Manual de bases conceptuales

ILPES

Capítulo II: Estado e Inversión pública

1. Funciones del Estado

El Estado, considerado como un conjunto de instituciones que poseen los medios y autoridad legal para intervenir
sobre toda la sociedad, cumple diversas funciones. Entre ellas:

a. Crecimiento
Se considera una condición necesaria (aunque no suficiente) para generar empleo, utilizar los recursos
disponibles, brindar bienestar y aprovechar los beneficios del comercio mundial. El énfasis en el
crecimiento debe ser puesto en torno al eje de la equidad, en la reducción de las desigualdades sociales
en sus múltiples manifestaciones.

b. Estabilidad
Además de garantizar el crecimiento, lo que significa aumentar el ingreso total y también el de las
personas, el Estado tiene el deber de mantener una estabilidad económica tanto interna como externa.
La estabilidad interna permite alcanzar altos niveles de empleo y un razonable nivel de precios. Ambos
factores que dependen del nivel de demanda agregada, que a su vez se encuentra influenciada por el
nivel de gastos e ingresos públicos. Es en este ámbito que el Estado, mediante su política fiscal, permite
alcanzar un mayor o nivel de estabilidad interna.
La estabilidad externa dice relación al balance entre exportaciones e importaciones, dos componentes
que dependen de la forma en cómo el Estado maneje su política fiscal, cambiaria y monetaria.

c. Equidad
Requiere el desarrollo de sistemas de protección y promoción de las oportunidades y calidad de vida para
que así toda la ciudadanía sea partícipe de los beneficios del desarrollo. Para lograrlo, es necesario
satisfacer las necesidades básicas y promover una sociedad más justa y participativa. Un efecto integrador
debe permitir que la reasignación del gasto social recaiga en áreas de mayor efecto redistributivo:
educación primaria y secundaria, salud y nutrición, empleo, vivienda social y seguridad social.

d. Sustentabilidad
El Estado debe intervenir o proponer acciones que incorporen el costo ambiental o desigual de los
afectados (las economías externas) por el uso intensivo de insumos y la generación de residuos.

2. Funciones de la Hacienda Pública

Destacan tres funciones básicas: asignación, distribución y estabilidad. Estas funciones poseen una
complementariedad entre intervención y mercado. Existen tareas que el mercado por sí solo no puede
cumplir y que, para garantizar la equidad y eficiencia en un ámbito de integración y cohesión social,
requiere la intervención del Estado por medio de políticas y un esquema de regulación apropiado.
• Asignación
Se refiere a la provisión eficiente de bienes sociales. Hace referencia a cómo el Estado define la
canasta de bienes y servicios sociales que, por fallas del mercado o por ineficiencias debido a las
características de estos bienes, no es posible la provisión de éstos por parte del mercado, razón por
la cual deben ser provistos por el Estado.
 La asignación tiene un marcado carácter político y se define de acuerdo a distintas visiones sociales,
decididas en un acto eleccionario (voto).
La entrega de bienes o servicios de parte del Estado se hace por una Provisión Pública de bienes o
servicios y/o por la Producción Pública de éstos.
- Producción Pública: Bienes y servicios que el Estado entrega a través de sus empresas e
instituciones.
- Provisión Pública: Bienes y servicios que el Estado entrega y que son financiados a través del
presupuesto público, sin importar si la producción de éstos es pública o privada.

• Distribución
Dada la desigualdad en la distribución de la riqueza, es necesaria la acción del Estado para establecer
mejores condiciones de distribución y así para atender a quienes son perjudicados por esta
desigualdad.
El mecanismo fiscal que se implementa es la redistribución a través de un esquema de impuesto
transferencia, que combina una imposición progresiva a la renta de familias con ingresos superiores,
al mismo tiempo que se subvenciona a las familias de menor renta.
Debido a que las medidas redistributivas implican costes de eficiencia, se debe tener en cuenta que:
- Cualquier cambio distributivo debería lograrse al menor coste posible.
- Se deben equilibrar los objetivos de eficiencia y calidad, que siempre están en conflicto al aplicar
estas medidas.

