7.

1. FORTALECER INGRESOS DE RECAUDO PROPIO:

Se unifico y se aumento la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se tomo la medida de sobretasa
al ACPM, se creo un impuesto a los vehículos automotores y se amplio la base gravable del
impuesto de registro mediante la ley 488 de 1998
En 2003 se aumentó en 5 puntos porcentuales la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se
reformó la estructura del impuesto de licores, se homologó el procedimiento tributario territorial
con el nacional, mediante la Ley 788. Posteriormente, la Ley 1111 de 2006 reformó la
estructura del impuesto al consumo de cigarrillos.
El norte de las reformas legales a los tributos territoriales fue la simplificación y el ordenamiento
de los tributos. Adicionalmente, se buscó ampliar las bases tributarias, reducir las exenciones y
combatir la evasión, la elusión y el contrabando.
Con estas reformas también se buscó hacer más eficientes los sistemas de recaudo.
Considerando la experiencia nacional e internacional sobre la materia, las potestades de las
entidades territoriales en materia tributaria corresponden a un marco nacional que permita
aprovechar el potencial económico y las economías de escala en el recaudo. Esto significa
contar con un poder fiscal territorial regulado por leyes nacionales respecto a la definición de
bases gravables y fijación de tarifas dentro de rangos.
Las principales ventajas de una regulación a través de leyes nacionales de los tributos
territoriales son: aprovechar las economías de escala en el recaudo, al disminuir los costos de
administración de los impuestos, especialmente los de base móvil; aumenta las posibilidades
de adelantar una política de redistribución del ingreso y lucha contra la pobreza más efectiva,
pues sería más complicado y costoso lograr estos propósitos en un escenario de plena
autonomía subnacional para definir bases y tarifas tributarias, debido a las desiguales
capacidades de gestión regional existentes; evitar la dispersión de bases gravables y de tasas,
lo cual puede suscitar situaciones de doble tributación en detrimento de la competitividad
nacional.
Igualmente, se fortalecieron los ingresos del sector salud, modernizando las leyes que regulan
el monopolio estatal de los juegos de suerte y azar, ordenado desde la Constitución de 1991.
Como resultado la Ley 643 asignó la titularidad del monopolio rentístico a los departamentos,
distritos y municipios, desarrolló el principio de economía de escala, facilitando la asociación
para la explotación de sorteos extraordinarios y diferenciando los posibles mercados; abrió la
posibilidad de explotar los juegos novedosos (Loto y electrónicos) a través de una sociedad
pública integrada por todos los departamentos quienes quedaron encargados de administrar
este monopolio. Ordenó la transformación obligatoria de Ecosalud en la nueva sociedad pública
encargada de administrar el monopolio y clarificó la función de reglamentación del gobierno
nacional en cabeza de la Superintendencia de Salud.
Adicionalmente, la ley estableció criterios e indicadores de gestión y eficiencia para determinar
la permanencia o no de los operadores del juego, introduciendo claros elementos de respaldo
económico como garantía del sistema.
Definió derechos de explotación y el régimen impositivo que rige para todo tipo de juegos de
suerte y azar, evitando la proliferación normativa que generaba inestabilidad en la inversión y
en el juego.
Por otra parte, como complemento a las reformas legales a los programas de ajuste fiscal se
diseñó y puso en marcha una cultura de gestión tributaria a través de la compilación de normas
tributarias municipales, manuales de fiscalización y cobro. Así como la elaboración y difusión
de la doctrina tributaria y financiera territorial, mediante publicaciones periódicas de amplia
circulación nacional y la realización de talleres de capacitación a los funcionarios de las
entidades territoriales.

