La Reforma Del Regimen de Regalias

La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales
1
2
LA REFORMA DEL RÉGIMEN

DE REGALÍAS Y SU
IMPACTO EN LAS FINANZAS
TERRITORIALES
Amylkar D. Acosta Medina
amylkaracostamedina@gmail.com
Bogotá, febrero de 2012
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LA REFORMA AL RÉGIMEN DE REGALÍAS
Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS TERRITORIALES
Amylkar D. Acosta Medina
www.amylkaracosta.net
Segunda edición
Autor: Amylkar D. Acosta Medina

Diseño y diagramación: Dúlber Pérez Mejía
Impresión: Litografía Impregon S.A.
ISBN 978-958-44-9177-0
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Bogotá, febrero de 2012
Todos los derechos reservados.

Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente
sin el permiso escrito del autor
4
“Los cambios no pueden darse en un marco

de derrota brutal de las regiones a manos
del poder central”. El Heraldo
5
6
TABLA DE CONTENIDO
9 PRÓLOGO
17 PRESENTACIÓN
21 ¿QUO BADIS?
27 EL DESARROLLO DESIGUAL
47 EL ZARPAZO DE LAS REGALÍAS
93 LA CRISIS FISCAL Y EL TRASVASE DE RECURSOS
119 REVALUACIÓN O SOBREVALUACIÓN
141 A PROPÓSITO DE UN DESPROPÓSITO
147 EN SU CUARTO DE HORA
159 A PENSAR EN GRANDE
169 HABLEMOS DE REGALÍAS Y EXTERNALIDADES
187 IMPREVISIÓN E IMPROVISACIÓN
201 EN CONTRAVÍA
215 LA APLANADORA
243 ANEXOS
249 APÉNDICE
251 La trampa de la reprimarización
267 Acotaciones al proyecto de ley de regalías
289 El arbolito de navidad
293 La minería responsable
297 La consulta ex post
303 Los vericuetos del SGR
319 El reparto de la mermelada
339 ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (Julio 18)
333 ANEXOS 2
7
8
PRÓLOGO
9
10
PROLOGO
Jairo Parada Corrales1
Para quienes hemos seguido desde hace más de dos décadas

la carrera política y la trayectoria académica del Dr. Amylkar
Acosta Medina, no constituye una sorpresa la publicación de
este oportuno libro sobre La Reforma al Régimen de Regalías
y su Impacto en las Finanzas Territoriales, pues constituye
un texto valioso y preciso, sobre un tema que apenas el
país ha empezado a digerir, cuando se acaban de cumplir
precisamente los veinte años de la Constitución de 1991,
y numerosas reformas se han pasado por el Congreso en el
2011. Estas reformas sin duda afectan profundamente el
espíritu de la Constitución en su perspectiva descentralizadora
1. Economista, PhD, profesor de la Universidad del Norte en Barranquilla.
11
e incluyente, imponiéndose la lógica de la eficiencia del
mercado y una centralización in crescendo del poder político
y económico del país.
Este libro recoge una sistemática colección de ensayos durante

el 2010 y parte del presente año, examinando críticamente
y sugiriendo salidas frente a las grandes discusiones que se
dieron en el país relacionadas con la reforma al régimen de
regalías, el tema del desarrollo regional, el ordenamiento
territorial y la encrucijada fiscal. El lector puede recorrer las
distintas posiciones del autor, desde su lucha frontal frente
a las reformas propuestas por el gobierno hasta el análisis
descarnado de las mismas cuando ya fueron aprobadas.
Quienes hemos leído los trabajos del autor, sabemos que

maneja una prosa viva e inquisidora sobre los temas que
trata, con buen estilo y rigurosa argumentación. El lector
no se aburre. Los ensayos de Amylkar Acosta están escritos
para los ciudadanos comunes y corrientes, pero también son
una fuente de reflexión e información para los académicos,
políticos y funcionarios gubernamentales. Hacen parte
de esa amplia literatura que se escribe desde fuera de los
círculos de poder, crítica y retadora y para nada cae en la
genuflexión. Razona con todos los contendores, citando
las fuentes rigurosamente y cuando alguno tiene la razón el
autor lo reconoce sin ambages. Pero sin duda, son ensayos
rebeldes, pues casi nunca coinciden con las posiciones que
se esgrimen en Colombia desde los gobiernos ortodoxos
ni desde los tanques de pensamiento del sector financiero
o académicos alineados con el régimen. Uno podría decir
que los trabajos de Amylkar son parte de esa corriente de
pensamiento económico y social que no se recoge en las
revistas académicas de economía capitalina, casi siempre
alineada con el poder. Son escritas desde la orilla de aquellos
que sentimos los problemas del país desde las regiones y las
12
ciudades con mayor pobreza y exclusión, nunca recogidos

en la prensa bogotana ni por sus columnistas. Es el país
diferente a la capital y desde allí se examinan los problemas
de esta nación.
En su colección de ensayos Amylkar Acosta desnuda con

audacia toda la argumentación esgrimida por el oficialismo
para desmontar el régimen de regalías vigente so pretexto
de la evidente corrupción en el manejo de las mismas.
Demuestra cómo el país sufre de una ausencia de una política
de desarrollo regional, y que cuando se proceden a hacer
ajustes institucionales, el centro siempre resulta favorecido.
Examina los temas del sucesivo recorte de las transferencias a
las regiones, ligándolos a la reforma de las regalías, estrategias
que obedecen al fortalecimiento de un gobierno nacional
poco austero en sus gastos, que predica los ajustes fiscales en
los territorios pero que no los practica, al tenor de la expansión
de los programas de gastos presidenciales, llámense en el
pasado Familias en Acción o acuerdos para la prosperidad.
En el fondo, es la continua consolidación del nivel central, a
costa de las regiones, departamentos y municipios.
El tema de las regalías es asimismo correlacionado con los

impuestos nacionales que el gobierno extrae del sector minero,
demostrando en forma contundente como la nación se lleva
la parte del león, y no satisfecho con esto, pasa al control
absoluto de las regalías. Ello no deja de estar relacionado con
el tema de la revaluación que sigue el modelo, expresión de
un patrón de crecimiento minero sin desarrollo, con graves
impactos ambientales y efectos cuestionables en materia de
empleo.
En el tema del desarrollo regional, no podía faltar el del Río

Magdalena y Cormagdalena, al cual el autor le dedica unas
páginas, demostrando la indolencia de los gobiernos con la
13
principal arteria de navegación fluvial del país, defendiendo
el rol de Cormagdalena tal como lo plantea la Constitución,
aunque no sean satisfactorios los resultados de la misma a
la fecha. Pero la salida no puede ser su liquidación como
el centralismo alguna vez planteó. Nos invita a pensar en
grande en este tema.
En el tema de las externalidades y las regalías, el autor

desnuda la sumisa política oficial frente a las empresas
mineras de todo tipo, demandando una mayor tributación
sobre la actividad de las mismas, y nos llama la atención
sobre los casos del subsuelo privado poco tomado en cuenta
por muchos analistas.
En el último ensayo, al autor le toca aceptar los resultados de

la aplanadora oficial en el Congreso al aprobarse la reforma a
las regalías y la peligrosa sostenibilidad fiscal, mostrando los
vicios de dichos procesos que pueden dar origen a demandas
constitucionales. Hace un análisis cuidadoso de los numerosos
fondos del sistema de regalías y desnuda la cruda realidad que
van a sufrir los municipios y departamentos productores, al
sufrir el despojo de estos recursos. También demuestra cómo
las jugosas exenciones fiscales que el gobierno le otorga al
sector minero, superan con creces lo que las empresas mineras
cancelan por impuestos y regalías.
Al final del texto, hay un completo anexo con cifras e

información legal sobre las reformas ocurridas, las cuales
serán muy útiles a los investigadores y estudiosos del tema.
Amylkar Acosta le ofrece al lector una visión alternativa

sobre estos asuntos tan cruciales para el país y las regiones.
Los colombianos no han dimensionado el impacto de
estas reformas, y creen que el asunto se limita a “untarle la
mermelada a toda la tostada del país”. El problema es que
14
no habrá mucha mermelada que repartir y como siempre se

quedará en las manos de quienes la untan. Sin duda, son
escritos que captan la atención del estudioso, y que son una
brisa fresca frente al acendrado oficialismo de columnistas y
ensayistas de la ortodoxia centralista de este país.
Barranquilla, Agosto del 2011.
15
16
PRESENTACIÓN
En este volúmen he compilado el contenido de los distintos

escritos que elaboré, en los cuales estudié y analicé el contenido
y alcance del proyecto de acto legislativo No. 13 Senado
y No. 123 Cámara, “por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre
el régimen de regalías y compensaciones”, ahora convertido
en el Acto Legislatvo 05 sancionado por el Presidente Santos
el 18 de julio pasado. El mismo tuvo iniciativa oficial y
contó para su aprobación con las amplias mayorías que
posee el Gobierno de la Unidad Nacional que él lidera.
Dicho proyecto comenzó su traumático trámite en el primer
período de la primera legislatura de actual Congreso de la
República (julio – diciembre de 2010), cuando fué debatido
y aprobado, concluyendo con su aprobación en segunda
vuelta en el segúndo período.
17
Este ha sido uno de los temas más controvertidos de la
Agenda legislativa del Gobierno por los intereses en juego y
por la enorme sensibilidad del mismo, especialmente en las
entidades territoriales receptoras directas de regalías, ya sea
por ser productora o portuaria. Y no es para menos, dado
que ellas verán menguados sus ingresos por este concepto
en virtud del texto aprobado. Hemos analizado en este texto
los antecedentes de este Acto Legislativo, el contenido del
mismo y sus implicaciones, así como el trámite del mismo,
arribando a conclusiones que se pueden o no compartir, pero
que en todo caso están basadas en un análisis rigoroso de los
alcances del mismo.
No tenemos ninguna pretensión distinta que aportar unos

elementos de juicio para animar el debate en torno a este
Acto Legislativo, asi como con relación a la reglamentación y
desarrollo del mismo. Que siga entonces el debate!
Ello es tanto más necesario porque la tramitación del proyecto
de ley que reglamenta y desarrolla el Acto legislativo 05 de 2011,
el cual terminó expidiéndose mediante el Decreto - ley 4923
del 26 de diciembre de 2011, en lugar de enderezar algunos de
sus entuertos por el contrario contribuye aún más a hacer del
nuevo régimen de regalías un verdadero galimatías. Su texto, tan
farragoso como incomprensible, ahondó el caracter fiscalista y
recentralizador del Acto legislativo de marras. En los meandros
de su abstrusa redacción las entidades territoriales receptoras
de regalías directas hasta el 31 de diciembre pasado perdieron
toda esperanza de resarcimiento. Así queda de manifiesto en el
subsiguiente Decreto - ley 4950 del 30 de diciembre pasado,
através del cual el Gobierno central expidió el presupuesto del
SGR para la vigencia de 2012. Estos últimos aspectos son los
que abordamos en el APÉNDICE de esta segunda edición, con
el fin de animar el debate.
El autor
18
19
20
¿QUO VADIS? 2
Ya lo anunció el designado por el electo Presidente de la

República Juan Manuel Santos Ministro de Hacienda, Juan
Carlos Echeverry, para poner las finanzas públicas en orden
“Hay que reformar las regalías, hay que reformar la salud,
hay que hacer un plan de choque de empleo con una ley
de formalización y hay un cúmulo de reformas”3. Cómo
piensa Santos, en principio, enjugar el actual déficit fiscal?
Estas son sus palabras: “estimamos que el tema minero,
incluyendo regalías, puede aportar cerca de 2% del PIB”4
como parte de la solución del abultado déficit que va a
heredar, sin necesidad de elevar las tarifas de impuestos, tal
y como se ha comprometido.
En concepto de Juan Carlos Echeverry, “con el boom minero
2. Bogotá, julio 17 de 2010

3 El Universal. Junio, 18 de 2010
4. El Tiempo. Junio, 20 de 2010
21
y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos
años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de
manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas
regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo
focalizarlas en ciertos sitios, además de darle un enfoque
regional a ciertos proyectos que se necesitan para que el
país crezca”5. Es claro, entonces, que Santos y su equipo
económico tienen en la mira a las regalías, por lo que el
tema estará sobre el tapete desde el momento mismo en que
asuman la conducción de los destinos nacionales.
No es claro todavía lo que se pretende hacer en esta materia,
pues no se distingue entre las regalías directas que reciben
por derecho propio los departamentos y municipios
productores y portuarios y las regalías indirectas que nutren
el Fondo Nacional de Regalías (FNR) que administra el
DNP. Sumadas unas y otras pasarán de $6 billones este año
a $12 billones hacia el 2014, de 1 a 2 puntos largos del
PIB. Sólo se ha adelantado por parte de Echeverry que se
pretende “cambiar sustancialmente su uso, su aplicación,
su decisión, su gobierno sobre dónde, cómo, para quién,
entre otros, eso es lo que se va a modificar y eso requiere
una reforma muy profunda”6. Nadie duda que el régimen
que rige las regalías amerita ajustes, si se quiere una especie
de cirugía mayor para frenar el desperdicio, la dilapidación
y la defraudación de tales recursos, ganando en eficiencia,
eficacia y transparencia en la ejecución de los mismos, eso
sí sin desmedro del interés regional, y, por lo tanto, se debe
manejar con guantes quirúrgicos dada la gran sensibilidad
que despierta su tratamiento. La recurrencia de los
escándalos por corrupción que han rondado los manejos de
los recursos provenientes de las regalías no puede servir de
excusa para el despojo, pues en este país hasta la corrupción
5. El Colombiano. Junio, 22 de 2010
6. La República. Junio, 21 de 2010
22
está centralizada (¡pruebas al canto las tenemos a diario!);

además, no es menester matar al perro para librarlo de las
pulgas.
En el curso de la campaña electoral por la Presidencia
Fedesarrollo presentó a los candidatos varios estudios,
entre ellos uno sobre las finanzas territoriales7. Una de sus
propuestas busca acabar de una vez por todas con el “amarre
constitucional a los ingresos corrientes de la Nación” de las
mal llamadas transferencias. Con esta medida se le asestaría
un golpe mortal a las entidades territoriales, las cuales las
han visto recortadas en dos ocasiones, primero a través del
Acto legislativo 01 de 2001 y posteriormente mediante el
Acto legislativo 04 de 2007. Merced a ellos la participación
de los entes territoriales en los Ingresos Corrientes de la
Nación ha sufrido un bajonazo, del 48% en 1991 al 34%
en 2009 (¡!). De acuerdo con el estudio realizado por la
Federación Colombiana de Gobernadores entre 2002
y 2008 los departamentos dejaron de recibir por este
concepto la friolera de $27 billones y se proyecta en $49
billones más los que dejará de recibir en el intervalo que va
de 2008 al 2016. No es extraño que después de semejantes
tijeretazos la nación en estos momentos acapare el 82%
de los recaudos de impuestos (15% del PIB) mientras los
municipios y los departamentos tienen que conformarse
con el 12% y 6% respectivamente, los cuales sumados
apenas sí representan el 3% del PIB. De modo que, de
prosperar tal esperpento los municipios y departamentos
verían seriamente comprometida su viabilidad fiscal.
Otra de las propuestas de Fedesarrollo consiste en “incluir
en el total del Sistema General de Participación (SGP) las
regalías directas por la explotación de los recursos naturales
7. Fedesarrollo. Juan Gonzalo Zapata. Finanzas territoriales
23
no renovables”8. Dicho de otra manera, que se les arrebate
las regalías a los municipios y departamentos que hoy las
perciben para tapar con ellas el enorme hueco que han
dejado los dos recortes a las transferencias. Una vez más, se
pretende que el déficit fiscal del gobierno central se subsane
a expensas de los menguados ingresos de las entidades
territoriales. Y de contera, se propone además crear “un
Fondo de ahorro y estabilización macroeconómica”9 con
los recursos del Fondo Nacional de Regalías, el cual sería
reemplazado por aquél. Según su propuesta tales recursos
se congelarían por el lapso de 5 años, a partir del cual se
invertirían sólo sus rendimientos. Con este sería dos golpes
arteros y certeros que se le darían a las finanzas territoriales,
dado que, según lo dispone la Ley 756 de 2002 “los recursos
del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva
de las entidades territoriales”10. Y no es sólo Fedesarrollo
la que ha hecho propuestas de este tenor, también metió
basa el Presidente del Consejo Privado de Competitividad,
Hernando José Gómez, para reclamar que “la Nación debe
tener una participación superior al 20%, como ocurre en la
actualidad, para que haya una mejor redistribución de los
recursos y se beneficie todo el país”11
Y lo peor de todo es que si estas iniciativas llegaran a
prosperar quedaríamos en el peor de los mundos, porque
muy seguramente la Nación seguiría con su déficit y las
finanzas territoriales correrían la misma suerte, como ya
ha sucedido en el pasado. Lo cual sería un serio retroceso
después de haber logrado sanear las finanzas territoriales,
gracias a la Ley 617 de 2000 de Ajuste fiscal; de no
haber sido por el superávit de los entes territoriales y los
8. Idem
9. Idem
10. Ley 756 de 2002, artículo 1º , parágrafo único
11. El Nuevo Siglo. Julio, 15 de 2010
24
descentralizados durante toda esta década, el déficit fiscal

consolidado registrado habría sido mucho más alto. A guisa
de ejemplo, destaquemos que en el 2009 mientras el déficit
consolidado fue del 2.4% el déficit del gobierno central fue
de 3.7%. Luego, al que hay que meter en cintura, al que hay
que disciplinar y aconduchar es a este último y no estrujar
aún más a las finanzas territoriales. Ante tales amenazas,
entonces, hay que estar ojo avizor!
25
26
EL DESARROLLO DESIGUAL12
“La desigualdad deslegitima el sistema político,

da origen a movimientos sociales y a actores políticos antisistémicos,
configura el escenario para conflictos sociales fuertemente
polarizados y para una lucha por beneficios”.
F. Fukuyama
Colombia es el país de las desigualdades. Hace muchos

años alguien afirmó que Colombia padecía de hemiplejía,
afección esta que paraliza la mitad del cuerpo, y no le faltaba
razón dadas las grandes asimetrías que han caracterizado
su desarrollo económico y social, a tal punto que se ha
llegado a hablar de dos colombias, la una que concentra sus
avances y su progreso y la otra sumida en el atraso y en la
12. Bogotá, agosto 25 de 2010
27
postración. Con su Plan de desarrollo Para cerrar la brecha,
el expresidente Alfonso López Michelsen se propuso reducir
la brecha entre esas dos colombias, acortar las distancias
entre el campo y la ciudad, entre el agro y la industria, entre
asalariados y capitalistas. Este ha sido un tema recurrente en
los programas de campañas electorales, pero se desestima
a la hora de formular los planes de desarrollo así como
también en los planes de inversión. Bien se ha dicho que
los políticos hacen campaña en poesía y gobiernan en prosa;
una cosa es con guitarra y otra cosa es con violín. Treinta y
dos años después lo que era una brecha se ha convertido en
un abismo cada vez más profundo, lo cual se ha traducido
en un gran desajuste social. Pese a la retórica cohesión social
del anterior gobierno, durante estos últimos años se acentuó
dicho proceso de centralización y concentración del poder
económico y por ende del poder político en este país. Bien
se ha dicho que la política es la expresión concentrada de la
economía y ejemplos al canto los tenemos por montones en
este país de privilegios y exclusiones.
Las cifras no mienten: Las utilidades del sector financiero se

multiplicaron por 7 en el transcurso de 7 años, al pasar de
los $632.000 millones en 2002 a $4.4 billones en 2009. En
contraste, durante este mismo lapso el salario mínimo sólo
se incrementó 6%. Ello explica en gran medida que en el
período 2002 - 2007 la participación de las empresas en el PIB
pasara del 28.9% al 33.7%, casi 5 puntos, que representan
US $14.000 millones; mientras tanto, entre el año 2003 y el
2008 la participación de los asalariados se redujo del 34.6%
al 31.1%. Colombia fue el único país de Latinoamérica que
no pudo o no quiso aprovechar el buen desempeño de la
economía durante el quinquenio virtuoso (2003 - 2008),
durante el cual la economía creció en promedio el 6% anual,
muy superior al promedio histórico de los 10 años anteriores
28
que fue del 4%, para reducir sus índices de pobreza. Y de

contera, en lugar de mejorar la distribución del ingreso esta
empeoró al pasar el coeficiente Gini de 0.56 en 2002 a 0.59
en 2008, muy cercano al que tenía el país 15 años atrás,
desbancando a Brasil como el país con mayor concentración
de la riqueza en Latinoamérica, que a su vez es la región más
inequitativa del planeta tierra, que redujo su Gini de 0.625
en 2004 a 0.579 en 2009.
ÍNDICE DE GINI
0,65
0,6
2000
0,55
05 2006
0,45
0,4 Fuente: CEPAL

El Salvador
Rep. Domi.
Venezuela
Costa Rica
Argentina
Colombia
Paraguay
Panamá
México
Brasil
Chile
Perú
El Modelo de Crecimiento sin empleo13 nos llevó a que

entre 2006 y 2008 la producción industrial creciera un 40%,
mientras que el empleo creció en dicho sector para el mismo
período sólo el 1.1%. En los 8 años de la administración Uribe
la producción industrial creció el 30%, mientras que el número
de empleados disminuyó el 6%. Y las gabelas tributarias al gran
capital, especialmente la deducción del 40% del impuesto
de renta por reinversión de utilidades en activos fijos que
ascendieron el año pasado a $3.7 billones, eran supuestamente
para promover de esta manera la generación de empleo. Ello
se explica en gran medida por el hecho que el 40% de los $3.7
13. Amylkar D. Acosta M. Crecimiento sin empleo. Agosto, 1 de 2005
29
billones favorecieron precisamente a la minería y a la industria
petrolera, el sector que menos necesitaba de tales incentivos y
el cual, por ser tan intensivo de capital, es poco generador de
empleo. Y ello en un país que registra una tasa de desempleo
abierto de más del 12% y de una informalidad que frisa el
60%, la más alta de la región.
Claro que el campo fue el que llevó la peor parte: el sector

agropecuario ha venido creciendo sistemáticamente por
debajo de un tercio con respecto al crecimiento PIB total. Así,
mientras el crecimiento consolidado de la economía entre 2004
y 2007 fue de 20.3%, el sector agropecuario a duras penas
alcanzó el 6.88%. Ello explica el por qué los índices de pobreza
y de necesidades básicas insatisfechas (NBI) son notoriamente
más elevados en el campo que en la ciudad; según el último
estudio el índice de pobreza en Colombia se situó en el 45%
promedio; entre tanto para zona rural, que sufre un acelerado
proceso de descampesinización por cuenta del desplazamiento
forzado, el mismo índice es del 62.1%.
Dos economistas muy reputados, como lo son Alesina y

Rodrick, advierten que “los países con mala distribución del
ingreso y la riqueza tienden a crecer menos”. El ex presidente
del gobierno español Felipe Gonzalez es de la opinión de
que “la desigualdad pone en peligro el crecimiento”, es más,
“el modelo económico que no redistribuye los ingresos no
es exitoso”. Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza
y Desigualdad del BID no pudo ser más categórico cuando
afirmó que “cuanto más desigual es un país menos efectivo es el
crecimiento para reducir la pobreza”14. Por su parte la CEPAL,
en un importante estudio llegó a la conclusión que una mejor
distribución del ingreso, además de disminuir el número de
14. BID. Nora Lustig, Omar Arias y Jamele Rigolini. Reducción de la pobreza
y crecimiento económico: la doble causalidad
30
pobres refuerza el crecimiento. De modo que el país tiene un

gran reto en este frente, si no quiere seguir estancado y con
una economía raquítica, que en lugar de generar empleo lo
destruye.
LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES

La misma brecha que se ha convertido en abismo en lo
económico y lo social se repite a nivel interregional e
intraregional; así como hay sectores ganadores y perdedores
en el primer caso, también hay en este país de regiones unas
que son ganadoras netas y otras que son perdedoras netas. En
el decurso de la historia unas regiones han ido consolidando
su desarrollo, mientras otras han permanecido rezagadas.
Estas últimas concentran el mayor número de pobres, de
desempleados y de población con NBI. Y ello no se ha dado
por generación espontánea, para explicarnoslo tenemos que
recurrir a la historia económica del país. El gran pensador
Antonio García habló de un capitalismo “tardío y periférico”
para referirse al desarrollo embrionario de este sistema
económico en Colombia en las postrimerías del Siglo XIX. La
acumulación originaria del capital, como la denomina Marx
en El capital, se basó en el excedente económico generado
por la caficultura, que fue el que sirvió de base para importar
al país las primeras máquinas y equipos industriales. Esta
circunstancia aunada al hecho de que los ingresos que generaba
dicha actividad sirvieron de fundamento a la formación de un
mercado interno, hizo posible la incipiente industrialización
del país. El Río Grande de la Magdalena, principal arteria
fluvial del país era practicamente la única vía de comunicación
del país habilitada para el comercio exterior en ciernes de
una economía para aquel entonces monoexportadora del
café. Desde 1823 se hicieron grandes esfuerzos tendientes a
introducir la navegación a vapor y hasta bien entrado el Siglo
XX esta modalidad de transporte siguió jugando un papel de
31
la mayor importancia. Posteriormente se le dió la espalda, con
grave detrimento para el país, pues al limitarse su navegavilidad
el país prescindió de un medio de transporte seguro y barato,
para depender casi exclusivamente del transporte aéreo y por
carretera, ya que también se abandonaron los ferrocarriles
nacionales. Esta comprobado que el transporte intermodal
contribuye ostensiblemente a la mayor competitividad del
país, que teniendo cómo implementarlo no lo ha hecho.
Así nació y se desarrolló la industria nacional, teniendo como
vértices del denominado “triángulo de oro” a Bogotá, Cali y
Medellín. Primero fue la agreste geografía del país, con sus
tres cordilleras, la que sirvió de barrera natural de protección
del mercado interno, que de este modo resultaba cautivo;
luego, los altos aranceles del modelo proteccionista ocuparían
su lugar. Aunque durante la segunda mitad del Siglo XIX el
sector exportador colombiano era muy débil y poco dinámico,
entre 1905 y 1950 tuvo un particular auge, aunque limitado
a sólo tres renglones: café, banano y tabaco. Como lo sostiene
el Observatorio del Caribe, “el temprano despegue de la
industria manufacturera en el región Caribe a finales del S XIX
e inicios del S XX, primero en Cartagena y posteriormente
en Barranquilla no logró consolidar a la región como un
importante polo de desarrollo industrial”: En efecto, después
de participar con el 11. 7/% de las exportaciones totales en
1916, ya para 1950 se redujo al 4.5%, pese que durante dicho
intervalo se vivió un floreciente auge exportador, pero del cual
sacó mayor partido el centro del país.
Como lo acota el investigador Jorge García, “los 30 años

comprendidos entre 1950 y 1980 enmarcan dos períodos
bastante diferenciados del enfoque de la política económica
del país, en particular la referente al comercio exterior. Es así
cómo el período comprendido entre los años 1950 – 1966
puede considerarse como de sustitución de importaciones y el
32
período 1966 – 1980 como de promoción de las exportaciones”.

Durante estos dos períodos, pero muy especialmente en el
segundo, predominó el intervencionismo de Estado en boga
y se dispuso de toda una batería de medidas encaminadas a
promover, fomentar y proteger tanto la producción nacional
como la diversificación de exportaciones. Entre todas ellas se
destaca la expedición del Decreto – Ley 444 de 1967 de la
administración de carlos Lleras Restrepo, a través del cual se
estableció el régimen cambiario y de comercio exterior. En
virtud del mismo del mismo se puso la política monetaria,
cambiaria y de comercio exterior del país al servicio de la
industria nacional, la cual se había asentado fundamentalmente
en el “triángulo de oro”. Lo propio ocurrió con la inversión
pública, sobre todo en materia de infraestructura; se trataba de
comunicar los centros de producción con los puertos, de allí
la forma radial que revistiera el sistema vial, en virtud del cual
las regiones que, como la Caribe y la Pacífica contaban con
las facilidades portuarias se convirtieran en simples corredores
viales. De allí que todavía sigue siendo más fácil comunicarse
entre cualesquiera de las capitales departamentales de dichas
regiones con el interior del país que entre que entre ellas
mismas; en la malla vial han primado las grandes troncales
sobre las transversales que intercomunican a las propias
regiones, las cuales aún se echan de menos, a falta de ellas
inmensas regiones del país permanecen embotelladas. Es
muy diciente que la densidad vial de la región Caribe para
1948 era del 8.3 kms L/100 km2 y en 1999, 51 años después
(¡!), sólo alcanzó el 10.1 kms L/100 kms2, muy por debajo
de la densidad promedia nacional que para la misma época
se situaba en el 16.06 kms L/100 kms215, la cual a su vez es
mediocre respecto al promedio de la densidad vial en la región.
15. Esta densidad es calculada sobre la red troncal, las vías departamentales y
municipales. El promedio nacional no contempla la Amazonia y la Orinoquia.
33
PALO PORQUE BOGAS Y PALO PORQUE NO BOGAS
Luego vendría el Consenso de Washington con sus nuevos

paradigmas, consignados en un decálogo más conocido como
la Cartilla, que siempre sirvió de férula a los organismos
multilaterales, en especial el Banco Mundial y el FMI. Todos
los países de América Latina se adhirieron al nuevo modelo
económico que vino a reemplazar el Modelo de la Cepal que
había inspirado el economista argentino Raúl Prebish. En
Colombia se dieron los primeros pinitos cuando el Presidente
Virgilio Barco ya tenía el sol a sus espaldas, pero fue en la
administración de Cesar Gaviria cuando se le dio rienda suelta
a la apertura económica y a la desregulación del mercado
cambiario, dos pilares del nuevo credo que tuvo en Ronald
Reagan y Margaret Thatcher sus principales propulsores. El
Modelo de desarrollo “hacia dentro” dio paso al embeleco del
aperturismo atolondrado con todos sus estragos; como ha sido
ampliamente demostrado fue una apertura hacia adentro, con
todas sus consecuencias sobre el aparato productivo. Como lo
señala el Observatorio del Caribe, “la apertura económica no
dió lugar a una transformación de la industria manufacturera
regional y a su conversión en un polo de desarrollo industrial.
Por el contrario, la producción manufacturera de la región fué
golpeada con particular severidad con motivo de la apertura
económica del inicio de los años 90; la caída de la producción
industrial fué mucho mayor que en el resto del país”.
Si regiones como la Pacífica se habían visto sacrificadas

por el proteccionismo de la industria de invernadero que
teníamos, con la apertura se auguraban los mejores días para
las mismas dada su enviadiable ubicación geográfica en un
país que se precia de ser, como dijo López de Mesa, la esquina
oceánica de América. Se planteó en sus inicios que el éxito de
la apertura estaba en la implementación de tres estrategias:
la modernización industrial, la reconversión industrial y
34
la relocalización industrial. Esta última estaba llamada a

convertir al Caribe y al Pacífico en los dos principales polos
de atracción de la industria con vocación exportadora, pero
ello nunca se dio. Y no se dio porque tanto la modernización
y la reconversión industrial, igual que la relocalización
industrial se quedaron en el papel y, lo que es peor, entonces
como hoy el país estaba carente de una infraestructura vial,
logística y portuaria, que son esenciales para mejorar la
productividad y por ende la competitividad. Nos recuerda
el connotado politólogo Eduardo Posada, citando un estudio
británico de 1950 que ya observaba que “el mayor desarrollo
de la producción corre siempre el peligro de ser neutralizado
en Colombia por su enemigo más antiguo: el problema del
transporte”. Esta afirmación no está muy lejos de lo que
sostuvo recientemente el Presidente de La Confederación de
Transporte de Carga por Carretera (Colfecar), Jaime soriano,
“el país presenta un atraso de al menos 60 años en materia de
infraestructura vial. Después de Rafael Reyes, hace cien años,
de Pedro Nel Ospina en los años 20 del siglo pasado y el
General Rojas Pinilla en los años 50, no se ha vuelto a ver en
Colombia un salto importante en materias de obras públicas
y desarrollo de la infraestructura”16. Se malogró, entonces,
esta oportunidad, así como también le fue esquiva la anterior.
En tales condiciones, no es extraño que la participación en el
PIB del centro del país supere con creces la de regiones como
el Caribe colombiano.
UNA DIGRESIÓN
Hagamos una digresión para referirnos a un hecho de

singular importancia sobre el cual queremos enfatizar. Llama
poderosamente la atención que mientras en el resto del mundo
las regiones más prósperas están localizadas justamente en
las zonas costeras, en Colombia estas permanecen relegadas
16. Portafolio. Febrero, 4 de 2005
35
y postergadas en su desarrollo. Como lo documenta un
estudio del Observatorio del Caribe “por ejemplo, en Estados
Unidos las zonas más dinámicas en crecimiento económico
y demográfico están localizadas a menos de 80 km de las
costas. A nivel mundial los países que se localizan a menos
de 100 km de las costas ocupan cerca del 5% de la superficie
habitable del globo y aportan el 37% de la producción bruta
mundial. En Colombia dicho patrón no se observa y, por
el contrario, lo que se encuentra es que los municipios que
están localizados a menos de 100 km de las costas están en
condiciones precarias en términos de su nivel de desarrollo
socioeconómico”. Y no es para menos, dado que “con el bajo
nivel de integración y las estructuras económicas regionales,
se puede esperar que la polarización regional se perpetúe en
Colombia. Los más poderosos eslabonamientos están en
las regiones prósperas y los débiles enlaces en las regiones
atrasadas. Hay pocas razones para esperar cambios en estas
tendencias en el mediano plazo (Bonet, 2005)”.
Así las cosas, se le plantea al país la perentoria necesidad de

fortalecer el desarrollo de sus zonas costeras y para ello juega un
papel de la mayor importancia la estrategia de relocalización
industrial en las proximidades de los puertos; pero, para que
ello sea posible es indispensable dotarla y habilitarla de una
infraestructura robusta que le sirva de soporte. Las ventajas
que ofrecían para tales efectos el régimen de las zonas francas
constituían en este sentido un gran atractivo, el cual se perdió
cuando se desvirtuó el carácter de las mismas a través del
esperpento de las zonas francas “uniempresariales” o “no
colindantes”, que pueden localizarse en cualesquier lugar
del país. Los estímulos tributarios y arancelarios que se le
otorgaron a estas últimas a través del Decreto 383 de 2007
han contribuido a concentrar aún más la localización de
las empresas y con ellas el crecimiento y el desarrollo en el
36
interior del país, en desmedro una vez más de la periferia. En

tales circunstancias, no es extraño que se dé la paradoja que el
centro del país tenga una participación en las exportaciones
del país muy superior a las regiones del litoral que son las que
cuentan con la ventaja comparativa y el privilegio de contar
con los puertos.
Participación en las exportaciones totales (2008)

%
70 64%
60
50
40
30 24%
20
10
0
Cuncinamarca, Antioquia, Región Caribe

Bogotá y Valle del Cauca
¿Y DE LA AGENDA INTERNA QUÉ?
Y a lo largo de todos estos años no ha habido mayor interés en

acometer las obras para dotar al país de la infraestructura que
la economía está pidiendo a gritos, las cuales están claramente
identificadas en la Agenda Interna para la Productividad y la
Competitividad (AIPC)17; se siguen aplazando y aplazando,
convirtiendose este en el mayor escollo que enfrentan
importadores y exportadores. En un Informe reciente del Foro
Económico Mundial, en porcentajes estadísticos de países en
calidad férrea le dan a Colombia una calificación de 1.5 y el
pùesto 100 entre los países más rezagados en esta modalidad de
17. Amylkar D.Acosta M. La Agenda Interna. Marzo, 26 de 2006
37
transporte. En cuanto a la calidad de las carreteras, Colombia
recibió una calificación de 2.9, que la ubicó en el puesto 91.
En lo que hace a la calidad de la infraestructura portuaria la
calificación fue de 2.9 también, quedando en la casilla 108.
En infraestructura para transporte aéreo el fue algo mejor a
Colombia, pues obtuvo una calificación de 4.8 y ocupó el
lugar 64. En fín, Colombia con un puntaje promedio de 3.1
ocupó el puesto 89 entre 134 países en cuanto a la calidad
de su infraestructura y ello es sumamente preocupante. Si el
país todo está rezagado en infraestructura, la situación de las
regiones periféricas es aún más dramática.
En el pasado el país había tratado de compensar su baja

competitividad en los mercados internacionales a través del
manejo de una tasa de cambio competitiva y por mucho
tiempo mantuvo un mercado cambiario controlado, hasta que
se vió forzado por las recomendaciones del FMI a desmontar
su regulación a finales de la década de los 90. Progresivamente,
a medida que se han ido negociando acuerdos y tratados
comerciales se ha ido desmontando la protección arancelaria a
la producción nacional hasta dejarla totalmente desguarnecida.
Incentivos a los exportadores como el Certificado de Abono
Tributario (CAT), que después se convirtió en el Certificado de
Reintegro Tributario (CERT) han tenido que ser desmontados
por ser contrarias a las estpulaciones de las reglas de la
Organización Mundial de Comercio (OMC). También se han
tratado de abaratar los costos laborales para ser competitivos
y para tal efecto se expidieron dos reformas laborales, La Ley
50 de 1990 y la Ley 789 de 2002, pero sin que jamás pueda
llegar a equipararse por esta vía con los costos laborales de la
China, el Cid campeador del comercio mundial. El pesado
fardo de todos estos costos en los que ha incurrido el país
por cuenta de la sobreprotección a la industria doméstica ha
recaido sobre todo el país y no únicamente sobre las zonas de
38
influencia de fabricantes y firmas exportadoras. Ultimamente,

a raiz de que se revirtió la tendencia de la tasa de cambio
pasando de ser campeones de la devaluación a campeones
de la revaluación, una vez más el gobierno ha echado mano
de recursos del presupuesto nacional para “compensar” a las
empresas exportadoras, como lo hizo el Presidente Uribe por
sumas que superaron los $500.000 millones18.
Es evidente, entonces, que las políticas públicas en materia

económica le ha servido y mucho a las empresas, especialmente
los grandes conglomerados, así la política monetaria como
la cambiaria y la de comercio exterior, que le han pasado la
factura a todos los colombianos. Por eso tenemos que decir
que no tienen razón quienes abogan por la descentralización
fiscal, proponiendo que reviertan en inversión a cada una de
las regiones en la misma proporción de su contribución a los
recaudos y se duelen, por ejemplo, que mientras el Valle del
Cauca genera el 12 por ciento de los impuestos nacionales
sólo recibe el 7 por ciento de los recursos del Sistema General
de Participación (SGP). Es fácil colegir que los grandes
contribuyentes, como las empresas del Valle del Cauca, las de
Cundinamarca, Antioquia y Atlántico, especialmente, se han
consolidado y posicionado como tales gracias a la contribución
de todos los colombianos. Y de contera, son estas las mismas
empresas que se han visto favorecidas con largueza con las
mentadas gabelas tributarias, las cuales le costaron al país en
el corto lapso de 5 años, entre 2003 y 2008, la friolera de $26
billones. Este sesgo de las políticas públicas ha contribuido
no sólo a la concentración del crecimiento y el desarrollo sino
también a la concentración del ingreso, concomitantemente
con la mengua del ingreso per cápita de la periferia.
18. Alvaro Uribe Vélez, Presidente de la República. Informe al Congreso de la

República. 2008
39
Ingreso Per Cápita de la region Caribe
como Porcentaje del ingreso del resto del país, 1975 - 2000
%
100
90
85
65
Fuente: CEGA
50 Año
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Ingreso Per Cápita del corredor costero sin Valle
como Porcentaje del resto del país, 1975 - 2000
%
60
55
45
40 Año
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Ingreso Per Cápita del Chocó y Nariño como Porcentaje del ingreso
del resto del país sin corredor costero (sin Valle) 1975 - 2000
%
50
40
30
20 Fuente: CEGA
Año
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
40
LA FUNESTA DUALIDAD
Este desarrollo dual de la economía del país atenta contra la

integración y el desarrollo regional, impide que se desarrollen
a plenitud las enormes potencialidades que albergan aún las
más remotas regiones y conspira contra las posibilidades
de mejorar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) a su
población. Por lo tanto son muchas las razones que militan
a favor de un giro en las políticas públicas, las cuales deben
reorientarse de modo que contribuyan a nivelar la cancha
y a corregir los enormes desequilibrios interregionales e
intraregionales. Al país, pero especialmente a las regiones, les
ha hecho mucho daño la falsa disyuntiva entre la equidad
regional y la eficiencia – país, la cual ha hecho carrera
entre los formuladores de la política macroeconómica. Se
asume desatentadamente que cualquier inversión dirigida
al desarrollo regional incurrirá en costos de oportunidad
en términos de crecimiento económico del país como un
todo. Por cuenta de esta distorsión el país sigue asumiendo
el costo de un “arancel” geográfico que le significa a las
empresas que siguen localizadas en el altiplano estar a más
de 1.000 kms de la costa Caribe y 500 kms de la pacífica.
Dicho “arancel” se traduce en sobrecostos en los fletes, lo
cual le resta competitividad a las exportaciones colombianas.
Según Meter Paul Eichmuller, Presidente de DHL Danzas
Air & Ocean en Colombia, Para las empresas en Colombia,
los sobrecostos por no tener una infraestructura adecuada
pueden ser hasta de 20%19.
Todo ello nos lleva a afirmar que la centralización del poder

político y la concentración del poder económico en este país no
es un hecho fortuito, sino que responde a un direccionamiento
de las políticas públicas que han prevalecido casi sin
interrupción desde los albores de nuestra independencia hace
19. Dinero. Junio, 10 de 2005
41
200 años. Las tensiones entre el centralismo y el federalismo
en el Siglo XIX, que terminó con la derrota de este último en
la batalla de la Humareda, se reprodujo a mediados del Siglo
XX, esta vez entre el centralismo y la descentralización; luego,
a partir de la Constituyente de 1991, la lucha feral entre el
centralismo que se resiste a desaparecer y el autonomismo de
las regiones20 ha estado al orden del día.
100%
50% Curva de opciones
Equidad
Interrregional
50% 100%
POR UNA POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL
Como lo sostiene el profesor Dario I Restrepo, “la enorme

desigualdad económica, social, política y territorial
colombiana es una construcción histórica que cultiva
mecanismos permanentes que la reproducen”21. Por ello, no
puede ser más atinada la propuesta del investigador Adolfo
Meisel cuando plantea la urgencia de contar con una política
económica que consulte el interés regional, la cual deberá
estar basada en estos tres elementos, a saber: debe ser una
política de Estado que trascienda los gobiernos de turno y
las coyunturas económicas. Se trata de una política integral,
en la cual todas las intervenciones del Estado en las zonas
20. Amylkar D. Acosta M. La autonomía regional, alternativa de desarrollo.

