Avance Trabajo Grupo

1.
Contexto de la Entidad Territorial
1.1 Contexto del Departamento
El departamento de Antioquia está ubicado al noroccidente de Colombia, limita por

el norte con el mar Caribe y los departamentos de Córdoba y Bolívar, al oriente
con los departamentos de Santander y Boyacá, al sur con los departamentos de
Caldas y Risaralda, y al occidente con el departamento del Choco.
Según el censo de 20181, cuenta con 5.974.788 habitantes, siendo el

departamento más poblado del país, mientras que su capital Medellín es la
segunda ciudad más poblada del país, con 2.372.330 habitantes. El 51,7% de la
población del departamento son mujeres, mientras que el 48,3% son hombres. El
26,2% de la población del departamento está entre los 15 y los 29 años, mientras
que el índice de envejecimiento2 es del 49,44%, ubicando al departamento por
encima de la media nacional, que es del 40,38%.
Según la categorización de las entidades territoriales, definida en la Ley 617 de

2000, el departamento de Antioquia es de Categoría Especial, toda vez que
cuenta con más de 2.000.000 de habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinación del orden de 1.318.303.359.000 para el año 2018, según cifras de la
Contraloría General de la Nación3.
En cuanto a indicadores de la calidad de vida es importante resaltar que, según

las cifras del DANE, el 95,54% de la población del departamento sabe leer y
escribir, mientras que el 98,8% cuenta con servicio de energía eléctrica, el 61,8%
con servicio de gas natural, el 90,1% con servicio de acueducto, el 82,6% con
servicio de alcantarillado, el 89% con servicio de recolección de basuras, y el
52,1% con cobertura de internet; lo que ubica a Antioquia por encima de la media
nacional en todos estos aspectos menos en el de gas natural, para el cual la
media nacional es del 66,8%.
A pesar de estas cifras positivas, en el documento del Plan de Desarrollo del

departamento se expresa una preocupación sería, puesto que en casi todas las
regiones de Antioquia el nivel de pobreza aumento, llegando el promedio
departamental al 22,96% de personas pobres y al 8,15% de personas en situación
de miseria, con situaciones críticas en regiones como el Bajo Cauca, donde la
pobreza paso del 19,6% en 2005 al 58% en 20124. También preocupa a la
Gobernación que la tasa de desempleo para las mujeres se situá en el 14%
mientras que para los hombres se sitúa en el 8,4%, y en varias regiones del
departamento el 11% de los menores de edad se ven obligados a trabajar5.
1
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
2
Índice de envejecimiento: mayores de 65 años como porcentaje de los menores de 15 años.
3
CONSULTA DATOS CERTIFICACIÓN LEY 617/00, https://certificacionley617.contraloria.gov.co/Certificacionley617/controlador.
4
Plan de Desarrollo “Antioquia Piensa en Grande” 2016-2019. Pag. 77.
5
Los 63.612 km² de extensión territorial del departamento están organizados en 9
regiones, 125 municipios, 283 corregimientos y 4.473 veredas. La siguiente tabla
presenta las principales características de las regiones de Antioquia.
Región Conformación Actividades Económicas Participación

6
PIB Dpto
Bajo Cauca Cáceres, Caucasia, El Bagre, - Producción de arroz, maíz, cacao caucho. 3,76%
Nechí, Tarazá y Zaragoza - Minería.
Magdalena Medio Puerto Nare, Puerto Triunfo, - Producción petrolera y cementera. 2,98%
Puerto Berrío, Yondó, Maceo y - Ganadería.
Caracolí - Minería.
Nordeste 10 municipios organizados en 4 - Minería. 3,15%
zonas: Minera, Meseta, Nus y - Producción agropecuaria.
Rio Porce. - Pesca.
Norte 17 municipios organizados en 4 - Producción lechera. 4,65%
zonas: Río Cauca, Ríos Grande - Porcicultura y ganadería.
y Chico, Vertiente de Chorros - Generación de energía eléctrica.
Blancos, y Río Porce.
Occidente 19 municipios organizados en 2 - Turismo 2,43%
zonas: Cuenca del Río Sucio y - Construcción.
Cauca Medio. - Producción agrícola.
Oriente 23 municipios organizados en 4 - Servicio financieros. 9,60%
zonas: Bosques, Embalses, - Servicios públicos.
Páramo y Valle de San Nicolás. - Construcción.
Suroeste 23 municipios organizados en 4 - Producción cafetera. 4,47%
zonas: Cartama, Sinifaná, - Ganadería.
Penderisco y San Juan. - Minería.
Urabá 11 municipios organizados en 3 - Producción bananera y cacaotera. 6,52%
zonas: Atrato Medio, Zona - Ganadería.
Central y Zona Norte.
Valle de Aburra 10 municipios - Producción industrial. 62,42%
- Servicios financieros.
El PIB departamental, medido a precios constantes de 2015, ha pasado de 119

billones de pesos en 2016 a 125,4 billones en 20187. Sin embargo, la tabla
anterior demuestro la inequitativa participación de las diferentes regiones en el PIB
departamental, lo que demuestra una disparidad en la capacidad productiva y, por
ende, una brecha en la calidad de vida de los habitantes de las zonas rurales de
Antioquia, frente a la calidad de vida de quienes habitan la zona del Valle de
Aburra, que es fundamentalmente urbana.
El Gobernador de Antioquia es el señor Luis Pérez Gutiérrez, elegido por alianza

entre el partido Liberal y Cambio Radical. Nacido en el municipio de Cañasgordas,
en la región Occidente del departamento, es Ingeniero Industrial de la Universidad
Nacional, con especialización en Matemáticas, en la misma universidad, y en
Artes, en la Universidad de Michigan. Se ha desempeñado como Alcalde de
Medellín, Secretario de Educación de Medellín, Rector de la Universidad de
Antioquia, Director Nacional del ICFES, Dirección de Planeación de Antioquia,
entre otros cargos.
La Asamblea Departamental está conformada por 26 diputados, 7 pertenecientes