2.CONTROL DE ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL:

La aceleración de la descentralización se adelantó sin una adecuada regulación del crédito
territorial. El artículo 364 de la C. P. ordena que la deuda pública se rija por la capacidad de
pago del Estado en sus tres niveles de gobierno. Sin embargo, la ley que desarrolló este
precepto constitucional se expidió a finales de 1997 y empezó a regir plenamente a partir de
1999.
La autonomía fiscal territorial no se empleó con responsabilidad en materia de endeudamiento.
El artículo 287 de la Carta Constitucional de 1991 otorgó a las autoridades territoriales
autonomía para emitir bonos y contratar créditos, con la previa autorización de los Concejos y
Asambleas, y de acuerdo con las leyes que regulen la materia.
Gracias a estas facultades, las mayores transferencias intergubernamentales, reglamentadas a
través de la Ley 60 de 1993, estimularon mayores niveles de endeudamiento territorial. La
garantía de pago ofrecida por los recursos transferidos desde el nivel nacional estimuló la
oferta de crédito interno territorial.
En este sentido los controles creados en 1986 a través de los códigos de régimen
departamental y municipal resultaron inoperantes. Dichas normas establecían que como
máximo las entidades territoriales podrían endeudarse hasta el nivel en que el servicio de su
deuda alcanzara el 30% de los ingresos ordinarios. Niveles superiores solo serían autorizados
excepcionalmente por el Ministerio de Hacienda y exclusivamente para los municipios. Así
mismo, dentro de los usos permitidos del crédito estaba incluido el de financiar gastos
corrientes. Por otra parte, el endeudamiento externo además de estar sujeto a los límites antes
citados, estaba limitado por la exigencia de los prestamistas internacionales de la garantía de la
Nación ante la ausencia de calificación de riesgo de la gran mayoría de las entidades
territoriales.
El desconocimiento por parte de los bancos sobre las normas del presupuesto público
subnacional y la falta de aplicación de políticas de manejo de riesgo crediticio que analizaran
la capacidad real de pago contribuyeron a explicar la problemática. Se colocaron créditos en
departamentos y municipios con el único criterio de la disponibilidad de rentas para pignorar,
especialmente regalías y transferencias intergubernamentales, desconociendo los riesgos de
contraparte asociados a la acumulación de otros pasivos en las entidades territoriales, de
origen laboral, pensional y también los relacionados con créditos tanto de proveedores como
de otros intermediarios financieros no vigilados por la Superintendencia Bancaria, como los
Institutos Financieros para el Desarrollo Regional de Propiedad Departamental y Municipal
(Infis). La falta de planeación financiera también afectó negativamente la utilización del crédito,
llevando a que se contrataran créditos para financiar gastos corrientes, o en el mejor de los
casos, proyectos de inversión con períodos de maduración mayores que los plazos de los
créditos contratados.
Las primeras acciones se orientaron a introducir disciplina al mercado de deuda territorial.
Con este propósito a mediados de 1997 se expidió la Ley 358 con un énfasis en el control
administrativo del endeudamiento, pero en normas posteriores se han adoptado medidas
complementarias orientadas a introducir más elementos de regulación propios del mercado.
Bancaria, vigentes a 31 de diciembre de 1999. Su otorgamiento se condicionó a la suscripción
de programas de ajuste fiscal firmados antes del 30 de junio de 2001; a la contratación de un
Encargo Fiduciario Irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos de todos los
recursos que se destinarían al pago del Acuerdo de Reestructuración y del Contrato de
Empréstito; y a la constitución de contragarantías a favor de la Nación en contraprestación a las
garantías que esta les otorga.
La reestructuración se complementó con la creación de líneas blandas de crédito que a través
de Findeter permitían convertir a pesos deudas contratadas en dólares por las entidades
territoriales, las cuales, a raíz de la aceleración de la devaluación ocurrida a partir de
septiembre de 1998, representaban para estas una carga financiera insostenible.
Con este paquete de medidas orientadas a reestructurar la deuda territorial se limitó el riesgo
moral que hubiese significado una operación general de rescate, mediante la cual la Nación, tal
como lo solicitaban algunos sectores del país, hubiese asumido la totalidad de la deuda
territorial. Con el sistema de garantías de la Ley 617 se logró darles liquidez a las entidades
territoriales para financiar su recuperación fiscal y se mejoró la solvencia del sistema financiero
sin nacionalizar la cartera territorial en mora.
Adicionalmente, la Ley 633 de 2001 complementó la reestructuración de la deuda territorial
contemplada en la Ley 617/00, mediante un programa de prepago de deuda bancaria,
financiada con recursos provenientes de regalías petroleras que los gobiernos subnacionales
tenían ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP).

