!gnnosafios.
crecimientos del PlBtotal 'superiores al industrial.
Adicionalmente, ,la elasticidad del PIBagropecuario al,PlB ·total (€l.73) es ligera-
mente más elevada' que-ron respecto a la industria (0.627). tanto enel período ;1950-
86 como en los·subperfoilos, ·sin cambiossignificativos;euando se iellc!uye el café.
Cabe anotar que el valor deJa elasticidaddelPlBagropecuario,al total eneLcaso
colombiano, es considerablernentemásalta que'la .encontrada en algunos estudios de
corte traIlllversal •..en los cuales se encuentra igualmenre.que.laélasticidad tiendeoa
aumentar como resultado de las intcrdependencias,arecientes _asociadas al cambio
estructural. Más importante aún esquelas respuestas deI'RlB·total'lil crecimiento
agropecuario son superiores a la unidad y más elevadas que con respecto ál caféy;>¡¡
la industña, lo queoSQgiere que el crecimiento_,agropecuañopuedee$timular,~n
fonna significativa no Sólo el crecimiento global, sino el crecirnienro industñal
como quiera que la élasticidad de este sectorrespectOdlIl agropecOai'io "resulta
sustancialmente alta (1564 para eIperíodol~50-86) y un poco-mayor que la
existente entre el café y.la industña

B. Las características del crecimknto agropecuario

.-
El crecimiento agropecuario ha estado acompaflado de un acelerado proceso de
modernización que se constituye como el hecho más -importante durante las últimas

16
 décadas. El área en cultivos modemos'pasó de un 11.9% del total en 1955 a un poco
más del 41% en 1985 -1988 Y si excluimos el café tecnificado (que representa
alrededor del 10.6% del área total cuhivada), la participación del área bajo cultivos
modernos pasó de 11.9% a 30.6% en el período. La participación de estos en el total
del valor de la producción a su ...ez, pasó de 7.6% a 43.7% entre 1950 y 1988,
acrecentándose esta participaci6m :después de 1960, si se excluye el café tecnificado
el cambio total fue de 7.6% a 30.7'% al final del período.

Por otra parte, entre 1950 y 1'!l88 mientras la tasa promedio anual del área bajo
cultivos modernos creció al. j% (muy superior a la del promedio agrícola), y la del
café tecnificado en 18.3%. el área en cultivos tradicionales cayó 0.16%, con mo-
destas recuperaciones en algunos ailos, correspondiéndose con un crecimiento con-
siderablemente lento C!A .el 'valor de la producción de los cultivos tradicionales
(1. 38% promedio anulÜ), 'an tanto que los cultivos modernos crecieron a tasas casi
tres veces superiores a las del total agrícola, no obstante, la notable desaceleración
de éstos a partir de l!llJ5.En definitiva, ello ha implicado que tanto el crecimiento
del área total bajo Cl:illi.vo como el crecimiento de la producción agrícola total, estén
soportados l'undml.entalmente por la expansión de los cultivos modernos, como total
fue de 120.1% y ,ae'un 71.9% al crecimiento de la producción total entre 1950 y
1988.

El crecimie!no de1oscultivos modernos, a su turno, está apoyado fundamentalmente

en los cuhiwos .tmnSitorios, hecho más o menos atípico en comparación con otros
países de América Latina, en los que se evidencia una estrecha asociación entre
cultivos nwdenmsy cultivos pennanentes, excluyendo, por supuesto, el café. En
igual fonna, Yde' manera paralela a la modernización, se han venido produciendo
cambios en la.estrucmra de la producción agrícola asociados a las transfonnaciones
de la estrucwraglobal de la economía. De hecho. rnienIIas el área total cultivada en
materias'primas pasó del 10.4% al 16.6% entre 1950-1918, ,el.área en alime:ntos<de
consumo directo se redujo de 61.5% a 55% en el mi_ ¡peJiodo,M tanto que los
cultivos de exportación diferentes al café, incrementaron levememesuparticipacWn
de 2.4%11.,3.5%.

Desde.e~punto de vista de los factores, tanIO elcreoimicnto'lIeia'agrillultura como su

moderni~ han estado apoyadas en fonnaSUStallCÍlÜen laelGpansión del capital.
Entre19SQy 1987 el capital incorporado al sector oreéió 'a una tasa promedio· anual
de 2:8%,'siendo especialmente significativo este c1llIiimiento el1t1'e 1965 'Y :l980,
,perfooo enel:cuallas tasas de crecimiento del capital,eSlU1Íieron,ponencima del 4%.

hos culti'-¡jiOS considerados modernos son Ceblllda, Trigo, s~, SoY!!" Semilla· de AlgOct6n, Pahna
Africana,'f.abaco Rubio, Maíz. Fñjol, Algodón, Fibra,de Algodá¡"ecacao,-""F&ba-corNq,ro,y. A-jcnjolí; y "los
tradicionales soo Arroz, Banano de exportación, Caña de Azúcar,Piatano de Exportacl(n; Fique, Maní, Papa•
. "ame, Yuca, plálano, Hortalizas. Semilla de Algodón (Aceilel, Cái& F"-,IFwtales,

'17
 """ -,

A su tumo, durante este mismo período, el área creció al 1.41 % promedio anual en
tanto que el empleo lo hizo al 0.57%. De ello resulta que mientras el capital
contribuyó con un 32.6% al crecimiento total del producto entre 1950-1987, el área
solo contribuyó con 7.1% y el trabajo con 6.7%, manteniéndose sistemáticamente
altas las contribuciones del capital a lo largo de todo el período, en tanto que las
contribuciones del área y del trabajo fueron oscilantes. De este modo la expansión de
los factores de producción explica el 46.4% del total del crecimiento del período,
mientras que la productividad explica el 53.64% de ese crecimiento total, llegando a
alcanzar contribuciones superiores al 60% en algunos subperíodos.

Habría que advertir sin embargo, que la relación entre el crecimiento del capital y el
crecimiento del producto no es unidireccional, y antes bien el capital se revela como
procíclico, en tanto que el área tiene un comportamiento relativamente estable hasta
1980 y el trabajo tiene un comportamiento claramente inestable cuyas implicaciones
se examinarán más adelante. De hecho, la elasticidad del capital al crecimiento del
producto es de 1.04% para el período 1950-1986 y mucho más elevada para el
período 1968-1986 (1.24%) que para el período 1950-1968 (0.49%), en tanto que la
elasticidad del trabajo al producto es de sólo 0.22% y la de la tierra de 0.43%.

La evidencia sefiala por otra parte, una desaceleración en las tasas de incorporación
de factores al sistema productivo agropecuario desde mediados de los setenta,
siendo mucho más notoria para el caso del capital. A partir de 1975, el capital
empieza a perder importancia en cuanto a su contribución al crecimiento, hasta
llegar a su participación histórica más reducida (26.8%) en 1985-1987, lo que por
supuesto ha terminado alterando la disponibilidad total de factores, así como el
crecimiento de la productividad en el sector agropecuario.

De hecho, la productividad sectorial depende en gran medida de variables tecnoló-

gicas que reflejan tanto la intensidad con que se usan los factores, como los cambios
en la formación del capital humano y en los acervos de tecnología. La desacelera-
ción de la incorporación del capital. conjuntamente con la reducción de los esfuerzos
tecnológicos expresados en descensos en los gastos de investigación, educación
rural, etc. han implicado que el sector utilice una técnica más intensiva en trabajo en
los últimos afios, lo que expresa sin duda, un cambio de gran importancia en el
patrón de desarrollo sectorial, que afecta tanto la agricultura como la ganadería.
Como es obvio, las contribuciones del capital a la producción agrícola son conside-
rablemente más elevadas que las contribuciones de este mismo factor al crecimiento
de la ganadería, contrario a lo que ocurre en el caso del área, la cual contribuyó en un
6.0% a explicar el crecimiento agrícola y en un 13.0% a explicar el crecimiento de la
producción ganadera; las contribuciones del capital fueron a su vez, del 44.0% y del
24.0% para el período 1950-87 respectivamente.

18
C. La transformación estructural

Una consecuencia significativa tanto del crecimiento agropecuario como de la

modernización y de la incorporación del capital y de insumos modernos a la
producción agrícola, es la velocidad con que se produjo la transformación estructu-
ral en la agricultura, la cual no sólo ha sido profuoda sino más rápida de lo que cabría
esperar conforme a la experiencia internacional. Ello implica de, una parte, que la
reducción tendencial de la participación del sector primario en el total de la econo-
mía, hecho característico de todo proceso de desarrollo, ha sido mayor en el caso
colombiano que la que podría esperarse conforme a la experiencia internacional.

En efecto, para 1925 la participación de la agricultura estaba 26% por encima de lo

esperado, conforme al nivel de desarrollo del país, en tanto que para 1965 y 1987
estaba 10% y 6% por debajo experimentándose, especialmente desde los aflos
setenta, una convergencia de la participación del sector agropecuario hacia la norma
esperada. En realidad esta convergencia es experimentada por prácticamente todos
los sectores, pero es mucho más evidente para los sectores agrícola y manufacturero,
mientras que otros sectores como el minero y los servicios modernos presentan
mayores discrepancias frente a la norma esperada.

Más significativo aun que el comportamiento del producto, es la reasignaciÓfl

sectorial de la mano de obra en Colombia ha resultado mucho más veloz de lo que
cabría esperar conforme a la experiencia de otros países. En consecuencia, la brecha
entre lo esperado y lo observado se amplía considerablemente. Mientras hoy en día
el sector agropecuario contribuye con el 35% del empleo, los patrones internacio-
nales habrían predicho un 50% de modo que en 1987 el empleo agropecuario es
apenas un 71 % de lo esperado conforme a la pauta internacional. La especificidad
del caso colombiano radica justamente en este punto: en contravía de la experiencia
internacional, la transformación del empleo fue mucho más rápida que la de la
producción, de modo que mientras 'esta coverge hacia la norma aquella se desvía
sistemáticamente hacia abajo. Las consecuencias son de extrema importancia para
comprender no sólo el patrón de cambio en la agricultura, sino algunas característi-
cas recientes del desarrollo colombiano. De una parte, las diferencias en la utiliza-
ción de factores y sus combinaciones entre los sectores rural y urbano se han ido
reduciendo. En el largo período bajo observación (1925-1987) puede constatarse
que las relaciones capital-producto, empleo-producto y capital-empleo entre los
sectores agrícola y no agrícola han tendido paulatinamente a converger, pues la
agricultura ha sido cada vez menos intensiva en trabajo y más intensiva en capital
mientras que la economía urbana presenta las tendencias contrarias. Así en los aflos
20 el sector urbano presentó una relación capital-trabajo veinte veces más alta que la
del secto~ agropecuario; en los aflos 60s la relación era diez veces más alta y en los
aflos 80 la relación era de 4 a 1.

19
llirrotm'parte, la crecienteintensidad"deClllpital expresada no'S()l~'tétminos
de;maqJJinaria sino'.priilripalinentedé pl'arrtaciones y mejora'd\létlelTllS;,n:uestado
cuclenlt!lnente asooialitrcomla evoltwióít m la productividad del'tflllliajo'agríeola.
Ile'dJ'eclill, a comienzos&Ios aílbS,3U:la>imustria registraba unap1llldQetiVidadcdel
t:taI1iajQ.nas 1.5 veces mayor a:lÍl_agriculltura. El rápido prooesode imd11Strializa-
cióilQlle-se registró entre¡Wé.:-períóOOy ltJ¡¡afios 50 fue paralelo aUITr4pjdoaumento
en'Ia:brecba de productiVidádes entre amllos sectores, que llegó aS\ilmlikmm en el
prirTrorqujilquenio de 10saI\Qs 50 cuandídl.m: de 3.2 a 1. A partir !!eralll l¡\,brechil<de
productiVidad relativa entre los sectora, agrfcola e industrial téntlió a¡ acortarse·
sistemátiCamente hasta alcam:ar un guarismo, de 2.5 a 1 al finaltlcHos setenta:'No
obstante, dúrante la última década se havistcr aparecer un nuevo crecimiento de las
brechas,lJa¡ evidencia indica;1que Colombia terna en 1980 una productividad del
trabajQ lli!1a1 prácticamente igual al 'promedio mundial y una produetividruLde,la
tierra mayor que esterpromediQ. La productividad del trabajo entre 1950-87 creció a
2.1 %ien tanto que la productiVidad deja tierra creció a 1.8% en el inismo período,
siendóláprimera esp¡:cialmente rápidá en Sil crecimiento entre 1961i;,1980, desace-
lerándósc' a principio de la década delos och~nta.

Puede demostrarse.qqe la pauta para un pafs con ia dotación de rec\llSOS y nivel de

ingresos de ,Colombia, sería una productividad del trabajo entre el 15% y 20% por
debajo del promedio mundial. El que Colombia esté, así sea, ligeramente (7. %) por
encima de este promedio, es significativo. Este resultado, no obstante, requiere de
alguna cuálifitación;lpor una p¡ute, dada la dotación de recursos del país, la meca-
nizacióód€ila agricultura colombiana no sobresale por avanzada, y es menor que la
del promedio de países de América lJatina y más cercana al patrón asiático que a la
de los países ricos entierras y más aun, inferior al nivel esperado. Así mismo, el uso
de fertilizantes por hectárea de tierra se encuentra por debajo del promedio mundial,
pero ponenoinJa de todos los países de América Latina; el hecho de que la producti-
vidad del trabajo en l:tagricultura colombiana esté por encima del promedio mundial
a pesar de una intensidad de uso de fertilizantes y de maquinaria inferiores al
promedio internacional, sugiere, de una pane, que la relativamente alta productivi-
dad de la tierra yelt&abajo no aparecen explicadas por un uso de insumos industria-
les, mecánicos 'o biolÓgicos que sea particulannente alto en relación con compara-
ciones intemacionareR: De otra, parte, la evidencia seí'lala como un aspecto funda-
mental que Colombia no se asemeja, en cuanto al patrón de desarrollo de su
agricultura, a uno característico de países particularmente ricos en tierras, y antes
bien. el hecho de (jl!eel énfasis en la fuerza mecánica como factor de expansión de la
productividad agríColá diera paso a un creciente énfasis en las fuerzas de impulso
bioquímica implicarla; que el equilibrio en la dotación de recursos la asemejarfa al
patrón de desarrollocde la agricultura europea, al tiempo que las inversiones en
construcción y el mejoramiento de tierras sugiere una asimilación a la experiencia
asiática que es relewnte para¡¡explicar el quiebre de productividad en la l1ltima
década.

20
 La pNliluali.viltad totalide factores tuvo una fase deeJl!llllllsiónJlesde 1965 w.a
1980, Silmd0lIDásimpol1iaIltecn la agricultura que eaíla ;ganaderíll;Ja productivida4
que creció illIIetquinqqe¡¡jo 1960-1965 a tasaS del 1~ panilla década del 70 eSlDVO
por enciima ,1Ild ll%.Paratwd.o<J:I período se obtuvicmn tasas de.c~imiento de la
productiwíidru!lrd.e l.9%pjIra el t/Xal agropecuario, de un2.:1%¡paralll1lllricultura y de
2.2% para la .'PiIaderfa, ,resultalldo un 90% de este crecirlihlDto· explicado por los
rendimieDlOS del área, Glientras'lue la expansión del beapor trabljador tan solo
explica ~ ,del lMh.\La maquinaria explicaría el 30% <!lel inccmento de la
productividad. mientras IJlI!Jos feailizantes tan solo incidenllIl 7%, de:suerte que si
bien los relldimiet'lloo JlOrilll:ctárelli.cxplican un alto pon:enta.jeClel crellimiento total
de la productividad,ln@ sOB,losJertlizantes las principales causas dejÍlito; existen
.otros factores tales romo'lOli¡gastoslk:l gobierno en investigacilin y desarrollo (que
,inciden en un 4%), ell!Iivel de,educacitn rural que explica algo más del 9ll> y el 50%
:restante, sin duda se debe a I,loe las ¡innovaciones tecnológicas, especialmente el
riego, mejoran la caJidali,de lQILinsumos convencionales, tierra, trabajo Y;llIpital. En
A'lta forma la contracción dell&llSto púlllico en la agricultura y particulamnente el
encaminado a adecuacíOO ,de tieo;as, inv~tigación y educación mIli han lQIlido una
eJOplicación importante en elqUÜlbre de la productividad durante los años 80.

11. LAS TRANSFORMACIONES DE U. ESTRUCTURA AGRARIA

Durante las últimas tres décadas, la estmcn.a agraria colombiana ha sufrido una
impoatante transformación, resultaDle tanto fe la rapidez del cambio estruCWral
como del patrón de desarrollo asumido por el sector. Aun cuando las rnodificaciaaes
de la estructura agraria son por naturaleza lentas, al contrastar dos plIDtOS en el
tiempo es posible constatar los cambios más illlportantes ocurridos durante es!QS
años. De una parte, entre 1950 y1983 el área agropecuaria bajo explotación se
duplicó, presionada tanto por la demanda de tierras como por las migraciones
internas a las áreas rurales, las que se expresalOll en procesos de colonización
dirigidos o espontáneos, estimulados además por la mano de obra liberada tanto por
la modeoúzación de la agricultura, como por la velocidad de la transformlliCión a la
que se hizo referencia anteriormente, y que en particular registró una rápida caída de
participación de fuerza de trabajo ocupada en la agricultura.

A. La expansi6n de /afran/era

Durante el período 1950-1988. las tierras dedicadas a la ganadena se duplicaron.

aumentando de 12.1 a 26.7 millones de hectáreas. A su turno, el área cultivada
aumentó en un 65%, pasando de 2.6 a 4.3 millones de has. con una expansión
importante del área dedicada a cultivos transitorios. Pese al significativo aumento,
de la fuerza de trabajo tal expansión del área permitió mantener el área disponible
por trabajador rural. En efecto, en 1950 para el conjunto del sector agropecuario. el
área disponible por trabajador se situaba alrededor de 8.8 has. y para 1984-1987 esta

21
relación había aumentado a 9.4 con diferencias importantes, por supuesto, entre la
agricultura y la ganadena. Para la primera, el área por trabajador pasó de 1.5 has. a
1.35 has. entre 1950 y 1987 en tanto que para la ganadena pasó de 77.8 a 72.6 has. en
el mismo penodo.

Por otra parte, entre 1960 y 19881as principales áreas incorporadas a la producción
ganadera se localizaron en la Costa Atlántica, Antioquia y la Orinoquia. En Antio-
quia el área en pastos creció 85%, mientras en la región Caribe el crecimiento fue de
64%. Aún cuando no hay datos comparables, para el total de Territorios Nacionales,
excluyendo Casanare, para 1984, el área en pastos era de 7.4 millones de has.,
equivalentes al 31 % del total de tierras en pastos del país.

Al contrastar, por otra parte, la información sobre aptitud de las tierras en Colombia,
con el uso actual, se puede establecer que del área potencial total susceptible de ser
involucrada a la producción agropecuaria a través del riego, solamente el 21 % están
adecuadas. A su vez del área adecuada sóloz el 56.4% está dedicada a cultivos. Así
mismo, el 56.8% de los suelos potencialmente aptos para cultivos transitorios está
siendo aprovechadas, y tan sólo el 12.3% para cultivos permanentes.

Las áreas con vocación agncola están siendo aprovechadas en un 23.6%, es decir,
existe un significativo potencial de suelos que de crearse condiciones favorables
para su desarrollo, permitina aumentar el área cultivada en tres veces el área
sembrada actualmente, así como podría incrementarse en cerca de ocho veces el área
en cultivos permanentes y casi duplicarse la de los cultivos transitorios. Por oposi-
ción, el área en ganadena, en especial aquella que utiliza tecnologías extensivas o
muy extensivas, supera las cifras de áreas de vocación predominantemente ganade-
ra. El área en ganadena extensiva es el doble de la actualmente disponible para este
tipo de actividad, en tanto que la ganaderia intensiva ocupa tan solo el 62.1 % del
área potencialmente aprovechable para estos propósitos. En su conjunto, la ganade-
na está ocupando un 39% más del área que debiera estar ocupando, en especial la
ganadena extensiva, reflejando en consecuencia, una inadecuada asignación de la
tierra para fines productivos. Finalmente, las áreas forestales aprovechadas repre-
sentan tan sólo el 1.2% de las áreas de vocación forestal.

B. Compormmiento demográfico, migraciones y colonización

La expansión del área, especialmente en ganadena, ha ido paralela a un incremento

absoluto de la población rural, la cual se incrementó en más de 50% entre 1951 y
1985 Y a una significativa redistribución espacial de la población dentro de las
propias áreas rurales. En el comportamiento de la población rural se distinguen dos
situaciones claramente diferenciadas y contrastadas. De una parte, un conjunto de
departamentos de muy bajo crecimiento demográfico ubicados en la rona andina,
densamente poblados con predominio del minifundio y cuya base económica ha sido

22
la explotación cafetera. El otro conjunto de departamentos se caracteriza por el
elevado crecimiento de las poblaciones en las zonas rurales; geográficamente co-
rresponde a las zonas cálidas de la llanura de la Costa Atlántica, la Orinoquia y la
Amazonia, aumentándose la participación de la población rural en esas wnas dentro
de la población rural total del pafs del 18.5% al 31.1 % en el período mencionado.

De la observación de los parámetros demográficos determinantes del crecimiento

natural de la población, se deduce que más de la mitad del crecimiento natural del
campo es absorbido por las wnas urbanas y el resto es absorbido en área rural a
través de redistribuciones espaciales de la población, caracterizándose como depar-
tamentos receptores netos de población rural Meta, Cesar y Huila, y por supuesto los
Territorios Nacionales, en tanto que departamentos como Guajira, Quindfo y Norte
de Santander serían los de mayores tasas de expulsión de población rural, seguidos
por Magdalena, Bolfvar, Cesar, Santander, Boyacá, Caquetá Valle y Cauca. Un
tercer grupo de expulsión media, la conforman Atlántico, Sucre, Córdoba, los del
área cafetera, Cundinamarca, Cbocó y Narifio.

Las zonas de colonización se caracterizan por un rápido crecimiento de la población

total y en especial de la población rural, en ella se asentaban 2.950.000 colombianos
en 1985,52.9% de ellos ubicados en el área rural. Por otra parte, se aprecian cambios
significativos en la orientación de los flujos migratorios hacia las zonas de coloni-
zación en los distintos subperfodos; de acuerdo con la información obtenida, hasta
mediados del siglo XX la mayor parte de los migrantes en dirección a wnas rurales
se dirigieron hacia el Magdalena medio. En la década del 50 comienzan a ganar
importancia como lOnas de colonización, la Orinoquia y el Urabá, aunque el
Magdalena medio todavfa continúa siendo una fuente de atracción. Para el período
1964-1973 esta tendencia se refuerza al tiempo que los municipios que registran
mayor aumento de la población rural pasan a ubicarse en zonas como el río Nechf, la
Bota Caucana, el Meta y el Cbocó. Finalmente, durante el período 1973-1985,
parece volver a tener importancia el Magdalena medio y algunas regiones de la
Orinoquia, especialmente el Departamento del Meta, Vichada, Vaupés y Guaviare y
algunos municipios del Caquetá que crecen a tasas muy altas; de modo que durante
los últimos 15 afios es evidente una dispersión mayor de los focos colonizadores en
la propia Orinoquia y Amawnfa, Caquetá, Putumayo y las capitales Intendenciales.

Además de la expansión del área ganadera en explotaciones extensivas, asociada a

los procesos de colonización y de ocupación del territorio, debe anotarse la incor-
poración en estas zonas de algunos cultivos comerciales, tales como el arroz en sus
modalidades de riego y secado mecanizado, la palma africana o el banano, de
importancia significativa en la producción nacional total de estos mismos cultivos.
En forma concomitante con la expansión de la frontera, el área rural ha experimen-
tado una alteración importante en la estructura de distribución de la propiedad,
inducida en buena parte por la incorporación y apropiación privada del territorio en

23
las distintas zonas, a través no solamente de la titulación de baldíos, sino de la
expansión del registro catastral.

C. Titulflción de baldÚJs y apropiación del suelo

Entre 1967 Y 1988 la superficie rural catastral pasó de 26.125.052 hectáreas a

39.444.000 hectáreas, lo cual implica que el crecimiento total de la frontera en
términos de legalización de su dominio fue de 13.318.948 has., ello representa un
crecimiento promedio de 2.2% anual. Por otra parte debe subrayarse que en este
mismo período se definió la situación legal en la propiedad del 36.4% del área total
actualmente registrada en el Catastro. Una buena parte de este crecimiento se
concentró en la Región Caribe (23. %); en el centro-oriente (23.3%), en el Surocci-
dente (8.7%), de manera que estas tres zonas, más la expansión en la zona cafetera
(2.2%) y en el Alto Magdalena (1.9%), áreas constitutivas de la frontera interior del
país se concentró el 66.4% de la expansión rural catastral, en tanto que el 33.6%
restante le correspondió a la zona de los Territorios Nacionales, con un 23.3% para
la Orinoquia y un 7.4% en la Amazonía.

Por otra parte, la titulación de baldíos en este período representó el 43.7% del total
del incremento catastral, de suerte que en la zonas al oriente de la cordillera, buena
parte de esta ampliación se realizó a través de las titulaciones delINCORA, en tanto
que en la región Caribe son otros los factores los que de manera determinante
incidieron en el proceso.

En el Caquetá, las titulaciones explican el 68.5% del crecimiento de la superficie

rural catastral, en Casanare el 49.6%, en el Meta el 46.7% yen Santander el 45.9%;
por oposición, en Atlántico, Sucre, Boyacá y Cauca las titulaciones no contribuye-
ron sino de manera marginal al crecimiento del área catastral.

Conviene advertir, que en la mayor parte de los departamentos, el área registrada en

el Catastro representa actualmente entre el 84% Yel 98% del área total departamen-
tal. Ello indica que las posibilidades de ampliación de la frontera interna por la vía de
la asignación de baldíos, son ya bastante reducidas y que la frontera agraria en
términos de propiedad está básicamente consolidada, a excepción .;le Narlfio, Cauca,
Valle y Guajira, donde parte importante de estas regiones está cubierto por áreas
selváticas o desérticas. Igualmente, Caquetá y Meta disponen aun de áreas abunda-
ntes sin registros catastrales. Por otra parte, para 1988 el Catastro registró como
propiedad pública una extensión de 4.279.909 has. que representan el 10.3% del área
rural total registrada (excluyendo Antioquia y Chocó para los cuales no existe
información). El 41.3% del total de tierras públicas se ubica en la Orinoquia,
concentrándose la mayor parte en el Departamento del Meta (25.3%), en la Costa
Atlántica, sobresale la superficie de propiedad estatal en Magdalena, Guajira y
Bolivar, en tanto la que ésta es menos importante en regiones como el Alto Magda-

24
 lena, el Suroccidente de la Amazonía y la región cafetera, que en conjunto registran
tan sólo el 17.2% del total de tierras públicas.

Como se puede apreciar, en los Territorios Nacionales, Magdalena, Guajira y

Bolívar, existen todavía áreas que se encuentran en poder del Estado y que pueden
representar posibilidades de ampliación de la propiedad privada. En los otros
departamentos y regiones la presión por tierras ba conducido a que la mayor parte de
la superficie catastral se encuentre en manos de particulares.

Se anotó que una parte importante de la expansión de la propiedad privada ha

provenido de la titulación de baldíos. De hecho, entre 1961 y 1988 se titularon
7.536.739 has., concentrándose principalmente en la región de la Orinoquia, de
modo que el 24.9% de las titulaciones de baldíos han sido en el Departamento del
Meta, Casanare y Arauca equivalente a 1.876.648 has; en el Departamento del
Caquetá y Putumayo se titularon el 14.9% de los baldíos nacionales y en el Cesar el
5.4% de toda el área titulada. Aun cuando no es posible desagregar el Magdalena
medio ni el Urabá, de los departamentos que tienen áreas en estas regiones debe
destacarse que el 11.4% de las titulaciones fue realizado en Antioquia en tanto que
en Santander se titularon alrededor del 7.9% del total de baldíos.

D. La distribución de la propiedad

Una de las implicaciones más importantes de la expansión del área catastral y de la

titulación de baldíos es la alteración que introduce en el patrón de distribución de la
propiedad global rural del país. Si bien la estructura de disrribución de la propiedad
entre 1960 y 1988 registra una ligera disminución en los índices, expresada en una
reducción del coeficiente GlNl que pasa de 0.8677 en 1960 a 0.8401 en 1988, la
causa inmediata de esta modificación son las grandes diferencias que existen en la
estructura predial de 1960 y la del área apropiada a lo largo del período. Colombia se
caracteriza por una estructura de tenencia úpicamente bimodal, entendida como la
concentración del número de predios en los rangos de tamaño pequeño y en rangos
de mayor tamaño.

Al comparar la distribución de predios y superficie por rangos de tamaño entre 1960

y 1988, se observan diferencias significativas en los predios de 20 a 50 has. mucho
!j,(' más notorias que en los rangos de!ro a 100 has. y que en el rango superior a 1000
~ has., lo que indica que se aumentó la superficie situada en estos rangos sin alteración
en la distribución del número de predios por tamal'lo.

De hecho, los predios menores de 20 has., disponían en 1988 de 1.6% más de

superficie que la que tenían en 1960, en tanto que los predios entre 20 y 100 has.,
disponían del 25.2%, mientras que en 1960 ocupaban el 19.5%.; finalmente, los de
100 has., yen adelante disminuyen su participación de 65.9% a 58.6% a pesar de que

25
los predios entre 100 y 500 has. mejoran ligeramente su participación porcentual.
Todo ello significa que el mejoramiento de la participación de los predios pequefios
y medianos se produjo a expensas de la participación de los predios mayores de 500
has. que pasaron de ocupar el 44.4% del área a ocupar, todavía, el 31.9%. La mayor
novedad sin embargo, la constituye el incremento de la importancia de los predios
entre 20 y 100 has., que explican el 37.9% del área catastral nueva contra el 19.5%
ocupada en 1960, mientras el incremento del área catastral de los prediOS inferiores
a 20 has. apenas llegó al 38.4% de la participación en 1960 y el de los predios
mayores de lOO has. descendió en -36.7%. El mismo incremento en los predios de
20 a 100 has., fue de 94.4% con respecto a su participación en el área de 1960.

Sin duda, el perfil de distribución de la propiedad incolJlOrado en las titulaciones de

baldíos explica en buena parte este comportamiento. De hecho, el 44.7% de las
tierras tituladas como baldíos están en predios hasta de 50 has., lo cual eleva la
proporción de superficie titulada por el !NCORA en esta categoría de predios hasta
el 52% del total, esto es 3.5 millones de has., las cuales explican aproximadamente el
60% de la expansión neta de este rango predial. Ahora bien, en el rango de mayores
de 100 has., la titulación total fue de 2.3 millones, que comparados con los 5.07
millones de expansión neta entre 1960-1988 representan el 47% de la expansión
total. En esta forma, la expansión neta principal de la superficie catastral se origina
en la ocupación plena de la frontera interior y en el hecho de que esta expansión se ha
venido llevando a cabo con un patron de desarrollo diferente de la estructura predial,
en el cual se afianzan los tama/los medios a costa de la lenta expansión y pérdida de
importancia relativa de los rangos extremos.

Las titulaciones de baldíos y el patrón distributivo asociado a ellas, explica en buena

parte los cambios en la distribución global de la propiedad agraria nacional, aun
cuando con diferencias importantes entre regiones; las titulaciones del !NCORA
presentaron un patrón semejante al de la apropiación predial ocurrida durante el
período 1960-1988, puesto que el64.1 % de las mismas se otorgó sobre predios cuyo
tama/lo no supera las 100 has. La superficie total apropiada inferior a 100 has. fue de
7.03 millones de has., durante el mismo período, o sea que las titulaciones explican
algo más del 54% de la misma y más del 34% del número de predios. En definitiva,
en los 28 a/los transcurridos entre 1960 y 1988 se produjeron modificaciones
relevantes en la estructura de la propiedad y posesión de la tierra considerada por
rangos de tama/lo, cuya dirección principal fue la desconcentración de la superficie
apropiada en predios superiores a 500 has., y su redistribución hacia predios de
tama/los inferiores, aumentándose correlativamente el área de predios menores de
20 has., y sobre todo en predios entre 20 y 100 has. Estas modificaciones fueron
producto, principalmente, de un nuevo patrón de distribución que se presentó en la
expansión del área ocurrida en el período, equivalente al 44.3% de la superficie
apropiada hasta 1960.

26
Este nuevo patrón es claro al compararse los coeficientes de GINI de la relación
predios vs. superficie de 1960 y de los nuevos predios incorporados al registro
catastral entre 1960-1988. El primero tiene un valor de 0.868 yel segundo de 0.773;
como factor secundario de la modificación de la estructura predial debe mencionarse
la descomposición de la gran propiedad territorial y su subdivisión que sin embargo,
no constituye un fenómeno nacional, pero que ocurre en regiones importantes. La
acción del Estado, a través del INeORA, con los programas de titulación de baldíos
y administración de tierras del Fondo Nacional Agrario, explican parte fundamental
de la expansión de la propiedad ase como el nuevo patrón de apropiación.

E. Lasformas de tenencia

Las formas de tenencia de las unidades de explotación agropecuaria se han alterado

significativamente aumentando con relación a 1960 la proporción de las mismas que
están bajo la responsabilidad del propietario que actúa como productor. En 1960, el
76.8% de la superficie censada estaba bajo la responsabilidad de los propietarios; el
9.4% bajo diferentes formas de arrendamiento; el 11.7% bajo colonato y el 2.1%
bajo otras formas de tenencia. Para 1988 el SEAM encontró que la proporción del
área manejada por los propietarios ha aumentado en 16% a costa de la reducción del
arriendo y del colonato. La reducción de esta última forma de tenencia abarcó 2.3
millones de has., y está ampliamente explicada por la actividad de titulación de
baldíos nacionales llevada a cabo por el INeORA entre 1961-1988. A su vez, el
23.1 % del aumento de la superficie total de las unidades de producción en propiedad,
se explica por la reducción de la superficie en colonato; el 12.1 %, por la reducción
de la tierra entregada en arrendamiento, y el 64.8% restante por la formación de
nuevas unidades de explotación que ya no son cedidas en arriendo, sino que el
propietario de las mismas es a su vez el productor.

Por otra parte, hacia 1960 el arrendamiento de tierras se realizaba en múltiples

formas, de las cuales la aparcerfa era sin duda la forma dominante, ocupando cerca
de la mitad de las tierras en arriendo, mientras que mediante el arriendo en efectivo,
se explotaba algo más de la cuarta parte y la superficie restántc se cedía en diferentes
modalidades de poca significación consideradas individualmente. La disminución
de las tierras en arriendo se origina fundamentalmente en la caída radical de la
entrega de tierras para explotación por el sistema de aparcerfa, que se reduce a una
cuarta parte de la tierra controlada bajo esta forma en 1%0. Así mismo, el arrenda-
miento en efectivo presentó una reducción significativa mucho menor que la de la
aparcería, pero representa cerca del 13% de la reducción total del área en arriendo.

F. Las brechas de productividad entre productores.

Otro hecho importante dentro de las modificaciones en la estructura agraria, se

refiere al conside~able cierre de las brechas existentes entre los productores agrope-

27
,~. En .Cdombia. a.dlferencia de lo que pareoe1l\gisttarse enJos demás JlIII{ses
de Am6Jii:ca 'LlCina, :Ia het\lrogeneidad de la esuu<:tllm cl!BTOpeCllldia ha tendiIIIID a
.1teIIullffle ptincipaltnente.a¡partir de la segunda IIlíia4dellldécada~e los sete_,
cuandolil iiaotenIImtoJle 131J1"0ductividad de las '~<de.explQtlción pequetlall
creció oot:atIilemeate:yem.ás1Jlle las medianas y grandes.. .Para todoslllts cultivos, mi
pudo COOIlIa1:llrSe· Wilabn:ch.a sqperior a una proporción de 3 a 1'cntre las extremos de
rendimieDlnil málilillos y míniW1os; en los rangos que 110 iSuperan estaproporción se
ubicaba el 1!ó.8·%de ·h!sprod.ctores y el 90.7% del área cultivada. El grado de
heterogeneidad está Il$I"l:Clllumlnte asociado con la dispersi_ geográfica del pro-
ducto y con la C3ll!iclad~prod.ctores y de área que CODCIHTl2l al cu11ivo. Un alto
grado de heterogeneidad es más ¡probable en la medida en que un cultUio esté más
disperso en la geografía &1 país:J sea explotado por un mayorlDÚJnerode produc-
tores.

También se infiere que la lIIeterogtlleidad no está estrechamente asociada con la

clasificación tecnológicadélc.ultivo{modema, tradicional), ya que si bienes cierto
que la mayoría de los culfiiv(¡s de llJlás alta heterogeneidad se clasifiCaD como
tradicionales, también es cíe_ ,que la mayoría de los menos heterogéneos ~rtene­
cen a esta categoría. AdiciOllllbnente, los cultivos modernos están distribuidos de
manera más o menos unifor:me en los tres grupos de productos con rangvs de
heterogeneidad, alta, moderada y baja ea que fue clasificada la investigación. Aun
~ando existen algunas dife1'oocias de prolluctividad asociadas a los tamaños, lo que
realmente es importante, es que la mitad de los pequeños productores o más
exactamente el 68.5% del IllÍIJICro y el 58.% del área que explotan, obtienen
renfimientos iguales o superiores a los de la productividad media nacional. Este
imp]¡Í(;a que el tamaflo está débilmente relacionado con los rendimientos por hectá-
rea, y que la pequeña explotación no puede asociarse per se con niveles más bajos de
productividad física. Así por ejemplo, en algodón el tamaflo promedio de los
cultivos de los pequeños productores que obtienen la productividad media nacional
es de 3.7 bas., mientras el de los medianos -grandes que se encuentran en la misma
sílllación es de 33.7 has.; en arroz riego los tamaños respectivos son de 11.9 y 35.4
has.; en banano de 2.8 has., y 68 has.; en maíz de 1.6 y 21.5 has. yen papa de 0.6 y
47 has., res~ctivamente. Esto contradice en buena medida las conclusiones obteni-
das por muchos analistas del desarrollo que han atribuído a las desigualdades en la
distribución de la propiedad rigideces que imposibilitan incrementos en la producti-
vidad.

Al contrastar el período 1973-1976 con la infonnación disponible para1988, se nota

que en el primer período, las brechas promedio de productividad entre la tecnología
moderna y tradicional eran de 2.26 a 1, para 16 cultivos, siendo mucho más
pronunciadas las brechas para el algodón, arroz, maíz, papa y trigo. Para 1988, se
observa una disminución de brechas entre productividades medias de los me4ianos,
grandes y pequeños productores de 2.26 a 1.24 de 12 años para los mismos16

28
 productos. Ciertamel1lt!,',ha&tlf'comtOOZOS: ~ los aiIos setentas;etimíDlJ)dl!: aIOO1--
miento de la produClb-idad,' dé lirs· peqtw/lbS productores, especiallil~ em los
cultivos tradicionales,fiie ne;gatlw) A'-parrtirdlt mediados de 10s'70 y.hastaal9lIR';¡J¡:
dinrunica cambió radiéalmente; aanmtándbseel Indlce de rendinHéntos1liüi:Jos::6II'
81.7% en promedio paJlló\6';ooltiVos\',mierllras que el fodice paraclclJs'C~'
medianos y grandes pasó'de 1 ooa1 Ol 18"enell' mismo período, es deci:i, pe!1IIURIC!iO
pr.tcticamente constante~J3IT1lIIenaparte porque isIos para comienzos dlieliJSs70S:
habían alcanzado Y!I altos ninles de productividad" lo que no ocurrióXon Bq]JélIbs.:
Sin duda, la principal razón 'par la: cualisuli!istwll bredIas de productividad'errun
mismo cultivo se debe a la 'dirersidad agroecológfua de la'! diferentes<regjooes¡:,de
fOlIDa tal que las variaciones m las brechas de productividad, detenninadas wr 'esta
lfivasidad, indican'lJUe las dift1:encias de prodiiJllliviílbd en los agregadós naciómlltss
JlllGD contribuyen a¡es¡ablecer sus reales dimensiones" y con frecuencia distorsionan '
los importanres procesos de homogenizaciónlregional de los rendimicntos"o con-
vi'etlell en nacionales diferencias cuyas detenJllinantes son exclusivamente regiona-,
Jes.

En gran parte, el cierre de las brechas, además,ha estado asociado, de un lado, a una
mayor correspondencia entre lósrenglones producti'llosque se explotan y las carac-
teEÍStiClL'! agroecológicas, lo cual se relaciona con mayor eficiencia en la reasigna,
ción de las áreas cultivadas del país entre cultivo!> y regiones y al interior de las
regiones geográficas y naturales, y de otra parte, ala adopción masiva de tecnología
que atenúa las diferencias en las características de los suelos. En ello ha jugado un
papel importanre, en cuanto al acceso del campesinado parcelario a la moderna
". tecoología, el programa de Desarrollo Rural ,Integrado DRI, que orientó nuevos
recursos públicos al ajuste de la tecnología disponible y a las condiciones de
producción de los pequeflos productores, inkiando y generando paquetes tecnológí-
cos para los principales cultivos; además de que se amplió de manera pronunciada la
cobertura de crédito institucionalpara satisfacer las necesidades de capital de trabajo
que demandan las nuevas recomendaciones tecnológicas. Por primera vez en el país,
se acompaflÓ la actividad de ajuste de tecnología a; las condiciones de producción,
con prestación sistemática de servicios de asistencia técnica directa a los usuarios
del programa, y actividades qut!ccomplementaron el sistema de aprendizaje tecnoló,
gico que los prodllctores realiZlll!la partir del efecto de demostraci6rt de quienes
aplican la tecnología moderna.

G. Efectos de kl vÜlUacÚl y el JUlTcotráfico sobre kl producción agropeclUlria.

Finalmente, un aspecto que debe, considerarse en la evolución de la estructuJa

agraria se refiere a JOs efecto& de la violencia generada por el narcotráfico y la
guerrilla sobre la actividad agropecuaria; se estima que el 7.9% de la población total
del país y el 23.6% de lapoblj¡oión rural se encontraba en 1987 bajo presión por
actividades de la guerrilla; .conllotablesdiferencias entre los departamentos. Por otra
parte. en las diez secciones político administravas del país identificadas como de
mayor incidencia de los fenómenos de violencia política y penetración de los
narcotraficantes. un 39.7% en promedio de su población rural se encontraba bajo
presión de amedrentamiento. extorsión. etc. Estas regiones con mayor grado de
conflicto representan el 41.8% del PIB agropecuario Nacional; sin embargo. las
proporciones de las poblaciones rurales afectadas. no son iguales en cada sección.
pues van desde el 16% en Cauca y Antioquia hasta un 60% en departamentos como
Meta. Casanare y Arauca.

Al considerar no solo la actividad agropecuaria sino también el conjunto de activi-

dades económicas desarrolladas en cada una de las secciones polftico-administra-
tivas con mayor conflicto. el Producto Nacional Total afectado no supera el 10%.
aun cuando los efectos regionales son bien diferentes. Así. mientras en Antioquia.
Cacua y Santander el producto regional total afectado es menor al 10%. en las
secciones de Meta y Arauca el porcentaje de afectación es cercano al 20% y en la
Intendencia del Casanare alcanza cerca de una tercera parte del PIB regional.
dependiendo tales efectos,en buena parte, del peso del sector agropecuario en el total
regional.

La información disponible evidencia que los efectos sobre la agricultura provenien-

tes del clima de violencia que viven las áreas rurales del país es mucho menor que el
que cabría esperar a la luz del sentido común. aun cuando debe reconocerse que la
actividad ganadera ha sido fuertemente influenciada por estos fenómenos. En efecto.
la agricultura comercial poco se ha visto afectada por los distintos fenómenos de la
violencia rural, y antes bien en algunas de las regiones caracterizadas como de
mayor intensidad de conflicto, la actividad de la agricultura comercial se ha favore-
cido. El efecto sobre el conjunto de la actividad agrícola implica que la guerrilla
opera principalmente en zonas deprimidas y apartadas que en conjunto participan
porcentualmente de manera casi que insignificante en el valor agregado del PIB
agropecuario nacional.

Así mismo. pudo constatarse que la violencia rural en Colombia no ha significado un

peligro real para la estabilidad del sistem a económico en general. Los empresarios
no han alterado sus decisiones de inversión global; la afectación del sistema es más
sectorial. y no logra alterar sustancialmente el conjunto de la actividad agropecuaria.
recayendo la mayor parte de los efectos sobre la actividad ganadera.

111. EL EMPLEO, LA DISTRIBUCION DE INGRESOS Y LA POBREZA.

A. El Empleo y los Salarios.

La población en edad de trabajar rural ha venido presentando tasas de crecimiento

positivas y crecientes durante los últimos 25 años, en razón del retraso en el impacto

30
de la disminución de las tasas de fecundidad, sobre la Población en Edad de
Trabajar. Entre 1964 y 1974, la población en edad de trabajar creció al 0.85%
promedio anual, pasando al 1.6% promedio anual entre 1973 y 1985 Y al 2.95% entre
1985 y 1990. La Población Económicamente Activa también ha crecido a tasas
superiores al incremento de la población rural, gracias al aumento en la Tasa Global
de Participación, especialmente la femenina. Se observa asímismo, un desplaza-
miento de la población activa rural desde las regiones Andinas hacia las zonas de
apertura de la frontera agrícola, especialmente la Costa Atlántica, la Orinoquia y la
Amazonía. Pero solamente se ha producido' una redistribución regional de la pobla-
ción y de la fuerza de trabajo rural. El procesamiento que se hiw de la Encuesta de
Empleo Rural de 1988, permitió detectar la progresiva nucleación de la población y
de los trabajadores rurales. En 1988, el 44.4% de la población del campo residía en
centros poblados. Un comportamiento similar se observó para la PET y para la PEA.

Por otra parte, la estructura ocupacional rural, muestra un comportamiento estable

de las diferentes categorías, particularmente de los asalariados y de los cuentapropia.
Estos últimos provenientes en su mayoría de la economía campesina, representan
aun cerca de la mitad de la población activa rural. En éste, como en otros aspectos de
los mercados rurales de trabajo, se presentan, sin embargo, marcadas diferencias
regionales, relacionadas principalmente con el tipo de agricultura predominante en
las zonas agrícolas del país. La actividad agropecuaria aporta el 61.3% del empleo
rural total, aunque solo el 52.5% para la población nucleada, lo que pone en
evidencia la importancia de la diversificación de la actividad económica y del
empleo no agropecuario en las áreas rurales. Este fenómeno, asociado principal-
mente al desarrollo del comercio y de los servicios no solamente ha fortalecido la
tendencia a nuclear la población sino que se ha convertido adicionalmente en un
factor que ha favorecido la diversificación de las fuentes de ingreso y la disminución
de la pobreza.

Debe anotarse que la estabilidad de la estructura ocupacional, simultanea a las

diversificaciones de fuentes de ingreso, evidencia que no hay un proceso de prole-
tarización reciente de la fuerza de trabllio rural, sino más bien un proceso de
salarización creciente de los pequeños productores. La evolución de las tasas de
ocupación rural está asociada principalmente, en el corto plazo, al comportamiento
de la actividad agrícola. En el mediano plazo, las transformaciones en la estructura
de la producción del sector agropecuario y las transformaciones tecnológicas al
interior de cada uno de los renglones que la componen, determinan su capacidad de
absorción de fuerza de trabajo.

Entre 1970 Y 1981 la tasa de ocupación tuvo un período de auge, al situarse entre
42.5% en 1970 y el 43.6% en 1981, con un nivel máximo de 44.2% en 1978. A partir
de este último año la tasa de empleo comenzó a descender para llegar al 38.4% en
1986, cuando se inicia una nueva fase de recuperación. En general la tasa de

31
desempleo abierto en el campo muestra niveles bajos (3.2% en diciembre-de 1988).
en virtud de la presencia de mecanismos de ajuste estructural y de corto plazo que
permiten adecuar la oferta de trabajo a los cambios en la demanda. tanto por la
relocalización regional de la actividad agrícola. como por la estacionalidada lo largo
del año. tan propia de la agricultura.

En el largo plazo. el ajuste en los mercados de trabajo tiene lugar a través del
desplazamiento de la población activa hacia las zonas de apertura o ampliación de la
frontera agrícola. En el corto plazo. la presencia de trabajadores en situación de
subempleo que equivaldría. al 16.5% de los ocupados en 1988. y que tiene lugar
principalmente dentro de la economía campesina. da lugar a la vinculación temporal
de una parte de esa población a los mercados de trabajo de la agricultura empresarial.
durante las épocas de mayor demanda de trabajo. Este intercambio de fuerza de
trabajo entre unidades empleadoras de tipo diverso. se presenta especialmente en las
regiones donde coexisten economías campesinas con estructuras empresariales agrí-
colas intensivas en mano de obra. En regiones donde predomina el minifundio o la
ganadería extensiva, el intercambio es menor y, por tanto, más crítica la situación de
subempleo.

El café es el renglón de mayor peso en el empleo agropecuario. al aportar en 1988 el

38. % del empleo agropecuario total, no solo por la importancia del área cultivada
sino también por la intensidad de absorción de trabajo por unidad de área. La
estructura y dinámica del empleo cafetero depende de las características regionales
de la caficultura. La región Central. donde se ha producido un dinámico proceso de
tecnificación, presenta activos mercados de fuerza de trabajo que determinan una
alta participación de los .asalariados en el total de ocupados y propicia la vinculación
permanente o temporal de residentes urbanos a esos mercados de trabajo. Por el
contrario, en zonas decaficultura tradicional y predominantemente campesina, la
mano de obra familarsatisface gran parte de los requerimientos laborales, lo que
restringe la magnitud de .los mercados de trabajo.

Los salarios agr0iJeCuarios, por su parte, han mostrado un incremento progresivo.

del oroen de 60%, entre 1975 y 1987. Los salarios en el medio rural muestran un
compomm¡iento'diferenciado en función de la dinámica relativa de los mercados de
ttaba¡jom.cada fellióny de la estacionalidad del empleo agropecuario. Las funciones
const:l1tllillas·en la bíísqueda de los determinantes de los salarios, permitió establecer
el estreého ncmll entre ellos y el nivel de la actividad agropecuaria y de la demanda
de empleo, asíaomo de los precios de los productos agrícolas. Los salarios cafelieros,
q¡¡e :h!lJltenidll un crecimiento similar al de los salarios promedio del sector,están
detel'lTÍinadospor: ¡a tasa de ocupación en las áreas cafeteras. por el precio iUlietuo del
cai'e y]lllr :la 'productivad de la mano de obra. especialmenle en l.lls l/loores de
reoolecciÓD. ,lDada' la alta participación del café en la remuneración al trabajo y en el
enwleo;agropecuario. el nivel de los salarios cafeteros inlluye signi:fiicati;v.amente en
el nivel general de los salarios sectoriales, en la demanda agregada y, por esta vía, en
el nivel general de la actividad económica, dada la alta propensión al consumo, de
los asalariados cafeteros.

Los salarios reales agropecuarios pueden tener durante ciertos períodos comporta-
mientos opuestos a los de los salarios urbanos. Estos últimos tienden a deprimirse
como consecuencia del incremento en el precio de los alimentos y su impacto sobre
el costo de la canasta de consumo de la población asalariada urbana; como se ha
visto, ese mismo incremento en los precios agrícolas, produce el efecto contrario en
los asalariados rurales. Esta situación, puede, sin embargo, revertirse, al disminuirse
los precios reales de los alimentos, como consecuencia del incremento de la oferta,
producido por el incremento inicial de los precios. En una situación como ésta, y
pese a la caída de los precios, los salarios agropecuarios podrían mantenerse, o aun
mejorarse, gracias al aumento eventual en las tasas de ocupación.

B. La distribución del ingreso

Los ingresos totales se sitúan por debajo del salario mínimo para el 65.6% de los
ocupados rurales. Esa proporción es superior para aquellos que perciben ganancias
(86.5%) en su ocupación principal que para los que perciben salarios (56.1 %). El
índice de concentración de los ingresos salariales es menor que el de las ganancias,
lo que explica la mejoría en la distribución de los ingresos totales rurales, en razón
de la mayor participación de los salarios. Para el conjunto de los hogares pobres del
campo, se observa una disminución en los ingresos medios; sin embargo, el ingreso
per-cápita se ha incrementado como consecuencia de la disminución en el tamailo
promedio de los hogares. Probablemente como resultado de los bajos niveles de
calificación en una gran proporción de los empleos agrícolas, la educación no está
asociada de manera importante con el comportamiento de los ingresos, a diferencia
de lo que ocurre en las áreas urbanas.

La localización de la población ocupada rural explica parcialmente las diferencias en

los niveles de ingreso. La población económicamente activa residente en las cabe-
ceras y en los núcleos no-cabeceras obtienen ingresos superiores que los residentes
en áreas dispersas, gracias seguramente a la mayor transparencia en los mercados de
trabajo y a las posibilidades de diversificación del ingreso. En este último aspecto,
juega un papel importante la presencia de negocios agropecuarios y no agropecua-
rios al interior de los hogares. Las dos terceras partes de los hogares rurales detentan
algún tipo de negocio, destacándose el hecho de que en más de la quinta parte de los
hogares operan negocios no agropecuarios.

El coeficiente GINI de la distribución del ingreso de los hogares rurales era en 1988
del 0.465, ligeramente superior al del sector urbano en ese mismo año (0.44). El
45.4% de los hogares recibían un ingreso total inferior al salario mínimo y concen-

33
traban el 15.8% de los ingresos totales. En el otro extremo. el 2.9% de los hogares
recibía ingresos superiores a los 5 salarios mínimos. percibiendo el 14.7% del
ingreso total.

Entre 1978 Y 1988. se observó una disminución en la concentración del ingreso en

virtud especialmente. del incremento en la parucipación de los salarios en los
ingresos laborales. dada su distribución más equitativa. Merece destacarse la impor-
tancia significativa y creciente de los salarios en los ingresos totales de las familias.
así como el aporte de este hecho a la reducción de la pobreza crítica. Lo anterior no
debe llevar sin embargo. a soslayar la contribución de los negocios agropecuarios y
no agropecuarios. los cuales son detentados por el 66% de los hogares rurales y que
cuadyuvan. de manera complementaria con los salarios. a la superación de la
pobreza total.

C. La pobreza rural

La pobreza rural mostró una tendencia decreciente entre 1978 y 1988. gracias a la
disminución en la pobreza crítica que afectaba. según el criterio de ingresos. al
57.6% de las personas en 1978 y al 37% en 1988 y a pesar del aumento en la no
crítica. que se incrementó en 4 puntos porcentuales durante el mismo período. Sin
embargo. aun cerca de las dos terceras partes de la población rural colombiana se
encuentra en situación de pobreza.

La pobreza presenta comportamientos diferenciales entre regiones. siendo mayor en

aquellas donde predomina el minifundio campesino o la ganadería extensiva. po-
niendo en evidencia la importancia de las oportunidades de empleo y los salarios
para la disminución de la pobreza crítica. No obstante. para la superación de' la
pobreza total. juega un papel importante la presencia de negocios y. por lo tanto. la
evolución positiva de las ganancias campesinas.

Las alternativas de clasificación de la pobreza según las Necesidades Básicas

Insatisfechas (N.LB.) e ingresos. deben tomarse como formas complementarias para
su análisis y para el disefio y ejecución de políticas tendientes a superarlas. Los
hogares en situación de pobreza crítica por ingresos (30.2%) y por NBI (29.7%)
requerirían acciones del Estado tanto en la dotación de servicios sociales. como en el
fomento de actividades económicas generadoras de empleo yen el mejoramiento de
las ganancias de los campesinos. Los pobres críticos según NBI. pero por encima de
la línea de ingresos demarcatoria de la pobreza crítica. podrían contribuir de manera
complementaria con el Estado en la superación de las deficiencias en servicios
sociales yen vivienda. Finalmente. los pobres críticos por ingresos. pero con relativa
buena dotación de servicios básicos demandarían la aplicación de políticas de
generación de empleo y mejoramiento de las ganancias.

34
Por último, es necesario destacar la relación entre pobreza y mercado laboral. La
puesta en práctica de estrategias de supervivencia ha producido la vinculación de
campesinos a los mercados de trabajo rural permitiendo mecanismos de ajuste en el
corto plazo en esos mercados. De la misma forma, la búsqueda de mejoras en los
ingresos ha propiciado la diversificación del empleo hacia actividades no-agrope-
cuarias, al interior y al exterior de los hogares.

IV. LA OFERTA AGROPECUARIA

A. La respuesfll de la producción a los precios

A efectos de evaluar la capacidad de respuesta de la producción agrícola ante un

cambio en los precios de los mismos, se estimó la elasticidad precio de la oferta para
26 cultivos individuales y para varias agrupaciones de cultivos. Tanto en el área
como en la producción no se encontraron ajustes satisfactorios en la cafia panelera,
la palma africana, el cacao y los frutales. El resto de cultivos presentaron elasticida-
des positivas y con ajustes satisfactorios.

La elasticidad de corto plazo de la producción varía entre un mínimo de 0.027 para

maní y 1.259 para plátano de exportación. El grupo de cultivos más sensible a un
cambio en precios (o con mayor elasticidad) se compone fundamentalmente de
algodón, arroz, banano de exportación, café, trigo, maíz, ajonjolí y papa; todos, con
excepción de la papa, se clasifican como comerciables. Entre los cultivos con más
baja elasticidad se destacan, maní, fique, hortalizas y fríjol; todos, con excepción de
fríjol, se clasifican en cultivos no comerciables y tradicionales. Con respecto a las
elasticidades de largo plazo, los mayores valores (elasticidad mayor a 1) se obtienen
en algodón, cafia de azúcar, maíz, plátano, ajonjolí, trigo, café y hortali 7 as. Con
mediana elasticidad (entre l y 0.5) se encuentran la papa, cebada, arroz, fríjol, sorgo,
soya y flame.

Se estimaron también las elasticidades cruzadas, de área a efectos de examinar la

competencia por área ante cambios en precios. Se encontró que el área cultivada de
algodón está fuertemente influenciada por los precios del maíz, el sorgo y la soya, y
especialmente por este último, cuya elasticidad cruzada es de -1.87. El área cultiva-
da de arroz se ve afectada por el precio del sorgo; el maíz por los precios del algodón
y el sorgo; el sorgo por los precios del algodón y el arroz y, la soya por el precio del
maíz. Por otra parte, se encontró que el área cultivada de papa no está afectada por
los precios de la cebada y el trigo; pero estos dos últimos cultivos se influencian
mutuamente.

Como se sabe, la influencia de los precios sobre el sector agrícola total o sobre
algunos grupos de cultivos no se refleja necesariamente en un cambio del área o la
producción total, sino en una sustitución entre cultivos, obteniéndose una elasticidad

35
agregada en producción o área mucho menor a las elasticidades individuales. Para el
conjunto del sector agrícola la elasticidad de corto plazo de la producción es
relativamente baja (0.152) si se compara con las respuestas individuales de los
cultivos que más peso tienen en el valor sectorial de la producción y el efecto se
transmite esencialmente vía cambios en el área cultivada. Para largo plazo la
elasticidad (agregada) precio de la producción es bastante elevada (1.727) y sólo
inferior a la elasticidad encontrada para el algodón; en este caso los efectos se
transmiten en mayor proporción a través de un ajuste de los rendimientos agrícolas.

Al desagregar la información entre productos comerciables y no comerciables, se

encuentra que el grado de respuesta agregada de la producción ante un cambio en
precios es mayor en esta última agrupación (0.103 y 0.237, respectivamente).
Dentro del grupo de comerciables se presenta un mayor grado de sustitución entre
cultivos lo que explica la baja elasticidad encontrada en este caso. Debe anotarse,
por otra parte, que los cambios en producción para el grupo de cultivos no comer-
ciables se logran vía cambios en el área y en los rendimientos simultáneamente;
mientras que para el grupo de comerciables, y en particular en el corto plazo, la
respuesta de la producción se obtiene exclusivamente a través de un aumento en el
área cultivada.

El grupo de alimentos de consumo directo es el que presenta, junto con el grupo de

cultivos transitorios, la mayor respuesta de la producción ante un cambio en los
precios, tanto en el corto como en el largo plazo. En cuanto a las agrupaciones de
cultivos tradicionales y modernos se observa que los valores correspondientes a las
elasticidades de corto y largo plazo, son muy similares, 0.23 y 0.26 respectivamente
para el corto plazo y varían entre1.27 y 1.58 para el largo plazo respectivamente.

B. Efecto de las intervenciones directas en precios sobre la producción.

Para evaluar el impacto de las políticas de intervención directa de precios sobre la

agricultura, se realizó un ejercicio en el cual se cuantificaron los efectos de corto y
largo plazo de las intervenciones directas de precios sobre los precios al productor y
la producción agropecuaria durante el período 1960-1987, seleccionando para ello
once productos: café, algodón, azúcar, arroz, trigo, cebada, soya, sorgo, fríjol, maíz
y leche.

En primer lugar, la intervención del gobierno a través de las políticas directas de

precios (usando como medida la tasa nominal de protección) ha sido relativamente
activa durante todo el período considerado. En particular, han jugado un papel
importante las políticas comerciales vía la promoción de las exportaciones y restric-
ción a las importaciones y exportaciones. En general, y a excepción de caña de
azúcar y leche, puede afirmarse que para el caso colombiano el grado de interven-

36
ción del gobierno en el sector agrícola ha sido moderado si se compara con los
resultados obtenidos para otros países.

Por productos se encontró que el café ha sido gravado durante casi todo el periodo a
una tasa promedio de 8.5%. En contraste, la producción de leche ha sido sistemáti-
camente protegida a una tasa promedio de 39%. Para el arroz y la fibra de algodón se
distinguen claramente tres períodos: los sesenta, cuando la producción doméstica
fue sistemáticamente protegida a una tasa promedio de 38% y 17% respectivamente;
los setenta, la producción fue gravada a la tasa promedio de 22% y 10% respectiva-
mente; y los ochenta en que la producción es de nuevo protegida en un 8% y 15% en
promedio. La producción de soya y sorgo fue gravada durante la mayor parte del
periodo 1960-1978/1979, en promedio un 8%. A partir de 1980, estos dos productos
han sido claramente protegidos. Las polfticas de intervención hacia el frijol han sido
una mezcla de protección y gravamen durante la mayor parte del periodo.
Para el trigo se observa que la polftica de precios ha protegido la producción
doméstica durante casi todo el periodo considerado. El azúcar ha sido protegido en
20 de los 28 años registrando las mayores tasas nominales de protección a la
producción doméstica durante la segunda mitad de los sesenta, cuando la tasa de
protección nominal fue en promedio de 179%. Hasta 1976 la polftica de intervención
de precios para la cebada y el maíz fueron una mezcla de protección y gravamen a la
producción, registrando en promedio una tasa nominal de protección de 3.9% y
2.4% respectivamente. A partir de 1977 la producción doméstica de ambos produc-
tos ha sido claramente subsidiada a una tasa promedio anual de 10% para cebada y
32% para maíz.
Para el agregado de los once productos, la polftica de precios permite diferenciar
claramente tres periodos. El primero entre 1960 y 1969 durante el cual la producción
agropecuaria fue protegida a una tasa promedio de 11 %. El segundo periodo va de
1970 a 1983, con excepción de 1982, durante el cual la producción agropecuaria fue
sistemáticamente gravada a una tasa promedio de 13%. Finalmente, a partir de 1984
la polftica de precios ha protegido nuevamente la producción doméstica después de
un largo periodo impositivo.
Al cuantificar el impacto de las intervenciones directas de precios sobre la produc-
ción agropecuaria se encuentra que, con escasas excepciones, los efectos de corto
plazo han sido relativamente modestos. No obstante, en el más largo plazo se puede
esperar un impacto mucho mayor. Esto se debe en parte, a que en el corto plaw la
producción agrícola es en lamayoria de los casos relativamente rigida ante un
cambio en los precios, mientras que la elasticidad precio de oferta de largo plaw es
sustancialmente superior. Consecuentemente, la transferencia de recursos desde (-)
o hacia (+) la agricultura medida como proporción del PIB agropecuario ha sido en
general de baja magnitud. En el más largo plazo el tamaño de las transferencias
tiende sin embargo, a aumentar levemente.

37
Puede decirse que en general y con excepción de café, la política de precios ha
tendido en promedio, durante todo el periodo considerado, a incrementar la produc-
ción agricola por encima de los niveles que se habrian registrado en ausencia de
intervenciones directas de precios. Esta observación es válida para los efectos tanto
de corto como de largo plazo, siendo el impacto mucho mayor en este último caso.
En promedio, entre 1960 y 1987, los efectos de corto plazo sobre la producción
agricola variaron entre -2% en el caso del café y 17% en el caso del frijol. Los
efectos de largo plazo fueron mayores y la variación mucho más amplia, entre -7%
para café y 75% para la cafia de azúcar.
Con respecto a las transferencias para el agregado de productos se observa que para
los efectos instantáneos, la política de intervención directa de precios al productor
produjo un flujo neto de recursos desde la agricultura hacia el resto de la economía
en 15 de los 28 afios considerados y si se excluye el café de dicho cómputo, en 9 de
los 28 afios. El nivel máximo alcanzado fue en 1974, cuando las transferencias
representaron -39% y -37% del PIB agropecuario con y sin café respectivamente. En
promedio, durante todo el periodo considerado, la transferencia de recursos equivale
a -2.9% y -0.4% del PIB agricola con y sin café respectivamente.

C. Rentabilidad y costos de los cultivos.

Los costos de producción constituyen otro factor fundamental en la determinación
de la oferta agropecuaria, los que en unión de los precios al productor permiten
establecer el margen de rentabilidad de cualquier actividad. Al analizar la evolución
reciente de los costos de producción durante 1982-1988 se observa que en términos
muy generales, los costos reales promedio por hectárea crecieron ligeramente du-
rante todo el periodo a una tasa promedio anual de 0.4%. Sin embargo, claramente se
diferencian dos subperiodos en el comportamiento de dichos costos: 1982-1985,
durante el cual los costos reales crecen continua y sostenidamente a una tasa anual
de 5% y; 1986-1988 en que los costos reales registran una tendencia decreciente.
Con muy pocas excepciones, este comportamiento puede generalizarse a todas las
agrupaciones de cultivos y a todos los componentes de los costos.
Los costos para el grupo de cultivos tradicionales presentan una tasa de crecimiento
promedio anual de 1.1 %, mientras que para el grupo de cultivos modernos éstos
decrecen en promedio a una tasa de 0.5%, siendo este primer grupo el que más ha
contribuido a las variaciones en los costos promedios de producción. La mano de
obra es el factor de producción que presenta la mayor tasa de crecimiento durante
todo el período (2.4% anual) y es por tanto el factor que más contribuyó con el
crecimiento en los costos promedios por hectárea. El arrendamiento es el segundo
componente que más contribuyó con el rápido crecimiento de los costos promedios
durante 1982-1985; sin embargo, durante el período 1986-1988 este factor presenta
una contribución negativa a dicho crecimiento. Los intereses y seguros por su parte
presentan una tasa de crecimiento promedio anual de 0.8% durante 1982-1988; sin

38
 embargo, conviene anotar que dicho crecimiento es bastante rápido durante 1982-
1985 Y posteriormente se atenúa e inclusive inicia una tendencia decreciente. Se
observa un bajo crecimiento en el costo de los insumos durante 1982-1988 que se
explica en buena parte por la política cambiaria hasta 1984 y por la política
comercial; el costo de la maquinaria, por su parte, presenta en promedio una
contribución negativa al crecimiento de los costos promedios por hectárea asociado
a la reducción en los niveles de mecanización en el sector agrícola en los últimos
afios, al crecimiento de la potencia de la maquinaria utilizada y al uso más eficiente
del equipo disponible.

La diversidad de tasas de crecimiento de los factores de costos ha conllevado un

cambio en la estructura de costos y el más significativivo de todos ha sido el
incremento sistemático en la intensidad de uso del factor mano de obra, la cual, para
el conjunto del sector agrícola, pasó de representar 36.5% de los costos promedios
de producción en 1982 a 41. 1% en 1988. Este aumento se ha dado fundamentalmente
a costa de una disminución en la participación de los insumos y la maquinaria, los
cuales pasaron respectivamente de 22.2% a 20.7% y de 10.7% a 9.9% entre 1982 y
1988. Esta conclusión es igualmente válida si se toma separadamente el grupo de
cultivos tradicionales y el grupo de cultivos modernos.

Con la información de los ingresos y los costos reales por hectárea se procedió a
calcular la rentabilidad en cada uno de los cultivos. Se observa que mientras en un
extremo se encuentran cultivos con rentabilidades sistemáticamente negativas afio
tras afio, durante los ochentas, en el otro extremo se tienen cultivos con rentabilida-
des positivas afio tras afio. Dentro del primer grupo se destacan el plátano para
consumo interno y la cafia panelera. El segundo grupo de cultivos está constituido
por arroz, papa, frutales, soya, algodón, banano y plátano de exportación.

Un tercer grupo lo constituye la palma africana, tabaco rubio, sorgo, trigo y cacao,
que con excepción de un solo afio, registran una rentabilidad positiva. Una cuarta
agrupación está constituida por fríjol, ajonjolí y café, los cuales se caracterizan por
presentar rentabilidades negativas durante la primera mitad del período (1982-
1985), pero que se convierten en positivas a partir de 1986. En contraposición, se
tiene un quinto grupo, conformado por hortalizas, fiame, yuca y tabaco negro, que
registra durante la primera parte del período rentabilidades positivas, pero a partir de
1985 éstas se convierten en negativas. Finalmente, existe un reducido grupo de
cultivos, conformado por maní, maíz y cebada, cuya rentabilidad presenta una
tendencia bastante errática.

¡.. D. Inversión y financiamiento

En lo relacionado con la inversión y financiamiento del sector agropecuario, existen
en la actualidad cuatro instituciones dedicadas a otorgar créditos de fomento: la Caja

39
de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Fondo Financiero agropecuario (FFAP),
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y los Fondos Ganaderos.
El crédito total, en términos reales, ha ido aumentando con excepción de tres aflos,
1973, 1976 Y 1986. Debe anotarse sin embargo, que pese a que el crédito agrope-
cuario ha crecido a tasas relativamente altas, éstas han sido soste¡lidamente inferio-
res a las del total de crédito de fomento.

Por instituciones, debe resaltarse que la financiación del sector agropecuario se

concentra en la Caja de Crédito, el Fondo Financiero agropecuario y los bancos.
Estas tres entidades mantienen una participación en el crédito total que fluctúa entre
85 % Y 92 % para todo el período considerado. Debe anotarse sin embargo, que
mientras la participación de la Caja Agraria disminuyó de 47% a 33%, la del FFAP
aumentó 32 puntos porcentuales, constituyéndose a partir de 1977 en la principal
entidad de financiamiento. La participación de los Bancos también disminuyó
notablemente, al pasar de 34% en 1970 a solo 16% en 1986. Sin embargo, si se
acepta la hipótesis de que el crédito es fungible, este coeficiente negativo podría
estar señalando que ante un exceso de irrigación de recursos, los recursos destinados
a fomentar el sector agropecuario se pueden estar filtrando a otros sectores que
ofrezcan mayor rentabilidad. Al introducir el gasto público agropecuario, se en-
cuentra que dicha variable tiene signo negativo y poco significativo lo que está
mostrando que, hasta cierto punto, la inversión privada es un sustituto del gasto
público; así, cuando disminuye el gasto público los agricultores deben sustituir los
recursos públicos con recursos privados.

E. Comercializaci6n de AUmentos

El quinto y último factor a considerar es la comercialización interna de alimentos.

En el sistema de comercialización de granos se distinguen tres niveles: acopio,
mayorista y comercio externo. En el nivel inicial la competencia es elevada; sin
embargo, a nivel mayorista, la competencia puede aumentarse al expandirse las
operaciones de los Almacenes Generales de Depósito (AGD) y la Bolsa Agrope-
cuaria. La Bolsa Agropecuaria sólo ha servido como instrumento de ventas y
compras del IDEMA y ello se ha debido fundamentalmente a la exclusión de los
AGD como corredores. Estos últimos serían por naturaleza los principales comer-
ciantes al poseer las facilidades de almacenamiento en los principales centros de
producción y distribución del país. A nivel internacional, las importaciones de
granos y semillas oleaginosas están totalmente controladas por el gobierno lo que
introduce un alto grado de incertidumbre entre quienes poseen inventarios de
alimentos en el sector privado.

