Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
26.
Ensayos truncos de reforma y modernización
del Estado en Argentina
Gustavo Blutman
Introducción
Hacia finales de los años 80, la reforma del Estado se convirtió en tema de debate
académico y asunto central de la agenda pública de Argentina. Tras dos procesos
de reforma y un plan de modernización de la gestión pública (ahora devenido
en “proyecto de modernización”) sus resultados están en debate. El objetivo
de dicha reforma, con su prédica modernizante, apuntaba a dotar al Estado de
eficiencia y agilidad burocrática dentro de un contexto de legitimidad democrática,
presumiendo que ello implicaría poner fin al estado intervencionista y abrir el
camino para el desarrollo de un modelo de Estado más gerencial. Sin embargo,
el problema del cambio organizacional e institucional del Estado y sus agencias
traspasaba sus fronteras burocráticas e impactaba de manera directa en la relación
Estado–Sociedad, desatándose un proceso entrópico que culminó, años después,
deslegitimando el proceso de reforma, en medio de un contexto de crisis estructural.
Nos situamos, de este modo, frente al debate del papel del Estado para el siglo XXI.
Desde las posturas de la pérdida de hegemonía y el avance de la globalización a las,
ahora, antiguas posturas del Estado omnipresente.
257
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Todas estas miradas aparecen como una gran madeja que se intentará desenredar
en función de clarificarlas conceptual y empíricamente para el caso argentino,
centrándonos en la vinculación de la Modernización con el NPM.
258
259
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Los efectos estructurales provocados por la reforma del Estado no fueron tan claros
con las posteriores políticas de reformas o modernización. La puesta en escena de
los modelos circulantes que han querido darle aplicabilidad a la reforma, contrasta
con la poca relevancia de los mismos. Este entendimiento podría encauzar o
replantear la incansable necesidad de proponer cambios significativos cuando la
realidad va marcando otros ritmos. De allí que las propuestas de política pública
implementadas sean consideradas ensayos truncos.
Desde el discurso se ha planteado que las reformas han sido un instrumento para
lograr una mayor eficiencia, eficacia, calidad de las instituciones, transparencia,
accountability, responsiveness, etc. En la práctica puede ser que esto no haya
funcionado por un problema ideológico, por concepciones que no tienen en cuenta
estos elementos en sus dispositivos, por falta de instrumentos normativos o por los
propios individuos que se rehúsan a cambiar.
259
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Esto se cristalizó en las reformas del Estado ocurridas en América Latina en los 90,
las cuales estuvieron inspiradas en los modelos y técnicas de gestión aplicados en
la década del 80 en los países desarrollados. En los planes de reforma pueden leerse
distintas declaraciones de principios que apuntaban a abandonar un viejo modelo
burocrático de orientación legalista para adoptar uno nuevo orientado hacia el
cliente y el producto (Estévez y Blutman, 2004).
Cabe destacar que los verdaderos ajustes no están en las reformas administrativas
sino en las reformas del Estado, ya que son ajustes en la composición de poder de
los sectores dominantes. Las reformas administrativas serían ajustes de los ajustes.
Estos últimos pueden desembocar en más de lo mismo, cambios en la composición
de los ministerios, introducción de nuevas tecnologías, reorientación del gasto,
nuevo esquema de servicio civil y/o de remuneraciones, etc. Está claro que estas
transformaciones no implicarían cambios estructurales.
260
261
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
concepto.
Uno de los problemas centrales fue el trasplante acrítico de los modelos de los
países más desarrollados a través del NPM como respuesta al elevado centralismo,
burocratización, sectorialización y ausencia de participación que traía el paradigma
weberiano. Gran parte de los impulsos de utilización de los mecanismos de estas
tecnologías modernas fueron dados por el avance de los organismos internacionales.
En muchos casos las políticas impulsadas por estas entidades estuvieron
acompañadas por medidas de reducción del Estado, con ajustes y reestructuraciones.
Lo que aparecía en el ambiente era la supremacía de las políticas de mercado y de
la iniciativa individual, con supuestas claras evidencias de los “fallos del Estado”.
Gran parte de las reformas tuvieron como leit motiv la escasez de recursos. Si bien
no es el único motivo, es al menos uno muy fuerte a tomar en cuenta no sólo en el
aspecto financiero sino también en lo técnico y social.
Un informe (WDR, 1997), por ejemplo, señala las principales causas del colapso de
los Estados:
– El Estado ha perdido legitimidad ante los ojos de la población;
– El Estado ha sido usado por líderes corruptos, negligentes e incompetentes;
– El Estado se ha fragmentado en una guerra civil, donde ningún partido ha
sido capaz de restablecer la autoridad central.
Para prevenir este colapso se hace necesario: (i) Reforzar y fortalecer a la sociedad
civil e (ii) darle integridad y profesionalismo al servidor público, construyendo una
estructura burocrática capaz.
No sólo el Banco Mundial desarrolló informes respecto a los procesos de reforma del
Estado; el BID (2002), por su parte, estableció criterios específicos de modernización
del Estado, partiendo de la premisa de que crecimiento económico y reducción de
la pobreza son procesos complementarios, que se refuerzan recíprocamente.
Como se puede observar, y ya lo destacamos para los informes del Banco Mundial,
los objetivos de reforma tanto conceptuales como de proyecto apuntan a necesidades
261
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
262
263
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Bajo el rótulo de reforma del Estado aparecen ideas disímiles como privatización,
retiro voluntario, descentralización. Las reformas administrativas, en cambio, parten
de la idea de cambios menos abarcativos vinculados con el aparato burocrático. Está
claro que la reforma del Estado es un proceso político que reconfigura las relaciones
de poder, pero las reformas Administrativas estarían tocando instrumentos que
también generarían transformaciones profundas (Oszlak, 1999; Fleury, 2002).
¿Cuáles han sido las razones argumentadas, valederas o no, que se han dado para
impulsar una reforma del Estado en Argentina? El argumento general ha sido el
de la reestructuración del aparato productivo y administrativo del Estado para
afirmar la supremacía del mercado, donde la eficacia aparece como el tema central
de la reforma (García Delgado, 2001).
263
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
frente a cambios que implican principalmente las formas de gestión; mientras que
en el segundo los objetivos son más amplios, y abarcan las reglas de juego político
que se establecen con la sociedad.
264
265
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Así como con la primera reforma del Estado se desplegaban importantes decretos
que eran dejados de lado en el corto plazo y marcaban un desorden en las
normativas que se ponían en práctica, en este caso ocurrió algo similar, ya que de
las medidas detalladas sólo se cumplió en el corto plazo la sanción del régimen de
viáticos. El resto del paquete de medidas sería instrumentado muy posteriormente.
Aunque el objetivo declamado de la segunda reforma era la consolidación del
aparato estatal como estructura de segundo piso, las restricciones políticas del
modelo económico requerían el mantenimiento dentro del aparato estatal de
los resortes necesarios para el control y manejo (represión) del conflicto social,
producto de los desequilibrios en la distribución de la riqueza en etapas de fuerte
concentración del capital y de exclusión de numerosos y variados segmentos de la
población (Bozzo, op. cit.).
265
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
El Plan Nacional de Modernización del Estado del 2000 fue dictado bajo el Decreto
266
267
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
N.º 103/2001, proponiéndose como algo más ambicioso que un Plan coyuntural.
Sin embargo, los resultados lo pondrían como un fallido más de los intentos de
reformas del Estado, adicionando la consideración de si estos intentos podrían
consignarse al menos como un proceso de reforma administrativa. Partes centrales
del Plan intentaban poner el acento en la incorporación de algunos de los principios
vinculados con la gestión por resultados u orientación managerialista de gobierno.
En tal sentido, el Plan tenía como objetivo constituir una Administración Pública al
servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación
de servicios.
El financiamiento del Plan ocurre en el año 2000 y tiene como origen la crisis del
efecto Y2K1, para lo cual se aprueba un crédito internacional de 30,3 millones de
dólares. Como la crisis del Y2K fue leve, el Gobierno de De La Rúa le dio otra
utilidad al crédito enmendándolo con fines ambiciosos de reforma. Ahí nace la idea
de la Modernización que origina el Decreto 103.
Esta idea de plan desaparece como tal con la caída de De La Rúa. El Plan no
funcionó como globalidad y lo que resultó fue una gran dispersión de programas
particulares que hicieron uso del préstamo hasta su terminación.
La fase del ajuste estructural iniciada en 1989 fue la piedra angular en el camino
hacia la modernización del Estado, pero no estuvo acompañado de cambios
gerenciales en la administración central. Las ineficiencias operativas aparecieron
muy evidentemente luego de décadas de tolerancia fiscal. Advertidos de estas
condiciones, los sucesivos gobiernos se comprometieron en sostener los esfuerzos
para la consolidación fiscal y la mejora estructural, como medidas necesarias para
reducir el peso de la deuda pública sobre la economía nacional.
De todas formas, si bien parte de las medidas pueden resultar positivas en cuanto
a la mejora de los servicios a los ciudadanos, al no estar éstos englobados en
1 - El Y2K es un error de software donde los programas después de la fecha 31 de diciembre de 1999
no reconocerían el año 2000 siendo la fecha siguiente 1 de enero de 1900 en vez de 1 de enero de 2000.
267
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Se trata de las transformaciones Con respecto al problema de Modernizar el Estado era evitar
macroestructurales que la corrupción se tenía como procedimientos administrativo-
constituyen la primera línea de meta eliminarla, e instrumentar burocráticos, y orientarse a la
acción definida para este Plan. mecanismos para detectarla búsqueda de resultados.
fácilmente.
