Vivienda Social-Uniandes PDF

CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONOMICO
FACULTAD DE ECONOMIA
APARTADO AEREO 4976 BOGOTÁ - COLOMBIA
TELEFONOS: 3324495 FAX: 3324492
Cities Alliance Grant: P094822- TF 023588

Colombia: Housing and Land for the Urban Poor
WORLD BANK
“CONSULTING SERVICES ON DEVELOPMENT OF CITY-

CASE STUDIES OF THE URBAN SETTLEMENT PATTERN,
BOTH FORMAL AND INFORMAL IN THE LAST 20 YEARS
IN THE CITIES OF BUCARAMANGA AND CARTAGENA”
REPORTE FINAL
CEDE - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CRA 1 No. 18A-10 BLOQUE C, PISO 3
Telephone: +571 3324495
Fax: +571 3324492
BOGOTA D.C., COLOMBIA
Abril 6, 2006
1
Final Report –CEDE-
TABLA DE CONTENIDO
1. Introducción 9
2. Antecedentes 10
2.1. Historia urbanística y políticas de vivienda 10
3. Lógicas de ocupación del suelo 12
3.1. Bucaramanga 12
3.1.1. Desarrollo de la ciudad 12
3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga 19
3.2. Cartagena 44
3.2.1. Desarrollo de la ciudad 44
3.2.2. Lógicas de ocupación y ordenación del suelo siglo XX. 48
3.3. Análisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas 58
3.3.1. La Población SISBEN 59
3.3.1.1. Metodología 62
3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 66
3.3.1.2.1. Déficit Cuantitativo 68
3.3.1.2.2. Déficit Cualitativo 70
3.3.1.2.3. Hacinamiento 70
3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados 74
3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada 75
3.3.1.2.6. Dependencia económica 75
3.3.1.2.7. Inasistencia escolar 76
3.3.1.2.8. Necesidades Básicas Insatisfechas 77
3.3.2. Indicadores sociales según el origen formal/informal del barrio 80
3.3.2.1. Bucaramanga 81
3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso 82
2
3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 82
3.3.2.2. Cartagena 83
3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso 83
3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida 84
3.3.3. Según encuesta del CEDE 85
3.3.3.1. Introducción y Metodología 85
3.3.3.2. Resultados Descriptivos 85
4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas 99
4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad 99
4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular 100
4.1.2. Costos de desmarginalización 102
4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad 102
4.1.2.2. Beneficios económicos 103
5. Problemática de los barrios populares según grupos focales 106
Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades. 108
5.1. Bucaramanga. 112
5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda 112
5.1.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios. 115
5.1.3. Percepción de los hogares. 118
5.1.3.1. Asentamientos informales 119
5.1.3.2. Asentamientos formales 125
5.2. Cartagena 128
5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda. 128
5.2.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios. 130
5.2.3. Percepción de los hogares. 133
5.2.3.1. Asentamientos informales 134
5.2.3.2. Asentamientos formales 141
3
6. Evaluación de la capacidad institucional para controlar la urbanización informal y promover la

formal. 147
6.1. Bucaramanga 147
6.2. Cartagena 155
7. Evaluación de las políticas que han asumido las administraciones para promover la producción
de suelo urbanizable y VIS 168
7.1. Bucaramanga 168
7.1.1. Marco estratégico y conceptual de soporte para la espacialización de un modelo metropolitano.

169
7.1.2. Políticas de vivienda 171
7.1.3. Propuesta de estructura urbana 176
7.2. Cartagena 177
7.2.1. Análisis histórico y evaluación de las estrategias adelantadas por las administraciones
municipales para enfrentar el problema de déficit de vivienda para los más pobres. 177
7.2.1.1. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 191
8. Conclusiones y lineamientos para una política local y nacional Error! Bookmark not defined.
8.1. Diagnóstico y lineamientos locales Error! Bookmark not defined.
8.1.1. Conclusiones de diagnóstico de la dimensión histórica y espacial de los desarrollos formales e

informales en cada ciudad. Error! Bookmark not defined.
8.1.2. Análisis y conclusiones de los aspectos micro relacionados con cada modalidad Error! Bookmark
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8.1.2.1. Análisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas Error! Bookmark not defined.
8.1.2.2. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas Error! Bookmark not
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8.1.2.3. Problemática de los barrios populares según grupos focales Error! Bookmark not defined.
8.1.3. Análisis y conclusiones entorno a los mecanismos institucionales para controlar la

urbanización informal y los implementados para promover la formal. Error! Bookmark not defined.
8.1.4. Formulación de recomendaciones de política y estrategia local para cada ciudad que se enfoque
en el control y generación de desincentivos para el mercado informal de tierra y vivienda, y a su vez,
mecanismos de promoción para la vivienda formal Error! Bookmark not defined.
8.1.5. Diseños y optimizaciones necesarios para alcanzar las políticas propuestas Error! Bookmark not
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8.2. Lineamientos para una estrategia nacional. Error! Bookmark not defined.
4
Tablas
Tabla 1 Barrios fundados primeras décadas siglo XX....................................................... 17
Tabla 2 Población casco urbano municipio de Bucaramanga. ........................................... 18
Tabla 3 Área total urbanizada por procesos formales e informales y población municipio de
Bucaramanga............................................................................................................ 19
Tabla 4 Área por tipo de suelo Municipio de Bucaramanga. .................................... 20
Tabla 5 Área por tipo de procesos dentro del Municipio de Bucaramanga. ........... 20
Tabla 6 Principales desarrollos de la vivienda popular en Bucaramanga............... 21
Tabla 7 Barrios fundados a mediados del siglo XX. ........................................................ 25
Tabla 8 Barrios informales fundados década del 80.......................................................... 31
Tabla 9 Asentamientos Informales Ubicados en Zonas de Amenaza................................. 35
Tabla 10 Análisis de correlación precio metro cuadrado vs. distancia del barrio (i) .......... 39
Tabla 11 Resultados análisis econométrico....................................................................... 42
Tabla 12 Resultados precose de crecimiento de Cartagena. .............................................. 47
Tabla 13 Población Total de Cartagena y Bucaramanga ................................................... 59
Tabla 14 Tamaño de la Población por Estratos ................................................................. 60
Tabla 15 Número de Habitantes en Bucaramanga ............................................................ 61
Tabla 16 Comparación Metodológica, Indicadores de Calidad de Vida ............................ 64
Tabla 17 Indicadores de Calidad de Vida según Indicadores de NBI ................................ 66
Tabla 18 Ingreso Promedio de los Hogares Precios 2004.................................................. 67
Tabla 19 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis) ........ 67
Tabla 20 Hogares por Cuartiles de Ingreso . (Desviación estándar en paréntesis).............. 68
Tabla 21 Indicadores de Vivienda Promedio .................................................................... 69
Tabla 22 Indicadores de Vivienda Promedio por NBI....................................................... 69
Tabla 23 Déficit Habitacionales por Estratos.................................................................... 70
Tabla 24 Hacinamiento en el Hogar. (Desviación estándar en paréntesis) ......................... 71
Tabla 25 Número de Hogares sin Sanitario (Desviación estándar en paréntesis) ............... 72
Tabla 26 Porcentaje de Hogares por Estrato sin Sanitario (Desviación estándar en
paréntesis) ................................................................................................................ 73
Tabla 27 Índices de Hacinamiento por Estratos Número de Individuos........................... 73
Tabla 28. Indicadores de Hacinamiento Se gún Barrio. (Desviación Estándar en Paréntesis)
................................................................................................................................. 74
Tabla 29 Porcentaje de los Hogares con Servicios Inadecuados por Estratos .................... 75
Tabla 30 Porcentaje de Hogares con Vivienda Inadecuada por Estratos............................ 75
Tabla 31 Indicador de Dependencia Económica por Estrato ............................................. 76
Tabla 32 Indicador de Inasistencia Escolar por Estratos ................................................... 77
Tabla 33 Porcentaje de Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas por Estratos........ 78
Tabla 34 Ingreso de los Hogares Según los Diferentes Tipos de Indicadores Simples....... 79
Tabla 35 Ingreso Promedio de los Hogares y Situación de Pobreza .................................. 80
Tabla 36 Número de Barrios Según Formalidad en su Origen .......................................... 82
Tabla 37 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis) ........ 82
Tabla 38 Principales Indicadores de Calidad de Vida. Bucaramanga ................................ 83
Tabla 39 Porcentaje de Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas ........................... 83
Tabla 40 Número de Barrios Informales y Formales en la Muestra................................... 83
Tabla 41 Ingresos Actuales de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis) .............. 84
Tabla 42 Principales Indicadores de NBI.......................................................................... 84
5
Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas............................ 85

Tabla 44 Tipo de adquisición de predio............................................................................ 86
Tabla 45 Formalidad Según Definición de Acceso a Servicios Públicos ........................... 86
Tabla 46 Tipo de Predio Buscando al Momento de Comprar ............................................ 87
Tabla 47 Edad del Jefe del Hogar..................................................................................... 87
Tabla 48 Porcentaje de Hogares donde el Jefe del Hogar es Hombre ................................ 87
Tabla 49 Estado Civil del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la vivienda................. 88
Tabla 50 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda .......... 88
Tabla 51 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda por Tipo
de Vivienda .............................................................................................................. 88
Tabla 52 Medida de Desempleo ....................................................................................... 88
Tabla 53 Relación entre la Formalidad del Trabajo y el tipo de Vivienda ......................... 89
Tabla 54 Año en que compró, se mudó o adquirió derechos sobre la vivienda que ocupa . 90
Tabla 55 Años Necesarios para obtener los documentos de propiedad.............................. 90
Tabla 56 Tamaño del predio............................................................................................. 96
Tabla 57 Minutos Hasta el Paradero Más Cercano............................................................ 96
Tabla 58 Número de Pisos y Cuartos en la Vivienda ........................................................ 96
Tabla 59 Material Predominante de los Techos ................................................................ 97
Tabla 60 Material Predominante de los Pisos ................................................................... 97
Tabla 61 Tipo de Amenaza que Presenta la Vivienda ....................................................... 98
Tabla 62 Valor de la Vivienda y Pago de Cuota Inicial. Precios de 2005 .......................... 98
Tabla 63 Valor que Perciben los Individuos que Vale la Vivienda Hoy ............................ 99
Tabla 64. Costos unitarios “modelo” de las viviendas formales. ......................................100
Tabla 65. Costos unitarios “modelo” de las viviendas informales ....................................101
Tabla 66 Costos de financiación de una vivienda popular................................................102
Tabla 67. Déficit de Unidades Habitacionales .................................................................104
Tabla 68. Cálculo de los costos económicos de desmarginalización ................................104
Tabla 69.. Cálculo de los costos económicos de desmarginalización....................104
Tabla 70. Cálculo de los costos económicos para las ciudades por el no pago de
impuesto predial (cifras en millones de pesos corrientes 2006)......................105
Tabla 71. Cálculo de los costos económicos para las ciudades por el no pago del
servicio de agua potable (cifras en millones de pesos corrientes 2006) ........105
Tabla 72 Resumen resultados dinámica de sistemas grupos focales. ................................111
Tabla 73 Matriz cualitativa barrios Bucaramanga. ...........................................................118
Tabla 74 Matriz cualitativa barrios Cartagena. ................................................................131
Tabla 75 “Evolución histórica de las tasas de crecimiento de la población de Cartagena.
................................................................................................................................157
tabla 76 Producción de suelo según periodos ..................................................................158
Tabla 77 Número de radicaciones de proyectos de vivienda en........................................163
tabla 78 Número de querellas iniciadas.....................................................................163
Tabla 79 Número de reuniones Comisión de Veeduría ...................................................166
Tabla 80 Políticas de vivienda.........................................................................................172
Tabla 81 Mercado de vivienda y suelo AMB...................................................................174
Tabla 82 Tipos de vivienda según Plan Piloto. ................................................................180
Tabla 83 Multifamiliares según Plan Piloto. ....................................................................180
Tabla 84 Asentamientos según riesgo ..............................................................................189
Tabla 85 indicadores catastrales del municipio..............................................................192
6
Tabla 86 Estadísticas del área urbana ..............................................................................192

Tabla 87 Instrumentos de planificación. Planes parciales.................................................193
Tabla 88 Barrios producto procesos de reasentamiento. .................................................195
Tabla 89 Áreas norma diferenciada vivienda interés social (VIS) ....................................200
Tabla 90 Áreas VIS. Norma Nacional. ............................................................................200
Tabla 91 Tarifas impuesto de delineación a la construcción.............................................201
Tabla 92 Análisis inversión pública.................................................................................203
Gráficos
Gráfico 1 Precio del metro cuadrado de suelo por barrio vs. Distancia del barrio.............. 37
Gráfico 2 Años en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago
si la Vivienda es Construida ..................................................................................... 92
si la Vivienda es Adquirida Inicialmente en Lote...................................................... 93
si la Vivienda es de Invasión .................................................................................... 94
Gráfico 5 Servicios Sociales y Recreativos al Momento de Comprar su Vivienda ............ 95
Gráfico 6 Argumento nodal.............................................................................................107
Gráfico 7 Argumento relacionado. ..................................................................................107
Diagramas
Diagrama 1 Grupo focal Viviendistas Bucaramanga........................................................115
Diagrama 2 Grupo focal barrio Barcelona Bucaramanga. ................................................125
Diagrama 3 Grupo focal barrio Refugio Piedecuesta. ......................................................128
Diagrama 4 Grupo focal Viviendistas Cartagena. ............................................................130
Diagrama 5 Grupo focal barrio Nelson Mándela Cartagena. ............................................141
Diagrama 6 Grupo focal barrio Ciudadela 2000 Cartagena. .............................................145
Diagrama 7 Niveles de prevalecía en la planificación del AMB.......................................147
Diagrama 8 Articulación de la institucionalidad metropolitana y municipal.....................149
Diagrama 9 Actores institucionales metropolitanos y municipal. .....................................149
Diagrama 10 Dinámica de los procesos de desarrollo. .....................................................153
Diagrama 11 Planes parciales..........................................................................................154
Diagrama 12 Entidades de control urbano. ......................................................................155
Mapas
Mapa 1 Barrios formales e informales década del 50........................................................ 26

Mapa 2 Barrios formales e informales década del 60........................................................ 28
Mapa 3 Barrios formales e informales década del 70....................................................... 29
Mapa 4 Barrios formales e informales décadas de 80. ..................................................... 30
Mapa 5 Barrios formales e informales décadas del 90 a la fecha...................................... 32
Mapa 6 Riesgos y amenazas Bucaramanga...................................................................... 33
7
Mapa 7 Barrios según Bucaramanga ............................................................................... 34

Mapa 8 Áreas de mayor valor del mt2 de suelo. ............................................................... 38
Mapa 9 Área de mayor valor del mt2 de suelo y............................................................... 39
Mapa 10 Vectores de cambio en los precios. .................................................................... 43
Mapa 11 Barrios formales e informales década del 50..................................................... 51
Mapa 12. Barrios formales e informales década del 60..................................................... 53
Mapa 13 Barrios formales e informales década del 70..................................................... 54
Mapa 14 Barrios formales e informales décadas de 80. .................................................... 55
Mapa 15 Barrios formales e informales décadas del 90 a la fecha.................................... 56
Mapa 16 Riesgo y origen barrios al año 2000. ................................................................. 57
Mapa 17 Estratificación Bucaramanga 2005..................................................................... 61
Mapa 18 Estratificación Cartagena 2000. ......................................................................... 62
Mapa 19 Localización barrios Grupos Focales Bucaramanga. .........................................116
Mapa 20 Localización barrios Grupos Focales Bucaramanga. .........................................119
Mapa 21 Localización barrios Grupos Focales Cartagena................................................134
Mapa 22 Estrategias de desconcentración de usos. ..........................................................171
Mapa 23 Mapa inversión pública por localidad. ..............................................................202
Anexos
Anexo 1 Barrios fundados década del 60 siglo XX..........................................................222

Anexo 2 Barrios fundados década del 70 siglo XX..........................................................223
Anexo 3 Barrios formales fundados década del 80 siglo XX. ..........................................224
Anexo 4 Desarrollo Histórico urbanístico Área Metropolitana de Bucaramanga..............225
Anexo 5 Evolución histórica de la vivienda popular en el municipio de Bucaramanga ....233
Anexo 6 Georrferenciación indicadores sociales Bucaramanga .......................................242
Anexo 7 Formato encuesta hogares CEDE ......................................................................250
Anexo 8 Diagramas causales Bucaramanga.....................................................................254
Anexo 9 Diagramas Causales Cartagena. ........................................................................265
Anexo 10 Ficha resumen barrios populares B/manga. .....................................................278
Anexo 11 Matrices cualitativas barrios populares B/manga. ............................................279
Anexo 12 Matriz cualitativa barrios populares Cartagena........................................289
Anexo 13 Matriz costos proyectos formales e informales Bucaramanga...............299
8
1. Introducción
La identificación sistemática de los determinantes de la oferta y la demanda del

mercado de la vivienda informal en sectores de bajos ingresos, se necesita para el
diagnóstico y el diseño de una estrategia nacional que promueva la formalización
de los mercados de vivienda para la población de menores ingresos.
El problema de la urbanización informal en Colombia tiene diversas causas. Entre

ellas, es preciso destacar las fallas presentes en el mercado de suelo urbanizable
y de vivienda. Para las familias de bajos ingresos, no es fácil acceder a suelo
urbanizable de manera legal, lo que genera una fuerte presión sobre terrenos no
aptos para la urbanización que terminan conformando asentamientos informales.
Este proceso se puede dar por varias vías. Por una parte, está el mecanismo
conocido como “urbanización pirata”, mediante el cual un promotor ilegal de
vivienda vende lotes en zonas no permitidas para urbanización sin cumplir las
normativas al respecto. Por otro lado, está la invasión de terrenos por parte de la
comunidad organizada en los que se van construyendo viviendas sin que sea
posible hacer las inversiones ni cumplir con la norma urbanística correspondiente.
Para ambos casos, se ve la escasa oferta de suelo urbanizable como una razón
fundamental para que las familias de bajos ingresos no puedan acceder a
soluciones de vivienda legales. Lo anterior se debe a la escasez de mecanismos
que permitan interiorizar las grandes diferencias de renta entre el suelo destinado
a usos urbanos y aquel destinado a usos rurales, lo que genera especulación con
el precio del suelo y hace rentable ofrecer soluciones ilegales para aquellas
familias que no pueden acceder a soluciones legales.
El fenómeno de la urbanización ilegal en Colombia ha sido muy heterogéneo y ha

respondido a lógicas distintas en diferentes ciudades, por lo que los estudios de
caso resultas de vital importancia para tener una visión integral del fenómeno en
Colombia.
Para el caso de Cartagena, la mayoría de los desarrollos informales, que ha sido

la manera predominante en la que se ha dado el desarrollo urbanístico para las
clases populares en esa ciudad, se ha dado mediante la invasión de terrenos en
las faldas de los cerros de la ciudad y el relleno de bahía y ciénaga. En
Bucaramanga, por su parte, el fenómeno de la urbanización informal es marginal y
ha consistido en la ocupación de las zonas de alto riesgo con afectación de ríos y
quebradas. Tal diferencia hace que el estudio de las variables que determinan la
urbanización informal sea supremamente interesante y permita brindar luces sobre
las características generales de este proceso en Colombia
En consecuencia el presente informe tiene como objetivo, elaborar un diagnóstico

de suelo y vivienda para las ciudades de Cartagena y su área de influencia y
Bucaramanga y su área metropolitana, que de cuenta de los incentivos que tienen
9
los hogares y promotores de vivienda para optar por el mercado formal o informal
de suelo y de vivienda y los mecanismos institucionales existentes para afrontar el
problema. Con base en lo anterior, proponer adicionalmente los lineamientos de
una estrategia nacional y local para corregir las fallas encontradas.
2. Antecedentes
2.1. Historia urbanística y políticas de vivienda
En Colombia el Estado ha gestado procesos de urbanización-industrialización

desde la década del 30 del siglo pasado1. Para ese entonces, se crea el Instituto
de Crédito Territorial (ICT) (Decreto 200 de 1939), con el propósito de canalizar
recursos estatales hacia el sector rural, en procura de mejorar las condiciones
habitacionales de la población campesina. Sin embargo paralelamente la nación
experimenta un proceso de reconversión del patrón de distribución espacial de la
población hacia el sector urbano. Este hecho obliga a replantear el objetivo
central del ICT concentrándose en la construcción de barrios populares y de su
financiamiento (decreto 380 de 1942).
Desde mediados de la década del 40 y hasta finales de la década del 60 el flujo

migratorio campo-ciudad se acrecienta debido a la descomposición del
campesinado por efecto de la violencia. Este fenómeno aumenta la expansión de
los cascos urbanos, así como la aparición de un urbanismo espontáneo,
desordenado y carente de equipamiento y servicios públicos, que aprovecha
espacios residuales relegados por el mercado de tierra debido a sus
características. Este proceso paralelo es resultado de la imposibilidad estatal y
privada por producir vivienda a gran escala como por el lento crecimiento del
empleo en los sectores formales2.
Para 1950 se formula el primer plan nacional de desarrollo titulado “Bases de un

Programa de Fomento para Colombia”, y con él se concede mayor importancia a
la política de vivienda. La expansión urbana corre a cargo del Estado, a partir del
ejercicio del ICT o el Banco Central Hipotecario (BCH), bajo un esquema de
subsidio a la oferta, esquema que se aplicara hasta inicios de la década del 90
implementando el concepto de barrio obrero. Donde espacialmente los desarrollos
populares eran concebidos en áreas cercanas a los centros fabriles y de consumo
con la intención de integrar el factor al proceso productivo y garantizar la
reproducción de la fuerza de trabajo.
1
Molina Humberto. Colombia: vivienda y subdesarrollo urbano. C.P.U-UNIANDES. Bogotá 1979.
2
Ibíd. 442.
10
Para la década del 70 todo el modelo de intervención estatal es reconfigurado en

respuesta a la crisis del modelo industrializador o de sustitución de importaciones.
El plan de desarrollo “Las cuatro estrategias 1972-1976” condensa estas
iniciativas promoviendo el crecimiento económico a partir de la reasignación de
recursos a gran escala a favor de la construcción. Esta nueva estrategia descansa
en la captación y canalización de ahorro interno a partir de la indexación de los
recursos que son captados al público por el sistema financiero en un claro
esfuerzo por reducir la participación estatal en todos sus frentes de intervención.
Es entonces cuando la oferta formal de vivienda popular se amplia a partir del
desarrollo del sector de la construcción y por la acción estatal del ICT. Por otro
lado, sigue operando la provisión informal de vivienda bajo esquemas de
autoconstrucción e invasión-tugurización.
Hasta 1990 el mencionado modelo de oferta formal evidencia síntomas de

agotamiento. El ICT es reestructurado dando paso al INURBE (Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social) y se replantea el énfasis de la vivienda obrera a
favor de la vivienda de interés social, donde se buscar atender a todos aquellos
hogares que no tiene acceso a vivienda. A principio de la década de los noventa
se implementan los mecanismos tendientes a generar financiamiento a las familias
de menores ingresos. Como resultado se crea el subsidio familiar. Este cambio
marca el paso de los subsidios a la oferta a los subsidios a la demanda3.
El propósito de los subsidios a la demanda es aumentar la cantidad de personas

con la capacidad económica para adquirir vivienda al tratar de propiciar el ahorro
programado y la financiación4. Sin embargo una capa importante de la población
no encuentra la manera de complementar la financiación ya sea por no poseer
capacidad de ahorro, ser calificados como población no objeto de crédito o por no
recibir este subsidio. De nuevo esta demanda desatendida encuentra solución a
su problema habitacional desde la oferta informal que paralelamente se desarrolla
en cada ciudad.
3
El subsidio a la oferta consiste en el fomento financiero o en especie de la oferta de vivienda.
Esto significa que está incrementando el número de viviendas que se ofrecen, mientras la
demanda está constante. (Prieto, 2004).
4
“Los subsidios a la demanda son un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola
vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social sin cargo de
restitución” (Ley 3 de 1991).
11
3. Lógicas de ocupación del suelo
3.1. Bucaramanga
3.1.1. Desarrollo de la ciudad5
Cualquier acercamiento al análisis de la ocupación del suelo en Bucaramanga

debe llevarse hoy al contexto del Área Metropolitana y su área de influencia; es así
como en este capitulo se describe el proceso de la urbanización en la región,
anotando los hechos más importantes y relevantes que se han presentado dentro
de este contexto regional.
Al abordar el fenómeno de crecimiento urbano, nos encontramos con que el

desarrollo de una ciudad obedece a factores políticos, económicos, culturales y
demográficos precisos, que sobrepasan el estudio aislado de dicha ciudad o
aglomeración, ubicándolo dentro de una historia regional más amplia. Conquistas,
colonizaciones, hambres, migraciones, prosperidad comercial, concentración
industrial, etc., explican el progreso de unas ciudades y la decadencia de otras.
La construcción de nuevas áreas de expansión y la conurbación de contextos, no
son más que sus consecuencias.
El proceso de poblamiento español de la región central del actual departamento de

Santander, abarcó los siglos XVI, XVII y XVIII y configuró sus actuales principales
ciudades: Oiba, Socorro, San Gil, Barichara, Girón y Bucaramanga, entre otras,
las cuales tuvieron su asiento en una población indígena original.
El proceso de poblamiento en esta región de Santander se caracterizó por la

conformación de una articulación regional y por el desarrollo de una vida urbana
de sus pueblos, avanzada para la época, si se les compara con otros
pertenecientes a otras regiones del país.
Bucaramanga nace como un poblado de indios en 1622. Esta rol dentro de la red
urbana regional se trasforma a medidos del siglo XVIII cuando la población blanca
y mestiza llega al antiguo poblado con la intensión de establecerse
definitivamente. En términos urbanísticos este nuevo proceso de poblamiento
permite la consolidación de poblado, al realizarse el primer trazado urbano, el cual
sigue los lineamientos del poblado clásico español (trazo ortogonal concéntrico en
torno a la plaza principal) y se propende por un poblamiento de tipo aglomerado,
que se ordena de manera concéntrica descendente siguiendo la diferenciación de
5
Lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano. Área Metropolitana de Bucaramanga,
2000.
12
clases sociales imperantes en el periodo.
Este modelo configura la fisonomía de la ciudad y se implementa hasta el siglo

XIX, cuando un nuevo proceso migratorio a nivel local y la adopción de nuevas
lógicas políticas y económicas resultado del proceso de independencia (a nivel
nacional), permiten una redefinición de los espacios, esta vez pensados y
diseñados acorde a los fines que el nuevo orden plantea.
Es así que la fisonomía urbana se recompone al emprenderse proyectos urbanos

influenciados por corrientes republicanistas que tratan de consolidar una
arquitectura monumental. Este también es el siglo de la mestización de la
población y de la manumisión de la población esclava. Gracias a estos fenómenos
la economía urbana se desarrolla y con ella, la consolidación definitiva de los
centros poblados. El aporte del grupo de inmigrantes alemanes llegados a la
ciudad es el de conferir al centro urbano el carácter de centro comercial que
acopia y centraliza la producción primaria con fines exportables junto al
abastecimiento del mercado regional.
Este grupo de episodios hace necesario replantear el modelo de expansión de la

ciudad, dejándose de lado la ampliación ortogonal-concéntrica en torno a la plaza
principal (Parque García Rovira) establecida por el modelo colonial, definiéndose
un nuevo modelo de ordenamiento en el cual aparecen como tópicos las
especialización en los usos y vocaciones adjudicadas a cada espacio o área, el
desarrollo de infraestructura y el equipamiento soporte a sectores comerciales, la
aparición de la arquitectura monumental francesa dominando el espacio público
(fachadas, vías, plazas, alamedas, monumentos y parques) y la descentralización
de la zona residencial.
La división social, presente en la diferenciación de cada zona residencial, puede

ser apreciada de nuevo bajo este esquema de ordenamiento espacial. En la
Bucaramanga de inicios de siglo, los grupos de más altos ingresos se ubicaron
espacialmente para entonces sobre el eje residencial sur-oriental (calle de la
iglesia hoy calle 37) buscando el llano de don David al oriente (barrio Mejoras
Publicas 1850), mientras que los grupos poblacionales pertenecientes a clase más
bajas y vinculadas laboralmente al sector comercial exportador-importador,
ocuparían la zona nor-occidental de la meseta, sobre el eje calle del comercio (hoy
calle 35) en dirección al llano de don Andrés.
Siglo XX.
El siglo XX comenzó en Santander en medio de la Guerra de los Mil Días. La

crisis de la reconversión económica de artesanal a agrícola (la producción
cafetera) marcó la última década del siglo pasado y la primera de éste siglo en la
región. Sólo hasta la tercera década se puede apreciar un crecimiento económico
sostenido, que coincide con el inicio de la explotación petrolera de
Barrancabermeja, municipio éste, que experimentó un pujante desarrollo en este
siglo.
13
En Bucaramanga se registra una fuerte inmigración proveniente de todos los

municipios del Departamento y del Cesar, lo que conllevó a la conformación de un
aglomerado poblacional que se extendió hasta los municipios vecinos de Girón,
Floridablanca Piedecuesta, conllevando a la configuración de un territorio de
carácter metropolitano.
Del poblado original de principios de siglo ubicado en el actual centro de la ciudad,

Bucaramanga tuvo un rápido crecimiento urbano durante la primera mitad de este
siglo; tal como se describe mas adelante, favorecido en gran medida por su
vocación comercial, así como adicionalmente un importante sentido industrial,
hizo que la zona recuperara, las actividades manufactureras relacionadas con el
calzado y la industria alimenticia. Adicionalmente, el desarrollo de la industria del
petróleo, centralizada principalmente en la cercana ciudad de Barrancabermeja,
incrementó la demanda por servicios de Bucaramanga.
Si bien, antes de la década de los años 70 los vecinos municipios de

Bucaramanga, habían presentado algún crecimiento, este nunca fue tan alto como
en el momento en que la ciudad ocupó casi en su totalidad su área político –
administrativa, dando lugar a uno de los procesos de conurbación y
metropolización más importantes e interesantes del país, como es el que
actualmente se observa. Por poner un ejemplo la ciudad de Floridablanca ha sido
en la década de los 80’s uno de los municipios con más altas tasas de crecimiento
poblacional en el país, -cercana al 5 % anual muy parecida a la de Soacha-.
Situación que evidencia que la ciudad núcleo se expande sobre sus áreas
conurbadas, igualmente en el mismo periodo el municipio de Girón registra
también altas tasas cercanas al 4%.
Desde la década del cincuenta, Santander ha venido experimentando una rápida

modernización de la actividad económica y social: caída de las tasas de natalidad
y mortalidad, secularización de la vida social, elevación de la escolaridad media y
universitaria, movilidad social, debilitamiento de las tradiciones de origen
campesino, intensificación del trabajo en la manufactura y en los servicios,
migración masiva del campo a la ciudad, etc.
En la actualidad, el Área Metropolitana de Bucaramanga y la ciudad de

Barrancabermeja se constituyen en los polos del crecimiento en la región oriental
del país. Las industrias petroquímicas, constructoras y manufactureras tienen allí
sus sedes así como la mayor concentración de servicios financieros y educativos.
A continuación se describe este proceso pero desde un punto de vista urbanístico

o de ordenamiento del espacio para la ciudad de Bucaramanga a partir del
reconocimiento de 3 modelos aplicados a lo largo del siglo.
Han sido tres las lógicas de ordenamiento y ocupación del suelo implementado a
lo largo del siglo XX. El primer patrón va desde inicios de siglo hasta la década
del 40 y se caracteriza por el incremento importante de todas las áreas urbanas
14
como resultado de la transformación de la estructura económica nacional, al ganar

primacía el sector industrial y con esto, la transición hacia una sociedad urbana.
Un segundo modelo irá desde la década del 40 hasta la década del 70, época
para la cual la población urbana predomina sobre la rural al superar el 50% del
total de la población con la que cuenta el país6. El desarrollo de los centros
urbanos explica por el crecimiento demográfico, y en lo físico, a la intervención
directa del Estado a partir de la implementación de políticas que pretendieron
catalizar el proceso urbanizador en post de la consecución de un mercado
nacional y un sector industrial. Estas políticas en lo urbanístico se tradujeron en la
implementación de planes integrales urbanos, ejecutados en parte por entidades
de orden central como el Instituto de Crédito Territorial o el Instituto de Fomento
Municipal (INSFOPAL). Estos planes, pretendieron articular funcionalmente, el
conjunto de actividades humanas urbanas, al definir y asignar distintas vocaciones
a espacios en los cuales se desarrolla o se podría desarrollar cada actividad.
Para este periodo se registra además un éxodo de población rural provocado por
la violencia partidista desatada. Este grupo no pude ser atendido ni absorbido de
la mejor forma por los centros urbanos receptores, aglomerándose en zonas
periféricas, en donde edifican por cuenta propia y de manera espontánea sus
espacios de habitación, dando origen al fenómeno conocido como tugurización. El
tercer periodo va desde la década del 70 hasta la actualidad. Es entonces que las
políticas económicas se redireccionan ya no buscando promover el desarrollo del
sector industrial nacional bajo un esquema de intervención directa del estado, sino
facilitando, promoviendo y regulado el accionar de los mercados y del sector
privado en pro del crecimiento económico y el desarrollo. Es así que los sectores
financieros y de la construcción reciben un gran impulso gracias a la puesta en
práctica de las ideas de sector líder del profesor Currie, condensadas en el Plan
Nacional de Desarrollo “las cuatro estrategias” de la administración Pastrana
Borrero.
Este esquema identificó al sector de la construcción como aquel que podría

propiciar el crecimiento económico, al jalonar a otros múltiples sectores de la
economía, al absorber a un importe porción de población urbana desempleada,
ampliar la oferta de vivienda comprometiendo al sector privado y direccionar y
movilizar recursos financieros al gestar una cultura social del ahorro privado.
Para el caso de Bucaramanga la implementación del primer modelo busca generar

en cuanto a lo funcional, espacios acordes e integrados al sector primario
exportador y comercial predominante, siguiendo en lo arquitectónico los diseños y
las concepciones instauradas a finales del siglo XIX. Es por ello que los
6
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Proceso de urbanización en Colombia. Bogotá 1988.
15
desarrollos urbanísticos que buscan atender a las clases de mayor expansión,

media y popular, se dan en zonas cercanas al centro comercial (nor-occidente de
la meseta, hacia la escarpa) con la fundación de los barrios Gaitán (1908),
Girardot (1911) y Granada (1920). Estos desarrollos son posibles gracias a la
construcción del puente sobre la Quebrada Seca en la hoy RCA. 15, que permitió
alterar la unidireccionalidad del proceso expansivo hacia el oriente y a la
constitución de la Compañía Anónima del Acueducto de Bucaramanga7.
Por su parte, las clases altas de la sociedad continúan asentarse sobre el eje
original de expansión en dirección oriental, en busca de los terrenos del llano de
don David (hoy entre las calles 30 y 41 y las Cr. 27 y 35). Estos esfuerzos
expansivos (tanto para estratos altos como medios y populares) son planeados y
asumidos en su totalidad por empresas privadas constituidas en su mayoría por
otrora hacendados, que ven en el negocio inmobiliario mayores oportunidades de
lucro.
Para la década del 30 se origina uno de los más importantes procesos expansivos
de la ciudad, proyecto que llevaría el casco urbano hasta la escarpa norte, al
posibilitar para usos urbanos, cerca del 50% del área total de la meseta. Este
proyecto también adelantado por una compañía privada “la compañía Colombiana
de la Mutualidad”, permitió la urbanización de 6 barrios en los terrenos del llano de
Don Andrés a partir del la construcción de dos ejes viales que hoy se conocen
como el Bulevar Santander y el Bulevar Bolívar así como el Parque de los Niños8.
La urbanización acelerada de esta zona de la meseta, se explica también por la
posibilidad de brindar servicios públicos (acueducto, alcantarillado y energía
eléctrica), dado que el área es centro de generación de energía eléctrica como de
agua potable9.
Entrada la década del 40 se habían conseguido urbanizar aunque en forma

dispersa y poco densificada el costado occidental de la meseta bajo la hoy Cra.
27, al consolidarse los siguientes barrios (Tabla 1)
7
Información histórica Oficina de Planeación de Bucaramanga y Compañía de Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga.
8
POT Municipio de Bucaramanga, Documento Diagnóstico.
9
Bucaramanga, fue la tercera ciudad en Colombia después de Bogotá y Panamá, en producir
energía eléctrica para el consumo domestico y el servicio de alumbrado público. Esto gracias a los
señores Jones y Goelkel, dos empresarios de origen alemán que instalaron la planta generadora
de Chitota al norte de la ciudad. EL proyecto de transportar agua potable desde la Quebrada El
Hoyo y por medio de un canal, hasta la entrada de la ciudad en donde hoy se encuentra las
instalaciones de la planta de Morrorico al nor occidente de la ciudad. Fuentes: ESSA. Y
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
16
Tabla 1 Barrios fundados primeras décadas siglo XX.

Barrio Año de
fundación
Alfonso López 1622
García Rovira 1625
Chorreras de don Juan 1810
Mejoras Publicas 1850
San Miguel 1900
Gaitan 1908
Girardot 1911
Granada 1920
La Concordia 1920
Nariño 1925
San Francisco 1937
Chapinero 1938
Puerta del Sol 1938
Comuneros 1939
Mutualidad 1939
universidad 1940
Mercedes 1940
Gomes Niño 1940
Modelo 1942
La Aurora 1942
Fuente: Oficina de Planeación de Bucaramanga.
A partir de la década del 40 y hasta la década del 90, la población residente en la

cabecera municipal del municipio de Bucaramanga aumentó en un 800% al pasar
de 51.283 habitantes para 1938 a 467.631 en 199310. Esta ampliación en los
índices de concentración poblacional se ve acentuada a lo largo de la década del
40 cuando el crecimiento poblacional ínter censal fue del 119% (Tabla 2).
10
Fuente DANE.
17
Tabla 2 Población casco urbano municipio de Bucaramanga.

Habitantes Crecimiento
Años cabecera intercensal
1896 17.873
1904 18.827 5%
1912 19.735 5%
1918 24.919 26%
1928 44.083 77%
1938 51.283 16%
1951 112.152 119%
1964 229.748 105%
1973 317.553 38%
1985 337.979 6%
1993 467.631 38%
1995* 478.593 2%
1998* 506.135 6%
2000* 524.906 4%
2002* 543.657 4%
2005* 571.458 5%
* Proyecciones
Fuente: DANE.
Es este el periodo de intervención directa del Estado a partir de la planificación y

configuración y de la fisonomía urbana. Estos ejercicios se concretan a partir de la
implementación de los denominados planes urbanísticos integrales11. El
crecimiento de la ciudad tiene entonces un componente formal, en lo que
concierne a la vivienda popular, para entonces denominada vivienda obrera, a
través de entidades del orden central como el Instituto de Crédito Territorial y de
algunas firmas constructoras locales.
Para la década del 50 el crecimiento horizontal de la ciudad, y en especial de la

vivienda popular-obrera, hace que se incorpore las primeras áreas del sector norte
al fundarse los barrios Regadero Norte (1951), Independencia (1952) y Norte Bajo
(1953). Esta década también ve como se pone en marcha el primer plan vial
integral; y con él, la reconfiguración de la fisonomía de la ciudad a partir del
concepto de la autopista. Se ejecuta la ampliación y construcción de la avenida
calle 36 y con ello, la transformación definida del área centro así como su
especialización como zona institucional y comercial. Se construye la Avenida
Carrera 27 desde la calle 32 hasta la puerta del sol, obra que parte en dos la
ciudad diferenciando la nueva zona de expansión al oriente de la misma (Llano de
don David- hacienda Cabecera del Llano), de clara vocación residencial12.
11
Aprile-Gniset Jacques. La ciudad Colombiana. Siglo XIX y XX. Bogotá. 1992.
12
Eslava Flórez Carlos, Martínez Garnica Armando. Bucaramanga, Pasado y Presente.
Bucaramanga, 1999.
18
3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga13
A continuación se resume los procesos de edificación de áreas urbanas

destinadas a la habitación y la vivienda de las clases populares desde la década
del 50 del siglo XIX para la ciudad de Bucaramanga. En términos generales estos
procesos han sido orientados por 3 fuerzas: La intervención Estatal a partir de la
oferta directa (ICT y BCH), la generación desde la actividad edificadora formal en
cabeza de firmas especializadas y los procesos de desarrollos informales bajo la
forma de invasiones, urbanizaciones ilegales y procesos auto constructivos.
Estos últimos procesos han generado aproximadamente 366 ha de áreas urbanas

desde la década del 50 del siglo anterior hasta la fecha. Al analizar el aporte
generado por este tipo de actividad edificadora se puede establecer que sufre
importantes fluctuaciones. Para la década del 80 el crecimiento del área urbana
generada cae en un 4%, mientras que la actividad informal crece en términos de
área urbanizada en un 5%14. También se puede establecer que acaecida la crisis
del sector formal de la construcción y el desmonte del sistema estatal de provisión
de vivienda popular (década del 90), el área generada por procesos informales
crece en un 6% en el caso de Bucaramanga ( Tabla 3)
Tabla 3 Área total urbanizada por procesos formales e informales y población municipio de
Bucaramanga.
Saldo según actividad (ha) personas por Hogares por ha
Años Formal Informal Total Población Ha
1950 917 0 917 112.152 122 31
1960 1.153 23 1.176 229.748 195 49
1970 1.420 140 1.560 317.553 204 51
1980 1.752 219 1.971 337.979 171 43
1990 1.855 296 2.151 467.631 217 54
2000* 1.931 366 2.297 524.906 228 57
*Proyecciones
Fuente: DANE, Oficina de Planeación de Bucaramanga. Cálculos propios.
Actualmente, el municipio de Bucaramanga afronta graves problemas de escasez

de tierras con posibilidad de expansión este factor impacta negativamente la
respuesta formal en cuanto a generación de VIS. En la actualidad el POT estimó
que existen 464 ha que podrían ser aprovechadas (Tabla 4).
13
Lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano. Área Metropolitana de Bucaramanga,
2000.
14
Es importante señalar que es a lo largo de esta década, el proceso de expansión formal sobresale como
resultado de las reformas implementadas en la década del 70 “Sistema UPAC”, reformas que plantearon
como objetivo dinamizar el sector formal de la construcción.
19
Tabla 4 Área por tipo de suelo Municipio de Bucaramanga.

Clase de Suelo General (ha) Para VIS (ha)
1 Urbano 5.018.31 148.75

2 Expansión Urbana 464.70
3 Rural 9.688.47 N.A.[1]

4 Suburbano., (incluido en suelo rural) N.A[2]
5 De Protección N.A.[3]
6 Otros
Total
[1] No aplica en razón a que la normativa rural no permite el desarrollo de predios con altas densidades.
[2] No aplica en razón a que el suelo sub urbano se rige por desarrollo de predios de 600 m2. como mínimo.
[3] No aplica por ser suelos de protección, el cual no permite ninguna intervención urbana.
Fuente: Alcaldía de Bucaramanga, Oficina de Planeación Municipal.
Otra de las posibilidades que permitiría ampliar la oferta de suelo a urbanizar son
los procesos de densificación y de renovación urbana. Estos dos procesos
aportarían cerca de 149 ha para desarrollo de VIS (Tabla 5).
Tabla 5 Área por tipo de procesos dentro del Municipio de Bucaramanga.

Clase de Suelo General m2 Para VIS m2
1 Vacante dentro del Perímetro Urbano 1.020.478.59 71.516,47[1]
2 En áreas de Renovación Urbana 1.774.546.28 1.415.987.21[2]

3 Otros
Total 1.487.503.68
[1] Se incluyen Áreas Homogéneas con tratamientos de Desarrollo con uso residencial tipo 3 y 4.
[2] Se incluyen Áreas Homogéneas con tratamiento de Renovación y Áreas de actividad que permitan el desarrollo de vivienda popular y/o interés social.
Fuente: Alcaldía de Bucaramanga, Oficina de Planeación Municipal.
La Tabla 6 presenta la una síntesis del proceso de crecimiento de Bucaramanga,

prestando atención a la evolución de la vivienda popular en sus manifestaciones
formales e informales.
20
Tabla 6 Principales desarrollos de la vivienda popular en Bucaramanga.
Fecha Aspectos relevantes

Hasta 1850 ! Desarrollo de patrón español. Alrededores de la Plaza García Rovira (centro).
Desarrollo limitado por la Escarpa Occidental, Quebrada La Rosita al Sur y Quebrada
Seca al norte.
1878 ! Las clases adineradas en la meseta. Los Primeros asentamientos populares (barrios
obreros) en la periferia - sector Quebrada Seca y al sur de la Q. La Rosita.
Finales Siglo ! Se inicia el barrio Piñitas (Alfonso López) de clase media. Baños públicos de aguas
XIX de escorrentía en la escarpa occidental.
Inicios Siglo ! Los ejes del desarrollo de la ciudad son las calles 37 (real) y la 35 (paseo del
XX (1900) comercio)
! Se inicia el crecimiento al oriente. Construcción de los primeros pasos (puentes)
sobre la Q. Seca (carreras 17 y 19) con desarrollos incipientes.
! Primer intento de trazado urbanístico – La Mutualidad: trazado regular normal con
grandes casas.
1930 ! Expansión con barrios populares hacia la escarpa occidental (B. Gaitán – con
desarrollo normal sin invadir la escarpa) y hacia el norte (B. Modelo, Comuneros,
Mutualidad).
! Bucaramanga contaba con una población de 50.000 habitantes, considerado normal.
! Se inicia el barrio Sotomayor
1940 ! Construcción del Aeropuerto en la ciudadela.
! Se cierra (pavimenta) la Quebrada Seca.
! Aparecen barrios La Concordia y Ricaurte. Se inician los procesos de las plazas de
mercado en La Concordia y San Francisco.
! La Q. La Rosita aún es territorio natural.
1950 ! Entra en funcionamiento en Banco Hipotecario con su proyecto conocido como
“Casas del Banco”en el sector de Cabecera.
! Barrio popular las Américas (o Álvarez Restrepo)
1955 ! Se completa la meseta sin intervenir las escarpas.
! Q. La Rosita es atravesada en dos puntos por puentes: carreras 17 y 27.
! Q. Seca pavimentada entre carreras 13 y 27.
! Hasta el momento no hay asentamientos subnormales.
! Se inician barrios San Miguel, La Victoria, Sector La Pedregosa, incipientemente
Morrorrico (no contabilizable).
! Las Políticas de vivienda adoptaban un crecimiento urbano normal
1960 ! Migración campo – ciudad por dos fenómenos: violencia y desarrollo de la ciudad.
! Bucaramanga polo de atracción regional pero aislado / incomunicado fuera de los
circuitos nacionales. Sólo ferrocarril pero no incidía de manera importante.
! Se inician problemas de erosión de la escarpa, básicamente por la falta de
alcantarillado.
! Detectados primeros daños en asentamientos en riesgo por erosión, según estudio
del Ministerio.
! Orden urbano = 80% de Bucaramanga pavimentada.
! PRIMER SECTOR SUBNORMAL: La Zona Negra. (Entre La Aurora y San Alonso).
Invasión de terrenos desocupados. Otros asentamientos en puntos periféricos sobre
la escarpa.
! Crecimiento explosivo: 120 mil habitantes.
! Se abre carretera a Girón y amplia la oferta de suelo.
! Pavimentación de la vía a la Costa hasta Rionegro.
! Primer Barrio de una política Pública de Vivienda: Barrio Arenales (después llamado
Barrio Kennedy), con participación de la Alianza para el Progreso del Gobierno de
Kennedy – Vivienda Popular.
! Fondos de vivienda popular: Loteadas manzanas alrededor del Parque San
Francisco.
! Inicia sus trabajos el Instituto de Crédito Territorial – ICT.
! 1963 – Barrio Terrazas, casi paralelo al Kennedy.
1965 ! La Quinta Brigada promueve reubicación de la “Zona Negra” hacia el sector norte #
Barrios La Juventud y San Cristóbal. (el barrio Transición es contemplado pero no se
ejecuta).
21

! El Barrio Las Olas de origen popular se inicia.
! Se inicia la ocupación de las puntas occidentales de la meseta: Barrios San Miguel,
Santander, La Joya, Campohermoso, Pío XII. Otros barrios al occidente y el sur:
Mutis y Diamante, respectivamente.
! Característica urbanística: loteos más pequeños.
! A finales de los 60’s aumenta la presión por suelo urbanizable especialmente al sur y
occidente.
! ASENTAMIENTOS: CAFÉ MADRID – LA ESTACIÓN.
1970 ! Se termina Autopista a Floridablanca. Se abre el desarrollo y avanza la ciudad hacia
el sur.
! La autopista abre un eje de conurbación paralelo a la carretera antigua a
Floridablanca (prolongación de la carrera 33: sectores La Pedregosa, El Reposo,
Caldas).
! Característica urbanística: se inicia el concepto de urbanización, barrios Diamante,
Diamante 2 (financiados por el ICT) y Provenza, este último con dos modalidades
(urbanización – conjunto de casas y venta de lotes con servicios).
! En el Norte se consolidan Barrio Kennedy y Las Olas.
! Crisis y solución: Problemas de carencia de agua del acueducto privado. Acuasur y
Emposan se unen al acueducto de Bucaramanga, se convierte en público: el
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
! Consolidación de bordes de la meseta con patrón organizado: barrios populares
financiados (La Joya, Santander, Don Bosco, entre otros).
! Aparecen soluciones de conexión de la ciudad con otros sectores: Poliducto (pierde
importancia el transporte de combustible por ferrocarril), terminación de vía a Bogotá,
Pavimentación de la vía a la costa aprox. hasta Aguachica y definida vía a
Barrancabermeja, estos dos últimos hechos provocan fenómeno de colonización del
sur del Cesar y del Magdalena Medio. El efecto sobre Bucaramanga de este
fenómeno es la atracción de población a la ciudad por los servicios y actividades que
ofrece y la Demanda de tierras para la urbanización # falta de tierra en Bucaramanga
genera atracción de desarrollo a otras municipalidades vecinas (Girón y
Floridablanca) y la redensificación de la meseta (ocupación informal), este último
fenómeno termina a mediados de los 80’s con la política de VIS del Presidente
Belisario Betancourt (Slogan: “Si se puede”).
! Venta del Aeropuerto. Se crea la Empresa de Desarrollo Urbano – EDU (de carácter
metropolitano), apoyada por el ICT quien realiza grandes ofertas de terrenos del
orden metropolitano. Altas expectativas de desarrollo de ese sector (aeropuerto hoy
real de minas) con concepto de uso racional del espacio. Barrios Los Canelos, Los
Naranjos, entre otros.
! El concepto fue llevado a Floridablanca y su sector Bucarica.
! El auge de la VIS concluye con problemas en el norte de Bucaramanga. La oferta de
vivienda generada por este hecho fue absorbida por Girón (El Poblado) y
Floridablanca (las urbanizaciones de Zapamanga), con desarrollo desordenado.
! En 1979, se crea la Asociación de Municipios del Área Metropolitana de
Bucaramanga (Bucaramanga, Floridablanca y Girón), debido a fortalezas como los
servicios públicos y la integración vial.
! La Asociación formula el Plan AMAB al año 2003, que involucra: proyección de
población, identificación de zonas deseables de asentamiento de nuevos sectores, se
hacen planteamientos de patrones de vivienda (se reduce el área construible).
! El Plan AMAB tiene como aspecto relevante la integralidad de sus acciones, contrario
a los proyectos del ICT que carecen de dotaciones mínimas (zonas verdes,
equipamiento urbano de salud – educación - servicios, etc.).
1980 ! Se crea el Área Metropolitana de Bucaramanga (reemplaza a la AMAB), sus
características: PLANEAR. Planear el sistema vial, los servicios públicos, impulsar la
renovación urbana (de iniciativa privada).
! VP: Entre 1982 y 1985 se realizó el Estudio de Barrios Subnormales del AMB.
Contempló aspectos como: social, poblacional, servios, dotaciones, estado de la
vivienda, entre otros. Este plan concluyó con la identificación de políticas o normas de
consolidación, sustitución o traslado de barrios. Estudio realizado por Planeación de
Bucaramanga.
! Este estudio serviría de política y sería aplicado hasta el año 1992.
! El programa de barrios subnormales fue mandato del código de urbanismo pues
22

identificaba las carencias de los diferentes sectores de la ciudad (desarrollo de
vivienda, sistema constructivo, servicios públicos, restricciones en la escarpa, entre
otros).
! Intervenciones integradas Quinta Brigada y Planeación de Bucaramanga, hacen
regularización y reordenamiento urbano de barrios: Quebrada Le Iglesia, San Martín y
San Pedro. (Obras de estabilización, parques, redes de alcantarillado, vías
peatonales).
! Se empiezan a presentar problemas estructurales en los barrios del norte construidos
por el ICT, debido a su ubicación en terrenos no aptos (en falla Geológica activa).
! Se crean barrios subnormales: Lizcano, Mirador y asentamientos en el cauce del río
de Oro, tanto en Bucaramanga, como en Girón.
! Barrio Galán, sectores El Pantano, La Playa, la Playita.
! Barrios El Oasis y Los Estoraques, fueron producto del control urbano de sectores
para reubicación (Copilar y Monterredondo).
! Elección popular de alcaldes a partir de 1988. Se empiezan a evidenciar deficiencias
del planeamiento y el control urbano por parte de los municipios. Cada alcalde tiene
un programa de vivienda sin continuidad.
1990 ! En 1992 se presentan problemas con asentamientos, detectados por la CDMB debido
al problema de alcantarillado sanitario. Barrio Transición.
! Con la Ley 60 la Nación transfiere las funciones de vivienda a las administraciones
municipales a través de los Institutos Municipales de Vivienda.
! Se crea INVISBU y con la liquidación del EDU, retoma a manera de Banco de Tierras
los predios de propiedad de ese organismo.
! Construcción de VP de buenas especificaciones (sector real de minas) mediante
esquema de participación de particulares por fiducia. El municipio por la entrega de
lotes a particulares recibiría el 14% de las rentas brutas por las ventas del proyecto
para ser reinvertidas en VIS. El proyecto se detuvo por la crisis de la construcción
1995 ! En la segunda mitad de los 90’s no se construyen urbanizaciones ni edificaciones por
dos motivos: la escasez de tierras en Bucaramanga (trasladándose la demanda a los
otros municipios) y la crisis del proceso de la construcción (muy fuerte).
! Solamente fueron desarrolladas por iniciativa de privados como los jesuitas, los
barrios Café Madrid, Claveriano, Minuto de Dios
2000 – 2004 ! Adopción del POT.
! Estudio de la falla de la comuna 2 y estudio de microzonificación sísmica indicativa
(con fuertes restricciones ambientales [no sísmicas] afecta alrededor de 60.000
predios), adoptados por el POT, generan congelamiento de la oferta del suelo.
! Ha habido retraso en los procesos de renovación urbana (dificultad para llevarla a
cabo, mecanismo de planes parciales es lento y los privados no obtienen apoyo de la
administración municipal).
! Oferta de suelos está restringida. Para interés social no se adoptaron las medidas
suficientes requeridas para incorporar el predio de Cementos Diamante para VIS
(predio con altas cargas ambientales pero prioritario para el déficit de vivienda).
2005 Situación de la ola invernal de febrero de 2005.
! Salen a relucir los problemas de asentamientos y ubicación inadecuada de vivienda
de los últimos 30 años.
! Aumenta considerablemente la demanda de suelo
! Se reduce la oferta de terrenos aptos para negociar para VIS
! Restricciones de la Microzonificación sísmica son mayores a las que realmente se
presentan. Corroborado por las precisiones Cartogáficas de iniciativa privada.
! Se integran al suelo urbanizable lotes de Betania 1, Betania 2, INGESER, Bavaria,
antes rechazados por la microzonificación sísmica indicativa.
Fuente: entrevista Arq. Roberto Serpa Isaza, Gestor Urbano, funcionario de la Curaduría No. 1 de
Bucaramanga, ex – funcionario de planeación municipal de Bucaramanga. Memoria Institucional del
Municipio.
23
Al tratar de observar el fenómeno y sus causas pero a nivel metropolitano, se

encuentra que es generado principalmente por los siguientes aspectos:
• Por la conurbación entre Bucaramanga y Floridablanca, como

respuesta mas al crecimiento de Bucaramanga que el correspondiente a
Floridablanca; el cual no se dio sobre ejes viales sino por prolongación de la
malla urbana de Bucaramanga generando ilegalidad y por consiguiente la
informalidad que poco a poco se fue incorporando al suelo urbano con la
conexión de redes de servicios públicos. Adicional a esto el conflicto entre
los límites municipales no obligo a un juicioso control urbano en su
momento.
• Por el desarrollo vial metropolitano entre Bucaramanga y Girón. A

partir de la construcción de este eje vial, el cual limita en sus
correspondientes costados; según el plan AMAB15, con un eje Industrial y
por otra parte los escarpes. Situación esta que genero una dinámica y
movimientos poblacionales en dos direcciones. Por una parte la clase
obrera de las industrias que se desarrollarán sobre el eje y por otra parte la
población de Girón que trabaja y/o requería desplazarse hacia
Bucaramanga. Lo anterior origino asentamientos informales en un punto
intermedio de carácter subnormal ocupando de esta forma escarpes y
zonas de alta pendiente, ya que las áreas con potencial de desarrollo
estaban destinadas y ocupadas para la industria.
• Por el desarrollo vial de conexión nacional entre Bucaramanga y la

Costa Atlántica y lo propio con Cucutá. Cualquier desarrollo vía genera
un potencial de desarrollo sobre estos corredores; caso que no fue diferente
para Bucaramanga, con la gran limitación que estos corredores se
conformaron sobre suelos poco urbanizables en razón a las altas
pendientes y en sus limites a la erodabilidad de las tierras; sin embargo, a
pesar de lo anterior se generaron unos asentamientos sobre estas vías que
hasta la fecha es muy poco lo que se ha mitigado el riesgo originando esto
un perímetro urbano interrumpido por áreas clasificadas como suelo rural.
• Por vacíos dentro del perímetro urbano. Principalmente estos vacíos se

originan por un elemento estructurante ambiental como son las zonas de
protección de escarpes los cuales por condiciones físicas de los suelos y
por las amenazas que originan (deslizamientos) son catalogados como
suelos protegidos o de conservación; que ante la poca oferta de suelo
urbanizable en Bucaramanga y los desplazamientos de las dos últimas
décadas la población de bajos recursos o con un alto nivel de pobreza
“invade” dichos terrenos con la ventaja de sentirse dentro de una ciudad o
cerca de los servicios que esta ofrece.
15
Primer plan urbanístico para la Asociación de Municipios de Bucaramanga, AMAB año 1979. Previo a la
conformación como Área Metropolitana.
24
Sumado a esto el aval de la política local en proliferar estos asentamientos

por falta de control y/o por al generosidad política ha hecho que sean mas
frecuentes e intensos los procesos de crecimiento sobre estas zonas. El
ente que con juicio regulador y de control ejerce principalmente esta tarea
es la CDMB, Corporación Autónoma Regional.
Volviendo a lo que ha sido la historia de la vivienda popular en Bucaramanga, y a

partir de la década del 50 del siglo pasado, el desarrollo de este tipo de proyectos
se intensifica, ejemplo de ellos fue la división de la hacienda Cabecera del Llano
(área de expansión residencial) a la altura de la calle 36 sobre la Cra. 33, como
resultado del diseño de una nueva zona urbanizada integrada por proyectos
dirigidos a distintas clases sociales. Este diseño es concebido por el arquitecto
urbanista Jorge Gaitán Cortés16. Es así que aparecen los barrios Álvarez (1950) y
las Américas (1954) como los nuevos barrios obreros (Tabla 7).
Tabla 7 Barrios fundados a mediados del siglo XX.