• Estabilidad
Es una función de política macroeconómica que se relaciona con el nivel de empleo, la estabilidad del
nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento. Para lograr
todo lo mencionado, es necesaria una dirección de la política pública, ya que sin ella se pueden
enfrentar períodos de grave desempleo o inflación.
La política de estabilización utiliza instrumentos monetarios y fiscales, que pueden aplicarse en forma
individual o combinada.
- Instrumentos monetarios: Están relacionados con la oferta de dinero, que es controlada por la
autoridad monetaria central (Banco Central) y debe ajustarse a las necesidades de la estabilidad
de la economía.
- Instrumentos fiscales: Tienen que ver con los ingresos y el gasto público. Su adecuado manejo
por parte del gobierno permite no caer en déficit fiscales graves.

3. Funciones de planificación
Una de las formas en que el Estado materializa sus estrategias o promueve sus políticas, es mediante la
planificación económica y social. Es necesario que el Estado cuente con una agencia o figura que le
permita cumplir son tareas básicas y fundamentales de planificación.

Dichas tareas son:

• Visión de largo plazo
Implica un esfuerzo de prospectiva por incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de
incertidumbre, todo acompañado de una asignación eficiente y equitativa de los recursos fiscales.

• Coordinación intersectorial
 Requiere compatibilizar el presupuesto y programas con la regulación de los mercados, a fin de
asegurar una asignación eficiente y equitativa de los recursos, en consonancia con las prioridades
que demanda un Estado moderno y competitivo.

• Evaluación
El seguimiento, evaluación de planes, programas y proyectos es la labor fundamental de un modelo
de gestión pública orientada a resultados y al establecimiento de un sistema de indicadores.
De manera complementaria a las funciones de planificación, es necesario considerar aspectos
relacionados con la ejecución, es decir, con la transferencia de provisiones. Esto nos dice de qué
manera el Estado hace efectiva la entrega de recursos una vez establecida la política pública y nos
muestra la necesidad de la coordinación vertical para una adecuada toma de decisiones en los
distintos niveles jerárquicos.

• Concertación
La concertación o generación de consensos conforma una agenda estratégica de gobierno para
revitalizar la planificación económica y social.

4. Institucionalidad para la transferencia de recursos en el desarrollo de las políticas sociales

Este proceso opera a través del diseño de los fondos públicos disponibles.

Las políticas sociales definen la oferta como una canasta de bienes y servicios públicos que se otorgan a
sectores estratégicos de intervención sobre la base de cambios planificados para la construcción de un
futuro deseado, lo que es definido por la planificación (visión de largo plazo).

Los bienes y servicios se financian y realizan dentro de un esquema de impuesto-transferencia, donde el

Estado consigue los recursos (impuestos) y los entrega subsidiando o proveyendo bienes de consumo o
servicios (transferencias) a las familias de menores ingresos.

La implementación de diseños de políticas se plantea de acuerdo a las provisiones, siendo esta tarea parte
de la definición del presupuesto y la financiación de impuestos para posteriormente transferirlos a
agentes privados.
Tanto las modalidades como los instrumentos pueden variar de acuerdo a los objetivos que se han
definido para los programas e instituciones que los aplican. Estos pueden adoptar modalidades de
licitación pública, convenios o proyectos concursables.
 Si se considera la transferencia de recursos como un flujo, entonces este flujo parte desde las políticas
hasta la colocación de bienes y servicios, lo que implica el uso de recursos institucionales y financieros
del Estado. Por tanto, para completar el proceso de entrega de recursos, el flujo de los fondos tiene una
vía normal que está definida por el diseño institucional que cada Estado se da.

Por lo tanto, se entiende que la operacionalización de las políticas sociales debe realizarse por medio de
una estructura organizacional y adecuarse a los mecanismos y procedimientos de administración.

Las instituciones del Estado, concebidas en conjunto como una estructura divisional, son las encargadas
de llevar a cabo el proceso de transferencia de recursos. Son el vínculo entre el Estado y las personas.
La eficiencia, eficacia y calidad en la entrega de estos recursos dependerá de la acción de las instituciones,
de la capacidad de los funcionarios de los instrumentos utilizados para ello. Todo esto se define de
acuerdo a las funciones que cada institución debe desarrollar y a la pertinencia de la oferta programática
que deban cumplir.