En la comercialización de frutas y vegetales frescos los mercados centrales mayo-

ristas juegan un papel primordial. Es en este nivel que se forman los precios de
mercado y donde se juntan todos los elementos que intervienen en la actividad

40
comercial como son compradores, vendedores y la mercancía a transar. Los dos
mayores problemas han sido la falta de transparencia en el proceso de formación de
precios (debido a la falta de uniformidad en el sistema de pesos, medidas y clasifi-
cación de productos, y a la ausencia de un sistema de información confiable) y, las
pérdidas de productos (debido a la ineficiencias en empaque, transporte y manejo de
productos).
El financiamiento de la actividad comercial de productos agropecuarios cuenta con
varias fuentes de recursos, pero el acceso a ellas se ha visto restringido, en particular
en lo referente al crédito subsidiado de largo plazo que se otorga a partir de los
redescuentos en el Banco de la República. A corto plazo existe el crédito de la banca
comercial e intermediarios financieros y los bonos de prenda. La primera es la forma
más común de obtener crédito y se otorga a tasas de interés de mercado. Para los
Bonos de Prenda, los propietarios de ciertos productos agrícolas almacenados en los
AGDs pueden adquirir un Bono de Prenda por el equivalente al valor de los bienes
almacenados y que pueden usar como prenda dc garantía para la obtención de
créditos. Los intermediarios financieros a su vez pueden descontar parte de la deuda
con el Banco de la República.
En cuanto al crédito de largo plazo la principal fuente de recursos corresponde al
crédito otorgado por el sistema financiero a partir de recursos redescontados en el
Banco de la República (Ley 21 de 1985). Sin embargo, el sector comercial de la
economía tiene un limitado acceso a dichos recursos. Una segunda fuente de
recursos de largo plazo proviene de la Federación Nacional de Cafeteros, a través del
Banco Cafetero, que otorga créditos para invertir en la actividad comercializadora
de aquellos productos agrícolas que provienen exclusivamente de las regiones
cafeteras.

V. ECONOMIA CAMPESINA

A. Transformaciones Estructurales de la economÚl campesina

Los cambios experimentados por la economía campesina. especialmente desde
mediados de los años setenta, han sido enormes. En 1960 los productores con
parcelas menores de 20 hectáreas eran responsables del 51 % de la superficie
sembrada y del 45.8% del volúmen de producción agrícola nacional. La escasa
modernización de este segmento de productores conllevaba que las tendencias de los
precios de la producción campesina afectaban el ingreso real de la población urbana;
en este contexto se inició en el país el diseño de políticas que otorgaban alta
prioridad a los programas de apoyo a la economía campesina, los cuales, aunados a
la disminución del ritmo de crecimiento de la agricultura comercial de gran escala de
producción y al proceso de transformación estructural, acabaron modificando las
tendencias descritas y originando durante los setenta un cuadro completamente
distinto al prevaleciente una década atrás.

41
La población y el empleo campesino han aumentado más (43.% y 19.8% respecti-
vamente) que la población y el empleo asalariado (30% y 9.0%) entre 1951 y 1988,
pero el fenómeno más relevante del período es el aumento de la población y el
empleo rural no agropecuario (375.3% y 298.4%). La intensa migración rural-
urbana y la localización del empico en actividades no agropecuarias transfonnaron
el mercado de trabajo rural de una abundancia relativa hasta 1975 a una notable
escasez depués de 1978, suprimiendo en la sociedad campesina las fonnas de
cooperación y sustituyéndolos de modo general por el trabajo a jornal en los
perfodos de escasez de trabajo en el proceso productivo. A diferencia del proceso de
proletarización abierto de los campesinos mediante la búsqueda de trabajo penna-
nente en actividades asalariadas, la modernización del mercado de trabajo rural se
expresa en una inserción creciente en los mecanismos de generación de ingresos vía
salarios que se complementan con ingresos familiares. Concomitante con esta
inserción, los campesinos se integran al mercado de insumas y productos agrfcolas y
pecuarios.

El crecimiento de la población multiplicó el mercado campesino de alimentos 3.07

veces en el perfodo 1951-1988, pero la producción campesina no creció en igual
proporción a la demanda por alimentos siendo en parte sustituida por la agricultura
empresarial. Pese a ello, mientras los campesinos sólo pudieron aumentar su tierra
cultivada en 0.45%, incrementaron en 61.3% su rendimiento por hectárea entre
1960-1975 estimulados por precios reales crecientes que arrojaron excedentes de
inversión. Estos excedentes no pudieron ser invertidos en la compra de tierras, cuyos
precios se incrementaron a causa de la presión campesina, del surgimiento de una
prospera clase media urbana, la bonanza cafetera de 1975-1977 y de los dineros del
narcotráfico, elevando la renta del suelo que el campesino debe remunerar, además
del interés del capital, con sus excedentes productivos.

La reacción de los campesinos al alza en los precios de la ticrra fue elevar sus
rendimientos por hectárea, introduciendo tecnología a sus cultivos tradicionales y/o
estableciendo otros cultivos más intensivos en insumas y trabajo. Coincidiendo en la
misma dirección el programa DRI, promovido por el Estado desde 1975, pretendía
que los campesinos adoptaran nuevas tecnologías referidas a introducción de nuevas
variedades de semillas, mejoramiento de prácticas sanitarias, de fertilización y de
densidad de siembra. Esta transformación tecnológica condujo a una reducción del
grado de heterogeneidad presente en la agricultura colombiana, tal que la brecha de
productividades entre la tecnologfa moderna y la tradicional se redujo de 2.6 a 1 en
1973-1976 a 1.24 a 1 en 1988.

B. Evolucúin de la apropiacúin de la tierra 1960-1988

Los predios con tamailo de 0.1-20 hectáreas pasaron de controlar el 14.6% del total
de la tierra de las unidades de explotación agropecuaria en 1960 a controlar el 16.2%

42
de la tierra en predios rurales propios en 1988. Esto significó un aumento de 2.4
millones de hectáreas y 625.700 predios, contribuyendo con el 19.8% de la expan-
sión de toda la superficie predial apropiada en los 28 afIos. La superficie de este tipo
de predios aumentó en 61.4% con respecto a 1960, porcentaje que fue superior al del
aumento nacional (44.3%), y su tamaflo promedio aumentó en un 10% durante el
período.
En los departamentos de alto nivel de campesinización (Boyacá, Cundinamarca,
Narifio, Cauca y Santander) se concentró el 84% del aumento en el número de
predios y el 54.6% del aumento en la superficie, reforzando su carácter de departa-
mentos típicos de pequefia propiedad y agudizando el fraccionamiento predial, en lo
cual debe influir la proliferación de fincas de recreo. En la región del antiguo Caldas,
la participación de la pequefla propiedad en superficie total pennaneció estable sin
que se evidencie un proceso de concentración de la tierra. En la Costa Atlántica,
donde la pequefla propiedad tiene una participación insignificante en la superficie
total (6.1% en 1960 y 7.3% en 1988) se está desarrollando un campesinado más
próspero, pero menos numeroso con base en los adjudicatarios de tierras del INCO-
RA, puesto que el número de predios disminuyó en 24.5 % y el tamaflo medio de los
predios hasta 20 hectáreas aumentó en 119%. En los otros departamentos, mejoró la
posición relativa de la pequefla propiedad, aumentando su participación en la
superficie total y el tamaflo medio de los predios.
Tomando como referencia los predios menores de 50 hectáreas, la titulación de
baldíos y la adjudicación de tierras del Fondo Agrario Nacional participaron con el
33.4% en la expansión del número de predios en la propiedad y con el 57.6% del
aumento de la superficie, participación que fue más baja en los departamentos
típicos de pequefla propiedad que en el resto y muy destacada en la Costa Atlántica.

C. Estructura de la producción

En la pequefla producción agrícola predominan los cultivos transitorios (57% del

área cultivada, 49.4% de la producción física y 60.2% del valor de la producción)
sobre los pennanentes (43% del área, 50.6% de la producción y 39.8% del valor de
la producción); predominan los cultivos no comerciables (52.1 % del área, 86.5% de
la producción y 64.3% del valor de ésta) sobre los comerciables (47.9% del área,
13.5% de la producción física y 35.7% del valor bruto) y predominan los alimentos
sobre las materias primas en los cultivos comerciables y no comerciables. La
economía campesina es casi exclusivamente productora de alimentos de consumo
directo (88.8% del área, 97% de la producción y 92.2% de su valor) y en su
estructura son más importantes los productos de exportación que las materias
primas.
A la agricultura total del país contribuye, excluido el café, con el 67.1 % del área
sembrada. el 56.7% de la producción física y el 42.7% del valor bruto de la

43
producción; así mismo contribuye con el 50% del área sembrada en cultivos transi-
torios, el 51.8% de la producción y el 40.4% del valor y el 70.4%, 62.5% Y46.6% de
las mismas variables en los cultivos permanentes.

Por otra parte, es muy alto su aporte en los cultivos no comerciables (77%, 75.4% y
73%, respectivamente) y bajo en los comerciables (44.6% del área sembrada, 21.9%
de la producción y 24.4% del valor); también es alto en alimentos de consumo
directo (62.2%, 66.9% y 59.7%, respectivamente), pero modesto en materias primas
y bajo en productos de exportación.

La pequefla producción agropecuaria aporta también cerca de 6 millones de hectá-

reas en pastos (23.15% del total de pastos) y 22.8% del inventario nacional de siete
especies pecuarias, entre las cuales el inventario de bovinos representa el 81.5% del
inventario pecuario de este segmento de productores que equivale a la quinta parte
del inventario nacional de bovinos. En la ganadería especializada en leche el
inventario de los pequeños productores representa el 40% del total.

Con base en coeficit¡ntes tecnológicos estimados según cultivos, la pequeña pro-

ducción agrícola demanda el 66.7% de toda la mano de obra demandada por la
agricultura, pero esta proporción aumenta hasta el 77% al considerar la ocupación
generada por los hogares con explotación agropecuaria con dimensiones entre 0.5 y
20 hectáreas.

D. Evolución de los cultivos de origen campesino

El período 1975-1988 se caracteriza, a diferencia del período 1960-1975, por un

fuerte deterioro de los precios reales de los productos de origen campesino, con
excepción del maíz y el trigo. Como el retraso cambiario de 1975-1984 produjo un
crecimiento más lento de los insumos comprados que el de los jornales, la coyuntura
de precios afectó de manera más desfavorable a los agricultores y productos que
emplea menos intensivamente insumas comprados y promovió la orientación de la
economía campesina hacia productos y tecnologías intensivos en insumos.

Los alimentos de origen campesino intensivos en insumas tales como el fríjol, la

papa y la caña panelera expandieron su área cosechada al 0.32% anual, su produc-
ción física al 3.34% y el valor de la producción al 6.17% (precios constantes de
1975) en el periodo 1960-1975; los rendimientos aumentaron en 3.02 anual y los
precios reales en 2.83%. En el período 1975-1988 se aceleró su crecimiento al
2.45% anual en el área, 4.81 % la producción física, pero sólo al 1.57% el valor de la
producción debido a precios reales decrecientes en 1975-1984.

En este último período el avance se atribuye a la revaluación de la tasa de cambio, al

aumento de los rendimientos por hectárea ya la incorporación de nuevas tierras a las

44
economías campesinas. Después del penodo de crisis, 198()..1984, la producción
física de este grupo de cultivos disminuyó drásticamente debido a que la devalua-
ción de 1985 provocó un aumento considerable de los costos de los insumas y la
maquinaria, desanimando la producción.

Los alimentos tradicionales o extensivos en el uso de insumas (maíz tradicional,

yuca, fiame y plátano), aumentaron en el penado 1960-1975 al 3.23% anual su
producción física, 5.95% su valor (debido al aumento anual de los precios reales del
2.73%) en tanto que el área cosechada lo hizo al 0.01 % anual. El penodo 1975-1988,
fue bastante desfavorable para este grupo de alimentos pues el precio real disminuyó
al 4.58% anual promedio, al tiempo que se deterioró su composición de costos, en
los que juega un papel central el trabajo directo. En consecuencia, la producción y su
valor se redujeron al 0.23% y al 4.81 % anual respectivamente. Considerando la
evolución de los precios reales de estos dos grupos de productos puede afirmarse que
los pequefios productores de alimentos han subsidiado a los consumidores urbanos,
especialmente a los más pobres, entre 1975-1988.

Entre las materias primas de origen campesino (cacao, trigo, tabaco negro, ajonjolí y
fique) la única verdaderamente dinámica es el cacao, cuya área cosechada se
expandió en 149.5% entre 1970 y 1988 Y sus rendimientos en 39.7% entre 1975 y
1981 como efecto de incrementos en el precio real. El trigo muestra progresos desde
1975 por aumento en sus rendimientos, pero el tabaco negro, el fique y el ajonjolí se
encuentran en franca decadencia hasta tal punto que tanto en el penado 1960-1975
como 1975-1988, tanto el área como la producción física, han caído y en el último
penado el valor de la producción disminuyó al 7.64% anual. El tabaco negro y el
fique han sufrido el efecto de la sustitución por tabaco rubio y fibras sintéticas y el
primero, el retraso cambiario de 1975-1984 que desestimuló sus exportaciones.

El conjunto de la actividad agncola campesina no cafetera fue muy dinámica entre

1960 y 1975 en producción ffsica y valor de la producción; posteriormente entre
1975-1988 aumentó el área sembrada, pero la producción ffsica y su valor descen-
dieron. Este retroceso es atribuible al deterioro de los precios reales, particularmente
en la crisis de 1980-1984 y a la decadencia o estancamiento de los alimentos y
materias primas tradicionales. Los campesinos compensaron las dificultades agnco-
las con la potenciación de la actividad pecuaria.

No hay evidencia sobre la pérdida de importancia de los pequeños caficultores en la

producción total de café, en la cual el Censo Cafetero de 1970 les atribuyó una
contribución del 29.5%. En consecuencia, pasaron de producir 2.25 millones de
sacos en el penodo 1965-1975 a 3.6 millones en el penodo 1980-1985. La tecnifi-
cación del café se ha llevado a cabo principalmente en fincas medianas y pequefias y
el valor del café producido por campesinos tuvo en 1982 un valor de $5.724 millones
(de 1975), constituyéndose en el producto más valioso en que intervienen.

45
Las economías campesinas han venido otorgando una importancia creciente a la
actividad pecuaria. dinamizando su ingreso total. Hay evidencias de avances fuertes
en el componente pecuario de estas economías en el oriente de Antioquia. Córdoba.
Sucre. Atlántico. Bolívar. Magdalena y Nariflo. especialmente durante la década de
los ochenta.

E. Determinantes del cambio técnico entre los pequeflos productores

Entre los factores de los cuales depende la adopción de tecnología por parte de los
pequeflos productores cabe mencionar dos: el comportamiento del mercado y el
nivel de retomo sobre las inversiones tradicionales y las inversiones innovadoras. En
la experiencia colombiana. el incremento de los precios reales ocurrido entre 1960-
1975 Y producido por un mercado muy dinámico para los productos agrícolas.
además de la escasez crítica de tierras. impulsaron a los campesinos a elevar los
rendimientos por hectárea con base en la tecnificación. Por otra parte. en el período
1975-1988 se redujeron las relaciones de precios de los insumos respecto a los
productos y a la fuerza de trabajo. estimulando la tecnificación.
La oferta de tecnología dirigida a pequeflos productores poco tuvo en cuenta sus
necesidades reales hasta 1975. pero a partir de este afio ellCA adoptó una metodo-
logía más ajustada a sus demandas. aunque sesgada hacia el incremento de los
rendimientos físicos con base en el uso de semillas mejoradas, aumento de densida-
des de siembra y uso de agroquímicos. a la reducción de costos de producción y al
aumento en competitividad.
Sin embargo. las prácticas adoptadas por los productores difieren segUn regiones. de
tal modo que mientras en algunas se privilegia el uso de agroquímicos. en otras se
prefieren prácticas de manejo de cultivos y semillas mejoradas. menos costosas o en
otras se adoptan aquellas innovaciones que no requieren desembolsos en efectivo
tales como mejor preparación del suelo. control manual de malezas o selección de
semillas mejoradas. Se presenta también gran variabilidad en el grado de adopción
según cultivos, con el común denominador que aquellos en los cuales se han
adoptado más las recomendaciones del ICA son aquellos intensivos en insumos.

Aunque la transferencia institucional de tecnología no constituya el único factor

explicativo del incremento de la productividad, pues los pequeños productores
financiaron en parte la tecnificación con los excedentes obtenidos entre 1960-1975.
es verificable que los usuarios del Programa DRI constituyen un sector de punta del
cambio tecnológico en este segmento de productores, ya que en seis de los princi-
pales cultivos en los cuales éstos son predominantes. los usuarios del DRI tienen
rendimientos 52.8% mayores que el resto de los agricultores pequeflos.

A pesar del avance logrado en la generación. ajuste y transferencia de tecnología

para pequeflos productores. se presentan. sin embargo, limitaciones tales como la

46
concentración en un grupo muy reducido de productos (fríjol, papa, yuca, calía
panelera, hortalizas y pastos) en detrimento de otros cultivos promisorios, la reduci-
da atención hacia los cultivos asociados, así como la baja cobertura con respecto a la
diversidad agroecológica y socioeconómica de las regiones del país. Los centros
regionales de extensión, capacitación y difusión de tecnología fueron organizados
por el ICA para superar estas limitaciones de la actividad institucional del Estado.

F. Acciones estataks en la comercialización de productos

de economúz campesina

'En Colombia se presenta una alta correlación entre los subsectores de la producción
y sus correspondientes canales de comercialización. Así, a diferencia de la agricul-
tura de escala comercial, a la pequeña producción le corresponde un sistema de
comercialización caracterizado por la excesiva intermediación y la acumulación de
riesgos e ineficiencias debido a sus menores excedentes por explotación, a una oferta
atomizada geográficamente, y a un escaso nivel de integración.

El IDEMA, aparte de la fijación de precios de sustentación para granos y cereales,

interviene poco en la comercialización de productos de origen campesino porque, no
participa en el mercado de perecederos.

Las centrales de abastos de Bogotá, Medellfn, Cali, BarranquiUa y Bucaramanga

contribuyeron a dotar las ciudades de una infraestructura comercial adecuada para
las funciones comerciales, pero no han logrado el objetivo de introducir transfor-
maciones en los tradicionales sistemas de comercialización. Además, parecen haber
promovido la concentración del mercado mayorista en lugar de la competencia. En
la comercialización de productos perecederos presentan problemas tales como defi-
ciente transparencia de precios que dificulta la formación de precios de competencia
por carecer de un sistema uniforme de pesos y medidas, no tener sistema de
homogenización de calidades ni empaques, ni un sistema eficiente de recolección y
difusión de precios y cantidades transadas; también se presentan altas pérdidas de
productos y, finalmente graves problemas en la administración de las centrales.

El Fondo DRI ha coordinado acciones de comercialización urbana y rural de

productos de la economía campesina fomentando la constitución de asociaciones de
productores para el mercadeo, otorgándoles crédito y asistencia técnica, sin embar-
go, sus acciones en este componente fueron hasta hace poco débiles y no corres-
pondieron con la real magnitud de los problemas de comercialización.

El margen de comercialización de los principales productos originados en la peque-

na producción agropecuaria ha sido creciente desde 1975, como resultado de que la
reducción de los precios reales al productor no se ha correspondido con un compor-
tamiento semejante de los precios al mayorista y al consumidor, los cuales, en

47
 general, permanecen tendencialmente estables o con un escaso incremento. Este
comportamiento del margen parece obedeccr, por una partc, a costos crecientes de
transportes, y por la otra, al aumcnto del poder de negociación de los comerciantes
mayoristas de los productores.

G. Pobreza e ingresos entre los pequeños productores.

Los trabajadores independientes con negocio agropecuario son los que obtienen los
más bajos ingresos del sector rural. El 89.6% de ellos obtuvo en 1988 ingresos
inferiores o iguales al salario mínimo y el 71.1 % apenas alcanzó una remuneración
inferior o igual a la mitad del salario mínimo. En aquellas regiones con predominio
de la economía campesina los porcentajes anteriores se incrementan. Este bajo nivel
de remuneración obedece a que las ganancias disminuyeron en 30% entre 1978 y
1988 a causa del comportamiento de los ingresos netos de los pequcños productores.
En cambio, los salarios aumentaron en un 49.4% Y los ingresos no laborales en
40.1 %, constituyéndose en las fuentes más dinámicas del ingreso.

Los hogares con unidad de explotación agropecuaria entre 0-2.5 hectáreas originan
el 62.1 % de su ingreso en el trabajo asalariado y el resto en ganancias. En aquellos
donde el tamaño de la explotación está entre 2.5 - 10 hectáreas, las ganancias
constituyen la mayor parte de los ingresos, pero los salarios aportan dos quintas
panes. Esta misma estructura se mantiene en hogares cuyas explotaciones tienen
hasta 100 hectáreas. En los hogares quc poseen solamente negocios agropecuarios,
los ingresos salariales aportan mayor proporción de ingresos que las ganancias y este
comportamiento se extiende al país y a cada región.

Los más altos niveles de pobreza también se encuentran asociados con el tamaño de
la unidad de explotación: la población perteneciente a hogares cuya unidad tiene
entre 0.-2.5 hectáreas presentaron los más altos niveles de pobreza crítica y de
pobreza no crítica. Solamente a partir de 10 hectáreas el porcentaje de personas en
G;.
estado de pobreza crítica comienza a ser inferior al respectivo promedio nacional.
h Los hogares con explotación hasta 10 hectáreas que equivalen al 88% de los hogares
con explotación agropecuaria, aportan el 91.7% de los hogares bajo pobreza crítica,
el 90% de los pobres no críticos y apenas el 82.6% de los no pobres.

VI. EL DESARROLLO GANADERO

A. El Crecimiento de la Ganadería

Entre 1970 Y 1988 el valor de la producción pecuaria de Colombia, medido a precios

de 1975, creció a una tasa promedio anual de 2.8% significativamente más baja que
la del PIB total nacional y que la del PIB agropecuario, aun cuando su crecimiento
fue mucho más estable. Dentro de la producción pecuaria la ganadería bovina

48
 representa más del 60% y para 1987 la producción bovina (carne y leche) representó
el 21 % del PIB agropecuario y el 4.4% del PIB total nacional. Para este mismo año,
el IGAC estimaba una superficie total en pastos de 40.1 millones de Has, de las
cuales 5.2 millones correspondían a pastos manejados, 21.5 millones a pastos
naturales o introducidos con cobenura densa, en los que se encuentran establecidos
los sistemas extensivos tradicionales de la ganadería bovina, 4.9 millones de has., en
pastos naturales introducidos con cobertura rala y 8.5 millones de has., en pastos con
rastrojos que prácticamente no sostienen ningún tipo de ganadería y antes bien, están
siendo abandonados para la explotación pecuaria. Como se observó, en el período
1950-1987 la tierra contribuye a explicar el 20% del crecimiento del valor agregado
total en ganadería, el capital un 21 %, mientras el factor trabajo contribuye con sólo
el 7% del total, de modo que la contribución de los factores primarios alcanza e148%
y la productividad explica el 52% restante, lo que sugiere importantes innovaciones
tanto técnicas como biológicas que han mejorado la calidad de los factores prima-
rios.

La productividad ha aumentado significativa y sostenidamente en los últimos cua-

renta años. Durante todo ese período, la natalidad ha crecido en forma lenta pero
sostenida, sin otra excepción que una caída brusca a comienzos de la década actual
debido a la escalada de la inseguridad rural. La edad media de sacrificio de machos
• bajó rápidamente durante las décadas del 50 y del 60, por la gradual desaparición de
la técnica del levante, propia de la explotación extensiva, estancándose después al
haber alcanzado un nuevo tope tecnológico para el pastoreo semi-intensivo. Desde
finales de la década de los 70, se ha difundido la explotación de doble propóSito en
las zonas antes especializadas en carne; los cruces con ganado de leche han valori-
zado la vaca, cuya retención es ahora menos sensible a los cambios de precio de la
carne; el manejo más exigente hizo que los criterios de descarte fueran más estrictos
y que creciera la natalidad media en muchos hatos; por último, el nuevo tipo de
ternero desteto que se ofrece, más flaco y más joven pero con posibilidades de
desarrollo precoz está promoviendo cambios en las técnicas de ceba que podrán
reducir nuevamente la edad media de sacrificio.

Los cambios en productividad han detenninado que la ganadería, a pesar de producir

\ más del doble que hace treinta años, ocupe hoy en términos proporcionales menos
tierra. De hecho, pese a que el área por trabajador ha descendido levemente (de 77.8
a 72.6 heculreas, entre 1950 y 1987) el valor agregado por hectárea se ha más que
duplicado, igual que el valor agregado por trabajador, el cual creció a tasas superio-
res al 4% en las últimas décadas en contraste con el lento crecimiento experimentado
entre 1950 y 1970 (alrededor de 1.5%); la inversión en mejora de pastos ha sido uno
de los factores detenninantes de este cam bio, mucho más notorio en las zonas de
ceba que en las de cría, aunque en los últimos años también esta actividad va
ocupando tierras cada vez de mejor calidad y más próximas a los centros urbanos,
por efecto del desarrollo vial y del desarrollo paralelo de una infraestructura de los

49
hatos especializados en otros de doble propósito. Aunque los datos disponibles no
son muy confiables, la producción de leche y derivados parece haber crecido a un
ritmo cercano al 9% anual. comparable tan solo con el crecimiento de la industria
avícola en la década del setenta.

B. lA inversión en ganaderfa

Por otra parte, el análisis econométrico de las series de inversión en cría o su

recíproco, el descarte de hembras, suministra indicios acerca del posible impacto de
algunas polfticas de crédito sobre el desarrollo ganadero.

La inversión en cría aumenta cuando crece el saldo neto de crédito a favor de los
ganaderos y cuando se amplía el diferencial entre la tasa de interés libre y la de
fomento; disminuye cuando aumenta el monto de recuperaciones de crédito de los
bancos y cuando crece la tasa de interés libre. Según esto, hay capitales flotantes que
escogen entre la inversión en ganadería o en otros sectores de acuerdo con la
rentabilidad esperada pero, en contra de lo que habitualmente se sostiene, el dife-
rencial entre el interés de mercado y la tasa de fomento favorece la inversión en cría
y no la desviación del crédito.

La polftica de crédito pierde efectividad y eficiencia cuando suben los intereses, pero
aun más importante es que a medida que se ha elevado las tasas de interés de
fomento, también se ha optado por un criterio cada vez más comercial en el
otorgamiento del crédito: se han ido perdiendo el propósito redistributivo y el de
inducir cambios tecnológicos.

Los coeficientes de estas variables en las regresiones del descarte de hembras

conservan el mismo signo, lo cual parece paradójico a primera vista pero no lo es: la
inversión se valora a los precios del ganado en el momento en que se decide invertir
y esto coincide con la retención de hembras; la elasticidad precio de la demanda
asegura que, en ese momento, los precios reales suban en mayor proporción que el
número de animales retenidos. Lo contrario sucede cuando se desinvierte y la
liquidación deprime los precios más que proporcionalmente.

De otra parte, si aumenta la productividad del hato de cría es posible tener al mismo
tiempo menos hembras y una proporción mayor de temeros, es decir, mayor valor
global en cría por cada hembra en inventario. Es muy probable que el crédito de
fomento haya servido para mejorar la calidad genética de los hatos y elevar su
productividad, como sugieren algunas evaluaciones de programas de crédito.

Ningún indicador de la actividad de reforma agraria dio un resultado concluyente:

buena parte de ese período coincide con el de rápido descenso de la edad de
sacrificio de machos, que se inició desde varios años antes. Es posible que la

50
actividad de refonna acelerase la fragmentación de la propiedad, facilitando el
acceso a la tierra a ganaderos innovadores, pero simultáneamente se amplió la
frontera agropecuaria por la construcción de nuevas vías, por el efecto de programas
de colonización e incluso por exenciones de impuestos, y esto debió recomponer en
parte la gran explotación de coa extensiva. El efecto neto no es fácilmente detecta-
ble.
El impuesto de renta presuntiva, que se introdujo con la ley 4 de 1973 para castigar
la tierra ociosa y que luego se generalizó a todo tipo de propiedad, parece tener un
efecto negativo sobre la inversión en coa y también sobre el descarte de hembras. En
este caso. la única explicación aceptable es que dicho impuesto haya desestimulado
las ganadeoas de coa más intensivas y estimulado la fonnación de otrae extensivas
entierras antes ociosas; la menor proporción de temeros por vaca detennina un
descenso en el valor global del inventario de coa, aunque haya crecido ligeramente
el número de vacas. Sin embargo, los precios han ayudado a este efecto, ya que los
impuestos de renta presunta subieron cuando lo precios eran altos, el inventario
crecía y la frontera ganadera estaba en expansión, mientras que fueron aliviados
cuando comenzó la escalada de inseguridad rural que motivó un descenso del
inventario ganadero, un retroceso de la frontera y una caída de los precios. Entre los
factores exógenos son importantes la inseguridad y la actividad agocola.

El vertiginoso aumento de los secuestros y de la extorsión a comienzos de la década

de 1980 produjo un apreciable descenso de la productividad media en coa, ya que las
zonas más afectadas fueron las de frontera donde esa es la principal actividad
ganadera. En cambio, la inversión global en coa disminuyó muy poco por esta
situación, ya que la mayooa de hembras que se liquidaban en una zona encontraban
compradores en otras: hubo una reubicación de la coa, que se trasladó a zonas con
mejores tierras, con vías y servicios del Estado. Esto favoreció también el desarrollo
del doble propósito, pues se cumplen las condiciones necesarias para que sea posible
el acopio de la leche.
La relación en el agregado entre la agricultura y la ganadeoa parece ser indirecta;
cuando se suben los precios del arroz y del algodón, el efecto sobre el valor de la
inversión en coa es despreciable, pero crece el descarte de hembras. Aparentemente
hay un capital flotante que se destina a la ganadeoa cuando los precios agocolas son
poco atractivos y que regresa a la agricultura cuando los precios son altos; este
volumen de capital en manos de "paracaidistas" seguramente supera el valor del que
mueven algunos agricultores que también tienen ganadeoas y que usan como
reserva para absorber pérdidas eventuales en su cultivo.

c. Sistemas de producción
Desde el punto de vista de las condiciones generales de uso de recursos y la
estructura tecnológica, en la ganadería colombiana se pueden diferenciar cinco

51
•

sistemas de producción que van desde fonnas típicamente extractivas, donde la

intervención humana se circunscribe a la sola extracción de animales cuya produc-
ción y reproducción depende fundamentalmente de la capacidad del medio natural,
hasta sistemas intensivos en los que la mayor parte de las funciones productivas y
reproductivas de los animales son dirigidas conscientemente por el hombre.

En ténninos muy generales, los sistemas identificados fueron: a) extractivo, b)

pastoreo extensivo tradicional, c) pastoreo extensivo mejorado, d) pastoreo intensi-
vo suplementado, e) confinamiento.
Casi el 90% de la producción de carne proviene de los sistemas de pastoreo
extensivo tradicional (41.8%) y pastoreo extensivo mejorado (49.1%). El sistema
extractivo aporta apenas un 2.6%, a pesar de la gran extensión que ocupa, mientras
que los sistemas de pastoreo intensivo y en confinamiento contribuyen con el
restante 6.5%.

En el abastecimiento de leche, la ganadería de doble utilización, que corresponde a

sistemas de pastoreo extensivo tradicional, proporciona casi el 34% de la producción
nacional, lo que equivale a la suma de las ganaderías de doble propósito y de la
especializada en leche bajo sistemas de pastoreo extensivO mejorado. A diferencia
de lo que sucede en la producción de carne, en la de leche los sistemas de pastoreo
intensivo suplementado desempeñan un papel esencial, pues aportan casi el 31 % de
la oferta total; casi todas estas fincas están especializadas en leche, ya que la mayoría
de las ganaderías de doble propósito pertenecen a sistemas de pastoreo extensivo
mejorado.

El valor agregado de la ganadería bovina, estimado para 1989 a precios de 1988, es

de unos 430.500 millones de pesos, de los cuales 44.7% corresponde a sitemas de
pastoreo extensivo mejorado, 38.7% a los de pastoreo extensivo tradicional, 14.1 % a
pastoreo intensivo suplementado y sólo un 2.5% constituye el aporte de los sistemas
extractivo y en confinamiento.
Por actividades, los establecimientos de doble utilización del sistema de pastoreo
extensivo tradicional representan el segmento más importante de la ganadería co-
lombiana ya que contribuyen con cerca del 33% del valor agregado y generan el
41.3% de la remuneración a los asalariados de este sector; le siguen en importancia
las fincas de ceba en pastoreo extensivo mejorado que aportan el 18.6% del valor
agregado y el 12.1 % de la remuneración a la mano de obra. Por su parte, las
ganaderías de doble propósito y las lecherías especializadas bajo sistemas de pasto-
reo extensivo mejorado aportan, respectivamente, 14% y 7.2% del valor agregado y
14.6% Y 6.7% de la remuneración a los asalariados. Finalmente, las explotaciones
expecializadas en leche que operan en sistemas de pastoreo intensivo suplementado
contribuyen con 11.7% del valor agregado sectorial y 7.5% de la remuneración a los
asalariados.

52
 •

En suma, las cinco actividades anteriores, que son las de mayor peso en la estructura
económica de la ganadería colombiana, representan cerca del 85% del PIB sectorial
y 82% del fondo de gastos de mano de obra aplicada a la ganadería.

El anterior resumen descriptivo de los sistemas de producción destaca el hecho de

que la ganadería colombiana todavfa constituye una actividad de producción exten-
siva, lo que se refleja en niveles de productividad bastante bajos.

En ausencia de transferencias de un tipo de sistema a otro, sus parámetros demo-

gráficos y de productividad limitan al aumento potencial de producción de carne y
leche a tasas probables de 2.6 y 3.3 por ciento, respectivamente, para los próximos
aIIos. Estas tasas potenciales seguramente son insuficientes para atender las necesi-
dades de abastecimiento del consumo nacional, considerando la tasa de crecimiento
de la población (1.8% anual) y la elasticidad-ingreso de la demanda cercana a 1 para
los grupos de ingresos bajos (por lo menos el 60% de la población). Por consi-
guiente, el futuro abastecimiento interno y las posibilidades de exponación depen-
den sustancialmente de que continúe el proceso de conversión de ronas de un tipo de
sistema a otro de mayor productividad, tal como ha venido sucediendo durante las
últimas décadas.

Las proyecciones realizadas hacen evidente que, para dinamizar la prodUCCión de

carne y leche, no hace falta aumentar la superficie actualmente dedicada a la
ganadería, que bien podría disminuir. En las actuales condiciones de productividad,
la ampliación de la frontera ganadera, en cuanto constituye un mecanismo que anima
a recrear los sistemas extensivos de producción a costa de la dinámica de intensifi-
cación, delibitarfa el ritmo potencial de crecimiento de la producción de carne y de
leche detenninado por la actual estructura tecnológica de la ganadería. Con estrate-
gias de ampliación de la frontera ganadera hacia zonas distantes y con precaria
infraestructura de desarrollo, no se podrían lograr aumentos singificativos de la
producción de carne y leche, y tampoco sería poSible sostener las tasas medias de
productividad en sus niveles actuales; de hecho, la ampliación de la frontera gana-
dera implicaría reducir los parámetros de productividad, pues habrla que reubicar
una pane de la población ganadera llevándola a ronas marginales.

Las proyecciones, bajo diferentes escenarios de cambios en la productividad por

actividades y sistemas de producción, destacan el carácter marginal del impacto que
se conseguiría concentrando esfuerzos, es decir, el sistema extractivo úpico de la
altillanura y de gran pane de la llanura inundable de la Orinoquia. En efecto, bajo el
supuesto extremadamente optimista de que, por efecto de estrategias exitosas de
desarrollo tecnológico aunadas al mejoramiento de la infraestructura de comunica-
ciones, se lograra en 10 aIIos aumentar la natalidad media de 43% a 54%, con ello se
conseguirla apenas una extracción adicional de 23.000 toneladas de carne en pie
(unas 55.000 cabezas), que no alcanza a representar el 1% de la extracción proyec-

53
tada para el afio décimo. Es obvio que ese nivel de impacto potencial no se
compadece con el enorme esfuerzo económico y social necesario, ni con la cantidad
de recursos que habría que destinar a ese fin. El desarrollo de las zonas de frontera no
es un problema ganadero ni puede confiarse a ninguna actividad aislada, sino a un
conjunto de acciones donde la ganadería puede tener un papel auxiliar, pero no
protagónico.

Las posibilidades más prometedoras para alcanzar un ritmo de crecimiento satisfac-

torio de la ganadería colombiana están en los sistemas de pastoreo extensivo
tradicional, ubicados en regiones que ya cuentan con buena parte de la infraestruc-
tura económica básica y donde se dan algunas de las condiciones institucionales
necesarias para el desarrollo de la producción agropecuaria.

Un pequeño aumento de la productividad en este sistema tiene muchísimo mayor

impacto sobre la producción ganadera que un gran cambio logrado en el sistema
extractivo, pero su mayor potencial estriba en la transformación gradual y progresi-
va de estas fincas a los sistemas de pastoreo mejorado, con el consiguiente salto en
productividad.

VII. LOS ENLACES EN EL CRECIMIENTO AGROPECUARIO

Las principales interdependencias entre el sector agropecuario y el resto de los

sectores productivos se produce principalmente a través del suministro de alimentos,
la provisión de materias primas para los' sectores industriales y la generación de
divisas a través de las exportaciones. Sin embargo, estas interdependencias no se
agotan en el simple balance, oferta-demanda de productos alimenticios, sino que
tienen que verse a la luz de consideraciones más amplias que incorporen el sistema
agroindustrial, la seguridad alimentaria y el sistema agroalimentario y los enlaces
entre exportaciones agroindustriales y producción agropecuaria.

A. Seguridad alimentaTÚI

De hecho, la inseguridad alimentaria presenta cuatro tipos de manifestaciones

sustantivas, es decir: 1. Problemas estructurales de disponibilidad agregada que se
refieren a la presencia de brechas tendenciales entre la oferta y la demanda de
alimentos. 2. Problemas coyunturales de disponibilidad agregada debidos a la
presencia de fluctuaciones cíclicas o estacionales en los niveles de producción. 3.
Problemas estrucrurales de demanda que se refieren a la diferencia en determinados
grupos sociales, entre el ingreso disponible para la compra de alimentos y los
requerimientos nutricionales y finalmente, 4. Problemas coyunturales de acceso
referidos a la presencia de dificultades ocasionales que enfrentan algunas familias
para satisfacer los requerimientos de alimentación y nutrición.

54
En cuanto a los problemas de disponibilidad o grado de suficiencia de la producción
nacional, se constata que los cereales y las oleaginosas presentan un problema de
insuficiencia estructural, en la medida en que la producción nacional es cada vez
más insuficiente para satisfacer el consumo nacional. En efecto, en el caso de los
cereales el coeficiente de suficiencia descendió del nivel del 92% en el quinquenio
1960-1964 al 79.3 en el período 1983-1987, en tanto que el de oleaginosas bajó del
96.4% a solo el 64.7% en los mismos períodos. No obstante en el grupo de cereales
la insuficiencia es bastante más marcada en cebada y en trigo, en tanto que el maíz y
el sorgo presentan problemas de insuficiencia de carácter más coyuntural y el arroz
muestra un alto grado de suficiencia en el período.

Con respecto al grupo de las oleaginosas, la caída del coeficiente de suficiencia se

debe fundamentalmente a la soya cuyo coeficiente pasó de 78.5% a 19.5% entre
1960 y 1987, en tanto que los coeficientes para semilla de algodón y palma africana
estuvieron muy cerca del nivel de suficiencia, con pequefias variaciones ocasionales
y el ajonjolí mostró plena suficiencia a lo largo del período.

En los otros grupos de productos tales corno tubérculos, azúcares, frutales, hortalizas
y lácteos se presentan insuficiencias ocasionales, de modo que en esencia Colombia
presenta problemas de insuficiencia estructural en cebada, trigo y soya, con una
profundización marcada de la brecha entre la producción nacional y los requeri-
mientos del consumo; presentó problemas de insuficiencia coyuntural especialmen-
te en arroz, sorgo, semilla de algodón, palma africana, azúcar, fríjol y leche y obtuvo
plena suficiencia en ajonjoIf, fiame, papa, yuca, panela, frutales, hortalizas, carne y
plátano al considerar el conjunto del período 1960-1987. Por otra parte, las proyec-
ciones con distintos escenarios muestran que de continuar las tendencias observadas
para la producción en el período 1960-1987 y de no presentarse cambios radicales en
los hábitos de consumo de los colombianos, el país dispondría de excedentes
crecientes en arroz, azúcar, panela, fríjol, plátano,cacao, leche y registraría signifi-
cativos faltantes en fríjol, mafz, naranja y carne de res. En el caso de los aceites
vegetales se presentarían faltantes hasta 1990 y un ligero excedente a panir de ese
afio. De hecho, se desprende que Colombia no presenta un serio problema de
dependencia externa en la oferta de alimentos y materias primas agroindustriales con
la excepción del trigo y la cebada productos que presentan problemas estructurales
en la producción nacional.

Si se mira la seguridad alimentaria por el lado de la condiciones de acceso a los

alimentos básicos, el análisis desagregado por niveles de ingreso permite constatar
que el consumo diario de calorías disminuyó significativamente entre 1981 y 1985
para los cinco deciles ubicados en la parte inferior de la escala, en tanto que aumentó
para los deciles siguientes. En cuanto a protefnas, la participación de la población
con una adecuación inferior al 90% aumentó del 10% al 20% más pobre, a lo largo
del período, situación similar presentó el hierro, tiamina, rivoflafina y niacina, en

55
tanto que el consumo de calcio fue similar al de 1981,y el de vitamina A mejoró
moderadamente.

Adicionalmente, si bien el porcentaje de la población urbana en situación de riesgo

de inseguridad alimentaria en Colombia en 1984-1985 (medido como los que
presentaron una adecuación energética inferior al 90%), era del 30%, el efecto de
una caída del 5% en la tendencia de la oferta de alimentos sería la de incrementar
dicho porcentaje aI40%.

Por lo demás, puede constatarse que estas tendencias y en particular la de menosca-

bo de la situación nutricional de los colombianos de más bajos ingresos, son
similares a las tendencias registradas en la distribución del ingreso. En síntesis,
Colombia presenta un problema de carácter estructural en la demanda por alimentos
generada por una distribución de ingresos que no le pennite tener acceso a una dieta
nutricional adecuada de manera permanente al 20% más pobre de la población; este
porcentaje se aumenta a niveles entre 30 y 40% de las familias cuando se presentan
situaciones cíclicas en el ingreso en períodos de recesión económica y/o se presentan
problemas de insuficiencia en la oferta de algunos alimentos. Debe anotarse sin
embargo, que de continuar las tendencias en el crecimiento de los ingresos disponi-
bles de los grupos más pobres de la población, el porcentaje de familias con dietas
nutricionalmente inadecuadas será cada vez menor y en el largo plazo desaparece-
rán.

Por otra parte, las oscilaciones de coito plazo de los precios de los alimentos al
consumidor ocasionados por problemas de estacionalidad de la producción agrope-
cuaria, tienen un efecto potencial de agravamiento de los problemas nutricionales de
la población en unos períodos específicos del afio. El índice de estacionalidad del
precio de los alimentoS, si bien no es muy grande aumentó en el último quinquenio.
Por otra parte, puede constatarse que las tendencias a la baja en los precios reales al
productor no necesariamente se reflejan en caída de los precios reales al consumidor.
Ello parece ocurrir sólo con alimentos de estructura productiva más competitiva y en
los de carácter más perecedero. Adicionalmente, los costos de producción nacional
no son significativamente más altos que los de importar alimentos cuando al precio
internacional se le suman los costos de importación; las variaciones estacionales en
los precios de los alimentos son significativas en los alimentos de carácter perece-
dero, sin embargo, ellas no alcanzan niveles críticos, al menos en el período
analizado.

Todo lo anterior lleva a pensar que las posibilidades de elevar los niveles nutricio-
nales de la población por la vía de reducir costos y precios se ven limitadas por la
estructura productiva, el alto costo de importación y el efecto poco significativo de
las variaciones estacionales en la detcnninación de los precios al consumidor, de
forma que el logro de la seguridad alimentaria a nivel de individuos o familias

56
depende fundamentalmente de políticas orientadas a distribuir ingresos de los
estratos altos a los bajos y/o a generar ingresos en los estratos bajos, con el objeto de
lograr el acceso a una canasta de alimentos nutricionalmente adecuada al 20% más
pobre de la población ya que las intervenciones en precios están bastante limitadas
por factores institucionales y las insuficiencias de oferta son manejables con ade-
cuadas políticas de precios de sustentación y subsidios en la producción agropecua-
ria.

B. DesarroUo agroindustriol

En gran medida, el comportamiento futuro de la producción agropecuaria así como

sus efectos sobre la seguridad alimentaria están asociados a las relaciones del sector
con la agroindustria. Conforme a las cuentas nacionales. las actividades agroindus-
triales participan en la actualidad con cerca de un 10% del Producto Interno Bruto y
si se excluye la producción de café se reduce a un 7%. Por su parte. la industria
alimentaria sin café tiene una contribución que gira alrededor del 5%. En cuanto a la
contribución de la agroindustria al PIE industrial ésta alcanza un 46%. porcentaje
que expresa la gran dimensión relativa de las actividades agroindustriales en el
agregado industrial. Si se excluye el café la participación se reduce a un 32%
mientras que el de la agroindustria alimentaria sin café llega a un 22.5%. Por otra
parte. dentro de los sectores que conforman la agroindustria son los productores de
alimentos los que alcanzan una mayor importancia relativa y dentro de éstos los
orientados hacia los mercados externos. café y en menor medida azúcar; y los de
gran consumo masivo cuyo consumo se ha difundido ampliamente tales como los
productos de panadería y molinería y nuevamente azúcar.

Cabe destacar que al considerar el período 1975-86. para el cual existe una base de
datos homogénea. la industria colombiana sostuvo una de las más bajas tasas de
crecimiento de todo su desarrollo histórico. apenas del 2.6% promedio anual.
explicada en parte por la gran recesión que afectó a la economía colombiana en el
período 1980-85. Entre tanto. la agroindustria alimentaria lograba un crecimiento
cercano a un 3.7% promedio anual y la no alimentaria apenas de un 0.48%. De
becho. dadas las bajas elasticidades de ingreso de las demandas de los productos de
la agroindustria alimentaria dentro de las condiciones del lento y negativo creci-
miento de los ingresos per-cápita. permitieron que la agroindustria alimentaria no se
viese tan afectada como aquellos sectores que gozan de demandas con elevadas
elasticidades. La agroindustria alimentaria contribuyó así a impedir una mayor
desaceleración en el ritmo de la actividad industrial. hecho que por 10 demás puede
constatarse también en otros países.

Si excluimos el café. las demandas de consumo final representan una elevada

proporción de la demanda total agregada de la agroindustria alimentaria. El otro
componente importante viene a estar constituido por demandas intermedias las

57
cuales alcanzan una gran importancia en los sectores de transfonnación de cereales,
alimentos concentrados para animales, harina de trigo, azúcar y otros agrícolas
(tortas y oleaginosas). En la actualidad el crecimiento de la agroindustria alimentaria
está dependiendo casi que totalmente de las demandas de consumo final. Frente a
esta dependencia dada la distribución del ingreso predominante, las respectivas
elasticiades ingreso pasan a ser las detenninantes esenciales del crecimiento, espe-
cialmente de aquellos productos que pueden corroborar o transfonnar los hábitos
predominantes en Colombia, tales como las conservas.

Las exportaciones agroindustriales no han sido un factor de impulso de las agroin-

dustrias alimentarias, auncuando en los últimos años se advierte cierto auge de las
exportaciones en los sectores de conservas de frutas y legumbres, concentrados y
jugos de frutas y de alimentos diversos, exportaciones que impulsaron un notable
crecimiento de estos sectores. La orientación de los sectores modernos de la agro in-
dustria alimentaria hacia los mercados externos aparece como una vía para ampliar
su escaso desarrollo interno y para romper la estructura actual de la agroindustria
alimentaria dominada por los sectores tradicionales.

Por otra parte, auncuando las importaciones constituyen actualmente un porcentaje

muy reducido de la oferta total de la agroindustria alimentaria, existen sectores en
donde las posibilidades de una sustitución eficiente de importaciones son amplias,
en la medida en que el país parece poseer la dotación de recursos necesarios para su
desarrollo. Estas actividades son fundamentalmente eolatados de atún y sardinas,
harinas de pescado, tortas oleaginosas y aceites, productos cuyas importaciones
representan un elevado porcentaje de las importaciones agroindustriales alimenta-
rias. Por otra parte, es fácilmente constatable la ampliación del grado de profundi-
zación de la industria sobre la agricultura.

Hacia 1965 el porcentaje que representan los insumas agropecuarios de la agroin-

dustria en el valor de la producción agropecuaria, alcanzaba un 53% y en 1986 éste
se había incrementado a un 55%. Al excluir el café, la participación de los insumas
agropecuarios en la producción agropecuaria se mantuvo relativamente constante,
alrededor del 42%. Algo similar aconteció con la agroindustria alimentaria sin café
en donde este porcentaje se mantuvo en una cifra que gira en tomo al 39%. Además
las demandas de insumas de origen agropecuario por parte de la agroindustria
sostuvieron ritmos relativamente altos en el período 70-86 semejantes a los de su
propia producción. Pero la respuesta del sector agropecuario ante estas crecientes
demandas de la agroindustria no resultó tan ágil. El ritmo de crecimiento de la
producción agrícola fue tan solo de 3.3% en el mismo período, inferior al sostenido
por las demandas de insumas agropecuarios de la agroindustria alimentaria. )'<

Esta misma situación se observa en aquellas producciones agrícolas en donde las

demandas de insumas de la agroindustria sostuvieron altas tasas de crecimiento,

58
 transfonnación de cereales y oleaginosas. En estas condiciones las importaciones
especialmente de trigo, sorgo, soya y algunos insumos con ciertos grados de trans-
formación como torta de soya y aceites crudos superan las deficiencias de la oferta
interna. La influencia de la oferta agrícola sobre el desenvolvimiento agroindustrial
puede observarse a través del comportamiento de los precios de los insumos agro-
pecuarios, los cuales presentan permanentes oscilaciones, pero con una tendencia
bien definida hacia su reducción especialmente a partir de 1975.

Contrario a la opinión más generalizada, los insumos agropecuarios no parecen

entonces haber sido los responsables de las tendencias que se advierten en los.
precios de los productos agroindustriales, auncuando, por supuesto, los precios de
los insumos de origen agropecuario estuvieron altamente influenciados por los
precios de las importaciones, los cuales mostraron una tendencia clara hacia su
reducción en el mismo período, especialmente a partir de 1979. Puede concluirse
entonces que las actividades agroindustriales gozaron a 10 largo del período de
precios relativamente favorables de los insumos de origen agropecuario, no obstante
lo cual, los precios de los productos agroindustriales tuvieron un comportamiento
contrario induciendo a un comportamiento de los precios relativos favorable a la
agroindustria. Este comportamiento sugiere que las presiones de demanda sobre los
productos agro industriales no necesariamente se traducen en mayores precios de los
insumos agropecuarios, en la medida en que las importaciones compensan las
deficiencias internas, pero estas presiones sí pueden traducirse en mayores precios
de los productos agroindustriales.

En estas circunstancias es la propia agroindustria la mayor responsable del encare-

cimiento de sus productos. Como ya se mencionó las demandas sobre aquellos
bienes agroindustriales que tienen un mayor peso en el producto agroindustrial son
cada vez más inelásticas al ingreso, lo cual le impone límites a la capacidad de
expansión de la agroindustria alimentaria y al mismo sector agropecuario proveedor
de sus insumos. En la medida, en que las demandas de insumos de origen agrope-
cuario de la agroindustria llegan a representar en la actualidad, cerca de 53% de las
demandas totales del sector agropecuario, un menor dinamismo de estas demandas
, repercutirá sobre la expansión del sector. De otra parte, las exportaciones de produc-
tos de la agroindustria alimentaria tradicional no cuenta con favorables condiciones
en los mercados tradicionales

En estas circunstancias, resultaría difícil sostener un crecimiento de la oferta agro-

industrial alimentaria tradicional y de la de insumos agropecuarios que hoy día
representa cerca del 31 % de la producción del sector agrícola, que supere en más de
un punto a la tasa de crecimiento demográfico que muestra tendencias claras hacia
su permanente reducción. Sin embargo, el aprovechamiento de los mercados inter-
nacionales por parte de la agroindustria podría generar efectos significativos sufi-
cientemente dinámicos sobre el crecimiento industrial. Es tan amplia la gama de

59
productos sustancialmente exportables y tan voluminosas sus demandas que bastaría
que la agroindustria colombiana de conservas ocupara un lugar marginal en los
mercados internacionales de unos diez productos, diez casos como el maracuyá por
ejemplo, para impulsar su desarrollo. Pero ello no sólo es un problema de alto
rendimiento de la agricultura, sino de sustanciales mejoras en la calidad de los
productos, en la estabilidad de la producción, en los sistemas de comercialización,
acopio y conservación y transporte interno.
Por otra parte, en los últimos afios los bienes agroindustriales incrementaron su
participación dentro del gasto de alimentos llegando al orden del 70%,10 que sugiere
una significativa recomposición del consumo de alimentos y un mayor consumo de
proteínas y calorías originados en el sector agroindustrial, el cual aporta alrededor de
un 75% de las calorías y un porcentaje similar de las proteínas de la canasta de
alimentos. En tanto que los bienes agrícolas de consumo directo apenas contribuyen
con alrededor del 25% de las calorías y alrededor de un porcentaje equivalente de las
proteínas. En esta forma, las actividades agroindustriales tienen una mayor respon-
sabilidad en la seguridad alimentaria y su comportamiento tanto en términos de
expansión como de precio, aparece decisiva en la oferta alimentaria y en el acceso a
su consumo. Independientemente de las condiciones de oferta de los insumos
agropecuarios básicos resulta obvio que la eficiencia de la agroindustria y su
desempefio en el mercado son igualmente decisivas tanto en la oferta alimentaria
como en el acceso de la población a los bienes básicos. En consecuencia, las
pol(ticas alimentarias tanto de oferta com0 de demanda deben prestar atención no
sólo a las condiciones de la oferta agropecuaria, sino también a las condiciones de
producción y comercialización de productos agroindustriales.
Un aspecto importante que es necesario destacar es el fuerte impacto regional que
puede tener el desarrollo agroindustrial y su localización en regiones productoras de
materias primas. De hecho, puede constatarse que la agroindustria ha sido un factor
de desconcentración espacial de la producción industrial y base del proceso de
industrialización de muchas regiones colombianas.

Por otra parte, como quiera que los costos de transporte constituyen un factor
determinante en la localización industrial, una mayor conexión de los centros de
materias primas con los grandes centros de consumo abre mayores posibilidades r
para la localización de las industrias en zonas cercanas a estos centros, tal como
ocurre en el Valle del Cauca. Así mismo, para las industrias exportadoras o poten-
cialmente exportadoras los costos internos de transporte adquieren todavía una
mayor importancia.

c. Exportaciones agropecuarios
Bajo las circunstancias descritas una de las claves del desarrollo tanto del sector
agropecuario como del sector agroindustrial radica en lograr un mayor dinamismo

60
de las exportaciones. En cuanto a las agropecuarias, durante las dos últimas décadas
el valor real de las exportaciones menores agropecuarias creció a un ritmo promedio
anual de 5.7%. Sin embargo, este desempeño aunque satisfactorio estuvo caracte-
rizado por fluctuaciones fuertes y definidas, si se excluyen banano y flores. De
hecho, las exportaciones de estos dos productos pasaron de ser l3.8% en promediO
del total de exportaciones menores en el trienio 70-72 a 38.9% en 1979-81 y a 33.6%
en 86-88, de modo que su contribución relativa tendió a consolidarse aunque se
aprecia un deterioro, manteniendo en todo caso, casi sin interrupción una tendencia
creciente durante las últimas dos décadas.

Por otra parte, el conjunto de exportaciones menores han representado una propor-
ción relativamente constante del PIB sectorial de alrededor del 9.%, pero como
proporción del PlB total las exportaciones menores continúan siendo bastante
modestas, de 2.2% a comienzos de los 70 y 4.1% en los últimos años. Sin duda, las
posibilidades de lograr efectos profundos sobre la economía con una estrategia de
crecimiento fundamentada en las exportaciones agropecuarias es bastante limitada.
Ella tendría efectos importantes en los subsectores involucrados, pero probable-
mente impactos reducidos sobre el conjunto de la economía, más aun en presencia
del cambio de estructura del comercio exterior que deprimió la importancia relativa
de dichas exportaciones.

Aun cuando el análisis de los determinantes de las exportaciones es relativamente

amplio, en especial la influencia del tipo de cambio, cabe destacar, que la mayoría de
las investigaciones engloban en un solo modelo todas las exportaciones primarias
menores y de otro que los modelos, por su carácter general pasan por alto especifi-
cidades importantes del mercado de exportaciones. Cuando se realiza el análisis por
producto se encuentra que banano y flores tienen características de oferta y demanda
particulares caracterizadas por una orientación decidida hacia el exterior, en contras-
te con el resto de la producción de exportables. El peso específico importante en la
oferta mundial de estos dos productos, que afecta de manera evidente la demanda y
los precios internacionales, implica que el supuesto de demandas perfectamente
inelásticas en la que se apoya la mayor parte de las investigaciones, no coincide en
este caso con la realidad, además de que el análisis de la oferta indica con claridad la
escasa relevancia de los precios relativos, resultando mucho más significativa y
estrecha la asociación con los precios internacionales reales y la producción interna.

Por otra parte, la oferta exportable de algodón y tabaco está básicamente explicada
por la producción y en menor grado por los precios reales recibidos. La oferta es
moderadamente inelástica a los precios reales, más inelástica en el caso del algodón
que en el tabaco, en tanto que en el caso del azúcar en orden de importancia, está
determinado por los precios relativos, la demanda mundial y la producción domés-
tica, siendo la oferta muy inclástica a dichos precios.

61
En síntesis, las exponaciones primarias menores orientadas hacia el mercado mun-
dial dependen crucialmente del nivel de producción interno y de los precios inter-
nacionales. Por su parte, las exponaciones con escasa orientación hacia el mercado
externo, dependen también de la producción interna y de los precios de venta y en el
caso del azúcar de la demanda mundial. Entre estos resultados llama la atención la
insuficiente relevancia del tipo de cambio alrededor del cual se ha supuesto que gira
la rentabilidad de las exportaciones y que en consecuencia, es un instrumento de
política económica de manejo cotidiano. La evidencia parece sugerir que el desen-
volvimiento de las exportaciones agropecuarias menores está más influido por otros
factores que por el tipo de cambio.

En cuanto a ventajas comparativas, un cálculo para Colombia muestra que entre

1981-1988 la ventaja comparativa en sorgo, soya, cebada, fríjol, prácticamente
desapareció y aunque se redujo en algodón y arroz estos bienes mantuvieron un buen
nivel de competitividad. De acuerdo con una investigación reciente, la competitivi-
dad en el mercado internacional de un grupo de productos que de hecho, ya está
siendo exportado presenta un nivel medio, fruta fresea empacada, concentrados y
congelados, jugos de frutas y derivados lácteos aunque en este último caso el
mercado es bastante restringido y Colombia carece de la imagen y el prestigio de los
exportadores tradicionales. Por el contrario, cacao en grano, manteca, chocolate de
mesa, chocolatina, leche pasteurizada, leche en polvo, hortalizas frescas y empaca-
das, conserva de frutas y hortalizan carecen de posibilidades para competir en el
mercado internacional. La causa más frecuente de falta de competitividad es el
desarrollo del producto, y le siguen en importancia el precio y la calidad. En cuanto
a frutas y hortalizas el insuficiente desarrollo comercial de la producción primaria y
las deficiencias en el acopio y el manejo post-cosecha, afectan desfavorablemente
las posibilidades de exportación.

Al examinar con algún detalle los factores de éxito en las exportaciones de banano y
flores, se encuentra que la integración de las funciones productivas con la comer-
cialización, los costos de transporte, la orientación hacia el exterior y la dotación y
disponibilidad de algunos recursos, son en medida no cuantificada, pero significa-
tiva, los factores de éxito de estas exportaciones. En cuanto al banano, una de las
caractensticas más sobresaliente de la industria es la integración vertical de sus
operaciones. Esta integración de la producción con la comercialización ha permitido
captar los márgenes de rentabilidad que ofrece la venta final del producto. Por otra
parte, la presencia permanente en los mercados externos, en los que el contacto
directo ha resultado útil para introducir innovaciones notables por ejemplo, eri la
forma de embarcar y transformar el banano, es un factor relevante.

Por otra parte, la comercialización de flores es llevada a cabo también por los
productores, los cuales establecen contacto con los importadores y deciden lo
relativo a precios, cantidades y términos de las transacciones. Auncuando Colombia

62
parece no tener particulares ventajas o desventajas en cuanto a disponibilidad y
alternativas de transporte, en comparación con otros países exportadores como los
centroamericanos y Ecuador se obscva no obstante, que tanto los costos de trans-
porte interno a los puertos y los de empaque, son relativamente más altos en
Colombia, lo que tiende a neutralizarla ventaja comparativa en la producción frente
a otros países. Por supuesto, la localización de banano es privilegiada en relación
con otras exportaciones colombianas al igual que la de flores en la Sabana de
Bogotá, Antioquia y Cauca, al estar cerca a los aeropuertos y bien conectada a la red
vial. En consecuencia, los costos de transporte interno se han reducido y se estima
que constituyen un porcentaje menor del precio de exportación.

vm. POLITICA MACROECONOMICA y DESARROLLO AGRICOLA.

A. Efectos de la polftica comercial y cambiarla

La producción agrícola colombiana, excluido el café, se compone en un 47% de

bienes no comercializables y en 33% de bienes comercializables. Si se incluye el
café, este porcentaje asciende a 53%. La política macroeconómica y en especial la
comercial y cambiaria, transmite sus efectos a la producción a través de los bienes
comerciables. Sin em bargo, los resultados econométrlcos del modelo elaborado para
estimar los efectos de las políticas macroeconómicas muestran que la tasa de cambio
si bien es una variable que afecta las decisiones de producción de los bienes
comercializables, su principal efecto es sobre la recomposición de la producción
total. De hecho, la sustitución que se da entre comerciables y no comerciables
conlleva a que el efecto neto sobre la producción agrícola no sea significativo. Sin
embargo, cabría esperar efectos importante,s de la devaluación sobre el sector
agrícola, sólo si la misma es muy significativa. Respecto a esto último se encontró
que si la tasa de cambio en los aftas cincuenta, período en que se presentó el mayor
retraso cambiarlo, se hubiera mantenido a un nivel de equilibrio (equivalente a la
tasa de cambio de 1986), la producción agrícola habría aumentado en este período en
aproximadamente un 40.0%. Por el contrario, en los aftos ochenta los aumentos
serían como máximo de 2.5%. .

De las ecuaciones de oferta estimadas se destaca la importancia de la capitalización

del sector en la producción agrícola, principalmente a través de la inversión pública.
De haberse mantenido el ritmo de capitlización del sector de los aftas setenta, la
producción agrícola en 1987 hubiera sido superior en un 12.1 %.

El control de importaciones tiene un impacto importante sobre la producción agrí-

cola total. En efecto, si las importaciones hubieran crecido al 3.3% en vez del 8.7%
en el período 1950-1988, la producción doméstica habría sido superior en algunos
aftos en un 16%. Adicionalmente, como resultado de las sustituciones entre impor-
tables y no comerciables derivadas del control de importaciones, los recursos fluyen

63
hacia las actividades más rentables en cada uno de estos grupos, y en consecuencia,
no se generan ineficiencias en la asignación de recursos. Contrario a lo que ocurre
con el control de importaciones, otros instrumentos de polftica sectorial más común-
mente utilizados como el crédito, la fijación de precios a cienos productos y los
subsidios a las exportaciones no tienen efectos significativos sobre la producción
agrícola total, aunque sí pueden incrementar las exportaciones.

Desde el punto de vista arancelario la agricultura estuvo, en la década de los ochenta,

desprotegida en relación al resto de sectores económicos. Este tratamiento favoreció
abiertamente a los exportables y castigó a los importables en beneficio del consu-
midor final. Cuando se considera la protección real, se encuentra que desde 1982 los
precios domésticos se ubicaron sistemáticamente por encima de los internacionales.
No obstante lo anterior y debido a una polftica deliberada de protección al sector,
desde 1986 la relación de precios domésticos a internacionales presenta tendencia
creciente; en 1988 los precios internos superaban a los internacionales en un 27.0%.
Al igual que con el régimen arancelario, los exportables fueron los que disfrutaron
de una mayor protección nominal.

La protección a la agricultura ha provenido de mecanismos diferentes al arancel

tales como sobretasas, controles cuantitativos, tarifas portuarias y mecanismos de
compensación, entre otros. Esto ha conducido a que el arancel pierda vigencia como
mecanismo de protección, ya que desaparecen los criterios más generales estableci-
dos para su manejo. Igualmente ha dado lugar a la generación de rentas extraordi-
narias de las cuales se han apropiado algunos agentes y representado mayores
precios para los consumidores colombianos.

Al comenzar la década de los ochenta, la Protección Efectiva Real de la agricultura

era negativa; a panir de 1983 y hasta 1988 dicha tasa no sólo se volvió positiva, sino
que aumentó progresivamente alcanzado a ser del 28.0% en 1988. Este resultado
indica que, no obstante la alta protección nominal de los insumas agropecuarios, la
agricultura ha podido disfrutar de un nivel de protección tal que le ha permitido
compensar el efecto adverso sobre la producción que conlleva la protección a sus
insumas.

Mientras que a través del manejo dado al régimen arancelario se buscaba reducir los
precios de los insumos agropecuarios y por ende de sus costos de producción, en la
práctica y mediante la utilización de medidas diferentes al arancel, se ha gravado al
agricultor colombiano. Más aun, antes que favorecer a este último quien se ha
beneficiado de la fijación de precios, mecanismo a través del cual se ha otorgado la
protección a la industria productora de insumas agropecuarios, ha sido la propia
industria nacional.

Aunque entre 1975 y 1980 los hienes comerciables habrían gozado de ma)'Óres tasas
de rentabilidad a precios de mercado libre, en los afias siguientes, la estructura de

64
precios domésticos garantizó rentabilidades superiores a las correspondientes a una
situación de no intervención. La política cambiaria discriminó en contra del sector
agropecuario entre 1975 y 1986, período durante el cual una devaluación más
pronunciada habría beneficiado a los prnductos comercializables, sin mayor efecto
sobre los no comercializables. A partir de 1986, la política cambiaria le permitó a la
agricultura disfrutar de mayores rentabilidades.

B. Las transferencias de recursos

Los recursos extraídos de la agricultura colombiana para financiar la formación de

capital en la economía pasaron de $14.300 millones de pesos reales en 1965 a
$42.200 millones en 1986, al incluir en el análisis al café, y de $7.400 a $36.900
millones respectivamente al excluirlo. Este superávit agrícola presentó, en 1965-
1969, el 23.3% del valor agregado del sector, incluido el café y el 12.3% excluyén-
dolo. En 1980-1986 dicha relación fue del 26.0% y 18.0% respectivamente. Estos
resultados muestran que el sector ha contribuido, efectivamente y de manera cre-
ciente a la formación de capital en la economía colombiana.

No obstante lo anterior, la agricultura ha venido perdiendo importancia como fuente

de generación de recursos para financiar la inversión en Colombia. Concretamente,
se encontró que el superávit agrícola pasó de representar cerca de un 40.0% de la
inversión total de la economía en 1965-1969 a 25.1 % en 1980-1986; dicha relación,
al excluírse el café, pasó de 17.2% a 15.2% respectivamente. Las diferencias entre
las dos proporciones pueden considerarse como evidencia de que parte de los
recursos extraídos de la agricultura no se invirtieron domésticamente, sino que
debieron destinarse a financiar el déficit público o simplemente se exportaron del
país.

En la medida que se ha avanzado en el proceso de desarrollo de la economía

colombiana, se han estrechado y ahondado los vínculos entre la agricultura y el resto
de la economía, lo que ha conllevado a que los términos de intercambio hayan
adquirido mayor predominancia como mecanismo para extraer los flujos de capital
de la agricultura. Aunque estos resultados son aplicables para la agricultura con y sin
café, la evidencia sugiere que el café incrementa el grado de interrelación entre la
agricultura y el resto de la economía, en términos de transferencias de recursos entre
sectores.

Las simulaciones de política indican que aunque la tasa de cambio determina de

manera importante el nivel de recursos extraídos del sector agrícola, ya que un 7.0%
de estos recursos se explica por su desviación respecto a la tasa de paridad, dicho
instrumento tiene un limitado poder para afectar las tendencias de largo plazo del
superávit. Por otra parte, una mayor capitalización de la agricultura tiene muy poco
efecto compensatorio sobre los flujos que se extraen del sector. Sin embargo, el

65
crédito de fomento reveló ser un instrumento adecuado para neutralizar dichos
flujos.

C. Simulaciones de pOlítica: algunos resultados macroeconómicos

Al utilizar un modelo de equilibrio general computable para simular los efectos que
tendrían algunas políticas sobre el comportamiento macroeconómico a través de sus
efectos sobre la agricultura, se encontraron entre otros los siguientes resultados:

Una política de transferencia directa del gobierno a los grupos de más bajos ingresos
con el fin de mejorar sus niveles nutricionales, produce el mayor efecto macroeco-
nómico de corto plazo cuando con dicha transferencia se beneficia a los asalariados;
en cambio, cuando los beneficiados son los habitantes rurales, la expansión econó-
mica es menor y mayor la inflación adicional. Esta polftica aunque, en términos de
consumo real, favorece directamente al grupo receptor de la transferencia, perjudica
a los otros grupos de ingreso salarial no beneficiados. En un plazo mayor, este tipo
de políticas redistributivas afectan adversamente el nivel de inversión real, generan-
do un conflicto entre equidad y crecimiento.

La reasignación del gasto público a favor del sector agropecuario tiene un efecto
contraccionista sobre la actividad económica agregada. genera inflación y la balanza
comercial se deteriora. Sin embargo, mediante dicha política se consigue que los
recursos fluyan hacia el sector, beneficiando a los grupos que participan del exce-
dente. En un período más amplio se produce un ligero aumento y una recomposición
de la producción agropecuaria. una menor inflación y una redistribución del ingreso
total en beneficio del campo. Así las cosas, mediante la reasignación del gasto se
consigue aumentar el ingreso rural sin prnducir mayores efectos sobre el resto de la
economfa, excepto por el hecho de que la mejora en los ingresos se hace a costa de
los grupos urbanos más pobres.

A través de una política de sustitución de importaciones, se logran los objetivos

establecidos, ya que la producción agropecuaria aumenta en el largo plazo, se
redistribuye el ingreso a favor del campo y el costo para la economfa no es mayor en
términos de inflación. Adicionalmente, en el corto plazo se mejora la balanza
comercial del país y se expande la actividad urbana, aunque con un resultado
indeseable, cual es la concentración del ingreso en detrimento de los grupos más
pobres de la sociedad.

El efecto inmediato de una devaluación es el aumento del precio relativo de los

bienes transables, la mejora en la balanza comereial, la expansión del sector urbano
y un deterioro de la distribución del ingreso. Estos resultados se mantienen, excepto
oor una mejora relativa en la distribución del ingreso y un mayor ritmo de actividad,
cuando se introduce la posibilidad de respuesta en la ofena agrícola. En el largo

66
plazo, en razón a la sustitución entre grupos, la producción agropecuaria se cotrae
ligeramente en favor de otras actividades, se acelera la inflación debido al aumento
en el precio de los transables y se presenta una ligera disminución en la inversión
global.
Una reducción del nivel de protección arancelaria a los insumosiníportados conlle-
varía un ligero estímulo a la producción agropecuaria, especialmente de alimentos,
pero se estaría sacrificando la inversión global de la economía. Por su parte, una
mayor protección al sector agropecuario no sólo lo favorece en ténninos de produc-
ción sino que se mejora el ingreso real de los grupos rurales. La protección a las
materias primas es la que mayor efecto produce sobre la producción sectorial, en
tanto que con la de alimentos se afecta aun más el ingreso de los grupos urbanos.
Adicionalmente, se presenta una mayor presión inflacionaria, pero la inversión real
de la economía se expande debido a los aumentos en los ingresos fiscales.
Finalmente, el efecto expansivo que sobre la actividad urbana producen los choques
agrícolas es bastante reducido en el corto plazo, razón por la cual el crecimiento
agrícola no parece ser por sí mismo un medio adecuado para inducir la expansión en
el resto de la economía.