Barrio Año
Albania 1950
El Prado 1950
Sotomayor 1950
San Gerardo 1950
Cordoncillo 1950
Bolivar 1950
Regadero Norte 1951
La Independencia 1952
Lagos del Cacique 1952
Norte Bajo 1953
Las Americas 1954
San Alonso 1955
San Rafael 1958
Colombia 1958
16
Ibíd. Pág. 17.
25
Mapa 1 Barrios formales e informales década del 50.
La década del 60 se caracteriza por la ferviente actividad edificadora, reflejada en

el número de barrios construidos (47), frente a los 14 desarrollados en el década
del 50 y los 7 que se originaron a lo largo de la década del 40. De estos 47
barrios, 39 son de vocación popular, y de estos, 17 son de origen informal17. Este
nuevo fenómeno irrumpe de manera importante, aportando desde su
espontaneidad a la configuración de la nueva fisonomía urbana. Es clara también
la intención de densificar la meseta a partir de procesos de reconversión
urbanística y edificación de solares como por el desarrollo de proyectos
multifamiliares, al oriente, sobre el área residencial de más altos ingresos, con la
construcción de los edificios de apartamentos Santa Lucia (Cra. 33 con calle 42) y
el Leo (en la Cra. 33 con calle 46)18.
La oferta de vivienda generada desde la actividad formal en su mayoría fue

edificada por el ICT en consorcio con empresas constructoras regionales, con
fondos provenientes del programa “Alianza para el Progreso”. Espacialmente
continúa la urbanización de la zona norte (barrio Kennedy 1960) y los dedos de la
meseta con los barrios La Feria (1960), Campo Hermoso y el Mutis (1965).
17
Se entiende como barrio de origen informal a aquellos productos de actividad urbanizadora ilegal
desarrollada en zonas de uso no urbano, o debido a procesos de invasión de predios.
18
Mendoza Neira Plinio. Lo Mejor del Urbanismo y la Arquitectura en Colombia. Bogotá 1960.
26
Con el desarrollo de equipamiento terciario tanto al norte de la ciudad (estación de

ferrocarriles del Café Madrid) como al sur occidente (Aeropuerto Gómez Niño
1940) se incorporan al mercado de tierras áreas aledañas a los mismos, a las que
se le asignan vocaciones residenciales populares. Al sur occidente se edifican
formalmente los barrios La Victoria (1960) y la Salle (1964), y sobre terrenos de
escarpa y áreas de propiedad colectiva se desarrollan los informales Café Madrid
(1963) en terrenos de la Estatal ferrocarriles Nacionales en la zona norte, y sobre
la escarpa norte aparecen la Juventud (1962), el barrio Transición (1965), así
como el barrio Las Olas (1965) junto al barrio Kennedy y próximos a la Planta de
la cervecería Bavaria puesta en funcionamiento el 1 de Diciembre de 194819.
Sobre el área de influencia el aeropuerto Gómez Niño se constituyen los barrios

informales Bucaramanga (1963), San Martín (1960) y Quebrada de la Iglesia
(1965) al sur de la meseta. La expansión de origen informal también siguió los
desarrollos de la vivienda popular formal al posesionarse e incorporar áreas
ubicadas sobre la escarpa occidental con los barrios Santander (1960) y Don
Bosco (1966) sobre el dedo que se extiende desde el barrio Girardot y la falda de
la montaña oriental en inmediaciones de los barrios Alarcón y Américas, sobre la
vía a Cúcuta, en predios vendidos por la Compañía de Jesús a campesinos
desplazados: Miraflores (1961) y Morrorrico (1966).
Para mediados de la década se ha conseguido adjuntar al casco urbano y definir

la vocación funcional de todos los terrenos de la meseta, dirigiéndose ahora los
esfuerzos expansivos sobre la planicie norte y la meseta del sur hacia el municipio
vecino de Floridablanca. La meseta sur se proyecta con la entrada en
funcionamiento de las instalaciones del colegio INEM y el trazado vial que
configuró el barrio Provenza en la década del 60. El ICT participó de esta iniciativa
desarrollando el barrio Diamante I (1968) en el sector sur oriental de la Pedregosa,
de clara vocación popular.
19
Documento: Símbolo del Futuro, Cervecería Bucaramanga. Grupo Empresarial Bavaria. 2005.
27
La década del 70 marca el giro en cuanto a política de vivienda. La

implementación del Plan de Nacional de Desarrollo “Las cuatro estrategias”, y con
él, el nacimiento del sistema UPAC implicaron la expansión de los centros
poblados y con esto el fenómeno de la conurbación o metropolización20. Es bajo
estos criterios que se emprende la construcción de la autopista a Floridablanca, el
viaducto García Cadena, la reforma estatutaria de la Compañía de Acueducto de
Bucaramanga que permitió en el año de 1975 su conversión a carácter mixto,
como adelantar el proceso de absorción de la empresa de acueducto ACUASUR
de Floridablanca21 y el traslado del aeropuerto de la ciudad a el actual sitio al cerro
de Palonegro. El impulso conseguido por las reformas se refleja en los 36 nuevos
barrios constituidos a lo largo de la década.
20
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Proceso de Urbanización en Colombia. Bogotá 1988.
21
Memorias Compañía de acueducto metropolitano de Bucaramanga. Bucaramanga 1998.
28
La actividad constructora es desarrollada por firmas privadas que buscan atender

a clases medias implementando los conceptos arquitectónicos de condominio, y
de multifamiliares. Los desarrollos más importantes fueron: Ciudadela Real de
Minas (1979), Samanes (1979) y Plaza Mayor (1979) en los terrenos del antiguo
aeropuerto Gómez Niño, El Diamante II (1972) obra emprendida por el ICT, y
Fontana (1972) sobre la meseta sur, para la fecha integrada gracias a la
terminación del viaducto García Cadena (1969).
En cuanto a asentamientos informales, estos fueron 16 en su mayoría ubicados en

la zona norte sobre la vía al mar (Colorados 1977), el área nor-oriental, detrás del
Campus de la Universidad Industrial de Santander en la falda de los cerros
orientales (La Malaña 1976) y sobre la zona de ladera sobre la quebrada la Iglesia
al sur occidente, la carretera antigua a Floridablanca, con Guayacanes (1972) y
San Expedito (1978) y en la recién constituida zona industrial de Chimitá con el
asentamiento José Antonio Galán (1979) (Mapa 3).
Para la década del 80 la actividad edificadora manifiesta su apogeo. En total son

cerca de 61 los nuevos barrios que entran a engrosar el stock existente. Se
29
destaca también el desarrollo de la construcción de complejos multifamiliares

(complejos de apartamentos) a lo largo de toda la zona oriental en un esfuerzo por
densificar la meseta. Los desarrollos expansivos más importantes se dan en tres
zonas: la ciudadela Real de Minas, la Meseta sur del Diamante II y Provenza y la
zona Norte.
La oferta de vivienda popular formal también es generada en cada una de estas

zonas, con la construcción de condominios como Los naranjos (1980), Ciudad
Bolívar (1984) en la Ciudadela Real de Minas, Colseguros Norte (1982),
Esperanza I, II y III (1982) y Balcones de Kennedy (1989) todos estos en la zona
norte, El Rocío (1982), Dangond (1985), Toledo Plata (1986) y Ciudad Venecia
(1986) en una nueva área de expansión detrás de la meseta de Provenza.
Son 25 los barrios de origen informal que aparecen para la época, la mayoría en
la zona norte con Las Hamacas (1981), Olas y Olitas (1983), Villa Mercedes
(1985), Lizcano (1987), El Pablón (1983) y Maria Paz (1988), así como un foco
sobre la escarpa sur-occidente en el barrio Provenza con el Cristal (1989) (Mapa
4).
Mapa 4 Barrios formales e informales décadas de 80.
30
Tabla 8 Barrios informales fundados década del 80.

Barrio Año fundacion
El Rosal 1980
Bosconia 1980
Asent. Granjas de pa 1980
Buenos Aires 1980
África 1980
12 de Octubre 1980
Las Hamacas 1981
Villa Helena I y II 1982
Paisajes 1982
El Uvo 1982
Pablon 1983
Asent. las Olitas 1983
Asen. Pantano I 1983
Asent. Pantano II 1983
Asent. Pantano III 1983
Granjas de Julio rRin 1984
Villa Mercedes 1985
Villa Mercedes 1985
Asent. mirador del n 1986
Lizcano I 1987
Asent. Maria Paz 1988
Asent. Puerto Rico 1988
Asent. rincon de la 1989
Asent. 5 de enero 1989
El Cristal 1989
El auge que experimenta el sector de la construcción se extiende hasta mediados

de la década del 90 cuando entra en la más importante crisis registrada.
A lo largo de la década serán 45 los nuevos barrios edificados, de los cuales el

64% son proyectos que se desarrollaron entre los años 1990 a 1994.
Espacialmente esta nueva oferta habitacional continua generándose en la
Ciudadela Real de Minas, en el dedo tras el barrio el Mutis al occidente, en el área
del Porvenir- Malpaso al sur-occidente, detrás de la meseta de Provenza, en la
consolidada ciudad norte y en la zona de Lagos del Cacique.
Se registraron 17 nuevos asentamientos informales que encontraron como centro

de formación el sector norte de la ciudad con los asentamientos Villa Maria (1991),
Cervunión (1991) y la Playita (1994). Un segundo foco de desarrollo se dio sobre
la escarpa al sur-occidental de la meseta del barrio Provenza y en el sector
aledaño de Malpaso con el asentamiento Granjas de Provenza (1994). La zona
industrial de Chimitá ve el desarrollo de los asentamientos Convivir (1990), Carlos
Pizarro (1992) y Cinco de Enero (1992) (Mapa 5).
31
Mapa 5 Barrios formales e informales décadas del 90 a la fecha.
En el anexo 4 se puede observar el proceso de conurbación que ha seguido el

Área Metropolitana producto del proceso de urbanización.
Barrios populares y zonas de riesgo
Para abordar este tema es importante recalcar que para el caso de Bucaramanga
no se ha determinado la vulnerabilidad y riesgo; se viene dando un proceso sobre
un estudio puntual denominado EMSI, Estudio de Microzonificación Sismo
Geotécnica Indicativa, del cual faltan dos fase para definir el riesgo.
Dicho estudio permitió que se incorporara en los POT de los municipios que
conforman el área metropolitana, la variable “amenaza natural” que permite a su
vez definir los tratamientos urbanísticos; así las cosas se puede concluir:
Amenazas por fenómenos de remoción en masa. (Deslizamiento).

Amenazas por inundación.
32
Amenazas por sismicidad. (Falla geológica).
En las dos primeras existe la categoría de Alta, Media y Moderada, en el siguiente

mapa se ilustran las afectaciones que origina la definición de esta amenaza en el
perímetro urbano de Bucaramanga.
Mapa 6 Riesgos y amenazas Bucaramanga
De acuerdo a lo anterior se puede concluir que en Bucaramanga el 100% de los

barrios y asentamientos de origen popular se encuentran bajo condición de
amenaza por deslizamiento e inundación principalmente. Es importante resaltar
que este tipo de amenaza no son mitigables.
33
Mapa 7 Barrios según Bucaramanga
El listado de barrios populares bajo condición de amenaza se presenta en la Tabla

9.
34
22
Tabla 9 Asentamientos Informales Ubicados en Zonas de Amenaza
Barrios Zona Norte Amenaza

El rosal Remoción en masa
Colorados Remoción en masa
Café Madrid Inundación
Las Hamacas Remoción en masa
Olas Bajas Remoción en masa
Olas Altas Remoción en masa
El Progreso Remoción en masa
Villa María Remoción en masa
Villa Rosa Remoción en masa
Villa Helena Remoción en masa
Esperanza Remoción en masa
Los Ángeles Remoción en masa
José María Córdoba Remoción en masa
Mirador Remoción en masa
Regadero Norte Remoción en masa
Transición Remoción en masa
San Cristóbal Remoción en masa
La Juventud Remoción en masa
El Plan Remoción en masa
Lizcano Remoción en masa
Mirador Remoción en masa
Miramar Remoción en masa
María Paz Remoción en masa
Tejar Norte Remoción en masa
Bosque Norte Remoción en masa
Barrios Zona Oriental Amenaza

Morrorico Remoción en masa
El Diviso Remoción en masa
Buenos Aires Remoción en masa
Vegas de Morrorico Remoción en masa
Miraflores Remoción en masa
Albania Remoción en masa
Altos del Lago Remoción en masa
San Expedito Remoción en masa
Antonia Santos Remoción en masa
San martín Remoción en masa
Guayacanes Remoción en masa
Barrios Zona Occidental Amenaza

El Cinar Remoción en masa
Nápoles Remoción en masa
El estudio posterior de microzonificación sísmica amplio este conjunto de barrios,

incluyéndose los siguientes asentamientos subnormales:
22
Tomado de la Cartografía del POT de Bucaramanga.
35
José Antonio Galán, Gallineral, Carlos Pizarro, Arenales, Rincón de la Paz, 5 de

Enero, Hamacas Parte Baja, Cable I, II, La Playa, Guayabal I, II, El Puente IV, La
Playita, La Playa, Café Madrid Cl.33 – 32 - Carrera 8ª, Pablón Don Juan, Pablón
Villa Patricia, Pablón Villa Lina, Villa María, Olas II, Granjitas, Lizcano II, Puerto
Rico, Cinal III, Nápoles (Ciudad perdida), Camilo Torres, Zarabanda, Cuyamita,
Pantano I, Pantano II, Pantano III, San Gerardo, Manzana 10 barrio Bucaramanga,
20 de Julio, África, Colombia, Cordoncillo I, Cordoncillo II, El Fonce, Juan XXIII, La
Hoyada, Laureles I, Laureles II, Guayacanes Sector III, Guayacanes II, Cristal,
Granjas de Provenza, Quebrada Pan de Azúcar, Chitota, Vereda Sta. Bárbara
Bajo, Morrorico, Vegas de Morrorico, Limoncito, Bueno Aires, Miraflores,
Buenavista . Los cuales en su gran mayoría ubicados en zona de escarpe.
Determinantes del precio del suelo urbano.
Los precios del suelo urbano como fenómeno económico, se debe a factores tales
como usos adjudicados o condiciones físico-geológicas que determinarían su
aprovechamiento dentro del escenario urbano. Para el caso residencial, esta
valoración responde a las variables anteriormente señaladas y a otro grupo de
variables como la distancia del barrio al centro nodal de mayor renta o al
desarrollo de asentamientos informales en áreas próximas a los mismos o el
equipamiento urbano presente en la zona.
Entre estas relaciones son dos las que se busca verificar en el presente estudio.
La primera relaciona el precio del metro cuadrado de suelo y la distancia del barrio
al centro nodal de mayor renta. El Gráfico 1 presenta esta relación observándose
que para el caso de Bucaramanga los barrios con menor valor del suelo se ubican
a mayor distancia del centro nodal de mayor ingreso.
36
Gráfico 1 Precio del metro cuadrado de suelo por barrio vs. Distancia del barrio
al centro nodal 1 en (mts).
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
0 440,02 898,31 1180,41 1391,97 1586,93 1826,03 2193,09 2757,34 2941,38 3374,78 4204,48
Fuente Lonja de Propiedad raíz de Santander.
En cuanto a los datos, estos fueron elaborados por la Lonja de Propiedad Raíz de
Santander, y se refieren a valores comerciales del mts2 de suelo para 45 barrios
de la ciudad de Bucaramanga o todas sus 17 comunas para un periodo de 10
comprendidos entre 1990 al 2000.
37
Identificación del área centro
En Bucaramanga fue posible identificar dos áreas de la ciudad que operan como
centros nodales, al reportar estos los mayores valores comerciales para el año
2000. Así mismo, presentan una tendencia decreciente en los valores del metro
cuadrado de suelo de las demás zonas que lo rodean (Mapa 8).
Mapa 8 Áreas de mayor valor del mt2 de suelo.
Centro nodal 1
Centro nodal 2
Fuente: Lonja de Propiedad Raíz de Santander.
Después de identificados, se busco establecer cual de los dos centros incide sobre
la determinación del valor del metro cuadrado del suelo de las demás áreas de la
ciudad. Los análisis de correlación establecieron que el área que opera como
centro nodal en el caso de Bucaramanga es el barrio Cabecera del Llano (Centro
nodal # 1) (
Tabla 10).
38
Tabla 10 Análisis de correlación precio metro cuadrado vs. distancia del barrio (i)
al centro nodal 1.
Correlaciones
PRECIO Distancia al
centro nodal 1
PRECIO Correlación de Pearso 1 -0,54
Sig. (bilateral) 0,0001
N 45 45
Distancia al
centro nodal 1 Correlación de Pearso -0,54 1
Sig. (bilateral) 0,0001
N 45 45
** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Una vez ubicada el área que opera como centro nodal, también se definió el
patrón de crecimiento histórico de la ciudad reportado desde la década del 50.
Este patrón se representa a partir del grupo de vectores que apuntan a cada uno
los ejes de expansión de la ciudad (Mapa 9).
Mapa 9 Área de mayor valor del mt2 de suelo y

Ejes de expansión de la ciudad
Centro nodal
Vector de cambio
39
La intención del ejercicio es establecer como el valor del suelo en el área urbana
se determina en gran medida por la distancia entre cualquier un barrio y esta área
central, y como el valor del mts2 va contrayéndose gradualmente hasta finalizar el
perímetro urbano. También se pretende verificar el efecto que sobre el precio del
mt2 de suelo de uso residencial genera el desarrollo de asentamientos informales
colindantes. Esta ultima relación se supone inversa.
El modelo
El modelo a utilizar se representa en una ecuación que se estima desde el método

de mínimos cuadrados ordinarios. Esta ecuación representa la relación existente
entre la variable dependiente precio el Mts2 promedio para barrios pertenecientes
a la ciudad de Bucaramanga y un conjunto de variables que lo explican. La
información que se utiliza para la estimación es del tipo corte transversal, y recoge
información para el año 2000 sobre el valor comercial promedio a nivel de barrio
del metro cuadrado de suelo urbano. Como variables de control se tiene la
distancia en metros existente entre el barrio nodo (barrio que concreta el mayor
valor comercial del suelo para el periodo) y la frontera de cada barrio que integra
la muestra.
Estas variables se complementa con un grupo de variables Dummys que nos

indican si el barrio (i) colinda con un barrio de origen informal, si el barrio (i) esta
ubicado en una zona de amenaza de deslizamiento, y si cuenta con
equipamientos como hospitales, parques o si se ve atravesado o colinda con una
de las vías arterias de la ciudad.
A continuación la estructura del modelo:
Pr ecioi = β 0 + β 1 Dis tan cia + β 2 Cerca inf orm + β 3 Amenaza + β 4 Equipamento + ε
Las variables utilizadas a continuación.
• Precio(i) =Variable numérica que indica el precio promedio del mts2 de

suelo urbano en el barrio (i).
• Distancia =Variable numérica que indica la distancia existente entre el
barrio (i) y el área centro nodal.
• Cercainf =Variable categórica que identifica los barrios que colindan
con barrios de origen informal.
• Amenaza =Variable categoría que identifica los barrios que se
encuentran ubicados en zonas de alto riesgo de deslizamiento.
• Hospital =Variable categórica que identifica si existe hospital en el
barrio.
• Parque =Variable categórica que identifica si existe de parques en el
barrio.
40
• Vías =Variable categórica que identifica si existe el barrio es

atravesado o colinda con una de las vías principales de la ciudad.
Los resultados
El análisis econométrico se llevado a cabo, relaciona el precio promedio del suelo

por barrios, controlando por la distancia del barrio al centro nodal, variable de
identificación de vecindad de asentamientos informales, amenaza y equipamiento
urbano. Los resultados obtenidos a continuación:
Se desarrollan 6 modelos que incorporan las dos relaciones de interés (precio del
suelo en función de la distancia al centro nodal) y (precio del suelo en función de
la vecindad con asentamientos informales). Este modelo básico se fue matizando
con las demás variables explicativas. Para todos los casos la relación entre el
precio del metro cuadrado y la distancia al área nodo fue significativa y reportando
el signo esperado (negativo). Se estimó que en promedio el precio del metro
cuadrado por metro lineal de más entre la zona a valorar y el área nodal, cae en
$25,4 pesos en promedio.
Se puede decir que las variables que determinan en mayor proporción el precio
del metro cuadrado son la distancia al centro de mayor valor y la vecindad a
barrios informales. Se pudo establecer que esta diferencia varia en promedio entre
$45.000 y $38.000 por metro cuadrado si el área a valorar colinda con un barrio
de origen informal. También se confirmo que esta relación es inversa. También
este es el caso entre la variable a explicar y la ubicación en zonas de amenaza de
deslizamiento. La relación entre el precio promedio del mts2 y la variables que
identifican el equipamiento urbano con que cuenta el área, presentan el signo
esperado pero con un menor nivel de significancia (Tabla 11).
41
Tabla 11 Resultados análisis econométrico

Signo esperado Modelos
Variable 1 2 3 4 5 6
Coeficiente 245843,3 252918,0 221593,8 226030,0 234649,1 215565,3
t 13,56 13,89 10,02 10,02 11,63 8,82
(Constante) (P-value) 0 0 0 0 0 0
(*) (*) (*) (*) (*) (*)
Coeficiente -26,79 -28,77 -19,51 -24,90 -25,11 -27,56
t -2,8 -3,0 -1,9 -2,6 -2,6 -2,9
Distancia al barrio nodo (-) (P-value) 0,008 0,004 0,063 0,013 0,013 0,006
(*) (*) (***) (**) (**) (*)
Coeficiente -45194,6 -35062,7 -43229,0 -39781,9 -46433,8
t -2,07 -1,58 -2,03 -1,82 -2,14
Cercanía barrio informal (-) (P-value) 0,04 0,12 0,05 0,08 0,04
(**) ns (**) (***) (**)
Coeficiente -41724,59
t -1,7
Amenaza de deslizamiento (-) (P-value) 0,09
(***)
Coeficiente 40652,79 42213,02
t 1,82 1,06
Hospital en el barrio (+) (P-value) 0,08 0,30
(***) ns
Coeficiente 26227,64
t 1,44
Vias artéria (+) (P-value) 0,16
ns
Coeficiente 22266,95 19442,04
t 1,23 1,83
Parques en el barrio (+) (P-value) 0,23 0,08
ns (***)
N 45 45 45 45 45 45
R^2 (ajuste) 0,60 0,64 0,64 0,63 0,62 0,61
Significancia prueba F (p-value) 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0002 0,0003
* significativa al 1%
** Significativa al 5%
*** Significativa al 10%
ns No significativa
42
En términos generales, los modelos 2 y 3 explican de la mejor manera el

comportamiento del valor promedio del metro cuadrado de suelo urbano en la
ciudad de Bucaramanga, ya que estos modelos incluyen el mayor número de
variables determinantes.
Finalmente, la relación valor promedio del metro cuadrado vs. distancia del
área a valorar con respecto al centro de mayor valor, se presenta en el
siguiente mapa. Los cambios marginales a lo largo de cada vector trazado
serian el coeficiente que acompaña la variable explicativa (distancia al barrio
nodo) para cada uno de los modelos (Mapa 10).
Mapa 10 Vectores de cambio en los precios.
Centro nodal
Vector de cambio
Por ultimo como conclusión tenemos que se identificaron 3 ejes de expansión

de la ciudad (hacia el norte, hacia el oriente y hacia el sur) y que a medida que
nos alejamos del centro nodal de la ciudad a lo largo de estos vectores, el valor
del metro cuadrado de suelo se reduce en promedio $25.4 pesos.
Una importante conclusión tiene que ver con que el fenómeno de informalidad y
su efecto sobre el valor del suelo urbano aledaño. Los modelos permitieron
establecer que el valor del suelo de áreas que colindan con barrios informales,
cae en $45.000 en promedio.
43
3.2. Cartagena
GENERALIDADES
El Distrito de Cartagena de Indias está localizado al norte de Colombia, sobre

el Mar Caribe, dentro de las coordenadas 10o 26' de latitud norte y 75o 33' de
longitud oeste. Es la capital del Departamento de Bolívar, se encuentra a una
distancia aérea de 600 kilómetros y por carretera de 1.204 Km. de Bogotá,
Capital de Colombia; a 89 de Barranquilla, 233 de Santa Marta; y 705 de
Medellín. Tiene una extensión territorial de 609.1 km2, de los cuales 54 km2,
equivalentes al 8.86%, corresponden al área urbana y los restantes 551.1 km2,
que representan el 91.14%, área suburbana y rural. “El territorio Distrital está
compuesto por una serie de islas, penínsulas y cuerpos interiores de agua, que
conforman el área insular y un área continental. Estas condiciones y la
presencia de los cuerpos de agua, hacen de Cartagena una ciudad con
características morfológicas especiales y un hermoso paisaje natural pero al
mismo tiempo lo constituyen en un sistema de gran fragilidad ambiental.”23
3.2.1. Desarrollo de la ciudad
Cartagena de Indias fue fundada en 1533 por don Pedro de Heredia, y desde
ese momento hasta el siglo XIX se contaba dentro de las ciudades más
importantes del nuevo mundo. Esta importancia radicaba en haberse
constituido como un núcleo urbano de relevancia económica, política y militar
para la corona española24. Desde su fundación, el crecimiento y expansión de
la ciudad se han visto determinados por elementos como el mar Caribe y la
Ciénaga de la Virgen, lo cual ha orientado el crecimiento de la ciudad y a su
vez ha limitado la capacidad de acoplarse a las tendencias de expansión
urbana determinadas por el gran crecimiento demográfico que se ha
presentado desde las últimas décadas del siglo XX. Durante los primeros siglos
después de su fundación, el poblamiento de la ciudad durante este período, se
concentró en el recinto amurallado, en el Centro, donde se ubicaron los
edificios institucionales y religiosos, y las viviendas de la élite dirigente. Surgió
el barrio San Diego, como el barrio de la clase trabajadora y en la isla de
Getsemaní, se localizaron las viviendas de la clase popular.
La transformación de la estructura urbana de la ciudad, se inició con los

primeros cambios que se dieron dentro del núcleo primitivo de bohíos donde
vivían los aborígenes. El proceso de transformación se vio determinado por la
construcción de un templo de paja y la traza de los primeros caminos, que
servía de guía para la alineación de las nuevas casas. “Este hecho marcó el
inicio de la futura traza y estructuración del asentamiento”25. Durante el
transcurso de este siglo se construyeron algunos puentes, que permitieron la
comunicación entre la ciudad y las demás islas aledañas, como en el caso de
la isla de Getsemaní. A su vez, la ciudad empezaba a tomar fuerza como
23
Plan de Ordenamiento Territorial. Documento Síntesis del Diagnóstico.
24
La referencia principal de este aparte es el trabajo realizado por Ligia Salazar, Martiza Del Castillo,
Olaf Puello y Edgardo Paz, titulado “Crecimiento Morfológico de Cartagena”, en 2001.
25
Redondo, Maruja. Cartagena de Indias: Cinco Siglos de Evolución Urbanística. Universidad Jorge
Tadeo Lozano. Bogotá, 2004.
44
puerto importante, por lo que se tuvieron que hacer inversiones en muelles y

demás labores de
Las principales obras de infraestructura se fueron abriendo paso al interior de la

ciudad, y con ellas se delimitaron las zonas de expansión para fines
habitacionales. Al culminar el siglo el crecimiento urbano generó dos núcleos
urbanos principales; el centro y el barrio San Diego, que iniciaba su proceso de
consolidación en la entonces periferia de la ciudad. Con la expansión inicial de
la ciudad, se dieron a su vez los primeros intentos por parte de la corona, por
conformar una norma urbana que determinara la estructura de la ciudad.
El esplendor de Cartagena duró hasta la época de independencia (1811). El

cambio de primacías urbanas no sólo dentro del territorio nacional, sino en el
ámbito regional, por la falta de canales de comunicación directa de la ciudad
con el interior, la sumió en un período de decadencia hasta principios del siglo
XX.
Durante el las últimas décadas de siglo XIX, el crecimiento de la ciudad fue

más bien vegetativo. Luego de la salida definitiva de los españoles en 1821,
los cartageneros se limitaron a ocupar los predios donde funcionaban las
huertas coloniales dentro de la ciudad.26 Hasta finales del siglo XIX se
mantuvo la tradición impuesta por los españoles, al prohibir las construcciones
de material sólido y permanente dentro del radio de un tiro de cañón. Sin
embargo, los cartageneros mostraban su deseo de abandonar el recinto
amurallado y empezaron a aparecer casas de cierta importancia y categoría en
lo que luego serían los barrios del Pie de la Popa, Pie del Cerro y El Espinal.
Iniciado el siglo XX, la ciudad cobra nuevamente fuerza, principalmente por el

establecimiento de algunas industrias en su límite urbano. Se destacan como
hechos importantes en Cartagena, durante la primera década del siglo XX, la
llegada de la energía eléctrica, el mercado de Getsemaní, la fundación de la
Escuela Naval, la construcción del acueducto de Matute, las urbanizaciones
extramuros y los primeros ensayos de industrialización27. Es aquí donde
vemos por primera vez intervención del Estado colombiano en la ciudad de
Cartagena, y las consecuencias directas de la misma.
Un factor determinante en el crecimiento morfológico de la ciudad, lo constituyó

el trazado de la línea férrea Cartagena – Calamar, inaugurado en 1894, cuyo
recorrido se fundamentó en los caminos coloniales de acceso a la ciudad. Al
margen del ferrocarril se implantaron los barrios marginales de La Quinta,
Amberes, Tesca, y Tesca Nueva.
Hacia 1915 se dan los primeros equipamientos públicos (mercado y matadero),

la tendencia de expansión periférica de la ciudad se acelera, originándose las
urbanizaciones de: La Manga, El Cabrero, Pie del Cerro, Pie de la Popa, El
Espinal, Torices y Lo Amador; se consolidan barrios pobres Pekín, Pueblo
Nuevo y Boquetillo y se establecen los primeros usos industriales (industria
Kola Román, Fábrica Lemaitre y la Licorera).
26 Universidad Jorge Tadeo Lozano – EDURBE S.A. El Clima, la Vivienda y el Espacio Público en Cartagena.
Editora Bolívar, Cartagena de Indias, 1989. Pág.7.

27 LEMAITRE, Eduardo. Historia General de Cartagena, Tomo IV. Banco de la República, Bogotá, 1983. Pág. 458.
45
El abandono del Centro Amurallado trajo como consecuencia el deterioro físico

de las edificaciones y su degradación social como barrio residencial.
El nacimiento de la aviación comercial colombiana en la ciudad, el

establecimiento de la Andian National Corporation en Cartagena, los trabajos
de la Fundation Company en el Canal del Dique, el trazado del Ferrocarril
Central de Bolívar, fueron hechos que marcaron el desarrollo de la ciudad
durante la década de 1920. Todos ellos trajeron a Cartagena migraciones que
se asentaron en los barrios ya existentes.
A finales de esta década la Andian National Corporation Society adquirió, a

través de un tercero, la península de Bocagrande, y construyó en la zona más
próxima al recinto amurallado las casas para sus empleados. Ya en 1930, esta
compañía decide trazar una urbanización en el área de la península. Los
primeros trabajos fueron los de relleno de toda la península. En la década de
1960, la Andian vendió sus tierras en Bocagrande, y se inicia el poblamiento de
esta zona por los Cartageneros.
En 1938 existían los siguientes barrios: Centro, San Diego, Getsemaní,

Bocagrande, Cabrero, Manga, Papayal, Torices, Pie del Cerro, Espinal, Lo
Amador, La Quinta, Prado, Amberes, Pie de la Popa, Chambacú, Alcibia, Barrio
Chino, Marbella, Zaragocilla, Crespo, Mamonal, Canapote, Bruselas, Bosque,
La Esperanza, Boston, Tesca, Prado, España, Pekín, Pueblo Nuevo,
Boquetillo; estos tres últimos fueron erradicados entre 1930 y 1939 como un
intento de preservación de las murallas, y los caseríos de Caimán y Albornoz.28
La crisis económica y política de los años 30 se dejó sentir en Cartagena,

quedando inconclusos todos los grandes proyectos, excepto el establecimiento
del muelle para el oleoducto de Barrancabermeja en Mamonal, y la
construcción de los muelles de la Isla de Manga. Ambos proyectos
aparentemente no revestían mayor importancia, el primero porque era ajeno a
la vida local, y el segundo porque la ciudad seguía prácticamente incomunicada
con el interior del país: no había ni carreteras ni ferrocarril.29
Entre 1947 y 1951 la ciudad toma un nuevo respiro con la rectificación, dragado
y modernización del Canal del Dique, que permitió la comunicación de la
ciudad con el interior a través del Rió Magdalena y el establecimiento de la
refinería de petróleo y de industrias petroquímicas en Mamonal. En este
período continúa la consolidación del área del Centro Histórico y aparece la
urbanización del Playón de La Matuna como un sector colindante con el Centro
Histórico para el desarrollo autónomo de la arquitectura moderna en
Cartagena.
Otra importante obra de infraestructura en materia de comunicaciones, fue la

carretera Troncal de Occidente, que reemplazó el sueño del ferrocarril hasta
Medellín (“Central del Caribe”). La integración de la ciudad con el resto del
país, gracias a las comunicaciones aérea, marítima y fluvial, marca el
28 Con base en aerofotografía de la época. Trabajo realizado para el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena
por funcionarios de la Secretaría de Planeación y consultores externos.
29 LEMAITRE, Eduardo. Breve Historia de Cartagena 1501-1901. Cuarta Edición. Italgraf, Santafé de Bogotá, 1983.
46
crecimiento morfológico que se vive durante esta segunda mitad del siglo XX.
El crecimiento demográfico de Cartagena comienza en los años 30’s; en 1938
la ciudad contaba con 85.000 habitantes, en 1951 alcanzaba los 130.000 y en
1975 ya tenía 350.000.
Entre los años 1939 y 1991, el Instituto de Crédito Territorial fue el ente estatal
encargado de atender la demanda de vivienda de la población pobre de
Colombia. Esta entidad desarrollaba directamente todas las acciones
necesarias para la producción de vivienda: planificación, diseño, construcción,
asignación y financiamiento. El Municipio se limitaba a la aprobación de las
licencias. Por esa razón, el análisis histórico que se hace de este período, se
referirá a identificar lo que en materia de usos del suelo se proponía en los
respectivos planes y normas locales, frente a los sitios escogidos para el
desarrollo de las urbanizaciones por parte del ICT.
De acuerdo a su ejecución, los proyectos de vivienda de interés social que

ejecutó el Instituto de Crédito Territorial en Cartagena, no se enmarcaban en un
modelo de ciudad preestablecido y los criterios de localización utilizados
respondían prioritariamente a los costos de la tierra, razón por la cual no
consolidaron una estructura urbana coherente.
Tabla 12 Resultados precose de crecimiento de Cartagena.

RESUMEN CRECIMIENTO DE CARTAGENA POR PERÍODOS
1533-1800 Un primer período de casi tres siglos, desde la fundación hasta
la Independencia, durante el cual se fortalece como la más
importante de la Corona Española y para las relaciones con las
Colonias Americanas, con ejecución de obras de gran valor
arquitectónico, militar y religioso, al final de este período
cuenta con 5.100 habitantes y una densidad de 62.96
habitantes por hectárea.
1800-1915 Etapa posterior a la independencia y en la que se dan las
primeras guerras civiles. La ciudad se estanca en su progreso,
al final de este período cuenta con 48.500 habitantes y una
densidad territorial alta de 287.83 habitantes por hectárea. Se
dan los primeros equipamientos públicos (mercado y
matadero) y los primeros usos industriales (Industria Kola
Roman, Fábrica Lemaitre y la Licorera)
1915-1947 Se presenta un ligero resurgimiento del desarrollo económico
con nuevos negocios y se inicia el crecimiento fuera del Centro
Amurallado siguiendo la línea del ferrocarril con los primeros
barrios de baja densidad, la ciudad al final de este período
cuenta con 84.937 habitantes y una densidad territorial alta.
1947-1955 Aparecen importantes empresas industriales como la
refinación del petróleo por concesión del Estado a la
Compañía Andian, los distribuidores de combustibles, grasas y
aceites Shell, Texaco y Esso y algunas industrias en el área
del llamado barrio el Bosque. Durante el período continua la
consolidación del área del Centro Histórico y aparece el
desarrollo de la Matuna al final de este período cuenta con
128.877 habitantes y una densidad territorial de 163.65
habitantes por hectárea., que disminuye en relación al período
47
anterior por la incorporación de nuevas tierras al desarrollo.

1955-1966 Es un período caracterizado por el fenómeno caracterizado en
lo nacional como de explosión demográfica y en Cartagena la
aparición de zonas marginales. El desarrollo incorpora nuevas
áreas y se presenta en forma dispersa. Aparecen los
desarrollos residenciales de primera categoría en Bocagrande
y el turismo especialmente doméstico. La ciudad al final de
este período cuenta con 242.085 habitantes y una densidad
territorial alta de 175.26 habitantes por hectárea.
1966-1973 Se caracteriza por la expansión de la Industria en Mamonal y
la aparición de actividades comerciales y turísticas y la
construcción de vías arteriales como la Avenida Pedro de
Heredia. La ciudad al final de este período cuenta con 382.081
habitantes y una densidad territorial de 168.16 habitantes por
hectárea.
1973-1998 La ciudad se desarrolla sobre tres actividades básicas, El
Puerto, La Industria y el Turismo. Durante este período la
ciudad es declarada por la UNESCO. Patrimonio Histórico y
Cultural de la Humanidad Se limita la expansión urbana sin
planeación del territorio con el desarrollo de áreas vacantes y
de los servicios públicos.
Para 1998 la ciudad cuenta en la cabecera urbana con

782.205 habitantes y una densidad bruta de 168.16 habitantes
por hectárea
Fuente: Documento Diagnóstico Plan de Ordenamiento Territorial
3.2.2. Lógicas de ocupación y ordenación del suelo siglo XX.
Cartagena inicia el siglo XX con la reconstrucción de una imagen urbana

deteriorada por el devenir económico, social y político que marcó su desarrollo
en el transcurso del siglo XIX. El crecimiento urbano de la ciudad se vio
influenciado por la fuerte explosión demográfica que determinó un amplio
crecimiento de la extensión física de la ciudad. El nuevo siglo trajo consigo un
aire de renovación al cual contribuyó el esfuerzo institucional por mejorar las
condiciones de infraestructura de la ciudad y las mejoras en el cubrimiento de
los servicios públicos30. La construcción e instalación de las redes de servicios
públicos para el abastecimiento de la ciudad en expansión, fue uno de los
principales avances de inicios de siglo. La construcción del acueducto de
Matute31 en 1907, la construcción en el año 1930, de la vieja planta eléctrica de
la ciudad ubicada en Manga y la instalación de las redes de luz eléctrica
marcaron el inicio de una nueva forma de conformación del espacio32. Así
30
REDONDO, Maruja. Cartagena de Indias, cinco siglos de evolución urbanística. UJTL, 2004.
31
Redondo anota que la expansión de los servicios públicos en los inicios del siglo, se vio
principalmente en el abastecimiento de de agua donde se buscó sustituir el sistema de aljibes y
pozos que predominó durante la época colonial. Durante las décadas posteriores, se vio un
crecimiento en la cobertura de otros servicios como el alcantarillado y el alumbrado público.
32
Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Cartagena de Indias, 2001.
48
mismo, se buscó recuperar la imagen y estética de la ciudad, a lo que

contribuyeron enormemente las celebraciones del centenario de la
Independencia, las cuales trajeron consigo nuevos parques y plazas y la
construcción de edificios de carácter monumental destinados al cumplimiento
de diversas funciones institucionales33.
De igual forma, la preocupación por generar un desarrollo urbano más

organizado y en torno a un mejor equipamiento público motivó entre otros, la
adecuación de la infraestructura militar que se inició con la fundación de la
Escuela Naval y continuó con la construcción de La tercera puerta de la boca
del puente o puerta Balmaceda, Puerta de La Paz y Concordia y Puerta del
Reducto en 1905. También se abre una brecha en la muralla contigua al
baluarte de Rosario para conectar Getsemaní con la isla de Manga, lo cual
influenció notablemente la futura senda de expansión urbana.
Las obras de infraestructura contribuyeron a la transformación de la ciudad

generando conexiones de la ciudad antigua hacia otras zonas de expansión,
tanto terrestres como marítimas, que dieron gran impulso al poblamiento de
zonas nuevas en los alrededores de la ciudad antigua. A través de puentes,
muelles y nuevas puertas en la murallas se generó un segundo nivel de
apertura que incentivó la extensión de la ciudad hacia zonas aledañas bien
fueran islas, bien fueran tierra firme. (REDONDO: 2004)
A principios de siglo, en 1905 y 1906, se construyeron, aunque no de forma

definitiva, los puentes de Heredia y Román, respectivamente. El primero de
ellos, entre la Media Luna y tierra firme, y el segundo, entre Getsemaní y la isla
de Manga. Años más tarde, en 1968, se construyó el puente de la
Transfomación, más comúnmente conocido como puente de Chambacú, que
unía la Matuna con la isla de Chambacú. De esta manera, la ciudad antigua
quedó ligada de forma permanente a las tierras en las que años después se
conformaría la ciudad nueva 34.
La ciudad volvió a tomar fuerza como centro de comercio a pesar de que su

importancia dentro de la región se había visto disminuida por el creciente
desarrollo de Barranquilla como puerto. El centro histórico continuó
representando el epicentro de la actividad económica, manteniendo su
jerarquía dominante al contener los principales edificios administrativos y
comerciales. Sin embargo, el inicio de siglo trajo consigo una saturación del
espacio al interior de la ciudad amurallada que se evidenció en la búsqueda de
nuevos territorios para establecer tanto las actividades comerciales como las
habitacionales. La expansión del suelo urbano en Cartagena se ha visto
impulsada a lo largo de su historia urbanística, principalmente por la necesidad
de suelo para uso habitacional. El centro permaneció como principal eje de las
actividades comerciales y administrativas, en tanto la ciudad crecía en
dirección a tierra firme buscando conformar nuevos espacios para vivienda.
En la periferia de la isla o en zonas próximas a la muralla, como los barrios de

San Diego y Getsemaní, predominaban las casas bajas destinadas a vivienda.
El centro de actividades especializadas se siguió conservando en el núcleo
33
34
Ibíd. Pág. 75.
49
fundacional, constituyendo, hasta la época actual, el punto más importante en

materia de centralidad urbana35.
Cartagena se caracteriza porque sus procesos de poblamiento han dado como

resultado la saturación del espacio y la consiguiente búsqueda o generación de
nuevas áreas habitacionales. El crecimiento de la ciudad y de los barrios que la
conforman, tiene como tendencia principal la apropiación y adecuación del
espacio y su posterior densificación hasta llegar a la saturación, que genera
una nueva colonización en otro espacio, por lo general, contiguo. Es así como
se han conformado la mayoría de barrios de la ciudad, los cuales han seguido
patrones de urbanización similares dado que la mayoría son resultado de
procesos espontáneos donde la adecuación del espacio habitable se ha llevado
a cabo por parte de los pobladores.
En el siglo XX, por primera vez se genera una preocupación por establecer una
relación adecuada y organizada con el espacio urbano. Este hecho influyó en
las mayores inversiones para el trazado de la red vial que superaba por primera
vez los alrededores de la ciudad amurallada. De esta manera se desarrolló una
tendencia de crecimiento de la ciudad siguiendo un modelo de organización
lineal a lo largo de las avenidas o calles de considerable flujo vehicular y
peatonal, la cuales se conectan de forma directa con las avenidas principales
del exterior del recinto amurallado, formando la llamada “banda comercial” o
“centros lineales” que pierden continuidad en la zona de transición con la
ciudad nueva, pero se vuelve a recuperar más adelante y de manera más
intensa, principalmente en la avenida Pedro de Heredia36. De esta manera, con
la construcción de nuevas redes viales, se delimitó la senda de crecimiento y
expansión de la ciudad entorno a ellas. La senda de urbanismo que siguió las
redes viales, en todo momento se conformó a través de barrios de origen
espontáneo que surgieron como resultado tanto de invasiones como de loteos
de algunas parcelas. Este hecho da razón de la falta de planeación y
mecanismos administrativos para ordenar y controlar este fenómeno que a
través de los años presentó una mayor aceleración.
Durante el periodo 1940-1960 se registró el incremento poblacional más fuerte

del siglo en la ciudad de Cartagena. A partir de este momento se generó una
tendencia que hasta hoy continua vigente, la de la migración de población
víctima de la violencia procedente de diversos poblados tanto al interior del
departamento de Bolívar, como de otros departamentos aledaños. De esta
manera una fuerte masa de población pobre llegaba a poblar la ciudad,
generando el fenómeno de los asentamientos informales con población en
precarias condiciones económicas y de salubridad. Durante este periodo sin
embargo, también se empieza a poblar la zona de Castillogrande, zona
adecuada para estratos altos, y que surge como consecuencia del
desbordamiento de la ciudad amurallada, en especial del barrio San Diego que
era el receptor de estas clases. A finales de la década del 40 y principios del
50, gracias al apoyo del Instituto de Crédito Territorial, se da apoyo a la
urbanización y se generan soluciones de vivienda en diferentes zonas de la
ciudad. Surgen así los barrios Martínez Martelo, en 1951 con 220 soluciones de
vivienda, y el barrio Daniel Lemaitre con 60 viviendas. El periodo se caracterizó
35
Ibíd. Pág. 76
36
Ibíd. Pág. 78
50
por la fuerte expansión de zonas de vivienda popular, en su mayoría de

generación espontánea, que empezaron a cubrir las inmediaciones de la
Ciénaga de la Virgen y la isla de Chambacú37.
El Mapa 11, nos indica la distribución de los barrios existentes en Cartagena en

el año 1950, diferenciando según formalidad e informalidad, se identifican acá
como barrios informales, todos aquellos barrios cuyo origen es espontáneo38.
Se puede apreciar que el crecimiento de la ciudad está determinado en su
mayoría por el surgimiento espontáneo de barrios ubicados en las zonas de
protección ambiental que bordean la Ciénaga de la Virgen. Estos últimos, al
igual que el creciente barrio de Chambacú, desde sus inicios se enfrentaron a
un terreno pantanoso y de alto riesgo por inundación. En general la tendencia
de crecimiento de los asentamientos informales determinó dirección de
poblamiento de la ciudad, al irse ubicando en zonas de difícil urbanización, y
que hoy representan un área de protección ambiental. Los barrios formales por
otra parte, o bien finalizaron su proceso de consolidación o dieron inicio a
nuevos asentamientos de origen institucional como es el caso del barrio militar.
Redondo, define la expansión de la ciudad durante este periodo a través de

dos modelos de expansión. El primero de ellos, el modelo lineal, que lleva la
ciudad en tres direcciones; el sureste entre la avenida Pedro de Heredia y la
ciénaga siguiendo la línea del ferrocarril, que como se observó anteriormente
es de predominio informal; el sur, en dirección del Bosque, de carácter formal; y
el norte, sobre la carretera de Torices, que presenta un predominio informal en
37
Ibid.Pág. 82
38
Información basada en el Expediente de Barrios y Comunas, POT 2001, Cartagena.
51
su ala norte y algunos asentamientos de tipo formal hacia el sur39. Se observa

entonces que el modelo lineal describe una forma de urbanización guiada por
el desarrollo vial de la ciudad, y lo que la autora determina como un segundo
modelo, el de compactación, lleva a la total densificación y saturación del
espacio poblado inicialmente a través del modelo lineal.
Las décadas de 1960 y 1970 denotan una fuerte expansión tanto de la

urbanización formal como de la informal, manteniendo la predominancia del
fenómeno informal. En la década de 1960, por una parte las zonas informales
continuaron creciendo a través de la generación de asentamientos en zonas de
riesgo, rasgo que ha permanecido incluso hasta la década del 2000. Se
consolidaron así, las laderas del Cerro de La Popa y continuó el crecimiento y
densificación en dirección oriente, de los barrios ubicados en la orilla de la
Ciénaga de la Virgen. Los barrios formales presentaron un proceso de
consolidación principalmente de la punta de la península de Bocagrande, surge
en este periodo el barrio El Laguito, sin embargo la ciudad se comenzó a
urbanizar en forma desordenada, con una densidad muy alta, sin ningún
planeamiento, creando pocos años después desequilibrios en la zona turística
de Cartagena40.
Durante este periodo la expansión de la ciudad se dio de manera dispersa. El

proceso de consolidación y densificación del espacio se vio acentuado en todas
las direcciones y en todos los barrios, tanto los de carácter formal como
informal. La expansión de la vivienda formal se dio también en distintas
direcciones y demuestra la poca planeación y poca capacidad de intervención
de las entidades distritales en la generación de espacios habitacionales. La
vivienda formal de estratos más altos, actualmente estrato 6, se consolidó en
dirección sur occidente hacia El Laguito con el nacimiento del barrio con el
mismo nombre en el año 1964 y la total consolidación de los barrios
Castillogrande y Bocagrande. El desarrollo y surgimiento de estos barrios, a su
vez de carácter espontáneo, muestra cómo incluso la construcción de vivienda
para dichos estratos surgió dentro de la informalidad, con grandes diferencias
en sus procesos de legalización, las cualidades de su urbanismo y la pronta
dotación de servicios públicos,
La vivienda informal por su parte, continuó su crecimiento en torno a la Ciénaga

de la Virgen, y a su vez se presentaron asentamientos en zonas dispersas de
la ciudad. Surgen en este periodo barrios como Policarpa, en 1964, el cual se
encuentra en la zona industrial del Mamonal y determinó un nuevo foco de
expansión de la informalidad, aunque su crecimiento no se acentuó dado que la
zona se constituyó como de uso industrial. El crecimiento de la informalidad se
da así también de manera dispersa, pero siguiendo una lógica más directa. En
especial se encuentra que la informalidad crece bien sea en zonas de alto
riesgo y de manera concéntrica entorno al centro de la ciudad. La dinámica de
la invasión se presenta en sus inicios dentro de viejos lotes abandonados de
carácter rural o en zonas de alto riesgo de inundación que son rellenadas por
los pobladores, que se encuentran en sectores que limitan con el casco urbano
conformado (Mapa 12).
39
Ibid.Pág. 83
40
Ibíd. Pág. 84-
52
Mapa 12. Barrios formales e informales década del 60.
La década de 1970 no presentó grandes diferencias frente a la anterior. La

ciudad continuó con un proceso de expansión que se caracterizó por la poca
capacidad de planeación y regulación, a su vez que las exigencias de
infraestructura que generaba el rápido crecimiento de la ciudad se hicieron más
evidentes. La ciudad continuó creciendo hacia el sur-oriente en dirección
Turbaco, presionando sobre el límite del perímetro urbano. En esta dirección,
surgieron grandes núcleos compactos pero desarticulados del cuerpo de la
ciudad41. Los nuevos núcleos que surgieron en esta dirección fueron tanto de
carácter formal como informal, con un mayor predominio del segundo.
La informalidad continuó su proceso de expansión a lo largo de la Ciénaga,

acentuando el crecimiento de barrios en condiciones precarias en torno a un
terreno hostil de permanente amenaza por inundación. Estos barrios
alcanzaron una mayor adecuación de su entorno a través de los rellenos
hechos a la ciénaga por medio de escombros y basuras. La constitución y
crecimiento de todos estos barrios ha sido bastante homogénea. La traza que
había seguido la ciudad gracias a las vías existentes, empezó a desarticularse
como resultado de la carencia de vías colectoras internas hacia el centro de la
gran concentración42. El rasgo predominante de este periodo fue la
densificación de las zonas de la periferia, en dirección a la carretera de la
Cordialidad y en vía a la zona industrial del Mamonal43, dicho proceso se dio
41
Ibíd. Pág. 84
42
Ibid.Pág. 84
43
Ibid.Pág. 84
53
por igual entre los barrios formales e informales, con un marcado incremento
de los barrios de carácter institucional también ubicados en dicha periferia.
Durante la década de 1980 la ciudad seguía sumida en un proceso de

expansión desarticulado con predominio de la informalidad y subnormalidad
urbana Hasta entonces, algunos esfuerzos institucionales por generar mejoras
en el espacio urbano se habían llevado a cabo a través del ICT por medio de la
construcción de desarrollos residenciales para suplir la demanda de vivienda
popular, en este mismo periodo se terminaron de consolidar muchas de las
urbanizaciones privadas surgidas en el transcurso de la década anterior. A
pesar de esto, la trama urbana se vio alterada generando barrios carentes de
espacios públicos y desarticulados de su contexto inmediato, así como de los
ejes urbanos pre-existentes44.
44
Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Cartagena de Indias, 2001.
54
Mapa 14 Barrios formales e informales décadas de 80.
El crecimiento de la formalidad frente a la informalidad aunque continuaba

siendo bastante desigual, presentó un incremento frente a décadas anteriores.
A pesar de que durante esta década hubo una mayor preocupación por regular
y generar soluciones de vivienda, el crecimiento de la informalidad continuó su
curso normal de acuerdo con las características predominantes en los periodos
anteriores. El proceso de expansión de la informalidad siguió su curso entorno
a la Ciénaga con el surgimiento del barrio El Pozón en 1983, por otro lado
continuó su proceso de crecimiento en dirección sur oriente. El crecimiento
general de la ciudad hacia el sur oriente se vio influenciado por la construcción
de nuevas soluciones de vivienda formal, algunas de carácter institucional.
Durante este periodo predominó el modelo de compactación descrito por
Redondo, a través del cual se fueron densificando muchos de los barrios
surgidos en las décadas anteriores. Este proceso sin embargo, se caracteriza
porque mantuvo las condiciones interiores de los barrios, algunos de los
asentamientos informales lograron alcanzar mejoras en sus condiciones a
través de la llegada de servicios públicos e infraestructura, aun cuando
mantuvieron su condición de informalidad.
55
Mapa 15 Barrios formales e informales décadas del 90 a la fecha.
Cartagena recibió la década de 1990 en medio de proceso de urbanización

fuertemente delimitado por la extensión de los asentamientos informales. La
continua expansión territorial de los barrios informales en torno a zonas de
protección ambiental como la Ciénaga de la Virgen y el cerro de La Popa que a
su vez representan zonas de riesgo, por inundación en el primer caso y por
deslizamiento en el segundo, ha generado grandes retos para las
administraciones locales. El crecimiento de los barrios formales durante este
periodo predominó en base a su origen institucional, en dirección sur oriente
vía al municipio de Turbaco. El crecimiento de los barrios informales por su
parte, siguió la misma dirección sur oriente, como resultado de una nueva
migración de población desplazada, que conformó nuevos barrios de invasión
como el Nelson Mandela en el año 1994, y contribuyó a la consolidación de
otros barrios informales como El Pozón. En este mismo periodo también se
presenta el surgimiento de barrios de invasión como Marlinda y Villa Gloria, al
norte de la ciudad en dirección a la Boquilla, lo cual empezó a delimitar una
nueva dinámica de invasión, relleno, esta vez vía al mar. Los barrios
informales, al igual que los formales, continuaron el proceso típico de la
urbanización de la ciudad antes mencionado, al generar la compactación de
sus territorios por medio de la densificación de su entorno. Así mismo, durante
este periodo continuó la proliferación de asentamientos a lo largo de las vías,
siguiendo al igual que éstas, la configuración física del territorio45.
45
56
Barrios populares y zonas de riesgo
El mapa 16 muestra la relación entre las zonas de riesgo de la ciudad y los

barrios según su origen46. Al analizar los mapas en conjunto, se encuentra
evidencia de la estrecha relación existente entre los procesos de formación
espontánea en zonas de alto riesgo como inundación alta, remoción en masa y
redes de alta tensión, y la condición de informalidad de aquellos asentamientos
de origen espontáneo.
Mapa 16 Riesgo y origen barrios al año 2000.
En el mapa de riesgo se identifican los barrios catalogados como informales

para el año 200047, como la región sombreada y aquellos catalogados como
formales dentro de la región no sombreada. De esta manera, se puede
identificar que una alta proporción de los barrios informales en la actualidad, se
encuentran ubicados en zonas de riesgo, principalmente en zonas amenazadas
por inundación alta y redes de alta tensión.
Conclusiones sobre las lógicas de ocupación
El desarrollo urbano de la ciudad de Cartagena, ha sido determinado por

diversos factores cuyo producto final ha sido una ciudad con una estructura
urbana desarticulada y con grandes deficiencias tanto en su equipamiento
46
La información sobre origen de los barrios se tomó del Expediente de barrios y Comunas incluido en el
POT Cartagena 2001.
47
Se debe notar que la categoría formalidad-informalidad establecida en este caso cambia en relación con
la planteada en los mapas usados para analizar la evolución por décadas. Esto sucede porque al tomar
como base el año 2000, el criterio de informalidad se modifica ya que se debe tener en cuento los
procesos de legalización de los barrios. De esta manera, en el mapa de riesgo se identifican como barrios
informales todos aquellos barrios de origen espontáneo cuyo estrato es inferior a 3.
57
urbano, como en la conformación del espacio público y privado. El predominio

del origen espontáneo de los asentamientos a lo largo del siglo XX (tipo de
urbanización que también estuvo presente en los siglos anteriores) como
determinante fundamental de dicha desarticulación, da muestra
primordialmente de la poca capacidad institucional para la planeación y
regulación en los procesos de conformación del espacio, la orientación de la
ciudad en expansión y la prevención y resguardo de las principales zonas de
riesgo y protección ambiental.
Por esta razón, la imposibilidad de lograr un proceso de generación de una

conciencia social entorno a la importancia de propiciar dinámicas ordenadas de
expansión de la ciudad y el respeto por el espacio público y privado, han
contribuido a la proliferación del fenómeno de los asentamientos informales
dentro de la ciudad. De esta manera, la conjunción de los factores
mencionados anteriormente con la situación socio-económica de la población
local e inmigrante, ha generado y recreado a lo largo del siglo XX el fenómeno
de la informalidad dentro de las principales zonas de expansión y las zonas de
riesgo y protección ambiental. Así, la orientación del crecimiento del fenómeno
informal ha estado en dirección a los límites con el Municipio de Turbaco y por
el norte en dirección al municipio de la Boquilla, siguiendo como principal
determinante el desarrollo vial de la ciudad y la consolidación de barrios de
carácter institucional, lo que facilita el acceso a los servicios públicos por parte
de la informalidad, dentro de zonas de riesgo y protección ambiental no
urbanizadas.
3.3. Análisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas
Esta sección analiza la población objetivo utilizando dos fuentes diferentes. La

primera parte utiliza información del sistema de identificación y clasificación de
potenciales beneficiarios para programas sociales (SISBEN), la segunda se
basa en información recolectada directamente en los grupos focales que se
organizaron con motivo de este proyecto.
Dada la importancia del concepto, es fundamental determinar con claridad que

se entiende por hogar informal o formal. La definición tradicional de formalidad
se refiere a aquella vivienda que (al momento de solicitar licencia de urbanismo
o construcción) tenía provisión de servicios públicos. Al llevar esta definición a
la práctica se encuentra con un problema de temporalidad que de alguna
manera se debe resolver. Es decir, la información generalmente disponible no
sigue, a nivel de barrio la evolución del mismo en términos de acceso a los
servicios públicos.
Así, en términos del SISBEN, este inquiere por el acceso a servicios públicos al
momento de la encuesta. Esto, es un indicativo limitado de formalidad al
momento de comprar la vivienda, pues, como se ve en la sección de los grupos
focales, hay indicios que un número significativo de hogares informales tienen
acceso a servicios públicos. Por este motivo, la definición de formalidad que se
utiliza esta basada en datos entregados por las respectivas Alcaldías de
Bucaramanga y Cartagena sobre la formalidad de los barrios en su origen.
58
En términos de la encuesta llevada a cabo en los grupos focales, se utilizan

una serie de indicadores relacionados con el acceso legal a servicios públicos
al momento de habitar originalmente la vivienda. Se parte del supuesto que un
hogar será formal no cuando tenga servicios públicos, sino cuando este
recibiendo el recibo por los mismos, es decir, los este pagando.
Esta sección se divide de la siguiente manera. La primera parte realiza una

descripción detallada de la población SISBEN de Cartagena, Bucaramanga y
su área metropolitana. La descripción se basa en diversos indicadores de
calidad de vida y pobreza. En principio estos indicadores no hablan sobre
formalidad, sino que caracterizan la población en términos socioeconómicos.
La segunda parte utiliza la información facilitada por las respectivas Alcaldías

para dibujar un panorama entre pobreza y el origen formal de los hogares. La
tercera parte presenta los resultados de la encuesta adelantada a los grupos
focales. Adicionalmente, cabe aclarar, que para la primera parte, salvo que se
diga lo contrario los resultados expuestos hacen referencia a la población
incluida en el SISBEN.
3.3.1. La Población SISBEN
Esta sección realiza un breve análisis descriptivo de la información del

SISBEN, incluyendo la representatividad de la misma en la población total. La
encuesta del SISBEN se realizó mayoritariamente en el 2005, y a partir de está
se calculan una serie de indicadores de calidad de vida de los hogares en
Cartagena, Bucaramanga y su área metropolitana. El área metropolitana de la
ciudad de Bucaramanga se divide en tres ordenamientos municipales
independientes, pero unificados para efectos de planificación desde 1982.
Estos son Floridablanca, Piedecuesta y Girón.48
El SISBEN cobija gran parte de la población de la ciudad de Cartagena y

Bucaramanga. La Tabla 13 muestra que el 63% de la población cartagenera, el
40% de la población bumanguesa y cerca del 80% de Área Metropolitana de
ésta última está registrada en el SISBEN.
Tabla 13 Población Total de Cartagena y Bucaramanga
Población Porcentaje total

reportada en la Población total personas
encuesta proyectada por pertenecientes
Ciudad SISBEN el DANE al SISBEN
Cartagena 599.771 952.855 63%
Bucaramanga 231.117 571.458 40%
Área Metropolitana de
Bucaramanga 319.013 414.365[1] 77%
Fuente: DANE. Cálculos propios
48
En sentido estricto el área metropolitana incluye también a la ciudad de Bucaramanga. Sin embargo, en
este documento se trata a la ciudad de Bucaramanga de manera independiente y por tanto se define como
área metropolitana de Bucaramanga a las ciudades de Floridablanca, Piedecuesta y Girón.
59
La encuesta del SISBEN abarca 242.840 hogares de las ciudades de

Bucaramanga, Área Metropolitana de Bucaramanga y Cartagena. Estos
representan a 1.392.741 personas, que son el 71.84% de la población total de
las ciudades analizadas.
Como se mencionó en la introducción de esta sección, la clasificación directa

por formalidad se hace muy difícil. Por esto, se optó por incluir resultados por
estratos de la luz eléctrica49. Cabe recordar que el hecho que la población
tenga luz eléctrica formal no implica necesariamente que los hogares fuesen
originalmente formales, y tampoco que reciban los demás servicios públicos en
la actualidad de manera legal. Sin embargo, como el estrato va de cero a seis,
si es válido aceptar que los hogares con estrato cero son informales. En
cualquier caso, la principal razón para desagregar la población por estratos es
para entender la heterogeneidad de la misma. Además, como veremos a lo
largo de esta sección, hay una correlación positiva entre ingreso y estrato.
La Tabla 14 muestra el porcentaje y el número total de hogares pertenecientes al
SISBEN jerarquizados entre los diferentes estratos50.
Tabla 14 Tamaño de la Población por Estratos51

Ciudad
Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
No. Total de No. Total de No. Total de
Estrato hogares Porcentaje hogares Porcentaje hogares Porcentaje
0 1.552 2.87% 1.935 2.64% 5.715 4.94%
1 17.418 32.24% 15.720 21.48% 65.114 56.33%
2 21.889 40.51% 36.690 50.12% 40.223 34.79%
3 13.140 24.32% 18.703 25.55% 4.509 3.90%
4 11 0.02% 134 0.18% 34 0.03%
5 18 0.03% 21 0.03% 9 0.01%
6 - - 1 0.00% - -
Total 54.028 100.00% 73.208 100.00% 115.604 100.00%
Fuente: SISBEN. Cálculos Propios
49
Este es el único que viene explicito en el formulario del SISBEN.
50
El estrato cero hace referencia a aquellos hogares que no están estratificados o que no les llega recibo
de energía eléctrica. Es decir, se presupone que son barrios con ciertos niveles de Informalidad.
51
Los estratos 4 y 5 no se tomaron en cuenta para hacer los análisis de calidad de vida de los hogares.
Debido en parte a que la población es insignificativa en términos muestrales, y que sólo se desea analizar
la población de bajos recursos.
60
Mapa 17 Estratificación Bucaramanga 2005.
El área metropolitana de Bucaramanga tiene un total de 319.013 habitantes,

repartidos entre los 164.376 habitantes de Floridablanca, 82 mil de Piedecuesta
y 71 mil de Girón. La Tabla 15 muestra el número de habitantes de la población
del área metropolitana de Bucaramanga.
Tabla 15 Número de Habitantes en Bucaramanga

Área Metropolitana Número de Porcentaje de
Habitantes Población
Floridablanca 164.376 51.53%
Girón 71.727 22.48%
Piedecuesta 82.910 25.99%
Total 319.013 100%
61
Mapa 18 Estratificación Cartagena 2000.
Con el fin de centrarnos en la población objetivo del estudio, aquella de

menores recursos, para lo que sigue se tomó únicamente la población cuyos
ingresos eran de máximo seis salarios mínimos. Además, debido a que la
representatividad del SISBEN para estratos 4 y 5 es muy baja, los resultados
presentan únicamente a la población de estrato tres hacia abajo. Debido a la
orientación del SISBEN, estos ajustes no tienen efectos sustanciales sobre la
muestra ya que de 54.028 hogares de Bucaramanga y 115.604 de Cartagena
sólo se eliminaron de la muestra un total de 249 y 581 hogares en
Bucaramanga y Cartagena respectivamente. La eliminación de los estratos
altos representa menos del 1% de la muestra del área metropolitana de
Bucaramanga.
3.3.1.1. Metodología
Con el fin de dar claridad a los resultados mostrados más adelante, esta
sección describe en detalle la metodología utilizada en el cálculo de los
diferentes indicadores.
Los indicadores con los que se trabaja buscan mostrar el nivel de vida de los
hogares. Los clasificamos en dos tipos. El primero busca cuantificar el número
de viviendas necesarias para que cada hogar tenga acceso a una vivienda
propia. Esto se denomina déficit cuantitativo. El segundo señala las
62
necesidades de la estructura de la vivienda donde habitan los hogares y las

carencias económicas dentro del núcleo del hogar. Este se denomina déficit
cualitativo.
La Tabla 16 resume la metodología que aquí se desarrolla comparada con

parámetros oficiales propuestos por el Departamento Nacional de Planeación
(DNP). La implementación, sin embargo, depende mucho de las preguntas
disponibles en la encuesta del SISBEN. Cabe anotar que tanto lo que se define
como déficit cuantitativo y déficit cualitativo son indicadores de pobreza
estructural, es decir no dependen del ciclo económico y no es factible que en el
corto plazo sin ayudas externas el hogar pueda mejorar su situación52.
Según Fresneda (1997) el déficit cuantitativo busca expresar el número de

unidades faltantes para que cada familia u hogar tenga acceso a una vivienda
para su propio uso53. La metodología que se implementó en este trabajo para
medir este índice genera dos indicadores. El primero se calcula restando al
número total de viviendas el número de hogares. El segundo es la relación
entre el número de hogares sobre el número de viviendas. El primer índice
muestra cuantas viviendas adicionales se necesitarían para que cada hogar
habitara en una vivienda, número que se considera ideal. Este indicador, sin
embargo, es problemático pues no permite relativizar el indicador respecto, por
ejemplo, al tamaño del barrio. Por este motivo se calculó el otro indicador
definido como el número de hogares por viviendas (número de hogares/
número viviendas) para todos los hogares y todos los barrios que se
encuentran registrados en el SISBEN.
52
Adicionalmente, el DNP plantea una categoría adicional, la de vivienda faltantes, definidas como
aquellas en que se presenten simultáneamente hogares sin acueducto y sin alcantarillado, y con
materiales inadecuados o pisos en tierra, o sin alcantarillado, y con materiales inadecuados o pisos en
tierra. Los cuadros que se presentan en esta sección incluyen tanto el indicador servicios inadecuados y el
de vivienda inadecuados. La suma de estos dos son altamente sustitutos del primer indicador planteado.
Adicionar una desagregación más según si el hogar no tiene acueducto o no tiene alcantarillado tendría
como efecto multiplicar el número de cuadros sin aportar mayor información de la que ya esta descrita en
el documento.
53
Fresneda, Oscar, 1997. Desarrollo Urbano en Cifras. Documentos: Magnitud del Déficit Habitacional
En Colombia. CENAN; Ministerio De Desarrollo. Noviembre.
63
Tabla 16 Comparación Metodológica, Indicadores de Calidad de Vida