al Centro Democrático, 5 al Partido Liberal, 4 al Partido Conservador, 4 al Partido
6
Valores para el año 2016, tomados de: Boletín cuentas económicas de Antioquia 2016 y perspectivas de entorno económico 2017 y
2018. Pag. 41.
7
DANE.
de la U, 2 a Cambio Radical, 2 a Alianza Verde, 1 al Polo Democrático, y 1 a la
Alianza Social Independiente.
1.2 Estructura del Plan de Desarrollo
El Plan de Desarrollo “Antioquia Piensa en Grande” 2016-2019 está definido como

un “instrumento fundamental para consolidar la política de paz” 8 y esta es una de
sus contradicciones, pues ni en sus cuatro fundamentos, ni en sus doce principios,
ni en sus treinta y tres políticas, ni en sus cinco dimensiones, ni en sus cuatro
enfoques, aparece la implementación del acuerdo de paz como una prioridad para
el gobierno departamental. Esto se ratifica si se observa que la Línea Estratégica
6: Paz y Posconflicto apenas ocupa 6 páginas en todo el documento del Plan y
que no cuenta con ningún Proyecto Visionario Detonante del Desarrollo (PVDD),
que según el Gobernador son los ejes centrales de la implementación del Plan.
Desde la presentación del Plan, se plantea que su eje central son los PVDD como
materialización de “los grandes sueños que no pueden aplazarse más”9,
expresando la visión de futuro desde una perspectiva de los productos a
materializar desde los proyectos10 y no desde los impactos esperados en el
mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.
Uno de los objetivos del Plan es “Superar las condiciones de pobreza y brindar las
oportunidades para que las personas logren obtener las capacidades básicas que
les permitan ser artífices de su bienestar”11, para lo cual se definen los siguientes
fundamentos:
1. Dignificación del campesino.

2. La educación es el motor de la movilidad social.
3. Medio ambiente como valioso activo de la sociedad y del departamento.
4. Antioquia, la región más segura de Colombia.
Paso seguido se definen un conjunto de principios, que le confieren propósito y

significado común a la Gobernación como institución12 y, por ende, al Plan:
1. La Vida como valor supremo.

2. Cumplimiento de la palabra.
3. Velocidad del desarrollo.
4. Gobierno con olor a pueblo.
5. Justicia cercana al ciudadano.
8
9
10
Estos productos serían: “el polo de desarrollo de Urabá, la dignificación de los campesinos, la construcción de ciclorutas y la
pavimentación de las vías de acceso a los municipios, la educación digital para bachilleres y universitarios, la reactivación del Ferrocarril
de Antioquia, el impulso a las microcentrales eléctricas, las nuevas empresas de servicios públicos regionales”. Plan de Desarrollo
“Antioquia Piensa en Grande” 2016-2019. Pag. 14.
11
12
6. Rectitud y trabajo para servidores públicos y ciudadanía.
7. Lo público es responsabilidad de todos.
8. Respeto por la institucionalidad y su mejoramiento.
9. Innovación y flexibilidad.
10. Defender el agua es preservar la vida.
11. La rectitud como ejemplo de vida.
12. Respeto a la diferencia.
A continuación se definen las políticas gubernamentales:
1. Competitividad y desarrollo empresarial.

2. Trabajo decente.
3. Infraestructura.
4. Urabá potencia económica de Antioquia.
5. Salud.
6. Educación como única vía para la humanización de la sociedad.
7. Desarrollo turístico.
8. Minería seria, responsable, segura, defensora del medio ambiente.
9. Vivienda rural y urbana.
10. Acceso universal y equitativo a los servicios públicos básicos.
11. Generar espacios y acciones para la actividad deportiva y recreativa.
12. Cultura para sembrar valores.
13. Protección de la Fauna.
14. Comunicación como un derecho de los ciudadanos.
15. Teleantioquia voz e imagen de los ciudadanos.
16. Derechos de las mujeres.
17. Protección integral de la infancia y la adolescencia.
18. Fomento del acceso y la disponibilidad de alimentos (MANA).
19. Reconocimiento de derechos étnicos y territoriales de afrodescendientes.
20. Política pública indígena participativa.
21. Promover participación de la población LGTBI en espacios de deliberación.
22. Implementación del Sistema de Participación Ciudadana.
23. Gobierno de cara a la ciudadanía.
24. Fortalecer la justicia, la seguridad y el orden público.
25. Gestión de riesgos.
26. Monopolio de la Fábrica de Licores de Antioquia.
27. Beneficencia de Antioquia vital para el desarrollo del departamento.
28. Militarización de la Oficina de Rentas.
29. Instituto para el Desarrollo de Antioquia.
30. Fortalecer la Reforestadora Integral de Antioquia.
31. Cumplimiento de obligaciones pensionales de la Gobernación.
32. Defensa jurídica.
33. Nuevas estrategias para incrementar los ingresos.
En esta lista de políticas se percibe una confusión, pues se mezclan acciones

específicas orientadas a fortalecer entidades concretas como la Fábrica de Licores
o la Reforestadora Integral, programas específicos como MANA, acciones de
fortalecimiento institucional como la defensa jurídica, acciones de reconocimiento
de derechos a poblaciones específicas y políticas de fomento de la calidad de vida
de los ciudadanos, sin que sea claro cuáles son realmente las políticas
orientadoras, cuáles son centrales para el cumplimiento de la misión del Plan,
cuales aportan a la construcción de la visión contemplada en el Plan.
Paso seguido, el documento presenta como objetivo superior del Plan “mejorar la
calidad de vida de los habitantes de Antioquia, para superar los bajos niveles de
desarrollo humano integral”13, para lo cual se definen como dimensiones del
desarrollo las siguientes:
1. Económica.
2. Social.
3. Ambiental.
4. Política.
5. Institucional.
A continuación se plantea que la estructura del Plan está compuesta por Líneas
estratégicas, Componentes y Programas, siendo construido desde la metodología
de cadena de valor y de gestión para resultados en el desarrollo14.
Las Líneas Estratégicas se desarrollan a partir de sus correspondientes PVDD, de

la siguiente manera:
Línea Estratégica 1: Competitividad e Infraestructura
1. Sistema Férreo.
2. Nuevos Polos de Desarrollo habitacionales e Industriales.
3. Plan de Ciclorutas, Motorutas y Bulevares.
Línea Estratégica 2: La nueva ruralidad, para vivir mejor en el campo

(Dignificar el campesino)
1. Creación y Operación de la Empresa Agroindustrial de Antioquia.