IX. ESCENARIOS FUTUROS: EL CRECIMIENTO

Y LOS RECURSS NATURALES

A. Los escenarios del crecimrento

Considerando las estrategias y las políticas de desarrollo para el sector agropecuario,
se diseffó un conjunto de escenarios. En la primera serie se pretendía observar cuál es
el efecto que produce el fomento a las exportaciones y para ello se estudia el
resultado de un estímulo a la exportación de productos agropecuarios básicos y
transfonnados, tanto en forma separada como conjunta.
Otras dos series de simulaciones, buscaron observar el efecto de una intervención
sobre la demanda interna. En la primera serie se duplicó la tasa de crecimiento del
consumo de bogares para los productos agropecuarios básicos y transformados. En
la segunda serie se analizaron las estrategias de seguridad alimentaria, suponiendo
que el consumo de hogares se modifica en los patrones de consumo: i) hacia una
dieta con mayor poder nutritivo; y ii) debido a un incremento de la tasa de creci-
miento del ingreso en el 40% con ingresos más bajos.
Finalmente, se analizó el efecto conjunto de las políticas de incremento de exporta-
ciones y del consumo de hogares para todos los productos agrícolas básicos y
transformados. Todos los escenarios se contrastaron con un escenario de referencia
basado en la evolución histórica de la demanda final, el cual permite establecer el
comportamiento tendencial de la economía.

67
En síntesis, pudieron derivarse las siguientes conclusiones principales (las tasas de
crecimiento anual que se presentan corresponden a las obtenidas para los escenarios
arriba descritos):

i). El estímulo a las exportaciones de productos agrícolas procesados tiene un mayor

impacto sobre el PIB que el estímulo a las exportaciones de productos básicos. En el
primer caso el PIB en lugar de crecer a 4.99% como sucede en el escenario de
referencia, crecería a una tasa de 5.41 % anual. En el segundo caso el PIB crecería a
una tasa de 5.38% anual.

Cuando se incrementa la tasa de crecimiento del consumo de productos agrícolas

procesados también se alcanzan niveles superiores en las tasas de crecimiento del
PIB que cuando se incrementa el consumo de no procesados. En el primer caso la
tasa de crecimiento anual del PIB sería de 5.33% y en el segundo de 5.13%.

En general, el crecimiento de la demanda final por productos procesados tiene un

impacto mayor sobre el PIB que cuando esta demanda se orienta hacia no procesa-
dos. El estímulo a la demanda final puede obtenerse por medio del incremento de las
exportaciones o del consumo de hogares, obteniéndose en ambos casos el mismo
resultado anotado.

H). En cualquier caso, el crecimiento de la demanda final de productos agropecua-

rios, procesados y no procesados, tiene un efecto mayor sobre el PIB agropecuario
que sobre el PIB total. En el caso del fomento simultáneo de las exportaciones de
procesados y no procesados se obtuvo una tasa de crecimiento del PIB agropecuario
de 7.4%, en contraste con la tasa de crecimiento del PIB del 5.80%. En el caso del
incremento del consumo de hogares, tanto de productos básicos como procesados se
obtuvo una tasa de crecimiento del PIB agropecuario de 5.96% y del PIB total de
5.47%.

Sin embargo, el efecto conjunto de estímulo a las exportaciones y consumo de

hogares de productos agropecuarios, procesados y no procesados, puede llevar a
lograr incrementos de la tasa de crecimiento del PIB nacional del orden de 1.2%
anual, por encima de lo que se lograría en el escenario de referencia.

m). Las tasas de crecimiento del valor agregado generado en el sector agropecuario
son más altas cuando se fomentan las exportaciones o la demanda de hogares por
productos no procesados. En efecto, el estímulo a la exportación de los productos
primarios del sector hace crecer el PIB agropecuario a una tasa de 6.65% anual en
tanto que la exportación en la misma magnitud, de productos procesados lo hace
crecer al 5.69% anual. En el caso del aumento del consumo de hogares, las tasas de
crecimiento del PIB agropecuario son del 5.41 %, para los primarios, y 5.34% vara
los procesados.

68
iv). Los cambios en el consumo debido a un incremento en el ingreso de los hogares
del 40% más pobre de la población tienen un mayor impacto sobre el crecimiento del
sector agropecuario, el empleo rural y el área sembrada, que sobre el crecimiento
global de la economía. El PIB agropecuario en lugar de crecer a 4.76%, como sucede
en el escenario de referencia, crecería a una tasa de 5.51% (0.75 de punto porcentual
de diferencia). El efecto sobre el PIB total sería de 0.27 de punto porcentual (5.25%
vs. 4.99% del escenario referencia). En el crecimienro del empleo rural el efecro
sería significativo: 3.05% vs 2.17% del escenario de referencia; en tanto que el
crecimiento del empleo total se vería menos afectado: 3.22% vs 2.81 % del escenario
de referencia. Por otra parte, el efecto sobre el crecimiento del área sembrada es
apreciable: 3.66% vs 3.10% del escenario de referencia.

De otra parte, el impacto del cambio en la estructura del consumo de hogares hacia
una dieta más acorde con las necesidades nutricionales de la población colombiana
sobre el crecimiento de las variables empleo (3.13%), área (3.70%) Yvalor agregado
(5.60%) generado en el sector agropecuario es levemente superior al caso anterior.
El efecto sobre el crecimiento del PIB total (5.26%), las importaciones totales (5.65)
y el empleo total (3.24%) también es mayor, pero muy significativo.

v). Prácticamente todas las alternativas estudiadas demandan niveles de empleo que
no guardan proporción con la tasa de crecimiento de la población económicamente
activa rural. Suponiendo un incremento del 2% anual en la productividad del trabajo,
no muy lejos del promedio histórico, la demanda de empleo rural, para el año
décimo (1966) sobrepasa en los escenarios de mayor crecimiento la estimación de la
PEAS rural para ese afio que es de 4.714.427 trabajadores. Este hecho impone la
necesidad de introducir, en el curso de la década, cambios tecnológicos que hagan
posible al sector agropecuario cumplir con las exigencias que el crecimiento de la
demanda de las diferentes estrategias le van marcando. Las restricciones, desde el
punto de vista de la disponibilidad de mano de obra, solo podrán ser superadas a
través de la introducción de tecnologías ahorradoras de mano de obra. La cantidad
de tierra disponible no debe constituir una restricción definitiva para desarrollar las
diversas estrategias siempre y cuando se acepte el hecho de que la incorporación de
nuevas tierras va a requerir de inversiones adicionales de infraestructura y de otras
formas de capital. Las inversiones de capital se requerirán tanto para emprender la
incorporación de nuevas áreas a una velocidad mayor que la observada en el pasado
y/o para aumentar la productividad de la tierra.

Las mayores tasas de crecimiento obtenidas bajo las diferentes estrategias requieren
de tasas de inversión y de mejoramiento tecnológico mayores, siendo estos dos
hechos las fuentes del aumento en la productividad de la tierra y el trabajo. El
análisis de los escenarios muestran que para lograr un mayor dinamismo del desa-
rrollo del sector agropecuario se requiere que las productividades del trabajo y la
tierra se incrementen en una tasa no menor del 3% anual.

69
vi). Los incrementos en la demanda final de productos aglÍcolas procesados y no
procesados conllevan un aumento sustancial de la importación de insumas agrlcolas.
Sin embargo. la importación de insumas aglÍcolas es relativameme pequefia en
comparación con las importaciones totales de insumas. Adicionalmente. se observa
que el incremento en la importación de insumas aglÍcolas es mayor cuando se
afectan los subsectores modeJTIos d@ la agricultura y la agroindustria.

vii). La disminución radical de las importaciones agropecuarias no produce efectos

notorios sobre el PIB nacional. Sin embargo. el efecto sobre el PIB agropecuario es
más significativo. así como también el área cultivada yel empleo agropecuario.

Al simular un escenario de cierre de importaciones agropecuarias se obtuvo un leve

incremento de la tasa de crecimiento del PIB (5.07%vs 4.99% del escenario de
referencia) y un incremento algo mayor en el PIB agropecuario (5.05% vs 4.76%).
La tasa de crecimiento del área sembrada pasa de 3.10% respecto al escenario de
referencia.

viii). Para desarrollar una política del estimulo de exportaciones agropecuarias

deben concentrarse los esfuerzos en el banano. las flores. carnes. cereales transfor-
mados y azúcar. ya que ellos darían cuenta de los mayores incrementos del PIB
agrícola y total. Para desarrollar la política de estímulo al consumo de hogares el
esfuerzo debe concentrarse en los cereales. la cafia.las hortalizas. la carne. la leche y
las frutas ya que ellos son los que aportan más al crecimiento de la economía. bajo
esta estrategia.

B. Los recursos naturales

1. Disponibilidad y caracterfsticas de los suelos

El país se encuentra utilizando en agricultura apenas el 21 % del potencial de tierras

dedicadas a esta actividad. equivalente al 3.9% de las 114.2 millones de hectáreas
que tiene la superficie nacional. mientras el 40% de este total se encuentra ocupado
por ganadelÍa. Los bosques que debelÍan representar un 68% del territorio emergido,
apenas cubren el 56% de los suelos.

Si bien el 95% se hallan en climas cálidos. las áreas indicadas para producción
agrícola se encuentran principalmente distribuidas casi equilibradamente en climas
con regímenes de temperatura cálida y media. sumando cerca de 17 millones de
hectáreas.

Sobre la base de potencialidades de los suelos y de restricciones jurídicas frente al

uso actual de las tierras. se han identificado conflictos en la mayor parte del territorio
ocupado en Colombia. Cabe resaltar. que requiriéndose unas 30 a 35 millones de

70
hectáreas para actividades agrícolas en el afio 2000, la mayor proporción se encuen-
tran subutilizadas con ganadería semiextensiva a muy extensiva (40.5% del territo-
rio) al paso que apenas un 11 % de las 7.4 millones de hectáreas irrigables disponen
de tal infraestructura.

2. Regímenes que afectan el crecimiento vegetal

El aprovechamiento de la oferta de suelos en el país depende del manejo que se haga

de ciertos regímenes. Colombia no se destaca por tener suelos ricos y nutrientes ni
con cualidades óptimas para el desarrollo agrícola. El potencial de tierras aprove-
chables para este sector requiere de tratamientos con nutrientes, desasidificadores,
hidratación, drenaje en algunos casos, de reducción de la densidad aparente, de
materia orgánica, cobertura vegetal para reducir la exposición directa al sol, porque
naturamente y con ayuda de las actividades humanas el pa{s se encuentra inserto en
un proceso de degradación intensiva de suelos.

3. Disponibilidad hídrica

Si bien el balance hídrico global para el pa{s es positivo, en realidad solamente un

poco más del 14% de las tierras presentan situación favorable en cuanto a disponi-
bilidad de humedad para la vegetación. Una vez hecho el balance y priorizando los
consumos (siempre el humano se encuentra antes que el agrícola), el ENA encontró
que los déficit h{dricos están principalmente en algunas áreas cultivadas. En la
media y baja Guajira existen potenciales importantes de aguas profundas, las cuales
podrían rendir permanentemente entre 25 y 85 l/s. Aún no han sido suficientemente
aprovechadas ni estudiadas en su dinámica. La Sabana de Bogotá tiene una oferta
importante de este tipo de aguas distribuida entre la zona del río Bojacá (6.4 milL
m'), R{o Frío (9.5), Río Bogotá (7.5) y Río Subachoque (35 millo m').

Con excepción de las aguas del Río Bogotá, a partir del Puente Portillo, las aguas en
Colombia tienden a ser aceptables para riego, si bien reflejan cargas importantes de
agroquímicos y de contaminantes orgánicos, tal como lo ha podido demostrar el
HIMAT.

4. Efectos del modelo tecnológico agropecuario sobre suelos yaguas

El potencial productivo de los suelos en Colombia es suceptible de ser mejorado

mediante el empleo de fertilizantes (ningún cullivo comercial se sostendría apropia-
damente sin ellos), los cuales pueden ser de tipo orgánico (bajo contenido de
nutritientes, pero ricos en materia orgánica y beneficiosos como práctica antierosiva
y de control de temperatura), o químico. También es posible mejorar las tierras
mediante la aplicación de sustancias retenedoras de agua y de nutrientes. Se requiere
de irrigación cuidadosa en 7.4 millones de hectáreas, con las restricciones del caso

71
para evitar principalmente problemas de salinización. Actualmente existen 841.570
hectáreas irrigadas. Algunas áreas requieren de drenaje, aunque la solución puede
ser más grave que el problema, de no actuarse eon sumo sigilo evaluando las
implicaciones ambientales de tal práctica. La reducción de la tasa erosiva tiene
implicaciones sobre los rendimientos, lo mismo que la rotación de cultivos, por
ayudar al mantenimiento de las condiciones ITsico químicas básicas de los suelos.

La inexistencia de algunas de estas prácticas ha conducido a transformar unas 230

mil hectáreas de paisajes productivos en desiertos, por la pérdida de la capa arable de
los suelos. Las zonas en donde con mayor intensidad se presenta la dinámica erosiva
es la de la cordillera, áreas cafeteras y altiplano cundiboyacense incluidos. Un efecto
colateral de este fenómeno es el cambio en la tendencia media tanto de aguas altas
como de bajas, en algunos ríos colombianos. Experimentalmente se ha demostrado
cómo la tasa de erosión se incrementa con la pendiente y el índice de productividad
se reduce en forma inversamente proporcional a la erosión. La ganadería es un factor
adicional que contribuye a la degradación de suelos tanto en terrenos planos como
inclinados, cuando se maneja con prácticas extensivas y se permite el sobrepastoreo.

El país se encuentra en una fase de utilización intensiva de agroquímicos. Las

concentraciones para algunos cultivos indican excesos en la utilización de los
productos, particularmente de insecticidadas (4.7 kglha), sin que ello permita visua-
lizar hacia el futuro más que un incremento en los costos de manejo de plagas, dada
la capacidad de éstas para tomarse genéticamente resistentes a diversos productos.
Los metales pesados de los fungicidas de encuentran penetrando los cursos de agua
desde diversas áreas, en particular de las cafeteras con el uso de oxicIoruro de cobre.

Las prácticas de riego vigentes han conducido a salinizar unas 32 mil hectáreas de
tierras cultivables, con énfasis en los principales distritos de riego: Repelón, Prado-
Sevilla, Alto Chicamocha. María la Baja. entre otros. A ellos se unen las condiciones
naturales de salinidad que afectan áreas extensas de departamentos como la Guajira.
Atlántico, BoIfvar. Cesar y Córdoba.

La compactación encontrada también en condiciones naturales (particularmente

hacia los Llanos) es una amenaza más para la actividad agrícola. Este problema se
origina por el uso de maquinaria y por el sobrepastoreo. El resultado es una anoxia
de los suelos, minimización de la capacidad de infiltración de los mismos y por
consiguiente de recuperacióil y aporte de nutrientes.

Existe un gran potencial agrícola en Colombia para suplir las necesidades de

productos agrícolas para abastecimiento interno y para exportación. pero para su
aprovechamiento se requiere de una poIftica adecuada en cuanto al uso del suelo y el
desarrollo agropecuario. Tecnológicamente se pueden superar los limitantes que
existen en los suelos del país. luego se requiere un nuevo enfoque en cuanto al

72
manejo ambiental que necesita Colombia. con inversiones en conservación de
suelos. aguas y cobertura vegetal. Lo fundamental es detener el proceso de degra-
dación de los ecosistemas agrícolas. activo desde hace años y ligado al modelo
tecnológico actualmente aplicado. lo cual de no llevarse a cabo generará efectos
negativos para el modelo de desarrollo agropecuario mismo. para la calidad de vida
de las poblaciones humanas y para las cualidades de los ecostistemas ligados al agro.

X. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLmeAS AGROPECUARIAS

A. La capacidad de coordinación y el manejo de los instrumentos de polftica

En síntesis. la organización institucional del sector agropecuario ha adolecido

tradicionalmente de algunas debilidades fundamentales. que se manifiestan princi-
palmente en cinco aspectos.

En primer lugar. una relativa incapacidad del ministerio. por limitaciones de diverso
orden. para evaluar y responder a las incidencias de la polftica macroeconómica en
el sector. Ello se ha debido. en lo fundamental. a una inadecuada organización
interna del ministerio para ese propósito. ya que su oficina de planeamiento nunca
logró ser eficientemente estructurada para el cumplimiento de los objetivos genera-
les y estratégicos que inicialmente se le atribuyeron; a una debilidad técnica casi
pennanente. muy ligada con lo anterior; y. finalmente. al hecho de que las funciones
legales otorgadas al ministerio se encontraban muy recortadas en este sentido. hasta
el punto de que algunos elementos básicos para el diseño de la política agropecuaria.
como los referentes a ciertos parámetros del crédito sectorial y de la promoción de
exportaciones se encontraban. hasta muy recientemente fuera de su control.

Uno de los principales aciertos del Decreto Ley 501 de marzo 13 de 1989. por medio
del cual se reestructura el Ministerio de Agricultura. fue precisamente el de buscar la
corrección de estas deficiencias. Para el efecto. establece que será función del
Ministerio de Agricultura participar en la definición de la polftica macroeconómica
y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. condición necesaria para
corregir la desarticulación que tradicionalmente ha existido en campo de tan hondas
repercusiones para el desarrollo del sector agropecuario. Y. en concordancia con
ésto. crea una unidad especializada para el cumplimiento de esta función dentro del
ministerio. como es la Subdirección de Análisis de Política Económica. En este
mismo sentido. cabe señalar la transferencia al ministerio de la inciativa para el
Diseño del Programa de Certificados de Reintegro Tributario destinados al sector
agropecuario. lo cual se inscribe dentro de la tendencia de dejar bajo su responsa-
bilidad el manejo de los isntrumentos de los que depende la coherencia y efectividad
de la polftica agropecuaria. De otro lado. cabe mencionar. dentro de este contexto. la
ley 16 de 1990. por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito agropecua-
rio y se crea el Fondo para el Financiamiento del sector agropecuario. FINAGRO, la

73
cual busca. entre otras. una dirección más coherente. comprensiva y efectiva de la
política agropecuaria por parte del Ministerio de Agricultura.

Resulta pertinente señalar. sin embargo. que estas innovaciones institucionales

constituyen condiciones necesarias. pero no suficientes para la efectiva corrección
de las deficiencias anotadas. pues sin otras modificaciones indispensables para el
fortalecimiento técnico del Ministerio. y para la transformación efectiva del enfoque
y los métodos tradicionales de trabajo. corren el riesgo de quedar apenas como un
marco formal. como de manera parcial ha tendido a ocurrir en otras ocasiones.

En segundo lugar puede identificarse una debilidad usual del ministerio para trans-
mitir y controlar sus decisiones a las entidades adscritas y vinculadas. lo cual lo ha
incapacitado en alguna medida para el cumplimiento de su función de la política
sectorial que efectivamente se ejecuta. En este caso como en el anterior. deficiencias
de organización interna y de capacidad técnica han constituido una causa primordial.
Frente a esto. el decreto ley 501 fortaleció la capacidad de dirección. coordinación y
control del ministerio sobre sus entidades adscritas y vinculadas. a través de una
ingerencia más efectiva en su programación de cuerpos más eficientes de coordina-
ción. de un mayor orden en la delegación del control de tutela del ministerio sobre
funcionarios pemlanentes y especializados y de la estructuración de una unidad
especializada en la evaluación. seguimiento y control de las entidades adscritas y
vinculadas. como es la subdirección de evaluación y seguimiento. No obstante. es
necesario tener presente que el otro factor primordial de interferencia en este terreno
ha sido la desinstitucionalización de la relación jerárquica entre el ministerio y los
directores de las entidades adscritas y vinculadas. a través de la compleja red de
mediaciones políticas. que en muchas ocasiones han terminado dejando en el papel
de norma muerta y formal la jerarquización establecida por el marco jurídico e
institucional. y que resulta indispensable para la eficiente aplicación y coordinación
de la política agropecuaria. Constituye ésta. por supuesto. una de las mayores
dificultades para superar. consitituyendo. o pudiendo constituir. un preponderante
factor de neutralización de las mejoras que se logren en términos del ordenamiento
institucional.

En tercer lugar. y en gran medida como resultado de lo anterior. puede observarse

una tendencia general a desarrollar mecanismos autárquicos dentro de cada entidad.
para el cumplimiento de sus tareas. mediante la progresiva adición de funciones. con
las lógicas consecuencias negativas sobre la especialización. la eficiencia. la coor-
dinación y la coherencia del sector. Ha sido ésta una deficiencia de vieja data. que
inclusive ha llegado a ser considerada como un obstáculo estratégico en planes de
desarrollo como el de las Cuatro Estrategias y Para Cerrar la Brecha. en los años
sesenta. y por su persistencia es presumible que no resulta fácil su corrección. Casos
como el de la Caja Agraria y el INCORA suelen considerarse como los ejemplos
tipificantes de esta situación. aunque lamentablemente no se trate de los únicos.

74
Recientemente la ley 30 de 1988 y el Decreto 2175 de 1989 han buscado corregir, en
alguna medida, dicha situación para el Instituto de Reforma Agraria. Desafortuna-
damente, los esfuerzos en este sentido no han sido igualmente enfáticos en las
entidades restantes, y antes bien el decreto ley SOl de 1989, el de más vasto alcance
en las transformaciones institucionales recientes del sector, prácticamente nada
avanza en este sentido. Ciertamente, las limitaciones legales pueden haber consti-
tuido un obstáculo fundamental para ese propósito, pero ello en sí mismo enfatiza la
necesidad de acciones de mayor profundidad y amplitud para una reorganización
que responda a las viejas y sentidas dem andas de un mayor grado de racionalización
en la distribución de funciones entre las entidades adscritas y vinculadas al Ministe-
rio de Agricultura.

En cuarto lugar, se encuentra la insuficiencia de los mecanismos de coordinación de

los programas y políticas en los cuales el Ministerio de Agricultura y el sector
agropecuario ocupan una posición estratégica, pero que tiene, no obstante, un
carácter inter o suprasectorial, involucrando funciones por fuera de la tutela del
Ministerio de Agricultura. Son dignos de mención en este sentido los programas de
reforma agraria, de desarrollo rural integrado, la política de recursos naturales
renovables, la de seguridad aliamentaria y la de agroindustria. La respuesta institu-
cional frente a esta problemática es desigual para cada uno de los casos. Así, por
ejemplo, para el caso de la reforma agraria se han dado mejoras sustanciales como
las contempladas en la ley 30 de 1988.

En el caso de la seguridad alimentaria, el decreto ley 501 de 1989 contempla

funciones específicas dentro del Ministerio de Agricultura y mecanismos de coordi-
nación con las entidades rectoras de los sectores restantes involucrados en el disefio
e implementación de la política. En el caso del desarrollo rural integrado parece
requerirse una reestructuración institucional de fondo, puesto que los tradicionales
problemas de coordinación del Fondo DRI, así como las funciones que le suprimió a
éste el decreto ley 501 de 1989, parecen desbordar los cambios los cambios de
reestructuración interna que recientemente han sido aprobados para la entidad.
Similarmente, en el caso de la política de Recursos Naturales Renovables, los
cambios administrativos recientemente aprobados para el INDERENA parecen
insuficientes por completo para dar solución a la compleja problemática de la
superposición y colisión de funciones de este instituto con otras entidades públicas
de cobertura nacional y regional, como las corporaciones regionales, demandando
por ello una solución más de fondo. Y en el caso de un área estratégica como la
política agroindustrial, es necesario señalar el vacío institucional completo que ha
dejado al respecto la organización institucional determinada por el decreto ley SOl,
ya que no considera éste ni funciones específicas dentro de este campo para el
Ministerio de Agricultura, ni instrumentos de cualquier clase para la coordinación
que demanda el disefio y la implementación de una política para la promoción del
desarrollo agroindustrial.

75
Finalmente, el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un problema que por su
permanencia puede calificarse de endémico, y que se refiere a la coordinación entre
diversos programas y entidades públicas con presencia regional, que afectan tanto al
sector agropecuario propiamente dicho como al desarrollo rural en su conjunto.

De otro lado, la reciente descentralización administrativa ha incrementado la com-

plejidad de este problema. En particular el decreto 077 de 1987 ha modificado de
manera sustancial las responsabilidades institucionales en los campos de asistencia
técnica, la titulación de baldíos, infraestructura de mercado y Desarrollo Rural
Integrado, y protección de los recursos naturales y del medio ambiente, transfiriendo
funciones de entidades centralizadas y del orden nacional hacia los entes regionales
y locales más precisamente los municipios.

Desde el punto de vista de la adptación institucional a tal política de descentraliza-

ción, el Ministerio de Agricultura ha jugado un papel de liderazgo, tanto a nivel
interno como a nivel de sus entidades adscritas y vinculadas y de los mecanismos de
coordinación entre éstas, a nivel central y regional. Las dificultades que persisten en
esta dirección desbordan, pues, el marco estrecho de la organización institucional
del sector agropecuario, localizándose más bien en los enfoques, la organización y la
capacidad de respuesta que logre despertar la política general de descentralización a
nivel nacional, y en la capacidad del Ministerio para sostener el impulso de las
transformaciones que en este terreno ha liderado hasta el momento.

B. El papel de los gremios agropecuarios y de los partidos polfticos.

En este contexto tanto los grandes gremios como los especializados se pueden
mover con mayor flexibilidad y conseguir en las diferentes instancias de decisión
gran parte de los objetivos o intereses que persiguen. De otro lado, vale la pena
recordar que a medida que se desarrolla el país se va fortaleciendo 1<\ actividad
gremial a través de la fundación de asociaciones cada vez más especializadas que
van haciendo presencia con mayor contundencia en las diferentes ramas del poder
público y en la opinión pública.

De esta forma, los gremios con una organización jerárquica más definida y objetivos
más precisos, pueden penetrar los medios de comunicación e influenciar y presionar
a los diferentes actores. En síntesis, los gremios aumentan su capacidad negociadora
no sólo por su capacidad intrínseca, sino por las incongruencias y limitaciones que
tiene el sector para responder a sus demandas.

Circunstancia diferente se presenta con los partidos políticos que prácticamente

carecen de mecanismos o de voluntad poIftica para llevar a cabo un primer consenso
de los diferentes intereses y actores de la sociedad para legitimar efectivamente lo

76
que podría ser su proyecto político de Estado o sus banderas, en aras de afianzar un
mayor equilibrio y una mayor equidad de la sociedad.

Igualmente, si bien es cierto que las organizaciones campesinas se han desarrollado

a la sombra de las instituciones del Estado no lo es menor que éstas son en primer
lugar dependientes de aquél, en segundo lugar débiles por su dispersión regional, su
carencia de recursos, su debilidad técnica para tener una presencia efectiva ante la
opinión pública y ante las instancias gubernamentales, hábida cuenta de su gran
heterogeneidad.

En este marco se puede concluir que las organizaciones campesinas prácticamente

se han centrado en cosneguir dos objetivos: amplios procesos de reforma agraria y
crédito. poniéndose de manifiesto que los diferentes gobiernos han tenido una
voluntad úmida para adelantar la distribución de la tierra y para relajar los condi-
cionamientos de la reforma agraria, como por ejemplo el sistema de avalúos, la
forma de pago de los campesinos, los recursos dispsonibles del INCORA para tal fin
y su presencia en los centros de decisión.

En algunos de estos aspectos se avanzó en la ley 30 de 1988 como la destinación

especifica de recursos a la compra de tierras, la presencia de los campesinos en la
Junta Directiva, ágiles sistemas de titulación de baldíos, sistemas más expeditos para
el avaló entre otros.

Finalmente, vale la pena señalar que en algunos casos entre la esfera central que
toma las decisiones y la esfera regional que las implementa se presenta una altera-
ción sustancial de la voluntad política de aquel y de los resultados esperados. De allí
la necesidad de articular canales de coordinación con los cuales el país se ha
embarcado de tiempo atrás, lo que a su vez exige una mayor especialización en las
funciones de las entidades adscritas y vinculadas que eviten incongruencias y
señales ambivalentes a nivel regional.

77
 Segunda Parte
ESTRATEGIAS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

I.INTRODUCCION

En una perspectiva de largo plazo, el sector agropecuario ha mostrado capacidad

para sostener su crecimiento y generar excedentes, cuya colocación en los mercados
internos y externos comienza a vislumbrarse como el mayor reto hacia el futuro. A
esta situación se ha llegado a pesar de dificultades de diverso orden, que se manifes·
taron especialmente en la primera mitad de los ochenta, asociadas con algunos
desestímulos de la política cambiaria, crediticia y fiscal, con la contracción de la
actividad económica global y con el comportamiento del sector externo.

Para las instituciones del sector, el gran desafío en la actualidad consiste en poder
orientar el desarrollo agropecuario y definir las políticas sectoriales en forma con-
sistente con el crecimiento global, con el de otros sectores, con las políticas genera-
les de desarrollo y con las restricciones económicas de corto plazo. Las políticas
generales pueden implicar a menudo efectos contrarios a los perseguidos por las
políticas sectoriales, y anular o limitar los alcances y eficacia de estas últimas. De
esta manera, se hace necesario replantear tanto el marco de reflexión de las políticas
agropecuarias como el alcance y la relevancia de sus propios instrumentos.

Las transformaciones dentro del sector agropecuario han sido significativas. La

reducción de las diferencias entre los segmentos de productores permite argumentar
que el modelo tradicional de economía agraria dual ha cedido progresivamente el
lugar a una estructura mucho más compleja, con una amplia gama de tamaños de
explotaciones y empresas y con un fortalecimiento relativo de los predios medianos,
orientados hacia la agricultura moderna. A pesar de lo anterior no pueden dejar de

79
seflalarse la persistencia de problemas arraigados de pobreza, la insatisfacción de
necesidades básicas, la inequidad en la distribución del ingreso y la propiedad, una
continua degradación de los recursos naturales y ambientales y el hecho que aún
subsisten numerosos productores con muy bajos niveles de productividad.

En su proceso de modernización, la agricultura ha demostrado una considerable

capacidad para responder a los precios y a las condiciones cambiantes de los
mercados tanto en ténninos de la escala de producción como en ténninos de la
utilización relativa de los factores. Estos factores tienen hoy una movilidad que no
encaja en la concepción corriente de un agricultura estructuralmente rígida, con
segmentos de pequeflos productores incapaces de asimilar la tecnología moderna y
de responder a las seflales de los precios y de las políticas gubernamentales. La
evidencia indica que aún en estos segmentos los vínculos con el mercado de
productos, con el mercado laboral y con el de insumos modernos se han fortalecido
en fonna apreciable.

En suma, ya no se puede pensar en el sector agropecuario en los ténninos habituales

de productores modernos, que coexisten con una gran masa de campesinos con bajos
niveles de productividad, o en un sector con limitaciones estructurales de oferta, alta
inmovilidad de factores y baja capacidad de respuesta a los incentivos. El sector
agropecuario actual es muy interdependiente, en ténninos de productos y factores,
con otros sectores de la economía y altamente sensible al entorno económico global
y a las políticas generales de desarrollo.

El potencial de crecimiento de la agricultura es aún tan amplio que no se deben

abandonar los esfuerzos para profundizar en el desarrollo de la tecnología y la
productividad, para incrementar la disponibilidad de los recursos y la utilización
más eficiente de los mismos y para completar y mejorar los vínculos con otros
sectores, consolidando los canales de comercialización.

El avance de la producción agrícola, su modernización, la mayor capacidad de

respuesta del sector al comportamiento de la economía y al sistema de incentivos, el
aumento de las interdependencias a través de los mercados de bienes y factores, así
como el considerable potencial de crecimiento sugieren por 10 menos tres implica-
ciones importantes.

La primera, que no resulta suficiente un manejo de polfticas agropecuarias, a través

de instrumentos de estímulo a la oferta, que no estén respaldadas por estrategias de
incentivos a la demanda, mediante esfuerzos para colocar la producción en los
mercados internos y externos. La segunda, que dado el carácter complementario de
la producción agropecuaria, el comportamiento global de la economía y el del sector
industrial son cada vez más detenninantes de la eficacia de los instrumentos de
política, y de los esfuerzos en materia de modernización y aumento en la eficiencia y

80
 disponibilidad de los recursos. Por esta razón, es necesario definir estrategias que se
orienten a explotar las complementariedades entre el crecimiento agrfcola y el
crecimiento global. La tercera, que la utilización de instrumentos de política pura-
mente sectoriales para estimular el desarrollo agrfcola debe compatibilizarse en
forma estrecha con las herramientas de la política macroeconómica y con las
políticas de desarrollo, para que estas últimas no neutralicen o limiten los efectos de
los primeros.

A nivel doméstico, subsisten aún muchos aspectos que deben mejorarse, particular-
mente los asociados con la pobreza y la distribución del ingreso. La satisfacción de
las necesidades básicas de los habitantes rurales y urbanos constituye, sin lugar a
dudas, un objetivo prioritario. Además, para los estratos por encima de las líneas de
pobreza, existe un amplio potencial de crecimiento de la demanda por productos
agropecuarios que puede aprovecharse. En el frente externo, debe admitirse que la
producción de bienes primarios para exportación no fue aprovechad'a debidamente
en el pasado, lo que impidió capitalizar internamente el efecto multiplicador de la
agricultura. Las perspectivas del comercio internacional y la posibilidad de incor-
porar nuevas tecnologías a los procesos de transformación de materias primas
agrfcolas, le conceden un enorme potencial a la agroindustria y permiten abrir un
nuevo campo para la diversificación de exportaciones de productos elaborados a
partir de materias primas agropecuarias.

En términos de los estímulos a la producción y los incentivos para mejorar la

.s,
v
eficiencia del sector agropecuario, el problema no parece ser sólo, ni principalmente,
el de estimular en sí misma la oferta agropecuaria, sino el de explotar su potencial de
desarrollo vinculándolo a una mayor ampliación de los enlaces con otros sectores.
\ hecho, como se examinará en detalle más adelante, una fuente de modernización
de la agricultura se puede lograr a través de una mayor interdependencia con las
agroindustrias, siempre y cuando se dé un crecimiento paralelo en las industrias
productoras de insumas. Este fortalecimiento conjunto, hacia adelante y hacia atrás,
admite la posibilidad de generar importantes efectos multiplicadores sobre la activi-
" dad económica global.

A su vez, la definición de estrategias que permitan capitalizar en el ámbito regional

y nacional el dinamismo inducido por la agricultura, unida a la adecuada localiza-
ción geográfica de las nuevas inversiones industriales, permitirfa crear empleos no
agrícolas en áreas rurales. Se contribuirfa así, en forma significativa, a reducir el
subempleo y la pobreza en estas áreas, y se lograrfan efectos positivos sobre la
demanda que enfrenta el productor de alimentos.

La mayor intensificación de los enlaces supone, por lo pronto, dar un menor énfasis
al antiguo concepto de agricultura como "sector primario" para diseiiar políticas
alrededor de un "sistema agropecuario" que permita articularlas con las mayores

81
 posibilidades de crecimiento conjunto de varios sectores. De hecho, la noción de
"sector primario" definido por la agregación de unidades económicas con cierto tipo
de producto como denominador común, conlleva, en términos de políticas, un
margen de maniobra reducido al fenómeno de la producción y a los requerimientos
para estimularla. Si, por el contrario, el ámbito de las polfticas surge de criterios más
amplios, como son los de desarrollo rural, sistema agroalimentario o sector agroin-
dustrial, los instrumentos se amplían en forma tal que superan los aspectos de
producción y pueden cubrir el espectro de las relaciones intersectoriales y la explo-
o tación de las interdependencias y las complementariedades.

Desafonunadamente, la interdependencia de los sectores es un camino de dos vías y,

por lo tanto, el potencial de crecimiento del sector agropecuario puede verse limita-
do por un sector industrial que experimenta desde hace algunos afios síntomas de
ineficiencia y estancamiento y por las dificultades para el crecimiento económico
global. Las implicaciones de estos limitantes no pueden omitirse en las considera-
ciones S0bre las estrategias sectoriales.

En el caso colombiano la demanda proveniente de consumo genera el 60% de la

demanda agregada y, por tanto, es un motor imponante de la economía. En otras
palabras, el gasto de las familias es determinante principal del dinamismo industrial
puesto que la estructura del aparato productivo está dirigida en su mayor pane a la
fabricación de bienes de consumo directo.

De esta manera los aumentos en el nivel de ingreso de la población, los cambios en

su distribución y, sobre todo, los movimientos en los precios relativos de los bienes,
afectan la estructura del gasto entre productos agrfcolas y no agricolas y repercuten
en forma amplia en el funcionamiento general de la economía'. En consecuencia, las
estrategias de desarrollo rural destinadas a aumentar la productividad y el ingreso
agrfcolas, así como las estrategias de seguridad alimentaria que exploten el potencial
de consumo no realizado de algunos grupos urbanos y rurales, y los esfuerzos por
hacer más eficiente el proceso de comercialización de los productos agropecuarios,
al afectar el nivel de los ingresos, su distribución y los precios relativos de los bienes,
podrfan tener efectos significativos sobre la reactivación industrial.

No es arriesgado afirmar que en las circunstancias actuales la industria no muestra

una capacidad suficiente para jalonar el crecimiento económico global o aún el de la

Nieto Potes, Mauriao. "Renovación del crecimiento. política industrial y ortodoxia econ6mica:elementos
pata un análisis crítico". Desa"ollo y Sociedad 22 (Sep. 1988), CEDE·UNlANDES.
Currie, Lauchlin. "Productividad, crecimiento económico y distribución: Relaciones Conceptuales", DestlTroUo
y Sociedad, 23, (1989) CEDE-UNIANDES. Cume también arguye que el aumento en la inversi6n de cap.ta!
es una consecuencia del crecimiento del mercado y no una causa. Hllo justificaría el hecho de que Wla
contracción en el mercado debida a la baja en las remuneraciones a la población convergería Cal una
disminución en el ritmo de inversión privada en el seclOr industrial.

82
agricultura. El verdadero desafio en la definición de una estrategia para el sector
agropecuario consiste en asignarle un papel relevante para la reorientación de la
estrategia global de desarrollo, para la reactivaci6n del crecimiento econ6mico
global y para el estímulo al sector industrial. De hecho, las posibilidades de creci-
miento del sector agropecuario dependen directamente de la selección que se haga
de la estrategia futura de desarrollo nacional. Sólo el reconocimiento de este vínculo
permitirá disetlar, dar coherencia, eficacia y viabilidad al conjunto de políticas
sectoriales, y lograr un conjunto de instrumentos adecuados a estas políticas.

Como se sabe, ninguna política sectorial debe ignorar los mecanismos globales de
asignación de recursos en la economía, ni los patrones de inserción en la economía
internacional, ni los mecanismos para mejorar los perfiles distributivos y los niveles
de bienestar de la sociedad como un todo. En esta perspectiva, los ejes de la
estrategia para el desarrollo agropecuario deben considerarse como un objetivo
intermedio dentro de la reformulación de .una estrategia de desarrollo global. Ello
significa que los objetivos propios de las políticas sectoriales, tales como la moder-
nización agropecuaria, el incremento en los niveles de competitividad del sector, el
incremento en la cantidad y calidad de los recursos, el fortalecimiento de la econo-
mía campesina y la orientación del sistema de incentivos para la agricultura deben
situarse en el contexto de fortalecer las contribuciones sectoriales a la reactivaci6n
del crecimiento económico y a asegurar otros objetivos del desarrollo global: la
seguridad alimentaria nacional, la erradicación de la pobreza, la satisfacción de las
necesidades básicas de la población rural, el incremento y la diversificación de las
exportaciones agroindustriales y manufactureras y la dinamización del crecimiento
industrial.

Una razón adicional para considerar que la orientación del desarrollo agropecuario
debe ser compatible con el desarrollo general de la economía es que el proceso
global de asignación de recursos puede implicar conflictos entre sectores, así como
dilemas en la formulación de los objetivos de la política, que no deben subestimarse.
Entre los primeros, se pueden mencionar la competencia entre sectores por factores
escasos y los efectos intersectoriales de algunos incentivos. Entre los segundos el
mejor ejemplo puede ser el de los precios agrícolas, considerados como un estímulo
fundamental a la producción pero con innegables repercusiones negativas sobre los
ingresos del resto de la población. En esta forma, sólo una perspectiva de equilibrio
general permite evaluar el alcance de los instrumentos de política sectorial.

El papel de la agricultura y su contribución al desarrollo general de la economía

dependerán, por tanto, de la escogencia de la estrategia más conveniente en las
circunstancias actuales de la economía internacional y del margen de maniobra
existente para su adopción. Lo que sigue es apenas una descripción esquemática de
las alternativas disponibles, que no debe eludirse si se quiere una comprensión
precisa de la estrategia sectorial propuesta.

83
11. ANOTACIONES SOBRE LA REORIENTACION DE LA ESTRATEGIA
GENERAL DE DESARROLLO

Existen pocas dudas sobre la inconveniencia de mantener el modelo de desarrollo

altamente proteccionista y sobre la necesidad de un mayor grado de apertura de la
economía colombiana.

La reorientación de la estrategia general de desarrollo y, sobre todo, el papel de la

agricultura dentro de este nuevo esquema se convierten en referencia fundamental
para la formulación de la política agropecuaria. El reconocimiento de la importancia
de los vínculos entre la evolución de la agricultura y el crecimiento global justifica
plenamente una discusión detallada acerca del entorno económico general y de sus
perspectivas.

Además, la redefinición del papel de la agricultura y de políticas complementarias

de desarrollo rural podrían constituir medios de gran alcance para corregir varias de
las distorsiones y deficiencias que resultaron del modelo proteccionista de desarro·
110, tales como la baja asignación de recursos públicos y privados para las ronas
rurales, la sesgada utilización de factores en la economía, el dualismo entre sectores
tradicionales y modernos y las estructuras excluyentes de consumo, entre otras. Una
agricultura más eficiente tendría también efectos macroeconómicos positivos sobre
la absorción de mano de obra y sobre el consumo de bienes no agrícolas en el resto
de la economía.

Sin duda, tanto la desaceleración del crecimiento económico nacional, como la crisis
internacional afectaron seriamente la validez del marco conceptual que por cerca de
tres décadas sirvió de base para la formulación de las estrategias de desarrollo,
cambiándole el margen de maniobra a los diversos sectores productivos. No parece
hoy factible sostener el crecimiento sobre la base de un sector industrial altamente
protegido y de un sector agrícola simplemente supeditado a los objetivos de la
industrialización.

El sistema de incentivos también afectó el aparato productivo. La sobreprotección

de los mercados internos frente a un escenario externo cada vez más competido ha
generado distorsiones en los precios relativos y ha limitado los avances en términos
de tasas de crecimiento, acceso a la tecnología, incrementos en la productividad,
aumento y diversificación de las exponaciones, creación de nuevos frentes de
trabajo y satisfacción de las necesidades de consumo de la población a precios
razonables.

Los altos niveles de protección han limitado algunos de los incentivos para buscar el
cambio tecnológico conducente a una mayor productividad y eficiencia en los
procesos productivos y para mejorar la calidad y la variedad de los productos. Esta

84
situación no sólo afecta negativamente el crecimiento de los sectores protegidos sino
que indirectamente frena las posibilidades de expansión de las exportaciones e
impide la satisfacción de la demanda interna a precios rawnables.

La desaceleración del crecimiento y de la productividad también tiene que ver con el

comportamiento de la inversión. Aunque la participación de la inversión en el PIB se
ha mantenido relativamente estable, su composición ha cambiado significativamen-
te, en contra de la realizada por el sector privado, que es la que normalmente
incorpora mayores incrementos en productividad.

Por otra parte, las distorsiones en los precios relativos, generadas en buena medida
por los excesos de protección, han inducido inversiones en sectores con desventajas
comparativas. Al incrementar en forma artificial la rentabilidad de los sectores que
sustituyen importaciones, los altos niveles de protección a la industria nacional
redujeron la rentabilidad relativa de sectores potencialmente exportadores. En este
sentido, se ha generado un sesgo antiexportador que orienta la inversión hacia los
sectores dirigidos al mercado doméstico.

Para revertir las tendencias desfavorables de largo plazo en las tasas de crecimiento,
la productividad y la inversión privada se ha empezado a aplicar, en los últimos
afios, un conjunto de políticas que significan en la práctica una reorientación de la
estrategia general de desarrollo.

Dentro de las acciones emprendidas en el marco de esta nueva estrategia se desta-

can- además de las políticas de pobreza y de gasto social para zonas rurales del
último plan de desarrollo-las más recientes relacionadas con el manejo cambiarlo y
la política macroeconómica general, la modernización de la estructura portuaria y de
transporte para el comercio exterior y de las políticas de exportaciones e importa-
ciones.

Adicionalmente, y como parte del Programa de Modernización de la Economía

Colombiana, se pretende poner en marcha un plan de reestructuración y reconver-
sión de la base productiva" Estos procesos, que en economías competitivas se dan
en forma natural como respuesta a innovaciones en los métodos y técnicas de
producción, a alteraciones en los precios de algunos insumos claves o al descubri-
miento de nuevos materiales, requieren de un mayor apoyo gubernamental en
economías como la nuestra, relativamente cerradas, con alto grado de oligopolio en
algunos sectores y en tránsito hacia una mayor competencia externa.

A pesar del bajo costo de la mano de obra y de la relativa abundancia de materias

primas, el sector industrial colombiano no ha contribuido eficazmente a la diversifi-

MinHacienda, MinDesarrollo-DNP, Banrepública-Incomex. Programa de Modernización de la Economía

Colombiana. Doc. Conpes DNP 2.465J. Bogotá, febo 22, 1990.

85
cación de la oferta exportable, en parte porque las ventajas naturales requieren de
políticas de fortalecimiento tecnológico complementarias que pennitan explotarlas.
Si la reorientación de la estrategia de desarrollo apunta a acelerar el crecimiento,
estimular la creación de nuevas fuentes de trabajo, reducir el precio final de los
bienes de consumo y diversificar la oferta exportable, se hace necesario renovar la
capacidad de producción existente y crear nueva capacidad.

El programa de reestructuración y reconversión pretende reducir los costos, incre-

mentar la cantidad y calidad de los bienes producidos y cambiar la composición de la
producción, especializando al pafs en los bienes para los cuales tiene una ventaja
comparativa dinámica. Para apoyar este programa, el gobierno pretende poner a
disposición de los empresarios un conjunto de instrumentos financieros, técnicos y
de desarrollo social que pennita una reestructuración de sus actividades y estimule la
adquisición, adaptación y generación de nuevas tecnologfas. De acuerdo con el
programa, la promoción del desarrollo tecnológico se complementará con tres
acciones:

- Modernización 'de maquinaria y equipo, mediante una nueva política arancelaria

y crediticia.
- Modificación de los criterios utilizados por el Comité de Regalías para dar mayor
efectividad a la reglamentación sobre selección y transferencia de tecnologfa.
- Fortalecimiento institucional de la investigación tecnológica. Se busca una rela-
ción más estrecha entre la fonnación técnica y profesional y la actividad empre-
sarial.

Adicionalmente, se intensificarán y refonnularán programas de asistencia al proceso

de adecuación de la fuerza laboral a las nuevas condiciones, acelerando su reentre-
namiento, mejorando su capacitación y facilitando la movilidad vertical y horizontal
en el mercado de trabajo.

Como una continuación y profundización de este proceso de modernización de la

estructura productiva se ha iniciado también una política de racionalización del
comercio exterior. Se busca con esto introducir una competencia gradual pero
progresiva a la producción nacional y, simultáneamente, continuar la reducción de
los controles administrativos sobre las importaciones de bienes complementarios
con dicha producción. Las medidas planteadas se basan en cuatro criterios:

- Automaticidad, o reducción del grado de discrecionalidad existente en el manejo

de las importaciones a través del régimen de licencia previa
- Universalidad, para evitar las discriminaciones a favor o en contra de sectores
específicos.
- Gradualidad o adecuación en el tiempo de la estructura productiva, para que los
mecanismos propuestos no constituyan políticas de choque

86
- Sostenibilidad. minimizando la probabilidad de que los cambios emprendidos se
reviertan posterionnente por medidas correctivas. La sostenibilidad del proceso
sólo se garantizará si se logra la gradualidad y la consistencia con la política
macroecoDÓmica y con las perspectivas de la balanza de pagos.

Este último punto. el de la consistencia con las condiciones macroeconómicas es

fundamental para el éxito de las medidas de modernización del aparato productivo y
racionalización del comercio exterior. pero está lejos de ser una condición suficiente
de aceleración del crecimiento. Aunque el manejo prudente y responsable de las
polfticas macroeconómicas. es factor esencial en el logro de los objetivos de mayor
actividad económica. no puede garantizar. por sí solo, un crecimiento alto y soste-
nido. si no se acompafia con un aumento en el rendimiento de los factores producti-
vos.

Desde una perspectiva de mediano plazo. el crecimiento de la economía colombiana

es inferior al que se registró en el pasado y al de países con estructuras comparables.
Esta situación es. ante todo, el resultado de un estancamiento de la productividad. de
la dificultad para incrementar las tasas de ahorro interno y de inversión, de las
restricciones impuestas por la estrechez del mercado interno y de las ineficiencias
derivadas del proceso de sustitución de importaciones.

En la actualidad. y a pesar del considerable incremento de la exportaciones no

tradicionales en los últimos afios. el 60% de las exportaciones del país está consti-
tuido por bienes primarios. Esta estructura exportadora limita las posibilidades de un
crecimiento más dinámico por dos razones:

- la vulnerabilidad de la economía a las grandes variaciones de los precios de este

tipo de bienes en los mercados internacionales.
el limitado efecto de arrastre de los sectores productores de estos bienes sobre el
resto de la economía.

Es necesario. por lo tanto. para alcanzar mayores niveles de producción y empleo.

sostenibles en el largo plazo. incrementar la productividad. generar un mayor nivel
de ahorro nacional. aumentar la eficiencia de la inversión. obtener un mayor nivel de
competencia e impulsar y diversificar la oferta exportable del país.

En este contexto, son varias las cuestiones relevantes en ténninos de estrategia para
el sector agropecuario:

- La reorientación del manejo del sector para enmarcarlo dentro de los objetivos
generales de modernización de la estructura productiva y racionalización del
comercio exterior
El efecto de la modernización productiva y la racionalización del comercio

87
 exterior sobre el desarrollo del sector agropecuario.
A nivel más específico, el manejo de las importaciones y exportaciones agrope-
cuarias. Debe apoyarse en criterios más selectivos, que consulten cuestiones
relativas a la seguridad alimentaria y ventajas comparativas entre otros.

En las consideraciones que siguen se han acogido los postulados de este programa de
modernización de la economía no sólo por el hecho de ser una realidad de política a
la cual la estrategia del sector agropecuario debe acomodarse, sino por que, además,
esta orientación recoge en gran parte los elementos del diagnóstico realizado atrás.

En primer lugar, mal podría defenderse una estrategia global de desarrollo apoyada
exclusivamente en la exportación de productos primarios, no solamente por los
escasos efectos de arrastre de estos bienes sobre el resto del aparato productivo, sino
por la vninerabilidad de este tipo de economías a las grandes variaciones en los
precios de sus productos. Se puede, además, mencionar el hecho que no abundan
experiencias exitosas de países que hayan logrado niveles aceptables de desarrollo
económico sin un vigoroso sector industrial. Un énfasis demasiado marcado en la
exportación de productos básicos de acuerdo con las ventajas comparativas, y una
asignación de recursos sesgada en esa dirección conllevaría una gran inestabilidad
en los ingresos externos derivada de las altas oscilaciones en los mercados mundia-
les de productos primarios. Con este argumento de ninguna manera se pretende
subestimar la importancia de este tipo de exportaciones, ni su capacidad generadora
de divisas. Se trata simplemente de llamar la atención acerca de los costos de volver
esta la estrategia prioritaria, en ténninos de la asignación alternativa de los recursos.

Una segunda consideración de importancia es que la agricultura y la industria son

complementarias y no sustitutivas en lo referente a su capacidad para impulsar el
crecimiento, explotar las ventajas comparativas y aumentar y diversificar las expor-
taciones. Esta comp1ementariedad depende fundamentalmente del reconocimiento
que en esencia las ventajas comparativas se encuentran en productos básicos aso-
ciados a la disponibilidad de recursos, mientras el potencial de la demanda externa
se encuentra sobre todo en los productos industriales.

La economía colombiana presenta una estructura desarticulada del crecimiento de la

demanda, tanto interna como externa. Básicamente el país se caracteriza por ser un
exportador de bienes "regresivos", es decir, con demanda decreciente a nivel inter-
nacional y en el mercado interno, e importador de bienes "progresivos", cuya
demanda interna y externa está en aumento.

De un análisis de la matriz insumo-producto elaborada por el DANE se concluye

que, en los afias 80, se profundizó esta estructura productiva especializada en bienes
primarios regresivos. El país se consolidó en la producción de energéticos primarios,
café y azúcar, con una evidente pérdida relativa en prácticamente todas las ramas de

88
la producción manufacturera para la exportación. Lo anterior significa una tendencia
contraria a la diversificación de las exportaciones lograda durante los setenta. En
aquellos afIos la economía colombiana presentaba una situación "excedentaria"
(exportador permanente) en 9 ramas de la producción y una posición "deficitaria" en
12 ramas. En los años ochenta el número de las ramas deficitarias aumentó a 14 y el
de las excedentarias disminuyó a seis'.

La estructura productiva ha reñido con su propia demanda interna, en la medida en

que sus ramas más deficitarias han enfrentado demandas más dinámicas que las de
sus pocas ramas excedentarias. Cabría esperar que los intentos por recomponer el
aparato productivo indujesen una mayor demanda doméstica por bienes de inversión
y tecnología. En la actualidad esta demanda se satisface con un alto contenido
importado, con la consecuente presión sobre la disponibilidad de divisas y la
filtración de efectos multiplicadores hacia el exterior.

En definitiva, la expansión y diversificación de las exportaciones, la industrializa-

ción apoyada en el sector agropecuario, la modernización del aparato productivo y la
racionalización del comercio exterior, como ejes de la asignación de recursos,
aparecen como las alternativas más convenientes y viables para impulsar el creci-
miento. Por supuesto, para esto se requiere ordenar los sectores productivos de
acuerdo con su potencial de demanda, identificar las políticas que estimulen tanto
los enlaces como los efectos de sustitución, y jerarquizar los instrumentos de
política.

El principio de especialización de la estructura productiva del país en función de la

dinámica de la demanda mundial efectiva, sugiere, en la práctica, que para alcanzar
la inserción de la economía en el mercado internacional se debe adecuar su aparato
productivo a la evolución predecible de las demandas mundiales, concentrándose en
los bienes progresivos, y teniendo en cuenta las restricciones tecnológicas y de
recursos humanos, las necesidades en materia de complementariedad entre sectores
y la dinámica de la demanda interna. La superación de los cuellos de botella en el
logro de estos objetivos dependerá, en última instancia, de la capacidad del país para
autoabastecerse de los bienes de inversión esenciales y en lograr el acceso a la
tecnología que permita explotar nuestras ventajas comparativas dinámicas'

Un aspecto crítico para el logro de este objetivo, es el de la gradualidad con que se

lleve a cabo. la apertura de la economía. La adecuación de la estructura productiva
del país a las condiciones competitivas de los mercados internacionales es un

Ver evidencia detallada en Rodríguez R.. Luis Hemando "Elementos para la definición de una estrategia de
inserción internacional de Colombia" . Desarrollo y Sociedad" 23.(1981) CEDE UNIANDES.
Rodríguez R., Luis H. (1989) "Elementos para la definición ..." op cit.

89
proceso que toma tiempo y debe hacerse en fonna gradual y progresiva. Los graves
efectos que tendría una liberación abrupta de las importaciones sobre el desempeño
de la industria, para no hablar del impacto negativo sobre las reservas internaciona-
les, podrían conducir fácilmente al estrangulamiento y a la reversión del proceso
antes de poder cosechar sus efectos positivos. De allí la necesidad de enfatizar la
complementariedad entre las políticas de fortalecimiento institucional de la investi-
gación tecnológica y las de conversión industrial. La continuidad de políticas de
investigación tecnológica dentro de la industria también son un prerrequisito para
esegurar una presencia continua y creciente de bienes nacionales en los mercados
externos

Otro punto crucial para el éxito de la inserción de la economía en los mercados

internacionales es el relacionado con la credibilidad de la refonna al comercio
exterior entre los agentes económicos. El hecho que la refonna tenga o no credibili-
dad afectará la evolución de los precios relativos, pues será un factor adicional en la
toma de decisiones de los inversionistas. A su vez, la credibilidad está asociada con
la estabilidad política. El éxito de un programa de reorientación del comercio
exterior requiere por lo tanto, como condición necesaria, la estabilidad politica y un
alto grado de continuidad en el manejo económico.

En cuanto a la agricultura, se ha señalado que la selección de una estrategia de

desarrollo nacional no puede definirse a partir de objetivos puramente sectoriales.
Propugnar por un desarrollo basado exclusivamente en la agricultura no es realista
en circunstancias como las de la economía colombiana, sobre todo cuando se tiene
en cuenta el grado de desarrollo alcanzado por otros sectores. De hecho, las bonda-
des de una estrategia y sus posibilidades tienen que juzgarse a la luz de su capacidad
para generar crecimiento, de su compatibilidad con los objetivos macroeconómicos
y de sus aportes a la generación de empleo y a la redistribución del ingreso.

La contribución de un sector a la estrategia global de desarrollo y el esfuerzo

requerido para impulsarlo son función tanto de sus perspectivas de demanda, interna
y externa, como del costo de oportunidad de su financiamiento, de su capacidad de
arrastrar el crecimiento de otros sectores y del potencial de aprendizaje que se
alcance con ciertos niveles de protección'. Con estos criterios cabe reconocer que,
por el lado de la demanda, tanto interna como externa, la industria tiene más
posibilidades de expansión que la actividad agropecuaria. Por otra parte, es necesa-
rio insistir que la industria tiene una mayor capacidad para generar efectos de enlace
hacia atrás que la agricultura, cuyo crecimiento no puede autosostenerse.

La evidencia empírica tiende a apoyar este argumento, aunque vale la pena señalar
que esto es cierto en ténninos de los vínculos actuales entre la agricultura y los otros

Ver Sanniento Palacio, Eduardo,_ "Hacia un modelo de crecimiento equiuuivo" FEDESARROLLO-CEREC.

(1987).

90
sectores productivos. En ténninos potenciales, las ventajas de la industria sobre la
agricultura, a nivel de su mayor capacidad de arrastre sobre los otros sectores, son
menos nítidas. Tanto al interior de los sectores como entre ellos, existe un margen
importante para fortalecer los vínculos entre ramas productivas. Esta profundización
dependerá, en últimas, del desarrollo tecnológico al interior de los sectores y de los
vínculos entre las ramas de consumo, las de maquinaria yequipo y las de insumos.

Cuando se ordenan las diferentes ramas de actividad económica de acuerdo con su

capacidad de encadenamiento hacia atrás y hacia adelante' se detectan varios puntos
interesantes. En cuanto al encadenamiento hacia atrás, es decir en ténninos de la
capacidad de un sector para utilizar insumos provenientes de otros sectores, se puede
decir que, con excepción del ganado y los cereales, la mayoría de sectores agrope-
cuarios presentan efectos de encadenamiento menores a los del promedio nacional.
La industria manufacturera, por el contrario, presenta en general coeficientes por
encima del promedio. Al analizar los coeficientes hacia adelante, es decir cuando se
mide la característica de un sector de proveer insumos a otros sectores, pasa lo
contrario: la mayoría de las ramas de actividad con coeficientes superiores al
promedio nacional pertenecen al sector agropecuario.

El ejercicio anterior sugiere que, a pesar de los importantes efectos macroeconómi-

cos de la agricultura sobre el empleo y la demanda, un crecimiento estable y
dinámico en la industria tiene mayor capacidad de arrastre sobre el crecimiento
global que el mismo crecimiento en la agricultura'. Por otro lado, dada la actual
estructura productiva del país, un desempeño inadecuado de la agricultura tendrá
mayores repercusiones negativas sobre el crecimiento de otros sectores a los cuales
abastece de insumos, de las que tendría un pobre desarrollo manufacturero. De esta
manera, el crecimiento industrial implica un incremento de la demanda efectiva que
no es asimilado en su totalidad por la misma industria, sino que además genera un
importante incremento en la demanda por materias primas y alimentos que deben ser
provistos por el sector agropecuario.

La agricultura aparece entonces como un complemento significativo y casi como un

pre-requisito para cualquier estrategia de industrialización y de diversificación de
las exportaciones manufactureras. Tanto la evidencia colombiana como la interna-
cional señalan que el crecimiento global está más relacionado con el crecimiento
agrícola que con las exportaciones. Además, se puede anotar que los países que
lograron altas tasas de crecimiento global tuvieron siempre un desempeño adecuado

Los resultados de la simulación para el caso colombiano utilizando una matriz SAM (matriz decontabilidad
social) úenden a confinnar esta suposición aunque dichos resultados pueden estar subestimmdQ la capacidad
de arrastre de la agricultura debido a los supuestos inherentes al modelo. Ver Barajas, Adolfo. "Vínculos entre
el Sector Agropecuario y la Macroeconomía dentro de un modelo de equilibrio general". Informe para la
Misi6n del Sector Agropecuario por FEDESARROLLO. (1989).

91
de su agricultura, mientras que aquellos que adoptaron políticas discriminatorias o
de desprotección hacia el sector agropecuario, sufrieron con mayor severidad los
efectos de las crisis.

Esta relación positiva entre la tasa de crecimiento de la agricultura y la tasa de

crecimiento de la economía tiene, como ya se dijo, un buen soporte histórico. Para
los países desarrollados la tasa de crecimiento no agrícola ha sido entre 2 y 6 veces
mayor que su tasa de crecimiento agrícola; para los países en desarrollo este factor
ha estado entre 2 y 3 en las décadas recientes. Cuando un país logra altas tasas de
crecimiento agrícola es muy poco probable que fracase su crecimiento industrial, y
que no muestre incrementos significativos en su ingreso per-cápita lO •

Por otra parte, se ha demostrado que los incrementos en la productividad agrícola

están más estrechamente relacionados con el crecimiento global que las exportacio-
nes, de suerte que los esfuerzos en favor de la agricultura resultan decisivos para el
éxito de las estrategias que tienen como objetivo la aceleración del crecimiento.
Además, la evidencia sugiere que el desarrollo de un sector no debe supeditarse al
debilitamiento de los otros, y que, por ejemplo, el medio más adecuado para
propiciar el desarrollo industrial no es el desmonte de la protección a la agricultura o
el uso de políticas de precios que desmejoren la rentabilidad de la agricultura frente
a la de la industria. Es muy importante buscar un crecimiento equilibrado y com-
plementario entre los sectores. Estrategias inadecuadas en este sentido pueden, en el
largo plazo, terminar debilitando el crecimiento del sector que se buscaba favorecer
a costa de los otros.

En conclusión,.aunque la industria parece mostrar mayor capacidad que la agricul-

tura para arrastrar a los otros sectores, y por lo tanto para inducir crecimiento global,
el desarrollo agrícola aparece como un requisito indispensable para el buen desem-
peño del sector industrial. En consecuencia, cualquier estrategia de estímulo a la
agricultura debe considerarse en el marco de un crecimiento eficiente, es decir, un
crecimiento que no sólo no obstaculice el desarrollo industrial sino que ofrezca la
posibilidad de ser jalonado por éste. En vez de buscar la maximización de las tasas
de crecimiento agropecuarias en forma independiente de lo que ocurre con los
demás sectores, estrategia que sólo tendría sentido en el caso de restricciones
estructurales de la oferta agrícola, debe optarse por una estrategia de crecimiento
armónico y complementario entre sectores.

Teniendo en cuenta la importancia de las interrelaciones de la agricultura con los

otros sectores, la estrategia para el sector agropecuario debe formularse y evaluarse

10 Ver: Caballero, José María y Rao, J. Mohan. "Agriculwral Strategy", Paper prepared for aconference on
Medium-tenn Development Strategies tor Developing Countries, World InstilllLe of Economic Developmenl
Research of lhe United Nations University, He1siki, August 9-11 (1988) Preliminaty DrafL

92
no sólo en términos de su contribución directa al incremento en el producto y el
ingreso agropecuario, sino, sobre todo, a la luz de sus efectos intersectoriales. La
estrategia agropecuaria debe orientarse primordialmente, a encontrar la senda de
crecimiento del producto que en mayor medida promueva el crecimiento económico
global y aproveche positivamente las interrelaciones entre la agricultura y los otros
sectores.

La novedad de este enfoque es que saca a la agricultura de su papel "residual" de

sector proveedor de alimentos y materias primas, con importantes efectos sobre el
empleo y la demanda, pero supeditado al desarrollo de la industria. Sus principales
limitaciones tienen que ver con las dificultades para readaptar la organización
institucional del sector a la nueva orientación. Después de varias décadas de polfti-
cas agropecuarias dirigidas casi exclusivamente a manejar los problemas de oferta,
se forjó un sistema institucional orientado en esa dirección, y con poca capacidad
para un manejo del sector agropecuario más coordinado e interdependiente con el
resto de sectores y con el entorno macroeconómico. Más adelante se analizará con
mayor detalle la necesidad de reestructuración institucional del sector agropecuario,
para los propósitos señalados.

En las consideraciones que siguen se examinarán con más detalle los canales a través
de los cuales la agricultura puede contribuir a la reorientación de la estrategia global

m. CONTRIBUCIONES DE LA AGRICULTURA A LA
REORIENTACION DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

La relación planteada en la sección anterior, entre el buen comportamiento global e

industrial y el desempeño de la agricultura, ha llevado a los analistas del desarrollo
agropecuario a preguntarse de qué manera la definición de políticas y el manejo de
instrumentos sectoriales deben orientarse a incrementar el apoyo de la agricultura al
proceso de industrializaciónl l .

Una estrategia bastante adecuada a las condiciones actuales del país, y compatible
con el programa de modernización de la economía recientemente emprendido por el
Gobierno, es la de industrialización apoyada en el sector agropecuario. En esta
estrategia, básicamente, se busca aprovechar los enlaces entre la agricultura y los

" Ver: Adelman, Inna. "Beyond Export-Led Growlh" World Dellelopme.nnt. 12(9). (1984).
Streeten, Paul. "A Coo! Look at 'Outward-Looking' Strategies for Developrnent", Th4 World Economy, 5(2)
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Singer, Hans:" Policy Implications of lhe Lima Targel", lndustry & Developmem, 3. (1982" 14

93
demás sectores y, por otro lado, apoyar las exportaciones, buscando reducir en éstas
la participación de los bienes primarios.

El potencial de la demanda por bienes agrícolas por parte de los otros sectores, así
como el efecto expansivo del gasto rural sobre los productos no agrícolas, son los
principales argumentos a favor de buscar una mejor explotación de los efectos de
enlace. La mayor elasticidad de demanda, la menor variabilidad de los precios y,
además, el mayor efecto de. arrastre sobre el resto de la economía de los productos
elaborados son, a su vez, las razones más importantes para promover una recompo-
sición de la oferta exportable.

En particular, esta estrategia se fundamenta en las siguientes consideraciones,

bastante relevantes para el caso colombiano:

i) Una mayor utilización industrial de los productos agrícolas. En los países desa-
rrollados la agroindustria transforma alrededor del 70% de la producción agropecu-
aria mientras que en Colombia sólo se alcanza el 54%. Lo anterior indica que la
agroindustria puede aumentar aún su participación en el producto y que existe un
amplio margen para el desarrollo de nuevas actividades agroindustriales. Por otro
lado, los sectores más dinámicos dentro de la agroindustria presentan todavía una
integración muy débil. Tal es el caso de los aceites, las grasas y la molinería 12.

ii) Una alta elasticidad ingreso de la demanda por alimentos en los estratos más bajos
de la escala socio-económica. Como cabría esperar a priori, la evidencia empírica
muestra diferencias importantes en la participación de los alimentos en el consumo
por niveles de ingreso. Mientras que en el estrato más bajo, el 46% del gasto se
destina a la alimentación, el grupo de mayores ingresos destina a este rubro menos
del 10%. En términos de elasticidad-ingreso, para los alimentos se tiene que esta
cifra varia entre 0.90 para los niveles más bajos y 0.35 para los estratos altos de
ingreso". Lo que estas cifras indican es que existe, en algunos grupos de la
población, un margen importante para incrementar la demanda por alimentos. Si se
tiene en cuenta que, en estos mismos grupos, algunos bienes no agropecuarios

12 Ver: Machado, Absa16n. "Análisis. de la Agroindustria" Trabajo elaborado por COOA para la Misión de
Estudios del Sector Agropecuario (1989).
Para W18 discusión en detalle sobre desarticulación entre la agroindustria y la producción primaria para el caso de
distintos países latinoamericanos coo.sultar Jacobs, Eduardo: "El Desarrollo Agroinduslrial en la Estrategia de
Reactiviación Agropecuaria. Perspectivas y Requerimientos", JICA con el apoyo del CIDA Y del Banco del
Brasil. (1989) El caso de la industria cerealera en algunos países latinoamericanos es ejemplo de esta
desvinculaci6n: el trigo producido en Pení no llega a representar ell % del consumo de los molinos de harina
de trigo. En Ecuador las imponaciones de trigo pasaron de 70 mil ton en 1970 a 291 mil ton en 1980.
13 Ver: Rubio, Mauricio. "Impacto Nutricional del Ingreso y los precios de los alimenLOs". Sistema de ltúonnación
y Toma de Deciciones 9SITOD). Módulo de demanda. (1980).
Estimaciones de la elasticidad-ingreso por niveles de ingreso para producLOS alimenticios seleccionados. Puede
verse en: Perry, Santiago, "Abastecimiento de alimentos", infonne para la Misión de Estudios del Sector
Agropecuario. (1989).

94
presentan una elasticidad ingreso mayor que la unidad, cabe también esperar un
potencial importante en términos de la demanda por productos de otros sectores.

iii) a un nivel más específico, la capacidad de la agricultura para apoyar sistemas

alimentarios orientados a los grupos pobres, urbanos y rurales. En los estratos de
ingresos más bajos, existe aún una considerable brecha entre el consumo calórico y
las recomendaciones mínimas, que podría ser subsanada con políticas de seguridad
alimentaria 14 . Tales acciones no sólo aliviarían la situación nutricional de la pobla-
ción bajo riesgo sino que representarían un eficaz mecanismo de estímulo a la
demanda global que enfrenta el sector agropecuario.

Por otra parte, esta estrategia busca desarrollar los efectos de enlace hacia adelante y
hacia atrás. Lo primero, fortaleciendo los vínculos entre el sector agrícola y la
agroindustria. Lo segundo, y teniendo en cuenta que la modernización agrícola
presupone cierto nivel de desarrollo tecnológico, mediante el estímulo a la produc-
ción de insumos agropecuarios. Adicionalmente, esta estrategia otorga gran impor-
tancia a los eslabonamientos de consumo, así como a los eslabonamientos con el
sector servicios. Se ha constatado que las transferencias de ingreso hacia los sectores
rurales, a través de la inversión pública,1' son las que tienen efectos multiplicadores
más significativos sobre la demanda. Por otra parte, la modernización del sector
rural que se logra fortaleciendo las actividades agroindustriales conlleva una amp-
liación de las funciones agrícolas hacia actividades urbanas que terminan fortale-
ciendo la expansión de los servicios y el empleo en las áreas rurales!·.

A un nivel más operativo, no debe ignorarse el efecto positivo de la intervención

estatal sobre la industrialización, las exportaciones de manufacturas, y el fortaleci-
miento de los eslabonamientos de producción y de consumo. El fortalecimiento de
los eslabonamientos no se logra automáticamente por la vía del mercado, pues el
salto tecnológico requerido no puede lograrse sin intervención del Estado. Por otra
parte, conviene recordar que las políticas no deben limitarse al manejo de la tasa de
cambio ya que las exportaciones de manufacturas dependen en gran medida de la
expansión del comercio mundial. La devaluación como única herramienta para
promover las exportaciones agrícolas o industriales podría introducir sesgos en
contra de los bienes primarios no comercializables y particularmente en contra de
los alimentos.