Febrero de 2010
21. Darío I Restrepo. Equidad y ordenamiento espacial. Agosto de 2010
42
rezagadas esté orientada a dinamizar el crecimiento y a reducir

la pobreza de sus habitantes, en el entendido que la inversión
estratégica para las regiones rezagadas es la inversión en el
capital humano de sus habitantes. La lucha contra la pobreza
debe tener un claro componente espacial, pues ella no se
distribuye en el territorio al azar sino que se concentra en
ciertas regiones. Como lo observa el profesor Restrepo, “para
acercar las oportunidades de crecimiento económico entre
entidades territoriales, estimular sistemas productivos locales
y lograr un gasto público social con criterios de equidad
se precisa adoptar un enfoque territorial en la política
económica, el gasto público y el sistema político… Orientar
la política económica con criterios de equidad requiere
arreglos y diseños institucionales nuevos, así como un
sistema político electoral que la soporte. Por ello es necesario
un paquete integral de reformas a la política económica,
al diseño institucional y al sistema político”22. Sólo de este
modo se puede encausar a las regiones marginadas del país
por la senda del desarrollo sostenido y equitativo.
Mientras ello se logra es indispensable contar con una

estrategia tendiente a morigerar los devastadores efectos
sociales del modelo económico centralista predominante y a
ello apunta precisamente la iniciativa del Caribe colombiano
de crear un Fondo de Compensación y Equidad Regional
(FCER), que ayude a que el gasto del gobierno central
coadyuve a equilibrar las disparidades fiscales entre unas
regiones y otras, buscando una nivelación como punto de
partida de esta rectificación histórica del injusto trato recibido
por la periferia, a través de una estrategia de convergencia para
reducir la creciente desigualdad entre unas y otras regioness
y también al interior de las regiones mismas. Para lograrlo es
menester que este sea un objetivo explícito de las políticas
22. Idem
43
públicas y no un efecto colateral de las mismas, así como es
de imprescindible la voluntad política por parte de quienes
tienen en sus manos el poder de decisión, los cuales se siguen
mostrando tan renuentes como reticentes. Los pueblos
soportan con estoicismo la pobreza, pero definitivamente lo
que no toleran es la desigualdad; llegó la hora de las regiones
en Colombia, el gobierno de la Unidad Nacional debe tomar
nota de ello.
44
45
46
EL ZARPAZO DE LAS
REGALÍAS 23
“Los cambios no pueden darse en un marco

de derrota brutal de las regiones a manos
del poder central”.
El Heraldo
LA COMPARTIMENTACIÓN DE LAS REGALÍAS
Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, por

fin el pasado martes el Gobierno nacional radicó el proyecto
de Acto legislativo “por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre
23. Bogotá, Septiembre 10 de 2010
47
el régimen de regalías y compensaciones”. A través del mismo
se pretende concentrar todos los recursos provenientes de las
regalías (tanto las directas como las indirectas) en una sola
bolsa, para luego redistribuirlas “con base en los criterios de
pobreza, eficiencia, población y equidad regional”. Se trata
del denominado con el rimbombante y llamativo rótulo
Fondo de Competitividad Regional (FCR), al cual irían a
recalar tales recursos una vez se ha sustraido parte de ellos
para nutrir el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), el
cual sería administrado por el Banco de la República y el
Fondo de Pensiones Territorial (FONPET), al tiempo
que se reserva el 10% de dichos recursos para inverstir en
Ciencia, Tecnología e Innovación (C + T + I). De acuerdo
con la propuesta del Gobierno nacional el FCR sería la gran
sombrilla a cuya sombra estarían otros dos fondos, el Fondo
de Compensación y Equidad Regional (FCER) y el Fondo de
Desarrollo Regional (FDR).
Vale la pena resaltar que la Nación no aporta un solo peso de

su presupuesto al tal FCR, pero será ella quien lo administre
“en los términos que defina la Ley a que se refiere el artículo
360”24 de la Constitución y de contera quedaría claramente
establecido que los recursos de este fondo como todos los
del Sistema Nacional de Regalías (SNR) “no harán parte del
Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de
Participaciones”25. Así las cosas, el Gobierno Central será el
gran dispensador de los recursos públicos y los gobernadores
y alcaldes en funcionarios mendicantes ante el mismo. Y
para redondear la faena, queda claramente establecido que a
posteriori de la expedición del Acto Legislativo in comento
se expedirá la Ley que “determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables, así como
24. Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Artículo 2º

25. Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Parágrafo del artículo 2º
48
la distribución de los ingresos provenientes de las regalías y

compensaciones, su administración, ejecución, control, uso
eficiente, destinación, funcionamiento del Sistema General
de Regalías y las condiciones en las que los beneficiarios
participarán de los recursos”. Eso sí, tienen el cuidado de
preveer que la expedición de dicha Ley será “por iniciativa
del gobierno”26.
SGR (FAE)
El fondo permitirá ahorrar en los auges de
precio o cantidad, y desarrollar en las caidas
Ahorro
Gasto
Regalías totales distribuir en 2012 Esta línea representa los ingresos
- Aprox. 6 billones de pesos petroleros y mineros de largo plazo
¿EQUIDAD O DESPOJO?
Se aduce por parte del Gobierno que esta reforma al régimen

de regalías se funda en cuatro principios fundamentales, a
saber: equidad regional, social e intergeneracional; ahorro
para el futuro; competitividad regional y buen gobierno. Ya
veremos si la susodicha reforma está inspirada en tan loables
como plausibles propósitos. “Queremos que los ingresos de
nuestro subsuelo, del subsuelo de todos los colombianos,
beneficien, como debe ser, a todos los colombianos,
incluyendo a las generaciones futuras”27, afirmó el Presidente
26. Proyecto de Acto Legislativo No. 13, artículo 1º

27. El Heraldo. Agosto, 30 de 2010
49
de la República Juan Manuel Santos en la largada de la
XXXII Caminata de la Solidaridad el pasado 29 de agosto.
En todo caso, aunque el Proyecto de Acto Legislativo sólo
contempla tres artículos, debieron tomarse 58 páginas en la
exposición de motivos para tratar de demostrar sin éxito que
son razones de equidad las que han movido al Gobierno a
presentar semejante esperpento.
Ya se quejaba el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes

en una de sus habituales columnas de prensa que algunas
regiones del país “se benefician desproporcionadamente por
un accidente geográfico o geológico: porque hay depósitos
de minerales en su territorio que son propiedad de todos
los colombianos, pero que usufructúan solamente los que
tienen los yacimientos cerca”28. Claro, que otras regiones
del país distintas a estas usufructúan de otros “accidentes
geográficos” tales como la feracidad de sus tierras que han
hecho de ellas verdaderos emporios agroindustriales, en otras
su topografía ha hecho posible la construcción de enormes
represas que alimentan complejos hidroeléctricos de la mayor
importancia y así sucesivamente. Qué le vamos a hacer si los
hallazgos de minerales e hidrocarburos son un premio que
se recibe de la aleatoriedad propia de la lotería geológica,
que es impredecible y caprichosa. Es comprensible que cada
una de las regiones trate de sacarle partida a sus ventajas
comparativas producto de la dotación de la naturaleza, las
cuales compensan en alguna medida sus otras carencias. Y
a este propósito cabe el viejo adagio que dice “a quien Dios
se la dio San Pedro se la bendiga”, así de sencillo. Será por
aquello de la “maldición de los recursos naturales” que el
mismo Hommes plantea que “Las entidades territoriales del
área donde se ubican las minas deberían estar al final de la
28. El Tiempo. Agosto, 27 de 2010
50
cola de beneficiarios y no de primeras”29, es decir en la cola

de la cola (¡!), habrase visto? Como diría el poeta, estas son las
razones de la sinrazón que mi corazón se resiste a entender.
Huelga decir que en el Siglo XIX el suelo y el subsuelo eran de

propiedad de los Estados soberanos; derrotado el radicalismo
liberal en la batalla de La Humareda, Núñez el regenerador
de la mano de Caro impuso la Constitución de 1886 y con
la misma sucumbió el régimen federal que regía desde la
Constitución de Rionegro de 1863 y de paso mediante este
golpe de mano le arrebató a las regiones dicha titularidad.
De allí que en el artículo 202 de la Constitución que rigió
hasta 1991 se estableciera como propiedad de la Nación
“los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados,
cuyo dominio recobra la Nación…”30. De modo que no
estaban tan descabalados los constituyentes de 1991, cuando
establecieron “una contraprestación económica a título de
regalía”31 a favor de “los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos”32 como una tardía reivindicación
por el despojo del cual fueron objeto las regiones, aparte de
ser una compensación por las externalidades económicas,
sociales y ambientales indeseables inherentes a la explotación
de tales recursos. Las actas de la Asamblea Constituyente
son fiel testigo de ello; al aprobar el texto respectivo dejó
consignado que “los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no
renovables o en cuya jurisdicción se encuentran localizados
29. Idem
30. Constitución Política de 1886, artículo 202, numeral 2
31. Constitución Política. Artículo 360
32. Idem
51
los puertos por donde se exporten dichos recursos, tendrán
igual derecho a una participación en las respectivas regalías.
Esta participación no podrá ser inferior al porcentaje de
los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades
territoriales durante la vigencia de 1990”33. Dicho de otra
manera, se le respetó a los departamentos y municipios lo
que venían recibiendo con antelación. Resulta de la mayor
importancia volver sobre estos antecedentes históricos
porque como lo afirma Marc Bloch, “la incomprensión del
presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado”.
Por lo demás, entre las externalidades negativas inherentes

a las explotaciones de recursos naturales no renovables y
que impactan primero que todo a las regiones productoras,
es que a falta de mayores encadenamientos productivos
de las mismas hacia delante o hacia atrás, dichas regiones
se convierten en monoproductoras y monoexportadoras.
Podríamos afirmar, sin riesgo de equivocarnos, que en tales
condiciones es muy difícil que en ellas peleche alguna otra
actividad productiva distinta a las vinculadas directamente
con la extracción del recurso. Por ello, tempranamente
dichas regiones son las primeras víctimas de la tan temida
enfermedad holandesa, afectando el empleo, el ingreso y el
poder adquisitivo de sus moradores.
LA REVANCHA CENTRALISTA
Planteamientos como los de Hommes no son nuevos ni

originales, hace 18 años una Misión contratada por el DNP
aludía al hecho de que dado que “las regalías no responden
33. Ponencia: Hacienda pública y presupuesto. Ponentes: Carlos Rodado
Noriega, Jesús Pérez Gonzalez-Rubio y Helena Herrán De Montoya. Se observa
que el consenso en torno a este artículo se obtuvo en la Comisión codificadora,
cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate. Gaceta
Constitucional No. 53, página 17.
52
a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local…, por lo tanto

su utilización no podría excluir al resto del país”34, como
en efecto no lo ha excluido, pues un porcentaje de las
mismas va al FNR y otro adicional se reasigna por cuenta
de la norma sobre el escalonamiento de la producción35. Y
por aquellas mismas calendas ya el ex ministro Hommes
clamaba porque “Si la bonanza es mayor que la esperada,
habrá que modificar la Constitución y las leyes para limitar
las transferencias a las regiones”36. En ello coincide con las
apreciaciones del nóbel Ministro de Hacienda, Juan Carlos
Echeverry, cuando acota que “con el boom minero y la
bonanza que se espera que pueda venir en los próximos
años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de
manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas
regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo
focalizarlas en ciertos sitios”37. El monto total de las regalías
para el 2008 fueron de $6.8 billones y luego en 2009
bajaron a $5.3 billones; ahora las proyecciones del Gobierno
son más optimistas y le apuestan a recibir $7.4 billones este
año, $10.3 billones en 2015 y $11.9 en 2020. Digamos de
paso que los receptores de tales regalías también se han visto
afectados por la revaluación del peso, la cual ha castigado
a los productos transables y a aquellos que noi siéndolo
compiten con productos importados. La liquidación y giro
de las regalías se hace en pesos, recibiendo cada vez menos
de estos por cada dólar, moneda esta en la que se cotizan los
commodities y los productos básicos que exportamos hacen
parte de ellos. Al corte del mes de agosto la apreciación del
34. Presidencia de la República DNP. Informe final de la Misión para la
Descentralización. Colombia: descentralización y federalismo. 1992
35. Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002
36. Rudolf Hommes. Discurso de clausura del Seminario sobre Cusiana y la
Economía de los años 90. Julio, 8 de 1993
53
peso colombiano fue de 10.88%, la mayor en Latinoamérica
y una de las más altas del mundo.
Proyección de regalías del sector minero-energético

(Miles de millones de pesos corrientes)
11.988
11.429
11.054
10.733
10.362 10.388
9.778 9.899
9.180
8.842
7.487
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Se da por un hecho que estamos adportas de una bonanza

minero – petrolera, expresión esta en la que no terminan
de ponerse de acuerdo los ministros de Hacienda y Minas y
Energía. Este último, Carlos Rodado Noriega, se muestra más
cauteloso y ha matizado las cifras que maneja el Gobierno en
su sustentación de este Proyecto, que habla de un nivel de
producción de crudo de 1´250.000 barriles diarios en 2015.
Él es muy claro en señalar que “para alcanzar la cifra de
1´250.000 barriles en el 2015 necesitamos encontrar reservas
por 2.500 millones de barriles a esa fecha”38, es decir, más
que duplicar las actuales reservas que actualmente están en
1.878 millones. Y es que ello sería tanto como toparse de
manos a boca en tan corto lapso con un Cusiana, lo cual en
materia petrolera no pasa de ser un albur. Es bien sabido que
el incremento de las reservas de crudo en los últimos años ha
respondido más al desarrollo de campos maduros, que las han
incorporado como producto de la recuperación secundaria y
terciaria del mismo, que a nuevos descubrimientos. Por ello,
38. Portafolio. Septiembre, 6 de 2010
54
tiene mucha razón el Ministro Rodado cuando llama exhorta

a “responder con prudencia a las expectativas y ubicar las
cosas en su real dimensión”39.
Una cosa son las proyecciones en el papel, que lo resiste todo

y otra cosa son los hallazgos de nuevas reservas de crudo,
que son las que finalmente llenan el barril. Lo propio puede
afirmarse con respecto a las proyecciones que se hacen con
respecto a los mayores volúmenes de producción, según las
cuales “se estima que la producción carbonífera aumentaría
aproximadamente de 92 millones de toneladas en 2010 a
160 millones en 2020”. Pero, no se trata sólo de producir
más carbón sino, lo que es más importante, colocarlo en los
mercados internacionales, porque ese es su destino. Y resulta
que para soportar estos incrementos en la producción y las
exportaciones, según el Ministerio de Minas y Energía, es
indispensable ampliar la capacidad portuaria en 75 millones
de toneladas al año. Este aumento representa 111% de la
capacidad actual. Así mismo se espera que la capacidad
ferroviaria llegue a 90 millones de toneladas para el año
2015. Si estas condiciones no se dan, se podrá repetir lo que
ha pasado con el café, cuyo preció llegó ayer hasta los US
$2.57 la libra, el nivel más alto desde 1997, con tan mala
suerte que no hemos tenido café suficiente para exportar y
en cambio nos ha tocado importarlo para suplir el faltante.
Por ello será que se curan en salud en la misma exposición
de motivos, haciendo la salvedad de que por regla una
bonanza externa está asociada con la incertidumbre
respecto a su duración y tamaño. Y no es para menos,
pues depende de variables exógenas que están fuera de su
control. El país está asumiendo el riesgo de quedarse en el
peor de los mundos, con la enfermedad holandesa que ya
55
lo está afectando40 y sin la bonanza. A ello puede contribuir
y de qué modo el efecto de las expectativas racionales de las
cuales habla el Nobel de Economía Robert Luckas generadas
por el Gobierno con sus reiterados anuncios en los cuales ha
magnificado la magnitud de la presunta bonanza y los riesgos
de contraer la enfermedad holandesa, porque esta se puede
convertir en una profecía autocumplida. Es la lección que
nos deja el famoso cuento del Nobel de Literatura Gabriel
García Márquez Algo muy grave va a suceder en este pueblo,
que es la versión macondiana de las expectativas racionales.
En la misma exposición de motivos del Proyecto de Acto

Legislativo se dice a la letra: “Ante el importante crecimiento
de los recursos derivados de la producción de hidrocarburos
(Sic!) y por ende del ingreso fiscal derivado de la renta
petrolera (impuestos, dividendos y regalías) el Gobierno
Nacional propone al Congreso de la República el rediseño del
marco consitucional que hoy rige la distribución de regalías en
Colombia”. En el curso de los tantos debates que precedieron
la expedición de la Ley de Regalías41 muchos de estos puntos
de vista que ahora vuelven a resucitar fueron refutados y
derrotados en su momento, ahora vuelven a la carga. En la
exposición de motivos del Proyecto de Acto legislativo se dice
con toda claridad que como “el subsuelo de la Nación pertenece
a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su
explotación también deberán ser distribuidos entre toda la
población”. El Director del DNP, Hernando José Gómez
fue categórico al afirmar que “las regalías son de la Nación y
deben distribuirse de manera equitativa” y punto. Esta bién
que conforme lo dejó establecido la Corte Constitucional “el
Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular
40. El Nuevo Siglo. Augusto Solano, Presidente de Asocolflores: por revaluación
sector floricultor ha perdido en lo corrido del año 5 mil empleos. Bogotá,
septiembre 8 de 2010
41. Ley 141 de 1994
56
el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni

como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica
en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del
Estado”42, lo cierto es que mientras el legislador no disponga
lo contrario la realidad es que hoy, por ministerio de la
Constitución y la Ley las regalías que han venido recibiendo
las regiones productoras son de ellas. Las mismas le fueron
cedidas en materia de petróleo hace décadas. A guisa de
ejemplo, La guajira ha venido recibiendo por derecho propio
regalías del gas desde 1976, del carbón desde 1982; el cesar
ha venido recibiendo regalías provenientes de la explotación
del carbón desde 1988; el Casanare ha venido recibiendo las
suyas originadas en la explotación petrolífera hace 20 años
y así sucesivamente. No se puede, entonces, tapar el sol con
las manos y creer que de la noche a la mañana, de manera
abrupta, se le va a desconocer dicho derecho, el cual tiene
raíces históricas incontrovertibles y la tradición pesa. De esta
circunstancia se derivan situaciones muy complicadas de
manejar, tales como los créditos adquiridos con cargo a sus
futuros ingresos por regalías, ya sea mediante la pignoración
de estas o a través de las controvertidas vigencias futuras,
las cuales sería necio ignorar. En tales condiciones, no será
fácil para las entidades receptoras de regalías prescindir de
tales recursos cuando estos representaron entre 1995 y 2008
en promedio no menos del 16% de sus ingresos totales. En
sus primeros escarceos el Gobierno a través del Ministro de
Minas y Energía, Carlos Rodado Noriega, les dio un mensaje
tranquilizador al afirmar que “a los departamentos no les van
a quitar nada de las regalías…no estarán recibiendo menos de
lo recibido en estos tres últimos años”43; pero a poco andar,
a las primeras de cambio, el mensaje que se está enviando a
42. Sentencia C – 567 de 1995

57
través del Proyecto de marras es otro bien distinto, lo cual
tiene en ascuas a las entidades receptoras de regalías.
Aunque en la exposición de motivos se hace la salvedad de

que “no se pretende despojar a las regiones productoras”, en
la práctica a esa es a la conclusión a la que se llega al leer el
texto del Proyecto. De no ser así, si se tratara de redistribuir
dichos ingresos bastaría con una reforma a la Ley, tornándose
innecesaria la enmienda constitucional; más claro no canta
un gallo, de ello es de lo que se trata, así se intente dorar
la píldora diciendo que los departamentos productores y los
puertos de embarque tendrán un tratamiento “privilegiado”.
En opinión del ex ministro Camilo Gonzalez Posso “si la
preocupación fuera democratizar la bonanza y darles a las
medidas un papel anticíclico y de sostenibilidad a largo
plazo, la regla fiscal no se metería de lado en una reforma
a las regalías que podría hacerse modificando la ley”44. En
igual sentido se pronunció el ex codirector del Banco de la
República Salomón Kalmanovitz: “la centralización en el
manejo de las regalías no garantiza que sean abonadas de
acuerdo con la ley, de que las que se recauden se asignen a
proyectos prioritarios y que los contratistas que los lleven a
cabo no se roben parte de los presupuestos, al haber financiado
44. El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010
58
a los políticos que en el Congreso son parte de la alianza que

rodea y apoya al Ejecutivo”45.Pese a todas las evidencias, el
Ministro Echeverry insiste en que “no se pretende centralizar
estos recursos, sino que gastemos lo que es responsable gastar
y ahorremos para tiempos de dificultad”46. Es innegable que
no se ha hecho el mejor uso de los recursos provenientes de
las regalías que han recibido las entidades territoriales, pero
es indudable que según el reporte del DNP han logrado
algunos avances en aspectos tan primordiales como aquellos
que hacen relación al cubrimiento de las necesidades básicas
de su población. Es una pena que a estas alturas ninguna de
las mayores beneficiarias de estos recursos pueda contar con
la certificación en todas las coberturas exigidas en aspectos
tan básicos como educación, salud, mortalidad infantil, agua
potable y alcantarillado, pero si le quitan los recursos, una
vez más la que terminaría perjudicada pagando los platos
rotos es la población. Sus enormes precariedades no van a
desaparecer como por arte de birlibirloque al conjuro de los
malabarismos fiscales que pretende hacer el Gobierno con las
ragalías.
El caso de La guajira es patético, de él me he ocupado en

múltiples oportunidades, hemos sido particularmente criticos
sobre el manejo ineficaz e ineficiente que se le han dado a
los recursos provenientes de las regalías, he hecho denuncias
públicas concretas sobre el desgreño administrativo y los
desmanes de los cuales han sido objeto47. Pero, Adolfo Meisel
Roca, luego de hacer un análisis riguroso sobre la realidad
de este Departamento, llegó a la conclusión que “… la
magnitud del rezago de La Guajira, antes de la era de la
minería, era tan grande que aun si las regalías se hubieran
45. El Espectador. Agosto, 23 de 2010
46. El Tiempo. Julio, 31 de 2010
47. Amylkar D. Acosta M. Otra guajira es posible. Enero, 9 de 2007
59
invertido en forma eficiente y con cero corrupción, éstas no
eran suficientemente grandes como para cerrar esa brecha.
Además, estos cálculos sirven para mostrar que los culpables
del atraso de La Guajira en sus niveles de bienestar material
no son los guajiros. Todo lo contrario. Los habitantes de este
territorio han sido excluidos durante décadas del desarrollo
nacional, en buena medida por que la mayoría son indígenas
que han defendido su identidad cultural en un medio que les
ha sido hostil en los últimos 500 años.”48.
de las 180 entidades territoriales mayores beneficiarias de recursos de regalías,

18 gobernaciones y 162 municipios, que concentraron el 99,2% de recursos de
regalías de 2009; ninguna está certificada en todasen todas las coberturas exigidas en:
educación básica, afiliación a la salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado.
Número de entidades certificadas por sector Número de entidades con certificación
180
180 180
90
86
Coberturas 2008 76 74
Coberturas 2009
89
56 48
31 16 18
2 2 0 0 0 0 0 0
Principales Afiliación a Educación Mortalidad Agua potable y CERO UNA DOS TRES CUATRO
Receptoras salud básica Infantil alcantarillado
Entre el 2008 y el 2009, el número de entidades En el 2009 , de las 180 principales receptoras
territoriales que tuvieron 100% de cobertura en de regalias, 18 entidades lograron dos
salud pasaron de 56 a 89 entidades. coberturas y 86 una cobertura
*Gráficos: Dirección de regalías, Información de las entidades certificadoras.
A todas luces este zarpazo a las regiones sería un serio retroceso y

sería apenas comparable al de 1886; esta propuesta obviamente
va a contrapelo del precepto constitucional consagrado en el
artículo 1º Carta: “Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales”. El texto y el
contexto de esta iniciativa oficial nos lleva a afirmar que su
aprobación significaría un giro de 180 grados con respecto al
48. Banco de la República. Documentos de trabajo sobre Economía regional. La
Guajira y el mito de las regalías redentoras. Febrero de 2007
60
espíritu y a la letra de la nueva Constitución Política expedida

en 1991, entendida esta como un nuevo contrato social que
nos dimos los colombianos tendiente dizque a aclimatar la
tan esquiva paz. Hasta la presente se le han introducido 28
reformas a la Carta en sólo 19 años de vigencia de la misma,
con ésta más la que entronizaría la sostenibilidad fiscal como
precepto constitucional se completarían 30. El inmolado
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona
Cruz advirtió premonitoriamente que él temía que la
Constitución se convitiera en una Carta a la carta y a tal
estado de cosas estamos arribando, imbuidos imbuidos del
fetichismo normativo de creer que basta con cambiar las
normas para cambiar la realidad. Ya se intentó por parte del
ex presidente Alvaro Uribe en octubre de 2003, mediante el
malogrado referendo, meterle mano a las regalías por parte
del Gobierno central y fracasó. El debate apenas empieza y
promete ser interesante, amanecerá y veremos.
SUPUESTOS DE PRODUCCIÓN Y PRECIOS PARA LA

PROYECCIÓN DE REGALÍAS (ESCENARIO BÁSICO)
Producción
Tipo Recurso 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Petróleo 2/8 00 867 924 1.030 1.148 1.271 1.334 1.394 1.457 1.457 1.457
Gas 3/ 130 140 122 137 132 141 159 190 196 198 204
Subtotal Hidrocarburos 2/9 30 1.007 1.046 1.167 1.280 1.412 1.493 1.5841 .653 1.6551 .661
Carbón 4/8 7,49 1,29 3,19 6,49 9,2 102,4 106,3 109,4 112,5 115,5 117,9
Níquel 5/5 03 65 05 05 05 05 05 05 05 05 0
Oro 6/ 57,9 58,5 93,7 94,6 95,5 96,5 97,5 98,49 9,4 100,4 101,4
Precios
Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
WTI (US$/Barril) 77 80 80 84 84 86 86 88 88 90 90
Precio Carbón FOB (US$/Ton)8 5 81 79 79 78 78 78 78 78 78 78
NÍQUEL (US$/lb)8 8888888888
ORO (US$/Onza)1 .123 1.134 1.160 1.199 1.234 1.217 1.217 1.2171 .217 1.2171 .217
TRM ($/US$)1 .957 1.910 1.825 1.820 1.839 1.828 1.857 1.9111 .944 2.0012 .021
2/ Cifras en miles de barriles diarios (mbd).
3/ Cifras en miles de barriles equivalentes.
4/ Cifras en millones de toneladas
5/ Cifras en miles de toneladas
6/ Toneladas
61
PROYECCIÓN DE REGALÍAS A DISTRIBUIR
2012 – 2020 (ESCENARIO BÁSICO)
PROYECCION REGALÍAS LIQUIDADAS - POR RECURSO 2010 - 2020 (Corresponde a los montos brutos de regalías generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS MINHACIENDA
CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES
REGALÍAS TIPO DE RECURO 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Hidrocarburos 4.201.408 4.621.145 4.730.497 5.568.623 6.272.708 7.165.419 7.725.756 8.586.778 9.165.247 9.709.067 9.821.978
Carbón 1.198.198 1.256.533 1.225.826 1.283.475 1.353.419 1.389.418 1.464.646 1.551.049 1.668.449 1.763.187 1.866.625
DIRECTAS
Níquel 139.772 98.228 130.377 129.966 131.317 130.597 132.617 136.461 138.861 142.934 144.312
Otros 158.834 158.113 247.447 257.492 270.487 267.879 274.740 285.500 293.458 305.089 311.084
Subtotal Regalías Directas 1/ 5.698.212 6.134.018 6.334.147 7.239.556 8.027.932 8.953.313 9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999
INDIRECTAS Hidrocarburos 1.182.789 1.300.954 1.331.739 1.567.691 1.765.906 2.017.224 2.174.971 2.417.368 2.580.220 2.733.317 2.765.104
(FNR)
Minerales 133.357 135.949 138.110 144.063 151.451 154.859 162.627 171.753 183.734 193.724 204.193
Subtotal Regalías Indirectas (FNR) 2/ 1.316.147 1.436.904 1.469.850 1.711.754 1.917.357 2.172.083 2.337.598 2.589.121 2.763.954 2.927.041 2.969.297
TOTAL 7.014.359 7.570.922 7.803.996 8.951.310 9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.296
1/
No se tienen en cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP .
2/
No se tiene en cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 863 de 2003.
UNA DIGRESIÓN
A esta altura creemos de la mayor importancia hacer algunas

observaciones, las cuales consideramos pertinentes para el
mejor discernimiento en torno al controvertido tema de las
regalías, las cuales nos permitirán asimismo situarlas en su
justa dimensión. Empecemos por decir que la explotación de
los recursos naturales no renovables por parte de las empresas
mineras y petroleras no sólo causa regalías, sino que también
reportan otros ingresos tanto o más cuantiosos que aquellas,
las cuales en su mayor proporción van al fisco nacional, los
cuales también hacen parte de la ecuación de la industria
extractiva. A guisa de ejemplo queremos destacar las enormes
transferencias que la principal empresa petrolera del país, más
no la única, Ecopetrol, le hace al Gobierno central. Es tal la
dinámica de tales ingresos, que representan entre el 20% y el
25% de los ingresos corrientes de la Nación. Entre impuestos
indirectos, de renta y otros, dividendos y regalías Ecopetrol
le giró a la Nación $5.45 billones en 2002, $9.62 billones en
2006 y más recientemente $18.66 billones en 2009, de los
62
cuales las dos terceras parte de ellos por conceptos diferentes a

regalías (¡!) y de ello no se habla. Los medios se hacen lenguas
es hablando de la enormidad de los recursos provenientes de las
regalías y se refieren sólo a aquellas que reciben departamentos
y municipios pero no de las que maneja la Nación. Es de
destacar que entre 2006 y 2009 tales transferencias crecieron el
242%, una verdadera explosión.
Transferencias a la nación crecieron 242%

18,66
9,62
Billones de pesos
5,45
2002 2004 2009
Impuestos Impuestos Dividendos Regalías

indirectos de renta y
otros
Fuente Ecopetrol
Lo propio podemos decir con respecto a una de las mayores

explotaciónes de carbón en el país, hoy por hoy el segundo
renglón en importancia de las exportaciones colombianas
después del petróleo, nos referimos a El Cerrejón en La guajira
que explota el consorcio Cerrejón. Este le paga al Estado no
sólo regalías, también le tributa por concepto de impuesto de
renta, impuesto al patrimonio, impuesto a las transacciones (4
63
X 1.000), industria y comercio, retención en la fuente, paga
además contraprestaciones portuarias y derechos de aduana,
entre otros, cuyo recaudo va en su casi en su totalidad (96%) a
las faltriqueras de la Nación. En suma, de los 34.7 billones de
pesos corrientes que fue el valor de la producción de carbón,
mientras el Gobierno central se quedó con $6 billones por
concepto de impuestos y las regalías indirectas (léase FNR) que
él maneja, el Departamento de La guajira y sus 13 municipios
se tuvieron que conformar con $2.2 billones. Esa es la gran
realidad. Esta situación se repite en el caso de la explotación
del gas natural en La guajira por parte de la Chevron en asocio
con Ecopetrol. A junio de este año ya le habían pagado al fisco
nacional US $23.782.000 por concepto de impuestos y por
concepto de regalías US $30.682.049, de los cuales el 40%
va al FNR; es decir, que se queda en el Departamento menos
de lo que se gira al Gobierno central. Esto no lo sabe el país.
Sin embargo, el Gobierno central se empecina en redistribuir
lo que reciben los entes territoriales y no lo que se embolsilla
la Nación.
Impuestos Nacionales, Departamentales y Municipales
por exportación de carbón en la Guajira
3% 1%
Nivel departamental
Nivel municipal
Nivel nacional
96%
64
Parangón de impuestos / regalías / empresa privada

40
($ Billones)
34,7
35
30 26,5
Valor de Producción
25
Impuestos Nacionales
20
15
10 5,5
5 2,7
0
Resúmen del negocio del carón de la Guajira 1985 - 2009

40
($ Billones)
34,7
35
30 26,5
Valor de Producción
25
Impuestos Nacionales
20
15
10 6
5 2,2
0
No tienen razón, entonces, quienes como el analista

Mauricio Cabrera y Fedesarrollo49 alegan que a las regalías
hay que darles el mismo tratamiento que a los recursos del
Sistema General de Participación (SGP) y repartirse con los
mismos criterios, muy consistentes con lo que se propone
hacer el Gobierno nacional, esto es acordes con la población
y las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Según Mauricio
“tenemos, pues, dos reglas diferentes de distribución de los
recursos del Estado: los impuestos generales según el sitio
49. Amylkar D. Acosta M. ¿Quo Vadis? Julio, 17 de 2010
65
donde se necesitan y las regalías según el sitio en donde se
producen…Para que estén todos en la cama o todos en el
suelo, los departamentos que generan más impuestos y
noreciben nada de regalías podrían exigir que sus impuestos
no se vayan a otras regiones, sino que se reinviertan donde
se produjeron, tal como sucede con las regalías”50. En este
caso también tenemos que recurrir a la historia, esta vez a
la historia económica del país, que como dijo el Quijote, el
Hidalgo de la triste figura, “es émula del tiempo, depósito de
las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el
porvenir”, para consultar el contexto de esta discusión.
Resulta que por muchas décadas la política económica ha

tenido un marcado sesgo centralista y ello está muy bien
documentado en la literatura económica. Desde mediados
del siglo XIX, cuando los gólgotas se enfrentaron a los
draconianos, el país ha vivido en medio de la tensión entre el
proteccionismo y el librecambismo concomitantemente con
la otra tensión entre la descentralización y el centralismo.
El modelo económico proteccionista inspirado por el
economista argentino Raúl Prebish prevaleció en el país
durante las décadas de los 70 y de los 80 del siglo XX y las
políticas económicas que le sirvieron de sustento favorecieron
el nacimiento y consolidación de la industria incipiente en
Colombia, la cual era practicamente de invernadero. Todo
el país y no sólo la región central del país, que fue donde se
concentraron tales industrias, tuvo que pagar un alto precio
por ello, en términos de aranceles, devaluación del peso e
incentivos de todo orden que salían del fisco nacional51.
Posteriormente, cuando cambió el modelo para abrazar el

neoliberalismo, el estado le siguió sirviendo de muleta a la
industria, esta vez recurriendo por ejemplo a las coberturas
51. Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010
66
contra el riesgo cambiario por cuenta de la Nación, ahora

que se revertía la tendencia de la tasa cambiaria y lo que
sobrevino fue una revaluación galopante de la moneda.
Más de $200.000 millones desembolsó la administración
anterior en beneficio de las empresas exportadoras, las cuales
aprovecharon a la vez la apreciación del peso para reponer,
modernizar y ensanchar sus plantas y usinas importando
maquinarias y equipos a precios favorables. Y como si esto
fuera poco recibieron además el beneficio de la deducción
del 40% sobre el impuesto de renta de la inversión en tales
activos; es decir, que los empresarios han ganado por partida
doble, es decir que yantaron a dos carrillos. Estas son las
mismas empresas que se acogieron al nuevo régimen de zonas
francas, que les rebaja el impuesto de renta desde el 33%
al 15%. De modo que si bien es cierto el Valle del Cauca
“genera el 12% de los impuestos nacionales y sólo recibe el
7% del SGP”, cabe preguntarse cuánto le cuesta al país todas
las gabelas y prerrogativas que reciben a cambio? Esta misma
observación es aplicable a los demás centros industriales del
país, pues toda la bateria de las políticas de comercio exterior,
monetaria y cambiaria ha estado a su servicio. Tampoco
en este caso, como en el de las regalías, las circuntancias
“responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local”.
Otro tanto podría afirmarse con respecto a otros sectores,

como el de la caficultura. Hace muchos años el entonces
Presidente Alfonso López Michelsen levantó una polvareda
con su afirmación en el sentido que la bonanza cafetera era
para los cafeteros, cuando en 1975 los precios del grano
alcanzaron el record histórico al pasar de los US $0.65
por libra en mayo de 1975 a US $1.50 en mayo de 1976
y en 1977 revasó los US $2 la libra. Entonces como ahora
también se habló de los peligros de contraer la enfermedad
holandesa. Se procedió entonces a fortalecer con los recursos
67
extraordinarios que se recibieron el Fondo Nacional del Café
y los Comités Departamentales de Cafeteros, como era apenas
lógico. De igual manera, aumentó el precio interno del café
40% en términos reales entre 1975 y 1976 y se modernizó la
caficultura52. La Federación de Cafeteros ha tenido un gran
éxito en su gestión en beneficio del Eje cafetero, gracias a
los recursos del Fondo Nacional del Café generados por el
sector, que son recursos públicos generados por este sector
pero que no entran al Presupuesto General de la Nación y
están al servicio de las zonas cafeteras, y no podría ser de otro
modo, sin que nadie en este país cuestione este hecho. Como
tampoco nadie ha salido a disputarle, así sea por razones de
equidad, el anticipo de regalías por más de US $200 millones
que acaba de recibir el Departamento de Antioquia de manos
de las Empresas Públicas de Medellín “por haberle asignado la
construcción, operación y mantenimiento de Hidroituango,
la mayor hidroeléctrica que se construirá en el país en los
próximos años”53.
ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS
En el afán de mostrar los supuestos beneficios que se

derivarían para las entidades territoriales que a la presente no
reciben regalías directas, anunció recientemente el Ministro
de Hacienda, refiriéndose al FCR, que “si se aprueba la Costa
Caribe recibirá en cinco años más de $10 billones que antes
no recibía”54. Y el Ministro del Interior, Germán Vargas,
fue más preciso al hablar del alcance del nuevo régimen
que proponen para las regalías, según él “sólo el Atlántico
de aproximadamente $10.000 millones que reciben hoy
se pasaría a una cifra no inferior a $400.000 millones, eso
le da a usted la magnitud de la importancia del proyecto y
52. Dinero. Julio, 19 de 2007
53. Portafolio. Agosto, 11 de 2010
54. El Heraldo. Agosto, 28 de 2010
68
en los siguientes años esos recursos se irían incrementando

casi que geometricamente”55. No ha faltado quienes con el
sólo anuncio del Ministro ya le brillan los ojos y se frotan
las manos ante la expectativa de recibir una buena tajada
de tales recursos. Uno de ellos, el Alcalde del Distrito de
Barranquilla Alejandro Char se apresuró a decir que en lugar
de controvertir la propuesta oficial “lo que tiene que hacer el
Caribe es ‘concentrarse bien’ para saber en qué van a invertir
los dineros del FCR”56. Para él la fuente de financiación de
este es lo de menos, poco importa que los recursos provengan
del fisco nacional o como en este caso de las propias finanzas
territoriales. De prosperar esta iniciativa se desataría una
rebatiña de padre y señor mío por los recursos con todas sus
funestas consecuencias.
En la propuesta original del Caribe del FCR, “en cuanto

a las fuentes de financiación se propone que el primer
componente podría ser financiado con recursos provenientes
del impuesto sobre la renta. El segundo componente estaría
financiado con regalías indirectas”57. Galvis y Meisel han sido
enfáticos al decir que “la idea es que se logre una distribución
más equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos
recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas
periféricas del país converjan con el centro andino, donde
tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo económico
nacional…Una parte de los recursos provendría del Sistema
General de Participaciones, la otra se tomaría de las llamadas
regalías indirectas, que en la actualidad se asignan por
55. El Heraldo. Septiembre, 3 de 2010

56. Ibidem
57. Banco de la República. Documentos de trabajo sobre economía regional.
Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel. Fondo de Compensación Regional:
iguadad de oportunidades para la periferia colombiana. Enero, 2010
69
demanda, según los proyectos que presenten las regiones”58.
Como lo dijo el gobernador del Atlántico Eduardo Verano
en respuesta al Presidente Santos, en el lanzamiento de las
Estrategias de autonomía y desarrollo del Caribe, tampoco se
trata de que “le quiten las regalías directas a departamentos y
municipios para pretender con ellas financiar a las regiones”59.
Si de lo que se trata es de desconcentrar los recursos, no hace
sentido que la financiación de este fondo como la de los
demás provenga exclusivamente de las regalías, pues como lo
advierte el diario El Heraldo “le quitan recursos a una parte
del territorio para otorgárselos a otras”60 en un juego de suma
cero en el que unos ganarían lo que otros perderían y así cuál
es la gracia? Sería irónico que la Nación tratara de redimir su
enorme deuda social con las regiones a expensas de estas. Este
sería un paso en falso el que se daría. En nuestro modesto
concepto, son los recursos que hoy recibe el FNR que
pretenden abolir los llamados a financiar el que preferimos
llamar Fondo de Compensación y Equidad Regional
(FCER). Para ello no se necesita reformar la Constitución,
porque tal como está previsto en la misma ellos se pueden
aplicar a financiar proyectos de impacto regional y qué
proyectos pueden tener más impacto regional que aquellos
que van encaminados a corregir los desequilibrios regionales
y sociales?
Ya se sabe que el Gobierno aspira a que también las regiones

administrativas y de planificación previstas en el Proyecto
de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT),
que es a lo que se reduce este, cuando entren a funcionar se
financiarían con cargo a las regalías. De esta manera, estas
terminarían difuminándose entre una infinidad de proyectos,

59. Barranquilla, agosto 20 de 2010
70
cuando una de las críticas que se le hace al régimen de las

regalías vigentes es precisamente su atomización se sus
recursos en una multiplicidad de proyectos de bajo impacto.
Está en lo cierto Cesar Gonzalez, ex presidente de Asobancaria,

cuando afirma que “en materia de regalías, por ejemplo,
existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que
quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del
Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos
de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos
los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la
estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello
es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales
generados por las actividades mineras y petroleras”61. Por su
parte Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, plantea que
alrededor de las regalías “se ha planteado la idea de quitarles
a las regiones para ahorrar a nivel nacional. Estamos cerca
de afrontar problemas fiscales asociados a la financiación de
la salud y las pensiones, no con impuestos, sino quitándoles
recursos a los entes territoriales”62. Y este es el meollo del
asunto.
A COMPARTIR LA BONANZA
De darse la bonanza a cuyos augurios le apuesta el Gobierno,

no se debe descartar la posibilidad de sentarse a negociar con
las empresas que explotan los minerales y el petróleo y pactar
con ellas unos arreglos que permitan compartir sus frutos.
Dada la preocupación que invade al equipo económico del
Gobierno de los dañinos efectos colaterales que puede traer
consigo la perspectiva de este boom, hay que contemplar
medidas adicionales a las que ha considerado el Gobierno con
este proyecto. Una de ellas ya se anunció, es la Regla fiscal,
61. Portafolio. Julio, 28 de 2010
71
pero esta no será suficiente para evitar que la apreciación del
peso siga destruyendo empleo y marchitando otros sectores,
particularmente la agricultura y la industria. Como lo afirmó
recientemente el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero en
la XLV Convención de la Asociacion Bancaria “el peligro de
que sobrevenga una excesiva especialización productiva en
la explotación de recursos naturales, en perjuicio del aparato
productivo, es real y debe conjurarse”63. En su autorizado
concepto “merece considerarse la idea de elevar la tributación
del sector minero-energético, con el fin de recaudar una
porción considerable de las ganancias ocasionales originadas
en los altos precios internacionales. En Australia, se acaba de
proponer algo similar. Los recursos fiscales adicionales así
obtenidos, se destinarían a crear un fondo de ahorro en moneda
extranjera que permitiría incrementar los activos externos de
la Nación. Al aumentar la demanda de divisas por parte del
Gobierno, se moderaría el excesivo fortalecimiento del peso y
se le daría un alivio al sector transable de la economía. Esta
iniciativa no sustituye la regla fiscal propuesta por el Gobierno;
la complementa. Habida cuenta de la forma gradual como se
pondría en marcha la regla fiscal, sólo se obtendría un superávit
fiscal significativo a partir del año 2016. Esta propuesta podría
mostrar efectos bastante más pronto. Conviene enfatizar
que los recursos tributarios adicionales no deben destinarse
a financiar mayor gasto público sino a aumentar el nivel de
ahorro”64.
“El gravamen mencionado podría tomar la forma de un

impuesto creciente, a partir de un precio internacional por
encima de determinado umbral. También podría ser un
impuesto adicional a las ganancias ocasionales. Colombia le
aplicó un esquema de esta naturaleza a las exportaciones de
63. Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010

64. Idem
72
café en los años sesenta y principios de los setenta para capturar

parte de las rentas provenientes de la ventaja comparativa de la
caficultura. En este caso, se trataría de de hacer partícipe a la
Nación de los eventuales aumentos de precios mineros”, acota
Botero. Por su parte el ex ministro de Hacienda y profesor en
la Universidad de Columbia José Antonio Ocampo sostiene
que dado que los minerales y los hidrocarburos son recursos
naturales no renovables, “el país debe obtener beneficios
fiscales importantes de su explotación”65. Congruente con
ello conceptúa que dadas las muchas restricciones que existen
en materia tributaria (entre ellos los contrattos de estabilidad
jurídica), “la mejor política para manejar la bonanza es un
impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en este
campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en
el pasado, con éxito bien reconocido. El mecanismo tiene,
además, la ventaja de que puede ser decretado por el Gobierno
a través del Consejo Superior de Comercio Exterior”66. Ello
no sería descabellado, habida consideración de que, como
lo sostiene el ex director de la DIAN Horacio Ayala “según
cifras de la Cepal y Naciones Unidas, Colombia es el país
Latinoamericano que menos recauda con relación al PIB,
por explotación de recursos no renovables”67. Es más, en
concepto de Helena Villamizar García-Herreros “la relación
las utilidades y dividendos de la inversión extranjera e ingresos
tributarios del gobierno central revela la dimensión del daño
distributivo en contra de los colombianos y el favoritismo de
dichas políticas hacia la inversión extranjera. En sólo seis años,
de 2002 a 2008, esta razón se triplicó pasando de representar
dichas utilidades del 9% al 27% de los ingresos tributarios y el
25% en 2009”68
66. Idem
68. El Nuevo Siglo. Agosto, 29 de 2010
73
Otra alternativa podría ser implementar una fórmula muy
colombiana, que fue la que se logró plasmar como otrosí del
Contrato entre Ecopetrol y la Chevron – Texaco al extender el
mismo, la cual le permite al Estado obtener un ingreso adicional
cuando los precios del gas superen un cierto nivel. De esta
manera se toma en consideración la volatilidad de los precios
que caracteriza a los energéticos. Si el Precio Promedio Real
(PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC)
al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan
en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira
A, es superior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se
considera que existen mayores ingresos, los cuales se calcularán
así:
Mayores Ingresos (US $) = (PPR – 1.26)[US$/

KPC]*VR(KPC)*50%
Cuando el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por

cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los
volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del
contrato de Asociación Guajira A, sea inferior a US $1.26 en
dólares constantes de 2005, se considerará que existen menores
ingresos, los cuales se calcularán así:
74
Menores Ingresos (US $) = (0.91 – PPR)[US

$KPC]*VR(KPC)*50%
De este modo, el asociado, en este caso la Chevrón – Texaco,
no se queda con todo el beneficio que se puede derivar de una
coyuntura de altos precios, sino que el 50% de los ingresos
extraordinarios producto de los mismos son para Ecopetrol.
Esta fórmula fue aceptada, así fuera a regañadientes, por la
multinacional petrolera, en manera alguna afectó las buenas
relaciones que deben caracterizar este tipo de negocios y, por
el contrario, tienen planes para ampliar sus inversiones en
Colombia en exploración y desarrollo de áreas adyacentes a
los campos en explotación por parte suya en La guajira. Por
lo pronto, entre 2005 y julio de 2010, esta clausula le ha
significado a Ecopetrol ingresos adicionales del orden de los
US $203.402.024, suma esta que no es despreciable.
De hecho, la administración Santos ya dio un primer paso

en esta dirección al anunciar el desmonte del beneficio de la
deducción del 40%, que ahora quedó reducido al 30%, del
impuesto de renta por inversión en activos. Es importante,
también, que el Gobierno se abstenga de prorrogar
nuevamente, como ya lo hizo la anterior administración, “la
exención arancelaria a la maquinaria, equipos y repuestos
destinados a la explotación, beneficio, transformación
y transporte de la actividad minera e hidrocarburos”
contemplada en el Decreto 4743 y la cual expira este mes.
Ello no se justifica y el palo no está como para hacer cucharas.
ENTRE EL MANIQUEISMO Y EL FARISEISMO
Amén de las razones de equidad que esgrime el Gobierno

para meterle la mano al régimen de regalías y reformarlo a
su acomodo, también se utiliza como caballito de batalla la
75
incorrecta utilización de los recursos de regalías por parte de los
entes territoriales receptores de las mismas. Se trae a colación en
la exposición de motivos el más reciente Informe de la Dirección
de Regalías del DNP, la cual tiene entre sus funciones el control
y vigilancia de la mismas, en el cual se alude a 49.291 presuntas
irregularidades detectadas en ejercicico de sus funciones entre
2002 y 2010. Se cita un Informe de la Procuraduría General
de la Nación, en el cual se da cuenta de que ën 750 entidades
regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado
$4 billones por concepto de regalías. Los procesos comprometen
a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores
y según la Procuraduría, esta es sólo la punta del iceberg de la
corrupción¨69. Y para rematar, se cita un despacho de prensa
según el cual “el jefe del ente investigador (la Fiscalía) afirmó que
el saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay
soluciones ´vamos camino al desastre´. Para el Fiscal General de
la Nación Guillermo Mendoza Diago, Colombia ´va rumbo a
ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupción que hay
en materia de regalías´. Para Mendoza Diago, las regalías son él
tesoro de los piratas´ y ese robo ha paralizado la inversión en esos
departamentos”70.
Este dantesco cuadro, desde luego, es motivo de alarma y de

vergüenza; mucho más cuando se constata que la corrupción
no se circunscribe a los recursos provenientes de las regalías y
tampoco a las regiones. Es más si en estas los actos de corrupción
compromete miles de millones, en el Gobierno central
compromete son billones; es decir que si por allá llueve por acá
no escampa, ni al uno que darle ni al otro qué pedirle, pues
el Gobierno central y las administraciones seccionales y locales
están cortados por la misma tijera. Desafortunadamente el cáncer
de la corrupción ha hecho metástasis y se ha convertido en uno
69. Cambio. Octubre, 1 de 2009

76
de los mayores males que afligen al país; en este país hasta la

corrupción está centralizada. Y no lo decimos a humop de paja,
es que son recurrentes los escándalos de corrupción que tienen
su epicentro en el Gobierno central; cuando el fiscal habla del
billón de pesos de las regalías que andan embolatados por cuenta
de la corrupción, resulta que sólo en el sonado escándalo de Agro
Ingreso Seguro (AIS) están comprometidos $1.4 billones. Es más,
recientemente reveló el Zar anticorrupción Oscar Enrique Ortíz
un Informe, basado en un estudio realizado por la Universidad
Externado y Transparencia por Colombia, según el cual el valor
de los sobornos para acceder a la contratación pública con cargo
al presupuesto de la Nación de manera irregular asciende a los
$3.9 billones anuales (¡!) a precios reales de hoy�.
El más reciente escándalo compromete al alto gobierno de la

anterior administración; se trata del favoritismo en la adjudicación
y manejo de las concesiones viales por parte de la Nación. Según
documentos que reposan en manos de la Procuraduría en un
lapso de 22 días, el Confis y el Conpes aprobaron adiciones por
más de $1 billón para los concesionarios de la Ruta Caribe y la
vía Córdoba Sucre. Los contratistas tenían acceso directo a la
Casa de Nariño”71. Lo más preocupante es que, según el Auditor
General de la Nación Iván Dario Gómez Lee, de un monto
de hallazgos fiscales acumulados sólo se recuperan a través de
los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría
General de la República $38.000 millones y terminaron en
fallos de responsabilidad fiscal en 2009 $23.000 millones.
“Solo se recupera uno de cada $100 embolatados del Estado”72,
sentenció Gómez Lee. Y bien se ha dicho que el delito es el arma
del corrupto y la impunidad es su recompensa.
Si bien es cierto la corrupción es un flagelo que azota por igual

en otras latitudes, tenemos que decir que el caso de Colombia
71. Dinero. Septiembre, 3 de 2010
72. Portafolio. Mayo de 2010
77
es patético y reviste una gran peculiaridad que la torna aún más
preocupante. Nos referimos al hecho de que en Colombia se
da una mezcla explosiva muy singular, pues en ella confluyen
la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico y lo que es peor
la connivencia de un crecido número de dirigentes sociales,
políticos y empresariales con uno u otro de tan desestabilizadores
como disolventes factores. Ello ha dado pie para que en
Colombia, como en ningún otro país de la región se haya
pasado de la simple captura del Estado a otra etapa superior que
Luis Jorge Garay en su documentado estudio73 caracteriza como
la captura y reconfiguración cooptada del Estado, la cual pone
en grave riesgo la supervivencia del Estado Social de derecho
ahora bajo asedio�. De ello debemos ser conscientes y actuar
en consecuencia, a riesgo de que este fenómeno se extienda y
profundice comprometiendo no sólo la gobernabilidad del país
sino la propia legitimidad de las instituciones democráticas.
Pero, como dijo Horacio Serpa, gobernador de Santander, en

esto de las denuncias indiscriminadas en contra de las regiones
73. Luis Jorge Garay. La captura y la reconfiguración cooptada del Estado.
2008
78
se han cometido dos clases de injusticia, la una de recordación

(todavía se sigue machacando con la construcción de la piscina
con ola en Casanare con recursos de las regalías hace una
década, acotó) y la otra de generalización, porque no todos
los mandatarios en las regiones han sido o son corruptos.
Por ello, compartimos plenamente las apreciaciones del
Editorial del Heraldo cuando con mucha contundencia
ripostó a los intentos de estigmatizar a las regiones, al tiempo
que se satanizan las regalías. Según el diario del Caribe
colombiano: “Los ladrones no están siempre en las regiones.
Ni estos suelen ser más ambiciosos, audaces y peligrosos. Hay
denuncias, pero no hay condenas. El Estado-Nación cuenta
con medios para poner presos a los bandidos o corruptos
territoriales y, al mismo tiempo, puede promover una
mejor redistribución de la riqueza sin necesidad de buscar
la deshonra, si es injusta, de quienes, además, por razones
históricas, se consideran propietarios de unos recursos que el
centralismo ahora quiere manejar directamente y de acuerdo
con la escala de asignaciones y prioridades que se defina
desde la fría Bogotá, más aún cuando las interventorías de
las inversiones se originaron en la capital”74. De modo que
esta campaña propagandística que se va venido orquestando
a través de los medios de comunicación buscando con ella
tender una cortina de humo con la lavativa de la corrupción
con las regalías y sólo con las regalías, que permita ambientar
el trámite y aprobación de este Proyecto de Acto Legislativo
lesivo para las regiones, se debería orientar más bien a develar
la trama mafiosa y corrupta que ha venido capturando la
renta minera y petrolera, para quitársela a ellos (¡a ellos sí!) y
no a las regiones que tanto la necesitan.
La corrupción no se va a acabar simplemente cambiandole

de destinación a los recursos, ya sean estos de regalías o
79
del Sistema General de Participación o traspasándoselas al
Gobierno central como lo pretende este Proyecto de Acto
Legislativo con las regalías. Como afirma Portafolio, “si las
regalías no quedan blindadas contra los corruptos, poco
importa cuál sea el esquema de distribución regional”75 y de
ser así esta propuesta de reforma no pasaría de ser un sofisma
de distracción. Con ello sólo se estaría imitando al marido
burlado que vendió el sofá para que su mujer le dejara de
ser infiel. La calentura no está en las sábanas, hay que tomar
son medidas drásticas para impedir que se siga desangrando
el fisco, así en el orden nacional como en el territorial, pero
sin maniqueismos ni fariseismos estériles que no conducen a
ninguna parte. Hay que coger el toro de la corrupción por
los cuernos y no seguir cogiendo el rábano por las hojas. No
se puede descalificar y estigmatizar olímpicamente a quienes
disentimos del proyecto oficial por el simple hecho de no
comulgar con ruedas de molino, por no tragar entero.
Enhorabuena el Presidente Santos acaba de presentar el

Proyecto de Estatuto Anticorrupción a la consideración del
Congreso de la República tendiente a ponerle freno a los
desafueros de los usurpadores y defraudadores de toda laya
y condición, a quienes saquean inmisericordemente las arcas
públicas. Ello es plausible, pues va en la dirección correcta,
pues como diría un ex presidente de la República una cosa
es una cosa y otra cosa es otra cosa, no se puede confundir
modosamente la gimnacia con la magnesia. Se ha anunciado
por parte del Ministro del Interior germán Vargas que esta
iniciativa propende por una Política de Estado en materia
de anticorrupción; eso está muy bien, sólo que para serlo
no basta con expedir la Ley e incluso catalogarla como tal.
Es muy importante dejar claramente establecido que una
Política de Estado, además de contar con el respaldo de un
80
amplio espectro político y trascender a los gobiernos de

turno, debe cumplir tres prerequisitos sine quanon: 1) todas
las fuerzas políticas comprometidas con la misma deben
disponer de toda la información pertinente, la cual debe
ser fidedigna y confiable 2) Deben, participar activamente
del análisis de las directrices y de las decisiones a tomar y 3)
Todas ellas deben de estar comprometidas en las estrategias
y acciones que se definan. Ello es lo que le da sentido y
garantía de éxito. Hemos sido reiterativos en que el antídoto
contra la corrupción, el arma más potente contra esta es el
control social, que está llamado a ser el auxiliar del control
fiscal de la Contraloría General y del control disciplinario
de la Procuraduría. Pero para que el control social sea eficaz
es fundamental contar con el Gobierno en linea76, para que
toda la información atinente a decisiones administrativas que
comprometan recursos públicos esté disponible en la red en
tiempo real; sólo así se ganaría en transparencia y sería la
mejor forma de gobernar “dentro de una urna de cristal”,
como lo prometió el Presidente Santos.
En conclusión, podemos afirmar que no se trata de defender

a ultranza la intangibilidad del régimen que rige actualmente
a las regalías, ni mucho menos defender la ineficiencia, el
derroche, el despilfarro, la desviación y el latrocinio de
las cuales han venido siendo objeto los recursos derivados
de las mismas tanto en el centro como en las regiones, ni
más faltaba! De allí los sentimientos encontrados que me
atraviezan, al saber que estamos defendiendo una causa justa,
la defensa de los intereses de la región y al mismo tiempo
abrigando mis temores de que se sigan festinando recursos
que ahora les quieren birlar, cuando no es que se van por las
cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa.
Lo que no podemos es caer en el garlito de creer que con
76. Amylkar D. Acosta M. El gobierno en línea. Agosto, 22 de 2010
81
sólo cambiarle la destinación y el destinatario de las regalías
estas se van a invertir mejor, más eficientemente y de
manera más transparente. Como dice el ex ministro Camilo
Gonzalez P, “el riesgo de esta reforma de las regalías es que
se quede corta en ponerle remedio a la corrupción en los
municipios y departamentos rentistas y, en cambio, le abra
puerta a la hipercentralización”77 de las mismas. Claro que
hay que introducirles correctivos tendientes a hacer un uso
más racional y eficiente de las mismas y blindarlas para que
dejen de ser “el tesoro de los piratas”. Claro que estamos de
acuerdo en que un 10% de las regalías se inviertan en Ciencia,
tecnología e innovación, para ver si algún día Colombia se
acerca a la meta del 1% del PIB invertido en C + T + I,
como lo recomiendan las Naciones Unidas a los países en
desarrollo. Pero eso sí, se debe propender porque la entidad
rectora de la ciencia y la tecnología, que es Colciencias,
salga de la torre de marfil en la que ha estado enclaustrada,
para extender su acción a las regiones descentralizandose y
desconcentrando sus recursos, para que las regiones también
cuenten. Compartimos también con el Gobierno su interés
de que los recursos de las regalías y no sólo los de las regalías
se inviertan en los proyectos estratégicos, especialmente en
infraestructura y educación, que ya ha identificado el país,
los cuales están contemplados en la Agenda Interna para la
Productividad y la Competitividad (AIPC), sin los cuales
no vamos a avanzar en materia de competitividad, en lugar
de seguirle disparando con regadera a un blanco móvil e
inasible, que es a lo que nos tienen acostumbrados. A ello
deben enfocarse los mayores recursos y no “si sobran”78, como
lo plantea Hommes, sino de manera perentoria y prioritaria.
Pero eso sí, sin que el Gobierno eluda y se desentienda de
su responsabilidad de aportar de sus recursos propios a tales

82
propósitos. Y cómo no estar de acuerdo con ahorrar parte de

los recursos extraordinarios de la bonanza, si esta se presenta,
para enfrentar posteriormente la eventualidad de la destorcida
de los precios y/o la caída de la demanda por los productos
básicos79. Pero es bueno preguntarse también por qué en
lugar de crear un nuevo fondo de estabilización no se reforma
la Ley que creó en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP)80, dejándolo simplemente como Fondo de
Estabilización a secas? Tanto este fondo como el de desarrollo
regional y el de equidad regional se podrían nutrir de los
recursos provenientes de las regalías incrementales, es decir
del delta de aquellas producto de la bonanza cuando hubiere
lugar a ella.
Y, finalmente, tenemos que decir que estamos de acuerdo con

el Gobierno en los cuatro principios que trata de promover,
la equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para
el futuro; competitividad regional y buen gobierno, pero sin
atropellar a las regiones productoras de recursos naturales no
renovables y que son por ello mismo las mayores receptoras
de las regalías. Para lograr tales objetivos no es menester
cambiar la Constitución o de Constitución. Ni tanto que
queme al santo ni tanto que no lo alumbre; hay que buscar
un justo medio, en aras de la Unidad Nacional. Es hora
de hacer un alto en el camino y propiciar un gran acuerdo
nacional alrededor del manejo de las finanzas públicas, tanto
las centrales como las terriotriales, que tenga como ejes la
disciplina, la eficiencia, la equidad y la transparencia. Como
dijo Gustavo Mutis: “nosotros no podemos cambiar nuestro
pasado, pero sí somos responsables de nuestro futuro”.
79. Amylkar D. Acosta M. La hormiga y la cigarra. Julio, 24 de 2008

80.Ley 209 de 1995
83
84
ANEXOS
85
86
Regalías generadas entre

1994 y 2009, según tipos de bienes.
Billones de pesos constantes de 2009 y porcentajes
TIPO DE BIEN MONTO GENERADO Participación
Hidrocarburos 34.7 82.2
Carbón 5.2 12.3
Níquel 1.4 3.3
Otros1 0.9 2.1
Total 42.2 100.0
Fuente: Con base en la Exposición de Motivos al proyecto de Acto Legislativo por el cual se
constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones. Antonio
Hernández. Regalías y desarrollo regional. Bogotá, septiembre de 2010.
Tipos de recurso 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Hidrocarburos 1.638.005 1.933.802 2.075.459 2.111.323 2.736.410 2.606.991 3.711.671 2.765.027 19.578.689
Carbón 221.383 249.358 201.370 421.962 514.767 501.528 763.041 999.358 3.872.767
Níquel 37.425 86.577 86.577 100.361 146.379 250.532 143.483 94.211 943.019
Otros 33.758 50.966 50.966 48.295 36.733 53.623 59.708 88.404 430.683
Subtotal 1.930.572 2.326.406 2414372 2.681.941 3.434.289 3.412.674 4.677.903 3.947.000 24.825.158
Regalias
directas
Hidrocarburos 800.789 477.594 477.594 368.855 480.545 406.250 523.571 406.712 4.341.446
Carbón 33.475 37.043 37.043 43.187 62.657 75.715 71.746 86.204 446.692
Níquel 1.402 3.291 3.291 2.652 3.634 7.554 3.827 2.261 26.157
Otros 578 418 418 2.305 1.087 1.125 1.120 2.022 9.183
Subtotal 915.911 518.345 518.345 416.999 547.923 490.643 600.264 497.199 4.823.478
Regalias
indirectas (FNR)
Total Regalías 2.766.317 2.932.718 2.932.718 3.098.940 3.982.213 3.903.317 5.278.167 4.444.199 29.648.636
Departamento Ingresos Regalías 2002-2009

Casanare 5.367.616
Meta 3.038.196
Guajira 2.502.660
Huila 2.113.136
Arauca 1.826.161
Cesar 1.548.699
Santander 1.338.513
Córdoba 1.234.889
Tolima 878.033
Antioquia 750.445
Boyaca 717.338
Bolivar 706.626
Sucre 565.276
Putumayo 396.186
Magdalena 233.190
Norte de Santander 183.854
Cundinamarca 162.991
Otros Departamentos 195.488
Subtotal regalías directas departamentos 23.825.158
Corporaciones y Corpes 678.964
Escalonamiento Carbón 301.085
Escalonamiento Hidrocarburos 85.945
Subtotal Regalías directas 24.825.158
Subtotal Regalias indirectas (FNR) 4.823.478
Total Regalías 29.648.636
87
Escenario Básico de Regalías
Liquidadas por recurso*
PROYECCION REGALÍAS LIQUIDADAS - POR RECURSO (Corresponde a los montos brutos de regalías generadas) ESCENARIO BASE - SUPUESTOS MINHACIENDA
2010 - 2020
CIFRAS EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES
REGALÍAS TIPO DE RECURO 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Hidrocarburos 4.201.408 4.621.145 4.730.497 5.568.623 6.272.708 7.165.419 7.725.756 8.586.778 9.165.247 9.709.067 9.821.978
Carbón 1.198.198 1.256.533 1.225.826 1.283.475 1.353.419 1.389.418 1.464.646 1.551.049 1.668.449 1.763.187 1.866.625
DIRECTAS
Níquel 139.772 98.228 130.377 129.966 131.317 130.597 132.617 136.461 138.861 142.934 144.312
Otros 158.834 158.113 247.447 257.492 270.487 267.879 274.740 285.500 293.458 305.089 311.084
1/
Subtotal Regalías Directas 5.698.212 6.134.018 6.334.147 7.239.556 8.027.932 8.953.313 9.597.760 10.559.788 11.266.015 11.920.278 12.143.999
INDIRECTAS Hidrocarburos 1.182.789 1.300.954 1.331.739 1.567.691 1.765.906 2.017.224 2.174.971 2.417.368 2.580.220 2.733.317 2.765.104
(FNR)
Minerales 133.357 135.949 138.110 144.063 151.451 154.859 162.627 171.753 183.734 193.724 204.193
2/
Subtotal Regalías Indirectas (FNR) 1.316.147 1.436.904 1.469.850 1.711.754 1.917.357 2.172.083 2.337.598 2.589.121 2.763.954 2.927.041 2.969.297
TOTAL 7.014.359 7.570.922 7.803.996 8.951.310 9.945.289 11.125.396 11.935.358 13.148.909 14.029.969 14.847.319 15.113.296
1/
No s e tienen e n cuenta los descuentos o adiciones de Ley y del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP .
2/
No s e tiene e n cuenta el descuento del 50% con destino al FONPET, s egún lo establecido e n el artículo 48 de la Ley 863 de 2003.
Montos anuales a
*Supuestos del Ministerio de Hacienda
distribuir
Teniendo en cuenta el nuevo esquema de distribución se

tendrán las siguientes consideraciones al año 2020:
Regalías distribuidas a partir del año 2011 por un valor de

aproximadamente 76.5 billones de pesos.
Generación de ahorro por un valor a partir del 2011 de

aproximadamente 37.9 billones de pesos.
88
Con la metodología vigente se distribuiria el total de regalías

generadas a partir del año 2011 por un valor de 114.4 billones
de pesos con ahorro igual a cero.
!"#$%&'('()'*+,*(-%.('/0(1233
16.000.000
14.000.000
12.000.000
!"#$%&'&(
Billones de pesos
10.000.000
)*'%%+,'&
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
!"#$%&'&((-.&/%.0$.,'&
0
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Regalias a Distribuir Ahorro Proyección de Regalias Totales*
Fuente: exposición de motivos Proyecto de Acto Legislativo
89
Esquema de Distribución y ahorro
con los supuestos de DNP
Crecimiento de las
Proyección de Tasa de Crecimiento
Regalias de Largo Regalias a Distribuir Ahorro
Regalias Totales* (g)
Plazo * g (= 0,5)* R(t) = R (t-1) (1+ g)
1-‐4
1 2 3 4
2001 1.079.726 3,50%

2002 1.250.394 15,80%
2003 1.802.040 44,10% Valor promedio de las
2004 2.225.387 23,50%
2005 2.685.644 20,70% regalías totales de
2006 3.635.482 35,40% 2007-‐2011
2007 5.238.955 44,10%
2008 6.122.622 16,90%
2009 5.224.506 -14,70%
2010 7.014.359 34,30%
2011 7.570.922 7,90% 4,0% 6.234.273 1.336.649
2012 7.803.996 3,10% 1,6% 6.330.904 1.473.092
2013 8.951.310 14,70% 7,4% 6.796.225 2.155.085
2014 9.945.289 11,10% 5,6% 7.173.416 2.771.873
2015 11.125.396 11,90% 6,0% 7.600.234 3.525.162
2016 11.935.358 7,30% 3,7% 7.877.643 4.057.715
2017 13.148.909 10,20% 5,1% 8.279.403 4.869.506
2018 14.029.969 6,70% 3,4% 8.556.763 5.473.206
2019 14.847.319 5,80% 2,9% 8.804.909 6.042.410
2020 15.113.296 1,80% 0,9% 8.884.153 6.229.143
90
91
92
LA CRISIS FISCAL Y EL
TRASVASE DE RECURSOS81
“El régimen presidencial absorbe la totalidad de las energías del Estado;

concentran excesivamente en un solo punto las decisiones fundamentales y
hace inútiles las instituciones complementarias o descentralizadas, puesto que
todas ellas son simples satélites que giran alrededor del sol”
Alfredo Vásquez Carrizosa
LA HERENCIA FISCAL
Juan Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda y Crédito

Público, dice que “hay que ser sinceros, necesitamos poner
a marchar el plan de gobierno”82. Pero, para poner a andar
las cinco locomotoras del crecimiento83 se requiere de los
recursos que son su combustible y la administración Uribe
81. Bogotá, Septiembre 16 de 2010
83. Amylkar D. Acosta M. Marcando territorio. Junio, 25 de 2010
93
dejó seco el depósito. Como ya lo habíamos advertido, la
administración Santos tiene muy poco márgen de maniobra
en el terreno fiscal, pues la anterior la dejó maniatada84. A
la gran inflexibilidad que caracteriza el presupuesto, cuyas
partidas están predestinadas85 en más del 85% de los
ingresos86, que corresponden a gastos recurrentes, se vinieron
a sumar las vigencias futuras. Estas suman, según cifras
oficiales, $30.5 billones, de los cuales 84.8% pesará sobre los
presupuestos de las vigencias entre 2011 – 2016 y el 15.2%
sobre los correspondientes al período 2017 – 2027. La
administración Uribe ha batido todos los records, mientras los
gobiernos presididos por Samper y Pastrana comprometieron
vigencias futuras por valor de $3.2 billones, durante los dos
períodos de Uribe el monto se elevó a los $27.3 billones.
Esto del lado del gasto; pero del lado de los ingresos se va a
topar la próxima administración con el pesado fardo de las
gabelas impositivas (exenciones, deducciones y descuentos
tributarios) al gran capital, las cuales según la última versión
del Plan Financiero de 2010 le costó al gobierno central el
año pasado $8 billones. De este modo, las vigencias futuras
y las gabelas impositivas se han convertido en una especie de
tenaza que aprisionará a la administración Santos87.
Este Gobierno hereda del anterior un déficit tenaz de 4.5%

del PIB, el cual se puede elevar este año al 4.6%, equivalente
a $24 billones. Este déficit responde fundamentalmente
84. Amylkar D. Acosta M. El galimatías tributario. Mayo, 31 de 2010
85. A pesar de que la Constitución Política en su artículo 359 prescribe que
“no habrá rentas nacionales de destinación específica”, excepción hecha de los
recursos del Sistema General de Participación (SGP) y “las destinadas para
inversión social”.
86. Amylkar D. Acosta M. De la mímica presupuestal. Diciembre de 2001
87. Amylkar D. Acosta M. El galimatías tributario. Mayo, 31 de 2010/ El jineteo
fiscal. Julio, 9 d 2010
94
al desbalance entre el gasto y los ingresos. Según Roberto

Steiner, Director de Fedesarrollo, “entre 2002 y 2009 el
gasto del GNC como proporción del PIB pasó de 17.3% a
19.7%, mientras los ingresos aumentaron de 13% a 15.5%
del PIB”88.
Necesidades de aumentar recaudo

Ingreso Tributario y gasto del gobierno central (% del PIB)
21
19
17 Recaudo Tributario
15 Gasto
13
11
9
7
5
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2009
De allí el persistente déficit primario del Gobierno Central

(faltantes antes del pago de intereses de la deuda) el cual
oscila en torno del 1% del PIB, el cual lo ha llevado a incurrir
en lo que se denomina esquema “ponzi”, estos es, a recurrir
a más endeudamiento para atender el pago de los intereses
corrientes de su deuda. Y esto es lo peor que le puede pasar a
un país, caer en este juego diabólico en el cual es fácil entrar
pero difícil de salir. Ello es tanto más cierto, en la medida que
la presión fiscal permaneció estancada en el período 2000 –
2008 oscilando en torno al 12.8% del PIB, la cual contrasta
con la media en Latinoamérica que está en el 17%. Ello se
debe en gran medida por la erosión de la base impositiva por
cuenta de la proliferación de perforaciones a la misma, a la que
dan lugar el cúmulo de exenciones, descuentos, exclusiones
y deducciones, concentradas todas ellas en beneficio del gran
capital.
88. El Espectador. Julio, 28 de 2010
95
Ello ha dado lugar a que primen cada vez más los impuestos
indirectos, que son regresivos por antonomasia, sobre los
directos, los cuales han visto particularmente afectados sus
recaudos por cuenta de las gabelas impositivas al gran capital,
de suerte que mientras los primeros representan 8 puntos del
PIB los últimos cayeron estruendosamente a sólo el 5%. Esto
ha causado una gran distorsión del sistema impositivo, el cual
por lo demás se aparta del precepto constitucional, el cual
establece que “el sistema tributario se funda en los principios
de equidad, eficiencia y progresividad”89.
Es tan crítica la situación fiscal del país, que ANIF no duda

en asegurar que “de no corregirse prontamente, acarreará un
incremento de la deuda pública de Colombia a niveles del 50%
del PIB en los próximos tres años. Esta situación nos alejaría
del ansiado ćlub de grado de inversión´, cuyo privilegiado
grupo muestra endeudamiento promedio del 30% del PIB,
en el caso de los países emergentes”90. Si bien es cierto entre
el 2002 y el 2008 se redujo del 48.6% del PIB al 38.1% del
PIB, todavía este es demasiado alto, bordeando el límite de su
sostenibilidad. Ahora bien, además de recomponer su deuda
privilegiando la deuda interna sobre la externa, el Gobierno
central no ha dejado de endeudarse. Según el ex contralor
general Antonio Hernández, refiriénodose a la deuda, “en
términos absolutos su monto creció en cerca de 11 mil
millones de dólares en los últimos 7 años, cuya monetización
contribuyó de manera significativa a la revaluación del peso”91
y de contera “en $52 billones que han acumulado los bancos,
inversionistas y el sector público”92. Tanto el elevado déficit
fiscal como el exagerado nivel de endeudamiento resultan
89. Consitución Política. Artículo 363

90. ANIF. Informe Semanal. Junio, 21 de 2010
91. Antonio Hernández G y Luis H Barreto. Riesgos de la deuda pública
92. El Espectador. Salomón Kalmanovitz. Septiembre, 6 de 2010
96
inexplicables, si tenemos en cuenta que durante el quinquenio

virtuoso (2003 – 2008) el PIB creció en promedio el 6%, muy
por encima del promedio histórico del 4%, lo cual le significó
mayor ingreso al fisco. Sin embargo, no sólo no se redujo el
déficit consolidado sino que este se acentuó.
País Crecimiento 2004-2007 Déficit sector público consolidado 2004-2007 Déficit Gobierno central 2004-2007 Balance primario Gobierno central 2004-2007
Argentina 8,8 1,70 1,00 2,76
Brazil 4,5 -2,83 -2,56 2,34
Chile 5,3 5,92 5,8 6,58
Colombia 6,2 -0,43 -3,76 -0,33
Mexico 3,8 -0,05 -1,50 0,0
Perú 7,1 0,98 0,34 2,12
Venezuela 11,8 0,70 0,7 3,24
La gran pregunta es cómo, cuándo y por qué se desbarajustaron

las finanzas públicas hasta llegar a estos extremos. Veamos qué
ha sucedido en la última década en este frente. Recordemos
que en 1999 la economía colombiana se sumió en una
de sus mayores crisis, cerrando el año en recesión, con un
decrecimiento del PIB del orden del -4.5%. Fue necesario
implementar un programa de ajuste fiscal muy severo bajo la
monitoría del FMI y en desarrollo del mismo se expidió la Ley
617 de 2000 tendiente a la “racionalización del gasto público
nacional”. Empero, todo el peso del ajuste recayó sobre las
entidades territoriales (departamentos y municipios), las
cuales se sometieron a un apretón fiscal sin antecedentes; por
su parte el Gobierno central no se dio por aludido. Afirmamos
entonces que a tarvés de dicho ajuste se buscaba “alcanzar la
sostenibilidad y sustentabilidad de las finanzas territoriales.
Con la expedición de esta Ley, tanto el Congreso como el
Gobierno le han dado un buen mensaje al país”93.
LAS CIFRAS NO MIENTEN
A poco andar el Gobierno nacional planteó la necesidad

de disponer “de mayores recursos para sus gastos de
funcionamiento e inversión” y de recuperar “la flexibilidad
93. Amylkar D. Acosta M. La transferencia de la crisis fiscal. Bogotá, diciembre
9 de 2000
97
para el manejo presupuestal y lograr controlar su desbalance
fiscal” y con tal fin promovió una reforma de los artículos
356 y 357 de la Constitución Política. Se trataba de
desvincular las mal llamadas “transferencias de la Nación”
a las entidades territoriales con respecto a sus ingresos
corrientes y valiéndose de este subterfugio recortárselas.
No obstante, se dijo por parte del gobierno que “la reforma
propuesta no disminuye dichas transferencias...En marzo
propondremos al Legislativo que, a partir del año 2.002, las
transferencias crezcan en términos reales a una tasa de 1.5%
anual, independientemente del estado de la economía o del
comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación”94.
Es más hasta se dijo que se propondría al Congreso de la
República “la creación del Fondo de estabilización de las
transferencias territoriales. Este Fondo asegurará que, en el
futuro, la Nación cuente con los recursos suficientes para
que las transferencias no disminuyan, aún en tiempos de
recesión económica”95. Al final, de este Fondo no se volvió
a hablar, se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2001 mediante
el cual se le puso un techo a los recursos que en adelante
se denominarían Sistema General de Participaciones (SGP),
la inflación causada más “un crecimiento adicional que
aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003
y 2004, 2005 de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el
incremento será de 2.5%”96. En el mismo Acto Legislativo
quedó claramente establecido que al finalizar este período,
considerado como de transición, se retornaría a la base de la
cual se partió en 200197.
94. Proyecto de Acto Legislativo 012. Exposición de motivos

95. Andrés Pastrana. XXVI Asamblea de gobernadores. Valledupar.
Febr.,23/2/000
96. Acto Legislativo 01. Artículo 3º, parágrafo transitorio 2º
97. Acto Legislativo 01. Artículo 3º , parágrafo transitorio 3º
98
Auncuando se sigue alegando que no es cierto que con este

Acto Legislativo se le hubieran recortado las “transferencias” a
las entidades territoriales, dizque porque estas han crecido en
términos reales durante los años posteriores al mismo, ello no
pasa de ser una falacia. Hasta el año 2001 las “transferencias”
ganaron participación en el PIB hasta alcanzar el 5.67%
del mismo y a partir de ese año bajó consistentemente y lo
propio podemos decir con respecto a los Ingresos Corrientes
de la Nación (ICN). El SGP que podría estar en el 46% de
los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), ya para el 2006
oscilaba entre el 34% y el 35%, es decir que las regiones
habían perdido entre 9 y 10 puntos (¡!).
El hecho es que mientras los recursos del SGP se incrementaron

entre 2002 y 2006 el 40.3%, los ICN acumularon un 68.1%
de aumento ininterrumpido. Estos 27.8 puntos de diferencia
dan la medida de los recursos que las entidades territoriales
dejaron de recibir por dicho concepto. Ello explica que entre
2002 y 2005 las entidades territoriales dejaran de recibir por
cuenta del Acto Legislativo 01 de 2001 $10.9 billones y entre
2002 y 2008 la suma asciende a los $27.9 billones.
5,67
% de los ingresos corrientes
6,0 5,45 55
5,0 50
45
4,0
% del PIB
40
3,0 42,4
36,5 35
2,0
30
1,0 25
0,0 20
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
99
Como tuvimos oportunidad de señalarlo en su momento,
de no haber sido por el recorte de las “transferencias”, a
consecuencia del malhadado Acto Legislativo 01 de 2001,
la cobertura en educación no sería de 73.4% en 2003 sino
de 90.6% al cierre del 2005; en materia de salud, se hubiera
podido extender el régimen subsidiado a 5 millones de
personas más. Según Informe de la Contraloría General “el
menor ritmo de crecimiento de las transferencias, a partir de la
aplicación del Acto Legislativo 01 de 2001, impidió el acceso
a educación, salud y saneamiento básico a un mayor número
de colombianos. De la cantidad calculada, 6.4 billones de
pesos se restaron para educación; 2.5 billones de pesos para
salud y 1.97 billones de pesos para otras asignaciones”98.
Concluye la Contraloría General diciendo que “El hecho
de no haber transferido esos recursos, redujo la cobertura
bruta en 23 puntos y en 13 puntos”99, respectivamente100.
Allí empezó a incubarse la gran crisis del Sistema Nacional
de Salud, que colapsó el año anterior101. El mismo Informe
de la Contraloría citado anteriormente sostiene que pese a
que el menor gasto redujo la presión sobre los gastos de la
Nación, “el servicio de la deuda y el déficit fiscal del Gobierno
Nacional Central se profundizaron”102 en lugar de aliviarse.
VUELVEN A LA CARGA
Bien se ha dicho que en Colombia en tratándose de las normas

legales y constitucionales no hay nada más permanente que
aquello que se predica como transitorio. En efecto, cuando

99. Idem
100. Amylkar D. Acosta M. La revancha centralista. Bogotá, octubre 10 de 2006
101. Ver: Amylkar D. Acosta M. Recetando placebos. Riohacha, febrero 1 de
2010/ En qué quedamos por fin? Bogotá, febrero 12 de 2010
100
ya era inminente el fin del régimen “transitorio” previsto en

el Acto Legislativo 01 de 2001 la administración Uribe llegó
a la conclusión que de cumplirse con tal cometido “serían
insostenibles las finanzas públicas y habría inestabilidad en
los recursos para las regiones”103. A juicio de la ex directora
de Planeación Nacional, Carolina Rentaría, “la reforma al
SGP es fundamental, porque garantiza estabilidad fiscal y
sostenibilidad macroeconómica y a las regiones crecimiento
constante de las transferencias, independientemente de lo que
pase con la economía”104. Este fue el mismísimo argumento
que se esgrimió para sustentar la reforma del 2001105, la
misma cantinela. Y entonces procedieron a presentar otro
Proyecto de Acto Legislativo extendiendo los efectos del
anterior hasta el año 2016.
Y se aprobó el Acto Legislativo 04 de 2007. Esta vez

se dispuso que durante los años “2008 y 2009 el SGP se
incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante
el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación
causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre
el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la
tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real
de 3%”. Esta fue otra vuelta de tuerca que se le dió a las
finanzas territoriales, supuestamente para enjugar el déficit
del Gobierno central. Sus efectos no se hicieron esperar, se
produjo un importante trasvase de recursos que de otro modo
hubieran ido a fortalecer los fiscos territoriales hacia el fisco
nacional. Es claro que este es el típico caso del juego de suma
103. Portafolio. Carolina Rentaría, directora de Planeación Nacional.

Septiembre, 9 de 2006
105. Amylkar D. Acosta M. La transferencia de la crisis fiscal. Diciembre, 9 de
2000
101
cero, pues lo que pierden las entidades territoriales lo gana el
gobierno central; este es un nuevo paso que se dio en la re-
concentración de los recursos por parte del mismo que acusa
afecciones de macrocefalia y de bulimia al mismo tiempo.
Igual que ocurrió con el Acto Legislativo 01 de 2001, esta
vez igualmente se redujo la participación de los recursos del
SGP en los ICN y cayeron también en proporción del PIB.
PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LOS ICN
50 42,9
42,9
42,9
42,9
42,9
42,9
42,9
42,5
42,3
47,4
45
41,5
46,9
40,6
Porcentaje
42,6
40
34,8
Al 11-06
39,1
Al01-01
35
36,7
35,3
34,8
34,5
33,9
33,3
32,9
30
32,1
31,2
30,9
30,5
30,4
30,4
30,4
35
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Años
Este cuadro nos muestra los mayores recursos que habría

recibido el SGP para “transferir” a las entidades territoriales
a partir del 2009, de no haber mediado este nuevo Acto
Legislativo, en contraste con la proyección de los recursos que
efectivamente viene recibiendo afectados por este. Para el año
2016, en el primer caso los recursos del SGP participarían con
el 42.9% y en el segundo sólo en el 30.5%, para una diferencia
de 12.4 puntos en contra de departamentos y municipios.
Según cálculos de la federación de departamentos el costo de
este nuevo recorte a las mal llamadas transferencias entre 2010
y 2016 será de $71.2 billones en pesos constantes de 2010.
102
Huelga decir que estos dos actos legislativos causaron serios

traumatismos a las entidades territoriales y distorsionaron el
carácter redistributivo del ingreso público que se le atribuía
al SGP. De allí que, como lo afirma el ex gobernador del
Atlántico y hoy Ministro de Minas Carlos Rodado Noriega,
“nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales
que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos
casos, profundizadas por el sistema de transferencias
adoptado”106. Y ya como Ministro de Minas y Energía del
actual Gobierno, fue más lejos al afirmar que “Muchos actos
legislativos le quitaron la fuerza redistributiva al sistema
general de participaciones”107. Esto, justamente, fue lo que
llevó a la región Caribe a plantear la iniciativa de la creación
del Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER).
45.000
Costo 2010 a 2016
MILES DE MILLONES
40.000
en pesos constantes de 2010
35.000
30.000
25.000
20.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Transferencia 46,5%
32.932 34.414 35.963 37.581 39.272 41.040 42.886
(formula constucional)
SGP esperada según Acto
24.004 25.097 26.241 27.440 28.696 30.011 31.388
L.
106. Intervención del gobernador del Atlántico, carlos Rodado Noriega, en el

Encuentro de gobernadores t alcaldes de capitales de la Región Caribe, para
diseñar una Agenda Estratégica Regional, el día 12 de diciembre de 2007, en la
Universidad Autónoma del Caribe.
107.Dinero. Agosto, 13 de 2010
103
LA ESCALADA CENTRALISTA
En el transcurso de esta última década se dieron otros pasos

conducentes a absorber mayores recursos por parte del
Gobierno central en desmedro de las entidades territoriales.
Es el caso de los recursos de los fondos de cofinanciación,
a los cuales accedían departamentos y municipios a través
de proyectos que presentaban asegurando la contrapartida
presupuestal, lo cual de paso estimulaba el esfuerzo fiscal
por parte de los mismos. Se satanizaron con el sambenito
de “auxilios disfrazados”, no para depurarlos sino para
echar mano de tales recursos, los cuales terminaron en
las partidas globales que luego se distribuirían a través
de verdaderas tómbolas mediante audiencias públicas al
mejor estilo de los consejos comunales sabatinos por parte
de la Presidencia de la República108. Se trata de lo que a
partir de entonces se empezaron a denominar en los planes
de desarrollo “inversiones regionales por sectorizar”109.
Estos sirvieron de combustible al embeleco del “Estado de
opinión”, pues se asume que “…la democracia de base, más
que la representación de los partidos, es la mejor fuente de
legitimación del sistema político”110.
En estos días, a propósito de la bonanza que se avizora el

gobierno anterior, ya con un pié en el estribo dio en la flor de
hablar sobre la necesidad de ahorrar en los tiempos de las vacas
gordas para cuando estas sean flacas. Según el hasta entonces
Ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga “si mañana está a
100 dólares el barril, quiere decir que el gobierno no puede
gastar esa plata, la tiene que ahorrar para pagar deuda y si ya
108. Amylkar D. Acosta M. La tómbola. Bogotá, julio 27 de 2003

109. Plan Nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario(Ley 812/2.003).
Art. 6
110. El Tiempo. Editorial. Marzo, 2/ 2.003
104
esta alcanza un nivel mínimo, pues entonces deberá guardarla

para crear ahorros”111. Con toda razón señala ANIF que la
postura del Ministro saliente “representa una paradoja, pues
fue el mismo gobierno el que se gastó el FAEP precisamente
cuando el manejo anticíclico lo que exigía era haberlo
reforzado, incrementando la acumulación de recursos en
épocas de vacas gordas”112. A él le tocó precios del petróleo de
US $147.50 en julio de 2008 y no solamente no ahorró un
solo peso de esa bonanza de la que poco se habla, sino que
se feriaron los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera (FAEP)113, el cual fue creado a través
de la Ley 209 de 1995. Como nos lo recuerda el ex ministro
de Hacienda Alberto Carrasquilla, “en septiembre de 2002,
tras seis años de las vacas flacas de la historia reciente, el FAEP
había subido a 1.6 del PIB, su máximo nivel histórico…Entre
septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época
de vacas gordas, el FAEP cayó en 1.2 puntos del PIB”114, es
decir quedó reducido a la nada!
Desde la administración Pastrana el Gobierno central tenía en

la mira los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR),
pero definitivamente fue la administración Uribe la que dio
cuenta de los mismos. Con base en el numeral 15 del artículo
189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 254
de 2000, que estableció el régimen para la liquidación de
entidades públicas del orden nacional, se dispuso la supresión
de la Comisión Nacional de Regalías que había sido creada
por la Ley 141 de 1994, mediante el Decreto 149 de enero
21 de 2004. Luego, a través del Decreto 195 de enero 26
de 2004, con fundamento en el artículo 189 numeral 16 de
111. La República. Julio, 8 de 2010

112. ANIF. Informe Semanal. Julio, 26 de 2010
113. Ley 1151 de 2007. Plan de Desarrollo 2007 - 2010
114. El Espectador. Septiembre, 6 de 2010
105
la Constitución Política y la Ley 489 de 2000, se procedió
a adscribir al DNP el FNR. Posteriormente se expidió el
decreto 4355 del 25 de noviembre de 2005, modificando la
estructura del DNP para crear la Dirección de Regalías, la cual
asumiría las funciones de control y vigilancia de la ejecución
de las mismas. Finalmente, a través del decreto 3517 de 2009
se dispuso que dicha Dirección podía ejercer sus funciones
en forma directa o mediante la contratación de interventores
particulares. De este modo, los recursos que por mandato de
la ley de regalías eran “propiedad exclusiva de las entidades
territoriales”115 pasaron al control del gobierno central.
Todos estos pasos que se han venido dando, sumados a la fiebre

privatizadora como fuente de recursos, redundaron en una
inmensa concentración de recursos en el Gobierno central,
creando un enorme desbalance con respecto a las entidades
territoriales, las cuales han venido siendo sobrecargadas de
responsabilidades viéndose en aprietos para asumirlas. El
mismo Presupuesto nacional muestra claramente como
priman las partidas globales sobre las regionalizadas, lo
cual muestra de bulto el agobiante centralismo con el que
se manejan las partidas. Para 1992, según el Informe de la
Misión para la Descentralización, “la Nación en sus sectores
central y descentralizado, recibe aproximadamente un 81%
del total de los ingresos tributarios”116, pero advertían que
“en realidad no es fácil precisar si una participación del 81%
del gobierno nacional en el total de los ingresos tributarios
refleja o no una alta concentración”. No, qué va! A la fecha
la Nación acapara un 82% de los recaudos de impuestos, los
departamentos y los municipios se tienen que conformar con
el 6% y el 12%, respectivamente.
115. Ley 756 de 2002. Parágrafo del artículo 1º

116. Presidencia de la República DNP. Colombia: Descentralización y
Federalismo Fiscal. 1992
106
LA DESCENTRALIZACIÓN ESPURIA
Con toda razón se quejaba el entonces gobernador del

Atlántico Carlos Rodado Noriega de que “en nuestro país
no se ha optado por una descentralización fiscal genuina, es
decir, aquella que les permitiría a los gobiernos subnacionales
recaudar sus propios impuestos para financiar sus gastos,
sino que el énfasis se ha colocado en una descentralización
espuria, en la que el Gobierno central recauda los impuestos
más importantes y dinámicos y luego transfiere una porción
de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de
ejecutar un libreto prediseñado. Al supeditar la autonomía
local a los recursos del nivel central se mantiene practicamente
inmodificado el modelo centralista que ha prevalecido desde
la Colonia”117. Esto, precisamente es a lo que conduciría la
propuesta de Acto Legislativo presentada por el Gobierno a
la consideración del Congreso a través del cual se pretende
modificar el régimen de las regalías, al proponer que los recursos
provenientes de las regalías (directas e indirectas) que irían al
Fondo Regional de Competitividad sería administrado por el
Gobierno nacional. Y va más lejos el ex gobernador cuando
señala que “nuestros niveles intermedios de gobierno son
débiles, viven de rentas decadentes…las frecuentes reformas
tributarias que se aprueban en el Congreso sólo se ocupan del
fortalecimiento de los tributos que recauda la Nación y poca
o ninguna atención se les brinda a los tributos de los entes
subnacionales”118. Bien dijo el ex canciller Alfredo Vásquez
Carrizosa en su magnífica obra El presidencialismo en
Colombia que “el régimen presidencial absorbe la totalidad

Encuentro de gobernadores t alcaldes de capitales de la Región Caribe, para
Universidad Autónoma del Caribe
118. Idem
107
de las energías del Estado; concentran excesivamente en un
solo punto las decisiones fundamentales y hace inútiles las
instituciones complementarias o descentralizadas, puesto que
todas ellas son simples satélites que giran alrededor del sol”
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2010
% Diferencia Inversión
Partic. población con
Regiones Participación % (B-A) Regionalizada
NBI en el país (A)
en PGN (B) (billones)
Caribe 34,7 20,5 -10,2 1,7
Occidente 33,6 34,0 0,4
Centro Oriente 20,3 23,8 3,5
Orinoquía 4,2 536 1,4
Amazonía 2,6 3,2 0,6
Bogotá 5,3 9,0 3,7
Total Regionalizado 100% 16,7
EL DÉFICIT CRÓNICO
Pero, con todo y ello el Gobierno central ha seguido

arrastrando con un déficit fiscal que ya se ha vuelto crónico.
Es a todas luces incomprensible que a pesar de todos los
mayores ingresos con los que ha contado, su situación actual
no es mejor que cuando estuvo peor. Ocho años después
el ex presidente Uribe entregó las finanzas del Gobierno
Central con el mismo déficit con el que arrancó sus dos
períodos consecutivos. El déficit consolidado no es mayor
108
gracias al buen comportamiento del sector descentralizado

que lo amortigua. Para el 2003, por ejemplo, el déficit de
Gobierno central fue de – 5.4%, el cual se ió compensado
por el superávit del sector descentralizado de 2.4%.
Balance Fiscal (% del PIB)

2006 2007 2008 2009
Sector Descentralizado 3,0 2,3 2,5 1,7
Gobierno Central -3,7 -2,9 -2,6 -4,4
Consolidado -0,7 0 -0,1 -2,7
Hay dos factores que han contribuido a ello, el uno del lado
del gasto y el otro del lado de los ingresos. En cuanto al gasto,
como ya quedó dicho el ritmo del crecimiento del gasto supera
el ritmo al cual crecen los ingresos corrientes de la Nación;
a ello contribuyen las inflexibilidades del presupuesto,
así como el uso y el abuso de las vigencias futuras119. En
relación a los ingresos, estos se han visto diezmados por la
profusión de gabelas tributarias al gran capital (exenciones,
deducciones, exclusiones, reducciones impositivas), las cuales
según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2010
superaron los $8 billones el año anterior. Es de anotar que
esta cifra no incluye los ingresos que ha dejado de recibir el
Gobierno central por la majadería de eliminar el impuesto
del 7% a las remesas de utilidades, las cuales le costaron al
país entre el 2006 y el primer semestre de 2008 la módica
suma de $2 billones120. Dicho sea de paso, estas gabelas como
es apenas obvio afectan los ingresos del Sistema General de
Participación (SGP) puesto que erosionan la base de cálculo
de lo que la Nación “transfiere” a los entes territoriales.
119. Amylkar D. Acosta M. El jineteo fiscal. Julio, 9 de 2010

120. Se calcula convirtiendo el 7% de las utilidades remesadas en dicho período
según la Balanza de Pagos a la tasa promedio de cada período.
109
RESÚMEN DEL VALOR Y EL COSTO FISCAL DE
LOS PRINCIPALES BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Quienes defienden estas prerrogativas al gran capital aducen

que ellas han sido las que han hecho posible el “éxito” del
país en atraer la inversión y se hacen lenguas hablando de
la “confianza inversionista”; por ello las blindaron a través
de los contratos de estabilidad jurídica121, para hacerlas
inamovibles. Pero, está demostrado hasta la saciedad
que no existe ninguna correlación entre tales gabelas y
la mayor afluencia de capitales al país, igual al que se ha
dado en el resto de Latinoamérica sin que los demás países
de la región hubieran tenido que imitar a Colombia para
lograrlo. Esta es de aquellas correlaciones que se conocen
en el argot de la economía como espurias, nada que ver.
Como ya tuvimos oportunidad de documentarlo122, está
comprobado que “a pesar de que los gobiernos repiten una
y otra vez que conceden dichas exenciones para atraer a
las inversiones extranjeras, no existe ninguna correlación
121. Ley 963 de 2005
122. Amylkar D. Acosta M. Otra vuelta de tuerca. Septiembre, 11 de 2006
110
entre tales beneficios y el aumento de las inversiones”123.
El profesor Paul Krugman recordo através de un reportaje a la

Revista Dinero sobre el particular, que un esquema semejante
a este se ensayó durante la administración Reagan en los
EEUU, pero que pocos años después se percibió que generaba
una reducción de impuestos para las compañías demasiado
grande124. Y luego de calificar esta ocurrencia como regresiva
e incluso de injustificable, pues sólo contribuye a elevar las
utilidades d e manera exorbitante, pero no genera más empleo
productivo. Según un estudio reciente de Zee Stotsky y Ley
del FMI, Mol afirma que cada vez hay un mayor consenso
acerca de que “desde la perspectiva del desarrollo, este tipo
de medidas (reducciones y exoneraciones de impuestos
para atraer inversiones extranjeras) son ineficaces o incluso
contraproducentes en el largo plazo”125.
ENTRE GABELAS Y REGALÍAS
No resisto la tentación de mostrar en cambio la gran

coincidencia entre el monto de los recursos que el fisco ha
dejado de recibir por cuenta de las gabelas y el monto del
recorte a los recursos del SGP a que hemos hecho referencia.
Y cómo no compararlo con el monto de las regalías que se
han recibido en los últimos años, para preguntarse por qué
el gobierno quiere echar mano de las mismas para tapar el
inmenso hueco fiscal que le han dejado tales gabelas en lugar
de replantear estas. Mientras entre 2004 y 2008 el Gobierno
dejó de recaudar por cuenta de las gabelas $26 billones
en números redondos, entre 2002 y 2008 las entidades
territoriales sufrieron un recorte del orden de los $27.9
billones. Es más, si comparamos las cifras de las regalías y las
123. Portafolio. Beethoven Herrera. Julio, 31 de 2006
124. Dinero. Julio, 21 de 2006
111
gabelas generadas en los dos últimos años, nos percatamos
que mientras las primeras bajaron de $6.8 millones a
$5.3 billones entre 2008 y 2009, las segundas subieron de
$7.5 billones a $8 billones para el mismo período. Cabe
preguntarse sino sería más equitativo replantear las gabelas y
de este modo recuperar recursos mucho más cuantiosos que
las regalías para alimentar el FCR? Desde luego, sin perjuicio
de revisar el régimen actual de las regalías que demanda
cambios inaplazables.
Es claro, entonces, que no son razones de equidad las que

han movido al Gobierno a presentar el Proyecto de Acto
Legislativo para crear el Sistema General de Regalías, sino
que se trata de una medida de ajuste fiscal. Esto es tanto
más cierto, habida cuenta que el Presidente Santos en el
transcurso de la campaña esculpió en marmol su promesa
de no elevar las tarifas de los impuestos; descartó la venta de
las joyas de la corona (Ecopetrol e Isagen) que es ya lo único
que le va quedando al Estado de sus activos. Como si lo
anterior fuera poco, tiene limitaciones para recurrir al mayor
endeudamiento, ya que como lo señalamos el Gobierno
está en el límite de su sostenibilidad y sería riesgoso para la
estabilidad de la economía seguir endeudándose.
Trasvase de Recursos
(Billones de pesos)
30
29
27,9
28
27
26,0
26
25
24
Gavelas tributarias Recorte de las
2003 - 2008 Transferencias
2002 - 2008
112
9
Contrastes
8
8 7,5
7 6,8
6 5,3
$ Billones
5
4 Gavelas Gavelas
3 RegalíasR Tributarias egalías Tributarias
2
1
0
2008 2009
La situación que enfrenta la administración Santos es

apremiante, según ANIF “las necesidades fiscales de
Colombia para el período 2010 – 2014, bordean el 2.6%
del PIB en mayores recaudos, por cuenta de un 1% del PIB
para llevar el déficit primario a cero y evitar un deterioro de
la relación deuda pública/PIB más alta del 40% y un 1.6%
del PIB, bien para reducir la deuda pública/PIB del 40% al
30% para ganarnos el ¨grado de inversión´ (en el período
2012 – 2014) o, en su defecto y si se da la ćomplacencia
internacional fiscal´ y capitalizamos la ´guaca petrolera´…
En una primera etapa (2010 – 2012) se requieren recaudos
adicionales por 1% del PIB (cerca de $5 billones) para llevar
el primario del GC de su actual – 1% del PIB a cero”126. A
estas afugias fiscales se vienen a sumar los gastos contingentes,
producto de los fallos judiciales condenatorios contra la
Nación y aquellos sobrevinientes de las conciliaciones
extrajudiciales. Entre 2003 y 2009 tales gastos le significaron
al país desembolsos del orden de los $2.4 billones. Y así
llegamos a la conclusión de que el Gobierno no ve otra fuente
de financiamiento del déficit que echar mano de las regalías
que reciben los departamentos y municipios productores y
portuarios, así como en el pasado lo hizo con las del FNR y
se quedó con una parte sustancial de las “transferencias” a las
126. ANIF. Informe Semanal Junio, 21 de 2010
113
que tenían derecho las entidades territoriales mediante los dos
recortes sucesivos a las mismas.
Más claro no canta un gallo, así es que no se hagan ilusiones

aquellos departamentos y municipios que hoy no reciben
regalías con que ahora participarán de ellas, pues no se trata
de redistribuirlas sino de financiar el agudo deficit fiscal del
Gobierno central. Si el motivo de la reforma fuera la equidad,
para “repartir la mermelada en toda la tostada”, como dijo
el Ministro Echeeverry, no tenían necesidad de reformar
la Constitución, porque lo que esta dispone es que “Los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho
a participar en las regalías y compensaciones” y defiere a la Ley
la determinación de “la condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables, así como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos”. No hace diferencia
entre entidades territoriales productoras y no productoras y es
bien sabido que allí donde la Ley no distingue no le cabe al
intérprete hacerlo. De modo que, si de lo que se tratara fuera
de redistribuir con criterio de equidad las regalías le bastaría
con reformar la Ley y no la Constitución. Por otra parte, si
el motivo fuera que “las regalías van a aumentar de manera
sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad
a esas regalías”127 como aduce el Ministro Echeverry, tampoco
se requeriría reformar la Constitución Política, porque en el
marco de esta ello es posible. A través de una Ley se podría
disponer del destino y manejo del delta de regalías adicionales
producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella, como lo
hemos venido proponiendo128; pero, lo que es evidente es que

128. Amylkar D. Acosta M. El zarpazo de las regalías. Septiembre, 10 de 2010
114
van por todas las regalías y no por parte de ellas. Por ello,
podemos afirmar que el Proyecto de marras es del mismo
corte y va en la misma dirección de los actos legislativos 01
de 2001 y 04 de 2007.
Es claro como el agua que para la ortodoxia económica

“existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que
quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión
del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses
legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y
atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten
en que la estabilidad macroeconómica es determinante,
y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de
los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y
petroleras”129. Ello es tanto más cierto si nos remitimos al
otro Proyecto de Acto Legislativo del Gobierno “por el cual
se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar
los fines del Estado Social de Derecho”.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO O DICTADURA

FISCAL
En última instancia lo que está en juego en este momento

que se discute la conveniencia y pertinencia del Proyecto
de Acto Legislativo “por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el régimen de regalías y compensaciones” es el modelo
de Estado y de gobierno que seguirá rigiendo en Colombia.
Se denota en su espíritu una gran disfuncionalidad entre
los recursos y competencias de los entes territoriales y una
incompatibilidad de caracteres entre los medios y los fines
prescritos en la Carta. De prosperar este endriago, lo primero
que habría que hacer es modificar el artículo primero de la
129. Portafolio. Cesar Gonzalez. Julio, 28 de 2010
115
Constitución Política, que es su quintaesencia: “Colombia
es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales…”. Así de claro!Una vez puesta la
camisa de fuerza de la Regla fiscal, el principio supremo del
manejo de las finanzas públicas será la estabilidad fiscal, la
cual se convertirá en el mantra de los ministros de Hacienda.
Ello explica el por qué se pretende que el Gobierno central
sea que el que concentre el manejo de todos los recursos y
que el flujo de estos pase a depender de los Conpes, de los
Confis y de los planes anuales de gastos (PACs) del Gobierno
central.
De llegar a constitucionalizarse la sostenibilidad fiscal como

se lo propone el Gobierno, las inversiones de los recursos del
Fondo de Competitividad Regional (FCR) que se crearía con
la reforma del régimen de las regalías, estarían supeditadas
al espacio fiscal con el que cuenten para hacerlo, como en
su momento se dio por exigencia de los dómines del FMI.
Recordemos no más dos episodios. El uno, cuando Ecopetrol
se disponía a ejecutar el Plan Maestro de la Refinería de
Cartagena se le atravesó el entonces Ministro de Hacienda
Alberto Carrasquilla. Cuando el Presidente de Ecopetrol,
Isaac Yanovich manifestó que la estatal petrolera disponía de
los recursos requeridos, recibió por respuesta del Ministro
que aunque los tuviera no se podían comprometer tales
recursos porque no tenía espacio fiscal130. Lo mismo sucedió
con el Proyecto Catalina en La guajira, consistente en una
inversiones adicionales para aumentar la producción de
gas, cuyos campos revertían en ese momento a Ecopetrol y
por ello terminó extendiéndose el contrato de Asociación
con la Chevron – Texaco y que fuera esta la que hiciera la
130. Amylkar D. Acosta M. El cuento del gallo capón. Septiembre, 9 de 2004
116
inversión, en desmedro de los beneficios para el país131. A

ello nos puede conducir la mentada Regla Fiscal, el busilis
de la sostenibilidad fiscal, a sacrificar un mundo para pulir
un verso. Manes del poeta costumbrista Tomás Carrasquilla!
131. Amylkar D. Acosta M Catalina y punto. Marzo, 21 de 2003
117
118
REVALUACIÓN O
SOBREVALUACIÓN 132
“La intervención del banco central es la peor forma de estabilizar el

precio del dólar, con excepción de todas las demás fórmulas conocidas”
Mauricio cárdenas
EL DÓLAR MENGUANTE
Es una verdad de a puño que la revaluación de las monedas

con respecto al dólar es un fenómeno universal e inexorable,
debida a varios factores, entre ellos el pesimismo sobre el
desempeño de la economía estadounidense. La recuperación
de esta además de lenta ha sido poco vigorosa y lo que es más
grave una de las peores secuelas de la crisis, el desempleo,
no cede y amenaza con llegar al 10%. Como lo sentenció
Paul Krugman, premio Nobel de Economía, la economía
132.Bogotá, octubre 4 de 2010
119
estadounidense necesita un crecimiento del 2.5% tan sólo
para impedir que el desempleo aumente, y un crecimiento mucho
más rápido para lograr que se reduzca significativamente. Sin
embargo, el crecimiento se mantiene en la actualidad entre el 1% y
el 2%, con buenas probabilidades de hacerse aún más lento durante
los próximos meses. Realmente la economía volverá a la recesión?
A quién le importa? Si el desempleo aumenta durante el resto del
año, cosa que parece probable, no importará si las cifras del PIB
son levemente positivas o levemente negativas”133. Y no es para
menos, habida cuenta que la tasa anualizada de crecimiento del PIB
en el segundo trimestre del año fue a duras penas del 1.6%, más
de dos puntos porcentuales más baja que la del primer trimestre
que alcanzó el 3.7%. De allí el temor de una nueva recaida de
la economía norteamericana, arrastrando consigo a la economía
globlal al foso de una recesión de doble caida como lo augura Justin
Yifu Lin, Economista Jefe y Vicepresidente superior del Banco
Mundial.
Ben Bernanke, Presidente de la Reserva Federal (FED), luego

de reconocer que la economía sigue sin salir de la Unidad de
Cuidados Intensivos (UCI), vulnerable a desarrollos inesperados134,
se resigna a esperar a que pese a los datos débiles que se vieron
recientemente, las condiciones para un repunte en 2011 se
mantienen”135. Dicho de otra manera, el año 2010 está perdido
para la economía estadounidense. Su industria sigue rengueando,
las exportaciones languidecen y las importaciones se acrecientan
ostensiblemente. Ello se ha traducido en un déficit comercial de
enormes proporciones; en los siete primeros meses de este año
los EEUU acumularon un déficit comercial del orden de los US
$288.928 millones. Y ello, pese a la fuerte caída del déficit en
el mes de julio con respecto a junio al pasar de los US $49.800
millones a los US $42.800. En tales circunstancias, los EEUU no
tiene el menor interés en frenar la devaluación de su moneda, en
la cual se apoya para tratar de reducir semejante déficit. Es tal la

134. Ibidem
120
preocupación que invade tanto al Gobierno como al Congreso

de los EEUU el marcado deterioro de su balanza comercial, que
cursa actualmente un proyecto de Ley mediante el cual se espera
contrarrestar el creciente déficit de su comercio con China, el cual
se trepó en un 18% en los primeros siete meses de 2010, a US
$145.400 millones, comparado con igual lapso del 2009. Se
trata del proyecto de ley H. R 237, titulado Currency Reform for
Fair Trade, modificatorio de la Ley de Comercio que data desde
1930, la cual regula actualmente las salvaguardias aplicables a las
importaciones que involucren subsidios en sus países de orígen o
vendidas en el mercado doméstico a precios de dumping. Con ello
se busca forzar a China para que esta permita una revaluación más
rápida y significativa de su moneda, el Yuan, como se lo solicitó
recientemente Barack Obama al Premier chino Wen Jiabao.
Como nos lo explica Andrés Espinosa F, Asesor del Ministro de
Agricultura, en lenguaje llano, el proyecto de ley determina que
una sobrevaloración de la tasa de cambio del país exportador de
más de 5% durante 18 meses, que genere un superávit comercial de
orden global, podría ser considerado como subsidio o un facilitador
de las prácticas predatorias del dumping, y como tales, accionables
mediante aranceles compensatorios”136. Esta medida podría
desatar una guerra comercial entrambos países de consecuencias
imprevisibles, especialmente para los EEUU, pues este puede
terminar propinándose un tiro en el pié, dado que buena parte de
las exportaciones de China a los EEUU corresponde a productos de
empresas estadounidenses que se relocalizaron allá137.
LA HUIDA DEL DÓLAR
El dólar junto con los bonos del Tesoro, pese a la baja de

los rendimientos de estos, había servido de refugio a los
operadores cuando la economía global estaba en el filo de
la crisis, ahora han perdido su atractivo y han migrado hacia
otras monedas o en las deudas alemana y japonesa. También
137. Amylkar D. Acosta M. Los malos presagios. Agosto, 24 de 2004/ El
fantasma de la deslocalizac ión. Febrero, 24 de 2005
121
han optado por tomar posiciones en el mercado de los
commodities, a la espera de un escenario alcista de estos y ello
ha contribuido al repunte de sus precios, los cuales se cotizan
en la divisa norteamericana, en los mercados internacionales.
Tal y como sucede con los tiburones y la sangre que los atrae,
los especuladores han olfateado que allí habrán de obtener
una mayor rentabilidad de sus inversiones y hacia ellos se
han encaminado. Es el caso del oro, el cual, como lo afirma
el analista de Societe Generale David Wilson, “está volando
debido a las preocupaciones por el debilitamiento del dólar y la
perspectiva de flexibilización cuantitativa”138 con precios que
ya superaron los US $1.300 la onza. Y qué decir de la plata,
que ha alcanzado los US $23 la onza, el más alto precio en los
últimos 30 años. Es muy probable que se repita la historia del
2008 cuando el alza inusitada de los precios de los alimentos,
atizada por la especulación en el mercado de futuros, puso
en riesgo la seguridad alimentaria139. No olvidemos que los
mercados a menudo se adelantan a los acontecimientos y
responden siempre a la teoría de las expectativas racionales
propuesta por John F. Muth y desarrollada por Robert Lucas,
que explica la razón de ser de las profecías autocumplidas.
EL PESO AL ALZA
Colombia, desde luego, no ha escapado a esta tendencia

revaluacionista que la ha afectado con algunos altibajos desde
2003140. Entre agosto de 2009 y agosto de 2010 el peso se
apreció en 19% con respecto al dólar; el los últimos 9 meses la
cotización del dólar ha perdido $240 hasta situarse por debajo
de la barrera psicológica de los $1.800. A ello han contribuido
138. La República. Septiembre, 30 de 2010

139. Amylkar D. Acosta M. Los biocombustibles: oportunidad o amenaza. Julio,
31 de 2008
140. Amylkar D. Acosta M. La terca revaluación. Enero, 29 de 2007
122
el auge de las exportaciones de productos minero energéticos

y los mejores precios de estos, las cuales van aparejadas de
una mayor afluencia de Inversión Extranjera Directa (IED)
a dicho sector, así como también el reciente repunte de las
remesas de los colombianos residentes en el exterior. Pero,
también han contribuido a ello otros factores que han servido
de catalizadores, como lo veremos más adelante. Colombia
no es la excepción en este sentido en América Latina; los
demás países de la región han sido igualmente favorecidos
por la tendencia que marcan los mercados de los productos
básicos, la cual ha contribuido al mejor desempeño de su
economía, a tal punto que se ha revisado al alza la proyección
de la tasa de crecimiento promedio del 4% que se vaticinaba
a comienzos de 2010 a tasas que superan el 5.5%.
La apuesta por este mayor crecimiento se fundamenta en el

gran apetito del mundo, especialmente por parte de los países
emergentes encabezados por China e India por alimentos,
minerales y combustibles. Tal hecho ha llevado a algunos
analistas despistados como Eduardo Lora, Economista Jefe del
Departamento de Investigación del BID, a considerar que la
fortaleza de las monedas latinoamericanas debe verse como el
inevitable precio del éxito económico. El eufórico ex ministro
de Hacienda Oscar Iván Zuluaga sostuvo sin pestañear
refiriéndose al caso colombiano en su acto de posesión que
Colombia “es un país que está ofreciendo confianza, que
genera credibilidad, y eso representa que su moneda se vuelva
atractiva”141, justificación esta que no está avalada por los
hechos, ya que la procesión va por dentro. Como lo afirma
el ex ministro Director del Instituto para América Latina en
el Brookings Institution Mauricio Cárdenas, la economía
colombiana no anda del todo bien. La recuperación después
de la crisis ha sido débil, especialmente cuando se la
141. www.presidencia.gov.co. Febrero, 16 de 2008
123
compara con la de las demás economías grandes de América
Latina142. Tanto que los pronósticos más optimistas sitúan
el crecimiento de su PIB para este año entre 4% y 4.5%, en
contraste con el 5.5% promedio de Latinoamérica. Como es
apenas obvio la revaluación afecta negativamente tanto a los
renglones de exportación como a los productos no transables
pero que compiten con los importados, dado que unos y
otros pierden competitividad por cuenta del diferencial
cambiario. Desde luego se favorecen con la apreciación de
la moneda los importadores, comerciantes, consumidores de
bienes importados y, cómo no, tanto el gobierno como los
particulares que tienen deudas denominadas en dólares. En
el caso colombiano se han visto afectadas particularmente
las actividades de la floricultura, la textilería y la confección,
así como la industria del cuero y la talabartería, todas ellas
intensivas en manos de obra.
¿BOOM O BLUF?
La gran pregunta, que hasta ahora no ha tenido una respuesta

oficial satisfactoria, es por qué Colombia con una revaluación
del 12.8% en lo que va corrido del año acusa la más alta tasa
de apreciación de su moneda en el mundo, como lo registró
recientemente Bloomberg Noticias Financieras y Económicas.
Le sigue de lejos en Suramérica el peso chileno en el puesto
21 del ranking con una revaluación del 3.8% y el real
brasileño en el 35 con el 1.4%, los dos países cuyas economías
muestran un mayor dinamismo. Cabe preguntarse qué hace
la diferencia de Colombia con respecto a los demás países de
la región. Se aduce que en los últimos años han ingresado
al país ingentes sumas por concepto de inversiones, atraidas
por el boom del sector monero-energético y ello ha venido
presionando la tasa de cambio. Y se prevé hacia el futuro que
tendremos aún mayores inversiones, las cuales amenazarían
124
la estabilidad económica del país ante el riesgo de contraer la

enfermedad holandesa. Citando al ex ministro de Hacienda
Oscar Iván Zuluaga, nos dice el ex ministro de Minas y
Energía Carlos Caballero Argáez que “fue, precisamente, el
ministro saliente quien dio a conocer en los últimos meses
de su gestión, la información sobre la inminencia de una
bonanza de inversión extranjera y de ingresos de divisas en
el sector de petróleo y la minería. Entregó a la opinión un
cuadro que contenía el destino de los 50.000 millones de
dólares de inversión en el sector minero-energético para el
período 2010 – 2015. Monto que se elevó después a 60.000
millones, cuando se incluyeron las inversiones requeridas en
la ampliación de la infraestructura de transporte de crudo
por el incremento en la producción”143.
Con el objeto de magnificar el impacto de la bonanza que se

espera se habla sólo de la afluencia de divisas al país merced a
las mayores inversiones, pero se desestiman las cifras atinentes
a la repatriación de recursos hechas por las mismas empresas
inversoras, que es la única forma de establecer el saldo neto
al final del día. Las cifras son elocuentes y hablan por sí
solas, veamos: como lo sostiene la experta Helena Villamizar,
“entre el segundo semestre de 2002 y 2009 ingresaron al
país US $49.172 millones por IED (B de la R). Pero, para
el mismo período Colombia giró al exterior US $35.489
millones en utilidades que remesaron (libre de impuestos)
esas inversiones, equivalentes al 72% de dichos flujos de
IED. El caso del renglón petrolero fue patético, puesto que
en igual lapso giraron al exterior utilidades equivalentes al
117.7% de lo que invirtieron en esos años. Esto es, por cada
dólar invertido se giraron al exterior un dólar con veinte
centavos de utilidades144. Según el profesor Germán Umaña,
143. El Tiempo. Agosto 28 de 2010

144. El Nuevo Siglo. Julio, 4 de 2010
125
“en el período 2006 – 2009 ingresaron 26.000 millones de
dólares y egresaron 27.000 millones de dólares, y en el año
2009 los ingresos alcanzaron 6.500 millones de dólares y los
egresos 9.500 millones de dólares”145. Gracias a la actividad
petrolera y minera, entre enero y marzo de este año Colombia
registró ingresos por IED de US $4.179 millones, con un
incremento de US $530 millones frente a los registrados en
el mismo período de 2009. En el mismo período salieron
capitales por US $2.142 millones asociados a reembolso de
capital de la inversión extranjera en Colombia. Hablando del
primer semestre de este año, se observa que la IED fue de
US $4.115 millones, inferiores a los US $5.043 millones de
igual período del año pasado. Pero, esto no es lo peor, resulta
que en ese mismo semestre se registraron giros al exterior por
valor de US $5.439 millones por concepto de reembolsos de
capital, a los cuales se le vienen a sumar US $4.838 más por
remesas de utilidades, superándose de este modo con creces
lo que había entrado. No hay tal, entonces, que el país se
haya visto desbordado por la entrada masiva de capitales
producto de la “confianza inversionista” y que sea ello lo que
justifique la imparable revaluación del peso por encima de
los demás países.
La sobrevaluación, producto de una distorsión del mercado

y expresada en un desalineamiento de la tasa de cambio,
más que la revaluación del peso, junto con la alta tasa de
desempleo se han convertido en los dos grandes desafíos -
issus, como los llaman los norteamericanos - que enfrenta
la administración Santos en el frente económico. El anterior
Gobierno, preso de la autocomplacencia, poco hizo por
atenuar la sobrevaluación del peso; por el contrario, con su
indisciplina fiscal se encargó de estimularla. Al término de su
gestión entregó la economía con un déficit fiscal del orden del
126
4.5% del PIB y con un endeudamiento del 39.4% del PIB, en

el límite de su sostenibilidad. Como lo señala Dinero “cada
vez que la Tesorería monetiza los dólares que el Gobierno
consigue por fuera, el peso se revalúa. Si este desequilibrio
no se corrige, no será posible aminorar el impacto de la
revaluación de la moneda”146. Tanto la monetización de los
recursos provenientes del endeudamiento externo por parte
del sector público y del privado, como la presión sobre las
tasas de interés del mayor endeudamiento interno, han
contribuido enormemente a la apreciación del peso y de
qué manera. Un dato muy reciente del Banco Emisor da
cuenta de cómo a septiembre 3 de este año se recibieron por
concepto de préstamos del sector privado la suma de US
$4.997 millones, casi 7 veces más que en igual período del
año anterior cuando llegó sólo a los US $717 millones (¡!),
entendible dado que las tasas de interés domésticas son más
altas que las internacionales. Por su parte la monetización
de recursos provenientes del exterior por parte del Gobierno
ascendió a los US $4.747 millones (¡!). Y esto sí que presiona
la tasa de cambio.
A esto se añade la gran afluencia de capitales especulativos,

más conocidos como capitales golondrinas. Como lo señala
el analista Mauricio Cabrera, “el exceso del dólares no
viene del comercio exterior; más aún, a pesar de la supuesta
bonanza petrolera y minera el saldo de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios es cada vez más negativo,
pues en 7 meses del 2009 teníamos un déficit de US$3.200
millones y este año este ha aumentado hasta US$5.900
millones. La razón es que los ingresos de exportaciones sólo
crecen 1,8%, mientras las importaciones 16%”147. Tampoco
es atribuible la avalancha de dólares a la IED, pues cómo
146. Dinero. Agosto, 20 de 2010

127
lo aclara el mismo Cabrera, “la inversión extranjera de
largo plazo sólo representa menos del 20% del incremento
de ingresos mientras que los ingresos de capitales de corto
plazo y por créditos son la causa principal. En efecto, la
inversión de portafolio aumentó US $700 millones y los
créditos en monedas extranjeras de los bancos muestran un
incremento neto de US $2.400 millones con respecto al
2009”148. Coincidimos con el profesor Cesar A Ferrary en
que definitivamente, “el mayor flujo de divisas proviene de
un mayor endeudamiento en el exterior del sector privado: a
julio de 2010 éste era de US$ 6.811,7; en 2009 fue de US$
4.736. No es para menos. Mientras haya disponibilidad de
recursos en el exterior, por la abundante monetización del
déficit fiscal estadounidense, y la tasa de interés de colocación
en Colombia sea tan elevada frente a las tasas internacionales,
siempre habrá un incentivo para las empresas en Colombia a
endeudarse en el exterior”149. A ello sumémosle el cúmulo de
divisas que ingresan subrepticiamente al país a través de las
torrenteras del lavado de activos y el narcotráfico, las cuales
son muy difíciles de cuantificar. En todo caso, cada vez son
más frecuentes y cuantiosos los hallazgos de contenedores,
guacas y caletas atestadas de narcodólares; esto, para sólo
referirnos a las incautaciones, pues resultan inimaginables
las sumas que alcanzan a filtrarse escapando al control de
las autoridades. El diario El Espectador destacó que “no es
gratuito que en los últimos seis meses hayan sido 111.000 las
operaciones sospechosas”150 y se aventura a estimar que “en el
país los narcos y otros grupos irregulares lavan, por lo menos,
cinco mil millones de dólares al año”151, suma esta que no es
despreciable El codirector del Emisor Juan José Echavarría se
149. razonpublica.com. Octubre, 4 de 2010
151. Idem
128
muestra escéptico sobre la posibilidad de que estos dineros

calientes puedan estar presionando la revaluación y con el
mayor candor del mundo dice “no creer en esa teoría, pues
si así fuera esta sería mayor a la de otros países”152 y es que
acaso no lo es?
EL FANTASMA DE LA ENFERMEDAD HOLANDESA
Mucho se ha venido hablando recientemente de los riesgos

que entraña la bonanza minero-energética venidera, pero
ya nadie se acuerda de la que pasó, que hizo del período
2003 – 2008 el quinquenio virtuoso, cuando el precio del
crudo llegó a cotizarse a US $147.50 el barril y el carbón
superó la barrera de los US $160 la tonelada. A diario se
leen en los periódicos de mayor circulación y aún en
revistas especializadas las admoniciones sobre los peligros
que acechan, sobre los riesgos de contraer la enfermedad
holandesa, de su inminencia, del peligro que entraña, cuando
la real realidad es que son muchos los sectores estragados por
sus deletéreos efectos. Noticias recientes dan cuenta del cierre
de 15 empresas floricultoras en Cundinamarca en los últimos
tres años, dejando cesantes a 15.000 trabajadores, lo cual da
buena cuenta de ello. Como lo explica Luis Fernando María,
Secretario de Asocolflores Cundinamarca, los floricultores
se debaten entre “los costos que crecen con la inflación y
los ingresos que se reducen con la revaluación del peso”.
Las causas saltan a la vista en este caso como en tantos otros
que se repiten una y otra vez. El fantasma de la enfermedad
holandesa es una realidad y está entre nosotros, la economía
colombiana se contagió de esta peste sin que las autoridades
se percataran de ello.
No hay que negar que en las últimas dos décadas los sucesivos
152. Portafolio. Octubre, 1 de 2010
129
gobiernos han tratado de mantener la competitividad de la
producción doméstica y de las exporttaciones colombianas
de manera artificial y artificiosa, en el primer caso mediante
aranceles proteccionistas y en el segundo a través de subsidios
y ayudas. De este modo se consolidó en el país una especie de
industria de invernadero aupada por el Estado. Por muchos
años se creyó que a través de la devaluación de la tasa de
cambio (léase Decreto 444 de 1967) y de la reducción de los
costos laborales vía flexibilización de la legislación (léase Ley
50 de 1990 y Ley 789 de 2002) se podría conservar el mercado
doméstico y sostener los nichos de mercados externos. Pero,
el escenario cambió radicalmente con la ley de hierro de la
apertura y la globalización. Vivimos en un mundo en el que
la soberanía en el ambito económico es más que limitada
y el márgen de maniobra de la autoridad monetaria y
cambiaria es cada vez más reducida. Como lo afirma Dinero,
la competitividad depende de la productividad, antes que de
la tasa de cambio, “y la productividad del país no solamente
depende de los procesos productivos de las empresas, sino
también de factores que son ajenos al control de estas últimas,
como son la estructura tributaria, la infraestructura, los costos
laborales y de transporte, los trámites y otros elementos
que, en Colombia, se convierten en cargas que frenan las
posibilidades de crecimiento”153. Y según el más reciente
informe del Foro Económico Mundial (FEM), Colombia
pasó del puesto 69 al 68 entre 139 países examinados en
el escalafón de competitividad, pero “si la comparación se
hace con los mismos países que estaban en el ranking el año
pasado, Colombia se mantiene en la casilla 68”154.
SOLUCIONES DIFERIDAS
Aparte de las invectivas presidenciales en contra de la Junta

153. Dinero. Agosto, 20 de 2010
130
directiva del Banco de la República, demandando de este

medidas draconianas para contener la revaluación mientras el
gobierno la exacerbaba con su indisciplina fiscal, poco hizo el
ejecutivo en el curso de los dos cuatrienios anteriores en este
sentido. Por su parte los exportadores demandaron el apoyo
del gobierno para sobreaguar, frente a los ingresos dejados
de recibir, que no pérdidas como alegaban, a consecuencia
de la apreciación del peso. Ni corto ni perezoso el Gobierno
acudió en auxilio del sector exportador, renuentes todos a
utilizar las coberturas contra el riesgo cambiario que ofrecen
los bancos, más no de los productores nacionales que
compiten con las importaciones, los cuales también se han
visto afectados por la revaluación. En total, las ayudas que el
gobierno le dió al sector exportador entre el 2007 y mayo
3 de 2008 asciendieron a la friolera de $800.000 millones!
Y ello mientras esos mismos exportadores recibían el doble
beneficio de las importaciones de equipos y maquinarias con
dólares baratos, al tiempo que deducían de su impuesto de
renta el 40% del valor de la inversión en la modernización y
ensanche de su planta industrial.
Fue tanta la liberalidad y discrecionalidad con la que

el Gobierno asignaba estas “compensaciones” al sector
exportador que incluso quedó consagrada en el propio Plan
de Desarrollo a través del cual el Congreso de la República le
dio carta blanca. En efecto, en la Ley del Plan se estableció
que “es potestad del Gobierno Nacional establecer el sector
beneficiario y el valor del apoyo o incentivo económico, así
como determinar los requisitos y condiciones que sean del
caso…”155. Por fortuna la Corte Constitucional le salió al
paso a semejante exabrupto y declaró su inexequibilidad,
al considerar que no resultaba ajustado a la Constitución,
en la medida que “otorga una autorización genérica al
155. Ley 1151 de 2007, artículo 10
131
Gobierno Nacional para entregar ayudas o apoyos económicos
sin contraprestación alguna por parte del beneficiario y no
establece las garantías constitucionales mínimas para asegurar
que no se trata de una donación o un auxilio”. Además de
inconstitucional, es bien sabido que, como lo sostiene Mario
Cacigli, “cuanto más discrecional es la distribución de los
bienes, más altas son las posibilidades de clientelismo”156. Ante
los cuestionamientos de los cuales fueron objeto estas ayudas
al sector exportador, el entonces Ministro de Hacienda Oscar
Ivan Zuluaga no tuvo empacho en aseverar en forma desafiante
ante la Plenaria del Senado de la República que “aquí no hemos
hecho nada por debajo de la mesa. No, aquí las ayudas tienen
nombre propio”157.
Ya de despedida el ex ministro Zuluaga dejó en claro que la

revaluación “tiene efectos en algunos sectores exportadores,
pero para ello hemos adoptado el esquema de la regla fiscal que
obligará a que el gobienro gaste menos y se endeude menos”158,
refiriéndose a la propuesta formulada por un Comité Técnico
Interinstitucional. La misma que está contenida en el Proyecto
de Acto legislativo radicado por el Gobierno anterior cuando
estaba de salida y por desarrollar a través del Proyecto de Ley
que acaba de presentar la administración Santos. A este respecto
declaró el novel Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry
que “la Regla fiscal es la contribución que el Gobierno nacional
le da al B de la R. Es la regla de austeridad que acompañará el
esfuerzo del Banco de la República”159.
156. Cambio. Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada, publicado

por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Julio, 10 de 2008
157. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de Prensa 022.
Abril, 2 de 2008
158. La República. Junio, 18 de 2010
132
Pero, ojalá que este Gobierno no imite al anterior

quedándose cruzado de brazos a esperar hasta el 2012, que
será cuando entre en vigencia la Regla fiscal y descargar toda
la responsabilidad del manejo de esta crisis cambiaria al B de
la R. Además, en concepto de Francisco Barnier Gonzalez,
Presidente Tracker do Brasil “Sólo la formación de un déficit
nominal de cero, donde las cuentas públicas incluyan los
intereses de la deuda en el total de gastos y no que sean
reincorporados en el principal, será capaz de disminuir la
entrada de capitales y reducir esas tasas”160.
EL CONTROL DE CAPITALES Y REBAJAS

ARANCELARIAS
El Gobierno debe poner más de su parte, pues hay decisiones

que son de su resorte y no del banco Emisor, empezando
por ajustar sus desarboladas finanzas y así evitar en lo posible
mayores monetizaciones de su financiamiento externo. Por
ejemplo, Andrés Espinoza nos trae a colación lo que piensa
Jonathan Ostry, quien “en compañía de otros colegas del
Departamento de Investigación del FMI, asegura, en el
documento ‘Capital Inflows: The role of Controls’, que la
aplicación del control de capitales se justifica si la economía
trabaja a capacidad, el nivel de reservas es el adecuado, la
tasa de cambio está apreciada y los flujos de capital son
transitorios. Ostry reitera que si la tasa de cambio está
revaluada se requiere ‘una política proactiva’, que puede
incluir una reducción de la tasa de interés. ¿Receta para
Colombia?”161. El Gobierno nacional es el que tiene la
última palabra sobre este particular. Al FMI, que cambió su
dogmática postura sobre el libre tránsito de capitales, se le
vino a sumar el Banco Mundial y ahora uno y otro abogan
por la adopción de controles o medidas tendientes a evitar
161. Idem
133
los movimientos especulativos indeseados. Chile y Brasil
han establecido impuestos a los flujos de capital al país;
este último, incluso, está considerando en este momento
la posibilidad de subir dicha tasa impositiva para tratar de
frenar el alza de la cotización del real.
Entre otras cosas, en opinión de José Antonio Cordero y Juan

Antonio Montecino, plasmada en un texto del Center for
Economic and Policy Research sobre los controles de capital
en los países en desarrollo, “la aplicación de restricciones
a la movilidad de capitales contribuye a conservar la
independencia de los bancos centrales en su empeño por
mantener bajas y estables tasas de inflación y permite alterar
la madurez y la composición de los flujos de capital”162. De
esta manera se le estaría dando una mano al B de la R, ya
que resulta asaz dificil para el mismo mantener a raya la
denominada “inflación objetivo” y la estabilidad de la tasa de
cambio al mismo tiempo, en un contexto de plena libertad
de movimientos de los capitales.
Huelga decir que medidas como las que ensayó el anterior

Gobierno, tales como reducir los aranceles para estimular
las importaciones cuando estas están disparadas no se
justifican. Ahora se vuelve a hablar de ello, pero esta vez a
manera de reforma arancelaria unilateral y acelerada, “con
la peregrina idea de que si estimulamos la importación de
insumos y maquinarias (no producidos en el país), entonces
subirá la demanda por dólares y se contendrá la apreciación
cambiaria”163, como si no bastara para ello la apreciación
cambiaria que durante el último año frisa el 13% en lo
corrido del año. Una medida tan atembada como esta iría a
contrapelo de lo que se ha venido dando en el curso de las
negociaciones de los TLC, en los cuales se ha pactado una
162. Portafolio. Andrés Espinoza. Septiembre, 29 de 2010
163. ANIF. Informe Semanal No. 1045. Octubre, 4 de 2010
134
desgravación bilateral y progresiva; de contera tendría unos

costos fiscales que ANIF calcula estarían entre $1.4 billones
y $2.5 billones y el palo no está para cucharas.
¿QUÉ HACER?
Parodiando a Churchill, Mauricio Cárdenas afirma que “la

intervención del banco central es la peor forma de estabilizar
el precio del dólar, con excepción de todas las demás
fórmulas conocidas”164. Uno de los inamovibles del B de la R
es precisamente su política monetaria de “inflación objetivo”
y es a partir de esta que a su juicio “se debe evaluar si una
política de intervención cambiaria es coherente con el logro
de las metas de inflación. Adicionalmente se debe evaluar
si la política de intervención es consistente con el esquema
operativo de una estrategia de inflación objetivo”165. Como
bien lo dice el ex presidente de Asobancaria Cesar Gonzalez,
“la política monetaria colombiana tiene unos imperativos
que el Emisor observa y cuida celosamente”166 De allí la
timidez de las intervenciones por parte de la Junta directiva
del Banco a la hora de decidir sobre las intervenciones en
el mercado cambiario. Uno de sus codirectores, Juan José
Echavarría, reconoce que las intervenciones a las cuales
nos tienen acostumbrados son a lo sumo el uno o el dos
por ciento del mercado cambiario, “por lo que su papel es
marginal en el sistema”167. Estamos hablando de compras,
anunciadas además, no mayores de US $20 millones diarios
hasta completar un máximo de US $1.600 millones, que
no le hacen ni cosquillas al mercado, que las descuenta
rápidamente. Como afirma sardónicamente Luis carlos

165. http: //www.banrep.gov.co/politica_cambiaria/index.ht-ml#con
135
Villegas, Presidente de la ANDI, “las compras de US $20
millones del Emisor equivale a lo que todos los días hallan
en caletas”168.
El contraste no puede ser mayor, cuando constatamos que el

Banco central del Perú ha venido haciendo intervenciones en
el mercado cambiario sumamente agresivas: a julio pasado
había acumulado reservas producto de la compra de divisas
del orden de los US $4.553 millones, en contraposición a los
US $1.600 millones que acumuló el B de la R para el mismo
período. En sólo una semana, la tercera del mes de julio, el
Banco central peruano compró US $494 millones, con el
firme propósito de evitar que el Sol llegara a la tasa simbólica
de 2.8 por dólar. El monto de las reservas internacionales
del Banco central del Perú para el 20 de julio alcanzó los US
$38.049 millones; entre tanto las del B de la R llegaron a los
US $26.542 millones. Y estamos hablando de un país que
fue el único en América Latina que no sólo no bajó la IED
en 2009, sino que registró un crecimiento nada menos que
del 28%. Con todo y ello, Perú ha logrado mantener a raya
la revaluación. Mientras en Colombia para el 27 de julio la
revaluación del peso bordeaba el 10%, la del Sol de Perú se
situaba en el 2.28%. Lo propio podemos decir de Brasil, que
ha comprado US $50.000 millones el último año y reajustó
este lunes el impuesto sobre transacciones financieras del
2% al 4%, sólo entre el 13 y el 16 de septiembre compró
US $1.000 millones diarios, cuya revaluación anualizada
a septiembre de este año fue de 5.5% frente al 9.4% de
Colombia.
Estamos de acuerdo con Mauricio Cárdenas en que “el

Banco de la República tiene más munición y la debe
aprovechar”169 para atacar la revaluación galopante del peso;
168. Portafolio. Interés oculto. Octubre, 7 de 2010
136
en que “no hay presiones inflacionarias que le compliquen el

panorama y, además, si tiene que recoger liquidez lo puede
hacer sin demasiado costo”170, como ya lo ha hecho en el
pasado, acompasando sus intervenciones con esterilizaciones
de circulatorio mediante la emisión de TES o elevando los
encajes y/o la posición propia de los bancos. Con sobrada
razón acota el ex ministro de Hacienda Guillermo Perry
R que “el Banco de la República tiene que contribuir en
serio. Las compritas de divisas, de poco o nada sirven: o está
dispuesto a intervenir en grande y en forma no anunciada,
para quebrar a algunos especuladores e imponer disciplina en
el mercado cambiario, o tendrá que asumir ante la historia
la responsabilidad de haber contribuido, por omisión, al
desaprovechamiento de la bonanza y al debilitamiento
estructural de la economía”. Por qué no explorar otros
caminos como puede ser la emisión de papeles en dólares
o decretar una mayor libertad de invertir en dólares como
lo viene haciendo Perú. De otra parte, se deben contemplar
medidas tendientes a limitar el endeudamiento externo
privado. El profesor Ferrari es del criterio que “la solución a
la revaluación cambiaria actual no parecería ser, por ahora, la
constitución de un fondo de recursos naturales, por lo menos
mientras subsista el déficit en cuenta corriente de la balanza
de pagos. Tampoco ninguna regla fiscal. La mejor manera
sería doble: una intervención más profunda del Banco de
la República acumulando reservas, y otra más decidida del
mismo banco y de la Superintendencia Financiera en pro de
una mayor competencia en los mercados de crédito”. Y no le
falta razón en su aserto.
La inacción del Banco Emisor y la indisplina fiscal del
Gobierno le prestan un flaco servicio a la estabilidad
económica y a la sostenibilidad del crecimiento derl PIB.
Preocupa sobremanera que el país no sólo no ha avanzado
170. Idem
137
en competitividad ni en la diversificación de sus mercados
externos y de su oferta exportadora, sino que hoy dependemos
más que nunca de las exportaciones de productos primarios
cuyos precios se caracterizan por su gran volatilidad. La
reprimarización de la economía del país no le hace bien a
esta, no le conviene, pues como bien lo dice Manuel José
Cárdenas “Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos
naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero
una mala manera de continuar”. La situación es apremiante
y cada día que pasa los estragos de la revaluación son mayores
y las soluciones se tornan aún más complicadas. Llegó la hora
de actuar con prontitud y firmeza, antes de que se haga tarde!
138
139
140
A PROPÓSITO DE UN
DESPROPÓSITO 171
¡Tanto va el cántaro al agua, que al fin se rompe!
Lo que se pretende con el Proyecto de Acto legislativo

No. 013 de 2010 que reforma el régimen de regalías es
recentralizar los recursos de las regalías directas, como ya
se hizo con las indirectas (Fondo Nacional de Regalías)
y con los recortes de las mal llamadas transferencias (Acto
legislativo 01 de 2001 y 04 de 2007), para que se las engullan
los floricultores, los grandes terratenientes y los caballeros de
industria, como ya sucedió en el pasado con las subvenciones
dizque para “compensar” los efectos de la revaluación (dinero
que fué a parar al Ecuador, en donde fueron invertidos en
171. Bogotá, octubre 19 de 2010
141
la floricultura que compite con la colombiana, mientras
aquí se insolventan para no pagar el crédito contraido con
el estatal Banco Agrario y garantizado por el propio Estado),
con los recursos del programa Agro Ingreso Seguro, los cuales
supuestamente tenían como objetivo “compensar” a aquellos
agricultores que se vieran afectados por la entrada en vigencia
del TLC suscrito con los EEUU. El hecho de que aún no
haya sido ratificado por el Congreso estadounidense y por lo
tanto sigue sin entrar en vigencia, no fué óbice para regalarle
aproximadamente $1.4 billones a quienes no sólo no se han
visto afectados por un TLC que no existe legalmente sino
que los receptores de estos recursos eran quienes menos los
necesitaban. Y finalmente, esa platica que le quitaron a las
entidades territoriales (aproximadamente $27.9 billones entre
2002 y 2008) fué a parar casi en su totalidad a las grandes
empresas beneficiarias de las gabelas tributarias (las cuales le
costaron al país $26 billones entre 2003 y 2008).
Para soliviantar la voluntad de los parlamentarios que

representan a aquellos departamentos y municipios que hoy
no reciben regalías y asegurar su apoyo a esta iniciativa, se
hacen anuncios de sumas multimillonarias que supuestamente
recibirían si se aprueba este proyecto de acto legislativo y
además se dice que los que actualmente las reciben terminarían
recibiendo más a través de los llamados 6 “chorros” de los
multifondos (fondo de ahorro y estabilización, Fondo de
pensión territorial (FONPET), 10% para Ciencia y tecnología,
Fondo de compensación regional, Fondo de desarrollo regional,
más lo que recibirían por ser productores). Ello no pasa de ser
un espejismo, pues los cálculos que se hacen están basado en
simulaciones fundamentadas en meras expectativas de una gran
bonanza que está por verse pero que todos los días las inflan
a objeto de magnificar sus proyecciones hipotéticas. Se insiste
mucho en que las regiones serán las grandes beneficiadas con
142
este proyecto, al tiempo que en el Proyecto No. 058 de 2010

de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, también de
orígen oficial, el concepto de región se reduce al de “porciones
del territorio”, lo cual no guarda la menor consistencia. Bien se
ha dicho que todo discurso demasiado enfático y vehemente
suele encubrir lo contrario de lo que pregona.
Cabe preguntarse, si de lo que se trata es de que todo el país se

beneficie de los mayores ingresos que se esperan de la anunciada
bonanza, porque no se suma a los recursos del Sistema General
de Regalías que se pretende crear con las regalías directas e
indirectas aquellos provenientes de los impuestos que pagan
las empresas que explotan los recursos naturales no renovables
(RNNR), los cuales no sólo superan los que se reciben por
concepto de regalías sino que es previsible que crezcan más
que proporcionalmente con respecto a las regalías. Como lo
sostienen el ex contralor Antonio Hernández y el gobernador
del Cesar Cristian Moreno, si verdaderamente lo que se busca
es redistribuir los recursos provenientes de las regalías en aras
de una mayor equidad y eficiencia en la aplicación de tales
recursos no se requiere de una reforma constitucional porque
la Carta remite a la Ley la distribución de los mismos. Bastaría
con modificar las leyes 141 de 1994 y la 756 de 2002, pues en
derecho las cosas se deshacen como se hacen, no hay que caer
en el prurito de que para todo hay que cambiar la Constitución,
hasta hacer de esta como lo presagió el inmolado magistrado de
la Corte Suprema de Justicia Gaona Cruz una Carta a la carta.
En sólo 19 años de vigencia ya van 29 reformas a la misma y
en la actual legislatura cursan por lo menos diez proyectos de
reforma constitucional, el Proyecto de Acto legislativo de las
regalías es sólo uno de ellos.
Hay múltiples fórmulas que pueden plantearse legalmente

para efectos de una mayor y mejor distribución de las
regalías, como lo planteó el señor gobernador. Si se esperan
143
mayores ingresos por concepto de regalías, ya sea por los
mayores volúmenes exportados de los recursos mineros e
hidrocarburos, por qué no disponer de ellos (del delta) para
distribuirlos entre quienes hoy no reciben, por qué no revisar
la fórmula de los escalonamientos (teniendo en cuenta no
sólo los volúmenes sino también los precios y la tasa de
cambio) de tal forma que por esta vía se pueda redistribuir
una mayor proporción de tales recursos. Una combinación
de estas dos propuestas podría ser una fórmula susceptible
de concertar con las entidades receptoras de regalías con el
fin de que al modificarse la actual distribución no se haga
un ejercicio de suma cero, en donde unos ganan lo que otros
pierden, con lo cual se le presta un flaco servicio a la Unidad
nacional.
Las mayorías no dan la razón; la aplanadora de las mayoría en

el Congreso de la República se podrá imponer, atropellando de
paso a las regiones productoras de RNNR y por consiguiente
receptoras de ragalías, pero dejaría heridas abiertas muy
difíles de restañar posteriormente, de allí la pertinencia
del llamado que hace el señor gobernador a la reflexión.
En relación al ahorro de parte de las regalías, que un
porcentaje de estas vaya a fondear el Fonpet y un 10%
a ciencia y tecnología, nadie con dos dedos de frente se
puede oponer a ello, son objetivos loables que estamos en
mora de establecer. Todo mundo habla ahora de la bonanza
que esperamos, pero ya nadie se acuerda de la bonanza que
pasó y que duró cinco años, de 2003 a 2008, cuando fué
interrumpida por la crisis económica global, y los mayores
recursos que se recibieron se gastaron, hasta lo ahorrado en
el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FONPET) se
lo feriaron, los mismos que ahora pregonan la austeridad y
nos previenen sobre el contagio de la enfermedad holandesa,
cuando la verdad es que la economía está ya afectada por ella,
144
empezando por las regiones productoras. En cuanto al papel

estabilizador que pueda jugar este proyecto de acto legislativo,
así como de contención de la apreciación del peso frenter al
dólar, es bueno advertir que de ser aprobado este proyecto,
por tratarse de un proyecto de acto legislativo, debido a los 8
debates que debe surtir en distintas legislaturas, es previsible
que sólo entre en vigencia en 2012, de modo que sólo serviría
como píldora del día después. Esta es otra razón para pensar
en que sería una mejor opción la vía de un cambio legislativo
y no uno constitucional. Por lo demás bastaría con ampliar
el objeto del FAEP en lugar de crear otro con carácter
constitucional y podría entrar en vigencia inmediatamente y
no esperar más de un año para hacerlo efectivo.
Huelga decir que estamos totalmente de acuerdo en que

hay que impedir que los recursos de las regalías y no sólo
los de las regalías sino también los del Sistema general de
Participación (SGP), así como los del Presupuesto General
de la Nación se sigan yendo por las cañerías de la corrupción
y la inmoralidad administrativa. En el caso de las regalías ello
no se va a lograr como por arte de birlibirloque simplemente
cambiándoles de manos y de destinación, con ello sólo se
estaría imitando al marido burlado que vendió el sofá para
evitar los desvaríos de su mujer. Es necesario potenciar la
acción de los entes de control (Contraloría y Procuraduría),
ganar en eficacia de la Fiscalía como ente investigador y de
la justicia, para acabar con la impunidad y, lo que es más
importante, empoderar aún más el control social a través de
la activa participación ciudadana. Es preciso, una vez más,
reformar el régimen de contratación administrativo, para
proscribir de una vez por todas con todas aquellas prácticas
que, como la triangulación a través de llos tristemente célebres
convenios interadministrativos, permiten hacerle gambetas
para driblar las normas que buscan impedir el detrimento del
145
interés público. El Proyecto de Ley para establecer el Estatuto
Anticorrupción presentado por el Gobierno a la consideración
del Congreso de la República va en la dirección correcta y
para él hemos pedido que el Gobierno le envíe mensaje de
urgencia para su más expedito trámite y aprobación. Hemos
propuesto e insisto en que el medio más eficaz para alcanzar
tales objetivos es la implementación del Gobierno en línea,
para que en tiempo real se disponga en la web de toda la
información atinente a todos aquellos actos administrativos
que comprometan recursos públicos. Así estaríamos a un clip
de la transparencia!
Estas son algunas consideraciones que se me ocurren a

propósito de sendos artículos de Antonio Y christiam
publicados este fin de semana en El Tiempo y las cuales
quiero compartirles, a propósito de la carrera desbocada en
que se está para sacar esta iniciativa con force, cuando la
criatura puede nacer a través de un parto natural.
146
EN SU CUARTO DE HORA 172
“Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales,

puede ser una buena manera de comenzar
pero una mala manera de continuar”
Manuel José Cárdenas
Definitivamente, el carbón, el petróleo y los demás minerales

e hidrocarburos están en su cuarto de hora, gracias al apetito
y a la voracidad de las economías emergentes encabezadas por
China y la India. A la mayor demanda de estas por productos
básicos, para poder sostener su alto ritmo de crecimiento, se
viene a sumar el repliegue de los capitales especulativos que
buscan refugio en los commodities. La combinación de estos
dos factores están presionando al alza los precios tanto de
los hidrocarburos como de los minerales. Adicionalmente,
los países emergentes y en particular Latinoamérica se ha
147
convertido en el gran polo de atracción de la inversión de
capital, dada la circunstancia de que su economía muestra
un mayor dinamismo que la de las economías del mundo
desarrollado. Ello explica el repunte de la Inversión Extranjera
Directa (IED), atraida además por las oportunidades que
ofrece un sector minero-energético en auge.
Colombia en lugar de ser la excepción hace parte de la regla.