Categoría Metodología Subdirección Metodología CEDE
54
de Vivienda - DNP
Déficit Cuantitativos
Viviendas
No. Hogares - No. Viviendas No. Hogares – No. viviendas
faltantes
Relación Promedio número de hogares/

Estructural promedio número de viviendas
3 o más personas por cuarto.
Hacinamiento 3 o más personas por cuarto.
Ausencia de acueducto,
Viviendas sin sanitario o no
Déficit Cualitativos
Servicios alcantarillado, energía

tienen acueducto, o no tienen
inadecuados eléctrica. 55
alcantarillado.
Necesidades Básicas Insatisfechas
Vivienda que no es ni casa,

apartamento, ni cuarto en casa o
apartamento; o viviendas sin
paredes, o paredes de: zinc, tela,
Vivienda Paredes o pisos en
cartón, latas, desechos, plásticos,
Inadecuada materiales inadecuados.
guadua, caña, esterilla, otros
vegetales, madera burda o
bahareque, también los hogares
con piso de tierra o arena.
Carencias Hogares donde hay mas de tres
Hogares donde hay mas de
dentro del personas por ocupado (se tomo
tres personas por ocupado y
núcleo del por ocupado a aquellos con
en donde el jefe ha aprobado,
hogar ingresos: trabajando, rentista,
como máximo, dos años de
Dependencia pensionado) y en donde el jefe ha
educación primaria
económica aprobado, como máximo primaria
Carencias Hogares con al menos un niño de
dentro del Hogares con al menos un 7 a 11 años, pariente del jefe (se
núcleo del niño de 7 a 11 años, pariente tomaron hijos, nietos, hermanos,
hogar del jefe, que no asiste a sobrinos, primos, cuñados u otros
Inasistencia establecimiento educativo parientes), que no asiste a
escolar establecimiento educativo
FUENTE: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y metodología propia (CEDE)
El déficit cualitativo, nuevamente según Fresneda (1997), se refiere al número

y proporción de unidades de convivencia primaria que tiene carencias
significativas en la vivienda. Este autor identifica los hogares que se encuentran
en situación de privación en distintos atributos de la vivienda y precisa su
incidencia en relación con el conjunto de la sociedad.
54
El DNP realiza una distinción de procedimiento metodológico de los índices y los desagrega entre rural
y urbano. Para este trabajo solo fue necesario utilizar la metodología para el sector urbano.
55
Para medir el déficit cualitativo en la zona urbana, se tiene en cuenta el servicio de recolección de
basuras, ya que se considera básico y busca dar cuenta de las condiciones de saneamiento del sector. Este
servicio es una medida de servicio inadecuado.
64
Con el fin de cuantificar el déficit cualitativo se estimó un indicador de

necesidades básicas insatisfechas (NBI). Este indicador toma en cuenta tanto
las condiciones habitacionales del hogar como las carencias al interior del
hogar. El indicador de NBI se construye a partir de cinco subindicadores. La
metodología básica sigue la propuesta del DNP, aunque la implementación se
ejecuta con las restricciones propias del formulario SISBEN. Este indicador
cuenta con cinco puntos a seguir:
• Dependencia económica: hogares donde hay más de tres personas por

ocupado y en donde el jefe del hogar ha aprobado, como máximo la
educación primaria.
• Inasistencia escolar: hogares con al menos un niño de siete a once años,
pariente del jefe que no asiste a establecimiento educativo.
• Hacinamiento: hogares con tres o más personas por dormitorio.
• Servicios inadecuados: viviendas sin sanitario, o aquellas sin conexión con
acueducto y en las cuales el agua empleada proviene de río, nacimiento,
quebrada, acequia, carro tanque o agua lluvia.
• vivienda inadecuada: hogares que habitan en viviendas móviles, refugios
naturales o puentes, o en vivienda sin paredes o cuyas paredes tienen
material de zinc, tela, cartón, latas, desechos, plásticos, guadua, caña,
esterilla, otros vegetales. Se tienen en cuenta además las viviendas cuyos
pisos son de tierra.
Según el número de subindicadores que cumplan los hogares, el DNP los

divide en hogares con condiciones de pobreza o de miseria. Los criterios
específicos son56:
• Pobreza: se considera un hogar en pobreza si tiene al menos uno de los

indicadores simples descritos anteriormente.
• Miseria: se considera un hogar en miseria si tiene al menos dos de los
indicadores simples.
La Tabla 17 es un compendió generalizado de hacinamiento y de los demás

indicadores que se van a construir en el resto del documento. Así, por ejemplo,
muestra que más de la mitad de los hogares cartageneros inscritos en el
SISBEN están hacinados, mientras que más de un tercio de los de
Bucaramanga y poco más de un cuarto de aquellos en el área metropolitana de
Bucaramanga lo están.
56
Información suministrada por DNP.
65
Tabla 17 Indicadores de Calidad de Vida según Indicadores de NBI

Indicadores de Calidad de Vida Según NBI*
Area Metropolitana
Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
% Población % Población % Población
Total Total Total
Déficit Habitacional No. Hogares % SISBEN Proyectada No. Hogares % SISBEN Proyectada No. Hogares % SISBEN Proyectada
(1) Total de hogares 53,779 100% 73,208 100% 115,023 100%
(2) Hogares sin carencias habitacionales 24,514 45.58% 18.23% 46,981 64.17% 49.41% 38,908 33.83% 21.31%
(3) Deficit cualitativo incluye (4), (5),(6) 22,592 42.01% 16.80% 26,227 35.83% 27.59% 76,115 66.17% 41.69%
(4) Hogares con servicios Inadecuados 3,471 6.45% 2.58% 10,681 14.59% 11.23% 32,676 28.41% 17.90%
(5) Hogares con vivienda Inadecuada 3,834 7.13% 2.85% 5,542 7.57% 5.83% 28,278 24.58% 15.49%
(6) Hogares con hacinamiento 20,334 37.81% 15.12% 20,090 27.44% 21.13% 63,360 55.08% 34.70%
(7) Hogares con inasistencia escolar 134 0.25% 0.10% 406 0.55% 0.43% 669 0.58% 0.37%
(8) Hogares con dependencia económica 14,181 26.37% 10.55% 21,592 29.49% 22.71% 37,471 32.58% 20.52%
(9) Cumple al menos uno de (4),(5),(6),(7),(8) Hogares
con Necesidades Básicas Insatisfechas (Situación
Pobreza) 29,265 54.42% 21.77% 37,647 51.42% 39.60% 84,996 73.89% 46.55%
(8) Cumple dos o más de (4),(5),(6),(7),(8) Hogares con
Necesidades Básicas Insatisfechas (Situación de
Miseria) 9,953 18.51% 7.40% 14,159 19.34% 14.89% 48,226 41.93% 26.41%
(9) Hogares que cohabitan: Dos hogares o más por
vivienda 8,942 16.63% 6.65% 6,761 9.24% 7.11% 4,438 3.86% 2.43%
* % Población total proyectada es cuanto representa la
población SISBEN sobre el total de la población
Además, la tabla indica que las condiciones cualitativas en Cartagena son

inferiores a las de Bucaramanga. El bajo húmero de inasistencia escolar se
debe a problemas de diseño en la encuesta del SISBEN, como se explica en
detalle más adelante.
3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida
Existen varias formas de medir la calidad de vida de los hogares. Estos

indicadores se pueden clasificar entre coyunturales, aquellos explicados por el
ciclo económico, y estructurales, medidas cualitativas y cuantitativas que
dependen de los ingresos pasados, presentes y futuros de los hogares. El
ingreso de los hogares se cataloga como una medida coyuntural, es decir, los
ingresos corrientes se relacionan básicamente con la situación actual del hogar
más que con las condiciones de vida estructural.
En esta sección se calculan tres indicadores de ingreso. En primer lugar se

calculó el ingreso mensual de los hogares como referencia básica de bienestar
potencial de los hogares. Adicionalmente, y para controlar por el tamaño del
hogar se estimó el ingreso per capita. Este se define como el ingreso total
dividido por el número de miembros en el hogar. Por último, y con el fin de
relativizar el ingreso con relación a un indicador de ingresos mínimos, se
calculó el número de salarios mínimos que recibió el hogar. Este se construyó
utilizando el ingreso nominal del hogar y dividiendo por el salario mínimo
vigente para el año 2004. Todas las cifras se presentan a precios del 2004.57
La Tabla 18 muestra los diferentes indicadores de ingreso. Los resultados

indican que en Bucaramanga el ingreso mensual es de $372.612, $358.127 en
el área metropolitana y apenas $303.933 en Cartagena. Además se ve que
cada individuo dispone en promedio $99.869 mensuales en Bucaramanga,
57
El salario mínimo en el 2004 fue de $358.000.
66
$99.412 en el área metropolitana, y casi un 30% menos en Cartagena,

exactamente $68.199 pesos mensuales.
Tabla 18 Ingreso Promedio de los Hogares Precios 2004

(Desviación estándar en paréntesis)
Cantidad de Salarios
Ciudad Totales Per Cápita
Mínimos por Hogar
$372.612 $99.869 1.04
Bucaramanga
(285.825) (83.229) (0.80)
Área Metropolitana $358.127 $99.412 1.00
de Bucaramanga (323.721) (98.951) (0.90)
$303.933 $68.199 0.86
Cartagena
(250.793) (67.131) (0.71)
Además, los resultados de la Tabla 18 muestran que los hogares bumangueses

y del área metropolitana ganan en promedio más de 1 salario mínimo. En
Cartagena los hogares no ganan en promedio siquiera un salario mínimo
mensual.
El ingreso per cápita en Bucaramanga para el estrato cero es de $65.697

mientras que el estrato tres tiene alcanza a tener $137.668.58 Por su parte, el
estrato cero en Cartagena tiene un nivel de ingresos per cápita de $48.415
mientras que el estrato tres tiene un nivel de ingresos per cápita de $124.535.
En general la tendencia muestra una relación positiva entre ingresos e
incremento en el estrato.
Tabla 19 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis)

Bucaramanga Área Metropolitana de Bucaramanga Cartagena
Promedio de Ingresos a Precios de 2004
En Términos de En Términos de En Términos de
Total de los salarios Total de los salarios Total de los salarios
Estrato Hogares Per Cápita Mínimos Hogares Per Cápita Mínimos Hogares Per Cápita Mínimos
$ 243.655 $ 65.697 0.68 $ 210.289 $ 58.763 0.59 $ 208.095 $ 48.415 0.59
0 -185.084 -58.964 (0.52) -178.385 -58.962 (0.50) -168.991 -44.531 (0.48)
$ 328.359 $ 79.083 0.92 $ 263.067 $ 67.910 0.73 $ 263.647 $ 56.942 0.75
1 -242.934 -61.905 (0.68) -241.008 -66.462 (0.67) -200.611 -51.392 (0.57)
$ 365.009 $ 96.295 1.01 $ 347.743 $ 95.454 0.97 $ 361.820 $ 83.079 1.02
2 -268.511 -73.698 (0.75) -303.123 -87.726 (0.85) -288.809 -78.130 (0.82)
$ 459.580 $ 137.668 1.28 $ 469.942 $ 136.779 1.31 $ 496.387 $ 124.535 1.40
3 -348.404 -108.704 (0.97) -388.368 -127.617 (1.08) -388.061 -114.174 (1.09)
En resumen, la Tabla 18 y Tabla 19 muestran que los hogares de

Bucaramanga y su área metropolitana en promedio apenas sobrepasan el
salario mínimo mensual, mientras que en Cartagena no lo cubren.
Al desagregar el indicador por estratos, la Tabla 20 se ve que son los hogares

de estrato 0 y 1 los que no llegan al salario mínimo. Sin embargo, la inequidad
en Cartagena es mayor, pues los hogares de estrato tres superan en ingresos
a sus referentes de Bucaramanga. Destaca, además, que en el área
metropolitana de Bucaramanga, los únicos hogares que en promedio superan
el ingreso mínimo son los pertenecientes al estrato 3. En cualquier caso, la
58
Los resultados para el Área Metropolitana de Bucaramanga son similares a los reportados
por el municipio de Bucaramanga.
67
conclusión general, es que la mayoría de la población representada en la

muestra, tanto en Bucaramanga y su área metropolitana como en Cartagena,
no logran ni de lejos llegar a los dos salarios mínimos que se presupondrían en
un hogar típico de ambos padres trabajando y dos hijos estudiando. Estos
resultados se refuerzan con la Tabla 20, donde se divide la población por
cuartiles de ingreso.59
Tabla 20 Hogares por Cuartiles de Ingreso . (Desviación estándar en paréntesis)

Hogares Por Bucaramanga Área Metropolitana Cartagena
Cuartiles de Bucaramanga
Promedio a Precios de 2004 y Cantidad Salarios Mínimos
1 $109.047 0,30 $66.035 0.19 $102.392 0,28
(47.676) (0,13) (58.033) (0.16) (39.416) (0,11)
2 $248.605 0,69 $237.240 0.66 $189.164 0,53
(42.538) (0,11) (45.533) (0.13) (23.137) (0,07)
3 $374.234 1,04 $367.530 1.03 $308.398 0,87
(32.101) (0,08) (27.622) (0.08) (36.388) (0,10)
4 $764.019 2,13 $804.593 2.25 $635.969 1,79
(288.834) (0,81) (317.349) (0.89) (297.561) (0,83)
La Tabla 20 muestra que la desigualdad es mayor en el Área Metropolitana de

Bucaramanga que en Cartagena y en Bucaramanga. Además, nótese que en
Cartagena sólo el cuartil más alto logra ingresos que superan el salario mínimo
en promedio. En total el 55% de la población, es decir 29.918 hogares de
Bucaramanga tienen ingresos menores al salario mínimo. En Cartagena esa
cifra aumenta a 81.569 hogares, el 71% del total.
3.3.1.2.1. Déficit Cuantitativo
Al analizar las condiciones de vida de los hogares, es importante estudiar el

déficit de vivienda que pueda existir. El déficit habitacional también se calculará
por barrio. Los resultados indican que para el caso bumangués se necesitan en
total 8.946 viviendas adicionales para que cada hogar tenga vivienda propia.
En algunos barrios el déficit habitacional cuantitativo es tan alto que se
necesitarían 438 viviendas para que cada hogar tuviese una sola. Por su parte,
el área metropolitana de Bucaramanga presenta un déficit de 6.804 viviendas.
En Cartagena, se necesitan en total 4.439 viviendas adicionales, para que cada
hogar tenga vivienda propia. En algunos barrios el déficit habitacional
cuantitativo indica que se requieren 228 viviendas para que cada hogar
ocupase una sola vivienda (ver Tabla 21).
59
El cuartil 1 es el 25% más pobre de la muestra, el cuartil 4 es el 25% más rico de la muestra.
68
Tabla 21 Indicadores de Vivienda Promedio

Ciudad Número de Hogares Déficit Habitacional
por Vivienda Cuantitativo
Bucaramanga -8.946
1.20
Área Metropolitana
1.10 -6.804
de Bucaramanga
-4.439
Cartagena 1.04
Cabe recordar los resultados de Tabla 17, los cuales mostraban los porcentajes
de hacinamiento de la población SISBEN, así como de la población total. Así,
tanto en términos de la muestra como del total, Cartagena es la población con
mayor índice de hacinamiento. El resultado se refuerza en términos relativos al
analizar la población total.
Con el fin de relativizar estos resultados se calculó otro indicador definido como
el número de hogares por viviendas (número de hogares / número viviendas)
para todos los hogares y todos los barrios que se encuentran registrados en el
SISBEN. La Tabla 21 muestra que en promedio por vivienda viven 1.2 hogares
y 1.10 en Bucaramanga y su área metropolitana respectivamente. En
Cartagena, por su parte, el indicador es mucho mas bajo. En promedio viven
1.04 hogares por vivienda60.
El déficit cuantitativo merece unas consideraciones adicionales. Es válido

suponer que el origen del déficit varía según la vivienda. Por ejemplo, dos
universitarios compartiendo, claramente presentan déficit habitacional, lo cuál
no implica que sus condiciones de vida sean particularmente precarias. Por
esta razón, la Tabla 22 replica la Tabla 21 pero desagregando según
indicadores si la vivienda presenta o no indicadores de NBI, así como
centrándose en los indicadores específicos de vivienda.
Tabla 22 Indicadores de Vivienda Promedio por NBI

Ciudad Déficit Habitacional Déficit Relativo
Sin Sin
Problemas Problemas Problemas Problemas
Con NBI Sin NBI Vivienda* de Vivienda* Con NBI Sin NBI Vivienda* de Vivienda*
Bucaramanga 5,961 2,951 5,412 3,431 1.29 1.16 1.34 1.15
Area Metropolitana de
Bucaramanga 4,346 2,387 3,754 2,950 1.15 1.08 1.19 1.08
Cartagena 3,899 476 3,810 551 1.05 1.02 1.06 1.01
* Se entiende por problemas de vivienda aquel que sufre de hacinamiento o presenta servicios inadecuados o vivienda inadecuada.
Fuente SISBEN. Cálculos CEDE
Los resultados muestran que efectivamente hay diferencias. Tanto los hogares
con NBI como aquellos con problemas en la vivienda suelen tener un mayor
60
Ver Jaramillo, Samuel (1985) Análisis De Las Condiciones De Vivienda De Los Hogares Colombianos,
A Partir De Los Resultados De La Encuesta Nacional De Hogares. Etapa 33, 1981. Documento CEDE
082. Noviembre.
69
problema de déficit habitacional61. En particular, hay diferencias importantes

cuando se mide por NBI, tanto en términos absolutos como relativos. Nótese
que por ejemplo, en Bucaramanga, aquellos hogares sin problemas en
indicadores de vivienda, prácticamente tienen cada uno su vivienda.
El déficit habitacional promedio por estrato muestra que los estratos uno y dos
para ambas ciudades tienen los déficit habitacionales más altos en toda la
muestra. La Tabla 23 también muestra la relación entre el número de hogares
por vivienda según estrato. En Cartagena no hay una varianza significativa,
mientras que en Bucaramanga y en Área Metropolitana de Bucaramanga es el
estrato 2 el que presenta peores índices.
Tabla 23 Déficit Habitacionales por Estratos

Bucaramanga Cartagena
Bucaramanga
Número Número Número
Déficit de Déficit de Déficit de
Habitacional Hogares Habitacional Hogares Habitacional Hogares
Estrato
Cuantitativo Por Cuantitativo Por Cuantitativo Por
Promedio Vivienda Promedio Vivienda Promedio Vivienda
Promedio Promedio Promedio
0 -71 1.05 -181 1.10 -155 1.03
1 -2739 1.19 -1233 1.09 -2628 1.04
2 -4255 1.24 -3895 1.12 -1565 1.04
3 -1878 1.17 -1491 1.09 -91 1.02
Los resultados indican que tanto en términos absolutos como relativos el déficit
habitacional es mejor en Cartagena. El problema radica, según se verá en la
siguiente sección, que la calidad de dicha vivienda es inferior en Cartagena.
3.3.1.2.2. Déficit Cualitativo
Esta sección presenta los resultados de los cinco indicadores necesarios para
construir las NBI según la metodología descrita más arriba.62
3.3.1.2.3. Hacinamiento
Según la definición de hogar suministrada por el SISBEN un hogar esta

formado por personas o grupos de personas, con o sin vínculos familiares.
Para que sea catalogado como hogar, los miembros deben cocinar juntos. Por
61
Cabe anotar que la suma entre, por ejemplo, déficit habitacional con NBI y sin NBI no es exactamente
igual al déficit total, pues hay viviendas donde un hogar presenta NBI, mientras el otro no. Esto explica la
ligera discrepancia.
62
A lo largo del documento cuando se extrapola para toda la ciudad, se utilizan las proporciones de la
Tabla 13. El supuesto implícito es que al ser la población del SISBEN la más pobre y con mayores
carencias, el resto de la población (aquella no incluida en el SISBEN) no tienen ni pobreza ni carencias.
70
tanto, los individuos pertenecientes al hogar mantienen un gasto común para

comer, además, pueden ocupar toda la vivienda o parte de la misma 63.
La información sobre el número de individuos que viven en un hogar muestra

que en promedio el número de personas que viven por hogar en Bucaramanga
es de 4.27 y 5.73 para el Área Metropolitana de Bucaramanga. En Cartagena el
promedio es de 5.18 miembros por hogar (ver Tabla 24).
Tabla 24 Hacinamiento en el Hogar. (Desviación estándar en paréntesis)

Área
Bucaramanga Metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
Número total de
53.779 73.208 115.023
hogares
Número promedio de 4.27 5.73 5.18
personas por hogar (2.27) (2.60) (2.56)
Número Promedio de
2.57 2.89 3.35
Personas por
(1.50) (1.53) (1.89)
Dormitorio
Número Promedio de
4.08 5.20 5.13
Personas por
(2.30) (2.56) (2.56)
sanitario
Es importante relativizar el índice anterior respecto al número de cuartos

utilizados para dormir, puesto que no es suficiente mirar el número de personas
por hogar. Es decir, más personas en el hogar no necesariamente implica que
el hogar se encuentre hacinado, particularmente si la vivienda es grande. Por
tanto, como indicador de calidad de vida de los hogares se estimó como índice
de hacinamiento el número de personas con relación al número de
dormitorios64.
Si suponemos que una familia típica son los padres y dos o tres hijos, el
número de individuos durmiendo por cuarto sería siempre en promedio menor a
tres. Por tanto, para efectos de este trabajo, suponemos que un hogar se
puede catalogar como hacinado si el indicador de hacinamiento es mayor o
igual a tres.
Los hogares bumangueses y aquellos pertenecientes al Área Metropolitana de

Bucaramanga en promedio no se encuentran hacinados (2.57 personas por
cuarto y 2.89 respectivamente), aunque si existen hogares en los cuales
duermen por cuarto hasta 19 personas. Las cifras para el caso cartagenero
muestran que en promedio los hogares se encuentran hacinados (3.35
personas por cuarto). En Cartagena existen hogares en los cuales duermen
hasta 23 personas por cuarto. Por lo tanto, los resultados parecen indicar que
el hacinamiento es un problema específico a la ciudad de Cartagena.
Con el fin de comprobar la robustez de los resultados observados se generó

otro indicador cualitativo de calidad de vida que nos da algún grado de
63
DNP-DDS Grupo de Calidad de Vida
64
Dormitorios: Cuartos utilizados para dormir.
71
medición cohabitacional. Se estimó el número promedio de personas que

utilizan un sanitario en el hogar (número de personas/número de sanitarios).
La Tabla 24 muestra que en Bucaramanga hay un sanitario por cada cuatro

personas. En algunos casos hasta 24 personas deben compartir el baño. Este
indicador resulta deficiente tanto para Cartagena como para el área
metropolitana de Bucaramanga, donde hay un sanitario por cada 5.13 y 5.2
personas respectivamente. En algún caso hasta 39 personas deben compartir
el baño.
Los cálculos sobre individuos por sanitario presentados arriba ignoran los
hogares que no poseen sanitario. Esta cifra, sin embargo no es despreciable.
Así, de los 53.779 hogares en Bucaramanga, 2.527 hogares no cuentan con
sanitario. En Cartagena, de los 115.023 hogares reportados en la encuesta del
SISBEN, 25.527 hogares no tienen sanitario. El porcentaje de hogares que no
tienen sanitario es por tanto de 4.7% en Bucaramanga, 3.1% en el área
metropolitana y 22.3% en Cartagena (Ver Tabla 25).
Tabla 25 Número de Hogares sin Sanitario (Desviación estándar en paréntesis)

Área
Metropolitana
de
Bucaramanga
Número total de
hogares
53.779 73.208 115.023
pertenecientes al
SISBEN
Número de hogares
2.527 2.570 25.595
sin sanitario
Porcentaje de
personas sin
4.7% 3.1% 22.3%
sanitario entre el total
de hogares
Porcentaje
Proyectado sobre el
1.88% 2.38% 14.04%
total de la
65
Población
Organizando la muestra por estratos se observa que el 58% y 26% de los

hogares de estrato cero en Bucaramanga y el área metropolitana
respectivamente carecen de sanitario. La cifra cae radicalmente al 3% en el
estrato 1 de Bucaramanga, pero sigue siendo muy alta en el área
metropolitana. En Cartagena los cálculos muestran que el 70% de los hogares
65
Vale recordar que a lo largo del documento cuando se extrapola para toda la ciudad, se utilizan las
proporciones de la Tabla 13. El supuesto implícito es que al ser la población del SISBEN la más pobre y
con mayores carencias, el resto de la población (aquella no incluida en el SISBEN) no tienen ni pobreza
ni carencias. En el caso de las proyecciones por estrato, los resultados deben tomarse con extrema
precaución pues claramente la relación población total SISBEN / población total no implica que esto sea
estrapolable por estrato. Los resultados sin embargo son indicativos.
72
de estrato cero no tienen baño, mientras que el 32% de los hogares de estrato
uno carece del mismo. Como es de esperar, el porcentaje de hogares sin baño
decrece al aumentar el estrato (ver Tabla 26).
Tabla 26 Porcentaje de Hogares por Estrato sin Sanitario (Desviación estándar en paréntesis)
Área Metropolitana
de Bucaramanga
Porcentaje de Porcentaje de hogares
Porcentaje de hogares
Estrato hogares sin sanitario sin sanitario
sin sanitario
Total Total Total
SISBENPoblación SISBEN Población SISBEN Población
(Proyectado) (Proyectado) (Proyectado)
0 58% 23% 26% 20% 70% 44%
1 3% 1.2% 11% 8.47% 32% 20.16%
2 2% 0.8% 1% 0.77% 3% 1.89%
3 5% 2% 0.1% 0.07% 1% 0.63%
La Tabla 27 muestra las condiciones de hacinamiento de los hogares

pertenecientes al SISBEN por estratos. El indicador muestra que el
hacinamiento en los hogares de estrato cero supera los tres habitantes por
dormitorio en las tres ciudades consideradas. En el caso cartagenero llegan a
ser casi cuatro personas por dormitorio. Al subir al estrato 1, sólo Cartagena
presenta índices de hacinamiento.
El número de personas por sanitario presenta una tendencia similar,
presentando nuevamente Cartagena los peores registros. Por su parte, el
número de individuos por hogar no varía sustancialmente a través de estrato,
indicando que a medida que se sube de estrato, no es que haya más
individuos, sino que hay más espacio y mejores condiciones.
Tabla 27 Índices de Hacinamiento por Estratos Número de Individuos

Promedio Número de Individuos
Bucaramanga Área metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
Estrato hogar Dormitorio Sanitario hogar Dormitorio Sanitario Hogar Dormitorio Sanitario
4.39 3.64 4.57 4.22 3.38 4.15 4.99 3.92 4.90

0
(2.37) (2.02) (2.40) (2.31) (2.02) (2.25) (2.54) (2.09) (2.40)
4.66 2.89 4.59 4.28 2.65 4.21 5.31 3.60 5.32
1
(2.39) (1.61) (2.40) (2.27) (1.65) (2.26) (2.57) (1.96) (2.57)
4.28 2.54 4.10 3.95 2.22 3.68 5.06 2.97 5.00
2
(2.26) (1.40) (2.28) (2.08) (1.34) (2.06) (2.55) (1.69) (2.56)
3.72 2.06 3.33 3.74 1.78 3.07 4.62 2.41 4.45
3
(1.99) (1.22) (1.98) (1.80) (1.06) (1.76) (2.21) (1.43) (2.25)
4.27 2.57 4.08 3.97 2.23 3.63 5.18 3.35 5.13
Total
(2.27) (1.50) (2.30) (2.07) (1.42) (2.07) (2.56) (1.89) (2.56)
Los indicadores anteriores se agregaron también a nivel de los 256 barrios de

Bucaramanga y los 164 de Cartagena. Los resultados son similares a los
descritos hasta ahora. En Bucaramanga, en términos generales habitan en el
73
hogar 4.36 personas por barrio. En contraste, existen barrios que en promedio
habitan por hogar hasta siete personas. Las cifras para el caso cartagenero
indican que en algunos barrios habitan hasta once personas en promedio por
hogar. Pero la media por número de personas que viven en un hogar por barrio
es de 5.2 (ver Tabla 28).
Tabla 28. Indicadores de Hacinamiento Se gún Barrio. (Desviación Estándar en Paréntesis)

Número Número
Número de
Promedio de Promedio Promedio de
Barrios con
Personas por Hacinamiento Personas por
Hacinamiento
Hogar Baño
4.36 2.67 4.21
Bucaramanga 70
(0.82) (0.70) (0.95)
5.20 3.29 5.13
Cartagena 112
(0.83) (0.85) (0.79)
Fuente: SISBEN. Cálculos propios.
El espacio moratorio se estimó basado en el índice de hacinamiento (número

de personas/número de dormitorios). La Tabla 28 resume estos resultados. Así,
las familias en promedio se encuentran en condiciones de hacinamiento en 70
barrios de Bucaramanga. En Cartagena de los 164 barrios pertenecientes al
SISBEN 112 barrios se encuentran hacinados. Al realizar el promedio de índice
de hacinamiento en todos los barrios, los hogares bumangueses no se
encuentran hacinados. En contraste al realizar la media general en todos los
barrios cartageneros inscritos en el SISBEN, nos muestra que en promedio
todos los hogares cartageneros se encuentran hacinados66.
3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados
Este indicador mide las necesidades de los hogares en materia de servicios

públicos y salubridad. Específicamente el indicador mide el acceso de la
vivienda a sanitario, a acueducto y a alcantarillado.
En Bucaramanga, de la muestra de 53.779 hogares, el 6.45 por ciento tenía

servicios inadecuados a la vez que el 14.5% de los mismo en su área
metropolitana. En Cartagena del total de hogares el 28.41 por ciento carecía
de servicios adecuados en sus viviendas (ver Tabla 17).
La Tabla 29 muestra el porcentaje de hogares que carecen de servicios

adecuados según el nivel de estrato. Se observa que, el 66.13% de los hogares
de estrato cero en Bucaramanga tienen servicios inadecuados, mientras que
para el mismo estrato el 80% de los hogares del área metropolitana y el
77.18% de los hogares cartageneros carecen de estos servicios. Cabe anotar
que la tendencia decreciente al aumentar el estrato es muy notoria,
presentándose el mayor salto cualitativo de estrato cero a uno en
Bucaramanga..
66
En promedio en cada familia viven más de tres personas por hogar dentro de los 112 barrios
cartageneros inscritos en el SISBEN.
74
Tabla 29 Porcentaje de los Hogares con Servicios Inadecuados por Estratos

Ciudad Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
Estrato
Total Total Total
SISBEN Población SISBEN Población SISBEN Población
0 66.13% 26.45% 80.47% 62% 77.17% 48.61%
1 6.33% 2.53% 39.36% 30.30% 41.18% 25.94%
2 2.75% 1.1% 7.55% 5.81% 3.66% 2.31%
3 5.75% 2.3% 0.84% 0.33% 1.23% 0.77%
Total 6.45% 2.58% 14.59% 11.23% 28.41% 17.90%
3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada
Este indicador determina la calidad de la vivienda que habita el hogar. Se

considera que una vivienda es inadecuada cuando presenta las siguientes
condiciones: Vivienda que no es ni casa, apartamento, ni cuarto en casa o
apartamento; o viviendas sin paredes, o paredes de: zinc, tela, cartón, latas,
desechos, plásticos, guadua, caña, esterilla, otros vegetales, madera burda o
bahareque, también los hogares con piso de tierra o arena. La Tabla 17
muestra que aproximadamente el 7% de los hogares en Bucaramanga y su
área metropolitana tienen vivienda inadecuada. La cifra de hogares con
vivienda inadecuada en Cartagena asciende al 24.58% de los hogares.
Al realizar el índice de vivienda inadecuada por estratos para la ciudad de

Bucaramanga, se aprecia claramente un decrecimiento de la necesidad básica
según se aumenta el estrato. Así, se pasa de 66.97 por ciento en el estrato
cero a 0.60 por ciento en el estrato tres (Ver Tabla 30).
Tabla 30 Porcentaje de Hogares con Vivienda Inadecuada por Estratos

Estrato
Total Total Total
0 66.97% 26.77% 58.97% 45.38% 69.63% 43.87%
1 13.23% 5.29% 21.22% 16.33% 34.27% 21.59%
2 1.93% 0.77% 2.69% 2.07% 4.81% 3.03%
3 0.60% 0.24% 0.42% 0.32 2.68% 1.70%
Total 7.13% 2.85% 7.57% 5.83% 24.58% 15.49%
3.3.1.2.6. Dependencia económica
Este indicador busca cuantificar la capacidad del los individuos trabajadores del
hogar para mantener el mismo cuando se tiene bajos niveles de capital
humano. Se dice que un hogar tiene dependencia económica cuando más de
tres personas dependen de cada ocupado y en donde el jefe del hogar ha
aprobado como máximo la educación primaria. Así, el número promedio de
75
personas por ocupado en el hogar es de 3.02, 3.15 y 3.87 en Bucaramanga, y

su área metropolitana, y Cartagena respectivamente.
La Tabla 17 muestra que en Bucaramanga el porcentaje de hogares con

dependencia económica asciende a 26.37 por ciento, para el Área
Metropolitana de Bucaramanga la cifra asciende a 29.49%. En el caso de
Cartagena el análisis muestra que el 32.58 por ciento de los hogares tienen
dependencia económica
Este indicador, al igual que los anteriores, también muestra una clara tendencia
positiva entre el nivel socioeconómico (estrato) y el aumento del nivel de
escolaridad por parte del jefe del hogar para los estratos de cero a tres. Es
decir, el porcentaje de dependencia económica en Bucaramanga para el
estrato cero es de 37.17% y para el estrato tres es de 16.11%, para el Área
Metropolitana de Bucaramanga la cifra decae al aumentar el estrato pasando
de 47.08% para el estrato cero hasta 18.17% para el estrato tres; igualmente el
porcentaje de dependencia económica en Cartagena para el estrato cero es de
40.02% y para el estrato tres es de 16.75% (ver Tabla 31).
Tabla 31 Indicador de Dependencia Económica por Estrato

Área Metropolitana
Ciudad Bucaramanga de Bucaramanga Cartagena
Estrato
Total Total
Total Población
SISBEN SISBEN Población SISBEN Población
(Proyectado)
(Proyectado) (Proyectado)
0 37.17% 14.86%!Especificación 47.08% 36.50% 40.02% 25.21%
de carácter no válida
1 33.45% 13.38 40.40% 31.10% 37.02% 23.32%
2 26.08% 10.43% 29.75% 22.90% 26.03% 16.40%
3 16.11% 6.44% 18.17% 14% 16.75% 10.55%
Total 26.37% 10.55% 29.49% 22.71% 32.58% 20.52%
3.3.1.2.7. Inasistencia escolar
Este indicador busca medir los hogares con al menos un niño entre siete y
once años, pariente del jefe del hogar que no asiste a un plantel educativo.
Para esto se tomó como pariente del jefe, aquellos niños que estuvieran entre
primero, segundo, tercero, cuarto grado de consanguinidad y primer grado de
afinidad. Cabe anotar que este indicador puede estar subestimado debido a la
manera como se formula la pregunta en la encuesta del SISBEN. La pregunta
en el formulario inquiere por la dedicación del niño. Según éste, el niño puede
estar estudiando o trabajando, pero no ambas. Por tanto si contesta que
estudia, aunque también trabaje, la encuesta lo cataloga como estudiante, no
como niño trabajador.
Según muestra la Tabla 17, en Bucaramanga el porcentaje de hogares con

niños entre siete y once años, parientes del jefe del hogar que no asisten a
establecimiento educativo es de 0.25%. La cifra alcanza 0.55% en el área
metropolitana de Bucaramanga y de 0.58% en Cartagena.
76
Al desagregar el indicador de inasistencia escolar por estratos se observa que,

a pesar del subreporte, existe una relación negativa entre el nivel
socioeconómico y la inasistencia escolar. Por ejemplo, para el estrato cero el
indicador de inasistencia escolar es de 0.90%. 1.96% y 1.31% para la ciudad
de Bucaramanga, Área metropolitana de Bucaramanga y Cartagena
respectivamente y decrece al aumentar el estrato (ver Tabla 32).
Tabla 32 Indicador de Inasistencia Escolar por Estratos

Estrato
Total Total Total
0 0.90% 0.36% 1.96% 1.50% 1.31% 0.82%
1 0.44% 0.17% 1.55% 1.19% 0.66% 0.41%
2 0.16% 0.06% 0.30% 0.23% 0.42% 0.26%
3 0.06% 0.02% 0.00% 0% 0.02% 0.01%
Total 0.25% 0.1% 0.55% 0.43% 0.58% 0.37%
3.3.1.2.8. Necesidades Básicas Insatisfechas
Los indicadores construidos permiten desarrollar dos indicadores más

generales definidos como NBI. Así, NBI1 se define como aquel hogar en
situación de pobreza, es decir aquel que presenta al menos uno de los cinco
indicadores simples desarrollados arriba El segundo, NBI2 se refiere a aquellos
hogares que se encuentran en situación de miseria, es decir aquellos que
cumplen con dos o más de los indicadores simples estimados.
Los resultados indican que medido por NBI1 el 54.42% de los hogares en
Bucaramanga están en la pobreza. En el caso de Cartagena la cifra llega a ser
de 73.89%. En comparación, el área metropolitana de Bucaramanga presenta
el índice de pobreza más bajo con 51.42% de hogares en condiciones de
pobreza. Los hogares catalogados en miseria son el 18.51% para
Bucaramanga, 19.34% para el Área Metropolitana de Bucaramanga y 41.93%
para Cartagena (Ver Tabla 17).
Las necesidades básicas insatisfechas, según muestra la
Tabla 33, muestra que por estrato hay una mejoría a medida que aumenta el
nivel de estrato. Así, tanto en Bucaramanga como en el Área Metropolitana de
Bucaramanga y Cartagena al aumentar el estrato, el índice de necesidades
básicas insatisfechas cae a menos de la mitad en el estrato tres. Sin embargo,
debe notarse que prácticamente la totalidad de los hogares de estrato cero en
las tres ciudades están en condiciones de pobreza. Además, en promedio casi
cuatro de cada cinco hogares presentan condiciones de miseria. Incluso el
estrato 3, aproximadamente uno de cada tres hogares presenta situación de
pobreza. Es decir, aunque hay mejora a medida que se sube de estrato, las
condiciones de la población siguen lejos de ser óptimas.
77
Tabla 33 Porcentaje de Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas por Estratos

Ciudad Área
Estrato Bucaramanga Metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
NBI 1 NBI 2 NBI 1 NBI 2 NBI 1 NBI 2
0 93.15% 76.73% 94.57% 78.04% 95.12% 82.34%
1 65.62% 26.72% 74.45% 41.92% 84.08% 54.89%
2 52.94% 14.20% 50.36% 14.41% 58.05% 18.73%
3 37.34% 7.86% 29.98% 4.08% 39.93% 8.69%
Total 54.42% 18.51% 51.42% 19.34% 73.89% 41.93%
Los análisis presentados muestran que tanto el indicador de ingresos como los
de déficit estructural presentan indicios de las carencias de ingresos,
educación, vivienda adecuada entre otros que sufren los hogares. Por ejemplo,
al realizar los diferentes análisis por estratos se ve una marcada tendencia
decreciente de NBI entre los estratos cero al tres.
Los resultados en general sugieren que, tanto desde el punto de vista

cualitativo como cuantitativo, el déficit de la vivienda es significativo tanto en
Bucaramanga como en su área metropolitana y en Cartagena. Cabe destacar,
que sistemáticamente, los diferentes indicadores sugieren que Cartagena
requiere de medidas de choque que logren romper las fuerzas estructurales
que tienen a buena parte de la población viviendo en condiciones de pobreza y
de miseria.
Una vez estimados los indicadores de necesidades básicas insatisfechas y sus

diversos componentes, parece razonable comparar los ingresos de la población
con carencias versus la población sin carencias. Estos cálculos se pueden
interpretar como una comparación entre grupos poblacionales informales frente
a aquellos formales, pues como se ha mostrado, los ingresos caen a medida
que se baja de estrato. Es decir, utilizamos el hecho que los hogares de estrato
cero son informales, pues carecen de servicios eléctricos, y que son los de
menores ingresos.
78
Tabla 34 Ingreso de los Hogares Según los Diferentes Tipos de Indicadores Simples
Ingresos del Hogar Ingreso Per Capita

Área Área
Metropolitana Metropolitana
Bucaramanga Cartagena Bucaramanga Cartagena
de de
Bucaramanga Bucaramanga
$411.090 $420.494 $337.630 $116.254 $123.391 $81.892
No
Dependencia (303.987) (344.475) (272.227) (88.412) (105.810) (75.080)
Económica $265.171 $209.036 $234.192 $54.116 $42.089 $39.861
Si
(190.020) (200.303) (180.229) (39.998) (42.113) (31.239)
$387.511 $378.774 $330.867 $118.196 $113.201 $91.116
No
Hacinamiento (303.441) (345.028) (283.146) (94.530) (108.975) (85.606)
$348.106 $303.549 $281.972 $69.724 $62.964 $49.513
Si
(252.309) (251.057) (218.493) (46.494) (49.513) (37.794)
$372.663 $358.367 $304.226 $100.005 $99.687 $68.406
Inasistencia No
(285.787) (323.967) (251.006) (83.275) (99.111) (67.246)
Escolar $352.388 $314.463 $253.792 $45.273 $50.053 $32.829
Si
(300.830) (273.033) (205.418) (29.404) (41.050) (24.588)
$381.147 $384.811 $337.418 $101.391 $106.585 $75.977
Servicios No
(289.308) (334.734) (269.001) (83.774) (102.256) (72.777)
Inadecuados $248.915 $201.915 $219.547 $77.813 $57.419 $48.598
Si
(190.548) (183.794) (170.589) (71.335) (61.928) (44.488)
$380.782 $372.643 $329.445 $102.660 $103.578 $74.362
Vivienda No
(289.370) (328.478) (266.874) (84.497) (100.696) (71.896)
Inadecuada $266.187 $180.885 $225.672 $63.504 $48.548 $49.294
Si
(207.235) (181.487) (171.001) (52.271) (52.336) (44.726)
Así, la Tabla 34, muestra, para los diferentes componentes de las NBI, las
diferencias entre el grupo de hogares con carencias frente a aquellos sin
carencias. En general los resultados son previsibles, los hogares con carencias
tienen unos ingresos tanto absolutos como per cápita menores que los que no
tienen carencias. Hay sin embargo, en el caso de Bucaramanga, dos
resultados donde las diferencias de ingresos son relativamente bajas. Los
ingresos de los hogares hacinados son escasamente el 12% superior a los de
los hogares no hacinados. Esto refleja algo que, por más ya se había intuido en
resultados anteriores, y es que no es cierto que los hogares pobres estén
necesariamente compuestos por un número elevado de individuos. El otro
resultado donde las diferencias son bajas son los relativos a escolarización.
Hace ya varios años se sabe que la tasa de cobertura escolar, particularmente
la primara, es alta. Lamentablemente la información del SISBEN no nos puede
proporcionar información sobre si los niños además de estudiar trabaja. Como
en todo el resto del documento, este indicador debe tratarse siempre con
cuidado.
79
Tabla 35 Ingreso Promedio de los Hogares y Situación de Pobreza

Ingresos del Hogar Ingreso Per Cápita

Área Área
Metropolitana Metropolitana
Bucaramanga Cartagena Bucaramanga Cartagena
de de
Bucaramanga Bucaramanga
NBI 1
$435.076 $464.111 $405.940 $135.142 $141.849 $112.277
Sin
(320.917) (366.363) (318.03) (98.633) (115.671) (95.804)
$320.289 $258.015 $267.896 $70.321 $59.326 $52.627
Con
(240.534) (237.423) (210.738) (51.626) (55.622) (43.902)
$394.882 $392.548 $352.550 $110.609 $112.574 $85.982
Sin
NBI 2 (298.315) (339.441) (281.399) (87.003) (104.273) (78.134)
$274.554 $214.575 $236.594 $52.576 $44.519 $43.568
Con
(194.357) (189.141) (180.360) (36.791) (39.310) (35.325)
La Tabla 35, presenta los resultados para los indicadores agregados de NBI
según se definieron con anterioridad. Dado las diferencias observadas en la
Tabla 34, no sorprende en absoluto que las diferencias entre los hogares con
carencias y sin carencias sean muy favorables a estos últimos.
3.3.2. Indicadores sociales según el origen formal/informal del

barrio
Esta sección afronta de manera directa la desagregación de los hogares

SISBEN según formalidad de los barrios de origen. Los resultados deben
interpretarse con cierto cuidado, pero creemos que teniendo presente el
sentido del sesgo, los resultados tienen validez.
Así, es de esperar que algunos barrios de origen informal se hayan vuelto

formales, mas nunca un barrio formal tendría porque volverse informal. Por
tanto, los resultados que presentamos se pueden interpretar como un límite
inferior de lo que se observa en la actualidad. Por ejemplo, si los resultados
indican una diferencia importante en los ingresos de los barrios formales vs. los
informales, es de esperarse que la diferencia efectiva hoy día sea aún mayor.
La razón es que se esperaría que los ingresos de los barrios informales que se
volvieron formales están sesgando hacía abajo los ingresos de los barrios
formales.
Para diferenciar formalidad se utilizó información suministrada por la Secretaria

de Planeación Municipal de la Alcaldía de Bucaramanga e información de la
Alcaldía de Cartagena. La base suministrada indicaba el origen formal o
informal de un barrio. Esta información se compara con la información del
SISBEN para determinar el comportamiento de los diferentes indicadores
según la formalidad del barrio. Debe anotarse, sin embargo, que esta
información no está disponible para todos los barrios codificados en el SISBEN.
Los criterios para juzgar la formalidad de un barrio o asentamiento se definen a

continuación:
80
1. Son Informales aquellos asentamientos humanos o nuevos desarrollos

urbanos que no cuenten con los permisos Formalmente exigidos para su
constitución. Esto se puede presentar cuando:
(i) El terreno en el cual se desarrolla el asentamiento fue invadido.

Por lo tanto, los hogares que se asientan en el mismo no
cuentan con el derecho de propiedad del predio y por ello no es posible la
expedición de licencias de construcción. Estos barrios pueden o no estar
ubicados sobre el casco urbano municipal (área donde por normatividad se
establece como Formal el desarrollo de actividades urbanas entre ellas la
urbanización).
(ii) Desarrollos urbanísticos que tienen lugar fuera del perímetro urbano, en
zonas o áreas destinadas a usos rurales (zona rural). Allí no es posible
adelantar proyectos urbanísticos. Son Informales estos nuevos
asentamientos, a pesar que en algunos casos se cuente con posesión
Formal de los terrenos. (Estos barrios en su mayoría son desarrollados por
urbanizadores piratas, y en otros por procesos de invasión).
2. Son Formales todos aquellos barrios o asentamientos que se

encuentren y
desarrollen dentro del perímetro urbano, en áreas y zonas definidas
Formalmente como aptas para procesos de urbanización, adelantados
por firmas constructoras Formalmente constituidas o por personas que a
termino individual construyen su vivienda, con aprobación del ente
regulador (Plantación Municipal, Curaduría Urbana) y cuentan con
licencia de construcción.
Por tanto, en su origen y en su proceso de ocupación los barrios se clasifican

según su nivel de informalidad. Se definen los barrios informales como
Informales debido a que no cuentan con la aprobación y/o tenencia de licencias
por parte de la administración municipal que los incorporen al suelo urbano.
Los barrios formales lo son, debido a que estos barrios cuentan con títulos o
actos administrativos que así lo aprueben como son, acuerdos, decretos y/o
licencias.
Utilizando información proporcionada por las alcaldías respectivas, esta

sección cruza los indicadores hasta aquí construidos con el origen formal o
informal de cada barrio.
3.3.2.1. Bucaramanga
De los 330 barrios disponibles en la base del SISBEN, la información

suministrada por la Alcaldía de Bucaramanga tiene información para 154
barrios. Sin embargo, como muestra la
Tabla 36, únicamente 108 barrios aparecen en ambas bases. Para esto barrios
se utilizó la información del SISBEN generándose comparativos en su origen.
81
Tabla 36 Número de Barrios Según Formalidad en su Origen

Origen Total Porcentaje
Informal 34 31.48%
Formal 74 68.52%
Total 108 100.00%
Fuente: SISBEN, Alcaldía de Bucaramanga, Secretaría de planeación municipal. Cálculos propios
3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso
En principio, cabría esperar que por nivel de ingresos y por indicadores de

pobreza, los barrios informales tuviesen unas condiciones de vida inferiores a
la de los barrios formales. La Tabla 37 registra esto parcialmente pues el
ingreso hoy en un barrio que originalmente fue Informal es de $355.287,
mientras que el ingreso per cápita es de $84.843. En un barrio de origen
Formal el ingreso hoy del hogar es de $426.211 y el ingreso per cápita de
$125.135. Es decir, medido en términos de cuantos salarios mínimos recibe el
hogar, el ingreso hoy en barrios con origen formal es un 20% superior a
aquellos barrios con origen informal.
Tabla 37 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis)

ORIGEN
Totales de los En términos de
Per cápita
hogares salario mínimo
$84.843 $355.287 1.00
Barrio Informal
(20.445) (74.290) (0.21)
$125.135 $426.211 1.19
Barrio Formal
(65.294) (213.172) (0.60)
Fuente: SISBEN, Alcaldía de Bucaramanga, Secretaría de planeación municipal. Cálculos
propios
3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida
La Tabla 38 muestra que el déficit habitacional es 54 viviendas en los barrios de

origen Informal es muy similar a las 57 viviendas de déficit en los barrios de
origen Formal Es decir, este no parece ser un indicador que diferencie
sustancialmente la calidad de vida.
El déficit habitacional relativo (Promedio número de hogares/promedio número

de viviendas) para los hogares de origen Informal es de 1.22 hogares por
vivienda y para los barrios de origen Formal es de 1.23 hogares por vivienda
(Ver Tabla 38).
La medición de los distintos indicadores cualitativos necesarios para construir

las necesidades básicas insatisfechas genera resultados mixtos. La Tabla 38
muestra que las variables de dependencia económica, calidad de la vivienda,
inasistencia escolar y hacinamiento presentan peores niveles estructurales en
los barrios de origen Informales que en los Formales. La única variable que
favorece a los barrios de origen Informal son los servicios inadecuados.
Resultado que se mantiene en la actualidad. Estos resultados pueden estar
82
explicados por el hecho que los barrios Informales tienden a tener los servicios,
aún cuando la provisión de los mismos sea Informal.
Tabla 38 Principales Indicadores de Calidad de Vida. Bucaramanga

Déficit
Dependencia Vivienda Servicios Inasistencia
ORIGEN Hacinamiento Habitacional
económica Inadecuada inadecuados escolar Absoluto Relativo
Barrio -54 1.22
31.17% 11.24% 3.63% 0.33% 44.37%
Informal
Barrio -57 1.23
19.99% 4.38% 6.90% 0.10% 29.82%
Formal
Lo anterior lleva a que las necesidades básicas insatisfechas, como habría de

esperarse, son mayores para los barrios de origen Informal que para los barrios
de origen Formal. Los barrios en condiciones de miseria en los barrios
Informales son el doble que los de origen Formal (Ver Tabla 39).
Tabla 39 Porcentaje de Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas

ORIGEN NBI 1 NBI 2
Barrio Informal 61.20% 23.52%
Barrio Formal 46.97% 11.40%
3.3.2.2. Cartagena
En el caso de Cartagena hay información sobre el origen formal o informal para

478 barrios en Cartagena. La información del SISBEN y de la Alcaldía de
Cartagena se cruza en 145 barrios, según se observa en la Tabla 40.
Tabla 40 Número de Barrios Informales y Formales en la Muestra

Origen Frecuencia Porcentaje
Informal 74 51.03%
Formal 71 48.97%
Fuente: SISBEN, Alcaldía de Cartagena, Secretaría de planeación municipal. Cálculos propios
Al igual que en el caso de Bucaramanga, se decidió comparar diferentes

indicadores según la formalidad del barrio.
3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso
La Tabla 41 muestra los ingresos según la formalidad del hogar. Destaca que
el ingreso de ninguno de los grupos alcanza en promedio a ser mayor al salario
mínimo. En términos de ingreso total, las diferencias son de poco más del 3% a
favor de los hogares localizados en barrios de origen formal. Sin embargo, el
ingreso per capita es casi un 13% superior en los barrios de origen formal.
83
Esto, implícitamente significa que el tamaño de las familias en Cartagena si

tiene un efecto significativo sobre los ingresos de los hogares.
Tabla 41 Ingresos Actuales de los Hogares. (Desviación estándar en paréntesis)

En términos del
Origen del Barrio Ingreso Per Cápita Ingreso del Hogar
Salario Mínimo
$67.335 $310.357 0.88
Informal
(16.347) (70.173) (0.20)
$75.966 $321.645 0.90
Formal
(34.289) (127.308) (0.36)
3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida
La Tabla 42 muestra que el déficit habitacional, como cabría de esperar, es

mayor en los hogares que viven en barrios de origen informal. Sin embargo, en
términos relativos, la diferencia entre ambos tipos de barrios no es sustancial.
La Tabla 42 muestra los diferentes indicadores utilizados para construir las

necesidades insatisfechas. Como se notó anteriormente, destaca que los
niveles de hacinamiento en los barrios de origen informal son bastante más
altos que en los de origen formal. Sorprende, sin embargo, que en cuanto a lo
adecuado de la vivienda y el acceso a servicios, los barrios de origen informal,
no sólo no están en peor situación, sino que presentan indicadores superiores.
Tabla 42 Principales Indicadores de NBI

Déficit
Dependencia Vivienda Servicios Inasistencia
ORIGEN Hacinamiento Habitacional
económica Inadecuada inadecuados escolar
Absoluto Relativo
Barrio -36.58 1.04
31.19% 0.5% 57.83% 18.22% 31.19%
Informal
Barrio -14.89 1.02
33.12% 0.6% 46.28% 40.32% 33.12%
Formal
Por tanto, dado la disparidad de los indicadores, no debe sorprender que la

Tabla 43 no muestre grandes diferencias en términos de las necesidades
insatisfechas. Más del 70% de los hogares que viven en barrios de origen
informal presentan condiciones de miseria y en más del 35% de los hogares
que viven en barrios de origen informal presentan condiciones de pobreza.
Para los barrios de origen formal la situación aunque no es tan alarmante no
presenta resultados alentadores. Estos hogares presentan en mas del 70%
condiciones de pobreza y en mas del 40% condiciones de miseria, cifra de
miseria aun mayor para los barrios de origen formal que lo presentado para los
barrios de origen informal (Ver Tabla 43).
84
Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas

Origen del Barrio NBI 1 NBI 2
Informal 72.72% 36.34%
Formal 71.88% 43.48%
3.3.3. Según encuesta del CEDE
3.3.3.1. Introducción y Metodología
Con el fin de determinar las características de la población según la formalidad

de la vivienda, se aplicó una encuesta a los jefes de hogar propietarios de
vivienda tanto en Bucaramanga como en Cartagena. La elaboración de la
encuesta contó con el apoyo de grupos de trabajo locales así como con la
colaboración de entidades públicas como la Secretaría de Desarrollo social y
Humano en Cartagena y la Oficina de Desarrollo Social en Bucaramanga.
La encuesta se realizó a diversos grupos focales tanto en Bucaramanga como

en Cartagena. Se realizaron diez grupos focales en diez barrios con un mínimo
de cinco personas por reunión. Así, en total se lograron 156 encuestas, de las
cuales 59 se realizaron en la ciudad de Bucaramanga y 97 en la ciudad de
Cartagena. El objetivo principal de la realización de estas encuestas es estudiar
las condiciones que llevan a la población a elegir determinado tipo de vivienda.
Por este motivo las encuestas se centraron en jefes de hogar que se
declaraban propietarios de la vivienda donde residían. Esto incluía individuos
que compraron vivienda nueva construida en predios formales, que compraron
lotes o que simplemente invadieron terrenos baldíos.
El objetivo central de esta encuesta es complementar la información del

SISBEN con el fin de ilustrar diferentes topologías de vivienda popular. Es
necesario enfatizar, que los resultados de esta sección no son
estadísticamente representativos de la ciudad, sólo informativos para intentar
explicar tendencias.
En el Anexo 7 se presenta el formato de la encuesta que se realizó.
3.3.3.2. Resultados Descriptivos
Los hogares encuestados viven tanto en barrios formales como informales. Los
criterios para juzgar la formalidad son los mismos expuestos arriba.
85
Motivaciones compra.
Siguiendo estos parámetros para definir formalidad e informalidad de la

vivienda, la encuesta practicada encontró que en Bucaramanga el 27.6 por
ciento de los hogares compraron su vivienda construida, siendo por tanto
formales. El 22.4 por ciento reportó haber comprado el lote y el resto construyo
en asentamientos informales. En la ciudad de Cartagena los propietarios
encuestados reportaron que habían comprado la vivienda construida en un
24.7 por ciento de las veces, frente a un 30.93 por ciento que compraron el lote
(Tabla 44).67
Tabla 44 Tipo de adquisición de predio

La casa donde vive Bucaramanga Cartagena
la compro: Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje
Construida 16 27.6% 24 24.7%
Compro lote 13 22.4% 30 30.9%
Invasión 29 50.0% 43 44.3%
Total 58 100.0% 97 100.0%
Fuente: Encuesta para hogares propietarios de vivienda, año 2005. Cálculos Propios
La Tabla 44 muestra que el grupo de individuos que invadieron su lugar de

residencia es mayoritario, siendo incluso mayoría en la ciudad de
Bucaramanga, donde el 50 por ciento de los encuestados vivieron los procesos
de desarrollo urbanístico informal.
Una de las principales características para determinar la informalidad de la

vivienda al momento de adquirir (o habitar) el predio es el acceso o no a
servicios públicos. Al ser este un indicador “objetivo” de informalidad, la
encuesta indaga por el acceso de los hogares a servicios de energía eléctrica y
acueducto. La Tabla 45 muestra que, según este indicador, en su mayoría los
hogares encuestados son informales (mas del 55% de los hogares
encuestados).
Tabla 45 Formalidad Según Definición de Acceso a Servicios Públicos

Porcentaje de
Hogares dentro
de las Distintas
Ciudad Formal Informal Ciudades Total
Bucaramanga 30 29 37.8% 59
Cartagena 40 57 62.2% 97
Porcentaje de Hogares 44.9% 55.1% - 100.0%
Según Formalidad
Total 70 86 100.0% 156
No es claro que tipo de vivienda buscan los hogares de la población objetivo. A

priori podría pensarse que buscan siempre vivienda formal con el fin de contar
con los servicios básicos. Los resultados descritos en la Tabla 46 muestran, sin
embargo, que más de un cuarto de la población busca lotes que no tengan
servicios. Es decir, ni siquiera están interesados en buscar vivienda formal. La
67
En este punto no es claro que comprar lote implique formalidad o informalidad. Más adelantes se
discute esto en detalle.
86
explicación está, como veremos más adelante, en que igual disfrutarán de

estos servicios, previsiblemente a un costo menor.
Tabla 46 Tipo de Predio Buscando al Momento de Comprar

Frecuencia Porcentaje
Casa 69 44.2%
Apartamento 5 3.2%
Casa lote 26 16.7%
Lote con Servicios 11 7.1%
Lote sin Servicios 45 28.9%
Total 156 100.0%
Perfil del comprador
La edad promedio del jefe de hogar encuestado supera los cuarenta y ocho
años. La Tabla 47 muestra el promedio de edad de los jefes cabeza de familia
para los diferentes tipos de vivienda. El promedio de edad del jefe en la ciudad
de Bucaramanga para la vivienda construida es de 53 años y de 55 años para
la ciudad de Cartagena. Destaca que son los individuos mayores lo que
adquieren vivienda construida, mientras que los relativamente más jóvenes son
los que deciden comprar bien lote o invadir.
Tabla 47 Edad del Jefe del Hogar

Tipo de Vivienda Comprada
Ciudad Construida Lote Invasión Total
53 50 48 50
Bucaramanga (9.4) (10.0) (13.9) (11.8)
55 44 44 47
Cartagena (14.6) (13.1) (10.5) (13.2)
54 46 45 48
Total (12.7) (12.4) (11.9) (12.8)
La Tabla 48 muestra el porcentaje de hogares en los cuales el jefe del hogar es

hombre. Los varones son mayoría tanto en la vivienda construida como en los
lotes. Sorprende, sin embargo, que los hogares que invaden tienen
mayoritariamente un jefe de hogar mujer, situación observada tanto en
Bucaramanga como en Cartagena.
Tabla 48 Porcentaje de Hogares donde el Jefe del Hogar es Hombre

Tipo de Vivienda Comprada
Bucaramanga 87.5% 84.6% 45.8% 67.9%
Cartagena 43.5% 65.5% 48.8% 52.7%
Total 61.5% 71.4% 47.7% 58.2%
En el 70% de los hogares encuestados el jefe del hogar se encuentra casado,

siguiéndole en porcentaje separado, soltero y por último viudo. La Tabla 49
indica la frecuencia dependiendo del estado civil del jefe del hogar
discriminando por ciudad.
87
Tabla 49 Estado Civil del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la vivienda
Ciudad Casado Viudo Separado Soltero Total
Bucaramanga 41 4 5 5 55
Cartagena 63 8 13 12 96
Total 104 12 18 17 151
La Tabla 50, por su parte, muestra la frecuencia educativa de jefe del hogar
para cada una de las ciudades. Así, el 88% tiene educación primaría y de
bachillerato, mientras que un 9.9% de los jefes de hogar no tienen ningún nivel
educativo.
Tabla 50 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda
Ciudad Ninguno Primaria Secundaria Superior Postgrado Total
Bucaramanga 6 33 17 0 1 57
Cartagena 9 44 39 2 0 94
Total 15 77 56 2 1 151
En principio esperaríamos que los hogares que tengan predios en barrios de

invasión no tengan la calidad educativa de los jefes de hogar que viven en
predios formales. La Tabla 51 muestra el nivel educativo del jefe del hogar al
momento de comprar el predio por tipo de vivienda. Debido a que la mayor
parte de los encuestados tiene bajos niveles educativos, no se observa la
correlación a priori esperada.
Tabla 51 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda por Tipo de
Vivienda
Tipo de
Vivienda Ninguno Primaria Secundaria Superior Postgrado Total
Construida 1 23 14 1 0 39
Lote 5 19 16 1 1 42
Invasión 8 32 23 0 0 63
Total 14 74 53 2 1 144
La Tabla 52 muestra que el 75% de los jefes de hogar al momento de adquirir

su vivienda contaban con empleo. La formalidad del mismo se determinó por
medio de la existencia o no de un contrato de trabajo. Los resultados indican
que el 35.90% de los jefes de hogar eran formales. Es decir la mayoría de los
hogares tenían un trabajo informal al momento de adquirir vivienda.
Tabla 52 Medida de Desempleo

Trabajaba al
momento de
comprar
vivienda Frecuencia Porcentaje Si trabajaba, ¿Tenían contrato de trabajo?
Frecuencia Porcentaje
Si 42 35.9%
No 75 64.1%
Si 117 75.0% Total 117 100.0%
No 39 25.0%
Total 156 100.0%
88
Los resultados sobre la experiencia laboral indican que sobre una muestra de
92 trabajadores, el 77.17% llevaba trabajando entre uno y veinte años. El
tiempo máximo de años trabajando para el jefe de hogar es de 65 años. Los
tipos de trabajos en los que están empleados actualmente los jefes de hogar
son muy variados. Si el jefe de hogar es mujer trabaja preferiblemente en el
servicio doméstico, hotelería entre otros. Si el jefe de hogar es hombre trabaja
en el choferismo, en la construcción, en el comercio, chofer entre otras
actividades.
A priori es válido suponer que los hogares con empleo formal tenderán a tener
vivienda formal. La Tabla 53 muestra que la mitad de los hogares que
compraron su vivienda construida tenían empleo formal, mientras que la otra
mitad tenía empleo informal. Así mismo, es cierto que la mayoría de individuos
que invaden tienen trabajo informal, pero también un porcentaje relevante de
formales invaden.
Tabla 53 Relación entre la Formalidad del Trabajo y el tipo de Vivienda

Ciudad Trabajo Informal Trabajo Formal Total
Construida
Bucaramanga 7 6 13
Cartagena 8 9 17
Total 15 15 30
Lote
Bucaramanga 8 4 12
Cartagena 15 9 24
Total 23 13 36
Invasión
Bucaramanga 14 6 20
Cartagena 23 8 31
Total 37 14 51
En la mayoría de los hogares que compraron lote, el jefe de hogar tenía empleo
en el sector informal, representando el 63.9% de la muestra. La Tabla 53
también muestra que en la ciudad de Bucaramanga solo la tercera parte de los
jefes de hogar tenía empleo en el sector formal. En la ciudad de Cartagena el
resultado es parecido siendo el jefe de hogar en su mayoría perteneciente al
sector informal. Se observa además que el 72.6% de los jefes de hogar que
invadieron trabajaban en el sector informal.
Transacciones realizadas y procesos de formalización
Los documentos de propiedad de la vivienda son un indicador de formalidad de

la misma.68 En primer lugar, la Tabla 54 muestra el año de compra o en que se
mudo en la vivienda.69 Así, el 25% de los hogares encuestados en
Bucaramanga habitaban la vivienda desde 1986, y desde 1980 en Cartagena.
68
Estos incluyen la promesa de compraventa, las escrituras y el registro de propiedad.
69
Esta distinción se hace necesaria en la medida que los hogares que invadieron, nunca realmente
compraron la vivienda.
89
La mitad de la población encuestada había adquirido su vivienda en 1991 en

Bucaramanga y 1995 en Cartagena.
Tabla 54 Año en que compró, se mudó o adquirió derechos sobre la vivienda que ocupa
Percentiles Año Percentiles Año
25.0% 1986 25.0% 1980
50.0% 1991 50.0% 1995
75.0% 1996 75.0% 1998
99.0% 2003 99.0% 2005
La Tabla 55 muestra el tiempo que tardaron los hogares en obtener

documentos de propiedad, indicador de formalidad según se mencionó arriba.
Los resultados agregados indican que en promedio el tiempo en obtener la
promesa de compraventa fue de 1.55 años, para obtener la promesa de
escrituras los hogares tuvieron que esperar en promedio 6.56 años y los
hogares obtuvieron el registro de la propiedad en promedio a los 4.88 años de
haberse mudado a su sitio de residencia.
Tabla 55 Años Necesarios para obtener los documentos de propiedad

Años Para
Obtener Media Bucaramanga Cartagena
Promesa de 1.55 2.6 0.5
compraventa (5.1) N=47 (6.8) 26 (1.24) N=21
Promesa de las 6.56 6.4 8.3

escrituras (9.7) N=39 (9.1) 26 (11.3) N=13
Registro de la 4.88 4.6 7.1
propiedad (8.5) N=26 (7.7) 17 (10.6) N=9
Analizando por ciudades, se observa que tanto para escrituras como para el
registro el tiempo es mayor en Cartagena.
En los hogares que compraron su residencia construida, los diferentes servicios

llegan, según muestra el
90
Gráfico 2, casi al mismo tiempo que el primer recibo de pago del respectivo
servicio. Así, en Cartagena los servicios de saneamiento urbano (como son, los
servicios de alcantarillado y recolección de basura) y el servicio de energía
eléctrica, toman menos de dos años en llegar a los hogares. En Bucaramanga
por su parte los hogares tienen acceso a los servicios de energía eléctrica,
alcantarillado y gas natural antes de los cinco años. Los servicios que más
tardan en llegar a los hogares son, el teléfono y el gas natural en Cartagena y
la recolección de basuras en Bucaramanga.
91
Gráfico 2 Años en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago si la
70
Vivienda es Construida
Bucaramanga
Cartagena
Energía Eléctrica
10 Energía Eléctrica
15
Recolección de Basuras 5 Acueducto
10
Recolección de basuras Acueducto
0 5
Teléfono Alcantarillado 0
Teléfono Alcantarillado
Gas Natural
Años en acceder al servic io Tiempo en l egar el primer recibo

Gas Natural
Fuente: Encuesta Grupos Focales. Cálculos Propios
En general, llama la atención que mientras los servicios básicos se reciben casi
instantáneamente en Cartagena, en Bucaramanga demoran varios años.
La situación de los hogares que compraron lote, según muestra el Gráfico 3 es

similar a los de vivienda construida, pero la recepción del servicio,
particularmente en Cartagena se demora más que cuando la vivienda se
compra construida. En el caso de Cartagena, sin embargo, destaca que recibir
una línea de teléfono demora en promedio 20 años.
70
Los ejes numéricos hacen referencia al tiempo en años.
92
si la Vivienda es Adquirida Inicialmente en Lote
Bucaramanga
Cartagena
Energía Eléctrica
6 Energía Eléctrica
30
4
Recolección de Basuras Acueducto 20
2 Recolección de Basuras Acueducto
10
0
0
Teléfono Alcantarillado Teléfono Alcantarillado
Gas Natural Gas Natural

Años en acceder al servicio Tiempo en llegar el primer recibo

El Gráfico 4, muestra una situación diferente. Así, salvo en el caso de la

recolección de basura, el teléfono y en menor medida el gas natural, los
hogares disfrutan del servicio un buen tiempo antes que reciben los servicios.
Se infiere por tanto que reciben estos servicios de manera irregular. Por
ejemplo, en Bucaramanga, estos hogares disfrutan de energía eléctrica a los 3
años, sólo un año más que aquellos que compraron vivienda construida. La
diferencia radica en que mientras estos deben pagar por el servicio casi
inmediatamente, los hogares que invaden no recibirán recibos de pago hasta 5
años después.
93
Gráfico 4 Años en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago si la
Vivienda es de Invasión71
Bucaramanga
Cartagena
Energía Eléctrica
15
Energía Eléctrica
10 15
Recolección de Basuras Acueducto
5 Recolección de 10
Acueducto
basuras 5
0
0
Gas Natural
Años en acceder al servicio Tiempo en llegar el primer recibo
Gas Natural
Además de las condiciones propias de la vivienda, una ventaja esperada de

adquirir vivienda formal es la posibilidad de tener accesos a diferentes servicios
recreativos y sociales. En principio cabe esperar que un hogar prefiera tener
cerca del hogar puestos de salud, escuelas, parques, canchas deportivas,
puestos de policía entre otros.
En Cartagena, los hogares que compraron la vivienda construida tienen acceso

a muchos más servicios sociales y complementarios que los hogares que viven
en barrios de invasión o los hogares que compraron el lote. El Gráfico 5
también muestra que en Bucaramanga no se presenta relación alguna entre el
tipo de vivienda y el aumento o disminución de servicios sociales y
complementarios.
71
Los ejes numéricos hacen referencia al tiempo en años.
94
72
Gráfico 5 Servicios Sociales y Recreativos al Momento de Comprar su Vivienda
Puesto de salud
100% Puesto de salud
80%
100%
Plaza de Mercado Escuela
60% Plaza de Mercado Escuela
40% 50%
20%
Paradero de Buses 0% Parque Paradero de Buses 0% Parque
Canchas
Iglesia Canchas Deportivas Iglesia
Deportivas
Puesto de Policia Puesto de Policia

Vivienda Lote Invasión Vivienda Lote Invasión
Fuente: Encuesta Grupos Focales. Cálculos Propios Fuente: Encuesta Grupos Focales. Cálculos Propios
En general los barrios carecen de plaza de mercado y de puesto de policía en

el caso de Bucaramanga. Menos de la mitad de los barrios disponen de un
puesto de salud en Bucaramanga, cifra que llega al 50% en Cartagena. La
escuela está disponible en todos los barrios cartageneros, mientras que apenas
está en el 50% de los barrios de Bucaramanga.
Rasgos de las viviendas
Adicional a las características del hogar y el tipo de vivienda, la encuesta

indago sobre el tamaño de la vivienda habitada por los hogares. Así, el tamaño
del lote promedio en Bucaramanga es de 96.70 mts², y de 126.33 mts² en
Cartagena. El área construida en Bucaramanga tiene un promedio de 60 mts²,
con un mínimo de 12 mts² y un máximo de área construida de 180 mts². En
Cartagena el área construida tiene una media de 47.95 mts², con un mínimo de
5 mts² y un máximo de 180 mts². La Tabla 56 también muestra la proporción de
área construida sobre el tamaño del lote.
72
El eje principal representa el porcentaje de hogares que tenían acceso a los diferentes servicios.
95
Tabla 56 Tamaño del predio

Área construida
sobre el tamaño
Ciudad Tamaño Área construida del lote
Media Media Media
66.7 60.0 0.9
Bucaramanga (47.6) (36.1) (0.2)
156.2 48.0 0.5
Cartagena (234.2) (41.2) (0.4)
126.3 56.0 0.8
Total (195.5) (37.9) (0.3)
Otro indicador sobre la calidad de la vivienda es el tiempo que tardan sus

habitantes en desplazarse al paradero más cercano. Esa, en principio es una
de las ventajas de adquirir vivienda formal. La Tabla 57 muestra, según se
presumía, que el tiempo de desplazamiento es tres veces mayor en Cartagena
y es aún mayor para aquellos habitantes que invaden o adquieren lotes.
Tabla 57 Minutos Hasta el Paradero Más Cercano

Tipo de Vivienda Adquirida
4.0 6.9 5.5 5.4
Bucaramanga (7.1) (5.3) (6.2) (6.3)
11.0 23.9 16.0 17.2
Cartagena (12.8) (20.1) (13.1) (16.2)
8.2 18.7 12.1 12.9
Total (11.3) (18.7) (12.1) (14.6)
El número de pisos, como indicador del tipo de vivienda, no varía mucho al

cambiar el tipo de vivienda adquirida. La Tabla 58 muestra que para la
vivienda construida el número de pisos para la ciudad de Bucaramanga y
Cartagena es de 1.25 y 1.22 respectivamente. Para los predios de invasión el
número de pisos que tiene la vivienda para la ciudad de Bucaramanga y
Cartagena es de 1.08 y 1.00 respectivamente. Es decir, no hay una varianza
particularmente significativa.
Tabla 58 Número de Pisos y Cuartos en la Vivienda

Tipo de Vivienda Adquirida
Pisos Cuartos Pisos Cuartos Pisos Cuartos Pisos Cuartos
1.3 2.7 1.5 3.2 1.1 2.2 1.2 2.7
Bucaramanga (0.6) (0.7) (0.8) (2.0) (0.3) (1.1) (0.5) (1.4)
1.2 2.2 1.0 2.2 1.0 1.6 1.2 1.9
Cartagena (0.4) (0.8) (0.2) (1.1) (0.0) (0.7) (0.2) (0.9)
1.2 2.4 1.2 2.6 1.0 1.8 1.1 2.2
Total (0.5) (0.8) (0.5) (1.5) (0.2) (0.9) (0.4) (1.1)
96
Otro indicador sobre la calidad de la vivienda es el número de cuartos para

dormir, el cual, según muestra la Tabla 58, no presenta grandes variaciones.
En Bucaramanga el número de cuartos para dormir es de 2.67 para viviendas
en barrios Formales y de 2.19 para viviendas en barrios de invasión. Para la
ciudad de Cartagena el número de cuartos para dormir es de 2.17 para
viviendas en barrios Formales y de 1.63 para viviendas de barrios de invasión.
Es decir, quizás la única diferencia relevante sea en Cartagena en los barrios
de invasión.
Otro indicador de la calidad de la vivienda típicamente utilizado es el material

predominante de los techos. La Tabla 59 muestra que tanto en Bucaramanga
como Cartagena, el material predominante es la teja de zinc o eternit con cielo
raso.
Tabla 59 Material Predominante de los Techos
Material predominante de los Techos
Teja de barro, Teja de zinc o Paja o palma Desechos Total
plancha o placa eternit con cielo
de cemento raso (Cartón, latas,
Ciudad sacos, etc.)
Cartagena 4 82 2 6 94
Total 8 99 2 7 116
El material predominante de los pisos, a diferencia del techo, es más variado.

En Cartagena la mayoría de los pisos están hechos de tierra/arena o de
cemento/gravilla. En Bucaramanga, en cambio, la mayoría de los pisos están
hechos de cemento/gravilla o baldosa, vinilo, tableta y/o ladrillo. La Tabla 60
muestra la frecuencia de hogares con los distintos materiales predominantes en
los pisos.
Tabla 60 Material Predominante de los Pisos

Material predominante de los Pisos
Tierra o Arena Madera Burda, Cemento o Baldosa, vinilo, Total
Tabla, Tablón Gravilla Tableta, Ladrillo
Ciudad
Cartagena 39 5 41 8 93
Total 40 5 57 12 114
La encuesta también indagó sobre amenazas naturales que posee la vivienda

al momento de adquirir o habitar la misma. El 40.28% de los hogares tenía
problemas de inundación cuando llovía en el sector. Tabla 61 también muestra
que el 20% de las viviendas presentaban deslizamientos, pero el 31% de los
hogares reporto la no existencia de amenaza natural alguna al momento de
comprar su vivienda.
97
Tabla 61 Tipo de Amenaza que Presenta la Vivienda

Tipo de Frecuencia Porcentaje
Amenaza
Ninguno 44 30.6%
Deslizamiento 29 20.1%
Inundación 58 40.3%
Avalancha 4 2.8%
Otros 9 6.3%
Total 144 100.0%
El acceso a los servicios públicos es un indicador importante no solo para

determinar la formalidad de la vivienda, sino también para medir la calidad de
vida del hogar. Con este fin, la encuesta realizó una serie de preguntas sobre el
tiempo que tardaban los hogares en acceder al servicio, así como el tiempo en
recibir el primer recibo del servicio. La idea es que un hogar puede tener el
servicio de manera ilegal, por lo cuál la recepción del recibo es más un
indicativo del momento en que se legaliza el mismo.
El valor de la vivienda es una de las principales variables que consideran los

hogares al momento de comprar un predio. A continuación se presenta el valor
de compra, el porcentaje pagado por cuota inicial y un indicador de valoración
subjetivo de la vivienda. Debido a que el costo de la vivienda en los hogares
que tienen predios en barrios de invasión es cero, éstos no se incluyen en las
primeras dos variables. Sin embargo, si se les pregunta por la valorización
actual de su vivienda.
La Tabla 62 muestra el costo de la vivienda a precios de 2005. Los costos de

los predios en la ciudad de Bucaramanga son más altos que los reportados
para la ciudad de Cartagena. Los hogares que compraron la vivienda
construida pagaron un precio promedio de $22.815.136 en Bucaramanga y de
$17.823.766 en Cartagena. Los hogares que compraron lote pagaron
$4.660.862 en Bucaramanga y $1.531.591 en Cartagena.
Tabla 62 Valor de la Vivienda y Pago de Cuota Inicial. Precios de 2005

Promedio Vivienda Construida Promedio Lote

Ciudad Valor Cuota Inicial Valor Cuota Inicial
$ 22.815.136 40.2% $ 4.660.862 45.8%
Bucaramanga -18.700.000 (0.3) -5.146.921 (0.3)
$ 17.823.766 21.3% $ 1.531.591 53.6%
Cartagena -13.600.000 (0.1) -1.967.593 (0.3)
Los hogares bumangueses pagaron en promedio de cuota inicial del 40% cuando
compraron la vivienda construida. Esta cifra dista de la que se paga en Cartagena,
98
pues apenas llega al 21%. Cuando se adquiere lote, la cuota inicial, tanto en
Bucaramanga como en Cartagena, ronda el 50%.
Con el fin de determinar la percepción del valor de su vivienda que tienen los
individuos, se les preguntó a los hogares sobre el valor de la vivienda si la
fuesen a vender hoy. Los precios de las viviendas superan los veinte millones
de pesos en promedio. En Bucaramanga, la Tabla 63 muestra que la vivienda
construida en más costosa. En cambio, en Cartagena, los hogares invasores
consideran que su vivienda vale más que la construida formalmente.
Tabla 63 Valor que Perciben los Individuos que Vale la Vivienda Hoy
Tipo de Vivienda de los Hogares
$ 28.583.333 $ 23.615.385 $ 20.666.667 $ 23.767.442
Bucaramanga -21.800.000 -16.900.000 -21.300.000 -20.000.000
$ 23.272.727 $ 20.500.000 $ 23.444.444 $ 22.396.552
Cartagena -12.900.000 (23.500.00) -22.000.000 -20.900.000
$ 26.043.478 $ 21.727.273 $ 22.333.333 $ 22.980.198
Total -17.900.000 -20.900.000 -21.500.000 -20.400.000
4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas
4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad
La vivienda es uno de los bienes que más contribuye al concepto de “bienestar

económico”, la consecución de vivienda maximiza la función de utilidad de las
familias y estas en general dedican una parte importante de sus ingresos a
conseguir este bien, el esfuerzo es particularmente significativo para los
hogares de más bajos ingresos.
El principal obstáculo para conseguir vivienda propia en los estratos bajos (1 y

2) está determinado por los altos precios de éstas, en comparación con los
ingresos recibidos, unido lo anterior a la dificultad de conseguir préstamos por
la carencia de garantías reales, que le permitan a los prestamistas estar
seguros con respecto a la recuperación de la inversión. Ante estos hechos, una
alternativa que estas familias tienen es acudir al mercado informal en el que
consiguen mejores precios, alternativas de financiación y posibilidades de
acudir al método de autoconstrucción (difiere la inversión en el tiempo).
En el presente capítulo se pretende hacer una aproximación a la estimación del

costo de la vivienda formal e informal en Cartagena y Bucaramanga. Para el
sector formal se consiguió información de tres proyectos en cada una de las
ciudades lo que permitió construir un modelo de costos en cada una. Para el
sector informal se encuentra una gran heterogeneidad en los costos no
99
solamente entre las ciudades sino también dentro de ellas, lo anterior es

motivado principalmente por las particularidades del sector entre las que se
pueden destacar la autoconstrucción, el uso materiales reciclados, los tiempos
de construcción largos (para estos casos en la práctica habría que llevar una
contabilidad de los costos durante 10 o más años), etc. El ejercicio desarrollado
no tiene representatividad de tipo estadístico, pero resulta muy interesante en
términos de las diferencias entre ciudades y entre vivienda formal e informal.
4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular
Para determinar el precio de la vivienda popular en las ciudades de Cartagena

y Bucaramanga, se recopiló información sobre algunos proyectos ejecutados
recientemente que permitiera identificar programas de vivienda “modelos” en
cada una de estas ciudades. En las Tablas 1 y 2 se presentan los costos
unitarios para proyectos de vivienda popular formal e informal respectivamente.
En el análisis de la Tabla 64 se observa que en los proyectos formales los

costos directos (mano de obra y materiales) son los más importantes con
aproximadamente el 50% del total. Son también importantes la dotación de
infraestructura para servicios públicos (11.5% en Cartagena y 7.2% en
Bucaramanga) y los llamados costos indirectos (18.5% en Cartagena y 23.2%
en Bucaramanga), que representan la más grande diferencia entre este tipo de
vivienda y la vivienda informal, en donde estos costos son prácticamente cero.
Tabla 64. Costos unitarios “modelo” de las viviendas formales.

En Cartagena y Bucaramanga
Cartagena Bucaramanga
Costos Costos
unitarios Participación unitarios Participación
Terreno $ 1.942.972 7,40% $ 3.719.000 13,60%
Vías y andenes $ 1.614.234 6,10% $ 764.891 2,80%
Servicios públicos
Acueducto $ 1.169.696 4,40% $ 784.193 2,90%
Alcantarillado $ 888.766 3,40% $ 686.169 2,50%
Energía $ 985.853 3,70% $ 490.121 1,80%
Espacio público $ 2.506.719 9,50% $ 510.875 1,90%
Costos directos
Materiales y transporte $ 9.653.495 36,70% $ 10.500.000 38,50%
Mano de obra $ 2.700.000 10,30% $ 3.500.000 12,80%
Costos indirectos 1 $ 4.863.256 18,50% $ 6.324.000 23,20%
Costo unitario proyecto $ 26.324.991 100,00% $ 27.279.249 100,00%

1
Incluye impuestos, licencias, administración, escrituras, publicidad, intereses y utilidad
Fuente: Constructores
100
En la Tabla 65 se observan los costos de las viviendas informales en las dos

ciudades. En estos modelos los costos del terreno están entre 1.5 y 2 millones
de pesos, pero en la realidad de muchos proyectos este costo es igual a cero,
lo que pondría la vivienda informal en rangos ente 11 y 13 millones de pesos.
Además, esta inversión no se hace en el mismo año, ya que una característica
importante de la vivienda informal es que se hace por autoconstrucción, con el
sistema de “mejoras” a través del tiempo.
Tabla 65. Costos unitarios “modelo” de las viviendas informales

En Cartagena y Bucaramanga
Cartagena Bucaramanga
Costos Costos
unitarios Participación unitarios Participación
Terreno $ 1.966.200 14,70% $ 1.500.000 10,20%
Costos directos
Materiales y transporte $ 7.851.272 58,60% $ 9.802.000 66,60%
Mano de obra $ 2.078.000 15,50% $ 2.500.000 17,00%
Otros costos $ 1.500.000 11,20% $ 920.000 6,20%
Costos indirectos 1 $0 $0
Costo unitario proyecto $ 13.395.472 100,00% $ 14.722.000 100,00%

1
Incluye impuestos, licencias, administración, escrituras, publicidad, intereses y utilidad
Fuente: Constructores
El análisis de las estructuras de costos “modelo” para los sectores formal e

informal, muestra que el costo de una vivienda informal es aproximadamente la
mitad de una formal, este hecho sumado a los problemas de financiación que
existen en el sector formal, hace que la mejor opción para una familia de bajos
ingresos sea acudir al mercado informal.
Los ingresos de los hogares Sisben en las dos ciudades son muy bajos:
$372.612 para Bucaramanga, $358.127 para el Área Metropolitana de
Bucaramanga y $303.933 para Cartagena, lo que permite ver que las
posibilidades que tienen de acceder a un crédito formal para adquirir vivienda
son prácticamente nulas.
En la Tabla 66 se puede observar el esquema de financiación que requeriría

una vivienda formal de $26.000.000, con las nuevas condiciones del mercado
colombiano (baja en las tasas de Interés). Según estos cálculos, las familias
necesitarían conseguir cinco millones doscientos mil pesos de cuota inicial y
necesitarían tener unos ingresos mensuales de mas o menos tres veces la
cuota a pagar ($900.000).
101
Tabla 66 Costos de financiación de una vivienda popular
Tasa de interés mensual 1,00%

Plazo (en meses) 180
Valor vivienda $ 26.000.000
Cuota inicial (20%) $ 5.200.000
Préstamo $ 20.800.000
Cuotas mensuales iguales $ 296.317
Fuente: Cálculos CEDE
Ante esta situación, una posibilidad que se abre para estas familias es la
compra o toma de hecho, de terrenos en sectores no contemplados dentro de
los Planes de Desarrollo Territoriales, que carecen de servicios públicos en la
mayoría de casos y que generalmente están situados en las zonas marginales
de las ciudades. Esta decisión tiene un impacto importante en términos
económicos, ya que en el largo plazo genera costos de desmarginalización,
que son en los que incurren los municipios al tener que legalizar los barrios
informales.73
4.1.2. Costos de desmarginalización
Ante la aparición de barrios informales en situación de alto riesgo, las

autoridades municipales y las empresas de servicios públicos se ven en la
necesidad de entrar a proveer a éstos, de las condiciones mínimas de calidad
de vida que deberían tener: vías de acceso, agua potable, alcantarillado,
energía eléctrica, entre otros. Dado que tienen que partir de diseños técnicos
no óptimos los costos son mucho más altos que los que se dan cuando el
desarrollo urbanístico es planificado
4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad
La contribución del bien “vivienda” al bienestar se produce por varias vías y

afecta a diferentes grupos humanos. De un lado, al desarrollar opciones
habitacionales formales de bajo costo, le sustrae clientes o demanda al
negocio de la urbanización ilegal de la ciudad. Cualquier disminución en el
proceso de ocupación irregular por los desarrollos ilegales, le representa a la
ciudad ahorros de recursos, que bien pueden traducirse en disminuciones de
las tarifas y los impuestos, o simplemente en liberación de fondos para otras
inversiones. De otro lado, los proyectos en si mismos generan oportunidades
de mejoramiento de calidad de vida, tanto para las familias que libremente los
escogen para vivir, como para los vecinos residentes de barrios subnormales,
quienes ven mejoradas sus posibilidades de esparcimiento.
73
Rocha, García, otros, Evaluación del Impacto Económico de Metrovivienda en Bogotá, CEDE, 2004.
102
Utilizando como fuente la encuesta del SISBEN, los datos estimados de déficit
habitacional (cuantitativo y cualitativo) son de 25.892, 23.069 y 64.265
unidades habitacionales para Bucaramanga, Área Metropolitana de
Bucaramanga y Cartagena respectivamente. Otra fuente que se puede utilizar
para estas estimaciones es la Encuesta Continua de Hogares del DANE, según
ésta el déficit es más alto: 47.235, 85.727 y 63.112 viviendas respectivamente
(Tabla 67).
Si las familias de estratos bajos, que no cuentan con vivienda propia, se

decidieran por la opción de conseguir vivienda propia en un barrio ilegal,
acarrearían sobre costos a la ciudad en el momento que ésta, decida legalizar
dichos barrios, a continuación se presentan los resultados de los cálculos
económicos.
4.1.2.2. Beneficios económicos
Una evaluación económica de un proyecto persigue medir el retorno de una

actividad para la sociedad en su conjunto; en consecuencia, relaciona
beneficios derivados y costos incurridos, considerando comparaciones entre la
población beneficiada y la no beneficiada, así como usos alternativos de los
recursos. Ello establece una diferencia conceptual con la evaluación financiera,
que examina el retorno basado en ingresos y costos individuales, pero también
metodológica, pues además utiliza información no financiera y no observable
directamente. Una metodología tradicionalmente utilizada para cuantificar los
beneficios es la de considerar éstos como el ahorro generado por la sociedad
al no tener que incurrir en algunos costos, a esta metodología se le conoce en
la literatura como “Costos Evitados”.
En el ejercicio desarrollado a continuación se cuantifican bajo diferentes

escenarios los costos evitados que representarían para Bucaramanga y
Cartagena la desmarginalización de barrios y todo esto, para tener una idea del
bienestar que se podría generar para la sociedad en conjunto..
Los beneficios económicos derivados de los costos de normalización evitados,

se midieron a partir de los datos obtenidos por Rocha, García y Rueda, que
determinaron que la desmarginalización de cada vivienda de origen ilegal le
cuesta a la ciudad de Bogotá $4.758.997 (precios de 2003), para los cálculos
en las ciudades de Bucaramanga y Cartagena se supone que los costos de
materiales y mano de obra son muy similares a los de Bogotá y la cifra utilizada
por lo tanto, es esta misma traída a precios de 2006. Esta cifra ($5.509.134)
representa el ahorro que capitaliza la ciudad por cada vivienda ilegal evitada.
Es importante aclarar que no todas las familias que presentan déficit de
vivienda terminan residiendo en una urbanización informal y por esto es
necesario realizar algunas simulaciones para poder cuantificar los beneficios
ante diferentes probabilidades de ocupación ilegal. Para este fin se definió un
índice de “Pobladores Informales” -IPI, es decir, la cantidad de familias que
habitan un barrio informal por cada 100 familias. En la Tabla 4 se calculan el
déficit total de unidades habitacionales y en las Tabla 67 y Tabla 68 se
103
presentan los resultados del ejercicio con las estimaciones de déficit según los
datos de SISBEN y según los datos de la ECH del DANE.
Tabla 67. Déficit de Unidades Habitacionales

Deficit Deficit
Ciudad habitacional habitacional
SISBEN ECH
Bucaramanga 25.892 47.235
Area Metropolitana
Bucaramanga 23.069 85.727
Cartagena 64.265 63.112
Fuente: SISBEN – ECH DANE Cálculos CEDE
Tabla 68. Cálculo de los costos económicos de desmarginalización

(cifras en millones de pesos corrientes) usando SISBEN
Indice de Pobladores Informales
5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 7.132 $ 14.264 $ 21.396 $ 28.528 $ 35.661
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 6.355 $ 12.709 $ 19.064 $ 25.418 $ 31.773
Cartagena $ 17.702 $ 35.404 $ 53.107 $ 70.809 $ 88.511
Tabla 69.. Cálculo de los costos económicos de desmarginalización

(cifras en millones de pesos corrientes) usando ECH

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 13.011 $ 26.022 $ 39.034 $ 52.045 $ 65.056
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 23.614 $ 47.228 $ 70.842 $ 94.456 $ 118.070
Cartagena $ 17.385 $ 34.769 $ 52.154 $ 69.538 $ 86.923
Teniendo en cuenta que los datos de Encuesta Continua de Hogares del DANE
tiene una cobertura mayor, la Tabla 68 muestra que para el caso de
Bucaramanga y dependiendo del Índice de Pobladores Informales, los sobre
costos generados para la ciudad estarían en el rango de 13.011 a 65.056
millones de pesos (5.6 y 28.3 millones $US); para Bucaramanga Área
Metropolitana de 23.614 a 118.070 millones de pesos (10.3 y 51.3 millones de
$US) y para Cartagena de 17.385 a 86.923 millones de pesos (7.6 y 37.8
millones $US). Si con alguna política estatal o privada se logrará “desestimular”
la aparición de barrios informales, estos costos se convertirían en beneficios
para las respectivas ciudades. Estas cifras suponen que las entidades
municipales son las encargadas de los procesos de desmarginalización.
104
Además de los anteriores datos, la informalidad tiene otro costo importante

para las ciudades que es el no pago de impuesto predial y el no pago de
servicios públicos por parte de estos hogares (los toman de contrabando). En la
Tabla 70 se cuantifica cuanto es el costo para las ciudades por el no pago de
impuesto predial en un año. Se utilizaron las estimaciones de déficit poblacional
de la ECH y el IPI usado anteriormente, se estima además, que el porcentaje
de predial que paga una vivienda de estrato 1 o 2 es el 2% del avaluó catastral,
para este ultimo se tomo un valor de $10.000.000 en todas las ciudades. Con
estos parámetros, los montos que perdería cada una de las ciudades por el no
pago de predial están entre $472 y $2.326 millones para Bucaramanga (0.2 y
1.0 millones de $US); $857 y $4.286 millones para el Área Metropolitana de
Bucaramanga (0.37 y 1.8 millones $US) y $631 y $3.156 millones para
Cartagena (0.27 y 1.4 millones $US), cifras bastante importantes en términos
de las obras que estas ciudades podrían ejecutar al contar con estos recursos.
Tabla 70. Cálculo de los costos económicos para las ciudades por el no pago de impuesto
predial (cifras en millones de pesos corrientes 2006)

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 472 $ 945 $ 1.417 $ 1.889 $ 2.362
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 857 $ 1.715 $ 2.572 $ 3.429 $ 4.286
Cartagena $ 631 $ 1.262 $ 1.893 $ 2.524 $ 3.156
En la Tabla 71 se presentan los cálculos del costo que representa para las
ciudades el no pago de uno de los servicios públicos: el agua potable. Para las
estimaciones se supone una tarifa promedio mensual de $15.000 en todas las
ciudades. Con estos supuestos, los montos que perdería la empresa de Agua
Potable en cada una de las ciudades están entre $425 y $2.126 millones para
Bucaramanga (0.19 y 0.92 millones de $US); $772 y $3.858 millones para el
Área Metropolitana de Bucaramanga (0.34 y 1.7 millones de $US)y $568 y
$2.840 millones para Cartagena (0.25 y 1.2 millones de $US), cifras con las
que las respectivas empresas podrían mejorar considerablemente la prestación
del servicios para toda la ciudad.
Tabla 71. Cálculo de los costos económicos para las ciudades por el no pago del servicio de
agua potable (cifras en millones de pesos corrientes 2006)

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 425 $ 850 $ 1.275 $ 1.700 $ 2.126
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 772 $ 1.543 $ 2.315 $ 3.086 $ 3.858
Cartagena $ 568 $ 1.136 $ 1.704 $ 2.272 $ 2.840
105
5. Problemática de los barrios populares según grupos focales
La presente sección tiene como objetivo elaborar un diagnóstico descriptivo de

suelo y vivienda para las ciudades de Cartagena y su área de influencia y
Bucaramanga y su área metropolitana, que de cuenta de los incentivos que
tienen los hogares y promotores de vivienda para optar por el mercado formal o
informal de suelo y de vivienda, y los mecanismos institucionales existentes
para afrontar el problema.
Con este objetivo se implementó la metodología de grupos focales que

pretende abordar la temática o hecho social objeto de investigación (a)
propiciando una discusión de las experiencias personales de los participantes,
(b) teniendo en cuenta las similitudes y las diferencias en dichas experiencias y
(c) procurando alcanzar conclusiones a partir de los procesos de interacción
grupal.
La información fue recolectada a partir de la aplicación de encuestas grupales

(grupos focos) en diez barrios de origen populares en cada ciudad. Cada una
de estas encuestas, fueron formuladas siguiendo un temario que contenía los
10 principales interrogantes en torno al fenómeno de la vivienda popular. A
continuación el temario:
1. Historia y fundación del barrio

2. Razones o móviles de establecimiento y poblamiento de la zona o
barrio.
3. Evolución del barrio
4. Evolución de las condiciones de tenencia de la vivienda.
5. Descripción de las preferencias actuales sobre condición de
tenencia y tipo de vivienda.
6. Descripción de los aspectos de mayor agrado entre pobladores
del barrio o asentamiento.
7. Aspectos de desagrado entre pobladores del barrio o
asentamiento.
8. Opciones alternativas de vivienda.
9. Características del mercado de vivienda en el barrio o
asentamiento.
10. Descripción de la relación de la comunidad con las instituciones
gubernamentales en el tema de vivienda (alcaldía, gobierno,
policía).
Esta información después de ser recopilada fue procesada y analizada a partir

de la construcción de diagramas causales. Este ejercicio pretende graficar el
tipo de relaciones causales entre grupos de ideas que dan respuesta a cada
interrogante. Entre las principales características de los diagramas causales se
destaca la capacidad de diferenciar y visualizar el grupo de argumentos
centrales o nodales de aquellos perimetrales o relacionados, así como la
relación establecida entre los mismos. Esta diferenciación permite, para
106
nuestro caso, definir el fenómeno urbano popular en cada una de estas

ciudades a partir de información primaria y cualitativa.
Gráfico 6 Argumento nodal
Gráfico 7 Argumento relacionado.
Es de anotar que este ejercicio no pretende construir visiones representativas

en términos estadísticos, sino recoger la realidad particular al interior de cada
comunidad en lo que concierne al nacimiento y desarrollo del barrio popular.
Se realizaron además dos talleres al grupo de viviendistas y urbanizadores,

diseñados bajo la misma metodología. Los objetivos de este segundo ejercicio
son similares a los propuestos para en el caso de los hogares. La única
diferencia radica en el temario aplicado, el cual se presenta a continuación:
1. Tendencias espaciales.
2. Modalidades de urbanización
3. Percepción de la demanda de vivienda
4. Costos de construcción y urbanismo
5. Reducción de costos en la construcción de vivienda
107
6. Estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal

7. Preguntas focalizadas sobre algún resultado relevante de los puntos
anteriores
8. Percepción institucional
El resumen y explicación de los resultados generales, así como la síntesis de

los principales hallazgos junto a las más importantes relaciones presentadas en
cada uno de los diagramas causales74, se encuentra en la sección
denominada Generalidades de la informalidad y la formalidad en Bucaramanga
y Cartagena y sus áreas de influencia.
Finalmente se presentan los resultados obtenidos a nivel de ciudad, separando

la visión expresada por los viviendistas frente al problema, una descripción de
las condiciones urbanísticas de estos barrios y la visión y experiencia de la
comunidad.
Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades.
El fenómeno de los asentamientos informales tanto en Bucaramanga como en

Cartagena, representa hoy en día uno de los principales focos de atención de
las autoridades locales. Los esfuerzos en materia de desarrollo urbano y la
implementación de políticas de vivienda, se han buscado orientar hacia la
solución de este fenómeno. Sin embargo, los problemas inherentes a un
fenómeno socio-económico y político como es el déficit habitacional, en
ocasiones desbordan la capacidad institucional y conllevan a la recreación de
una problemática social que incide y está determinada altamente por las
escasas oportunidades a las que puede acceder un determinado grupo
poblacional circunscrito dentro de un marco urbano específico.
La Tabla 72 describe los resultados más generales que se pueden destacar

dentro del análisis de los diagramas causales particulares para cada barrio en
cada una de las ciudades, diferenciando según tipo de origen formal o informal.
La tabla permite contrastar los resultados obtenidos en cada una de las
ciudades, y establecer rasgos generales tanto para la formalidad como para la
informalidad.
Aunque el fenómeno de la informalidad tiene magnitudes diferentes en

Bucaramanga y Cartagena, un análisis comparativo de los resultados permite
encontrar rasgos comunes fundamentales para dicho fenómeno. Al tratarse de
invasiones a terrenos baldíos o abandonados cuya propiedad en ocasiones es
incierta, las familias que llevan a cabo dicha invasión, inician un proceso de
autoprovisión de su solución de vivienda. El proceso implica el
acondicionamiento del lote y autoconstrucción de la vivienda, la autoprovisión
de los servicios públicos, en la mayoría de los casos con grandes deficiencias,
74
Los diagramas causales resultantes del ejercicio de grupos focales implementado a cada barrio dentro
de cada una de las ciudades,
108
y la generación de espacio público para la comunidad. En general estos son los

rasgos que definen la informalidad y al observar este proceso en cada una de
las ciudades, se encuentra que en contraste, para el caso de Bucaramanga la
urbanización pirata resulta más frecuente que en Cartagena. Sin embargo,
durante las visitas realizadas al municipio de Turbaco se encontró que,
contrario al caso de Cartagena, en dicho municipio el rasgo predominante de la
informalidad son las invasiones resultado de procesos de urbanización pirata.
Cartagena aunque presenta un mayor número de asentamientos generados
por un proceso de invasión, presenta a su vez la conformación de mercados
donde se tranzan los lotes invadidos, con la diferencia de que la mayoría de las
veces, inicialmente quien ocupa estos lotes no los acondiciona con un fin
mercantil. Bucaramanga por su parte, presenta procesos de conformación de
los asentamientos informales a través de la invasión directa de los pobladores
en tanto predominan aquellos como resultado de la promoción de
urbanizadores pirata.
La elección entre vivienda formal o informal por parte de los pobladores, está
determinada primordialmente por los ingresos del hogar. En la mayoría de los
casos, los habitantes de los asentamientos informales se encuentran en
condiciones laborales inestables (un alto porcentaje en las dos ciudades está
representado por vendedores ambulantes) que determinan un nivel de ingreso
bajo o incierto. La conjugación de estos factores con la necesidad de disminuir
costos fijos como el arrendamiento, lleva a la población a buscar formas
alternativas de acceder a vivienda propia, en cuyo caso la informalidad resulta
ser la mejor opción. Se encuentra a su vez que el desplazamiento forzoso
contribuye a acentuar la expansión de los asentamientos informales en las dos
ciudades.
La evolución física de los barrios se ve promovida principalmente por la

cohesión social entre los habitantes, igualmente la acción de líderes fuertes
contribuye al fortalecimiento de los lazos comunitarios, la organización en pro
de mejoras a las zonas comunes del barrio, así como la resistencia frente a los
procesos de desalojo. Tanto en Bucaramanga como en Cartagena la evolución
de las viviendas se da a través de procesos de autoconstrucción, y el progreso
en las tecnologías de construcción es muy similar. En el caso de los servicios
públicos, también se encuentra que es común el acceso ilegal a éstos a través
de redes y tuberías implementadas por los pobladores. Sin embargo, se
encuentra que en Cartagena todos los barrios donde se llevaron a cabo los
grupos focales carecen de alcantarillado, en tanto en Bucaramanga algunos de
los barrios logran acceder a dicho servicio aunque en un periodo muy amplio
de tiempo.
La evolución de las condiciones de tenencia en las dos ciudades presenta

grandes diferencias, en tanto la expectativa de legalización de los barrios se
incrementa con la antigüedad de éstos para la mayoría de los casos en
Bucaramanga. La expectativa de legalización en Bucaramanga es más
acentuada dado que el fenómeno de la informalidad tiene menores magnitudes.
En Cartagena, la expectativa de legalización es más baja por la percepción
pesimista de los habitantes frente a la capacidad institucional del distrito, aun
así presionan constantemente por sus derechos de propiedad. La informalidad
109
en Bucaramanga tiene una tendencia hacia la estabilización y mejoras en las

condiciones de vida de sus habitantes, en tanto en Cartagena hoy representa
un fenómeno de reproducción de las condiciones de pobreza de una población
que generación tras generación recrea las particularidades de dicho fenómeno
a lo largo y ancho de la ciudad. Sin embargo, en ambas ciudades se presenta
un progreso relativo en la calidad de vida, a medida que las condiciones del
asentamiento mejoran con el paso del tiempo.
Bucaramanga permite observar cómo mientras los habitantes de los

asentamientos informales tienen un desarrollo progresivo en las condiciones de
su vivienda, los habitantes de los barrios formales tienden a tener un declive en
por los pocos incentivos que se dan para la preservación de éstas. Se
encuentra que en los programas sociales desarrollados por el Estado, existe un
descontento generalizado por las condiciones de entrega de los proyectos.
Generalmente tanto las condiciones de la vivienda como las cualidades
urbanísticas de los proyectos, no cumplen con lo prometido inicialmente, caso
que se repite también en la ciudad de Cartagena. De esta manera, la posición
de la comunidad “formal” frente a su solución de vivienda es drásticamente
diferente a la de los pobladores informales, en tanto hay un desentendimiento
de las responsabilidades de mantenimiento y cuidado y un constante
sentimiento de inconformidad con el constructor, el Estado y las entidades
financieras que apoyaron el proyecto (este último, porque perciben que los
costos de financiación son muy altos.). En Bucaramanga se presentan un gran
número de embargos, en tanto en Cartagena no se manifestaron situaciones
de tal tipo, aunque sí un gran malestar por las altas cuotas a pagar por los
créditos hipotecarios.
En la siguiente sección se puede encontrar una perspectiva más detallada de

las dinámicas propias de cada ciudad.
110
Tabla 72 Resumen resultados dinámica de sistemas grupos focales.
Origen Origen
Eje tematico Informal Formal Informal Formal
Historia del barrio Invasión Proyectos estatales Invasión Proyectos estatales
Venta parcelas Programa Social desarrollado por constructora Venta parcelas y cesión de lotes a familiares Programa Social desarrollado por constructora
Nodo
Deficiencias SP y riesgo por deslizamiento privada Deficiencias SP y terrenos con riesgo de inundación o privada
deslizamiento
Bajos ingresos y condiciones laborales inestables Ubicación Bajos ingresos y condiciones laborales inestables Ubicación y cercanía al lugar de trabajo
Necesidad de vivienda Bajos costos Necesidad de vivienda sin costos de arrendamiento Calidad de las condiciones habitacionales
Causa
Acceso a vivienda propia Mecanismos de financiacion Acceso a vivienda propia Calidad de las condiciones de tenencia
Desplazamiento forzoso Desplazamiento forzoso Infraestructura urbana del barrio
Evolución física del barrio. Cohesión social Tiempo Cohesión social y líderes comunales fuertes Tiempo
Causas
Autoconstrucción Cohesión comunidad Autoconstrucción Amenazas de riesgo
Provisión ilegal (inicialmente) Mejoramiento espacios comunes Provisión ilegal (inicialmente) Conformación Juntas de Acción Comunal
Iniciativa individual y comunitaria para acondicionar el Proyectos de mejoramiento en áreas comunes y
Formas terreno servicios para la comunidad
Legalización final (finalmente) Mejoramiento condiciones de las viviendas Expectativa de legalización en las condiciones de Mejoramiento condiciones de las viviendas
tenencia
Evolución física del las viviendas Autoconstrucción Inversiones Autoconstrucción Inversiones
Causas Ingresos hogares Propiedad como incentivo a mejoras Ingresos hogares
Expectativas valorización Expectativas valorización
Generación área construida Generación area construida Generación área construida y estabilización de los Ampliaciones a las viviendas y mejoras en los
Formas terrenos a través de rellenos acabados
Uso y renovación de materiales de las viviendas Uso y renovación de materiales de las viviendas Uso y renovación de materiales de las viviendas Uso y renovación de materiales de las viviendas
Evolución condiciones de tenencia Tiempo Embargos Tiempo Posesión de promesas de compra-venta
Menores ingresos Presión ante autoridades o inversión pública en Hipotecas a nombre de entidades financieras que
Causa
Presión ante autoridades alrededores colaboraron con el proyecto
Relación clientelista Obligaciones financieras Promesas por parte de políticos Obligaciones financieras
Hacia la legalización. Hacia la pérdida. Depende de evolución general de la ciudad e Pago de cuotas altas a por hipoteca con entidades
Tendencia
inversiones públicas cercanas al asentamiento financieras
Aspectos agrado y desagrado del barrio Vida comunitaria Cercanía lugares de trabajo y estudio. Vida comunitaria Vida en comunidad
Agrado Ambiente de seguridad Sentido de pertenencia con el barrio y comunidad Infraestructura urbana del barrio
Cercania lugares trabajo y estudio Seguridad por vivienda propia Acceso a servicios públicos
Pérdida unión y lazos comunitarios Desunión habitantes Situación de riesgo de los terrenos Incumplimiento de las condiciones del proyecto
Malas condiciones de salubridad Deficiencias dotación áreas comunes Acceso a servicios de salud y servicios públicos Proyectos ubicados en zonas de riesgo y
Desagrado
limitado deficiencias dotación áreas comunes
Incumplimiento constructora Limitación del progreso por interese privados Costos de los servicios públicos y financieros
Descripción relaciones entre comunidad e Negativa Desconfianza Negativa Descontento
instituciones gubernamentales Percepción
Relaciones clientelistas Poco apoyo en momentos de emergencia o en la Poco apoyo de las entidades gubernamentales en el
Restricciones prestación Servicios públicos. prevención seguimiento a los proyectos de vivienda
Causas
Restricciones proceso legalización. Incumplimientos anteriores Restricciones proceso legalización. Relaciones clientelistas
Confrontación (desalojos). Confrontación (desalojos). Poca interacción con gobierno
111
5.1. Bucaramanga.
5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda
Tendencias espaciales y modalidades de urbanización
La consolidación de urbana Bucaramanga en los años 80 y su densificación,

dentro de los límites de la meseta, fue seguida de la expansión de la ciudad hacia
Floridablanca, Girón y Piedecuesta, donde actualmente se tiene disponibilidad de
tierras, pero una dotación urbanística deficiente. Lo sectores de alto riesgo de
deslizamiento e inundación han sido los preferidos por la vivienda informal.
Los antecedentes de la VIS se remonta a las iniciativas de autoconstrucción y la

gestión del ICT que ofrecían soluciones equivalentes a las actuales VIS 3 y 4,
pero con áreas de lotes superiores, pues se destinaban mayores superficies a las
zonas privadas, respecto a las comunitarias. En los años 80 los programas
masivos de construcción de vivienda popular permitieron el desarrollo de
empresas constructoras y tecnologías industriales. La construcción de vivienda
VIS corresponde a la operación del componente permanente del negocio.
Las exigencias técnicas, las restricciones normativas y los parafiscales son

eludidas por la construcción informal de soluciones unifamiliares, ofreciendo áreas
más grandes, susceptibles de desarrollo progresivo, facilidades de pago, y el
apoyo de políticos a sus solicitudes de urbanismo. Los promotores informales
venden la ocupación de terrenos sin títulos de propiedad, ni garantías de dotación
urbana, en el sobreentendido que la ocupación de hecho dará lugar a la posterior
formalización.
Percepción de la demanda de vivienda, reducción de costos en la construcción de

vivienda y estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal
La demanda ha preferido las soluciones unifamiliares sobre los proyectos

multifamiliares. Se sabe de problemas de convivencia. Los originarios de las zonas
rurales son reticentes a vivir en apartamentos. La demanda informal está
conformada por desplazados por la violencia rural y los usuarios de inquilinatos de
la ciudad. Esta demanda no es sujeta de crédito formal. La demanda formal por
parte de empleados se concentra en la VIS de mayor valor y se prefiere el
arrendamiento a una solución básica.
Se podría moderar las exigencias técnicas para la vivienda popular encarece,

como pueden ser los pavimentos de tráfico pesado, la mampostería estructural,
112
las conexiones eléctricas subterráneas, las normas de alcantarillado, el costo de

transporte a las escombreras. La simplificación y agilización de trámites. Si las
empresas de servicios públicos asumieran los costos de conexión a las redes
principales. Si las sesiones se pudieran conmutar con aportes a un banco de
tierras.
Ampliar la oferta de servicios públicos en los municipios diferentes a

Bucaramanga que tienen áreas de expansión.. El crédito directo de constructores
a usuarios. La promoción de proyectos al interior de las comunidades. La
provisión endógena de servicios públicos. La promoción de la vivienda de tipo
multifamiliar y de su construcción industrial. En Bucaramanga se debería promover
los proyectos de renovación urbana. Mientras que en los municipios restantes la
implementación de un banco de tierras, como el Metrovivienda y financiado con la
compra de sesiones. La institucionalidad del área metropolitana debería avanzar
hacia un distrito especial. La dotación de programa de transporte masivo.
Percepción institucional
Bucaramanga y los municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Girón conforman

un área metropolitana que no cuenta con la articulación institucional adecuada
para aumentar la oferta de suelo destinada a la vivienda popular. El sistema de
cesiones encarece el uso del suelo. Las empresas de servicios públicos no
asumen los costos de la infraestructura de conexión y no ofrecen una oportuna La
administración pública y la interacción metropolitana se encuentran muy
politizadas. La implementación de los POT, planes de ordenamiento parciales,
planes de saneamiento básico supeditan y demoran el trámite de expedición de
licencia de construcción a la provisión de servicios públicos.
El diagrama de causalidad para constructores y urbanizadores de la ciudad de

Bucaramanga se divide en varios bloques temáticos. Dentro de estos se
encuentran las variables asociadas al acceso al crédito, las formas alternativas de
construcción de VIS, los factores que afectan el costo de construcción, las
estrategias de política de los gobiernos locales y/o nacionales en cuanto a la
solución de vivienda y los factores que afectan la demanda y oferta de vivienda
formal.
El Sistema
La oferta de tierras para la construcción de vivienda formal se encuentra limitada

por la configuración geográfica de la meseta de Bucaramanga y la oferta de
servicios públicos en el área metropolitana. Ello ha elevado los costos de
construcción junto con la elevación de los estándares urbanísticos y a pesar de las
mejoras tecnológicas en la producción de vivienda popular. En consecuencia los
aumentos los precios de la vivienda formal han desalentado por un lado la
demanda formal y en cambio han motivado la demanda por vivienda informal.
113
La primera depende de los recursos para la compra de vivienda, que a su turno

dependen del ingreso de los hogares y de las dificultades de acceso al crédito de
vivienda en el sector financiero, donde la informalidad laboral afecta la percepción
de la capacidad de pago de los hogares, mientras que la entrada de nuevos
proveedores de crédito (Cajas de Compensación Familiar y Constructores) a
favorecido la demanda. Al interior de la oferta de vivienda, el segmento de la VIS
compite con la rentabilidad y los incentivos que ofrece la construcción de vivienda
para los estratos medios y altos.
Por su parte, la demanda por vivienda informal se ve favorecida por su bajo precio
y facilidad de acceso. De esta manera, la población pobre residente, los
inmigrantes en busca de oportunidades laborales y el desplazamiento forzado, son
determinantes de la demanda por este tipo de vivienda. Mientras que la oferta por
vivienda informal se ve favorecida por los menores costos de transacción, si bien
no tiene acceso directo al crédito del sistema financiero, ni al esquema de
subsidios, en cambio no asume los costos de la observancia de la normativa
urbana, ni de la prestación de servicios públicos, ni el pago de impuestos y de
parafiscales. Además se beneficia de la precaria coordinación de políticas
urbanísticas dentro del área metropolitana y de la incapacidad para aplicar la
regulación y de la gestión de las empresas de servicios públicos, sobre las cuales
se favorecen relaciones de clientela con la política para favorecer la normalización
de los asentamientos ilegales. Reforzando de esta manera el mercado informal de
vivienda popular.
114
Diagrama 1 Grupo focal Viviendistas Bucaramanga.
5.1.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios.
En el Área Metropolitana de Bucaramanga se estudiaron 10 barrios populares, 7

ubicados en el municipio de Bucaramanga, y los restantes tres en los municipios
de Floridablanca (barrios Palmeras), Girón (Barrio Convivir) y Piedecuesta (barrio
el refugio). En total fueron 8 los barrios de origen informal analizados75 y 2 los que
fueron desarrollados formalmente por empresas constructoras privadas (Barrio
Minuto de Dios y El Refugio (Piedecuesta)).
75
Estos Barrios son los siguientes: Barcelona, Café Madrid, Transición, Colorados y El Pablón pertenecientes
al municipio de Bucaramanga, Palmeras (Floridablanca) y Convivir (Girón).
115
Mapa 19 Localización barrios Grupos Focales Bucaramanga.
Desde la información recopilada a partir de los grupos focales desarrollados se

puede decir que de los 8 barrios de origen informal, todos reportan algún tipo de
amenaza, en especial la originada por posibilidad de deslizamiento (6 de los 8
barrios visitados presentan este tipo de riesgo). Esto se explica por ser
desarrollos que encuentran asiento en la denominada escarpa de la meseta. Le
sigue como factor de riesgo la posibilidad de inundación (2 barrios de los 8
visitados) reportado por aquellos barrios que se desarrollan sobre las rondas de
los ríos de Oro (Barrio Convivir) y Surata (Barrio Café Madrid).
En contraste, los pobladores de los barrios de origen formal Minuto de Dios en
Bucaramanga y Refugio en Piedecuesta no reportan riesgo que amenace de
manera directa el asentamiento que habitan.
Un segundo punto de interés fue el de contrastar las lógicas de desarrollo de

barrios populares formales e informales. Para el caso del Área Metropolitana de
Bucaramanga se pudo establecer que originalmente los barrios formales fueron
desarrollados sobre suelo urbano, mientras que todos los barrios de origen
116
informal visitados se desarrollaron en suelos de expansión (7 barrios), mientras

que uno solo (Barcelona) se desarrolló en suelo urbano.
En cuanto al grado de consolidación de los desarrollos barriales estos están

consolidados en un 100% (10 de los 10 barrios visitados), al estar poblada y
edificada más del 50% del área del barrio. También fue posible establecer que
todos los 10 barrios, cuentan con el servicio público de acueducto y que tan solo 6
de los 8 barrios informales cuentan con alcantarillado.
La existencia y el estado de las vías de comunicación fue otro de los ítems que se
buscó evaluarse a partir de la encuesta realizada en los grupos focales. Se
encontró que todos los barrios ya sean formales e informales cuentan con vías
internas de comunicación, y que para el caso de los informales estas en algunos
casos se encuentra sin pavimentar (2 de los 8 barrios). Por otra parte, todos los
barrios visitados (10 de los 10 barrios) cuentan con vías transitables
pavimentadas y disponen de servicio de trasporte público a menos de 500 mts del
barrio.
Las dimensiones de los lotes varían según el tipo de origen. Se encontró que para
los dos barrios formalmente desarrollados el área promedio del lote es de 70 mts
2, mientras que para los restantes 8 informales, las dimensiones del lote varia de
manera considerable, al encontrarse lotes con áreas cercanas a los 18 mts2,
mientras que para los barrios más antiguos las áreas reportadas fueron de 115
mts2. El área del lote determina en alguna forma el área total construida. Para el
caso de los barrios de origen formal esta fue en promedio de 72 mts2 mientras
que para los informales la varianza fue importante, con áreas construidas que van
desde los 18 mts2 hasta los 180 mts2.
En términos de mejoras y ampliaciones tan solo un barrio formal permite esta

posibilidad (el otro es un proyecto multifamiliar), mientras que para los informales
tan solo 2 de los 8 podrían desarrollar este tipo de intervenciones a la estructura y
diseño de su vivienda.
En cuanto a pisos construidos prima tanto para los formales como para los
informales la vivienda de un piso (10 de los 10 barrios). Sin embargo, viviendas de
dos pisos fueron encontradas tanto en los barrios informales (7 de los 8 barrios) y
en uno de los dos formales.
El sistema y la tecnología constructiva empleada en el desarrollo de los proyectos

formales fue en un 100% de tipo industrial, mientras que para el caso informal los
sistemas y tecnologías varían considerablemente primando el uso de materiales
livianos y la mampostería tradicional sin muros de refuerzo así como la
mampostería reforzada.
117
Tabla 73 Matriz cualitativa barrios Bucaramanga.

Numero de Numero de
barrios barrios
El proyecto se encuentra en: Formales informales
1.1 Zona de protección ambiental
1.2 Zona de riesgo de inundación 2
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa 6
En el momento de la construcción, el proyecto se encontraba en:
2.1 Suelo Urbano 2 1
2.2 Suelo de expansión 6
El proyecto se encuentra en:
3.1 El centro de la ciudad 1
3.2 Zona intermedia 2 1
3.3 Zona periférica 6
El proyecto está:
4.1 Consolidado (>50% del área) 2 8
4.2 En consolidación (<50% del área)
4.3 Es pionero
El proyecto cuenta con:
5.1 Servicio de acueducto 2 8
5.2 Servicio de alcantarillado 2 6
Con respecto a la accesibilidad
6.1 Existen vías transitables al interior del proyecto
6.1.1 Pavimentadas 2 4
6.1.2 No Pavimentadas 2
6.2 Existen vías transitables al borde del proyecto
6.2.2 No Pavimentadas
6.3 No existén vías transitables
El proyecto tiene servicio de tranporte público
7.1 A una distancia máxima de 500 m 2 8
7.2 No tiene
Dimensión promedio de los lotes 70 mts 2 18 a 115 mts 2

Indice de ocupación promedio del proyecto 100% 99%
Densidad promedio de viviendas por ha
Area promedio de la vivienda 72 mts2 18 a 180 mts 2
Las viviendas ofrecen la posibilidad de ampliación
5,1 La mayoría (>50%) 1 2
5.2 Algunas (>25%, <50%) 3
5.3 Muy pocas (<25%) 2
5.4 Ninguna
El número de niveles de las viviendas en el desarrollo es:
6.1 Uno 2 8
6.2 Dos 1 7
6.3 Tres o más 2
La tecnología de construcción predominante en el desarrollo es:

1.1 Materiales livianos (%) 57%
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 56%
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 76,2%
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%)
1.5 Sistema industrializado (%) 100%
Total Barrios 2 8
5.1.3. Percepción de los hogares.
Fueron 10 los barrios seleccionados en el Área Metropolitana de Bucaramanga.

De estos 7 pertenecientes al municipio de Bucaramanga y los demás 3 repartidos
en cada uno de los 3 municipio del área. A continuación la ubicación de los barrios
de Bucaramanga.
118
Mapa 20 Localización barrios Grupos Focales Bucaramanga.
5.1.3.1. Asentamientos informales
Antes de emprender la presentación de resultados para el grupo de barrios

populares de origen informal se hace una aclaración sobre el concepto “informal”.
Este reúne tanto los barrios originados por procesos de invasión ilegal de predios
como aquellos desarrollados por urbanizadores ilegales o piratas.
Lógicas que orientan la génesis y desarrollo de asentamientos informales

Uno de los interrogantes que pretende ser alcanzado por la investigación es
acercarse a los patrones y lógicas que orientan la génesis o formación y el
posterior desarrollo de los asentamientos informales. Entre estos, la encuesta
grupal indagó sobre ideas asociadas al proceso de formación y las razones o
móviles que sustentan el proceso de colonización o poblamiento. Es de
mencionar que el conjunto de ideas referidas por la comunidad para cada uno de
estos puntos se diferencia. Es así que las ideas que describen el proceso de
génesis y formación se identificaron como nodos, mientras que las respuestas
119
sobre los móviles del proceso de colonización no hacen parte de aquellas nodales
sino que se registran como ideas relacionadas76.
Las ideas que describen la formación se refieren, según el caso, a conflictos con
las autoridades bajo la forma de desalojos (procesos de invasión), la oferta de
parcelas (caso urbanizadores piratas) y los procesos de autoconstrucción y
autoprovisión. Otras ideas asociadas al nacimiento del asentamiento son aquellas
que hablan de privaciones en la provisión de servicios públicos y equipamiento
urbano y en deficiencias en las condiciones del terreno.
En cuanto a ideas que describen la causa del proceso de colonización se tiene

aquellas que dan cuenta de razones de orden económico y de ingreso. La
necesidad de vivienda, asociada en todos los casos a la idea de vivienda propia.
Estos planteamientos ratifican que el problema de la vivienda informal en su
mayoría, es debido a un problema de restricciones de ingreso de los hogares junto
a la obligación por satisfacer la necesidad de vivienda.
Desde estos criterios se puede decir que los procesos de desarrollo informal
pueden ser entendidos, como la manifestación de la contracción del consumo del
bien vivienda por los hogares participes en el corto plazo, dadas sus restricciones
de ingreso y de financiación.
Una tercera causa que explica el desarrollo de asentamientos informales son los
procesos de desplazamiento forzoso. Otro grupo de razones esbozadas, pero
estas muy particulares a las condiciones de formación de cada barrio en particular
son: la expectativa de progreso asociada a la posesión y tenencia de vivienda, los
menores costos asociados a las soluciones informales, la dificultad de acceso al
mercado formal de vivienda y a los mecanismos de financiación formales, el fácil y
casi único acceso a los mecanismos financieros informales, y en el caso de
invasiones, la existencia de terrenos baldíos o de propiedad estatal, y la existencia
de un líder comunal y de una organización comunitaria.
Es claro que también este grupo de razones están asociadas a limitantes en

ingreso y financiación junto a formas de provisión de vivienda a partir de la
contracción del consumo en el corto plazo o la auto provisión77 .
Evolución del barrio y cambios en el equipamiento urbano.

Como se señaló anteriormente, la condición de privación a la que se enfrentan
todos los procesos urbanizadores informales en su periodo inicial es la
característica recurrente. Privación que se materializa en deficiencias en las
condiciones físicas de las viviendas, en deficiencias en la provisión de servicios
76
Idea nodal es aquella que se relaciona con más de tres ideas. Ideas relacionadas son todas aquellas ideas que
tejen interacción causal con 2 o una idea.
77
formas extremas de contracción y privación de la demanda son los procesos de invasión de
terrenos y desarrollo de tugurios.
120
públicos y en equipamiento urbano. Estas carencias iniciales son superadas y

suplidas en su mayoría desde ejercicios de auto provisión que se adelantan a lo
largo del tiempo.
El análisis evidenció una importante relación causal tejida entre estas condiciones
de privación inicial, el desarrollo de fuertes vínculos comunales y a partir de allí, la
consecución de mejoras en las condiciones habitacionales y socioeconómicas de
los barrios. La razón, en el desarrollo y conformación de una red comunal
descansa la posibilidad efectiva de vencer las condiciones de privación a lo largo
del tiempo, como de minimizar los costos tanto financieros como de oportunidad
asociados a los procesos de invasión o de autoconstrucción. La mejora física tanto
de las viviendas como de los entornos barriales y en las dotaciones de servicios
públicos y comunales se logra básicamente desde tres tipos de acciones
adelantadas de manera colectiva. Estas son: la auto-provisión, procesos de
presión ante autoridades locales o desde favores políticos derivados de relaciones
clientelistas.
Centrándonos en los procesos que tiene que ver con mejoras en las dotaciones y
la infraestructura física de los barrios, se encuentra que estos recorren dos etapas
definidas por el carácter de provisión de servicios públicos: la primera de provisión
ilegal y la segunda de formalización de la provisión. Las mejoras en infraestructura
comunal y equipamiento urbano son obtenidas por procesos de auto construcción,
y por consecución de favores políticos (relaciones clientelistas).
Por tipo de servicio público se encontró que los primeros en proveerse son el
acueducto78 y la energía eléctrica (para este grupo de barrios máximo a los 5 años
de establecido el barrio), mientras que el alcantarillado es el servicios públicos
básico que más se retrasa en su provisión (10.5 años después de fundado el
asentamiento en promedio).
La formalización en la provisión para este grupo de barrios en promedio se

consigue a los 6.3 años después de acceder al servicio, y a los 14 años en
promedio después de fundado el asentamiento. Los servicios públicos de más
rápida formalización son la energía eléctrica (4 años promedio después de
acceder al servicio) y el acueducto (4.5 años promedio después de acceder al
servicio). El servicio de alcantarillado es el que mayor tiempo demanda para su
legalización (11.5 años promedio después del acceso), esto se debe a las
restricciones a su prestación, debidas a las drásticas regulaciones adoptadas por
la empresa prestadora, que a su vez cumple funciones de autoridad ambiental y
de control a la erosión (Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
CDMB).
78
A partir de conexiones fraudulentas o por la construcción de acueductos comunales que se surten de cursos
de agua cercanos.
121
Cambio condiciones habitacionales de las viviendas

Por otra parte al revisar las relaciones tejidas entre el grupo de ideas relacionadas
a procesos de mejora en las condiciones habitacionales y las viviendas, se
encuentra que la principal preocupación de estos hogares es la de transformar sus
viviendas, proceso que depende del tiempo. Al señalar al tiempo como idea
relacionada, las familias están revelando que el proceso de consecución del bien
vivienda es diferido en el tiempo, a la manera como se difieren los recursos
financieros que nutrirán el proceso de auto construcción.
Evolución de las condiciones de tenencia, y preferencias ante condiciones de

tenencia y tipos de vivienda.
En cuanto a procesos de formalización de barrios, las entrevistas revelaron que el

tiempo es la variable asociada a los escenarios de formalización y legalización
definitiva. Sin embargo destacan que este proceso también obedece a presiones
ejercidas a lo largo del tiempo, presiones que dependerán a su vez del grado de
cohesión social alcanzado dentro de la comunidad.
Para los desarrollos barriales generados desde procesos de invasión, se pudo

observar que la comunidad es conciente de las dificultades en alcanzar la
condición de legalización, se atribuye esto al proceso mismo de génesis del barrio
(apropiación ilegal o de hecho) y a las restricciones impuestas por las autoridades
que buscan la defensa del derecho de propiedad y el ordenamiento espacial
(riesgos y amenazas).
Los hogares residentes en barrios informales pero originados por un urbanizador

pirata, exponen que existen múltiples dificultades a la hora de legalizar las
condiciones de tenencia para el caso de procesos de invasión, y que su situación
es menor riesgosa frente a la primera posibilidad ya que de alguna forma ejercen
legalmente la propiedad.
Es claro también que indistintamente, todos prefieren condiciones legales de

tenencia y mejores tipos de vivienda (en términos de materiales), y que la razón
que explica porque en determinados casos se gozar de condiciones distintas es la
restricción en ingresos del hogar.
Aspectos de agrado y desagrado de los habitantes frente al barrio.
Este punto arrojo un número considerable de aspectos de agrado y desagrado del

barrio habitado. Entre los de mayor agrado se señalaron: la cohesión de los
habitantes y la conformación de redes comunales importantes, en algunos casos
el ambiente de seguridad que ofrece el barrio, la sensación de calidad en la
infraestructura y materiales de las viviendas (caso de barrios más antiguos y
consolidados), la cercanía a los lugares de trabajo y estudio de los miembros del
hogar y el equipamiento terciario y de Servicios públicos.
122
Los aspectos de mayor desagrado son por su parte: las fracturas en la estructura
comunal, las malas condiciones de salubridad y las malas condiciones del terreno
que imposibilita procesos de legalización y de autoconstrucción y mejora de las
viviendas.
Opciones alternativas de vivienda paralela a opción que actualmente detenta y

características del mercado de la vivienda en barrios de origen informal.
En cuanto a opciones de vivienda al momento paralelas en el momento de la

decisión todos señalan no haberlas encontrado, y asumen que el estado es el
responsable en ofrecer dichas opciones.
En cuanto al mercado de vivienda popular informal, este aunque existe parece ser
muy precario (no existe la suficiente demanda y el precio de oferta esta sobre
valorado). Se mencionó la existencia de un mercado de arrendamientos más
dinámico y que se ajusta a las condiciones socioeconómicas de la población
demandante y al interés de obtención de extrarrentas del grupo de propietarios
arrendadores79.
Al indagar sobre las posibles razones que explicarían la débil demanda, razones
estas diferentes al nivel de ingresos y a restricciones a instrumentos de
financiación, se encontró que todas se relacionan a condiciones estructurales de
este tipo de asentamientos. Entre las destacadas están: accesos restringidos a
servicios públicos y de transporte, la extensión de los lotes, la tenencia ilegal (falta
de documentos de propiedad) y los vecinos. Todas estas causas fueron
mencionadas en el 50% de los casos como las responsables de la no existencia
de una mayor demanda de bienes inmuebles
Se encontró un único caso en el que se manifestó la existencia reciente de un

mercado de viviendas dinámico. Este mercado operó no como medio de
intercambio del bien vivienda, sino como el mecanismo de intercambio de
derechos de asistencia social estatal. Finalmente fue intervenido por la misma
comunidad, la cual decide de manera colectiva la aprobación de una nueva
transacción y el reconocimiento como integrante de la comunidad al nuevo
miembro.
Descripción de la relación de la comunidad con las instituciones gubernamentales

en el tema de vivienda (alcaldía, gobierno, policía).
En la mayoría de los casos las relaciones entre la comunidad y las entidades

gubernamentales encargadas del tema de vivienda es negativa. La comunidad
manifiesta que las instituciones gubernamentales restringen la provisión de
79
Se encontró que en barrios ya constituidos, las viviendas están divididas entre el área destinada a la
generación de rentas vía arriendo o negocio y el área de habitación del grupo familiar. En términos
porcentuales el 51% de los hogares indagados manifestó destinar parte de su vivienda al arrendamiento o
como local comercial.
123
servicios públicos fundamentales, en respuesta a las determinaciones

establecidas en los Planes de Ordenamiento territorial (POT) que clasifica a la
mayoría de estos asentamientos como ubicados en zonas de alto riesgo.
De otra parte, para el grupo de asentamientos que hallan origen en eventos de

invasión de predios, las relaciones con el estamento han tomado el carácter de
confrontación. Se manifiesta que otra causa que explica una relación negativa
frente a las instituciones gubernamentales es su inflexibilidad ante la posibilidad de
la legalización o frente a la generación de alternativas de reubicación (caso
asentamientos en zonas de alto riesgo y amenaza).
Solo en un barrio los pobladores aseguraron tener una relación cordial frente a las
instituciones gubernamentales, debido a los planes asistenciales emprendidos.
El sistema
La búsqueda de soluciones al problema de la vivienda, de una población con bajos

niveles de ingreso, llevo en el año de 2002 a un grupo de hogares a emprender el
proceso de fundación y desarrollo del asentamiento Barcelona.
Este asentamiento fue posible gracias al esfuerzo de un primer gestor o líder, que
se empeña en la organización de un grupo de hogares que sufren la misma
problemática. Este grupo de hogares se constituyen legalmente y acceden a un
terreno ubicado en zona de escarpa y de protección, a partir de la figura jurídica
de comodato. En este primer momento el proceso de desarrollo del asentamiento
se da en co-auspicio con el dueño del terreno, que trata de incorporarlo
rápidamente como suelo urbano antes de entrar en rigor el POT y quede por fuera
del mercado de tierra.
Una vez en el terreno, los hogares emprenden la construcción de sus viviendas

desde procesos de autoconstrucción. No cuentan con servicios públicos ni
equipamiento urbano, estas deficiencias son gradualmente suplidas a partir del
esfuerzo comunitario, y bajo la condición de ilegalidad.
El asentamiento sufre el rigor de hallarse en terrenos de alta amenaza,

registrándose un deslizamiento que destruye varias casas. Este hecho permite
que las autoridades locales los clasificaran como población bajo alto riesgo y
entran dentro de un programa de reubicación.
124
Diagrama 2 Grupo focal barrio Barcelona Bucaramanga.
5.1.3.2. Asentamientos formales
Siguiendo con esta descripción, se aborda ahora de igual manera al grupo de

barrios populares de origen formal. Se aclara que para el caso del Área
Metropolitana de Bucaramanga fueron 2 los barrios analizados (Minuto de Dios en
Bucaramanga y el Refugio en Piedecuesta).
Lógicas que orientan la génesis y desarrollo del Barrio. Evolución infraestructura.
Estos proyectos fueron generados por empresas de construcción privada y por el

Instituto de Crédito Territorial (ICT). En el caso de la urbanización Minuto de Dios,
se aplico métodos capitalistas de producción junto a procesos de autoconstrucción
con el fin de aligerar los costos de producción y las demandas por financiación del
grupo de familias beneficiarias. El segundo proyecto “El Refugio” es una
urbanización que construyo el ICT en el municipio de Piedecuesta en la década
del 80.
Al indagar sobre los procesos que han definido la historia del desarrollo del barrio
se encontró que son tres las ideas nodales que se expresaron bajo esta temática:
mejoramiento de la infraestructura del barrio, las mejoras y la prestación de
servicios públicos comunitarios y los procesos y costos asociados al
mantenimiento de las viviendas.
125
En cuanto a la primera idea nodal (mejoras en la infraestructura del barrio), se

relacionó con variables como tiempo, cohesión de la comunidad, y autoridades e
instituciones estatales. La primera relación causal nos muestra que la comunidad
tiene expectativas de mejoras físicas de los entornos comunes y la infraestructura
y equipamientos barriales. Por otro lado, la segunda relación causal entra a definir
que variables pueden incidir de manera directa en la consecución de esta
expectativa. En este caso se expresa como importante el grado de cohesión de la
comunidad. Otro factor destacado es que estas comunidades le asignan la
responsabilidad del mantenimiento y mejora de los espacios públicos a las
entidades gubernamentales debido a que se refieren al utilizar el término, a vías
de acceso y zonas que integran el espacio público.
Un factor que parece fundamental dentro del proceso es lo que definen como
favores políticos, conseguidos a partir de intercambios clientelistas entre políticos
y comunidades. También se aprecia una relación de simultaneidad entre la idea
“mejoras en la infraestructura del barrio” y “mejoras en las viviendas”. La
comunidad enfatiza que existe una relación inversa entre mejora en las
condiciones de las viviendas y mejoras en las condiciones del barrio.
Cambios en las condiciones habitacionales de las viviendas
En cuanto a la idea referida a mejoras en la infraestructura de las viviendas, la

comunidad la relacionó al nivel de ingreso percibido por el hogar, al tiempo y a las
expectativas de valorización. Es claro que este grupo de hogares, tienen muy
presente el costo de oportunidad que implica las inversiones en mejoras
habitacionales, y que esperan que estos costos sean reconocidos a través de
valorizaciones. Esto evidenciaría que estos hogares manejan la posibilidad de
vender su propiedad. Condición no tan clara para los hogares bajo condición de de
informalidad.
Evolución de las condiciones de tenencia, y preferencias ante condiciones de

tenencia y tipos de vivienda.
El cambio en la condición de tenencia en los barrios populares de origen formal se

da al pasar de propietarios a no propietarios. La principal razón, la imposibilidad
que experimenta el hogar por responder ante la obligación financiera contraída al
momento de acceder a la vivienda.
Aspectos de agrado y desagrado de los habitantes frente al barrio.
Los principales aspectos de desagrado expresados por los hogares son la reinante
desunión entre sus habitantes, la deficiente dotación de áreas comunes o de uso
común, de áreas de recreación y la deficiencia en los materiales y la
infraestructura de las viviendas y de los servicios públicos. Se quejan del
incumplimiento de las constructoras (públicas y privadas) en cuanto a áreas de
uso común.
126
Opciones alternativas de vivienda paralela a opción que actualmente detenta y

características del mercado de la vivienda en barrios de origen formal.
Existieron opciones de vivienda paralelas al momento de la compra, sin embargo
por condiciones de precios (el más bajo del mercado en el momento) y modos de
financiación (aporte en trabajo caso Minuto de Dios), se accede a la solución
actual.
En cuanto al mercado de estas viviendas, la comunidad lo considera dinámico

para el caso de el barrio el Refugio, mientras que en el barrio Minuto de Dios, el
número de transacciones es menor ya que existen restricciones, debidas a que un
gran número de viviendas se encuentran en proceso de embargo por
incumplimiento en el pago de las obligaciones financieras.
En ambos casos parece ser que es mucho más dinámico el mercado del
arrendamiento.

Las relaciones con las instituciones gubernamentales se canaliza a través de

relaciones clientelitas, entre un político regional y la comunidad. Este tipo de
relación se registró en el barrio Minuto de Dios perteneciente a la ciudad de
Bucaramanga. En barrio Refugio parece que no existe una relación muy cercana
con la autoridad local (Alcaldía de Piedecuesta) y la visión de la comunidad sobre
estas instituciones es de desconfianza y precaución debido al juicio que les queda
de la intervención del INURBE como entidad que desarrollo el proyecto. La
comunidad se queja de la mala gestión de la entidad a la hora de adjudicar las
viviendas y en la construcción de las mismas.
El sistema
Gracias al desarrollo de un programa de generación de vivienda estatal liderado

por el INURBE, un grupo de familias de clase media accede a vivienda bajo unas
condiciones económicas y financieras favorables.
Al llegar al nuevo barrio, los hogares y la nueva comunidad en formación se

encuentra con el incumplimiento de la urbanizadora estatal en cuanto a áreas
ofrecidas en la etapa de proyecto, pero no generadas e incluidas en el barrio
construido.
Después de un corto periodo de tiempo, la comunidad se da cuenta de otro grupo

de problemas, esta vez asociados a la asignación de las soluciones
habitacionales, a personas que en principio no deberían ser calificadas como
beneficiarias dado su condición económica. Esto queda manifiesto al ver que la
población arrendataria en el barrio es mayor a la población propietaria.
127
Se constituye la JAC y esta nueva comunidad empieza a trabajar

organizadamente por los espacios y los intereses comunes. Pasa el tiempo y
aparecen ahora problemas en la infraestructura de servicios públicos y en las
viviendas.
Recientemente un proceso asentamiento informal aparece en inmediaciones del

barrio, hecho que afecta el valor de las viviendas y acelera el proceso de venta de
las mismas.
Diagrama 3 Grupo focal barrio Refugio Piedecuesta.
Solo en un barrio los pobladores aseguraron tener una relación cordial frente a las
instituciones gubernamentales, debido a los planes asistenciales emprendidos.
5.2. Cartagena
5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda.
La ciudad creció sin planificación urbana. Es muy difícil encontrar tierras

disponibles para la vivienda popular dentro del perímetro de la ciudad. Los
proyectos residenciales y hoteleros compiten con la vivienda popular y elevan los
precios de la tierra. La expansión hacia el municipio de Turbaco se encuentra
limitada por la carencia de servicios públicos.
128
Luego de la gestión del ICT, la oferta de vivienda formal ha estado relativamente

estancada y concentrada fundamentalmente en la gestión de Corvivienda y de un
puñado de constructores privados. La oferta formal tiene unos costos elevados
frente a la escala VIS por el costo de la tierra y el urbanismo.
La oferta informal se ha dado a partir de la invasión de terrenos públicos, mediante

el relleno de manglares y la ciénaga de la virgen. En consecuencia los terrenos de
alto riesgo de anegación e inestabilidad son predominantes por la construcción
informal. Los constructores informales eluden todas las normas urbanísticas y sus
costos. Es común la venta de derechos varias veces de manera fraudulenta. Allí,
existen empresarios dedicadas a la invasión comunitaria que ejercen de derechos
de manera privada.
Percepción de la demanda de vivienda, reducción de costos en la construcción de

vivienda y estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal
Los pobladores son originarios de los sectores populares de la ciudad y del

desplazamiento rural, tanto de origen violento como económico. Existe una cultura
de no pago de los servicios públicos y el crédito, la cartera en mora con el sistema
financiero es muy elevada. Los derechos de propiedad se ejercen con la simple
posesión. La construcción con ladrillo es preferida.
Los costos de la tierra y de la dotación urbanística son elevados en relación a los

ingresos de la población. Las empresas prestadoras de servicios no asumen los
costos de la infraestructura de redes principales.
La mayor parte de la población no es sujeta de crédito por su informalidad. Mejorar

la infraestructura vial. Facilitar el acceso al crédito complementario a los
beneficiarios del subsidio de la VIS tipo 1. Crear líneas de crédito a 30 años, sin
subsidios y por la totalidad del valor de la vivienda.
Percepción institucional
Dentro del POT la vivienda popular no tiene una clara factibilidad por el precio de
la tierra y la insuficiente oferta de servicios públicos. No se tiene la capacidad
institucional para intervenir el mercado de tierras, ni para ampliar la oferta de
servicios público, como tampoco para mitigar los riesgos de inundación mediante
el mantenimiento de la red de drenajes pluviales. En época preelectoral se
intensifican las invasiones con la creación de expectativas de formalización.
El sistema
La oferta de VIS en Cartagena también se encuentra limitada por los elevados

costos de construcción inherentes a las desfavorables condiciones de los terrenos,
al elevado costo de la tierra y a las dificultades de provisión de servicios públicos.
El establecimiento de vivienda popular en zonas de riesgos de inundación y
129
desplazamiento encarece los presupuestos. La consolidación del perímetro urbano

deja espacio para la construcción de vivienda destinada para estratos medios y
altos. Mientras que la deficiente infraestructura vial y de servicios públicos también
contribuye a encarecer los costos de construcción. Las exigencias urbanísticas en
las áreas de expansión actúan en igual sentido.Todo lo anterior eleva los precios
de venta y desmotiva la demanda por vivienda VIS a pesar de los beneficios que
supone el esquema asociado de subsidios, que no logra compensar las
limitaciones de acceso al crédito de constructores y usuarios, debido a la
informalidad laboral de las familias y su elevada percepción de riesgo. En
consecuencia existen incentivos a favor de la demanda de vivienda informal
originada en las invasiones de terrenos de alto riesgo, que permanentemente
reclaman la formalización de los derechos de propiedad, la normalización de los
servicios públicos y los programas de reasentamiento.
Diagrama 4 Grupo focal Viviendistas Cartagena.
5.2.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios.
Para la ciudad de Cartagena y su área de influencia se tomaron en total 10

barrios, 9 de los cuales están ubicados en el Distrito de Cartagena y 1 en el
municipio colindante de Turbaco. Se tomó un total de seis barrios informales
ubicados en diferentes puntos de la ciudad de Cartagena, de manera que se
130
pudiese tener contacto con los asentamientos más representativos y a su vez,

poder conocer las características principales que los diferencian entre sí dada su
ubicación geográfica dentro de la ciudad. Un séptimo barrio informal se trabajó en
el municipio de Turbaco. Los barrios formales por su parte, están ubicados en
Cartagena, y representa cada uno de ellos diferentes programas de
reasentamiento, en el caso de Chiquinquirá, y/o programas VIS llevados a cabo
por el Invisbu e Inurbe. La figura XX muestra a continuación el total de barrios que
presenta cada una de las características descritas, diferenciando según formalidad
o informalidad.
Tabla 74 Matriz cualitativa barrios Cartagena.

Origen del Barrio
Concepto Número de barrios según
categoría cualitativa
Formales Informales
No. Total No. Total
barrios 3 barrios 7
Características del Entorno
1. El proyecto se encuentra en:
1.1 Zona de protección ambiental/contaminación ambiental (F 1 3
1.2 Zona de riesgo de inundación 0 3
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa 1 2
En el momento de la construcción, el proyecto se encontraba
2.
en:
2.1 Suelo Urbano 2 2
2.2 Suelo de expansión 1 5
3.1 El centro de la ciudad 0 0
3.2 Zona intermedia 2 2
3.3 Zona periférica 1 5
4. El proyecto está:
4.1 Consolidado (>50% del área) 2 3
4.2 En consolidación (<50% del área) 1 2
4.3 Es pionero 0 2
5. El proyecto cuenta con:
5.1 Servicio de acueducto 3 3
5.2 Servicio de alcantarillado 3 1
6. Con respecto a la accesibilidad
6.1.1 Pavimentadas 3
6.1.2 No Pavimentadas 0 7
6.2.2 No Pavimentadas 0
6.3 No existén vías transitables 1
7. El proyecto tiene servicio de tranporte público
7.1 A una distancia máxima de 500 m 3 6
7.2 No tiene 1
Aspectos Urbanísticos
1. Dimensión promedio de los lotes 80-200m2 30-250m2
2. Indice de ocupación promedio del proyecto 100% 50%-100%
3. Densidad promedio de viviendas por ha
4. Area promedio de la vivienda 50-78m2 30-150m2
5. Las viviendas ofrecen la posibilidad de ampliación
5,1 La mayoría (>50%) 1 1
5.2 Algunas (>25%, <50%) 1 3
5.3 Muy pocas (<25%) 0 3
5.4 Ninguna 1 0
6. El número de niveles de las viviendas en el desarrollo es:
6.1 Uno 2 7
6.2 Dos 1 0
6.3 Tres o más 0 0
Aspectos Tecnológicos
1. La tecnología de construcción predominante en el desarrollo es:
1.1 Materiales livianos (%) 0 6
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 0 4
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 0 2
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%) 0 1
1.5 Sistema industrializado (%) 3 0
131
Los barrios Chiquinquirá, Nueva Granada y Ciudadela 2000 constituyen el grupo

de barrios formales donde se implementaron los grupos focales en Cartagena. Las
características del entorno de estos barrios presentan resultados que, a la luz de
su carácter formal, resultan bastante acordes con las condiciones esperadas. Sin
embargo, vale la pena llamar la atención en torno al primer indicador, relacionado
con el tipo de riesgos del suelo que afectan los desarrollos de vivienda. En este
caso, encontramos que dos de los barrios en cuestión se encuentran en zonas
afectadas por riesgos. Por una parte, se encontró que el proyecto Nueva Granada
presenta problemas por deslizamiento en masa, el cual en la actualidad ya afectó
una parte del proyecto. El proyecto Ciudadela 2000 se encuentra en zona de
riesgo por contaminación ambiental, dado que se encontró que los terrenos
estaban afectados por insecticidas organofosforados. De los tres proyectos
formales en cuestión, se encuentra así mismo que 2 de ellos, Nueva Granada y
Chiquinquirá, se desarrollaron en suelo urbano y Ciudadela 2000 por su parte, se
llevó a cabo en suelo de expansión. Dos de los barrios, Chiquinquirá y Nueva
Granada, se encuentran actualmente en zona intermedia y uno, Ciudadela 2000,
se encuentra en zona periférica. Tanto Chiquinquirá como Nueva Granada son
barrios consolidados en un nivel mayor al 50%, entre tanto Ciudadela 2000
todavía está en proceso de consolidación. Por otra parte, los tres barrios cuentan
con servicio de acueducto y alcantarillado, vías pavimentadas tanto al interior
como en el borde del proyecto, y cada uno cuenta con servicio de transporte
público a una distancia máxima de 500 metros.
En cuanto a los aspectos urbanísticos, la dimensión promedio del los lotes oscila
entre los 80 y los 200 metros cuadrados y el área promedio de la vivienda está en
el rango entre los 50 y 78 metros cuadrados. Los proyectos presentan un índice
de ocupación promedio del 100%, aunque para el caso de Ciudadela 2000, dado
que el proyecto aun está en proceso, el índice de ocupación promedio es más bajo
y se calcula en un 70% del área construida hasta el momento. En cuanto a las
posibilidades de ampliación, se tiene que la mayoría de casas (más de un 50%) en
Ciudadela 2000 ofrecen esta posibilidad dado que así se planteó el proyecto en un
principio, entre tanto algunas casas en Nueva Granada (entre el 25% y el 50%)
ofrecen esta misma posibilidad y ninguna en el caso del barrio Chiquinquirá. Se
encuentra igualmente que, tanto Ciudadela 2000 como Chiquinquirá son
propuestas de vivienda de un solo nivel y Nueva Granada ofrece viviendas de uno
y dos niveles. La tecnología de construcción por su parte coincide para los tres
casos, ya que por ser resultado de proyectos institucionales, en los tres barrios
predomina el sistema industrializado como tecnología de construcción.
Los barrios informales en donde se implementaron los grupos focales para

Cartagena son Rafael Núñez, sector ubicado en el barrio Olaya Herrera; Los
Lagos, sector ubicado en el barrio El Pozón; Marlinda ubicado en la Boquilla;
sector la Primavera, ubicado en el barrio Nelson Mandela; el barrio Policarpa y el
barrio Subida a La popa. En Turbaco se trabajó el barrio llamado Bonanza Integral
con integrantes también del barrio San Pedro. Las características del entorno de
estos barrios presentan cualidades urbanas propias de los asentamientos
132
informales, que ratifican la compleja situación habitacional propia de esta forma de

urbanización. Se encuentra así que dentro de las características del entorno, se
tiene que los barrios Rafael Núñez y El Pozón se encuentran en zona de
protección ambiental en inmediaciones de la Ciénaga de la Virgen. Los barrios El
Pozón, Marlinda y Policarpa se encuentran en zona de riesgo por inundación y los
barrios Nelson Mandela y Subida a La Popa se encuentran en zona de riesgo por
deslizamiento en masa, tan sólo el barrio Bonanza Integral/San Pedro no se
encuentran en zona de riesgo. De los siete proyectos informales, dos, Rafael
Núñez y Subida a La Popa, se encuentran en suelo urbano, en tanto los cinco
barrios restantes se encuentran en suelo de expansión. Así mismo, Rafael Núñez
y Subida a La Popa se encuentran en zona intermedia y los cinco barrios restantes
se encuentran en zona periférica. El grado de consolidación de estos barrios
corresponde a lo esperado, de acuerdo tanto a la ubicación como a la antigüedad
de los asentamientos, de esta manera se encuentra que los tres asentamientos de
mayor antigüedad, Rafael Núñez, Policarpa y Subida a La Popa presentan un nivel
de consolidación superior al 50% de su área, en tanto Nelson Mandela y Bonanza
Integral/San Pedro están aun en proceso de consolidación (menos del 50% de su
área) y Marlinda y El Pozón, los dos asentamientos más jóvenes, son pioneros. En
materia de acceso a acueducto y alcantarillado, tan sólo tres de estos barrios
cuentan con servicio de acueducto; Rafael Núñez, Policarpa y Subida a La Popa, y
sólo uno de ellos, Subida a La Popa, cuenta con servicio de alcantarillado. Con
respecto a la accesibilidad, ninguno de los barrios cuenta con vías pavimentadas
al interior del proyecto; seis de ellos cuentan con vías transitables y pavimentadas
en las áreas que los bordean, y el barrio Marlinda no cuenta con vías transitables
en su entorno. Lo anterior por tanto refleja las condiciones de acceso al servicio
público de transporte, una vez todos los barrios a excepción de Marlinda, cuentan
con acceso a dicho servicio a una distancia máxima de 500 metros.
Al considerar los aspectos urbanísticos de estos asentamientos informales,

se encuentra que la dimensión promedio del los lotes oscila entre los 30 y los 250
metros cuadrados y el área promedio de la vivienda está en el rango entre los 30
y 150 metros cuadrados. Los proyectos presentan un índice de ocupación
promedio entre el 50% y el 100%. Las viviendas ofrecen posibilidades de
expansión para la mayoría tan sólo en el caso del barrio Bonanza Integral/San
Pedro, tres barrios se ubican en la categoría algunas; Rafael Núñez, Policarpa y
Subida a La Popa. Los barrios Marlinda, El Pozón y Nelson Mandela se ubican en
la categoría muy pocas, y por otra parte el número de niveles de las viviendas
para los siete casos es de uno. En cuanto a los aspectos tecnológicos de la
construcción, dado el carácter informal de estos asentamientos, se encuentra que
la mayoría de las categorías planteadas para el análisis cualitativo están presentes
dentro de las características de las viviendas a excepción del sistema
industrializado.
5.2.3. Percepción de los hogares.
133
En total se hicieron 10 grupos focales en la ciudad de Cartagena y su área de

influencia, los cuales se distribuyeron en un total de 7 en asentamientos informales
(incluyendo uno en el municipio de Turbaco) y 3 en barrios de carácter formal. Los
barrios formales seleccionados fueron Chiquinquirá, Nueva Granada y Ciudadela
2000; los barrios informales por su parte, fueron Rafael Núñez, El Pozón,
Marlinda, Policarpa, La Popa y Nelson Mandela en Cartagena, y el barrio Bonanza
Integral en Turbaco80En el mapa XX se puede observar la distribución geográfica
de los diferentes asentamientos.
Mapa 21 Localización barrios Grupos Focales Cartagena.
5.2.3.1. Asentamientos informales

Las invasiones informales representan para la ciudad de Cartagena, una de las
principales formas de urbanización desde su fundación. En la actualidad, este
80
Tanto los barrios formales como los informales, se seleccionaron durante el primer taller
de presentación del proyecto, con la ayuda de los asistentes a dicho taller. La selección de
los barrios estuvo basada en un criterio de representabilidad de las dinámicas de la
formalidad y la informalidad dentro de la ciudad.
134
fenómeno representa una de las problemáticas sociales más preocupantes, dado

que la mayoría de los asentamientos catalogados actualmente como informales81,
están concentrados en zonas de riesgo por inundación, deslizamiento o remoción
en masa. La historia y fundación de los barrios informales donde se implementó la
metodología de grupos focales, se caracteriza por presentar como rasgos
generales, procesos donde se llevó a cabo una invasión a propiedades privadas
baldías o propiedades del Estado. En dichos casos los pobladores informales
generalmente reconocen la propiedad y nombres de los dueños de los lotes a
causa de la interacción con éstos durante los procesos de desalojo. La invasión
inicia por la limpieza y adecuación de los lotes invadidos, generando un
asentamiento por medio de la autoconstrucción. En ocasiones los invasores
iniciales ceden o venden parte de sus lotes a personas o familias que llegan
posteriormente a la invasión.
Los terrenos se caracterizan porque en sus inicios son terrenos fangosos, con
amenazas principalmente de inundación o deslizamiento. Los pobladores llevan a
cabo la adecuación de los terrenos a través de rellenos con escombros o basuras.
Los escombros se compran a camiones que los reparten por la ciudad “informal”,
este mercado de escombros en Cartagena se ve acentuado por la falta de una
escombrera municipal, lo cual permite la formación y dinámicas propias de dicho
mercado.
La movilización inicial de los pobladores se presenta por causas políticas

generadas por el conflicto armado, como amenazas y destrucción de las
posibilidades económicas por parte de grupos armados que influyen en los
municipios de origen. Así mismo, la movilización se presenta por razones
económicas como la búsqueda de mejores oportunidades y fuentes de trabajo.
Para los pobladores cuyo origen es la misma ciudad de Cartagena, el deseo de
tener una vivienda propia, no tener que incurrir en costos fijos como el pago de
arrendamientos, o la necesidad de emigrar del hogar paterno, se presentan a su
vez como las principales razones para la movilización. La disyuntiva entre vivienda
formal o informal no se presenta de manera clara al momento de elegir una
solución de vivienda, ya que las condiciones económicas de los pobladores y la
dinámica e historia de la informalidad en la ciudad, constituyen dicha opción como
la primera mejor.
Los pobladores que inmigran a causa del desplazamiento forzado, provienen de

municipios dentro del departamento del Bolívar y otros departamentos de la región
Caribe82. Aquellos nacidos en Cartagena, provienen de familias que en su época
81
Para efectos del presente estudio, se consideran como informales todos aquellos barrios cuyo origen es
espontáneo de acuerdo con el Expediente de Comunas y Barrios contenido en el POT del 2001. Sin embargo,
para efectos el cálculo para el estado actual de la ciudad, se toman como barrios informales todos aquellos
cuyo origen es informal y se encuentran dentro de los estratos 1 y 2.
82
Se encontraron casos de inmigrantes de otras regiones del país como la costa pacífica y el interior. Dichos
inmigrantes atribuyen su decisión a la búsqueda de oportunidades económicas y laborales, en cuyo caso
Cartagena por ser un centro turístico de gran importancia, simboliza para ellos una mayor posibilidad de
acceso a dichas oportunidades.
135
también invadieron otras zonas de la ciudad o cuyas viviendas estaban ubicadas

en terrenos cercanos al actual asentamiento. Los barrios de invasión más
cercanos al centro de la ciudad como La Popa, son poblados en su mayoría por
cartageneros; otros barrios, en zonas de mayor riesgo, como Nelson Mandela y El
Pozón, sí están poblados en un alto porcentaje por inmigrantes desplazados.
Quienes inmigran hacia las zonas de invasión acceden a los lotes por medio de
una cesión por parte de pobladores iniciales, a través de procesos de compra-
venta y en la gran mayoría de los casos, los lotes o terrenos son invadidos
directamente por las familias que los ocupan.
Las principales actividades económicas en las que se desempeñan los habitantes

de los asentamientos informales son las ventas ambulantes (la actividad
predominante), servicios domésticos, albañilería, oficios varios, comercio informal
y manufacturas varias. Algunos barrios han implementado organizaciones
cooperativas para enseñar a cocer o para llevar a cabo manufacturas simples y
artesanías que buscan vender principalmente en temporadas de alto turismo.
También se encuentra que en aquellos asentamientos cercanos a la Ciénaga de la
Virgen o al mar Caribe, los pobladores tienen criaderos de peces.
Evolución de los barrios
Los asentamientos informales en su periodo inicial se caracterizan por una alta

privación en las condiciones de vivienda, en especial entorno al acceso a servicios
públicos y condiciones de salubridad. Las condiciones de privación inicial de los
pobladores llevan a que se generen vínculos comunales determinados por la
búsqueda de mejoras en las condiciones habitacionales y socioeconómicas del
barrio. A través del establecimiento de vínculos comunales sólidos, los pobladores
buscan generar redes de cooperación que contribuyan a una mayor distribución de
los costos asociados a las mejoras requeridas para el barrio. Dichos costos se
distribuyen a su vez en el tiempo, en la medida en que las inversiones de
adecuación de vías, estabilización del terreno83, así como las acometidas
necesarias para acceder a servicios públicos como agua potable y energía, son
llevadas a cabo en periodos discretos que se determinan según las capacidades
económicas conjuntas de los pobladores para aportar a dichos proyectos.
Dado que muchas áreas de asentamiento son terrenos que se le ganan al mar o la
ciénaga, la población vive en medio de barrizales extensos que a medida que se
van rellenando adquieren mayor estabilidad, se trata de zonas bastante húmedas.
La principal evolución de los barrios se da por el relleno del suelo, éste poco a
poco se estabiliza para poder construir casas con mejores materiales. En los
inicios de las invasiones los materiales predominantes en las viviendas son el
plástico, cartón y cauchos; posteriormente se construyen casas con madera y
ríplex y con la consolidación del asentamiento, se empiezan a usar materiales
83
El proceso de estabilización del suelo es prolongado en el tiempo e implica altos niveles de inversión dado
que por lo general los terrenos son áreas de expansión vía mar adentro o hacia el interior de la Ciénaga, dicho
proceso requiere de grandes cantidades de relleno.
136
como ladrillo y cemento. Posteriormente se usa tierra para estabilizar el suelo y

paredes en ladrillo o madera, en algunos casos se echa cemento al piso. Con el
paso del tiempo, el trabajo conjunto de los habitantes permite hacer inversiones
posteriores que contribuyen a mejorar las cualidades urbanísticas de los barrios,
como salones comunales y canchas con pisos en tierra. Las vías de acceso y para
el tránsito son hechas por ellos mismos, lo cual con el tiempo mejorar el acceso
del transporte público. Algunos barrios logran escuelas y vías con la ayuda de
ONGs que contribuyen a la organización y proyección de dichos proyectos. Así
mismo, se reconoce la colaboración de ONGs en la obtención de mejoras en las
viviendas y a su vez interceden en la agilización de la llegada de servicios
públicos.
Servicios públicos
En un principio los servicios públicos son ilegales, los urbanizadores construyen

conexiones hacia las tuberías madre del acueducto e instalan cables para acceder
a la energía eléctrica a través de los postes principales ubicados en carreteras
aledañas. Cuando las invasiones son recientes, el agua potable se compra a
distribuidores en camiones o mulas, posteriormente algunos barrios acceden a
pilas comunitarias, y con el paso del tiempo las comunidades empiezan a instalar
tuberías y las unen a tubos madre del acueducto accediendo así a este servicio
ilegalmente para cada domicilio (el tiempo promedio de acceso al servicio de agua
potable es de 14 años y la legalización del servicio se da en un tiempo promedio
de 10 años). La energía eléctrica se obtiene bien sea a través de postes84 de
electricidad o la instalación de cableado que va desde torres de energía cercanas
(el tiempo promedio de acceso a la energía eléctrica es de 7 años y la legalización
del servicio en se presenta en un tiempo promedio de 10 años). La llegada de los
servicios públicos legales se da así mismo, gracias a favores políticos y presión de
éstos y los habitantes a las empresas de servicios públicos. Los servicios se
instalan inicialmente para el caso del acueducto, a manera de pilas comunitarias.
La energía eléctrica llega inicialmente a través de contadores comunitarios y las
facturas se dividen entre los habitantes del barrio. En ocasiones se presentan
problemas con las empresas de servicios públicos porque estas no quieren
reconocer las inversiones realizadas por los habitantes, inversiones tales como
tuberías y cableado. Algunos consiguen acceder al alcantarillado aunque en su
gran mayoría, los asentamientos carecen de este servicio, por lo que es común el
uso de pozos sépticos. Con el tiempo se accede incluso a servicios como el gas y
el teléfono.
84
Es bastante frecuente que mejoras en la infraestructura urbana de los asentamientos informales como la
pavimentación de vías y la consecución de postes de electricidad se logren a través de favores políticos
directos (relaciones clientelistas), lo cual se ha convertido en un fenómeno que contribuye a generar alianzas
entre los pobladores de los asentamientos y aspirantes a cargos políticos distritales o departamentales, en
especial en periodos de campañas electorales.
137
Evolución de las condiciones de tenencia y preferencias actuales sobre condición

de tenencia y tipos de vivienda
Los habitantes de los asentamientos tienen muy presente la importancia de

acceder a las escrituras, minutas o registros que les reconozcan la propiedad, sin
embargo en su gran mayoría carecen de cualquier forma de registro de propiedad.
Algunos políticos y funcionarios promueven la posibilidad de acceder a las
escrituras y legalizar la tenencia. En ocasiones las escrituras a las que se accede
son inválidas ya que no se hacen los trámites completos. Las condiciones de
tenencia evolucionan con el paso del tiempo y la antigüedad del asentamiento, de
esta manera se accede a minutas como forma predominante del tipo de tenencia y
en ocasiones existen actas de posesión. Las minutas son tramitadas a través de
notarías, y se usan en ocasiones para las transacciones comerciales. Los
habitantes acuden a instancias como la Secretaría de Planeación para obtener
asesoría sobre cómo legalizar sus condiciones de tenencia, pero por lo general se
encuentran con problemas porque la propiedad es de terceros y por lo tanto no se
les reconocen derechos.
Los habitantes establecen que dentro de sus preferencias está principalmente un

tipo de vivienda segura, sin riesgos y con buenos servicios públicos. Existe un
rechazo hacia los procesos de reubicación como forma alternativa, porque las
casas son comparativamente más pequeñas y por ende no se percibe una mejora
en las condiciones habitacionales. Los habitantes de asentamientos ubicados en
zonas de alto riesgo y cuyos procesos de invasión son recientes, aceptan por el
contrario que entrarían dentro de un programa de reubicación. La prioridad de los
pobladores es tener un lugar propio, por lo que están dispuestos a someterse a
duras condiciones en un principio con tal de mejorar su vivienda y saberla propia,
aun en condiciones de informalidad. Se encuentra que hay un gran aferro a las
viviendas actuales, dado que son fruto de un proceso extenso y arduo y dicho
proceso ha generado una comunidad fuerte.
Aspectos de agrado y desagrado entre pobladores del barrio o asentamiento
Entre los aspectos de mayor agrado entre los pobladores del barrio se señalaron
factores como la unión con los demás miembros de la comunidad, la solidaridad
existente entre ellos y el esfuerzo conjunto por forjar el barrio. De igual forma se
reconoce la seguridad y comodidad de un lugar propio, construido a su gusto y
con la posibilidad de un espacio amplio, como el principal factor de agrado al igual
que la cercanía a los lugares de trabajo también influye como factor de agrado.
Dentro de los aspectos de mayor desagrado se identifican: la situación de alto

riesgo por inundación o deslizamiento en las zonas habitadas, la imposibilidad y
poco apoyo en el acceso a servicios públicos, la deficiencia en los servicios
públicos una vez se accede a ellos, las pocas posibilidades de acceder a servicios
de salud cercanos, la contraposición de intereses privados con los intereses
generales de la comunidad (lo cual coarta las posibilidades de un mayor
progreso) y el poco apoyo institucional en los procesos de legalización. Se
138
manifiesta a su vez que hay intereses políticos detrás de los procesos de desalojo,
especialmente en los barrios Policarpa y Marlinda (Boquilla), dado que son tierras
de expansión, la primera para uso industrial y la segunda para usos habitacionales
y turísticos para estratos altos.
Opciones alternativas de vivienda y características del mercado de vivienda en el

barrio o asentamiento
Al momento de iniciar el asentamiento, las opciones alternativas de vivienda se

encontraban entre la posibilidad de vivir en vivienda arrendada o invadir. De esta
manera según el cálculo económico y dada la preferencia por vivienda propia, la
mejor opción era la invasión o compra de lotes dentro de barrios informales. El
mercado de suelo y/o vivienda al interior de los asentamientos es más bien
precario, aunque en el caso de asentamientos cuyo periodo de consolidación es
mayor, existe un mercado de vivienda y arriendo más dinámico. Es común que los
pobladores iniciales de los barrios informales, tras el acondicionamiento de los
lotes, procedan a ceder parte de éstos a familiares o conocidos o bien los vendan
a inmigrantes85. Dentro de las opciones alternativas de vivienda en la actualidad,
se encuentra la posibilidad de entrar en proyectos VIS de reubicación para
viviendas ubicadas en zonas de riesgo, sin embargo la gran mayoría de las veces,
los pobladores informales perciben ésta como una mala opción ya que por lo
general los tamaños de las viviendas ofrecidas son muy reducidos en comparación
con las viviendas actuales.

en el tema de vivienda (alcaldía, gobierno, policía)
Generalmente los barrios informales constan de comunidades muy organizadas o

con líderes fuertes, y por lo general sus relaciones con las instancias
gubernamentales se establecen a manera de presión o confrontación. Se
manifiestan múltiples confrontaciones con la policía en ocasiones donde ésta
intenta desalojar a la fuerza y se enfrenta a la comunidad, la resistencia de los
pobladores es constante.
Por otra parte, los habitantes de estos barrios reclaman una mayor interacción con
el gobierno y un mayor apoyo por parte de éste en procesos de consolidación de
la infraestructura y en aquellos momentos de emergencia por inundaciones o
deslizamientos. No obstante, agradecen haber sido acogidos por el Sisben y la
buena acción de ONGs cuya colaboración ha contribuido a la mejor consolidación
de los asentamientos. Ante amenazas por riesgo, existen expectativas de
reubicación para mejorar las condiciones de vivienda y el acceso a servicios
públicos en zonas seguras de la ciudad.
85
Los precios de lotes acondicionados (limpieza de maleza) se encuentran en el rango de los $70,000 a los
$250,000 pesos en promedio, cabe aclarar que esto depende de la ubicación y condiciones del asentamiento.
139
El sistema
El barrio Nelson Mandela está ubicado en la zona Sur Occidental de la ciudad,

entre las comunas 14 y 15, y cuenta con una extensión aproximada de 56
hectáreas de terreno cuya topografía es de variada superficie, encontrándose
sectores escarpados, planos y ondulados, en la frontera con Turbaco86. El barrio
nació el 7 de diciembre de 1994 como resultado de la invasión a predios, que
según la información proporcionada por sus habitantes87, pertenecen a la
Termoeléctrica del Caribe. La invasión se dio por parte de 30 familias que llevaron
a cabo los procesos de acondicionamiento de los terrenos, eliminando maleza y
árboles que impedían la construcción de casas. Esta población inicial venía en
busca de una posibilidad de acceder a una vivienda propia, algunos provenía de la
misma ciudad de Cartagena y otros eran desplazados provenientes de otras
regiones del país. En un principio construyeron sus casas con materiales
predominantemente de cartón y plástico.
Con el paso del tiempo la invasión ha crecido hasta tener hoy aproximadamente
45,000 habitantes y 7,000 viviendas, según información de los líderes locales, y
continua en expansión dado que es uno de los barrios donde llegan mayor número
de familias desplazadas en Cartagena. Las casas han evolucionado al punto que
entre sus materiales ya se encuentran la madera y el cemento. Ya hoy el barrio
cuenta con acceso a transporte público local y gracias al apoyo de diversas ONGs,
han logrado construir una escuela. El sector primavera, donde se llevó a cabo el
grupo focal, es uno de los sectores con mayor riesgo por deslizamiento y por estar
ubicado cerca de dos torres de alta tensión. En general, los principales riesgos del
barrio son la localización en zona geológica inestable, riesgo antrópico por torres
de alta tensión, poliducto y contaminación ambiental88. A su vez, las condiciones
del barrio se destacan por unas condiciones precarias de vivienda, un escaso o
nulo acceso a servicios públicos y un alto nivel de pobreza e inestabilidad en el
ingreso de las familias.
86
El barrio Nelson Mandela está ubicado a una distancia no mayor a los 500mts del proyecto Ciudadela 2000
descrito dentro del análisis de barrios formales.
87
Los habitantes del sector la Primavera del barrio Nelson Mandela, donde se llevó a cabo el grupo focal,
dicen haber acudido al Instituto Agustín Codazzi a indagar sobre las condiciones legales del predio y haber
recibido esta información por parte de los funcionarios del instituto.
88
PUYANA M., Aura María. Alianzas locales para la paz en Colombia, Convocatoria 2002. Sueños y
oportunidades: Barrio Nelson Mandela, Cartagena de Indias. Bogotá, marzo de 2003
140
Diagrama 5 Grupo focal barrio Nelson Mándela Cartagena.
En la actualidad el barrio continua su proceso de expansión ante la alerta de las

autoridades locales y el continuo esfuerzo de ONGs por contribuir a mejorar las
condiciones habitacionales y de pobreza de sus habitantes. En el gráfico XX, se
pueden observar las principales dinámicas que se tejen de manera continua
dentro del barrio y las principales motivaciones y procesos que afectan a sus
habitantes.
5.2.3.2. Asentamientos formales

El área de expansión de la ciudad para proyectos de vivienda de interés social se
ha orientado hacia la zona oriental de la ciudad, en terrenos ubicados dentro de
las localidades Histórica y del Caribe Norte e Industrial de la Bahía. Los proyectos
han buscado beneficiar madres cabeza de familia, así como familias ubicadas en
zonas de alto riesgo por inundación o deslizamiento. Los barrios formales a los
cuales se les implementó la metodología de grupos focales para efectos del
presente estudio, hacen parte de asentamientos de origen institucional, que fueron
ejecutados por el Distrito dentro del marco de la política nacional de vivienda. El
barrio Chiquinquirá, proyecto de reubicación del asentamiento informal Chambacú,
141
el barrio Nueva Granada y el proyecto Ciudadela 2000, fueron los barrios formales
escogidos para implementar los grupos focales.
Las familias beneficiadas por dichos proyectos han entrado dentro de programas
de ahorro programado, accediendo a los respectivos subsidios a través de
diferentes entidades financieras. La mayoría de los proyectos han sido llevados a
cabo por la Alcaldía de Cartagena, a través de Corvivienda y en el caso de
Chiquinquirá, a través del ICT; y han sido ejecutados bien sea por constructores
privados a quienes ha sido asignada dicha labor o por el ICT mismo.
Entre los principales móviles de establecimiento por parte de las familias

beneficiadas por los programas de VIS ubicadas en dichos barrios, se puede
destacar principalmente el deseo de acceder a una vivienda propia legal. A su vez
se encuentran razones como el acceso a una mejor calidad de las condiciones
habitacionales iniciales, el acceso a una mejor infraestructura pública urbana del
barrio (policía, vías, puestos de salud, iglesia, colegios y escuelas, zonas
deportivas) y una mejor provisión de servicios públicos domiciliarios. Existen a su
vez móviles secundarios que influyen en la decisión de las familias, como son las
facilidades de desplazamiento hacia los lugares de trabajo, expectativas entorno a
la calidad de la vivienda, el acceso a títulos de propiedad y las condiciones de
financiación y/o acceso a los subsidios que otorga el Estado.
Evolución de los barrios
La evolución de los barrios ha estado sujeta a diferentes particularidades según la

ubicación y antigüedad de cada uno de ellos. Como característica general, se
encuentra que las viviendas fueron entregadas en la mayoría de los casos en obra
gris y las familias beneficiadas han continuado con el proceso de adecuación y
acabados, aun así se presentan inconformidades por las condiciones de las
viviendas al momento de la entrega.
Con el paso del tiempo las viviendas se han visto afectadas por causas
ambientales o por las condiciones de riesgo de las zonas donde fueron ubicadas.
En el caso de Ciudadela 2000, la estructura y techos de algunas de las viviendas
se vieron especialmente vulneradas por causas climáticas, principalmente por
lluvias. En cuanto a la infraestructura urbana de los barrios, se entregaron con
calles pavimentadas pero no fueron entregados con el equipamiento urbano
pactado inicialmente, por lo que los habitantes manifiestan que aun es necesario
el establecimiento de puestos de policía, puestos de salud, iglesia y escuelas que
se habían prometido en un principio. A pesar de esto, la densificación paulatina de
los barrios se ha llevado a cabo normalmente y con el paso del tiempo factores
como el acceso al transporte público han contribuido en gran medida al
acoplamiento a las nuevas condiciones de vivienda.
142
Evolución de las condiciones de tenencia y preferencias actuales sobre condición

de tenencia y tipos de vivienda
Las condiciones de tenencia para los habitantes de estos barrios no han
presentado mayores complicaciones, el proceso de entrega de las promesas de
compra-venta culminó dentro del mismo año en que se entregaron las viviendas.
Para el caso de las escrituras públicas, en la gran mayoría de los casos éstas se
encuentran a nombre de las entidades financieras que apoyaron el proyecto y los
habitantes poseen las hipotecas correspondientes. Los registros inmobiliarios así
mismo, han sido tramitados en la mayoría de los casos, sin embargo para el caso
de Ciudadela 2000, dichos registros aun no se han expedido por problemas con el
registro de los predios en el Instituto Agustín Codazzi.
La población presenta una preferencia por condiciones estables de tenencia de

vivienda, por lo que aseguran estar en mejores condiciones actuales con respecto
a su vivienda anterior. La relevancia del tipo de tenencia no se denota con
claridad, aun cuando demuestran preocupación por acceder a las escrituras
públicas como tipo de tenencia prioritario. En cuanto al tipo de vivienda, se
prefieren viviendas amplias y con espacios libres con posibilidad de llevar a cabo
ampliaciones.
Descripción de los aspectos de mayor agrado y desagrado entre pobladores del

barrio o asentamiento.
La vida en comunidad y la cercanía con personas que cohabitan el barrio es uno

de los principales aspectos de mayor agrado dentro de los pobladores. De igual
manera la posibilidad de acceder a unas mejores condiciones en la infraestructura
física urbana y a una mejor cobertura de servicios públicos, se reconocen como
las principales ventajas de estos proyectos de vivienda.
Los pobladores presentan inconformidad porque perciben que sus viviendas no

fueron entregadas según las condiciones acordadas, así como la infraestructura
física urbana y entorno del barrio tampoco cumplen con las condiciones
propuestas dentro del proyecto. En el caso de la vivienda, se presentan
deficiencias en el diseño y materiales, lo cual ha ocasionado casos de inundación
y deslizamientos, y por estas razones los habitantes han tenido que incurrir en
costos adicionales. Se manifiesta que los costos de los servicios públicos son
muy altos, y la ubicación geográfica del barrio eleva los costos de transporte de las
familias.
Opciones alternativas de vivienda y características del mercado de vivienda en el

barrio o asentamiento
Entre las opciones alternativas de vivienda para los habitantes de estos barrios, se
cuentan tanto la vivienda arrendada como viviendas informales dentro
asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo dentro de la ciudad. En su
mayoría, las opciones estaban restringidas a los programas de vivienda de interés
social disponibles por lo que los habitantes actuales estaban a la espera de la
143
asignación de los subsidios. Para el caso de los pobladores informales, éstos

fueron beneficiarios de programas de reubicación, como se mencionó
anteriormente.
Los barrios con mayor antigüedad presentan mercados de vivienda que se

mueven dentro del rango del alquiler a terceros y la compra y venta de viviendas.
Para el caso de Ciudadela 2000, que es un barrio consolidado hasta hace un año,
el mercado de vivienda es nulo ya que los habitantes actuales son los directos
beneficiados de los programas de subsidios.

La relación de la comunidad con las instituciones gubernamentales de vivienda se

basa principalmente en la interacción durante los procesos de adjudicación de los
subsidios para los programas VIS. Para efectos de la manifestación de diversas
inconformidades, los habitantes han recurrido en diferentes ocasiones a dichas
entidades, pero en la mayoría de los casos dichas quejas son remitidas
directamente al constructor. Por demás, la interacción con las distintas instancias
gubernamentales es poca o nula.
El sistema
El proyecto Ciudadela 2000 nació como resultado del proyecto Colombiatón89 para
proveer vivienda a los damnificados del invierno que azotó a la ciudad de
Cartagena durante los últimos meses del año 2004. La construcción del proyecto
estuvo a cargo de Corvivienda, entidad gubernamental a cargo de las soluciones
de vivienda en Cartagena. El proyecto consta de cuatro etapas las cuales buscan
proporcionar un total de 496 soluciones de vivienda para familias de estratos 1 y 2.
El proyecto busca fortalecer principalmente, programas de reubicación de familias
ubicadas en asentamientos informales en zonas de riesgo dentro de la ciudad.
Las viviendas fueron entregadas a los beneficiarios en el transcurso del año 2005,
tras un periodo de construcción problemático, el cual se tuvo que interrumpir por
un periodo de seis meses a causa del hallazgo de amenazas ambientales en el
terreno destinado para su construcción. Finalmente la construcción de las
viviendas continuó y éstas fueron entregadas a las familias beneficiadas de
acuerdo con la finalización de cada una de las etapas del proyecto. Durante el
desarrollo del grupo focal en este barrio, se manifestaron diversas
inconformidades por parte de los nuevos habitantes, en especial por las
condiciones de las viviendas. Las opiniones fueron diversas, sin embargo una gran
89
El proyecto Colombiatón se llevó a cabo en el año 2004, con el objetivo de recaudar fondos para beneficiar
a familias damnificadas por el invierno en Cartagena. Dicho proyecto a través de donaciones provenientes
principalmente del sector privado permitió la construcción del proyecto de vivienda Ciudadela 2000. Para
mayor información sobre el proyecto y su evolución, se recomienda revisar las siguientes fuentes:
http://colombia.indymedia.org/news/2006/02/37914.php y
http://www.minambiente.gov.co/prensa/gacetas/2006/febrero/res_236_080206.pdf
144
mayoría de los habitantes manifestaron que los materiales y calidad de la

construcción de las viviendas no eran buenos y algunos de ellos habían tenido que
hacer mejoras bien fuera a los techos o a las paredes, para evitar inundaciones en
el interior de sus casas. Estos factores han influido profundamente en la
percepción de las nuevas condiciones de vivienda de los habitantes.
El Diagrama 6 permite observar las relaciones entre los aspectos mencionados

anteriormente y otros factores que contribuyen a formar la percepción de los
habitantes frente a la solución de vivienda. Tal es el caso de la calidad de las
condiciones habitacionales y de tenencia de la vivienda, que se puede observar en
el gráfico como un nodo central donde se puede determinar que las ineficiencias
en el proceso de legalización del asentamiento formal, nodo secundario, influyen
negativamente sobre dichas condiciones.
Diagrama 6 Grupo focal barrio Ciudadela 2000 Cartagena.
A su vez, la calidad de las condiciones habitacionales y de tenencia de la vivienda,

se ven afectadas positivamente por la Infraestructura urbana del barrio, que
representa otro nodo secundario dentro del gráfico. Si se sigue el gráfico de la
manera descrita anteriormente, al analizar el nodo identificado como satisfacción
sobre la nueva solución de vivienda, se puede observar cómo por ejemplo un
145
factor como los Costos de desplazamiento hacia el lugar de trabajo y el costo de

los servicios públicos, afectan negativamente (para el caso específico del barrio
Ciudadela 2000) la satisfacción sobre la nueva solución de vivienda. Para
observar las dinámicas propias de cada barrio, remítase al Anexo 9.
146
6. Evaluación de la capacidad institucional para controlar la urbanización

informal y promover la formal.
6.1. Bucaramanga
Para abordar este tema es importante conocer los instrumentos de gestión que
apoyan esta institucionalidad dentro del Área Metropolitana y a su vez los
planteamientos estratégicos que estos identifican. Bajo esta idea se construye el
siguiente diagrama que resume el esquema de gestión y planificación
implementado en el AMB.
Diagrama 7 Niveles de prevalecía en la planificación del AMB.
Niveles
Niveles de
de Prevalencia
Prevalencia en
en la
la Planificación del
del Área
Área
Metropolitana
Metropolitana dede Bucaramanga
Bucaramanga
AMBITO DE GESTION AMBITO TERRITORIAL
PLAN DE DESARROLLO DIRECTRICES DE ORDENAMIENTO

DEPARTAMENTAL DEPARTAMENTAL
PLAN DE DESARROLLO LINEAMIENTOS DE ORDENAMIENTO

MEATROPOLITANO 1994 METROPOLITANO
PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL PLAN DE ORDENAMIENTO MPAL
PLANES PAROGRAMAS PROYECTOS PLAN PARCIAL
UNIDAD DE ACTUACION
URBANISTICA
La gestión y planificación metropolitana se ve muy articulada en

los diferentes instrumentos de gestión ; sin embargo, la
articulación administrativa no se evidencia.
Falta liderazgo en el seguimiento y acompañamiento del AMB en
los instrumentos formulados.
En el escenario local, es el Área Metropolitana de Bucaramanga el ente

administrativo encargado de definir acciones y políticas claras a implementar en el
tema de vivienda. Los mas resientes planteamientos diseñados quedaron
147
consignadas en el documento Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano

(LOM) formulado en el año 2000.
Como se puede apreciar en el Diagrama 7, existe un variado grupo de

instrumentos dentro del contexto metropolitano, que abordan separadamente el
tema de la vivienda popular y los mecanismos para incentivarla. La característica
fundamental de este marco de gestión es la no articulación de los esfuerzos
desarrollados por cada entidad municipal. La formulación del documento
Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano (LOM) pretendió generar las
condiciones para que estas desarticulación fuese superada, alcanzándose desde
allí, procesos de sinergia que posibilitaran la resolución del problema de la
vivienda popular a nivel metropolitano.
El documento LOM busca articular las acciones adelantadas por cada uno de los
municipios del Área Metropolitana tratando de empalmar las demandas y ofertas
de vivienda a lo largo del territorio metropolitano. Este esquema propuesto
propende hacia escenarios de decisión de carácter supramunicipal. Cabria decir
que este escenario aún después de formulado el LOM no ha sido alcanzado
debido a que los municipios no han acogido de la mejor forma las pretensiones allí
esbozadas.
La articulación de la institucionalidad municipal en el contexto del área

metropolitana debe funcionar en doble sentido. Es decir del y desde el Área
Metropolitana hacia y desde los municipios. Esta situación podría ser conseguida
como lo señala el LOM, por medio de los acuerdos metropolitanos y municipales
que adoptan los planes de ordenamiento.
Este documento definió entre otras cosas un marco estratégico y conceptual, las
competencias metropolitanas y municipales, la señalización de áreas
potencialmente desarrollables para vivienda popular acompañadas de una gestión
territorial, y la definición de programas y proyectos que soportan los temas
anteriores. Bajo este orden de ideas la institucionalidad se logra y es muy fuerte
tanto en los acuerdos como en los documentos técnicos que sirven de soporte a
estos planes.
La articulación institucional metropolitana no se consigue debido a que primar la

aplicatividad al momento de formular los Planes de desarrollo y de ordenamiento a
nivel municipal. Estos planes son elaborados con la intención de dar respuesta y
solución en el corto plazo a problemas y necesidades evidentes en un espacio
municipal. Debido a esto, se pierde la posibilidad de un manejo estructural del
tema de la vivienda popular al no plantearse como un hecho metropolitano. Es
decir en los planes de desarrollo se fija un plan de inversiones para la vivienda
municipal con las demandas y posibilidades locales, no contemplándose en los
mismos la posibilidad de una estrategia metropolitana que lidere el desarrollo,
mejoramiento y generación de suelo para vivienda.
El siguiente diagrama ilustra la institucionalidad en el Área Metropolitana.
148
Diagrama 8 Articulación de la institucionalidad metropolitana y municipal.
Articulación
Articulación de
de La Institucionalidad
Institucionalidad Metropolitana
Metropolitana yy
municipal
municipal
LINEAMIENTOS DE ORDENAMIENTO
METROPOLITANO
Marco Estratégico y Conceptual .
Gestión Territorial.
Gestión Institucional .
Programa de Ejecución .
PLAN DE ORDENAMIENTO MUNICIPAL
Marco estratégico y Conceptual (Políticas y Estrategias).