3.IDENTIFICACION Y PROVISION DEL PASIVO PENSIONAL:

Con el fin de brindar una solución estructural al creciente pasivo pensional territorial, se creó,
mediante la Ley 549 de 1999, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
(Fonpet). Dicho fondo se apalanca con recursos de la Nación, los departamentos, los
municipios, de tal manera que los gobiernos territoriales y locales puedan cubrir dichos pasivos
sin acudir directamente a sus ingresos corrientes.
La ley determinó los recursos nacionales, departamentales y municipales para el pago de los
pasivos pensionales en las entidades territoriales de la siguiente manera:
Los nuevos recursos transferidos a los departamentos y distritos por concepto de situado fiscal
(hoy SGP) originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones
financieras, destinados a cubrir pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y
educación; a partir de 2000 el 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías; 10% de los
recursos provenientes de privatizaciones nacionales en los términos del artículo 23 de la Ley
226 de 1995; 10% de los recursos que los particulares inviertan en entidades con participación
accionaria mayoritaria de la Nación a título de capitalización; 10% de los recursos que los
particulares invirtieron en entidades con participación mayoritaria de la Nación en
capitalizaciones en empresas públicas eléctricas en los últimos tres años anteriores a la
expedición de la Ley 549 de 1999; a partir del 1° de enero del año 2000, el 20% de los bienes
cuyo dominio se extinga a favor de la Nación; a partir del 1° de enero del año 2000, el 15% de
los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las
entidades territoriales; a partir del 1° de enero del año 2001, el 20% del producto del impuesto
de registro; a partir del año 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del
respectivo departamento aumentados anualmente en un punto porcentual, hasta llegar a 10% a
partir del año 2006; los ingresos que se obtengan por la explotación del Lotto Único Nacional; a
partir del año 2001, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Igualmente, la ley contempló para el año 2000 un anticipó de $80.000 mil millones hecho por la
Nación a las entidades territoriales para cubrir el pago de mesadas atrasadas al 30 de octubre
de 1999. Los montos girados para cubrir mesadas atrasadas fueron descontados de los
ahorros de las entidades en el Fonpet.
La ley ratificó la titularidad de los pasivos pensionales territoriales en cabeza de las entidades
territoriales. En consecuencia, los aportes de la nación al Fonpet no significó que esta asumiera
la responsabilidad de estos pasivos. La ley ordenó que cada entidad territorial posea en el
Fonpet una cuenta individual y que los valores registrados en dichas cuentas sean sumados a
los recursos asignados a los Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos,
creados de conformidad con la Ley 100 de 1993, para determinar el total del pasivo
aprovisionado.
El retiro de los recursos de las entidades territoriales en el Fonpet quedó condicionado a que
las provisiones cubran el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el
respectivo cálculo actuarial.
La administración del Fonpet quedó a cargo de sociedades fiduciarias y/o administradoras de
fondos de pensiones. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fonpet se
deben abonar a las cuentas individuales de las entidades territoriales aportantes, de acuerdo
con los montos aportados.
La ley ordenó avanzar en la identificación del pasivo pensional a través de la elaboración del
cálculo actuarial de cada entidad territorial y sus entidades descentralizadas, en el marco de un
programa a cargo de la Dirección de Regulación de la Seguridad Social del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. El programa comprende el levantamiento de historias laborales y el
cálculo del pasivo. La Contaduría General de la Nación quedó encargada de verificar la
existencia de los recursos y reservas necesarias para cumplir con la provisión de los pasivos
pensionales.
Posteriormente, las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 asignaron el 10% de los recursos de la
Bolsa de Propósito General del SGP al Fonpet.