Después de haber alcanzado la cifra record de IED en 2008
con US $10.583 millones tuvo según el departamento
Técnico del Banco de la República una caida del 32% para
situarse en los US $7.201 millones en 2009, que pudo ser
mucho mayor debido a los embates de la crisis global que se
precipitó a mediados de 2008.
INVERSIÓN Y PRODUCCIÓN
Gracias a la actividad petrolera y minera, entre enero y marzo

de este año Colombia registró ingresos por IED de US
$4.179 millones, con un incremento de US $530 millones
frente a los registrados en el mismo período de 2009. Según
el Banco de la República, en los primeros cuatro meses de
2010 el 86,2% de la IED que llegó al país estuvo dirigida
a los sectores de minería e hidrocarburos, con un aumento
del 21,7% con respecto al mismo periodo del año anterior,
al sumar US$2.645 millones. Pero, este año la IED volvió a
tener un repunte, pues al cierre del primer semestre acumuló
US $4.400 millones, 9.5% mayor con respecto a igual período
del año anterior. La IED dirigida a la actividad minera y de
los hidrocarburos aumentó sensiblemente su participación al
pasar del 21% al 82% entre el año 2000 y el 2009 y superar
este año el 85%. Según las proyecciones del Ministerio de
Minas y Energía se esperan inversiones entre 2008 y 2015
del orden de los US $54.000 millones en el sector petrolero y
US $8.000 millones más en otros subsectores de la minería.
148
Con base en tales inversiones se pronostica una producción

de 849 mil barriles /día de crudo por parte de Ecopetrol para
el 2015, la cual se elevaría a los 994 mil barriles equivalentes
de petróleo si incluimos la producción de gas. En cuanto
al carbón se refiere, se aspira a elevar la producción a 80
millones toneladas en 2011 y 116 millones en 2019.
PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO Y VOLÚMENES

EXPORTADOS
VOLÚMENES IMPLÍCITOS DE LAS

EXPORTACIONES DE CARBÓN
80.0
70.7 70.4
55.8
51.3
38.5
2006 2007 2008 2009 2010 2011

Esta afluencia de capital al sector minero-energético ha

servido de catalizador y se ha traducido en mayor exploración
y explotación del recurso. Según cifras de Ingeominas, el
149
área minera contratada en el primer semestre de 2010 llegó
a un total de 424.799 hectáreas, superando con creces las
metas que se había fijado el Gobierno para todo el año, al
tiempo que denota una notable recuperación frente a 2009
cuando a duras penas se alcanzaron las 90.426 hectáreas.
Lo propio podemos decir con respecto a los hidrocarburos,
cuya actividad exploratoria ha alcanzado un ritmo inusitado.
Mientras en todo el año 2009 se corrieron 20.118 kilómetros
de sísmica, en el primer semestre de 2010 ya se llevaban
16.739 kilómetros. Un buen termómetro de esta actividad
es el número de taladros activos, el cual ha registrado un
incremento del 31% el último año. En cuanto al número
de pozos perforados, se pasó de un promedio de 10 a 20
pozos perforados anualmente en la década de los 90 a 42
en promedio en el intervalo entre 2002 y 2009. En el 2009,
particularmente, se perforaron 75 pozos y en lo que va
corrido de este año ya se han perforado 78.
La reprimarización de la economía
La minería, incluyendo los hidrocarburos, ha venido

ganando participación en el PIB pasando del 4% en 1995 al
8% en 2000, al 6% en 2005 y 7% en 2010, a la par con el
sector agrícola. Colombia se equipara en este momento con
países de larga tradición minera como lo son Australia, Chile
y Perú, en los que dicha actividad participa entre el 6.5%
y 8%. También se ha convertido en el principal renglón
de exportación, al multiplicarse en los últimos 8 años por
3.7, pasando del 40.2% que representaba en el total de las
exportaciones en 2002 al 55.4% en 2009. Las exportaciones
de petróleo pasaron de 217 mil barriles/día en 2009 a
245.000 barriles/día en promedio estimado para 2010; en
cuanto al carbón, se exportaron 70.7 millones de toneladas
en 2009 y se esperan exportar este año 70.4 millones de
toneladas, aproximadamente. Entre enero y julio de este año
150
se exportó el doble de petróleo que en igual período del año

pasado, representando el 32.4% de todas las exportaciones
y aportando un 19.8% al crecimiento; entre tanto, las
exportaciones de carbón subieron un 6.2%, participando
con el 15.9% de las exportaciones totales y contribuyendo
al crecimiento en 1.1%. El aumento del registro de las
exportaciones de hidrocarburos y de carbón se debe en parte
al incremento de los volúmenes transados, de 36% y de 8.3%
respectivamente y en parte al alza de sus precios, 59.2% y
8.1% en su orden.

De no ser por la minería y los hidrocarburos, como lo afirma
el ex ministro de Minas y Energía carlos Caballero A, “el país
enfrentaría problema de balanza de pagos”173. Y no es para
menos, habida consideración que al excluir las operaciones
corrientes del sector minero el déficit total en 2009 se habría
elevado de -2.2% a -6.8% del PIB. Este se vió compensado
con un superávit del renglón minero de 4.6%, el cual se
puede desagregar en 2.6 puntos atribuible a las empresas
extranjeras del sector y 2 puntos a la estatal Ecopetrol. Son
los productos tradicionales, entre los cuales se cuentan los
hidrocarburos y el carbón, los que impiden que la balanza
comercial del país sea deficitaria, sobre todo debido al severo
impacto del bajonazo de las exportaciones a Venezuela.
173. El Tiempo. Octubre, 9 de 2010
151
LA LOCOMOTORA DE LA MINERÍA
La minería es una de las cinco locomotoras del crecimiento

definidas como tales por el Presidente Santos y es la única
que no necesita de combustible para ponerla a andar
porque la creciente demanda por su producción se encarga
de remolcarla. Desafortunadamente la actividad minera es
intensiva en capital, con una participación de este del 92%
y la actividad petrolera es aún más intensiva (97%), razón
por la cual contribuirán muy poco a reducir los altos niveles
de desempleo, como lo pretende el Gobierno. Y lo que es
más preocupante, sobre todo la minería propiamente dicha,
tiene muy escasos encadenamientos ya sea hacia delante
o hacia atrás, lo cual hace de su explotación verdaderos
enclaves. Desde el año anterior el crecimiento del PIB se ha
visto insuflado por el sector minero – energético, no siempre
por los mayores volúmenes de producción sino por el
comportamiento de los precios de sus productos. Ello explica
que el mayor crecimiento del PIB no se haya visto reflejado
en la mejora de las alarmantes tasas de desempleo abierto y
disfrazado. Como lo afirma el profesor Jorge Iván González,
152
“el PIB crece cuando el precio internacional del petróleo o del

carbón aumenta, aún cuando el volúmen de producción no
haya aumentado. También crece el PIB cuando las ganancias
especulativas de los bancos aumentan. Estas modalidades
de crecimientos no favorecen el empleo”174. El Gobierno de
Santos y sobre todo su equipo económico debe percatarse de
esta realidad, para que no sigan pensando con el deseo que
el mayor crecimiento les asegura bajar la tasa de desempleo
hasta un solo dígito; el mayor crecimiento es una condición
necesaria para ello, pero no suficiente. Como lo sostiene el
profesor Gonzalez esta interpretación de la teoría de la Ley del
profesor Arthur Okun es, además de simplista, mecanicista;
el crecimiento sin empleo responde en gran medida al hecho
de que los sectores con mayor crecimiento, como la mineria
y los hidrocarburos, no son grandes generadores de empleo.
Por ello, como lo sostiene Manuel José Cárdenas, “apoyarse

en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede
ser una buena manera de comenzar pero una mala manera
de continuar”. De allí la importancia de enfocarse más hacia
un modelo endógeno que amplíe y profundice el mercado
interno, difersificando su oferta exportadora y sus mercados
externos, para no quedar a merced de los ciclos de auge y
contracción siempre dependientes de variables exógenas y
expuestos además a las crisis recurrentes de los mercados de
materias primas. La reprimarización de la economía del país la
hace más vulnerable y significa un retroceso para Colombia.
Coincidimos con el ex director del DNP, Esteban Piedrahita,
en que “el mundo va a ser diferente. Es importante buscar
una fuente de crecimiento tanto dentro del país como
afuera”175. En su visita al país el año pasado, el profesor
Nouriel Roubini le aconsejó a Colombia “abandonar el

153
modelo de crecimiento basado exclusivamente en las ventas
en el exterior y concentrarse más en el mercado interno”176
y “concentrar esfuerzos en los intercambios comerciales con
los vecinos”177. Esto no lo podemos perder de vista, pues sólo
de esta manera se puede alcanzar un mayor, mejor y más
rubusta tasa de crecimiento del PIB con empleo y, lo que
es más importante, sostenible en el largo plazo, a contrario
sensu de aquel basado en bonanzas, ya que estas son sólo flor
de un día.
BALANZA COMERCIAL (US MILLONES)

2010 2011 py
Rubro 2010 py (Crec.%) 2011 py (Crec.%)
ExportacionesTotales 39851.8 21.3% 45259.9 13.57%
Tradicionales 25127.3 40.0% 29221.1 16.29%
Café 1709.0 10.8% 1712.5 0.20%
Petróleo 15550.3 51.5% 18533.8 19.19%
Carbón 6755.5 24.7% 7657.5 13.35%
Ferroniquel 1112.6 53.3% 1317.4 18.41%
No tradicionales 14724.5 -1.2% 16038.8 8.93%
Im portaciones CIF 36579.2 11.2% 39314.7 7.48%
Im portaciones FOB 34398.5 11.2% 36836.8 7.09%
Balanza Com ercial 5453.3 183.5% 8423.0 54.46%

LA RENTA MINERA
Finalmente, un aspecto de la mayor importancia es el atinente

a los ingresos que genera la actividad de la minería y la de
los hidrocarburos, tanto a las entidades territoriales como al
Gobierno central. En el año 2000 el sector minero energético
pagó $1.6 billones de impuesto de renta, 31% del total de
este gravámen, equivalente al 0.8% del PIB. El subsector de
hidrocarburos participo con el 27% de tal monto. En el 2004
bajaron tales ingresos, pero a partir de 2007 tuvieron un gran
repunte al alcanzar los $4.8 billones, equivalentes al 1.1% del
PIB. Luego, en 2009 tuvieron una recaida a raíz de la crisis
global; pero, en todo caso entre 2000 y 2009 los ingresos totales
que recibió el Gobierno central por este concepto, incluidos los
176. Portafolio. Mayo, 20 de 2010
177. Idem
154
dividendos que le gira Ecopetrol, ascendió de 1.2% del PIB a

2.4% del PIB.En términos de los ingresos totales del Gobierno
Nacional Central equivale a un incremento de 10.6% al 15%.
En el sólo año 2009 los ingresos totales del gobierno central
derivados de la actividad minera y petrolera ascendió a la suma
de $14´928 mil millones, equivalente al 3% del PIB. Esta
suma se desglosa de la siguiente manera: Ecopetrol $11´778
mil millones (2.3% del PIB) y las demás empresas del sector
$3´150 mil millones (0.6% del PIB).
Ahora que se discute el Proyecto de acto legislativo modificatorio

del régimen de regalías, resulta pertinente comparar los
ingresos que recibe la Nación por la explotación de los recursos
naturales no renovables por concepto de impuestos con los
que reciben los departamentos y municipios productores
y portuarios por concepto de regalías. En el 2009 el monto
total de las regalías ascendió a la suma de $5.3 billones, de los
cuales recibieron los municipios y departamentos $3´152 mil
millones (0.6% del PIB) y otros $2´148 mil millones (0.4%
del PIB) fueron girados al Fondo Nacional de Regalías, el cual
maneja el Gobierno Nacional a través del DNP. Y a propósito
de la renta minera, es muy importante explorar fórmulas que
le permitan al país participar de los ingresos extraordinarios
que generen la esperada bonanza, como ya lo sugerimos en
su oportunidad178. Analistas económicos tan aquilatados como
los ex ministros de Hacienda Rodrigo Botero y José Antonio
Ocampo han planteado elevar la tributación o establecer un
impuesto a la exportación, como lo está haciendo Australia y
se apresta a hacerlo Chile.
Así como se imita lo malo que hacen otros países porque

no imitar lo bueno, lo quele favorece al país; es más, como
tuvimos ocasión de recordarlo, gracias a la intervención
del ex contralor general Antonio Hernández se incorporó
155
como otrosí al Contrato de Ecopetrol con la Chevron una
fórmula179 que le permite a la estatal Ecopetrol compartir
las ganancias extraordinarias que se deriven de los mayores
precios con la Chevron. En este sentido, consideramos que la
decisión tomada por el Gobierno de desmontar la deducción
del 30% por la reinversión de utilidades en activos fijos va
en la dirección correcta, toda vez que este beneficio además
de inoficioso en el caso de la minería resulta demasiado
costoso. Nos asalta la duda sobre lo que pueda pasar con
aquellas grandes empresas que en un crecido número se
acogieron a la Ley 963 de 2005 y firmaron con el Gobierno
al abrigo de la misma contratos de estabilidad jurídica que
los pondría a salvo frente a este tipo de contingencias y las
cuales muy seguramente no estarán dispuestas a renunciar
a dicha garantía. El año pasado dicho beneficio le costó
al fisco $4 billones aproximadamente, de los cuales casi la
mitad correspondió a empresas del sector minero-energético.
Lo cierto es que, en tratándose de la explotación de recursos
naturales no renovables, quien al tiempo de ganar no supo el
modo al tiempo de perder lo pierde todo!
179. Idem
156
157
158
A PENSAR EN GRANDE 180
(A propósito del Río Magdalena)

“Colombia no puede seguir dándole la espalda al Río Magdalena”
Germán Cardona,
Ministro del Transporte
La suerte del Río Grande de la Magdalena, que fue como

lo bautizó hace 509 años el conquistador Rodrigo Bastidas,
ha sido una de mis mayores preocupaciones desde hace rato.
Desde la Colonia y posteriormente en los tiempos de la
primera República, a falta de vías carreteables y férreas este fue
el principal medio de transporte de carga y de pasajeros. Los
primeros equipos y las primeras maquinarias del incipiente
proceso de industrialización del país entraronal país por esta
vía, la misma que le servía al también incipiente comercio
interno e internacional. Pero, a medida que se fueron
construyendo las carreteras y se amplió la red férrea, gobierno
tras gobierno le fueron dando la espalda al Río el cual fue
abandonado a su propia suerte después que se sirvieron
de él. La tala de bosques primero y la erosión después a lo
largo de de los 250.000 kilómetros que abarca su cuenca,
159
provocaron su colmatación con los más de 200 millones de
metros cúbicos de sedimentos que arrastra anualmente, los
que de contera afectan también el calado de los canales de
aproximación y ello el acceso a los puertos de Barranquilla y
Cartagena.
Cuando hablamos del Río Magdalena no estamos hablando
de naderías sino de algo trascendental como el que más. Su
recorrido de 1.540 kilómetros se extiende desde el macizo
colombiano en el que nace hasta su desembocadura en el
Mar Caibe, en donde se bifurca en dos brazos, el uno que
conduce hasta Bocas de Ceniza y el otro hasta el canal del
Dique. A lo largo de todo su trayecto sólo 700 kilómetros
son navegables hoy en día por el abandono del cual ha sido
objeto; 726 municipios están en el área de influencia de su
cuenca hidrográfica y allí está asentada una población de 28
millones de almas, más del 50% del censo poblacional y el
mayor porcentaje de esta es población vulnerable y con altos
índices de necesidades básicas insatisfechas, la cual además
deriva su subsistencia del Río. Por una ironía del destino y
como consecuencia del cambio climático y sus devastadores
efectos, amén del desdén de las autoridades, es mucho lo
que sufren sus moradores debido a las riadas recurrentes que
arrasan con todo lo que encuentran a su paso. Ahora mismo
las familias asentadas en sus riberas están literalmente con el
agua al cuello!
Son 35 ríos afluentes al Río Magdalena (los más caudalosos
e importantes del país, que también están languideciendo);
allí se genera el 85% del PIB y el 70% de la generación
hídraulica del país, al tiempo que se concentra el 75% de
la producción agropecuaria, constituyéndose en la verdadera
despensa agrícola y pecuaria del país. Dada su importancia y
el grado de detrioro del mismo, los constituyentes de 1991
entendieron la imperiosa necesidad de su recuperación y con
160
tal fin crearon la Corporación Autónoma del Magdalena181,

la única de orígen constitucional. A renglón seguido la
Ley 161 de 1994 se encargó de desarrollar el precepto
constitucional y mediante la Ley 141 de 1994 se le asignó el
10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR).
EL TRANSPORTE INTERMODAL
No se puede perder de vista que uno de los principales
obstáculos que enfrenta Colombia para mejorar su
competitividad es precisamente el déficit y las falencias en
materia de infraestructura, particularmente en materia de de
transporte y en este aspecto la navegabilidad del Río tiene
una gran relievancia. La clave en la economía de transporte
para la movilización de la carga está en el transporte
intermodal y así lo han entendido otros países más próspero
que el nuestro. Por ejemplo, en la Unión Europea el 60% de
la carga se moviliza a través del transporte intermodal, lo cual
contrasta con el 1.5% de Colombia. Ello repercute en los
costos del flete, dado que el transporte por carretera (70%)
es sensiblemente más costoso que el férreo (27%) y el fluvial
(2%) y la preponderancia del primero nos mata. Veamos
los costos comparativos de una y otra modalidad: el flete
por tonelada/kilómetro a lo largo del Río Magdalena entre
Honda y Barranquilla, trayecto este de 900 kilómetros, en
tractocamión cuesta US $0.12, en ferrocarril entre US $0.03
y US $0.04 y por vía fluvial, utilizando botes con capacidad
de 80 contenedores de 20 pies, 40 en cada uno de los dos
niveles, cuesta US $0.02. Es decir, que el transporte de carga
por carretera cuesta 6 veces con respecto al transporte por
el Río. Ello explica que el flete represente para las empresas
colombianas un 52% de sus costos logísticos, lo cual significa
una tara que incide en el precio final del producto a la hora
181. Artículo 331 de la CP
161
de colocarlos en los mercados, lo cual afecta enormemente su
competitividad, sobre todo en tratándose de la exportación
de los mismos.
Por ello no es extraño que uno de los proyectos identificados
como estratégicos de este país en el ejercicio que se hizo para
concertar la Agenda para la productividad y la competitividad
(AIPC), fué precisamente la recuperación de la navegabilidad
del Río Magdalena, para integrarlo a los llamados corredores
de la competitividad, empresa en la cual desde luego
CORMAGDALENA está llamada a jugar un rol de la
mayor importancia. Y no es para menos, pues su adecuación
mediante el dragado de su lecho y la habilitación de sus
puertos para hacer de él una hidrovía expedita y barata cuesta
aproximadamente US $1.5 millones por kilómetro, costo
este que se compara muy favorablemente con lo que cuesta,
por ejemplo, un kilómetro de doble calzada del proyecto
de la Ruta del Sol, el cual cuesta US $7 millones. Esto lo
decimos no para concluir que no se justifica este último, sino
para resaltar que la navegabilidad del Río es el complemento
perfecto de la malla vial que necesita el país para su inserción
exitosa en las corrientes de comercio internacional, al tiempo
que contribuiría a la mayor integración regional habida
consideración de que gran parte de las regiones del país están
embotelladas e invertebradas por falta de vías. Según cálculos
del director de CORMAGDALENA Gonzalo Botero, su
habilitación para hacer del Río una verdadera autopista
acuática puede costar entre US $800 mil millones y US $1
billón de dólares, cifra esta modesta si la comparamos con
los US $1.1 billones, que sería el costo inicial del proyecto
de la Ruta del Sol, aunque acaba de advertir el Ministro
de Transporte que hay un alto riesgo de que el costo sea
mucho mayor debido a fallas en su estructuración182. Otro
referente importante es el costo del proyecto del Oleoducto
162
Bicentenario, US $4.200 millones, el cual se extenderá desde

Casanare hasta el Puerto de Coveñas en Sucre, para evacuar
el crudo que en este momento transportan más de 1.200
tractomulas que están a punto de colapsar las vías carreteables
y el año entrante será el doble.
PELIGRA CORMAGDALENA
Estas consideraciones me motivaron hace ya siete años a
poner el grito en el cielo y a alertar sobre el exabrupto que se
quiso cometer al tratar de eliminar a CORMAGDALENA.
En efecto, mediante el proyecto de acto legislativo 03 de 2003
se pretendió acabar con ella, dizque porque los objetivos para
los cuales ha sido creadala empresa ha sido diseñada para
cumplir labores muy dispersasdichas funciones pueden ser
desempeñadas por los ministerios sectoriales respectivos,
generando ahorros importantes en funcionamiento y control.
Las mismas razones que se invocaron en su momento para
fusionar y suprimir ministerios para ahora tener que volver a
crearlos ante el fracaso de tales desaguisados. Por fortuna la
intentona del fugaz Ministro que por aquellas calendas fungía
como tal, el inefable Fernando Londoño Hoyos, se frustró
y la corporación pudo sobrevivir a su ojeriza. Pero, ahora
estamos nuevamente ante el riesgo de que la corporación
perezca por inanición, pues el 70% de sus recursos dependen
del 10% de los ingresos del FNR y el Proyecto de acto
legislativo que busca reformar el régimen de regalías hace
tabla rasa de lo estatuido tanto en la constitución como en
la Ley. Y digámoslo claramente, atentar contra la estabilidad
de CORMAGDALENA es darle una estocada al moribundo
Río Grande de la Magdalena.
Y esto no lo digo a humo de paja, es que uno de los daños
“colaterales” como llamaban eufemísticamente las bajas
entre la población civil de los bombardeos “quirúrgicos” de
los aviones de guerra de la OTAN en su intervención en la
163
guerra de los Balcanes, de la reforma del régimen de regalías
es el Río Magdalena. Tanto el texto original presentado por
el Gobierno como el aprobado en primer debate por parte
de la Comisión primera del Senado se ignoró olímpicamente
la existencia de CORMAGDALENA. Al activarse todas las
alarmas, en el texto aprobado en la plenaria del Senado de la
República se trató de corregir el entuerto, pero a mi juicio
de manera insatisfactoria. Por eso no soy tan optimista como
el gobernador Horacio Serpa, padre de esta criatura, cuando
habla de la resurrección de CORMAGDALENA después de
estar tres días en estado cataléptico183. Desde luego que es
rescatable la declaración del Ministro de Transporte Germán
Cardona, en el sentido que “Colombia no puede seguir
dándolela espalda al Río Magdalena”; pero, del dicho al hecho
hay mucho trecho y este es el caso. De todos modos, no deja
de ser alentador el anuncio del propio Presidente Santos de
su apuesta por la salvación del languideciente Río Magdalena
y su instrucción precisa para que se acometan de inmediato
los estudios para rescatarlo184. Dicha iniciativa contempla
aumentar el calado del Río que oscila actualmente entre 3.5
y 6 pies a 9 pies, ello va muy en línea con el propósito del
Gobierno de poner en marcha las cinco locomotoras del
crecimiento, las cuales sólo se podrán movilizar si cuentan
con los rieles para hacerlo y el Río es uno de ellos. De lo
que se trata ahora es de que las declaraciones del Ministro
y los anuncios del Presidente se traduzcan en su inclusión
en el Plan de inversiones y en partidas presupuestales con
tal destinación. Es claro, entonces, que el tratamiento
de CORMAGDALENA en el proyecto de marras no se
compadece con estos anuncios y va en contravía de los planes
de este gobierno.
183. El Nuevo Siglo. Octubre, 27 de 2010

164
MENGUA Y CONGELAMIENTO
Vamos al texto aprobado en la plenaria del Senado de la

República: “Los departamentos, municipios y distritos en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los municipios y distritos en los que
existan puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos o productos derivados de los mismos y los
municipios ribereños y en los que nace el Río Grande de
la Magdalena y los Municipios y Distritos Costeros de su
desembocadura con los recursos de CORMAGDALENA,
tendrán derecho de participación en el Sistema General de
Regalías a través del Fondo de Participación de Entidades
Productoras. La suma de esta participación no podrá superar
el porcentaje del Fondo de Desarrollo Regional que defina la
ley por este concepto. Estos recursos se destinarán conforme
a los criterios que para el efecto establezca la ley.
Los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo
de Compensación Regional serán también un porcentaje del
Sistema General de Regalías y crecerán anualmente, en un
monto equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total
de las regalías, la diferencia se destinará al Fondo de Ahorro
y Estabilización”185.
Cormagdalena terminó empaquetado de cualquier manera

con las entidades territoriales actualmente receptoras de
regalías, con una redacción intrincada y confusa. Cabe
preguntarse qué se quiere decir cuando se afirma que “los
Municipios y Distritos Costeros de su desembocadura con
los recursos de CORMAGDALENA, tendrán derecho de
185. Proyecto de Acto legislativo No. 13 “por el cual se constituye el Sistema

General de Regalías”, artículo 2º
165
participación en el Sistema General de Regalías a través del
Fondo de Participación de Entidades Productoras”, el cual
adicionaron a los multifondos propuestos por el Gobierno.
Aquí queremos hacer dos acotaciones, la primera es que
los recursos de CORMAGDALENA los tendrá esta que
compartir con el sinnúmero de municipios y distritos costeros,
lo cual iría en mengua de sus recursos propios. La segunda, es
que CORMAGDALENA al igual que los departamentos y
municipios productores de recursos naturales no renovables
y portuarios terminarían congelados una vez sea expedida la
ley a través de la cual se le garía desarrollo a este proyecto
de acto legislativo. Así de claro está cuando se advierte en
este que “los recursos del Fondo de Desarrollo Regional
y del Fondo de Compensación Regional serán también
un porcentaje del Sistema General de Regalías y crecerán
anualmente, en un monto equivalente a la mitad de la tasa
de crecimiento total de las regalías, la diferencia se destinará
al Fondo de Ahorro y Estabilización”186. Es decir, que los
fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional
tomarán para sí el 50% de los mayores ingresos provenientes
de las regalías y el otro 50% iría a parar al Fondo de Ahorro
y Estabilización. Queda claro, entonces, que al Fondo de
Participación de Entidades Productoras no ingresaría un solo
peso de esos mayores ingresos de regalías y por lo tanto los
departamentos y municipios productores y portuarios, así
como CORMAGDALENA se tendrán que conformar con
lo que se le asigne en la ley que estaría llamada a repartir los
peces y los panes.
Así las cosas le correspondería a CORMAGDALENA entrar
en la puja por el reparto de los magros recursos de los cuales
participaría. En consecuencia, de aprobarse este Proyecto
como salió aprobado de la plenaria del Senado de la República
en primera vuelta, CORMAGDALENA y con ella el propio
186. Idem
166
Río madre de Colombia tendría sus días contados. Huelga

decir que quitarle los recursos que por ministerio de la Ley y
la Constitución dispone actualmente COPOMAGDALENA
sería un enorme desatino, un acto de miopía y lo que es peor
iría en desmedro de las condiciones económicas y sociales
de la población ribereña y no hay derecho de que eso pueda
ocurrir. Defender el Río Magdalena es, además de defender
la principal arteria fluvial del país, defender el futuro de
Colombia; ello es lo que está en juego en este momento en
el trámite de este Proyecto. Se podrá decir que los recursos
que hoy recibe del FNR estarán a salvo porque en la Ley que
desarrolle el Acto legislativo se le asignarán, pero es que en
medio de la rapiña que desde ya se observa, como si fuera una
piñata, en donde todos a una como pirañas le quieren caer a
las regalías, la suerte de la Corporación y con ella la del Río
puede verse seriamente comprometida para desventura del
país. Esta sería otra pata que le nacería al cojo.
167
168
HABLEMOS DE REGALÍAS Y
EXTERNALIDADES 187
Esto dijo el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry,

refiriéndose al proyecto de acto legislativo que busca reformar
el régimen de regalías: “en mi concepto, esta será la reforma
más importante en años para el desarrollo del país”188. Y no es
para menos, dado que según sus propias palabras “la idea es
ahorrar un punto del PIB y utilizar buena parte de ese punto
para pagar deudas, lo que nos ayuda a llegar más rápido al
grado de inversión y además baja los gastos del Gobierno y
los intereses”189. Este es el fin último de dicha reforma y así lo
han entendido caracterizados voceros del gremio empresarial.
En concepto de la Asociación Bancaria, “sólo si el proyecto
de reforma a las regalías avanza con rapidez en el Congreso
187. Bogotá, noviembre 15 de 2010
169
se lograría frenar el hueco fiscal del Gobierno central…sobre
todo porque con ello se implementaría la Regla Fiscal, que
también se encuentra en trámite en el legislativo y que le
permitiría al país corregir el alto déficit de recursos”190. A las
críticas sobre las pretensiones del Gobierno de recentralizar
los recursos con este proyecto, se responde candorosamente
diciendo que “estos recursos continuarán siendo de propiedad
exclusiva de las entidades territoriales y no se utilizarán para
atender obligaciones de la Nación”191.
Supuestamente los recursos de los cinco fondos, a los cuales
quedaría reducido el Sistema General de Regalías (SGR)
después de aprobado en tercer debate, se invertirían en las
regiones. El Director de Planeación Nacional Hernando José
Gómez asegura que “el gasto de las regalías será ejecutado
por las entidades territoriales, no por el Gobierno Nacional
y será destinado a proyectos prioritarios de cada región”192.
Empero, sólo se trata un simple ejercicio de asientos
contables, pues en la misma medida que los proyectos de
impacto regional se financiarían con tales recursos, de este
modo se le aligerarían las cargas al Gobierno central, el
cual vería liberados sus propios recursos los cuales podrían
ser reorientados a otros menesteres. El saldo al final será
una mayor concentración de recursos en manos de la
Nación. Ello es tanto más cierto, habida consideración de
que esta no aporta un solo peso a ninguno de tales fondos,
particularmente al Fondo de Ahorro y Estabilización a través
del cual se propone implementar estrategias contracíclicas,
siempre recostándose en las entidades territoriales. Para
defender este nuevo esquema el ex ministro de Hacienda
Rudolf Hommes aduce que “la asignación racional de esos
190. El Nuevo Siglo. Octubre, 26 de 2010
191. Foro Regalías como motor de desarrollo. Hernando José Gómez, Director
del DNP. Bogotá, octubre 13 de 2010
192. Idem
170
recursos y su manejo técnico garantizan mayor justicia social,

mayor productividad y menor necesidad de acudir a otras
fuentes de impuestos a deuda”193. No en balde para él “el
control central fortalece la descentralización”194, dado que la
“racionalidad” y el manejo “técnico” por parte del Gobierno
central se da por descontado, es axiomático.
Ahora bien, los criterios con los que se distribuirían los
recursos del SGR serían los mismos que hoy se aplican
para la distribución de los recursos de Sistema General de
Participaciones (SGP), el cual ha fracasado en su propósito
de lograr la convergencia interregional. Como lo sostiene
el investigador Adolfo Meisel, “actualmente estamos en
los mismos niveles de desigualdad que había en 1991
-convergencia sigma-. Es decir, cero avances en este campo”195.
Y nos lo corrobora el entonces gobernador del Atlántico y
ahora Ministro de Minas y Energía Carlos Rodado Noriega:
“nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que
infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos,
profundizadas por el sistema de transferencias adoptado”196.
Si el SGP ha fracasado en el intento de reducir la brecha
interregional, no hay razones para pensar que el SGR tal
como está concebido va a lograr la equidad interregional
que se promete. Como nos lo recuerda Meisel “Rodriguez-
Pose y Ezcurra argumentan que la razón por la cual sucede
ese aumento en las desigualdades regionales en los países en
desarrollo es que estos tienden a tener unos mayores niveles
193. El Tiempo. Noviembre, 5 de 2010

195. Adolfo Meisel. Descentralización y desigualdades regionales
Encuentro de gobernadores y alcaldes de capitales de la Región Caribe, para
Universidad Autónoma del Caribe.
171
iniciales de disparidad interregional, lo cual se refleja en una
menor capacidad administrativa y de gestión de las regiones
más atrasadas. Así mismo, las zonas más rezagadas tienden
a tener menor influencia en el Gobierno central y por lo
tanto en las inversiones públicas adelantadas con recursos
del Gobierno central”197. Es decir, que, como se dice en el
lenguaje coloquial, aquél que tiene más saliva traga más
harina!
SOFISMA O SILOGISMO
Para el consultor Mauricio Cabrera todo el embrollo que

se ha armado con el proyecto de acto legislativo de marras
se resolvería si las regiones afectadas por el mismo abrieran
sus entendederas a un simple silogismo. Helo aquí: “Premisa
mayor: los recursos naturales no renovables y las regalías que
genera su explotación son propiedad del Estado. Premisa
menor: el Estado somos todos los colombianos. Conclusión:
las regalías les pertenecen a todos los colombianos”198. Y
concluye: “este sencillo silogismo debería ser suficiente para
zanjar el debate nacional sobre la propuesta del Gobierno
para redistribuir las regalías y para convencer a los municipios
y departamentos opositores de que la acepten, en aras de la
equidad, el respeto a la Constitución y la salvaguarda de la
unidad nacional…O todos en la cama o todos en el suelo. No
se puede seguir con dos reglas distintas de repartición de los
recursos del Estado, una para las regalías y otra para el SGP.
Como el SGP debe seguir siendo para los más necesitados, lo
lógico es que también las regalías sean para todos”199. Si fuera
coherente, lo lógico sería que también las regalías sean para
los más necesitados, que no son propiamente aquellos por
197. Ibidem
198. Portafolio. Noviembre, 8 de 2010
199. Idem
172
los que el aboga, porque resulta que coincidencialmente los

más necesitados habitan justamente las regiones mineras del
país; para comprobarlo bastaría con superponer el mapa de
los asentamientos poblacionales más vulnerables con el mapa
minero del país. Por lo demás, como ya tuvimos oportunidad
de plantearlo200, el Modelo económico que prevaleció
durante todo el siglo XX y en lo que va corrido del siglo
XXI así como las políticas públicas que de él se ha derivado
han tenido un marcado sesgo centralista, favoreciendo no
propiamente a los más necesitados sino a los más pudientes.
Son inconmensurables los recursos públicos que por cuenta
de subsidios, subvenciones y compensaciones de todo orden
han ido a parar a manos de los más poderosos y a sus regiones,
gracias a sus mayores influencias y a su mayor capacidad de
gestión.
IMPACTO Y EXTERNALIDADES
Según el ex ministro Hommes son falaces los argumentos

que militan a favor de que no se le arrebaten las regalías
directas a los departamentos y municipios productores de
recursos naturales no renovables (RNNR) y los municipios
portuarios por los cuales se transportan. Para él esgrimir
como argumento, como lo ha hecho el gobernador de
Santander Horacio Serpa, que la explotación petrolera o
minera afecta negativamente a las localidades, “es falaz o por
lo menos incompleto, porque desconoce que también trae
consigo aspectos muy positivos para el desarrollo regional,
como son la inversión, la superior mezcla en la oferta de
trabajo y progreso técnico. Gracias a ellos, La guajira y
los Llanos Orientales, por ejemplo, han podido ingresar
plenamente a la economía y la política nacional”201. Es
bien sabido que la explotación petrolera y la minera además
173
de ser altamente intensivas en capital, constituyen verdaderos
enclaves en las regiones en donde se desarrolla, dados sus escasos
encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. No sabemos qué
entiende el ex ministro por “ingresar plenamente a la economía
y a la política nacional” de La guajira y los Llanos Orientales” y
cómo se traduce ello en el mejorestar de sus moradores. Ahora
entendemos por qué en su concepto “Las entidades territoriales
del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la
cola de beneficiarios y no de primeras”202.
Mauricio Cabrera dice que “uno de los argumentos utilizados

por quienes se oponen a la redistribución de las regalías
propuesta por el Gobierno es que las regiones productoras son
las que sufren el daño ambiental de la explotación minera y
de hidrocarburos”203. Desde esta perspectiva, se entiende que
las regalías “son la compensación por los daños ambientales
y deben ser utilizadas para repararlos”204. Es el ex ministro de
Medio Ambiente Manuel Rodriguez, a quien él cita en su
alegato en el sentido que “se trata de compensar a las presentes
y futuras generaciones por la huella ecológica dejada por la
minería mediante la destinación de una parte de estos recursos
económicos a la protección y restauración de diversos ecosistemas
en un monto que no debería ser menor al costo de los daños
ocasionados al patrimonio económico de la Nación”. Pero, el
ex ministro no se está oponiendo a la redistribución propuesta
sino que sale en defensa de la sostenibilidad ambiental que se
puede ver seriamente comprometida con el boom de la minería.
Aunque su objetivo es loable no compartimos su enfoque; por
ello, esta vez sí nos identificamos con Cabrera cuando afirma
que “el daño ecológico sí hay que repararlo en su totalidad, pero
no con los recursos de las regalías, sino que les corresponde a las
204. Idem
174
empresas mineras pagar por la restauración de los ecosistemas

con dineros distintos y adicionales a las regalías que pagan al
Estado”205. Ello no obsta para que se prevea la destinación de
parte de las regalías a la preservación, conservación y reparación
del medio ambiente en su más amplio espectro, ya que la
sostenibilidad ambiental debe estar incorporada a cada una de
las cinco locomotoras del crecimiento.
Este, entonces, no es el argumento para defender el derecho

que les asiste a las entidades territoriales y portuarias a recibir
regalías directas por concepto de la explotación y transporte de
los RNNR. Es claro que esta actividad, además del impacto
ambiental al cual ya hicimos referencia, comporta además de
sus beneficios, que son para todo el país, unas externalidades
negativas tanto en el orden social como económico. Es bien sabido
que el desarrollo de las actividades inherentes a la minería y a la
industria petrolera traen consigo desplazamientos poblacionales
en doble sentido, el desarraigo de quienes están asentados en
su área de influencia, quienes terminan reubicados y la súbita
e incontrolable ola inmigratoria, con todas sus consecuencias.
De otra parte, en no pocos casos las actividades de las empresas
petroleras y mineras, sobre todo cuando estas últimas realizan su
explotación a cielo abierto, desplaza la actividad agrícola que es
intensiva en mano de obra para instalar otra que como ya quedó
dicho es intensiva en capital. A guisa de ejemplo digamos que
la extracción del carbón en el Sur de La guajira y el Norte del
Cesar se da en una zona de gran vocación agrícola, la cual es
incompatible con la actividad minera. Estos son costos tangibles
que deben ser compensados o retribuidos a través de las regalías,
entendidas estas, como lo consagra la Constitución Política de
Colombia como una contraprestación económica206.
Pero, a través de las regalías la empresa que explota el recurso
205. Idem
206. Constitución Política de Colombia. Artículo 360
175
paga también el valor inmanente del recurso que se extrae.
Como lo advirtió el profesor Clemente Forero hace muchos
años, a propósito del debate que se suscitó por la firma del
contrato de Asociación Carbocol – Intercor, “ya en 1817
explicaba David Ricardo que si las minas fueran abundantes
e igualmente fértiles no producirían ninguna renta a sus
dueños. Pero, no siéndolo, la persona o país que las posee ha de
recibir una renta por ellas. De donde fácilmente se deduce que
además de los costos de sacar y transportar el carbón, el país
debe tener en cuenta el valor de este recurso que no es un bien
libre. Según Robert Solow: un yacimiento de petróleo, una
veta de hierro o un depósito de cobre enterrado constituyen un
capital para la sociedad o para su dueño…en la misma forma
que una imprenta, un edificio o cualquier otro activo. La única
diferencia es que el recurso natural no es reproducible”207.
Además del valor del RNNR que se tasa a través del porcentaje
de regalías que se establece contractualmente con base en
los parámetros que fija la Ley208 las empresas explotadoras
del mismo deben cancelarle al Estado el impuesto de renta
y complementarios, los cuales también hacen parte de la
ecuación a la hora de hablar de distribución o redistribución.
La suma de unas y otros es la que se conoce en el argot de
la minería como State Take (participación del Estado en
la renta petrolera o minera), el cual difiere de país a país.
Huelga decir que generalmente son mayores los ingresos por

concepto de impuestos que aquellos se reciben por regalías. En
el 2009, el Gobierno central recibió $11.3 billones (2% del PIB)
por concepto de impuestos ; en contraste, para el mismo año se
giraron $5.3 billones por concepto de regalías (1% del PIB), de
los cuales le correspondieron a los departamentos y municipios
productores y portuarios $3.1 billones (0.6% del PIB) y al
207. El Espectador. Octubre, 27 de 1980

208. Ley 141 de 1994 y 756 de 2002
176
FNR $2.1 billones(0.4% del PIB). Según las proyecciones del

mismo Gobierno se espera recibir en los próximos diez años
$260 billones por concepto de impuestos y $100 billones por
concepto de regalías tanto directas como indirectas; la diferencia
entre los ingresos de regalías e impuestos salta a la vista. Aunque
se ha cerrado sin abrirse el debate en torno al más apropiado
nivel de State Take, tenemos que insistir en la conveniencia
de pactar fórmulas que le permitan al país beneficiarse de los
mayores precios de mercado del mineral a fin de que la empresa
explotadora en las coyunturas de altos precios no se quede con
la parte del león en detrimento del interés nacional. A modo
de ilustración destaquemos cómo las compañías petroleras más
importantes de los EEUU ganan ahora seis veces más que antes
de este boom. Así lo destacó la prensa: “las 19 compañías que
tienen la mayor parte del mercado obtuvieron utilidades por
valor de US $37.000 millones en el primer semestre del año,
cifras seis veces mayor que las registradas durante el mismo
período del año pasado, cuando sumaron un poco más de
US $5.000 millones. Si a lo anterior se agregan las ganancias
obtenidas en el exterior, el monto sube a los US $45.000
millones”209. Cabe señalar que como es apenas obvio a mayores
utilidades mayores son los impuestos que deben pagar tales
empresas en su casa matriz; dicho de otra manera, lo que dejan
de pagar por concepto de regalías e impuestos en donde operan
termina abultando las faltriqueras de aquella y ello no es justo.
REVIVEN LAS REGALÍAS DIRECTAS
Ya hemos visto las razones que le asisten a las entidades

productoras y portuarias para recibir por derecho propio sus
regalías directas y no ser simplemente partícipes, al igual que
todas las demás entidades, del SGR que se pretende crear. Las
177
mismas fueron desestimadas tanto por parte del Gobierno en
el proyecto presentado a la consideración del Congreso de la
República, como por parte del Senado de la República, no así
por parte de la Cámara de Representantes. En efecto, en el
trámite y aprobación en la Comisión Tercera de esta se impuso
la sindéresis arribándose a un acuerdo con el Gobierno y su
bancada para revivir las regalías directas a favor de las entidades
productoras y portuarias. Según la ponencia que se aprobó
las mismas “tendrán derecho a participar de las regalías y
compensaciones en el porcentaje que defina la ley que desarrolle
el acto legislativo y ejecutarán directamente estos recursos”.
Ello, sin perjuicio de su acceso a los recursos provenientes de
los cinco fondos que se crearían a partir del SGR. De este modo
se dio un primer paso en la dirección correcta, restando su
aprobación en la plenaria de esa misma corporación y aguardar
lo que resulte de su trámite en segunda vuelta en el próximo
período legislativo como lo manda la Carta. El porcentaje
que les corresponda como regalías directas quedaría deferido
a la Ley que desarrolle el acto legislativo todavía en agraz; allí
muy seguramente se dará un nuevo pulso entre las entidades
actualmente receptoras de las regalías y aquellas a las que se
les han abierto las expectativas de empezar a recibirlas. En los
primeros escarceos, según uno de los voceros de las primeras
en el Congreso de la República, “Planeación Nacional elevó la
apuesta al pasar del 20% al 40%”210, falta ver en qué termina
este contrapunteo entre unas y otras.
Mientras el Presidente Santos y su gabinete celebraron el acuerdo
alcanzado, no faltaron aquellos que son más papistas que el
papa y han salido a despotricar en contra del texto aprobado.
A juicio del ex ministro Hommes “si se les hacen demasiadas
concesiones a los departamentos y a los otros gobiernos
locales…el Gobierno fracasaría estruendosamente…Es mucho
lo que está en juego y no se puede caer en la tentación de irles
210. La República. Octubre, 22 de 2010
178
cediendo a los gobernadores y a los políticos regionales pedacitos

del proyecto original hasta que el nuevo régimen se parezca
demasiado al que se quiere reformar”211. La periodista María
Teresa Ronderos fue mucho más lejos en su diatriba en contra
de lo aprobado en la Cámara de Representantes al considerar
que el alto Gobierno “quiso disfrazar lo que a mi modo de ver
es un derrota demasiado temprana en la larga batalla que se
propuso dar”212. Dice ella, refiriéndose a los damnificados con
el texto primigenio que “por semanas, los políticos de estas
entidades territoriales han venido invocando indignados las
urgentes necesidades de sus regiones, la autonomía regional y
cómo necesitan millones para contrarrestar las siete plagas que
les caen cuando se descubre un yacimiento”213. Pero, no son
sólo los políticos a quienes les causa indignación el “mazazo”214,
como lo denomina El Heraldo, “en la planeación a largo
plazo”215 de las entidades productoras y portuarias, “por cuanto
ellas, por ser receptoras de regalías, han tenido poco acceso a
otras fuentes de recursos nacionales y así se han ido aplazando
soluciones de impacto general que, supuestamente, con el
boom que se anuncia, iban a ser atendidas. Ahora han entrado
en un estado de incertidumbre y alcanzar certeza es uno de los
principales desafíos en la Región”216.
Se duele María Teresa de que ël último gol de los políticos¨217,

como ella califica la aprobación en tercer debate de las regalías
directas, “deja el esquema cojo, pues los productores seguirán
como antes, decidiendo y ejecutando directamente sus
212. El Espectador. Nopviembre, 12 de 2010
213. Idem
214. El Heraldo. Noviembre, 2 de 2010
215. Idem
216. Idem
217. El Espectador. Noviembre, 12 de 2010
179
regalías”218. Esto le parece a ella muy grave, como si el sólo
hecho de cambiarle de ejecutor a tales recursos bastara para
impedir que los “cínicos sin parangón”219 que ella denuncia,
quines “por décadas han gozado de estos dineros a chorros y
aún muestran sin sonrojo índices sociales deplorables en sus
territorios”220 sigan haciendo de las suyas.
No se puede seguir cogiendo el rábano por las hojas;

una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa; el debate
en torno a las regalías no se puede seguir abordando con
maniqueismos y fariseismos estériles. Coincidimos con la
columnista Cristina de La Torre cuando afirma que “hay en
el proyecto una laguna colosal: no contempla mecanismos
efectivos de control sobre el manejo de las regalías. Si
corrupción e ineficiencia hay en provincia, también ellas
campean en el poder central. No por entregarle al Gobierno
Nacional la administración de esos recursos desaparecen los
tentáculos de la corrupción que succionan todas las finanzas
del Estado”221.
Es paradójico, por decir lo menos, que mientras este

proyecto avanza precipitadamente en su trámite legislativo,
el proyecto de Estatuto anticorrupción sigue atascado en el
Congreso de la República amenazando con hundirse; esta
es una pésima señal. Este proyecto junto con el híbrido
de restitución de tierras y reparación de víctimas se van
a convertir en la piedra de toque que pondrá a prueba el
compromiso de los partidos que hacen parte de la coalisión
de gobierno con la Unidad Nacional del Presidente Santos;
ser o no ser, esa es la cuestión.
218. Idem
219. Idem
220. Idem
221. El Espectador. Octubre, 12 de 2010
180
LA SUERTE DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
Lo cierto es que muchas de las entidades territoriales

que hoy reciben regalías directas se tornarían fiscalmente
inviables si se les priva de ellas; en departamentos como el
Cesar y La guajira, por ejemplo, los ingresos provenientes
de las regalías representan entre el 36% y el 40%
respectivamente de su presupuesto anual. Es más, muchos
de ellos tienen empeñadas buena parte de las regalías a
través de vigencias futuras, las cuales en su momento
fueron autorizadas por el Ministerio de Hacienda; muchos
de estos compromisos van hasta el año 2024. 13 de los
16 departamentos que reciben regalías están endeudados
hasta el cogote; en promedio las sumas comprometidas
van desde los $1.000 millones anuales de Sucre entre
2009 y 2023 hasta los $72.646 millones anuales del Cesar.
En los casos del Cesar y La guajira fue el propio Gobierno

Nacional a través del Vicepresidente Francisco Santos
el que atosigó a las administraciones departamentales
hasta lograr que pignoraran parte de las regalías para
financiar los planes departamentales de agua potable. En
el caso particular de La guajira no fue óbice el que para
el momento de la contratación del crédito con el Banco
Mundial por US $90 millones222 no fuera sujeto de crédito
ni pudiera recibir aval de la Nación por estar incursa en las
causales de inviabilidad fiscal, de acuerdo con el Informe
de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio
de Hacienda223. Pese a ello, este le expidió el aval a dicho
crédito; es irritante constatar que cinco años después de la
firma del crédito la carencia del servicio de agua potable en
222. Contrato de empréstito BIRF 7434 - CO

223. Amylkar D. Acosta M. Abril, 7 de 2005
181
La guajira sigue siendo dramática224. En este caso como en
tantos otros la responsabilidad de semejante despropósito
es compartido por el Gobierno central y las autoridades
seccionales.
Con mucha razón ha salido la Viceministra de agua,

Claudia Mora, a señalar que “respecto a la nueva ley de
regalías, nosotros hemos alertado que es necesario buscar
una estrategia que blinde lo que ya se comprometió,
particularmente para planes de agua. Primero, porque
de otra manera muchos entes territoriales no hubieran
podido hacer esa inversión y, segundo, porque todo lo que
se hizo tiene amparo jurídico”225. La Contraloría General
ha resuelto demandar las ordenanzas que facultaron a los
respectivos gobernadores para comprometer vigencias
futuras; en dado caso que dicha acción prospere, habría que
establecer quién respondería por las obligaciones contraídas
al amparo de dichas facultades. Es de anotar que el tema de
las vigencias futuras no se circunscribe a los departamentos
que reciben regalías; en total son 650 entes territoriales
los que comprometieron $16.21 billones en vigencias
futuras, suma esta equivalente al gasto de todos los entes
territoriales del país en año y medio ($10 billones). Y los
entes territoriales con rubros mayores de vigencias futuras
no son precisamente los que reciben regalías, la lista la
encabezan Cundinamarca con $2.9 billones, Bogotá con
$2.1 billones, Medellín $1 billón, Valle del Cauca $$932
millardos, Cali $914 millardos, entre otros.
224. Amylkar D. Acosta M. Con los crespos hechos. Enero, 24 de 2008

182
OTRA PATA QUE LE NACE AL COJO
El afán con el que se ha venido tramitando este proyecto por

parte de sus promotores no ha dado pábulo para la reflexión
y el análisis sereno del mismo. Una de las ligerezas en las
que se ha incurrido, que puede convertirse a la postre en un
impasse insalvable es la omisión de la consulta previa integral
y completa a los pueblos indígenas asentadas en el área de
influencia de la explotación de RNNR, toda vez que ellas
también se verían afectadas por la reforma al régimen de
regalías. En efecto, tal y como lo prescribe el artículo 11 de
la Ley 756 de 2002, a ellos les asiste actualmente el derecho
a que el 20% de las regalías que le corresponde al municipio
y el 5% de las del departamento “se asignarán a inversiones
en las zonas en donde estén asentadas las comunidades
indígenas”, el cual se vería claramente vulnerado. Los
183
artículos 6, 7 y 15 del Convenio 169 del año 1989 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) así lo exigen y
Colombia es signataria del mismo, el cual adquirió su poder
vinculante con su ratificación a través de la Ley 21 de 1991,
desarrollada posteriormente por el artículo 76 de la Ley 99
de 1993, reglamentada mediante el Decreto 1320 de 1998 y
el Decreto Ley 200 del 3 de febrero de 2003. También tiene
asidero en los artículos 7 y 330 de la Carta y al hacer parte del
bloque de constitucionalidad es de obligatorio cumplimiento.
Es más, Colombia al suscribir la Declaración Universal de los
Pueblos Indígenas en mayo del año pasado se comprometió
a cumplir sus estipulaciones, las cuales amparan dichos
derechos, que son inalienables. Hay amplia jurisprudencia
de la Corte Constitucional al respecto226 y precisamente por
la transgresión de estas normas se cayeron la Ley Forestal, el
Estatuto Rural y la reforma reciente del Código de Minas
puede correr la misma suerte; en todos los casos por haberse
saltado a la torera el requisito de la consulta previa siempre
que se tomen decisiones que afecten a los pueblos indígenas,
sean ellas de carácter administrativo, legislativo o con más
veras si se trata de una reforma constitucional. Este es el caso
de La guajira y el Cesar, particularmente. Definitivamente,
de la carrera no queda sino el cansancio, a quienes ya se
frotan las manos y les brillan los ojos, locos de contento, ante
la expectativa de participar de esa especie de tómbola con las
regalías, les puede pasar lo de la lechera de Samaniego.
¿QUÉ SIGUE?
El trámite de este proyecto de acto legislativo se ha topado

con obstáculos inesperados, a pesar de que, como lo
afirma envalentonada María Teresa ronderos, “son más los
226. T – 428 de 1992, T – 380 de 1993, SU – 039 de 1997, T – 634 de 1999,

C – 461 de 2008
184
municipios y departamentos que se ven beneficiados por la

reforma a las regalías”227 o por lo menos eso le han hecho
creer. Pero, es que su defensa además de floja es presa de
sus propias contradicciones; al tiempo que se dice que los
actuales beneficiarios no verían menguados sus recursos, el
Senador Roy Barrera, Coordinador Ponente en el Senado
de la República, luego de advertir que “lo que buscamos es
que haya una verdadera equidad en la distribución de las
regalías”, no tiene empacho en espetar que “no se trata de
un despojo de recursos a nadie. Pero, las regalías directas
van a bajar de un 100% al 20% al 2014. De eso se trata, de
redistribuir mejor esos dineros”228. En todo caso el debate
se ha ido decantando y por parte del mismo Gobierno se
ha empezado a dimensionar el daño que se le infligiría a las
regiones productoras de no consultar el interés de las mismas.
Al final se tendrá que arribar a una solución de compromiso,
de una reforma que no sea el producto de la imposición
sino de la concertación, de la deliberación y no de los
conciliábulos; a ello le apostamos. Alejandro Gaviria, Decano
de Economía de la Universidad de los Andes, hace un buen
diagnóstico del estado actual de este proyecto: “uno podría
fácilmente imaginarse una mejor reforma, más enfocada,
menos cositera, sin tantos cajoncitos, pero la política es un
asunto complejo. Con todo, la reforma actual es un buen
ejemplo de posibilismo, un compromiso entre lo deseable y
lo factible”229.

228. El País. Octubre, 17 de 2010
185
186
IMPREVISIÓN E
IMPROVISACIÓN 230
“Es flaca sobremanera toda humana previsión y en más

de una ocasión sale lo que no se espera”
La Perrilla
¡OH SORPRESA!
En su discurso de instalación del Sexto Congreso de

Infraestructura realizado recientemente en Cartagena, el
Presidente Juan Manuel Santos sorprendió al país con su
anuncio de que había dado instrucciones a su equipo de
gobierno para que “Ecopetrol inicie el proceso de venta
del 9,9 por ciento de sus acciones, operación que ya está
230. Bogotá, diciembre 10 de 2010
187
autorizada por la ley, para que el producto de dicha venta
se invierta, principalmente, en los grandes proyectos de
desarrollo vial que necesita el país”231. Y no era para menos,
dado que en el curso de la contienda electoral que lo llevó
al solio de los presidentes el entonces candidato Santos
fue categórico al responder al interrogante sobre si estaba
dispuesto a privatizar a ISA e ISAGEN, como lo había
planeado el Gobierno anterior. Su no fue rotundo, “no
es sano para una economía vender activos que son muy
productivos simple y llanamente para tapar un hueco fiscal,
porque se tapa una vez y después vuelve y se repite y se queda
uno sin el pan y sin el queso”232. Pero, los analistas pasaron
de la sorpresa a la perplejidad al constatar que “la operación
que ya está autorizada por la ley” es una segunda emisión
primaria de acciones nuevas en desarrollo del proceso de
capitalización que se inició en 2007 y no la enajenación o
venta a través de oferta secundaria de acciones ya existentes
y emitidas en manos del Gobierno Nacional, en cuyo caso
sí podría eventualmente invertir el producto de dicha venta
“en los grandes proyectos de desarrollo vial que necesita el
país”. Para ello se requiere una nueva autorización por parte
del Congreso de la República a través de la expedición de
otra ley que lo faculte, toda vez que según la Ley 1118 de
2006 el Estado debe conservar “como mínimo, el ochenta
por ciento (80%) de las acciones, en circulación, con derecho
a voto, de Ecopetrol S. A”233. La confusión fue mayor dado
que la estatal petrolera se aprestaba en ese momento a colocar
en el mercado $1 billón en bonos, con el objeto de cubrir
parte de las necesidades de financiamiento para su plan de
inversiones en lo que resta del año que oscila entre los 3 y los
4 billones de pesos. Y lo que es más preocupante, ello puede
231. El Espectador, edición virtual. Noviembre, 25 de 2010
232. RCN – TV. Junio, 21 de 2010
233. Ley 1118 de 2006, artículo 2º
188
estropear la emisión que tiene prevista Ecopetrol de un 9.9%

adicional de acciones nuevas, para completar el porcentaje
del 20% autorizado por el Congreso de la República. Estos
serán recursos frescos que se incorporarán a Ecopetrol para
aplicarlos a su ambicioso Plan de inversión que supera los US
$8.000 millones el año entrante. Dada la limitada capacidad
de absorción del mercado Colombiano, fácilmente se puede
saturar pues no hay cabida para la colocación de la nueva
emisión de acciones concomitantemente con la venta por
parte del Gobierno del 10% de sus acciones.
A VENTA OTRO 10%
Como lo señala el analista de Ultrabursátiles Edgar Romero,

“al mercado le causa incertidumbre, porque definitivamente
nuestro mercado no tiene el tamaño suficiente para absorber
una venta de acciones y una capitalización tan grande,
estamos hablando de alrededor de $32 billones (US$16.783
millones)”234. Irónicamente, en el mismo discurso con el
que el Presidente Santos anonadó a los analistas recordó
que él ha dicho “con mucha frecuencia que una persona
predecible es una persona muy aburrida, entonces quiero
que el país se vuelva muy aburrido para los inversionistas,
que sea totalmente predecible”235. Lo que se temía sucedió,
cayó el precio de la acción desde $4.020 que estaba a $3.935
el día siguiente, $85 pesos menos. Dichas al desgaire esas
palabras por parte del primer mandatario, este se convirtió en
rehén de ellas y le tocó al Ministro de Hacienda Juan Carlos
Echeverry salir en su auxilio aclarando que donde él había
dicho digo en realidad había dicho Diego; según él “no hubo
ninguna confusión sobre la venta de un 9.9% (¡!) adicional
de las acciones que el Estado tiene en la compañía”236.
234. Dinero. Noviembre, 29 de 2010
235. El Espectador. Edición virtual. Noviembre, 25 de 2010
236. El Tiempo. Diciembre, 5 de 2010
189
Mucha casualidad que el 9.9% que ahora dice el Ministro
de Hacienda que quieren vender, coincide con el 9.9% que
Ecopetrol necesita capitalizar! Y si, como él afirma habían
recibido instrucciones al respecto237, cómo se entiende que
el Gobierno hasta el día en que se hizo el anuncio oficial no
hubiera contemplado dicha venta como parte de las fuentes
de financiamiento de su plan de inversiones. Tampoco se
contempló el proyecto de marras en la Agenda legislativa que
se concertó con las bancadas de los partidos de la Unidad
Nacional, los cuales hacen parte de la coalición de gobierno.
Es más, uno de los requisitos que contempla la Ley 226 de
1995, que regula la “enajenación de la propiedad accionaria
estatal”, es la adopción de “un programa de enajenación,
diseñado para cada evento en particular”238, el cual “debe ser
presentado para su conocimiento al Congreso de la República
durante los primeros 60 días del año”239, requerimiento
este que desde luego está en imposibilidad de cumplir, a
menos que pretenda hacerlo con retroactividad, lo que es un
imposible. Esta omisión puede viciar el trámite del proyecto
de ley al pretermitir su cumplimiento, de sólo dos artículos
y con una paupérrima exposición de motivos, que acaba de
radicar el Gobierno a las volandas con mensaje de urgencia y
todo. Eso no salió bién, el daño está hecho, la cotización de la
acción de Ecopetrol siguió bajando y cunde la incertidumbre
en el mercado financiero por los desvaríos del Gobierno que
con sus contradicciones y ambiguedades está dando muestras
de que la decisión de vender un porcentaje adicional de sus
acciones en Ecopetrol además de intempestiva e imprevista
ha sido improvisada y ello le hace daño a la empresa, que ya
no es la misma de antes toda vez que su régimen corporativo
demanda prudencia en el manejo de toda información que le
237. Idem
238. Ley 226 de 1995, artículo 6º
239. Ley 226 de 1995, Parágrafo del artículo 8º
190
concierna que sea relevante. Y a todas estas, cabe preguntarse

qué llevó al Presidente Santos a cambiar de parecer, averígüelo
vargas!
Después de semejante embarrada se han tratado de matizar

las primeras declaraciones al respecto, producto de la ligereza y
el apresuramiento, afirmando que se trata “de manera gradual
vender las acciones para obras de infraestructura, no de un
día para otro o con un monto total” y que la venta propuesta
“no es inminente”240. Ya el Ministro del Transporte Germán
Cardona había planteado que las regalías podrían ser la fuente
de financiación del Plan Maestro de Infraestructura 2011 –
2018 cuyo costo se aproxima a los US $8.000 millones de
dólares241. Pero, no encontró eco ni en el seno del Gobierno
ni en el Congreso, pues estos prefieren alimentar con los
recursos de regalías los cinco fondos que se crearían con la
reforma en trámite, reminisencias de los execrados fondos de
cofinanciación de antaño. Dado que la empresa está valorada
a la fecha en US $85.000 millones, vender un 10% de la
misma le significaría al Gobierno recursos por una suma
similar a esa. El Ministro de Hacienda lo justifica diciendo
que “las inversiones que se van a hacer con esos recursos
tienen una tasa de retorno social suficientemente alta que lo
justifica, y también es estratégico”242. En ello coincide con
el ex director del DNP Esteban Piedrahíta, quien sostiene
que “En mi concepto, es mucho más productivo para el país,
desde el punto de vista social y económico, invertir 10%
de esos recursos en infraestructura indispensable para su
desarrollo, que tener esos recursos parqueados en la bolsa”243.
Estos argumentos se caen de su peso, puesto que Ecopetrol,
240. Portafolio. Diciembre, 2 de 2010

243. La República. Noviembre, 26 de 2010
191
que sigue siendo patrimonio de todos los colombianos, está
entre las 40 empresas pteroleras más grandes del mundo
y entre las 4 mayores de Latinoamérica, con un gran
posicionamiento a nivel internacional y está atravesando por
su mejor momento. El comportamiento de la cotización de
su acción que hoy se transa no sólo en la bolsa de Bogotá sino
que está listada en las de Nueva York, Lima y Toronto. La
acción de Ecopetrol que empezó cotizándose a $1.400 el 26
de noviembre de 2007 ha tenido una espiral alcista de casi el
400%. Para el mes de octubre Ecopetrol fue la compañía de
la muestra de Oil & Gas que más se valorizó en el curso de
los doce meses anteriores, con un 84%, seguida por Hess con
el 18%, Conocon con el 16% y la Chevron con el 8%. En lo
corrido del año sólo noticias buenas le ha dado Ecopetrol al
país; pero, el Gobierno con su decisión de vender el mensaje
que le está dando es: ya que esta fiesta está tan buena vámonos
para otra y que sean otros quienes la disfruten.
LA FÁBULA DE ESOPO
Es muy dudoso que se pueda dar con una inversión que ofrezca
una mayor rentabilidad económica o social que Ecopetrol, una
empresa con un desempeño excepcional. Basta señalar que las
utilidades operacionales para el 2009 fueron de $8.1 billones,
después de un año record en 2008 de $12.6 billones y se
proyecta para 2010 en $11.9 billones. Su márgen EBITDA
habla por sí sólo, para el 2009 fue del 37.7% y se proyecta
para este año el 41%, que no se puede comparar con ninguna
otra inversión que la aventaje. Entre impuestos indirectos,
impuesto de renta y otros, dividendos y regalías, Ecopetrol
le transfirió al Estado $18.6 billones en 2009, recursos estos
que han llegado a representar entre el 20% y el 25% de los
ingresos corrientes de la Nación. Es obvio de toda obviedad
que en la misma medida que el Estado pierde participación en
la empresa ello va en mengua del monto de tales transferencias,
192
las que a la larga tendrá que suplir con otras fuentes y pueden
ser mayores ventas de su participación una de ellas. Como los
sostiene el ex ministro de Agricultura Andrés Felipe Arias, “la
operación sólo tiene sentido si el beneficio social de invertir
un peso adicional en infraestructura es superior al costo de
oportunidad social de extraer ese peso del negocio petrolero de
la Nación en lugar de apelar a otras fuentes de financiación”244.
Recordemos a este propósito que después de ser Ecopetrol una

empresa industrial y comercial del Estado adscrita al Ministerio
de Minas, al escindirse con base en el Decreto 1760 de 2003,
expedido con base en las facultades otorgadas al ejecutivo por
la Ley 790 de 2002, se convirtió en una Sociedad pública por
acciones. Para entonces se dijo que dicho Decreto 1760 no se
había expedido para privatizar a ECOPETROL, “se hizo para
mejorar la capacidad de la empresa que le permita desarrollar
sus actividades, el gobierno garantiza que las tres empresas serán
100 por ciento públicas, tendrán como accionistas a entidades
oficiales y quedaran blindadas para impedir que puedan ser
privatizadas245. Luego se expidió la Ley 1118 de 2006, con
el objeto y el objetivo de “capitalizarla”, que fue la forma
eufemística como llamaron el proceso de privatización246,
y quedó convertida en una Sociedad de Economía Mixta
por acciones. Eso sí se dejó en claro, como ya quedó dicho,
que la Nación conservaría como mínimo el 80% y ahora al
diluirse su participación en el 10% iríamos para el 70% y así
sucesivamente hasta que termine en las codiciosas manos de
los grandes pulpos. Estaríamos como en la fábula de Esopo
sacrificando la gallina de los huevos de oro.
244. La República. Diciembre, 2 de 2010

245. www.presidencia.gov.co. SNE
246. Amylkar D. Acosta M. Capitalización o privatización. Agosto, 13 de 2006
193
Transferencias a la nación crecieron 242%
18,66
Billones de pesos
14,30
12,43
9,62
7,37
5,45 5,67 6,39
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Regalías Impuestos de Dividendos Impuestos

renta y otros Indirectos
ENTRE ESPEJISMOS Y SEÑUELOS
Para el proceso de capitalización se utilizó como espejismo

la supuesta democratización de la tenencia de las acciones de
Ecopetrol, la cual deja mucho que desear, como que de un
6.2% de acciones en manos de personas naturales cuando se
dio la primera colocación de acciones en septiembre de 2007
se pasó a sólo el 3.8% en julio de este año, al tiempo que han
ganado participación los fondos privados de pensiones, que
no son de los afiliados sino de los grupos financieros, pasando
en el mismo lapso del 3.7% al 4.9%. Ahora el señuelo es de
los macroproyectos de infraestructura que supuestamente se
financiaría con los recursos provenientes de la venta de un 10%
adicional de las acciones del Estado en Ecopetrol. Pero, cuál
es la procesión que va por dentro. Empecemos por reconocer
el gran rezago que acusa el país en materia de infraestructura,
que lo calcula en 50 años en vías carreteables y en 100 años en
puertos la Cámara Colombiana de la Infraestructura247; según el
más reciente reporte del Foro Económico Mundial Colombia
194
obtuvo una calificación de 1.5 en calidad férrea, ocupando

el puesto 100 entre 134 países, en cuanto a la calidad de las
carreteras recibió una nota de 2.9, ubicándose en el puesto 91.
En cuanto a la infraestructura portuaria la calificación fue de 2.9,
quedando en la casilla 108; nos fue mejor, a pesar del encarte de
Opain con el aeropuerto El Dorado, en la infraestructura para
transporte aéreo en la cual obtuvo Colombia una calificación de
4.8, quedando en un decoroso puesto 64. En fin, en promedio
Colombia obtuvo un puntaje de 3.1 y quedó rankiado en el
puesto 89 entre los países que fueron calificados, es decir
pasamos raspando. Esta es una verdad de a puño.
Evolución Composición Accionaria (% de participación) Sep-07 a Jul-10

6,2%
Fondos de pensiones: 4,9%
Personas naturales: 3,8%

3,7%
Per. juridicas: 0,8

0,2% Fondos y Cias ext. 0,3% y ADR 0,3%
May 08
May 09
May 10
Mar 08
Mar 09
Mar 10
Nov 07
Nov 08
Nov 09
Sep 07
Ene 08
Ene 09
Ene 10
Jul 08
Jul 09
Jul 10
Si se trata de superar ese rezago, que es el más pesado lastre que

le impide a las empresas colombianas ser competitivas, tenemos
que decir que el objetivo es plausible, quién lo discute. Las dudas
empiezan cuando se trata de establecer si la decisión de seguir
vendiendo la principal joya de la corona como lo es Ecopetrol
a retazos y a pedazos, como se ha venido haciendo, es la que
más conviene a los intereses de la Nación. Como lo anota el ex
ministro Arias, “las enajenaciones de activos de la Nación sólo
son una fuente de financiación del déficit. No son un ingreso
corriente de la Nación que permita gastar más sin aumentar el
195
déficit. Es decir, vender parte de Ecopetrol para hacer carreteras
no quiere decir que vayamos a hacer más infraestructura sin
cobrar más impuestos en el futuro”248. Ello es de una claridad
meridiana, pues, como se suele decir a menudo, en economía
no hay almuerzo gratis. Por qué antes de seguir avante en este
empecinamiento no se hace un análisis serio sobre otras opciones,
como sería por ejemplo que en lugar de ahorrar los mayores
ingresos que se espera de la bonanza minero – petrolera de la
que ha venido hablando el Gobierno en el exterior en activos
financieros que en este momento no están rentando nada,
invertirlos en infraestructura. Otra posibilidad es la del mayor
endeudamiento con la Banca multilateral, pues como afirmaría el
Nobel de Economía Joseph Stiglitz “desde luego , nuestra deuda
sería más alta, pero también lo serían nuestros activos”, los cuales
podrían seguir generando los recursos para servir la deuda. En
su columna de esta semana del ex ministro de Hacienda Rudolf
Hommes trae una cita que nos viene como anillo al dedo del
destacado columnista del Financial Times Martín Wolf, en la
cual “hace una defensa denodada de la necesidad de no sacrificar
la inversión pública a las presiones de los planes de estabilización
y corrección de excesos pasados (Assets Matter More Than Debt,
noviembre 26 de 2010)”249. Como dice el adagio popular, no
se puede pretender sacrificar la vaca para comer carne y aspirar
al mismo tiempo a seguir tomando leche de la misma vaca; las
empresas no se pueden vender sino una sóla vez y pare de contar
y luego nos quedamos con la soga y sin el ternero. El fin, por
loable que sea no justifica los medios a los que se apela; sólo los
medios justifican y validan el fin a alcanzar.
Pero, amén de las consideraciones anteriores nos asaltan otras

reocupaciones a propósito del proyecto de ley que se tramita en
el Congreso, mediante el cual se le autorizaría al Gobierno vender
248. La República. Diciembre, 2 de 2010

249. Portafolio. Diciembre, 6 de 2010
196
otro 10% de sus acciones, es el destino que podrían llegar a tener

dichos recursos. Es de público conocimiento todas las tropelías
y desafueros que se han cometido en este país con los recursos
que se han apropiado para la construcción de obras públicas
en el pasado reciente. Según denuncias de la revista Semana
“en los últimos años se firmaron concesiones con empresas
privadas para construir carreteras por 6 billones de pesos y
luego se comprometieron otros 6.5 billones de pesos sobre
los mismos contratos. En otras palabras, el gobierno anterior
terminó entregando a contratistas una cifra astronómica a dedo,
para lo cual no tuvieron que competir con otros interesados, en
unos proyectos a los que hoy se les cuestiona si cumplen con
las exigencias técnicas y financieras de obras de esa dimensión
y naturaleza”250. Y, claro “para sacar adelante la mayoría de estas
adiciones y prórrogas se comprometieron vigencias futuras
hasta 2027”251, de las cuales el 58% se ejecutarán en el actual
cuatrienio presidencial. Y las vigencias futuras son una especie de
sobregiro de la Nación, que inexorablemente tendrán que cubrir
más temprano que tarde esta y las próximas administraciones252.
Estas son las deudas que manifestó en su momento el ex
presidente Uribe “que son compromisos del alma con mis
compatriotas”253. Con razón el Ministro Cardona dice que
“hubo mucha generosidad en comprometer estos recursos”254 y
la Cámara Colombiana de la Infraestructura no duda en observar
que “elevar las renegociaciones a una política de Estado puede
terminar estimulando comportamientos oportunistas o agresivos
en licitaciones futuras”255.
250. Semana. Noviembre, 29 de 2010

251. Idem
252. Amylkar D. Acosta M. El jineteo fiscal. Julio, 9 de 2010
253. www.presidencia.gov.co
254. Idem
255. Idem
197
Ya se está diciendo que “el nuevo paquete de obras se debe
articular con lo que está avanzando…El nuevo programa no
puede ser una rueda suelta que no tenga en cuenta las obras
ya adjudicadas. Sólo entonces se podría pensar en las grandes
vías que realmente faltan”256. Dicho de otra manera, hay un
riesgo inmenso que los recursos que se reciban por la venta
del 10% de las acciones del Estado en Ecopetrol y cualesquier
otro que consiga el Gobierno para infraestructura termine
yéndose por las cañerías de las tales vigencias futuras, máxime
ahora que los estragos de las lluvias torrenciales han colapsado
el 60% de la red vial nacional. Y no estamos hablando de
naderías, estamos hablando de vigencias futuras del orden
de los $30.5 billones que este gobierno tiene que honrar y el
déficit que heredó es del orden de 4.5% del PIB. Más de las
dos terceras partes de las tales vigencias futuras, esto es más de
$23 billones, corresponden a obras de infraestructura. De allí el
desespero del gobierno por arbitrar los recursos para enfrentar
sus aulagas; por ello no hace sentido que el Gobierno en tales
circunstancias esté reduciendo en este momento los aranceles,
tratando de desmontar el impuesto del 4 X 1.000, los cuales
representarían un gran sacrificio fiscal y menos ahora en medio
de una Emergencia económica, social y ecológica para enfrentar
la tragedia invernal. Ello no es ni procedente ni oportuno. Se dice
que los políticos hacen campaña en verso y gobiernan en prosa;
será ello aplicable al actual gobierno? Amanecerá y veremos.
256. Semana. Diciembre, 6 de 2010
198
199
200
EN CONTRAVÍA 257
¡Quien al tiempo de ganar no supo el modo

al tiempo de perder lo pierde todo!
Al paso que vamos les quedamos a deber a las multinacionales

que explotan los recursos minerales en el país. Recordemos
que según cifras de la Cepal y Naciones Unidas, Colombia
es el país latinoamericano que menos recauda con relación al
PIB, por explotación de recursos no renovables”258. Y como lo
acaba de plantear el mismísimo FMI, “latinoamérica necesita
gravar adecuadamente la explotación de recursos naturales,
ya que los impuestos que pagan las firmas con concesiones
privadas son muy bajas en muchos países”259; Colombia es
257. Bogotá, marzo 21 de 2011
258. Portafolio. Horacio Ayala. Julio, 13 de 2010
201
uno de estos. Por ello, no es desacabellada la propuesta del
ex ministro de hacienda Rodrigo Botero (neoliberal como
el que más) de “elevar la tributación del sector minero-
energético, con el fin de recaudar una porción considerable
de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios
internacionales”260. Otro ex ministro de hacienda, josé
antonio ocampo (este sí de tendencia socialdemócrata)
considera que “la mejor política para manejar la bonanza es
un impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en
este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras
en el pasado, con éxito bien reconocido”261. Efectivamente,
dos países mineros por excelencia como lo son Australia y
Chile reajustaron recientemente el llamado state take en la
explotación de sus minerales, esto es el porcentaje de ingresos
que esta genera con el que se queda la Nación. En Guatemala
el llamado Royalty minero llega al 50% cuando el precio del
oro sobrepasa la cotización de los US $900 la onza, como
ocurre actualmente. En el Perú, el partido de gobierno acaba
de proponer elevar la regalía del oro hasta el 10%.
CUADRO COMPARATIVO
Ingresos del gobierno por el sector minero con respecto

al PIB
Chile Perú Colombia
10% 1,7 0,61
260. Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010

202
ENHORABUENA
Por todas las razones anteriores, compartimos plenamente

la propuesta del Senador Juan Mario Laserna, coordinador
ponente del proyecto de Plan Nacional de desarrollo
(PND)262, en el sentido de reajustar las regalías a pagar
por parte de las grandes empresas extractoras del oro.
Dicha propuesta fué presentada en la ponencia respectiva
y busca establecer una tarifa progresiva del impuesto
al oro entre el 4% actual y el 12%. En ello tiene toda
la razón, pues resulta inconcebible por no decir que
irritante que mientras el charquero de Manaure en La
guajira paga el 12% por la sal que extrae la multinacional
Greystar, la misma que le sigue teniendo el ojo puesto
al páramo de Santurbán, pagaría sólo el 4% por el más
precioso de los minerales, el oro. Eso es ridículo! Pero,
además de incrementarle el porcentaje del impuesto se
debe plantear también la revisión del precio que sirve de
referencia para la liquidación y pago de las regalías, que
hoy inexplicablemente es el 80% del precio internacional
promedio del último mes.
En este sentido comparto plenamente la opìnión del

experto Mauricio cabrera, en el sentido que a la explotación
del oro y no sólo del oro “se le debería imponer un
esquema similar al del petróleo. En este caso, la compañía
petrolera tiene que ceder una parte de la producción al
Estado, que puede llegar hasta el 50%; la regalía va del
8 al 25% dependiendo del tamaño de la producción y
tiene que ceder entre el 30 y el 50% del incremento de
los precios”263. Ello significa que de aplicarse esta fórmula
en este momento cuando los precios del crudo rondan los
262. Proyecto de Ley No. 179 Senado y 218 Cámara de 2011

263. Portafolio. Marzo, 8 de 2011
203
US $100 el barril, el Estado recibiría adicionalmente por
concepto de altos precios el 40% de los mayores ingresos,
con lo cual el government take sería superior al 70%. Y
esta fórmula no se la inventó Mauricio, tampoco la sacó
de un cubilete mágico, “estas condiciones no son de la
Venezuela del socialismo del siglo XXI, sino de la Ronda
Colombia 2010, y no espantaron a los inversionistas”264,
por el contrario dicha ronda estuvo sobredemandada y
fue todo un éxito. Además, tenemos como antecedente lo
pactado a través de un Otrosí en el contrato de Asociación
entre Ecopetrol y la Chevrón - Texaco, en el sentido que
los ingresos extraordinarios provenientes de la venta del
gas natural extraído a precios superiores a US $1.26 el
millar de piés cúbicos, se reparte por mitades entre los dos
socios265. Y estamos hablando de una actividad que como
la exploración y explotación de hidrocarburos es de alto
riesgo. Mientras el petróleo, a guisa de ejemplo, hay que
ubicarlo a través de la sísmica y la perforación de pozos,
que son costosísimos y riesgosos, el carbón sólo hay que
cubicarlo porque ahí está. A juicio del ex ministro Botero,
“la política minero – energética tendrá que condicionarse
a la política macroeconómica, en vez de que sea a la
inversa. Eso implica aplicarle gravámenes adicionales
a ese sector, ya sea por intermedio de un impuesto a
las ganancias ocasionales o de regalías crecientes para
recaudar la mayor proporción de los aumentos de precios
internacionales del petróleo y la minería”266.
PARTICIPACIÓN DEL ESTADO: CASO

PETROLERO
264. Idem
266. El Colombiano. Reportaje.Septiembre, 17 de 2010
204
Categorías Forma Valor

Regalías Parte de la producción 8% - 25%
Por el uso del subsuelo Cuota de superficie USD 1,63 a 4,88 por Ha
(Administración) Offshore USD 0,81
Precios Altos Parte de la producción 30%-50% sobre el precio de
referencia WTI (US$35/Barril)
despues de los primeros 5MM
Bis Producidos
Transferencia de Porcentaje de pago 10%(máximo USD 100.000)
Técnología por uso del subsuelo
Más parte de la producción ofrecida en la ronda licitatoria
TATEQUIETO DEL C. DE E.
Desafortunadamente la tendencia en el país ha sido la contraria,

siempre se ha tratado de minimizar los pagos de las compañías
que explotan los RNNR al Gobierno Nacional y a las
entidades territoriales. El caso más patético es lo ocurrido con
la explotación de los mismos en áreas en donde el subsuelo es
propiedad de los particulares. En el 2001 cuando se expidió por
parte del Congreso de la República la Ley 685, como resultado
de múltiples presiones se impuso que “en el caso de propietarios
privados del subsuelo”267, deberían pagar “no menos del 0.4%
del valor de la producción”268 por concepto de regalías. Pues
bien, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, expidió el
Decreto 1631 de 2006 mediante el cual se reglamentó dicha
norma disponiendo que en el caso del oro dichas regalías serían
de sólo el 0.4%, sin importar el volúmen de la producción
y en el caso del carbón se fijó el mismo irrisorio 0.4% para
la pequeña y mediana minería, esto es para una producción
menor de las 3 millones de toneladas y de 0.6% en el caso de
la gran minería.
Por fortuna, el Consejo de Estado le salió al paso a semejante

despropósito y declaró la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 de
267. Ley 685 de 2001. Artículo 227
268. Idem
205
dicho Decreto, al considerar que “el Gobierno desbordó la
atribución presidencial reglamentaria al no acatar disposiciones
de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado
que encontraron que esos límites al pago de las regalías no
eran ajustados a la Carta de 1991. El Consejo de Estado
encontró que existe una diferencia desproporcionada entre el
pago de regalías por propietarios privados del subsuelo que
explotan carbón y metales preciosos, y las regalías pagadas por
el subsuelo de propiedad del Estado”. Añade la providencia “la
sanción del Decreto 1631 fue una burla a dos fallos de la Corte
Constitucional y del mismo Consejo de Estado, a través de los
cuales se declaró la inconstitucionalidad de ese tope mínimo
desproporcionado para el cobro de regalías por la explotación
minera”. Y no es para menos, es que estamos hablando de una
diferencia abismal: mientras que en tratándose del subsuelo del
Estado, en el caso del carbón la pequeña y mediana minería
paga el 5% y en el de la gran minería el 10%; en contraste con
el 0.4% y el 0.6%, respectivamente, que se pretendía cuando
se trata del subsuelo privado, como si el impacto económico
y social fuese menor del que se deriva de la explotación del
carbón cuando el Estado es el titular del subsuelo.
AL ALZA O A LA BAJA
Este, el de la revisión al alza de las tarifas de impuestos, regalías

y/o compensaciones, debería ser el debate del momento, en
lugar estar el Gobierno viendo “cómo disminuye o reduce
la tasa de impuesto a la renta corporativa”269 a las empresas
mineras, como lo acaba de plantear el Ministro de Minas y
Energía Carlos Rodado Noriega. A la inquietud expresada por
parte de voceros de algunas multinacionales en la Feria Minera
de Toronto270, Canadá, por el desmonte de ciertas gabelas
impositivas (la deducción del impuesto de renta del 30% de
269. Agencia EFE. Canadá. Marzo, 9 de 2011
270. Pdac 2011. Marzo, 6 de 2011
206
la inversión en activos fijos es una de ellas271), de las cuales este

sector fue uno de los más favorecidos272, en el marco de dicha
Ronda, el Ministro Rodado les dio la tranquilizante noticia de
que con tal alivio tributario “no solamente compensaría sino
que dejaría a las empresas en una mejor circunstancia cuando
se comparen los dos efectos”273. Ello va a contrapelo, como ya
quedó dicho, de la tendencia que se está dando en el resto del
mundo.
Un estudio divulgado por el Centro de Estudios sobre Desarrollo

Económico (CEDE), de la Universidad de los Andes, señala
que “la explotación carbonera a cielo abierto en el Cesar y sus
impactos ambientales y de pobreza pueden llegar a superar los
beneficios percibidos por esta actividad en términos de empleos,
regalías e ingresos fiscales”274. Agrega, además, que “la evidencia
muestra que las firmas perciben ganancias sustanciales dados
los bajos costos de producción y el buen comportamiento
de los precios internacionales, que los incentiva a agotar el
mineral en el menor tiempo posible de forma insostenible”275.
Es bueno precisar que ni las regalías ni los impuestos deben
entenderse como compensación por el impacto ambiental; la
mitigación de este, amén de las medidas remediales, deben
correr por cuenta de la empresa explotadora del recurso. Así
lo reconoce una de ellas; según la empresa surafricana Anglo
Gold Ashanti que explota la mina La Colosa en el Tolima, “esto
271. Es de anotar que de las 64 compañías que habían firmado contratos de
estabilidad al momento de expedirse esta reforma, 42 de ellas habían blindado
dicho beneficio.
272. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2010, en 2007 tuvo un
costo fiscal de $ 2.1 billones, participando con el 26.2% del total y en 2008 de $
3.8 billones, para un 36.5% del mismo.
273. Idem
274. Poder. Febrero, 26 de 2011
275. Idem
207
no es cierto. El Plan de Manejo Ambiental que desarrollan las
compañías para compensar y mitigar los impactos ambientales
se financia con recursos de las empresas”276. Es que, además de
la responsabilidad social corporativa que les concierne, así lo
prescribe el artículo 80 de la Carta. Las regalías, los impuestos
y/o compensaciones, entonces, son más bien, como lo consagra
la Constitución Política, “una contraprestación ecónomica”277
por el valor intrínseco del mineral que se extrae, el costo de
oportunidad inmanente y las externalidades económicas y
sociales negativas que traen aparejadas tales desarrollos.
Lo paradójico de esta historia es que mientras se le promete a las

multinacionales de la minería esta rebaja de impuestos, estando
en la cresta de la ola alcista de los precios internacionales de
los minerales, no hace nada se tramitó una reforma tributaria
(Ley 1430 de 2010) y al amparo de la Emergencia Económica,
Social y Ambiental que se decretó recientemente con motivo
de la tragedia invernal se expidió el Decreto 4825 de 2010 para
arbitrar mayores recursos. Se aspira por parte del Gobierno
recaudar de esta manera entre 5 y 6 billones de pesos. Además,
con la entrada en vigencia del impuesto al patrimonio
establecido en el gobierno anterior se espera recaudar $10
billones adicionales. Y, como si lo anterior fuera poco se le ha
anunciado al país por parte del Ministro de Hacienda Juan
Carlos Echeverry una nueva reforma tributaria para el mes de
abril. Esta cascada impositiva se viene después que durante los
dos cuatrienios anteriores se erosionó la base impositiva a causa
de la proliferación de beneficios tributarios al gran capital, a tal
punto que después de haber logrado que los ingresos tributarios
pasaran de representar el 16% del PIB en 2007 al 13.1% en el
2009 y cerró el 2010 en el 12.4%278. Se repetirá la historia, de

278. Ministerio de Hacienda. Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2011
208
tener que aumentar los tributos al resto de colombianos para de

esta manera tapar el hueco fiscal que se abre con el tratamiento
siempre generoso que se le brinda al gran capital?
EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DE LOS

MINERALES
!
AUGE DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES

!
AFANA MÁS EL VELÓN QUE EL DUEÑO DE LA OLLA
No faltan quienes salen en defensa de las prerrogativas
209
dispensadas en el pasado a las grandes empresas, aduciendo
que “las señales recientes han generado inquietud y llevado a
la paralización de decisiones de inversión, algo que puede salir
muy costoso en el mediano plazo”279 y fingen abrigar temores
de que se crea “que en Colombia el Ejecutivo quiere exprimir
a la gallina de los huevos de oro”280. No hay tal que las grandes
inversiones extranjeras en el sector minero obedezcan a la tan
cacareada “confianza inversionista”, como la entendió el anterior
gobierno; sencillamente la gran demanda por los productos
mineros y sus altos precios han alentado a la inversión y a los
inversionistas a apostarle a esta actividad. Una prueba fehaciente
del aserto anterior nos la suministra la reciente encuesta aplicada
entre compañías mineras 2010 – 2011 (Survey of Mining
Companies) divulgada por el prestigioso Instituto Fraser, de la
cual concluye que “ninguna compañía minera dejaría de invertir
en Colombia por razones tributarias”281. Llama poderosamente
la atención que “el 12% de los inversionistas internacionales
considera que el régimen tributario colombiano alienta la
inversión; el 56% dice que no desestimula la misma, 27% dice
que es medianamente disuasorio frente a la inversión; y ninguno
cree que los impuestos ahuyenten a los capitales”282. Como
quien dice, afana más el velón que el dueño de la olla!
DA GRIMA LA DEBILIDAD INSTITUCIONAL
Huelga decir que, según el Director de Analdex Javier Díaz,

se presenta una gran evasión en el pago de regalías en la
explotación del oro, que puede llegar a los US $16 millones
anuales, “la cuarta parte de lo que debió recaudar”283,
279. Portafolio. Editorial. Diciembre, 16 de 2010

280. Idem
282. Idem
210
producto en gran medida de la ilegalidad y la falta de

control284. Y qué decir del caso Drumond, que se vió obligada
por un fallo del Consejo de Estado a pagar más de US $33
millones al Estado por concepto de regalías, las cuales le
habían sido birladas por dicha empresa285. Posteriormente
tuvo que cancelar US $48 millones de resarcimiento por
liquidación inapropiada de regalías. Y por qué pasan cosas
como estas? Pues, sencillamente porque el Estado ha estado
inerme, indefenso, debarajustado, sobre todo después de su
funesto desmantelamiento en la administración Uribe. Para
empezar “el catastro minero se ha convertido en un hueco
negro. La masiva entrega de títulos mineros en los últimos
años a empresas y personas respetables, pero también a
especuladores de los RNNR o como un medio de pago de
favores políticos”286. Basta con señalar que mientras en el
2002 el área titulada para minería era de 1.1 millones de
hectáreas (0.98% del territorio nacional), ya para el 2009
dicha área se había ampliado a 8.4 millomes de hectáreas (casi
el 10% del territorio) y quedaron en estudio 40 millones de
hectáreas adicionales (36% del territorio nacional). Esto es la
locura (¡!), habida cuenta de la gran debilidad institucional
que acusa el sector minero, que da grima, cuya autoridad
se ha visto desbordada por esta abalancha, a tal punto que
el Ministro Rodado se vió forzado a cerrar por seis meses
la admisión de nuevas solicitudes de licencia y a suspender
los términos de más 16.000 de solicitudes en trámite.
Se propone el Gobierno reemplazar a la incompetente
Ingeominas por una Agencia Nacional del mismo corte de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) para que sea ella
la que administre el recurso mineral y asignarle sus funciones
de inspección, vigilancia y control a una Superintendencia
284. Amylkar D. Acosta M. La fiebre del oro. Agosto, 13 de 2010
211
que se crearía para tal efecto. Tales decisiones, que deben
estar mediadas por estudios previos, van en la dirección
correcta, no así el articulito introducido en el proyecto de
PND a través del cual se pretende establecer una modalidad
de expedición de licencias express287 que podría agravar tan
deplorable estado de cosas. Perdón, lo primero es lo primero;
en este momento la prioridad es poner lacasa en orden, en
lugar de seguir otorgando más licencias a tontas y a locas. El
tiempo apremia!
LOS ESPECULADORES A SACO
Un aspecto que ha venido pasando por desapercibido y

sobre el cual queremos llamar la atención es el relativo a
la especulación con los títulos adquiridos por parte de los
particulares. Como lo sostiene el experto Mauricio Cabrera,
“se ha creado un submercado con esos títulos. Para poner un
ejemplo: los concesionarios que van a explotar la mina de oro
de La ventana, la vendieron en 5 millones de dólares después
de haber invertido solamente 500 millones de pesos en ella.
Luego la compró una compañía canadiense que en total ha
invertido 130 millones de dólares, sin haber sacado un gramo
de oro y la va a vender en 1.500 millones de dólares. Ellos
están vendiendo el oro del Estado colombiano”288, sin que
este se de siquiera por enterado y, lo que es peor, sin que
ello le reporte un solo peso. En el caso de la Gold Ashanti,
con sede en Johanesburgo, en menos de dos años el valor
de su acción en bolsa pasó de US $15.10 a US $45.48 de
octubre pasado a comienzos de marzo de este año. En menos
de dos años se valorizó un 201.2% hasta alcanzar un precio
en el mercado de US $17.5 billones, aupada sin duda por la
riqueza de los yacimientos con que cuenta en Colombia. En
287. Proyecto de Ley No. 179 Senado y 218 Cámara de 2011. Artículo 134
288. El Nuevo Siglo. Marzo, 14 de 2011
212
cualquier momento puede alzar vuelo y dejar otra empresa

en su lugar, sin que el Estado colombiano tenga que ver en
el asunto.
Es el caso, también, muy comentado por cierto, de la

multinacional carbonera Drumond, que acapara los
mayores yacimientos en el Departamento del Cesar. Según
ha trascendido a través de los medios, la Drumond está
negociando la venta de sus activos a Xtrata por una suma
de US $8.000 millones, aproximadamente. Como lo delata
el profesor Salomón Kalmanovitz “en términos gruesos, la
empresa ha invertido US $2.000 millones a lo largo de los años
de su operación en el país, lo cual significa que la valorización
de sus activos es del orden de los US $6.000 millones”289,
en provecho exclusivo y excluyente de la multinacional. Y
muy seguramente, como ocurrió con la venta de Bavaria
a SAB Miller por US $7.000 millones, que hicieron pasar
por “intercambio de acciones” para no pagar impuestos en
Colombia, esta transacción terminarán efectuándose allende
nuestras fronteras a través de la casa matriz de la Drumond en
Alabama y Colombia se quedará viendo un chispero. A todas
esas cabe preguntarse quién, cuándo y cómo le va a responder
al Cesar y a Colombia por la debacle ambiental que está
dejando la Drumond como estela de su paso devastador por
la otrora feraz tierra de este Departamento, convertida ahora
en verdaderos eriales, que más parece un paisaje lunar. Hasta
cuándo se seguirán dando situaciones como estas a ciencia y
paciencia de nuestras autoridades?
289. El Espectador. Febrero, 7 de 2011
213
214
LA APLANADORA 290
EL REPARTO DE LA MERMELADA
Acaba de ser sancionado por parte del Presidente Santos

el Acto Legislativo No. 05 del 18 de julio, “por el cual se
constituye el Sistema General de Regalías, se modifican
los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y
Compensaciones”. Tras su promulgación el Presidente Santos
manifestó que esta “no es una reforma cualquiera, es la gran
reforma de la equidad en Colombia. Los departamentos
productores seguirán recibiendo más que los demás, pero
la buena noticia es que los ingresos subirán para todos”291.
Claro que, como ya veremos, los departamentos productores
“seguirán recibiendo más que los demás”, pero mucho menos
de lo que han venido recibiendo ellos mismos, de manera
que no es muy consolador para ellos el anuncio presidencial.
A propósito de equidad, ya lo había dicho antes el Ministro

de Hacienda Juan Carlos Echeverry: “aprobamos la reforma
290. Bogotá, julio 25 de 2011

291. CM& La Noticia. Julio, 18 de 2011
215
de las regalías, que cambiará el país. Esa gran cantidad de
recursos se invertirá en obras de infraestructura en todo el país;
la mermelada va en toda la tostada”292. Cabe preguntarse qué
va a ser del resto de la mermelada, porque la explotación de
los recursos naturales no renovables (RNNR) no sólo causa
regalías sino impuestos; para ser más claros, son mayores los
ingresos por este último concepto que por aquellas. De lo
que se trata es de promover la equidad interregional, pero
con cargo a los recursos que hoy reciben las propias regiones
redistribuyéndalos entre ellas, lo cual es inequitativo con las
que resultan diezmadas..
Comportamiento de los ingresos
Provenientes del Sector Minero
Impuestos y regalías generadas por el sector minero
1.751.464
1.587.742 1.527.748
1.373.790
1.268.523
972.780
Total Impuestos Minería Total regalías Minería
El Gobierno Central, además de los ingresos por concepto de

impuestos también recibe dividendos de la estatal petrolera
Ecopetrol, de la cual retiene el 89.9% de sus acciones; sumados
los impuestos y los dividendos que percibe sus ingresos superan
con creces el monto total de las regalías. Para ejemplificarlo basta
con citar lo ocurrido en 2009, año este en el cual los impuestos
pagados por el sector minero-energético representaron el 53%
como fuente de financiación del gasto público, los dividendos
el 19% y las regalías sólo el 28%, los cuales totalizaron casi $20
billones. Es más, según las proyecciones del propio Gobierno
Nacional se espera recibir en esta década $260 billones por
216
concepto de impuestos y a lo sumo $100 billones por concepto

de regalías. Queda claro, entonces, que este Acto legislativo
no contribuirá a la desconcentración de los recursos del
Gobierno Central sino que recentralizará aún más los recursos,
a contrapelo de lo prescrito en la propiua Constitución. Por
ello, hemos sostenido que este Acto legislativo es de la misma
estirpe y va en la misma dirección de los actos legislativos 01
de 2001 y 04 de 2007 mediante los cuales se le recortaron a las
regiones las mal llamadas “transferencias”.
APORTE DEL SECTOR MINERO-ENERGÉTICO AL

ESTADO
!
PROYECCIÓN DE INGRESOS PROVENIENTES DEL

SECTOR MINERO-ENERGÉTICO
!
Fuente: Ministerio de Minas
217
EL GOVERNMENT TAKE Y EL COMPANY TAKE
El debate en torno a la redistribución de los recursos

provenientes de las regalías ha servido de sordina a la
discusión en torno a la justedad de la tarifa de impuestos y
regalías, esto es del government take (GT). Analistas muy
serios y expertos en el tema, como son los ex ministros
de Hacienda Rodrigo Botero, José Antonio Ocampo, el
consultor Mauricio Cabrera y el economista Guillermo
Rudas, coinciden en la necesidad de replantear los términos
de los contratos y concesiones que suscribe el Gobierno
para la explotación de los recursos naturales no renovables
(RNNR), estableciendo un escalonamiento de las regalías,
tomando como referencia los volúmenes de producción
y los precios internacionales de los mismos. El caso más
patético es el de la gran minería del oro que sólo paga el
4% de regalías, mientras que la explotación artesanal de
la sal por parte de la comunidad wayúu en Manaure (La
guajira) paga el 12%, el triple! Comparto con Mauricio
Cabrera que se debe hacer extensiva a los demás RNNR
este esquema, el mismo que se utilizó con éxito por parte
de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en la
Ronda 2010 en la cual se adjudicaron 78 bloques a 44
compañías petroleras para explorar hidrocarburos en el
país293. Luego, dicha propuesta no es descabellada ni tiene
por qué ahuyentar a la inversión y a los inversionistas.
La mejor prueba de ello son las declaraciones que dió
recientemente Alexey Kondrashov, socio y líder Global de
impuestos para Oil and Gas de Ernst & Young, en el sentido
que “la situación de impuestos en Colombia ha probado
que está basada en decisiones que han sido adecuadas en
los últimos años. El régimen de impuestos que ha sido
establecido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos se
293. Amylkar D. Acosta M. En contravía. Marzo, 21 de 2011
218
basa en un régimen razonable de regalías”294. Más claro,

sólo el agua.
Aprobado y sancionado el Acto legislativo, cuyo trámite

distrajo la atención sobre este tema, se impone la necesidad
de analizar la conveniencia de revisar este aspecto, pues no
puede ser que del boom minero-energético del que tanto
se habla las multinacionales terminen quedándose con
la parte del león y el país contentándose con las migajas.
Como lo sostiene Alvaro Pardo, ex director de la UPME, “la
participación del Estado en la renta minera colombiana es
una de las bajas en América Latina, como consecuencia de los
bajos niveles de regalías y las gabelas incluidas en el Estatuto
Tributario”295. No obstante, Claudia Jimenez, ex consejera
presidencial en la administración Uribe y quien ahora funge
como Directora ejecutiva del Sector de la Minería a Gran
escala (¡manes de la inefable puerta giratoria!), no comparte
esta conclusión, que es la misma a la que llegó un reciente
estudio realizado por la Universidad de los Andes, pues,
según ella “de cada 100 pesos de utilidad operacional, 60
se van al Estado”296 y se muestra quejosa al señalar que
“más de una docena de medidas recientes han implicado un
aumento de por lo menos seis puntos porcentuales”297 del
GT. A contrario sensu, “la Universidad de los Andes presentó
un estudio denominado Cálculo del Indicador GT para el
Sector Minero en Colombia, y concluye que el GT para
Colombia es del 22%, es decir, que por cada $100 generados
por la explotación de los RNNR del país, al Estado le
quedan $22”298. Cómo se explica semejante diferencia entre
294. La República. Mayo, 30 de 2011