Ver la evidencia empírica detallada para diez deciles de población tanto en el sector urbano como en el rural
discriminada por consumo de distintos tipos de energía y de nutrientes para distintos años: Perry. Santiago.
"Abastecimiento de alimentos, fonne para la Misión de Estdios del Sector Agropecuario. (1989).
u Ver: Aluned, R. and M. HossaID, "Infraeslruclure and Development of a Rural Econorny",Washington. D.e.
Intemational Food Policy Research InstitUle, (1987) mUneo.
l~ Johnston, Broce. y Kilby, Peler. "Agricultura y Transfonnación Estructural", Fondo de CulturaEconómico.
(1980).

95
Además, teniendo en cuenta que los estÚTIulos de la demanda a través de los precios
no se trasladan total y automáticamente a la oferta de largo plaw,17 es necesario
buscar incentivos adicionales a la inversión privada en la agricultura, tales como
programas de inversión pública en infraestructura o desarrollo roral. Ello tendrla
además la virtud de que, al ser la inversión pública en agricultura la de mayores
efectos redistributivos, se convertiría en buen un instrumento para fortalecer los
eslabonamientos de consumo!'.

Antes de precisar los lineamientos de esta estrategia, vale la pena comentar algunos
puntos acerca de los efectos de enlace!".

Como se sabe, los efectos de enlace entre las ramas de la actividad productiva son
fuerzas generadoras de inversión en sectores relacionados dentro de un esquema de
insumo-producto, que se manifiestan cuando son insuficientes o inexistentes las
instalaciones productivas que aportan insumos a una rama, o que utilizan sus
productos. Los efectos de los enlaces hacia atrás, conducen a nuevas inversiones en
las instalaciones proveedoras de insumos y los enlaces hacia adelante estimulan la
inversión en instalaciones usuarias del producto. Estos dos enlaces de produccción
han sido particularmente relevantes al explicar el éxito o fracaso de las secuencias de
desarrollo en varios países.

Existe adicionalmente otro enlace, el de consumo, que es un mecanismo indirecto,

mediante el cual la venta de un producto básico origina una corriente de ingresos que
puede tener efectos directos sobre la demanda efectiva, o bien, bajo ciertas circuns-
tancias, puede generar el establecimiento de ciertas industrias sustitutivas de impor-
taciones.

Con todo, la explotación de estos enlaces no es en modo alguno automática ni

uniforme. Debe tenerse en cuenta, por una parte, el grado de "enajenación tecnoló-
gica" de las nuevas actividades económicas (hacia adelante o hacia atrás) en relación
con las activades ya existentes. En un ambiente en donde los enlaces hacia atrás se
originan primordialmente entre los propietarios administradores de la actividad
existente, es de esperar que tales enlaces sean débiles si el insumo requerido se
obtiene mediante un proceso cuya técnología sea totalmente desconocida para estos
administradores. En tal caso, estas industrias se desarrollan durante largo tiempo en
el exterior y, generalmente, en forma protegida. Bajo estas circunstancias, es poco
probable que los enlaces puedan ser explotados a menos que haya un disel\o de
política suficientemente eficaz como para salvar el "salto tecnológico".

..
" Heady, Earl O.... Agricultura! Policy Under Econom1c Development" Iowa State University Press. (1962).
Véase en panicular Powers. Teny "Applying income distribution analysis to projects - La experiencia 1979-
1986", (1987). Trabajo inédito y citado por Sanniento P, E. (1989) "Los Nuevos Desafíos .... " op.Cil
" Hirschman. A. (1981) "A Generalized linkage approach to development With Special Reference lo Staples".
In &says in Tresspassing. Cambridge University Press, U.K.

96
De otra parte está el hecho, también destacado en la literatura reciente, que la
explotación de los enlaces mejora las condiciones de movilidad espacial de las
actividades económicas. La generación de los enlaces, por 10 general, implica la
desconcentración geográfica de ciertas actividades, particularmente las industriales,
cuando algunas caractensticas del proceso de producción de un bien básico inducen
a algunos agentes a trasladarse para aprovechar las ventajas de localización. Ello
obviamente requiere de las inversiones complementarias en infraestructura física y
social que permitan este proceso. En este contexto, la profundización de los enlaces
es no solamente una estrategia de crecimiento y de ampliación del mercado sino
también de diversificación productiva, de sustitución de importaciones y de apren-
dizaje para muchas industrias. Adicionalmente, puede combinarse con estrategias de
desconcentración industrial y de desarrollo regional aprovechando las ventajas de
localización'o.

A continuación, se describen los principales enlaces en los cuales la agricultura

desempeña un papel relevante y se señalan algunos indicadores que permiten
apreciar la magnitud de los efectos potenciales.

IV. LOS ENLACES PRINCIPALES

La estrategia de la industrialización apoyada en el sector agropecuario se basa en el

reconocimiento de la importancia de los enlaces entre la agricultura y el resto de
sectores de la economía.

Cuando se deja de considerar la agricultura como un sector aislado y se mira, por el

contrario, como una pieza adicional del engranaje económico general, se toman
relevantes aspectos como el potencial de demanda por bienes agropecuarios por
parte de otros sectores productivos, el efecto expansivo del gasto rural sobre los
sectores no agricolas y el efecto de arrastre sobre la economía de la agroindustria
exportadora. La importancia de estos factores en la formulación de una estrategia
para el sector agropecuario depende de la naturaleza de los enlaces entre la agricul-
tura y el resto de la economía.

Los más importantes vínculos de la agricultura con el resto de la economía se pueden

dividir en:

i) Eslabonamientos hacia atrás, resultantes de la demanda que hace la agricultura por

bienes intermedios o de capital de otros sectores, tales como fertilizantes, semillas,
maquinaria, etc ...

" Hirschman, AIben (1981). op.cit. Para la experiencia colombiana se analizaron varios casos de estudio en que
la agroindustria ha sido fuente de desarrollo regional en el trabajo de: SAC-VaUejo Mejía & Cía. (1988)
Estrategia para la modernización de la comercialización agrícola en Colombia. (8 volúmenes). También,
CEGA "Aproximación al modelo Grajales" Wonne para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario.
(1989).

97
ii) Eslabonamientos hacia adelante, resultantes de la demanda de bienes agropecua-
rios por parte de la industri a, y que pueden englobarse dentro del concepto de
agroindustria.

iii) Los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás que resultan de la demanda, por
parte del sector agropecuario, de servicios agrícolas y no-agrícolas tales como
comercializadoras, transporte, fumigadoras, arrendamiento de maquinaria, almace-
namiento y entidades de crédito.

iv) Los vrnculos de consumo definidos a través del gasto que se hace del ingreso
agrícola en bienes de consumo de otros sectores. En esta partida se incluyen los
efectos del Gasto Público en el sector agropecuario.

v) Los eslabonamientos con el sector externo2l .

A continuación se examinan, con algún detalle, cada uno de estos eslabonamientos.

A. Eslllbonamientos con III industria de bienes-insumo para III agricultura

El grado de interrelación entre la agricultura y los demás sectores de la economía

depende en últimas del nivel general de desarrollo, del patrón de evolución tecnoló-
gica y de la intensidad en el uso relativo de los factores productivos dentro del sector
agropecuario.

Como se observó en la primera parte, si la tierra o el trabajo son escasos se buscará

intensificar el uso de insumos como fertilizantes o semillas mejoradas que aumentan
su productividad".

En general estos bienes provienen de sectores distintos a la agricultura cuyo desa-

rrollo tendrá, por lo tanto, dos efectos principales: el estímulo a la demanda por
algunos bienes no-agrícolas y la liberación de los recursos escasos.

El proceso de interdependencia, o de desarrollo conjunto y relacionado entre los

sectores se profundizará. La agricultura dependerá cada vez más de las sefiales de

Ver el trabajo de Hams, Bárbara "Regional Growth Linkages frem Agriculture", Journal 01 De'lldopmenJ
" Studies; (1987) se resume la principal bibliografía sobre el tema y se evalúan los trabajos empíricos al
respecto.
" Nuevas tecnologías son la única fonna de hacer más elástica la oferta agregada agrícola en un contexto de
escasez de factores claves como el trabajo o la tierra. Ver Hayami y Runan. Vernon, "Agricultural Develop-
ment: An Intemational Perspective". The lohns Hopkins University Press. Edición Revisada y Ampliada.
(1985).

98
precios de bienes y de factores de otros sectores que a su vez, se verán progresiva-
mente afectados por la situación del sector agropecuario".

En el caso colombiano" se observa que aunque la productividad agrícola ha:

aumentado considerablemente, inclusive por encima de ciertos promedios interna-
cionales, y aunque el uso de insumos agropecuarios se ha incrementado vertigino-
samente, el grado de utilización de dichos insumos es todavía bastante inferior al que
se observa en países de nivel de desarrollo similar.

Por esta razón, y aunque las interdependencias hayan aumentado notablemente en

los últimos años, es válido argumentar que todavía existe un gran potencial para
fortalecerlas. Los logros en esta dirección dependerán no solamente de los incenti-
vos del mercado, sino también de la capacidad del sector público y privado para
ofrecer paquetes tecnológicos que tengan en cuenta la demanda de los productores
en ese sentido y la dinámica del mercado de factores de la economía.

El país ha seguido un patrón de desarrollo tecnológico caracterizado por un uso

intensivo de la tierra, una creciente utilización de insumos bioquímicos, ampliación
de la infraestructura de riego y mayor cobertura de la educación rural".

Siguiendo estas tendencias, las políticas para apoyar el crecimiento de la agricultura,

deben hacer énfasis en la búsqueda de un incremento en los rendimientos por
hectárea. Puesto que el desarrollo agrícola intensivo en insumos desplaza menos
trabajo que el patrón basado en la mecanización, las medidas en esa dirección tienen
como efecto importante permitir el logro simultáneo de dos objetivos: incremento de
la productividad y mayor emple02 '.

" En el caso de Estados Unidos, entre 1940-1965 se ha dado un proceso que muestra un incremento sostenido de
la utilización de insumos comprados por fuera de la wlidad agrícola de producción y un descenso progresivo
y proporcional en el uso de insumos no adquiridos por fuera de la fmea. Tomando COOJO base el año 1940 ( =
100). para 1950 los insumos comprados habían subido su participación en un 25% y para 1965 en un 60% con
respecto al año de referencia. Este aumento en la proporción de insumos utilizados de fuera del sector cooduce
a que el ingreso y la estrucwra de la agricultura se vayan volviendo palllaúnamente más sensibles a lodos los
precios de la economía no agrícola, 10 cual aumenta las presiones sobre la agricultura para que se ajuste en su
estructura de recursos y en la composición del producto agrícola a las preferencias de los consumidores a
través de la dinámica de los mercados de factores y de bienes. (Heady op.cit1962).
" Londoño, Juan Luis" AgricullUra y Transformación Estructural: Una Comparacioo. Internacional". Informe
para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario publicado en Revisla de Planeacwn y Desarrolloi 21(3/
4)(Julio·Diciembre). (1989).
" Suárez, Marco Fidel. La Productividad del Trabajo en la Aaricultura. la Ganadería y el total Agropecuario.
Trabajo para la Misi6n de Estudios del Sector Agropecuario, (1989). En sentido estricto el país no es escaso en
tierra; se considera "escaso" debido al equilibrio en la dotación relativa de factores; además, la lasa de
incremento del trabajo fue mayor que la tasa de incorporación de tierras. Ello produce un patrón tecnológico
"escaso" en tierras. La relaci6n tierra·trabajo no ha subido en parte debido a la mlCllsa migración rural-rural.
" Fujii, G "Hacia una Estrategia para el Desarrollo de la Agricultura Latinoamericana"./nvestigacWn Económi·
ca 187 UNAM (enero-marzo). (1989).

99
El efecto multiplicador sobre las industrias productoras de insumos dependerá, en
forma crucial, de la adopción de nuevas tecnologías, de la eficiencia de las institu-
ciones de difusión y desarrollo tecnológico para inducir esta adopción, de los
incentivoS económicos y finalmente del grado de integración nacional en la fabrica-
ción de los insumas agropecuarios.

Si el componente importado de los insumos es alto, y si las características del

paquete tecnológico son costosas, existe el peligro de que una parte sustancial del
efecto multiplicador del gasto en agricultura se vaya al exterior, favoreciendo la
industria extranjera. Si por el contrario, un porcentaje importante de los insumas
proviene de la industria nacional, ésta se verá favorecida y absorberá parte sustancial
del incremento en el ingreso agrícola. Sin embargo, si se trata de un sector sobre-
protegido e ineficiente, este estímulo puede resultar desfavorable.

En últimas, la parte del ingreso agrícola que se destine a la adquisición de insumas

dependerá de cómo evoluciona la relación entre los precios de estos insumas y los
precios que reciben los agricultores por sus productos. A su vez, el efecto favorable
sobre la economía, dependerá del componente importado de los insumas, y del nivel
de competitividad y la eficiencia de la industria nacional de insumas.

Al comparar los precios domésticos e internacionales de los principales insumas en

la década de los ochenta, se observa que los precios domésticos estuvieron muy por
encima de los internacionales. Lo anterior puede tomarse como un indicio de sobre-
protección en la producción doméstica de insumas.

B. Eslabonamientos hacia adelante con la agroindustria alimentaria

y no alimentaria

A nivel internacional, la experiencia histórica muestra que generalmente, los secto-

res no-agropecuarios que primero se desarrollan son los relacionados con el proce-
samiento de alimentos. Inicialmente, se establecen las industrias básicas de alimen-
tos "inferiores" que luego se diversifican hacia el procesamiento de alimentos
"superiores". Esta evolución se da en forma paralela con los aumentos en el ingreso.

En Colombia, la agroindustria genera alrededor del 10% del PlB y el 6% del empleo;
representa el 42% del PIB manufacturero y el2l% del empleo industrial total.

Con el incremento del ingreso real, cambia la composición de la dieta, favoreciendo

el consumo de comidas más elaboradas y por lo tanto de los productos de la industria
alimenticia que incorporan procesos adicionales como el congelamiento, la prepa-
ración y el empaque.

La industria constituye una fuente importante de demanda para los productos

agrícolas. Entre las distintas ramas de actividad productiva, los coeficientes más

100
altos para los efectos de encadenamiento hacia adelante corresponden a sectores
transformadores de productos provenientes del sector agropecuario, con carnes y
productos lácteos a la cabeza27 • Además, la agroindustria puede llegar a convertirse
en un factor clave de regulación de la oferta de los productos agrícohis28 •

Los beneficios de un esfuerzo por desarrollar aún más la agroindustria serán varia-
bles en su magnitud en los diferentes sectores de la industria, y dependerán primor-
dialmente de la estructura de la demanda por cada producto y en particular de las
elasticidades ingreso y precio por estratos socio-económicos, como también de las
relaciones interindustriales y de los vínculos con las importaciones.

La agroindustria colombiana, por lo general, se ha desarrollado sobre la base de

procesos que no son muy sofisticados en términos de incorporación tecnológica. El
valor agregado es todavía bajo y, durante la última década, se avanzó en forma muy
lenta hacia proC0S0S de transformación más complejos2'.

Un aspecto importante que debe tenerse en cuenta en un país como Colombia es el

relacionado con las grandes diferencias, entre regiones y grupos sociales rurales, de
las interrelaciones entre los distintos bienes agropecuarios y el resto de la estructura
productiva'o.

La evidencia empírica acerca del patrón regional del proceso de industrialización

muestra una tendencia hacia la especialización en la mayoría de las regiones del
país, con la excepción de los polos de desarrollo tradicionales como Antioquia,
Valle y Cundinamarca. Se pueden distinguir los siguientes tipos de regiones:

i) Las especializadas en industri~s complementarias a la transformación de recursos

naturales como la refinación de petróleo y la siderúrgica.
ii) Los puertos y zonas fronterizas que, con la excepción de Cartagena, se han venido
especializando en los bienes de consumo y en los servicios de reparación de medios
de transporte.
iii) Los centros agrícolas-comerciales con bajos niveles de diversificación industrial
y con predomio de los servicios y el comercio.

" Esto se basa en cálculo Misión de los índices de Rassmussen.

" Como en el caso de Estados Unidos en que muchas industrias han alcanzado un alto grado de integración
venical que actúa como mecanismo regulador de la demanda. entre otras cosas. Ver, artículos varios del
American Journal 01 AgricuiluraJ Economic"" 68 (5): "Resp:mses lo Forces Shaping Agricultural Marketing",
(1986).
" La evidencia utilizada en este aparte para el caso colombiano proviene de Machado, AbsaIén.(1989).
"Análisis de la Agroindustria" op.cit.
Bautista. encontró que existen marcadas diferencias entre países en lo referente a la magnituden que los
vínculos intersectoriales potenciales de la agricultura se hacen efectivos en la realidad. Ver Bautista, Romero
"Agricultural Growlh and Food Imports in Developing Countries: A Reexamination". Paperpresented for Ihe
Festschift in honour of Prof. S. Ichirnura, Kyoto UnivcrsilY. (1988).

101
iv) Los centros urbanos intennedios en los cuales se asientan complejos agroindus-
triales con vínculos fuertes con la actividad agrícola local.
v) Las capitales de departamento con diversificación en la industria manufacturera,
pero orientadas al mercado regional.
vi) Las grandes ciudades con alta diversificación en su estructura industrial y con
vocación al mercado nacional e internacional".

La existencia de estas diferencias regionales, muchas veces verdaderos desequili-

brios en ténninos de nivel de desarrollo, pone de presente la necesidad de tener en
cuentaJas particularidades geográficas, tanto a nivel de cuellos de botella tecnoló-
gicos y de infraestructura, como las ventajas naturales relativas, en el momento de
fonnular las políticas para el desarrollo agropecuario.

C. Eslabonamientos con el sector servicios

Los eslabonamientos con el sector servicios tienen que ver, ante todo, con el apoyo a
las actividades del agro antes, durante y después de la cosecha. Estos servicios
comprenden actividades como arrendamiento de maquinaria, fumigación, asistencia
técnica, control de calidad, servicios bancarios (crédito), preservación y empaque,
congelamiento, transporte (terrestre, marítimo, aéreo) acopio, almacenamiento y
comercialización, que cada vez muestran una mayor participación en los costos por
hectárea de las distintas clases de cultivos".
Las cifras de la encuesta rural del DANE penniten ver la diversificación del empleo
rural no agrícola hacia actividades como los servicios y el comercio. Dentro del total
nacional rural el 38.7% de la población ocupada se ubica en ramas productivas
diferentes a la agropecuaria".
Como en los demás casos, el potencial de crecimiento conjunto de este sector con la
agricultura dependerá de los encadenamientos de cada servicio con los distintos
productos agropecuarios. El impacto sobre el crecimiento global dependerá, ade-
más, de los enlaces, hacia adelante, de cada servicio con el resto de la industria. Los
servicios de empaque, por ejcmplo, tienen efcctos importantes sobre la demanda de
sectores como la madera, los cartones y los plásticos.

" Ver los trabajos de Hehnsing, Bert,"DivisiÓll Regional del Trabajo en la Industria Colombiana,1945-1980:
¿Estabilidad o Cambio? Desarrollo y Sociedad No. 14. CEDE-UNlANDES. (1984).
Lotero. Jorge A .... EspecializaciÓll Económica, Organizaci6n Urbana y Desarrollo Industrial de Colombia",
Revista Antioqueña de Economia Na.S (1982).
" Ver FEDESARROLLO (1989). "La Estructura de ... " op.cit.
" Datos de la Encuesta Nacional de Hogares Rural (1988). Procesamiento que aparece en el Boletín de
Eladística del DANE (1989). La defmición de rural de esta encuesta es diferente a la de otras encuestas
anteriores. La definición de rural incluye ciertas cabeceras municipales y centros poblados de acuerdo a
'criterios de clasificación basados en un índice de ruralidad que incluye características socioecon6micas y
demográficas. Véase Ayala, Ulpiano. "Pobreza, Desigualdad y Mercado laboral en el Sector Rural Colom·
biano". Informe para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario (1989).

102
La demanda derivada por estos servicios, en el caso colombiano, depende bastante
del tipo de producto y de si éste proviene del sector comercial o del sector campesi-
no. Cabe esperar que para los bienes producidos en el sector agrícola comercial las
interdependencias con otros sectores sean más fuertes, y por lo tanto la demanda
derivada por servicios sea mayor. Lo anterior implica que la posibilidad de aumentar
la integración del agro con el sector servicios, depende de la reorientación de la
economía campesina hacia los mercados.

Al mirar las cifras de la estructura productiva campesina se deduce que su nivel de

integración con el resto de la economía es bastante bajo. El 90.2% del valor total de
la producción campesina está constituido por alimentos de consumo directo mien-
tras que solamente el 3.5% se utiliza como materia prima y el 6.3% va para la
exportación. Estas cifras ponen en evidencia el amplio margen disponible para
fortalecer los eslabonamientos hacia adelante de la producción campesina 34 •

Cuando parte de estas actividades de servicios se llevan a cabo a nivel local, pueden
convertirse en factores importantes de desarrollo rural y en fuentes de generación de
empleo rural no agrícola, tal como ha sucedido en países con desarrollo rural
exitoso".

A medida que los servicios ya descritos van tomando un mayor peso dentro del
manejo de los productos agrícolas, una mayor proporción del precio final al consu-
midor se va quedando en manos de quienes realizan. estas actividades'·.

El lado positivo de este fenómeno lo constituye la posibilidad de estimular dichas

actividades de intermediación y crear nuevas fuentes de trabajo. La parte negativa se
reduce al efecto amortiguador de este conjunto de actividades sobre la tr. llSmisión
de las señales de precios entre consumidores y productores, situación que es parti-
cularmente grave cuando la estructura de prestación de estos servicios es poco
competitiva y los altos precios al consumidor, no tienen constraprestación alguna en
términos de estímulo a la producción.

Los enlaces con el sector de servicios son particularmente interesantes en Colombia

puesto que han sido puestos en marcha por organizaciones que vinieron a llenar un

,. Cálculos por Cardooa, Alonso. "Estudios sobre la Estructura del Sector Agropecuario en Colombia", Infonne
para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario. (1989).
" Samuel, P.J, "Decentralized Industrialization and Rural Development: Evidence fromTaiwan", &onomk
Development and Cultural Change 28(1).(1979).
" Evidencia sobre margenes de comercialización en Colombia, en el Sector Agrícola seencuentran en el trabajo
de: Lora, Eduardo y Ocampo, José Antonio (Coordinadores). "El Sector Comercio en Colombia: Estructura y
Comportamiento". Publicación FEDESARROLLO·FENALCO (1988).

103
vacío, institucional o derivado de las imperfecciones de los mercados, relacionado
con el tratamiento de problemas como riesgo, incertidumbre, inestabilidad de pre-
cios e ingreso, bajas elasticidades de la demanda, y excesos coyunturales de oferta".

Lo interesante de estos modelos es que combinan, en mayor o menor grado, una

compleja cadena de actividades interrelacionadas dentro de una misma organiza-
ción. Según el caso, la integración puede ser vertical u horizontal, y generalmente
cubre actividades tales como investigación tecnológica, asesoría técnica en la pro- .
ducción, control de calidad, acuerdos de precios y cantidades, procesamiento agro-
industrial e inclusive apoyo a desarrollos de infraestructura física y social .

D. ESÚlbolUlmientos con ÚlS exportaciones

Existe una particularidad para muchos productos agrícolas tropicales y es la dife-

rencia entre el gran potencial de la demanda externa, y el limitado mercado interno.
Tal es el caso de frutas, hortalizas, productos del mar y algunos productos agroin-
dustriales.

Los productos primarios, por lo general, están expuestos a grandes fluctuaciones en

los precios internacionales, nonnalmente asociadas con las variaciones de cono
plazo en la oferta y la rigidez de la demanda. Estas variaciones en los precios de las
exportaciones primarias implican una serie de choques a nivel macroeconómico,
que para las economías exportadoras son usualmente traumáticos y difíciles de
absorber. La mayoría de estos efectos negativos tienen que ver, de una u otra
manera, con las dificultades en el manejo cambiario que se derivan de la inestabili-
dad de los ingresos de divisas.

Por este motivo se ha sugerido que la política exportadora se oriente hacia aumentar
la participación de las exportaciones de bienes agrícolas elaborados a costa de las
exportaciones de bienes agrícolas primarios. Debido a los efectos multiplicadores
que generan las exportaciones de bienes agrícolas transfonnados algunos autores
han propuesto estimular el uso de los excedentes agrícolas en actividades industria-
les mediante políticas que coloquen impuestos a las exportaciones primarias y
estimulen mediante subsidios las de de bienes agrícolas elaborados".

La eficiencia de estos arreglos institucionales se evalúa en la teoría del bienestar en Eénninos: de "Second-best"
y de los beneficios netos generados cara a cara a los costos de transacción (v.g., costos de administración, de
vigilancia. etc.), implícitos en el arreglo institucional. Ver StigIitz, John E. "Sorne Theoretical AspeclS of
Agricultural Policies", The World Bank Resea.rch Observer, 2(1). (1987). Los aspectos generales de teoría se
hallan tratados principalmente en ..
Williamson, O,E. "Markets & Hierarchies" the Free Press, London. (1975). Williamson, O.E. "Economic
Organizations, Finns, MaiXets & Paliey Control. "Wheatsheaf Books. (1986).
" Sanniento, Eduardo (1989). "Los Nuevos ... " op.cit.

104
En el caso colombiano, aunque este tipo de exportaciones ha aumentado y se ha
diversificado bastante, existe aún un amplio potencial de desarrollo, que dependerá
de las condiciones de la demanda, de la elasticidad de la oferta y de la disponibilidad
de servicios complementarios. Un factor positivo adicional es el nivel de protección
para este tipo de productos, mucho menor que el de la agricultura en la mayona de
los países desarrollados.

Quizá la caractenstica más marcada del sector externo colombiano ha sido su

dependencia de las exportaciones de productos primarios como fuente generadora
de divisas. En la década de los setentas, casi 71 % de las exportaciones totales
provenían del sector agropecuario. Posteriormente esta participación se redujo hasta
llegar en la actualidad a menos del 40%, pero sólo para ser reemplazadas por
productos, también primarios, de la minena de carbón y de petróleo.

Entre 1970 Y 19791as exportaciones de bienes agroindustriales sin café alcanzaron

un 56.8% de las exportaciones industriales totales. En los ochentas, su participación
descendió ligeramente, hasta un promedio del 54.9% entre 1980 y 1987. La diversi-
ficación continúa siendo precaria y la dependencia en productos como el café y el
azúcar sigue siendo alta.

Por su parte, el balance neto de divisas de las agroindustrias fue, en conjunto,

negativo para el penodo 1970-1986. Lo que a nivel agregado exporta este sector no
alcanza a generar las divisas necesarias para pagar las materias primas que impor-
ta'"

E. Eslabonamientos por la VÚl del consumo

La estrategia concede importancia no sólo a los encadenamientos entre sectores sino

también a los eslabonamientos por la vía del consumo. El incremento en el ingreso
real que resulta de la mayor oferta agncola tiene un efecto positivo sobre la demanda
por bienes de consumo masivo.

En este punto no se puede dejar de seilalar el dilema que se presenta, para las
políticas que tienen que ver con los precios, entre los consumidores y los producto-
res agropecuarios. La contrapartida de los precios bajos de los alimentos para el
consumidor final, que estimulan la demanda, es una baja rentabilidad para los
agricultores, por efecto de menores ingresos.

De esta manera, se hace indispensable poner gran atención al sistema de incentivos

para los productores, de tal manera que la rentabilidad agncola permanezca atractiva

J9 Machado, Absa16n (1989), op,cit.

105
y que los ingresos reales no desmejoren. De lo contrario, la adopción de desarrollos
tecnológicos puede verse afectada, lo mismo que la demanda de origen rural por
bienes de consumo.

La existencia de este dilema exige una política que reoriente la estructura productiva
agrícola hacia cultivos de mayor elasticidad de demanda y estimule de manera
ordenada la movilidad de la mano de obra a empleos rurales no agrícolas de alta
productividad.

Las simulaciones acerca de los efectos de distintas políticas gubernamentales Sobre

los grupos sociales de menor ingreso indican que el consumo de estos grupos se
puede afectar en forma significativa.

En Colombia el potencial para incrementar la demanda por parte de la población

rural es todavía muy alto. El porcentaje de hogares rurales en situación de pobreza
alcanza el 65%. La pobreza se concentra en los hogares cuyo jefe tiene como
actividad principal la agropecuaria. El 51% de los hogares en pobreza crítica
depende exclusivamente de la explotación agropecuaria y no combina esta actividad
con negocios no agropecuarios. Por el contrario, del total de hogares bajo las líneas
de pobreza, los dedicados a la minería, la manufactura, los servicios, el transporte y
el comercio no superan el 3.5% en cada una de estas ramas. Esta baja participación
de los hogares pobres en actividades no agropecuarias se explica en buena parte por
la baja diversificación del empleo no agrícola40 •

Existen grandes diferencias entre las elasticidades de la demanda por niveles de

ingreso, y se da además una relación inversa entre la magnitud de las elasticidades y
el ingreso. A nivel de la categoría de alimentos, por ejemplo, la elasticidad para el
grupo de más bajos ingresos es de 0.9 mientras que para el grupo de mayores
ingresos es de 0.34.

Entre 1965 Y 1986 se dieron cambios radicales en la estructura del consumo que,
lejos de reflejar la situación típica de un país cuyos problemas de pobreza y
distribución del ingreso se han agravado, muestran características de una economía
en continuo desarrollo. En primer lugar, la participación de los alimentos en el
consumo se redujo en cerca de 12 puntos, al pasar de un 44.9% en 1955 a un 33.3%
en 1986. Simultáneamente, algunas categorías "nó básicas" del consumo, como el
transporte, las diversiones y otros (cuidados personales, restaurantes y hoteles,
sevicios financieros) aumentaron su participación en más de 12 puntos durante el
mismo período, pasando del 22.9% en 1965 al 35% en 1986.

'0 Ver: Ayala, UIpiano. Op.CiL Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

106
A pesar de lo anterior, en el caso de los grupos de productores agrícolas más pobres
se detectan serias insuficiencias en el consumo, y por lo tanto un alto potencial para
incrementar la demanda de ciertos tipos de productos agrícolas, de productos
agroindustriales, de vivienda, vestuario, y de intangibles como la educación.

V. SECTORES ESTRATEGICOS y COMPLEMENTARIEDADES EN LOS

COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA

La selección de áreas prioritarias para las estrategias y políticas del sector agrope-
cuario depende de la perspectiva con que se enfoquen (1) la participación del sector
en la estrategia general de desarrollo y (2) sus contribuciones al crecimiento global.
En las secciones precedentes se ha señalado elconsiderable potencial de crecimiento
del sector agropecuario si se adecúa su desarrollo a las perspectivas de los mercados
externos, a la expansión global de la economía y la satisfacción del consumo interno.

Se ha subrayado, además, que la explotación de las complementariedades entre

sectores, la profundización de los enlaces de producción y consumo y la realización
del considerable potencial del consumo en las áreas urbana y rural, permitirían en
principio una expansión sostenida de la producción industrial y agrícola.

En tal sentido, se argumentó que la estrategia general de desarrollo debe reorientarse

hacia la industrialización apoyada en la agricultura, complementada con la expan-
sión y diversificación de las exportaciones agroindustriales y agrícolas. Tal estrate-
gia permite explotar mejor el potencial de la agricultura para contribuir eficazmente
a la aceleración del crecimiento global e industrial.

Finalmente, a partir de consideraciones sobre los distintos tipos de enlaces que

involucran la actividad agropecuaria, se ha sugerido que las tres áreas estratégicas, y
claramente complementarias, a partir de las cuales puede sustentarse hacia el futuro
el desarrollo del sector, son la seguridad alimentaria, la agroindustria y las exporta-
ciones.

Con las consideraciones que siguen se pretende precisar los complementos entre
estas tres áreas estratégicas y destacar los objetivos básicos en cada una de ellas.

Sin duda, las complementariedades entre las estrategias de seguridad alimentaria,

agroindustria y exportaciones contribuirían a reforzar sustancialmente las interde-
pendencias sectoriales de la agricultura como también a asegurar efectos macroeco-
nómicos positivos sobre el producto, el empleo, el comercio exterior, la distribución
del ingreso, el desarrollo regional y las transferencias intersectoriales de recursos.
Así mismo, la ejecución de las tres estrategias podría contribuir a resolver algunos
conflictos que se suelen presentar en la formulación de la política alimentaria, y que

107
se relacionan con el mejoramiento de los balances entre la oferta y la demanda
agregada agrícolas y con las políticas de disponibilidad y de acceso alimentario.

A continuación se señalan los aspectos prioritarios de cada una de estas estrategias,

y en la sección siguiente se examinarán las políticas correspondientes.

A. Seguridad alimentario

En primer término, se puede seflalar que existe en la actualidad relativo consenso

acerca de la inconveniencia de una aproximación al problema agrícola que se limite
al factor de la disponibilidad alimentaria. Se reconoce el hecho que, por más
adecuada que sea esta disponibilidad, no es suficiente para garantizar el acceso a los
alimentos básicos por parte de los grupos de población con limitaciones de ingreso

El bajo poder adquisitivo de los estratos bajos constituye una de las principales
causas de la inseguridad alimentaria. En consecuencia, el énfasis, relativamente
reciente, en los problemas de acceso ha llevado a considerar en forma integral y
conjunta los aspectos de oferta y de demanda en la formulación de las estrategias de
seguridad alimentaria.

En segundo lugar, tampoco parece adecuado en la actualidad, ignorar los efectos

macroeconómicos -directos e indirectos- de la agricultura sobre la economía. La
consideración "integral" del problema agrícola no siempre se ha realizado con un
marco analítico suficientemente comprensivo y teóricamente riguroso. Precisamen-
te, en el análisis precedente se han buscado identificar las repercusiones más
sobresalientes del sector agropecuario sobre los agregados macroeconómicos.

A continuación se analiza cómo los problemas estructurales de disponibilidad y

acceso alimentario pueden afectar el crecimiento económico global y los parámetros
para evaluar, en términos de bienestar, el modelo de desarrollo seguido por el país.

El énfasis en los problemas de disponibilidad alimentaria en desmedro de las

dificultades de acceso que se observó en las décadas pasadas se puede explicar por el
hecho que, durante un buen período, se dio una situación con grandes limitaciones
en la oferta agregada agrícola y un acelerado crecimiento de la demanda. Al haberse
alcanzado en la actualidad niveles adecuados de suficiencia, resulta apenas evidente
un mayor énfasis en los problemas de acceso a los bienes agrícolas básicos.

Los problemas de disponibilidad alimentaria, usualmente se analizan bajo cuatro

criterios básicos:

1. Suficiencia
2. Estabilidad

108
3. Autonomía
4. Sustentabilidad

La suficiencia tiene que ver con una oferta total (producción doméstica más impor-
taciones) que cubra no sólo la demanda efectiva sino también las necesidades
básicas alimentarias de la población vulnerable. La estabilidad se refiere a la
frecuencia y amplitud de las fluctuaciones en la disponibilidad alimentaria. La
autonomía mide el grado de dependencia en las importaciones de insumos. de
medios de producción para la industria alimentaria y de productos agrícolas básicos.
La sustentabilidad, como criterio de largo plazo, mide el impacto sobre la producti-
vidad de los recursos naturales de sistemas alternativos de producción alimentaria4l •

En lo relacionado con la seguridad alimentaria, es posible identificar cuatro proble-

mas claves a los cuales úpicamente se enfrentan los países en desarrollo. Dos de
estos problemas se relacionan con la disponibilidad agregada de alimentos, cuestión
serían:

i. Los desajustes conyunturales de la oferta agregada por desfases cíclicos entre los ~'I
niveles de producción de alimentos y la demanda. I

ii. Los desajustes estructurales de disponibilidad agregada relacionados con la ,

existencia de brechas persistentes y crecientes entre la producción y la demanda
agrícola.
le
iii. Los problemas coyunturales de acceso relacionados con dificultades estacionales 1, (j
de los hogares para satisfacer sus necesidades nutricionales básicas.

iv. Restricciones estructurales de acceso alimentario que se reflejan en una brecha

sistemática entre las necesidades nutricionales y el consumo, determinado por el
ingreso disponible, de algunos grupos sociales rurales y urbanos.

B. Problemas estructurales de disponibilidad y acceso

Los principales problemas estructurales de disponibilidad con que se ha visto

enfrentado el país en varios períodos tienen que ver con un crecimiento de la
demanda mayor que el de la oferta, circunstancia que implica incrementos en los
precios; con un trasfondo de deterioro del potencial productivo de ciertas regiones
(disminución en la sustentabilidad de los recursos) por erosión y salinización; con
los cuellos de botella en la infraestructura de almacenaje, transporte y transforma-
ción y con los rezagos en los patrones de cultivo con relación a la evolución de la
demanda doméstica e internacional.

" Ver: CEPAL Sistemas Alimentarios: Estructura, Evolucióo y lineamientos de una Política de Seguridad
Alimentaria. División Agrícola Conjunta CEPAL-FAO. (1988).

109
Durante el periodo 1960-1987 los cereales y las oleaginosas presentaron problemas
de insuficiencia estructural, ya que la producción nacional se tomó cada vez más
insuficiente para satisfacer el consumo nacional. En el caso de los cereales, el
coeficiente de suficiencia descendió del 92% en el quinquenio 1960-1964 al 79.3%
en el periodo 1983-1987. El de las oleaginosas bajó del 96.4% al 64.7% en el mismo
lapso.

En otros grupos de alimentos, sin embargo, el país presenta una suficiencia del
100%. Tal es el caso de los tubérculos, el grupo de azúcares, los rubros de frutales,
las hortalizas, la carne y el plátano a todo lo largo del periodo 1960-1987.

En caso de mantenerse el crecimiento histórico observado hasta el momento y de no

presentarse cambios radicales en los hábitos de consumo de los colombianos antes
del afio 2()(x), hacia el futuro se pueden prever problemas de insuficiencia estructural
en trigo, maíz, naranja y carne y, por el contrario, excedentes considerables en arroz,
papa, y plátan04 '.

Los altos costos post-cosecha, asociados con una subinversión en infraestructura de

comercialización y transporte, han generado problemas en la disponibilidad de
alimentos. La ineficiencia que caracteriza las instalaciones y la administración de los
puertos y los servicios de transporte (maritimo, aréro, férreo, fluvial, carreteble) en
el país implica grandes sobrecostos que es necesario reducir para disminuir los
precios de los alimentos y darle competitividad al agro colombiano. El hecho que la
mayor parte de los productos del agro se movilicen por carretera, alternativa consi-
derablemente más costosa que el transporte fluvial o el férreo, contribuye al encare-
cimiento de los alimentos. El escaso desarrollo de la comercialización a granel
también implica mayores precios para los bienes alimenticios. De esta manera, el
abaratamiento de los alimentos al consumidor depende en forma sustancial de las
acciones en materia de infraestructura de transporte, puertos y almacenamiento.

Para los productos perecederos, mejorar las condiciones de almacenamiento, sobre

todo en lo relativo a las redes de frío y a las técnicas de procesamiento primario, es
particularmente importante. Con esto se lograría restar perecibilidad a dichos pro-
ductos y almacenarlos por un tiempo, reduciendo así las pérdidas en que actualmente
se incurre en el proceso de comercialización y mitigando las fluctuaciones estacio-
narias en los precios de estos alimentos".

Por otra parte, se deben establecer estrategias que permitan orientar las siembras, en
concordancia con las tendencias de la producción y del consumo. Esto es especial-

Basado en cifras, "El Desarrollo Agropecuario en Colombia" . Capítulo VII. Infonne de Diagnóstico
elaborado por la Misión Estudios Sector Agropecuario,
" Perry (1989). op.cil.

110
 mente importante en productos como el trigo, la carne de res y los frutales que, para
el período1965-1986, estuvieron entre los alimentos con crecimiento más dinámico
en el consumo.

En ténninos del acceso, los problemas estructurales más notables son los relaciona-
dos con el lento crecimiento de la productividad de los factores en los sectores
urbanos. Los bajos ingresos de algunos estratos implican una demanda por alimen-
tos insuficiente y muy vulnerable a las fluctuaciones de los precios agrícolas. En las
ronas rurales, la falta de diversificación de los ingresos, la insuficiencia de fuentes
de empleo no agrícola, la debilidad de los vínculos entre la agricultura y la industria,
la pérdida de fertilidad por la explotación inadecuada de las unidades agrícolas y los
desequilibrios en la dotación de infraestructura y en el acceso a la tecnología, son los
principales factores que explican la situación de pobreza de amplios grupos de la
población y sus limitadas condiciones de acceso a los mercados de alimentos.

De esta manera, cerca del 20% más pobre de la población no alcanza a tener en
Colombia una dieta nutricionalmente adecuada. Cuando se presentan fluctuaciones
cíclicas en el ingreso en períodos de recesión económica, o problemas de insufi-
ciencia coyuntural en la oferta de algunos alimentos, este porcentaje puede aumentar
al 30% o 40% de las familias.

Existe cierto grado de desacuerdo con relación a la incidencia, la extensión y sobre

todo la evolución de los problemas de pobreza en el país. En ciertos trabajos se
considera que, a nivel del promedio, y con excepción de la salud, Colombia es ya un
país con las necesidades básicas relativamente satisfechas. Esta observación a nivel
agregado, no elimina la posibilidad de estratos bajos de ingreso donde el panorama
del consumo sea mucho menos alentador. Algunos estudios han encontrado que el
consumo diario de calorías disminuyó significativamente entre 1981 y 1984-1985
para los cinco deciles ubicados en la parte inferior de la escala socio-económica,
mientras aumentó para los deciles seis a nueve. En cuanto al consumo de proteínas,
la participación de la población con una adecuación inferior al 90% aumentó del 10
al 20% más pobre. Similar deterioro en la adecuación se presentó en hierro, tiamina,
riboflavina y niacina, mientras que en calcio se mantuvo constante".

En los trabajos donde se analizan las elasticidades por niveles de ingreso las
conclusiones acerca del acceso alimentario de los grupos menos favorecidos son
menos dramáticas que las obtenidas en los estudios donde se adopta el método de
medir el consumo de energía y nutrientes. Las elasticidades ingreso para todos los
grupos de alimentos pueden considerarse bajas, aun en los estratos más pobres de la
población, si se tiene en cuenta que para todas las categorías son inferiores a 0.9 45•

.. Perry, Santiago. (1989) "El Abastecimiento. . ," op.cit.

" Ver Rubio, Mauricio, (1989). "hnpacto Nutricional del .. ." op.cit.

111
Tradicionalmente, y con la excepción del Plan de Alimentación y Nutrición, PAN,
que impulsó el DRI entre 1976 y 1982, en Colombia se ha dado un mayor énfasis a la
disponibilidad que al acceso, lo que ha conducido a conflictos persistentes en el
manejo de las variables de política alimentaria. Se han buscado simultáneamente
objetivos de suficiencia, a través de políticas de protección e incentivos de precios, y
de estabilización, mediante el manejo de las importaciones. También se ha buscado,
infructuosamente. compensar tanto al productor como al consumidor con resultados
contradictorios en términos de equidad y de acceso. En muchas ocasiones, estas
políticas no coordinadas se han anuIado unas con otras. Los incentivos de precios,
por ejemplo, se han visto contrarrestados por las importaciones de bienes y, por otro
lado, han afectado los niveles de vulnerabilidad de los grupos de menores ingresos.

Para resolver los problemas estructurales antes anotados no siempre se han buscado
las herramientas más adecuadas. Se ha hecho énfasis en los estímulos de precios
como mecanismo primordial para solucionar problemas estructurales cuando hay
relativo acuerdo entre los analistas en que dicha herramienta se presta más para
aliviar los problemas de tipo coyuntural. El costo fiscal de dichas políticas ha sido
creciente y su manejo ha estado frecuentemente acompafiado de intervenciones poco
acertadas por parte de los organismos estatales encargados de implementarlas. La
promoción del desarrollo agrícola a través de incentivos de precios ha tcnido efectos
contraproducentes sobre los consumidores y no ha inducido cambios profundos en
la estructura productiva agrícola".

Normalmente se ha dado prioridad a la solución de los problemas coyunturales sobre

la de los problemas estructurales, agravando así la recurrencia e intensidad de los
primeros.

Como se analizará en detalle más adelante, las polfticas orientadas a reducir los
costos unitarios de los bienes agrícolas, como el estímulo al cambio tecnológico, la
inversión pública en infraestructura, la racionalización y la búsqueda de una mayor
eficiencia en los procesos de almacenamiento y transporte etc, son las que mejor
concilian los intereses de los productores y de los consumidores. El cambio teeno:
lógico, por ejemplo, tiene efectos importantes sobre los precios al por mayor para las
comercializado ras. Si se combina con inversión pública que abarate los costos del
manejo postcosecha se puede lograr una incidencia significativa en los precios al
consumidor. En últimas, se trata de resolver los conflictos entre la disponibilidad y el
acceso. Si se recurre sostenida y exclusivamente a los incentivos de precios se
perjudica el poder adquisitivo de los grupos más desfavorecidos de consumidores.
Por el contrario, los incrementos en la producción originados en una mayor produc-

.. Uribe, Tomás y Córdoba. Rosario. "La Política Agroalimentaria: sus efectos probables sobre oferta y
consumo (1987-92". Coyuntura Económica. Vol. 17,4 (diciembre). (1987).

112
tividad tienen efectos positivos sobre la suficiencia. generan excedentes exportables
a niveles competitivos, y facilitan las intervenciones dirigidas a mejorar la estabili-
dad en la disponibilidad alimentaria.

Aunque el cambio tecnológico acelerado. por su naturaleza irregular. puede implicar

desfases entre la oferta y la demanda y generar problemas de variabilidad en la
producción y en los ingresos de los productores. esta inestabilidad puede ser miti-
gada con las políticas agroindustriales y de exportación.

La agroindustria y las exportaciones juegan un papel clave en el desarrollo del sector

agropecuario. No sólo absorben excedentes agrfcolas. contrarrestan las bajas de los
precios y la producción, y disminuyen la incertidumbre y el riesgo de las economías
rurales sino que, además constituyen un elemento integrador de las economías
agrícolas regionales desarticuladas, y facilitan la adaptación de la producción agrí-
cola a los cambios en los patrones de demanda.

A nivel regional, el mayor dinamismo de las actividades agroindustriales puede

estimular la reinversión local del ahorro. con todos los efectos multiplicadores que
esto conlleva. Se ha podido constatar que la transferencia interregional de los
excedentes de ahorro disminuye cuando la diversidad de las economías locales
aumenta y baj a la dependencia en las actividades agrícolas.

Recientemente se ha mostrado cómo en diversos países Latinoamericanos la agro-

industria ha tenido efectos anticíclicos significativos47 • Durante la crisis, el creci-
miento agroindustrial no ha disminuido en la misma magnitud que el crecimiento de
otros sectores económicos. En los períodos expaIJ.Sivos la agroindustria en su con-
junto puede crecer más lentamente que el resto de los sectores industriales. mientras
que en la recesión cae menos que el promedio".

El desarrollo de la agroindustria puede, además, facilitar la generación. transferencia

y difusión de tecnología hacia el sector agropecuario y jugar un papel dinamizador
de la producción y el empleo industriales. que dependen en alto grado del abarata-
miento de los bienes agrfcolas. de las materias primas y de los bienes salario. La
agroindustria afecta tres variables básicas:

- El empleo, que incide en la demanda efectiva por bienes agrícolas e industriales

de consumo masivo.

" El caso colombiano es la excepción, como encontró Guerra de Mesa, María del Rosario. .. Agroindustria y
Comercialización en el Desarrollo Agropecuario Colombiano", Revista th Planeacwn y Desarrollo, Nos. 3 y
.. 4, Julio-Diciembre 1989.
Ver Jacobs, Eduardo. El Desarrollo Agroindustrial en la Estrategia de Reactivación Agropecuaria: Perspectivas
y requerimientos. Seminario de Aho Nivel sobre Políticas para Desarrollo Industrial I1CA, ClDA, Banco
Central Do Brasil. (1989).

113
- La demanda por materias primas agrícolas para la transformación agroindustrial
- El potencial exportador de bienes con mayor valor agregado. También así se
dinamiza la demanda y se pueden absorbe excedentes de oferta de bienes
agrícolas.

La generación de nuevas fuentes de trabajo es una de las herramientas más eficaces

para resolver los problemas estructurales de acceso. El rápido crecimiento del
empleo asociado con un acelerado desarrollo de la agroindustria y las exportaciones
y con la expansión concomitante del resto de la economía tiene efectos duraderos
sobre el ingreso real de amplios grupos de la población. Al incrementarse los
ingresos, no sólo mejora el rtivel nutricional de la población sino que se expande la
demanda por bienes agrícolas. De esta manera, los problemas estructurales de
acceso se pueden solucionar con polfticas de desarrollo industrial y agroindustrial,
complementarias e intensivas en mano de obra, que permitan compatibilizar los
objetivos de disponibilidad y de acceso.

Los problemas estructurales de disponibilidad pueden corregirse con cambio tecno-

lógico acelerado, que disminuya la necesidad de recurrir a importaciones y de
incorporar nuevas áreas -especialmente de tierras de baja calidad- para mantener la
suficiencia. El cambio tecnológico también puede tener efectos positivos sobre la
sustentabilidad al cambiar los patrones de utilización de tierras, disminuir las
presiones colonizadoras e inducir el uso de técnicas e insumos agricolas que puedan
coadyuvar a la conservación del potencial productivo de los recursos. La autonomía
puede aumentar si se busca una sustitución de importaciones de bienes agrícolas, a
través de polfticas de cambio tecnológico, que reduzca los costos urtitarios de dichos
bienes.

C. Problemas coyunturales de disponibilidad y acceso

Por el lado de la disponibilidad se pueden mencionar tres problemas coyunturales

úpicos:

(i) Las caídas estacionales en los precios que desestimulan la producción.

(ii) Los fenómenos climáticos adversos.
(iii) Los problemas relacionados con la capacidad importadora del país: falta de
previsión, demora en las decisiones, problemas cambiarios.
(iv) Los problemas de tipo socio-político, como la violencia y el conflicto armado en
el campo.

En cuanto a los problemas coyunturales de acceso, se pueden asociar con:

(i) Los aumentos estacionales en los precios de los alimentos que desestimulan la
demanda.

114
(ii) El desempleo de los grupos sociales más vulnerables.
(iii) La movilidad de los recursos especialmente el capital y la mano de obra.
(iv) Los resultantes de bajas en el salario real por inflación.

Para aliviar los problemas de disponibilidad, se puede esperar que una pol(tica
agresiva de inversión pública en infraestructura de riego y en tecnologías de manejo
de los recursos naturales ayude a disminuir la dependencia climática y por 10 tanto la
inestabilidad de los precios. Por otra parte, el incremento en la capacidad exporta-
dora permitiría generar divisas suficientes para un manejo más estable de la capaci-
dad importadora de bienes agrícolas.

Durante el período 1960-1987 se presentó en el país insuficiencia coyuntural en

arroz, sorgo, semilla de algodón, palma africana, azúcar, fríjol y leche. Cabe esperar
que en el futuro, si no se adoptan políticas para incrementar la productividad de estos
cultivos, sea necesario aumentar sus importaciones.

Sin duda. si mejoraran los problemas estructurales de pobreza de algunos grupos

sociales y regiones se aliviaría la incidencia de los problemas coyunturales de acceso
alimentario. Además. una estrategia de desarrollo local y regional tanto agrícola
como agroindustrial podría también, indirectamente, disminuir la incidencia de los
conflictos armados en el campo al solucionar algunos de los problemas en que se
originan dichos conflictos.

En cuanto a los problemas de acceso derivados de la inestabilidad de los precios, se

requerirá de políticas que afucten profundamente la estructura agrícola: sustitución
de cultivos de baja elasticidad de la demanda por productos con mayor elasticidad,
mayor especialización regional de la producción, aumentos en la participación de los
cultivos permanentes sobre los cultivos transitorios y esfuerzo exportador que
permita colocar los excedentes agrícolas.

Si se incrementa la integración de las economías campesinas se logrará una mayor

capacidad de respuesta de los productores agrícolas a los cambios en los patrones de
demanda por bienes de la agricultura y la agroindustria.

El desarrollo agroindustrial ofrece una importante alternativa de empleo local y

regional que permita colocar la mano de obra que eventualmente sea desplazada de
las actividades agrícolas de baja elasticidad de demanda que se quiera desestimular.
De esta manera, las herramientas como la sustentación de precios, se requerirán sólo
en algunas coyunturas muy específicas.

Al comparar los precios domésticos con los internacionales se encuentra que son
muy pocos los alimentos sobre los cuales el consumidor colombiano ha pagado, en

115
promedio. precios mayores a los precios internacionales más los gastos de importa-
ción. aun sin recargos arancelarios o paraarancelarios.

Sin embargo, los aumentos de corto plazo en los precios de los alimentos al
consumidor. ocasionados por problemas de estacionalidad de la producción agrope-
cuaria. pueden alcanzar magnitudes demasiado elevadas, y conducir a un agrava-
miento de los problemas nutricionales de la población en períodos específicos del
afio. En particular. los precios de los alimentos se incrementan entre abril y julio,
época en la cual comienzan a escasear los productos sembrados en el segundo
semestre del afio anterior, que se cosechan entre noviembre y febrero, y cuando aún
no se ha iniciado en firme la recolección de los cultivados en el primer semestre. La
estacionalidad en el precio de los alimentos aumentó en el último quinquenio, yen
los meses de mayor escasez los precios pueden llegar a niveles que impliquen
efectos importantes sobre la población en situación de riesgo. Los grupos de ali-
mentos como las frutas. los tubérculos y las hortalizas -.;ultivados predominante-
mente con tecnologías tradicionales y caracterizados por su alta perecibilidad- son
los de mayores fluctuaciones estacionales".

D. Agroindustria y exportaciones

Una estrategia de desarrollo de la agro industria con posibilidades de inserción

competitiva en los mercados internacionales debe basarse en un fortalecimiento y
una reactivación de la industria. pero apoyándose en las ventajas comparativas del
sector agropecuario y posiblemente en las de los sectores proveedores de maquinaria
e insumos para la agroindustrla. Para lograr esto se requiere de una articulación más
firme del desarrollo agropecuario con el industrial, que sólo se logrará si los cambios
de productividad del sector agrícola facilitan la competitividad del sector agroin-
dustrial y si la eficiencia del sector de bienes de capital se hace compatible con los
niveles de eficiencia requeridos por la agroindustria para competir en los mercados
externos.

Un desarrollo agroindustrial orientado al procesamiento de bienes primarios con

ventajas comparativas. podría convertirse en la base de una estrategia exportadora
de productos con mayor valor agregado. logrando así un avance con relación a la
forma como tradicionalmente se han exportado los productos primarios y permi-
tiendo mayores ingresos por éstos. Además. la exportación de productos agrícolas
manufacturados puede constituirse en un mecanismo de estabilización de los precios
de bienes básicos,' que normalmente presentan fluctuaciones muy altas en los
mercados internacionales.

Ver evidencias en el Diagnóstico elaborado por la Misión de Estudios del Sector Agropecuario,"El Desarrollo
Agropecuario en Colombia", Capítulo Vil, Cuadro 7.8. Indice de eSlacionalidad del precio alimentos Colombia.

116
Si se aprovecha el potencial de exportación de bienes tropicales exóticos procesados
con alta elasticidad de la demanda en los países industrializados- se lograrían efectos
importantes sobre el crecimiento del producto y el empleo. Si las agroindustrias se
ubican en las zonas rurales. por los efectos de arrastre sobre otros sectores producti-
vos que resultan de demandas intersectoriales mayores. el impacto puede ser signi-
ficativo.

Una estrategia agroindustrial tiene efectos multiplicadores mucho mayores sobre el

desarrollo regional y el crecimiento económico global que una basada en la expor-
tación de bienes primarios sin elaboración. Además. se logra una incidencia positiva
sobre la economía campesina y sobre la disponibilidad alimentaria. Los mayores
ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rurales pueden
tener efectos de consideración sobre la demanda interna y contribuir a la expansión
del mercado nacional. De esta manera se podrían dinamizar de nuevo una serie de
sectores industriales y de servicios que hoy se hallan en proceso de estancamiento
ante la desaceleración de la actividad económica general y el agotamiento de las
fuentes tradicionales de crecimiento internas.

La agroindustria como estrategia de desarrollo emprendida en forma conjunta por el

sector público y el privado se puede constituir en la clave para romper el cuello de
botella tecnológico que impide un salto de las actividades puramente agrícolas a las
de transformación agroindustrial de bienes primarios. Bajo un escenario en el que se
estimule la generación y la difusión de tecnologías nacionales se fortalecería el
sector industrial de bienes de capital. Se corregiría de esta manera una de las
limitaciones de la estrategia de sustitución de importaciones seguida en el pasado.
que fue la de incrementar en forma significativa las importaciones de insumos para
la industria. con el consiguiente aumento en la dependencia tecnológica. el costo
cambiario y la dificultad para aprovechar los efectos dinamizadores de la demanda
interna. En el marco de una devaluación permanente. por ejemplo. las consideracio-
nes acerca del grado de dependencia tecnológica se convierten en un punto crucial.

Vale la pena aclarar que la observación anterior no constituye necesariamente un

argumento a favor de un desarrollo tecnológico exclusivamente autóctono y ajeno a
la disponibilidad de tecnología en los mercados internacionales. pero sí a favor de
una considerable reducción en el grado de dependencia tecnológica. La posibilidad
de una mayor autonomía en este sentido. depende de la creación temprana de
vínculos fuertes entre las agroindustrias y el sector productor de bienes de capital e
insumos para la agroindustria. y de este último con las organizaciones privadas y
gubernamentales de generación de tecnología. con las universidades y con los
centros de investigación que generan el conocimiento científico necesario para el
desarrollo tecnológico aplicado. También se requieren incentivos para el fortaleci-
miento de la capacidad de investigación y desarrollo al interior de la misma indus-
tria.

117
El nuevo patrón de desarrollo económico con prioridad en los sectores agroindus-
triales debe estar coordinado con una polftica tecnológicaso que sea consistente con
el desarrollo alcanzado por el capital humano y con el nivel de conocimiento
cientffico y tecnológico en el país, mucho mayores de lo que se piensa. De esta
manera se podrán definir poiCticas que pennitan llevar estos sectores de apoyo a
niveles aceptables de competitividad internacional. Sin la adecuada sustitución en el
sector de maquinaria, equipo e insumos para la agroindustria, una buena parte de la
dinamización agroindustrial se filtraría al exterior a través de las importaciones.

Las agroindustrias han resultado ser focos notables de difusión y transferencia de

tecnología hacia el sector agropecuario y han mostrado interés por mantener los
incrementos en la productividad del sector agropecuario necesarios para mejorar su
propia eficiencia. Por estas razones se constituyen en agentes activos del cambio
tecnológico y contribuyen a la producción de bienes públiCOS en zonas rurales, que
facilitan la actividad agropecuaria.

En el pasado, el componente importado de los insumos industriales para la agricul-

tura fue bastante alto, y es por esta razón que se deben recomendar las polfticas de
modernización de la estructura productiva basadas en las ventajas comparativas del
capital humano nacional y en los resultados de la investigación en universidades y
entidades del ramo. Sólo de esta manera se pueden fortalecer los vínculos hacia atrás
de la agricultura y facilitar l.os efectos multiplicadores, dentro del país, del gasto de
los agricultores en insurnos. De lo contrario, sólo quedaría como alternativa una
estrategia agroindustrial basada en el capital extranjero y en las empresas multina-
cionales. .

Se puede decir que, hasta la fecha, las exportaciones agroindustriales no han mos-
trado un comportamiento dinámico por limitaciones de diverso tipo. A un nivel
relativamente simplista, se puede argumentar la falta de capacidad para identificar
nuevos mercados y ampliar el universo de productos exportables. Como consecuen-
cia negativa del esquema de sustitución de importaciones deben setialarse las
distorsiones en los incentivos para exportar y la tendencia de la industria a atender,
en fonna exclusiva, la demanda doméstica. Por otra parte, el comportamiento
restrictivo de los mercados industrializados en materia de barreras arancelarias y no
arancelarias pudo haber desestimulado el esfuerzo exportador de productos elabora-
dos. De todas maneras, estas barreras no constituyen obstáculos insalvables como lo
han demostrado diversos países, que, después de superar estos problemas mediante
la competencia por costos, precios y calidad, se han convertido en agresivos expor-
tadores.

so Sin embargo, Colombia presenta un rezago nolable en la financiación para tecnología con respecto a países de
desarrollo similar como Venezuela. Chile y Costa Rica y un atraso considerable con respecto a países
latinoamericanos como Brasil, México y Argentina.

118
VI. SIMULACION DEL EFECTO DE LAS ESTRATEGIAS SOBRE EL
CRECIMIENTO GLOBAL Y SECTORIAL

La evaluación del impacto sobre el desarrollo del sector agropecuario de las estrate-
gias propuestas se puede hacer mediante ejercicios de simulación en los caules se
comparan la trayectoria del PIB y el valor agregado sectorial que resultan de un
modelo intersectorial, desarrollado por el CEDE en el cual se adoptó una matriz
insumo-producto para cubrir y enfatizar los diversos subsectores de agricultura, bajo
un conjunto de escenarios con distintos supuestos acerca de las estratregias.

En primer térnlÍno, se construyó un escenario de referencia, basado en la evolución

histórica de la demanda final, que permite establecer el comportamiento tendencial
de la economía y por lo tanto muestra la evolución probable en caso de no aplicar
ninguna de las estrategias.

Los principales escenarios alternativos se diseñaron variando la tasa de crecimiento

de las exportaciones y del consumo de hogares. Los resultados de cada escenario se
evalúan de acuerdo a la incidencia sobre el PIB total y el agropecuario, empleo, el
área cultiva y el consumo intermedio importado. Este primer conjunto de escenarios
lleva implícito un supuesto bastante conservador acerca de los cambios en la
productividad del trabajo.

Con relación a las exportaciones, se analizaron tres escenarios: el primero concentra

el esfuerzo exportador en los productos agócolas básicos, el segundo en los produc-
tos agócolas procesadOS (agroindustria), y el tercero de "duplicación del esfuerzo"
considera simultáneamente el aumento de ambos tipos de exportaciones.

Cuando se aumente exclusivamente la tasa de crecimiento de las exportaciones de

productos básicos, (sin procesar) -<le 8.8% a 22.5% anual- el resultado sobre el
sector agropecuario es importante, pero el efecto sobre el PIB total es moderado. El
sector agropecuario creceóa a un 6.7% anual en contraposición a un 4.8% anual en
ausencia de tal política, mientras que el PIB total aumentaóa de 5.0% a 5.4%.

Si el esfuerzo exportador se concentra únicamente en los productos agroindustriales,

se genera una actividad económica general similar a la observada en el escenario de
exportación de bienes no procesados. Por otra parte, los requerimientos adicionales
de empleo son menores que los que se obtienen en el caso del fomento a la
exportación de productos básicos. Como en el escenario anterior, el efecto de la
promoción de exportaciones agro industriales es mucho mayor sobre el sector agro-
pecuario que sobre la actividad económica general. El efecto sobre el PIB total de
exportar bienes procesados es similar a la de no procesados debido a que el tamaño
relativo del sector agroindustrial es mucho menor respecto al sector agropecuario; el
efecto directo e indirecto de un proceso agroindustrial más dinámico alcanza la

119
misma magnitud al observado cuando se estimula solamente la exponación de
bienes agrícolas no procesados pero genera más valor agregado por unidad de
producto. Adicionalmente, no todos los productos del sector agropecuario son
procesables y no todos los bienes procesables de origen agrícola son exponables. El
efecto sobre el crecimiento global podría ser mayor si se considerara un escenario en
que se incluyesen nuevos vínculos entre la agroindustria y la agricultura.

Cuando se simula la "duplicación del esfuerzo" exponador -aumento simultáneo de

exponaciones de procesados y no procesados-, el impacto es bastante significativo,
ya que redunda en un aumento del PIB total de 5.0% a 5.8%, pero el empleo
agropecuario se conviene en un verdadero cuello de botella. (Los requerimientos de
empleo son 1.162.000 mayores que la tasa proyectada de población económica-
mente activa para el período). Si se introduce, como supuesto alternativo, aumentos
en la productividad del trabajo, los resultados acerca de la insuficiencia de este
factor cambian significativamente. La tierra, bajo ninguna circunstancia, aparece
comor restricción al desarrollo de estrategias de fomento a las exponaciones. Por
otro lado, la imponación de insumos se incrementa menos que las exponaciones, por
lo cual el efecto sobre la balanza comercial es positivo. Resulta claro que sería
preferible privilegiar la exponación de productos procesados ya que un sector
agroindustrial de mayor tamafio y con nuevos vínculos con la agricultura, podría
producir un mayor efecto sobre el PIB global, que los obtenidos con la simulación
llevada a cabo en este ejercicio, que contempla un escenario de vínculos actuales
mas no permite simulaciones con vínculos potenciales; además, presentaría unos
requerimientos de mano de obra más acordes con la evolución probable en la
disponibilidad de mano de obra en el futuro.

En el segundo grupo de simulaciones se busca evaluar el efecto de los cambios en los

patrones de consumo de los hogares. Cuando se simula un aumento en el consumo
de productos no procesados, se encuentra algún efecto sobre el sector agropecuario,
pero un impacto global apenas perceptible. El aumento en el consumo de productos
procesados implica un impacto ligeramente mayor sobre los indicadores globales (
5.% a 5.13% anual), un efecto menor sobre el producto sectorial (4.8% a 5.41%
anual) ; estos resultados se muestran bastante sensibles a cambios en los patrones de
consumo.

Cuando se simula un aumento simultáneo en el consumo de procesados y no

procesados, en muchos aspectos los resultados son similares a los observados en los
escenarios de incremento a las exponaciones, ya que el consumo de hogares y las
exponaciones afectan en forma similar el vector de demanda final. La mayor
diferencia entre el impacto de la estrategia de exponaciones y la de cambios en el
consumo se observaría en la balanza comercial. El PIB total aumenta a 5.4% anual
(0.48% mayor que el PIB sin esta polftica) y el PIB agropecuario pasa de 4.8% a
6.0%.

120
También se realizó el ejercicio de cuantificar el impacto que resulta de aplicar
simultáneamente la política de incrementar las exportaciones y el consumo de los
hogares, tanto de productos básicos como de productos procesados. El efecto
simultáneo de políticas agresivas sobre los dos componentes de la demanda final es
muy significativo: cerca de 1.2% adicional, con respecto al escenario de referencia,
en la tasa de crecimiento del PIE.

Un punto importante con relación a todas las simulaciones, lo constituye el hecho de

que bajo todos los escenarios, si se adopta el supuesto, bastante pesimista, de
productividad constante del trabajo, la demanda derivada por este factor no guarda
proporción con la tasa de crecimiento de la población económicamente activa rural.
Aun en el escenario de referencia, para la segunda mitad de los noventas la mano de
obra rural se torna insuficiente. Este hecho, sumado al resultado de la simulación en
la que, al suponer que aumenta la productividad del trabajo desaparecen los cuellos
de botella relacionados con este factor, impone la necesidad de introducir en el curso
de los próximos años, cambios tecnológicos ahorradores de trabajo en el sector
agrícola.

121
 Tercera Parte
LOS CRITERIOS PARA LA UTILIZACION DE LOS
INSTRUMENTOS DE POLITICA

INTRODUCCION

Cuando se deja de analizar el agro desde un punto de vista puramente sectorial, y se

reconoce la importancia de sus vínculos e interrelaciones con el resto de la econo-
mía, parece evidente que la formulación de una estrategia para la agricultura debe
tener en cuenta los objetivos de la reactivación industrial, la aceleración del creci-
miento global y la corrección de algunas distorsiones del patrón general de desarro-
llo. Para ello se requiere diseñar un conjunto complejo de instrumentos y, particu-
larmente. compatibilizar la política de desarrollo y la política macroeconómica con
el sistema de incentivos para la agricultura. lo que por supuesto conlleva la emer-
gencia de conflictos intersectoriales frente a los cuales se requieren también criterios
e instrumentos que pennitan su resolución.

Conviene advertir que, en esta parte, no se pretende hacer recomendaciones especí-

ficas de política. discusión a la cual estará dedicada la parte IV. Por el momento. sólo
se presentarán los elementos y criterios que se deben tener en cuenta para la
formulación de políticas, haciendo énfasis en la necesidad de adoptar una perspecti-
va global. y advirtiendo las dificultades y conflictos que se pueden presentar en el
objetivo de enmarcar el crecimiento agropecuario dentro de la estrategia general de
desarrollo.

A. Los incentivos sectolÚlles y la política macroecoRÓmica51

Como ya se mencionó. la modernización del sector agropecuario. y su creciente

interdependencia con el resto de la economía sugieren por lo menos tres puntos de

51 Hay que diferenciar claJamente entTe las políticas de precios a la agricultura --que comprenden los precios de
sustentación y los subsidios de estímulo a la producción- y las políticas de precios macroecoo.ómicos, tales
ccmo la política cambiaria, de proteccioo a la industria, etc.

123
importancia en el diseflo de una estrategia para el sector agropecuario. El primer
punto tiene que ver con la insuficiencia de los instrumentos de oferta para el manejo
agropecuario, que debe estar respaldado con esfuerzos para estimular la demanda; el
segundo aspecto es el relacionado con las complementariedades entre el crecimiento
agrfcola y el crecimiento global; y el último punto se refiere a la necesidad de
compatibilizar las políticas sectoriales con el manejo macroeconómico y los objeti-
vos generales de desarrollo.

El instrumento central de estímulo a la agricultura comprende un programa de

inversión pública para el sector rural, que en sí mismo tendría efectos distributivos
importantes, e impulsos a la producción industrial, mediante el fortalecimiento de
los eslabonamientos de consumo. De esta manera, pueden aprovecharse, simultá-
neamente, el potencial de demanda no realizado del sector agropecuario y los
aumentos en la cantidad y en la calidad de factores en la agricultura A pesar de que
existe un amplio margen para el crecimiento de las exportaciones, el crecimiento
industrial y el agrícola no pueden basarse exclusivamente en el mercado externo
como sector líder.

El objetivo de un crecimiento agropecuario coordinaao con el de otros sectores no

está exento de dificultades, dilemas de política, conflictos de intereses, y diferencias
intersectoriales en prioridades y en esferas de influencia. Mantener un balance
apropiado entre el sector industrial y el agrícola y entre las exportaciones y la
demanda doméstica implica, por ejemplo, un manejo adecuado de la tasa de cambio,
instrumento que está por fuera del alcance de la política agropecuaria.

También es necesario encontrar un balance entre la protección requerida para el

desarrollo de las industrias de insumos y maquinaria y los costos de los agricultores,
entre la protección a la agricultura y los costos de los sectores industriales que
utilizan los productos agrícolas y, finalmente, entre los estímulos a las exportaciones
y la presión que tales estímulos pueden ejercer sobre los alimentos.

La posibilidad de superar estas dificultades depende, en primer término, de la

capacidad institucional del sector agropecuario para incidir en la definición de las
políticas macroeconómicas y, en segundo lugar, de la capacidad, también institu-
cional, para resolver conflictos entre los diferentes sectores involucrados en las
esirategias. Sin embargo, el principal problema parece ser el relacionado con el
manejo de los precios y la compatibilización con la polftica macroecon6mica. En
efecto, una estrategia de seguridad alimentaria, donde el punto neurálgico es el
acceso de los grupos más pobres de la población a los alimentos básicos, implica un
conflicto con la utilización de los precios como incentivo a la producci6n agrícola.
El conflicto es particularmente grave si se tiene en cuenta la significativa sensibili-
dad de la prodUCCión agrícola a los precios que se observa en la mayoría de los
cultivos de la agricultura colombiana.

124
 Este dilema en la polftica de precios de los alimentos tiene repercusiones más allá
del ámbito sectorial. Las importantes conexiones, en ambos sentidos, entre la
polftica alimentaria y la polftica macroeconómica, hacen necesario integrarlo en las
decisiones básicas entre equidad y eficiencia propias de la política macroeconómica,
y en la determinación de dos precios relativos importantes: entre bienes domésticos
e internacionales y entre bienes rurales y urbanos.

La relación de intercambio rural-urbana está determinada por la interacción de

cuatro elementos distintos de los precios sectoriales. Los precios de los productos y
los precios de los insumos para la agricultura y los precios de los productos y los
precios de los insumos para el sector industrial urbano. A menudo, las intervencio-
nes en estos cuatro precios se hacen de manera separada para alcanzar objetivos muy
específicos. Aunque siempre inciden en la rentabilidad de la agricultura y en la
capacidad de compra del ingreso agrícola, muchas veces se generan contradicciones
entre ellos.

Por otra parte, aunque el Gobierno fija la tasa de cambio nominal, las diferencias en
los mercados internos e internacionales y en la participación del comercio exterior
dentro de cada sector le resta margen de maniobra a los intentos para estructurar la
rentabilidad de la agricultura en relación con la de la industria.

De hecho, el sector industrial está protegido por elevadas barreras arancelarias o

controles directos a las importaciones competitivas, mientras que los productores
agrícolas reciben poca protección y con frecuencia son discriminados por los subsi-
dios que se conceden a importaciones competitivas y por loS impuestos a las
exportaciones agrícolas. Como consecuencia, la relación de intercambio rural-
urbana resulta sesgada a favor del sector urbano y en contra del sector rural.

Existe otro factor que contribuye a este sesgo. Si se tiene en cuenta la estrecha
relación entre el nivel de protección a las importaciones y la sobrevaloración del tipo
de cambio, y el hecho que el sector agrícola produce una proporción mucho mayor
de bienes comerciables, cuyos precios están conectados más directamente con los
precios internacionales que los del sector industrial urbano, un tipo de cambio
sobrevaluado discrimina en forma significativa en contra de la agricultura y reduce
la relación real de intercambio rural-urbano.

Tal discriminación tiene consecuencias no sólo en el ámbito de la la producción

agrícola sino en el de la distribución del ingreso. El crecimiento más lento de la
producción, los ingresos rurales inferiores a los urbanos, la menor creación de
empleos en la agricultura y en la economía rural de servicios no agrícolas, resultan
en parte de la desfavorable relación de intercambio rural-urbano. Aunque, hasta
cierto punto, las políticas de precios para productos individuales pueden superar esta
1 discriminación, no todos los bienes son susceptibles de estas intervenciones. En

( 125
últimas, son dos los dilemas de política: el de precios alimentarios a nivel micro, que
surge del conflicto de intereses entre el productor y el consumidor a corto plazo, y el
dilema de precios macro, que resulta de la intensidad con la cual la economía macro
condiciona el ámbito para la política de seguridad alimentaria.

En relación con este último aspecto el problema que se plantea es el de cómo

vincular una economía interna, y en especial su sistema alimentario, a la economía
internacional. En primer lugar, se hace necesario determinar el nivel apropiado de
precios internos con relación a los internacionales. Además, y para cualquier nivel
de precios relativos en el largo plazo, hay que definir en qué grado la inestabilidad
global de los precios se transmitirá a los productores y a los consumidores internos.
Este último punto implica la necesidad de fortalecer los mecanismos para aislar los
cambios de corto plazo en los precios internos de las variaciones en los precios
internacionales. Como ejemplos de estos mecanismos que permitirían la adecuada
administración de una política de seguridad alimentaria, se pueden mencionar las
reservas reguladoras, los fondos para imprevistos en divisas, los mercados de
futuros y el análisis de mercados especializados.

Al respecto es imposible dar recetas específicas o establecer los elementos precisos

de política macroeconómica apropiadas para el desarrollo de las estrategias, pues
estos dependen fundamentalmente de las circunstancias internacionales. En todo
caso, los conflictos mencionados sugieren la necesidad de políticas selectivas para
manejar los diversos problemas, lo cual requiere de un amplio margen de interven-
ción administrativa, de capacidad reguladora del Estado, así como de una estrecha
relación entre la formulación de política macroeconómica y la de políticas agrope-
cuarias.

B. Los instrumentos precio y no precio

Así mismo, los conflictos demuestran la importancia de las políticas diferentes al

manejo de precios, que corrijan las deficiencias en términos de infraestructura de
transporte, de comercialización, de irrigación y de tecnologías apropiadas. Este tipo
de políticas puede incidir de manera significativa en la respuesta de los agricultores
a los incentivos de precios. En todo caso, se requiere un balance adecuado entre
ambos tipos de instrumentos, que haga más eficientes los esfuerzos para desarrollar
el sector agrícola. Desafortunadamente, la tendencia generalizada a mantener pre-
cios bajos favorables a los consumidores urbanos, así como la concentración de la
inversión pública en las áreas urbanas indican un considerable "sesgo urbano" que
puede desestimular el desarrollo agropecuario.

Por otro lado, los factores no precio pueden tener mayor importancia sobre la oferta
alimentaria que los factores precio. En el largo plazo la respuesta de la oferta
depende cruciahnente del cambio tecnol6gico y del grado de desarrollo de la

126
infraestructura en las distintas regiones. La tecnología, por su parte. depende funda-
mentalmente de factores no precio asociados con la dotación de bienes públicos en
zonas rurales.

La influencia de factores no precio en la agricultura comercial también es impor-

tante. sobre todo en los aspectos relacionados con los sistemas de transporte. el
tratamiento post-cosecha. la comercialización. etc .• que no necesariamente son los
más relevantes para la economía campesina.

El cambio tecnológico puede contribuir a la solución de estos conflictos al reducir

los costos unitarios de la prodUCCión agrícola y aumentar la rentabilidad de los
cultivos. Una mejor tecnología de producción logra el efecto simultáneo de rentabi-
lidad más favorable para los productores y precios más bajos para los consumidores.
Al influir sobre el costo de la canasta de bienes salario-agrícola. determina los
precios relativos entre bienes agrícolas y no agrícolas y. por consiguiente. repercute
sobre la demanda agregada por bienes de consumo no agrícola. Puesto que altera la
relación entre los precios domésticos y los precios de frontera de los bienes agríco-
las. afecta también las ventajas comparativas y por ende la generación de divisas.

Por otra parte. se ha demostrado que los países que se limitan a adoptar tecnologías
importadas incurren en costos de producción sustancialmente mayores que los
países que desarrollan sus propias tecnologías y sufren mayores desequilibrios entre
la utilización de los factores y la dotación de los mismos. La autonomía en la
generación de tecnologías propias y la producción doméstica de insumos comple-
mentarios a la agicultura puede implicar grandes ventajas en términos del creci-
miento global. del fortalecimiento de los eslabonamientos hacia atrás de la produc-
ción agrícola. y del ahorro en los rubros de costos relacionados con los insumos
importados. Entre estos rubros sobresalen la adquisición y adaptación del paquete
importado y los gastos permanentes de importación de insumos. que no sólo inclu-
yen los pagos en divisas al exterior. Las ineficiencias que caracterizan la infraes-
tructura y la administración de los puertos y el sistema de transportes en el país
suben considerablemente los costos finales de los insumos importados.

Cabe anotar. además." que la viabilidad de la tecnología debe verse desde dos puntos
de vista: la viabilidad agroecológica y la viabilidad económica de los paquetes para
los productores.

Se ha señalado que los costos de los insumos inciden significativamente sobre la

viabilidad económica. Los esfuerzos de investigación a nivel local deben analizar
tanto la viabilidad agroecológica como la económica para que los cambios tecnoló-
gicos en la agricultura tengan en cuenta los insumos producidos localmente. o los
insumos no tradicionales. basados en nuevos conocimientos científicos. que permi-
tan la sustitución de los importados.

127
Por otra parte, el fortalecimiento de las interdependencias entre la agricultura y la
industria requiere considerar las políticas de tecnología para el agro en el contexto de
objetivos más amplios para la industria y otros sectores, ya que las decisiones sobre
insumos agropecuarios, producción y distribuci6n de semillas, químicos y maqui-
naria y sus respectivas tecnologías tendrán un impacto significativo sobre el com-
portamiento tecnol6gico y econ6mico de varios sectores.
En cuanto a las exportaciones, los presupuestos de inversión en tecnología agrícola
deberán hacer énfasis en aquellos bienes con ventajas comparativas. El cambio
tecnol6gico, complementado con la inversi6n en infraestructura que favorezca el
desplazamiento de la curva de oferta de los bienes agrícolas, es una política más
adecuada que la de continuos subsidios para competir en los mercados internacio-
nales. De esta manera, el cambio técnico permite mantener la ventaja comparativa
en muchos productos de exportación.

Finalmente, se debe tener en cuenta que los grupos más pobres, a causa de una
dotaci6n de recursos insuficiente para responder al sistema de incentivos, no nece-
sariamente van a ser los más beneficiados. Por esta razón se hacen necesarias
políticas complementarias de superación de la pobreza en el corto plazo y de
reasignación de recursos a otros sectores de la economía en el largo plazo, así como
de políticas específicas para el sector campesino que mejoren su capacidad para
aprovechar las orientaciones de la estrategia. En realidad, en economías con estruc-
turas bimodales de desarrollo de la agricultura, caracterizadas por una concentración
importante de los predios y de la población rural en la economía campesina, los
correctivos de polfticas deben ir dirigidos, en buena parte, a favorecer el sector
donde se encuentra el mayor potencial de demanda, pero donde son más agudos los
desequilibrios y mayores las deficiencias en infraestructura, ingresos reales e índices
de generación de empleo.

En definitiva, la estrategia depende en forma crucial de la efectividad de las políticas

dirigidas a incrementar el crecimiento, la adopción de tecnología y los ingresos de la
economía campesina. Por \as peculiaridades de la agricultura y dadas las imperfec-
ciones de sus mercados, se requieren dos condiciones adicionales: arreglos institu-
cionales eficientes que contribuyan a regular los conflictos de corto plazo y, en
segundo lugar, intervenciones "second best" que compensen a los agricultores por
los eventuales efectos adversos de las políticas macroecon6micas.

C. Las condiciones de viabilidad de las polfticas sectoriales

Hay relativo consenso en tomo a los instrumentos y áreas de acción que puden
englobarse dentro del concepto de políticas agropecuarias. En general, estas apuntan
a aumentar la producci6n, la productividad y los ingresos de los campesinos, a
estabilizar los precios y, por supuesto, a mejorar la equidad yel nivel de vida de los
pobladores rurales.

128
Sin embargo, no siempre se advierte que en situaciones carncterizadas por una
modernización apreciable y fuertes interdependencias entre sectores y mercados de
bienes y factores, ta! como se da en el caso colombiano, una buena parte de las
decisiones que afectan el desarrollo agropecuario, no provienen de la esfera tradi-
cional de las políticas agropecuarias, ni de su ámbito institucional, ni pueden
impulsarse con los instrumentos corrientes a disposición del sector. Por otro lado, el
manejo de estos instrumentos a menudo se ve condicionado por las políticas macro-
económicas que generalmente presentan un sesgo urbano. Además, la operacionali-
zación de las políticas agropecuarias choca frecuentemente con factores inerciales
de tipo institucional.

Los alcances de las políticas sectoriales, por otra parte, están limitados por el
comportamiento de los mercados internacionales de productos y de capital y,
domésticamente, por problemas de orden presupuesta!. En estas circunstancias, el
esfuerzo por reorientar las políticas no agrarias en favor de las zonas rurales implica
una amplia gama de alternativas estrechamente vinculadas entre sí tanto a nivel
macroeconómico como microeconómico.

La combinación adecuada de opciones dependerá, desde luego, del énfasis que la

estrategia general le otorgue a la agricultura y de la capacidad de esta para contribuir
a los objetivos globales del desarrollo. También será crucial la capacidad institucio-
nal para superar los obstáculos derivados de eventuales desacuerdos, a nivel del
disefio de las políticas globales, en cuanto al papel de la agricultura. Será necesario
corregir los problemas de comunicación entre la perspectiva sectorial y la macroe-
conómica, para que los objetivos de lá política general sean compatibles con los de la
política agropecuaria. Estas deficiencias institucionales de comunicación han surgi-
do del hecho que quienes formulan y disefian las políticas a nivel macroeconómico
no tienen un conocimiento suficiente de las prioridades y restricciones del manejo
agropecuario y, simultáneamente, las decisiones a nivel sectorial se toman sin un
adecuado análisis de sus repercusiones macro ni de las limitaciones que se derivan
del entorno global.

Corrientemente, en la formulación de polfticas generales, se suele limitar el papel de

la agricultura a un conjunto de funciones tradicionales: producción de alimentos y de
materias primas, transferencia de mano de obra de los sectores rurales a las áreas
urbanas en expansión, generación de divisas a través de las exportaciones directas y
transferencias de ingreso para financiar el desarrollo. Bajo esta concepción, el papel
de la agricultura es eminentemente residual, sin mayor capacidad para reorientar la
estrategia general de desarrollo y se pueden, en principio, justificar las discrimina-
ciones en su contra.

Los argumentos que se han venido presentando hacen énfasis, por el contrario, en el
potencial para explotar las interdependencias y complementariedades de tal manera

129
que los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás, así como los eslabonamientos
de consumo y de servicios puedan contribuir en forma directa al crecimiento
económico y a los objetivos globales del desarrollo.

Esta orientación supone, por una parte, que quienes manejan los instrumentos de
política agropecuaria tengan la suficiente capacidad para "desagrarizar"las políticas
sectoriales, ésto es, reconocer que no todos los instrumentos que afectan el sector·
son de su competencia y, al mismo tiempo, que en la formulación de la política
general se puedan "agrarizar"las estrategias, es decir, se pueda comprender mejor la
importancia de asignar funciones no residuales a la agricultora. Estas dos son
condiciones esenciales para encajar mejor las políticas sectoriales dentro de las
políticas macroeconómicas.

El segundo conjunto de dificultades, y quizás el más importante, es el relacionado

con aspectos prácticos, generalmente ignorados en el diseno de la política agrope-
cuaria, y que tienen que ver con aspectos como:

1 Decisiones políticas para impulsar transformaciones estructurales en la

agricultura.
2. Mayor integración con la política macroeconómica.
3. Coordinación interinstitucional.
4. Descentralización operativa de las políticas sectoriales.

La decisión política involucra no sólo aspectos presupuestales sino también legales

y administrativos y, por otra parte, medidas para impulsar formas de organización
autónoma y de amplia participación de los agentes privados. Ambas formas son
interdependientes y complementarias y dependen, sobre todo la segunda, del balan-
ce de poder entre los sectores agrarios y no agrarios.

De hecho, la participación de los distintos agentes económicos nacionales en la

estrategia de desarrollo depende de su identificación con la orientación de la estra-
tegia, de su capacidad de organización y de la fuerza que, como grupo social, derivan
de su papel en la dinámica del crecimiento. Para lograr una mayor participación de
los agentes económicos de la agricultura, es indispensable que exista una política
explícita, que fortalezca y mejore la representatividad de las formas actuales de
organización, tanto a nivel central como zonal y, particularmente, en lo concerniente
a pequeíios productores y comunidades rurales.

Un nuevo balance de poder en la toma de decisiones a nivel global y sectorial es

esencial. En las últimas décadas, el fortalecimiento de la industria, y el proceso de
acelerada urbanización de1pafs, condujeron a un mayor poder relativo de los

130
sectores ligados a los intereses urbanos, que ha incidido considerablemente en los
sesgos en contra de la agricultura"

El desarrollo de los gremios agropecuarios, por ejemplo, fue más lento y tardío que
el de los gremios industriales. Además, las entidades gremiales del agro, se caracte-
rizan por una mayor especialización, casi a nivel de productos, y por lo tanto por una
visión más estrecha y sectorizada de los problemas. De esta manera, a nivel gremial
se repite dentro del agro el problema institucional de una poca capacidad de
coordinación de los objetivos sectoriales con el entorno macroeconómico y el
proceso general de desarrollo.

Otro aspecto de importancia es el de la integración con la poHtica macroeconómica

cuya definición obedece, naturalmente, a propósitos nacionales que van más allá de
cualquier perspectiva puramente sectorial. Como se ha seilaladO en varias oportuni'
dades, tradicionalmente el manejo macroeconómico no ha sabido integrar en forma
adecuada ni los objetivos ni los instrumentos de la poHtica agropecuaria. Esta
última, a su vez, no ha tenido suficiente capacidad para prever los efectos de la
primera. En lo que convencionalmente se designa como poHtica agrícola, se desta-
can más las acciones y los programas específicos dirigidos al sector que las consi-
deraciones acerca de la interdependencia entre el manejo macroeconómico y el
sectorial, consideraciones que excepeionalmente van más allá de algunos puntos
sobre comercio exterior o sobre los precios internos de los alimentos. Normalmente
se ha ignorado algo tan evidente como el hecho que los cambios en la rentabilidad
agropecuaria, originados en la política macroeconómica, afectan las actividades
agrícolas y, por consiguiente, originan variaciones importantes en el producto
sectorial y en la actividad productiva de todo el medio rural.

Sin una adecuada integración con la política macroeconómica, la conducción del

desarrollo sectorial puede ver limitado su alcance sobre la actividad interna, por
desestimar factores esenciales que afectan la rentabilidad de la inversión, los pre-
cios, los mercados de productos agrícolas y, en general, las condiciones de vida
rurales. El ámbito de definición del desarrollo rural y de las poHticas agropecuarias
no puede de ninguna manera desentenderse de los limitantes ni de los objetivos de la
política macroeconómica. Aunque normalmente, cuando se definen los programas
económicos, se realiza una previsión global sobre su impacto en la actividad
productiva nacional, puede argumentarse que aún esas previsiones se basan en
criterios sesgados a favor del sector industrial. Es por lo tanto esencial que la poHtica
agropecuaria no continúe concentrada en las variables internas al sector y en los
instrumentos directos de la política agrícola. En ausencia de una adecuada integra-
ción continuarían siendo puramente residuales.

" Véase en el Diagnóstico elaborado por la Misión de Estudios del Sector Agropecuario", Capítulo X, "El
Marro Institucional de las Políticas Agropecuarias". .

131
Un tercer aspecto es el que tiene que ver con la coordinación interinstitucional e
intersectorial en el manejo de los instrumentos de la política agropecuaria, en donde
se presentan por lo menos dos problemas:

1. Nuevamente, el de integración con la política macroeconómica.

2. La integración con instrumentos de política de otros sectorcs que afectan aspectos

de la vida rural como la infraestructura, la educación, la salud, cte. Estas integracio-
nes sólo serán posibles cuando los principales instrumentos de la política agrícola
estén enmarcados en una estrategia única de desarrollo rural. En este contexto es
necesario ampliar el concepto agropecuario para incluir en él no SÓlo 10 relacionado
con la producción, sino todos los factores que de una u otra manera afectan la
actividad económica rural: infraestructura agraria, vivienda campesina, educación y
salud rurales, etc. En el fondo, esto implica una mayor panicipaciÓn de las institu-
ciones ejecutoras de la política agrícola en la formulaciÓn, tanto de la estrategia y la
política económica generales, como de la estrategia agropecuaria y, por otro lado, un
menor énfasis relativo en los aspectos relacionados con la producción agropecuaria.

De hecho, cuando en la formulaciÓn y ejecuciÓn de políticas agropecuarias no se da

una participaciÓn efectiva de los responsables directos del manejo de los instrumen-
tos, se presenta un problema equivalente a la inexistencia real de una estrategia de
desarrollo sectorial. Cuando en la política no se incorpora el conocimiento efectivo
acerca de los posibles cursos de acciÓn de cada instrumento general, los responsa-
bles directos de la operaciÓn de estos instrumentos dentro del sector (tales como el
crédito agrícola, el gasto público sectorial, la comercialización. etc.) deben tomarlos
como un marco de referencia demasiado amplio que, sumado al conjunto de otros
elementos normativos, conduce a un carácter necesariamente residual en los instru-
mentos de política sectorial.

En ningún momento se pretende sugerir la creación de instrumentos adicionales de

la política agrícola que funcionen en paralelo con los demás, porque esto implicaría
gran confusión y dificultades de orden operativo. Lo que se señala es que la
participaCión de las instituciones ejecutoras en las actividades de formulación de
políticas, es una condición necesaria para lograr coordinación interinstitucional en la
ejecución de planes y programas, tanto a nivel central como regional.

Esta panicipación, y la correcta coordinación con la política macro se pueden

sustentar en acuerdos, formales o informales, con las entidades responsables del
manejo macroeconómico o intersectorial o en estrategias de movilización de la
"clientela" beneficiaria de las políticas. Es evidente que cuando, por diversas razo-
nes, un sector económico no está suficientemente organizado para defender y afectar
su participación en el proceso de desarrollo debe apoyarse en los diversos grupos
que se pueden beneficiar de la adecuada evolución del sector. Si cienas condiciones

132
de concertación previa no se cumplen, es muy probable que las presiones de tipo
económico, social o político sobre la política agropecuaria, desvíen sus alcances y
sus resultados.

Vale la pena mencionar, además, los aspectos relativos a la descentralización de la

política agropecuaria. En las diferentes áreas rurales, la interacción de las orienta-
dones centrales con las condiciones locales ha modificado el proceso de desarrollo.
Sin embargo, en muchos casos, la única relación de las zonas rurales con el proceso
de toma de decisiones la constituye el envío de información sobre resultados de
producción o condiciones particulares de la rona.

De modo que, aun cuando las áreas geográficas son en la actualidad objeto de
planificación, es indispensable atribuirles un papel protagónico en la toma de
decisiones. Por esta razón, la política debe asegurar la congruencia entre las orien-
taciones, relativamente autónomas, de cada zona y los requerimientos globales del
desarrollo agrícola y rural. Sólo así, la descentralización se convierte en un aspecto
relevante de política.

Finalmente, debe sefialarse como un obstáculo el asociado con la influencia de los

factores políticos tanto en la definición de una estrategia como en la toma de
decisiones de la política agropecuaria. Por una parte, se ha reconocido que es
necesario neutralizar el marcado sesgo urbano, y la discriminación contra la agri-
cultura de las estrategias de desarrollo. Se ha sefialado también la importancia de
asignar a la economía campesina mayores privilegios en el proceso de desarrollo
agropecuario, pero pocas veces se ha reconocido que las decisiones, tanto de
estrategia como de asignación de recursos, forwsamente pasan por el sistema
político. De modo que muchos objetivos pueden quedar en el plano de las buenas
intenciones si al mismo tiempo no se intenta una recomposición del balance de poder
entre los agentes decisores. Lo anterior involucra varios aspectos:

1. El balance entre el sector moderno y el sector tradicional de la agricultura. Los

sectores modernos cuentan con organizaciones gremiales relativamente sólidas, con
capacidad de influencia sobre la toma de decisiones de política agropecuaria y,
eventualmente, con capacidad para neutralizar parcialmente los efectos de la política
macroeconómica. No puede decirse lo mismo de los sectores de economía tradicio-
nal, principalmente por el hecho de que los pobres no constituyen una instancia
organizacional. A menudo sus reinvindicaciones no están asociadas a objetivos
específicos de la política agropecuaria, sino que tienen que ver con aspectos como la
distribución de la propiedad, la dotación de servicios públicos o, eventualmente, con
necesidades regionales particulares."

" Véase en el Diagnóstico elaborado por la Misión de Estudios del Sector Agropecuario "El Desanollo
Agrcpecuario en Colombia", Capítulo X. "Marco Institucional de las Políticas Agropecuarias",

133
2. El balance entre el sector empresarial agropecuario, el sector campesino y el
sector agroindustrial, que requiere de una enorme capacidad para resolver conflictos
por parte de los decisores de la política agropecuaria. El principal problema proviene
del hecho que las decisiones políticas surgen a menudo de alianzas de intereses entre
los habitantes de las zonas urbanas y los sectores industriales y no de las "alianzas de
minorías" que surgen de los grupos rurales, heterogéneos en términos de intereses y
objetivos y con un bajo nivel de organización

3. Los conflictos que surgen,en el interior del sector público, entre el componente
sectorial y el componente macro del sistema de decisiones, muchas veces marcados
por sesgos a favor de los sectores urbanos. Por otro lado, la necesidad de contar con
mayor control sobre el aparato estatal y las políticas públicas, por parte de los
agentes beneficiarios de estas políticas, con el fin de asegurar su eficacia.

Las condiciones de viabilidad que se acaban de sefialar van más allá de aspectos
específicos relativos a la superación y/o regulación de conflictos. Suponen la gene-
ración de un nuevo marco de relaciones entre el sector público y el sector privado, y
entre el nivel sectorial y el nivel macroeconómico, que requieren no sólo de la
identificación común de objetivos de desarrollo, sino de modificaciones institucio-
nales capaces de generarlo.

134
 Cuarta Parte
LA POLITICA AGROPECUARIA:
ORIENTACIONES PARA EL FUTUR0 54

l. INTRODUCCION

Tal como se ha subrayado en los apartes anteriores, la mayor fuente de potenciali-

dades para mejorar el desempefio del sector agropecuario hacia el futuro, jugando un
papel activo y complementario frente al crecimiento global, se encuentra en la
explotación de las interdependencias con otros sectores y con la economía en su
conjunto. Naturalmente, una de las implicaciones de este enfoque es la modificación
del tratamiento tradicional de la agricultura como un sector residual, enfatizando,
por el contrario, sus conexiones macroeconómicas y su interacción activa con la
estrategia general de desarrollo. Dentro de este marco, podrfa decirse que, en
relación con la estrategia, las políticas de seguridad alimentaria, agroindustria y
exportaciones constituyen áreas prioritarias. Por ésto, ellas han sido agrupadas para
constituir la sección II de esta parte.

En segundo lugar, el manejo de los recursos naturales, de la economía campesina y

de la ganadería presenta una problemática que con justicia puede ser calificada de
crítica. En cuanto hacia el futuro, los objetivos de crecimiento, equidad y eficiencia
en el uso de los recursos dependerán de las acciones de política en estas tres áreas.
Por esta razón tales áreas han sido agrupadas bajo este concepto, para conformar la
sección IlI.

La sección IV ha sido constituida mediante la agrupación de tres áreas que pueden

calificarse de instrumentales, en la medida en que su adecuado manejo constituye

" Para la elaboración de esta pane se contó con la acolaboraciÓll de EconomisLas Consultores Asociados. Llda.
y los consultores Antonio Hemández y Homero Cuevas.

135
requisito indispensable para el logro de los objetivos en las restantes áreas de la
política agropecuaria. Ellas son la polftica de comercialización, la de crédito y la de
tecnología, alrededor de las cuales se han identificado los principales cuellos de
botella para el futuro del sector.

Finalmente, la polftica social a nivel rural, la política de descentralización y la

poHtica gremial conforman la sección V, bajo el título de Nuevas Areas de PoHtica,
justificado no por la medida en que los problemas a que ellas hacen referencia sea de
nueva data, sino por el hecho de que el nivel critico que han llegado a alcanzar les ha
conferido una nueva dimensión, una nueva perspectiva y un nuevo orden de priori-
dad en el tratamiento reciente de la poHtica agropecuaria y de desarrollo rural.

Esta agrupación de las áreas de polftica no deja de ser en cierto modo arbitrario, pero
consulta, en todo caso y en forma simultánea tanto los requerimientos de la estrate-
gia como los de reactivación del sector.

Cabe observar, de otro lado, que en concordancia con los objetivos establecidos para
la Misión del Sector Agropecuario se ha buscado definir, o identificar, en términos
de un desarrollo coherente de lo establecido por el diagnóstico y la estrategia
general, las orientaciones básicas de polftica, de tal forma que se facilite el juicio
sobre las prioridades involucradas y el grado de consistencia que resulta de este
conjunto de recomendaciones, dejando por supuesto, los elementos más puntuales
de detalle, de mecanismos específicos y de reglamentaciones a las instancias más
apropiadas para ello, como resulta apenas natural.

Vale la pena anotar que para la definición de este conjunto de elementos de polftica
se partió de la serie de consultas que mediante entrevistas se adelantaron con
expertos del sector, con funcionarios especializados y con ex funcionarios que
tuvieron las más altas posiciones y profunda experiencia de los problemas. Este
material quedó recogido en una serie de matrices de polftica y de documentos de
síntesis, que forman parte de los materiales finales que entrega la Misión. También,
por supuesto, fue utilizado como material básico para este propósito el conjunto de
estudios de base realizados por diversas entidades y especialistas para la Misión. y
que forman volúmenes especializados sobre los temas pertinentes. Otro factor que
enriqueció de manera notable a estas fuentes fue el taller de discusión sobre polfticas
agropecuarias adelantado en el IICA, a través de cuatro seminarios especializados,
con la presencia de funcionarios con las más altas responsabilidades dentro del
sector, expertos que adelantaban informes para la Misión y expertos externos,
cubriendo de esta manera la gama más amplia posible de opiniones ilustradas.

Sobra anotar, claro está, que en este sentido el trabajo de la Misión no podía limitarse
a registrar las más diversas opiniones, independientemente del grado de coherencia
que guardaron entre sí y con el diagnóstico y la estrategia desarrollados por la

136
Misión misma. Es decir, fueron todos valiosos elementos que sirvieron de base para
la definición de las políticas, pero que debieron ser sometidos a un proceso de
análisis, de critica, de consistencia y, sobre todo, de coherencia con el diagnóstico y
la estrategia elaborados a lo largo de todo el trabajo de la Misión del Sector
Agropecuario. Por ello resulta imprescindible anotar, como es usual, que la respon-
sabilidad de las opiniones y de recomendaciones aquí presentadas recae en su
totalidad sobre la Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

II. LAS AREAS PRIORITARIAS

Como se ha sefialado, por las estrechas interdependencias que se establecen entre el

desarrollo óptimo del sector agropecuario, el de otros sectores de la economía y el
crecimiento global, la polftica de seguridad alimentaria, agroindustrial y de expor-
taciones constituyen, frente a los hallazgos del diagnóstico y las directrices de la
estrategia, áreas prioritarias. En ellas se concentran las más inmediatas y dinámicas
potencialidades de desarrollo agrícola y rural, y de contribución de éste al éxito de
una nueva estrategia general de desarrollo. Por estas razones han sido agrupadas
bajo el título de esta primera sección, que se compone de una exposición sucesiva de
los requerimientos de política en cada una de ellas.

A. Polftica de seguridad alimentaria

La polftica de seguridad alimentaria se relaciona de manera directa con casi todos los
objetivos propios de la polftica sectorial agropecuaria, como son la modernización
del sector, el incremento en su competitividad, la calidad y cantidad de los recursos
de que hace uso, el fortalecimiento de la economía campesina, la erradicación de la
pobreza y el mejoramiento en las condiciones de satisfacción de necesidades básicas
de la población rural. Situación que no es de extrafiar, pues una polftica de seguridad
alimentaria supone, al tiempo, prevenir los déficit de alimentos y procurar un nivel
de demanda efectiva por ellos y por nutrientes en general, que garanticen un estado
nutricional satisfactorio a toda la población. O sea que sus objetivos son asegurar la
producción alimentaria adecuada, lograr la máxima estabilidad en el flujo de los
alimentos y garantizar acceso a los mismos, de los sectores más desprotegidos.

Este enunciado permite clarificar las limitaciones de la actual polftica de seguridad

alimentaria en relación con los problemas de disponibilidad, de una parte, y los
llamados problemas de acceso, de otra. Sobre las primeras cabe, a su vez, distinguir
entre las acciones necesarias para hacer frente a los déficit periódicos, y las que se
requieren para remediar los desajustes estructurales entre producción y demanda. Y
en cuanto al segundo tipo de limitaciones es necesario clasificar las mismas entre las
que se refieren a los problemas coyunturales de acceso y aquellas provenientes de la
brecha entre las necesidades nutricionales y la capacidad de compra de ciertos
grupos sociales.

137
1. Acceso a los alimentos: limitaciones estructurales y programas asistenciales

Empezando por las limitaciones estructurales es fácil concluir que sólo una eleva-
ción del ingreso de los grupos más pobres contribuye, a largo plazo, a la solución del
problema de acceso a los alimentos. Mientras ello se logra, será preciso emprender
políticas que desborden los límites estrictamente sectoriales, por supuesto, y que
aseguren mínimos nutricionales a los grupos más vulnerables, mediante programas
asistenciales de transferencia de ingresos. Además, sus modalidades deberían esta-
blecerse tomando en cuenta aspectos específicos de la población objetivo y de la
idiosincracia regional. pero en general deberían orientarse por los siguientes princi-
pios:

Deben concebirse como acciones transitorias y encauzarse de tal forma que

propicien la elevación del ingreso de los beneficiarios, para de esa manera hacer
innecesaria. posteriormente. la continuidad del flujo asistencial.

- Deberían asociarse. al menos en donde exista una población nucleada. a progra-

mas de empleo mínimo. procurando una transición hacia empleos permanentes y
orientando la acción del trabajo hacia el mejoramiento de la infraestructura
básica de las comunidades en donde reside la población objetivo, para controlar,
a] tiempo. los problemas de mala nutrición derivados de condiciones sanitarias
insuficientes.

En las zonas rurales se podría plantear la transferencia de poder adquisitivo

alimentario mediante la entrega de cupones para la adquisición de alimentos.
Programa que se complementaria con la formación de organizaciones' de deta-
llistas y tenderos, para mejorar las condiciones de distribución y. por lo tanto.
hacer más transparente la formación de los precios de los productos incluidos en
el programa.

2. Programas asistenciales y gasto públiCO

- Debe establecerse la población objetivo de una manera precisa, de tal suerte que
resulten bien definidos los problemas de vulnerabilidad a atacar y, por ende, los
costos fiscales del programa. Para efectos de la coordinación de la política de
seguridad alimentaria con la política macroeconómica en general y, en panicular,
con la de gasto público, serían más eficientes asignaciones presupuestales direc-
tas que la destinación de rentas específicas, especialmente si estas últimas se
establecen sobre bases que no tienen en cuenta la magnitud del problema a
resolver ni la forma como el mismo será resuelto a lo largo del tiempo.

- La acción asistencial deberá complementarse con otras en las áreas de educación,

motivando y corrigiendo las distorsiones en los hábitos de consumo que impiden

138
 a las familias distribuir sus presupuestos en fonoa apropiada a las necesidades
alimentarias; acciones que deberían implementarse a través de medios masivos
de comunicación. También se deben desarrollar acciones en salud, previniendo
enfenoedades contagiosas, la desnutrición en la población infantil, etc. y mejo-
rando las condiciones de saneamiento ambiental, vivienda e infraestructura.
Todos estos aspectos son importantes ya que ellos, junto con los bajos ingresos,
obstaculizan a amplios segmentos de la población el acceso a los alimentos.

Promover cambios en los patrones representativos de demanda para que éstos

sean más acordes con las potencialidades de los recursos naturales.

3. Autonomía e importaciones

En relación con el problema de la disponibilidad, tanto para la superación de los

déficit coyunturales como para el cubrimiento de las brechas estructurales entre
demanda y oferta, las acciones de política deberían evitar dos extremos igualmente
indeseables. Así,las acciones de política no deberían confundir la seguridad alimen-
taria con la autarquía y tratar de lograr niveles de autonomía nacional alimentaria
incompatibles con una eficiencia razonable, medida por estándares internacionales.
La política nacional debe alejarse de ese curso de acción pues el mismo sólo conduce
al establecimiento de medidas de protección extrema a través de mecanismos
arancelarios, para arancelarios, fijaciones de cuota, etc. Tampoco por temor a alzas
temporales de precios se debería establecer una política indiscriminada de importa-
ciones, máxime sin tomar en cuenta los subsidios otorgados en sus países de origen.
Una política indiscriminada de importaciones puede, a corto plazo, desestimular la
producción y, lo que es más grave, conducir a patrones alimentarios no acordes con
la dotación natural de recursos del país.

4. Inversión pública para la comercialización

Pasando ahora a los déficit de carácter periódico entre oferta y demanda, las
principales limitaciones de la política económica nacional residen en: 1) No haberle
dado el necesario énfasis a los problemas relativos a la comercialización y distribu-
ción de los productos, lo cual ha generado deficiencias en la infraestructura de
manejo y acopio rural con consecuentes pérdidas de calidad en los productos
perecederos, que a su vez se traducen en bajos precios para los productores y en
costos altos para los consumidores. 2) El desconocimiento de la dinámica de la
distribución rural y la carencia de centros de acopio de doble vía. 3) El marcado
dualismo que caracteriza la distribución a nivel urbano (tienda tradicional para
atender los estratos de bajos ingresos; supenoercados y cadenas integradas para
proveer los bienes a los segmentos de altos ingresos). La solución de estas limita-
ciones requeriría acciones de política en las siguientes áreas:

139
- Incremento de la inversión pública en materia de infraestructura para comercia-
lización que, como se verá más adelante, también es pieza clave en la solución
del problema estructural alimentario.

- Estímulos a la inversión privada en comercialización y especialmente a los

campesinos que actúan como agentes comerciales (transportadores, mayoristas,
etc.), mediante lfneas de crédito de la Caja Agraria que les posibilite aminorar los
riesgos de la comercialización, pero, por sobre todo, que los induzca a adquirir
bienes de capital para mejorar los sistemas de mercadeo.

- Además de lo anterior, el Fondo DRl, dentro de las responsabilidades asignadas

por el Estado en relación con la promoción de mecanismos y sistemas de
distribución y abastecimiento de bienes básicos, debe complementar sus labores
con el IDEMA y las centrales mayoristas.

- Es necesario, igualmente, otorgarle estímulos crediticios a los procesos que

mejoren el tratamiento postcosecha, el almacenamiento, la selección de calida-
des, la modernización de empaques, etc.

En general, una referencia más sistemática a estos aspectos se desarrolla en la

sección que involucra la política de comercialización.

S. Disponibilidad alimentaria a largo Plazo

Finalmente, para el logro de una disponibilidad agregada suficiente a largo plazo,

estable y menos vulnerable a las condiciones del mercado externo, se deben empren-
der acciones relacionadas con la producción y las importaciones, cuyos lineamientos
generales serían los siguientes:

La polftica a largo plazo debe apoyarse simultáneamente en la introducción del

cambio tecnológico y en la inversión pública orientada a abaratar los costos de
comercialización, por la incidencia que ello tendría en la reducción de los precios
al consumidor y la elevación de la rentabilidad a los productores. Se conciliarían,
de esta manera, en materia de seguridad alimentaria los aspectos de disponibili-
dad y acceso, sin necesidad de recurrir al reordcnamiento de precios relativos
entre la agricultura y otros sectores, ya que este instrumento afecta, más bien, los
problemas coyunturales y de composición de la oferta agrícola.

- Sería necesario apoyar la modernización de la agricultura campesina mediante

formas asociativas para la comercialización yel acopio de doble vía. Asimismo,
deberá estimularse una ruralización de la agroindustria, en el sentido de su
localización geográfica, apoyando una articulación entre la transformación irti-
cial de los productos agropecuarios y la pequefla producción agrícola.

140
- Con relación a la polftica de importación de alin.cntos, ésta se debe programar
cuidadosamente para asegurar la estabilidad, en el tiempo, de las cantidades y
precios de los productos alimentarios. Para ello se debe establecer un sistema de
vigilancia y alerta temprana sobre la evolución de siembras y cosechas, de tal
manera que se eviten las impoltaciones de emergencia. Tal como se observó en el
caso de las expoltaciones, seria deseable contar con un sistema de información
sobre la evolución internacional de los productos impoltables y un manejo de la
infraestructura de pueltos, de transporte y acopio que permita darle coherencia a
las importaciones con las fluctuaciones de la oferta interna.

Como se verá más adelante, en éste, como en otros campos, la puesta en marcha de
estas recomendaciones requiere de mejoras en la organización institucional del
Estado.

B. Política agroindustrial

Tal como se indicó anteriormente, uno de los elementos fundamentales de la

estrategia debe ser la explotación de las complementariedades entre el crecimiento
agropecuario y el global, buscando potenciar el desarrollo del sector a través de la
ampliación de sus enlaces con otros sectores.

En términos generales, la modernizaciÓn de la agricultura depende en gran medida

de la profundización de sus lazos de interdependencia con las agroindustrias, debido
a lo cual resulta indispensable una mayor articulación de las polfticas que potencien
las posibilidades de crecimiento conjunto entre sectores. Esto, por supuesto, implica
que la cobertura de los instrumentos de política debe ampliarse para involucrar en
mayor medida tales interrelaciones.

En particular, los impactos del desarrollo agroindustrial sobre el sector agropecuario

se transmiten a través de una mayor difusión tecnológica, mayores intensidades del
trabajo calificado y no agricola en el sector rural, mejor difusión de los eiementos
culturales y sociales de la vida urbana en los sectores rurales, mayor desarrollo de la
infraestructura física rural, reducción de las pérdidas postcosecha y estabilización de
los precios e ingresos, incrementos en la eficiencia, la productividad y en los
ingresos percápita rurales, y mejores perspectivas para una mayor participación en
las exportaciones mundiales. Estas ventajas han sido reconocidas de tiempo atrás y,
por ello, algunas acciones de la política del Estado han buscado dirigirse hacia la
promoción del desarrollo agroindustrial. No obstante, tradicionalmente, ellas han
estado signadas por limitaciones de alcance, de continuidad, de coherencia y coor-
dinación, de tal forma que puede concluirse que se requiere un importante fortaleci-
miento de la política en este campo.

141
1. Vacío institucional

Para empezar. la carencia de un concepto unificado y preciso de agroindustria. tanto

en el marco jurídico como en el institucional. ha dificultado la identificación de los
principales problemas y objetivos de la política agroindustrial y ha impedido una
mayor articulación y coordinación de las instituciones y sus responsabilidades frente
a ella. particularmente en el terreno intersectorial. Como resultado de ello. se ha
dado la tendencia hacia un vacío institucional en lo referente a la formulación.
seguimiento. evaluación y control de la política agroindustrial. vacío que se refleja
con particular énfasis en términos de las funciones. responsabilidades y estructura
actuales del Ministerio de Agricultura. En efecto. la política agroindustrial no
aparece determinada ni mencionada dentro del Decreto Ley 501 de 1989. por el cual
se determinó la reestructuración del Ministerio de Agricultura y su relación con las
entidades adscritas y vinculadas del sector. De esta manera. con excepción de la
mención que la Ley 30 de 1988 hace acerca del estímulo que el INCORA debe
procurar para las actividades agroindustriales. ni en la estructura del Ministerio de
Agricultura. ni en sus funciones. ni en sus comités o consejos. ni en ninguna de sus
restantes entidades adscritas (j vinculadas aparece la designación de alguna respon-
sabilidad específica en relación con este campo. Y dicho vacío es notable también en
términos de organismos responsables de la dirección y córdinación de la política
agroindustrial. a nivel intersectorial.

De otro lado. cuando se tiene en cuenta que casi un 40% del Producto Interno Bruto
de la industria manufacturera forma parte del sector agroindustrial. cabe anotar que
relaciones tan amplias y profundas con el sector agropecuario determinan un entre-
tejido muy complejo de relaciones y conflictos intergremiales. explicados en alguna
medida por la carencia de una política agroindustrial debidamente explicitada.
precisada y coordinada.

2. Otras limitaciones específicas

En términos de acciones específicas cabe seflalar la carencia de una política de

crédito unificada. coherente y estable. 10 cual se manifiesta en la gran dispersión de
los recursos crediticios dirigidos a la agroindustria. en la forma indirecta como
muchos de ellos son irrigados hacia esta actividad. a través de líneas de crédito para
la agricultura y la industria manufacturera. propiamente dichas. y la tendencia al
agotamiento de las líneas específicas de créditos externos para las actividades
agroindustriales. Asimismo. los recursos~crédito han tendido a concentrarse en el
corto y mediano plazo. sin haber llegado a cumplir un papel significativo en la
financiación de las innovaciones tecnológicas. lo cual ha tenido incidencia sobre el
bajo nivel de desarrollo tecnológico del sector. su rezago en la renovación de
maquinaria y equipos. en productividad y. naturalmente. en sus condiciones compe-
titivas. en particular con relación al mercado externo. Naturalmente. esta problemá-

142
tiea en torno de la tecnología no se explica en su totalidad por las limitaciones de la
política de crédito, pues, no obstante las importantes acciones adelantadas por
entidades como el ICA, la Federación Nacional de Cafeteros y ellCI'A, las limita-
ciones institucionales anteriormente sefialadas han constituido un factor explicativo
de primer orden con respecto a los resultados que se evidencian en este campo.

Otro aspecto que merece destacarse es la tradicional debilidad de la comercializa-

ción en su papel básico para la ampliación de enlaces y la profundización de la
integración entre agricultura e industria en el proceso de desarrollo agroindustrial.
Por supuesto, esta limitación, junto con las otras, arriba anotadas, indican que
todavía se está lejos de la explotación, en todo su potencial, de las ventajas que
brinda la profundización del proceso de integración intersectorial que define al
desarrollo agroindustrial, en lo referente al mercado interno, y también de las
posibilidades de participación que pueden tener las exportaciones agroindustriales
en el mercado mundial.

3. La articulación institucional y sus acciones prioritarias

Dentro de este contexto, la articulación de las instituciones para el disefio y aplica-

ción de una política agroindustrial integral y coherente constituye el requisito básico
de las acciones futuras. De esta manera, será posible no sólo llenar el vacío institu-
cional presente, sino eliminar algunas duplicidades en las funciones y actividades de
las entidades que comparten responsabilidades al respecto, y eliminar la propensión
a la descoordinación, particularmente entre las medidas adoptadas para el sector
agrícola, de una parte, y las adoptadas para el industrial, de la otra. El primer paso
Para la implementación de este proceso podría ser la organización de un Comité
Nacional de Problemas y Políticas Agroindustriales, con participación del Ministe-
rio de Agricultura, el Ministerio de Desarrollo Económico,.el Departamento Nacio-
nal de Planeación, la Federación Nacional de Cafeteros y la representación de otros
gremios vitales para la concertación de las diversas acciones de política, que bien
podría ser el Consejo Nacional Agroindustrial, con existencia legal desde 1977, pero
sin actividad alguna en la práctica. Naturalmente, para que dicho organismo no se
limite a una existencia puramente formal, se requiere que esté respaldado por el
trabajo efectivo y permanente de funcionarios especializados en dicha responsabili-
dad, por las entidades más directamente involucradas en las acciones de política,
tales como el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Desarrollo y el Departa-
mento Nacional de Planeación. De todas maneras, y aunque la problemática agroin-
dustrial desborda los límites del Ministerio de Agricultura, éste debería tener por lo
menos una responsabilidad en la identificación, promoción y recomendación de
proyectos ante otras entidades gubernamentales. Para el efecto, y dentro de la
estructura establecida por el Decreto Ley 501 de 1989, podría empezar de inmediato
especializando una sección, como unidad responsable de tales funciones, dentro de
la Dirección General de Producción, o la Dirección General de Comercialización,

143
que cuentan con divisiones a las cuales dicho decreto les asigna funciones afines con
esta problen¡,ática.

Tal esfuerzo de integración y cooniinación institucional de la polftica agroindustrial

deberfa coadyuvar, lógicamente, a una mejor organización de los instrumentos de
crédito, reduciendo su dispersión, aumentando sus alcances y definiendo con mayor
claridad sus objetivos. Con relación a éstos, se requiere especial énfasis en la
innovación tecnológica, en la renovación de equipos, en los proyectos que, de
manera eficiente, maximicen el valor agregado en las zonas de producción agrope-
cuaria, profundizando los enlaces entre el producto agropecuario y su transforma-
ción industrial, en los proyectos que por sus caracterfsticas y localización geográfica
vinculen en mayor medida a los productores rurales con los procesos modernos yen
los proyectos que involucren como aspecto prioritario del proceso agroindustrial el
desarrollo y modernización de los procesos de comercialización.

En relación con el estratégico aspecto de la tecnología, un programa coherente

deberfa conferirle prioridad especial a la conformación de un banco de proyectos
agroindustriales, y sus respectivas evaluaciones; al fonalecimiento de la asesorfa
internacional, no sólo por pane de agencias multilaterales, sino también de firmas
privadas, para lo cual resulta indispensable flexibilizar y modernizar el marco
jurfdico e institucional respectivo, facilitando mediante instrumentos especiales,
como el esquema del Plan Vallejo para el caso de las exponaciones, la importación
de este tipo de servicios; al fortalecimiento de las promotoras regionales de los
proyectos agroindustriales, por intermedio del apoyo financiero del IFI, pero funda-
mentalmente con el objetivo de que la vinculación del capital privado a tales
proyectos constituya su fuerza motriz; a la creación de programas de investigación,
generación y transferencia de tecnología del mercadeo en toda la cadena del proceso
agroindustrial, y al fortalecimiento del control de calidad, actualizando la legislación
y las normas técnicas sobre productos, procesos, envases y mercadeo de alimentos
en general.

Finalmente, parece necesario subrayar que sin la debida atención al componente del
mercadeo, en sus distintas fases y aspectos, de acopio, transporte, almacenamiento,
distribución, conservación y promoción, que han venido a convertirse en uno de los
cuellos de botella estratégicos, resulta muy dificil alcanzar con éxito los objetivos
deseables que debe perseguir una polftica integral de desarrollo de la agroindustria.

C. PoUtica de exportaciones

En un modelo de crecimiento agropecuario de carácter residual la importancia de las

exportaciones agrfcolas, y en especial la de su diversificación, suele atribuirse a la
contribución que las mismas hacen a la ofena de divisas y por ende al 'aumento en la
capacidad para importar; por su contribución al flujo internacional de capitales, a

144
través del servicio oportuno de la deuda externa; y por la menor vulnerabilidad de la
economía a fluctuaciones bruscas en los precios de los principales productos de
exportación.

Pese a la importancia que esos hechos tienen en el desenvolvimiento económico, lo

que la estrategia propuesta para el sector agropecuario enfatiza son los enlaces a que
dan lugar las exportaciones, y lo que éstas significan como aporte al crecimiento
económico global y sectorial.

De allf que para reforzar tales enlaces el énfasis de la estrategia se ponga en un

desarrollo agroindustrial basado en el procesamiento de bienes primarios con ven-
tajas comparativas, lo cual tendria impactos muy positivos en el empleo y en la
menor fluctuación de los precios de los productos de exportación.

Las limitaciones de la actual polftica de exportaciones para alcanzar logros en los

propósitos enunciados están asociadas principalmente con las restricciones para
exportar; la polftica cambiaria; la carencia de una polftica de ciencia y tecnología
asociada a la estrategia exportadora; la polftica de comercialización, y con los
sobrecostos que implica la infraestructura física en uso, así como los procesos
administrativos que hay que seguir para poder exportar.

1. Restricciones para exportar

Puede pensarse que, en principio, las restricciones para exportar afectan el volumen
de los bienes exportados en la medida en que las mismas tenderian a mantener bajos
los precios internos y a desincentivar la producción de ellos. De allf que a primera
vista fuese deseable un régimen que no someta a cuotas las exportaciones agrope-
cuarias. Sin embargo, contra la regla general deberian mantenerse algunos elemen-
tos precautelativos como son: a) la competitividad a largo plazo de los bienes
exportados, ya que no pareceria deseable estimular la escasez en el mercado interno
para lograr sólo beneficios transitorios, por cambios súbitos y coyunturales en los
precios internacionales, máxime si ello provoca encarecimientos de bienes-salario y
presiones sobre el nivel general de precios. b) Cuando se trate de bienes primarios,la
posibilidad de su transfonnación en el país y la competitividad en el mercado
internacional de los bienes resultantes. Es más coherente con la estrategia propiciar
la transfonnación que estimular la exportación de tales productos primarios. c)
Finalmente, no obstante los beneficios sobre el crecimiento de largo plazo, una
política de liberación de exportaciones podria provocar, a corto plazo, resultados no
deseables sobre la distribución del ingreso, y de allí que se haga necesario tomar en
consideración las mismas para, si es del caso, diseñar, de manera coherente con la
estrategia de seguridad alimentaria las medidas remediales que fueran del caso,
empleando, si es necesario, programas asistenciales para los sectores menos favore-
cidos.

145
2. Tasa de cambio

En cuanto a la polftica cambiaria, es generalmente aceptada la necesidad de contar

con una tasa de cambio real del peso no sobrevaluada, como pre-requisito de la
política de promoción de exportaciones. Pero también aquí será preciso seguir la
política sobre la tasa de cambio nominal con ciertas precauciones, observando en
particular la elasticidad de la tasa de cambio real respecto a la devaluación nominal
y a la elasticidad precio de las exportaciones. Como la elasticidad de la tasa de
cambio real respecto de las variaciones en la tasa de cambio nominal suele ser menor
que uno, y como en productos como el café y el carbón, para mencionar los casos
más notables, el volumen exportado no es gobernado estrictamente por los precios
internacionales, parece existir consenso en que una política cambiaria que no
sobrevalúe el peso es condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento
exportador. Ello sin mencionar lo importante que es mantener cierta profilaxis
contra la "enfermedad holandesa" ya que, si bien en el futuro inmediato incrementos
elevados en los precios de los productos de exportación no deberían tener implica-
ciones indeseables sobre la política monetaria, crediticia o tributaria, nunca se debe
subestimar el peligro que sobre la diversificación de exportaciones, el crecimiento y
el empleo tendría una subvaluación del tipo de cambio provocada por aumentos de
precios de alguno o algunos de los principales productos de exportación.

Así, la coordinación entre la política macroeconómica y la de exportaciones impli-

caría un cuidadoso manejo de la tasa de cambio.

3. Política de ciencia y tecnología

La polftica de ciencia y tecnología constituye condición fundamental para alcanzar

mayores niveles de competitividad en los mercados internacionales y como tal
debería orientarse sobre dos pilares fundamentales, como son la calidad de la
producción exportable y las dificultades de penetración en los mercados internacio-
nales por aspectos fitosanitarios.

Aunque aparentemente asociadas con fenómenos de carácter ffsico, y por lo tanto

referidas a las ciencias agronómicas, las condiciones sobre "dimensiones, forma,
tamaño, color, grado de maduración, tratamiento postcosecha, embalaje y condicio-
nes de transporte y nomenclatura de los productos"" en los mercados internacionales
exige contar con equipos interdisciplinarios que cuenten con la presencia de agró-
nomos, economistas, expertos en mercadeo internacional, etc. A ese fin dentro de los
convenios ICA-Universidad Nacional debería darse prioridad a la investigación

" Ver Valdés Sánchez Hugo: "Situación y Perspectivas de la Cooperación Internacional para las Exponaciones
de Frutas, Hortalizas y Flores". Mimeo, 1987.

146
sobre bienes tropicales exóticos y a su procesamiento. puesto que como ha quedado
expresado en la presentación de la estrategia. la alta elasticidad de la demanda que
estos productos tienen en los países industrializados. tendría efectos importantes
sobre el producto y el empleo. A ese propósito deberían vincularse igualmente
Colciencias. otras universidades y especialmente el sector privado. mediante los
mecanismos que se recomiendan al abordar la política institucional en materia de
tecnología. PROEXPO destinaría a algunos de sus funcionarios. residentes en el
exterior, para que participen con regularidad en los grupos interdisciplinarios de
investigación.

Lo importante es crear un clima que propicie la investigación con miras al cultivo y

transformación de productos para la exportación. dándole. tal como lo anota Valdés.
consideración a "las exigencias de calidad en cuanto a las especies y variedades, las
prácticas culturales, los aspectos sanitarios y control de pestes". De igual manera los
investigadores. iniciaJ"1ente, y según el caso los exportadores directamente. debe-
rían disponer de "las instalaciones. equipos y elementos para enfrentar las exigen-
cias sanitarias y los requerimientos de calidad. conservación y tratamiento que los
importadores demanden."56

Tener una investigación que dé la debida consideración a los factores sanitarios. y a

10 que ellos representan para acceder al mercado internacional. es polftica necesaria
para enfrentar con mayor probabilidad de éxito el proteccionismo en los países
industrializados.

4. Crédito

De manera análoga a como se sugiere en el caso de la polftica de crédito agrope-

cuario, en general parece conveniente profundizar en la política de estimular el uso
del crédito de PROEXPO para el incremento de la capacidad productiva. sin otorgar
mayores subsidios al crédito de comercialización de corto plazo. Bajo ese esquema
de política, el crédito se orientaría a propiciar el uso de las tecnologías generadas por
la investigación orientada a la producción y de manera más general a la adquisición
de bienes de capital para agroindustrias de exportación.

De la manera propuesta, PROEXPO podría desplazar el crédito de corto plaw hacia

la banca comercial y concentrar sus esfuerws en el crédito de inversión. Esas
reorientaciones le pennitirían a PROEXPO iniciar un proceso mediante el cual sus
recursos para crédito pudiesen complementarse con empréstitos externos y. en
menor medida. con algunas captaciones en el mercado interno de capitales. Es decir.
dado el volumen de su patrimonio y el destino de su crédito. resultaría deseable que

" Valdés Sánchez Hugo. op.cit

147
PROEXPO asumiera un rol más activo como intermediario financiero y que los
recursos fiscales se destinasen al cubrimiento de algunos gastos de promoción y al
pago del CERT. según los esquemas que se enunciarán más adelante.

5. Mercadeo y especialización

La política de mercadeo externo de los productos exportables debería orientarse a

propiciar la integración entre la producción y la comercialización. no sólo por las
mayores tasas de ganancia a que ello da lugar. y por lo tanto por los mayores
estímulos que eso significa par~ ampliar la producción. sino fundamentalmente
como un mecanismo para mantenerse al día en materia de innovaciones tecnológicas
en cuanto a medios de transporte. empaques y calidad de los productos a comercia-
lizar.

Consideración especial merece la política que se siga sobre la especialización de las

exportaciones. Si los bienes que exportamos no son esenciales para el consumo en
los países industrializados. la diversificación podría conducir a mayores inestabili-
dades. Por ello la política de ciencia y tecnología deberla incorporar como uno de sus
elementos el desarrollo de modelos de información sobre precios y tendencia de los
mercados. Labor que en principiO debería recaer en PROEXPO.

Parte importante de la política exportadora es igualmente el desarrollo de una

creciente capacidad empresarial y la formación de negociadores que fortalezcan la
capacidad del país en este campo.

6. Costos de transporte, gastos portuarios y reconocimiento del CERT

Especial consideración merecen los costos de transporte y los gastos portuarios que
deben pagar las exportaciones. Para lo primero serán necesarias inversiones adicio-
nales como la del puerto de contenedores en Cartagena y otras para rehabilitar el
ferrocarril y el transporte fluvial. Inversiones que deben estar precedidas de estudios
detallados de factibilidad para determinar con precisión su costo-beneficio.

Pero además las exportaciones colombianas están sometidas a sobrecostos imputa-

bles a la política económica nacional," tales como:

- Los de insumos nacionales con contenido importado que pagan impuestos aran-
celarios. que incluyen, para mencionar los ejemplos más sobresalientes. los
bienes de capital utílizados en la generación. transmisión y distribución de
energía y los equipos requeridos para el transporte interno.

Ver Analdex, "Evolución de las Exportaciones Colombianas y de los Incentivos para su Promoción"; Mimeo,
Nov. 1988.

148
 Los controles administrativos innecesarios imputables a la organización estatal,
como los registros previos, las garantías individuales caso por caso, los vistos
buenos, etc.

La carencia de servicio aduanero durante un tercio del año debido a la política

laboral, lo que provoca sobrecostos de fletes, bodegajes y el manejo admi-
nistral'vo de las empresas exportadoras.

- El exceso de trámite en los puertos y las tarifas no competitivas que se pagan por
sus servicios.

- La existencia de depósitos previos a las importaciones para las mercancías

importadas a través del Plan Vallejo, y,

- Los sobrecostos financielOs que se derivan del régimen de control de cambios,

tales como las comisiones y demás gastos bancarios en que se incurre al reinte-
grar las divisas.

Todas estas imperfecciones generan sobrecostos que le restan competitividad a las

exportaciones colombianas y, en consecuencia, el CERT deberfa ser un porcentaje
relativamente fijo, destinado a reembolsarle a los exportadores los impuestos y
sobrecostos administrativos así descritos, que no son cobijados por la devolución del
impuesto a las ventas ni por la exención de impuestos a los insumos importados.

Claro está que a largo plazo la mejor manera de minimizar tales sobrecostos es
emprendiendo reformas para eliminar los trámites indeseables y agilizar el proceso
administrativo, de suerte que el CERT no fuera necesario. Sin embargo, a nadie
escapa que algunas de estas reformas tomarfan perfodos muy prolongados, por lo
cual serfa imprescindible otorgar el CERT para efectos de las compensaciones
aludidas.

Pero, además, el CERT también podrfa otorgarse en aquellos casos en que se

demuestren esfuerzos especiales de comercialización de nuevos productos o hacia
nuevos mercados, de manera que se constituya en elemento dinamizador de las
ventas a! exterior.

7. El CERT, el crédito y el gasto público

Consideración especia! merece la coordinación que debe existir entre la polftica

tributaria, la de gasto público, el crédito de PROEXPO y el pago del CERT. Los
recursos del impuesto destinados a PROEXPO se dedican ahora a fortalecer su
patrimonio, y con ello a aumentar potencialmente el crédito, y al pago del CERT. Si
se adopta la idea de canalizar crédito de corto plaw con recursos de los intermedia-

149
rios financieros, y si además PROEXPO llega a captar recursos del mercado externo
e interno, ello disminuirá la presión para asignar más impuestos a PROEXPO. Pero
además podría otorgarse el CERT para los propósitos antes enunciados, porque en
dicho caso el CERT puede ser, en el margen, fuente de mayores expórtaciones y por
lo tanto su costo fiscal neto disminuiría de manera apreciable, vía el aumento
potencial de importaciones y los impuestos que éstas generan.

8. Fondos de estabilización de precios

Finalmente, en materia de exportaciones se deberían apoyar los esfuerzos del sector

privado para promover y administrar fondos de estabilización de precios, que
pudiesen mitigar fluctuaciones bruscas y coyunturales en los mercados internacio-
nales, que afecten, a corto plazo, la rentabilidad del esfuerzo exportador, especial-
mente cuando se trate de cultivos o actividades de tardío rendimiento.

m. AREAS CRITICAS
El deterioro acumulativo de algunos recursos y condiciones de la producción, o el
reforzamiento paulatino de la inercia de otros, desperdiciando sus oportunidades y
potencialidades de desarrollo, pueden pasar relativamente desapercibidos o aparen-
tar menor gravedad de la que tienen, cuando sólo se da importancia al horizonte de 10
inmediato. No obstante, la acumulación sucesiva de esta problemática suele condu-
cir a un nivel crítico, no sólo en ténninos de algún campo específico de la polftica
agropecuaria, sino de toda ésta en su conjunto, en la medida en que la gravedad de la
situación alcanzada por una de sus partes puede amenazar el éxito de toda una
estrategia de largo plazo en su conjunto. Las áreas específicas susceptibles de tal
descripción y comportamiento bien pueden calificarse de críticas, y han sido identi-
ficadas como las de recursos naturales, economía campesina y Ganadería. Por ello,
las consideraciones de polftica sobre estos tres campos específicos han sido agrupa-
das bajo el útulo común de esta sección, que las aborda a continuación, empezando
por las referentes a los recursos naturales.

A. Po{ftícas de recursos naturales renovables

En relación con la estrategia del desarrollo agropecuario, la polftica sobre recursos

naturales constituye un área crítica debido a dos hechos fundamentales: la sustenta-
bilidad del crecimiento a largo plazo, medida por el impacto que sobre la producti-
vidad futura tienen los sistemas que se empleen para la utilización de los recursos; y,
el impacto que la explotación de algunos de estos recursos, en especial el bosque,
tiene sobre la utilización del recurso tierra vía la colonización,bis a bis el incremento

150
de la producción a través de una tecnología más intensiva en el uso de insumos, que
posibilite al tiempo objetivos de mayor crecimiento de la productividad y el empleo.

1. Limitaciones de la política vigente

No obstante su importancia, el manejo actual de la política sobre recursos naturales

presenta serias limitaciones", dentro de las cuales se destaca la carencia de una
jerarquía apropiada por parte de su ente rector. En efecto, el carácter sectorial del
INDERENA y su adscripción a un ministerio en particular, el de Agricultura, le resta
capacidad de gestión al instituto.

Además, la multiplicidad de funciones y una dependencia creciente del presupuesto

nacional han conducido al INDERENA a no poder ejercer el liderazgo necesario
para la fonnulación y el control de la política en materia de protección ambiental, ni
tampoco para ejercer el debido control sobre el aprovechamiento de los recursos
naturales renovables.

De otro lado, están los conflictos de competencia y de jurisdicción, entre el INDE-

RENA Ylas Corporaciones Autónomas Regionales, cuya creación progresiva ha ido
lanzando al instituto hacia las zonas más apartadas y de menor desarrollo relativo,
agravados por la heterogeneidad de objetivos y multiplicidad de funciones de las
corporaciones, lo que conduce a ampliar la dispersión de sus recursos humanos,
físicos y financieros.

Otro problema básico lo conslILuyen las fluctuaciones en el gasto destinado a

manejar los recursos naturales, producto a su vez de: a) la alta dependencia que del
presupuesto nacional tienen las corporaciones y el INDERENA para efectuar gastos
en este campo; b) el escaso esfuerzo tributario local, pues la sobretasa al impuesto
predi al no se ha constituido en fuente importante de recursos para las corporaciones,
excepto en los casos de la CAR y la CVC; c) los bajos tributos que pagan algunas
industrias que, por la naturaleza de los bienes ylo servicios producidos, contribuyen
de manera notable al deterioro del ambiente o al mal uso de los recursos naturales; d)
la dispersión del esfuerzo de las corporaciones y la baja prioridad que estas institu-
ciones le asignan al gasto en recursos naturales, excepto cuando el presupuesto
nacional le destina los respectivos recursos.

Todos estos hechos se traducen en la carencia de un sistema de investigación,

infonnación y planeamiento mediante el cual se pueda dar énfasis a una política
integral de largo plazo en este campo.

" Las limitaciones de la actual política sobre recursos naturales se explican ampliamente en Economistas
Consultores Asociados: "Financiamiento para el Manejo de los Recursos Naturales y la Protección del
Ambiente". mimeo. octubre, 1989.

151
Si ello es as! en relación con el manejo de los recursos naturales en g~neral, en
cuanto a reforestación romercial se requiere atraer capital privado, para lo cual se
precisa de cambios en los incentivos que hoy se otorgan, como se explicará más
adelante.

2. Especialización y reorienlación de recursos financieros

De este diagnóstiro sobre la forma como se ejecuta la polftica en materia de recursos

naturales se desprenden dos conjuntos de reromendaciones, a saber: uno de carácter
institucional, tendiente a elevar la especialización y eficiencia en el manejo de estas
polfticas; y el otro, de carácter financiero, que posibilite obtener mayores recursos
para destinarlos a estos propósitos, pero que especialmente establezca penalizacio-
nes crecientes a quienes, en razón de la naturaleza de sus actividades, o por la forma
específica como aprovechan los recursos naturales, causan especial deterioro a
éstos.

En el primero de estos campos existe consenso sobre la necesidad de qUitarle al

INDERENA su carácter de instituto vinculado al Ministerio de Agricultura y de
elevar su nivel jerárquico, ronvirtiéndolo bien en un Ministerio o bien en un
departamento administrativo, adscrito directamente a la Presidencia de la República,
cuya función esencial sea la de formular la polftica para el manejo de los recursos
naturales, con unas pocas funciones operativas, circunscritas al manejo de los
parques naturales y las áreas de reserva natural.

Tendria esta entidad a su cargo las funciones que hoy se encuentran dispersas en el
Ministerio de Agricultura, a través del INDERENA, el HlMAT, el INCORA, yel
JCA; en el Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Saneamiento Ambiental;
en el Ministerio de Hacienda y en el Departamento Nacional de Planeación, a través
de la División Especial de Corporaciones, de las divisiones de Agua e Ingeniería
Sanitaria, de la Unidad de Infraestructura, y de la División de Salud de la Unidad de
Desarrollo Social.

El principio de especialización también robijaría a las corporaciones autónomas

regionales, cuyo campo de acción, a pesar de las limitaciones que introdujo el
artículo 57 del Decreto Ley 77 de 1987, se extiende desde la planeación del
desarrollo regional hasta la ejecución de diversas obras en materia de desarrollo
agropecuario, agroindustrial, desarrollo rural integrado, etc.

Además de elevar la eficiencia, la polftica de especialización de las corporaciones

implicaría una importante fuente de recursos financieros para el manejo de los
recursos naturales, los cuales podrían complementarse ron el cobro de tasas retribu-
tivas que contribuyan a la eliminación, o al control razonable, de las ronsecuencias
de las actividades que producen un mal uso de los recursos naturales; con una

152
política que eleve en tél1llinos reales los ingresos provenientes de los derechos que
se cobren por la explotación del bosque y de la pesca; y con la reasignación de las
obligaciones que en materia de reforestación tienen las empresas del sector eléctrico.

3. Ingresos paratiscales y areas de jurisdicción de las corporaciones

El establecimiento de tasas retributivas podría ser de dos tipos: las directas, que se
cobrarían a aquellas empresas para las cuales sea fácil establecer la magnitud del
dal'io ambiental y los costos de su reparación o mitigación, y las indirectas cuando,
por razones administrativas, sea dificil establecer el debido control sobre las activi·
dades contaminantes. O sea que se podría "presumir" que detel1llinadas actividades
tienen efectos nocivos y proceder a gravar de una manera general a las empresas que
se dediquen a las mismas. Debería establecerse, en este caso, que las empresas en
tales sectores descontarían de sus tributos presuntos los gastos específicos en que
incurran para prevenir el deterioro ambiental. En uno y otro caso las tasas retribu-
tivas responderían al principio contaminador-pagador, el cual es equitativo si se
tiene en cuenta que un adecuado manejo de los recursos naturales y la preservación
ambiental conservan los bienes públicos, y al contrario, el uso inapropiado de los
recursos naturales, nOl1llalmente, está asociado con ganancias de carácter privado.

Sujetos, en principio, de las tasas retributivas indirectas podrían ser el sector eléc-
trico; la explotación minera y de hidrocarburos, el rodamiento de vehículos y la
industria turística

En el caso del sector eléctrico se acepta que el uso de la energía es escasamente

contaminante, pero que su generación tiene efectos negativos sobre los recursos
naturales y la preservación del ambiente según se trate, respectivamente, de plantas
hidroeléctricas o de plantas tél1llicas. En el primer caso por el impacto sobre el
bosque y la pesca, y en el segundo por los efectos contaminantes de la generación
tél1llica De allí que desde 1981 la Ley 56 estableció que las empresas de energía
destinarían e12% del valor de las ventas en bloque a la reforestación y a la protección
del ambiente. A pesar de su adecuada orientación, la implementación práctica de la
Ley 56 tiene limitaciones ya que no parece aconsejable que el Ministerio de Minas
actúe corno juez y parte al fijar el precio sobre el cual se cobra el tributo, ni tampoco
que sean las empresas eléctricas las que detel1llinen los proyectos y efectúen las
inversiones, pues aquí también se está rompiendo el principio de la especialización.
Por eso son recomendables algunas modificaciones a la Ley 56 en el sentido de que
el tributo se pague a la tarifa media de intercambio y su monto se transfiera a las
corporaciones regionales y al fondo que se administraría por el ministerio o por el
departamento administrativo antes sugerido.

La explotación de canteras, del oro, del carbón, del hierro y otros minerales, y la
extracción, transporte, refinación y distribución del petróleo, tienen efectos sobre el

153
manejo de los recursos naturales. No obstante, la legislación colombiana no ha
establecido la obligación de que quienes se dediquen a tales actividades contribuyan
a mitigar el impacto ambiental que causan, ya que el Código de Minas contempla
únicamente contraprestaciones por el aprovechamiento económico de los minerales,
pero no prevé obligaciones para compensar los efectos ambientales. Por ello resulta
recomendable establecer esta contraprestación con el ánimo de que la misma nutra al
fondo para la preservación del ambiente.

Este Fondo no tendria caracteristicas de intermediario financiero, dada la naturaleza

de los proyectos a financiar, y seria una cuenta que administrada por el departamento
administrativo o por el Ministerio de los Recursos Naturales, cofinanciaria proyec-
tos a las corporaciones regionales, que tendrían a su cargo la ejecución de la polftica
sobre recursos naturales en las distintas regiones.

Dos cambios adicionales serian igualmente deseables en este contexto: la reestruc-

turación del área de jurisdicción de las corporaciones quitándoles su conformación
de entes departamentales para buscar una jurisdicción por cuencas hidrográficas, y
la vinculación de las comunidades locales en el análisis de los problemas de
conservación de los recursos naturales mediante amplias campañas educativas que
den consideración a la idiosincracia regional.

4. Colonización

En materia de colonización no pareceria prudente tratar de expandir de manera

deliberada el área bajo cultivo, por las siguientes razones: a) el indiscriminado uso
del bosque que hace el colono y la presión que la ampliación de la frontera tiene
sobre el gasto público; b) la importancia que para un mejor empleo rural supone un
uso más intensivo de la tierra; e) el posible menor costo que podria significarle al
Estado expandir el gasto del INCORA para reestructurar la propiedad al interior de
la frontera agricola bis a bis los gastos de infraestructura física y social que demanda
la colonización. En cuanto a la colonización en curso, será necesario el desarrollo de
tecnologías apropiadas para el manejo de los recursos naturales mediante campañas
educativas y estímulos a los colonos que sigan los lineamientos conservacionistas
que se estimen apropiados.

S. Reforestación comercial

Por lo que hace a la política para la explotación comercial del bosque debe señalarse
que ésta se ha basado fundamentalmente en estímulos de dos tipos, los crediticios y
los de carácter tributario.

El estímulo crediticio se ha materializado en tasas de interés preferenciales y en la

posibilidad de acumular los intereses. Sin embargo, tales instrumentos han tenido
tres limitaciones fundamentales:

154
a) Como el valor presente de la recuperación del crédito sólo constituía, hasta fecha
reciente, entre un 20 y un 30% del crédito otorgado, existían limitaciones para
asignar presupuestos significativos para redescuentos en el FFAP.

b) Como este crédito es de largo plazo, los intermediarios no se sentían estimulados

a otorgar el crédito y antes por el contrario tenían cierta aversión al mismo, aún
en el caso de los bancos oficiales.

c) En esas condiciones el poco presupuesto asignado se canalizaba por los bancos

con un interés definido en las empresas reforestadoras, lo cual ha tendido a
concentrar el crédito.

Por lo mismo parecen apropiadas las medidas adoptadas recientemente, para aumen-
tar la rentabilidad a los intermediarios, al elevar la tasa de interés y correlacionarésta
positivamente con el plazo; sin embargo, no parece conveniente la disminución en
los márgenes de redescuento puesto que los intermediarios habrán de incurrir en un
grado mayor en el problema de la "transformación de plazos" al captar recursos de
corto plazo para prestarlos a 8 afias y más.

También parece apropiada la decisión de dejar a juicio de los reforestadores si se

acogen a un sistema parcial de acumulación de intereses o si optan por su amortiza-
ción periódica. Pero en este último caso debería tenerse en cuenta que el valor real
del crédito, y por ende el riesgo para el intermediario disminuye aceleradamente y
por lo tanto es conveniente que los dos sistemas diferencien la rentabilidad para el
intermediario.

Debe anotarse, además, que el crédito para reforestación no ha tenido hasta ahora un
carácter integral y que por lo tanto es factible encontrar casos en que se hubiese
financiado la siembra pero no el sostenimiento. Esto debería cambiar hacia sistemas
de financiación integral, mediante los cuales el reforestador asegurase la financia-
ción para todas las actividades financiables asociadas con el proyecto, de manera
análoga a como se hace en la industria de la construcción.

El sistema de estímulos tributarios para la reforestación comercial adolece también

de limitaciones ya que se otorga como reducciones en el impuesto de renta prove-
niente de actividades distintas a la reforestación, cuando se demuestra que, bajo
ciertas condiciones, se ha procedido a reforestar. Resulta obvio que dicho mecanis-
mo para tener éxito depende de la disponibilidad de excedentes en otros sectores y
no da consideración a la conveniencia nacional de plantar el bosque, ni guarda una
relación directa con la mayor o menor rentabilidad de la actividad reforestadora, por
lo que sería deseable otorgar el estímulo directamente a la reforestación vía, por
ejemplo, un bono negociable de financiamiento forestal mediante el cual se devol-
viese a los reforestadores parte de los costos de la plantación, siempre y cuando ellos

155
 se sometiesen al cumplimiento de las nonnas expedidas por el INDERENA o la
institución que haga sus veces, y siempre y cuando se sembrase en las áreas
definidas periódicamente por el CONPES. O sea que así como existen áreas de
refonna agraria el CONPES defmiría anualmente las áreas de reforestación y el
número de las hectáreas para el cual se otorgaría el incentivo, con lo cual se lograría
una coordinación estrecha entre la política de reforestación comercial y la política
macroeconómica, vía la detenninación precisa del costo fiscal de la misma.

Para efectos de la detenninación de las áreas de reforestación la labor de investiga-

ción que adelanta la Federación Nacional de Cafeteros se complementaría con un
plan de investigación por parte del INDERENA o de la institución que haga sus
veces.

B. Polftica para la econom{a campesina

La importancia de la economía campesina, tanto en ténninos de su contribución al

desarrollo del sector agropecuario, como de sus impactos sobre el sistema económi-
co en su conjunto, deriva de su cnonne potencial de mejoramiento. En efecto, dos
terceras partes de la población rural, o aproximadamente 20% de la población total,
caen dentro de sus límites, constituyéndose este amplio estrato en el más desfavore-
cido en ténninos de ingresos y su estabilidad, de servicios, de infraestructura, de
disponibilidad de recursos productivos en general, de nutrición, salud y educación.
De otro lado, genera una parte sustancial de la oferta alimentaria, para satisfacer las
demandas básicas tanto rurales como urbanas, bajo condiciones de inadecuada
tecnología, insuficientes e inapropiados sistemas de mercadeo, baja productividad,
altas pérdidas en el manejo postcosecha, inestabilidad de precios e ingresos para los
productores, así como desconexión de los cultivos modernos, de las posibilidades de
\ vinculación al mercado externo y de las potencialidades de desarrollo agroindustrial.

Bajo tales circunstancias, parecena, entonces, que la economía campesina podría

jugar un papel estratégico hacia el futuro en el mejoramiento de la equidad del
sistema, en particular con relación a los grupos más pobres de la población, de las
posibilidades de participación de estratos tradicionalmente excluidos, de las condi-
ciones de eficiencia del sector agropecuario y, a través de esa vía, de su impacto
/ sobre los costos de los alimentos básicos para la gran mayoría de la población rural
, y urbana y, por todo ello, en el proceso de crecimiento sectorial, de desarrollo global
1\ y de consolidación de un sistema nacional de seguridad alimentaria.

'" L El Enfoque de autosubsistencia y sus implicaciones

En las dos últimas décadas los programas de desarrollo rural, de alimentación y

nutrición, de refonna agraria y, más recientemente, de rehabilitación, han mejorado

156
diversos aspectos de la población que confonna el sector de la economía campesina.
No obstante, una de las principales limitaciones de la política en este sentido ha
consistido en su pardal incapacidad para romper las condiciones de autosubsistencia
de la unidad campesina, y lograr una verdadera transfonnación y un desarrollo
dinámico de la misma. En general, puede afinnarse que es éste el factor que en
mayor medida ha conspirado contra las posibilidades de un mejoramiento radical y
autosostenido de este vasto estrato de la población colombiana.

Por otra parte, y no en menor medida, un obstáculo para alcanzar resultados más
exitosos ha consistido en el enfoque del papel residual que usualmente se le deja a la
economía campesina, en el proceso de diseno de las políticas y detenninación de sus
objetivos. De esta manera, tiende a vérsela como un elemento contribuyente a la
provisión de alimentos baratos para los habitantes urbanos, más que como lo que
verdaderamente es, un factor con enonne potencial dinamizador del crecimiento de
los ingresos de los grupos más pobres, de la modernización y la eficiencia del sector
agropecuario y fuente de mejores posibilidades para la implementación de una
estrategia global de desarrollo. No resulta extrafio, por ello, que otra limitación de
gran trascendencia, vinculada a las anteriores, haya consistido en un deficiente grado
de coordinación entre las polltieas dirigidas a la economía campesina y la política
macroeconómica, que con sus diversos instrumentos detennina el modelo general de
desarrollo.

Entre las principales implicaciones de este marco general deficiente se encuentra la

persistente concentración de la economía campesina en cultivos transitorios y tradi-
cionales, altamente riesgosos por fluctuaciones del mercado, resistentes a las inno-
vaciones tecnológicas modernas, ignorando las posibilidades que presenta, en tér-
minos de las unidades productivas de la economía campesina, un '1layor énfasis
hacia el desarrollo de los cultivos pennanentes. Por las mismas circunstancias han
quedado sin explotar sus posibilidades en ténninos de una vinculación efectiva con
los mercados externos y los canales modernos de comercialización en el mercado
interno.

En el mismo orden de ideas resulta notable la problemática que el enfoque tradicio-

nal sobre la tecnología ha venido acumulando alrededor de la economía campesina.
De un lado, parece haber existido la tendencia a profundizar la generación y
transferencia de la tecnología en ténninos de modelos inerciales y generales, que no
se han cuestionado con la debida suficiencia su grado de adecuación frente a las
características específicas que definen la organización y la dinámica de la unidad
productiva campesina, sus requerimientos, sus propios aportes y su capacidad de
asimilación. De otro lado, los enfoques tradicionales sobre la tecnología han con-
centrado su atención en ténninos de productos específicos y unidades productivas. o
sea en las condiciones directas de producción, mientras que los resultados de la
Misión llaman la atención sobre la importancia del entorno regional como punto

157
focal de la política. Es decir. sobre la unidad regional, con sus condiciones agroló-
gicas particulares. su vocación de los suelos y otros recursos. la definición de su
especialización frente a otras regiones y sus características de infraestructura, de
economías de aglomeración y de confonnación socioeconómica en general.

Asimismo, una limitación típica de las polfticas dirigidas a la economía campesina y

al desarrollo rural integrado ha sido la tendencia a desvincularse, como instrumentos
autónomos, de otros problemas de disponibilidad de recursos y, particulannente, de
la insuficiente cantidad de tierra del pequeflo productor. que ha reforzado los
objetivos de perpetuación de las condiciones tradicionales de producción, y ha
contribuido a soslayar las potencialidades de desarrollo que la economía campesina
tiene.

Otro aspecto crítico. sobre el cual el impacto de las políticas ha sido en extremo
limitado. es el relacionado con la inserción de la economía campesina en los
procesos modernos de comercialización, de tratamiento postcosecha de los produc-
tos y. sobre todo, de vinculación del proceso de producción agropecuario, como tal,
al procesamiento agroindustrial, en particular a aquel que genera un valor agregado
no agropecuario en las unidades campesinas y en el sector rural mismos. Por
supuesto, todos estos aspectos resultan cruciales para el incremento de los ingresos
de los campesinos, la estabilidad de los mismos, la modernización de sus procesos
productivos, el incremento de su productividad. las posibilidades de vinculación al
mercado externo y. en una palabra, la aproximación de sus niveles de vida a los
característicos de la economía moderna y del sector urbano.

Por otra parte. en gran medida, tales limitaciones han sido. a la vez, causa y
consecuencia de deficiencias en los mecanismos y niveles de coordinación de los
distintos instrumentos y programas que se han dirigido al desarrollo de la economía
campesina y del sector rural en su conjunto. las cuales se han manifestado con
particular claridad a nivel regional. Asimismo, han sido testigo de ello las dificulta-
des de coodinación de índole presupuestal. financiera y de programación que han
enfrentado entidades como el ORlo cuando han tenido que participar con gran
diversidad de entidades y programas no sólo del mismo sector agropecuario sino,
muchas veces, de fuera de éste. La experiencia, aunque mejor, del Plan Nacional de
Rehabilitación tampoco ha estado exenta de dificultades en este nivel. Más recien-
temente. tal como se ha señalado en el balance sobre la estructura institucional, el
Decreto Ley 501 de 1989, que reestructura al Ministerio de Agricultura, dejando en
manos de éste la dirección y coordinación de la polftica dirigida a la economía
campesina y al desarrollo rural, ha creado circunstancias especiales para el Fondo de
Desarrollo Rural Integrado. que demandan una definición más precisa y coherente
de sus funciones y responsabilidades en la nueva estructura institucional del sector
agropecuario.

158
2. Hacia una economía más comercial y eficiente

De acuerdo con lo anterior. parece necesario aumentar el énfasis de la política

campesina en el objetivo de un desarrollo hacia unidades productivas capaces de
generar excedentes. de incrementar y estabilizar los ingresos de la unidad campesi-
na. buscando orientarla con un criterio más empresarial y comercial de su proceso
productivo.

Existen varios prerrequisitos para ello. por supuesto. En primer lugar. parecería
imprescindible prestar mayor atención en el desarrollo de las unidades productivas
de la economía campesina. a los cultivos permanentes de tipo moderno. dadas las
posibilidades que esto abre en términos de enlaces agroindustriaJes. de incrementos
y estabilización de ingresos. de vinculación a los procesos modernos de comerciali-
zación. de mayores niveles de eficiencia y mejores posibilidades de vinculación al
mercado mundial. En particular. y por las razones señaladas en la parte correspon-
diente a la política agroindustrial. el objetivo de alcanzar mayores niveles de
transformación y de valor agregado dentro de la unidad productiva campesina. o
dentro de la región que constituye el entorno inmediato y propio de ésta. sobresale
como un componente fundamental de las estrategias políticas futuras.

De manera similar. parece indispensable modificar los énfasis en el proceso de

diseño de las políticas de la economía campesina. dándole un mayor peso específico.
al lado de las condiciones directas de producción de las unidades autocontenidas. a
la modificación de las condiciones que definen el entorno regional. puesto que éstas
juegan un papel determinante en el proceso de desarrollo y modernización. tanto en
su aspecto productivo como en el socioeconómico. En línea con lo anterior. parece
necesario orientar en mayor medida la generación y transferencia de tecnología para
la economía campesina hacia las condiciones agrológicas específicas de las diversas
unidades regionales. teniendo en cuenta la vocación de los suelos y otros recursos
físicos. de infraestructura y de condiciones socioeconómicas que tienden a determi-
nar un patrón de especialización regional. Asimismo. parecen requerirse mayores
esfuerzos para involucrar dentro del diseño de los paquetes tecnológicos las carac-
terísticas. intereses y posibilidades peculiares de las unidades campesinas.

De otro lado. se requiere fortalecer los vínculos entre los programas de desarrollo de
la economía campesina y los que buscan resolver los problemas de acceso e
incremento de la propiedad de los productores sin tierra o sin suficiente cantidad de
ésta para producir bajo condiciones eficientes. En el mismo sentido. resulta necesa-
rio estimular y fortalecer en las zonas de economía campesina los mecanismos del
mercado de arrendamiento de tierras bajo sus diversas modalidades. para contribuir
a paliar las limitaciones que la disponibilidad insuficiente de este recurso productivo
impone para alcanzar mejores niveles de eficiencia.

159
Puesto que la organización empresarial para la comercialización constituye un
requisito para la promoción del desarrollo campesino, deberían fortalecerse las
empresas comercializadoras que transan sus productos, propiciando la participación
accionarla de los agricultores. a través de créditos para adquirir acciones. entre otras
medidas. En los casos en que tales empresas no existan o las que existan no cumplan
eficientemente sus funciones de mercadeo. es recomendable conformar empresas de
comercialización con cobertura regional y capacidad administrativa y financiera.
que deben buscar integrar las pequel\as organizaciones cooperativas hoy existentes.
asignándoles a éstas funciones de acopio primario.

Por supuesto, el fortalecimiento de los canales de participación por parte de los

productores; una mejor coordinaci6n entre las políticas orientadas específicamente
al desarrollo campesino y las políticas más generales. especialmente la macroeco-
nómica; entre los diversos programas y entidades que buscan objetivos similares o
relacionados. sobre todo a nivel regional; y una mayor claridad en la distribución de
funciones y responsabilidades entre las nuevas dependencias creadas para el efecto
en el Ministerio de Agricultura, de acuerdo con su última reforma. y las que
corresponden al Fondo DRI bajo el nuevo esquema institucional. constituyen requi-
sitos institucionales básicos para la implementaci6n de una estrategia más efectiva
en el futuro. que pueda superar con éxito las limitaciones que ha enfrentado la
polftica campesina y de desarrollo rural integrado. tal como se ha sel\alado anterior-
mente.

C. Polftica ganadera

Menci6n especial merece la polftica a seguir respecto a la ganadería dada la impor-

tancia que el subsector tiene en la generación del producto interno bruto y en la
conformación de la canasta media de consumo. Esas dos condiciones hacen que el
desenvolvimiento de la ganadería repercuta de manera importante en el desarrollo de
la estrategia agropecuaria. en particular en las áreas de seguridad alimentaria y de
exportaciones.

1. Cambio tecnológico y política de crédito

Para garantizar la disponibilidad de los productos derivados de la carne se requerirá

pasar de la tecnología extensiva en el uso de tierras a otra que exija un moderado uso
de capital. mediante el establecimiento del sistema de pastoreo extensivo mejorado.
o sea la introducci6n de componentes productivos y de relaciones técnicas dirigidas
a potenciar tanto la productividad de la tierra como la de los animales y también por
medio del pastoreo intensivo suplementado que incluye el uso de pastos de alto
rendimiento y la suplementaci6n alimenticia.

Para la introducción del cambio tecnológico, el crédito integral puede constituirse en

160
un elemento coadyuvante, en especial si se le da consideración al flujo de fondos de
los proyectos, dado el efecto que tiene la liquidez en el manejo del negocio ganade-
ro.

Por esta última consideración es recomendable que el cambio tecnológico se enca-

mine a reducir los costos, pero sin hacer excesivamente intensivo en capital el
proceso productivo.

De otro lado, la elevada elasticidad ingreso y precio de la demanda, en especial en

los grupos de menores ingresos, hace que los problemas de acceso a la carne y sus
derivados sólo puedan alcanzar solución plena en la medida en que se acelere el
crecimiento del producto interno bruto y se avance en la mejora del ingreso real de
los asalariados.

2. Colonización y reforma agraria

No obstante, algunas políticas específicas contribuirían a evitar el encarecimiento de

los productos y con ello a facilitar el acceso de estos consumos a ciertos grupos
sociales. En particular, la polftica estatal no debería estimular la incorporación de
nuevas áreas a la actividad ganadera, por el efecto adverso que ello tendría sobre el
uso de los recursos naturales, y especfficamente sobre los bosques; por la menor
intensidad en el uso del trabajo que tiene lugar en dichas explotaciones; por la
elevación de precios que tiende a generarse vía los costos adicionales del transporte;
y, por la incidencia que este desarrollo tiene en la política de gasto público, dados los
mayores recursos presupuestales que es necesario asignar para cubrir las necesida-
des básicas de los colonos. En ese sentido la poIftica de reforma agraria debería
constituir un sustituto de la polftica de colonización, máxime si se tiene en cuenta
que para que se de un cambio significativo en el aprovechamiento de la tierra es
necesario la activación de su mercado, mediante condiciones que desincentiven su
posesión por razones de prestigio o estatus social. Para ello, como complemento a
las acciones de reforma agraria, se debería utilizar la actualización de los avalúos
catastrales y el cobro de la valorización de la tierra originada en las inversiones
públicas.

3. Infraestructura de comercialización

La inversión pública, en especial la inversión municipal, debería darle alguna

prioridad a la construcción, remodelación y mantenimiento de mataderos y plazas de
feria, para hacer más eficaz la labor de mercadeo. En ese sentido, el Ministerio de
Agricultura debería determinar con la Financiera de Desarrollo Territorial el plan de .
inversiones y promover la ejecución de las mismas en las ronas que se determinen
como prioritarias, a la luz de las necesidades del sector ganadero, de los recursos de
dicha Financiera y de la capacidad de pago de los municipios.

161
De igual manera, se debería estimular la inversión privada en instalaciones de frío,
tanto en los lugares de despacho como en los de recibo, mediante la creación de
líneas de crédito específicas para este propósito a través de FINAGRO.

4. Modernización del mercadeo

Mediante concertación con el gremio ganadero el Gobierno podría expedir normas

estándares de clasificación de ganado en pie y de carne en canal, que permitan
negociaciones a distancia, reduciendo los costns de las transacciones y, a la larga,
posiblemente los de la comercialización.

Sin embargo, la opción que podría tener un mayor impacto en la búsqueda de reducir
tales costos es la innovación de mercadeo en clasificación y presentación del
producto. Unas acciones del gremio ganadero, en este sentido, podrían producir un
efecto similar al que se produjo en el caso del pollo, en donde las asociaciones de
productores montaron sitios de distribución propias, cambiaron las formas de pre-
sentación, segmentaron los mercados y crearon puntos de ventas (asaderos) en
sectores populares, que convirtieron al pollo en un producto de amplio consumo.

5. Ganadería de doble propósito

Definido que debería estimularse el crecimiento de la ganadería al interior de la

actual frontera ganadera y no por fuera de ella, la polftica debería encaminarse al
fortalecimiento de la ganadería de doble propósito como solución apropiada para
asegurar simultáneamente un mayor abastecimiento de carne y leche, lo cual se
lograría estimulando el cambio de la ganadería extensiva tradicional hacia la de
doble prop6sitn. Para ello sería necesario establecer políticas encaminadas a:

- Extender la infraestructura de mercadeo de leche en las actuales ronas de cría

próximas a, o de fácil comunicaci6n con los mercados de consumo final;

- Ampliar la capacidad de pulverización, para evitar un embotellamiento estacio-

nal de los canales de comercialización;

Buscar mercados externos para los eventuales excedentes de producción que

superen la capacidad de absorción del consumo doméstico; y,

Fortalecer los programas de experimentación controlada de cruces para doble

propósito, así como los de evaluación en finca de la experiencia disponible en las
diferentes regiones. En particular, ensayar cruces con los núcleos de razas
criollas, que constituyen una reserva insuficientemente aprovechada de vigor
híbrido y de rusticidad.

162
De optarse por la promoción de ese desarrollo deberían considerarse cuidadosa-
mente las políticas a seguir respecto de los excesos de ofena de leche que se generan
en las épocas de lluvia. Su colocación en el mercado externo en forma de leche en
polvo parecería ser la opción más viable en vista de que los precios externos están
alcanzando ya los niveles del producto nacional. Naturalmente que la posibilidad de
esta opción, como en general de todas las exponaciones, como se comentó antes,
está ligada a la continuidad de una estrategia exponadora y no a la simple colocación
de excedentes esporádicos.

IV. AREAS INSTRUMENTALES

Como el título busca indicar los objetivos de algunos áreas de la política agropec-
uaria, más que un fin en sí mismos, constituyen requisitos para el logro de los
objetivos de las áreas restantes. Los casos más sobresalientes son los de la política de
comercialización interna, la polftica de crédito y la política de tecnología, agrupadas
en esta sección, y cuyos lineamientos principales son descritos a continuación en el
orden sefíalado.

A. Política de comercializJzción interna

Prácticamente todos los estudios recientes sobre el sector agropecuario en Colombia
han identificado la comercialización como uno de los obstáculos claves para incre-
mentar la producción agropecuaria, el ingreso de los productores, principalmente los
más pobres, y para reducir los precios reales de los alimentos, de las materias primas
y las exponaciones, todo lo cual afecta a los grupos sociales más desprotegidos de
las ciudades, la eficiencia competitiva, tanto del sector agropecuario como de la
industria nacional, y por esas vías los agregados económicos en su conjunto. Tal
problema es más agudo en el caso de los productos de la economfa campesina, cuyos
métodos ineficientes y debilidades de organización impiden su aniculación con los
canales modernos de mercadeo. Aunque esta problemática es menos grave para el
caso de los productos de la agricultura comercial, que ha experimentado imponantes
avances al respecto, no se encuentra ésta exenta de deficiencias notables, panicular-
mente en lo referente a la infraestructura para acopio, secamiento de granos y
algunos costos de transpone y distribución.

De otro lado, resulta pertinente subrayar que la superación de estos obstáculos en el

proceso de comercialización constituye un requisito básico para adelantar con éxito
una estrategia nacional de abastecimiento y seguridad alimentaria, así como una de
desarrollo agroindustrial, tal como se anotó en la sección referente a esta última.

1. Rezagos en los niveles de competencia y eficiencia

A pesar de los logros alcanzados por las políticas de comercialización implementa-

das durante las últimas décadas, éstas han adolecido de algunas limitaciones impor-

163
tantes, que se manifiestan tanto a nivel de acopio como mayorista, y de su coheren-
cia e integralidad con respecto al conjunto del Sistema Nacional de Mercadeo. A
nivel del acopio sigue siendo muy notable la deficiente organización y capacidad de
los pequeí'los productores para enlazarse adecuada y eficientemente en un proceso
moderno de distribución, y a nivel mayorista sobresalen algunos defectos protube-
rantes de operación, que se traducen en insuficientes niveles de competencia y de
eficiencia social. Tales defectos se relacionan básicamente con una falta de transpa-
rencia en el sistema de fijación de precios, deficientes niveles de información para el
mismo propósito, falta de unidad y estandarización en los sistemas de pesos,
medidas y empaques, especialmente de productos perecederos, incorrecta organiza-
ción de las centrales de abastos y deficiente alcance del papel de la bolsa agrope-
cuaria.

También sobresalen, no obstante los ingentes esfuerzos realizados en el pasado,

diversas deficiencias de infraestructura para el transporte y el almacenamiento, en
alguna medida de granos, pero fundamentalmente de productos perecederos y de la
cadena de fríos que debe servir de base al mercadeo de éstos. Asimismo, ha sido
observable una insuficiente capacidad del IDEMA en relación con los niveles
adecuados de almacenamiento e inventarios de algunos productos, y algún grado de
inconsistencia en la forma como son adoptados los precios internacionales de
referencia para tomar decisiones sobre la importación de diversos productos, que
afectan directamente los incentivos para su producción a nivel nacional. Por otra
parte, también ha sido tradicional, en la asignación y distribución de los recursos de
crédito, para las actividades agropecuarias, la discriminación en contra de las
relacionadas con la comercialización.

En términos generales, las polfticas de comercialización y sus instrumentos no han

tenido la suficiente integralidad, dentro de un marco homogéneo y coherente, tanto
para su disefio y aplicación, como para su evaluación, lo cual, de otro lado, se ha
manifestado en cierto grado de debilidad institucional en cuanto a la coordinación de
las acciones y su consiguiente efectividad.

2. Requisitos para una mayor modernización del proceso de comercialización

Dentro de este contexto parece prioritario el avance hacia la creación de un Sistema

Nacional de Comercialización Agropecuaria que coordine e integre las diversas
entidades y acciones referidas a esta problemática. En esta dirección puede jugar un
papel clave la reciente reestructuración del Ministerio de Agricultura, determinada
por el Decreto Ley 501 de 1989, y la recién creada Dirección General de Comercia-
lización, que debería tener bajo su inmediata responsabilidad dichas funciones de
coordinación. Para ello se requiere, por supuesto, la decidida colaboración del
Departamento Nacional de Planeación, los Consejos Regionales de Secretarías de
Agricultura, las Unidades Regionales de Planificación- URPAS, y todas las entida-

164
des que adelanten programas en el área de la comercialización agropecuaria, sean o
no éstas adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura.

Lógicamente, dicho sistema debería enmarcarse dentro de la concepción general de

que corresponde al Estado y sus instituciones la coordinación y promoción del mejor
uso posible de los recursos disponibles en la sociedad, tanto públicos como privados,
para la superación de tales obstáculos, en contraposición a la pretensión de que la
responsabilidad total de las soluciones recae exclusivamente sobre las acciones y
recursos del sector público. Tal concepción implica, entonces, por un lado, que
deben fortalecerse de manera especial los mecanismos de concertación con el sector
privado, buscando la mejor combinación posible de los recursos estatales y los
esfuerzos particulares, especialmente incentivando la organización de éstos a través
de las cooperativas; las asociaciones de usuarios y otras organizaciones comunita-
rias. Y, por el otro lado, implica que los recursos del Estado deben orientarse
básicamente a la creación de las condiciones favorables para que los esfuerzos del
sector privado puedan alcanzar sus objetivos de una manera más eficiente. En
términos generales, tales condiciones se refieren en lo fundamental a la infraestruc-
tura, la normalización de productos y calidades, la generación y transferencia de
tecnología para la comercialización, el fortalecimiento del sistema de información
sobre el mercado de productos agropecuarios y el financiamiento.

En relación con la infraestructura, resulta necesario un programa integral de equi-

pamiento básico de acopio, almacenamiento y de fortalecimiento de la red de frío
para el manejo de productos perecederos; un mejoramiento en la capacidad de
almacenamiento, adecuación y manejo de los granos en algunas áreas críticas del
país; la ampliación del programa de construcción y adecuación de centrales mayo-
ristas, principalmente en las ciudades intermedias; y, por supuesto, un programa de
racionalización de la infraestructura de transporte, que tienda a mejorar la eficiencia
de las redes vial, ferroviaria y fluvial, así como la de los puertos nacionales.

Claro está que en el caso de las centrales de abastos, y particularmente en el de

Corabastos de Bogotá, que constituye un mal ejemplo para el resto del país, resulta
necesario reestablecer un sistema más libre y eficiente de arrendamientos, de tal
suerte que las tarifas reflejen los verdaderos costos de operación y de oportunidad de
las instalaciones y servicios, eliminando las actuales restricciones artificiales esta-
blecidas por el Sindicato de Arrendatarios, que no sólo son fuente de ineficiencia,
sino de transferencias inequitativas del Estado y de la sociedad hacia un grupo que
sustrae tales recursos de áreas y de grupos sociales para los cuales dichos subsidios
son verdaderamente necesarios y urgentes.

Con respecto a la falta de transparencia del mercado en cuanto a la formación de

precios, el uso de pesos, medidas, empaques y calidades, se requiere poner en
marcha un programa que propenda por la unificación de las normas que deben regir

165
estos aspectos de los productos agrlcolas y pecuarios. En términos del sistema de
información sobre volúmenes, precios y mercados de los productos agropecuarios,
se requiere el apoyo de entidades como el IDEMA, el DRI, CECORA,las URPAS Y
las centrales de abastos, para que información oportuna y suficiente fluya ágilmente
hacia el Ministerio de Agricultura, que tendrla la responsabilidad de montar y
desarrollar dicho sistema de información, de tal manera que se logre una mejor
orientación para las decisiones de compra y venta de los participantes en el mercado,
de la polftica sectorial y una mejor operación de las fuelZas competitivas.

En el campo de la tecnología, el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología

deberla establecer como una de sus prioridades el manejo postcosecha para el
renglón de perecederos, correspondiéndole al ICA la responsabilidad de la coordi-
nación que para el efecto debe adelantar con entidades tales como Proexpo, Colcien-
cias, gremios privados, universidades, el Instituto de Ciencia y Tecnologia de
Alimentos y todas las demás que tengan alguna participación importante al respecto.
De manera similar, el manejo postcosecha deberla recibir un tratamiento preferen-
cial en la financiación de PROEXPO para los proyectos de exportación.

En términos de financiamiento, resulta urgente propender por un equilibrio entre los

recursos destinados a la producción, a la transformación y a la distribución. Por ello,
es recomendable que la Caja Agraria extienda su cobertura a las actividades de
comercialización de los productos agropecuarios, particularmente en el caso de la
financiación a los pequefios productores campesinos. De la misma manera, resulta
recomendable reformar el sistema de los bonos de prenda, facilitando la ampliación
del plazo al IDEMA y promoviendo la financiación del almacenamiento de produc-
tos perecederos, con el propósito de superar algunas limitaciones en la capacidad de
dicho instituto para mantener niveles adecuados de inventarios de determinados
productos crlticos, y acortar las distancias entre la organización de mercadeo de los
productos perecederos y los no perecederos. En el mismo sentido, y con el objetivo
adicional de fortalecer las actividades de la bolsa agropecuaria, resulta conveniente
examinar la posibilidad de que los certificados de los almacenes generales de
depósito sean negociables en la bolsa agropecuaria, como títulos representativos de
mercancía, lo cual darla mayor liquidez a los productores y convertirla a dichos
almacenes generales en corredores de la bolsa.

Finalmente, con el objetivo de eliminar o reducir la dispersión y descoordinación de

las diferentes fuentes, modalidades y costos de los recursos de crédito para la
comercialización, el Ministerio de Agricultura, a través de los instrumentos de que
ha sido dotado para el efecto, deberla propender por una mayor unidad y coordina-
ción en este terreno, por ejemplo, a través del establecimiento de una canasta única
de recursos financieros para las actividades de comercialización de los productos
agropecuarios, sin que ello implique afectar o supeditar la requerida estabilidad en el
manejo y los objetivos de la política monetaria.

166
En lo referente a la política de importación de productos agropecuarios, el requeri-
miento más urgente es el establecimiento de precios internacionales adecuados de
referencia, que permitan evaluar con precisión y objetividad los niveles de protec-
ción y eficiencia de la producción nacional, como base fundamental para la elabo-
ración de una estrategia futura y el disefio de políticas especificas. Tales precios de
referencia deben tomar en consideración los subsidios oficiales de los principales
exportadores mundiales de productos agropecuarios que, en casos como el de
Estados Unidos, llegan a los US$18.000 por trabajador agrícola al afio, o dos veces
el ingreso neto generado por la agricultura de dicho país. También deberán tenerse
en cuenta, para este propósito, los costos efectivos de la comercialización y trans-
porte para llegar al consumidor nacional, incluyendo costos portuarios, aunque
excluyendo toda suerte de tarifas e impuestos, ya que dicho consumidor jamás está
en condiciones de adquirir los productos importados a su precio FOB del mercado
libre internacional.

En lo atinente al marco general de la política de comercialización, puede anotarse

que todos los Estados modernos, en particular los de las economías más desarrolla-
das, han asumido funciones de regulación del mercado de productos agropecuarios,
por considerarlas indispensables para el adecuado desarrollo de la economía y la
vida nacionales. Dentro de este contexto, Colombia no ha constituido una excepción
Y. por el contrario. se requiere hacia el futuro un mayor perfeccionamiento de este
sistema regulatorio. para que concuerde con las metas de desarrollo y de máxima
eficiencia. En particular. la Ley 18 de 1985 y el Decreto Ley 501 de 1989. establecen
un marco adecuado dentro del cual el IDEMA deberá seguir siendo la entidad
ejecutora responsable y principal de tal regulación.

Por otra parte. para evitar cambios desordenados, incoherentes y contraproducentes

de la política de comercialización. se requiere un adecuado marco conceptual de
evaluación. Pero éste no puede limitarse tan sólo a la eficiencia microeconómica y
estática de un mercado particular y aislado en un momento determinado. Por el
contrario. debe involucrar. con el suficiente énfasis. elementos de eficiencia macro-
económica. es decir. desde el punto de vista del empleo global de los recursos del
sistema económico en su conjunto; condiciones dinámicas. que tienen importantes
consecuencias futuras sobre las escalas de producción. la eficiencia. la tecnología, la
productividad. etc.; y por supuesto. tomar en consideración diversos elementos
estratégicos que atafien a la seguridad nacional.

B. Polftica de crédito

La política de crédito agropecuario presenta tres problemas inmediatos, a saber: a) la

coordinación que debe guardar con la política macroeconómica y, en particular, con
la política monetaria y fiscal; b) la orientación que debería darse a la asignación de

167
los recursos crediticios, y, c) la eficiencia operativa de las entidades encargadas del
suministro del crédito.

1. Coordinación con la política macroeconómica

En cuanto a la coordinación entre la política crediticia agropecuaria y la política

macroeconómica, hacia el futuro será necesario evitar dos extremos igualmente
dañinos, que de una u otra manera se han manifestado en el pasado. De un lado,
resulta indeseable que la polftica crediticia para el sector busque sustentarse sobre el
crédito del Banco de la República, pues ello incrementa la base monetaria y dificulta
el manejo de la liquidez en la economía, al tiempo que produce relaciones indesea-
bles entre las aspiraciones del sector privado y el manejo del Banco Central. En este
sentido los logros del pasado reciente, en el cual el presupuesto del Fondo Finan-
ciero Agropecuario no ha afectado la emisión primaria, y a la Caja Agraria se le han
congelado los privilegios especiales que mantenía en materia de cupos de crédito del
Banco de la República, deben preservarse.

Pero de igual manera es indeseable utilizar el proceso de desembolso de los créditos

agropecuarios para fines de la estabilidad monetaria. Entre otras razones, por esto
último resulta de notoria importancia la expedición de la Ley 16 de 1990, por medio
de la cual se creó el Fondo para el Financiamiento del Desarrollo Agropecuario,
F1NAGRO, como una entidad dedicada a suministrar recursos al sector, cuyas
operaciones activas y pasivas no deben afectar de manera sistemática la base
monetaria.

De otra parte, es fundamental que hacia el futuro la polftica crediticia agropecuaria

no afecte, como norma, el gasto público, presionando el déficit fiscal o restándole
posibilidades a otros gastos que pudiesen llegar a ser económica y socialmente más
prioritarios. Para que ello sea así es necesario asegurar que, al menos, la Caja
Agraria sea autosuficiente respecto a su gasto corriente y procurar que F1NAGRO
opere incrementando el valor real de su patrimonio.

Para que este último objetivo se cumpla FlNAGRO deberá establecer la política
general de tasas de interés dándole la debida ponderación a sus costos de captación
en los distintos mercados, a los costos de su patrimonio y a sus costos operacionales.
Sobre los primeros cabrá distinguir, a su vez, entre los que provengan de las
inversiones forzosas, los que se capten nacionalmente y los provenientes de los
empréstitos internacionales.

Conservadas, en la Ley 16 de 1990, las inversiones forrosas como una de las fuentes
de recursos de F1NAGRO, referidas a las exigibilidades de los intennediarios
financieros, pero sin sujeción a porcentajes específicos ni a limitaciones en la tasa de
interés, corresponderá a la Junta Monetaria establecer el grado de favorabilidad que

168
se le dará al sector tanto en cuanto al monto de los recursos canalizados por este
medio como a su costo. Lo relevante aquí es que esta decisión será fundamental para
que ANAGRO pueda definir el monto de sus captaciones en el mercado y, .con base
en el costo de éstas y en sus costos operacionales, establecer en principio la política
general de tasas de interés.

Como es indeseable que ANAGRO tenga privilegios para acceder a captar recursos
del mercado, no se podría partir a priori de "una política de tasas de interés en
beneficio de la agricultura", sino que la misma tendrá que darle consideración a
elementos del mercado (costo de las captaciones), a los subsidios que vía la inver-
sión forzosa le pueda trasmitir la autoridad monetaria al sector y de la eficiencia
operativa de ANAGRO, de la cual se tratará más adelante; teniendo siempre en
cuenta que este último no debería recurrir, para el manejo de sus operaciones, al
presupuesto nacional.

Aún bajo ese manejo de las tasas de interés habría que señalar el tratamiento que se
le dará al endeudamiento externo que obtenga ANAGRO. Desde el punto de vista
de la córdinación entre la política fiscal y la política crediticia los recursos externos
deberían trasladarse a los usuarios de manera tal que ANAGRO no incurriese en
riesgos cambiarios, pero para que ello fuese así se requerirla denominar los créditos
en las mismas monedas en que originalmente se consiguiesen los empréstitos, lo que
enfrentaría ciertas dificultades. A corto plazo podría darse una preferibilidad por
estos créditos si la tasa de devaluación esperada más los intereses en moneda
extranjera fueran inferiores a la tasa de interés en pesos. Pero a largo plazo podría
darse una aversión al riesgo cambiarlo que impediría colocar dichos créditos, con el
consiguiente efecto negativo sobre las finanzas de ANAGRO por las elevadas
comisiones de compromiso que tales empréstitos conllevan.

También sería factible que los recursos externos se "mezclasen" con el resto de
recursos de AN AGRO lo cual implicaría, para evitar el riesgo cambiarlo o efectos
indeseables sobre la política fiscal, frecuentes variaciones en sus tasas de interés, lo
cual podría, en algunos casos, hacer que la institución quedase por fuera de las
condiciones del mercado en sus operaciones crediticias.

Como se ve, si los recursos externos han de ser importantes en el suministro de

crédito para el sector, existe un delicado balance entre la operación de ANAGRO y
el manejo de sus tasas de interés y por ello sería recomendable que los recursos
externos se orientaran a financiar proyectos cuya finalidad fuese el aumento de la
formación de capital en subsectores orientados a la exportación.

Pero independiente de ello se debería establecer una política muy precisa respecto al
costo de los recursos patrimoniales de ANAGRO. Aun cuando contablemente ellos
son de costo cero, es claro que asignarle este costo de oportunidad equivaldrfa a una

169
política de descapitalización continuada y a la larga a recurrir al presupuesto
nacional para su capitalización. Esto es altamente indeseable. Por ello en términos
generales se debería establecer que el costo del patrimonio de FINAGRO, para cada
período, sería equivalente a la tasa esperada de inflación en el período subsiguiente
más tres o cuatro puntos porcentuales, con lo cual se asegura que el patrimonio no se
deteriorará con relación al tamaño del sector.

Distinta es la situación de la Caja Agraria, ya que esta institución opera a pérdida en

zonas de alta competitividad bancaria y asf mismo tiene oficinas donde el tamaño del
mercado no permite una recuperación de los costos operacionales. Ambos factores
han conducido a pérdidas que han sido cubiertas mediante aportes del presupuesto
nacional. Sin embargo, la naturaleza de estos aportes ha sido de carácter disfmil ya
que algunos de ellos constituyen una transferencia de rentas especfficas, en tanto
otros corresponden a "capitalizaciones de papel" mediante el pago de las acciones
con títulos de deuda pública de larguísimo plazo y tasas de rendimiento que no
equivalen a un cuarta parte de la tasa de interés de mercado. Así las cosas, el valor
presente de esta última clase de capitalizaciones es muy distinto de su valor nominal
y poco o nada afectan las finanzas y la operatividad de la Caja.

Aparte de consideraciones operativas, que se examinarán más adelante, lo indicado

sería establecer un mecanismo mediante el cual, previo el análisis de la necesidad de
mantener las oficinas de la Caja, en función de lo que ellas significan para la
eficiencia del sistema nacional de pagos, el Gobierno Nacional le transfiriera en el
presupuesto de cada año, para ser incorporado a los ingresos corrientes, los recursos
correspondientes. Esa compensación a la Caja encontraría su explicación y justifi-
cación en el hecho de que los beneficios que la economía deriva de un menor costo
de las transacciones en las áreas rurales, no encuentra una expresión en los balances
financieros de la Caja, por el tamaño de los mercados en que ella se ve precisada a
operar.

Naturalmente, de igual manera sería necesario establecer una política para elevar la
eficiencia de la institución de tal forma que en donde no resulte competitiva, y al
mismo tiempo existan otras entidades bancarias, se pudiese proceder al cierre
progresivo de sucursales y agencias. Así, a la larga, excepto por los recursos
destinados a los fines específicos antes determinados, el presupuesto nacional no
subsidiaría la operación de la Caja.

2. Orientación de los recursos crediticios

Con respecto a la orientación que debería dársele a los recursos crediticios, hay que
empezar señalando que el crédito vigente, en una poreión muy significativa, se
otorga a corto plazo y se destina a la adquisición de insumos. O dicho de otra manera

170
que el crédito, en una proporción importante, reproduce las condiciones de produ-
cción, pero poco hace para transformar las mismas.

En cuanto a la oferta de fondos, ésto obedece a las dificultades del mercado de

capitales, visto el llamado problema de la "transformación de plazos", por la
disparidad que existe entre el plazo de las captaciones y el de las colocaciones,
situación que se ha agravado, en algunos períodos, por la baja remuneración relativa
que reciben los intermediarios financieros en los créditos de largo plazo.

En cuanto hace a los demandantes, el problema parece estar asociado con la

existencia de aversiones al riesgo, en virtud de las cambiantes políticas sectoriales;
de las fluctuaciones de rentabilidad relativa entre actividades; y, más recientemente,
con los problemas de inseguridad física que afectan a muchos de los productores.

Cualquiera que sea la importancia de estas causas no parecería conveniente otorgar

crédito a corto plazo para utilizar tecnologías tradicionales, máxime en aquellos
casos en que los productores han sido usuarios recurrentes del mismo durante largos
períodos y poseen la capacidad de acumulación de capital y las garantías que los
habilitarían para obtener créditos de los bancos comerciales a corto plazo, en
condiciones similares a los de otros sectores. Naturalmente que la política podría
manejarse de tal manera que se reservasen recursos para ofrecerlos a potenciales
demandantes si la banca comercial se rehusa, por razones de riesgo o de garantías, a
participar en el desarrollo de este esquema. Para decirlo de otra manera, si el crédito
de corto plazo, destinado a los agricultores con suficiente garantía, pudiese ser
atendido por la banca comercial sin mayores prerrogativas, los recursos de la Caja y
de FINAGRO se orientarían prioritariamente a proyectos de largo plazo asociados
con la formación de capital. Pero si los bancos comerciales resultasen reacios a
otorgar tales créditos, FlNAGRO podría inducirlos mediante la elevación de la
rentabilidad utilizando para ello tasas de interés y de redescuentos relativamente
uniformes para las diferentes actividades y márgenes de redescuento diferenciales.

Lo importante sería que el crédito dirigido se oriente cada vez más a mejorar la
formación de capital en aquellas áreas que son claves para la estrategia, a saber: la
infraestructura de comercialización, para abaratar el costo del tratamiento postcose-
cha, facilitando la viabilidad de la estrategia de seguridad alimentaria, de agroin-
dustrlalización y de exportaciones; y, a la infraestructura de riego, aminorando el
riesgo climático y con ello los problemas de disponibilidad y acceso a que dan lugar
las bruscas fluctuaciones de la oferta, y de los precios, por la mayor o menor
intensidad de las lluvias.

Al igual que en el crédito de corto plazo para efectos de inducir a los bancos a prestar
a largo plazo se podrían mantener tasas de interés relativamente homogéneas, es
decir evitar su dispersión entre productos y actividades, con tasas de redescuentos

171
igualmente uniformes y utilizando el margen de redescuento como la variable que
determinase la mayor o menor rentabilidad de los intermediarios financieros. Hacer
que esa rentabilidad varíe elevando la tasa de interés según el plazo de los proyectos,
y manteniendo tasas y márgenes de redescuento relativamente homogéneos, podría
llevar a los intermediarios financieros a una baja oferta de fondos para estas
actividades.

De gran importancia es el tratamiento que la política de crédito pudiera darle a la

formación de capital para comercialización en áreas de economía campesina. De
mejorarse la infraestructura de ésta se fortalecerían sus enlaces con la economía en
general, en particular si se tiene en cuenta la alta proporción de alimentos que en ella
se produce y el efecto que la probable reducción de precios, que ello conllevaría,
tendría sobre el ingreso real de sectores de la población urbana.

Las otras reorientaciones en el uso del crédito que merecerían consideración tienen
que ver con la introducción de mejoras tecnológicas y con el campo de acción de la
Caja Agraria.

Ante la dificultad operativa que implicarta desarrollar polfticas para mejorar la

tecnología de agricultores específicos, y ante el hecho de que la brecha tecnológica
no se da entre los productores sino entre las regiones, podrían orientarse créditos a
corto plazo únicamente en aquellas regiones donde el uso de la tecnología contribu-
yera a mejoras significativas en la productividad. En este caso el crédito iría
acompañado de una verdadera asistencia técnica encaminada a facilitar la introduc-
ción de las mejoras tecnológicas.

De igual manera valdría la pena reconsiderar la orientación que la Caja Agraria da a

sus recursos crediticios. Hasta ahora la Caja ha sido una entidad que, en esencia,
financia la producción agropecuaria, pero no otorga créditos a muchas actividades
rurales, por ejemplo el transporte de productos, la comercialización de bienes no
agropecuarios, la adquisición de bienes de capital no asociados directamente a la
producción agrícola, etc. Ese sesgo, o más bien esa discriminación contra lo rural en
beneficio de la producción agropecuaria, produce dos fenómenos indeseables. De un
lado reduce el tamafio del mercado financiero que la Caja tiene en el ámbito rural y
por lo tanto limita la posibilidad de cubrir sus costos operacionales en dichos
mercados; de otro eleva el costo de las transacciones financieras para algunos
agentes económicos que proveen bienes al mercado rural, pero que al no transar
directamente la producción agropecuaria, no pueden ser clientes de la Caja y por lo
tanto deben desplazarse hacia otras localidades en busca de servicios financieros
cuando la Caja es la única agencia financiera o bancaria local.

Por lo que hace a la eficiencia operativa de las instituciones que otorgan el crédito,
valen igualmente consideraciones separadas para FINAGRO, la Caja Agraria y otras
instituciones.

172
Empezando por estas últimas es necesario enfatizar la trascendencia que tiene la
prohibición, contenida en la Ley 16 de 1990, de que entidades no crediticias
otorguen crédito. Se busca evitar con ello que estas instituciones terminen creando
facilidades bancarias o administrativas para el manejo de los recursos crediticios,
pues tales manejos suelen ser muy ineficientes. Por lo tanto resulta de importancia
que cuando existan recursos para crédito en instituciones no crediticias (como el
INCORA, el IDEMA, el Fondo Nacional del Café, etc.) los mismos sean adminis-
trados, mediante contratos de fiducia, por las instituciones crediticias, en las condi-
ciones que apruebe la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, de tal manera
que, con la debida consideración por el rtesgo y las posibilidades de acceso en
términos de garantías de los usuartos, se puedan mantener políticas homogéneas de
tasas de interés, aun en aquellos casos en los cuales los recursos no provengan de las
instituciones financieras.

En cuanto a FINAGRO, el mayor reto que enfrenta su junta directiva es definir el

modus operandi que habrá de tener la nueva entidad. Todo indica que lo más
conveniente es operar como una organización ortentadora de los recursos del crédi.
to, descentralizando las operaciones de redescuento mediante contratos con el
Banco de la República o con las instituciones financieras que hacen parte del
Sistema Nacional del Crédito Agropecuarto; asimismo, para las operaciones de
captación, cuando ello se requiera, se podrían utilizar las bolsas de valores de
manera análoga a como lo hace la Financiera Eléctrica Nacional. En esta forma
FINAGRO operaría prácticamente sin un gran aparato burocrático, se contaría con
un grupo selecto de funcionartos, en Bogotá, para la definición de la polftica
crediticia y con agentes de fiscalización y control del cumplimiento de los contratos.
Si ello fuese así, el manejo de FINAGRO se haría a costos operacionales muy bajos,
elevándose además la eficiencia en el manejo del redescuento y en el otorgamiento
del crédito.

3. Eficiencia operativa

Por lo que hace a la Caja Agraria, ella afronta fundamentalmente dos problemas de
eficiencia operativa. El uno tiene que ver con el cuidadoso examen que supondría
tomar la decisión de dejar de operar las oficinas bancarias en sitios en donde,
existiendo otras entidades bancarias, se opere a pérdida. La otra con el grado de
especialización que debería tener la entidad. Sobre este último punto la Ley 16 de
1990 estableció que, dentro del año contado a partir de su vigencia, la junta directiva
de la Caja procederá a reglamentar el manejo administrativo y contable de sus áreas
de comercialización de insumos agropecuartos, de seguros, y de subsidio familiar,
en forma separada de las actividades bancarias y crediticias propias de su objeto
social.

173
Aunque parecería deseable una mayor especialización de la Caja en los aspectos
puramente crediticios, es de esperarse que este cambio posibilite definiciones sobre
la estructura de costos, con base en las cuales se procure un manejo más racional de
tales servicios, de tal manera que los mismos coadyuven al sostenimiento de las
actividades bancarias en las zonas en donde el tamaño del mercado obliga a operar a
pérdidas.

Elemento fundamental para una mayor eficiencia en el otorgamiento del crédito

agropecuario es que la comisión nacional ejerza sus funciones de coordinación en
cuanto a los presupuestos crediticios que las entidades integrantes del Sistema
Nacional de Crédito Agropecuario deberán dedicar al sector, y fundamentalmente el
establecimiento de planes de coordinación financiera entre ellas. Planes de coordi-
nación que a la larga deberían redundar en la reducción de los costos de captación y
de colocación de los recursos crediticios, en especial si se logra una reducción de las
oficinas redundantes, entendidas como aquellas donde el tamaño del mercado
financiero (de captación-colocación de recursos monetarios y de ahorros) no permite
la operación rentable de dos oficinas. Si en este caso se prosigue una política de
encargos fiduciarios y administración de cartera posiblemente las oficinas que
quedasen establecidas podrían mejorarsus resultados operacionales, con el benéfico
efecto que ello tendría no sólo para la política crediticia sino también para la fiscal.

C. Política de tecnología

El avance tecnológico constituye uno de los elementos más importantes del desa-
rrollo del sector agropecuario por el impacto que puede tener sobre el aparato
productivo y el mercado tanto interno como externo, a través de incrementos en la
productividad, menores precios reales y mejores calidades. También por su capaci-
dad para inducir nuevas actividades que generen empleos mejor remunerados, por su
facultad para cambiar en parte las ventajas competitivas iniciales del país, por la
posibilidad de generar excedentes que contribuyan al desarrollo del sector o de otras
actividades de la economía, y por su capacidad para influir en el bienestar nacional a
través de la reducción de los costos económicos, sociales y ecológicos del proceso
de expansión de la frontera agropecuaria.

No obstante, la formulación e implementación de la política tecnológica en Colom-

bia, a pesar de sus inocultables logros, parece haber dejado algunos vacíos, que
tienden a obstaculizar el logro de los impactos positivos anteriormente anotados. En
general, el país, como otras naciones en vías de desarrollo, ha orientado su modelo
tecnológico hacia la transferencia, buscando adaptar los conocimientos generados
en los países desarrollados. Ello, por supuesto, demanda un gran énfasis en los
esfuerzos que deben dirigirse a la adaptación requerida frente a las condiciones y
peculiaridades locales. No sorprende, entonces, que aun leves deficiencias en este
sentido produzcan importantes e inconvenientes consecuencias que, en el caso de la

174
economía colombiana, han venido a manifestarse de la siguiente manera. Primero,
insuficiente consideración del entorno regional, y de sus condiciones y potenciali-
dades de especialización, lo cual reduce la eficiencia de los recursos destinados a la
aplicación tecnológica. Se requiere, por ello, una corrección de los énfasis de la
polftica de tecnología con relación con este aspecto, que en alguna medida ha sido
iniciada mediante la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología,
a través de la expedición del Decreto 1946 de 1989. Sin embargo, apane de este
mecanismo básicamente institucional, parecería imprescindible que las instancias
responsables de la formulación de la polftica de tecnología rediseñen su estructura
fundamental a partir de esta consideración;

En segundo lugar, el insuficiente énfasis en la adaptación local ha llevado a soslayar

la imponancia de la participación efectiva de los intereses, circunstancias y aspira-
ciones de los productores directos en el diseño de los paquetes tecnológicos. En
consecuencia, ha tendido a presentarse un desfase entre la ofena tecnológica dispo-
nible y sus requerimientos específicos, con implicaciones significativas tanto para
los productores de la agricultura comercial como para los de la economía campesina
Uno de los vacíos más notables en este sentido es el que tiene que ver con la
deficiente consideración dada a los aspectos tecnológicos de la comercialización, el
manejo postcosecha, el almacenamiento y algunas posibles fases de transformación
del producto dentro de la unidad productiva misma, es decir, de generación de valor
agregado agroindustrial.Por consiguiente, y tal como se señala en lo referente a la
polftica de comercialización y a la polftica agroindustrial, una de las nuevas orien-
taciones estratégicas de la polftica tecnológica hacia el futuro debería ser otorgarle la
debida prioridad a estos objetivos.

En tercer lugar, y con especial referencia a la economla campesina, ha sido notorio el

excesivo énfasis en el mejoramiento de los cultivos transitorios de tipo tradicional,
sujetos a especiales riesgos en la estabilidad de sus precios, lo cual usualmente ha
atentado contra el nivel de ingresos y la estabilidad del campesino pobre. La
estrategia de lograr mejores niveles de eficiencia, ingresos, estabilidad y moderni-
zación para dicho productor parece exigir, entonces, una nueva dirección, buscando
suministrarle un recurso tecnológico capaz de ponerlo en la vía del desarrollo de
cultivos permanentes modernos, que le abran efectivas perspectivas de integración
frente a los canales modernos de comercialización, tanto en el mercado interno como
en el externo. Otro aspecto que requiere especial fonalecimiento es el de los nexos
entre la polftica tecnológica, el resto de la polftica del sector agropecuario y la
política macroeconómica. En efecto, para que el desarrollo tecnológico alcance los
objetivos deseables, no es suficiente que éste se limite a la eficiencia exclusivamente
técnica, sino que tiene que ser, fundamentalmente, un desarrollo eficiente en térmi-
nos económicos y sociales. Pero, naturalmente, ello no podría lograrse si en el
diseño de la política de tecnología, y de la tecnología misma que se aplica, no se
involucran de una manera efectiva y coherente las consideraciones de costo-benefi-

175
cio, que tienen que ver con los programas de oferta selectiva, la polftica de importa-
ciones de productos agropecuarios, las polfticas de precios de sustentación y de
comercialización, la de incentivos a la exportación, la polftica de importación de
insumos, la de crédito y, por supuesto, en el campo macroeconómico, la tributaria, la
de gasto público, la de aranceles y otras regulaciones paraarancelarias, y la de tipo de
cambio.

No siempre en el pasado estos elementos han sido enlazados con los suficientes
énfasis y coherencia, ni han existido las relaciones de coordinación óptimas entre las
diversas entidades o instituciones que companen dichas responsabilidades. Es más,
aun después de la expedición del Decreto 1946 de 1989, que fortalece de manera
notable la organización institucional del Sistema de Transferencia de Tecnología,
puede afirmarse que existe una relativa debilidad en cuanto a la claridad de los
objetivos, los parámetros y las responsabilidades que deben definir el diseí'io, no ya
de una política de transferencia de tecnología, sobre la cual parece haberse alcanza-
do un imponante desarrollo reciente, sino sobre la polftica de generación de tecno-
logía como tal. En efecto, ni el Decreto-Ley 501 de 1989, ni el 1946 del mismo aí'io,
establecen la suficiente claridad sobre dichos objetivos, parámetros y responsabili-
dades, tal como se ha subrayado en la pane referente al marco institucional. Por
consiguiente, se requiere un mayor esfuerw explfcito en la integración estratégica
de estos diversos aspectos, de los cuales depende finalmente el resultado efectivo de
una polftica de desarrollo tecnológico.

En la misma lfnea de la evaluación costo-beneficio, resalta una debilidad tradicional,

que tiene que ver básicamente con la ausencia de una polftica explfcita, integral y de
largo plaw frente a la estrategia organizada que han demostrado seguir los grandes
oligopolios transnacionales proveedores de los insumos básicos, especialmente los
agroquímicos. En efecto, desde el punto de vista de sus consecuencias económicas y
sociales, gran pane de su utilidad podría perder el avance técnico en esta dirección,
si lo que se gana por el lado de la intensificación puramente tecnológica, bajo la
forma de incrementos en la productividad física, puede ser sustraído de manera
significativa por el lado de la manipulación sistemática de una ]Xllftica de fijación de
precios de los insumos. La corrección de esta deficiencia resulta, además, tanto más
imponante en la medida en que uno de los objetivos centrales de la polftica de
tecnología sea el de cerrar, hacia el futuro, la brecha de productividad con los países
más desarrollados. De otra pane, uno de los elementos centrales en el diseí'io de esa
polftica explfcita e integral requerida bien podría ser el aumento de énfasis de las
tecnologías de punta más modernas, tal como la biotecnología, que podría ofrecer,
quizá, algunas alternativas para reducir el grado de dependencia e inestabilidad que
el actual patrón de desarrollo tecnológico impone sobre el sector agropecuario, al
descansar no solamente sobre tecnologías básicamente imponadas, sino además
sobre imponaciones de los factores productivos en que ellas se fundamentan.

176
De no menor importancia resulta el costo ecológico que puede imprimir un desarro-
llo tecnológico basado en dicha dependencia externa, sin mayores elaboraciones
críticas sobre su adaptabilidad a las condiciones locales y sobre sus resultados de
costo-beneficio social, por ausencia de ese marco expllcito e integral que pennitiría
confrontar en un plano de mayor igualdad la política de comercialización y la
estrategia de precios y beneficios de las grandes empresas transnacionales.

En cuanto a la relación de tecnología y exportaciones es posible encontrar otra

debilidad tradicional, particulannente en ténninos del grado de agilidad del sistema
para absorber y adecuar con la rapidez y eficiencia que los mercados externos
demandan algunas tecnologías específicas que se producen en el exterior, y que
deben ser compradas en la medida en que constituyen aplicaciones especializadas a
los mercados mismos para los cuales han sido desarrolladas. Tal como se indica en la
parte referente a la política agroindustrial y a la de comercialización, resulta indis-
pensable un programa coherente que debería conferirle prioridad especial al fortale-
cimiento de la asesoría internacional de finnas privadas, flexibilizando y moderni-
zando el marco jurídico e institucional respectivo, para facilitar, mediante instru-
mentos especiales, como un Plan Vallejo Tecnológico, la importación de este tipo de
servicios.

No podría, por supuesto, dejar de mencionarse, en relación con los obstáculos más
importantes para el desarrollo tecnológico, lo referente a los recursos financieros.
Sobresale, en este sentido una tendencia definida al decaimiento del gasto en
investigación como porcentaje del Producto Interno Bruto sectorial. Por otra parte, y
con relación al crédito, las deficiencias más notorias hacen referencia a los siguien-
tes aspectos. Primero, insuficiencia de crédito de largo plazo que busque la finan-
ciación de innovaciones tecnológicas económica y socialmente rentables. Segundo,
prácticamente inexistencia total de financiamiento para el capital de riesgo involu-
crado en la validación y difusión de nuevos desarrollos tecnológicos. Y, en tercer
lugar, quizá una excesiva dependencia a las condiciones del crédito externo de la
implantación de paquetes tecnológicos en los cuales la adaptación a las condiciones
locales, regionales y de costo-beneficio nacional pueden ser insuficientes. En la
medida en que el componente financiero de cualquier política o programa es
indispensable para el buen éxito de la misma, parecería urgente, entonces, al menos,
definir unos criterios de mediano y largo plazo que establecieran unas reglas del
juego más o menos estables en este respecto. En particular, la definición de unas
metas presupuestales para el desarrollo de la tecnología agropecuaria, como porcen-
taje del Producto Interno Bruto del sector, que deberían servir de guía en la
elaboración anual del presupuesto nacional y del presupuesto del sector. Similar-
mente, sería necesario avanzar en la elaboración de unos criterios que vincularan de
una manera más coherente e integral la política de crédito con la política tecnológi-
ca, con referencia especial a los tres aspectos sefialados anterionnente.

177
 Una de las consecuencias más indeseables de las deficiencias presupuestales y
financieras es su impacto sobre la deserción de recursos humanos especializados. De
hecho, se estima que solamente el ICA pierde 50 años/hombre de experiencia en
investigación anualmente. Sería necesario, entonces, dar una mayor prioridad a este
problema, investigar en mayor detalle las causas de esta erosión profesional y
formular una política de recursos humanos, que tenga como uno de sus objetivos
básicos frenar la emigración de los recursos humanos calificados.

Finalmente, aunque no menos importante, es el requerimiento de los debidos ajustes

institucionales para el buen éxito de una política de desarrollo tecnológico. Puesto
que a ello se hace referencia detallada en la parte referente al marco institucional del
sector agropecuario, no es necesario aquf entrar en una descripción de los principales
problemas y las soluciones requeridas. No obstante, vale la pena subrayar que, con
relación a este requisito básico, resulta necesaria una mayor clarificación y precisión
de las responsabilidades específicas en el diseño de la poIftica de generación de
tecnologfa, aspecto éste relativamente retrasado frente al de la política de transfe-
rencia de tecnologfa. Y, por otra parte, algunos ajustes en lo referente a las activida-
des del ICA, particularmente en su grado de especialización, en la selección y
priorización de sus objetivos, en su relación con el sector privado y otras entidades
públicas y, por último, en su concepción como una entidad cuya función básica no es
la de asumir la responsabilidad total por el suministro del recurso tecnológico
adecuado para el sector agropecuario, sino la de actuar como un eficiente córdinador
para el adecuado uso de los recursos que para el efecto tienen disponibles la sociedad
y la economfa en su conjunto, tanto a nivel público como a nivel de la empresa
privada.

V. NUEVAS AREAS DE POLITICA

En realidad, la política social a nivel rural, la política de descentralización y la

política gremial han mantenido, con énfasis variables, una presencia tradicional en
términos del sector agropecuario. Sin embargo, nunca habfan alcanzado el grado de
prominencia reciente, tanto en los acontecimientos efectivos de los últimos años,
como en el papel futuro vislumbrado para ellas en términos de las conclusiones
alcanzadas por la Misión del Sector Agropecuario. Su agrupación bajo este tftulo
busca destacar, entonces, más que el carácter literal de su novedad, la efectiva
aparición de este reciente énfasis y grado de importancia que, en efecto, permite
visualizarlas como elementos estratégicos en el diseño de las políticas futuras.

(} (L- A. Política social a nivel rural

Las acciones del Estado encaminadas a propiciar el desarrollo del sector rural se han
caracterizado por la definición de poIfticas y mecanismos básicamente dirigidos a
mejorar la producción, la dotación de recursos y la comercialización. Sin embargo,

17~
no siempre estas acciones parecen estar acompafladas por el adecuado énfasis sobre
los problemas relacionados con el bienestar social de la población rural pues, entre
otras cosas, no se ha contado con un suficiente conocimiento sobre la situación de
los indicadores sociales en las áreas de salud, educación, nutrición, saneamiento,
vivienda y servicios básicos.

De becho, los agudos niveles de desnutrición, las altas tasas de analfabetismo y

deserción escolar, la carencia de seguridad social para los asalariados rurales y las
lamentables condiciones sanitarias de la vivienda rural expresan, por una parte, las
marcadas diferencias entre la calidad de vida de las zonas rurales y urbanas y, por
otra, la insuficiencia de las políticas y estrategias que han promovido el desarrollo
social y un marco integrador entre las acciones de prnducción y bienestar social. A
pesar de que ésto ha sido usualmente reconocido, no se ha contado con políticas que
tengan el alcance, la continuidad y la coordinación suficientes para elevar la calidad
de vida de los ~ampesinos colombianos a un nivel aceptable de lo cual resulta
evidente la urgencia de fonalecer la política en este aspecto.

No obstante los recientes esfuerzos, son todavía muchos los obstáculos que aquejan
y limitan la política social a nivel rural. Sobresalen, así, la carencia de una adecuada
organización y aprovisionamiento de los servicios de salud a nivel local, de metas
precisas y mecanismos de información regulares, que permitan detectar tanto las
necesidades como los avances en cuanto a cubrimiento y mejoría de la población
afectada. De la misma manera, la dificultad de acceso a los servicios de salud, por
parte de las comunidades rurales, y la insuficiente financiación para los gastos
ordinarios de los puestos de salud y hospitales, hacen que, en alguna medida, pierda
justificación el énfasis en la ampliación de la cobenura a través de la construcción de
obras de infraestructura. Por el contrario, en este campo, parece que la prioridad más
urgente es hacer más eficiente el funcionamiento del sistema de salud existente,
mediante la redistribución entre recursos de la atención terciaria que se presta en los
hospitales y la atención primaria de la salud a nivel inmediato de la comunidad rural.

En el terreno de la educación se destacan el alto grado de analfabetismo y las altas

tasas de repetición y de deserción escolar. Según el censo de población de 1985,
aproximadamente el 30% de los niños en edad escolar no tienen tndavía acceso a la
enseñanza primaria. Pero más grave es el hecho de que los indicadores no muestran
en este terreno el mismo grado de avance que en otros, tendiendo a configurar un
rezago en el mismo, cuyas implicaciones se amplifican en determinadas regiones,
como la Costa Atlántica, debido a que, por otra pane, el avance se produce con
marcadas diferencias regionales, lo cual es válido también en otros aspectos del
bienestar social. Aunque el Gobierno nacional, a través del Programa de Educación
Básica, ha tratado de hacer más asequibles las oponunidades rurales de educación,
los ajustes en la política de capacitación rural no parecen, entonces, aún suficientes.
Se requieren, para ello, nuevos enfoques que se amolden a los cambios que se han

179
producido en las zonas rurales y que maximicen el impacto de la acción capacitado-
ra.
Por otra parte, aunque el Programa de Hogares de Bienestar Infantil na tenido una
buena aceptación, no se ha ampliado de manera notoria hacia las zonas rurales del
país, por lo cual el problema de desnutrición infantil en estas zonas continúa siendo
crítico. Esto impone la necesidad de establecer un programa especial para esta
población, con directrices sobre actividades, supervisión y normas de nutrición que
se adapten a las condiciones particulares de este grupo.

En general, la principal limitación de la política social, aun teniendo en cuenta la

importancia que recientemente se le ha asignado, parece provenir del hecho de que
tiende a manej arse con una concepción apenas coyuntural, ttatando de responder por
reflejo a conflictos agudos, muy delimitados espacial y temporalmente, por lo cual
tiende a carecer de un marco suficientemente amplio y de la adecuada proyección,
permanencia y coherencia. Ello se refleja, a su vez, en un sistema todavía muy
precario de definición de objetivos estratégicos, de información, de evaluación y
seguimiento, cuyo fortalecimiento constiuye uno de los primeros requisitos en el
diseño de la política hacia el futuro.

Por otra parte, se requiere precisar y mejorar el conjunto de indicadores sobre

desnutrición, carencia de servicios básicos, salud, vivienda, educación y distribu-
ción espacial de la población afectada, de tal manera que se pueda constituir un
sistema de información más adecuado que pcrmita la formulación de políticas, su
seguimiento, su evaluación y la toma de decisiones. En el mismo contexto, con
particular énfasis, se requiere fortalecer el sistema de vigilancia sobre el estado
nutricional de la población rural.

De igual manera, es necesario precisar y explicitar el sistema de prioridades, tanto

por objetivos especfficos e indicadores, como por regiones o distribución espacial de
la población objetivo, de tal forma que se puedan seleccionar con mayor exactitud
las necesidades específicas de las regiones y lograr más efectividad en la implemen-
tación de programas de desarrollo y asignación de recursos.

Es necesario, también, buscar una mayor integración de los objetivos del compo-
nente educativo con los de bienestar inmediato de la población rural, para atraer a la
comunidad y hacer, de esta manera, más efectivos los programas. En particular,
puede resultar estratégica, en este sentido, la ampliación en las zonas rurales del
programa de almuerzos escolares, el cual a la vez que intensificaría la asistencia a las
escuelas ayudaría a mejorar las condiciones en materia de nutrición y salud. De esta
manera se conseguiría introducir gradualmente los comedores escolares en todo el
país, a través del financiamiento municipal para las obras de infraestructura y del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para el suministro básico de alimentos y
bienestarina. Lo anterior requiere, a su vez, la integración de los programas de

180
alfabetización, con los de salud, extensión, asesoría, programas culturales, etc. En
general, una mayor integración entre los diversos programas de la política social a
nivel rural facilita la coordinación institucional, potenciando la eficiencia y la
efectividad de los programas.
Dentro del conjunto de prioridades se encuentra, además, la necesidad de definir con
precisión los tamaflos de la población objetivo hacia el futuro, con el propósito de
compatibilizar mejor los componentes de la política social a nivel rural con los de la
política macroeconómica y social en general, haciendo énfasis en aquellas regiones
que han presentado durante los últimos afIos un deterioro progresivo en este sentido.

De acuerdo con las nuevas iniciativas de descentralización de los servicios sociales

básicos, se debería dar especial prioridad a los programas de capacitación a la
comunidad para que participen en la definición de sus problemas, dando a conocer
sus necesidades a entidades o autoridades locales encargadas, y colaborando con los
organismos públicos en el diseflo y en la administración de los servicios destinados
a atender sus necesidades básicas. En otras palabras, desarrollar la autogestión de las
comunidades para la detección de sus problemas básicos y la administración,
ejecución y evaluación de los programas correspondientes. Dentro de este marco,
deberla darse especial énfasis a los comités de participación comunitaria y a la
integración de las escuelas comunitarias al sistema formal, a través de la distribución
de libros, la capacitación de maestros, etc. En general, por su complejidad, el
desarrollo social de la comunidad rural requiere ante todo una importante capacidad
de concertación de esfuerzos y recursos disponibles en el país, al igual que la
coordinación entre entidades como los ministerios de Educación, Salud, Agricultu-
ra, Trabajo, Hacienda, los gremios y otras instituciones directamente vinculadas a
este proceso.