5. Niveles decisionales de la acción pública

En la administración del Estado se distinguen tres niveles de intervención, que implican diferentes niveles
de toma de decisiones.

Las funciones que se le encomiendan a estructuras jerarquizadas deben estar en una directa relación con
las decisiones que se deben tomar.
La estructura jerárquica se identifica tanto para toda la administración del Estado, como también para
estructuras diseñadas para espacios subnacionales. Dichos diseños pueden estar más o menos
descentralizados, dependiendo de las características que presenten.

• Nivel estratégico
Para los niveles superiores se identifican decisiones de carácter estratégico, que son decisiones
políticas y legislativas que orientan y regulan la acción pública. Este nivel está relacionado con la
administración del Estado en su conjunto y se identifica con el Gobierno y su programa.
• Nivel programático
Los niveles intermedios (instituciones) o programático, obedece a objetivos institucionales. Se
relaciona con objetivos programáticos, ya que en esta esfera se llevan a cabo los programas de los
distintos sectores (salud, educación, vivienda) y se vinculan a las políticas y planes definidos en niveles
estratégicos.

• Nivel operativo
En este nivel se aplica directamente la intervención del Estado sobre la población. Se expresa en
recursos económicos, infraestructura construida, servicios directos, etc. Los desempeños están
sujetos a metas y los impactos deben ajustarse a objetivos definidos en niveles estratégicos y
programáticos (institucionales).

En resumen, es necesario que exista una coherencia entre los lineamientos estratégicos, los objetivos
programáticos y las acciones operacionales que sustentan el diseño de las políticas.

La acción de las instituciones siempre tendrá resultados (impacto), los cuales afectarán a diferentes
variables. Se desea que dichos resultados estén en relación con las orientaciones de los niveles
superiores (objetivos estratégicos e institucionales) y que, al mismo tiempo, se retroalimenten.

La inversión pública implica un flujo de recursos que se relaciona con una política pública
determinada, que inicia con la fijación de objetivos estratégicos, que utiliza recursos tanto humanos
como monetarios e institucionales y se expresa en proyectos ejecutados que redundan en bienes o
servicios que se transfieren a la población.
Es importante que exista una articulación entre los tres niveles, para así lograr con eficiencia y
equidad un balance entre la oferta programática y las necesidades de la población. Esto queda
expresado, asimismo, en una correcta preparación y evaluación de proyectos.
 Capítulo III: Inversión pública eficiente

1. Gestión de la inversión pública

Objetivos que persigue la gestión de la inversión pública

La inversión pública no sólo debe asignarse de acuerdo al crecimiento económico, también debe
considerar la reducción de las desigualdades y el manejo sustentable del medioambiente. Para avanzar
al logro de estos fines, es necesario que la inversión pública se administre con eficacia y eficiencia.

Por eficacia entenderemos la capacidad de lograr los objetivos propuestos, por lo que sólo se sabrá si la
inversión pública es eficaz cuando los objetivos que persigue hayan sido definidos claramente.
Por eficiencia se entenderá el realizar las acciones necesarias para lograr los objetivos con el mínimo de
recursos. Por tanto, para saber si la inversión es eficiente se requerirá un punto de comparación
(estándares usuales, experiencias previas o una programación inicial).

Problemas usuales en la gestión de la inversión pública

• Atrasos y sobrecostos en la ejecución de proyectos

Corresponden a los problemas más frecuentes en los proyectos de inversión pública.
Existen dos casos:
- Desviaciones reales: Falta de financiamiento oportuno, mala planificación de la ejecución,
huelgas, déficit de insumos o desastres naturales.
- Desviaciones por una programación demasiado optimista: Puede ocurrir que la programación
inicial o las estimaciones de costos del proyecto fueron demasiado optimistas o se manipularon
para hacerlo más atractivo.
En ambos casos la ejecución del proyecto implicará un sobrecosto o atraso.