– Eliminación de La idea central era sustituir
superposición de funciones y Búsqueda de recaudación más con un Modelo de Gestión por
responsabilidades eficiente y equilibrada con el Resultados al actual, basado
gasto. La corrupción en el sector en una Gestión por Normas,
– Racionalización del público se percibe no sólo como e introducir esa visión en las
endeudamiento con una cuestión moral, sino también organizaciones públicas con la
Organismos Internacionales como un tema de gestión pública finalidad de plantearse el “para
que afecta las posibilidades de qué existimos”.
– Adecuación de la estructura desarrollo económico.
estatal
268
269
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
– Reingeniería de procesos;
– Acuerdos/ Programas.
Para lograr una mejora de la gestión de políticas públicas se constituye como clave
fundamental teniendo como fin la adquisición de un Estado ágil y dinámico, capaz
de adaptarse a la realidad social a fin de suministrar adecuadamente bienes y
servicios públicos de calidad a la Nación.
269
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Como se observa, gran parte de las acciones de este Proyecto tienen su origen en
el decreto 103/2001 con el inicio del Plan de Modernización. Las medidas que se
rescatan en el cuadro 2 tienen una focalización semejante con las que se señalan en
el cuadro 1. De esta manera, los ejes centrales del Plan y Proyecto de Modernización
se unen en productos de características similares y con componentes conceptuales
semejantes.
Desarrollo de sistemas
de monitoreo y Gestión con Gobierno y nuevas Recursos Humanos y
evaluación de políticas participación tecnologías capacitación
y recursos públicos
270
271
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Dentro de esta fase existió un proyecto de segunda reforma, que no fue más que
un ajuste al ajuste con medidas de política económica excesivamente puntuales y
coyunturales.
Gran parte (por no decir todo) de este Plan se amparaba bajo el paraguas teórico del
Nuevo Gerenciamiento Público (NPM). Expresamos que a diferencia del modelo
weberiano, el NPM no tenía un corpus teórico unificado que permitiera delinear
transformaciones globales para el aparato público. La mezcla de herramientas
fiscalistas vinculadas a la reducción del gasto público, muy en boga en la Primera
y Segunda Reforma del Estado de los 90, junto a políticas de vinculación con el
ciudadano, generaron una suerte de mezcla de políticas públicas dispersas que
marcaban las constantes deficiencias del Estado Argentino de encarar verdaderas y
profundas transformaciones.
271
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De allí podemos concluir que los objetivos de reformas globales eran claros en
metas fiscalistas, aunque su sustentabilidad en términos de eficacia y eficiencia a
través de organizaciones modernas no lo eran tanto, generando unidades donde se
mezclaban procesos antiguos con iniciativas modernas.
bibliografía
BARZELAY, Michael (2001), The New Public Management: Improving Research and Policy
Dialogue, Berkeley: University of California Press.
BID (2002), “Estrategia de modernización del Estado”, Taller de Consulta. España: Barcelona.
BLUTMAN, Gustavo (1998), Aproximaciones a la Reforma del Estado: cambios en Argentina entre
1989-1992. Argentina: Buenos Aires, Eudeba.
BLUTMAN, Gustavo (2005), “Hay que cambiar la cultura de la administración pública”,
Diario Clarín.
BOZZO, C.; LOPEZ, B., y ZAPATA, A. (1999), “La segunda Reforma del Estado, Crónica de
un fracaso anunciado” Serie de Investigaciones en Administración Pública, Gustavo Blutman
(comp.) CIAP - FCE - UBA. Argentina: Buenos Aires.
CAO, Horacio Antonio (2002), “Las Provincias Pobres”, Tesis Doctoral, UBA – FCE. Argentina:
Buenos Aires.
ESTÉVEZ, Alejandro – BLUTMAN, Gustavo (2004), “El Modelo Burocrático Inacabado
después de las Reformas de los ´90: ¿Funcionarios, Gerentes o Sobrevivientes?”, Revista de
Gerencia Venezolana, 9 (n°25), Venezuela: Zulia.
ESTEVEZ, Alejandro (2001), “Una comparación entre la teoría del Nuevo Management
Público y la Gestión de la Calidad Total”, em A. Estévez (coord.), La Reforma Managerialista
del Estado, Ediciones Cooperativas, Argentina: Buenos Aires.
FLEURY, Sonia (2002), Reforma del Estado, USA: Washington, INDES,
GUIÑAZU, María C. (1999), “Estado y Reforma en las Nuevas Recomendaciones del Banco
Mundial: Conceptos y Teorías”, Mimeo.
HOOD, Christopher (1998), The Art of the State: Culture, Rhetoric and Public management.
272
273
HANDBOOK EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
273