2. Plan de Pavimentación de la Red Vial terciaria y Secundaria.
Línea Estratégica 3: Equidad y movilidad social
1. Protección y garantía de Derechos de niños, niñas, adolescentes y

jóvenes.
2. Creación y Operación de la Universidad Digital de Alta tecnología de
Antioquia.
3. Promoción de la Asociatividad de las Empresas de Servicios Públicos en
las regiones.
13
14
Línea Estratégica 4: Sostenibilidad ambiental (Defensa del agua)
1. Defensa del Agua.

2. Mitigación y adaptación al cambio climático.
Línea Estratégica 5: Seguridad, Justicia y Derechos Humanos
1. Implantación del POT Agropecuario.
Línea 6. Paz y Posconflicto (Territorios: fábricas de paz).
Línea Estratégica 7: Gobernanza y Buen Gobierno
1. Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Departamentales.

2. Alianzas Público-Privadas (APP).
Estas Líneas Estratégicas también se desarrollan a partir de sus correspondientes

componentes y programas, de la siguiente manera:
Línea Estratégica 1: Competitividad e Infraestructura
Componentes Programas
Competitividad y Desarrollo Fomento y Apoyo para el Emprendimiento y Fortalecimiento
Empresarial Empresarial
Fortalecimiento del Sistema Departamental de Ciencia, Tecnología e
Ciencia, Tecnología e Innovación
Innovación
Las Tic para el Desarrollo y
Fortalecimiento de las TIC en redes empresariales
Competitividad de Antioquia
Desarrollo Turístico Competitividad y promoción del turismo
Pavimentación de la Red Vial Secundaria
Estudios y seguimientos para la planeación y desarrollo de la
Infraestructura de transporte
Mantenimiento, mejoramiento y/o rehabilitación de la RVS
Proyectos estratégicos Departamentales
Infraestructura
Participación de Antioquia en los Planes Nacionales de transporte
Multimodal
Proyectos de infraestructura cofinanciados en los municipios
Vías para sistemas alternativos de transporte
Nuevos Polos de Desarrollo Habitacionales e Industriales
Mejorar la productividad y la competitividad del sector minero del
Minería
Departamento con responsabilidad ambiental y social
Acompañamiento en el diseño y/o fortalecimiento de Políticas
públicas de trabajo decente en el Departamento
Empleo
Fomento de sinergias para la promoción y mejoramiento de la
empleabilidad en las regiones del Departamento
Línea Estratégica 2: La nueva ruralidad, para vivir mejor en el campo
(Dignificar el campesino)
Directrices y lineamientos para el ordenamiento territorial
Ordenamiento Territorial Rural
agropecuario en Antioquia
Vivienda Nueva Rural
Mejoramiento de Vivienda Rural
Abastecimiento sostenible de agua apta para el consumo humano en
zonas rurales
Manejo sostenible de sistemas de aguas residuales en zonas rurales
y de difícil acceso del departamento
Acceso a Bienes y Servicios de Alternativas rurales para el manejo de los residuos sólidos en el
Apoyo Departamento
Energía para la ruralidad
Gas domiciliario para el desarrollo rural del departamento
Acceso Rural a los Servicios Sociales
Educación para la nueva ruralidad
Inclusión Socio-Productiva a los
Fortalecimiento y Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina
Productores Rurales
Infraestructura de apoyo a la producción, transformación y
comercialización de productos agropecuarios, pesqueros y forestales
Infraestructura de vías terciarias como apoyo a la comercialización
de productos agropecuarios, pesqueros y forestales
Productividad y Competitividad Rural Plan de cables aéreos
Preparando el campo antioqueño para los mercados del mundo
Antioquia Rural Productiva
Coordinación y Complementariedad técnica, política y económica
Desarrollo Institucional
como mecanismo para arreglo institucional
Línea Estratégica 3: Equidad y movilidad social
Salud Ambiental
Salud Pública
Salud
Fortalecimiento Autoridad Sanitaria
Seguridad alimentaria y nutricional en la población vulnerable- MANÁ
Adulto Mayor Envejecimiento y Vejez
Población en Situación De
Población en Situación de Discapacidad
Discapacidad
Modelo Educativo de Antioquia para la vida, la sociedad y el trabajo
Más y mejor educación para la sociedad y las personas en el sector
urbano
Más y mejor educación para la sociedad y las personas en el sector
Educación
rural
Antioquia libre de analfabetismo
Más y mejor educación para la atención a la población en condición
de discapacidad y talentos excepcionales
Excelencia educativa con más y mejores maestros
Más y mejor educación para la población étnica
Educación terciaria para todos
Antioquia territorio inteligente: ecosistema de innovación
Abastecimiento sostenible de agua apta para el consumo humano en
zona urbana del Departamento
Manejo sostenible de sistemas de aguas residuales en zona urbana
del Departamento
Manejo integral de los residuos sólidos en zona urbana del
Departamento – “Basura Cero”
Servicios Públicos
Gas domiciliario para la competitividad en las zonas urbanas del
Departamento
Fortalecimiento institucional de los prestadores de servicios públicos
en el Departamento
Empresas y/o esquemas asociativos regionales para la prestación de
los servicios públicos en el Departamento
Vivienda Nueva Urbana
Vivienda Urbana
Mejoramiento de vivienda urbana
Fortalecimiento de la actividad física y promoción de la salud. "Por
su salud muévase pues"
Promoción del deporte social comunitario, deporte formativo y
recreación
Juegos del sector educativo
Alianza entre el sector educativo y el sector deporte
Deporte, Recreación y Actividad
Física Altos Logros y Liderazgo Deportivo
Fortalecimiento del potencial deportivo de Antioquia
Escenarios deportivos y recreativos para la comunidad
Sistema Departamental de Capacitación para el deporte, la
recreación, la actividad física y educación física
Espacios de participación para el fortalecimiento institucional
Arte y Cultura para la Equidad y la Movilidad Social
Gestión Cultural para el Fortalecimiento de la Ciudadanía
Cultura Y Patrimonio Lectura y escritura
Equipamientos Culturales para el Desarrollo Territorial
Gestión Integral del Patrimonio Cultural
Transversalidad con hechos
Educando en igualdad de género
Seguridad económica de las mujeres
Mujeres Pensando en Grande
Seguridad pública para las mujeres
Mujeres políticas “Antioquia Piensa en Grande”
Mujeres asociadas, adelante!
Estrategia Departamental Buen Comienzo Antioquia
Infancia, Adolescencia, Juventud y Prevención de las vulneraciones de la niñez para la construcción de
Familia la Paz
Antioquia Joven
Familias en Convivencia
Población Afrodescendiente Coalición de Municipios Afroantioqueños
Población Indígena Indígenas con Calidad de Vida
Población LGTBI Antioquia reconoce e incluye la diversidad sexual y de género
Línea Estratégica 4: Sostenibilidad ambiental (Defensa del agua)
Gestión Integral del Cambio
Adaptación y Mitigación al Cambio Climático
Climático
Protección y Conservación del Recurso Hídrico
Gestión Ambiental Conservación de Ecosistemas Estratégicos

Educación y cultura para la sostenibilidad ambiental del
Departamento de Antioquia
Conocimiento del riesgo
Reducción del Riesgo
Gestión del Riesgo Manejo de desastres

Sistema Departamental de Información de Gestión del Riesgo de
Desastres
Transformación social y cultural en Gestión del Riesgo
Minería en armonía con el medio ambiente
Minería y Medio Ambiente Lineamientos para la creación de zonas industriales en los
municipios de tradición minera en Antioquia
Línea Estratégica 5: Seguridad, Justicia y Derechos Humanos
Promoción, prevención y protección de los Derechos Humanos
(DDHH) y Derecho Internacional Humanitario (DIH)
Derechos Humanos Derecho Protección, restablecimiento de los derechos y reparación individual
Internacional Humanitario y Víctimas y colectiva a las víctimas del conflicto armado
Acción Integral contra Minas Antipersonal (MAP), Munición sin
Explotar (MUSE) y Artefactos Explosivos Improvisados (AEI)
Restitución de Tierras Despojadas y Seguimiento a procesos de restitución de tierras despojadas y
Abandonadas abandonadas en el Departamento
Antioquia convive y es justa
Sistema Departamental de Bomberos
Fortalecimiento del Movimiento Comunal y las Organizaciones
Convivencia Ciudadana y Acceso a Sociales
la Administración de Justicia Formal Fortalecimiento de las entidades sin ánimo de lucro y entes
y no Formal territoriales
Movilidad segura en el Departamento de Antioquia
Fortalecimiento Institucional en Transporte y Transito en el
Departamento de Antioquia
Fortalecimiento a la Seguridad y Orden Público
Seguridad y Orden Público
Antioquia Sin Cultivos Ilícitos
Línea 6. Paz y Posconflicto (Territorios: fábricas de paz).
Construcción de Paz
Paz y Posconflicto Antioquia en Paz
Trabajo decente y desarrollo económico local para la Paz
Línea Estratégica 7: Gobernanza y Buen Gobierno
Fortalecimiento de los ingresos departamentales
Cooperación Internacional para el Desarrollo
Articulación intersectorial para el desarrollo integral del departamento
Gestión de la información temática territorial como base fundamental
Direccionamiento Estratégico para la planeación y el desarrollo
Fortalecimiento Institucional para la planeación y la gestión del
Desarrollo Territorial
Innovación y Tecnología al Servicio del Desarrollo Territorial
Departamental
Comunicación Organizacional y Pública
Desarrollo del capital intelectual y organizacional
Fortalecimiento y articulación entre el modelo de operación por
procesos y la estructura organizacional
Prácticas de Excelencia
Fortalecimiento Institucional Modernización de la infraestructura física, bienes muebles, parque
automotor y sistema integrado de seguridad
Gestión del Empleo Público
Fortalecimiento tecnológico de Teleantioquia
Transparencia y lucha frontal contra la corrupción
Fortalecimiento de las Tecnologías de Información Y Comunicación
Planeación y Gestión de las TIC
(TIC) en la Administración Departamental
Fortalecimiento del bienestar laboral y mejoramiento de la calidad de
Bienestar Laboral y Calidad de Vida vida
Gestión de la seguridad y la salud en el trabajo
Fortalecimiento de las instancias, mecanismos y espacios de
participación ciudadana
Gobierno de Cara a la Ciudadanía Fortalecimiento del acceso y la calidad de la información pública
Fortalecimiento del modelo integral de atención a la ciudadanía
Para intentar una mejor comprensión del Plan, se propone el siguiente esquema:
Fundamentos
Dimensiones
Objetivo
Principios del
Superior
Desarrollo
Políticas
Líneas Estratégicas
Componentes
Programas PVDD
Al analizar esta estructuración se observa que:
- Aunque el Plan está definido como un “instrumento fundamental para

consolidar la política de paz”, la Línea Estratégica más débil es la de Paz y
Posconflcito, pues no cuenta con ningún PVDD asociado, y solo cuenta con
un componente y tres programas, muchos menos de los componentes y
programas definidos para las otras 6 líneas estratégicas. Esta situación se
justifica en el texto del Plan argumentando que “Siendo esta línea
transversal a todas las otras seis de este Plan de Desarrollo, per sé, tiene
un solo componente, pues es alimentada por todos los otros componentes
para lograr que Antioquia enfrente adecuadamente el posconflicto”15, sin
embargo la complejidad del conflicto armado que ha vivido el país,
especialmente en regiones como Antioquia, y sus repercusiones en todo el
tejido social, exigen que las entidades territoriales destinen esfuerzos
institucionales y financieros en programas específicos que aporten a la
construcción de una paz estable y duradera.
- En el diseño de componentes y programas se evidencian algunas

inconsistencias, entre ellas que la implantación del POT agropecuario
aparece como un PVDD asociado a la Línea Estratégica de Seguridad,
Justicia Y Derechos Humanos; pero al revisar la Línea Estratégica de La
nueva ruralidad, para vivir mejor en el campo, se encuentra que su primer
15
componente es Ordenamiento Territorial Rural, por lo cual sería más
coherente que el POT agropecuario estuviera asociado con esta línea
estratégica.
También se observa que en la Línea Estratégica de Sostenibilidad

ambiental, el componente Gestión del Riesgo está desarrollado a partir de
cinco programas: Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo, Manejo
de Desastres, Sistema Departamental de Información de Gestión del
Riesgo, y Transformación Social y Cultural en Gestión del Riesgo. Sin
embargo, estos cinco programas se pueden agrupar en un solo programa
de Gestión Integral del Riesgo, ya que los tres primeros programas son
etapas de este proceso, mientras que el cuarto programa es un producto
necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del proceso y el
quinto programa se puede ver más como un impacto esperado del
desarrollo de este programa.
- El Plan está compuesto por dos partes: “Generalidades” y “Estratégica”.

Encontramos acá tanto el diagnostico como la parte estratégica, sin
embargo, el Plan de Inversiones no aparece como una parte del Plan, sino
como un anexo de la parte 2, lo que no es coherente con los lineamientos
del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Por otra parte, al revisar
el Anexo “Plan Plurianual de Inversiones”, se encuentra el diagnostico
financiero de la entidad territorial y el análisis de la disponibilidad de
recursos para el PDT, pero no hay una definición de los costos de los
programas y de su financiación, y no se encuentra en forma detallada las
inversiones más importantes que se estiman realizar para el período de
gobierno 2016-2019; de acuerdo con la disponibilidad de recursos, lo que
va en contravía de lo que define el DNP en el “Manual para la formulación
de planes de desarrollo de las entidades territoriales”.
1.3 Instrumentos del PDT
Los instrumentos del PDT definidos por el DNP son: el Plan Indicativo, el Plan
Operativo Anual de Inversiones y el Plan de Acción. Estos instrumentos ponen en
marcha el PDT, organizando de manera racional acciones, recursos e indicadores,
para el cumplimiento de los objetivos trazados por la administración
departamental.
El Plan Indicativo 2016-2019 cuenta con 593 indicadores de producto, definidos en

la matriz, que se asocian con los objetivos de los programas. A la par en el
documento del PDT se definen 25 indicadores trazadores (de impacto), que se
asocian a los objetivos generales de cada Línea Estratégica y a las metas
planteadas por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y 123 indicadores de
resultados, que se asocian a los objetivos de cada componente.
El documento del Plan Operativo Anual de Inversiones fue solicitado al

Departamento Administrativo de Planeación de la Gobernación, en reunión
sostenida el día 13 de septiembre de 2019, sin embargo a la fecha no se recibió
respuesta positiva al respecto. Ni en la página web de la gobernación ni en el
rastreo de información en internet, fue posible conseguir dicho documento, lo que
evidencia dificultades en el acceso a la información de la entidad.
El Plan de Acción para la vigencia 2019, fue construido con base en el

presupuesto para los proyectos y define más de 1400 acciones. Al revisar la matriz
de este Plan, se observa que está elaborado siguiendo las sugerencias del DNP,
pues define claramente programas y proyectos, presupuesto, actividades, plazos
de ejecución, metas y responsables.
1.4 Cadena de Valor
En la elaboración del PDT y de sus instrumentos, se observa la aplicación de la

metodología de Cadena de Valor, pues se definen los elementos que la componen
así:
- Insumos: El Plan de Acción define los recursos financieros asignados para

la ejecución de cada uno de los programas contemplados en el PDT, sin
embargo otros recursos, como el capital humano necesario, no están
definidos.
- Gestión: El Plan de Acción y el PDT definen las acciones que se deben

adelantar para generar los productos necesarios. Sin embargo, algunas
acciones no están claramente definidas, por ejemplo en el programa Salud
Pública, se plantea como acción el “Desarrollo integral de las niñas, niños y
adolescentes”16, sin embargo no se especifica cómo se lleva a cabo ni que
actividades son necesarias para el desarrollo de esta acción. Esta situación
evidencia una confusión metodológica, pues el desarrollo integral de las
niñas, niños y adolescentes debería estar definido como un objetivo
específico o como un impacto esperado del programa, no como una acción.
- Productos: El PDT no define específicamente los productos esperados

para cada uno de los programas, sin embargo al revisar los indicadores de
producto, se puede inferir que bienes o servicios se espera que cada
programa entregue. Por ejemplo, en el programa Fomento y Apoyo para el
Emprendimiento y Fortalecimiento Empresarial, se define como indicador
de producto “Empresas acompañadas en los procesos para el inicio de
operaciones”17, por lo que se puede inferir que el servicio a entregar sería el
acompañamiento a las empresas para el inicio de sus operaciones.
Sin embargo, se encuentran incongruencias al buscar definir los productos

desde sus indicadores, pues en este mismo programa se define el indicador
“Incremento de los recursos del sistema financiero colocados en el Sistema
16
17
de Emprendimiento y Fortalecimiento Empresarial”18, sin embargo este
producto no depende únicamente de la entidad, pues se necesita que el
sistema financiero tenga la disponibilidad financiera y la voluntad política
para colocar recursos en el mencionado sistema, por lo que este indicador
está más relacionado con un resultado esperado de la interlocución de la
Gobernación ante los actores privados.
- Resultados: El PDT no define específicamente los resultados esperados

para cada uno de los componentes, sin embargo al revisar los indicadores
de resultado, se puede inferir que se espera de cada componente. Por
ejemplo, en el componente Productividad y Competitividad Rural, se define
como de resultado “Cobertura de red vial terciaria y de caminos mejorada y
mantenida”19, por lo que se infiere que un resultado esperado es el
mejoramiento de la red vial terciaria del Departamento.
Al analizar este indicador, se observa que está relacionado con una de las
metas ODS, que son metas de impacto y no de resultado, toda vez que su
cumplimiento depende de acciones articuladas entre instituciones del orden
nacional, departamental y regional. Además, también es importante anotar
que los resultados deben estar asociados a metas relacionadas con el
cumplimiento del objetivo del componente, que en este caso es “Mejorar la
productividad y competitividad de los sectores agropecuario, forestal,
acuícola y pesquero”20.
- Impacto: El PDT no define específicamente los impactos esperados para