• Falta de financiamiento para la operación

Esto ocurre cuando en la etapa de evaluación de un proyecto no se consideran los costos totales de
operación ni quién los financiará. En consecuencia, la infraestructura no se mantiene
adecuadamente, es subutilizada e incluso, puede quedar abandonada. Las razones que explican este
problema son: el no considerar los costos de operación en la fase de preinversión, la falta de
coordinación entre entidades encargadas de construir y de operar el proyecto, y (el más atractivo
políticamente) inaugurar obras antes que mantener las existentes.

• Déficit de proyectos listos para su ejecución

Los proyectos son preparados sólo cuando hay posibilidades de financiamiento y no como una
actividad rutinaria de gobierno. En consecuencia. Cuando hay financiamiento disponible, éste no es
necesariamente destinado a sectores prioritarios, sino a aquellos con proyectos listos o capaces de
prepararlos en menor tiempo. Este problema es reflejo de un proceso de preinversión deficiente o
inexistente.

• Sobreinversión en algunos sectores.

Instituciones que tradicionalmente manejan un mayor volumen de recursos, cuentan con buenos
equipos de ingenieros y economistas, quienes tienen experiencia en la preparación y evaluación de
proyectos. Por lo tanto, cuando hay recursos disponibles, es probable que sean asignados a dichas
 entidades, ya que tendrán proyectos listos para ser iniciados o podrán prepararlos con mayor
celeridad.

• Insuficiente inversión en sectores sociales

Es común que en tiempos de crisis los sectores más afectados sean aquellos que deberían recibir
mayor apoyo. Es muy poco probable que un megaproyecto sea suspendido cuando se requiera
realizar recortes presupuestales, dado que no es conveniente por el alto costo incurrido (costo
hundido). Sin embargo, dicho proyecto no se suspenderá principalmente por la existencia de grupos
de presión que se benefician con él y, por ende, por el alto costo político involucrado. Es por esta
razón que la salida usual es postergar proyectos pequeños, como la mayoría de los proyectos sociales.

Limitantes a la programación y administración eficiente de la inversión pública

Ineficiencias en la programación y administración de la inversión pública se encuentra en deficiencias tales como:

• Falta de capacitación
Considerando el gran número de cursos de capacitación que se han desarrollado en casi todos los países
de la región, este problema ya no debería existir. Sin embargo, el impacto de estos cursos ha sido menor
al esperado debido a factores distintos factores:
- Cursos que se han orientado a una preparación avanzada en evaluación de proyectos. El
resultado es un pequeño grupo de funcionarios altamente capacitados a los que su alto nivel de
conocimiento les abre las puertas del sector privado, migrando a éste.
- Cursos que se orientan a la capacitación en formulación y evaluación de tipologías de proyectos
demasiado específicas.
- Si no existe una estructura institucional ni el apoyo político para la evaluación de proyectos, ello
puede frustrar el deseo de funcionarios por aplicar los conocimientos adquiridos y dejar de
preocuparse por evaluar proyectos.

• Procedimientos no estandarizados
Debido a la falta de procedimientos y metodologías estandarizadas para la evaluación, selección y
ejecución de proyectos, no es posible seleccionar los mejores, ni siquiera a nivel sectorial. Esto se dificulta
aún más al no contar con equipos de evaluación de proyectos debidamente capacitados.

• Estructura institucional inadecuada

En el sector público, la planificación de la inversión, su financiamiento y el control de su avance son
responsabilidad de distintas entidades o unidades, además del hecho de que no se realizan evaluaciones
ex post a los proyectos, por lo que no existe un aprendizaje institucional.

• Falta de oportunidad de la información

Si no se dispone de un sistema de seguimiento periódico estandarizado, confiable y ágil del avance físico
y financiero del proyecto, entonces éste podría resultar un desastre debido a problemas menores que no
se corrigieron a tiempo.

• Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias

Es frecuente que quienes administran el dinero público no se preocupen demasiado por usarlo
eficientemente. Se vuelve más importante aumentar el volumen de recursos, que preocuparse por que
éstos se utilicen eficientemente. Esta situación difiere mucho de la existente en el sector privado.
 • Falta de apoyo político para un manejo eficiente de la inversión
Existe resistencia en sectores políticos para desarrollar sistemas eficientes de administración de la
inversión.