También resulta importante intensificar las actividades de promoción dirigidas a

ampliar el conocimiento, por parte de la población rural, de la información que le
permita identificar sus problemas en el área de la salud. En este sentido, es necesario
fortalecer el plan de educación para la participación comunitaria de salud, de tal
manera, que facilite a los grupos comunitarios los elementos necesarios para anali-
zar y diagnosticar sobre su situación concreta, al igual que planear la distribución de
los recursos destinados a estos propósitos. Para ello se necesita, también, dar
prioridad en los programas a las comunidades con mayor capacidad de organización
para recibir responsabilidades delegadas por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y otras entidades involucradas en la política social. Por otra parte, se debe
prestar especial atención a los programas de capacitación para los funcionarios
oficiales sobre la relación con las comunidades, la cogestión con éstas, las formas de
evaluación y la integración entre los diversos programas del sector público.

Con respecto a la educación básica continuada, se deben examinar detenidamente

los programas en curso, evaluar sus efectos y costos, identificar zonas para su

181
ampliación y vincular de manera más significativa la ensefianza primaria formal y la
educación básica de adultos, pues aunque se ha logrado una significativa ampliación
de los servicios de formación en las áreas rurales, el cubrimiento es aún deficiente
frente a las demandas de la población. De igual manera, se debe continuar el
fortalecimiento tecnológico de la educación media y básica vocacional, para benefi-
cio de los planteles técnicos agrfcolas y concentraciones de desarrollo rural que
tienen programas en el sector agropecuario, ya que éste es un elemento relevante en
el desarrollo de los cultivos de autoconsumo y en la solución de los problemas
.
habitacionales de los campesinos de más bajos recursos.

De particular importancia resulta ampliar el Programa de los Hogares de Bienestar

Infantil a las zonas rurales y para los nifios menores de dos afios, pues aunque éste ha
sido creado fundamentalmente para zonas urbanas y cabeceras de los departamen-
toS, donde la densidad de población es adecuada, la efectividad de sus resultados y
las excelentes expectativas que genera hacia el futuro, ha intensificado la necesidad
de su aplicación en las zonas rurales donde el problema nutricional constituye un
grave obstáculo para el desarrollo social. De la misma manera, parece urgente
ampliar, con prioridad sobre el objetivo de la extensión del servicio del Instituto de
Seguros Sociales, que puede considerarse una meta de más largo plazo, el programa
de atención primaria en salud para las zonas rurales. Por otra parte, los componentes
de salud básica, el de mejoramiento del hogar y el de aprovisionamiento de los
bienes básicos actúan separadamente dependiendo, por el contrario, su eficiencia de
la contribución que reciban de los demás, lo cual impide su buen desarrollo. En
efecto, aunque estos aspectos han venido siendo atendidos, no se ha logrado una
verdadera dimensión integradora que permita el funcionamiento efectivo y unifica-
do de los diferentes programas. Por ello serfa conveniente el uso de un marco
alternativo, con especial énfasis en la coordinación no sólo de los programas sino
también de las entidades responsables, en lo cual deberfa jugar un papel importante
la nueva flexibilidad que busca la polftica de descentralización, como se ha indicado
en la parte referente a esta última.

B. Política de descentraüzación

Prácticamente desde su creación, el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un

problema que por su permanencia puede calificarse de endémico, y que se refiere a
la coordinación entre diversos programas y entidades públicas con presencia regio-
nal, que afectan tanto al sector agropecuario propiamente dicho como al desarrollo
rural en su conjunto. Evidentemente, un grado excesivo de centralización ha jugado
un papel destacado en esta problemática y, por ende, en la eficiencia y efectividad de
las acciones, recursos e instrumentos de la política agropecuaria y de desarrollo
rural. Y es que, en efecto, una polftica signada por el centralismo excesivo origina
importantes obstáculos por lo menos en tres direcciones. Primero, en alguna medida
contribuye a desperdiciar el potencial de iniciativas y acciones latentes en las

182
comunidades locales, pues desincentiva su participación directa. Segundo, desper-
dicia información crítica y fundamental, ya que nadie mejor que dichas comunida-
des suele tener la información requerida sobre sus necesidades, sus aspiraciones y
recursos disponibles. Y, tercero, le resta agilidad y retarda el mecanismo de recono-
cimiento de los problemas, toma de decisiones e implementación. Por consiguiente,
es a través de su contribución a la remoción de estos obstáculos como una política de
descentralización puede constituir una contribución estratégica a la solución de los
problemas del desarrollo agropecuario y, en general, del desarrollo rural. Por otra
parte, y no menos importante, está la contribución de dicha política al incremento de
la democracia e integración de comunidades parcialmente aisladas de los beneficios
sociales, a través de un cambio significativo en su grado de participación en las
decisiones que afectan no solamente su bienestar directo sino la misma forma de
operar de la sociedad.

1. Obstáculos en la implementación de la política

Con relación al sector agropecuario y el desarrollo rural, la política de descentraIi-

zación recientemente impulsada a nivel general del país se concreta, en gran medida,
en el Decreto 77 de 1987, que modificó de manera sustancial las responsabilidades
institucionales en los campos de asistencia técnica, titulación de baldíos, desarrollo
rural y recursos naturales, transfiriendo funciones de las entidades centralizadas y
del orden nacional hacia los entes regionales y locales, más precisamente los
municipios.

Desde el punto de vista de la adaptación institucional a tal política de descentraliza-

ción, el Ministerio de Agricultura ha jugado un papel de liderazgo. En particular, a
través del Decreto Ley 501 de 1989, y de algunos decretos reglamentarios de éste, a
los cuales se hace una referencia en mayor detalle en el capítulo concerniente a la
organización institucional, se han logrado avances significativos en el perfecciona-
miento de la organización requerida para una mejor coordinación de los programas
regionales y de las diversas entidades que participan en éstos. Sobresalen, en este
sentido, las dependencias creadas con estas funciones especializadas al interior del
Ministerio de Agricultura, así como la creación del Consejo de Secretarías de
Agricultura, y el decreto reglamentario de los comités seccionales del sector agro-
pecuario. Al respecto, cabe mencionar también las reformas introducidas en la
estructura del lCA y sus funciones, a través de la creación del Sistema Nacional de
Transferencia de Tecnologfa, así como modificaciones que han venido tomando
lugar en las estructuras administrativas del IDEMA, el INCORA, el HIMAT, el DRl
y el INDERENA.

No obstante, es posible prever algunas limitaciones inmediatas que afectan el

alcance y efectividad de la política de descentralización, en relación con el sector
agropecuario y el desarrollo rural. En primer lugar, y en una primera fase, se

183
enfrentan imponantes dificultades en lo referente a la efectiva capacidad de los entes
municipales para desarrollar sus nuevas funciones, especialmente de los más pe-
queños. En panicular, en las tareas de asistencia técnica a los pequeños productores,
conservación de los recursos naturales, titulación de baldíos, desarrollo de la infra-
estructura de mercadeo y desarrollo rural integrado y preparación y evaluación de
planes de desarrollo municipal, no cuentan todavía los municipios ni con la expe-
riencia, ni con los recursos lécnicos y humanos suficientes. Por otra pane, persisten
vacíos en cuanto a la claridad de las formas de contratación de los municipios frente
a entidades como el INCORA, en lo referente a la titulación de baldíos, y en aspectos
como una reglamentación clara que sirva de guía para la prestación de la asistencia
técnica. Específicamente, en la relación que con respecto a ella deben mantener los
municipios frente a los organismos del orden departamental y nacional.

Así mismo, la adecuada capacidad operativa de los municipios en casi todos estos
frentes está supeditada, en gran medida, a la oportuna y suficiente información que
puedan obtener de entidades centrales del orden nacional, como el INCORA,
nuevamente, y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, los cuales no cuentan
todavía con los sistemas de información adecuados para dichos propósitos.

Persisten también algunas preocupaciones o escepticismo con relación a aspectos

más generales de la política. En primer término, no permite todavía la corta expe-
riencia juzgar hasta qué punto, en la práctica, la implementación política correspon-
de a una verdadera tendencia de descentralización y no simplemente a un proceso
administrativo de desconcentración de algunas funciones, preservando en lo funda-
mental la capacidad de decisión y orientación en el nivel central. En todo caso,
constituye éste un punto de reflexión que debe tomarse en cuenta en la implementa-
ción práctica de la política hacia el futuro. En segundo lugar, se manifiesta alguna
preocupación acerca del hecho de que, constituyendo el municipio la unidad básica,
el peso específico de sus intereses urbanos gravite en contra del alcance que la
política pueda tener sobre el sector propiamente agropecuario. Es este un aspecto en
el cual el papel regional del Ministerio de Agricultura cobra considerable importan-
cia. Y, en tercer lugar, en relación con lo anterior, la unidad municipal como centro
de la política, y de integración de las diversas acciones, podría conspirar en alguna
medida contra la coherencia e integralidad de políticas cuyo centro de atención
debería ser la unidad agrológica regional, cuyas fronteras trascienden el ámbito
puramente político de los límites municipales. Esto cobra mayor importancia en la
medida en que las acciones encaminadas al desarrollo regional en su conjunto, como
forma de promoción del desarrollo agropecuario y el rural, han venido a constituir
un elemento estratégico, quizá más decisivo aún que las medidas de política dirigi-
das a la transformación de las condiciones directas de producción en las unidades
productivas paniculares. Se refuerzan de esta macera los requerimientos de coordi-
nación regional, tanto a nivel de entidades como de programas, aspecto que de por

184
sí·, aun sin las nuevas complejidades introducidas por la descentralización adminis-
trativa, ha constituido un problema crónico, como se ha seflalado anteriormente.

Finalmente, en relación con el crédito, las deficiencias de una política de descentra-

lización efectiva no se encuentran tanto a nivel de la presencia regional, que puede
considerarse suficiente; a través de la extensa red de agencias de la Caja Agraria,
sino a nivel de la eficiencia del sistema, y especialmente de la concentración
excesiva de los recursos en los grandes propietarios, de las dificultades para acceder
a zonas deprimidas y de los tradicionalmente insolubles problemas de garantía de los
pequeflos agricultores, todo lo cual se interpone para un cumplimiento efectivo de
los objetivos de la descentralización

2. Acciones inmediatas para el logro de los objetivos

En razón del crítico papel que juega la participación de las comunidades locales en
cuanto a la información, el potencial de recursos disponibles y la agilidad en la
implementación de las decisiones, la organización y autogestión comunitaria cons-
tituyen piezas claves para el éxito de la política de descentralización. En general, de
ello depende que, en efecto, la política de descentralización no termine convertida
simplemente en una desconcentración burocrática de funciones, conservándose en
su casi totalidad la capacidad de decisión y orientación en el nivel central. Por esta
razón, la organización y preparación de las comunidades para dicho propósito debe
constituir una de las prioridades básicas de la política de descentralización.

En el mismo sentido, y para que los municipios puedan cumplir en efecto con las
nuevas funciones a las cuales han accedido, se requiere con prioridad una política de
asesoría y capacitación de los recursos humanos que tendrán entre sus manos dichas
responsabilidades. Es claro que ello trasciende a las responsabilidades del Ministe-
rio de Agricultura, pero por los aspectos críticos de la política agropecuaria, o mejor
de su implementación, que entran aquí en juego, debería el Ministerio jugar un papel
activo en la coordinación y disefío de dichos programas.

Otra prioridad inmediata, de acuerdo con lo señalado anteriormente es la actualiza-

ción y agilización de los sistemas de información de algunas entidades centrales,
como el INCORA y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, puesto que dichos
sistemas juegan un papel estratégico en el grado de implementación que efectiva-
mente logren los municipios de algunas de sus nuevas funciones.

Con el mismo propósito, y de manera más específica, se requiere con urgencia

reglamentar las modalidades de contratación entre los municipios y el INCORA
para efectos de la titulación de baldíos. Similarmente, se requiere la reglamentación
del servicio de asistencia técnica, que ordene y clarifique el papel de los municipios
con respecto a los organismos del orden departamental y nacional.

185
De otro lado, aunque también constituya éste un problema crónico que demanda una
referencia en todos los análisis, es necesario replantear el problema de las garantías
de los pequeflos productores particulannente de las regiones más pobres y atrasadas,
para que puedan acceder en la práctica a un recurso cuya descentralización efectiva
cuenta con la organización institucional adecuada, pero ha tropezado tradicional-
mente con este obstáculo casi insalvable.

Por lo demás, en la medida en que se ha avanzado en los últimos aflos de una manera
significativa en la adecuación institucional para una implementación efectiva de la
política de descentralización, en lo cual han tenido un liderazgo el sector agrope-
cuario y el Ministerio de Agricultura, es posible que hacia el futuro la base del
problema se desplace, entonces, hacia la utilización práctica de los mecanismos
institucionales creados. Particulannente, los Comités de Coordinación Regional de
Planes y Programas, pues resulta pertinente recordar que una organización institu-
cional adecuada constituye una condición necesaria pero no suficiente para la
implementación efectiva de cualquier política. Sin embargo, sobre este partiCular
será la orientación y el trabajo pennanente y cotidiano del ministerio lo que dirá la
última palabra. De ello depende, que los mecanismos de coordinación, usualmente
centrados alrededor de comités, no se conviertan simplemente en representaciones
fonnales que dejan sin solución el que con justicia puede considerarse el problema
más grave y más antiguo del Ministerio de Agricultura: el de la coordinación
regional de los programas y entidades relacionadas con la po)(tica del sector agro-
pecuario y el desarrollo rural.

C. Política gremial

Los grupos de interés que actúan en la orientación y decisión de la poIftica agrope-

cuaria pueden catalogarse como grupos de protección, que usan técnicas de promo-
ción y representan intereses de sectores bien definidos. Tales grupos pueden clasifi-
carse, de manera general, en gremios organizados piramidalmente, representativos
del sector empresarial (SAC, FEDEGAN, etc.) y grupos que actúan de manera
atomizada y dispersa en representación del sector tradicional de la economía cam-
pesina.

La confonnación, organización y participación de tales grupos en la orientación y

definición de la política agropecuaria, y por ende el apoyo que el Estado dé a su
trabajo, puede jugar un papel destacado en la implementación de la estrategia
agropecuaria. Concretamente, la acción de los gremios podría llegar a ser de especial
relevancia en tres áreas: la introducción del cambio tecnológico; la creación de
mecanismos de modernización de la economía campesina y, en particular, en la
generación de empleos no agrícolas en áreas rurales y en el abaratamiento de los
costos en que habría que incurnr para crear un sistema de infonnación para la toma
de decisiones en el sector.

186
Naturalmente más importante que desarrollos específicos en estas áreas de concer-
tación sería la creación de una conciencia gremial sobre la necesidad de tener y
defender una estrategia para el sector, con base en la cual se prosiga una política
orientada de manera coherente y continua en busca de objetivos de crecimiento y de
mayor equidad. Ello es necesario porque la mayor debilidad de la política gremial, y
de su expresión frente al Estado, ha consistido en el carácter cortoplacista de muchos
de los pronunciamientos gremiales y en la falta de perspectiva de largo plazo en el
análisis de las decisiones gubernamentales. Basta para ejemplificar esta conducta,
las actitudes que periódicamente se toman cuando se adopta la política de precios o
cuando se fijan cuotas de importación: en muchas ocasiones el análisis escasamente
trascien¡le el efecto inmediato de las decisiones.

De otra parte, posiciones proteccionistas a ultranza o la búsqueda de subsidios,

incompatibles con la política macroeconómica o con el logro de una mayor equidad,
poco contribuyen al diseño de políticas estables y coherentes a largo plazo.

1. Fortalecimiento de la legitimidad social

Por eso los cambios más deseables en materia de orientación de la política gremial
tendrían que ver no tanto con las decisiones gubernamentales, cuanto con acciones
en su interior que les posibiliten un mayor grado de interlocución y de legitimidad
social. Esto último se facilitaría si la política gremial recupera credibilidad acerca de
que la defensa de la política sectorial concuerda con el interés más general del
crecimiento económico global y el logro de metas de equidad. La eficacia de la
interlocución devendría del fortalecimiento de los gremios en el estudio técnico de
sus propuestas y en el análisis de costos de las alternativas no recomendables, pues,
no obstante algunos progresos alcanzados en este campo, especialmente por la SAC,
el alcance técnico de la mayoría de las propuestas deja mucho que desear, en
especial por la poca consideración que suele dársele a las limitaciones de la política
macroeconómica para lograr las mismas.

Consideración especial para ese fin merece la dispersión gremial, la heterogeneidad

de su capacidad organizativa, técnica y de representación, lo cual dificulta la
concertación y las relaciones de apoyo mutuo entre el sector público y el sector
privado.

Todo esto aconsejaría el emprendimiento de una reforma gremial como comple-

mento a la reforma institucional iniciada por el sector agropúblico. A ese propósito
sería deseable estudiar el papel que cumplen las instituciones gremiales y el grado de
afinidad que tienen entre sí. A su vez, el gobierno podría comprometerse a que, hacia
adelante, al garantizar el derecho de asociación, se le dará consideración a aspectos
tales como los fines y objetivos de las nuevas entidades gremiales, su capacidad
económica y su estructura de funcionamiento.

187
B ajo estos parámetros el accionar de los gremios trascendería la defensa de los
intereses inmediatos y podría definirse que su papel abarcaría además el apoyo a la
introducción del cambio tecnológico y la búsqueda de mecanismos para promover el
empleo rural no agropecuario, especialmente a través de los programas de transfor-
mación inicial de productos ligados a la pequefla producción agrícola.

2. Convenios de generación y transferencia tecnológica

El mecanismo más apropiado, en lo institucional, para el logro de mejoras en la

generación y transferencia tecnológica, como ya se ha indicado, presupone que los
gremios puedan celebrar con el ICA convenios de investigación y transferencia
tecnológica. Tales convenios podrían apoyarse en los Fondos de Fomento por
Productos, cuando la solidez financiera y administrativa de los mismos lo permita o
en la transferencia de recursos presupuestales de cofinanciación, previos los estu-
dios que demuestren la mayor eficacia de este esquema frente a la utilización directa
de los recursos por parte del ICA. Cualquiera que sea el mecanismo de financia-
miento los fondos deberían integrarse al Comité Nacional de Transferencia de
Tecnología y al de Seguridad Alimentaria.

Por lo que hace a la politica de empleo rural, si se siguiesen las recomendaciones

orientadas a conceder, por parte de la Caja Agraria, un mayor volumen de crédito no
agropecuario y a canalizar recursos para mejorar la comercialización y el fortaleci-
miento de la agroindustria rural, el ministerio podría reorientar algunas labores de
las organizaciones campesinas, dándole prioridad a la capacitación y organización
en tales áreas, al igual que a aquellas relacionadas con el manejo apropiado de los
recursos naturales. Para ese fin el Fondo de Capacitación Campesina haría las
reasignaciones presupuestales correspondientes.

3. Información para la toma de decisiones

Por lo que hace a la información, y en especial a la definición y obtención de

estadísticas, parece existir cierta confusión en el papel que deben jugar los gremios.
Desde el punto de vista general su papel aquí no debería ser el de producir informa-
ción para validarla por consenso, sino contribuir a reducir los costos de la confor-
mación de un sistema de información. Ello porque no parece conveniente que los
gremios participen en la generación de información con base en la cual se toman
decisiones que puedan afectar sus intereses. Por lo tanto, sería necesario generar la
información estadística por vías distintas a las del consenso. Ello supondría elevar la
capacidad técnica del ministerio en esta área y mediante contratos con las agremia-
ciones prestarles servicios de información.

188
 Quinta Parte
LA ORGANIZACION INSTITUCIONAL:
RECOMENDACIONES

l. INTRODUCCION

Durante 1989 el sector agropecuario fue sometido a una amplia reestructuración

institucional. Tal proceso de reformas, que se basó en las recomendaciones de
diversos análisis generales y en estudios específicos, comprendió aspectos legales,
en lo referente a las funciones y estructuras organizativas del ministro y de sus más
importantes entidades, y aspectos de índole administrativo.

Aunque algunos no han sido llevados a la práctica todavía, lo cual hace dificil juzgar
acerca de su efectividad real, no cabe duda que mediante tales cambios si buscó
remediar las más importantes deficiencias en la organización institucional."

En lo que sigue, se señalan algunas recomendaciones relevantes para profundizar en

los logros del ordenamiento institucional haciendo énfasis en aquellos aspectos que
el diagnóstico institucional consideró prioritarios.

A. Especializacwn y coordinación

No obstante ello, especialmente en el caso de las entidades aún es posible incre-

mentar su nivel de especialización, eliminando algunas duplicidades, para lograr una
mayor eficiencia en la utilización de sus limitados recursos, a través de una redefi-
nición y redistribución global de sus funciones, como se verá más adelante.

'9 Los detalles del diagnóstico sobre la organización institucional pueden verse en Hernández., Antonio, Informe
Final para la Misión de Estudios del sector agropecuario "Evaluación Institucional del sector agropecuario",
junio de 1989.

189
Así mismo, alÍn se pueden mejorar los mecanismos de coordinación y ejecución de
algunos programas y politicas en los cuales el ministro de Agricultura y el sector
agropecuario cumplen un papel fundamental, pero que tienen en realidad, un carác-
ter inter o supra sectorial, tal como se ha sefialado anteriormente. Sobresalen, entre
estos, los programas dirigidos al desarrollo rural integral, a la reforma agraria
integral, al desarrollo agroindustrial, a la seguridad alimentaria, al disefio y ejecu-
ción de una polftica tecnológica y su transferencia, y al desarrollo y ejecución de una
política en el campo de los recursos naturales renovables. Como se ha visto, en estos
casos, en los cuales se requiere una dirección y autoridad suprasectoriales, las
funciones y comités dependientes de una autoridad apenas sectorial, como el minis-
tro de Agricultura, tienden a volverse inoperantes en la práctica. Tanto el CONPES
como el Departamento Nacional de Planeación, por la misma naturaleza de sus
funciones, han dejado en este sentido algunos vacios. Por esta razón, parecería
conveniente establecer unos comités técnicos permanentes de apoyo al CONPES,
coordinados por Planeación Nacional pero con una participación práctica más
directa y continua del ministro y de las entidades involucradas en tales estrategias y
programas.

Para los propósitos de una mejor coordinación parece recomendable que las funcio-
nes de todo comité estén respaldadas por la responsabilidad y actividades perma-
nentes, asignadas como funciones, de una unidad perteneciente a la estructura del
ministro o alguna otra entidad, segUn el caso, para garantizar la efectividad, la
continuidad, la coherencia y la memoria institucional de las labores correspondien-
tes a los comités, lo cual ha constituido, por norma general, un vacío en el pasado.
Esto no implica la creación de unidades administrativas adicionales para este fin,
sino la adscripción de las funciones correspondientes a unidades ya existentes, cuyas
actividades-estén relacionadas directamente con los objetivos y funciones de los
respectivos comités.

La representación institucional del ministro de Agricultura en los organismos recto-

res de la política macroeconómica, como son la Junta Monetaria, el Consejo Supe-
rior de Comercio Exterior, la Junta Directiva de Proexpo, el Consejo Nacional de
Política Aduanera y el Con pes, parece adecuada y por lo tanto no sería necesario
modificar tal representación. Como se ha explicado, las limitaciones del ministro de
Agricultura frente a las acciones de estos organismos no se han debido a deficiencias
de representación institucional, sino a deficiencias y vacíos en el interior de la
estructura organizacional misma del ministro, que se espera sean subsanados con las
reformas adoptadas en virtud del Decreto 501 de 1989.

En cuanto a la participación del ministro de Agricultura en la definición de la

política macroeconómica es deseable definir con mayor precisión las responsabili-
dades correspondientes a la Subdirección de Análisis de Política Económica y
Sectorial y que se le asignen los recursos adecuados para que el ministro pueda en

190
realidad fortalecerse en este campo. ya que la estructuración determinada por el
Decreto 501 no es lo suficientemente detallada ni precisa en esta área crucial.
involucrando dentro de esta Subdirección solamente una División. correspondiente
a la de crédito agropecuario.

En relación con la capacidad de dirección. seguimiento y control sobre las entidades

adscritas y vinculadas. mediante funciones que conlleven al establecimiento de sus
metas. al diseño de su programación presupuestal. y mediante la asignación de
recursos y unidades operativas dentro del ministro. los logros del Decreto 50 l
parecen adecuados para tales propósitos. en particular mediante la precisión de las
funciones correspondientes para el ministro de Agricultura. a través de la delegación
del control de tutela del Ministro en funcionarios especializados del ministro. como
son los directores generales de producción. Comercialización y Planificación. y
mediante la estructuración de una importante unidad operativa especializada. al
interior del ministro de Agricultura. como es la Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. dentro de la Dirección Gencral de Planificación.

Por lo que hace a la reestructuración y reducción del número de los cuerpos

colegiados de coordinación y asesoría. el Decreto Ley 501 también ha establecido
una reorganización fundamental. reduciendo a diez el número de organismos cole-
giados básicos dentro de la estructura del ministro de Agricultura. destacándose
dentro de éstos el comité de Gabinete del ministro y el comité de coordinación
Ejecutiva.

No obstante. la inexistencia de un mecanismo de coordinación para el desarrollo y

seguimiento de la política agro-industrial constituye un vacío en relación con las
responsabilidades que competirían al ministro de Agricultura frente a tal política. tal
como se explica al abordar las recomendaciones sobre las políticas agro-industria-
les.

En lo referente al diseño y la coordinación de una política de seguridad alimentaria.

también parece adecuada la respuesta institucional dada por el Decreto Ley 501. en
la medida en que éste establece un comité Nacional de Seguridad Alimentaria.
presidido por el Ministro de Agricultura. asistido por un comité Técnico en el cual
participan los cuatro ministros involucrados y el Departamento Nacional de Planea-
ción.

Sin embargo. se requiere formalizar un nexo directo entre el comité y la labor

permanente de la Subdirección de Infraestructura y Desarrollo Social. dentro de la
Dirección General de Planificación. a la cual el Decreto Ley 501 responsabiliza.
dentro de la estructura del ministro. de las funciones correspondientes a la política de
seguridad alimentaria. De esta manera. sobre esta Subdirección debería recaer la

191
representación del ministro en el comité Técnico así como en la Secretaria Técnica
de este último

Finalmente en lo que respecta a las posibilidades de dirección y coordinación, las

escalas salariales del ministro deberían redisefiarse, a través de un análisis y reclasi-
ficación de cargos, buscando que las responsabilidades guarden relación con los
niveles de remuneración, en particular con los de las otras entidades adscritas y
vinculadas al ministro de Agricultura, y a través de una evaluación técnica de las
verdaderas cargas de trabajo requeridas, de tal manera que este proceso pueda
adelantarse y culminar sin notables incrementos presupuestales, para garantizar su
factibilidad dentro de las condiciones de la política fiscal.

B. Generación y uso de la tecnologfa

El modelo institucional agrario debe buscar una integración entre la política macro-
económica, la de precios y la de generación y transferencia de tecnología.

Desafortunadamente, el diseflo y la coordinación de la política de generación de

tecnología no aparece como una función explfcita del ministro de Agricultura, entre
las funciones generales que le fueron establecidas por el Decreto Ley 501 de 1989.
Tampoco aparece como una función especffica de la Subdirección de Transferencia
de Tecnología, dentro de la Dirección General de Producción del ministro, ni del
Consejo Nacional de Transferencia de Tecnología, que son las expresiones institu-
cionales concretas establecidas dentro de este campo por el Decreto Ley SOl. Es
decir, en términos generales, el Decreto Ley 501 concentró toda su atención en lo
referente a la transferencia de tecnología, pero parece dejar un vacío en términos del
disefiO, coordinación y control de la polftica de generación de tecnología.

De acuerdo con lo anterior, es recomendable que a las funciones establecidas para la

Subdirección de Transferencia de Tecnología sea adicionada la función del diseño,
coordinación y seguimiento de la polftica de generación de tecnología que debe
poner en ejecución el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.

De otro lado, se recomienda adicionar en forma similar las funciones del Consejo
Nacional de Transferencia de Tecnología, y dar representación dentro de este
Consejo al Departamento Nacional de Planeación, la cual podria recaer en la Unidad
de Estudios Agrarios.

En síntesis, se propone que tanto la Subdirección como el Consejo Nacional de

Transferencia de Tecnología se transformen en una Subdirección y un Consejo
Nacional de Tecnología Agropecuaria, dándole tanta importancia al disefio y coor-
dinación de la polftica de generación de tecnología como al problema de su transfe-
rencia, aspecto este último que parece encontrar una respuesta institucional adecua-
-.
192
 da en lo establecido por el DecreroLey 501 de 1989 yen e] Decreto 1946 del mismo
• Qj:,'.;:", afiO.

Además, el Instituto Colombiano Agropecuario deberla evolucionar hacia un mo-

delo institucional con funciones menos dispersas, concentrándose básicamente en
investigación y transferencia de la tecnología. Por consiguiente, no deberían formar
parte de sus funciones las actividades de producción y comercialización de insumos,
ni las de capacitación.

Para el ejercicio de estas últimas, existen. por supuesto, instituciones especializadas

a nivel superior. que podrían. mediante convenios con el ICA. hacer la mejor
utilización posible de los recursos humanos que posee este Instituto, sin que nece-
sariamente él tenga que convertirse como tal en una nueva institución responsable de
la educación superior. De acuerdo con lo anterior. el ICA deberfa fortalecer la
coordinación institucional con la Universidad Nacional, así como suscribir nuevos
convenios con otras universidades del país, para adelantar los programas de forma-
ción superior que requiere el desarrollo del sector agropecuario en Colombia.

En cuanto a las funciones de control y supervisión sanitarias, aunque en el largo

plazo sería deseable que correspondieran a una institución especializada para tal fin,
en razón de algunas economías de escala, y de los costus involucrados en la creación
de nuevas entidades, tanto en el corto como en el mediano plazo. dichas funciones
podrían seguir siendo ejercidas por el Instituto Colombiano Agropecuario, tal como
se contempla en el Decreto Ley 50 l de 1989.

Desde el punto de vista institucional, el ICA deberfa ser concebido más como un
promotor y coordinador del uso óptimo de los recursos de que dispone el país en su
conjunto, para una adecuada generación de la tecnología y su transferencia, más que
como una entidad responsable de adelantar directamenre todas las acciones requeri-
das en este campo, labor que serfa a todas luces imposible. Dentro de tal contexto, el
lCA debe buscar generalizar ejemplos como el del Centro de Investigaciones
Cafeteras, CENICAFE, y el Centro de Investigaciones de la Clfia, CENICAÑA,
para que otras organizaciones gremiales, como la de arroceros, algodoneros y
cacaoteros, entre otras, puedan asumir directamente la responsabilidad de generar su
propia tecnología. Claro está. con todo el apoyo técnico logístico e institucional que
pueda prestarles el Instituto.

Con este propósito, los lazos institucionales de coordinación y cooperación con las
agremiaciones de productores privados deben fortalecerse. Aunque la representa-
ción gremial en la Junta Directiva del ICA, tal como ha quedado constituida por el
Decreto Ley 501 de 1989, puede considerarse adecuada para efectos de la dirección
general del Instituto, parece insuficienre para los propósitos específicos anterior-
mente mencionados. Para ello parecerfa conveniente el establecimiento de conve-

193
n'los de investigación 'J la creación de comités técnicos de carácter mixto, y espe-
cializado según cada producto, en los cuales participen por una parte las asociado.' ',\\'\1\1\',,;:;-,
nes de los productores respectivos a través de sus representantes, y por la otra
funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario. La actividad de estos comités
y el seguimiento de los convenios debería estar respaldada por unas funciones de
carácter permanente de las dependencias del ICA más afines a tal tipo de actividad.

El proceso de reorganización de la investigación. a través de la reestructuración

organizacional que ha puesto en marcha el ICA, principalmente a través del Decreto
2326 de 1989, dentro del cual van a desaparecer las disciplinas como bases modu·
lares, para consolidar grupos básicos multidisciplinarios por especies agrícolas y
pecuarias, en los centros pilotos de investigación, responde a una necesidad urgente
para la mejor asiguación de los recursos disponibles. Por esta razón. resulta reco-
mendable promover todo el apoyo institucional posible para agilizar y consolidar
estas transformaciones.

En el caso del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del

Ambiente, INDERENA, se requiere una mayor descentralización, mejorando los
canales de información y comunicación entre la dirección central y las regionales;
una polftica realista de tasas y tarifas, con reajustes anuales; y, en general una
orientación que facilite un manejo integral de los recursos naturales renovables y del
ambiente. No obstante, dados los complejos problemas de colisión de competencias
y de coordinación suprascctorial de muy diversas entidades, es probable que tales
reformas marginales sean insuficientes para una solución efectiva.

Por ello quizas la única solución general y eficaz en este campo radique en el
aumento de los alcances y el cam mo de status institucional del INDERENA, tal
como se señalará al analizar las recomendaciones sobre la política de recursos
naturales.

C. Utilización del recurso tierra y su adecuación

De conformidad con los principios que han inspirado a la reforma agraria, precisada
aún más en la Ley 30 de 1988, en el sentido de buscar la integralidad y complemen-
tariedad de la acción interinstitucional, bajo el criterio de que la reforma es respon-
sabilidad de todo el Estado colombiano y no de una institución en particular, se
requiere una mayor especialización del INCORA, desde el punto de vista operativo,
en el desarrollo de su objeto social principal, cual es la democratización y transfor-
mación de la estructura de tenencia de la tierra.

Esa especialización se ha buscado por medio del Decreto 2175 de1989, modificato-
ria de la estructura orgánica del INCORA que apunta a fortalecer los mecanismos de
planeación, evaluaciÓn y control, en consonancia con los lineamientos adoptados

194
por la Ley 30 de 1988, de planeación global y ejecución sectorial. Este fortaleci-
miento deberá darse alrededor de los estudios tendientes a jdentificar y seleccionar
las zonas objeto de programas de reforma agraria, que deberán contener, además de
lo prescrito en la Ley 30 de 1988, estudios sobre las acciones y capacidad operativa,
técnica y financiera de las demás instituciones que deben ejecutar programas dentro
de las zonas de Reforma Agraria.

En concordancia con lo anterior, debe buscarse una planeación regional más deta-
llada y realista en cuanto a la responsabilidad y alcance de la acción de cada una de
las instituciones involucradas.

Ello presupone una estrecha integración de la Subgerencia de Planeación del Insti-

tuto con las dependencias responsables de la planificación en las demás entidades
ejecutoras, la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de Planea-
ción y la Dirección de Planeación del ministro de Agricultura.

Como consecuencia de esto, parecería deseable institucionalizar un Subcomité, que

opere como órgano técnico y que decante, previamente al conocimiento del comité
Técnico Gubernamental, los compromisos a cumplir por cada una de las entidades
en la ejecución de los programas regionales y consolidados nacionales de la Refor-
ma Agraria. A este Subcomité Técnico, además de las entidades ejecutoras, el
Departamento Nacional de Planeación y el ministro de Agricultura, podría convo-
carse al Director General de Presupuesto del ministro de Hacienda. La Subdirección
de P1aneación del INCORA sería la responsable de preparar los documentos técni-
cos sometidos a su consideración, y el Subcomité sería presidido por el Jefe de la
Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de Planeación.

Por consiguiente, debe iniciarse un proceso tendiente a desmontar en el INCORA las

actividades que ha adelantado en la prestación directa de servicios de apoyo a la
reforma agraria, en forma paralela a la creciente adopción de los mismos por las
demás entidades.

En términos organizacionales, estas acciones deberían conducir a transformar la

actual Subgerencia de Asentamientos Campesinos en una Subgerencia de coordina-
ción de los servicios de apoyo a la reforma agraria, en procura de su adecuado y
oportuno funcionamiento.

En lo referente a la adecuación de tierras, la prioridad que se le ha dado a la pequeña

irrigación sugiere mayores ajustes institucionales. En primer lugar, la adecuación de
tierras no debe ser objeto de un tratamiento insular; por el contrario, los planes y
programas que se adelanten en esta materia deben ser parte integral y coherente de la
acción del Estado, por lo tanto regida por sus prioridades en lo nacional y lo regional.

195
Para procurar dicha coherencia no parece suficiente la acción que al respecto se
podría adelantar en el seno de los comités de Gabinete y de coordinación Ejecutiva
del ministro de Agricultura. En tal sentido, resulta recomendable modificar la
composición de la Comisión Nacional de Irrigación y Drenaje y atribuirle nuevas
funciones y responsabilidades como ente coordinador y evaluador de la aplicación
de la política de adecuación de tierras.

Con respecto a su composición, ésta básicamente debería recaer en el ministro de

Agricultura, que la presidiría, el HIMAT, el !NCORA, la Unidad de Estudios
Agrarios del DNP, ICA y SENA.

En cuanto a sus funciones, deberían añadirse las de evaluar el desarrollo de la

política de adecuación de tierras y conceptuar, a la Junta Directiva del HIMAT y a
los comités de Mínagricultura, sobre los planes, programas y proyectos a desarrollar
en esta materia, velando por la asignación especifica de recursos y proyectos a
planes sectoriales estratégicos, como el de la reforma agraria.

Haberle otorgado un superior status organizacional a la pequeña irrigación dentro

del HIMAT, supone acciones complementarias como serían el fortalecimiento de
los aspectos de planeación regional, el diseño de proyectos, su integración a los
planes estratégicos nacionales, la educación para crear la cultura del riego dentro de
los campesinos beneficiarios y la coordinación de las acciones interinstitucionales,
en aspectos de tecnología, comercialización, organización para la gestión y la
administración de las obras, por parte de las comunidades beneficiarias.

Con respecto a la gran irrigación la acción del HIMAT se debe centralizar en la

elaboración de estudios básicos de identificación y prefactibilidad de proyectos, que
sirvan de sustento al sector privado para emprender su ejecución. Al respecto, a
través de la Comisión Nacional de Irrigación se recomendarían las acciones que el
Gobierno Nacional habría de adoptar en materia crediticia y tributaria para estimular
la iniciativa privada. En cuanto a los Distritos de Adecuación en funcionamiento, se
debe propender por acelerar su entrega a los usuarios pero, de manera paralela, se
deben adoptar los mecanismos para recuperar las inversiones a través de las contri-
buciones de valorización.

En lo que respecta a la protección de las poblaciones, en especial contra inundacio-

nes, se debe sustraer al HIMAT la responsabilidad de construir obras, las que deben
quedar a cargo del ministro de Obras Públicas y las municipalidades. En este campo
el Instituto debería limitarse al suministro de información básica.

D. Comercialización, abastecimiento y precios

Como en el caso del ministro de Agricultura y las demás entidades, el IDEMA ha

sido reestructurado institucionalmente. Pero a diferencia del ministro, en este Insti-

196
tuto los cambios han pasado del nivel fonnal al práctico, tomando cuerpo efectivo a
través de modificaciones organizacionales, administrativas, financieras, contables y
de recursos humanos. Teniendo en cuenta estas circunstancias, las siguientes obser-
vaciones buscan el perfeccionamiento de un proceso de reestructuración cuyas
lineas generales parecen acertadas.

Como se señalo anterionnente el Decreto 501 confinnó para el IDEMA la facultad

de otorgar crédito en dinero a las cooperativas, con cargo a los cupos de redescuento
que se establezcan para este efecto. Esta función del Instituto es contraproducente
desde el punto de vista de la especialización institucional, pues podrfa abrir para el
IDEMA un nuevo campo de acción, como entidad crediticia, contribuyendo con ello
a la dispersión de sus objetivos, a la complejidad de su administración y a ignorar o
minimizar las posibilidades de coordinación con otras entidades especializadas en
tales tareas. Por consiguiente, lo recomendable es que dicha función no sea cumplida
directamente por el IDEMA y más bien se sustituya por el establecimiento de
contratos de fiducia con las entidades crediticias del Sector, para la administración
de los recursos involucrados, conservando el IDEMA el mandato sobre las destina-
ciones, caracterfsticas y condiciones de los créditos. Tales contratos de fiducia se
enmarcarfan dentro de lo preceptuado por la Ley 16 de 1990.

Una función nueva asignada por el Decreto 501 es la de estimular y fomentar la

comercialización de productos perecederos, en particular, de la economía campesina
y de las zonas de refonna agraria. Dada la magnitud y extensión de los problemas de
la economía campesina en el área de comercialización, es fácil prever que demasia-
do énfasis en esta función podrfa conducir a una distorsión de los objetivos globales
del IDEMA, desdibujando su perfil de entidad especializada en la regulación del
abastecimiento a nivel nacional.

Por otra parte, tal como también se señaló antes, dadas las peculiaridades de dicha
actividad, es casi seguro que ella no podrá ser desarrollada sino al costo de pérdidas
para el Instituto, como lo demuestran las experiencias anteriores de comercializa-
ción en regiones apartadas de los grandes centros de consumo, confundiendo nue-
vamente el espíritu de empresa comercial enfatizado en la Ley 18 de 1985, y, en la
práctica, minando el adecuado arreglo institucional que ésta dispuso acerca del
establecimiento de subsidios pennanentes. Serfa recomendable, entonces, que el
IDEMA desarrolle sus esfuerzos en este campo, por vías indirectas, fomentando,
estimulando y apoyando la constitución de otros entes, basados en la iniciativa
privada y cooperativa de los interesados en este tipo de comercialización. Acciones
que serfan coherentes con las recomendaciones que se fonnulan en el terreno de la
economía campesina.

Por otra parte, la necesaria coordinación entre la política de comercialización y las

prioridades del gasto público, exigirfa que las implicaciones de la comercialización

197
de productos perecederos de la economía campesina y zonas de rehabilitación y
refOlma agraria, sean en cada caso objeto de estudios, programación y cuantificación
por el ca NPES, para que allf se obtengan, con la debida anticipación y previsión,
los soportes presupuestales y requisitos administrativos que estipula la Ley. Sería
éste un mecanismo que contribuiría de manera decidida a conservar los progresos
financieros y administrativos alcanzados por el IDEMA en los últimos aftos, después
de ingentes esfuerzos políticos, legales, administrativos y presupuestales por parte
del sector público.
Dentro de la oficina de Planeación del IDEMA se deben garantizar los recursos y el
énfasis de la planeación como actividad global, con perspectiva de conjunto, consi-
derando la política de comercialización, abastecimiento y precios, en sus verdaderos
nexos con el resto del Sector y el contexto macroeconómico en su conjunto.

E. Desarrollo rural integrado

La importancia económica, social y política de la agricultura campesina, para el

Estado, la sociedad y la economía colombiana, junto a su precaria situación actual,
demanda la formulación y ejecución de una estrategia coherente y de largo plazo,
orientada a facilitar a los productores campesinos la inserción competitiva en la
economía nacional y mundial, y propender por una más fuerte organización social y
una mayor participación política.
En lo institucional la ubicación del Fondo DRI como instrumento de la política
campesina del Estado, y las dificultades para operar de manera eficiente, obligan a
replantearse su función y sus características organizacionales.

Por ello sería conveniente que el actual DRI se convirtiese en un Fondo de Finan-
ciamiento del Desarrollo Rural, el cual operaría como una cuenta administrada
desde el punto de vista operativo, según el caso, por la Financiera de Desarrollo
Territorial y del Fondo para el Financiamiento del sector agropecuario, destinando
sus recursos al mejoramiento de la infraestructura rural o posibilitando transforma-
ciones en las condiciones de la producción de la economia campesina. Esta opeión
reduciría los costos de operación y tendría la ventaja de permitir una mayor inge-
rencia del ministro y del Sector en la asignación de los recursos para el desarrollo
rural.
Los beneficiarios del Fondo de Desarrollo Rural serian los municipios, los departa-
mentos y otras entidades públicas y privadas del Sector, en condiciones de acceso
variables según los usuarios y los propósitos específicos a que se destinasen los
recursos.
Los funcionarios del DRI cooperarian con los usuarios para mejorar la elaboración
de los proyectos e intervendrían en su evaluación técnica, pero no ejercerian fun-

198
ciones de evaluación crediticia, también en concordancia con lo establecido en la
Ley 16 de 1990.

El Fondo operaría con líneas de crédito para los proyectos en que existe retomo
financiero y con aportes no reembolsables para proyectos de carácter "social" o
"público", o que correspondan a inversiones que actualmente realiza la Nación.

El esquema propuesto implicarla un fortalecimiento del ministro de Agricultura para

formular y coordinar la ejecución de la política campesina. Dado que este objetivo
encaja dentro del propósito central del Decreto Ley 501 de 1989, es de esperar que
ello se logre en la medida en que se fortalezca la capacidad técnica del ministro.

F. Organización institucional del crédito agropecuario

La organización institucional del crédito agropecuario ha sido sometida a un pro-

fundo proceso de reestructuración, cuyo mayor logro es haber reducido la ingerencia
de la Junta Monetaria y del Banco de la República en el manejo del crédito sectorial.

Además de ello se fortalece el proceso de planeación, se posibilita una reducción de

costos administrativos y en general se establecen reglas más equitativas para la
operación de los intermediarios especializados o no en el financiamiento agrope-
cuario.

Como se explicará al abordar la polftica de crédito los mayores retos que afronta la
nueva organización institucional están relacionados con la posibilidad de establecer
planes de coordinación entre las entidades especializadas en el finaciamiento secto-
rial, para reducir sus costos; con la elevación de la eficiencia de la Caja Agraria y la
necesidad de que ella no recurra de manera permanente al presupueto nacional para
cubrir sus déficit operativos; y, con el establecimiento de FINAGRO como una
entidad orientadora de la polftica de crédito sin necesidad de tener una compleja
organización administrativa, porque para este propósito podría recurrirse a la red de
oficinas de los intermediarios especializados.

Si se logran poner en práctica tales innovaciones institucionales, como ellas están

previstas en la ley, es posible que el crédito agropecuario pueda otorgarse mediante
menores costos operacionales y en forma más expedita.

199
 Sexta Parte
SISTEMAS DE INFORMACION
DEL SECTOR AGROPECUARI060

l. INTRODUCCION

El Ministerio de Agricultura tiene como función principal la de formular, orientar y

adoptar la política agropecuaria con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo, la cual
se ejecuta a través de sus organismos adscritos y vinculados, de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta
vinculadas al Ministerio de Agricultura. La información, entendida como el conoci-
miento ordenado y estructurado de datos, hace igualmente parte de esta política y se
constituye en una herramienta básica en el proceso de investigación y planificación
del desarrollo económico sectorial y global.

A pesar de su importancia, el sector agropecuario se caracteriza por la precaria

calidad de la información existente o la carencia de ella. Esta situación no es más que
la expresión de la inexistencia de políticas claras, coherentes y precisas en el campo
de la estadística y la producción de información, al igual que de la incapacidad del
mismo para mejorar la información; del mismo modo, tales carencias son el pro-
ducto de la concepción que le asigna al sector un papel residual en la estrategia
general de desarrollo, lo que reduce las demandas por información apropiada

La primera parte de esta sección está dedicada al análisis de la importancia y utilidad

de la información sectorial, al mismo tiempo que se explicitarán las condiciones
mínimas exigibles a la información disponible en la actualidad o por obtener en el

'" Esta parte se basa en Hugo Muñoz Berno. Infonne para la Misión de Estudios del sector agropecuario.
"Evolución de los ~ostos de Producción del sector Agrícola", enero, 1990.

201
futuro; en la segunda se hace un balance de las características y particularidades de
la información sectorial disponible, aunque sin pretender un análisis exhaustivo de
la misma, mientras que la tercera parte está dedicada a la presentación de algunas
propuestas de mejoramiento de la información disponible, de investigación estadís-
tica de nuevas variables'! y, de utilización' de algunos modelos de previsión y
evaluación de impacto de las políticas sobre el sector.

A. Aspectos conceptuales

El sistema de información del sector agropecuario, entendido como el conjunto de

métodos y procedimientos que permitan la recolección, crítica, tratamiento, proce-
samiento, análisis y difusión de la información relacionada con el mismo, debe
servir de soporte para la correcta toma de decisiones, el disei\o de las políticas
sectoriales y globales, la elaboración, evaluación y seguimiento de los planes,
programas y proyectos, y, en fín, para la jerarquización de prioridades, el entrena-
miento técnico y la investigación. Para el adecuado cumplimiento de estos propósi-
tos es indispensable que, además de ser abundante, la información requerida sea de
buena calidad, oportuna y confiable.

La producción de información, que tiene un inmenso componente político y que no

es ajena al contexto institucional en que opera, está íntimamente ligada al estado del
desarrollo sectorial y, en consecuencia, a los modelos de desarrollo y tipo de
planificación sectorial. Esto significa que en la medida que se van superando etapas
de desarrollo sectorial, se genera un proceso de ajuste entre las necesidades de
información surgidas de la estrategia de desarrollo, el cual requiere de nueva y más
abundante información, y de mejorar las características de la información que se
genera para satisfacer tales necesidades. En otras palabras, la dinámica de genera-
ción de información está supeditada en buena medida al estado del desarrollo
sectorial alcanzado; en la medida en que los fenómenos socioeconómicos se tornan
más complejos y se amplía el proceso de adopción de nuevas tecnologías, mayores
serán los requerimientos de información que permitan conocer adecuadamente estas
nuevas realidades. Este principio no ha tenido plena vigencia cuando se analiza el
desarrollo que ha tenido la información relacionada con el sector agropecuario; por
esta razón es que con frecuencia se encuentra que limitaciones en la disponibilidad
de información y la precariedad en la calidad de la existente son los principales
obstáculos que impiden conocer el sector agropecuario en forma sistemática y
profunda.

.. El mejoramiento de la ilÚrmación sectorial así como la investigación de nuevas variables debe reslx>nder.
entre otras, a los requerimientos de la estrategia y al mejor conocimiento de las interdependencias sectoriales
y macroeconómicas, el que se logra mediante la aplicación de técnicas de modelización.

202
Acordes con el estado de desarrollo sectorial y global, es condición necesaria la
generación de infonnación cada vez más abundante y que cumpla con las condici-
ones de calidad, confiabilidad y oportunidad, sin desconocer otras propiedades
igualmente importantes como la exactitud y la objetividad. La mayoría de estas
propiedades están directamente relacionadas con los disefios de muestreo aplicados
para obtener la infonnación de tipo sectorial, esto es, con el diseño de fonnularios y
manuales, con la identificación de las unidades informantes y la forma de recolec-
ción de los datos, con la representatividad de las unidades informantes selecciona-
das, con el control de calidad realizado tanto en el momento de la recolección de la
infonnación como en el del procesamiento de la misma y con la minimización de los
errores de muestreo y de los ajenos al muestreo, entre otros muchos aspectos que
hacen parte de dichos diseños. La oportunidad de la infonnación, entendida como el
tiempo mínimo que transcurre entre el proceso de recolección de la infonnación y la
publicación de los resultados, es una de las condiciones y propiedades que se le debe
exigir a todo sistema de información. Se requiere por tanto, que sea muy corto el
tiempo que transcurre entre la recolección de los datos y la puesta a disposición de
los resultados para la explotación de los mismos por sus diferentes usuarios a frnde
asegurar la agilidad en la toma de decisiones en un sector en el que lo característico
es lo imprevisible de su comportamiento en el corto plazo por los elevados riesgos
climatológicos y de mercadeo.

B. Situación actual

El sector agropecuario requiere, para su adecuado conocimiento, una amplia gama

de datos, entre los que se destacan los de carácter estructural (que son recolectados
cada cierto período de tiempo) y los que con cierto nivel de detalle miden aspectos
específicos de los cambios permanentes y/o coyunturales que se operan en este y
otros sectores de la economía. Por facilidades de presentación, el examen que a
continuación se realiza sobre el estado actual de la infonnación sectorial establece
diferentes categorías en la misma según que ésta se utilice para realizar análisis de
coyuntura, análisis de mediano y largo plazos, para la modelización del sector o
simplemente documentaria y bibliográfica que pennita el establecimiento de una
memoria institucional que sirva de soporte para la toma de decisiones.

Independientemente del tipo de información considerada, el sector agropecuario se

caracteriza por la ausencia de una política de generación de información sectorial
básica, por la deficiente calidad y oportunidad de la existente, por la no integración,
tanto lógica como física, por la carencia de sistemas de previsión sectoriales y
globales así como de modelos de evaluación de impacto, por la inestabilidad o falta
de regularidad en los procesos de obtención de la infonnación y por la escasa
disponibilidad de infonnación relacionada con algunos de los subsectores del sector
agropecuario. Por lo pronto se reconoce, en el decreto de reestructuración del

203
Ministerio de Agricultura. que esta institución será la responsable de disefiar la
política de información y estadística del sector agropecuario.

Para precisar algunas de las afirmaciones arriba sefialadas sobre la caracterización

de la información relacionada con el sector agropecuario. y para facilitar la presen-
tación de algunos elementos de diagnóstico. se establecen algunas categorías sobre
la misma. las que se examinan a continuación.

1. Información para el análisis de coyuntura

En general. se puede afirmar que la información sectorial disponible para la toma de

decisiones de corto plazo. como la relacionada con área (sembrada y cosechada).
producción. productividad. precios al productor. costos de producción y crédito.
para sólo mencionar las más representativas. adolece de problemas de calidad.
confiabilidad y oportunidad. los cuales son más el resultado de los problemas
teóricos y metodológicos que se presentan en la obtención de la misma'" aunque
algunos de estos son imputables a las dificultades derivadas de la naturaleza misma
del objeto investigado.

Para este tipo de información. lo que caracteriza al sector agropecuario es la

multiplicidad de fuentes primarias de información. la diversidad de conceptos.
nomenclaturas. definición de reglas estadísticas y contables y de la terminología
utilizada en dicho sector. lo cual se traduce a su tumo en la diversidad de metodolo-
gías aplicadas en los procesos de recolección. procesamiento y difusión de la
información y en la obtención de resultados diferentes y aún contradictorios. Otra
consecuencia de esta situación de la información es la utilización de las fuentes
primarias cuyos datos respondan en mucho a las necesidades del momento. lo que
restringe la autonomía de la orientación de las políticas. Como se sabe la informa-
ción disponible responde a las necesidades e intereses de quien la genera; es en esta
perspectiva que se entiende que la producción de información sectorial no es ajena al
contexto institucional en que se opera.

Un ejemplo de la situación antes descrita es el relacionado con la obtención de

información sobre costos de producción; en efecto. son múltiples las entidades
públicas y privadas que son fuente primaria de la información relacionada con esta
variable. entre las que se destacan el Ministerio de Agricultura. la Caja Agraria. el
ICA. el IDEMA. el INCORA. el HIMAT y algunas Agremiaciones de productores
como ASOCAÑA, AUGURA. FEDEARROZ y FEDEPAPA,las cuales además de
presentar diferencias en cuanto a la cobertura de los productos investigados. regis-

" Algunos estudios realizados sobre el tema así lo confinnan. Al respecto ver: "Evaluación de los consensos e
inventario de las fuentes estadísticas del Ministerio de Agricultura", de Muñoz Bemo, Hugo. et aL, Femández
S .• Luis Alberto. Ministerio de Agricultura -JUNAC-, Bogotá, mayo de 1988.

204
tran igualmente diferencias en los patrones de costos utilizados, en la forma de
recolección de la información, en la periodicidad de recolección de la misma, en los
cálculos realizados para obtener valores agregados, en la cobertura temporal, en la
forma de procesamiento de los datos, en los medios utilizados para difundir la
información obtenida, en la terminología utilizada y en la oportunidad de la infor-
mación, 10 cual se traduce en la práctica en la disponibilidad de información sobre
costos de producción bastante diferente, según las fuentes, y en algunos casos
contradictoria.

La multiplicidad de fuentes primarias de información se explica, por 10 menos en

parte y para las entidades del sector Público agropecuario, por la falta de liderazgo
del Ministerio de Agricultura en lo relativo a la coordinación institucional puesto
que ante la carencia de información sobre ciertas variables de tipo sectorial algunas
de las entidades del sector Público agropecuario, adscritas o vinculadas al Ministe-
rio, establecieron sus propios sistemas de información con la finalidad de satisfacer
sus necesidades, sin que tuvieran la infraestructura adecuada y la capacidad técnica
para asumir estas nuevas funciones y actividades. La relativa independencia, pro-
ducto de la falta de coordinación interinslitucional, en la generación de información
sectorial básica se traduce en la duplicación de esfuerzos, en la ineficiente utiliza-
ción de los recursos del presupuesto nacional y en la oferta de una información de
regular e incluso mala calidad resultado de los serios problemas teóricos y metodo-
lógicos que se registran en la generación de la misma.

Otro de los problemas que ha presentado la información asociada con algunas

variables necesarias para el análisis de corto plazo ha sido la falta de continuidad en
los procesos de obtención y publicación de la misma; sin ser exhaustivos en la
descripción de las variables para las que la generación de información no ha sido
sistemática, como serfa la información sobre mercados, un caso particular merece
ser señalado: la obtención de información sobre precios al productor"', información
que en términos generales es bien importante para la toma de decisiones sobre la
política de crédito, para la fijación de los precios de sustentación y para el cálculo de
las rentabilidades, entre otras.

Hasta 1981 la información de precios al productor fue recolectada por el banco de la

República, entidad que tuvo a su cargo la construcción de las cuentas nacionales,

" La infonnacjón sobre precios al productor es muy importante para la toma de decisiones sobre el tipo y
volwnen de la actividad agrícola reaJjzada por los productores: para fonnu1a-r la política de precios agrícolas,
para la regulación de la oferta y la demanda de productos agrícolas y para garantizar que la asignación de los
recursos disponibles para otros fines sea coherente con el sistema de precios, en el caso del Ministerio de
Agricultura; para la valoración de la producción agrícola y pecuaria en el caso de las cuentas nacionales y
regionales, entre otras.
Para más detalles sobre el tema ver: "Rases metodológicas para la construcción de las cuentas ecooómicas del
sector agropecuario departamental". (Documento Provisional), de Muñoz Bemo, Hugo. Ministerio de Agri·
cultura·FAO, Bogotá, septiembre 1987

205
según la versión dos de las Naciones Unidas; una vez que se procedió a redefinir las
nuevas funciones en la construcción de las cuentas nacionales 64 el banco suspendió
el proceso de recolección de información sobre precios al productor, actividad que
no fue a su tumo asumida por el DANE, quedando inconcluso este procedimiento de
recolección y generándose por tanto una ruptura en la serie respectiva.

Aunque no exactamente con el propósito de llenar el vacío dejado por el banco de la

República, otras entidades como IDEMA, ICA, Ministerio de Agricultura, Caja
Agraria y algunas URPAS realizan la recolección de información sobre precios al
productor aunque con grandes diferencias operativas y metodológicas, si se les
compara con la metodología implementada en el pasado por el banco de la República"'
lo cual se traduce, en últimas, en la generación de información sobre precios al
productor con problemas de calidad, confiabilidad y oportunidad.

Se dijo antes que la obtención de información básica para el análisis de corto plazo
presenta problemas de tipo teórico y metodológico. Avancemos por tanto algunos
elementos sobre el método del consenso aplicado por el Ministerio de Agricultura
para la obtención de la información básica del sector""; se trata de un método
subjetivo en el que los resultados de las estimaciones finales dependen de la
contribución más o menos activa o calificada de los participantes (de los que se dice
que son "expertos conocedores del sector") en este sistema de obtención de infor-
mación del sector agropecuario, así como de los "expertos por cultivos o grupo de
cultivos" del Ministerio de Agricultura que validan la información regional a partir
de información de tipo auxiliar que es igualmente de defectuosa calidad.

Desde el punto de vista estadístico, en este sistema de obtención de información

sectorial no es posible la determinación de la precisión de las estimaciones y
pronósticos que se realizan a través del mismo, no hay consistencia en la recolección
de los datos departamentales, además de que sus resultados no son defendibles
estadísticamente por cuanto para la metodología aplicada no se tiene una teorfa
estadística que la sustente. ,En consecuencia, la calidad de la información obtenida a
través de los consensos es bastante cuestionable debido a los problemas teóricos y
metodológicos de este sistema y por los problemas que presentan los métodos
aplicados por algunas de las entidades participantes en este sistema en los procesos
de recolección y tratamiento de la información.

. El DANE sería el encargado de la construcción de las cuentas reales, de acuerdo con la versión 3, de las

. Naciones Unidas, mientnls que el banco sería el responsable de las cuentas financieras.
Entre las diferencias se destacan la no comparabilidad de cobenuras geográficas, las periodicidades en la
recolección de la infonnación y quizás la más imJX>nante que consiste en que se utilizan como sitios de
recolección a diferentes puntos de la cadena de comercialización de los prodUCLOS, sin que se deduzcan, como
debería hacerse. los márgenes de comercialización y de transpone para obtener los respectivos precios en

.. finca.
Información que le siIVe al Ministerio para elaborar los programas de crédito, de comercio exterior, el de
requerimiento de insumos, los de siembra y producción, y para la definición de la política de precios de
!>Ustentaci6n.

206
No menos importante que los problemas antes descritos, es el relacionado con la
escasa disponibilidad de información sobre algunos subsectores del sector agrope-
cuario. En efecto, la mayor producción de información sectorial ha tenido por
finalidad el conocimiento del subsector agrícola, mientras que para subsectores tan
importantes como el anterior, como el pecuario, la silvicultura, la caza y la pesca, no
se han desarrollado sistemas de información que permitan el adecuado conocimiento
de los mismos. No se desprende de lo anterior que la información disponible sobre el
subsector agrícola goce de buenas propiedades y permita el conocimiento profundo
y sistemático de este subsector; todo lo contrario, como lo señalan algunos de los
problemas resefiados más arriba y como se ratifica en el caso de algunos cultivos
para los cuales no se dispone de información a pesar de su importancia regional, no
solo desde el punto de vista económico sino también del área sembrada.

Un ejemplo significativo de lo dicho más arriba es el del café, cultivo para el cual se
dispone en la actualidad de una deficiente información a pesar de la importancia que
éste tiene para la economía nacional. En efecto, son bien conocidas las dificultades
para estimar el Producto Interno Bruto del sector cafetero por la no disponibilidad de
adecuada información, razón por la cual se recurre a múltiples hipótesis y estima-
ciones sobre las diferentes variables relacionadas con este cultivo. Conscientes de
esta situación, la Federación Nacional de Cafeteros emprendió la construcción de las
cuentas macroeconómicas del café con el objetivo de poder disponer de un instru-
mento que permita evaluar las implicaciones macroeconómicas de las decisiones de
política cafetera. Las nuevas cuentas, que aún no están disponibles para los diferen-
tes usuarios, presentan grandes diferencias en el nivel y en evolución con el actual
sistema de cuentas del DANE; a pesar de que las nuevas cuentas no presentan
cambios significativos en la participación del café en el PIB total, éstos si lo son
cuando se trata de la importancia relativa de las actividades industriales y de
comercio resultantes de la separación que se realiza de las actividades industriales y
comerciales. 67

La información disponible en Cuentas Nacionales sobre el sector agropecuario, de la

cual el Ministerio de Agricultura es una de las fuentes, permite estimar que el
subsectorpecuario participa aproximadamente en e143% del PIB sectorial aunque la
información a partir de la cual se deriva este resultado no es, como lo veremos, de la
mejor calidad. En efecto, para determinar la producción de los diferentes tipos de
ganado (bovino, ovino, caprino, lanar, mular, asnal, caballar, etc.) es condición
necesaria el poder disponer de información sobre los cambios de inventarios que se
realizan de un año a otro, información para la cual ninguna entidad, pública o

" Para una presentación de los nuevos aspectos metodológicos y primeras estimaciones de las cuentas cafeteras
ver: "Las cuentas macroeconómicas del café", Infonne presentado por Marión Pinot al Seminario Intemacio·
nal de Cuentas Nacionales y IV Reunión del Grupo de Trabajo del Programa de Armonización de Cuentas
Nacionales. Bogotá, 28 de noviembre a13 de diciembre de 1988.

207
privada. dispone ni aplica técnicas objetivas para la determinación de los mismos.
Para obviar esta carencia. algunas entidades. como CEGA. han elaborado modelos
de tipo demográfico los cuales requieren para su funcionamiento un gran número de
hipótesis sobre diferentes parámetros como tasas de natalidad. mortalidad y de
extracción. entre otras; estos modelos presentan resultados bien diferentes producto
de las metodologías de cálculo aplicadas. de los valores de los parámetros utilizados
y de las diferencias en la información de los años base que para su aplicación se han
seleccionado. La única información utilizada para implementar estos modelos que
sea confiable es la suministrada por el primer censo agropecuario (1960) sobre
inventario de ganado y aves de corral; a partir de esta información del hato y de las
estimaciones sobre los parámetros. algunos de estos modelos han realizado estima-
tivos sobre el hato en años recientes. En la actualidad no se sabe a ciencia cierta cuál
es el hato ganadero de Colombia. su composición por edades y sexo. que no sea por
otro medio distinto al de la aplicación de modelos demográficos. y menos aún se
conoce la información sobre este aspecto que sea de cobertura regional. Como
consecuencia de esta realidad. cualquier estimativo que se realice sobre el PIB
pecuario no es en sí mismo defendible. Si a lo anterior se suma la carencia de
información confiable sobre otras variables del subsector pecuario. como produc-
ción y consumo de leche. costos de producción del sector. rentabilidad de la
actividad pecuaria e insumos para el mismo. entonces queda claro que el panorama
para determinar un valor aproximado del PIB pecuario es aún más oscuro de lo que
aparenta ser.

Por su parte. el sector de los recursos naturales se ha caracterizado por la carencia o

la precaria calidad de la información disponible para estimar la producción y los
insumos del mismo. razón por la cual en la práctica se ha procedido a realizar
estimaciones indirectas a partir de las diferentes utilizaciones de los mismos. La
única fuente existente en la actualidad sobre recursos naturales es el INDERENA.
entidad que expide un salvoconducto de movilización de productos madereros y
pesqueros; como es de todos conocido esta información es imprecisa y adolece de
grandes problemas teóricos y metodológicos para su obte:lción.

2. Información de tipo estructural

El sector agropecuario se ha caracterizado por la inexistencia de diagnósticos

básicos del mismo debido fundamentalmente a la no disponibilidad de información
estadística de tipo estructural·' que permita realizar cuantificaciones para los mis·
mos. Los censos agropecuarios han sido uno de los instrumentos más apropiados
para la generación de información estructural de tipo sectorial. sin desconocer la

.. Como aprovechamiento o uso de la tierra, formas de tenencia por tamaño de las explotaciones, inventario de
ganado y aves de corral, composición de los hogares según edad, sexo y nivel educativo, ingresos y gastos,
para sólo mencionar unas pocas variables.

208
importancia que para el mismo efecto tienen las muestras agropecuarias·', y para los
cuales las nonnas internacionales recomiendan su realización cada diez años. En
Colombia se han realizado solo dos Censos agropecuarios: el primero de ellos, y
cefiido a las técnicas que para el efecto son recomendadas, fue realizado en 1960 y la
información sectorial obtenida a través del mismo es aún considerada como de las
más confiables de las que hasta las fecha haya sido recolectada; el Segundo Censo
Nacional agropecuario fue realizado en el período 1970-1971 y adoleció de múlti-
ples fallas70 , entre las que se destaca el método de la convocatoria de los productores
agropecuarios para la recolección de la infonnación (la que no tuvo suficiente
acogida entre los productores), lo cual se tradujo en la precaria calidad de la
información recolectada; adicionalmente, la muestra de ampliación del Censo,
prevista en el diseilo del mismo, no se realizó por problemas de tipo presupuestal.
Para la década del ochenta estaba prevista la realización del Tercer Censo Nacional
Agropecuario, pero problemas de orden presupuestal y la falta de un decidido apoyo
gubernamental impidieron la realización del mismo. En su defecto, y sin que este sea
un sustituto perfecto, el'Ministerio de Agricultura realizó el montaje del Sistema de
Estadísticas Agropecuarias por Muestreo (SEAM) utilizando la metodología del
muestreo agrícola de áreas; mediante la aplicación de este sistema se realizó en el
segundo trimestre de 1988 la Primera Encuesta Nacional Agropecuaria y cuyos
resultados no se han conocido hasta la fecha por los múltiples imprevistos que se
presentaron en el procesamiento de los datos recolectados y en la difusión de los
resultados de la misma.
La carencia de información estructural del sector no solo es el resultado de la no
realización de los censos agropecuarios sino también de la incapacidad del Ministe-
rio de Agricultura para liderar e impulsar la coordinación interinstitucional de
manera que sistemas de infonnación puestos en ejecución en otras entidades, como
el DANE y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, sirvan igualmente para
generar infonnación relacionada con el sector. Encuestas como la de Ingresos y
Gastos y la de Hogares Rurales, realizadas por el DANE, podrían incorporar en sus
formularios preguntas que sean de interés para el Ministerio de Agricultura y el
sector en general y no continuar, como hasta ahora, siendo encuestas en las que este
Ministerio no tiene mayor incidencia en la detenninación de los temas de tipo
sectorial que son investigados a través de las mismas.

3. Información para la modelización y la previsión

La construcción de modelos, bien sea para el análisis de impacto o bien para la
realización de pronósticos, requiere de buena y abundante infonnación que pennita

69 No se debe olvidar que los Censos agropecuarios son los que permiten la e1aboraci6n de los marcos de
muestreo de lista (directorios de productores), elementos indispensables para la realización de los mueSlreOS
intercensales.
Para mayores precisiones ver: "Historia de la Estadística. en Colombia", de Vidales, Luis. Banco de la
República·DANE, Bogotá, 1978.

209
realizar análisis tanto de corto como de largo plazos. Un instrumento de previsión y
de análisis de impacto es la matríz de insumo-producto, instrumento para el cual
hubo intentos de construcción en el pasado; en efecto, en los años 1972-1973, y por
solicitud del Ministerio de Agricultura y de la Agencia Internacional para el Desa-
rrollo (AID) al DANE, se realizaron dos encuestas, una sobre consumo rural y otra
sobre unidades de explotación, con la finalidad de construir la matriz de insumo-
producto del sector agropecuario, esfuerzo que se vino a menos por las reformas
internas realizadas en el Ministerio de Agricultura, que provocaron el éxodo de
personal calificado vinculado a esta labor, y por el cierre de las operaciones de la
AID en el país.

Hasta el presente el sector agropecuario no ha dispuesto de un modelo de equilibrio

general que permita evaluar, en particular, el impacto de las diferentes variables
macroeconómicas sobre el sector agropecuario, razón por la cual la característica del
sector es la poca capacidad para analizar las incidencias sectoriales de la política
monetaria y crediticia'¡, de la polftica de importaciones y del efecto de la polftica de
exportaciones, entre otras, y mucho menos de influír sobre la política macroeconó-
mica y de sus efectos sobre el crecimiento sectorial. La práctica más frecuente,
particularmente de los decisores de la política sectorial, es la de analizar la influencia
de la política macroeconómica general solo a través de consideraciones sobre
comercio exterior o sobre los precios internos de algunos alimentos, desconociendo
que las alteraciones que registre la rentabilidad agrícola, como resultado del manejo
de la política macroeconómica, genera variaciones importantes en la producción
sectorial y en la actividad productiva de todo el medio rural.

En la actualidad no se dispone de modelos de corto plazo que permitan realizar

pronósticos sobre la producción" de los diferentes cultivos y que incorporen algu-
nos de los factores determinantes de la misma, como presencia de plagas, malezas,
enfermedades, abastecimiento de insumos y condiciones climáticas, entre otros. Es
precisamente la carencia de este tipo de instrumento la que explica que en el sector
los movimientos en los precios al consumidor sirvan de sef'lales de las alteraciones
que se presentan en la oferta de alimentos, lo que se traduce en cambios bruscos en
los respectivos programas de comercio exterior elaborados por el Ministerio de
Agricultura y ejecutados por el IDEMA. En el pasado el Ministerio de Agricultura,
con la asesoría de la FAO, implementó una encuesta sobre pronóstico y estimación
de cosechas, la que funcionó en forma experimental en el período 1984-1986 para
luego ser suspendida .sin que se realizara una evaluación técnica que justificara esta
decisión, y, aún peor, sin que se implementara otro método alternativo.

" Consecuencia de ello es la poca capacidad de liderazgo dcl Ministerio en la asignación de los recursos
crediticios y en la fijación de una política de largo plazo sobre las tasas de interés.
" Se trata entonces de un instrumento para la toma de decisiones de corto plazo sobre el abastecimiento de
productos agropecuarios.

210
Asi mismo, en el Ministerio de Agricultura se realizaron intentos para el montaje de
un sistema que sirviera de soporte a las actividades de planificación del sector
agropecuario.

La implementación y utilización de este modelo" no tuvo continuidad en el tiempo

por la cantidad de información sectorial que el mismo requería para su utilización, y
de la que no dispone el sector, y por la falta de personal calificado que tuviera a su
cargo el manejo y explotación del mismo.