cada uno de las líneas estratégicas, sin embargo al revisar los objetivos y
los indicadores trazadores, se puede inferir que se espera de cada línea.
Por ejemplo, la línea Sostenibilidad Ambiental, tiene como objetivo general
“asegurar la base del capital natural en cantidad y calidad”21 y como
indicador trazador la Tasa de deforestación, por lo que se deduce que un
impacto esperado es garantizar el capital natural poniendo fin a la
deforestación, como se enuncia en la meta relacionada con el indicador
mencionado.
1.5 Plan de Ordenamiento Territorial Departamental
El 2 de septiembre de 2019 fue aprobada por la Asamblea Departamental y

sancionada por el Gobernador Luis Pérez, la Ordenanza No 31 de 2019 por medio
de la cual se aprueba y se adopta el plan de ordenamiento territorial (POD) de
Antioquia “Construyendo una casa común”, convirtiendo al departamento en el
primero del país que cuenta con este instrumento.
18
19
20
21
La ordenanza define el POD como un “instrumento técnico de planificación del
ordenamiento territorial departamental que comprende un conjunto de
herramientas articuladas y armonizadas”22. Según el documento, se busa que el
POD permita coordinar y articular acciones de carácter supramunicipales y
subregionales, impulsa proyectos de impacto regional, gestionando recursos
compartidos.
La visión del POD es que “en el 2034 Antioquia es un departamento que reconoce,
valora y atiende a su población y fortalece los grupos étnicos, garantizando su
permanencia territorial y socio-cultural; conserva, protege y consolida
eficientemente su base natural y vincula a la economía en el marco de desarrollos
territoriales sostenibles, con efectivos procesos de gestión del riesgo y estrategias
de mitigación y adaptación al cambio climático, aprovechando los servicio
ecosistemicos, diversificando la canasta productiva y exportadora, transformando
gradualmente las economías de enclave, avanzando en la des-carbonización de la
actividad productiva, disminuyendo su dependencia alimentaria con el
fortalecimiento de la pequeña y mediana producción agraria, y agenciando
condiciones justas de acceso, formalización y tenencia de la propiedad rural.
Asimismo, cuenta con un sistema urbano-regional equilibrado territorialmente, con
aceptables indicies de cobertura de sus servicios sociales y públicos y con la
resolución de dificultades de acceso y conectividad física y virtual”23.
Esta definición define un enfoque para el desarrollo del departamento, centrado en

una economía sostenible, comprendiendo los recursos naturales no como un bien
social sino como una fuente de “servicios ecosistemicos”. También es importante
anotar que esta visión es demasiado amplia, pues va desde los derechos étnicos,
hasta los servicios públicos, pasando por la gestión del riesgo y la des-
carbonización, sin hacer claro énfasis en como la gestión del territorio puede
aportar a consolidar esta multiplicidad de objetivos.
Los elementos del modelo de ordenamiento territorial planteados en la ordenanza

son:
1. Las determinantes del ordenamiento territorial, que se constituyen como

normas de superior jerarquía, definiendo otros elementos del POD.
2. La estructura ecológica territorial adaptativa –EETA- que se definen desde
el enfoque de garantizar el suministro de los servicios ecosistemicos
básicos para la sociedad.
3. El Sistema Urbano Regional.
4. Los proyectos de infraestructura.
5. Las potencialidades identificada, agrícolas, pecuarias, forestales, mineras y
en hidrocarburos. En este elemento se percibe una contradicción con la
visión del POD, pues en esta se plantea la necesidad diversificar la canasta
22
Ordenanza No 31 de 2019, Asamblea de Antioquia, pag. 1.
23
Ordenanza No 31 de 2019, Asamblea de Antioquia, Capítulo II, Art. 6.
productiva, de transformar la economía de enclave y de des-carbonizar el
departamento, pero las potencialidades son definidas desde las actividades
económicas que permanecen en el territorio y que no se pueden cambiar
dadas las condiciones de mercado e institucionales.
6. Consolidar los distritos supramunicipales en el norte de Urabá y en el Bajo
Cauca.
7. Propuesta de reservas campesinas de San José de Apartadó, el Alto
Cimitarra y Nechí.
8. El Rio Atrato como sujeto de derechos.
9. Corredor ecosisitemico y cultural Atrato-Abibe.
Dentro de los elementos que son positivos en este POD, es importante destacar:
- La protección de las EETA frente al uso agropecuario y la minería,

buscando la preservación de una base natural sostenible.
- El reconocimiento de los bosques de las EETA como sujetos de derecho,
obligando a las autoridades regionales a implementar medidas para su
protección.
- Protección del suelo agrícola frente a la actividad minera y petrolera, y
frente al desarrollo de procesos de urbanización. Con este planteamiento,
se busca reducir el impacto que estas actividades tienen sobre las
actividades agropecuarias, como una forma de dar sostenibilidad al modelo
productivo del departamento.
- Garantías para la agricultura campesina, familiar y comunitaria, como un
componete para garantizar la soberanía alimentaria del departamento.
- Directrices relacionadas con la gestión del riesgo y el cambio climático,
entendiendo el alto impacto que sobre el territorio tienen los fenómenos
asociados con las el deterioro ambiental y la necesidad de tomar medidas
para prevenir y mitigar sus efectos.
- Reconocimiento de los derechos territoriales de las comunidades étnicas.
-
La ordenanza define la necesidad de diseñar, implementar y consolidar
instrumentos de política pública necesarios para cumplir los objetivos trazados en
el POD. Estos instrumentos son:
1. Estrategia pública de información, difusión y participación del POD,