La función de administración de la inversión pública

Se define como el sistema de control de un proceso a través del cual distintos insumos se transforman en bienes
y servicios que provee el sector público. Esta función maneja información sobre los recursos disponibles y decide
cómo son asignados. Asimismo, recibe información sobre el proceso de producción para conocer cómo se están
empleando los recursos y, de ser necesario, puede adoptar medidas correctivas.

La función de administración cuenta con distintos componentes:

- Sistema de seguimiento y control: Entrega información sobre el uso de recursos y respecto al

cumplimiento metas y plazos previstos, así como también al costo estimado. Con esto datos se
preparan reportes que serán distribuidos a los tomadores de decisiones.
- Sistema de proyecciones económico-financieras: Permite saber qué disponibilidad de recursos
existirá el próximo año, información clave para evitar incluir en el programa de inversiones más
proyectos de los que es posible financiar.
- Sistema para la asignación del presupuesto corriente y un Sistema de asignación del gasto social:
este último permite determinar si los recursos han sido bien empleados y han alcanzado a la
población objetivo.
- Sistema de programación de inversiones: Debe facilitar el estudio de programas de inversión
alternativos, permitiendo saber cuál alcanza los objetivos deseados con el mínimo de recursos.

Si bien en la práctica la responsabilidad por la operación de cada sistema puede recaer en distintas
entidades, no debe perderse de vista el esquema global, ya que asegura la operación armónica del
sistema como un todo.

2. Los sistemas nacionales de inversión pública

En qué consiste un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

En general, se considera inversión pública todo gasto de origen público, destinado a mantener o
incrementar la capacidad de producción de bienes o servicios. Sin embargo, no existe consenso a la hora
de definir en qué consiste el “Sistema Nacional” para la administración pública.
Estructura general de lo SNIP
A pesar de que los Bancos de Proyectos (BP) se concibieron inicialmente sólo como sistemas de
información sobre proyectos propuestos y en desarrollos, se demostró la conveniencia de implementar
SNIP basados en el concepto de los Bancos de Proyectos.
Implementar un sistema de este tipo requiere el desarrollo simultáneo de cuatro aspectos a saber: (1)
metodologías, (2) sistemas de información, (3) reformas legales y (4) capacitación. Todos ellos dan origen
a los cuatro componentes fundamentales que debe abordar cualquier proyecto de implantación de un
BP:

1. Componente legal e institucional: incluye la preparación y aprobación de leyes, decretos y

reglamentos que definan, regulen y respalden la operación del SNIP. También considera la
adecuación de la estructura institucional y de los procedimientos intra e inter-institucionales para
responder a las demandas que genera la administración y operación del sistema.

2. Componente metodológico: Considera la preparación de manuales metodológicos de

identificación, preparación y evaluación de proyectos, así como manuales de seguimiento y
control de proyectos y de operación de manuales de información. Al utilizar metodologías
estandarizadas, los proyectos y programas pueden ser analizados y su conveniencia al país
juzgada sobre bases consistentes, aplicando criterios uniformes.
La estructura ideal de metodologías, al menos al inicio del programa, debe ser la de manuales o
fichas que guíen al evaluador paso a paso en la formulación y evaluación del proyecto.

3. Componente de capacitación: Permite cambiar la cultura de manejo de la inversión pública.

Incluye cursos, seminarios, convenios con entidades de capacitación y actividades de asistencia
técnica. Es una de las actividades más importantes en la creación del SNIP.