Gestión Territorial (Definición de Áreas potencialmente
desarrollables).
Gestión Institucional (Definición de Competencias, Área y
Municipios).
Programa de Ejecución (Planes, programas y Proyectos).
Diagrama 9 Actores institucionales metropolitanos y municipal.
Interacció
Interacción mapa de Actores
Ministerio MVADT Otras Instituciones
Autoridad Ambiental
CDMB
Bucaramanga INGEOMINAS
FISCALIA
Alcaldía EMPRESAS DE
Bucaramanga
Gestión SERVICIOS
PUBLICOS
Secretaria de Gobierno Subdirección de

Planeación y Desarrollo
Urbano SUPRAMUNICIPAL
Control Urbano y
Ornato MUNICIPAL
POT METROPOLITANO
Inspección Civil Lineamientos en Vivienda y
Gestión del Suelo
Inspección Espacio CONCEJO
Público
Gestión MUNICIPAL
PERSONERIA
Oficina Asesora de
Planeación CURADURIAS
INVISBU URBANAS
Diseño y Concertación
Entes de planificación, Ente de planificación, gestión, Ente de coordinación
Ente de planificación, y control y preservación de Políticas en concertación y sanción
gestión, y ejecución gestión Vivienda
En cuanto a la interacción de actores relacionados con el tema de vivienda se

evidencia tal como se menciona en todo este documento, la falta de gestión
149
institucional para abordar el tema desde el ámbito metropolitano. Se observa

también que este ordenamiento genera por otra parte la prevalecía de las
entidades del municipio de Bucaramanga sobre las de los otros municipios.
A nivel municipal la implementación de la normativa que regula el tema se

consigue desde un acto emitido por el concejo municipal, el cual aprueba el
proyecto presentado por la Oficina Asesora de Planeación Local. Este acuerdo
formula la política de ocupación del suelo y definen los usos y tratamientos. El
control y seguimiento lo realizan a nivel municipal entidades como la CDMB, y
fiscalía. La secretaria de gobierno implementa acciones pertinentes a recuperar y
mantener ecosistemas estratégicos de importancia ambiental y espacios públicos.
El órgano encargado de esta función dentro del la secretaria de gobierno es la
inspección de espacio público y ornato.
La mayor debilidad que se le atribuye al sistema municipal, se ubica precisamente

en la unidad de control urbano, debido a sus carencias técnicas y humanas. El
resultado de la debilidad en el control ha sido la proliferación de asentamientos
subnormales y el poco acatamiento a la normativa urbana.
Por último el INVISBU, como ente encargado del desarrollo y mejoramiento de la

vivienda, fija sus planes de acción en concordancia con las metas establecidas en
los planes de desarrollo. Esta entidad trata de armonizar las metas planteadas a
variables como disponibilidad de suelo, principal restricción a la que se enfrenta el
municipio de Bucaramanga, a la hora de desarrollar nuevos proyectos.
Así las cosas el Instituto se da a la tarea de gestionar proyectos que sean

concordantes a las metas nacionales, con la intención de obtener recursos del
orden nacional y que permitan respaldar financieramente el desarrollo de los
mismos. Hasta la actualidad no ha existido un proyecto que aborde el tema a nivel
supramunicipal y que permita realizar acciones conjuntas con otros municipios.
Continuando con la prevalecía metropolitana no es mucho lo que se puede

capitalizar. La estructura jurídica y legal de las Áreas Metropolitanas restringe su
accionar a las funciones netamente administrativas, no existiendo dentro de estas,
consideraciones que hablen de la obligatoriedad de las disposiciones
metropolitanas, que deberían ser cumplidas por los municipios que las conforman.
Es así como para este caso existe una herramienta fundamental “lineamientos de
Ordenamiento Territorial Metropolitano” el cual definen un modelo y una política
metropolitana para abordar el tema desde la óptica de la gestión urbana. El POT
metropolitano trata de coordinar acciones que se permitan la intervención de
ciertas zonas y/o áreas de importancia para dos o más municipios.
Es así como estos lineamientos establecen la conformación de un banco

inmobiliario metropolitano, que administraría los existentes de suelo en cada
municipio. Y por otra parte estructurar zonas de expansión de importancia
metropolitana que comprenda acciones y sinergias públicas y privadas. El punto
150
de ruptura, en el sistema metropolitano es la falta de iniciativa política y la

debilidad en su marco jurídico.
Por otra parte, la CDMB, ha venido desarrollando programas de reubicación y

mejoramiento de asentamientos subnormales en razón a que esta es a la vez
autoridad ambiental y empresa prestadora del servicio de acueducto. Esta doble
función le permitió realizar este tipo de acciones. Podría decirse que es una
entidad líder en la reubicación en coordinación con el municipio, el Instituto de
Crédito y cooperación internacional.
En este momento la CDMB se dedica al mejoramiento barrial, consolidando

sectores que requieren cobertura del servicio de alcantarillado y la estabilización
de taludes; previo concepto de la Oficina de Planeación.
Consideraciones generales:
El Área Metropolitana se ha consolidado como ente administrativo metropolitano,

sin embargo no ha podido desarrollar aun más su gestión bajo este entorno de
descentralización administrativa.
La Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, como entidad

ambiental es reconocida y tiene a su haber el manejo histórico de la problemática
urbana de vivienda.
Se requiere de alianzas sector público - Sector privado para proyectos

estratégicos de desarrollo que busquen la construcción de vivienda popular en
razón a la emergencia invernal de febrero del 2005.
No existe claridad en los niveles de competencia entre Área y Municipios en la

aplicabilidad de la gestión ambiental.
El INVISBU opera como un promotor y ejecutor de proyectos al corto plazo, sin un

plan de acción de largo plazo.
Planeación y Ejecución.
La necesidad de adaptar el sistema de planificación de la ley 388 de 1997 y de los

POT, genero una normatividad dispendiosa para lograr el cumplimiento de los
principios que establece dicha ley. Es así como se expide el decreto nacional
(1600) que reglamenta las licencias de urbanismo y construcción a nivel nacional.
A nivel municipal se expiden un sinnúmero de diferentes decretos reglamentarios
que buscan adoptar mecanismos de gestión del suelo como planes parciales,
unidades de actuación y/o planes de regularización y manejo. Todos estos
esquemas inciden sobre los planes de vivienda de iniciativa pública y privada.
151
En definitiva, la nueva reglamentación pretende garantizar una oferta suficiente de

suelo con destino a la promoción principalmente de vivienda popular con todas las
garantías ambientales y de servicios, “facilitando” la ejecución de los instrumentos
de planeación e intentando la consecución de una intervención pública-privada en
el mercado inmobiliario90.
Las Oficinas y Secretarias de Planeación Municipales del Área Metropolitana,

plantean conjuntamente con la autoridad ambiental CDMB91, instrumentar las
reglamentaciones del Plan de Ordenamiento a través de los principios de
concertación, coordinación; situación esta que prolonga cualquier proceso de
planificación en los cuatro municipios tal como se demuestra en los siguientes
gráficos.
El tema se aborda desde la situación de demanda efectiva que se tiene para

suelos urbanos y de expansión urbana en los cuatro municipios. Tomando en
cuenta la reglamentación de los procedimientos que fueron adoptados por los
cuatro municipios por decreto municipal y por las resoluciones que en materia
ambiental expidió la Autoridad Ambiental en la materia que le corresponde.
Es importante aclarar que por la reglamentación local, en suelos rurales o

suburbanos no existe posibilidad alguna de desarrollar proyectos de vivienda
popular masivos en razón a las bajas densidades que se proyectan para este tipo
de suelos.
90 En la practica para el caso de los municipios del Área Metropolitana no ha sido ágil la puesta en marcha de
los procedimientos, ya sea por aspectos procedí mentales como por aspectos administrativos en la falta de
personal técnico y la voluntad política.
91 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
152
Diagrama 10 Dinámica de los procesos de desarrollo.
Dinámica
Dinámica de
de los
los Procesos
Tipología de Desarrollo
TIPO DE SUELO Predio a Predio Plan Parcial
1 4 1 2 3 4
Urbano con
restri cci ones
EMSI
Urbano si n
restri cci ones
EMSI
Expansi ón con
restri cci ones
EMSI
Expansi ón si n
restri cci ones
EMSI
EMSI Estudio de Microzonificación Sísmica Indicativa. Adoptado en el 2001 por
resolución de la CDMB mediante resolución y los POTS municipales.
1. Precisión Cartográfica, procedimiento para revisar el EMSI. En este momento
este tramite s encuentra suspendido.
2. Plan zonal o Estructuración General, procedimiento de planificación previo a
los planes parciales específicamente para los municipios de Floridablanca, Girón y
Piedecuesta.
3. Plan parcial .
4. Licencia de Urbanismo y construcción.
El anterior diagrama resume los procedimientos establecidos según los POT

municipales y los decretos reglamentarios. De acuerdo a la matriz se establece la
clasificación del suelo vs. el procedimiento o el instrumento que debe
implementarse para el desarrollo de los predios ubicados en suelo urbano o de
expansión.
Es importante aclarar que el Estudio de Microzonificación Sísmica Indicativa

(EMSI), que se contrató en el año 2001 fue acogido por los diferentes municipios
en sus POT. Este estudio afecto a más de 30.000 predios que quedan restringidos
de entrar al mercado de suelo. Este estudio también evidencio la necesidad de
construir un mapa de riesgo para el Área Metropolitana. Posteriormente la CDMB
y después de tres años de correcciones a dicho estudio, suspendió todos los actos
de restricción sobre predios, actos que han restringido el desarrollo de grandes
extensiones de terreno a nivel urbano y de expansión.
Por otra parte las áreas potencialmente desarrollables se ubican en su gran

mayoría fuera de los perímetros urbanos situación esta que obliga al desarrollo e
153
implementación de planes parciales. El siguiente diagrama presenta cada uno de

los pasos que debe cumplirse para su formulación. Estos pasos no difieren en los
cuatro municipios.
Diagrama 11 Planes parciales.
Dinámica
Dinámica de los Procesos
Procesos
Desarrollo de
de los
los Planes
Planes Parciales
Parciales
Control de proyectos
Para el caso de Bucaramanga y los municipios del Área Metropolitana el control

urbano se hace conjuntamente con la CDMB. Cualquier caso de ocupación
indebida del suelo o urbanizaciones no legales son reportadas a la oficina de
planeación de Bucaramanga y a la Inspección de control urbano y ornato e
inspección civil.
Se aclara que estas instancias operan bajo condiciones técnicas y humanas

deficientes. No se encuentra sistematizado el número de querellas por invasión de
predios, entre otros, no existe información sistematizada al respecto existe los
diferentes expedientes en los archivos de las inspecciones o en el archivo general
de la alcaldía. Ninguno de estos expedientes se encuentra clasificado por ítems o
tipo de caso.
Aprovechando la voluntad de los funcionarios tanto de planeación como de las dos
curadurías se identificaron los siguientes actores para ejercerle control urbano de
proyectos ejecutados en el municipio de Bucaramanga.
154
Diagrama 12 Entidades de control urbano.
Dinámica
Dinámica de
de los
los Procesos
Procesos
Entidades de
de Control
Control Urbano
Urbano Municipio de
de Bucaramanga
Bucaramanga
Fiscalía General de la Nación. Investiga y Sanciona
Inurbe? Desmarginalización
CDMB, Reubicación y Notificación
Alcaldía Bucaramanga
Comisión de Veeduría de
Curadores Urbanos
Oficina de Planeación
Secretaría de Gobierno
Inspección de Control
Urbano y Ornato
Inspección civil
Invisbu (Instituto de
Vivienda de Bucaramanga)
En ninguna de las anteriores instituciones o entidades se encontraron datos

consolidados a cerca de:
Número de sanciones por urbanización ilegal a partir del año 1984.

Número de empresas intervenidas de acuerdo al artículo 12 de la ley 66 de 1984.
Número de querellas por invasión a predios desde 1984.
Número de investigaciones iniciadas y sancionadas por la fiscalía.
Numero de Procesos de legalización de Barrios.
6.2. Cartagena
Área Metropolitana
“La idea de conformación del área metropolitana, data desde 1973, pero
solamente hasta 1998 se concretó el proceso con la creación de la gerencia para
su promoción y constitución, habiendo surtido el tramite legal correspondiente
hasta quedar constituida, como resultado del referendo celebrado el 27 de
noviembre de 1998, por el Distrito de Cartagena como núcleo y los municipios de
155
San Estanislao, Santa Catalina, Clemencia, Santa Rosa y Villanueva, no quedaron

incluidos dentro del sistema los municipios colindantes de Turbaco y Turbana.” 92
Una de las justificaciones para la constitución del Área Metropolitana de

Cartagena, fue la necesidad de la planificación del territorio de su jurisdicción, lo
que traería beneficios indiscutibles en materia de conservación y aprovechamiento
de las áreas agrícolas, forestales y los ecosistemas costeros, organización del
sistema de movilidad mediante la integración vial y mejoramiento del sistema de
transporte masivo, prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado
por parte de ACUACAR, en la jurisdicción del área metropolitana, construcción de
equipamientos urbanos de carácter metropolitano. Igualmente se esperaba con
esto fortalecer el desarrollo de las cabeceras municipales para hacerlas atractivas
para vivir con oportunidades de empleo e ingresos y desestimular los procesos
migratorios hacia Cartagena.
Los municipios colindantes de Turbaco y Turbana votaron NO en la consulta para

la conformación del área metropolitana, por motivos de coyuntura política y no
porque existiera claridad sobre las implicaciones de hacer parte de ella, ya que en
ese momento de la consulta el Alcalde de Cartagena sufría una crisis de
gobernabilidad que llevó a su suspensión por la Procuraduría en el año 2000. Este
hecho, la integración del Área Metropolitana sin los municipios colindantes, fue la
causa de una demanda contencioso administrativa contra el acto de constitución.
El Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia, declaró que la conformación
del Área Metropolitana de Cartagena es legal.
En conclusión, Cartagena cuenta con un Área Metropolitana conformada como se

señaló anteriormente, pero es tan poco el vínculo real que tiene el Distrito con
esos municipios, que en la práctica el Área Metropolitana no está funcionando.
Aspectos Poblacionales Y Sociales
El Documento Diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial, contiene la

siguiente información sobre los aspectos poblacionales del Distrito de Cartagena
(Tabla 75):
92
Plan de Ordenamiento Territorial, Documento Diagnóstico.
156
Tabla 75 “Evolución histórica de las tasas de crecimiento de la población de Cartagena.

TOTAL CABECERA RESTO
Tasa de Tasa de Tasa de
Año Población Población Población
Crecimiento Crecimiento Crecimiento
1951 111.300
1964 217.900 0,05
1973 348,961 0,04 311,664 37,297
1985 563,949 0,04 522,318 0,043 41,631 0,01
1993 747,39 0,04 681,668 0,0333 65,722 0,06
1995 780,527 0,02 713,57 0,0229 66,957 0,01
1998 852,594 0,03 782,205 0,0306 70,389 0,02
1999 877.238 0,30 805.757 0,03 71.481 0,01
2000 902.005 0,03 829.476 92 72.529 8,00
2001 927.117 2,78 853.566 92,1 73.551 7,9
2002 952.523 2,74 877.980 92,2 74.543 7,8
2003 978.187 2,69 902.688 92,3 75.499 7,7
2004 1.004.074 2,65 927.657 92,4 76.417 7,6
2005 1.030.149 2,6 952.855 92,5 77.294 7,5
2006 1.056.489 2,56 978.309 92,6 78.180 7,4
2007 1.083.080 2,52 1.004.015 92,7 79.065 7,3
2008 1.109.907 2,48 1.029.994 92,8 79.913 7,2
2009 1.136.955 2,44 1.056.231 92,9 80.724 7,1
2010 1.164.207 2,4 1.082.712 93 81.494 7
FUENTE: DANE. Proyecciones de Población 1995-2005 y Censos de Población
El incremento poblacional más alto ocurrido en Cartagena es el registrado en el

período intercensal 1951-1964 (explosión demográfica en lo nacional), cuando la
población del municipio pasó de 111.300 a 217.900 habitantes con una tasa
de crecimiento exponencial de 5,3% anual. A partir de este período
el Departamento Nacional de Estadísticas (DANE) registra un descenso en las
tasas de crecimiento que aunque leve se confirma en los censos poblacionales
subsiguientes 1965-1973 4,3%; 1973-1985 3,8%, 1985-1993 3,5%.
En general se observa un crecimiento de los valores absolutos de la población,

pero la tasa de crecimiento entre el año 1985 y 1993 es cuatro veces superior en
promedio, si se compara con la tasa de crecimiento entre el año 1993 y 1998. Es
decir que hay un decrecimiento importante en la población rural del Distrito
Este bajo porcentaje de población rural, se puede explicar como consecuencia de

los procesos migratorios del campo a la ciudad que han transformado el Distrito de
rural a urbano . Además, se encuentra el fenómeno coyuntural del
desplazamiento que afecta directamente la dinámica de la población rural
obligándola a una urbanización igualmente coyuntural. Estos fenómenos, tanto el
migratorio como el desplazamiento, son característicos del rápido proceso
de urbanización que ha vivido en general el país; que además, confirma otro
fenómeno demográfico de importancia que se viene presentando, la reducción del
157
tamaño de las familias que de 7,1 personas en 1973 y las 8 en 1951 ha pasado a
un promedio de 5,2 personas por familia. (Ver el cuadro No. 1,7 Cartagena
evolución de población de los Centros Poblados de los Corregimientos del
Distrito, de los años 1985, 1993 y 1998).
La población colombiana en general y la cartagenera en particular, se encuentra

en una etapa de transición. en la cual las tasas de crecimiento poblacional está
decreciendo. En la Tabla 75 se muestran las proyecciones calculadas hasta el año
2010, rango correspondiente al horizonte de tiempo del POT.
.
“El efecto del fenómeno (desplazados) sobre los asentamientos humanos en
Cartagena, se caracteriza por una concentración en las zonas periféricas y de
borde urbano, tanto contra cuerpos de agua como zonas protegidas, rurales o
fuera del límite municipal y sobrepuestas al área de expansión de Turbaco. Los
Barrios que reciben a los desplazados son principalmente el Nelson Mandela, el
Milagro, el Pozón y San José de los Campanos.”
Producción de Suelo Urbano
Durante sus diferentes etapas de desarrollo, Cartagena fue incrementando su área

urbana para satisfacer las necesidades de suelo. La Tabla 3 muestra la
producción de suelo urbano a través de diferentes períodos históricos.
tabla 76 Producción de suelo según periodos
Periodo Área (HA)

1 1533-1885 270,2
2 1886-1938 306,7
3 1939-1951 683
4 1952-1964 616,5
5 1964-1973 428,1
6 1973-1983 951,6
7 1983-1994 582,8
8 1994-2000 133,7
Total general 3,972,0
Fuente: Estimación planimetría Estudio POT Área Urbana Desarrollada
“El crecimiento de la ciudad, especialmente en las últimas décadas cuando se ha

acrecentado su importancia regional y el país viene cruzando por un delicado
conflicto socio - político, ha ocasionado sobre el suelo urbano fenómenos de
urbanización espontánea, que se ven reflejados en las características de las
viviendas y en la calidad de vida de los nuevos pobladores. Entre las principales
características se pueden señalar las siguientes:
• Una gran dinámica de crecimiento que desbordó los límites previstos.
• Altísimo porcentaje de sus asentamientos situados en zonas subnormales y
con limitaciones para procurar su saneamiento .
158
• Considerable número de viviendas localizadas en sectores de alto riesgo.

• Amplia marginalidad, crecimiento de barriadas tuguriales con carencia o
insuficiencia de servicios básicos y trama urbana.
• Predominio de la ciudad informal sobre la ciudad formal o legalizada.
• Pérdida acelerada de la calidad de vida urbana de los residentes.
• Consolidación como ciudad residencial con limitaciones en la cobertura de
servicios básicos pero con oportunidades en la economía informal.
• Crecimiento concentrado con expansión en sus zonas perimetrales y
mantenida tendencia de llenar los espacios sin desarrollar los situados a su
interior.
• Ocupación del territorio por fuertes iniciativas individuales privadas, y debilidad
de los actores públicos en el desarrollo y control de las áreas de expansión.
• Sumisión de las empresas de servicios básicos a los derroteros marcados por
los actores privados fortaleciendo y propiciando la figura de que los servicios
no anteceden al crecimiento, lo siguen.
• Viviendas con usos comerciales que violan las normas del código urbano y
deficiente control sobre las transgresiones a las normas de construcción.
• Conservación de la imagen de ciudad segura, tranquila y fuente de
oportunidades y de progreso.”93
El Área De Expansión Urbana
Dice el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena: “La población del Distrito

en el año 2011, de acuerdo con las proyecciones será de 1.103.412 habitantes.
Para albergar a esta población en el área urbana, adicionalmente a las acciones
destinadas a disminuir el déficit cualitativo y de la vivienda, es decir la
consolidación de las zonas residenciales existentes, el mejoramiento integral de
aquellas con procesos de urbanización incompletos y renovación urbana en las
áreas que por sus atributos y localización lo ameriten, se encuentra el desarrollo
de las áreas urbanizables dentro del perímetro urbano que cuentan con redes
primarias de servicios públicos. El área total estimada es de 1700 hectáreas; de
estas dentro del área urbana se cuenta con una superficie aproximada de 380
hectáreas, localizadas al oriente de la ciudad, en el triángulo conformado por las
vías de acceso (Cordialidad y Troncal de Occidente) y la Variante de Cartagena.
“Las áreas adicionales se ubican al sur oriente de la Ciénaga de la Virgen y al
norte de la misma (…)”
Capacidad Institucional del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de

Indias para Controlar los Procesos de Urbanización Formal E Informal en su
Territorio
Es importante destacar que la mayoría de asentamientos informales en el Distrito

de Cartagena de Indias, como se analiza en el Objetivo 4, se han desarrollado
93
Plan de Ordenamiento Territorial, Documento Diagnóstico.
159
sobre zonas de protección de los sistemas acuático y orográfico, constitutivas del

espacio público de la ciudad.
1. EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DE CONTROL URBANO
De conformidad con el Decreto Distrital 346 de 2001, Manual de Funciones de la

Alcaldía de Cartagena, es función del Director de Control Urbano Distrital, entre
otras, “Ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras que se
realizan en el Distrito, con el fin de asegurar el cumplimiento de las licencias de
urbanismo, de construcción y de las demás normas y especificaciones técnicas
contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial.”
De igual manera se establece en ese decreto que los Gerentes Comuneros

ejercen funciones de control urbano en el área de su jurisdicción. A partir de la
entrada en vigencia del Acuerdo 6 de 2003, desaparecieron las gerencias
comuneras y corresponde a los Alcaldes locales el ejercicio de esas funciones.
Anteriormente la Dirección de Control Urbano era una Secretaría independiente de

la Secretaría de Planeación Distrital y concentraba las funciones de control a la
urbanización y a la construcción en el Distrito.
Para evitar un conflicto de funciones entre la Dirección de Control Urbano y los

Alcaldes Locales, se determinó que la Dirección de Control Urbano, adscrita a la
Secretaría de Planeación Distrital, tiene competencia para conocer en segunda
instancia, los procesos adelantados por las tres Alcaldías Locales del Distrito y
debe prestar asesoría técnica a dichas alcaldías en materia de control urbano.
Al estar descentralizado el control urbano en las Alcaldías Locales, el funcionario

responsable para el ejercicio de ese control es el Alcalde Local. Para sustanciar
los procesos iniciados de oficio o por denuncias, es decir para realizar las visitas
necesarias, proyectar actos administrativos, recibir declaraciones, etc., cada
alcaldía local cuenta con un funcionario del nivel profesional. Para suplir la falta de
personal se vinculan, mediante contratos de prestación de servicios profesionales,
abogados, arquitectos, ingenieros, etc., que cumplen funciones de control urbano
en las Alcaldías Locales.
Según la Dirección de Control Urbano el análisis que puede hacerse de esta

situación, es que a las Alcaldías Locales se les entregó las funciones de control
urbano, pero no se les dieron las herramientas para cumplirlas, ni el personal
mínimo requerido para tal fin. La Dirección de Control Urbano no tiene el apoyo
logístico requerido, no solo para adelantar las investigaciones que son de su
competencia, sino para la ejecución de las sanciones que imponen cuando esos
procesos llegan a su fin.
2. TRÁMITE DE INVESTIGACIONES Y RELACIÓN DE SANCIONES POR

INCUMPLIMIENTO DE NORMAS
160
De conformidad con lo dispuesto por las leyes colombianas, el siguiente sería un

escenario posible en el trámite de una investigación por incumplimiento de normas
urbanísticas.
- Se instaura la denuncia ante la autoridad de control urbano o se inicia de oficio la

investigación administrativa. (1 día)
- Se comunica a los presuntos responsables la apertura de la investigación para
que, en un término de 5 días contados a partir del recibo de la comunicación,
presenten sus descargos y soliciten pruebas. (5 días)
- Cumplido el plazo de 5 días, la administración decreta las pruebas que considere
procedentes, de oficio o las solicitadas por el interesado. (1 día)
- Una vez practicadas las pruebas (el artículo 35 del Código Contencioso
Administrativo no establece un término, pero normalmente se decretan entre 10
y 30 días) se toma la decisión (sanción). (30 días)
- Esa decisión se notifica personalmente a los interesados, quienes cuentan con 5
días para interponer los recursos de reposición y apelación contra la decisión.
(Para notificar personalmente un acto administrativo, el Código Contencioso
Administrativo establece un procedimiento que tiene una duración aproximada
de 15 días) (15 días)
- Para resolver el recurso de reposición, la administración dispone de un término
no mayor de 30 días ni menor de 10. Vencido ese término, debe producirse la
decisión, que se notifica personalmente. (30 días)
- Si se confirma la decisión y fue interpuesto el recurso de apelación
subsidiariamente, se hace el traslado del expediente al superior. (1 día)
- Para resolver el recurso de apelación, el superior cuenta con un término de 2
meses. La decisión debe notificarse personalmente. (60 días)
Tenemos entonces, que en un escenario optimista en donde la Administración no

se tomó más de un día para la realización de los trámites internos y la expedición
de los actos administrativos, transcurridos 143 días hábiles (Entre 7 y 8 meses,
aproximadamente) luego de la presentación de la denuncia o el inicio de la
investigación de oficio, se podría contar con un fallo definitivo sobre el asunto.
Aunque no fue posible determinar un promedio de duración de este tipo de

procesos en Cartagena de Indias, por no existir información organizada al
respecto, existen denuncias cuyo trámite ha durado más de 2 años y todavía no se
han resuelto de fondo.
3. CONTROL A LA URBANIZACIÓN, A LA CONSTRUCCIÓN Y A LA

ENAJENACIÓN
El control a la urbanización y a la construcción, lo ejercen las Alcaldías Locales. El

control a la enajenación lo realiza la Dirección de Control Urbano Distrital. El
artículo 71 de la Ley 962 de 2005 dice:
161
Artículo 71. Radicación de documentos para adelantar actividades de

construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Deróguense
el numeral 2 del artículo 2° del Decreto 078 de 1987 y el artículo 120 de la Ley
388 de 1997. En su lugar, el interesado en adelantar planes de vivienda
solamente queda obligado a radicar los siguientes documentos ante la
instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la
vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de
inmuebles contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979:
a) Copia del Registro Único de Proponentes, el cual deberá allegarse

actualizado cada año;
b) Folio de matrícula inmobiliaria del inmueble o inmuebles objeto de la

solicitud, cuya fecha de expedición no sea superior a tres (3) meses;
c) Copia de los modelos de contratos que se vayan a utilizar en la celebración

de los negocios de enajenación de inmuebles con los adquirientes, a fin de
comprobar la coherencia y validez de las cláusulas con el cumplimiento de las
normas que civil y comercialmente regulen el contrato;
e) La licencia urbanística respectiva;
f) El presupuesto financiero del proyecto;
g) Cuando el inmueble en el cual ha de desarrollarse el plan o programa se

encuentre gravado con hipoteca, ha de acreditarse que el acreedor
hipotecario se obliga a liberar los lotes o construcciones que se vayan
enajenando, mediante el pago proporcional del gravamen que afecte cada
lote o construcción.
En la Dirección de Control Urbano se lleva un libro en el cual se inscriben los

proyectos de vivienda, de conformidad con lo preceptuado por el artículo antes
citado. No se hace seguimiento para comprobar si todos los proyectos que se
encuentran a la venta han realizado la respectiva inscripción.
De acuerdo con lo que se encuentra en dicho libro, el número de radicaciones

anualmente es el siguiente (Tabla 77):
162
Tabla 77 Número de radicaciones de proyectos de vivienda en

la Dirección de Control Urbano
AÑO NÚMERO DE
RADICACIONES
1999 6
2000 4
2001 0
2002 2
2003 0
2004 3
2005 23
Fuente: Dirección de Control Urbano Distrital
El aumento del número de radicaciones que se registra en el año 2005, se explica

por la modificación que introdujo la Ley 962 de 2005, antes citada.
No se tienen estadísticas del número de sanciones por urbanización ilegal.
Sobre el número de Querellas por invasión de predios iniciadas por año, la Oficina
Asesora Jurídica del Distrito que es la encargada del trámite de estos procesos,
tiene información disponible solo a partir de 1999. Ver tabla No. 5
tabla 78 Número de querellas iniciadas

AÑO NÚMERO DE
QUERELLAS INICIADAS
1997 33
1998 53
1999 57
2000 30
2001 26
2002 25
2003 32
2004 54
2005 43
Fuente: Oficina Asesora Jurídica
No existen datos sobre el número de querellas in admitidas ni sobre los fallos

proferidos dentro de esos procesos. Debido a que los procesos por invasión de
predios deben ser promovidos por el interesado, se supone que en todos los
procesos debe existir una decisión de la administración, bien sea una in admisión
o un fallo del proceso, ya que la persona interesada o el apoderado, hacen
seguimiento al mismo.
163
“La licencia es el acto por el cual se verifica la concordancia de las obras a

construir con el POT o el instrumento que haga sus veces”94 Los funcionarios
encargados de expedir las licencias en el Distrito de Cartagena son los curadores
urbanos.
De acuerdo con las normas vigentes en Colombia, existen dos tipos de licencias,
las de urbanismo y las de construcción. Al respecto dicen los artículos 3 y 4 del
Decreto 1052 de 1998:
Artículo 3º. Licencia de urbanismo y sus modalidades. Se entiende por

licencia de urbanismo, la autorización para ejecutar en un predio la creación
de espacios abiertos públicos o privados y las obras de infraestructura que
permitan la construcción de un conjunto de edificaciones acordes con el plan
de ordenamiento territorial del municipio o distrito. Son modalidades de la
licencia de urbanismo las autorizaciones que se concedan para la parcelación
de un predio en suelo rural o de expansión urbana, para el loteo o subdivisión
de predios para urbanización o parcelación y el encerramiento temporal
durante la ejecución de las obras autorizadas.
Las licencias de urbanismo y sus modalidades están sujetas a prórroga y

modificaciones.
Artículo 4º. Licencia de construcción y sus modalidades. Se entiende por

licencia de construcción la autorización para desarrollar un predio con
construcciones, cualquiera que ellas sean, acordes con el plan de
ordenamiento territorial y las normas urbanísticas del municipio o distrito. Son
modalidades de la licencia de construcción las autorizaciones para ampliar,
adecuar, modificar, cerrar y demoler construcciones.
Las licencias de construcción y sus modalidades están sujetas a prórroga y

modificaciones.
En el cumplimiento de sus funciones los curadores urbanos están sujetos al

control y seguimiento de las comisiones de veeduría a las curadurías urbanas. La
conformación y funciones de estas comisiones se encuentran establecidas en el
Decreto 1052 de 1998. Estas comisiones deben reunirse por lo menos una vez al
mes, con el objetivo de “velar por el buen desempeño de las curadurías urbanas,
en los aspectos técnicos, profesionales y éticos de la función que ejercen y la
correcta articulación de las curadurías con las administraciones municipales y
distritales”95, y están conformadas por:
1. El alcalde municipal o distrital quien en representación del Ministro de

Desarrollo Económico la presidirá y podrá convocarla en cualquier tiempo.
94
Angel Bernal, Martha Lucía. El Curador Urbano. Señal Editora, Medellín, 2001.
95
Artículo 76 Decreto 1052 de 1998.
164
2. Un representante de las asociaciones gremiales sin ánimo de lucro o

fundaciones cuyas actividades tengan relación directa con el sector de la
construcción o el desarrollo urbano.
3. El personero municipal o distrital o su delegado.
4. Un representante de la Sociedad Colombiana de Arquitectos
5. Un representante de la Sociedad Colombiana de Ingenieros
De acuerdo con el artículo 77 del citado Decreto, sus funciones son las siguientes:
1. Hacer la coordinación y seguimiento de las curadurías urbanas.

2. Hacer un análisis puntual de las licencias expedidas por los curadores a fin
de verificar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y de las
normas urbanísticas.
3. Interponer, a través de uno de sus miembros, los recursos y acciones
contra las actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad
urbanística, y si fuera del caso, formular las correspondientes denuncias.
4. Verificar el cumplimiento de las normas establecidas en los planes de
ordenamiento territorial por parte de los curadores urbanos.
5. Formular a los curadores urbanos sugerencias acerca de la mejor
prestación del servicio en su curaduría.
6. Atender las quejas que formulen los ciudadanos en razón de la expedición
de licencias, poniendo en conocimiento de las autoridades respectivas los
hechos que resulten violatorios de las normas urbanísticas.
7. Proponer ante el Ministerio de Desarrollo Económico la adopción de
correctivos por deficiencias en el servicio u ocurrencia de hechos que atenten
contra la ética.
8. Proponer contra los curadores urbanos la apertura de investigaciones por
parte de los consejos profesionales, cuando lo consideren necesario.
9. Dictarse su propio reglamento.
10. Las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de su objeto.
La Comisión de Veeduría a las Curadurías Urbanas en la ciudad de Cartagena fue

instalada el 7 de mayo de 1998 y desde esa fecha no ha hecho un solo
pronunciamiento sobre los proyectos construidos en la ciudad.
De acuerdo con los archivos que se llevan en la Personería Distrital, quien ejerce
la Secretaría de dicho comité desde 1998, se han realizado las siguientes
reuniones:
165
Tabla 79 Número de reuniones Comisión de Veeduría

a las curadurías urbanas
AÑO NÚMERO DE
REUNIONES
1998 8
1999 2
2000 3
2001 2
2002 3
2003 No hay registros
2006 1
Fuente: Personería Distrital
4. TRÁMITE DE PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
La información obtenida en este aparte es el resultado de un proceso de consulta

a constructores de vivienda de interés social en el Distrito de Cartagena.
Una vez establecida la factibilidad del proyecto en función del costo de la tierra y el
esquema de diseño, el constructor debe adelantar los siguientes trámites:
• Documentos para la obtención de la licencia de construcción (Están

enumerados en el artículo 10 del Decreto 1052 de 1998):
1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de

la solicitud, cuya fecha de expedición no sea anterior en más de tres (3) meses a
la fecha de la solicitud.
2. Si el solicitante de la licencia fuera una persona jurídica, deberá acreditarse la

existencia y representación de la misma mediante el documento legal idóneo.
3. Copia del recibo de pago del último ejercicio fiscal del impuesto predial del
inmueble o inmuebles objeto de la solicitud donde figure la nomenclatura
alfanumérica del predio.
4. Plano de localización e identificación del predio o predios objeto de la solicitud.
5. La relación de la dirección de los vecinos del predio o predios objeto de la

solicitud y si fuere posible el nombre de ellos. Se entiende por vecinos las
personas titulares de derechos reales, poseedoras o tenedoras de los inmuebles
colindantes con el predio o predios sobre los cuales se solicita la licencia de
urbanismo o construcción o alguna de sus modalidades.
166
6. La constancia de pago de la plusvalía si el inmueble o inmuebles objeto de la

solicitud se encontrara afectado por ese beneficio.
7. La manifestación de si el proyecto sometido a consideración se destinará o no a

vivienda de interés social, de lo cual se dejará constancia en el acto que resuelva
la licencia.
Si es licencia de urbanismo además debe acompañar:
a) Tres (3) copias heliográficas del proyecto urbanístico debidamente firmados por
un arquitecto, quien se hará responsable legalmente de la veracidad de la
información contenida en ellos;
b) Certificación expedida por la autoridad o autoridades municipales o distrital

competente, acerca de la disponibilidad de servicios públicos en el predio o
predios objeto de la licencia, dentro del término de vigencia de la licencia.
Si es licencia de construcción, debe acompañar también:
a) Tres (3) juegos de la memoria de los cálculos estructurales, de los diseños

estructurales, de las memorias de otros diseños no estructurales y de los estudios
geotécnicos y de suelos que sirvan para determinar la estabilidad de la obra,
elaborados de conformidad con las normas de construcción sismorresistentes
vigentes al momento de la solicitud, en especial las contenidas en el capítulo A. 11
del título A del decreto 33 de 1998, debidamente firmados o rotulados con un sello
seco por los profesionales facultados para ese fin, quienes se harán responsables
legalmente de los diseños y de la información contenidos en ellos;
b) Tres (3) copias heliográficas del proyecto arquitectónico debidamente firmadas

o rotuladas por un arquitecto, quien se hará responsable legalmente de los
diseños y de la información contenidos en ellos.
De acuerdo con lo manifestado por los constructores, la obtención de la

disponibilidad de servicios públicos es lo que más tiempo representa dentro del
período de consecución de los documentos, pues las empresas de servicios
ACUACAR y ELECTROCOSTA, los obligan a construir las redes (incluso en
ocasiones hasta las redes principales), y condicionan la certificación de la
disponibilidad de servicios a la aprobación de los diseños específicos de las
mismas. No se pudo estimar un tiempo promedio, pues en cada proyecto varía en
atención a la localización del mismo respecto de la ubicación de las redes de la
empresa y de la capacidad de gestión del funcionario a quien corresponda la
revisión.
• Obtención de la licencia de construcción. De acuerdo con el Decreto 1052, el

Curador debe otorgar la licencia en un término de 45 días para pronunciarse sobre
la licencia, si todos los documentos requeridos son aportados.
167
• Pre Venta. Durante el trámite de la licencia se inicia el proceso de preventa, ya

que solo se inicia la construcción de una etapa cuando se ha vendido la totalidad
de las viviendas en dicha etapa. Los constructores prefieren proyectos de
vivienda de interés social tipo 2 y 3.
El 30% de la cuota inicial, lo financia la empresa a los compradores durante el

término de la construcción. El 70 % restante se cubre con un préstamo bancario,
por parte del comprador. La cuota queda en aproximadamente 230 mil pesos, para
una vivienda de 25 millones de pesos.
• Construcción. Una vez vendida la etapa, se inicia la construcción, para lo cual

se estima un término de 5 meses, generalmente.
Cuando se construyen viviendas tipo 1, el trámite es más rápido porque las

entidades gubernamentales construyen las obras de urbanismo y la vivienda es
más pequeña.
En materia de subsidios, el gobierno nacional otorga subsidios para vivienda tipo

1, pero se pierden porque los bancos no hacen préstamos a las personas que
aspiran a este tipo de viviendas. En cambio para vivienda tipo 2, la lista de espera
de los subsidios es extensa y por eso la gente prefiere pagarla directamente.
7. Evaluación de las políticas que han asumido las administraciones para

promover la producción de suelo urbanizable y VIS
7.1. Bucaramanga
Como antes se mencionó, en cada uno de los municipios y en el Área

Metropolitana se formularon los POT. En consecuencia existen unos lineamientos
de forma claros, que en forma generalizada son recogidos por el AMB. En un
doble intento por atacar el problema de vivienda tanto el Área como cada
municipio definieron modelos de ocupación para las áreas de Expansión y de
renovación o mejoramiento.
Por otra parte, se establecen normas de aplicación directa sobre los suelos de
expansión que son los que tienen un gran porcentaje de desarrollo ya que las
actuales áreas urbanas coparon su capacidad o quedaron afectadas por el Estudio
de Microzonificación.
168
En ese orden de ideas para abordar este objetivo es relevante y de gran

importancia ver el marco estratégico dado por el área y la caracterización de las
diferentes zonas destinadas a vivienda popular o de interés social.
7.1.1. Marco estratégico y conceptual de soporte para la espacialización

de un modelo metropolitano.
El modelo metropolitano es el punto de partida para fijar estrategias, políticas y

acciones en el territorio. Estos lineamientos definen a cada municipio, por
prevalecía de competencias, un grupo de funciones y obligaciones que debe
cumplir para sortear el tema de vivienda.
A continuación se describe cada uno de estos procesos de desarrollo urbano.
Descentralización del territorio mediante la conformación de "centralidades

funcionales urbanas" que integren actividades residenciales, comerciales,
laborales, culturales y recreativas.96
El contexto urbano de la actual Área Metropolitana se ha ido confinando dentro de

la topografía montañosa y escarpada que presenta el territorio, desarrollándose en
las mesetas y los valles. Es así como se han configurado una serie de "Islas
Urbanas" que presentan una forma urbana compleja, compuesta de fragmentos y
rupturas propiciadas por dicha topografía, y que conforman un paisaje urbano
diverso. Esta situación ha determinado un modelo de crecimiento polarizado
como consecuencia del obstáculo geográfico. La existencia de límites físicos para
el desarrollo de un aglomerado marca sustancialmente la conformación del tejido
urbano.
El crecimiento y desarrollo urbano de cada uno de los municipios comenzó como

un núcleo urbano situado en diferentes "islas". Por una parte, Bucaramanga ubicó
dicho núcleo en el extremo norte de la meseta, constituyéndose en un polo de
dirección del crecimiento hacia el sur. Por otra parte, Floridablanca localizó su
núcleo a orillas de la quebrada de Zapamanga, generando su expansión hacia el
polo de atracción ejercido por Bucaramanga hasta que, con el transcurso del
tiempo, se unieron estos dos desarrollos formando uno de los más destacados
procesos de conurbación existente hoy en día.
Piedecuesta localizó su núcleo en el valle alto del Río de Oro, aislada de los
crecimientos de sus vecinos por la Meseta del Ruy toque, razón por la cual ha
generado un crecimiento radial alrededor de su núcleo inicial, o casco antiguo.
96
Acuerdo Metropolitano 008 de 2000, lineamientos de Ordenamiento.
169
Por último, Girón localizó su núcleo en el valle bajo del Río de Oro bordeando el
Meandro que presenta dicho río. Su extensión se ha realizado a lo largo del río y
de la vía de conexión con Bucaramanga, generando una forma de crecimiento
lineal y ramificado.
Propone los lineamientos Metropolitanos, como primera estrategia, una

intervención urbana basada en un modelo que responda a la morfología del
contexto urbano insular, generado por el sistema de crecimiento polarizado que ha
determinado la barrera física de la geografía del territorio. Dicha intervención
consiste en la transformación tendencial del modelo metropolitano jerarquizado y
funcionalmente especializado, por una estructura "multipolar".
El postulado anterior busca potenciar y revitalizar las nuevas áreas de desarrollo

así como las existentes generando especialización de cada una de ellas;
armonizada en los POT municipales con un conjunto de tratamientos al nivel de
recuperación y generación de nuevas áreas para vivienda popular y espacio
público como sistema estructurante, de tal manera que existe una coexistencia de
lo metropolitano a lo municipal.
Si bien se puede apreciar en el siguiente gráfico que la Áreas de expansión en

Bucaramanga específicamente, destinadas a vivienda no son significativas para el
déficit generado; se puede concluir con una propuesta o modelo metropolitano
que cumpliría con la expectativa de necesidades. Para la implantación de dicho
modelo se tendrían que realizar las siguientes intervenciones prioritarias:
• Fortalecimiento de la "centralidad" de Bucaramanga.

• Conformación de nuevas "centralidades periféricas".
• La apertura de nuevas zonas al desarrollo urbano con calidades ambientales y
urbanísticas de altas especificaciones.
Como gran conclusión de la estrategia a nivel metropolitano se considera

importante descentralizar los usos del sector de Bucaramanga y distribuirlos en los
otros municipios y a su vez generar nuevas áreas al desarrollo con un porcentaje
estimado para vivienda. Por otra parte se resalta la correspondencia de este
modelo con los modelos municipales.
170
Mapa 22 Estrategias de desconcentración de usos.

LINEAMIENTOS METROPOLITANOS DE ORDENAMIENTO
Estrategias Desconcentración de Usos- Modelo Multipolar
Puerta Norte
Nuevas Centralidades
Periférica
Bucaramanga
Centralidad Central
Centralidad
Periférica
Centralidad Periférica Floridablanca
Girón
Nuevas Centralidades Mensuly

Periférica
Río Frío Periférica
Periférica
Llano Grande
Guatiguará
Nuevas Centralidades Piedecuesta

Periférica Centralidad Periférica
7.1.2. Políticas de vivienda
Como política central para el Área Metropolitana se encuentra la reducción del

déficit cualitativo y cuantitativo. Para el desarrollo de las acciones en este sentido,
se hace necesario precisar que dichos programas no se deben limitar a la
elaboración de soluciones de vivienda sino desde el punto de vista de la vivienda
en su concepción más amplia: la vivienda y el entorno, lo que implica involucrar
espacio público, equipamientos, accesibilidad y servicios públicos.
Es así como los lineamientos plantean unas acciones al corto plazo las cuales en
su mayoría se articulan, de igual forma que el modelo, en los diferentes POT que
para el caso de Bucaramanga se da de la siguiente manera:
171
Tabla 80 Políticas de vivienda.
Política lineamiento de Estrategia y/o política POT
Ordenamiento Metropolitano Bucaramanga

Observación
Mejorar la oferta de vivienda para Estrategia de localización de Estrategia municipal no

estratos bajos de la población los nuevos desarrollos para discrimina estratos o tipo de
mediante mecanismos idóneos que vivienda con calidad en el comunidad a ubicar en nuevas
permitan por parte del estado la equipamiento social y cultural. áreas de desarrollo. Sin
realización de vivienda de bajo embargo el área de expansión
costo. norte se ha identificado para
vivienda popular.
Iniciar un programa de mejoramiento La localización de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
integral a nivel barrial con el fin de desarrollos para vivienda con una acción contenida en una
erradicar los barrios con condiciones calidad en el equipamiento política de sostenibilidad
extremas de pobreza. social y cultural. ambiental.
Desarrollar un programa de La localización de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
reubicación de asentamientos en desarrollos para vivienda con una acción contenida en una
zonas de riesgo, de forma conjunta calidad en el equipamiento política de sostenibilidad
entre el sistema metropolitano y social y cultural. ambiental.
municipal de vivienda.
Promover el equilibrio bajo criterios La localización de los nuevos
de accesibilidad en la localización de desarrollos para vivienda con
los equipamientos básicos para las calidad en el equipamiento
zonas urbanizadas enfocados social y cultural.
directamente a los barrios y sectores
de los estratos medios y bajos.
Desarrollar los estándares La localización de los nuevos Las nuevas áreas a desarrollar
desarrollos para vivienda con deberán estar dotadas de
urbanísticos básicos de exigencia a calidad en el equipamiento espacio público, cumpliendo
social y cultural. con requerimientos viales y los
los urbanizadores para proyectos equipamientos necesarios para
tener unos niveles óptimos de
nuevos de vivienda así como las calidad de vida de sus
habitantes, respetando los
condiciones de acuerdo a su indicadores de calidad
ambiental.
localización.
Priorizar a nivel metropolitano las Conformación del Banco Se aborda el tema con la
políticas para construcción de Inmobiliario conformación de un Distrito
Vivienda Nueva con el fin de reducir Metropolitano.
el déficit cuantitativo de vivienda.
Priorizar la oferta de vivienda nueva Existe coincidencia a nivel de
o usada para la reubicación de una acción contenida en una
asentamientos en zonas de riesgo. política de sostenibilidad
ambiental.
Aumentar la oferta de tierra
172
Política lineamiento de Estrategia y/o política POT
Ordenamiento Metropolitano Bucaramanga

Observación
urbanizable para la población de

bajos ingresos por debajo de cuatro
salarios mínimos. Esta acción
deberá considerarse de forma
prioritaria.
Promover el fortalecimiento y Conformación del Banco Esta conformado y se refuerza
coordinación de los Institutos de Inmobiliario en convertirlo en un banco
Vivienda Municipales. inmobiliario.
Diseñar la Política integral de Conformación del Banco
Vivienda de Interés Social, cuya Inmobiliario
coordinación y promoción recaerá en
el Área Metropolitana.
Coordinar la acción y los recursos de Conformación del Banco
los Fondos Metropolitanos de Inmobiliario
Vivienda, buscando aplicar los
criterios de complementariedad y
subsidiariedad.
A partir de la Política aplicar el La localización de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
esquema de distribución de vivienda desarrollos para vivienda con una acción contenida en una
de interés social entre las diferentes calidad en el equipamiento política de sostenibilidad
zonas funcionales en suelos de social y cultural. ambiental.
expansión descritas en el Capítulo
de Modelo de Ordenamiento, de
forma tal que se distribuya
equilibradamente en el territorio este
tipo de Vivienda y se genere
suficiente oferta cerca de los centros
de empleo.
Igualmente, en el desarrollo de la La localización de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
Política diseñar el Programa de desarrollos para vivienda con una acción contenida en una
Reubicación de Viviendas en zonas calidad en el equipamiento política de sostenibilidad
de riesgo geotécnico, por inundación social y cultural. ambiental.
o sísmica, dando prioridad a los
proyectos de vivienda de interés
social que busquen dar solución en
este sentido.
Diseñar y operar por parte del Área Conformación del Banco
Metropolitana el Banco Inmobiliario Inmobiliario
Metropolitano, como instrumento
para la promoción y manejo del
suelo con el propósito de generar
una adecuada oferta para la vivienda
de interés social.
Como conclusión, todos los municipios que integran el AMB coinciden en una
estrategias a nivel local; sin embargo, el tema de la administración de la vivienda a
nivel metropolitano no es claro ya que todos compiten con la prioridad de crear
173
bancos inmobiliarios y de no recibir el déficit de los otros municipios en especial el

del municipio centro de Bucaramanga.
Esta estrategia a nivel local quedo formulada con la formulación del POT
metropolitano, sin embargo la programación del desarrollo planteado en este
documento depende en gran medida en la provisión de servicios públicos en cada
una de estas áreas. Al respecto, y después de 6 años implementado, lo que se
observa es que no se ha podido ampliar de manera dinámica la cobertura de estos
servicios; situación que hace mucho más lento el proceso de ocupación de estas
Áreas, agravándose la situación en el caso de la vivienda popular.
Aunque coinciden en el manejo son las mismas administraciones municipales las

que han impedido su implementación. Estas reaccionan ante la posibilidad de
aumentar la problemática a resolver al momento reejecutarse nuevos desarrollos
urbanos en sus municipios. Les preocupa principalmente la sostenibilidad a nivel
de servicios públicos, prediales, y o de mantenimiento y dotación de los
equipamientos requerido. Hasta tanto no sean claros y efectivos los aportes de
cada municipio y el compromiso establecido sobre cada uno en cuanto a áreas
generadoras de suelo para vivienda popular no se podrá llevar a cabo un modelo
de Gestión liderado y administrado por el AMB.
Tabla 81 Mercado de vivienda y suelo AMB.
No Área Funcional Área Neta Plazo de A. Res No de Vivienda % estimado

Desarrollo estimadas para VIS
3 Periferia de 165,63 CP 99,38 17.888 70%

Piedecuesta
4 Piedecuesta Sur 164,71 MP 82,36 14.824 70%
5 Guatiguará 628,99 MP 220,15 33.022 30 – 40%

Norte
6 Guatiguará 152,07 LP 76,04 13.687 50 – 60%
Oriental
11 Palogordo 513,54 LP 179,74 32.353 35 – 45%
Oriental
13 Llano Grande 156,43 MP 78,22 14.079 55%
14 Río Suratá 462,31 CP 161,81 29.125 65 – 75%
15 Río de Oro 115,34 CP 69,21 12.457 70%
Noroccidental
16 Río de Oro 134,48 CP 80,69 14.524 70%
Centro
Occidental
17 Río de Oro 1017,53 MP 661,4 119.051 30%
Suroccidental
18 Río de Oro Sur 177,8 LP 115,57 17.336 60 - 70%
Datos estimados por el Área Metropolitana.
CP =Corto plazo 2009.
MP=Mediano Plazo 2018.
LP=Largo plazo 2027.
174
Respecto a la reglamentación especifica que tiene Bucaramanga en la

implementación del plan de ordenamiento se anotaron en el documento inicial los
procedimientos de planea parciales adoptado por el decreto 0144 de 2003 y para
el caso especifico de planes de implantación el decreto 056 de 2005, instrumentos
que hasta el momento permite desarrollar proyectos, esto evidencia la poca
gestión que se da en el marco del ordenamiento territorial.
Es así como en el momento se vienen formulando en el municipio de

Bucaramanga tres planes parciales uno de los cuales se destina para vivienda de
interés social; los otros dos corresponden a complejos industriales y comerciales.
Para el caso del los otros municipios del área metropolitana se da la siguiente
situación:
Girón, plan parcial de desarrollo en suelo de expansión, para vivienda de interés

social.
Floridablanca, dos planes parciales de desarrollo en Áreas de expansión para
vivienda de estratos 4, 5 y 6 y complejos comerciales, un plan parcial de
renovación urbana destinado a comercio y vivienda.
Piedecuesta. Un plan parcial de desarrollo en área de expansión, para vivienda de
estratos altos y servicios educativos. Un plan zonal para la ubicación de plantas de
tratamientos de aguas residuales.
Los planes parciales iniciados han sido bastante reglamentados en sus alcances
lo que origina un dispendioso tiempo en su formulación, revisión y concertación;
por lo tanto una desmotivación en las empresas promotoras o propietarios de
tierras en suelos de expansión principalmente.
De parte del Área Metropolitana se realizaron avances para el montaje de

instrumentos valiosos que se requieren en la gestión del suelo; sin embargo, estos
esfuerzos no fueron suficientemente adoptados por los municipios y alcaldes.
• Dentro de los instrumentos se realizaron caracterizaciones y definiciones de

parques metropolitanos, los cuales se conforman con áreas de cesión
denominadas C, las cuales preservan ecosistemas estratégicos como las
rondas hídricas y los escarpes. Así se logro avanzar en 5 parques de los 17
que plantea el modelo metropolitano.
• La caracterización de las áreas de expansión, que predeterminaban los

sistemas estructurantes y generales para que los municipios lograran
motivar e iniciar la formulación de planes parciales; tan solo se inició la
primera fase de una de ellas de 700 ha que comprendió los municipios de
Floridablanca y Girón. En este momento el municipio de Floridablanca
adelanta caracterizaciones para dos Áreas de expansión y dos Sub.
Urbanas.
175
• La estructuración técnica y legal de los planes parciales para los cuatro

municipios; en este sentido, se elaboraron los proyectos de decreto para
cada uno de ellos por parte del Área Metropolitana, en este momento
Piedecuesta y Bucaramanga adoptaron los respectivos decretos en los que
se establecen los alcances y procedimientos.
• Estructuración del Banco Inmobiliario; el proyecto estaba encaminado a

constituir el Banco, como promotor y ejecutor de intervenciones sobre le
suelo urbano y de expansión urbana que por su naturaleza no podrían ser
ejecutadas por otras instituciones del nivel municipal y que por tener la
connotación de operador urbano, este en capacidad de promover construir
y/o urbanizar en diferentes zonas de los municipios; proyecto que no fue
llevado a cabo por la perdida de manejo en cada municipio, situación que
genero la proyección del banco inmobiliario de Floridablanca.
• Estructuración del Observatorio Inmobiliario, estaba orientado para

conformar un banco de datos sobre el mercado inmobiliario de diferentes
zonas de los municipios que conforman el área metropolitana, y ase
organizo de tal manera que permitió procesar, por periodos regulares de
observación, la información obtenida en el rastreo de la misma y hacer un
seguimiento de la dinámica inmobiliaria que conduzcan al conocimiento y la
comprensión previa de esta dinámica en la toma de decisiones. Al igual que
el anterior proyecto no fue posible un acuerdo entre alcaldes para motivar la
segunda fase del proyecto.
En resumen estos proyectos eran el eje de gestión del Área Metropolitana

enfocados en su gran mayoría a complementar una política de vivienda que hasta
el momento no pasa de la problemática municipal.
7.1.3. Propuesta de estructura urbana
Analizado y descrito el tema de la gestión (marco conceptual y estratégico) que

requiere el tema de vivienda a nivel metropolitano el AMB propone entonces un
modelo territorial acorde con las condiciones y disponibilidades de suelo
urbanizable en todo el conjunto del territorio metropolitano.
El territorio metropolitano se estructura a partir de dos componentes el suelo

urbano y el de expansión urbana; por competencia el AMB fija tan solo unas
políticas para los suelos urbanos y los municipios basados en esto determinan los
aprovechamientos; para los suelos de expansión se sugieren unos indicadores,
entre ellos el porcentaje de vivienda popular o VIS que debe tener cada área de
expansión en el futuro, que se precisarán por medio de los planes zonales y
parciales.
176
7.2. Cartagena
En el presente capítulo se hace, en primer lugar un análisis histórico de las

estrategias que el Distrito de Cartagena ha implementado para el enfrentar el
problema de los más pobres. Este análisis se aborda con el estudio de los
diferentes planes de desarrollo y ordenamiento que ha tenido la ciudad.
En segundo término, se hace un análisis de la inversión distrital durante los años

2002 a 2004, que fue la información suministrada por la División de Inversión
Pública de la Secretaría de Planeación Distrital.
7.2.1. Análisis histórico y evaluación de las estrategias adelantadas por

las administraciones municipales para enfrentar el problema de
déficit de vivienda para los más pobres.
Plano regulador de 1948
En el año de 1948 se formuló en Cartagena el primer Plano Regulador. Éste fue

propuesto por el arquitecto José María González Concha quien desarrolló una
visión de futuro para la ciudad, basada tanto en el análisis del territorio como en la
participación de los residentes, que aún hoy mantiene vigentes muchos de sus
planteamientos. El Plan se basaba en dos instrumentos: el plan vial y el plan de
zonificación. Por primera vez se tuvo en cuenta la opinión pública y “se realizaron
consultas con profesionales de la ciudad, turistas y con los hombres de la calle,
para mirar cuáles eran sus sentimientos sobre la ciudad en ese momento y cuáles
eran las perspectivas que ellos veían para la ciudad del futuro”97. Bajo esta
metodología se fijó una visión orientada “a hacer de Cartagena un puerto marítimo
y fluvial de primer orden, terminal ferroviario troncal, plaza comercial, ciudad de
turismo, ciudad sede de una base naval nacional y ciudad olímpica”98. Planteaba
también un sistema de transporte “multimodal” a través de los cuerpos de agua.
Sistema que cumplía con el triple objetivo de funcionalidad, embellecimiento y
saneamiento ambiental.
Establecía que la Plaza de Mercado Central no cumplía con su función, por lo cual
era necesario articular mercados sectoriales, por ejemplo en Manga y Chambacú
o Torices, con el fin de descentralizar la actividad. De igual manera propuso la
descentralización de los colegios y que la base naval no debería quedarse del
todo en Bocagrande sino más bien ubicarse en Tierra Bomba por la posición
97GONZÁLEZ CONCHA, José María. Plan Regulador de Cartagena. 1948.