4.RESTRUCTURACION DE PASIVOS CORRIENTES (LEY DE INSOLVENCIA):

Las Leyes 550/99, 922 de 2004 y 1116/0606 definieron un mecanismo jurídico de excepción
para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes en las entidades territoriales y sus
descentralizadas.
A cambio de inmunidad jurídica las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar
ingresos para el pago de sus pasivos a través de un acuerdo con sus acreedores.
En este sentido, se forjó un marco legal para la reestructuración de pasivos de los gobiernos
subnacionales, similar al que rige para las empresas del sector privado.
La Ley 550 dispuso que durante la negociación y ejecución de los acuerdos de reestructuración
de pasivos se suspenderán de las medidas cautelares y embargos y no se podrán iniciar
nuevos procesos; no se podrá suspender la prestación de servicios públicos y las entidades
territoriales no podrán incurrir en gasto corriente distinto de los autorizados en los acuerdos.
Igualmente, la ley asignó al Ministerio de Hacienda las funciones de promoción de los acuerdos
entre la administración subnacional y sus acreedores y las funciones de vigilancia de su
cumplimiento a un Comité de Vigilancia compuesto por representantes de estos últimos. Entre
tanto, la Ley 1116 asignó la nominación y promoción de este tipo de acuerdos para entidades
descentralizadas subnacionales a las superintendencias de cada sector y al Ministerio de
Educación para las instituciones de dicho sector.
El marco legal definió corrientes de las prioridades para el pago de gastos entidades
territoriales admitidas a estos procesos, así: a) mesadas pensionales; b) servicios personales;
c) transferencias de nómina; d) gastos generales; e) otras transferencias; f) intereses de deuda;
g) amortizaciones de deuda; h) financiación del déficit de vigencias anteriores e i) inversión.
La ley también otorgó a los acuerdos de reestructuración de pasivos el carácter legal de
inversión prioritaria en las entidades territoriales.
El objetivo del marco legal para el manejo de situaciones de insolvencia fiscal de entidades
territoriales se orientó a reducir los costos de transacción y la incertidumbre asociadas a este
tipo de situaciones, donde una guerra jurídica destroza las posibilidades de recuperación
económica y por tanto aumenta las pérdidas tanto de los acreedores como de los deudores.