295. Poder. Julio, 2 de 2011
297. Idem
219
estas dos fuentes? Según Alvaro Pardo, lo que ocurre es que,
“para llegar a estos porcentajes, las compañías le adicionan al
GT convencional, la inversión en programas de gestión social,
responsabilidad empresarial, medio ambiente, desarrollos
tecnológicos, capacitación de sus empleados, actividades con las
familias de los trabajadores, afiliación de la fuerza de trabajo a
la seguridad social y hasta arreglos de vías para la comunidad,
aunque sean las mismas que utilizan para sus operaciones”299.
Este es el qüid del asunto.
Pero, la diferencia se explica no solamente por lo que adicionan al

GT convencional, sino porque en el sustraendo de los porcentajes
que ellos manejan están los descuentos y deducciones tributarias
a que dan lugar muchos de esos items mencionados, amén de las
gabelas impositivas, de las cuales el sector minero ha sido el más
beneficiado. A guisa de ejemplo, las empresas pueden descontar
y en efecto descuentan de sus impuestos a pagar el valor de las
donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones, y estas
mismas cuando se crean están exentas de impuestos300. Además,
pueden descontar el 125% de sus inversiones en proyectos de
carácter científico, tecnológico o de innovación adelantados por
grupos o centros de investigación debidamente reconocidos por
Colciencias301, así ellos redunden en beneficio de las propias
empresas. Y hablando de las gabelas, una sóla de ellas, la que hace
relación al descuento del 40% de la inversión en activos fijos con
respecto al impuesto de renta a pagar, que representaron $3.7
billones en 2009, 40% de estos correspondieron al sector minero
– petrolero. Basado en el estudio La Regla Fiscal para Colombia
2010 y Cuentas Nacionales, excedente bruto del productor del
DANE, el profesor Guillermo Rudas pudo establecer que “lo
que las empresas del sector aportan por concepto de regalías lo
299. Idem
300. Estatuto Tributario. Artículo 125
301. Estatuto Tributario. Artículo 158 - 1
220
recuperan en buena parte gracias a una legislación demasiado

generosa”302. Como se dice coloquialmente, lo comido sale por
lo servido; esto es una barbaridad!
Concluye Rudas que “las exenciones fiscales llegan casi a

anular las regalías. Pasan de $6 billones de regalías en el 2007 y
exenciones tributarias de menos de un billón, a regalías de $6.5
billones en el 2009 y beneficios fiscales de 3.5 billones. Más de
la mitad de las regalías se las están devolviendo”303; como si lo
anterior fuera poco, a estas empresas les “permiten deducir las
inversiones como si fueran costos de producción y con ello se
anula prácticamente la obligación de impuesto a la renta”304
y de contera obtienen un beneficio tributario adicional, el de
la depreciación acelerada. El efecto combinado de una y otra
prerogativa tributaria, según el tributarista Fernando Zarama, ex
director de la DIAN, le permite a la empresa recuperar “el 140%
del valor de la inversión y el Estado le aportaba un 13.33%
del valor de las inversiones”305. Zarama va más lejos y llama la
atención sobre el hecho que dicha deducción no excluye las
maquinarias y equipos adquiridos en leasing, pese a que en este
caso no hay lugar a desembolso alguno. También advierte sobre
la exclusión del IVA en el Estatuto Tributario su importación
temporal, al tiempo que difiere a cinco años el pago del IVA y
más recientemente el Gobierno determinó mediante los decretos
4114 y 4115 de 2010 rebajar el arancel nominal del país a las
importaciones de una amplia gama de importaciones, entre ellas
las destinadas a la minería, del 12.2% al 8.3%306.
302. La República. Julio, 14 de 2011

303. Idem
304. Idem
305. Fernando Zarama Vásquez. Reforma tributaria comentada. Legis. 2011
306. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la sostenibilidad fiscal. Julio, 5 de
2011
221
REGALÍAS MINERO-ENERGÉTICAS Y EXENCIONES
TRIBUTARIAS
Cuando Claudia Jimenez dice que “medidas recientes

han implicado un aumento de por lo menos seis puntos
porcentuales” de las utilidades que se le transfieren al Estado,
se refiere al desmonte de algunas gabelas, entre ellas la del
descuento de la inversión de activos que ya se había reducido
al 30%307. Pero, como lo acota el otro tributarista y también
ex director de la DIAN Horacio Ayala, con la eliminación de
este beneficio “antes que incrementar de manera exorbitante
las cargas tributarias del sector, corrigió errores de la
Administración anterior que reducían el impuesto de renta
en forma significativa y totalmente injustificada”308. Huelga
decir que a pesar de los cambios introducidos en la reciente
reforma tributaria309, en lo que afecte los beneficios de las
empresas que se acogieron a los contratos de estabilidad
307. Ley 1370 de 2009

309. Ley 1430 de 2010
222
jurídica310 los mismos no son aplicables a ellas, aunque sí se

puede acoger a aquellos que las beneficie. Esta es la ley del
embudo! En efecto, de las 64 compañías que a la fecha de la
expedición de la misma habían firmado dichos contratos, 43
blindaron esta deducción tornándolas intocables.
LOS MULTIFONDOS
Como lo sostiene el ex contralor Antonio Hernández,

el proyecto del Gobierno “inició con un solo porcentaje
y terminó con siete. Todos ellos quedaron consignados
en la Constitución, y por lo tanto fijos a perpetuidad, sin
que mediara estudio alguno sobre su razonabilidad, como
se puede constatar al leer una a una las ocho ponencias
que se propusieron para el debate”311, dando lugar a una
proliferación de fondos con destinación específica. Fondos
financiados en su integridad con los recursos provenientes
de las regalías, ni un solo peso de los mismos provendrá del
Presupuesto General de la Nación. Dicho de otra manera, le
quitarán a unas regiones para darle a otras, así de sencillo. Una
de las principales críticas que se la hecho al anterior régimen
de regalías es que estas se atomizaban en multiplicidad de
proyectos de poco impacto, lo cual daba lugar a un uso
ineficiente de dichos recursos; pues ahora con esta reforma la
atomización va a ser mucho mayor. Ya lo había anticipado el
Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, que “se trata de
recursos de libre destinación pero enmarcados en los fondos
que constitucionalmente se crearán en el Acto legislativo
de las regalías”312. Estamos hablando prácticamente de
siete fondos en los que se compartimentarán los recursos
310. Ley 963 de 2005
311. El Pilón. Junio, 18 de 2011
312. El Heraldo. Junio, 4 de 2011
223
del Sistema General de Regalías que se creó: el Fondo de
Pensiones Territoriales (Fonpet), el Fondo de Ahorro y
Estabilización (FAE), Ciencia, Tecnología e Innovación (C
+ T + I), Fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos (FF), Regalías directas (RD) a departamentos
y municipios productores y portuarios, Fondo de
Compensación Regional (FCR) y Fondo de Desarrollo
Regional. Esto es la locura!
Sistema general de Regalías

C+T+I FISC
FONPET FAE
Regalías Netas
FCR Regalías Directas FDR
Al final de cuentas, como lo advierte el ex contralor hernández,

“la creación del Sistema General de Regalías, tal como
este quedó establecido, atenta contra la institucionalidad y
contra la regionalización, y podría terminar por fortalecer las
empresas electorales. La institucionalidad fiscal salió debilitada
porque la inflexibilidad consagrada en la Constitución será
imposible de observar, y por lo tanto se obedecerá pero no
se cumplirá, como se hace hoy en día con tantas normas que
asignan gasto público”313. Los multifondos, a donde van a
parar los recursos provenientes de las regalías, se convertirán
en objetos del deseo y en la tentación de los aprovechadores
del erario. Remembranzas de los vituperados, vilipendiados
313. El Pilón. Junio, 18 de 2011
224
y proscritos fondos de cofinanciación y de los tristemente

célebres cupos indicativos, modalidad criolla del anglosajón
barril de los puercos, fuente de clientelismo y corrupción. La
rapiña alrededor de tales recursos, en donde el que tenga más
saliva traga más harina, será como para alquilar balcón. No es
la suspicacia del ex contralor lo que lo lleva a firmar que, “las
empresas electorales podrían salir fortalecidas si en esas alianzas
priman las conveniencias transitorias de los funcionarios
con mando en los departamentos, y no los propósitos de
largo plazo para el fortalecimiento de las regiones”314. La
creación de los multifondos están proporcionándole un
gran empoderamiento a la clase política, particularmente a
los parlamentarios, pues la asignación de sus recursos estará
mediada por su activa participación, la cual se dará siempre
en función de los réditos políticos que tal intermediación
les pueda reportar. Qué peligro! Ya más de uno debe estarse
frotando las manos y le deben brillar los ojos con el sólo
anuncio del Presidente Santos en el sentido que las elecciones
de octubre “van a ser unas elecciones más importantes porque
estos alcaldes y esos gobernadores que ustedes van a elegir
son los que van a administrar esa avalancha de recursos que
llegan a partir del año entrante”315
Es claro que no hubo ningún criterio de racionalidad a la

hora de repartir proporcionalmente los recursos provenientes
de las regalías entre los distintos fondos y fines. Es mucho o es
poco el 10% para el Fonpet? Es aconsejable ahorrar en el FAE
el 30% de dichos recursos con al argumento de ahorrar en la
época de las vacas gordas, por solidaridad intergeneracional,
mientras el país demanda ingentes recursos para invertirlos
en su destrada infraestructura?316 No es contradictorio
314. Idem
315. www.presidencia.gov.co. Julio, 18 de 2011
316. Amylkar D. Acosta M. Un gran predicamento. Mayo, 27 de 2011
225
promover tal ahorro y concomitantemente promover la
venta de otro 10% de las acciones del Gobierno Nacional
en Ecopetrol317, lo cual configura un desahorro?. Por lo
demás, la privatización de Ecopetrol es lo más contrario a la
equidad intergeneracional que se predica, pues al paso que
vamos las próximas generaciones recibirán por herencia un
Estado desvalijado. Tendrá sentido que los recursos que se
van a destinar a C + T + I se prorateen más con criterio de
“equidad” regional que con criterio técnico; serán los técnicos
o los políticos quienes en últimas definirán la destinación
de tales recursos y su asignación a proyectos y/o grupos de
investigación? Tiene sentido apropiarle al Ministerio de
Minas para su labor de fiscalización un 2% de la totalidad de
las regalías sin ponerle un límite, no importando su monto.
Se podrá caso alegar que la falta de control y vigilancia de
la actividad extractiva en el país ha obedecido sólo a la falta
de recursos, siendo que entre 2004 y 2009 Ingeominas y el
DNP recibieron un 0.8% de las regalías, $36.000 millones
en promedio por año cada una de ellas, en el primer caso
para el control y vigilancia de dicha actividad y en el segundo
para contratar las interventorias a la ejecución de los recursos
provenientes de las regalías? Será equitativo para con los
departamentos y municipios receptores actualmente de un
alto porcentaje de las regalías, limitárselas a sólo el 20% de las
remanentes, después de repartirlas entre los fondos anteriores?
Es justo que los recursos con los que se pretende compensar
los enormes desequilibrios regionales (FCR) provengan única
y exclusivamente de las regalías, sin que el Gobierno Central
se pellizque siquiera? Y, finalmente, cabe preguntarse si, en la
medida que los macroproyectos que identifiquen y prioricen
las regiones se financien como se pretende, sólo con cargo a
los recursos del FDR, no está el Gobierno Central liberando
recursos propios que de otro modo habría tenido que invertir
317. Amylkar D. Acosta M. Imprevisión e improvisación. Diciembre, 10 de 2010
226
en las regiones?
Por allí anda el Presidente Santos exhortando a la dirigencia

regional que se abispen, que “no se duerman y que se
dediquen a definir y estructurar estos proyectos, sin pérdida
de tiempo”318. No se sabe con qué parámetros el Gobierno
Nacional ya está repartiendo los recursos del FDR. En la
ceremonia de promulgación del Acto Legislativo en Tumaco
aseveró que “entre el 2002 y el 2010, los cuatro departamentos
del Pacífico sumados recibieron un promedio de 71 mil
millones de pesos anuales. Con la reforma, entre el 2012 y
el 2020, los mismos departamentos recibirán en promedio
cerca de un billón 500 mil millones de pesos por año”319. Ya
se había anticipado a anunciar que en el caso de la región
Caribe colombiana “en la última década, los recursos totales
de regalías que recibieron los departamentos de la costa
fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley y el
buen momento de los hidrocarburos, se espera que el Caribe
reciba en esta próxima década 27 billones de pesos, es decir,
tres veces más”320. Así las cosas, ni las regiones como tales
ni las entidades territoriales podrán saber a ciencia cierta la
cuantía de los recursos provenientes de tales fondos contarán
y en consecuencia mal podrían contar con ellos, lo cual
afectará la programación del gasto y los planes de inversión.
En este sentido, habría sido preferible la propuesta original
de reforma al régimen de regalías planteada por Fedesarrollo,
consistente en “incluir en el total del Sistema General de
Participación (SGP) las regalías directas por la explotación
de los recursos naturales no renovables”321. De esta manera,
todos, olivos y aceitunos, sabrían a qué atenerse en materia
318. Vanguardia. Valledupar. Julio, 18 de 2011

321. Idem
227
de financiación de proyectos con tales recursos; ahora, en
cambio, sólo se limitan a decir que los recursos del Sistema
General de Regalías no harán parte del Presupuesto General
de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones y
que el Congreso de la República expedirá, cada dos años (¡!),
el presupuesto del Sistema General de Regalías322. Se podrá
decir que la Ley que desarrolle el Acto Legislativo se encargará
de llenar este vacío, pero ella no puede ir más allá del alcance
de este, tendrá sus propias limitaciones.
BALDOR NO MIENTE
Era previsible que la propuesta del Gobierno sería aprobada

en el Congreso de la República, toda vez que además de contar
con la abrumadora mayoría de la Unidad Nacional para sacar
avante su Agenda, los departamentos no productores y por
ello mismo no receptores de regalías están sobrerrepresentados
en el Congreso, con una mayoría aplastante. No obstante,
en el curso del trámite del proyecto los departamentos que
reciben actualmente regalías directas que se generan por la
explotación de RNNR en su territorio, lograron morigerar el
impacto de dicha reforma en sus finanzas. El proyecto inicial
hacía tabla rasa del régimen anterior y para la redistribución
de los recursos provenientes de las regalías, tanto directas
como indirectas, se aplicaba el mismo rasero tanto para
productores como no productores.
Muy seguramente se repetirá la historia del recorte de los

recursos del Sistema General de Participación (SGP) en 2001
y 2007, cuyos promotores aún juran y perjuran que no hubo
tal recorte porque las entidades territoriales reciben hoy más
recursos que antes de la aprobación de los actos legislativos
01 y 04 respectivamente. Esta es una verdad a medias, pues
si bien es cierto las entidades territoriales reciben sumas
322. Acto Legislativo No. 5. Artículo 2º , pará grafo 1º
228
crecientes del Presupuesto General de la Nación a través del

SGP, según cálculos de la Federación de Departamentos entre
2002 y 2008 dejaron de recibir $27.9 billones y se proyectan
menores ingresos entre 2010 y 2016 del orden de los $71.2
billones, por cuenta de los mismos. Ahora se dirá, como ya se
ha dicho, que esta reforma no va a afectar a los departamentos
y municipios productores y portuarios, porque a la postre
la sumatoria de los recursos que podrán recibir a través de
los multifondos, así como la expectativa de mayores ingresos
por concepto de regalías producto de la cacareada bonanza
minero-energética, les significarán mayores ingresos. Pero, la
verdad monda y lironda es que sí se van a ver afectados y de
qué forma.
Como quedó claramente establecido en este Acto Legislativo

los departamentos y municipios productores y portuarios,
luego de reservar el 50% para el Fondo de C + T + I, el Fonpet y
el FAE “los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas”323. Pero,
a renglón seguido se dice que el “2% para fiscalización
de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo” se aplica
sobre “los ingresos del Sistema General de Regalías”324, de
lo cual se colige que el 20% aludido se calculará sobre el
48% “restante”. Ello implica que en el 2012, si partimos
de la base de los $10 billones de regalías a los que alude el
Gobierno Nacional, de $8 billones que hubieran recibido los
departamentos y municipios productores y portuarios con el
régimen anterior, pasarían a recibir sólo $960.000 millones,
aproximadamente.
323. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º

324. Idem
229
!
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR(%)
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR($

MILES DE MILLONES)
Al final, después de un duro forcejeo entre unos y otros,

con la intervención directa del Presidente Santos, se
dispuso que las zonas productoras empezarán recibiendo
durante el primer año un porcentaje equivalente al 50%,
para el segundo año el 35% y 25% en el tercero, para
en los sucesivo terminar el 20% ya mencionado. Entre
tanto, los recursos con destinación a los fondos FCR y
FDR crecerán en esa misma proporción, pasando del 50%
230
al 65% y al 75% para el primero, segundo y tercer año,

respectivamente. Así las cosas, basta con hacer la suma
algebraica para concluir que la tronera que les va a abrir este
Acto Legislativo a partir del año entrante en sus finanzas
será enorme. Basta con señalar que según un estudio
de Fedesarrollo las regalías directas han representado
históricamente entre el 68% y el 90%325, lo cual nos da
un promedio del 79% y pasará ahora a participar, en el
mejor de los casos, sólo en el 24% de las regalías y después
del tercer año tendrán que resignarse a recibir sólo el 9.6%
(¡!). En números redondos los departamentos y municipios
productores y portuarios, con esta fórmula transitoria, si
partimos de la base de que se recibirán en los próximos
años $10 billones de regalías, recibirán $2.4 billones,
$1´680.000 millones y $1´200.000 millones en 2012,
2013 y 2014, respectivamente, dado que, como quedó
claramente establecido el SGR entrará a regir a partir del
1º de enero de 2012. Es decir, al cotejar lo que hubieran
recibido con el régimen anterior y lo que recibirán ahora
con la reforma del mismo, ellos dejarán de recibir en esos
mismos años $5.500.000 millones, $6.220.000 millones
y $6.700.000 millones, respectivamente. Se dejó en claro
en el Acto Legislativo de marras que si para esta fecha no
ha entrado en vigencia la ley reglamentaria, el Gobierno
Nacional garantizará la operación del Sistema mediante
decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a
más tardar el 31 de diciembre del presente año326. Así
está previsto en uno de los tantos parágrafos de este Acto
Legislativo, que tiene más parágrafos (7) que artículos (3,
incluido el de vigencia y derogatorias).
325. Fedesarrollo. Juan Gonzalo Zapata. Las finanzas territoriales en Colombia.

2010
326. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º. Parágrafo 4º transitorio
231
DISTRICUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGR ($
MILES DE MILLONES)
REGALÍAS DIRECTAS (DPTS. Y MCPS.

PRODUCTORES Y PORTUARIOS) ($ MILES DE
MILLONES)
Sólo “en el evento en que durante el período entre los años

2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso
2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio
anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones
directas causadas menos descuentos de ley entre los años
2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los
años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual,
en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y
2010; el Departamento, Municipio o Distrito, podrá utilizar
los recursos de la asignación del Departamento respectivo
en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho
232
porcentaje o hasta agotar los recursos del Departamento en

el mencionado Fondo, lo que ocurra primero”327. Este fue el
premio de consolación que le dieron a los actuales receptores
de regalías, ante la eventualidad de una caída dramática
de sus ingresos por este concepto. Aún con este salvavidas,
ellos quedarán expuestos a su inviabilidad fiscal en un corto
plazo, pues los recursos que dejarán de recibir no podrán ser
suplidos con otras fuentes porque no las tienen. A guisa de
ejemplo, citemos el caso del Departamento del Cesar, en el
que los ingresos de regalías, haciendo abstracción de los del
SGP, financian el 71% de la inversión efectiva anual. En el
caso de La guajira ocurre otro tanto, de tal suerte que muchos
programas de gran sensibilidad e impacto social como son
la educación, la salud y la nutrición infantil, quedarán
virtualmente desfinanciados, lo cual determinará su parálisis
o supresión con todas sus previsibles consecuencias. De otra
parte, son varios los departamentos que han comprometido
buena parte de las regalías que esperaban recibir ya sea a través
de su pignoración o através de las tan criticadas vigencias
futuras, por las que alguien debe responder. El Ministro de
Hacienda aseguró al respecto que “la reforma les asegura a
los departamentos y municipios productores los recursos
suficientes para el pago de sus obligaciones, previamente
comprometidas con regalías directas, con lo cual no se pone
en riesgo los proyectos en marcha financiados con vigencias
futuras”328. Pero, al cotejar sus palabras con el texto del Acto
Legislativo no encontramos en este ninguna disposición
que las respalde, de manera que este será otro quebradero
de cabeza para gobernadores y alcaldes, quienes terminarán
saltando matones para honrar tales compromisos.
327. Acto Legislativo No. 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 2º transitorio

328. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de Prensa No.
029. Julio, 18 de 2011
233
DE LAS LLAMAS A LAS BRASAS
Se hizo mucha alharaca con respecto a las intenciones que
se tenía por parte del Gobierno, de reformar el régimen
de regalías con el fementido propósito de impedir que
tales recursos se siguieran yendo, como ha sucedido en
muchas partes del país, por las cañerías de la corrupción y la
inmoralidad administrativa. Supuestamente se introducirían
mecanismos para evitarlo y para que hacia el futuro se haga
un uso más eficaz y eficiente de las regalías. Pero todo se
quedó en propaganda, porque como ya lo señalamos con
lo aprobado surgen mayores factores de riesgo, por lo que
con este Acto Legislativo terminaría simplemente vendiendo
el sofá del marido burlado. En este aspecto como en tantos
otros se impone el gracejo del Conde Lampeduza en El
gatopardo, que algo debe cambiar para que todo siga igual.
Es obvio de toda obviedad que los malos manejos no van a
dejar de darse, como por arte de birlibirloque, simplemente
cambiando de manos y de destinación; la recentralización de
los recursos no garantiza la transparencia, pues en este país
hasta la corrupción está centralizada.
Supuestamente, como lo sostiene el Ministro de Hacienda,

ello se logrará a través de los llamados “triángulos de Buen
gobierno que lo conformarán los gobernadores, los alcaldes
y los representantes del Gobierno Nacional…con cinco
ministros, ocho gobernadores y numerosos alcaldes, es
imposible malgastar el dinero o perderlo. Es una especie
de una triclave”329. El Ministro de Hacienda Juan carlos
Echeverry exclamó jubiloso, “las inversiones de las regalías ya
no estarán en manos de los gobernadores”330, porque ahora
el Gobierno tendrá la sartén por el mango, ya no sólo de las
regalías indirectas (las del Fondo Nacional de Regalías) sino
234
también de las directas que hasta diciembre de este año reciben

departamentos y municipios. Según él se “garantizarán la
honestidad, la pulcritud, el buen uso y la eficiencia de
los recursos, para que los gastemos bien y se usen en las
prioridades que decidan las regiones”331. Pero, tal garantía es
sólo retórica, pues según el ex ministro de Hacienda Guillermo
Perry en el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) que se
crea “no hay instrumentos para garantizar el buen uso de las
regalías”332. Es decir, lo más seguro es que con esta reforma
salgamos de las llamas pero para caer en las brasas, en donde
el tal triángulo de buen gobierno se convierta en el triángulo
de las Bermudas y en lugar de una triclave tengamos una
trinca. Lo que sí es absolutamente cierto, como lo sostiene
Juan Esteban Lewin, es que “en la reforma a las regalías, el
gobierno también reforzó su posición. En este caso, aumentó
su poder frente a los municipios y departamentos mineros y
petroleros, que perdieron la batalla. Ahora sólo ingresará un
porcentaje variable del dinero de las regalías a las arcas locales
(ese porcentaje, además, se irá reduciendo a medida que pase
el tiempo), y el resto se dirigirá a varios fondos: el de Ciencia,
Tecnología e Innovación, el de Ahorro y Estabilización, el
de Compensación Regional y el de Desarrollo Regional. Y
el control de estos será compartido entre la Nación y los
entes regionales. Excepto el de Ahorro y Estabilización que
administrará el Banco de la República según las directrices
del gobierno.”333.
A propósito de manejos, vale la pena traer a colación los

resultados de un estudio contratado en 2010 por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el
cual se realiza una muy seria evaluación del impacto de la
331. Ibidem
333. La Silla Vacía. Junio, 18 de 2011
235
inversión de las regalías. En él se compara la eficiencia de
la inversión de recursos provenientes del SGP con aquellos
provenientes de las regalías. Se destaca que “el SGP cuenta
con reglas específicas para distribuir, asignar y controlar
los recursos, lo que no sucede con las regalías, cuyas
destinaciones son autónomas y en ocasiones se desvían hacia
temas no prioritarios. En lo que corresponde a educación, los
resultados del estudio –realizado con una base de datos que
va de 1995 a 2008 – demuestra que en todos los municipios
receptores de regalías el SGP crece la cobertura educativa
11 veces más rápidamente que los recursos girados a través
de regalías: es 11 veces más eficiente. Un ejercicio similar
realizado sólo con los municipios que más reciben regalías
revela que el SGP para incrementar la matrícula educativa
pública es tres veces más eficiente que las regalías. Este
resultado se debe a una mayor eficiencia en el manejo de los
recursos y no a un mayor volumen de ellos… El estudio –
con datos entre 1998 y 2008- encontró que las transferencias
del SGP son 21 veces más eficientes que las regalías para
aumentar el número de afiliados al sistema de salud…De
otro lado, el estudio no encontró impactos de las regalías en
las coberturas de acueducto entre 1993 y 2005. En contraste,
revela que estas tuvieron un impacto positivo en el aumento
de la cobertura de alcantarillado”334. De tales hallazgos se
infieren dos consideraciones de la mayor importancia: una,
en el sentido que intriga saber por qué siendo el mismo
ejecutor de unos y otros recursos, en un caso se llega a
ser 11 veces (¡!) más eficientes qiue en el otro; la otra que,
como ya quedó dicho, en el Acto Legislativo 05 de este año
tampoco se peveen “reglas específicas para distribuir, asignar
y controlar los recursos”, como sí ocurre con los recursos del
SGP. Esta es una razón más para reafirmarnos en la tesis que
hemos venido sosteniendo, en el sentido que, si de lo que se
334. Semana. Jairo Núñez. Suplemento: la Nueva Colombia. 2011
236
trataba era de redistribuir las regalías, habría sido preferible

la fórmula propuesta por Fedesarrollo de llevarlas a la misma
bolsa del SGP.
¿Y DE LA CONSULTA PREVIA QUÉ?
Otro aspecto que tampoco se puede desestimar a propósito

del trámite de este Acto Legislativo es el del requerimiento
de la consulta previa a los pueblos indígenas siempre que
se tomen decisiones que los afecten, sean ellas de carácter
administrativo, legislativo y con más veras si se trata de una
reforma constitucional. Se aducía por parte de sus promotores
que la misma no procedía, toda vez que la distribución
de las regalías sería diferida a la Ley que desarrollara el
Acto legislativo y este se limitaría a crear el SGR y los
multifondos, pero ocurre que terminó adelantándose a dicha
Ley al dejar establecida de antemano la distribución de las
mismas. El propio Ministro de Hacienda se encargó de
disipar cualesquier duda a este respecto. Al ser preguntado
por la revista Semana sobre cómo veía él la reglamentación
de las regalías, ya que esta “podría ser más complicada que
el mismo acto legislativo, pues va a las comisiones quintas,
donde están las zonas productoras”335, el contesta: “No
creo que sea tan complicado. Necesitamos reglamentar la
reforma constitucional que ya pasamos, de tal manera que
nos permita aclarar cómo aterrizar los grandes proyectos que
hará el país. Ya el porcentaje y los montos quedaron en la
Constitución, ahora lo que hay que definir es quién hará los
proyectos, quién los ejecutará, cómo trabajarán gobernadores
y alcaldes y cómo pueden concurrir distintos agentes en la
ejecución de los proyectos. La reglamentación tiene que
fijar lo que se conoce como la gobernanza”336. Es decir, todo
está consumado y sólo queda por hacer a través de la Ley el
335. Semana. Julio, 18 de 2011
336. Idem
237
trabajo de carpintería de aclarar el galimatías en que quedó
convertido el Acto Legislativo.
Es evidente que el texto, tal y como quedó aprobado, vulnera

los intereses de los pueblos indígenas, al dejar sin efecto el
beneficio que preveía para ellos el parágrafo 11 de la Ley 756
de 2002337. Adicionalmente, la Ley 99 de 1993, mediante la
cual se crearon las corporaciones autónomas, le atribuyeron
a estas entre sus funciones en el artículo 31 numeral 28
“promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua
a las comunidades indígenas y negras tradicionalmente
asentadas en el área de su jurisdicción en coordinación con
las autoridades competentes”. Con el tiempo los recursos
que reciben las CAR por concepto de regalías se tornaron
en fundamentales para el cumplimiento de sus funciones y
competencias; se estima que los recursos que recibieron entre
los años 1995 y 2008 representaron alrededor del 5% de
sus rentas propias y tuvieron un particular repunte en los
años 2007 y 2008 llegando a sobrepasar el 10%. En cuatro
de ellas durante estos últimos años estos ingresos tuvieron
un peso sobre el total de los ingreso propios del 89% en
la CVS, del 78% en CORPOAMAZONIA, del 71% en
CORPOGUAJIRA y del 58% en CORPOCESAR338. En
el caso particular de CORPOGUAJIRA a partir del año
entrante, según el Acto legislativo aprobado dejará de recibir
tales recursos, los cuales representaron $27.191´973.358
de $49.204´642.309 de sus recursos propios en 2010
y se proyectan para este año en $28.500´000.000 de
$36.557´471.505; de lo cual se sigue que los programas de
abastecimiento de agua, tanto a las comunidades indígenas
337. Amylkar D. Acosta M. Hablemos de regalías y externalidades. Noviembre,

19 de 2011
338. Consejo Nacional de Planeación. Política ambiental del Presidente Uribe:
2002 - 2010. Guillermo Rudas, consultor. Octubre, 29 de 2010
238
como las comunidades negras, quedarán desfinanciados. De

modo que es incontrovertible que al no ser objeto las CAR de
la distribución de las regalías dispuesta en el Acto Legislativo,
no podrán cumplir cabalmente con su misión, lo cual de
paso terminará por afectar severamente a las comunidades
indígenas y negras asentadas en el área de su jurisdicción.
Como corolario, podemos decir que se incurrió en un vicio
de forma en el trámite de este Acto Legislativo al no cumplir
con el requisito de la consulta previa, el mismo vicio que
llevó a la Corte Constitucional a tumbar la Ley Forestal, el
Estatuto Rural y más recientemente el Código de Minas.
Al interponer una acción pública y demandar por

inconstitucionalidad este Acto Legislativo, el jurista José
Manuel Abuchaibe Escobar es categórico al señalar que “el
Gobierno al presentar el proyecto de acto legislativo a que
hacemos referencia, sin realizar previamente la consulta
a las comunidades indígenas susceptible de ser afectadas,
desconoció el artículo 330 de la Carta Política y el Artículo
Seis del Convenio 169 de 1989 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), los cuales forman parte del
bloque de constitucionalidad (Artículo 6º de la Ley 21 de
1991)”. Él, además, alega que en la Sentencia de la Corte
Constitucional C-702 de 2010, esta sentó jurisprudencia
al respecto, al dejar claramente establecido que “la omisión
de consulta previa a las minorías étnicas en relación con un
acto legislativo, conduce a su inexequibilidad por pretermitir
un requisito establecido en un Convenio Internacional
que forma parte del bloque de constitucionalidad”. Es
más, “la Corte Constitucional expuso en este fallo del
2010, que la consulta previa es un derecho fundamental
de las comunidades étnicas derivado de su derecho a la
participación, a la libre determinación, a la autonomía y
a la integridad cultural, reconocido expresamente en el
239
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, instrumento que de
conformidad con el artículo 93 superior hace parte del bloque
de constitucionalidad, agregando textualmente: Ćomo lo ha
señalado la jurisprudencia, la omisión de consulta previa es
un vicio de forma que se proyecta sobre el contenido de la
medida legislativa respectiva y que, por tanto, puede viciar
la constitucionalidad de un acto legislativo´”339. Esta será la
prueba ácida por la que deberá pasar este Acto Legislativo
en la Corte Constitucional, la cual tendrá la última palabra
sobre su exequibilidad.
339. José M Abuchaibe. Acción pública y demanda de inconstitucionalidad del

Acto Legislativo 05 de 2011. Bogotá, julio 19 de 2011
240
241
242
ANEXOS
243
244
Sistema General de Fiscalización yacimientos

y cartografía
Regalías (2%)
Fondo para el Fondo de Ciencia, Recursos de Fondo de Ahorro y

ahorro pensional Tecnología e Inversión *** Estabilización
territorial Innovación Regional*
(10%) (10%) (25% el primer año,
Max. 30% anual)
E.T. Fondos
Receptores (80%)
(20%) **
2012: 50%
(E.T. productoras, portuarias) 2013: 60%
2014: 75%
2012: 50% 2015 en adelante: 80%
2013: 40%
2014: 25%
2015 en adelante: 20%
Fondo de Fondo de
***/. Entre 2012-2014 una quinta parte de estos recursos se destinará a las
asignaciones directas.
Compensación Desarrollo
**/. E.T. productoras se reconocerá como mínimo el promedio 2007-2010: Regional Regional
•2012 - 2014: 50%
•2015 - 2020: 40%
En el evento en que la asignación directa sea inferior a este promedio los recursos se 60% 40%
trasladan del FDR. NBI / Población
*/. Los recursos de productores y los fondos de CR y DR crecerán a la mitad de la tasa / Desempleo
de crecimiento del SGR la diferencia se destina al Fondo de Ahorro
Versión: Julio 01/2011 . Texto aprobado Concilliación
PROYECCIÓN SISTEMA GENERAL DE REGALIAS AJUSTADO

ESCENARIO ESTIMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS(SGR)
2012 -‐2015 Y PROPUESTA DE DISTRIBUCIÓN
CONCEPTO 2012 2013 2014 2015 2016 a 2020
TOTAL GENERAL DE $ 9.180 $ 9.778 $ 9.899 $ 10.362 $ 45.219
REGALIAS*
1. FISCALIZACIÓN, 2% 2% 2% 2% 2%
YACIMIENTOS Y
$ 184 $ 196 $ 198 $ 207 $ 904
CARTOGRAFÍA
2. SISTEMA DE 2% 2% 2% 2% 2%
MONITOREO,
$ 184 $ 196 $ 198 $ 207 $ 904
SEGUIMIENTOS,
CONTROL Y EVALUACIÓN
DE LAS REGALIAS +
ADMINISTRACIÓN DEL
SISTEMA GENERAL DE
REGALIAS
3. FONDO AHORRO 10% 10% 10% 10% 10%
PENSIONAL TERRITORIAL
$ 918 $ 978 $ 990 $ 1.036 $ 4.522
4. FONDO DE CIENCIA Y 10% 10% 10% 10% 10%
TECNOLOGÍA E
$ 918 $ 978 $ 990 $ 1.036 $ 4.522
INNOVACIÓN
5. FONDO DE AHORRO Y 19% 20% 21% 22% 30%
ESTABILIZACIÓN
$ 1.744 $ 1.956 $ 2.079 $ 2.280 $ 13.566
6. PARTICIPACIÓN ENTES 29% 20% 14% 11% 9%
TERRITORIALES
$ 2.616 $ 1.916 $ 1.361 $ 1.119 $ 4.160
PRODUCTORES -‐ Regalías
Directas (Portuarias, Etc)
7. FONDO DE 17% 22% 25% 26% 22%
COMPENSACIÓN
$ 1.570 $ 2.136 $ 2.450 $ 2.686 $ 9.984
REGIONAL
8. FONDO DE 11% 15% 17% 17% 15%
DESARROLLO REGIONAL
$ 1.047 $ 1.424 $ 1.633 $ 1.791 $ 6.656
* Proyectadas Según estimativos de Ministerio de Minas
245
Ingresos por concepto de regalías
(A. L 05/11 Art. 2º , Parágrafo 2º transitorio/ $Millones)

Principales Ley 141/94 -
Al 05/11 Dejaran de Recibir
Receptores Ley756/02
Casanare 1.769.600 215.040 1.554.560
Meta 1.003.300 121.920 881.380
La Guajira 892.700 108.480 784.220
Huila 695.200 84.480 610.720
Arauca 600.400 72.950 527.440
Cesar 513.500 62.400 451.100
Santander 442.400 53.760 388.640
Córdoba 402.900 48.960 353.940
* Base de cálculo: $10 billones/año
* Casanare 22,4%, Meta 12,7%, La Guajira 11,3% Huila

8,8%, Arauca 7,6%, Santander 5,6% y Córdoba 5,1% de
participación. Fuente: Ministerio de Hacienda - DNP
Proyección de Ingresos por concepto de

regalías directas a los departamentos
Productores
(A. L 05/11, Art. 2º , Parágrafo 2º transitorio / $Millones)
Principales Ley 141/94 - Al Dejaran de

Año
Receptores Ley756/02 05/11 Recibir
2012 1.769.600 537.600 1.232.000

Casanare
2013 1.769.600 376.320 1.393.230
2014 1.769.600 268.800 1.500.800
246
2012 1.003.300 304.800 698.500

Meta
2013 1.003.300 213.360 789.940
2014 1.003.300 152.400 850900
2012 892.700 271.200 621.500
La Guajira
2013 892.700 189.840 702.860
2014 892.700 135.600 757.100
2012 695.200 211.200 484.000
Huila
2013 695.200 147.840 547.360
2014 695.200 105.600 589.600
2012 600.400 182.400 418.000
Arauca
2013 600.400 127.680 472.720
2014 600.400 91.200 509.200
2012 513.500 156.000 357.500
Cesar
2013 513.500 104.200 404.300
2014 513.500 78.000 435.500
2012 442.400 234.400 308.000
Santander
2013 442.400 94.080 348.320
2014 442.400 67.200 375.200
2012 402.900 122.400 280.500
Córdoba
2013 402.900 85.680 317.220
2014 402.900 61.200 341.700
* Base de cálculo: $10 billones/año
* Casanare 22,4%, Meta 12,7%, La Guajira 11,3% Huila 8,8%, Arauca

7,6%, Santander 5,6% y Córdoba 5,1% de participación. Fuente
Ministerio de Hacienda - DNP
247
248
APÉNDICE
249
250
LA TRAMPA DE LA
REPRIMARIZACIÓN
“No hay globalidad que valga, si no hay localidad que sirva”

Carlos fuentes
¿SE ALINEAN LOS ASTROS?
Siendo Director de Fedesarrollo, el ex ministro Mauricio

Cárdenas, al aludir al buen momento por el que pasaba
la economía colombiana a mediados del año 2007, con
un crecimiento del PIB del orden de 7.48% en el primer
semestre, un ritmo que no se veía hacía tres décadas, dijo
que el país estaba atravesando por “una de esas raras
coyunturas en la economía en las que todo va bien”1. Y no
era para menos, dado que estaba en la cresta de la ola del
boom de las materia primas que insufló el crecimiento de
la economía Latinoamericana durante el período conocido
como quinquenio virtuoso (2003 – 2007) y la economía
1. Semana. Septiembre de 2007
251
colombiana no fue la excepción. Con razón afirmó
Cárdenas que era “como si los astros estuvieran alineados
en favor de Colombia”2. Traemos a colación esta anécdota,
porque ahora es el propio Presidente Juan Manuel Santos
quien animado por las alegres proyecciones de su Ministro
de Hacienda Juan Carlos Echeverry, en un reportaje con
ocasión de su visita reciente a Santiago de Chile, manifestó
que “afortunadamente, los astros han estados alineados sobre
Colombia”3. Cabe preguntarse si en la actual coyuntura
económica “todo va bien”, como para hablar nuevamente del
alineamiento de los astros.
Lo primero que tenemos que decir es que los astros conforme

se alinean también se desalinean y en la economía, como
en La perrilla de Marroquín, “es flaca sobremanera toda
humana previsión”. Ya hemos advertido de los peligros que
se ciernen de una nueva recesión económica global4 y sus
posibles repercusiones, en la eventualidad de que no se pueda
conjurar. Cuando la Directora del FMI Christine Lagarde
alertó, en una entrevista que publicó la revista germana Der
Spiegel, sobre el riesgo inminente de que la economía global
se vea arrastrada a una nueva recesión, cuando aún no se
ha repuesto de la anterior, se le vino el mundo encima. No
faltó quien la calificara de tremendista e incluso la culparon
de la caída sincronizada de todas las bolsas del mundo; sus
palabras, que pasaron por imprudentes en su momento para
muchos analistas, los desarrollos que se vienen dando a lado
y lado del Atlántico le están dando la razón. Como afirma
Dinero, de no tomarse en serio esta amenaza por parte de
Europa y EEUU tomando en forma inmediata las medidas
tendientes a desactivar esta bomba de tiempo “las palabras
de la señora Lagarde se cumplirán como trágica profecía. El
2. Idem
3. Qué pasa. Santiago de Chile. Agosto, 11 de 2011
4. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la recesión. Agosto, 24 de 2011
252
mundo entero se vería abocado, una vez más, a una crisis

económica y financiera. Ni Colombia ni ningún otro país del
planeta se salvarían”5.
Este es el telón de fondo del escenario que enfrenta en estos

momentos la economía colombiana; estos negros nubarrones
impiden ver qué tan alineados están los astros sobre
nuestro país y obligan a ser cautos y previsivos, así en los
pronósticos como en las acciones de política para morigerar
el posible impacto de este nuevo sacudón de la economía
mundial. Es evidente, claro como el agua, que la creciente
reprimarización de la economía colombiana, la hace cada
vez más vulnerable a factores exógenos6, dada su extremada
dependencia con respecto a la producción y exportación
de productos primarios (petróleo, carbón y ferroníquel,
especialmente). Las cifras hablan por sí solas: al cierre del
2010 la participación en el PIB de la minería se igualó con la
del sector agropecuario (7%), después que aquél participaba
con sólo el 2% y este último llegó a representar el 22% en
la década de los 70 y 21% durante el período 1985 – 1995;
entre tanto, la industria que participaba en el PIB con el
24% bajó de manera intermitente hasta el 14% en el cual
está anclada actualmente.
Participación sectorial en PIB
Agropecuarios
Industria
24,0 Minería
22,0 21,0 21,0
14,0
7,0 7,0
4,0
2,0
1970 - 1980 1985 - 1995 2000 - 2010

Fuente: Datos DANE, Cálculos Bancolombia

6. Amylkar D. Acosta M. A manera de Balance de prueba. Agosto, 6 de 2011
253
LA REPRIMARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA
Con las exportaciones ha ocurrido otro tanto, las exportaciones
tradicionales, que son básicamente las de productos primarios,
pasaron de representar el 47.4% de los US $29.991 millones
que se exportaron en 2007 al 63.7% al cierre de 2010. Ya para
junio de este año habían pasado a representar las exportaciones
tradicionales el 70%, ganando cada vez más participación en
las exportaciones totales a expensas de las no tradicionales que
ya sólo representan el 30%. Es decir que estas últimas han
perdido 22 puntos de participación en las exportaciones totales
en lo corrido desde diciembre de 2007 a junio de 2011. Según
el DANE entre enero y julio de este año las exportaciones
totales aumentaron un 41.4% hasta alcanzar los US $31.690
millones, aproximadamente, lo cual es muy satisfactorio;
pero al desagregarlas nos encontramos que el 56.9% de
dicho incremento corresponde a las tradicionales y el 14% a
las no tradicionales. En gran medida este gran repunte en el
registro de las exportaciones tradicionales responde más que
a un aumento del volumen de las mismas al alza inusitada de
sus precios. La ventas de crudos, a guisa de ejemplo, crecieron
72.8% en valor y el 25% en volumen. Pero, como lo advierte
el analista Manuel José Cárdenas, “no hay que olvidar que
este boom es pasajero. Tarde o temprano los precios de estos
productos volverán a sus niveles normales, porque son bienes
cuya demanda relativa decae a medida que aumenta la renta
per cápita en una economía”7.
PENSANDO CON EL DESEO
De allí la gran preocupación por el curso de los acontecimientos
en la economía global. La ralentización del crecimiento de la
economía de los Estados Unidos y la de la UE y la consiguiente
reducción de sus importaciones han empezado a impactar
a China y a la India que son sus principales proveedores y
254
estos a su vez empiezan a requerir menos materia primas,

lo cual a la postre termina afectando las exportaciones de
estas. Y no es para menos, habida consideración que la de
los Estados Unidos es la economía más grande del mundo
con el 25% del PIB global y, lo que es más diciente, según
la OMC es el comprador de casi el 18% de todo lo que se
importa en el mundo, sólo superado por la UE. Latinoamérica
y particularmente Colombia son grandes exportadores de
materias primas; de allí su gran vulnerabilidad ante este revés
de las economías de EEUU y la UE; no en balde la CEPAL y
el FMI ya se apresuraron a revisar a la baja sus proyecciones de
crecimiento del PIB para este y el próximo año para los países
de la región.
En el reciente 23º Congreso de ANALDEX su Presidente
Javier Díaz, pensando con el deseo (wishful thinking), le
planteó al gremio exportador la ambiciosa meta de triplicar
las exportaciones no tradicionales en lo que resta de esta
década, a lo que le respondió el Presidente Santos que por
qué no fijar ese objetivo para el 2014. “Si nos concentramos
en algo agresivo, focalizado y selectivo se puede cumplir
esa meta”8, enfatizó el Presidente Santos. Claro, que a
renglón seguido el Presidente de ANALDEX demandó del
Gobierno “la necesidad de definir un plan de choque que
permita atender de manera inmediata la infraestructura
afectada por el invierno para, sencillamente, contar con vías
de comunicación”9. Ello no es nuevo, ni se le puede atribuir
únicamente, ni siquiera principalmente, a la ola invernal.
Cuando se estaba en los primeros escarceos de la negociación
del TLC con los EEUU, hace ya 8 años, el Presidente de
la ANDI Luis Carlos Villegas sostuvo que la industria
colombiana es “capaz de enfrentar el reto con inmenso
8. 23º Congreso de ANALDEX. Discurso de instalación. Bogotá, septiembre, 8
de 2011
255
éxito”10. No obstante, por aquellas mismas calendas clamaba
por un agenda paralela a dicha negociación que “permita a los
diferentes sectores recuperar la competitividad en materia de
modernización podemos hablar de nuevo de grandes temas
a largo plazo”11. Y se preguntaba, un tanto confundido: “qué
vamos a hacer en telecomunicaciones? Qué hacer en materia
de navegabilidad fluvial y túneles? Este país necesita túneles
rápidamente”12.
Y ahora nos topamos nuevamente con el Presidente de

la ANDI, ocho años después (¡por Dios!) con la misma
cantinela. A la pregunta del reportero “¿Colombia está
capacitada para atender los nuevos consumidores que le
genera toda esta bonanza de TLC?”13, esta es su respuesta:
“pongámonos un año: primero de septiembre de 2012. Vamos
a tener institucionalmente 3 mil millones de consumidores
para atender. Entonces, cómo aprovechar de manera eficaz
toda esta demanda y dar el salto que se necesita? Para eso hay
una agenda que ya está formulada. Tenemos que empezar
por infraestructura: para el 2014 o el 2015 debemos tener
unas obras casi terminadas que posibiliten que los corredores
de comercio exterior norte-sur y oriente permitan a los
operadores de la economía ganar competitividad. Y también
la tasa de cambio. Tenemos que hacer todos los esfuerzos para
tener una tasa de cambio que no impida el aprovechamiento
de estos tratados…Y el Banco de la República tiene que
perderles el miedo a los crecimientos y no subir las tasas de
interés y de pronto volverlas a bajar”14. Es decir, que todo está
por hacer!