ILPES recomienda que se apliquen tres niveles en la capacitación: básico, medio y avanzado.
- Nivel básico: Busca entregar las herramientas básicas para la operación del sistema a todos los
funcionarios involucrados, en el menor tiempo posible. Se enfatiza en la formulación y evaluación
de casos por sobre la teoría.
Una alternativa consiste en utilizar el enfoque de capacitación de capacitadores, en donde un
grupo de funcionarios públicos es capacitado para realizar cursos réplica, difundiendo los
conocimientos adquiridos. Esto genera una “cultura de proyectos”. Sin embargo, requiere una
supervisión y apoyo permanente.
- Nivel medio: Está dirigido a un grupo más reducido de funcionarios, a quienes se les prepara para
actuar como monitores en la formulación y evaluación de proyectos, programación y
administración de la ejecución de proyectos y uso del sistema. Una vez terminada la capacitación
actuarán como capacitadores y asumirán el rol de líderes en la implantación del sistema en su
entidad. Esta capacitación busca generar un efecto multiplicador que facilite la difusión y
aprendizaje del sistema.
- Nivel avanzado: Conformado por un grupo selecto de profesionales altamente capacitados.
Tendrán la responsabilidad de continuar desarrollando todas las labores que garanticen el
perfeccionamiento y evolución del sistema. Esta capacitación debe ser provista por
universidades, el rol del gobierno debe limitarse a asegurar la existencia de funcionarios
capacitados a este nivel (por ejemplo, becas de posgrado o convenios con universidades).
4. Componente de sistemas de información:
Los proyectos y su ciclo de vida son la base en donde se estructura el sistema de información de
un SNIP, conocido usualmente como Banco de Proyectos (BP).
El sistema de información o BP está conformado por el equipamiento (hardware) y los programas
(software) que permiten un manejo ágil y eficaz de la gran cantidad de información que genera,
registra y utiliza un SNIP.
El sistema de información registra proyectos desde la etapa de la idea, siguiendo su desarrollo
por todas las etapas del ciclo de proyecto. Sólo la información resumida y útil para la toma de
decisiones es registrada y procesada por el sistema.
El volumen de datos registrados incrementará a medida que el proyecto sea desarrollado. Para
procesar todos los datos es necesario contar con equipos y programas computacionales
adecuados.

El sistema de información puede construirse modularmente, manejando cada módulo distintos

tipos de datos:

o Módulo de preinversión
Es el módulo básico de un BP. Registra los datos generados en la fase de preinversión:
nombre, descripción, justificación, costo estimado, localización, sector, entidades
responsables, calendario e indicadores del proyecto.

o Módulo de seguimiento
Registra y procesa datos que permitan dar seguimiento y controlar la ejecución de los
proyectos.

o Módulo de asistencia técnica

Su inclusión en el BP es opcional. Registra datos sobre proyectos de asistencia técnica
bilaterales o multilaterales. Cuando se crea este módulo, sólo registra proyectos cuyo
objetivo principal sea la transferencia de técnicas o conocimientos al páis.

o Otros módulos
Pueden incluirse más módulos al sistema, para aprovechar los datos registrados. Puede
incluirse uno destinado a facilitar la preparación de alternativas de programas de
inversiones y calcular el impacto de cada programa sobre variables macroeconómicas.
También puede incluirse un módulo que apoye la jerarquización y selección de
proyectos en base a indicadores (VAN, TIR, CAE, etc.), criterios subjetivos (puntaje frente
a objetivos) o combinaciones de ambos.

3. Ciclo de vida de los proyectos

Un proyecto de inversión es una decisión sobre el uso de recursos con el objetivo de mantener o
incrementar la producción de un cierto bien o la prestación de un determinado servicio.

Algunas de las características de los proyectos son:

- Tienen un objetivo específico

- Persiguen metas concretas
 - Existen fechas deseadas de inicio y término del proyecto
- Para su materialización se requiere desarrollar varias actividades relacionadas
- El desarrollo de las actividades conlleva una necesidad de recursos.

Ejemplo

Se denomina ciclo de vida de los proyectos a la transformación de una idea para resolver un problema hasta la
puesta en marcha o implementación de la solución de dicho problema. Cada una de las etapas de esta
transformación requiere recursos humanos, materiales, financieros, de información, que agregan valor a las ideas.

4. Fases y etapas de la vida de los proyectos

Se distinguen tres fases sucesivas en el ciclo de vida de los proyectos: preinversión, inversión y
operación.

❖ Fase de preinversión
Es el proceso para identificar adecuadamente un problema o necesidad, formular y preparar alternativas
de solución y evaluarlas con el objetivo de determinar si es conveniente ejecutarlas o no y cuál es la más
recomendable. Si la decisión es de ejecutar una de las alternativas de solución al problema, se pasa a la
siguiente fase.