buscando establecer mecanismos efectivos que garanticen que los
ciudadanos participen activamente en la implementación del plan.
2. Formulación de una política pública en materia de minería, como un
elemento necesario para garantizar la protección y conservación de la base
natural del departamento.
3. Fortalecimiento de las políticas públicas departamentales para los territorios
de comunidades étnicas.
4. Política pública para una agricultura campesina, familiar y comunitaria,
como una herramienta pata fortalecer la soberanía alimentaria
departamental.
5. Fortalecimiento de una política pública para la protección de la base natural
del departamento, como herramienta para la consolidación de la EETA.
6. Formulación de una política pública departamental en materia de cambio
climático.
7. Diseño de una política pública para el fortalecimiento del Sistema Urbano
Regional del departamento.
En el capítulo IV del POD se definen como instrumentos de financiación para su

implementación, los siguientes:
- Ingresos corrientes de libre destinación y sistema general de

participaciones.
- Sistema general de regalías y asignación para la paz.
- Asociaciones público-privadas.
- Gestión de proyectos para ser financiados por las empresas mineras y
petroleras.
- Cooperación internacional.
- Contratos plan.
- Fondos especiales estatales.
- Recursos de crédito.
-
La ordenanza aprobó un conjunto de indicadores para el proceso de seguimiento y
evaluación del plan, sin embargo hacen parte de un documento anexo que no se
encuentra disponible en las fuentes consultadas.
En el desarrollo del proceso de planificación territorial y como un insumo

fundamental para la construcción e implementación del POD, el departamento
construyo el Plan de Ordenamiento Territorial Agropecuario (POAT), que fue
aprobado y sancionado en 2017. Este plan tiene como enfoque central el
ordenamiento productivo como instrumento para el ordenamiento territorial y para
el uso eficiente del suelo, buscando analizar las capacidades y la vocación
productiva de cada una de las regiones del departamento, para definir la
zonificación de aptitud para las diferentes actividades agropecuarias y forestales.
5. Análisis de programas y/o proyectos territoriales desde la perspectiva del

Marco Lógico
Se seleccionaron dos programas para ser analizados desde la perspectiva de

Marco Lógico:
5.1 “Construcción de Paz”
Para el análisis de este programa se usa la información contenida en el Plan de

Desarrollo y en sus instrumentos, pues no se tuvo acceso al documento de donde
está definido el programa.
A partir de la información recolectada, se puede construir la siguiente matriz de
Marco Lógico:
Resumen Narrativo Indicadores Medios de Supuestos

Verificación
Fin Garantía plena de la democracia Índice sintético de acciones
en el territorio y los derechos de derivadas del conflicto armado
todos los ciudadanos por cada cien mil habitantes.
Propósito Propiciar y articular escenarios Índice sintético de acciones
colectivos para el manejo derivadas del conflicto armado
estratégico de la paz y el por cada cien mil habitantes
posconflicto en el Departamento (comprende acciones
de Antioquia. subversivas, terrorismo,
masacres y extorsiones).
Componentes - Implementar procesos y - Consejo Departamental de
procedimientos encaminados paz, creado y funcionando.
a la realización de alianzas - Mesas subregionales de
estratégicas que permitan Paz y Posconflicto creadas
escenarios colectivos para la y funcionado.
Paz y garanticen el - Consejos Comunitarios
cumplimiento de la agenda Municipales de Paz y
local, departamental y Posconflicto creados y
nacional del posconflicto. funcionando.
- Reconocer las experiencias - Instrumento aprobado que
exitosas territoriales en el garantice la adopción de
tema. decisiones inclusivas,
- Considerar el impacto que ha participativas y
derivado de las acciones en representativas, en el marco
contra de la institucionalidad del posconflicto en el
del Estado y del bienestar Departamento de Antioquia.
general de la población, en la - Procesos y procedimientos
historia del conflicto armado desarrollados de paz y
en Colombia. posconflicto a nivel de
- Implementar una pedagogía fronteras del Departamento
de educación para el de Antioquia.
posconflicto - Líderes, Estudiantes,
Docentes y facilitadores
(nodos multiplicadores)
cualificados en la
pedagogía y cátedra de
construcción de cultura de
paz y convivencia, según la
Ley 1732 de 2015.
- Modelo de comunicación y
difusión para promover las
políticas de paz del
Departamento de Antioquia,
creado y funcional.
Actividades - Implementación del Consejo
deptal de Paz.
- Apoyo logístico para
Construcción formulación e
implementación del Consejo
Departamental de Paz en el
Departamento de Antioquia.
- Caracterización
acompañamiento población
Como se puede ver, al analizar los documentos recopilados, no es posible

dilucidar que supuestos implica la implementación del programa, ni cuáles son los
medios de verificación. También se observa que el indicador relacionado con el fin
del programa resulta ser el mismo que el relacionado con el propósito del
programa, lo que demuestra que no había claridad metodológica al momento de
definir el programa dentro del Plan.
Por otra parte, el programa se traza metas ambiciosas, pero al revisar los planes
de acción 2017, 2018 y 2019, encontramos tan solo tres actividades relacionadas
con su ejecución, lo que evidencia que se avanzó poco en su desarrollo. También
es importante anotar que no se ve coherencia entre estas actividades y los
componentes del programa, lo que demuestra poca claridad en su ruta de
implementación.
5.2 “Educando en Igualdad de Género”.
Para el análisis de este programa se usa la información contenida en el Plan de

Desarrollo y en sus instrumentos, pues no se tuvo acceso al documento de donde
está definido el programa.
Resumen Narrativo Indicadores Medios de Supuestos