5.REFORMA A LAS TRANSFERENCIAS Y REDEFINICION DE COMPETENCIAS Y

RECURSOS.
A través de dos reformas constitucionales (actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y las
Leyes 715/01 y 1176/07 se aseguró un crecimiento real de las transferencias
intergubernamentales y se precisaron competencias entre niveles de gobierno.
Con las reformas se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), que agrupó el situado
fiscal y la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (ICN). El crecimiento
anual del SGP se desvinculó totalmente de los ICN hasta 2016 con el fin de ampliar el margen
de maniobra fiscal del gobierno nacional. A partir de 2017 las transferencias por SGP
aumentarán anualmente de acuerdo con el crecimiento real promedio que registren los ICN
durante los últimos cuatro años.
Entre 2002 y 2016 el monto global del SGP aumentará en términos reales en un porcentaje
igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real, tomando como base
el monto liquidado en 2001, incluidos los recursos del FEC - Fondo de Crédito Educativo, con lo
cual se aumentó el monto asignado para educación a través del situado fiscal en 15%. Además
del aumento real antes mencionado, las reformas contemplan un crecimiento adicional del SGP
cuando el crecimiento real del PIB nacional sea mayor a 4%, en estos casos el incremento del
SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real, más los puntos
porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real del PIB,
certificada por el DANE, y el 4%.
Las reformas buscan convertir el SGP en una fuente de financiación que, independientemente
de los ciclos del PIB, asegure la financiación de las competencias a cargo de las entidades
territoriales, de manera prioritaria en la provisión de los servicios de salud, educación,
preescolar, primaria, secundaria y media, así como agua potable y saneamiento básico,
garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
Así, las reformas garantizan un crecimiento real y estable de las transferencias, eliminando la
volatilidad registrada entre 1993 y 2001, asociada a los ciclos de los ICN, los cuales, a su vez,
se correlacionan de forma positiva con el ciclo económico, de tal suerte que en épocas de
descenso de la actividad económica este tipo de ingresos tiende a disminuir y por esa vía a
generar faltantes en la financiación de servicios esenciales, tal como ocurrió a finales del
milenio pasado.
Las reformas aseguraron también la financiación, a través de asignaciones especiales, en
programas de interés regional como la alimentación escolar, la protección de la cuenca del río
Magdalena, los resguardos indígenas, y como se mencionó antes, la provisión del pasivo
pensional a través del Fonpet.
Desde la perspectiva macroeconómica, la reforma a las transferencias intergubernamentales
permite a la nación consolidar el saneamiento fiscal del sector público no financiero, mediante
un mayor esfuerzo tributario del nivel nacional que no se traducirá en aumentos automáticos
del gasto público como sucedió hasta 2001. Así, estas reformas generan confianza
internacional sobre la capacidad del país de sanear sus finanzas públicas, favoreciendo la
política de financiamiento público a través del tiempo.
Desde el punto de vista de las finanzas territoriales las reformas se orientaron a dar certeza a
los gobiernos subnacionales respecto al monto de ingresos recibidos por transferencias, con
beneficios para el ejercicio de planificación de sus gastos y minimizando el riesgo de faltantes
de financiación resultantes de comprometer recursos en montos superiores a los recursos
efectivamente transferidos.
Las reformas avanzaron también en precisar las competencias entre la Nación, los
departamentos y los municipios en la prestación de servicios básicos. En este aspecto se dio
un vuelco profundo en la administración del recurso humano en el sector educativo, mediante
la descentralización de esta competencia el nivel intermedio de gobierno y en los municipios
mayores de cien mil habitantes. Los departamentos y municipios certificados quedaron
autorizados para crear plazas docentes, autorizar ascensos en el escalafón y decidir traslados,
entre otros. Adicionalmente, cuando las entidades territoriales contraten nuevos docentes,
deberán asumirlos con cargo a sus propios recursos quedándole prohibido al gobierno nacional
hacerse cargo de su financiación.
En salud, se separó la competencia de aseguramiento de la población pobre, quedando esta
en cabeza de los municipios, de la competencia de prestación de servicios que se fijó como
responsabilidad de los departamentos. En el aseguramiento se garantizó que todo el ciclo,
desde identificación de beneficiarios hasta control de los recursos, sea responsabilidad de los
municipios. En la prestación de servicios los departamentos deberán reorganizar la red al
interior de sus territorios con base en la demanda y la infraestructura municipal deberá
adecuarse a los requerimientos de la misma.
Las competencias de salud pública también se definieron con claridad, quedando las de
impacto supramunicipal (controles de vectores y factores de riesgo) en cabeza de los
departamentos y las de impacto local en cabeza de los municipios grandes (categorías especial
a segunda). La salud pública en los pequeños municipios quedó también como responsabilidad
de los departamentos.
La distribución de competencias y recursos para los sectores de educación, salud, agua
potable, saneamiento básico y propósito general quedó distribuida en función de criterios
específicos de acuerdo con las características sectoriales. Así, por ejemplo, los criterios para la
distribución de recursos entre entidades se consideran indicadores de costo per cápita,
coberturas, eficiencia fiscal y administrativa, además de los de población y pobreza.
En cuanto a la asignación de competencias en función de la capacidad institucional y el uso
eficiente de recursos se avanzó en la definición de los criterios de certificación. Igualmente, se
avanzó en otorgarle a los departamentos mayor participación en las labores de coordinación y
apoyo a los municipios para garantizar esquemas regionales eficientes de prestación de
servicios.

6, ADOPCION DE NORMAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL:

Como complemento a los controles al endeudamiento territorial se adoptaron normas de

responsabilidad y transparencia fiscal, dirigidas a preservar la sostenibilidad fiscal.

Las normas vincularon la expansión de los gastos de funcionamiento a la generación de

ingresos de recaudo propio y definieron procesos y procedimientos presupuestales para fijar
metas plurianuales de balance primario que propicien una expansión sostenible de la inversión
pública (Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003).
Ley 617 de 2000 o ley de “Racionalización del gasto subnacional”:.
La Ley 819 de 2001, conocida en el país como “Ley de responsabilidad fiscal”, contiene un
conjunto de reglas, procesos y procedimientos que someten la administración de las Finanzas
Públicas territoriales, a una permanente rendición de cuentas sobre el monto y la utilización de
los recursos públicos a través del tiempo, con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal.