LA DISOLUCION DEL CONGRESO

RAZONAMIENTO JURÍDICO

LA CUESTIÓN DE CONFIANZA COMO FACTOR DE DISOLUCIÓN DEL

CONGRESO
1. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
1.1. DEFINICIÓN:
A nivel normativo, tanto la Constitución de 1993 como el Reglamento del
Congreso se encargan de regular la figura de la cuestión de confianza,
en el artículo 134° y 86° respectivamente. De lo que señalan ambas,
para conceptualizarla, podemos inferir que la cuestión de confianza es
una figura de “contrapeso” a la moción de censura, ejercida plenamente
por el Presidente del Consejo de Ministros o por alguno de los Ministros
de Estado. Decimos “contrapeso” porque es la respuesta a la moción de
censura, figura de control político de naturaleza parlamentaria,
igualmente regulada en el artículo 86° del Reglamento del Congreso.
Este mecanismo constitucional sirve para que el Poder Ejecutivo, a
través de la PCM, pueda consultar al Congreso su expreso respaldo a
una política, iniciativa o decisión de gestión, en pocas palabras, estima
la observación por la cual el Poder Ejecutivo cuenta con la confianza
para seguir gobernando.
1.2. TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA:
La Constitución peruana actualmente vigente regula dos tipos de
cuestión de confianza: la cuestión de confianza voluntaria y la necesaria;
sin embargo, vamos a centrarnos, a efectos del tema, en la cuestión de
confianza necesaria, exponiendo brevemente la voluntaria.
a) Cuestión de confianza necesaria; prevista en el artículo 130° de la
Constitución, mediante la cual el Presidente del Consejo de
Ministros debe plantearla ante el Congreso respecto a la política
general del gobierno dentro de los 30 días de haber asumido en
funciones.
b) Cuestión de confianza voluntaria; es la cual se estaba aplicando en
el escenario político, teniendo al Premier Del Solar presentado este
recurso por tercera vez en el mandato presidencial. El artículo
134° de la Constitución nos señala expresamente los efectos de
este tipo de cuestión de confianza:

Artículo 134°. - El Presidente de la República está facultado

para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su
confianza a dos Consejos de Ministros.

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Como dijimos líneas arriba, esta modalidad es también planteada

por el Consejo de Ministros o un ministro cuando pide al Congreso
que adopte una decisión determinada, afirmando que si este
órgano no la adopta estará poniendo fin a su cargo ministerial (de
todo el Consejo de Ministros o de un ministro, según quien haya
planteado la cuestión de confianza).

1.3. UTILIDAD Y PERTINENCIA DE LA CUESTIÓN DE

CONFIANZA:
Partiendo de los hechos fácticos: días antes de la disolución del
Congreso, el Presidente Ing. Martín Vizcarra anunció ante los medios
nacionales y extranjeros que interpondría una nueva cuestión de
confianza (la tercera en su mandato) debido a que el Legislativo estaba
modificando imprudentemente las reglas para la elección de los
magistrados del Tribunal Constitucional en su proceso de recomposición.
Respecto a la cuestión de confianza, es necesario precisar que existía
confusión en el ciudadano de a pie respecto al tema, es decir, ¿Cuándo y
cómo se presenta la cuestión de confianza? ¿Cuándo el Ejecutivo quiera?
¿Cuándo lo exija la coyuntura nacional? ¿Funciona como un mecanismo
político de presión para someter a otro poder del Estado?
Para aclarar dudas respecto a su procedencia, existe reciente
jurisprudencia brindada por el Tribunal Constitucional en el año 2018,
producto de la sentencia del Exp. 0006-2018-PI/TC, los hechos a
continuación se detallan de manera breve: En el año 2017, el Congreso
emitió la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, por la cual se
modificaba el literal e) del artículo 86° de su Reglamento, esta
modificación era sustancial, debido a que precisaba que: “no procedía la
interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a
promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un
procedimiento legislativo o de control político”. Con esto, llegó a manos
del Tribunal Constitucional la demanda de inconstitucionalidad contra la
citada norma, declarando el “intérprete máximo de la Constitución” que
dicha norma devenía en nula, debido a los siguientes puntos que son los
más resaltantes:

 Mediante la Resolución Legislativa, se estaría transgrediendo la

facultad constitucional de los ministros de plantear la cuestión de
confianza.
 La cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido
regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara
finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de

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posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso,

para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.
 El Tribunal Constitucional ha establecido que es inconstitucional la
prohibición de plantear cuestiones de confianza en respaldo de
solicitudes de aprobación de proyectos de ley.
De lo que podemos concluir de lo interpretado por el Tribunal
Constitucional es que, la cuestión de confianza no presenta límites en
su aplicación, siendo aplicada por el Ejecutivo de manera
discrecional, así como la moción de censura venía siendo aplicada
discrecionalmente por el Parlamento Nacional. Es decir, que la
interposición de la cuestión de confianza fue legítima aun cuando se
haya extrapolado al campo de la función legislativa (nombramiento
de magistrados del TC), toda vez que se encontraría encausada en el
marco constitucional de la Carta Magna, según interpretación del
propio Tribunal Constitucional.
1.4. FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
PRODUCTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA:
Como señalamos en el punto 2, la cuestión de confianza radica su poder
en el Ejecutivo, por ser el único ente en poder interponerla, lo que ahora
estudiaremos en la Constitución es observar que es lo que procede una
vez interpuesta la cuestión de confianza.

2. LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO:

2.1. INCONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA:
Al respecto, debemos señalar que la cuestión de confianza sigue un
conducto regular establecido en el artículo 134° de la Constitución:
Artículo 134°. - El Presidente de la República está facultado
para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su
confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de
disolución contiene la convocatoria a elecciones para un
nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los
cuatro meses de la fecha de disolución.
Al respecto, al hacer una interpretación literal de la Constitución, y al
compararla con los hechos, observamos que el Presidente no ha disuelto
el Congreso de acuerdo a la Constitución, debido a que finalmente, a
horas de la tarde, la cuestión de confianza planteada por Del Solar fue
aceptada y como tal, tan solo hasta la fecha se habría producido una
negación de confianza: contra el premier Zavala.

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Al respecto, hay que recordar que existen 4 maneras de interpretar este

artículo, es decir, formas de disolver el Parlamento:
a) Cuando se haya negado la confianza 2 veces a la PCM.
b) Cuando se haya negado una vez y se haya censurado la
confianza.
c) Cuando se haya censurado una vez y se haya negado la
confianza.
d) Cuando se haya censurado la confianza 2 veces a la PCM.
De esta interpretación, damos cuenta que no se habría producido ningún
supuesto que la norma constitucional permite para que el Presidente
tenga facultades para disolver el Parlamento.
Incluso, la misma cuestión de confianza tiene un procedimiento a seguir,
que es discordante por parte de los actores; en tanto que el Parlamento
habría “actuado acorde al Reglamento del Congreso”, al permitir al
Premier tener el uso de la palabra, someter la cuestión a debate y
posteriormente a una votación. Tal como lo señala expresamente el
Reglamento del Congreso en su artículo 86°.
La posición de inconstitucionalidad encuentra apoyo en lo que los
constitucionalistas vienen llamando como “la negación tácita” de la
norma constitucional, lo dicho, tiene una relación con el párrafo anterior,
pues para que el Presidente pudiera disolver el Congreso, expresamente
debería de haber ocurrido una segunda negación de confianza, con la
cual estaba facultado, sin embargo esta no ocurrió; el Presidente
interpreta el hecho de que al negarse a debatir el Congreso
inmediatamente la cuestión de confianza y continuar la agenda
parlamentaria del día (elección de los magistrados del TC) se habría
negado la confianza, lo cual no se condice con el verdadero significado
del artículo 134° de la Constitución, violentándose así el principio de la
seguridad jurídica de la norma; además el artículo 86° del Reglamento
señala lo siguiente:
La cuestión de confianza sólo se plantea por iniciativa
ministerial y en sesión del Pleno del Congreso. Puede
presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a nombre
del Consejo en su conjunto o cualquiera de los ministros. Será
debatida en la misma sesión que se plantea o en la siguiente.
Por lo cual, el Congreso habría actuado conforme al Reglamento, no
habría cometido una negación tácita de la confianza, debido a que
incluso pudo posponer la cuestión de confianza para la sesión siguiente
sin que tenga que transgredirse la norma, amparándose en el principio

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de autoridad; incluso podrían acusar constitucionalmente al Presidente

por disolver el Congreso de manera ilegítima al amparo del artículo
145° de la Constitución.

2.2. CONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA:

Si bien se expuso porque normativamente la disolución del Congreso fue
inconstitucional, los hechos fácticos (como los denomina el Presidente
Ing. Martín Vizcarra en su defensa), no pueden ser ajenos al ámbito de la
aplicación del Derecho, pues la norma no es fría ni se materializa en sí
misma, sino que requiere de un análisis y una comparación con la
realidad que la ha fecundado.
Por la coyuntura que atraviesa el país, la propuesta del Poder Ejecutivo
tenía prioridad ante el pleno del Congreso. Por lo tanto, Del Solar al
presentar la cuestión de confianza con urgencia, esta debió ser debatida
antes de lo planteado en agenda; ya que es práctica parlamentaria
poner en agenda como prioridad los asuntos que comprometan el
interés nacional, tal como lo señala el artículo 54° del Reglamento del
Congreso:

Artículo 54. Las sesiones ordinarias del Pleno del

Congreso se desarrollan de acuerdo con la estructura
siguiente:

e) Cuando concurra alguno de los ministros o el Consejo

de Ministros en pleno para ser interpelados o para
exponer y debatir la política general del Gobierno y las
principales medidas que requiere su gestión o para
informar sobre algún asunto de interés público o para
participar en la estación de preguntas, se procede a
recibirlos. Para tal efecto, el Presidente suspende la
sesión por breves minutos y luego invita al Presidente
del Consejo de Ministros o al Ministro, según el caso,
para que realicen su exposición.

Terminada la exposición, se abre un rol de oradores,

aplicando las normas reglamentarias o las reglas que
acuerde el Consejo Directivo. Al término de lo cual, se
volverá a conceder el uso de la palabra al Presidente
del Consejo de Ministros o al Ministro para que

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responda las preguntas formuladas por los

Congresistas y defienda sus puntos de vista.

Interpretando este artículo, y siguiendo la cadena de sucesos posteriores

al discurso del Premier Del Solar; al momento que se realiza la votación
del primer magistrado del TC, se da una “negación tácita”, debido a que
no se cumplió con el orden establecido. La cuestión de confianza era
sobre el procedimiento de elección de miembros del TC, por lo que no
cuestionaba al Congreso, sino al procedimiento.

Otro punto que favorece a la constitucionalidad de la medida, es la que

hace referencia en la naturaleza de la cuestión de confianza, pues se
trata de un mecanismo ministerial cuyo objetivo es afianzar la
gobernabilidad del Estado (representado en el Poder Ejecutivo) con el
aval del poder que reside de la ciudadanía (representado en el Poder
Legislativo), en el cual ambos poderes se hacen co-responsables del
actuar del otro para poder llevar a cabo las políticas que el Estado
requiera. Sin embargo, hemos visto como nuestro Congreso otorgó en
dos oportunidades anteriores cuestión de confianza, pero nunca se
habría comprometido con el Ejecutivo en el desarrollo de las políticas
públicas; actuando siempre acorde a sus propios intereses; una muestra
de ello es lo ocurrido el 30 de setiembre, cuando el Congreso fue
disuelto y paralelamente a esto, se apresuró una votación para poder
admitir la cuestión de confianza.
Al respecto, Duverger señala que, la disolución es una de las piezas
maestras del parlamentarismo, porque mediante esta se permite
contrapesar la influencia del Parlamento sobre los ministros por medio
de la responsabilidad política. Ante un posible voto de desconfianza, el
Ejecutivo puede promover la disolución y la ciudadanía es llamada para
decidir el conflicto.
Artículo 45°. - El poder del Estado emana del pueblo.
Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes
establecen.

La teoría constitucional dice que las personas deciden conformar una

sociedad política y los integrantes de la misma son el pueblo, y este en
ejercicio del poder constituyente crea la constitución, si la constitución
emana del pueblo los derechos no pueden nacer de la constitución. Los
derechos son reconocidos y el pueblo permanentemente ejerce el poder

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constituyente, por eso la gente puede excepcionalmente cambiar la

constitución sin observar sus reglas.

Por ello, en este tipo de escenario, en el que se encuentra en

permanente conflicto el Poder Ejecutivo y el Legislativo, es necesario
que se acuda al arbitraje popular, el cual se hizo sentir a diferencia de la
disolución de 1992, abiertamente inconstitucional, la población se ha
pronunciado en las calles, y el análisis jurídico puede que promueva una
inconstitucionalidad en el proceso, sin embargo, esto tendrá que ser
materia de revisión por parte del Tribunal Constitucional, el cual
creemos, que no se pronunciará sino hasta entrado el 2020 cuando el
clima político se calme.