Verificación
Fin Avanzar en la consecución de la
igualdad real y efectiva de las
mujeres en el Departamento.
Propósito Incorporación del enfoque de Modelo para incorporar el
género diferencial en el proceso enfoque de género en la
educativo del Departamento comunidad educativa.
para transformar colectivamente
los imaginarios culturales que
subvaloran a las mujeres, a
partir de principios de inclusión,
equidad, respeto por la
diversidad e igualdad.
Componentes - “La Escuela Busca a la Mujer - Municipios que
Adulta" implementan “La Escuela
- Plan de acción integral a Busca a la Mujer Adulta".
madres comunitarias. - Plan de acción integral a
- Diplomados en género. madres comunitarias.
- Plan Departamental para la - Mujeres alfabetizadoras en
incorporación del enfoque de todas las subregiones de
género en los PEI. Antioquia.
- Talleres municipales “Crianza - Instituciones de educación
en Igualdad”. superior que implementan
- Campaña de investigación, cátedra e investigaciones
búsqueda y promoción de en equidad de género.
mujeres escritoras de - Diplomados en género y
Antioquia. educación para docentes y
directivos docentes
dictados.
- Plan Departamental para la
incorporación del enfoque
de género en los PEI
formulado e implementado.
- Talleres municipales
“Crianza en Igualdad”
realizados.
- Campaña de investigación,
búsqueda y promoción de
mujeres escritoras de
Antioquia.
Actividades - Acercamiento a IE para
alianzas.
- Actualización de PEI.
- Alianzas municipios acciones
EBLMA.
- Articulación con Secretaría
Educación.
- Convocatoria diplomado
género-educación.
- Convocatoria taller crianza en
igualdad.
- Difusión obras mujeres
escritoras.
- Diseño acciones EBLMA.
- Diseño diplomado género-
educación.
- Diseño taller crianza en
igualdad.
- Ejecución acciones EBLMA.
- Ejecución diplomado género-
educación.
- Ejecución Plan Madres
Comunitarias.
- Ejecución talleres crianza en
igualdad.
- Elaboración cartografía
escritoras.
- Formación mujeres
alfabetizadoras.
- Formulación Plan Enfoque de
Género- PEI.
- Formulación Plan
Incorporación EG en IE.
- Formulación Plan Madres
Comunitarias.
- Identificación actores para
PMC.
- Identificación mujeres
alfabetizadora.
- Levantamiento info mujeres
escritoras.
Como se puede ver, al analizar los documentos recopilados, no es posible

dilucidar que supuestos implica la implementación del programa, ni cuáles son los
medios de verificación. También se observa que no fue posible relacionar el fin del
programa con ninguno de los indicadores trazadores de la Línea Estratégica
correspondiente, por lo que no es claro como este programa aporta a los objetivos
superiores que define el Plan.
Al revisar las actividades definidas el plan de acción 2017 para este programa, se
encuentra coherencia entre las diversas acciones que se deben adelantar y los
componentes, lo que evidencia claridad al momento de definir la ruta para la
implementación del programa.

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1.

Contexto de la Entidad Territorial

1.1 Contexto del Departamento

El departamento de Antioquia está ubicado al noroccidente de Colombia, limita por

Según el censo de 20181, cuenta con 5.974.788 habitantes, siendo el

Según la categorización de las entidades territoriales, definida en la Ley 617 de

En cuanto a indicadores de la calidad de vida es importante resaltar que, según

A pesar de estas cifras positivas, en el documento del Plan de Desarrollo del

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El PIB departamental, medido a precios constantes de 2015, ha pasado de 119

El Gobernador de Antioquia es el señor Luis Pérez Gutiérrez, elegido por alianza

La Asamblea Departamental está conformada por 26 diputados, 7 pertenecientes

1.2 Estructura del Plan de Desarrollo

El Plan de Desarrollo “Antioquia Piensa en Grande” 2016-2019 está definido como

1. Dignificación del campesino.

Paso seguido se definen un conjunto de principios, que le confieren propósito y

1. La Vida como valor supremo.

A continuación se definen las políticas gubernamentales:

1. Competitividad y desarrollo empresarial.

En esta lista de políticas se percibe una confusión, pues se mezclan acciones

Las Líneas Estratégicas se desarrollan a partir de sus correspondientes PVDD, de

Línea Estratégica 1: Competitividad e Infraestructura

Línea Estratégica 2: La nueva ruralidad, para vivir mejor en el campo

1. Creación y Operación de la Empresa Agroindustrial de Antioquia.

Línea Estratégica 3: Equidad y movilidad social

1. Protección y garantía de Derechos de niños, niñas, adolescentes y

1. Defensa del Agua.

Línea Estratégica 5: Seguridad, Justicia y Derechos Humanos

1. Implantación del POT Agropecuario.

Línea 6. Paz y Posconflicto (Territorios: fábricas de paz).

Línea Estratégica 7: Gobernanza y Buen Gobierno

1. Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Departamentales.

Estas Líneas Estratégicas también se desarrollan a partir de sus correspondientes

Línea Estratégica 1: Competitividad e Infraestructura

Línea Estratégica 3: Equidad y movilidad social

Línea Estratégica 4: Sostenibilidad ambiental (Defensa del agua)

Gestión Ambiental Conservación de Ecosistemas Estratégicos

Gestión del Riesgo Manejo de desastres

Línea Estratégica 5: Seguridad, Justicia y Derechos Humanos

Línea Estratégica 7: Gobernanza y Buen Gobierno

Al analizar esta estructuración se observa que:

- Aunque el Plan está definido como un “instrumento fundamental para

- En el diseño de componentes y programas se evidencian algunas

También se observa que en la Línea Estratégica de Sostenibilidad

- El Plan está compuesto por dos partes: “Generalidades” y “Estratégica”.

1.3 Instrumentos del PDT

El Plan Indicativo 2016-2019 cuenta con 593 indicadores de producto, definidos en

El documento del Plan Operativo Anual de Inversiones fue solicitado al

El Plan de Acción para la vigencia 2019, fue construido con base en el

1.4 Cadena de Valor

En la elaboración del PDT y de sus instrumentos, se observa la aplicación de la

- Insumos: El Plan de Acción define los recursos financieros asignados para

- Gestión: El Plan de Acción y el PDT definen las acciones que se deben

- Productos: El PDT no define específicamente los productos esperados

Sin embargo, se encuentran incongruencias al buscar definir los productos

- Resultados: El PDT no define específicamente los resultados esperados

- Impacto: El PDT no define específicamente los impactos esperados para

1.5 Plan de Ordenamiento Territorial Departamental

El 2 de septiembre de 2019 fue aprobada por la Asamblea Departamental y

Esta definición define un enfoque para el desarrollo del departamento, centrado en

Los elementos del modelo de ordenamiento territorial planteados en la ordenanza

1. Las determinantes del ordenamiento territorial, que se constituyen como

- La protección de las EETA frente al uso agropecuario y la minería,

1. Estrategia pública de información, difusión y participación del POD,