El panorama no es tan oscuro en lo relacionado con la disponibilidad y utilización de

modelos que sirvan al sector de soporte para la toma de decisiones y para el análisis
del impacto de las diferentes políticas. En la actualidad el Ministerio de Agricultura
y el Departamento Nacional de Planeación disponen de un sistema para la toma de
decisione" denominado SITOD. Se trat~ de un instrumento de apoyo a las institu-
ciones responsables de la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y
programas de Seguridad Alimentaria. Es un sistema que facilita el manejo y la
coordinación intra e intersectorial de los diferentes componentes de oferta y de
demanda de los respectivos planes alimentarios, lo mismo que su articulación con
las políticas macroeconómicas; el sistema permite evaluar el impacto de las políticas
económicas globales sobre la estructura de precios, costos y rentabilidad dc los
productos agroalimentarios. 74

El Ministerio de Agricultura no dispone tampoco de un sistema de seguimiento y

evaluación de las acciones directas del Estado, incluidas en el Presupuesto de
Inversión, que permita conocer la situación y evolución de los proyectos por fuentes
de financiación, las instituciones ejecutoras y la localización geográfica de los
proyectos, las áreas de atención, el progreso presentado por los proyectos en su
ejecución y en consecuencia la determinación de sus desviaciones, el análisis de las
realizaciones y de los resultados alcanzados, los resultados de impacto de los
proyectos, al tiempo que permita hacerle el seguimiento a la ejecución ffsica y
financiera de los proyectos, a la evolución del presupuesto de inversiones y permita
la asignación de cuotas anuales por proyecto, según el estado de avance y de
ejecución.

Teniendo presente estos aspectos, en el año de 1986 se trató de implementar un

sistema sectorial de proyectos agropecuarios75, intento que se quedó a mitad de

" Se trata del modelo CAPPA, Computarized System fOT Agricultural and Population Planning AssislaIlce and
Training, el cual ha sido impulsado por la FAO para la realización de actividades de planificación sectorial
Al respecto ver: "Planificación y Gestión de Políticas de seguridad alimentaria", Documento DNP~Minagri­
cultura-JUNAC. Bogotá, junio 1988.
75 Para mayores detalles sobre esta propuesta ver: "Planificacién y Proyectos. Sistema sectorial de Proyectos
agropecuarios", De Olazábal B., Mariano el. G6mez G., Iván Darío. nCA. Serie Publicaciones Misceláneas.
Bogotá, agosto 1986.

211
camino por la falta de un decidido apoyo de las instancias superiores del Ministerio
de Agricultura.

4. Información para los sistemas de decisiones sectoriales

En la actualidad no existe una memoria institucional sobre las decisiones de política

adoptadas en los últimos afias, de las reacciones que éstas generaron en su imple-
mentación, del impacto efectivo de las mismas, de las soluciones a los principales
problemas coyunturales así como de archivos que faciliten el seguimiento del
trabajo. Es por ello, que es frecuente encontrar que los asesores individuales realicen
su labor de análisis de las decisiones de polftica amparados más en la autoridad que
les otorga su capacidad técnica personal, así como en su valiosa experiencia, que en
la disponibilidad de información y de técnicas de análisis indispensables para el
desarrollo de sus actividades.

C. Acciones futuras

Son múltiples las acciones que el Ministerio de Agricultura, como máximo orienta-
dor del sector agropecuario, debe emprender en lo relacionado con los sistemas de
información, para lo cual es condición necesaria que éste recupere su papel de
liderazgo, particularmente en la formulación de la política y en la coordinación
institucional. Sin pretender ser exhaustivos en la presentación y el análisis de las
acciones prioritarias que debe emprender el Ministerio de Agricultura en el campo
de la información, precisemos algunas de ellas.

l. Mejoramiento de la información actualmente disponible

Es urgente que se realice el proceso de unificación de conceptos, nomenclaturas, de

la terminología utilizada en el sector así como el de la definición de reglas estadísti-
cas y contables, de manera que la producción de información sectorial esté susten-
tada en un marco conceptual común. Este proceso lleva implícito la revisión de los
aspectos teóricos subyacentes en la información disponible así como la puesta en
coherencia de los mismos con las metodologías de obtención de la información
actualmente aplicadas.

Este proceso requiere que se realice el inventario de fuentes estadísticas del Minis-
terio de Agricultura y de las entidades del sector público agropecuario, adscritas o
vinculadas, de manera que se identifique cuál es el tipo de información que ellas
utilizan (demandas de información) y de cuáles son las entidades que las recolectan
y suministran (oferta de información), aspectos que están previstos en el Decreto
Ley 501 de reestructuración del Ministerio de Agricultura como una de las múltiples
funciones a desarrollar por la Subdirección de Información y Estadística.

212
En este último aspecto, la actividad más importante a realizar será la evaluación
crítica de las diferentes metodologías aplicadas por las entidades que son fuente
primaria de información, 10 cual comprende la evaluación del diseno de muestreo
aplicado, de la forma de recolección de los datos, del control de calidad realizado en
los procesos de recolección y de tratamiento de la información, de los cálculos de
agregados, del aprocesamiento y publicación de los resultados 76; el mismo decreto
ley prevé la realización de estas actividades al establecer que la División de Análisis
Estadístico será la responsable del análisis de las metodologías de obtención de la
información y de la presentación de propuestas para su mejoramiento.

El Ministerio de Agricultura, por intermedio del Comité Nacional de Estadísticas

Agropecuarias, debería propiciar este proceso de unificación al mismo tiempo que la
centralización del proceso de recolección de información de ciertas variables en el
mismo o en alguna de las entidades del sector que disponga de la infraestructura
técnica requerida para realizar este proceso, evitando, como en el pasado, la autar-
quía de las entidades en la generación de sus propios sistemas de información; como
es apenas obvio, esta propuesta requiere como condición el fortalecimiento técnico
del Ministerio de Agricultura y de sus entidades adscritas y vinculadas, al mismo
tiempo que la especialización de las mismas. Son múltiples las ventajas de la
implementación del proceso de unificación, entre los que se destacan la eliminación
de la duplicación de esfuerzos en la producción de información del sector, el uso más
racional y eficiente de los recursos del presupuesto nacional destinados por las
distintas entidades a la generación de información sectorial, y, probablemente la más
importante, el mejoramiento de la calidad de la información por cuanto es posible la
implementación de metodologías que estén acordes con las técnicas estadísticas
disponibles y que incorporen las nuevas tecnologías computacionales para el proce-
samiento de los datos y la obtención de resultados.

2. Investigación estadística de otras variables

El vacío existente relativo a la carencia pareial de información sectorial77 , que

impide el conocimiento profundo y sistemático del sector agropecuario, debería ser
llenado en un plazo relativamente corto 78 , para lo cual se requiere un gran esfuerzo

" Este tipo de mvenlarios pondrá en evidencia, como ya se ha observado en algunos estudios sobre el tema,la
heterogeneidad de conceptos y definiciones, la multiplicidad de fuentes de irúonnación para algunas variables
básicas y la diversidad de metodologías aplicadas para la obtención de información asociada a una misma
variable.
Necesaria para realizar análisis de tipo coyuntural y estructural, así como para el adecuado manejo de modelos
de tipo sectorial y global.
" Es urgente para el sector poder disponer de información sobre precios al productor, inventario de ganados,
costos de producción regionales o por centros de producción, tenencia de la tierra, uso actual o aprovecha-
miento de la tierra, uso potencial, empleo rural, además de la infonnación relacionada con los sectores
silvícola, pesca y caza, y de la indispensable para la adecuada aplicación de modelos de análisis sectorial y
global.

213
de concientización por parte del Ministerio de Agricultura sobre la importancia que
para el sector representaría el poder disponer de esta información y que en conse-
cuencia promueva, a través del Comité Nacional de Estadísticas Agropecuarias, la
obtención de la misma.

El proceso de investigación de nuevas variables agroeconómicas y agroecológicas,

así como el mejoramiento de la información existente, requiere que el Ministerio de
Agricultura asuma su papel como la instancia normativa y decisoria que asigne
responsabilidades y defina la competencia de cada una de las entidades adscritas o
vinculadas en cada uno de los sistemas de información, que garantice el adecuado y
oportuno financiamiento para la operación y desarrollo de los mismos, a la vez que
sea, como se enuncia en el Decreto de reestructuración del Ministerio de Agricultu-
ra, quien presenta para su aprobación ante el Comité Nacional de Estadísticas
Agropecuarias el Plan de Investigaciones Estadísticas y la programación de activi-
dades para la producción de cifras oficiales del sector.

En la actualidad la política agropecuaria se ha concentrado en variabl ~s agroeconó-

micas y en sus incentivos directos. Para elevar la capacidad de incidencia del sector
en la toma de decisiones en otros sectores, será necesario que se integren los
instrumentos de la política agropecuaria con los instrumentos de política que pro-
vienen de otros sectores, pero que afectan en forma directa variables significativas
de la vida rural, como la infraestructura, la educación y la salud, entre otras. En este
contexto, para que el Ministerio de Agricultura mejore su capacidad de incidencia en
las decisiones interinstitucionales e intersectoriales es indispensable que se dote de
una base de datos que contenga este tipo de información y le permita analizar el
impacto de las decisiones de política de otros sectores sobre el sector agropecuario y
en consecuencia poder "negociar" la aplicación de las mismas.

3. Aplicación o utilización de la modelización en el sector

Es muy variada la gama de modelos que el Ministerio de Agricultura, Planeación

Nacional y entidades del sector Público agropecuario pueden adoptar, utilizar o
incluso construír, y que sirvan para realizar previsiones de corto, mediano y largo
plazo, efectuar evaluaciones y análisis del impacto de las medidas de política
macroeconómica sobre el sector y de las políticas sectoriales sobre el conjunto de la
economía, para evaluar políticas y programas de seguridad alimentaria y, para
hacerle un adecuado seguimiento al presupuesto de inversión del Estado; claro está
que estos modelos deben estar sustentados en un sistema de información estadístico
confiable, actualizado y ajustado a las condiciones institucionales del sector agro-
pecuario.

Uno de los tantos modelos que estaría a disposición de las distintas entidades del
sector para su explotación, y como una de las realizaciones de la Misión de Estudios

214
del sector agropecuario, es el de linsumo-producto7 -, Se trata de un instrumento
privilegiado que permite evaluar cómo repercuten sobre el septor las modificaciones
que se operan en el conjunto de la economía así como los cambios a nivel global
generados por variaciones en el comportamiento sectorial'o,

Otro modelo actualmente disponible en Planeación Nacional y en proceso de

montaje en el Ministerio de Agricultura y otras entidades del sector es el Sistema de
Información y Toma de Decisiones, SITOD; sin menospreciar la calidad de este
sistema, debe reconocerse que presenta dos grandes limitaciones: la primera de ellas
se refiere a la imposibilidad actual para realizar análisis de tipo regional, debido a
que la información que constituye la base de datos de este sistema no presenta este
tipo de cobertura, mientras que la segunda consiste en que el sistema no permite
realizar análisis y evaluaciones a nivel de agregados. Múltiples serían entonces las
acciones que deberían ser emprendidas para mejorar el sistema actual, entre las que
se destaca la construcción de bases de datos regionales, en la medida que la
información disponible lo permita, integradas con la actualmente disponible sobre
agregados nacionales.

Como es rawnable que en la medida de lo posible se evite que el Ministerio de

Agricultura y algunas de las entidades ejecutoras de la política agropecuaria conti-
núen tomando decisiones sobre abastecimiento de productos agropecuarios ampara-
das casi que exclusivamente en las seflales que emite el mercado y en consecuencia,
actuando ante situaciones de hecho y no como el resultado de acertadas previsiones
sobre la probable evolución de la oferta y la demanda de productos agropecuarios, es
por tanto una prioridad para el sector poder disponer de una encuesta que le permita
realizar pronósticos de corto plazo sobre la producción que se espera obtener y que
incorpore factores determinantes de la misma como los climáticos y los fitosanita-
rios. Al respecto, sería recomendable que se evalúe la propuesta de reimplatación de
la Encuesta de Pronóstico y Estimación de Cosechas presentada por la JUNAC al
Ministerio de Agricultura o que en su defecto se estudie la posibilidad de imple-
mentar otro instrumento que satisfaga estas necesidades de información para la toma
de decisiones de corto plazo.

La evidencia permite verificar que la política agropecuaria no ha sido integrada en la

política macroeconómica, al tiempo que la primera no ha desarrollado la capacidad

" Este mooelo no es más que la matriz de insumo-producto, elaborada por el DANE, en la que se desagrega el
sector agropecuario, dando por resultado final una matriz en la que la actividad económica comprende 47
sectores en lugar de 32 que comprende la matriz original. En el sector agropecuario se consideran los
siguientes subseclores: cereales. café, tubérculos, tabaco, caña, banano, algodón, flores, oleaginosas, honali-
zas y legwnbres, cacao, palma africana, frutales, otros agrícolas, ganado y leche.
" Estas evaluaciones son posibles porque la matriz de insumo-producto, detalla las interdependencias sectoria-
les de la economía. Son, por tanto, múltiples los escenarios que pueden ser analizados mediante la utilización
de este modelo.

215
de previsión de los efectos sectoriales de la segunda. A pesar de que las políticas
globales tienen un impacto importante sobre el sector agropecuario, no siempre
existe una visión clara de la forma como estas deciciones afectan la agricultora y
limitan su desarrollo, obstaculizando o limitando el uso efectivo del potencial que el
país tiene en este sector. Una posible solución a los problemas antes indicados sería
el desarrollo de modelos tanto de equilibrio general como de equilibrio parcial o de
impacto". El primer tipo de modelos permite analizar y evaluar el impacto de las
'.
variables sectoriales sobre la actividad económica en su conjunto al igual que el
efecto de las políticas macroeconómicas sobre la agricultura; un modelo de esta
clase, y disponible para el sector, es el GAMS-HERCULES 82 , el cual permite
además realizar evaluaciones de corto y largo plazo. El segundo tipo de modelos
permite establecer la dirección de los cambios que se generan en la producción
agrícola, tanto agregada como a nivel de su composición entre los distintos grupos
de productos, ante cambios en alguna(s) de las principales variables de la política
macroeconómica" .

A nadie escapa la importancia que para el sector y el país representaría el poder

disponer de un sistema de información que permita conocer dónde, quién y cómo se
ejecuta a nivel sectorial el presupuesto de inversión del Estado, así como la creación
de mecanismos que permitan ajustar la inversión pública que se realiza en el sector
con los objetivos de los planes de desarrollo global y sectorial. Por tal razón sería
recomendable que el Ministerio de Agricultura, en sus nuevas funciones asignadas
en el Decreto de reestructuración (501), estudie la posibilidad de continuar con el
proceso de implantación del sistema sectorial de proyectos agropecuarios o que en
su defecto se instaure un sistema alternativo que permita hacer el seguimiento y la
evaluación a los proyectos de inversión de tipo sectorial. Será por tanto necesario el
fortalecimiento técnico de las Oficinas de Planeación de las Entidades, además de
contar en las regionales con técnicos que realicen estas funciones.

Se dijo antes que el sector registra el problema de inexistencia de memoria institu-

cional, particularmente en el campo de las decisiones de polftica tomadas en el
pasado, e incluso de archivos que permitan el seguimiento de las mismas. Por tal
razón, se recomienda que el Ministerio de Agricultura adopte el sistema de infor-

El primero de ellos describe las interrelaciones del sector agropecuario con el resto de la economía, mientras
que los segundos penniten explorar los efectos de las principales variables macroecon6micas, así como de
algunas de tipo sectorial, sobre la producción.
" Para la descripción de este modelo ver: Barajas, Adolfo "Vínculos entre el sector agropecuario y la Macro·
economía dentro de un Modelo de Equilibrio General". Wonne Final presentado a la Misión de Estudios del
sector agropecuario, octubre de 1989.
" Como tasa de interés. tasa de cambio real, crédito, gasto público., ofena monetaria e impuestos, entre otras. Un
ejemplo de este tipo de modelos es el que se desarrolla en "Relaciones entre la Política Macroeoonómica y la
Producción Agrícola" de Crane, Catalina. Wonnc Final presentado a la Misión de Estudios del sector
agropecuario, noviembre, 1989.

216
mación de decisiones sectoriales para el desam>llo agropecuario", el cual es de gran
utilidad para mejorar el proceso de análisis de las decisiones de política tomadas en
el pasado y permitir que las que se tomen sean las más adecuadas y efectivas;
algunos elementos para la implantación de este sistema, como las encuestas a
personajes calificados para conocer su opinión sobre los resultados, previstos e
imprevistos, de las decisiones de política tomadas en el pasado, sobre los nuevos
problemas así como sus posibles soluciones, deja la Misión de Estudios, como un
legado bibliográfico, al sector para su adecuada utilización.

4. Capacitación del personal

La puesta en práctica de las acciones antes indicadas tienen como prerrequisito el

fortalecimiento de la capacidad técnica del Ministerio de Agricultura y de las
entidades adscritas y vinculadas al mismo, para lo cual es indispensable la realiza-
ción de cursos de capacitación y actualización para el personal actualmente vincu-
lado al sector público agropecuario" que está directamente relacionado con la
implementación de estas acciones, así como la vinculación de personal de alta
calificación que orienten e impulsen estas y otras acciones necesarias para el
desarrollo agropecuario.

D. Conclusiones

La información actualmente disponible sobre el sector agropecuario es de precaria

calidad producto de los problemas teóricos y metodológicos que se presentan para la
obtención de la misma, de una parte, mientras que algunos subsectores son prácti-
camente desconocidos por la carencia de información sobre los mismos; a lo anterior
se suma la falta de oportunidad de la información disponible. Esta situación es bien
preocupante por cuanto el Ministerio de Agricultura, como representante de la
sociedad y que en consecuencia, debería ejercer un adecuado arbitraje con el sector
privado, termina cediendo a intereses distinto. a los socialmente más benéficos.

Para el Ministerio de Agricultura, y para el sector agropecuario en general, es

urgente y prioritario que:

. Este sistema ha sido desarrollado por el IlCA y se encuentra en la actualidad sistematizado; pennite identificar
las decisiones de política, los resultados esperados en la aplicación de las mismas, al igual que conocer las
opiniones de personas calificadas sobre las decisiones de poUtica puestas en práctica y sobre sus resultados
(previstos e imprevistos), a la vez que pennite identificar nuevos problemas y detenninar nuevas alternativas
de solución; pennite. igualmente, conocer los resultados sobre la evaluación del impacto efectivo generado
por las decisiones de palltica al igual que los factores que limitan los incrementos en la producción y la
productividad de las actividades productivas de cada región del país.
Para más detalles sobre la foona de funcionamiento de este sistema ver : "Si.stema de infonnación de
decisiones sectoriales para el desatTolloagropecuario" de Del Risco Saldivar, Fernando, elaL. nCA. Colección
de Libros y Materiales Educativos, No.86, San José, Costa Rica, 1988.
" Este proceso de capacitación y adiestramiento debe cubrir igualmente a los funcionarios del nivel regional.

217
a. Se realice el proceso de mejoramiento de la informaeión actualmente disponible,
para lo cual es indispensable que se realice la homologación de conceptos,
nomenclaturas, definiciones y en general de la terminología utilizada en el sector
para que la producción de información esté sustentada en un marco conceptual
común.

Mejorar la calidad de la información es equivalente a mejorar la forma de obtenerla

y de difundirla; este proceso exige por tanto un inventario de las fuentes actuales de
la información sectorial así como de las metodologías aplicadas para su obtención,
con el propósito de implantar metodologías de generación de la información que
sean las más adecuadas desde el punto de vista estadístico y que incorporen la
tecnología disponible sobre la computación de los datos.

b. Se promueva la investigación estadística de buena parte de los subsectores del

sector agropecuario que en la actualidad carecen de información, para que con
ella sea posible realizar análisis tanto de tipo coyuntural como estructural. Se
requiere igualmente que se elaboren bases de datos que incorporen información
no solo de tipo sectorial sino también de otros sectores y de agregados macroeconó-
micos, de manera que sea posible la aplicación de modelos para el análisis del
sector.

c. Se adopte la modelización en el sector, de manera que le permita, además de

conocer el funcionamiento del sector, evaluar el impacto sectorial de las políticas
macroeconómicas y las de éste sobre el conjunto de la economía, la correcta toma
de decisiones, la definición de la política agropecuria, al igual que mejorar la
capacidad de incidencia del Ministerio en las decisiones de otros sectores de la
economía y que influyen sobre el desarrollo del sector agropecuario.

d. Se fortalezca la capacidad técnica del Ministerio de Agricultura y de sus entidades

adscritas y vinculadas, al igual que se recupere el liderazgo en la coordinación
institucional del primero con los segundos y demás sectores de la economía.

e. Se establezca un sistema continuo de generación de información sectorial que

sea confiable y oportuna. Para ello se requiere el más decidido apoyo de las
instancias superiores del Ministerio de Agricultura al sistema SEAM y una
mayor explotación de este sistema en el proceso de investigación sectorial.

218
 COMENTARIO
DI. ABSALON MACHADO'"

El infonne que ha elaborado la Misión de Estudios del Sector Agropecuario consti-

tuye. a mi manera de ver. uno de los trabajos más serios realizados en el país en los
últimos tiempos sobre la problemática fundamental de ese sector. Aborda los temas
básicos de los procesos que han condicionado el desarrollo de la agricultura. tanto en
su interior como en sus interrelaciones con el resto de la economía.

El infonne constituye un afortunado instrumento de información y conceptualiza-

ción que el Estado colombiano. y especialmente el Ministerio de Agricultura. podrá
utilizar para definir y analizar las opciones que deben seguirse en materia de
desarrollo de la agricultura. Se ha logrado una síntesis del acervo de conocimientos
que tiene el país sobre su agricultura y las relaciones con la economía. que a tiempo
que deja ver los vacíos de conocimiento que tenemos. ayuda a reflexionar sobre las
potencialidades que tiene el sector para contribuir a una estrategia de desarrollo
equilibrado y complementario.

La conceptualización que tiene el infonne sobre el papel de la agricultura como un

prerrequisito para cualquier estrategia de industrialización y de diversificación de
exportaciones. además de considerar que la agricultura no es más un sector residual.
se ubica dentro de las corrientes modernas del pensamiento que obligan a pensar la
agricultura de una manera más integral y menos sectorial. Este enfoque debe hacer
pensar al Ministerio y sus instituciones en la necesidad de cambiar la concepción
tradicional del sector como un simple ofertante de alimentos y materias primas.
Debe conducir a cambiar las actitudes en el manejo de la problemática agraria. y
sobre todo. a mantener una discusión pennanente sobre las alternativas que se le
abren a la agricultura en los nuevos contextos internacionales y los procesos de
apertura.

* Investigador de la Corporación de Eswdios Ganaderos y Agrícolas y Miembro Comisión Técnica Consultiva.

2Jl
Uno de los aspectos quizás descuidados en el análisis de la Misión de Estudios del
Sector Agropecuario, fue la contextualización internacional de los procesos agríco-
las y las opciones que realmente le quedan a nuestras agriculturas en los nuevos
escenarios de reestructuración internacional y formación de grandes bloques de
decisiones y poderes internacionales. El Ministerio de Agricultura y Planeación
Nacional deberán poner más atención al seguimiento y conocimiento de los proce-
sos económicos y agrícolas del mercado mundial, para aumentar apreciablemente el
conocimiento que permita fortalecer la capacidad de negociación del país en los
foros internacionales en defensa de la agricultura colombiana.

Me parece muy afonunada la coincidencia del proceso de reestructuración institu-

cional del sector agropecuario con la presentación del Informe de la Misión. Esa
fortuna se sustenta en el hecho de que ambos coinciden en una concepción de
mediano y largo plazo en las estrategias, aspecto que realmente estaba haciendo falta
en la conceptualización de los procesos agrarios y su inserción en la economfa y los
procesos sociales. Aprovechar esta coincidencia me parece lo más inmediato para
enriquecer el proceso de toma de decisiones en materia de polfticas macroeconómi-
cas y sectoriales.

El Informe deja ver, en mi opinión, lo que son las áreas menos estudiadas que
requieren un mayor esfuerzo de comprensión de procesos, y no puede atribuirse del
todo esas carencias a la Misión en la concepción previa que tuvo sobre lo que debfa
analizar. Buena parte de esas carencias obedecen a un tradicional vacfo de conoci-
mientos y de comprensión de la importancia que tienen para la toma de decisiones
aspectos como los siguientes:

- La dinám ica de los procesos sociales en el campo y su articulación con los

procesos sociales en las áreas urbanas. Las grandes transformaciones sociales y
políticas que se han producido en el campo y en general en el país, y los impactos
del proceso de modernización en su sentido más amplio sobre la vida y la
estructura social, requieren un conocimiento a fondo para actuar sobre procesos
que a veces son modificables y otras veces no.

- La sostenibilidad de nuestro sistema alimentario y sus relaciones con el uso de los

recursos naturales, que conduce a plantear problemas del medio ambiente y de
los contextos relacionales agricultura-desarroUo-modem:zación, requieren una
mayor atención y conocimiento.

Los procesos de cambio técnico, su impacto en la vida rural, las opciones

tecnológicas, los costos de la tecnología, la capacidad que tiene el pafs y el sector
para adaptarse a la nueva revolución tecnológica y los efectos que ello va a tener
sobre el sistema de investigación y capacitación en el país, es un tema que debió
abordarse con más énfasis y profundidad.

222
 El problema de la descentralización y participación, y los retos que ello repre-
senta para las instituciones públicas y privadas que trabajan en el sector agrope-
cuario, requiere de mayores análisis. El tema de la presencia del Ministerio en las
regiones y su articulación con la sociedad civil regional, no debe estar por fuera
de las consideraciones que se tienen sobre las estrategias de desarrollo, sobre
todo en el sistema de toma de decisiones.

Aunque se plantea en la Misión la necesidad de una refonna gremial que

acompañe los procesos de modernización de las estructuras institucionales del
Estado, es notoria la falta de conocimientos sobre cómo operan los gremios,
cómo están articulados con el Estado, la política y la sociedad civil. Los diag-
nósticos siguen siendo, en general, poco ilustrativos y carecen de una concep-
tualización propia sobre el desarrollo gremial en el país.

Considero también que aunque se hizo un intento de utilizar modelos que

relacionen lo macroeconómico con lo sectorial, es mucho lo que se debe avanzar
en este campo. Hay deficiencias estadísticas notorias que hacen dudar de los
resultados de los modelos y diticultan su interpretación. Un esfuerLo colectivo en
ese sentido en el cual debe incursionar el Ministerio de Agricultura, la academia
y Planeación Nacional, ayudaría mucho a aumentar la comprensión de los
procesos y el sistema de toma de decisiones se haría más eficiente o por lo menos
disminuiría los riesgos en la toma de decisiones sobre cllargo plazo.

La estrategia que se ha planteado, fundamentada en la seguridad alimentaria, la

agroindustria y las exportaciones, me parece acertada. Ella presenta flexibilidades
en su manejo que le penniten acomodarse a un modelo de desarrollo más equitativo
y equilibrado. Su discusión y análisis merecen la mayor atención y por ello debería
hacerse unos talleres al interior de las instituciones para asimilar sus contenidos y
utilizar la riqueza de modalidades de manejo que la estrategia puede brindar.

Finalmente, considero que cltrabajo que ha hecho la Misión constituye un patrimo-

nio intelectual que el país no debe desaprovechar. Pienso que el estamento técnico
del Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas y vinculadas, debería ahora
asimilar el conocimiento que ofrecen los infonnes, tanto especializados como de
síntesis, para que se produzca un aprovechamiento y apropiación institucional de
ellos y no pasen a engrosar las bihliotecas particulares, sin ningún efecto sobre el
desarrollo del país. Este ejercicio compensaría, en parte, la escasa asistencia y
participación de los representantes del Ministerio en las reuniones de la Comisión
Técnica Consultiva de la Misión.

223
 COMENTARIO
Dr. GABRIEL MONTES LLAMAS*

1. INTRODUCCION

En primer lugar me siento obligado a explicar las rarones de estos comentarios.

Como miembro de la Comisión Técnica de la Misión de Estudios del Sector
Agropecuario tuve una participación limitada en la cscogencia de los temas centrales
del trabajo, di algunas opiniones sobre los consultores y participé en algunas
reuniones donde se discutieron aspectos parciales de sus estudios. Nuestras opinio-
nes fueron oídas, lo cual no significa que fueron tomadas en cuenta; además, sólo
tuve acceso al documento final en el mes de junio de 1990. Por lo tanto, siendo
responsabilidad de los directores el mensaje final contenido en el documento, me
siento en la obligación y tengo la libertad para realizar algunos comentarios críticos
sobre el mismo.

2. COMENTARIOS GENERALES

En los últimos meses he tropezado con dos documemos que me han dejado una
impresión de ambigüedad después de su lectura: uno de la FAO sobre la estrategia
de reactivación del sector agropecuario en América Latina y este de la Misión de
Estudios del Sector Agropecuario en Colombia. Ellos representan, en cierta forma,
la transición entre la escuela cepalina. estructuralista, pesimista sobre las exporta-
ciones, partidaria de la industria como sector lfder y las nuevas realidades del fracaso

*Gerenl.e general dellCA, miembro Comisión Técnica de la Misión de ESludios del Sector Agropecuario.

225
del modelo proteccionista, de economía cerrada con una excesiva intervención del
Estado en las realidades económicas. Los autores de los estudios mencionados
oscilan constantemente entre las dos posiciones y a veces entran en contradicciones
acentuadas.

Se reconoce que el desarrollo agropecuario es esencial para el crecimiento global y

que en el pasado la discriminación en favor del sector industrial perjudicó ese
crecimiento, pero al mismo tiempo se insiste en el papel de liderazgo de este último,
se le considera con mayor capacidad de arrastre y si acaso se le asigna al sector
agrícola el carácter de complementario.

Se considera que las exportaciones deben ser una estrategia prioritaria, pero al
mismo tiempo se insiste en el pesimismo sobre las exportaciones primarias; se debe
ante todo exportar bienes agroindustriales, independientemente de las ventajas
comparativas, aun en el largo plazo.

La tasa de cambio como instrumento de la polftica es mirada con ambigüedad; se

reconoce que la sobrevaloración de la moneda en el pasado peIjudicó los sectores
transables pero se hace infinidad de anotaciones sobre la incidencia de la devalua-
ción en la distribución de ingresos y sobre la poca capacidad de respuesta de ciertos
rubros a las variaciones en la tasa de cambio.

La reorientación del gasto público hacia el sector rural a veces es contraceionista y a

veces es la base de la reactivación; la utilización del instrumento precios todavía es
mirado con recelo y no se toma una clara posición sobre su utilidad.

En fin, creo que me haña pesado si enumerara en esta introducción las numerosas
contradicciones en que incurre el informe y sólo quiero señalar lo que considero su
principal característica y debilidad: su ambivalencia frente a la posición del sector
agropecuario en la estrategia general de desarrollo y sobre el papel de ciertas
variables cñticas en el mismo proceso. Una razón fundamental para esto la consti-
tuyó la contratación de estudios a consultores con concepciones claramente diferen-
tes, ante los cuales los coordinadores no tomaron una posición definida.

3. EL DIAGNOSTICO

a) Crecimiento y estructura

El diagnóstico empieza con la descripción de la evolución del crecimiento del sector

agropecuario en los últimos decenios y de sus caractelÍsticas principales. Desde mi
punto de vista, los períodos de tiempo están demasiado agregados y por este motivo
se pierde la apreciación de ciertos fenómenos cruciales. El estudio se concentra en el

226
registro de ciertas relaciones entre el producto agropecuario y el producto total que
no tienen mayores implicaciones y no registra para nada la relación entre las
inflexiones en la tasa de crecimiento y las variaciones en políticas, en parámetros
macroeconómicos o en acontecimientos externos de importancia.

El análisis de la estructura comienza sefialando que el crecimiento agropecuario en

las últimas décadas se ha basado fundamentalmente en la expansión de los cultivos
"modernos" frente a los "tradicionales". Aunque en este caso la división entre éstos
es algo curiosa y sería bueno explicitar los criterios empleados. ¿Por qué se incluyen
trigo, fríjol, tabaco negro, ajonjolf, como modernos? ¿Acaso por su vinculación con
los mercados? ¿ O por qué se cita a arroz, banano de exportación, cafia de azúcar
como tradicionales?

En segundo lugar, se citan como Lransfonnaciones estructurales importantes la

reducción de la participación del producto agropecuario en el total a tasas más
rápidas que el promedio internacional, la importancia fundamental de la expansión
del capital como fuente de crecimiento, la pérdida de importancia del factor trabajo
y la contribución sustancial de los cambios en la productividad a la explicación del
crecimiento.

Sin embargo, el diagnóstico se limita a exponer los hechos y a dejar interrogantes sin
respuesta aparente. Hubiera sido interesante relacionar estos cambios estructurales
con cambios en polfticas, y variables macroeconómicas. No hay una sola referencia
a la política de protección industrial y discriminación agropecuaria que, sin duda,
acentuó el fenómeno de pérdida de participación agropecuaria en el producto; no
hay referencias a las distorsiones en el mercado de factores (crédito subsidiado,
salario mínimo, etc.) que pudieron influir en la utilización relativa de éstos y no hay
referencia ninguna a precios relativos.

Reconforta comprobar una vez más la importancia fundamental de los cambios en

productividad en la explicación del crecimiento, aunque tengo dudas sobre la
proporeión que aportan respectivamente el riego, la investigación y la educación
rural.

El examen de las transfonnaciones en el sector agropecuario, por parte de la Misión,

sigue revelando hechos interesantes. En primer lugar, que la ocupación del territorio,
tal vez por falta de una tecnología apropiada o por las políticas imperantes, se ha
hecho de una manera extensiva. Por lo tanto, hay un gran potencial para intensificar
la explotación agropecuaria en estos territorios, empezando por los más cercanos a
los centros poblados. El disefio de tecnologías que ayudan a intensificar la explo-
tación ganadera o a complementarla con cultivos aparece así como prioritario. De
igual manera, el potencial de expansión de cultivos pennancntes es enonne.

227
Otras transfonnaciones señaladas apuntan hacia la existencia de un profundo proc-
eso de modernización y de cambio en el sector agropecuario y relievan el éxito que
han tenido las polfticas de refonna agraria y de generación y transferencia de
tecnología.

Se destaca el incremento en la importancia de las propiedades de tamaño mediano,

entre 20 y 100 hectáreas y entre 100 y 500 hectáreas y el cambio en las fonnas de
tenencia hacia un mayor predominio de los propietarios de la tierra.

Así mismo, se destaca la disminución de la brecha en productividad entre produc-

tores grandes y pequeños, lo cual demuestra un dinámico proceso de generaci6n de
tecnología para los pequeños productores y una adopci6n masiva de ésta, especial-
mente en los años setentas.

El estudio señala también la creciente importancia del "empleo no agropecuario" en

las zonas rurales, lo cual ha diversificado bastante las fuentes de ingreso de los
empresarios y ha acelerado su inserción en los mercados modernos.

b) Oferta agropecuaria

El examen de la oferta agropecuaria muestra los hechos conocidos de que las

elasticidades precio de los productos agropecuarios son positivas y mayores en el
largo que en el corto plazo; la elasticidad de la oferta agregada aunque pequeña en el
corto plazo aumenta significativamente en el largo plazo. Este hecho que confinna
claramente la capacidad de respuesta del sector agropecuario, especialmente en el
largo plazo, no fue resaltado lo suficiente y no tuvo dentro del estdio las implica-
ciones suficientes de política; una elasticidad positiva de 1.727 resalta los efectos
desastrosos que puede tener una política que deprima artificialmente los precios
relativos del sector.

De otra parte, el estudio presenta los resultados de la intervenci6n directa en precios

sobre la producci6n en once productos. En general, se concluye la existencia de tres
períodos: un período de protecci6n entre 1960 y 1969, uno de discriminaci6n entre
1970 y 1983 Yotro nuevamente de protecci6n a partir de 1984. El iJ"pacto sobre la
producci6n y la transferencia de recursos son mayores en el largr' que en el corto
plazo. Sin embargo, en este caso no se analiza el impacto de la sobrevaloraci6n
cambiaria, la cual en un estudio reciente se mostró que tenía un impacto aún mayor
que las intervenciones directas y era capaz de agravar la discriminación o disminuir
sustancialmente la protecci6n. l

Ver Garcia G. Jorge y Montes Uamas Gabriel "The politicaJ of lhe Agricultural Pricing Policies" en Colombia
- World Bank.Wash.ington D.F. OCL 1988.

228
Como puede verse hay una tendencia en el estudio a minimizar las consideraciones
sobre incentivos a través del sistema de precios o del mecanismo cambiario.

e) Economía campesina

El estudio de la economía campesina nos presenta un sector bastante diferente al

cuadro que nos tienen acostumbrados ciertos analistas. Nos presenta un sector que
corresponde a los incentivos, que se mueve en busca de oportunidades, que ha
diversificado sus fuentes de ingresos con empleo no agropecuario, que ha adoptado
masivamente la tecnología. Se destacan también dos hechos importantes tales como
el incremento de los propietarios medianos gracias a la política de Reforma Agraria
y la creciente importancia de centros intermedios donde la población rural se ha
nucleado. La estrategia de los Centros Regionales de Capacitación, Extensión, y
Difusión de Tecnología -CRECED- puesta en marcha por el ICA trata de capitalizar
y dinamizar los fenómenos descritos.

d) Desarrollo ganadero

En el caso ganadero también se sefialan los incrementos de productividad como

responsables del SO por ciento del crecimiento del producto; la ganadería produce
hoy el doble del producto, con más o menos la misma extensión de tierra de hace
treinta afios. Por lo tanto, sus parámetros productivos han avanzado gracias a ciertas
innovaciones tecnológicas; sin embargo, todavía son bajos con relación a los desa-
rrollos internacionales. Existe un alto potencial para intensificar el desarrollo gana-
dero especialmente en zonas como el piedemonte llanero con el ganado de doble
propósito o en la altillanura con la tecnología disponible de pastos y leguminosas
forrajeras.

e) Enlaces con otros sectores

El diagnóstico de la Misión presenta de una manera ligeramente diferente las

acostumbradas funciones que se atribuye al sector agropecuario en los esquemas
tradicionales de desarrollo. El suministro de alimentos equivale a seguridad alimen-
taria, el de materias primas a desarrollo agroindustrial y permanece el suministro de
divisas. Como se verá, más adelante todas las funciones se reducen a que el sector
agropecuario debe acomodarse al desarrollo agroinduslrial. Se contradice así lo que
se afirma en la introducción del estudio sobre liberar al sector de su carácter residual
en los esquemas de desarrollo.

Especialmente en lo referente a las exportaciones primarias todo el esfuerzo del

estudio se dirige a comprobar, en contravía con numerosos análisis 2 "en Colombia y

Ver García Jorge y Montes Gabriel. Op. dI

229
el mundo, la importancia de otros factores diferentes al tipo de cambio para
explicar su desarrollo". La evidencia parece sugerir que el desenvolvimiento de las
exponaciones agropecuarias menores está influido por otros factores que por el tipo
de cambio, dice el estudio en una conclusión que no puedo más que rechazar a la luz
de experiencias históricas como las de Argentina y la más reciente de Chile. La
estructura de la comercialización o la localización de la producción son aducidas
para explicar el éxito del banano y las flores en Colombia; ante esto cabría pregun-
tarse cuál sería el nivel de estas exportaciones si tuvieran una tasa de cambio similar
a la que tiene por ejemplo la imponación de carros (2.000 pesos por dólar).

t) La política macroecnómica y el desarrollo agrícola

Jorge García y el autor del presente comentario paniciparon recientemente en un

estudio comparativo realizado en 20 paises sobre los efectos de la política macro-
económica sobre la producción agropecuaria. Los resultados fueron unánimes en el
sentido de que las pollticas de protección industrial y el hecho de tener una moneda
sobrevalorada tenfan efectos significativos sobre la producción, la generación de
divisas, la transferencia de recursos y la distribución de ingresos tanto en el eono
como en el largo plazo. Mundlak y Cavallo en el caso de Argentina y Coymans en el
caso de Chile han mostrado mediante modelos dinámicos, con bien construidas
series de inversión los efectos desastrosos de estas políticas en el largo plazo para
estos países'. Por eso sorprende el resultado de los modelos eeonométricos contra-
tados por la Misión en los que la importancia de la tasa de cambio es bastante
modesta.

Al descalificar numerosas fuentes de crecimiento como las exponaciones primarias

al estudio de la Misión no le queda más lugar dónde acudir que a las exportaciones
agroindustriales. Es más, el estudio termina uno de sus capítulos con esta frase
lapidaria: "El crecimienlo agrícola no parecer ser por si mismo un medio adecuado
para inducir la expansión en el reSlO de la economfa".4

4. LAS ESTRATEGIAS

al Introducción
Las ambivalencias del estudio se muestran cuando los autores se separan de los
modelos contratados y afirman cosas como "en una perspectiva de largo plazo, el

Cavallo D., Mundalak Y. Agriculturc and Economic Growth in an open economy me case of Argentina. IFPRI
Rescarch Report No. 36. 1982.
D.N.P. Misi6n de Estudios del Sector ¡\gropccuario p. 64

230
sector agropecuario ha mostrado capacidad para sostener su crecimiento y generar
excedentes ... "5

"En su proceso de modernización, la agricultura ha demostrado una considerable

capacidad para responder a los precios y a las condiciones cambiantes de los
mercados tanto en términos de escala de producción como en términos de utilización
relativa de los factores"."

El trabajo de la Misión determina luego una serie de condiciones plausibles para

explotar ese potencial de crecimiento tales como establecer simultáneamente políti-
cas de estímulo a la oferta y a la demanda, explotar la complementariedad del sector
agropecuario con otros sectores y la compatibilización de las políticas globales y
sectoriales. El estudio propone avanzar del concepto de sector primario hacia uno
más amplio de "Sistema Agropecuario".

El estudio acepta a renglón seguido que en las actuales circunstancias la industria no

muestra una capacidad suficiente para jalonar el crecimiento económico global; sin
embargo, el desarrollo del sector agropecuario debe considerarse como un objetivo
intermedio en una estrategia de desarrollo global que no está definida a estas alturas
del estudio.

b) Reorientación de la estrategia de desarrollo

En esta parte el estudio introduce la política de apertura (definida en otros docu-

mentos gubernamentales) en la cual se rechaza el modelo proteccionista que ha
orientado el desarrollo colombiano y se afirma de nuevo que "no parece factible
sostener el crecimiento sobre la base de un sector altamente protegido y de un sector
agrícola simplemente supeditado a los objetivos de la industrialización"'. Se habla
también de la reasignación del gasto público hacia el sector agropecuario, que en un
capítulo anterior se juzgaba contraccionista y del pcJjuicio que para el cambio
técnico ha significado el modelo proteccionista.

Se habla también de las distorsiones en precios relativos y sus efectos en la poca

eficiencia de las inversiones.

De aquí se deriva una estrategia de desarrollo para el sector agropecuario que

francamente no me parece coherente con los postulados anteriores.

En primer lugar, la exportación de productos primarios, de acuerdo a los más puros

cánones cepalinos es descartada como fuente de crecimiento por sus escasos "efec-

D.N.P. Op. eit, p. 78

D.N.P. !BID - p. 78
D.N.P, Op. ej¡. p. 84

231
tos de arrastre y por la inestabilidad de sus precios". "Se puede mencionar el hecho
de que no abundan experiencias exitosas de países que hayan logrado niveles
aceptables de desarrollo sin un vigoroso sector industrial". A ésto se le puede
contestar con el escenario lastimoso que presentan aquellos países que discrimina-
ron sus exportaciones primarias para lograr "ese vigoroso sector industrial".

El estudio comienza a atacar "molinos de viento", pues que yo sepa nadie en

Colombia ha propuesto recientemente una estrategia de desarrollo basada exclusi-
vamente en la exportación de los bienes primarios. La que se ha rechazado y el
estudio lo hace, es un modelo proteccionista que perjudica tanto las exportaciones
primarias como las industriales.

El argumento del estudio muestra sus verdaderas raíces intelectuales cuando afirma
que el país se caracteriza "por ser un exportador de bienes regresivos e importador
de bienes progresivos".' De ahí al argumento de que en base a una matriz insumo-
producto hay que escoger los sectores más progresivos para protegerlos y estimu-
larlos, no hay más que un paso.

Sin embargo, las grandes contradicciones están por venir en este capítulo. En
contravía con la política de apertura introducida al inicio se habla de "los graves
efectos que tendría una liberación abrupta de importaciones sobre el desempefío de
la industria, para no hablar del impacto negativo sobre las reservas internacio-
nales ... "9

El sesgo industrialista del estudio se hace cada vez más patente cuando se afirma
"con estos criterios debe recomendarse que, por el lado de la demanda, tanto interna
como externa, la industria tiene más posibilidades de expansión que la actividad
agropecuaria ... La industria tiene más capacidad para generar enlaces ... ¿Será el
mismo sector industrial que al principio del capítulo era incapaz de jalonar al
crecimiento global? ¿O será que uno es el sector industrial de la política de apertura
y otra el de los modelos insumo-producto contratados por la Misión? En resumen, el
sector agropecuario en los planteamientos de la Misión de Estudios del Sector
Agropecuario queda, según sus propias palabras, supeditado al desarrollo de la
industria. Al fin quedó claro que el planteamiento sobre estrategia de desarrollo de
los coordinadores de la Misión.

e) Contribuciones de la agricultura desarrollo

No puede uno estar en desacuerdo con las bondades de un desarrollo agroindustrial

equilibrado, basado en las ventajas comparativas del país, y complementario con un
vigoroso sector agropecuario. Lo que uno no puede estar de acuerdo es en la

D.N.P. Op. ciJo p. 89

D.N.P. Op. ciJo p. 91

232
tendencia de forLar esos eslabonamientos, de proteger y estimular a base de subsi-
dios el sector agroindustrial o de proponer, como lo hace un analista citado por la
Misión de Estudios, impuestos a las exportaciones primarias y subsidios a las de
bienes agrícolas elaborados. 10

Estamos entonces hablando de una concepción del desarrollo donde hay muchas
variables exógenas, todo se puede dirigir, conducir, intelVenir. ..

"A nivel más operativo no debe ignorarse el efecto positivo de la intelVención estatal
sobre la industrialización, las exportaciones de manufacturas ... " Creo que las afir-
maciones que cité antes sobre los efectos del proteccionismo en el sector industrial
me releva de comentar esta afirmación.

S, LOS CRITERIOS

Los criterios generales que se enuncian y que ya fueron discutidos anteriormente

parecen plausibles, en el sentido de manejar simultáneamente instrumentos de oferta
y demanda, dc aprovechar los enlaces del sector agropecuario con otros sectores y la
necesidad dc compatibilizar la política sectorial con la polftica macroeconómica,

Se señalan luego una serie de conflictos intcrsectoriales en la definición de las

políticas y se concluyc que la dificultad está en la falta de influencia del seetor en la
definición de la política macroeconómica; conclusión a la que no debería llegar una
Misión de Estudios, que se supone consejera de las más altas autoridades en política
macroeconómica del país.

El principal conflicto lo ve el estudio en el manejo de los precios de los productos

agropecuarios, los cuales pueden llevar a enfrentamientos entre una política de
seguridad alimentaria y una política de estfmulo a la producción agropecuaria; otros
precios relativos importantes son entre bienes domésticos y bienes internacionales o
entre bienes urbanos y bienes rurales. El estudio hace un análisis correcto de las
distorsiones e incficiencias a que ha conducido la polftica de protección industrial y
sobrevaloración cambiaria y de las consecuencias de ella sobre la distribución de
ingresos y la pobreza rural. Sin embargo, al final, los coordinadores del eSlUdio
escogen la solución menos apropiada para estos conflictos: "Los conflictos mencio-
nados sugieren la necesidad de políticas selectivas parJ manejar los diversos
problemas, lo cual requiere de un amplio margen de intclVención del Estado ... Falta
encarar estos conflictos con una visión de más largo plazo de los fenómenos
económicos; el "fine tunnig" o uso de políticas discrecionales para manejar estos
dilemas de polftica económica es lo que ha conducido al desarreglo presente. Por lo
tanto, una tasa real de cambio de equilibrio en el largo plazo es el mejor determinante

'" D.N.P. Op. dI. p. 108.

233
y el más justo de la relación entre bienes comerciales y no comerciales y entre bienes
urbanos y rurales; los precios internacionales, a pesar de todo constituyen una guía
útil para establecer los precios domésticos, aunque se utilicen elementos no discre-
cionales para disminuir la influencia de su inestabilidad coyuntural.

La discusión que a veces se presenta sobre la importancia relativa de los instrumen-

tos precio y no precio para el desarrollo agncola es un poco fuera de contexto, ya que
ambos instrumentos son esenciales para tener un sector agropecuario dinámico.

En el mediano y largo plazo, unos precios competitivos, no discriminatorios y

factores como una tecnología abundante y apropiada y una infraestructura bien
desarrollada son fundamentales. Así lo ha demostrado, especialmente en el caso de
la tecnología. el diagnóstico del estudio.

6. LAS POLÍTICAS-ORIENTACIONES FUTURAS

Las recomendaciones de la Misión son de varias clases:

a) Areas prioritarias: seguridad alimentaria, agroindustria y exportaciones;
b) Areas críticas: recursos naturales, desarrollo ganadero y economía campesina;
c) Areas instrumentales: comercialización, crédito y tecnología;
d) Areas nuevas; política social, descentralización y polftica gremial.

Areas prioritarias

Las áreas "prioritarias" realmente se refieren a funciones tradicionales que se le han

asignado al sector agropecuario tales corno el suministro de alimentos, materias
primas y divisas.

En el caso de la seguridad alimentaria se comienza afirmando cosas bastante

conocidas como "que solo una elevación del ingreso de los grupos más pobres
contribuye en el largo plazo a la solución del problema de acceso a los alimentos".
En el corto y mediano plazo se recomiendan acciones que ya fueron ensayadas con
relativo éxito en el pasado, como programas asistenciales y de transferencia transi-
torios y dirigidos a una población objetivo clara. Tienen el inconveniente como
todos sabemos de su costo fiscal "indclinido".

Las inversiones para mejorar la tecnología, la infraestructura y la comercialización

son, como he sabido, requisitos indispensables para tener una producción agrope-
cuaria eficiente y a bajo costo en cllargo plazo.

En lo referente a la política agroindustrial afortunadamente no aparecen algunas

sugerencias que se deslizaron en el diagnóstico sino que se hace un inventario de Jos
vacíos que se han anotado en diferentes estudios sobre el tema: la falta de coordina-

234
ción institucional, la carencia de una política de crédito y la ausencia de tecnología
apropiada, aunque las recomendaciones no son lo suficientemente especfficas para
,~Uperur e~ta~ deficiencias,

Creo necesario en este punto hacer una anotación y una prevención. Varios análisis
realizados durante el disefio del plan de oferta selectiva parecen apuntar que las
políticas de precios e importaciones en muchos sectores han llevado a una protec-
ción efectiva mayor para la actividad de procesamiento que para la actividad
agropecuaria per se. Se ha protegido más al refinamiento de aceites que a la
producción de soya o semiJIa de algodón; más a la producción de alimentos con-
centrados que a la producción doméstica de sorgo. Una protección más equilibrada
de ambas ramas llevaría a un desarrollo más dinámico de ambas y de sectores como
la avicultura que consume los productos agro industriales.

En lo referente a las exportaciones, el estudio, identifica una serie de restricciones a

superar o prerrequisitos de una política en esta materia, como son la política
cambiaria, política dc ciencia y tecnología, comercialización e infraestructura. Sin
embargo, el estudio anota varias precauciones tradicionales del "export pesimism",
pesimismo exportador, tan cn boga en los afios sesentas. Se acepta la necesidad de
una tasa de cambio no sobrevalorada, aunque con ciertas prevenciones; es correcta la
necesidad de profundizar la investigación en bienes tropicáles exóticos, en su
procesamiento yen los aspectos fitosanitarios.

Aquí es necesario enfatizar que el ICA en los años recientes ha venido haciendo
precisamente esto a través de los convenios ICA-PROEXPO para frutas tropicales,
marafión y aspectos fitosanitarios.

En general, en las recomendaciones de política deberían enfatizarse más elementos

que son centrales a las tres áreas: una adecuada política de precios ( o de tasa de
cambio) en el mediano y largo plazo y una abundante inversión en generación de
tecnología y mejoramiento de la infraestructura.

Areas críticas

En lo referente a recursos naturales, el análisis se sesga demasiado hacia los

aspectos institucionales y financieros del problema y deja sin mencionar o analizar
temas tan importantes como la zonificación agropecuaria o la solución a problemas
como la erosión, la compactación o salinización de los sucios: el uso ineficiente del
agua para riego y otros temas importantes. Esta es sin duda un área que habría que
profundizar en el futuro desde otros ángulos no tocados por la Misión.

En términos generales me hallo de acuerdo con las recomendaciones en cuanto a

economía campesina, excepto en el aspecto tecnológico.

235
El estudio afirma que los modelos han sido inerciales y generales, que no han
tomado en cuenta la dinámica y organización de la unidad campesina o sus
condiciones directas de producción. Estas afirmaciones ignoran el trabajo que ha
venido realizando el ICA por cerca de 25 años a través del programa DRI, que tiene
etapas como la identificación de los sistemas de producción y el ajuste y validación
de la tecnología a las condiciones específicas de los campesinos, tanto técnicas como
socioeconómicas. En esta dirección se ha llegado hasta establecer un programa de
"Investigación de fmcas". Como veremos más adelante en otros casos es un síntoma
tfpico de estos estudios al ignorar lo que el ICA está haciendo en estos campos para
luego recomendar que haga, ¡precisamente lo que se ha hecho por 25 años!

En el caso ganadero creo que falta un análisis más profunda y unas recomenda-
ciones más específicas, sin que esto quiera decir que estemos en desacuerdo con las
recomendaciones que se dan a nivel general sobre la intensificación de la produc-
ción, la modernización del mercadeo y el estímulo de la ganadería de doble propó-
sito.

Areas instrumentales

En lo referente al crédito y comercialización, el estudio en términos generales

reafirma las bondades de las reformas que se han hecho a la operación del IDEMA
y del FONDO FINANCIERO AGROPECUARIO Y por lo tanto no haría mayores
comentarios al respecto.

En lo referente a la política tecnológica, a través del estudio se mostró su impor-

tancia fundamental como fuente de crecimiento y como apoyo a las diversas áreas
que el estudio califica de prioritarias: seguridad alimentaria, agroindustria, expor-
taciones, así como para la preservación y mejor uso de los recursos naturales.

No es estrictamente cierto que el país haya dado mayor importancia a la transferen-

cia de tecnología que a su generación; precisamente, una de las cosas que tratan de
corregir el decreto 501, el decreto 1946 sobre el SINTAP y el decreto sobre
reestructuración del ICA, es el papel poco protagónico de la transferencia. En un
aparte anterior ya comenté sobre la supuesta falta de adaptación local de la tecnolo-
gía; sin embargo, los CRECED puestos en marcha recientemente subrayan aún más
el compromiso del ICA en este campo. Es valedero el comentario sobre la falta de
atención a los aspectos tecnológicos de la comercialización y la agroindustria, lo
cual se debe ante todo a la falta de recursos suficientes para ello. Comparto solo
parcialmente las observaciones sohre el uso de insumos agroqufmicos, ya que dado
el nivel tecnológico existente en un momento dado, constituirán la alternativa más
conveniente para incrementar la producción a los niveles exigidos por una población
creciente. Sin embargo, estoy de acuerdo en revisar en la actualidad su viabilidad y

236
rentabilidad a la luz de nuevas alternativas como el control biológico de plagas y
enfermedades. .

Finalmente, estoy de acuerdo en la necesidad de dotar al sector tecnológico de

suficientes recursos financieros y en el impacto que la escasez de estos recursos ha
tenido en la migración del personal calificado, aunque en ambos aspectos se avanzó
significativamente en los últimos años.

7. ASPECTOS INSTITUCIONALES

En estos aspectos, tal como reconoce el estudio, el decreto 501 de 1989 avanzó
fundamentalmente en la solución de muchos de los problemas que se achacan a la
estructura del sector. Se mejoran fundamentalmente los mecanismos de coordina-
ción del Ministerio, se sentaron las bases para su fortalecimiento técnico y se trató de
especializar a las entidades. El estudio cree que en algunos campos se pudo avanzar
más, pero una cosa es hacer un estudio y otra cosa es implementarlo con restric-
ciones de orden práctico, legal y polftico. Para no invadir campos ajenos a mi
experiencia reciente quiero referirme exclusivamente al aspecto de generación y uso
de tecnología.

El estudio considerd que el decreto 501 le da poca consideración al aspecto de la

generación de tecnología y por el contrario especifica con gran detalle lo referente a
transferencia. En primer lugar, ya expliqué que la actividad de transferencia había
recibido poca atención antes del decreto 077 de 1987 y que parecía como una
actividad dispersa que necesitaba de suficientes mecanismos de coordinación inte-
rinstituciona1. Además, el proceso de descentralización de la asistencia técnica y la
puesta en marcha del SINTAP ameritaban una reglamentación más precisa.

En segundo lugar, cerca del 90 por ciento del proceso de generación de tecnología
está concentrado en el lCA y en su Junta Directiva tienen asiento el Ministro de
Agricullura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación o su designado,
representantes de la SAC, FEDEGAN, ANUNC y el representante del ICFES
(educación superior) y los delegados del Presidente de la República. Asisten tam-
bién con voz pero sin voto dos directores del Ministerio. Este es, entonces, el foro
más apropiado para la concertación y coordinación de la política de generación de
tecnología.

Este estudio trae a colación el debate entre el nivel de especialización del ICA, sobre
el cual tanta tinta ha corrido. En primera instancia, las funciones de control y
supervisión sanitarias y de insumos 'permanecen en el ICA debido a que el país
carece por el momento de instituciones capaces de recibirlas o realizarlas. Además
como lo demuestran los hechos recientes, el aspecto fitosanitario es esencial para el

237
desarrollo de las exportaciones. Las funciones de comercialización y capacitación,
no están concebidas como ejes centrales del ICA, sino como coadyuvantes a una
labor más efectiva de generación y transferencia de tecnología: la primera con el
propósito de generar recursos propios que complementen los recursos del presu-
puesto nacional y la segunda para proponer a dispoSición de las universidades los
recursos de investigación que posee para lograr un proceso integral de capacitación
para los profesionales agropecuarios. A propósito, el convenio ICA - UNIVER-
SIDAD NACIONAL que aparece como recomendación, ya fue reactivado hace
varios meses.

La "generalización" de los CENICAFE, CENICAÑA, etc., que propone el estudio

es algo que debe tomarse con cautela. Estos centros son posibles y funcionan
eficientemente bajo ciertas condiciones especiales, la más importante de las cuales
es la que los productores puedan apropiarse de gran parte de los beneficios, como
sucede con productos exportables o cuando existe un gremio bastante fuerte o
mecanismos coercitivos (impuestos). De otra parte, no puede fraccionarse o atomi-
zarse excesivamente el proceso de investigación sin perder algunas economías de
escala. Finalmente, hay ciertos productos en los cuales la existencia de monopolios
agroindustriales o el predominio de intereses de los consumidores (productos con
baja elasticidad precio) hacen imprescindible la presencia del sector público.

El estudio recomienda algo que ha venido haciéndose hace más de treinta años,
como es el fortalecimiento de las relaciones con las agremiaciones privadas. El
convenio ICA - CIAT - FEDEARROZ es puesto hoy como ejemplo exitoso a nivel
internacional y data del decenio de los sesenta. Adicionalmente se tienen convenios
exitosos conFENALCE, conFEDECAFE, con ASOCOLFLORES, conFEDEMOL,
con MALTERIAS UNIDAS; se trabaja en la realización del convenio con los
gremios algodoneros y en la confección de un plan de trabajo con la industria de
aceites para el fomento de la soya y otras oleaginosas. Todos estos convenios están
financiados con alguna modalidad de cuota de fomento y además están dirigidos por
comités con alguna participación del sector privado interesado.

En conclusión, después de examinar sus diversos componentes, creemos que el

Informe de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario es un aporte útil para el
estudio de la problemática agropecuaria en Colombia, pero que por los argumentos
expuestos anteriormente, no compartimos sus recomendaciones para la implemen-
tación de una política de desarrollo agropecuario en el país.

238
 COMENTARIO
Dr. RICARDO VILLA VECES

Sin duda el esfuerzo que realizó la Misión fue de gran magnitud al pretender realizar
una revisión tan amplia y exhaustiva de los distintos temas relacionados con el sector
agropecuario. La panicipación de un grupo tan grande y heterogéneo de consultores
trabajando con infonnación cuya calidad, como sucede en muchos casos con las
estadísticas del sector, deja mucho qué desear, aumenta sin duda las dificultades del
trabajo. Por ello, resulta lógico que el enfoque de la Misión en la elaboración del
documento fuera el único viable, al escribir un documento que refleja, fundamental-
mente, los puntos de vista del equipo de la Misión, interpretando a su leal saber y
entender los elementos provenientes de los infonnes de base y los comentarios que
cuerpos como la Comisión Técnica Consultiva pudieron realizar.

El procedimiento anterior, si bien tiene validez desde el punto de vista de su

operatividad, requiere una fase complementaria para superar vacíos que, a mi modo
de ver, debil itan los resultados y la utilidad del trabajo final. Esencialmente, tiene
que ver esto con la ausencia de discusión y confrontación de los planteamientos,
afinnaciones y enfoques con entidades y personas externas. Especialmente con
quienes son los actores en este tema: los productores, los gremios, las organiza-
ciones campesinas, el propio Ministerio de Agricultura y sus entidades vinculadas.
Por ello pienso que este documento debe considerarse como una versión preliminar
para ser sometida al debate si de allí se quieren sacar conclusiones relacionadas con
decisiones de política. La lectura deja la sensación de que hay presentes muchos
juicios de valor y algunos sesgos en el diagnóstico, lo que a su vez se refleja en las

Dr. Ricardo Villavcccs: Presidente de Asocaña, miembro de la Comisión Técnica Consultiva de la

Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

239
recomendaciones de política que se hacen, muchas de las cuales son obviamente
muy discutibles.

Sin pretender opinar en este caso con el carácter de representante gremial, sino como
miembro de la Comisión Técnica Consultiva, no puedo dejar de comentar que
recomendaciones como las que se hacen en materia de política gremial son un
ejemplo que ilustran bien la necesidad de analizarlas, confrontarlas y debatirlas,
pues para los gremios resultaría por lo menos extrafia la manera de interpretar el
derecho de asociación de la Misión. Mencionando el caso del azúcar, por ser el que
más conozco, cabe anotar que afinnaciones como las que aparecen en algunas partes
cuando la incluyen como palte de los "bienes primarios regresivos" (pág. 123), o
sobre la necesidad de incrementar su productividad para evitar aumentos en sus
importaciones (?) (pág. 167), genera muchos interrogantes acerca de la concepeión
que tiene la Misión sobre lo que es la agroindustria, o sobre la visión que se tiene
acerca de la situación y características de productos concretos. Este tipo de ejemplos
sólo corrobora, pues la conveniencia que podría tener el analizar estos documentos
con el carácter de versiones para discusión y no como un documento impreso que se
entiende como el resultado final de la Misión y de cuyas afinnaciones y recomen-
daciones se puede llegar a conclusiones erróneas.

A nivel del diagnóstico, sin duda, es mucho lo que el resultado aporta corroborando,
en algunos casos y complementando en otros, algunos de los planteamientos que
sobre el sector se han venido haciendo. Sin embargo, en materia de recomenda-
ciones, se cae con frecuencia en generalizaciones con un enfoque que no incorpora
de manera muy clara los elementos nuevos que se mencionan en el diagnóstico. Es el
caso, por ejemplo, de la interrelación con los demás sectores de la economía que
para temas como el de la agroindustria, que parecería ser central para el diagnóstico,
no muestra mayores avances ni concreciones en materia de política. Por el otro lado,
se percibe un vacío en relación con el contexto en el que se moverá el sector en los
próximos afios, en materia de comercio exterior, de tecnología, de competencia, de
acceso a mercados, etc.

Las recomendaciones de política suenan muy en la óptica de lo que ha sido el sector

y la economía hasta ahora. A mi modo de ver las recomendaciones de política para
insertar al sector agropecuario más eficientemente en ese proceso de interrelación
con el resto de la economía, tienen que hacerse en el contexto de lo que será
Colombia en los noventas y creo que este será un contexto diferente al que tratamos.
¿Será una economía en proceso de intemacionalización y modernización creciente
con mayores retos en materia de productividad, eficiencia y competitividad y no se
ve entonces cuáles serán los virajes de fondo que en materia de polftica se requieren?
Creo, pues, que un vacío importante es la ausencia de escenarios que, quizás, hubiera
dado elementos de juicio importantes para el tema de las recomendaciones de
poj{tica. Por ejemplo: ¿qué puede pasar en materia de ::lATI Y política comercial

240
 (Galápagos, por ejemplo) y cómo va a enfrentar el sector esas nuevas circunstan-
cias? ¿Cómo va a manejar el tema de las patentes en materia de biotecnología y qué
tratamiento se le dará a este nuevo campo de la tecnología con incidencias tan
profundas en lo que será la agricultura de los próximos a1Ios? ¿Cómo se manejará el
tópico del medio ambiente en los términos en los que se está concibiendo en el sector
agrícola en el mundo actual (regulaciones al uso de agroquímicos, por ejemplo?).

En resumen, pienso que se trata de un esfuerzo importante que permite avanzar en el

conocimiento de algunos aspectos del sector y que da elementos de juicios valiosos
para mejorar su comprensión. En cuanto a las recomendaciones de política hay, sin
duda, algunas de gran relevancia, pero, en cualquier caso deberían ser sometidas a
un juicio y crítico análisis antes de dejarlas plasmadas como una recomendación
final y, a mi juicio, el vacío más preocupante tiene que ver con la poca atención que
se da al futuro y al contexto en que se moverá el sector, lo que puede tener, en mi
opinión, repercusiones muy importantes en materia de las polfticas y modificaciones
que se requerirán en los próximos años.

241
'.J

ANEXO
RELACION DE LOS INFORMES DE BASE PARA
LA ELABORACION DEL INFORME FINAL

CAPITULO 1
TRANSFORMACION ESTRUCTURAL
y CRECIMIENTO AGROPECUARIO

l. "Agricultura y Transformación Estructural, una Comparación Internacional".

Juan Luis Londoño.
Fedesarrollo.

2. "La Agricultura y el Desarrollo Económico"

Documento Interno de Trabajo No. 2
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

3. "Ejercicio Estructura de la Producción"

Documento Interno de Trabjo.
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

CAPITULO 11
LAS TRANSFORMACIONES
DE LA ESTRUCTURA AGRARIA

1. "La Dinámica Demográfica de la Población Rural Colombiana: 1951-1985"

José OIinto Rueda
DNP-Unidad de Desarrollo Social.

2. "La Agricultura y los Recursos Naturales".

Alfonso Otero
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.
3. "Impacto del Conflicto Annado y del Narcotráfico sobre la Producción
Agropecuaria en Colombia 1980-1988':
Carlos Moreno y Libardo Sanniento
Instituto de Estudios Liberales.

4. "Fuentes de Crecimiento de la Producción Ganadera"

Marco Fidel Suárez
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

5. "Estudios sobre la Estructura del Sector Agropecuario en Colombia"

Alonso Cardona
Misión de Estudios del Sector Agropecuario

CAPITULO 111.
EL EMPLEO, LA POBREZA Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO

1. "Mercados de Trabajo Rurales"

Alberto Corchuelo y Gentil Rojas
Universidad del Valle. CIDSE.

2. "Distribución de Ingresos y Mercado Laboral en el Sector Rural Colombiano"

Ulpiano Ayala
Universidad N aciona!. CID.

3. "Pobreza, Desigualdad y Mercado Laboral en el Sector Rural Colombiano"

Ulpiano Ayala

4. "La Dinámica Demográfica de la Población Rural Colombiana: 1951-1985"

José Olinto Rueda
DNP-Unidad de Desarrollo Social.

5. "Evolución de los Costos de Producción del Sector Agropecuario"

Hugo Muñoz
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

CAPITULO IV
LA OFERTA AGROPECUARIA

1. "Estimación de las Elasticidades Precio de la Oferta Agropecuaria"

Félix Betancourt
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.
"Detenninación del Impacto de las Polfticas Directas de Precios sobre la
Agricultura"
Lía Gutennan

"Costos de Producción del Sector Agropecuario"

Hugo Mulloz
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

"Inversión y Financiamiento del Sector Agropecuario"

Alvaro Pachón

"Food Marketing in Colombia"

Hugo Díaz
Banco Mundial.

CAPITULO V
LA ECONOMIA CAMPESINA EN COLOMBIA

"Estudios sobre la Economía Campesina"

Mariano Arango. Saúl Mesa. Remberto Rbenals y Jaime Velásquez
Universidad de Antioquia. CIE.

"Pobreza. Desigualdad y Mercado Laboral en el Sector Rural Colombiano"

Ulpiano Ayala.

"Estudios Sobre la Estructura Agropecuaria"

Alonso Cardona
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

"Mercados de Trabajo Rurales"

Alberto Corchuelo y Gentil Rojas.
Universidad del Valle•. CIDSE.

CAPITULO VI
LA GANADERIA BOVINA

"Caracterización y Evaluación de los Sistemas de Producción Bovina en

Colombia"
Alvaro Balcázar. Jairo Hemando Arias y Ricardo Hurtado.
CEGA.
2. "Estructura del Mercado de Insumos para la Producción Pecuaria"
Jaime Martínez y Jaime Restrepo
CEGA.

3. "Modelo de la Ganadería Bovina"

Luis Lorente
CEGA.

CAPITULO VII
LOS ESLABONES DEL CRECIMIENTO

1. "Abastecimiento de Alimentos y de Materias Primas de Origen Agrope-

cuario"
Santiago Perry

2. "Análisis de la Agroindustria"
Absalón Machado
CEGA.

3. "Determinación del Impacto de las Políticas Directas de Precios sobre la

Agricultura"
Lía Guterman

CAPITULO VIII
POLTTICAS MACROECONOMICAS y DESARROLLO AGRICOLA

l. "Relaciones entre la Política Macroeconómica y la Producción Agrícola"

Catalina Crane
Fedesarrollo.

2. "Estructura de la Protección y el Desempeño del Sector Agropecuario"

María Clara Rucda y Juan José Perfetti
Fedesarrollo.

3. "Flujos de Capital entre la Agricultura y el Resto de la Economfa: Evidencia

del Caso Colombiano 1965-1986"
Pilar Esguerra
Fedesarrollo.

4. "Vfnculos entre el Sector Agropecuario y la Macroeconomía dentro de un

Modelo de Equilibrio General"
Adolfo Barajas
Fedesarrollo.
 CAPITULO IX
ESCENARIOS FUTUROS

1. "La Agricultura y los Recursos Naturales"

Alfonso Otero.
Misión de Estudios del Sector Agropecuario.

2. "Aplicación de la Matriz Insumo Producto a la Planeación del Sector

Agropecuario"
Alvaro Montenegro, Manuel Ramírez, Marcela Gómez y Camilo Rubio
Universidad de los Andes. CEDE.

3. "Relaciones entre la Actividad Agropecuaria en Colombia y Algunos Com-

ponentes Ambientales".
Manuel Felipe Olivera.

CAPITULO X
EL MARCO INSTITUCIONAL

1. "Evaluación del Sistema Institucional del Sector Agropecuario"

Antonio Hernández y Homero Cuevas.
Universidad Externado de Colombia. CIEX.

2. "Política Económica y Gremios Agropecuarios"

Jorge Bustamante y Mauricio Salguero.
Instituto de Estudios Liberales.

3. "Organizaciones Campesinas y Política Agropecuaria"

Guillermo Perry Sandra Zuluaga.
Instituto de Estudios Liberales.

4. "Los partidos Políticos y la Política Agropecuaria"

Humberto Malina
Instituto de Estudios Liberales.

CAPITULO XI
ESTRATEGIAS Y POLITICAS PARA
EL DESARROLLO AGROPECUARIO

1. "Determinación de Prioridades de Política en el Sector Agropecuario"

Ernoko Adiwasito
Misión de Estudios del Sector Agropecuario
2. "Marco Institucional del Sector y la Política Agropecaria"
Antonio Hemández y Homero Cuevas.

3. "Sistemas de Información para el Sector Agropecuario"

Rugo Múñoz
Misión de Estudios del Sector Agropecuario