98 GIAIMO, Silvana. Cartagena de Indias, sobrellevando la crisis. Relatoría del taller ¿Cómo es Cartagena al final del
siglo XX? Cuadernos Regionales” Observatorio del Caribe Colombiano. No. 7. Octubre de 1999.
177
estratégica de la isla y la disponibilidad de terrenos hacia el futuro, tanto en el

barrio como en la isla.
El Plan vial organizaba a la ciudad por núcleos y determinó que el principal era el
“cuello de botella” que se formaba en la zona de Bazurto. En ese punto no debía
urbanizarse ya que ese era el foco del desarrollo vial cartagenero y futuro punto de
articulación. Debía, más bien, servir como espacio libre donde se enlazaran todas
las líneas de distribución de tráfico y de comunicación urbana. Planteó la
construcción de la vía perimetral de la Ciénaga de la Virgen y la preservación de
este cuerpo de agua como valor ambiental.
En materia de suelos para uso residencial, el Plan Regulador no contiene

recomendaciones específicas. Hace referencia expresa a la necesidad de
recuperar los barrios existentes en el recinto amurallado y menciona la
urbanización de Bocagrande. La vivienda popular, entonces, se localizó sin
criterios definidos por el municipio.
En 1949 el Instituto de Crédito Territorial inicia su labor urbanizadora con dos

proyectos experimentales de vivienda económica en la ciudad: los barrios de
Crespo y el Bosque. Posteriormente se desarrollaron los barrios Daniel Lemaitre,
Martínez Martelo, Blas de Lezo, Alto Bosque, Paraguay, El Socorro, Las Gaviotas,
Chapacuá. Para la escogencia de los terrenos en los que el Instituto construyó sus
urbanizaciones, el criterio fundamental era el valor de la tierra.
Paralelamente se fue dando el poblamiento marginal de la zona sur oriental (orilla

de la Ciénaga de la Virgen y faldas de la Popa) y sur occidental de la ciudad (San
Pedro Mártir, Arroz Barato, Henequén).
Entre 1950 y 1959 se adelantaron obras de infraestructura representativas en la

ciudad, como fueron las construcciones de los colegios Biffi y la Salle; la Escuela
Naval en Manzanillo; los hospitales San Pablo y Bocagrande; el Sena; los bancos
de Colombia, Popular y Bogotá, y la estación de buses en la Matuna; el cuerpo de
bomberos, el hotel Caribe, el hotel Playa y el casino turístico en Bocagrande; y el
traslado del matadero municipal para Ceballos.
El documento técnico de soporte del Plan de Desarrollo de 1978 describe el

período comprendido entre 1955 a 1966 así:
“Aumenta la población y la extensión territorial de la ciudad, esto debido a las

expectativas creadas por las posibilidades de expansión industrial del área de
Mamonal, como consecuencia de la iniciación de la construcción de las
instalaciones necesarias para las nuevas industrias. La población llega a 242.085
habitantes que ocupan 1.381 hectáreas, con una densidad de 175,26 personas
por hectárea. El crecimiento de la ciudad sigue siendo disperso continuando el
aumento de las zonas tuguriales a lo largo de los caños y en las orillas de la
ciénaga. Se hace el primer intento de erradicación de la zona tugurial de
Chambacú, intento que fracasa. Se acentúa el crecimiento peninsular en las áreas
178
de Bocagrande, como zona residencial de primera categoría, hacia la cual emigran

familias que habitan la Isla de Manga, marcando un estancamiento en esta área
residencial y en las áreas de Crespo.” 99
Plan Piloto de 1965
En 1965 el Instituto Geográfico Agustín Codazzi elaboró el “Plan Piloto de

Desarrollo Urbano de Cartagena”, que fue adoptado por el Concejo Municipal
mediante Acuerdo 61 de 1965, denominándolo “Código Municipal de Urbanismo
para el Municipio de Cartagena”. En ese momento Cartagena tenía un área
urbana total de 5.130 Has, de las cuales 2.660 Has. las constituían los cuerpos de
agua y las 2.650 Has. restantes eran de tierra. De éstas últimas 1.498 eran área
urbanizada y 1.152 tierras vacantes.
“Existen dentro del área que abarca la ciudad 1.152 Ha. de tierras vacantes que
representan el 43.5% de sus tierras. De éstas 1.152 Ha., son urbanizables 754 Ha.
(65.4%) y 398 Ha. (34.6%) no lo son.”100
Más adelante señala dicho Plan: “De las 1.498 Ha. urbanizadas, hay 743 Ha.
(49.6%) dedicadas a vivienda. Si se relaciona esta área con los 250.000
habitantes que tiene Cartagena, encontramos para la zona urbanizada una
densidad bruta media de 167 habitantes por hectárea. El Plan persigue por medio
de los instrumentos de zonificación, aumentar sensiblemente la densidad
habitacional de los sectores cercanos al centro comercial de la ciudad: el Laguito,
Bocagrande, Manga, Las Quintas, Pié del Cerro, Pié de la Popa, Chambacú, parte
de Torices, Cabrero y Marbella, permitiendo la construcción de edificios
multifamiliares para una densidad de 400 – 500 habitantes por hectárea. Las
densidades establecidas para casi todas las demás áreas residenciales son
también más altas que las existentes.”101
Los objetivos del plan eran delimitar el perímetro urbano de la ciudad y las zonas
de acción urbana, establecer una política de desarrollo urbano para 15 años y
organizar la oficina de planeación municipal. La decisión de densificar los
sectores antes señalados, desembocó en la destrucción del patrimonio
arquitectónico y urbanístico de la isla de Manga: “las grandes villas de la época de
la república estaban siendo destruidas para hacer viviendas de alta densidad y la
propuesta del plan fue continuar este proceso de densificación, permitiendo las
subdivisiones de lotes y la construcción de urbanizaciones cerradas”102.
Igualmente al hacerse la superposición de mallas de servicios públicos, las zonas
correspondientes a los cuatro barrios ya mencionados resultaban ser las dotadas y
se dejaron por ende olvidadas, sin cobertura, las zonas sur oriental y sur
99
Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR
100 Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Plan Piloto de Desarrollo Urbano de Cartagena. Bogotá, 1965.
101 O.P. Cit.
102 Op. cit.
179
occidental, decisión que tuvo consecuencias en materia de saneamiento ambiental

para la población que ya habitaba estos sectores.
El Plan Piloto de 1965 reglamentó la actividad residencial de la siguiente manera:
Estableció dos tipos de vivienda, la unifamiliar (R) y la multifamiliar (RM). La

primera de ellas se subdividía en 4 categorías, de acuerdo con su densidad:
Tabla 82 Tipos de vivienda según Plan Piloto.
R1 Para densidad baja El Laguito, Bocagrande, Castillogrande, Urbanización

(125 hab/ha) del Banco de la República. Para la expansión se
previeron zonas RU DB (residenciales urbanizables
de densidad baja): Lomas de Albornoz, región
comprendida entre el aeropuerto y la Boquilla.
R2 Para densidades Crespo y el sector aledaño al Colegio Biffi. Para
media y baja. expansión se previeron zonas RU DM (residenciales
RU – DM urbanizables de densidad media): Lomas de
(170 hab/ha) Albornoz, el Club Campestre, la Urbanización Banco
de la República, la parte sur de las lomas de Marión y
del Colegio Biffi.
R3 Para densidades Torices, el Prado, Bruselas, Amberes, parte de
media y media alta. España, Alto Bosque. Para la expansión, se
RU – DM previeron las mismas zonas que para R2
(230 hab/ha)
R4 Para densidad alta El resto de la zona urbana dedicada a la residencia
(300 hab/ha) unifamiliar, exceptuando Manga, Pié del Cerro, Pié
de la Popa, las orillas de los caños y el Centro. Para
la expansión se establecieron las zonas RU DA
(residenciales urbanizables de densidad alta) en
diferentes sectores de la ciudad.
Sobre las zonas residenciales multifamiliares, se propusieron las siguientes:
Tabla 83 Multifamiliares según Plan Piloto.
RM-1 Bocagrande (la zona comprendida entre la Avenida San Martín y el

(500 Mar Caribe), el Laguito (según reglamentación) y Manga.
hab/ha)
RM-2 Pié del Cerro y Pie de la Popa, Chambacú, Cabrero, Marbella,
(670 Torices (a lo largo del Lago del Cabrero) y en la recuperación
hab/ha) propuesta de la Ciénaga de las Quintas.
180
Durante las décadas de los 60’s, 70’s y 80’s, es cuando más se siente en la ciudad
el trabajo del Instituto de Crédito Territorial. Se terminó la construcción de los
barrios de Blas de Lezo, Plan 400, Anita, Bella Vista, San Francisco, Pedro A.
Salazar, Pablo VI, El Porvenir, República de Venezuela, Las Lomas, El Socorro,
San Pedro, Nuevo Paraguay, Los Caracoles, República de Chile, Las Gaviotas,
Nuevo Bosque, Chapacuá, Los Calamares y El Campestre.
Los diseños de las urbanizaciones del Instituto de Crédito Territorial no obedecían

al modo de vida de la ciudad. Eso llevó a una densificación extrema de las mismas
y a la perdida del espacio público pues se trabajaba con el concepto de que no
eran necesarias las calles vehiculares y se dejaron solo callejones peatonales. De
igual manera, en las áreas destinadas a zonas verdes y recreativas, se construían
las oficinas del ICT, que por falta de un eficiente control urbano pasaron a ser
equipamiento educativo, por lo cual el déficit de espacio público en los barrios es
alto.
En esta misma época se consolida la zona sur occidental de la ciudad, que se

explica por el desarrollo comercial que experimentó la zona por las urbanizaciones
del ICT.
Los objetivos de este Plan fueron totalmente diferentes a los planteados en el plan
anterior. En materia de localización de equipamientos públicos, se propuso la
sectorización del mercado y se ubicó uno de los mercados sectoriales en “el cuello
de botella” de Bazurto, que el plan de 1948 indicó que debía mantenerse libre para
facilitar el transporte en la ciudad. En 1978 se trasladó el mercado de Getsemaní
para Bazurto y no se construyeron los otros mercados sectoriales que debían
conformar el sistema, generando graves problemas de congestión urbana y el
aumento en el índice de invasión a la Ciénaga de la Virgen para localización de
vivienda.
El Plan Piloto de 1965 careció de instrumentos y mecanismos que permitieran la

ejecución de proyectos como un parque nacional en el cerro de La Popa con
campos deportivos, la recuperación de las zonas inundables aledaños a la ciénaga
y la contención del crecimiento que se estaba llevando desproporcionadamente
mediante la construcción de la vía perimetral, ya propuesta en el 48.
Sobre el período 1966-1973 dice el Documento Técnico de Soporte del Plan de

Desarrollo de 1978:
“El período se caracteriza por una especial expansión de la zona industrial de

Mamonal, y por el crecimiento acelerado de la población, con un aumento mayor
del área urbana que ha traído como consecuencia la disminución de las
densidades.
Para 1973 la población calculada llegaba a 382.081 habitantes y el área urbana a

2.272 hectáreas, con densidad de 168.16 habitantes por hectárea, menor a la del
período anterior, disminución que es característica de la ocupación desarticulada
181
de las áreas de la ciudad con nuevos asentamientos urbanos, muchos de ellos

con características tuguriales.
Durante el período, aparecen actividades comerciales, turísticas, en el sector de

Bocagrande que empieza a caracterizarlo como Distrito turístico de especial
importancia, y en la Avenida Pedro de Heredia que es terminada hasta el acceso a
la zona central de la ciudad cruzando el barrio Chambacú.
El Distrito Central sigue consolidándose y siendo el centro de las actividades

administrativas, culturales y económicas.
En el período se llevan a cabo los primeros programas de renovación urbana y de

erradicación de tugurios que al final registra la erradicación total de la zona tugurial
de Chambacú.
Al final del período en estudio se produce la formulación de una política de

desarrollo turístico de la costa atlántica con la identificación de Cartagena como
uno de los polos prioritarios, determinándole metas y objetivos precisos y
formulando planes y programas para el logro de tales propósitos.”103
El Plan de Desarrollo de 1978
En 1978, se adoptó por Decreto No. 184 el Plan de Desarrollo del Municipio de
Cartagena, 1978 – 1990. Los objetivos de este plan fueron lograr un patrón de
crecimiento que integrara el desarrollo de la comunidad, dotar a la ciudad de un
plan de ordenamiento físico espacial, racionalizar el gasto público y definir un plan
de inversiones como instrumento financiero que permitiera su ejecución. Para
este plan se realizó un amplio trabajo de participación y coordinación
interinstitucional; punto a favor que ayudó a la mejor contemplación del desarrollo
de Cartagena y favoreció la visión de ciudad futuro. Sin embargo, Cartagena ya
había sufrido hechos urbanos que la marcarían y dificultarían de cierta manera ese
desarrollo.
“La ciudad había crecido desarticulada, con predominio de la informalidad y

subnormalidad urbana; los desarrollos residenciales del Instituto de Crédito
Territorial y muchas urbanizaciones privadas habían alterado totalmente la trama
urbana; barrios desvinculados de los ejes urbanos pre existentes, muchas veces
contiguos pero sin articulación, carentes de espacios públicos, fueron
fragmentando y desarticulando la ciudad y por supuesto las relaciones entre sus
habitantes”104.
103Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR

104GIAIMO, Silvana. Cartagena de Indias, sobrellevando la crisis. Relatoría del taller ¿Cómo es Cartagena al final del
siglo XX? Cuadernos Regionales” Observatorio del Caribe Colombiano. No. 7. Octubre de 1999.
182
Al respecto es importante citar los siguientes apartes del Documento Técnico de

Soporte del Plan de Desarrollo de 1978:
“El análisis de la evolución y conformación física de la estructura urbana se puede

resumir así:
Un primer período que dura casi 3 siglos, desde la fundación hasta la
independencia, durante el cual se conforma como el más importante centro de las
relaciones de la corona española con las colonias americanas y en el cual, como
consecuencia, se ejecutan obras de gran valor de carácter militar, religioso y oficial
que conforman el valiosísimo patrimonio arquitectónico y cultural de la ciudad.
Durante el periodo, la población es relativamente baja al igual que la densidad

territorial. Con posterioridad a la guerra de la independencia y durante las guerras
civiles de los primeros años de la República hasta la segunda década del presente
siglo, la ciudad se caracteriza por un notable decaimiento en sus actividades; el
crecimiento de la población es lento y se presenta fuera del recinto amurallado, en
forma desordenada, los primeros asentamientos urbanos los cuales siguen en su
mayoría una tendencia lineal del centro de la ciudad al interior de la región, a lo
largo de la vía de comunicación más importante, y algunos otros siguen la línea
costera. Entre tanto, el recinto amurallado se va conformando y consolidando
como centro de las principales actividades ciudadanas.
A mediados del siglo, el crecimiento de la población se acelera y la expansión

física del área urbana se aumenta, cumpliéndose dicho proceso en forma
desarticulada, con la aparición de nuevos asentamientos urbanos con las mismas
tendencias, lineal hacia Turbaco y costera. La población aumenta, pero las
densidades territoriales disminuyen. Empiezan a conformarse las áreas
industriales del Bosque y Mamonal, en las afueras de la ciudad; las circunstancias
físicas de conformación de la ciudad por una serie de islas y penínsulas, con dos
cerros aledaños de especial magnitud, propician la expansión desarticulada en
diversas áreas de los asentamientos urbanos con las tendencias descritas.
En los últimos 10 años se presenta una verdadera explosión urbana, la cual se

caracteriza por un acelerado proceso de urbanización en el cual la población llega
a 382.081 habitantes y el área urbana cubre 2.272 hectáreas, con una densidad
que disminuye a 168.16 habitantes por hectárea.
En este período cobra especial importancia el incremento de la actividad industrial

en el área de Mamonal y la formulación de una política nacional sobre turismo con
la adopción del Plan de Desarrollo Turístico de la Costa Atlántica, en el cual se
determina a Cartagena como polo prioritario de desarrollo.
Cartagena se conforma y consolida como una ciudad turística, comercial e

industrial, cuyas actividades principales, económicas, culturales y administrativas,
se mantienen en el Distrito Central, desplazándose algunas de ellas a sectores
adyacentes, Bocagrande y Pie del Cerro, por vías que las unen. El resto de la
ciudad está conformada por las zonas residenciales, excepción hecha de la zona
183
industrial del Bosque y del área industrial de Mamonal en las afueras de la

ciudad”.105
“AREAS MARGINALES, DESARROLLO HABITACIONALES Y CAMBIOS DE

USO
Las características físicas, unidas a factores económicos y demográficos, han sido
causa de la aparición y crecimiento a ritmos acelerados, de zonas tuguriales. La
acción del estado en los últimos 10 años ha sido orientada con especial intensidad
a dar soluciones al problema tugurial, para lo cual se fijaron metas precisas.
La primera prioridad fue otorgada a la renovación urbana de la zona norte, hoy con
importantes programas en ejecución como la erradicación de Chambacú y la
relocalización de las familias a nuevos asentamientos urbanos que marcan
cambios de uso muy importantes.
La segunda prioridad se dio al problema de la zona sur oriental, área que en la

actualidad se encuentra en estudio.
Es importante destacar que los programas de renovación urbana, antes

rechazados, hoy tienen especial acogida en todos los estratos sociales de la
ciudad.
Los desarrollos habitacionales para las clases de bajo ingreso se ejecutan con
ritmo ascendente y son llevados a cabo por acción del Estado.
La iniciativa privada solamente viene atendiendo la satisfacción de las demandas

habitacionales del sector de alto ingreso y en grado muy limitado, el sector de
ingreso medio.”106
En 1978 la población de Cartagena era, de acuerdo con las proyecciones

realizadas para el Plan, de aproximadamente 412.755 habitantes y el área urbana
de cubría 2347 Has, con una densidad de 175 habitantes por hectárea. Las zonas
marginales tuguriales ocupaban 504 hectáreas del total urbanizado, es decir, el
21%. Esta cifra permite medir el problema habitacional que la ciudad presentaba
en ese momento.
“En 1973, el número de viviendas de la ciudad de Cartagena alcanza una cifra de

43.071 unidades, correspondientes a 48.738 hogares, para una población de
289.649 habitantes, de acuerdo a los datos del DANE en Barranquilla. Los datos
ajustados del DANE en Cartagena, arrojan una cifra superior. Las viviendas
ascienden a 44.384 en tanto que la población llega a 354.536.(…) Para 1978 los
estimativos de población elaborados por la Oficina de Planeación Municipal prevén
una población de 412.755 habitantes, lo que permite identificar un número de
viviendas aproximado de 58.438 viviendas”.
105Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR

106 Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR.
184
El Plan estableció, con base en los estudios realizados, que el número de

viviendas que requería la ciudad para el período 1980-1990, era de 29.483
unidades de vivienda, distribuidas de la siguiente forma:
Altos ingresos 2.211 unidades de vivienda

Medianos ingresos 5.577 unidades de vivienda
Bajos ingresos 21.671 unidades de vivienda
Sobre este último grupo decía el Plan: “El grupo de bajos ingresos tendrá
soluciones de vivienda por parte de los organismos oficiales que tienen a su cargo
estas funciones.”
En materia de localización de las áreas residenciales, el plan propuso su

organización “suprimiendo el criterio de zonificación por segregación, para tener
como patrones la capacidad portante de los suelos, la capacidad de suministro de
servicios públicos, la diversificación con disminución de áreas de ocupación en
beneficio del aumento de áreas libres y el aumento de áreas de construcción.”
Con el propósito de desestimular la invasión de terrenos y las urbanizaciones

piratas o clandestinas, el plan de 1978 contempló zonas residenciales de normas
mínimas de urbanización y construcción, que permitieran ofrecer servicios
mínimos para garantizar la salud y el bienestar de los habitantes. Al respecto dice
el documento: “El mismo Estado, el I.C.T., se ha visto imposibilitado de atender
vastos sectores de la población popular, porque las normas de urbanización son
tan exigentes que no le permiten urbanizar áreas a costos al alcance de dichos
sectores.”
El Plan Piloto de 1965 había propuesto que las zonas vecinas a la Ciénaga de la
Virgen se habiliten como áreas residenciales, rellenando con materiales dragados
del fondo de la Ciénaga, bajo el supuesto de estar compuesto por caracolejo y
arena, de excelente calidad para el efecto: “La zona RU-DA ubicada sobre la
Ciénaga de Tesca, es actualmente zona inundable que ha sido invadida y donde
han proliferado tugurios construidos en el agua con rellenos inadecuados; para
solucionar este problema, se propone el dragado de un caño paralelo a la orilla de
la ciénaga, que limite las tierras no inundables, les sirva de drenaje y permita la
recuperación de los terrenos inundables aledaños, habilitándolos para ser
utilizados en desarrollos residenciales de densidad alta.”
En 1972, la Oficina de Rehabilitación de Tugurios del Municipio de Cartagena

contrató estudios que determinaron que el material del fondo de la ciénaga,
compuesto por limos y arcillas principalmente, no era adecuado para utilizarlo
como material de relleno y en 1974 contrata con la firma cartagenera
CONSULCAR, un estudio para formular las “Políticas de Renovación de la Zona
Sur Oriental”. Este estudio propone por primera vez una vía paralela a lo largo de
la Ciénaga que impidiera el avance de las ocupaciones informales en curso.
185
En 1976 se crea la Junta Administradora de la Zona Sur Oriental (JAZSO) cuyo

objetivo era realizar, con la participación de diversas entidades, un plan integral
que permitiera la elevación del nivel de vida de la población marginada asentada
en ella. El plan contemplaba la realización de rellenos hidráulicos en 235
hectáreas, dotación de servicios públicos, saneamiento y rectificación de la orilla
de los caños y de la Ciénaga.
Cuando se aprobó el Plan de Desarrollo de 1978, se mantuvo el proyecto de

renovación, así como la proyección de una vía marginal a la orilla sur de la
Ciénaga de la Virgen.
Entre 1979 y 1986 por intermedio del proyecto denominado Rehabilitación de la

Zona Sur Oriental de Cartagena, el Instituto de Crédito Territorial (ICT) con el
apoyo del Banco Mundial ejecuta obras de relleno del área ocupada por
asentamientos informales, su saneamiento, la regularización de cauces y
urbanismo, cuyo objetivo fue la recuperación de 355 hectáreas inundables, en una
extensión de 6.5 kilómetros. Se buscaba dar una conformación urbana a la zona,
proveerla de equipamientos urbanos básicos, saneamiento y ordenar los drenajes
pluviales, para mejorar las condiciones ambientales y de salud de
aproximadamente 80 mil residentes de bajos ingresos. Se rectifican y revisten en
concreto los canales principales que cruzan la zona, hasta donde en ese momento
era la orilla de la ciénaga y con base en un estudio contratado para el efecto, se
desarrolla una tecnología de saneamiento básico de muy bajo costo específica
para las condiciones del área, denominada Alcantarillado Sin Arrastre de Sólidos
ASAS, que incluso a la fecha no se ha implementado, a pesar de que está
demostrada su idoneidad al ser utilizada como solución de saneamiento básico en
muchos lugares del mundo. El ICT, entidad ejecutora, fue a su vez fue encargada
de la Secretaría Ejecutiva de la Junta Administradora de la Zona Sur Oriental
(JAZSO). El proyecto se ampara en la Ley 10 de 1982 donde se ordena la
recuperación, adecuación y saneamiento, con materiales de relleno (de dragado o
con materiales de cantera) de las tierras de bajamar ubicadas en la zona sur
oriental del municipio de Cartagena. Esta ley incluye el traslado gratuito de los
bienes fiscales de la Nación al ICT para la posterior titulación de los predios
rellenados a las familias ocupantes.
El costo total fue de $2.932 millones de pesos y en su financiación participaron la

Nación, el ICT, el Banco Mundial el BID. La Alcaldía de Cartagena, las Empresas
Públicas Municipales de Cartagena y la Electrificadora de Bolívar, que inicialmente
se habían comprometido a aportar recursos, no lo hicieron.
Uno de los componentes del proyecto era la regularización de la tenencia de la

tierra y el mejoramiento de vivienda que incluía la instalación al sistema de
alcantarillado. También se contempló la dotación de la zona con servicios de
educación, salud, comunitarios y deportivos.
Se entregaron un total de 4500 escrituras, aproximadamente, de un total de 6500.

Las 2000 escrituras faltantes no se han entregado hasta la fecha. Para poder
186
desarrollar el componente de legalización, fue necesario tramitar, en primer lugar,

la Ley 10 de 1962, en virtud de la cual la Nación transfirió la propiedad de esos
terrenos al ICT, para que éste pudiera titularlo a los particulares.
La falta de visión sobre la sostenibilidad del proyecto para su culminación y para

controlar nuevas invasiones a la Ciénaga, contribuyó a que no se lograra la
consolidación urbana del área recuperada y, por el contrario, se facilitó la
conformación de un área de igual o mayor extensión, con los mismos o mayores
problemas que se pretendían solucionar.
ACUERDOS 44 DE 1989 Y 23 BIS DE 1996
La ley 61 de 1978 y su decreto reglamentario 1306 de 1980, establecieron la

obligatoriedad a los municipios de más de 20.000 habitantes de formular planes
integrales de desarrollo. Luego en el Decreto 1333 de 1986, se definió el marco
normativo de la planeación urbana, complementado posteriormente en la Ley 9 de
1989. Para ese año y bajo la primera Alcaldía popular de Cartagena, se formuló
un nuevo plan que actualizó el existente. Éste fue aprobado mediante el Acuerdo
No. 044 y en él se definen, por primera vez, las zonas de alto riesgo y la división
político administrativa de la ciudad en comunas y corregimientos; se precisan
aspectos de las zonas de reserva ecológica y los parques naturales de las Islas de
Rosario y San Bernardo; se actualiza el plan vial y se redefinen los índices de
construcción, entre otros.
También se adecuó la densidad de construcción a la capacidad de los servicios

públicos. En virtud de esto se bajan las densidades de la zona turística y
residencial de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, que luego fueron
nuevamente modificadas por Acuerdo Distrital. Precisamente la insuficiencia del
sistema de alcantarillado motivó un fallo de tutela en 1991 que suspendió la
construcción de nuevas edificaciones en los barrios de Bocagrande,
Castillogrande y el Laguito hasta que se ejecutaran las obras de ampliación
necesarias.
Al final de la década de 1980 y principios de la de 1990, se instalan en el sector

del Amparo, localizado en la intersección de la Avenida Pedro de Heredia y la
Carretera La Cordialidad, notarías, entidades bancarias, empresas de bienes y
servicios que nos permite hablar del surgimiento de una nueva centralidad.
Paralelamente con este crecimiento planificado, continúa el crecimiento marginal

de la zona sur oriental, al borde de la Ciénaga de la Virgen, en donde
encontramos los barrios Olaya Herrera y El Pozón, entre otros.
Mediante Acuerdo 63 de 1993, el Concejo Distrital reglamentó el uso del suelo de

la zona sur occidental de Cartagena, con el fin de “garantizar las reservas de
tierras urbanizables para atender adecuadamente la demanda por vivienda de
interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presenten
187
riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes asignando

prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados”, entre otros objetivos.
Posteriormente el Acuerdo 23 bis de 1996 reafirmó lo establecido por el Acuerdo

44 de 1989 en materia de localización de la vivienda en la ciudad de Cartagena.
Entre 1990 y el 2006, en realidad no han aparecido barrios “formales” nuevos de

importancia relevante, lo que se ha presentado es la construcción de
urbanizaciones en los barrios formales existentes. Crecieron los asentamientos
informales en el Cerro de la Popa, en la orilla de la Ciénaga de la Virgen, en la
orilla del mar en el Corregimiento de la Boquilla surgieron los asentamientos de
Marlinda y Villa Gloria, y el asentamiento Bill Clinton en la zona industrial de
Mamonal.
Es importante nombrar obras como la terminal de transportes y el incremento de la

cobertura de acueducto y alcantarillado que pasó del 70% y 60%, al 95% y 80%
respectivamente. El saneamiento básico proyectado estimuló el desarrollo
residencial, institucional y hotelero de la Zona Norte de la ciudad, cuyo desarrollo
también está directamente relacionado con la construcción del Anillo Vial
Cartagena – Barranquilla a finales de los 80’s.
A finales de la década de los 90’s, se inició la construcción del corredor de carga,

obra de infraestructura de alto impacto urbanístico.
La inversión en equipamiento comunitario como salud, educación y vivienda, ha

incentivado y dirigido el desarrollo y densificación de algunos barrios de la ciudad.
Siendo Cartagena de Indias una ciudad con un índice de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) del 80%, su crecimiento y desarrollo, desde el punto de vista
social, económico y espacial está directamente ligado a las políticas económicas
del Estado sobre mejoramiento de la calidad de vida y generación de empleo.
En el año de 1991 la obligación de formular y ejecutar los planes de vivienda, pasó

a los municipios. El Concejo Distrital de Cartagena de Indias, mediante Acuerdo
37 de 1991 creó CORVIVIENDA como un establecimiento descentralizado de
carácter distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente.
Corvivienda adelanta proyectos de vivienda nueva para atender la demanda

existente, y de igual manera adelanta proyectos de legalización de predios y
mejoramiento de vivienda, sin embargo no es sino hasta el 2001 cuando se
propone, en el Plan de Ordenamiento Territorial, la elaboración de un programa
prioritario de vivienda que explicaremos más adelante.
188
Entre 1994 y 2003, se han reasentado en el Distrito de Cartagena los siguientes

asentamientos localizados en zonas de alto riesgo107:
Tabla 84 Asentamientos según riesgo
Año Asentamiento en zona No. Urbanización donde

de alto riesgo Familias fueron relocalizados
1994 El Cielo 52 El Nazareno
1995 Villa Katia 10 La Esmeralda
1995 Manzanares 8 La Esmeralda
1995 Bosquecito 1 La Esmeralda
1995 Las Colinas 13 La Esmeralda
1997 El Cielo 10 La Esmeralda
1997 Villa Katia 31 La Esmeralda
1997 Loma Fresca 11 La Esmeralda
1998 La Paz y Pesebre 94 Luis Carlos Galán
1998 El Mirador de la V 166 Rafael García Herreros
1998 Zaragocilla 2 La Esmeralda
1998 Nariño 1 La Esmeralda
1998 Olaya 1 La Esmeralda
1998 El Pozón 3 La Esmeralda
1998 Pablo Sexto 2 La Esmeralda
2001 La Paz y Pesebre 17 Sor Teresa de Calcuta
2001 El Cielo 7 Sor Teresa de Calcuta
2001 Nueva Venecia 1 Revivir de los
Campanos
2003 La Paz y Pesebre 43 Sor Teresa de Calcuta
2003 La Paz y Pesebre 3 Revivir de los
Campanos
2003 El Cielo 25 Revivir de los
Campanos
2003 Nueva Venecia 1 Revivir de los
Campanos
2003 El Mirador de la V 27 Revivir de los
Campanos
2003 Manzanares 2 Revivir de los
Campanos
2003 Lomas del Rosario 20 Revivir de los
Campanos
2003 Lomas de San 1 Revivir de los
Francisco Campanos
107
Alcaldía Mayor de Cartagena, Oficina para la prevención y atención de desastres. Como vivir en
Cartagena. 2003.
189
Un estudio de caso: Nueva Granada
En Cartagena de Indias se han presentado muchos casos que demuestran las

consecuencias negativas que han traído a la ciudad la falta de continuidad en las
políticas de planeación y ordenamiento del territorio. A continuación exponemos
uno de esos casos. El artículo 26 del Plan de Desarrollo de 1978 declaró zonas
de reserva ecológica los cerros de La Popa y Zaragocilla y las Lomas de Marión.
En ese momento la competencia para el cambio de usos correspondía a la Junta
Municipal de Planeación.
El 5 de julio de 1984 fue presentada una solicitud a la Junta Municipal de

Planeación cambiar el uso de zona de reserva ecológica a zona residencial de
normas mínimas, de un lote denominado “Ladrillera el Cerro”, solicitud que contó
con Concepto Favorable de la Unidad del Plan de la Alcaldía de Cartagena,
argumentando que “la ubicación de este lote dentro de un sector desarrollado por
el Instituto de Crédito Territorial le brinda al ciudadano de ingresos medios una
adecuada distribución de servicios urbanos tales como agua, luz, alcantarillado y
además el acceso a las zonas comunales establecidas. Por otra parte con la
adopción de normas mínimas se mermará automáticamente el déficit
habitacional, bajando los costos del conjunto y servicios, aumentando la
densidad urbana y como consecuencia la capacidad habitacional de la ciudad”.
La Junta Municipal de Planeación aprobó el cambio de uso, en Acta No. 3 de

julio 6 de 1984. Después de este cambio siguieron otros fundamentados en los
mismos argumentos y finalmente la zona de reserva ecológica prácticamente
desapareció de los planos de usos del suelo. El Acuerdo 44 de 1989, en su
artículo 32, dispuso que el Departamento Municipal de Planeación con el
INDERENA, definieran topográficamente los límites de las áreas de reserva
ecológica, permitiendo su ubicación física para la correcta identificación de esta
área, en un término de 6 meses contados a partir de su entrada en vigencia y en
el artículo 33 se estableció que en el mismo término se debía expedir una
reglamentación para garantizar la preservación y manejo de la Zona Ecológica.
No se hicieron los estudios, ni se expidió la reglamentación.
De acuerdo con la reglamentación contenida en dicho Acuerdo y el plano de

usos del suelo aprobado, se definió esta zona como Residencial de Densidad
Alta. El 10 de febrero de 1992, mediante Resolución 217, el Alcalde Mayor de
Cartagena de Indias y el Secretario de Obras Públicas, aprobaron los planos de
la Urbanización Nueva Granada. Luego mediante Resolución 331 de 26 de
febrero de 1992, se le otorgó licencia de construcción. Los planos aprobados por
el Distrito no tienen cotas ni curvas de nivel y al analizar el diseño, se entiende
que se trata de un terreno completamente plano, cuando en realidad se trata de
un terreno con pendientes empinadas. Al tratar de localizar la iglesia y las áreas
comunales en el terreno, de acuerdo con la referencia del plano, se encontró que
la ubicación correspondía a la punta del cerro, razón por la cual nunca pudieron
ser construidas.
190
7.2.1.1. Plan De Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial fue adoptado mediante Decreto 0977 de 2001.

Hasta el momento no se le han hecho revisiones ni modificaciones. Las
disposiciones contenidas en el Plan han permitido la formulación y ejecución de
proyectos de alto impacto local, regional y nacional, como son la construcción del
Sistema Integrado de Transporte Masivo y de la Vía Perimetral de la Ciénaga de la
Virgen y la recuperación del Canal del Dique.
En materia de vivienda de interés social, el modelo territorial contenido en el Plan

de Ordenamiento pretende:
• “Consolidar las zonas ya desarrolladas que cuentan con todos los servicios
e infraestructura vial, incrementar su ocupación sin poner en riesgo su
funcionamiento integral.
• Mejorar integralmente los barrios con desarrollos incompletos, mediante la
dotación de servicios públicos y equipamientos.
• Desarrollar con vivienda de interés social, equipamientos, espacio público,
protección ambiental y servicios públicos, las áreas urbanizables de la
ciudad y los corregimientos.
• Generar nuevas oportunidades para la reubicación y aseguramiento de
mejores condiciones de vida para residentes en zonas identificadas con
fenómenos que puedan ocasionar amenazas naturales y/o riesgos
tecnológicos.
• Fomentar la ocupación residencial, de la zona histórica sin que se pierda la
posibilidad de albergar actividades comerciales y complementarias.
• Orientar los nuevos proyectos de vivienda hacia el nororiente de la ciudad
actual, en torno a la Ciénaga de la Virgen, en estrecha articulación con la
ampliación de todos los servicios públicos y la dotación del equipamiento y
espacio público.”108
Dice el documento Diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial:
“Para tener una visión más exacta sobre la estructura del suelo privado Distrital se
presenta un cuadro, cuyo índice de concentración de la tierra es del 0.69, y
donde se ve la in equitativa distribución de la tierra109
108
Plan de Ordenamiento Territorial. Componente General.
109
Fuente: "Plan de Desarrollo Distrital. 1998
191
Tabla 85 indicadores catastrales del municipio
SECTOR No. No. LOTE CONST AVALU TAMAÑO DE LOTE M2

PREDIOS PROP Ha Ha $ /M2 MAYOR MENOR PROM PROM
LOTE CONST
URBANO 148.513 188.638 8.524 1.167 245.375 7.595.288 90 17.811 742
INDUSTRIAL 11.957 14.030 3.266 88 141.904 3.046.680 5 3.660 73
RURAL 5.604 6.568 16.858 21 36.726 34.871.473 538.225 828.683 989
DISPERSO 12.164 13.471 36.813 51 46.709 46.574.667 133 232.598 56
Total general 178.238 222.707 65.460 1.327 165.603 92.088.108 538.453 1.082.752 1.860
FUENTE: Cálculos Estudio POT. Base Catastral 1999
Del 100% de la tierra el 82% corresponde al terrenos en disponibles áreas rurales

y el 13% al casco urbano y un 3% de la zona industrial.
El perímetro de desarrollo actual contiene un área aproximada de 4,600 ha, de

este total solo el 83% esta actualmente urbanizado con una densidad bruta de 159
habitantes por ha. Dentro de este suelo existen disponibles 600 ha sin urbanizar.
Tabla 86 Estadísticas del área urbana
Área (Ha) %
Área perímetro urbano de desarrollo actual 4.600 100%
Área urbanizada 3.700 29%
Área libre dentro del área urbanizada 313
Área disponible sin urbanizar 600 71%
No de habitantes (proyección 99 DANE) 853.000
Densidad (No de habitantes/Ha) 159
No aproximado de viviendas 144,000
FUENTE: Cálculos Estudio POT”
Con fundamento en estos y otros datos, en materia de localización de la población

en el área urbana, se establece la consolidación de las zonas residenciales
existentes, el mejoramiento integral de zonas con procesos de urbanización
incompletos, la renovación urbana en áreas que lo ameriten, en especial los
frentes de agua de la ciudad y el desarrollo de las áreas urbanizables que se
encuentren dentro del perímetro urbano.
Entre estas últimas, la más significativa por su extensión, es el área denominada

“Triangulo de Desarrollo Social”, localizada al oriente de la ciudad en el triángulo
conformado por las vías de acceso Troncal de Occidente, Cordialidad y la Variante
de Cartagena. Tiene un área aproximada de 639,5 hectáreas, de las cuales 405
hectáreas hacen parte de las 600 hectáreas sin urbanizar localizadas dentro del
perímetro urbano, de que habla el cuadro anterior.
Ante el hecho de ser la única zona urbana de la ciudad que cuenta con una
extensión considerable para el desarrollo de vivienda del interés social, el Plan de
192
Ordenamiento previó que allí se llevaran a cabo los proyectos de vivienda nueva
del Programa Prioritario de Vivienda. Sin embargo, precisamente la condición de
ser terrenos urbanizables dentro de un perímetro urbano en donde quedan pocos
terrenos urbanizables disponibles, hace que los costos de la tierra sean
demasiado altos para el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social.
Además del Programa prioritario de vivienda, de los cinco planes parciales y

cuatro macroproyectos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial los
siguientes están relacionados con la vivienda de interés social:
Tabla 87 Instrumentos de planificación. Planes parciales.
Instrumentos de planificación Estado actual

Plan Parcial del Triángulo de Desarrollo Social Adoptado
Plan Parcial de reordenamiento de la Loma de Estudios previos
Zaragocilla y Marión
Plan parcial de reordenamiento de los asentamientos Estudios previos
de la Zona Industrial de Mamonal: Policarpa, Arroz
Barato y Puerta de Hierro.
Planes parciales para las áreas de expansión urbana 1 adoptado
Macroproyecto Parque Distrital Ciénaga de la Virgen Adoptado mediante
Decreto 063 de 2006.
Macroproyecto Recuperación integral del Cerro de la Estudios previos
Popa
El Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena define y delimita las zonas

generadoras de plusvalía. Una vez adoptado el Plan de Ordenamiento, siguiendo
los trámites señalados por la Ley 388 de 1997, se realizaron los avalúos de que
trata el artículo 80 de esa ley, dentro del término establecido para tal fin.
Mediante Acuerdo 22 de 2004 se establecieron los porcentajes de participación,

sin embargo hasta la fecha no se ha realizado la liquidación del efecto plusvalía,
en los términos del artículo 81 de la Ley 388, razón por la cual en el Distrito de
Cartagena no se está cobrando esta participación.
Aunque para efectos de este estudio no se realizó un estimado de los recursos

que el Distrito de Cartagena está dejando de percibir por este concepto, dado el
número de proyectos inmobiliarios que se desarrollan hoy en la ciudad, podemos
señalar que es una suma importante que podría estar destinándose para financiar
los proyectos de vivienda de interés social, como lo indica la ley.
Programa Prioritario de Vivienda
Su objetivo es el de atender el déficit cuantitativo y cualitativo de VIS en

Cartagena, mediante la ejecución de diferentes proyectos definidos en el artículo
102 del Plan de Ordenamiento Territorial:
193
• Proyecto de provisión de vivienda. Su objetivo es el de ampliar la oferta de

suelo urbanizado y urbanizable para cubrir las necesidades de vivienda
nueva de los estratos 1, 2 y 3, y desincentivar la ocupación ilegal de suelos
y de áreas de protección. El área de aplicación es la que está sujeta a los
tratamientos de desarrollo, mejoramiento integral y consolidación, y los
corregimientos de la ciudad.
• Proyecto de mejoramiento de vivienda. Su objetivo es el de unificar la
ciudad construida, partiendo del reconocimiento e integración de los barrios
marginales, con el fin de lograr un tejido urbano planificado, estable y
sostenible en el tiempo y mejoras sustanciales en el nivel de vida de sus
habitantes. El área de aplicación es la zona sur occidental, hoy Localidad
Industrial de la Bahía, y la zona sur oriental, hoy Localidad de la Virgen y
Turística, y los corregimientos de la ciudad.
• Reubicación de vivienda. El objetivo de este proyecto es relocalizar a las
familias que habitan viviendas en zonas definidas como de riesgo no
mitigable, e incluye las zonas con crecimiento urbano acelerado, de
carácter espontáneo, informal y no legalizado, como producto de
ocupaciones de hecho y desplazamiento de comunidades víctimas de la
violencia. El área de aplicación son los barrios localizados en el Cerro de la
Popa, las Lomas de Marión y las áreas de alto riesgo no mitigable.
• Lotes con Servicio. El objetivo es proveer de tierra dotada de
infraestructura, para adelantar programas de autoconstrucción de vivienda,
sujetas a un diseño previo que permita garantizar la armonía del entorno.
Su área de aplicación son los barrios y corregimientos sujetos al tratamiento
de desarrollo.
• Plan Parcial para el Triángulo de Desarrollo Social. Se explicará más
adelante.
En el período 2001 a 2005, en el marco de esta disposición y en armonía con los

Planes de Desarrollo de dos administraciones, se reportan los siguientes logros en
materia de VIS:
Vivienda Nueva:
• Proyecto Ciudadela 2000 para la construcción de 900 unidades de vivienda
nueva.
• Proyecto Ciudadela Flor del Campo, para la construcción de 1.078
viviendas nuevas. (En ejecución)
• Proyecto Ciudadela Huellas, para la construcción de 264 viviendas
destinadas a la atención de familias con discapacidades.
• Proyecto de vivienda en el Corregimiento de Pasacaballos, consistente en
la construcción de 60 viviendas nuevas para atención a familias de estrato
1.
• Proyecto La Realidad de Mis Sueños: 60 viviendas nuevas destinadas a la
atención de mujeres desplazadas.
• Proyecto Playa Blanca en el barrio El Pozón, destinado a 29 familias
desplazadas.
194
Mejoramiento:
• Titulación de 5.200 predios entre 2001 y 2003.
• Titulación de 2.500 entre 2004 y 2005.
• Proyecto en el Corregimiento de Caño del Oro para el mejoramiento de 100
viviendas.
• Proyecto en el Corregimiento de Tierrabaja para el mejoramiento de 100
viviendas.
En materia de legalización de barrios, paso previo a la titulación, uno de los

mayores inconvenientes que ha encontrado Corvivienda, es que los
asentamientos informales en la ciudad de Cartagena se han localizado
tradicionalmente, en las zonas de uso público, constitutivas de suelos de
protección de los sistemas acuático y orográfico de la ciudad, y en zonas de alto
riesgo. Cuando se trata de riesgos no mitigables, o cuando las obras de mitigación
resultan ser más costosas que el reasentamiento, se opta por esta última, como
en el caso de algunos sectores del Cerro de la Popa.
Igualmente existe el problema de la imposibilidad de legalizar construcciones con

áreas menores a las permitidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, que será
analizado más adelante.
Reubicación
• Plan de reasentamiento Vía Perimetral Ciénaga de la Virgen. Se realizó la
reubicación de 199 familias asentadas en terrenos requeridos para la
construcción del proyecto, en las siguientes urbanizaciones:
Tabla 88 Barrios producto procesos de reasentamiento.

Urbanización No. de familias
Ciudadela 2000 150
Sor Teresa de Calcuta 8
Luis Carlos Galán 12
Revivir de los Campanos 19
La Esmeralda 10
TOTAL 199
• El noviembre de 2004, a raíz de la emergencia invernal que se presentó en

la ciudad por las inundaciones de la zona sur oriental y los deslizamientos
en el cerro de la Popa, el gobierno nacional se comprometió a la
construcción de 1500 viviendas para las familias afectadas y el Distrito de
Cartagena se comprometió con 1078 viviendas más.
Las casas que se construyen con los recursos de Colombiatón, organizado

por el Gobierno Nacional, se localizan al lado de la Urbanización Ciudadela
2000 (En este momento las obras están suspendidas ya que los terrenos
están contaminados con residuos órgano - fosforados); y Corvivienda tomó
195
la decisión de formular un Plan Parcial en la zona de expansión para la

localización de la nueva urbanización Ciudadela Flor del Campo.
Plan Parcial del Triángulo de Desarrollo Social
Su objetivo es que el desarrollo de esta área se realice con base en los

requerimientos de terrenos para impulsar la construcción de vivienda, en especial
de vivienda de interés social, y en la necesidad de proyectar un adecuado manejo
de las aguas pluviales, que actualmente causan problemas de inundación cuando
ocurren aguaceros de regular intensidad. Fue adoptado mediante Decreto 747 del
10 de noviembre de 2003.
Tiene un área total de aproximadamente 639,5 hectáreas, de las cuales están

ocupadas 234 hectáreas por barrios en donde se presentan diferentes
modalidades de urbanización. En atención a esas características y a las
disposiciones generales del Plan de Ordenamiento Territorial, se delimitó un área
urbanizable sujeta al tratamiento de desarrollo, y tres áreas de manejo especial
para el suelo ocupado, sujetas a los tratamientos de consolidación y mejoramiento
integral.
El área bruta urbanizable es de 397,44 hectáreas, conformada por 58 predios. Es

la única zona dentro del perímetro urbano de la ciudad, que por su tamaño es
importante para la construcción de vivienda nueva. Para efectos de facilitar la
gestión y ejecución de esa área de desarrollo, se delimitaron 9 polígonos de
reglamentación, dentro del suelo urbanizable del plan parcial.
El Triángulo de Desarrollo Social está localizado en la cuenca baja de los arroyos

Limón, Cacao y Matute que bajan desde la serranía de Turbaco, razón por la cual
fue necesario diseñar el sistema de drenajes de la zona, para mitigar el riesgo por
inundación presente. El Plan Parcial define ese sistema de drenajes, establece las
características del mismo y realiza el reparto de las cargas entre los 58 predios
que conforman el área de desarrollo.
Evidentemente, sin la ejecución de las obras de drenaje planteada, los terrenos no

serían aptos para la localización de vivienda, pero los costos de adecuación de los
terrenos, dentro de los cuales se encuentran las obras de mitigación del riesgo por
inundación, han hecho imposible la construcción de vivienda de interés social en el
área de desarrollo.
El noviembre de 2004, a raíz de la emergencia invernal que se presentó en la

ciudad por las inundaciones de la zona sur oriental y los deslizamientos en el cerro
de la Popa, como indicamos antes el gobierno nacional se comprometió a la
construcción de 1500 viviendas para las familias afectadas y el Distrito de
Cartagena se comprometió con 1078 viviendas más. En el momento de la
escogencia de los sitios para la localización de las nuevas construcciones, el costo
de la tierra en el Triángulo de Desarrollo Social, más el costo de la adecuación
196
requerido, descartó por completo esta opción y por eso se optó por la solución
antes expuesta.
Plan Parcial de Desarrollo de Vivienda de Interés Social Ciudadela Flor del

Campo, En El Área De Expansión Urbana.
Con fundamento en las razones expuestas anteriormente, mediante Decreto 1372

de 30 de diciembre de 2004, el Distrito de Cartagena delimitó la primera unidad de
planificación, con un área de 19,5 hectáreas, en el suelo de expansión urbana, la
incorporó al suelo urbano del Distrito y adoptó el Plan Parcial de Desarrollo de
Vivienda de Interés Social Ciudadela Flor del Campo.
En la Ciudadela Flor del Campo el Distrito de Cartagena, a través de Corvivienda,

construirá 1078 viviendas tipo 1. El Plan Parcial define las soluciones ambientales,
viales y de drenajes de la zona.
Macroproyecto Parque Distrital Ciénaga De La Virgen
El Plan de Ordenamiento Territorial estableció los objetivos del macroproyecto,

haciéndolo el principal instrumento para complementar el POT y lograr su
ejecución, toda vez que comprende el área en la cual se desarrollará la ciudad
futura. Fue adoptado mediante Decreto 063 de 2006.
La formulación del Macroproyecto se hizo conjuntamente entre la Secretaría de

Planeación Distrital de Cartagena y la Dirección de Desarrollo Territorial del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El principal elemento de este macroproyecto es la definición de la estructura

ecológica principal y uno de sus impactos más grandes es el que tendrá en
materia de vivienda de interés social, toda vez que para el cumplimiento de sus
objetivos define y delimita, entre otros, los siguientes instrumentos de
planificación:
Planes parciales de renovación urbana:

• Plan Parcial de Loma del Peye
• Plan Parcial de San Francisco y La Maria
• Plan Parcial de Navidad – La Candelaria – Boston
• Plan Parcial de Líbano – Foco Rojo - Rafael Núñez
• Plan Parcial 11 de Noviembre y Ricaurte
• Plan Parcial El Progreso – La Puntilla – Playas Blancas
• Plan Parcial Fredonia
• Plan Parcial El Pozón
Planes de Mejoramiento Integral
197
• La Boquilla
• Cielomar
Planes parciales de expansión urbana

• Planes Parciales 1,2, y 3 de la Unidad de Planificación A –Región de los
Pozones
• Planes Parciales 1 y 2 de la Unidad de Planificación B – Región intermedia
• Planes Parciales 1, 2 y 3 de la Unidad de Planificación C – Región
intermedia
• Planes Parciales 1 y 2 de la Unidad de Planificación D –Región Alta Puerto
Rey y Tierra Baja.
Para que la zona de expansión urbana pueda constituirse en una oferta de suelo
urbanizable real, es necesario que las empresas de servicios públicos formulen y
ejecuten sus planes de expansión de acuerdo con las disposiciones del Plan de
Ordenamiento Territorial.
En Cartagena el Distrito es dueño del 51% de las acciones de Aguas de

Cartagena S.A. E.S.P., por lo cual sería viable que desde la Junta Directiva se
establezcan acciones y estrategias tendientes a conseguir este fin, sin embargo es
importante considerar que desde el nivel nacional se establezcan directrices que
obliguen a las empresas de servicios públicos a cumplir con lo establecido en los
planes de ordenamiento territorial.
Vía Perimetral de la Ciénaga de la Virgen
En el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena, Decreto 977 de 2001, dentro

del Macroproyecto Parque Distrital Ciénaga de la Virgen, la Vía Perimetral de la
Ciénaga de la Virgen está concebida como una vía de conectividad indispensable
para la realización de los XX Juegos Centroamericanos y del Caribe a celebrarse
en Cartagena en el año 2006. Esto hace posible la financiación actual del
proyecto, con recursos provenientes del 75% del incremento del 4% a la telefonía
móvil celular, que por disposición del parágrafo 2º del artículo 35 de la Ley 788 de
2002, deben ser destinados, entre otras cosas, para “el plan sectorial de fomento,
promoción y desarrollo del deporte y la recreación, escenarios deportivos incluidos
los accesos en las zonas de influencia de los mismos…”. De acuerdo con el
artículo 1º del Decreto 3093 de 2003, estos recursos serán apropiados en el
presupuesto del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
Igualmente, en la Ley 812 de 2003, Plan de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un

estado comunitario”, se plantea la “Interconexión entre las rutas 90 y 90A” (La
Cordialidad y la Ruta Alterna respectivamente) como parte de los programas
principales de inversión (Artículo 8, Literal E. Proyectos de Inversión Regionales –
Concesiones).
198
El proyecto Vía Perimetral de la Ciénaga de la Virgen, con una longitud total de

14,17 Km., está concebido para articular la Malla Vial Nacional al conectar dos
importante vías en la costa Atlántica: la carretera de La Cordialidad, que hace
parte de la Transversal del Caribe o Ruta 90, a la altura de la intersección con la
Variante de Cartagena, y la carretera Vía al Mar o Ruta 90A, alterna a la
Transversal del Caribe, (compuesta por los tramos 90-01 y 90-02, que igualmente
va de Cartagena a Barranquilla) a la altura de la Bocana.
Con base en los recursos disponibles (45.000 Millones de pesos) se estructuró

una primera etapa del proyecto consistente en la construcción de 3.5 Km de Vía
Perimetral y las vías conectoras, tanto con la Unidad Deportiva como con la malla
vial, con lo que se constituye la Vía de Acceso a la Infraestructura Deportiva de los
XX Juegos Deportivos Centroamericanos y del Caribe a celebrarse en 2006.
Dentro del proyecto Vía Perimetral se contempló un plan de reasentamiento para

las familias que se encontraban localizadas en la franja de afectación. Luego de
realizados los estudios correspondientes, se determinó que existen 199 viviendas
que se debían reasentar, de las cuales 171 fueron beneficiarios del Plan de
Reasentamiento con recursos del Proyecto de la Vía Perimetral y 28 fueron
financiadas totalmente por el Distrito a través de Corvivienda. A las 199 familias se
les hace acompañamiento social con los recursos del proyecto.
La solución de vivienda ofrecida por el proyecto se refiere al proceso de estudio,

diseño y construcción de una unidad básica de vivienda con desarrollo progresivo,
incluidos los trámites del proyecto urbanístico, su construcción conjuntamente con
las obras de infraestructura, y la entrega de documentos de propiedad a cada una
de las familias.
Las soluciones de vivienda tienen un área construida de 32 M2 en un lote de 72

M2 y constan de: terraza, sala comedor, 1 alcoba, cocina, baño, patio.
NORMAS PARA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA EN EL PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El Plan de Ordenamiento Territorial estableció cuatro tipos de actividad residencial

con normas diferenciadas para cada uno, siendo el Tipo A el que corresponde a la
vivienda popular.
Con fundamento en las características climáticas y sociológicas de la ciudad y con

el objetivo de garantizar el derecho a la vivienda digna de todas las personas,
aumentó el área del lote mínimo, que era de 70 metros cuadrados, a 90 metros
cuadrados. Estableció que el área de la unidad básica de 1 alcoba es de 30
metros cuadrados, de 2 alcobas 40 metros cuadrados y de 3 alcobas 50 metros
cuadrados.
199
Esta medida ocasionó la protesta de los constructores de vivienda de la ciudad,

quienes se quejaron ante el Gobierno Nacional por la medida y alegaron que era
imposible hacer vivienda de interés social con esa norma, por los costos de la
tierra en la ciudad. Situación parecida se vivió en otras ciudades del país, razón
por la cual el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2060 de 2004, que estableció
como áreas mínimas para la vivienda de interés social tipo 1 y tipo 2, las
siguientes:
Tabla 89 Áreas norma diferenciada vivienda interés social (VIS)
po de Lote Frente Aislamiento Aislamiento

vivienda mínimo mínimo Frente Posterior
Unifamiliar 35 m2 3.5 mts 2 mts
Bifamiliar 70 m2 7 mts 2 mts
Multifamiliar 120 m2 - -
De esta manera, para la construcción de vivienda de interés social se aplica la

norma nacional y no las disposiciones de los respectivos Planes de Ordenamiento
Territorial. Sin embargo, la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena expidió
la Circular No. 2 de 2004 (septiembre 21), en la cual afirma: “Esta Secretaría en su
afán de minimizar el déficit de vivienda de los hogares que hacen parte de los
estratos 1 y 2, al tiempo de propender por la construcción de espacios cómodos y
funcionales y alcanzar el máximo número de soluciones posibles en las
condiciones de precio digno establecerá normas mínimas para el Distrito de
Cartagena para lo cual tendrá en cuenta las condiciones climáticas, el costo de la
tierra y la situación socioeconómica, Las normas mínimas para este tipo de
programas serán:
Tabla 90 Áreas VIS. Norma Nacional.
Tipo de Lote Frente Aislamientos en

vivienda mínimo mínimo antejardín y posterior
Unifamiliar 50 m2 5 mts 2 mts
Bifamiliar 105 m2 7 mts 2 mts
Multifamiliar 320 m2 16 mts 5 mts
Por otra parte, el artículo 248 del Plan de Ordenamiento Territorial dispuso que los
predios con áreas menores a las establecidas para cada tipo de actividad
residencial, como paso previo a la obtención de cualquier licencia, debían
inscribirse en la Secretaría de Planeación Distrital. El objeto de este artículo era
evitar que la ciudad se siguiera tugurizando y que las personas siguieran utilizando
los patios de las casas para el desarrollo de viviendas hacinadas. Con la
200
disminución de las áreas mínimas por cuenta del Decreto antes mencionado, esta
medida perdió efectividad.
La norma nacional también permite la legalización de las construcciones que se

presentan, sobre todo en las urbanizaciones del ICT, en las que los propietarios
construyen 3 viviendas en donde debería existir una sola, viviendas que por
supuesto no cumplen con las áreas mínimas establecidas en el Plan de
Ordenamiento.
NORMATIVIDAD ADICIONAL
Exensiones Tributarias
El Estatuto Tributario de Cartagena estableció una exención tributaria del 100%

del impuesto de delineación a la construcción, para proyectos de construcción de
vivienda de interés social. Para beneficiarse de esta exención el constructor debe
solicitar una certificación a Corvivienda, donde conste que se trata de un proyecto
de vivienda de interés social.
Las tarifas del impuesto de delineación a la construcción en Cartagena, se

establecen con base en el salario mínimo legal diario y el barrio en donde se
localice el proyecto.
Tabla 91 Tarifas impuesto de delineación a la construcción.
BARRIOS TARIFA
Bocagrande, Castillogrande, Laguito,y Zona 4 S.M.D.V.
Industrial de Mamonal.
Manga y Chambacú 3 S.M.D.V.
Pie de la Popa, Crespo, Cabrero, Marbella, 2 S.M.D.V.
Centro,
San Diego y Getsemaní.
Otros 0.5 S.M.D.V.
Remodelaciones y reformas 0.25 S.M.D.V.
Declaratoria de Subnormalidad
La Resolución No. 120 de 2001, expedida por la CREG, contempla las

condiciones en que las empresas que prestan el servicio de energía eléctrica
deben prestar dicho servicio a los asentamientos humanos que hayan sido
declarados “subnormales” por el respectivo municipio o distrito.
Con el objeto de que Electrocosta S.A. E.S.P. prestara el servicio en el marco de

ese decreto a varios asentamientos del Distrito de Cartagena, la administración
distrital ha expedido varios decretos declarando subnormales algunos barrios y
sectores de la ciudad: Decreto 997 de 2001, Decreto 205 de 2002, Decreto 251 de
2002, Decreto 362 de 2003.
201
La declaratoria de subnormalidad se hace exclusivamente con el fin de que las

personas que habitan en esas zonas, reciban de la empresa la prestación del
servicio de energía bajo condiciones reguladas, que generen obligaciones
recíprocas, es decir, para que los usuarios puedan legalizar su conexión al
servicio. Siendo esta la única motivación, los asentamientos localizados en zonas
de riesgo no mitigable se encuentran conectados formalmente al servicio de
energía eléctrica.
INVERSIÓN PÚBLICA
El presente análisis busca hacer una aproximación de las principales tendencias

de la inversión pública del distrito de Cartagena basándose en tres rubros
principales: obras públicas, saneamiento básico y vivienda. Se tomó como eje de
análisis dichos rubros con el propósito de hacer una contraposición entre la
inversión realizada en aquellas localidades donde predomina la informalidad
frente a aquellas donde predomina la formalidad.
Mapa 23 Mapa inversión pública por localidad.
En el Mapa 23 se puede observar la distribución de la inversión pública según

localidad, para los años 2003 y 2004, donde los porcentajes fueron calculados
como proporción de la inversión total del distrito para cada año. Desde el años
2001, el distrito tiene una división administrativa constituida por tres localidades:
Histórica y del Caribe Norte, De la Virgen y Turística e Industrial de la Bahía. De
acuerdo con el POT, los beneficios de dicha división radican en una mayor
202
capacidad de gestión e influencia de la inversión pública en determinadas zonas

de la ciudad.
En la Tabla 92, se puede observar el peso de inversión en obras públicas,

saneamiento básico y vivienda en las tres localidades del distrito. El mayor
número de asentamientos informales corresponde a la localidad De la Virgen, allí
estas inversiones representaron en promedio el 4,5% entre 2003 y 2004 sobre la
inversión total. En dicha localidad están ubicados barrios como El Pozón y Olaya
Herrera, los cuales son asentamientos informales que se han generado a través
de rellenos en las inmediaciones de la Ciénaga de la Virgen, por lo que las
condiciones sanitarias y de infraestructura en dichos barrios en muy precaria.
Tabla 92 Análisis inversión pública.
Participación por tipo en la inversión para cada localidad

2003 2004
Tipo de Localidad de Localidad de la Localidad Localidad Localidad de la Localidad

Inversión Histórica y del Virgen y Industrial de la Histórica y del Virgen y Industrial de la
Centro Turísitica Bahía Caribe Norte Turísitica Bahía
OBRAS PÚBLICAS 12,82% 4,84% 22,99% 5,86% 4,08% 6,29%

SANEAMIENTO
BÁSICO
2,26% 0,03% 7,42% 26,64% 0,01% 16,41%
VIVIENDA 0,79% 0,00% 0,05% 0,00% 0,00% 0,00%
Otras Inversiones** 29,09% 6,41% 13,31% 15,80% 11,04% 13,42%
Inversión Total 21.801.358.186 5.469.716.985 21.223.481.915 17.531.550.618 5.492.437.689 13.168.175.232
203
8. Conclusiones y lineamientos para una política local y nacional
8.1. Diagnóstico y lineamientos locales
8.1.1. Conclusiones de diagnóstico de la dimensión histórica y

espacial de los desarrollos formales e informales en cada ciudad.
Bucaramanga.
• Desde la década del 50 del siglo XIX la producción de vivienda popular han
sido orientados por 3 factores: La intervención Estatal a partir de la oferta
directa (ICT y BCH), la generación desde la actividad edificadora formal en
cabeza de firmas especializadas y los procesos de desarrollos informales
bajo la forma de invasiones, urbanizaciones ilegales y procesos auto
constructivos.
• El desarrollo urbano para el caso de Bucaramanga y su Área Metropolitana

se puede catalogar como de confinado, al estar restringido por grandes
accidentes geográficos. Esta condición implica restricciones en cuanto a
oferta de suelo ya sea por condiciones físicas (amenazas o riesgo) o por la
saturación del apto existente.
• En cuanto a desarrollos populares, estos han venido dándose, en el caso

de Bucaramanga, al occidente, norte y nor-oriente de la meseta, siguiendo
el curso de dos ejes viales principales (vía a Cúcuta y vía al Mar) y la
ubicación espacial del sector industrial y comercial de la ciudad.
Conformando un Área Metropolitana con Floridablanca, Girón y
Piedecuesta.
• El fenómeno de la informalidad en Bucaramanga es un hecho temprano.