Se debe seguir una serie de etapas para seleccionar la

alternativa que se transformará en el proyecto:

• Generación y análisis de la idea de proyecto

• Estudio a nivel de perfil
• Estudio de prefactibilidad
• Estudio de factibilidad

A través de estas etapas se va precisando el problema a solucionar, los bienes o servicios que serán otorgados,
las alternativas técnicas más convenientes y sus respectivos costos y beneficios.

• Generación y análisis de la idea

Producto de un diagnóstico preliminar, o en algunos casos presión de la comunidad, se identifica el
problema a resolver, los posibles beneficiarios, la localización geográfica y los objetivos que se espera
alcanzar con de proyecto. Asimismo, se generan posibles alternativas de solución.
• Estudio a nivel de perfil
Se precisa la etapa anterior y se elabora un perfil que incluya aspectos técnicos del mercado, de beneficios
y costos. Se utilizan los datos e información que se maneja, sin incurrir en mayores costos adicionales
para su obtención. Dicho perfil permite analizar la viabilidad técnica-económica de las distintas
alternativas propuestas, descartando las que no son factibles ejecutar.

Un estudio a nivel de perfil describirá los siguientes aspectos:

I. Identificación del problema II. Diagnóstico de la situación actual

- Descripción del problema que origina el proyecto
- Causas y efectos del problema
- Medios para solucionar el problema y fines a alcanzar
- Acciones-alternativas de proyecto
III. Análisis de alternativas
- Área de estudio y área de influencia
- Oferta, demanda y cálculo del déficit
- Línea base medioambiental
IV. Evaluación

- Optimización de la situación actual - Estimación de costos y beneficios

- Dimensionamiento del proyecto - Cálculo de indicadores privados y sociales
- Localización del proyecto - Análisis de sensibilidad
- Tecnología a emplear
- Impacto medioambiental
- Viabilidad y sostenibilidad del proyecto

Cabe mencionar que en la etapa de perfil se logra una importante disminución en la incertidumbre, a un
costo bastante bajo. Por ello, es importante preparar buenos perfiles de proyectos y así evitar incurrir en
costos estudios para proyectos no viables.

• Estudio de prefactibilidad
Se precisa con mayor detalle la información del perfil, incorporando datos adicionales que permitan
descartar ciertas alternativas y perfeccionar las restantes. Con las alternativas seleccionadas se hacen
evaluaciones técnicas y económicas, pudiendo de esta manera establecer cuál es la mejor alternativa de
proyecto y descartar el resto.

• Estudio de factibilidad
Se examina detalladamente la alternativa que se ha considerado mejor en la etapa anterior. Se mide y
valora de la forma más precisa posible sus beneficios y costos. Se debe profundizar en el análisis de
variables que inciden en el proyecto.
Una vez el proyecto haya sido definido y caracterizado, se deben optimizar todos los aspectos
relacionados con la obra física, el programa de inversión, el programa de ejecución, puesta en marcha y
operación, para hacer más eficiente el proceso.

❖ Fase de inversión
Se realiza la ejecución física de los proyectos, de acuerdo a estimaciones realizadas en la preinversión. Se
distinguen dos etapas:
- Diseño del proyecto
Se preparan los planos arquitectónicos y de ingeniería, las especificaciones técnicas y
presupuesto detallado del proyecto. Es importante que esta etapa incluya: topografía, diseño
arquitectónico, diseños de ingeniería (planos), diseño de servicios complementarios (servicios
básicos, vías de acceso), estudio de impacto ambiental, equipamiento y materiales, programación
 de obras, diseño del sistema de seguimiento, bases técnicas y administrativas, presupuesto
detallado, programa de caja, permisos y autorizaciones legales y administrativas para dar inicio a
la obra.
Para un proyecto que sea la prestación de un servicio, su etapa de diseño corresponderá a la
planificación y programación de las actividades a ejecutar.