Los primeros asentamientos datan de finales de la década del 50,
localizándose en la zona de escarpa al occidente de la meseta y desde la
década del 60 en para entonces nueva área incluida o zona norte de la
ciudad.
• El 100% de los barrios y asentamientos de origen popular se encuentran

bajo condición de amenaza por deslizamiento e inundación, principalmente.
• A la fecha, la edificadora formal ha generado cerca del 85% del área

urbanizada mientras que la actividad informal ha aportado el 16% del área
total de la ciudad.
• La formación de precios del suelo en Bucaramanga responde

negativamente al alejamiento del centro histórico a medida que se acerca
al perímetro urbano. Adicionalmente los precios son menores cuando se
204
colinda con un asentamiento informal y se tiene una amenaza natural,

ocurre lo contrario donde se cuenta con obras de equipamiento urbano.
Cartagena
• La vivienda informal creció en torno a la Ciénaga de la Virgen, y a su vez

se presentaron asentamientos en zonas dispersas de la ciudad. En la zona
industrial del Mamonal su crecimiento no se acentuó dado que la zona se
constituyó como de uso industrial.
• En especial se encuentra que la informalidad crece bien sea en zonas de

alto riesgo o en zonas lejanas al centro de la ciudad. La dinámica de la
invasión se presenta en sus inicios dentro de viejos lotes abandonados de
carácter rural o en zonas de alto riesgo de inundación que son rellenadas
por los pobladores, que se encuentran en sectores que limitan con el casco
urbano conformado.
• Cartagena recibió la década de 1990 en medio de proceso de urbanización

fuertemente delimitado por la extensión de los asentamientos informales. La
continua expansión territorial de los barrios informales en torno a zonas de
protección ambiental como la Ciénaga de la Virgen y el cerro de La Popa
que a su vez representan zonas de riesgo, por inundación en el primer caso
y por deslizamiento en el segundo, ha generado grandes retos para las
administraciones locales.
• El crecimiento de los barrios formales durante este periodo predominó en

base a su origen institucional, en dirección sureste vía al municipio de
Turbaco. El crecimiento de los barrios informales por su parte, siguió la
misma dirección sureste, como resultado de una nueva migración de
población desplazada, que conformó nuevos barrios de invasión como el
Nelson Mandela en el año 1994, y contribuyó a la consolidación de otros
barrios informales como El Pozón.
• En este mismo periodo también se presenta el surgimiento barrios de

invasión como Marlinda y Villa Gloria, al norte de la ciudad en dirección a la
Boquilla, lo cual empezó a delimitar una nueva dinámica de invasión,
relleno, esta vez vía al mar. Los barrios informales, al igual que los
formales, continuaron el proceso típico de la urbanización de la ciudad
antes mencionado, al generar la compactación de sus territorios por medio
de la densificación de su entorno. Así mismo, durante este periodo continuó
la proliferación de asentamientos a lo largo de las vías, siguiendo al igual
que éstas, la configuración física del territorio.
205
• A la fecha el 51% del área urbanizada corresponde a asentamientos

formales y el 49% tiene su origen en la informalidad. Estos últimos
corresponde en sus mayoría a zonas de lato riesgo.
8.1.2. Análisis y conclusiones de los aspectos micro relacionados con

cada modalidad
8.1.2.1. Análisis detallado de las condiciones de vida y de las

viviendas
Según SISBEN
• Basados en la representatividad de la encuesta del SISBEN, en esta

sección se ha discutido en detalle las condiciones de vida de los hogares en
Cartagena, Bucaramanga y su área metropolitana. Adicionalmente,
utilizando la información sobre el origen formal o informal de los barrios en
Bucaramanga y Cartagena, se presentó información comparativa entre los
diferentes grupos para diferentes indicadores.
• Tal como lo demuestran sus niveles de ingreso, la población objetivo de la

encuesta SISBEN es de escasos recursos. Así, en Cartagena un hogar no
llega a ganar un salario mínimo, mientras que en Bucaramanga y su área
metropolitana apenas lo supera.
• Con el fin de determinar la calidad de vida de los habitantes se

desarrollaron dos tipos de índices. Por una parte el déficit cuantitativo, por
otra el déficit cualitativo. Medido en términos relativos, el déficit habitacional
como proxy de déficit cuantitativo indica, de manera quizás sorpresiva, que
Bucaramanga y su área metropolitana presentan peores condiciones. Esto,
sin embargo, como vemos a continuación no esta relacionado con la
calidad de la vivienda.
• El déficit cualitativo se basó en la construcción de cinco indicadores, el

primero de los cuales es el índice de hacinamiento. Contrario a lo hallado
con el déficit cuantitativo, se mostró que en general Bucaramanga y su área
metropolitana no presentan condiciones de hacinamiento, mientras que
Cartagena si tiene importante problemas. Indicadores adicionales como el
número de personas por hogar y el número de personas por baño
mostraron resultados similares.
• El segundo indicador, de servicios inadecuados, mostró resultados

preocupantes, particularmente en la población de estrato cero y uno.
Además, mientras en Bucaramanga menos del 7% de los hogares SISBEN
206
carece de estos servicios fundamentales, la cifra llega al 15% en el área

metropolitana y más del 25% en Cartagena. Proyectando al total de la
población la cifra es 2.5%, 11,2% y 17,9% respectivamente.
• El tercer indicador, vivienda inadecuada, buscaba medir la calidad física de

la vivienda. Se encontró que mientras en Bucaramanga y su área
metropolitana el 2,85% de los hogares totales tiene niveles inferiores al
estándar mínimo, en Cartagena esa cifra es de casi uno de cada cuatro
hogares. Por estrato se encontró que la mayor carencia de vivienda
adecuada son los hogares pertenecientes a los estratos cero y uno.
• El cuarto indicador, la dependencia económica es donde menos diferencia

hay tanto entre ciudades como por nivel de estrato. Sin embargo los niveles
de 26% para Bucaramanga, 29% en el área metropolitana y de 32% para
Cartagena siguen siendo altos. Para el total de la población, los indicadores
son 10%, 22% y 21% respectivamente.
• Finalmente el quinto indicador, de inasistencia escolar, por razones

discutidas más arriba es el que más problemas presenta en su medición.
Sin embargo, igualmente, se observa una mayor concentración en los
estratos cero, uno y dos.
• Con estos indicadores se construyeron dos medidas de necesidades

básicas insatisfechas. El primero mide si el hogar tiene al menos uno de los
indicadores simples descritos anteriormente. Este tipo de hogares se
catalogan como inmersos en pobreza. El segundo, cuando un hogar tiene al
menos dos indicadores, cataloga a los hogares como en condiciones de
miseria.
• Los resultados indican que más de la mitad de los hogares reportados en el

SISBEN en la ciudad de Bucaramanga y su área metropolitana presentan
condiciones de pobreza, cifra que llega al setenta por ciento en Cartagena.
La cifra se reduce al 21% en Bucaramanga, 51% en su área metropolitana
y 46% en Cartagena cuando se extrapolan los resultados. Aún así, las
cifras son significativas.
• Los hogares catalogados como en situación de miseria son casi el 20% de

los hogares encuestados en la ciudad de Bucaramanga y su área
metropolitana y más del 40% en Cartagena. Extrapolando las cifras son 7%,
15% y 26% respectivamente.
• Se concluye por tanto que buena parte de los hogares de Cartagena viven
en condiciones por debajo de lo mínimo aceptable. En Bucaramanga y su
área metropolitana el porcentaje es menor, pero aún así la baja calidad de
vida toca a uno de cada cinco hogares. Además, hay evidencia que sugiere
207
que los hogares con cualquier tipo de carencia en términos de la calidad de

su vivienda o de su hogar son aquellos con menores ingresos.
• Adicionalmente, utilizando información de la Alcaldía de Bucaramanga y de

Cartagena sobre la formalidad de los barrios, se compararon las
condiciones de vida en diferentes barrios según la formalidad de su origen.
Los resultados para el caso de Bucaramanga en general muestran lo
esperado. Es decir los barrios originalmente formales muestran mayores
ingresos y en general mejores condiciones de vida. Sin embargo, hay
razones para pensar que eso no es cierto para todos los indicadores. Por
ejemplo, se encontró que los barrios informales presentaban un déficit en
servicios públicos inferior al de los barrios formales. Este resultado, que
también se observa en Cartagena, sugiere que, aun invadiendo o formando
barrios informales, las condiciones de vida de dichos barrios no son
radicalmente inferiores, especialmente si se comparan los indicadores
relativos a la calidad de la vivienda (es decir, además de los servicios
públicos, lo adecuado de la misma). Incluso, en el caso Cartagenero los
barrios la calidad de la vivienda en los barrios de origen informal parece ser
superior.
Según encuesta del CEDE
• Los hogares que tienen predios en invasión representan el 50 por ciento de

los hogares encuestados en la ciudad de Bucaramanga, y representan el
44.33 por ciento de la ciudad de Cartagena.
• En ambas ciudades, la edad promedio del jefe del hogar supera los
cuarenta y cuatro años. Los jefes de hogar en edad más avanzada son los
que viven en vivienda construida que superan en promedio los cincuenta
años. Es importante señalar que la mayoría de jefes de hogar son mujeres
en los barrios de invasión, situación que no se presenta en los hogares con
situación legal formal donde la mayoría de los jefes de hogar son hombres.
• En la mayoría de los casos el jefe de hogar se encuentra casado, en el 70

por ciento de los hogares encuestados. El nivel de educación del jefe del
hogar es muy variado. En su mayoría el jefe del hogar realizo la primaria y
casi el 40% de los jefes de hogar tienen secundaria. Cabe señalar que casi
el 10% de los jefes de hogar no tienen ningún nivel educativo.
• Suponiendo que exista una relación positiva entre ingreso y educación, y

suponiendo que entre mayor sea el nivel de ingreso del hogar menor es la
incidencia de vivir en la informalidad; realizamos un estudio para comparar
el tipo de vivienda y el nivel de educación. Los resultados no indican
relación alguna entre el tipo de vivienda y el nivel de educación. Pero si es
208
posible afirmar que la mayoría de los jefes de hogar que no tienen ningún
nivel de educación viven en predios de invasión.
• Al momento de comprar la vivienda el 75% de los jefes de los hogares

contaban con empleo. Para medir la informalidad del trabajo del jefe del
hogar se les preguntó si los jefes tenían contrato laboral, los jefes de hogar
que no tenían contrato laboral eran el 64.10% y los que tenían contrato
laboral eran el 35.90%. Lo que muestra que la mayoría de los jefes cabeza
de familia que trabajaban pertenecían al sector informal.
• En general, la principal ventaja de la vivienda formal es disponer con mayor

prontitud de los papeles de propiedad. Sin embargo, en términos de acceso
a servicios u otros servicios sociales, la vivienda informal no esta
particularmente rezagada. Destaca, por ejemplo que los habitantes de
vivienda informal, consideran que su vivienda vale lo mismo que aquellas
originadas en el sector formal. Es decir, ni por tamaño ni por calidad de la
vivienda hay fuertes diferencias entre la vivienda formal e informal. La
vivienda informal, por ejemplo, logra acceder a servicios básicos, con un
rezago menor frente a la vivienda formal, con la diferencia que no está
pagando por ellos. Parecería conveniente fortalecer los incentivos para que
los pobladores opten por las alternativas formales, dados los sobrecostos
que involucra la informalidad.
8.1.2.2. Costos de la informalidad y visiones de las familias y

viviendistas
• El principal obstáculo para conseguir vivienda propia en los estratos bajos

(1 y 2) está determinado por los altos precios de éstas, en comparación con
los ingresos recibidos. Unido lo anterior está la dificultad de conseguir
préstamos por la carencia de garantías reales, que le permitan a los
prestamistas estar seguros con respecto a la recuperación de la inversión.
Ante estos hechos, una alternativa que estas familias tienen es acudir al
mercado informal en el que consiguen mejores precios, alternativas de
financiación y posibilidades de acudir al método de autoconstrucción (difiere
la inversión en el tiempo).
• En los proyectos formales los costos directos (mano de obra y materiales)

son los más importantes con aproximadamente el 50% del total. Son
también importantes la dotación de infraestructura para servicios públicos
(11.5% en Cartagena y 7.2% en Bucaramanga) y los llamados costos
indirectos (18.5% en Cartagena y 23.2% en Bucaramanga), que
representan la más grande diferencia entre este tipo de vivienda y la
vivienda informal, en donde estos costos son prácticamente cero.
209
• Para las viviendas informales en las dos ciudades los costos del terreno
están entre 1.5 y 2 millones de pesos, pero en la realidad de muchos
proyectos este costo es igual a cero, lo que pondría la vivienda informal en
rangos ente 11 y 13 millones de pesos. Además, esta inversión no se hace
en el mismo año, ya que una característica importante de la vivienda
informal es que se hace por autoconstrucción, con el sistema de “mejoras”
a través del tiempo.
• El análisis de las estructuras de costos “modelo” para los sectores formal e

informal, muestra que el costo de una vivienda informal es
aproximadamente la mitad de una formal, este hecho sumado a los
problemas de financiación que existen en el sector formal, hace que la
mejor opción para una familia de bajos ingresos sea acudir al mercado
informal.
• Los ingresos de los hogares Sisben en las dos ciudades son muy bajos:
$372.612 para Bucaramanga, $358.127 para el Área Metropolitana de
Bucaramanga y $303.933 para Cartagena, lo que permite ver que las
posibilidades que tienen de acceder a un crédito formal para adquirir
vivienda son prácticamente nulas.
• Teniendo en cuenta que los datos de Encuesta Continua de Hogares del

DANE tiene una cobertura mayor, para el caso de Bucaramanga y
dependiendo del Índice de Pobladores Informales, los sobre costos
generados para la ciudad estarían en el rango de 13.011 a 65.056 millones
de pesos (5.6 y 28.3 millones $US); para Bucaramanga Área Metropolitana
de 23.614 a 118.070 millones de pesos (10.3 y 51.3 millones de $US) y
para Cartagena de 17.385 a 86.923 millones de pesos (7.6 y 37.8 millones
$US).
• La informalidad tiene otro costo importante para las ciudades que es el no

pago de impuesto predial y el no pago de servicios públicos por parte de
estos hogares (los toman de contrabando. Los montos que perdería cada
una de las ciudades por el no pago de predial están entre $472 y $2.326
millones para Bucaramanga (0.2 y 1.0 millones de $US); $857 y $4.286
millones para el Área Metropolitana de Bucaramanga (0.37 y 1.8 millones
$US) y $631 y $3.156 millones para Cartagena (0.27 y 1.4 millones $US).
Por su parte los montos que perdería la empresa de Agua Potable en cada
una de las ciudades están entre $425 y $2.126 millones para Bucaramanga
(0.19 y 0.92 millones de $US); $772 y $3.858 millones para el Área
Metropolitana de Bucaramanga (0.34 y 1.7 millones de $US)y $568 y
$2.840 millones para Cartagena (0.25 y 1.2 millones de $US), cifras con las
que las respectivas empresas podrían mejorar considerablemente la
prestación del servicios para toda la ciudad.
210
8.1.2.3. Problemática de los barrios populares según grupos

focales
• El fenómeno de los asentamientos informales tanto en Bucaramanga como

en Cartagena, representa hoy en día uno de los principales focos de
atención de las autoridades locales. Los esfuerzos en materia de desarrollo
urbano y la implementación de políticas de vivienda, se han buscado
orientar hacia la solución de este fenómeno. Sin embargo, los problemas
inherentes a un fenómeno socio-económico y político como es el déficit
habitacional, en ocasiones desbordan la capacidad institucional y conllevan
a la recreación de una problemática social que incide y está determinada
altamente por las escasas oportunidades a las que puede acceder un
determinado grupo poblacional circunscrito dentro de un marco urbano
específico.
• Aunque el fenómeno de la informalidad tiene magnitudes diferentes en

Bucaramanga y Cartagena, un análisis comparativo de los resultados
permite encontrar rasgos comunes fundamentales para dicho fenómeno. Al
tratarse de invasiones a terrenos baldíos o abandonados cuya propiedad en
ocasiones es incierta, las familias que llevan a cabo dicha invasión, inician
un proceso de autoprovisión de su solución de vivienda.
• El proceso de informatización implica el acondicionamiento del lote y

autoconstrucción de la vivienda, la autoprovisión de los servicios públicos,
en la mayoría de los casos con grandes deficiencias, y la generación de
espacio público para la comunidad. En general estos son los rasgos que
definen la informalidad y al observar este proceso en cada una de las
ciudades, se encuentra que en contraste, para el caso de Bucaramanga la
urbanización pirata resulta más frecuente que en Cartagena.
• Sin embargo, durante las visitas realizadas al municipio de Turbaco se

encontró que, contrario al caso de Cartagena, en dicho municipio el rasgo
predominante de la informalidad son las invasiones resultado de procesos
de urbanización pirata. Cartagena aunque presenta un mayor número de
asentamientos generados por un proceso de invasión, presenta a su vez la
conformación de mercados donde se transan los lotes invadidos, con la
diferencia de que la mayoría de las veces, inicialmente quien ocupa estos
lotes no los acondiciona con un fin mercantil. Bucaramanga por su parte,
presenta procesos de conformación de los asentamientos informales a
través de la invasión directa de los pobladores, pero lo que predomina son
aquellos que son resultado de la promoción de urbanizadores pirata.
• La elección entre vivienda formal o informal por parte de los pobladores,

está determinada primordialmente por los ingresos del hogar. En la mayoría
de los casos, los habitantes de los asentamientos informales se encuentran
211
en condiciones laborales inestables (un alto porcentaje en las dos ciudades

está representado por vendedores ambulantes) que determinan un nivel de
ingreso bajo o incierto. La conjugación de estos factores con la necesidad
de disminuir costos fijos como el arrendamiento, lleva a la población a
buscar formas alternativas de acceder a vivienda propia, en cuyo caso la
informalidad resulta ser la mejor opción. Se encuentra a su vez que el
desplazamiento forzoso contribuye a acentuar la expansión de los
asentamientos informales en las dos ciudades.
• La evolución física de los barrios se ve promovida principalmente por la

cohesión social entre los habitantes, igualmente la acción de líderes fuertes
contribuye al fortalecimiento de los lazos comunitarios, la organización en
pro de mejoras a las zonas comunes del barrio, así como la resistencia
frente a los procesos de desalojo. Tanto en Bucaramanga como en
Cartagena la evolución de las viviendas se da a través de procesos de
autoconstrucción, y el progreso en las tecnologías de construcción es muy
similar. En el caso de los servicios públicos, también se encuentra que es
común el acceso ilegal a éstos a través de redes y tuberías implementadas
por los pobladores. Sin embargo, se encuentra que en Cartagena todos los
barrios donde se llevaron a cabo los grupos focales carecen de
alcantarillado, en tanto en Bucaramanga algunos de los barrios logran
acceder a dicho servicio aunque en un periodo muy amplio de tiempo.
• La evolución de las condiciones de tenencia en las dos ciudades presenta

grandes diferencias, en tanto la expectativa de legalización de los barrios se
incrementa con la antigüedad de éstos para la mayoría de los casos en
Bucramanga. La expectativa de legalización en Bucaramanga es más
acentuada dado que el fenómeno de la informalidad tiene menores
magnitudes. En Cartagena, la expectativa de legalización es más baja por
la percepción pesimista de los habitantes frente a la capacidad institucional
del distrito, aun así presionan constantemente por sus derechos de
propiedad. La informalidad en Bucaramanga tiene una tendencia hacia la
estabilización y mejoras en las condiciones de vida de sus habitantes, en
tanto en Cartagena hoy representa un fenómeno de reproducción de las
condiciones de pobreza de una población que generación tras generación
recrea las particularidades de dicho fenómeno a lo largo y ancho de la
ciudad. Sin embargo, en ambas ciudades se presenta un progreso relativo
en la calidad de vida, a medida que las condiciones del asentamiento
mejoran con el paso del tiempo.
• Bucaramanga permite observar cómo mientras los habitantes de los

asentamientos informales tienen un desarrollo progresivo en las
condiciones de su vivienda, los habitantes de los barrios formales tienden a
tener un declive en por los pocos incentivos que se dan para la
preservación de éstas. Se encuentra que en los programas sociales
desarrollados por el Estado, existe un descontento generalizado por las
212
condiciones de entrega de los proyectos. Generalmente tanto las

condiciones de la vivienda como las cualidades urbanísticas de los
proyectos, no cumplen con lo prometido inicialmente, caso que se repite
también en la ciudad de Cartagena. De esta manera, la posición de la
comunidad “formal” frente a su solución de vivienda es drásticamente
diferente a la de los pobladores informales, en tanto hay un
desentendimiento de las responsabilidades de mantenimiento y cuidado y
un constante sentimiento de inconformidad con el constructor, el Estado y
las entidades financieras que apoyaron el proyecto (este último, porque
perciben que los costos de financiación son muy altos.). En Bucaramanga
se presentan un gran número de embargos, en tanto en Cartagena no se
manifestaron situaciones de tal tipo, aunque sí un gran malestar por las
altas cuotas a pagar por los créditos hipotecarios.
8.1.3. Análisis y conclusiones entorno a los mecanismos

institucionales para controlar la urbanización informal y los
implementados para promover la formal.
Bucaramanga
• El Área Metropolitana se ha consolidado como ente administrativo

metropolitano, sin embargo no ha podido desarrollar aun más su gestión
bajo este entorno de descentralización administrativa. En consecuencia se
propone avanzar hacia una institucionalidad distrital con mayores
instrumentos de gestión.
• Las Oficinas y Secretarias de Planeación Municipales del Área

Metropolitana, plantean conjuntamente con la autoridad ambiental
CDMB110, instrumentar las reglamentaciones del Plan de Ordenamiento a
través de los principios de concertación, coordinación; situación esta que
prolonga cualquier proceso de planificación en los cuatro municipios.
• La estructura jurídica y legal de las Áreas Metropolitanas restringe su

accionar a las funciones netamente administrativas. Los Lineamientos de
Ordenamiento Metropolitano que articulan de manera supramunicipal la
política de empalmar las demandas y ofertas de vivienda , aún no ha sido
implementados por los municipios, como es un banco de tierras
metropolitano.
• En los planes de desarrollo se fija un plan de inversiones para la vivienda

municipal con las demandas y posibilidades locales, no contemplándose en
110 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
213
los mismos la posibilidad de una estrategia metropolitana que lidere el

desarrollo, mejoramiento y generación de suelo para vivienda.
• En cuanto a la interacción de actores relacionados con el tema de vivienda

no es clara una gestión metropolitana. Se observa también que este
ordenamiento genera por otra parte la prevalencia de las entidades del
municipio de Bucaramanga sobre las de los otros municipios.
• Una debilidad que se le atribuye al sistema municipal, se ubica

precisamente en la unidad de control urbano, debido a sus carencias
técnicas y humanas, que explica en parte la proliferación de asentamientos
subnormales y el poco acatamiento a la normativa urbana.
• El Estudio de Microzonificación Sísmica Indicativa (EMSI), que se contrató

en el año 2001 fue acogido por los diferentes municipios en sus POTs. Allí
se afectó a más de 30.000 predios que quedan restringidos de entrar al
mercado de suelo. Este estudio también evidencio la necesidad de construir
un mapa de riesgo para el Área Metropolitana. Posteriormente la CDMB y
después de tres años de correcciones a dicho estudio, suspendió todos los
actos de restricción sobre predios,
• El INVISBU encargado del desarrollo y mejoramiento de la vivienda, fija sus

planes de acción en concordancia con las metas establecidas en los
planes de desarrollo, enfrenta en la disponibilidad de suelo su principal
restricción. Hasta la actualidad no ha existido un proyecto que aborde el
tema a nivel metropolitano y de largo plazo.
• Para el caso de Bucaramanga y los municipios del Área Metropolitana el

control urbano se hace conjuntamente con la CDMB. Cualquier caso de
ocupación indebida del suelo o urbanizaciones no legales son reportadas a
la oficina de planeación de Bucaramanga y a la Inspección de control
urbano y ornato e inspección civil. Estas instancias operan bajo condiciones
técnicas y humanas deficientes. No se encuentra sistematizado el número
de querellas por invasión de predios, entre otros, no existe información
sistematizada.
Cartagena
• Legalmente Cartagena cuenta con un Área Metropolitana conformada por

los municipios colindantes de Turbaco y Turbana, pero que en la práctica
no opera. Pese a la necesidad de la planificación del territorio de su
jurisdicción, lo que traería beneficios indiscutibles en materia de
conservación y aprovechamiento de las áreas agrícolas, forestales y los
ecosistemas costeros, organización del sistema de movilidad mediante la
integración vial y mejoramiento del sistema de transporte masivo,
214
prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado por parte de

ACUACAR, en la jurisdicción del área metropolitana, construcción de
equipamientos urbanos de carácter metropolitano. Igualmente se esperaba
con esto fortalecer el desarrollo de las cabeceras municipales para hacerlas
atractivas para vivir con oportunidades de empleo e ingresos y
desestimular los procesos migratorios hacia Cartagena.
• El hecho de que los asentamientos informales en el Distrito de Cartagena

de Indias se desarrollen fundamentalmente en espacio público constitutivo
de las zonas de reserva de los sistemas orográfico y acuático, denota una
incapacidad de control de la administración distrital para proteger esos
espacios.
• En el año 2001 se descentralizaron las funciones de control urbano, que

hoy son ejercidas por las alcaldías locales, pero no se dieron instrumentos
materiales ni el apoyo logístico necesarios para el ejercicio de esas
funciones. Actualmente las alcaldías locales cuentan con un solo
profesional encargado de sustanciar los procesos.
• En un escenario optimista, el trámite de una investigación por

incumplimiento de normas urbanísticas, es de 143 días hábiles. En el
Distrito de Cartagena no fue posible determinar el tiempo promedio de
duración de estos procesos pero se tiene conocimiento de denuncias que
fueron instauradas hace más de dos años y todavía no se han resuelto.
• La Dirección de Control Urbano debe implementar un sistema de control a

la enajenación de proyectos de vivienda eficiente y eficaz, con el fin de que
no se vendan proyectos que no estén previamente inscritos.
• La Comisión de Veeduría a las Curadurías Urbanas debe reunirse por lo

menos una vez al mes, para dar cumplimiento a la normatividad vigente.
Adicionalmente debe emitir pronunciamientos sobre los proyectos que no
cumplen con dichas normas.
8.1.4. Formulación de recomendaciones de política y estrategia local

para cada ciudad que se enfoque en el control y generación de
desincentivos para el mercado informal de tierra y vivienda, y a su
vez, mecanismos de promoción para la vivienda formal
Bucaramanga
215
• Los Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano, proponen una

intervención urbana basada en un modelo que responda a la morfología del
contexto urbano insular, generado por el sistema de crecimiento polarizado
que ha determinado la barrera física de la geografía del territorio. Dicha
intervención consiste en la transformación tendencial del modelo
metropolitano jerarquizado y funcionalmente especializado, por una
estructura "multipolar".
• Se busca potenciar y revitalizar las nuevas áreas de desarrollo así como las
existentes generando especialización de cada una de ellas; armonizada en
los POTs municipales con un conjunto de tratamientos al nivel de
recuperación y generación de nuevas áreas para vivienda popular y espacio
público como sistema estructurante, de tal manera que existe una
coexistencia de lo metropolitano a lo municipal.
• La estrategia a nivel metropolitano considera importante descentralizar los

usos del sector de Bucaramanga y distribuirlos en los otros municipios y a
su vez generar nuevas áreas al desarrollo con un porcentaje estimado para
vivienda. Por otra parte se resalta la correspondencia de este modelo con
los modelos municipales.
• Como política central para el Área Metropolitana se encuentra la reducción

del déficit cualitativo y cuantitativo. Para el desarrollo de las acciones en
este sentido, se hace necesario precisar que dichos programas no se
deben limitar a la elaboración de soluciones de vivienda sino desde el punto
de vista de la vivienda en su concepción más amplia: la vivienda y el
entorno, lo que implica involucrar espacio público, equipamientos,
accesibilidad y servicios públicos
• Todos los municipios que integran el AMB coinciden en una estrategias a

nivel local; sin embargo, el tema de la administración de la vivienda a nivel
metropolitano no es claro ya que todos compiten con la prioridad de crear
bancos inmobiliarios y de no recibir el déficit de los otros municipios en
especial el del municipio centro de Bucaramanga.
• La estrategia de vivienda popular a nivel local quedó plasmada en la

formulación del POT metropolitano, sin embargo la programación del
desarrollo planteado en este documento depende en gran medida en la
provisión de servicios públicos en cada una de estas áreas. Al respecto, y
después de 6 años implementado, lo que se observa es que no se ha
podido ampliar de manera dinámica la cobertura de estos servicios. Es así
como en el momento se vienen formulando en el municipio de
Bucaramanga tres planes parciales uno de los cuales se destina para
vivienda de interés social; los otros dos corresponden a complejos
industriales y comerciales.
216
Cartagena
• Los proyectos de vivienda de interés social que ejecutó el Instituto de

Crédito Territorial en Cartagena entre 1950 y 1991, no se enmarcaban en
un modelo de ciudad preestablecido y los criterios de localización utilizados
respondían prioritariamente a los costos de la tierra, razón por la cual no
consolidaron una estructura urbana coherente. Entre 1950 hasta 1991 el
Instituto de Crédito Territorial construyó en Cartagena de Indias,
aproximadamente, 9.000 soluciones de vivienda. Desde 1991 hasta la
fecha, Corvivienda ha construido aproximadamente 3000 soluciones de
vivienda en 11 proyectos.
• Aunque la contribución del Instituto de Crédito Territorial a solucionar el

problema de vivienda en la ciudad es innegable, al hacer el análisis
histórico es preciso decir que las urbanizaciones diseñadas y construidas
por esa institución no respondían a las características climáticas y
sociológicas de la ciudad, y que contribuyeron a aumentar el déficit de
espacio público al construirlas con calles peatonales y no respetar las áreas
verdes y recreativas.
• La falta de continuidad en la planificación física de la ciudad ha contribuido

a que históricamente no se haya podido solucionar el problema del déficit
cuantitativo y cualitativo de vivienda en Cartagena. El Plan de
Ordenamiento Territorial propuso en el 2001, por primera vez en la historia
de la ciudad, un programa de vivienda que pretende atender todos los
frentes que existen en esta materia: vivienda nueva, mejoramiento,
reubicación.
• El crecimiento de los asentamientos informales en la ciudad de Cartagena,

evidencia la incapacidad del Estado para atender la demanda de vivienda
de interés social, con el agravante de que esos asentamientos se han
localizado, tradicionalmente, en las zonas de uso público, constitutivas de
suelos de protección de los sistemas acuático y orográfico de la ciudad, y
en las zonas de alto riesgo.
• Los costos de la tierra en la ciudad de Cartagena, así como las obras de

mitigación de riesgos que se requieren por las características topográficas y
geomorfológicas del territorio, hacen inviable la construcción de vivienda de
interés social en la zona de desarrollo destinada por el Plan de
Ordenamiento Territorial a este fin.
217
• En materia de legalización de barrios, paso previo a la titulación, uno de los

mayores inconvenientes que ha encontrado Corvivienda, es que los
asentamientos informales en la ciudad de Cartagena se han localizado
tradicionalmente, en las zonas de uso público, constitutivas de suelos de
protección de los sistemas acuático y orográfico de la ciudad, y en zonas de
alto riesgo. Cuando se trata de riesgos no mitigables, o cuando las obras de
mitigación resultan ser más costosas que el reasentamiento, se opta por
esta última, como en el caso de algunos sectores del Cerro de la Popa.
• En casi todo el territorio distrital hay presencia de riesgos, el costo de

mitigación de los mismos es un factor importante dentro de la estructura de
costos de los proyectos de construcción.
• El déficit cuantitativo de vivienda tipos I y II al año 2000 (no existen datos

actualizados), era de aproximadamente 54.000 viviendas y el déficit
cualitativo para el mismo tipo de viviendas, era de 42.139 viviendas. Para
ese mismo año el número de viviendas localizadas en zonas de riesgo no
mitigable es de 5.598.
• El mayor número de asentamientos informales corresponde a la localidad

De la Virgen y Turística , allí las inversiones en obras públicas, saneamiento
básico y vivienda representaron en promedio el 4,5% entre 2003 y 2004
sobre la inversión total. El porcentaje mas bajo de la ciudad precio donde
están ubicados barrios como El Pozón y Olaya Herrera, los cuales son
asentamientos informales que se han generado a través de rellenos en las
inmediaciones de la Ciénaga de la Virgen, por lo que las condiciones
sanitarias y de infraestructura en dichos barrios en muy precaria.
8.1.5. Diseños y optimizaciones necesarios para alcanzar las políticas

propuestas
Bucaramanga
• Se debe dotar a la ciudad y su área metropolitana de una institucionalidad

que efectivamente permita diseñar e implementar una estrategia de gestión
urbana tendiente a ampliar la oferta de suelo para vivienda popular. De lo
contrario se seguirá en la paradoja de municipalidad con gestión y recursos
o con suelos. Un propuesta institucional que se ventila es la conformación
de Área Distrital.
• También se propone implementar los diferentes instrumentos de gestión

urbana contemplados en la Ley 388 de 1997 –Ley de Desarrollo Territorial,
en lo relacionado con la distribución de cargas y beneficios.
218
• En específico, se plantea promover instrumentos como un banco

metropolitanos de tierras, un mapa de riesgos, un observatorio del suelo, y
la ejecución de proyectos de renovación urbana y de vivienda multifamiliar y
de transporte metropolitano.
• La dotación de servicios públicos como instrumento de incremento en la

oferta de suelo para la vivienda popular podría considerarse mediante la
creación de una entidad metropolitana que proveyera conjuntamente los
servicios de acueducto, alcantarillado y el aprovechamiento de los drenajes
naturales, pero con elevada capacidad de apalancamiento financiero para
inversión urbanística que permita diferir en el tiempo los costos que hasta el
momento se transfieren a usuario.
Cartagena
• La localización de vivienda de interés social en los corregimientos es una

solución al problema del valor de la tierra en la ciudad, y permitiría hacer
vivienda de interés social con las áreas establecidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial, que responde a las características y necesidades
climáticas y sociológicas de Cartagena.
• El Plan de Ordenamiento Territorial define instrumentos suficientes para

formular programas y proyectos de mejoramiento de vivienda, renovación
urbana y relocalización de asentamientos de zonas de alto riesgo.
• Cartagena debe promover con los municipios vecinos acciones de

coordinación intermunicipal para el Ordenamiento Territorial. Alianzas en
materia de prestación de servicios públicos por parte del Distrito, podría
favorecer el desarrollo de VIS en los municipios vecinos, ya que el costo de
la tierra es mucho menor.
• Se debe abordar una estrategia de fortalecimiento institucional de las

entidades locales encargadas del diseño, ejecución y control de las políticas
de control urbano, dotándoles de indicadores de línea de base y
mecanismos de veeduría ciudadana. Se debe pasar rápidamente de la
norma a la implementación efectiva de los diferentes instrumentos de uso
del suelo para vivienda popular.
• Es necesario que el Gobierno Nacional revise la normatividad sobre áreas

mínimas de las viviendas de interés social, en atención a las condiciones
climáticas y sociales de cada región.
219
• Mediante Acuerdo 22 de 2004 se establecieron los porcentajes de

participación, sin embargo hasta la fecha no se ha realizado la liquidación
del efecto plusvalía, en los términos del artículo 81 de la Ley 388, razón por
la cual en el Distrito de Cartagena no se está cobrando esta participación.
8.2. Lineamientos para una estrategia nacional.
La dinámica del poblamiento urbano desbordando los perímetros administrativos

en ambas ciudades hacia los municipios vecinos plantea la necesidad de una
institucionalidad que promueva la oferta de suelo urbano a precios accesibles para
los sectores populares. La carencia de una administración metropolitana para
Cartagena y sus zonas de influencia, así como la precaria operación de la misma
para Bucaramanga, muestran como en el primer caso la informalidad alcanzó una
magnitud desproporcionada y en el segundo caso, aunque de una menor
dimensión, es cada vez más difícil contenerla.
Aunque ambas ciudades tienen en común ser polos regionales de atracción de

población pobre y desplazada por la violencia, que tienen acotadas sus
posibilidades de expansión por la naturaleza, sin embargo, las condiciones
iniciales de la informalidad resultan cruciales para explicar diferentemente las
dinámicas en las dos ciudades, al menos en lo que respecta desde la mitad del
siglo pasado.
En Cartagena la informalidad ya era significativa en un comienzo y a partir de allí

se retroalimentó a través de un desbordamiento de la respuesta de la
institucionalidad local que minó su credibilidad. La invasión se legitimó entre la
población, los instrumentos de planeación, gestión y control urbano en la práctica
no operan y la tierra urbanizable es un recurso escaso e inaccesible para la
población pobre.
Contrario a la visión convencional, Cartagena acredita una historia rica en

iniciativas urbanísticas promovidas tanto local, nacional y desde la cooperación
internacional que en común no han tenido la adecuada implementación,
continuidad y articulación. Mientras que en Bucaramanga, la informalidad es un
fenómeno reciente y que fue parcialmente contenido por la intensa gestión durante
la vigencia del ICT y a mejores instituciones, su dinámica obedece tanto al
repunte de la demanda, a las limitaciones en las políticas locales y al agotamiento
institucional del área metropolitana.
Estas dinámicas urbanas también han determinado que la magnitud de la pobreza

sea mayor y más agobiante en Cartagena que en Bucaramanga, y que las
soluciones urbanísticas sean mucho más complejas y costosas, tanto para el
Estado como para las familias. Sin embargo, no más que allá de la diferenciación
en la historia de dos ciudades, su revisión cuidadosa plantea reflexiones
generales.
220
La adopción de una institucionalidad metropolitana no resulta obvia en la práctica,

sin que se le brinde credibilidad entre las poblaciones involucradas y sostenibilidad
financiera. En la medida que los pobres se establezcan en zonas de alto riesgo y
que el suelo potencialmente urbanizable no se logre dotar de servicios y, no se
podrán generar dinámicas cooperativas entre los municipios circunvecinos con la
metrópoli que demanda vivienda popular. Ello puede dar lugar a la informalización
de los municipios circunvecinos y también de la metrópoli, sin duda, el peor de los
mundos y una opción que reclama un replanteamiento de la estrategia de
descentralización en los temas urbanísticos y el papel de facilitador encomendado
al Estado Central.
Por si solos, los esfuerzos en fortalecimiento institucional pueden resultan en

significativas economías en precios del suelo, costos indirectos y de la dotación
urbana, haciendo mas rentable y accesible la construcción formal de la vivienda
popular.
La promoción de la formalidad no debe descansar exclusivamente en la

construcción de vivienda completa. Por su naturaleza los procesos de vivienda
progresiva evidentemente se adecuan mucho mejor a las necesidades de la
población pobre. Así que las propuestas de promover la densificación de barrios
populares, a través de los proyectos de vivienda multifamiliar y el mejoramiento de
las viviendas,
En consecuencia, se debe ampliar el espectro de aplicación de los instrumentos

de política y estrechar su funcionalidad con los mercados. El financiamiento y los
subsidios también deberían ser destinados al mejoramiento de la vivienda y a la
autoconstrucción. También se debería permitir la conformación de
microempresarios inmobiliarios en los segmentos populares permitiendo acceder a
mas de una VIS y permitir su arrendamiento. Adicionalmente, se debería
flexibilizar la norma del área mínima de VIS para que se concilien las necesidades
inherentes a la autoconstrucción y la cultura local.
221
Anexos
Anexo 1 Barrios fundados década del 60 siglo XX.

Barrio Año
Kennedy 1960
La Feria 1960
Santander 1960
Pió XII 1960
Conucos 1960
Ricaurte 1960
Balconcitos 1960
La Victoria 1960
San Pedro 1960
San Martín 1960
La Estancia 1960
23 de junio 1960
La Palma 1960
Miraflores 1961
La Juventud 1962
20 de julio 1962
La Joya 1962
Las Casitas 1962
La Libertad 1962
Café Madrid 1963
Bucaramanga 1963
El Cinar 1963
Cabecera del llano 1964
La Ceiba 1964
La Salle 1964
Transición i al v 1965
El Mirador 1965
Los Sauces 1965
Limoncito 1965
Los Tanques 1965
Altos del Jardín 1965
Antiguo Campestre 1965
Candiles 1965
Mutis 1965
Pablo VI 1965
20 de julio 1965
Asent. El Fonce 1965
Las Olas 1965
Manzana 10 1965
Quebrada de la Iglesia 1965
Don Bosco 1966
Vegas de Morrorico 1966
Morrorico 1966
Provenza 1967
San Cristobal 1968
Antonia santos sur 1968
Diamante I 1968
222
Anexo 2 Barrios fundados década del 70 siglo XX.

Los Cedros 1972

Asent. Guayacanes 1972
Diamante II 1972
Fontana 1972
1 de Mayo 1973
Juan XXIII 1974
Tres Estrella 1975
La Gloria 1975
Asent. Las Navas 1975
Los Pinos 1975
El Venado de oro 1975
Buenavista 1975
El Eden 1975
Estrella de chocoa 1975
Macaregua 1975
Cinal 1976
La Malaña 1976
Quinta Estrella 1976
Cordoncillo 1976
Nueva Granada 1976
Colorados 1977
Los Canelos 1977
San Luis 1977
Delicias bajs 1977
Asent. Camilo Torres 1978
San Expedito 1978
La Playa 1979
Asent. Jose Antonio 1979
La Estrella 1979
Ciudadela Real de Minas 1979
Balcón Real 1979
plaza mayor 1979
samanes 1979
Urbanizacion el sol 1979
Asturias 1979
Delicias 1979
223
Anexo 3 Barrios formales fundados década del 80 siglo XX.

Los Naranjos 1980

Hacienda Real 1980
Tejar 1980
Portón del Tejar 1980
Colseguros Norte 1982
Esperanza II 1982
El Rocio 1982
Villa Candado 1982
Villa Rosa 1982
Esperanza III 1983
Santa Maria 1983
Ciudad Bolivar 1984
Los Bucaros 1984
Rocio 1984
Miramar 1985
Dangond 1985
Toledo Plata 1986
Ciudad Venecia 1986
Los Conquistadores 1986
Arco Iris 1987
Los Heroes 1987
Villa Alicia 1988
Los Robles 1988
Moneque 1988
Torres de Alejandria 1988
Balcones del Kennedy 1989
Monteredondo 1989
Margaritas 1989
urbaniz. Santa Barbara 1989
224
Anexo 4 Desarrollo Histórico urbanístico Área Metropolitana de Bucaramanga.

Anexo 4 Plano 1
DESARROLLO HISTORICO DE LA URBANIZACIÓ

URBANIZACIÓN
1810 -1850
225
Anexo 4 Plano 2

URBANIZACIÓN
1850 - 1880
226
Anexo 4 Plano 3

URBANIZACIÓN
1930 -1940
227
Anexo 4 Plano 4

URBANIZACIÓN
1950 -1960
228
Anexo 4 Plano 5

URBANIZACIÓN
1966 -1970
229
Anexo 4 Plano 6

URBANIZACIÓN
1971 -1980
•Bucaramanga se desarrolla
•Floridablanca crece como respuesta al desarrollo de
Bucaramanga.
•Se da la conurbación.
•Evidencia crecimiento de los otros municipios y no un desarrollo.
230
Anexo 4 Plano 7

URBANIZACIÓN
1980 -1998
•Floridablanca tiene el mayor crecimiento a nivel nacional

•Piedecuesta se integra al AMB.
•Nuevo plan vial integra zonas de expansión.
•1982, el primer código de Urbanismo y el plan estrucuturador
AMAB
231
Anexo 4 Plano 8

URBANIZACIÓN
2000
•Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano.

•Planes de Ordenamiento Municipal.
•Desarrollo por planes parciales.
•E.S.P. expectantes.
232
Anexo 5 Evolución histórica de la vivienda popular en el municipio de Bucaramanga

Anexo 5 Mapa 1
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
HISTÓRICA DE LA VIVIENDA POPULAR
HASTA 1850
Centro – Parque
García Rovira
Q. Seca
Q. La Rosita
Escarpa Occ.
Sector Sur
233
Anexo 5 Mapa 2
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1930
Gaitan Mutualidad Sector Norte

Modelo
Meseta
Sector Oriental
Q. Seca
Alfonso López
García Rovira
Q. La Rosita
Escarpa Occ.
Sector Sur
234
Anexo 5 Mapa 3
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1950
Las Américas
La Concordia
Ricaurte
235
Anexo 5 Mapa 4
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1960
Morrorrico
Gaitán
Las Américas
La Concordia
San Miguel
Pedregosa
236
Anexo 5 Mapa 5
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1960
KENNEDY VP en San Francisco

(iniciativa municipal)
ZONA NEGRA
(Traslado a La Juventud
y San Gerardo)
Morrorrico
Gaitán
Las Américas
La Concordia
San Miguel
Escarpa Occ.
Pedregosa
237
Anexo 5 Mapa 6
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1965
La Juventud y San Cristóbal

Café Madrid
Kennedy
Morrorrico
Las Olas
Pio XII
Las Américas
Santander
La Joya
San Miguel
Campohermoso
Escarpa Occ.
Pedregosa
238
Anexo 5 Mapa 7
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1970
La Juventud y San Cristóbal

Café Madrid
Kennedy
Morrorrico
Las Olas
Pio XII
Santander
Don Bosco
San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas Provenza
239
Anexo 5 Mapa 8
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1980
Café Madrid La Juventud y San Cristóbal
Kennedy Mirador - Lizcano
Galan
Las Olas
Santander Las Américas
Don Bosco
La Joya
San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas Provenza
240
Anexo 5 Mapa 9
EVOLUCIÓ
EVOLUCIÓN HISTÓ
A 1990
Café Madrid La Juventud y San Cristóbal
Kennedy
Mirador - Lizcano
Minuto de Dios - Claveriano
Galán
Transición
Santander Las Américas
Don Bosco
La Joya San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas
Provenza
241
Anexo 6 Georrferenciación indicadores sociales Bucaramanga

Anexo 6 mapa 1
242
Anexo 6 Mapa 2
243
Anexo 6 Mapa 3
244
Anexo 6 Mapa 4
245
Anexo 6 Mapa 5
246
Anexo 6 Mapa 6
247
Anexo 6 Mapa 7
248
Anexo 6 Mapa 8
249
Anexo 7 Formato encuesta hogares CEDE
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES ENCUESTA PARA HOGARES

PROPIETARIOS DE VIVIENDA
CEDE 2005
Ciudad ___________________________Barrio ______________________Fecha_____________________
1. La casa donde vive la compró: 2. ¿Cuál era el tamaño del lote/vivienda?

Construida Frente _______Metros Fondo ________metros
Compro lote ¿Cuál era el área construida?
Otra ________metros cuadrados
3. Año en que compró, se mudó o adquirio derechos sobre la vivienda que ocupa
4. En que año obtuvo los siguientes documentos:

Promesa compraventa Registro
Escrituras
5. Al momento de comprar la vivenda tenía acceso a: Año en que tuvo Año en el que reci-
Si No Acceso bió el primer recibo
a. Energía Eléctrica
b. Alcantarillado
c. Gas Natural Conectado a red Pública
d. Teléfono
e. Recolección de Basuras
f. Acueducto
g. Calles pavimentadas
6. El Jefe de Hogar trabajaba en ese momento? 6.b En qué trabajaba?

Si No
7. ¿Cuántos años llevaba trabajando?
8. ¿Tenía contrato de trabajo? Si No
9. ¿En el momento de comprar que estaba buscando?

Casa Lote con servicios
Apartamento Lote sin servicios
Casa lote
10. Antes de esta vivienda vivía en: 11. Vivía en:

Casa propia Zona urbana
Casa arrendada Zona rural
250
12. Califique los siguientes factores como relevantes al momento de comprar el lote/vivienda
Importante No importante
a. Precio
b. Distancia al trabajo
c. Acceso a servicios públicos
d. Acceso a transporte público
e. Familiares viviendo en cercanías
f. Facilidad de financiación
g. Vecinos
h. Extensión del lote
i. Que tenga papeles en regla
13. En cuales aspectos su vivenda actual es mejor que la anterior vivienda?

a. Mayor valor
b. Distancia al trabajo
c. Acceso a servicios públicos
d. Acceso a transporte público
e. Familiares viviendo en cercanías
f. Facilidad de financiación
g. Vecinos
h. Extensión del lote
i. Papeles en regla
14. Cuándo compró la vivienda actual, cuales de los siguientes aspectos lo motivaron?
a. Quería montar un negocio en la vivienda Si No
b. Quería ampliar y arrendar parte de la vivienda Si No
c. Quería traer a su familia a vivir con usted Si No
d. Quería hacer una inversión rentable Si No
e. Otro, ¿Cuál? ___________________________ Si No
15. Qué usos le dá a su vivienda actual?

a. Tiene un negocio Si No
b. Tiene arrendada parte de la vivienda Si No
c. trajo a su familia a vivir con usted Si No
d. Tiene una inversión rentable Si No
e. La tiene para la venta Si No
f. Otro, ¿Cuál? ___________________________ Si No
251
16. ¿Cuánto le costó la vivienda? $_______________ 16a. Cuánto pago de cuota inicial?
(si no pagó nada, por ejemplo invasión, poner 0) $ ________________________
17. Cuánto cuesta hoy? $____________________________________
18. Cuáles de los siguientes aspectos afectan el valor de su vivienda:

Distancia al trabajo Vecinos
Acceso a servicios públicos Extensión del lote
Acceso a transporte público Que tenga papeles en regla
CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA AL MOMENTO DE COMPRAR

19. A cuántos minutos estaba el paradero de buses más cercano? ______________minutos
20. Número de pisos
21. Numero de cuartos para Dormir
22. Material predominante de los techos 23. Material predominante de los pisos
Teja de barro, plancha o placa de cemento Tierra o arena
Teja de zinc o eternit con cielo raso Madera burda, tabla, tablón
Teja de zinc o eternit sin cielo raso Cemento o gravilla
Paja o palma Baldosa, vinilo, tableta, ladrillo
Desechos (cartón, latas, sacos, etc.) Alfombra, mármol, parqué, madera pulida
Nada, compre lote Nada, compre lote
24. Material predominate en las paredes exteriores de la vivienda
Sin paredes
Guadua, caña, esterilla
Zinc, tela, cartón, latas. desechos
Madera burda
Bahareque
Tapia pisada o adobe
Bloque, ladrillo, piedra, material prefabricado, madera pulida
25. La vivienda se encontraba amenazada por

Ninguno Inundación Otros
Deslizamiento Avalancha ¿Cuál? _________________________
252
CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR AL MOMENTO DE COMPRAR

26. Edad Años
27. Sexo Hombre Mujer
28. Numero de hijos
29. Estado Civil del jefe de hogar

Casado o en unión libre Separado/divorciado
Viudo Soltero
30. Nivel educativo ¿Hasta que año estudió?

Ninguno Número de años
Primaria
Secundaria
Superior
Posgrado
31. ¿Cuáles son los gastos del hogar hoy? $ ____________________________

Mensual Semanal Diario
32. ¿Usted recuerda cuanto era el ingreso del hogar por la época en que compraron la vivienda actual?
$ _______________________ Mensual Semanal Diario
33. Usted prefiere:

Una vivienda en la zona urbana así no sea propia Vivienda propia, pero que sea amplia
Vivienda propia, así sea lejos del centro Vivienda propia
34. En el barrio hay AL MOMENTO DE COMPRAR

Si No
Puesto de salud
Escuela
Parque
Canchas deportivas
Puesto de policia
Iglesia
Paradero buses
Plaza de mercado
253
Anexo 8 Diagramas causales Bucaramanga
254
255
256
257
258
259
260
261
262
263
264
Anexo 9 Diagramas Causales Cartagena.
265
266
267
268
269
270
271
272
273
274
275
276
277
Anexo 10 Ficha resumen barrios populares B/manga.
Fichas resumen grupos focales

Barrio
Barcelona
Café Madrid
Convivir
Minuto de Dios
Morrorico
Palmeras
Refugio
Transición
Colorados
Pablon
Origen l- espontaneormal- invación Informal- invación Formalal-espontanéoal-espontaneo Formal rmal-invaciónal-espontaneo l-espontaneo.

Fecha de fundación 2002 1952 1991 1992 1968 1988 1986 1965 1970 1973
Periodo de tiempo proceso de legalización
Escritura Entre 17 y 22 años 1992 1974 1986 1984 1978
Peregistro Entre 17 y 22 años 1992 1974 1986 1984 1978
Fecha de legalización 1992 1974 1986 1984 1978
Acceso a servicios públicos
Energía Electrica 2003 1983-1986 1993-1997 1993 1968 1987 1986 1979-1981 1980 1998
Acueducto 2003 1952-1960 1994 1993 1968 1992-1993 1986 1984- 1993 1980 1992
Alcantarillado 2003 1984-1995 1993-1995 1993 1975-1975 1992 1986 1987 1980
Gas Natural 1986-1995 1993-1998 1993 1996 1994-1995 1986-1991 1989-1990 1980
Teléfono 1986-1999 1996-2002 1993-1995 1993-1996 1988-1993 1992-1998 1980 2000
Legalización servicios públicos fundamentales
Energía Electrica 1974-2002 1997 1993 1968 1987 1986 1979-1981 1985
Alcantarillado 1990-2002 1993-2002 1993 1992 1986 1987 1993
Acueducto 1990-2002 1994-2002 1993 1985 1992 1986 1984 1993 1993
Hogares que adquirieron lote
Hogares que adquirieron lote 36% 9% 45% 9%
Principales usos asiganado a la vivienda
Negocio 18% 44% 29% 20%
Arrendar parte de la vivienda 18% 22% 20% 20% 13%
Residencia familiar 73% 64% 89% 100% 40% 40% 100%
Inversión 82% 27% 33% 29% 40% 60% 75%
Venta 18% 80% 20%
Otra 82% 20%
Principales limitaciones a la venta
Distancia 45% 27% 22% 40% 20%
Acceso a servicios públicos 45% 55% 33% 14% 80% 60% 75%
Acceso a transporte público 45% 45% 22% 80% 50%
Vecinos 45% 36% 11% 14% 80% 20% 63%
Extención del lote 45% 45% 11% 14% 60% 63%
No tener papeles en regla 36% 55% 33% 60% 63%
Area construida
Area construida 22 y 24 mts 262 a 180 mts 2 de 33 a 102 mts 2 69 mts 2 de 52 a 76 mts e 48 y 72 mts e 62 a 75 mts 2
278
Anexo 11 Matrices cualitativas barrios populares B/manga.

Barcelona
Características Urbanas de los desarrollos
Nombre del desarrollo: Barcelona

Tipo de desarrollo: Formal___ Informal_X__
Número de unidades de vivienda:
Tipo de terreno: Plano___ Inclinado__X_
Concepto Fuente de la Información

Constructor trabajo campo Hogar Comunidad Estado
1.2 Zona de riesgo de inundación
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa x x
2.
2.1 Suelo Urbano x x
2.2 Suelo de expansión
3.1 El centro de la ciudad x x
3.2 Zona intermedia
3.3 Zona periférica
4.1 Consolidado (>50% del área) x x
4.3 Es pionero
5.1 Servicio de acueducto x x
5.2 Servicio de alcantarillado
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas x x
7. El proyecto tiene servicio de tranporte público x x
7.1 A una distancia máxima de 500 m x x
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 24 mts2 x
2. Indice de ocupación promedio del proyecto 100% x
4. Area promedio de la vivienda 22 y 24 mts2 x
5,1 La mayoría (>50%)
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.3 Muy pocas (<25%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
1.1 Materiales livianos (%) 100% x x
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%)
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%)
1.5 Sistema industrializado (%)
279
Anexo 12 Café Madrid
Nombre del desarrollo: Café Madrid

Tipo de terreno: Plano__X_ Inclinado___

1.2 Zona de riesgo de inundación x x x
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa
2.
2.1 Suelo Urbano
2.2 Suelo de expansión x x x
3.1 El centro de la ciudad
3.2 Zona intermedia
3.3 Zona periférica x x x
4.1 Consolidado (>50% del área) x x x
4.3 Es pionero
5.1 Servicio de acueducto x x x
5.2 Servicio de alcantarillado x x x
6.1 Existen vías transitables al interior del proyecto x x x
6.1.1 Pavimentadas
6.1.2 No Pavimentadas x x x
6.2 Existen vías transitables al borde del proyecto x x x
6.2.1 Pavimentadas x x x
7. El proyecto tiene servicio de tranporte público x x x
7.1 A una distancia máxima de 500 m x x x
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes desde 12 a 225 mts2
2. Indice de ocupación promedio del proyecto 100%
4. Area promedio de la vivienda 60 a 180 mts 2
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.3 Muy pocas (<25%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 60&% x x
280
Anexo 12 Convivir –(Girón)
Nombre del desarrollo: Convivir

Tipo de terreno: Plano_X__ Inclinado___

2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes de 33 a 114 Mts 2 x
2. Indice de ocupación promedio del proyecto
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.1 Materiales livianos (%)
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 100% x x
281
Anexo 12 Minuto de Dios

Nombre del desarrollo: Minuto de Dios

Tipo de desarrollo: Formal_X__ Informal___
Tipo de terreno: Plano x___ Inclinado___

2.
2.1 Suelo Urbano x x x
3.2 Zona intermedia x x x
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 70 mts 2
2. Indice de ocupación promedio del proyecto 100% x x
4. Area promedio de la vivienda 69 mts 2
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna x x x
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
1.5 Sistema industrializado (%) 100% x x
282
Anexo 12 Morrorico
Nombre del desarrollo: Morrorico

Tipo de terreno: Plano___ Inclinado_x__

1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa x x x
2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes
4. Area promedio de la vivienda
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más x x x
283
Anexo 12 Palmeras (Floridablanca).
Nombre del desarrollo: Palmeras

Tipo de terreno: Plano___ Inclinado_X__

2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes desde 18 a 72 mts 2 x
2. Indice de ocupación promedio del proyecto
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 75% x x
284
Anexo 12 Refugio (Piedecuesta).
Nombre del desarrollo: Ciudadela 2000


2.
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 66 a 72 mts 2
4. Area promedio de la vivienda 48 a 72 mts2
5,1 La mayoría (>50%) x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
285
Anexo 12 Transición
Nombre del desarrollo: Transición


2.
2.1 Suelo Urbano
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 66 a 72 mts 2 x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
286
Anexo 12 Colorados
Nombre del desarrollo: Colorados


2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más x x x
x x x
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%) 100% x x
287
Anexo 12 El Pablon.
Nombre del desarrollo: El Pablon


2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
288
Anexo 12 Matriz cualitativa barrios populares Cartagena.

Rafael Nuñez.
Nombre del desarrollo: Olaya Herrera - Sector Rafael Núñez


1.1 Zona de protección ambiental x x x x
En el momento de la construcción, el proyecto se
2.
encontraba en:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 30-150m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 30-150m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 20%
289
Anexo 12 El Pozon
Nombre del desarrollo: El Pozón - Sector Los Lagos

Tipo de terreno: Plano__X_ Inclinado___

1.1 Zona de protección ambiental x x x
2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.1 Consolidado (>50% del área)
4.3 Es pionero x x x
5.1 Servicio de acueducto
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.1 Materiales livianos (%) 100%
290
Anexo 12 Marlinda
Nombre del desarrollo: Boquilla - Marlinda


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero x x x
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas
6.3 No existén vías transitables x x x
7.1 A una distancia máxima de 500 m
7.2 No tiene x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.1 Materiales livianos (%) 100% x
291
Anexo 12 Nelson Mandela
Nombre del desarrollo: Nelson Mandela


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.2 En consolidación (<50% del área) x x x
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 10%
292
Anexo 12 Policarpa
Nombre del desarrollo: Policarpa


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas x
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
293
Anexo 12 La Popa.
Nombre del desarrollo: La Popa


1.1 Zona de protección ambiental x x
2.
encontraba en:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
294
Anexo 12 Ciudadela 2000

Nombre del desarrollo: Ciudadela 2000


1.1 Zona de riesgo por contaminación ambiental x x x
2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
295
Anexo 12 Chiquinquirá
Nombre del desarrollo: Chiquinquirá


2.
encontraba en:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 320m2 x x x
2. Indice de ocupación promedio del proyecto 100% x x x
3. Densidad promedio de viviendas por ha 20 x x x
4. Area promedio de la vivienda 50m2 x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna x x x
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
1.5 Sistema industrializado (%) 100% x x x
296
Anexo 12 Nueva Granada
Nombre del desarrollo: Nueva Granada


2.
encontraba en:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 90m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 78m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o más
297
Anexo 12 Bonanza- Integral (Turbaco).

Nombre del desarrollo: Bonanza Integral - Turbaco


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensión promedio de los lotes 100m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 50m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o más
298
Anexo 13 Matriz costos proyectos formales e informales Bucaramanga.

Estructuras de costos Bucaramanga
Total Proyecto Costos por unidad Costos por
Formales Formales Informa
Barrio Bellavista Barrio el
INVISBU [1] URBANAS [2] INVISBU [1] URBANAS [2] (Alpes) Carmen
Item Subitem tipo 1 tipo 2 tipo 3 tipo 1 tipo 2 tipo 3
Terreno $ 92.975.000 $ 3.719.000
Total terreno $ 92.975.000 $ 3.719.000 $ 4.800.000 $ 3.200.000
Urbanismo
Vias $ 19.122.281 $ 764.891
Servicios públicos $ 49.012.065 $ 1.960.483
Zonas comunes $ 4.219.879 $ 168.795
Cimentación $ 226.931.712 $ 219.244.032 $ 274.278.912 $ 8.552.000 $ 886.452 $ 856.422 $ 1.071.402 $ 342.080
Total Urbanismo $ 226.931.712 $ 219.244.032 $ 274.278.912 $ 80.906.225 $ 886.452 $ 856.422 $ 1.071.402 $ 3.236.249
Costos directos
materiales $ 336.989.051 $ 13.479.562 $ 17.829.500 $ 6.260.592
Mano de obra $ 23.631.441 $ 945.258 $ 6.000.000 $ 6.000.000
Transporte $ 320.000 $ 320.000
Alquileres
Total Costos directos $ 2.515.420.160 $ 2.295.127.040 $ 2.697.863.680 $ 360.620.492 $ 9.825.860 $ 8.965.340 $ 10.538.530 $ 14.424.820 $ 24.149.500 $ 12.580.592
Costos indirectos
Total Costos Indirectos 158101000 $ 6.324.040
Otros costos
Total otros costos $ 8.960.000 $ 8.960.000 $ 8.960.000 $ 35.000 $ 35.000 $ 35.000
Total Proyecto $ 2.751.311.872 $ 2.523.331.072 $ 2.981.102.592 $ 692.602.717 $ 10.747.312 $ 9.856.762 $ 11.644.932 $ 27.704.109 $ 28.949.500 $ 15.780.592
Area Lote (mts 2) 38,5 Area Lote (mts 2) 47,63 Descripción proyecto
Area construida (mts 2) Area construida Area Lote (mts 2)
82,56 (mts 2) 69,73 60 60
Número de pisos Número de pisos Area construida
1 2 (mts 2) 110 55
Número de cuartos nd Número de cuartos nd Número de pisos 2 1
Número de baños nd Número de baños nd Número de cuartos 3 2
Area total lote 32750 Area total lote 3706 Número de baños 2 1
Número de viviendas 220 Areas afectaciones 2448,37
Número de vivienda 25
[1] = Proyecto presentado por el INVISBU, a desarrollar en lite INGESER en el año 2005, conformado por 256 unidades.
[2] = Proyecto ejecutado en el año 2002. conformado por 25 viviendas.
299

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CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONOMICO

Cities Alliance Grant: P094822- TF 023588

“CONSULTING SERVICES ON DEVELOPMENT OF CITY-

CEDE - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

2.1. Historia urbanística y políticas de vivienda 10

3. Lógicas de ocupación del suelo 12

3.1.1. Desarrollo de la ciudad 12

3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga 19

3.2.1. Desarrollo de la ciudad 44

3.2.2. Lógicas de ocupación y ordenación del suelo siglo XX. 48

3.3. Análisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas 58

3.3.1. La Población SISBEN 59

3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 66

3.3.1.2.1. Déficit Cuantitativo 68

3.3.1.2.2. Déficit Cualitativo 70

3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados 74

3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada 75

3.3.1.2.6. Dependencia económica 75

3.3.1.2.7. Inasistencia escolar 76

3.3.1.2.8. Necesidades Básicas Insatisfechas 77

3.3.2. Indicadores sociales según el origen formal/informal del barrio 80

3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso 82

3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 82

3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso 83

3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida 84

3.3.3. Según encuesta del CEDE 85

3.3.3.1. Introducción y Metodología 85

3.3.3.2. Resultados Descriptivos 85

4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas 99

4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad 99

4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular 100

4.1.2. Costos de desmarginalización 102

4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad 102

4.1.2.2. Beneficios económicos 103

5. Problemática de los barrios populares según grupos focales 106

Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades. 108

5.1. Bucaramanga. 112

5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda 112

5.1.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios. 115

5.1.3. Percepción de los hogares. 118

5.1.3.1. Asentamientos informales 119

5.1.3.2. Asentamientos formales 125

5.2. Cartagena 128

5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda. 128

5.2.2. Entorno, urbanismo y técnicas de construcción en 10 barrios. 130

5.2.3. Percepción de los hogares. 133

5.2.3.1. Asentamientos informales 134

5.2.3.2. Asentamientos formales 141

6. Evaluación de la capacidad institucional para controlar la urbanización informal y promover la

6.1. Bucaramanga 147

6.2. Cartagena 155

7.1. Bucaramanga 168

7.1.1. Marco estratégico y conceptual de soporte para la espacialización de un modelo metropolitano.

7.1.2. Políticas de vivienda 171

7.1.3. Propuesta de estructura urbana 176

7.2. Cartagena 177

7.2.1.1. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 191

8.1. Diagnóstico y lineamientos locales Error! Bookmark not defined.

8.1.1. Conclusiones de diagnóstico de la dimensión histórica y espacial de los desarrollos formales e

8.1.3. Análisis y conclusiones entorno a los mecanismos institucionales para controlar la

Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas............................ 85

Tabla 86 Estadísticas del área urbana ..............................................................................192

Mapa 1 Barrios formales e informales década del 50........................................................ 26