- Ejecución del proyecto

Consiste en el desarrollo de la obra física o la implementación de las actividades programadas.
Se inicia al momento en que se le asignan los recursos al proyecto y termina al instante en que la
obra es entregada lista para entrar en operación. Es la etapa en que se realiza la mayor inversión
en el proyecto, para materializar la alternativa de solución seleccionada previamente.
Es posible distinguir tareas necesarias para garantizar el desarrollo del proyecto, tales como:
llamado a licitación, asignación, negociación y contratación, ejecución financiera, ejecución física,
supervisión técnica, seguimiento físico-financiero, levantamiento de faenas, recepción final,
liquidación de contratos, informe de término de proyecto.

❖ Fase de operación
Es la puesta en marcha del proyecto, donde se concretan los beneficios estimados en la preinversión. Se
compone por dos etapas: puesta en marcha y operación plena del proyecto.

- Puesta en marcha
Es el primer periodo de operación del proyecto. Durante esta etapa se efectúa el análisis de la
operatividad del proyecto, según los parámetros de diseño. Dependiendo del tipo de proyecto,
puede tomar desde unos minutos hasta varios años.

- Operación plena
En esta etapa el proyecto ha alcanzado su pleno funcionamiento y opera regularmente.
Asimismo, se realiza un seguimiento de la operación y, después de un tiempo, puede realizarse
una evaluación ex post del proyecto.
Se extiende mientras dure la vida útil del proyecto.

No existe una única forma para definir el ciclo de vida de los proyectos, distintas entidades lo definen de diferente
manera, pero siempre se respeta la existencia de una fase de estudio previo, una fase de ejecución y una de
operación del proyecto.

La evaluación de los proyectos

Existen distintas evaluaciones por las que pasan los proyectos en sus distintas fases.

En la fase de preinversión se realizan evaluaciones ex ante del proyecto. En la ejecución se efectúa un seguimiento
físico-financiero del proyecto, evaluando si el avance está acorde a lo planificado. Por último, en la fase de
operación se puede efectuar un seguimiento del proyecto para realizar una evaluación ex post.
- Evaluación ex ante
Corresponde a la comparación numérica o no, de costos y beneficios que se estima generará un
proyecto si es ejecutado. Si dicha comparación se realiza desde el punto de vista de una empresa
que realiza el proyecto, será una evaluación privada. Si la evaluación se realiza desde la
perspectiva de la sociedad en su conjunto, se tratará de una evaluación social.

- Control de proceso
Corresponde al seguimiento físico y financiero que se realiza a un proyecto en su etapa de
ejecución. Su objetivo es detectar desviaciones respecto al programa inicial que sean resultado
de problemas en la ejecución o de una mala planificación, para adoptar a tiempo medidas que
minimicen los efectos. Toda la información se resume en un informe de término de proyecto, que
contiene la información necesaria para evaluar la eficiencia y efectividad con que se desarrolló la
ejecución del proyecto.

Durante la fase de Operación, es recomendable realizar un seguimiento periódico de las variables

que puedan determinar en una evaluación de resultados si el proyecto o programa está
alcanzando los objetivos estimados en la evaluación ex ante.

- Evaluación ex post
Permite mejorar las actividades que se encuentran aún en marcha y ayudar a la unidad
administrativa del proyecto en la planificación, programación y decisiones futuras.

La programación de la ejecución y el ciclo de proyectos

También llamada planificación de obras, se encuentra asociada a todas las etapas del ciclo de
vida de proyectos. Consiste en técnicas que permiten responder a preguntas tales como: ¿cómo
se va a hacer?, ¿cuánto va a demorar?, ¿cuánto va a costar?
Se recomienda que todo perfil incluya una programación preliminar de la ejecución, ya que
permitirá revisar y afinar las estimaciones afectadas.

Al igual que la evaluación, es una tarea que se repetirá con mayor detalle en cada una de las
etapas del proyecto.
Durante la ejecución del proyecto, esta programación se revisará periódicamente para irse
ajustando a los cambios que se vayan produciendo en las estimaciones originales. La
programación inicial será la base a la que se tratará de ajustar, así como también constituirá una
referencia para poder realizar una evaluación ex post.