12. Idem
14. Idem
256
APAGÓN EN LA INFRAESTRUCTURA
He ahí el problema, Colombia tiene un gran rezago en

infraestructura vial, portuaria y de logística que la imposibilita
alcanzar esta meta. A este propósito, el Ministro de Transporte
Germán Cardona acaba de plantear que “nuestro país tiene
un apagón en la infraestructura”15. No titubeó el Ministro
al señalar como una “herencia vergonzosa”16 las concesiones
viales contratadas en la pasada administración, como él
mismo dice “a la topa tolondra”17. Obras tan claves para la
competitividad como la doble calzada a Buenaventura o el
dragado del canal de acceso al Puerto acusan un notorio
retraso. Y muchas otras siguen en el limbo; como afirmó
Santiago Montenegro, ex director del DNP y Presidente de
Asofondos, “da tristeza que los grandes proyectos se hayan
quedado en el Power point”18.
Por ello, no es de extrañar que, según los resultados

del más reciente Informe de Competitividad del Foro
Económico Mundial (FEM), Colombia no muestre mayores
progresos en materia de infraestructura en los últimos años.
Particularmente en la calidad de las vías carreteables con
una calificación de 2.9 sobre 7 ocupa el puesto 108 entre
142 países de la muestra y el panorama es más desolador en
vía férreas, recibiendo una calificación de 1.7, ocupando el
puesto 99. En cuanto a puertos, obtuvo 3.4, ubicándose en
el puesto 109. Sólo muestra una mejora en la dotación en
infraestructura aeroportuaria, obteniendo una calificación de
4.1 y ascendió al puesto 94. Colombia a duras penas apenas
sí obtuvo como nota promedio en infraestructura 3.7. Estas
precariedades en materia de infraestructura sitúan a Colombia
15. Agencia de noticias UN. Agosto, 8 de 2011
16. RCN Radio. Agosto, 9 de 2011
17. Idem
18. El Tiempo. Mayo, 21 de 2010
257
muy por debajo de sus pares en el grupo CIVETS19, del cual
tanto nos ufanamos de hacer parte.
Fuente: B de C
La estrategia que plantea el titular del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo (MCIT) Sergio Diaz-Granados para
lograr triplicar las exportaciones no tradicionales se reduce a
“continuar la agenda comercial para abrirles y/o consolidarles
mercados a los productos y servicios colombianos”20. La
pregunta es, a cuáles productos y servicios se le van a abrir y
consolidar mercados y de qué sirve tener tantos tratados sino
tenemos cómo ni con qué servirlos. No basta con tener un
rosario de tratados y acuerdos comerciales para alcanzar tan
loable objetivo, pues además de no contar con los medios para
alcanzarlo, tampoco cuenta el país con la oferta exportadora
que esté en capacidad de responder a semejante reto. Hasta
la locomotora de la Minería enfrenta serios obstáculos para
moverse: además del caos e ineficiencia institucional del
sector, que es un relajo, la ampliación de su infraestructura
se encuentra atascada. Es el caso del segundo trazado de la
red férrea entre Cesar y Magdalena, la concesión del canal
de acceso a Puerto Nuevo también sigue embolatada, para
no hablar del proyecto del ferrocarril del Carare que busca
19. Amylkar D. Acosta. El fantasma de la recesión. Agosto, 24 de 2011
258
unir a la altiplanicie cundiboyacense con los puertos sobre el

Atlántico, el cual sigue en el papel.
Sostiene el Ministro Diaz-Granados que “para el 2014

Colombia debe contar con 13 tratados comerciales con
50 países”21, como parte de su estrategia para triplicar las
exportaciones no tradicionales para el 2014, que fue a lo que
se comprometió el Presidente Santos. Se están confundiendo
los fines con los medios, se está poniendo la carreta delante del
buey por parte de Ministro. Es obvio de toda obviedad que los
tratados y acuerdos comerciales brindan la oportunidad pero
no la garantiza; no es firmando tratados y acuerdos como se
van a remover como por ensalmo los obstáculos a salvar para
ser más competitivos. Como afirma Andrés Oppenheimer
“Colombia está demasiado obsesionada con el TLC y poco
obsesionada con la productividad”22.
El Presidente Santos acaba de concluir su periplo por el
Asia, en procura de abrir nuevas oportunidades para las
exportaciones colombianas en este mercado que ha mostrado
el mayor dinamismo en los últimos años. Las economías
asiáticas vienen de representar la tercera parte de la producción
mundial a comienzos de siglo y según el Nobel de Economía
Robert Fogel “se habrá duplicado para el 2040”23. De allí
su importancia, como es de importante toda la Cuenca del
Pacífico, que ha sido tan esquiva en el pasado como ignorada
por Colombia en los últimos años, merced a una política
exterior miope y parroquial. Acceder a ella fue la obsesión
de los sucesivos gobiernos desde la década de los 80; ahora
el Presidente Santos ha retomado la iniciativa en procura de
ingresar al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico
(APEC, por sus siglas en inglés) para a través de su membresía
22. El Tiempo. Febrero, 23 de 2011
23. Portafolio. Mauricio Reina. Septiembre 16 de 2011
259
a este club franquear el umbral de este que es actualmente el
epicentro del comercio global. Eso está muy bien, pero hay
que cuidarse de magnificar los frutos que podemos esperar
de esta gestión; no es cierto, como lo sostuvo el Presidente de
la ANDI que el sólo hecho de “fortalecer el vínculo con los
países del Foro significaría un crecimiento entre 7 y 8%”24
por sí sólo. No podemos caer en los mismos errores del
pasado, de creer que basta con firmar más y más tratados y
acuerdos, que lo demás vendrá por añadidura.
PERSISTIR O RECTIFICAR
Bien dijo el experto Manuel José Cárdenas, que “Apoyarse
en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede
ser una buena manera de comenzar pero una mala manera
de continuar”. Además, como lo sostiene el ex ministro
de Hacienda Rodrigo Botero, “la estructura de la canasta
exportadora colombiana registra una creciente dependencia de
la venta de productos primarios y de la extracción de recursos
no renovables. Desde el punto de vista de la transformación
de la estructura productiva de la economía, este proceso
constituye un retroceso. Lejos de ser causal de celebración, lo
que está sucediendo representa un cambio poco saludable”25.
Los ejemplos de Brasil, Chile y Perú, que han sabido
aprovechar este boom de las materias primas para diversificar
su aparato productivo y sus exportaciones es digno de imitar;
ellos para lograr este propósito han definido e impulsado
una agresiva política de industrialización; Colombia en
cambio adolece de ella y sigue exportando materia prima
en bruto. Como afirma Alicia Bárcena, Secretaria ejecutiva
de la CEPAL, “hay que procurar que las exportaciones
vayan más allá de las materias primas”26. La gran minería
se caracteriza precisamente por ser verdaderos enclaves, con
25. La República. Agosto, 6 de 2011
26. Portafolio. Citada por Andrés Oppenheimer. Septiembre, 12 de 2011
260
escasos eslabonamientos hacia delante y hacia atrás, además

de ser intensiva en capital. Por ello, consideramos que va en
la dirección correcta el MCIT cuando plantea la necesidad
de repotenciar el Programa de Transformación Productiva
que agencia esa cartera, el cual cuenta ya con 12 sectores, con
el objeto de impulsar la productividad del país y promover
la diversificación de la oferta exportable, como parte de su
estrategia para salir de la trampa de la reprimarización en
la que es fácil caer pero difícil salir. Como lo advierte el
analista Manuel José Cárdenas, “hay que conseguir una
transformación productiva de fondo. Como lo ha sostenido
Dani Rodrik, el desafío central del desarrollo económico no
es la demanda externa, sino el cambio estructural interno”27.
Así de sencillo!
Lo que pasa es que el Modelo económico basado en la febril
actividad extractiva no ha dado pábulo al desarrollo de
los otros sectores, víctimas por lo demás de la enfermedad
holandesa que contagió a la economía colombiana desde la
década del 90 y aquí siguen perorando sobre la amenaza de
contraerla. Afirma el Presidente de ANALDEX que “el temor
que tenemos es que este crecimiento de las tradicionales genere
ese fenómeno de enfermedad holandesa y termine afectando
de manera negativa las exportaciones no tradicionales vía tasa
de cambio por la revaluación del peso y haya un deterioro muy
grande de estas”28. Será que le parece poco lo acaecido? Desde
2003 la revaluación ha sido la constante en Colombia (2003:
-3%, 2004: -14%, 2005: -4.4%, 2006: -2%; 2007: 10.01%;
2008: 11.36%; 2009: - 8.89% , 2010: -6.37% y 6.4% en
lo que va corrido de 2011). Aunque está comprobado que
la misma no obedece tanto a la presión que hayan podido
ejercer los flujos de inversión hacia el sector minero-petrolero
(entre enero y julio, según el Ministro de Comercio, la IED
261
en este sector representó el 85% de los US $7.267 millones
invertidos entre enero y julio de este año) y los ingresos en
divisas que generan las exportaciones tradicionales como del
endeudamiento externo y la afluencia incontralada de los
capitales especulativos atraídos por las alzas sucesivas de las
tasas de interés de intervención por parte de la Junta directiva
del Banco Emisor29. Pero, esta misma ha sido renuente a
tomar medidas drásticas para evitar la excesiva apreciación del
peso, como el control de los capitales golondrinas y el control
del endeudamiento externo. Razón tiene el ex ministro de
Hacienda José Antonio Ocampo cuando sostiene que ve “al
Gobierno y al B de la R se han declarado derrotados para
combatir la revaluación”30.
Pero, ello no es todo; lo más grave es que la receta del Ministro
de Hacienda para dizque inmunizar la economía contra la
enfermedad holandesa, conocida también como “paradoja de
la abundancia”, es de la más pura ortodoxia neoconservadora
y va en contravía de los planes del Ministro de Transporte, así
como de las buenas intenciones del Ministro de Comercio.
De su obsecación por el equilibrio fiscal a toda costa dan
buena cuenta el Acto Legislativo 03 mediante el cual se
constitucionalizó el criterio de la sostenibilidad fiscal, el
Acto Legislativo 05 a través del cual se reformó el régimen
de regalías y la Ley de la Regla fiscal31. Al supeditar el gasto
público al criterio de sostenibilidad, sin reparar si se trata de
inversiones inaplazables, pone en riesgo la concreción de la
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad
(AIPC), muchos de cuyos proyectos estratégicos siguen en
la lista de espera. La teoría en la que se apoya el Ministro de
Hacienda parte de la premisa de que siempre y en todo lugar
29. Amylkar D. Acosta M. A manera de Balance de prueba. Agosto, 6 de 2011
30. Semana. Agosto, 8 de 2011
31. Amylkar D. Acosta M. El fantasma de la sostenibilidad fiscal. Julio, 5 de
2011
262
“las bonanzas externas preceden períodos de recesión”32 caen

en el garlito, como nos lo hace ver el profesor Jairo Parada,
de “la falacia de ´Post hoc ergo propter hoc, pues es evidente
que las recesiones las causaron coyunturas internacionales
independiente de la existencia o no de bonanzas mineras”.
Este es uno de esos casos que se conocen como correlación
espuria, pues la mera secuencia de uno y otro evento no es
demostrativo de la relación de causa-efecto.
¿LAS BONANZAS PRECEDEN A LAS CRÍSIS?

!
A SEMBRAR LA BONANZA
En este orden de ideas, so pretexto de vacunarse contra la

enfermedad holandesa mediante políticas contracíclicas
tanto en el frente fiscal como en el monetario, se somete a
la economía a una camisa de fuerza promoviendo el ahorro
a ultranza. Ni Noruega ni Chile, que son los países que se
muestran como arquetipos de esta política, arrastran con la
tara que significa tener tasas de desempleo de dos dígitos, como
tampoco tienen una infraestructura tercermundista como
Colombia. En estas circunstancias, no hace sentido ahorrar
en el exterior, como lo propone el Ministro de Hacienda,
32. Exposición de motivos del Acto Legislativo 03 de 2011
263
los recursos que demanda con urgencia el Plan Maestro de
Infraestructura propuesto por el Ministro de Transporte, que
son del orden $99.5 billones entre 2011 y 2021, de los cuales se
invertirían $29.5 billones en este cuatrienio33. Tal política resulta
totalmente contraproducente en momentos que la economía
muestra síntomas de desaceleración, máxime cuando esta se
atribuye en gran medida a la contracción del 8% en el capítulo
de obras civiles para el primer trimestre de este año, según el
DANE. Tanto la asignación de recursos como los muy serios
problemas de ejecución explicarían este comportamiento. Por
lo demás, como lo afirma el experto de la UNCTAD Heiner
Flassbeckn, “si los gobiernos se apegan a las políticas de ajuste
fiscal y siguen recortando gasto público terminaremos en una
recesión permanente. Eso es absolutamente inevitable porque
no se puede crear crecimiento de la nada”34. Es bien sabido
que tan peligrosa como la “paradoja de la abundancia” es la
“paradoja de la frugalidad” keynesiana, pues esta puede llevar
a la economía al estancamiento e incluso a la recesión y de ello
también hay que precaverse.
Mucho se ha elucubrado y ha sido mucha la tinta que se

ha gastado en la controversia alrededor de lo que muchos
consideran la maldición de los recursos naturales y sobre la
forma de evitarla. Pero, indudablemente, el primero en poner
el dedo en la llaga fue el gran pensador venezolano Arturo
Uslar Pietry, quien con gran visión de futuro nos legó estas
palabras premonitorias, al referirse al futuro que él avizoraba
para Venezuela. Esto escribió en una de sus columnas en
1936: “la lección de este cuadro amenazador es simple: urge
crear sólidamente en Venezuela una economía reproductiva y
progresiva. Urge aprovechar la riqueza transitoria de la actual
economía destructiva para crear las bases sanas y amplias
y coordinadas de esa futura economía progresiva que será
33. Amylkar D. Acosta M. Un grave predicamento. Mayo, 27 de 2011
34. La República. Septiembre, 6 de 2011
264
nuestra verdadera acta de independencia. Es menester sacar

la mayor renta de las minas para invertirla totalmente en
ayudas, facilidades y estímulos a la agricultura, la cría y las
industrias nacionales. Que en lugar de ser el petróleo una
maldición que haya de convertirnos en un pueblo parásito e
inútil, sea la afortunada coyuntura que permita con su súbita
riqueza acelerar y fortificar la evolución productora del pueblo
venezolano en condiciones excepcionales”.
Por ello, planteó la necesidad de sembrar la bonanza del

petróleo y qué mejor forma de sembrarla que invirtiendo bien
los recursos que ella genera en infraestructura, en educación,
en ciencia, tecnología e innovación, en lugar de congelarlos.
Sólo de esta manera se puede promover el desarrollo endógeno
y la manufactura, que a diferencia de la actividad extractiva
que es intensiva en capital y se comporta como enclaves, esta
es intensiva en mano de obra y da lugar a encadenamientos,
pudiendo andar la economía sobre sus propios pies. Ahorrarlos
en lugar de invertirlos evoca la parábola de los talentos, en la
que le mereció una dura reprimenda al temeroso de perderlos
que prefirió atesorarlos para devolverlos intactos, mientras los
otros dos, hacendosos ellos, los supieron invertir y hacerlos
rendir. Esta parábola se ajusta más a la realidad actual de
nuestro país, que la otra de ahorrar en la época de las vacas
gordas para cuando llegue la época de las vacas flacas; porque,
además, cabe preguntarse si es verdad que en Colombia con
todas sus falencias y precariedades cabe decir que estamos
atravesando por una época de vacas gordas. Y si es cierto, la
gran pregunta es para quién.
Bogotá, septiembre 18 de 2011
265
266
ACOTACIONES AL PROYECTO
DE LEY DE REGALÍAS
GANADORES Y PERDEDORES
Se suele decir que después de la tempestad viene la

calma, pero en tratándose de temas tan contenciosos y
controvertidos como es el cambio de tajo del régimen de las
regalías la borrasca no amaina. Cunde la preocupación entre
las entidades territoriales que verán menguados en mayor
o menor medida sus ingresos por este concepto, al tiempo
que las demás, que dispondrán a partir del año entrante
con recursos para inversión con los que antes no contaban,
están de plácemes. A ello ha dado lugar el Acto legislativo
05 de este año, así como también la expectativa que ha
despertado el trámite en el Congreso de la República del
proyecto de ley que lo reglamenta y desarrolla. El Gobierno
cumplió con el requerimiento de dicho Acto legislativo, en
267
el sentido de presentar a su consideración este proyecto dentro
de los 90 días contados a partir de la fecha de su promulgación.
Nos proponemos analizar su contenido y alcance, así como sus
falencias y entuertos, con un sentido crítico, sin tragar entero,
con el ánimo de aportar elementos de juicio para la discusión en
torno al mismo.
Tenemos que empezar por decir que sí nos hemos leido el texto
del proyecto en consideración de cabo a rabo, no vaya a ser que,
como ocurrió con el debate en torno a la frustránea reforma a
la Ley 30, se desdeñen olímpicamente nuestros puntos de vista
con el socorrido expediente de que no lo hemos leido. Como es
obvio, la Ley no puede ir más allá del alcance del Acto legislativo
que reglamenta, en consecuencia los errores u omisiones en que
se haya podido incurrir en su concepción y en su texto no se
podrán corregir a través de la misma. No se puede pedir peras
al olmo. Así, la proliferación de fondos (7) y la inconveniente
compartimentación de los recursos provenientes de las regalías,
el embrollo en que se habrá de convertir su repartija o el carácter
eminentemente centralista de la reforma que se prohijó, nada de
ello es susceptible de corregir a través de la Ley. Se echa de menos
en el Proyecto de ley al igual que en el propio Acto Legislativo
disposiciones normativas e instrumentos idoneos que sirvan de
antídoto contra la falta de transparencia y providad e impida
que los recursos provenientes de las regalías se sigan yendo por
las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa.
Tampoco hay garantía que esta vez dichos recursos se van
a invertir de manera eficaz y eficiente y no se van a desviar
hacia fines ajenos al objeto de las mismas. En esta materia
sólo encontramos, para nuestro infortunio, más de lo mismo
revestido esta vez con un nombre rimbombante: los triángulos
de buen gobierno. Pura retórica!
En este orden de ideas para las entidades territoriales

productoras y portuarias el daño está hecho: su participación
268
en el monto de las regalías que se causen a partir del primero

de enero del año entrante se reducirán ostensiblemente, al
pasar del 78% en promedio que reciben actualmente con el
régimen vigente hasta el 31 de diciembre de este año a sólo el
9.6%, si nos atenemos al tenor del Acto legislativo. Pero, como
ahora se propone en el proyecto de Ley deducir un 3% con
destino a la administración del Sistema General de Regalías
(SGR)35 y un 2% para soportar el Sistema de Monitoreo,
Vigilancia, Control y Evaluación (SMVCE), la participación
directa de las entidades productoras y portuarias se reduciría
aún más, hasta alcanzar un infimo 8.6% (¡!)36.
Se aduce por parte del Ministerio de Hacienda que los

menores ingresos por concepto de participación directa
serán compensados por el acceso al que también tendrán
derecho estas entidades a los distintos fondos que se crearon,
especialmente al Fondo de Compensación Regional (FCR)
y al Fondo de Desarrollo Regional (FDR). Y lo ilustran con
cifras, aparentemente incontrovertibles: los departamentos
que recibieron algo más de $4 billones por concepto de
regalías entre 2002 y 2010, supuestamente recibirían una
suma igual o mayor que esa con el nuevo régimen entre 2012
y 202037. Es decir, que los que pierden saldrían ganando!
Para ello se basan en los mayores ingresos de regalías que se
espera recibir merced al boom minero energético, al pasar de
un promedio en el primer período de $4.5 billones al año,
aproximadamente, a otro de $10 billones en el segundo. Pero,
la verdad sea dicha, los únicos recursos ciertos que recibirán
serán aquellos que le corresponden por participación directa,
suma esta que estará muy alejada de los $4 billones en los
próximos 8 años, el complemento corresponde sólo a la
posibilidad de acceder a los fondos mencionados, lo cual
35. Proyecto de ley. Artículo 11
36. Proyecto de Ley. Artículo 22
37. Cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
269
estará en función de los proyectos que estén en capacidad
de estructurar. Y la debilidad institucional de estas entidades
(y no sólo de las entidades territoreiales, sino del Gobierno
Central, como ha quedado evidenciado con la “herencia
vergonzosa”38 de las concesiones viables contratadas en
la pasada administración “a la topa tolondra”39, según el
Ministro de Transporte Germán Cardona.) es proverbial,
sobre todo en materia de planeación; como lo hemos dicho,
dado que el acceso a tales recursos es por demanda, como se
dice coloquialmente el que tenga más saliba traga más harina.
En este sentido nos parece plausible la iniciativa del Gobierno
de rescatar a FONADE, entidad esta que desde sus orígenes
se constituyó en la gran incubadora nacional de proyectos de
inversión, hasta que en mala hora la convirtieron en ejecutora
de los mismos. Ahora, volverá a cumplir con su papel
primigenio y lo veremos muy activos apoyando a las regiones
en todo lo relativo a la preinversión, que tanta falta hace, con
miras a fortalecer su capacidad técnica para la identificación,
priorización, formulación, estructuración y maduración
de proyectos, contribuyendo de esta manera a fortalecer su
capacidad institucional. De esta manera se podrá evitar que
se repita lo que ha venido ocurriendo con los recursos del
Fondo Nacional de Regalías (FNR), que a falta de proyectos
ingentes recursos del mismo han ido a parar a sus portafolios
de inversiones en títulos de Tesorería (TES). Es de advertir
que si las regiones no muestran capacidad de ejecución de los
recursos que se le asignen en los multifondos, seguramente
terminarán siendo reasignados a otras que sí tengan esa
capacidad porque no se prevee norma alguna que permita su
acumulación de una vigencia a otra.
38. RCN Radio. Agosto, 9 de 2011

39. Idem
270
distrIbUCIón de los recursos del SGR
LA SARTÉN POR EL MANGO
Además, cabe preguntarse cómo es eso dizque para administrar

los recursos del SGR, se requerirán un 3% de la totalidad de
los mismos, $300.000 millones anuales, como lo propuso el
Gobierno. Eso es una barbaridad. Cabe preguntarse cuánto
toma el Gobierno de los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) para su administración o de cuánto es
el monto de los recaudos del cual hecha mano la DIAN para
administrarlos. Y de contera, estamos hablando de una cifra
desproporcionada, equivalente al presupuesto asignado por
el Ministerio de Hacienda a los tres nuevos ministerios recién
creados juntos (¡!). Lo propio podemos decir de los recursos
que se le pretenden asignar al SMVCE; en este caso serían
$200.000 millones de pesos más. Sumados los costos de la
administración del SGR y del SMVCE a los que se reservó el
Ministerio de Minas y Energía para fiscalización (2%), son
$700.000 millones que tomaría para sí el Gobierno Central.
Por fortuna, en la ponencia del proyecto para primer debate,
271
los parlamentarios bajan el 3% para la administración del
SGR al 2%40 y el porcentaje para financiar el SMVCE pasaría
de 2% a 1%, que todavía luce exagerado.
A pesar de la insistencia del Ministro de Hacienda Juan

carlos Echeverry en el transcurso del trámite del Acto
legislativo, en el sentido que no se pretende centralizar los
recursosproveniente de las regalías, es inocultable el sesgo
centralista de la propuesta del Gobierno. En efecto, la
Secretaría Técnica del órgano rector del SGR estaría en cabeza
del DNP41, este tendría también la facultad de viabilizar los
proyectos susceptibles de financiar con los recursos del SGR y
como si lo anterior fuera poco también manejará el SMVCE.
De este modo, no queda duda que el Gobierno Central tendrá
la sartén por el mango, en detrimento de la autonomía de las
regiones. Huelga decir que ni siquiera los recursos propios
que recibirán como participación directa los departamentos
y municipios productores y portuarios podrán manejarlos
autonomamente las autoridades respectivas, recursos que
por lo demás no pasarán por sus presupuestos, pues tendrán
que pasar por el cedazo de los organos colegiados previstos
para el efecto en donde la constante será la omnipresencia
del Gobierno central con poder de decisión. Ello significa un
retroceso descomunal con respecto a los avances logrados en
materia de descentralización.
El Gobierno central se estrenará expidiendo el primer

presupuesto del SGR para la vigencia 2012, el cual en lo
sucesivo será bianual, mediante decreto con fuerza de ley, tal
y como lo previó el A. L 0542. Ahora se entiende por qué,
sin que se hayan integrado los organos colegiados de los
diferentes fondos que tomarán las decisiones relativas a la
40. Ponencia Proyecto de Ley. Artículo 11
41. Proyecto de ley. Artículos 4, parágrafo 2 y 9
42. A. L 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 6º transitorio
272
asignación de sus recursos, voceros del Gobierno Nacional

se han apresurado a comprometer partidas con cargo a
ellos en distintas regiones del país, sin que aún se sepan los
criterios para la distribución de los mismos. Es el caso del
megaproyecto de las autopistas de la montaña en Antioquia
cuyo costo supera los $15 billones y aspiran a que por lo
menos $3 billones de los $5 billones que faltan para el cierre
financiero salgan de las regalías, así lo aseguró el Gobernador
de Antioquia Luis Alfredo Ramos. En la misma ceremonia
de promulgación del Acto Legislativo en Tumaco aseveró el
Presidente Santos que “entre el 2002 y el 2010, los cuatro
departamentos del Pacífico sumados recibieron un promedio
de 71 mil millones de pesos anuales. Con la reforma, entre
el 2012 y el 2020, los mismos departamentos recibirán en
promedio cerca de un billón 500 mil millones de pesos por
año”43. Ya se había anticipado a anunciar que en el caso de la
región Caribe colombiana “en la última década, los recursos
totales de regalías que recibieron los departamentos de la
costa fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley
y el buen momento de los hidrocarburos, se espera que el
Caribe reciba en esta próxima década 27 billones de pesos,
es decir, tres veces más”44. El señor Ministro Echeverry le
prometió a los gobernadores de la región Caribe reunidos
en Santa Marta que el primer año de vigencia del nuevo
sistema (2012) recibirían $1.8 billones para ser invertidos en
sus megaproyectos45. Pero, según los cálculos más optimistas
entre elm FCR y el FDR contarán con una suma aproximada
de $3.6 billones. Cabe preguntarse, si es que la mitad de
estos se invertirán en esta región, por encima de las demás.
Definitivamente las cuentas no cuadran.

45. Magazin empresarial. Junio, 2 de 2011
273
Un aspecto que ha pasado por desapercibido es que el
Gobierno Central prevalido de la existencia del SGR, las
obras de impacto regional en lo sucesivo se financiarán en
su integridad con estos recursos y de esta manera liberará
recursos del Presupuesto General de la Nación, que de otra
manera habría tenido que invertir en ellos. Y cuando aludimos
al Gobierno central estamos hablando de un mastodonte
macrocefálico que concentra más del 80% de los recaudos
por impuestos que tributan todos los colombianos. Y lo más
irónico es que al disponer de los recursos provenientes de las
regalías el Gobierno Central pasa por ser el gran dispensador
de los mismos, como quien dice ganando indulgencias con
camándula ajena.
COMPORTAMIENTO DEL RECAUDO DE

IMPUESTOS EN COLOMBIA
MICOS A LA VISTA
En el texto del proyecto de Ley aparece incrustado un

parágrafo46 que es ajeno a la regulación de la organización y
el funcionamiento del Sistema General de regalías, como reza
el título del mismo. Se propone en el mismo que con el fin
de incentivar la exploración y explotación de yacimientos de
hidrocarburos no convencionales, se aplicará una regalía del
60% del porcentaje de participación de regalías equivalente
a la explotación de crudo convencional. Ello es extraño al
274
objeto de este proyecto de ley, no guarda unidad de materia

y es lo que se conoce popularmente como un mico. El Acto
legislativo fue claro cuando estableció que la Ley que lo
desarrolle tiene por finalidad ajustar el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional47 y sólo eso; en cuanto a la
determinación de “las condiciones para la explotación de
los recursos naturales no renovables (RNNR)” podrán ser
objeto de otra ley diferente48, la cual a diferencia de esta
puede tener iniciativa parlamentaria. Es el caso también
de otro artículo en el cual se propone la exoneración de los
impuestos específicos previstos en la legislación minera, para
las explotaciones de oro, platino y carbón49, al considerar
que las explotaciones de recursos naturales no renovables
de propiedad nacional estarán sujetas únicamente a las
regalías establecidas en la ley que reglamente el asunto y a
las compensaciones que pacten las empresas industriales y
comerciales del Estado o las sometidas a este régimen. Este
último artículo va, además, en contravía de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, en el sentido que el legislador
no puede autolimitar su potestad impositiva general,
pues ello, como se expuso con anterioridad , implicaría el
desconocimiento de los artículos 6º , 150 12 y 338 de la
Carta Fundamental50. El ex magistrado Rodrigo Escobar,
Ponente de este fallo, al declarar inexequible el artículo 229
de la Ley 685 de 2001 que reformó el Código de Minas, dejó
en claro que regalía y tributo bien pueden coexistir.
EL CHEQUE EN BLANCO
Se propone que el Ministerio de Minas y Energía o la entidad

que este delegue, señalará, mediante actos administrativos
47. A. L 05 de 2011. Artículo 3º , parágrafo 4º transitorio
48. A. L 05 de 2011. Artículo 1º
50. Sentencia C – 1071 de 2003.
275
de carácter general, los términos y condiciones para la
determinación de los precios base de liquidación de las
regalías y compensaciones producto de la explotación de
los recursos naturales no renovables51. Ello sería girarle un
cheque en blanco al Ministerio de Minas y Energía en un
aspecto que ha sido fuente de conflictos entre el Estado y las
empresas que explotan el recurso, amén de las anomalías que
han detectado los organismos de control, que han dado lugar
incluso a pronunciamientos muy contundentes por parte del
Consejo de Estado. Por ello, en aras de la transparencia y de
la seguridad jurídica deberían establecerse unos parámetros
generales, a partir de los cuales ya sea la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH) o la Agencia Nacional Minera (ANM)
tenga cierto grado de flexibilidad al momento de establecer
las condiciones contractuales para la explotación del recurso.
Adicionalmente, esta debería ser la oportunidad para
establecer que estas dos agencias de consuno con la DIAN
dispongan de una auditoría a los volúmenes de producción,
costos de transporte y embarque que se deducen del precio
FOB para la determinación del precio base de liquidación,
para de esta manera evitar prácticas non sanctas por parte
de las empresas que explotan los RNNR y paguen lo que en
derecho deban pagar, nada más pero tampoco nada menos.
Se plantea en el proyecto que cuando las regalías se paguen en

especie, el Gobierno Nacional reglamentará la metodología,
condiciones y términos que garanticen el adecuado flujo
de recursos al Sistema General de Regalías y la aplicación
de los recursos que se generen entre la determinación de
los precios base de liquidación y la comercialización de las
regalías52. No conviene que esta facultad se deje en manos
del Gobierno, pues ya se sabe que este está abogando en
causa propia. Es bien sabido lo que pasó con el famoso
276
márgen de comercialización que se inventó la ANH para

apropiarse de la diferencia entre la determinación de los
precios base de liquidación y la comercialización de las
regalías. Debe dejarse en claro que la regalía se causa al
momento en que se extrae el recurso y se debe liquidar al
precio vigente a la fecha en que esta tenga lugar, en ello no
debe haber ambigüedad. Como lo sostiene la Procuraduría
General tanto el tal márgen de comercialización como los
rendimientos de los recursos proveniente de las regalías,
cuando estas se invierten en TES debido al congelamiento de
los giros, son del titular de las regalías, en este caso ya sea de
las entidades territoriales que tendrán derecho a participación
directa o a los fondos respectivos. En ningún caso se deberán
quedar con ellos los entes recaudadores o el Ministerio de
Hacienda, porque tampoco son de la Nación. En cuanto a
la transferencia de los recursos recaudados por concepto de
regalías y compensaciones, no deja de llamar la atención que
el Gobierno Nacional se reserve la facultad de determinar los
plazos y condiciones de los señalados recursos. Allí hay gato
encerrado.
LOS CHEQUES POSDATADOS
Un aspecto que es motivo de preocupación de las entidades

territoriales que actualmente son receptoras de regalías
directas, es el que hace relación a los compromisos
adquiridos con los recursos provenientes de las regalias. Estos
son de dos clases, el uno tiene que ver con programas de
gran impacto social, como son la cobertura en el régimen
subsidiado de salud, la gratuidad de la educación básica y
programas de nutrición infantil, los cuales pueden quedar
desfinanciados ahora que dichas entidades verán reducir tales
ingresos. Otro flanco motivo de inmensa preocupación son
las vigencias futuras que están respaldadas en los ingresos
provenientes de las regalías directas. Departamentos como el
277
Cesar y La guajira tienen vigencias futuras con respaldo en
regalías comprometidas del orden de los $72.000 millones y
$21.000 millones, respectivamente. En el proyecto se prevee
que las adquiridas con anterioridad al 31 de diciembre de
2011 se podrán cubrir con las asignaciones directas y añade
que si dichos recursos fueran insuficientes para cubrir las
obligaciones adquiridas, las entidades territoriales ahorradoras
podrán utilizar los saldos disponibles a su favor, en el Fondo
de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, hasta por el
monto faltante para cubrirlas totalmente. Pero, ello sólo
aplica a los productores de hidrocarburos y no todos porque
sólo algunos de ellos tienen ahorros de alguna significación
en el FAEP. Será por ello que abren la opción para que de
mantenerse algún faltante, las entidades beneficiarias podrán
decidir si las obligaciones se asumen con cargo al cupo que
les haya sido asignado en los Fondos de Desarrollo Regional
y de Compensación Regional53. Esta sería una solución a
medias que obligaría a muchos departamentos a girar sobre
el futuro cuando ni el presente está seguro. Esta propuesta
del Gobierno sufrió una modificación en la Ponencia,
en el sentido que los saldos de los recursos de regalías y
compensaciones sin comprometer a 31 de diciembre de 2011,
los causados y no recaudados por las entidades beneficiarias
durante la vigencia 2011, así como los retenidos con ocasión
de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de
control y vigilancia asignadas al Departamento Nacional de
Planeación, se destinarán a atender el pago de compromisos
adquiridos a 31 de diciembre de 201154. Lo que se hizo fue
ampliar el abanico de posibilidades a las cuales podrán apelar
lñas entidades territoriales para cubrir sus compromisos.
El Congreso de la República tendré que ver cómo apañárselas

para compaginar lo consignado en el parágrafo primero
53. Idem
54. Ponencia Proyecto de ley. Artículo 147
278
del artículo 20 del Proyecto de ley, en el sentido que las

asignaciones de las regalías distribuidas al Fondo Nacional
de Regalías, derivadas de la explotación de cada uno de los
recursos naturales no renovables a que hacían referencia los
artículos 31 al 37 y el 39 de la Ley 141 de 1994, se sumarán
a las distribuidas a los respectivos departamentos productores
enunciados en cada uno de los artículos referidos. En el caso
de las distribuciones de que trataba el artículo 35 de la Ley 141
de 1994, las asignaciones de las regalías distribuidas al Fondo
Nacional de Regalías se repartirán de manera igualitaria entre
los departamentos productores beneficiarios con este otro: el
saldo del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, integrado
por sus propios recursos y los administrados, disponible
después de aplicar las normas precedentes, y una vez
descontados los recursos necesarios para atender el giro de las
asignaciones a proyectos previamente aprobados, se destinará
prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial
del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas
por la emergencia invernal del 2010 - 2011. Igual destinación
tendrán los recursos no ejecutados o los de las recuperaciones
efectuadas durante la labor a la que se refiere el artículo 120
de la presente Ley. Zonas del país que no necesariamente
coindiden con los productores beneficiarios departamentos
a los que hace referencia el artículo anterior. Me imagino
que entre los proyectos previamente aprobados están los
que se financiarán con los recursos que acaban de asignar al
Departamento de Cundinamarca, mientras se le da trámite
a este proyecto, del orden de los $101.000 millones. Como
lo afirmó el eufórico Gobernador de Cundinamarca Andrés
González, las regalías que se recibirán hacen parte de una
suma sin precedentes. Con esos fondos podremos habilitar
viviendas de interés social para alojar a los damnificados por
el invierno, y habilitar y construir vías de acceso.
279
En un acto de suprema generosidad se propone por
parte del Gobierno que las asignaciones de las regalías y
compensaciones a que hacían referencia los artículos 38 y
46 de la Ley 141 de 1994, serán distribuidas en un 100%
a los municipios o distritos productores55. Se refieren a las
chichiguas que se reciben por concepto de la explotación de
calizas, yesos, arcillas, gravas y otros minerales no metálicos.
Una mala noticia para la Corporación Autónoma de La
guajira (Corpoguajira), pero buena para el Departamento,
es que en virtud de lo que se propone en el parágrafo
tercero del artículo 20 del Proyecto de ley los recursos de
los cuales se priva a Corpoguajira provenientes de a partir
del 1º de enero de 2012 se le transferirían al Departamento,
siempre y cuando su texto se haga extensivo al parágrafo 5º
del artículo 16 de la Ley 756 de 2002. Adicionalmente, en
nuestro concepto algo debe hacerse a favor del archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, pues tanto en
el Acto legislativo como en el Proyecto de ley que se tramita
se le desconoció el beneficio consagrado en esta misma Ley,
que le daba una oparticipación del 10% de las regalías y
compensaciones que se causaran por las nuevas explotaciones
de recursos naturales no renovables en los espacios marítimos
jurisdiccionales del Mar Caribe localizadas en cualesquiera de
los otros siete departamentos que integran la región Caribe.
Este beneficio se justifica hoy más que nunca, habida cuenta
que en razón de su declaratoria como Reserva de la Biósfera
por parte de la UNESCO está vedada la explotación de sus
RNNR en su área de influencia. Por esta razón recientemente
el Gobierno Nacional tuvo que echar para atrás después de
haber adjudicado un bloque off shore ubicado en un área
adyacente al archipiélago adjudicado por la ANH en la
Ronda 2010 para exploración de hidrocarburos.
55 Proyecto de ley. Artículo 20, parágrafo segundo
280
CON LOS DADOS CARGADOS
Un aspecto que no se puede soslayar al analizar este proyecto

de ley y la ponencia del mismo para primer debate es el
atinente a los parámetros que se están estableciendo para la
distribución tanto de los recursos del FCR como los del FDR.
A este respecto bien vale la pena citar el estudio adelantado
por el ex contralor Antonio Hernández y cuyas observaciones
mueven a la preocupación. Aunque en la ponencia se trata
de corregir la selección adversa a la que darían lugar los
parámetros establecidos y proponen una fórmula mucho más
compleja para efectos de la distribución de los recursos de
uno y otro Fondo, siguen siendo válidos los reparos del ex
contralor. Como lo afirma él, refiriéndose a los recursos del
FDR al distribuirse el 70% de los recursos en proporción a la
población se privilegian a los departamentos más poblados,
incluida Bogotá que para los fines de la ley tiene la categoría de
Departamento. Esa distribución se hace con independencia
de las necesidadesPara poner un solo ejemplo, el logaritmo
natural de la densidad poblacional de Bogotá es 8.5 y que
sería el valor utilizado para ponderar su índice de NBI. De
suerte que este último que es de 9.2 se elevaría a 78.2. Por
su parte, el logaritmo natural de la densidad poblacional
del Caquetá es 1.6 y al utilizarlo para ponderar su índice de
NBI, que es de 41.7, quedaría con un índice ponderado de
66.7, menor que el de Bogotá. Es decir que esta resultaría
premiada, al tiempo que se castiga al Caquetá y ello es grave,
pues además de injusto es contrario a lo que supuestamente
se busca tanto con el Acto legislativo como con la Ley: en el
caso del FCR “financiar los proyectos de impacto regional o
local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres
del país acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades
territoriales56. Y desde luego contraría uno de los objetivos
básicos que invocó el Gobierno para esta reforma, la equidad
56 Ponencia Proyecto ley. Artículo 34
281
interregional, pues en lugar de reducir la brecha entre el
centro y la periferia puede terminar ampliándola. Según
cálculos del Gobierno Central el Distrito Especial de Bogotá
recibirá una importante inyección de recursos provenientes
del SGR, la cual será del orden de los $250.000 millones para
el 2012, los cuales equivalen a 3 puntos de sus recursos de
inversión. Cómo explicar, entonces, que los departamentos
más poblados y relativamente menos pobre participen en
una mayor proporción de los recursos del FDR57, que es a
lo que conduce dicha fórmula? Algo similar ocurre con la
distribución de los recursos del FCR, porque los parámetros
que se aplican para tales propósitos son practicamente los
mismos.
DISTRIBUCIÓN DEL FDR, SEGÚN PONENCIA

Observatorio del Caribe. Antonio Hernández G
Este enfoque además riñe con el propósito planteado en el

Plan de Desarrollo Prosperidad para todos en procura de la
igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego,
pues no se puede nivelar la cancha a menos que se propenda
57. Antonio Hernández. El sesgo anti-rural de la Ley de regalías. Noviembre, 14
de 2011
282
por corregir y compensar también la desigualdad de

trayectorias, única forma de que la igualdad de oportunidades
tenga sentido. Por ello, nos parece muy puesta en razón
la recomendación de Antonio, en el sentido que en la Ley
deberían quedar establecidas unas prioridades para asignar
los recursos y para que a partir de ellas se fijen los criterios
para su distribución territorialSe trataría de que la Ley fije las
prioridades pero no porcentajes fijos asignados a las mismas.
Esa distribución debería quedar en manos de la Comisión
rectora del Sistema Nacional de Regalías, que se encargaría
de ello al aprobar los presupuestos. Es de advertir que el
FCR como quedó plasmado tanto en la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT)58, la cual se expidió por
el Congreso de la República a instancias del ejecutivo, como
en el Acto legislativo, desvirtó totalmente el sentido de la
propuesta de su creación, la cual partión de la región Caribe.
Galvis y Meisel, principales artífices de la misma fueron
enfáticos al señalar al respecto que “la idea es que se logre una
distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional
y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que
las zonas periféricas del país converjan con el centro andino,
donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo
económico nacional”59. Es decir, de lo que se trataba era de
desconcentrar recursos del fisco nacional e invertirlos en el
propósito de lograr la convergencia interregional que no
pudo lograrse a través del SGP60. Y no echando mano de los
recursos de las propias regiones simulando darles con una
mano lo que le quitan con la otra. Y para empeorar las cosas,
en la Ponencia se suprimió el parágrafo del artículo 35 del
Proyecto de Ley, el cual le daba una especie de salvavidas
a las regiones más deprimidas del país al establecer que en
cumplimiento de lo dispuesto por el inciso 9 del artículo 361
58. Ley 1454 de 2011
60. Adolfo Meisel. Descentralización y desigualdades regionales
283
de la Constitución Política, las zonas costeras, fronterizas y
de periferia participarán como mínimo en un 50% de los
recursos de este Fondo, refiriéndose al FCR. Ello llama
poderosamente la atención, no se sabe con qué propósito se
borró de un plumazo.
EL GARLITO DE LA ASOCIATIVIDAD
Paras rematar, el Gobierno central encontró en los contratos

plan y en la figura de la asociatividad, previstos en el remedo
de LOOT, el arma secreta para salirle al paso al vigoroso
movimiento autonomista que se venía gestando en todas las
regiones del país. Contratos – Plan que hasta ahora no han
sido del todo exitosos, como lo demuestra el descalabro de los
planes departamentales de agua. Por ello, en contraposición
a lo prescrito por la Carta, que prevee que las regiones
se pueden constituir en Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP)61 y estas a su vez pueden transformarse
a la postre en Regiones como Entidad Territorial (RET)62 y a
esa posibilidad le teme el centralismo como el diablo a la cruz.
Por ello, el Gobierno central se las ingenió para establecer en
la Ley de marras el engendro de las Regiones de Planeación
y Gestión (RPG), las cuales a diferencia de las RAP no están
contempladas en la Constitución y por ende no tienen la
posibilidad de convertirse en RET. Ello es congruente con
el propósito de suplantar a las regiones como tales por la
entelequia de la asociatividad63. A este respecto afirmó el
Director del DNP Hernando José Gómez, al referirse a las
mentadas RPG, que esta figura no necesariamente tiene que
conformarse como entidad territorial se puede conformar a
través de procesos y esquemas asociativos y a través alianzas
estratégicas entre entidades territoriales. Así de claro!

63. Amylkar D. Acosta M. La LOOT light. Mayo, 20 de 2011
284
Y el mayor y mejor instrumento para desarticular a las regiones,

para impedir su consolidación y empoderamiento es forzar a
los departamentos a asociarse con otros departamentos como
la única forma de acceder a los recursos de los multifondos
del SGR. De esta manera las uniones temporales de unos
y otros en pos de proyectos de impacto regional puntuales
impide que las regiones, que no por ignorarlas dejan de
existir, avancen hacia su constitución ya sea como RAP
o como RET. Definitivamente, el esquema que se está
montando en torno al manejo de las regalías va a contrapelo
del proceso de integración de las regiones y conspira contra
él. Así las cosas, lo que tendremos al final serán las regiones
espontáneas, flexibles y dinámicas, como las plantea el
Ministerio de Hacienda, que lo único que tienen en común
es el interés coyuntural de desarrollar un proyecto específico
y pare de contar. Son, además de inestables flor de un día,
volátiles y efímeras en el tiempo. De este modo las regiones
jamás tendrán entidad, consistencia e institucionalidad, dado
que no tendrán vocación de permanencia y ello redunda en
una menor capacidad de interlocusión frente al Gobierno
central. Y de ello es de lo que se trata.
A contrario sensu, tenemos que insistir hasta la saciedad

en que el concepto de Región no es una entelequia, como
lo sostiene Juan B. Fernández las regiones son entidades
territoriales perpetuas; tienen base geográfica y fundamento
geopolítico; cientificamente se puede demostrar su existencia,
delimitarlas y mostrarlas sobre un mapa. La región es la
sociedad territorialmente organizada; como lo sostiene el ex
director del DNP y actual codirector del B de la R Cesar
Vallejo, se entiende la región como un proyecto colectivo de
largo plazo de una comunidad situada espacialmente en un
territorio. De allí que el concepto de región no se pueda reducir
a lo meramente territorial, como lo hizo el Congreso de la
285
República al expedir la LOOT. En consecuencia el anhelo y la
búsqueda de la integración y la autonomía regional tampoco
son ni capricho ni un embeleco, es porque entendemos
que este es el camino para dejar de ser alfil sin albedrío del
centralismo y superar su rezago económico y social. Un país
no puede llegar a ser competitivo si sus regiones no lo son y
sólo a través de la integración y la autonomía de las regiones
estas podrán desplegar todo su potencial. Como lo afirma el
ex constituyente y ahora Gobernador del Atlántico Eduardo
Verano, no habrá desarrollo si no hay una institucionalidad
regional adecuada que lo soporte. Nada más cierto que este
aserto.
REFLEXIÓN FINAL
Como lo establece claramente la Constitución en su artículo

360 La explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado, una contraprestación económica
a título de regalías”, por ello no podemos estar de acuerdo
con la interpretación de Fedesarrollo, cuando conceptúa
que Las regalías directas se justifican sólo para compensar
el daño socio-ambiental. No las regalías no se establecieron
como compensación del impacto ambiental que se causa al
extraer los RNNR, la minería responsable debe asumir los
costos de su manejo y mitigación, tal y como lo prescribe
la Ley. Ello, desde luego, no releva de su responsabilidad al
Estado de velar porque se cumpla tal cometido por parte
de las empresas y asumir la suya propia de propender por
el desarrollo sostenible, como lo manda la Carta. Ahora
bien, la minería responsable debe ir de la mano con la
responsabilidad social por parte de las empresas, que no
pueden ser ajenas a la suerte de las poblaciones asentadas en
el entorno de sus actividades. Claro que no se debe confundir
la responsabilidad social con la filantropía o la beneficencia,
debe ir mucho más allá; al decir de León Teicher, Presidente
286
de la empresa El Cerrejón, las empresas no deben contentarse

con hacer lo mínimo necesario, como por cumplir, por las
comunidades sino lo máximo posible. No basta con pagar las
regalías e impuestos estipulados en la Ley y/o en los contratos
respectivos. Como lo plantea Javier Gutiérrez, Presidente de
Ecopetrol, somos empresas viables en regiones que no lo
son y por eso es necesario que hagamos contribuciones para
mejorar sus condiciones de desarrollo social y económico64.
Este planteamiento va muy en linea con el nuevo paradigma

que se ha venido imponiendo en la gestión empresarial, el
denominado por Michael Porter y Mark R. Kramer Valor
compartido, una nueva manera de lograr el éxito económico65.
Ello implica la creación de valor económico, pero no de
cualquier manera, de tal modo que el beneficio que reporta
se comparta con la sociedad en su conjunto, para que esta
pueda hacer frente en mejores condiciones a sus necesidades
y desafíos. Dicho de otra manera, las empresas deben volver a
conectar el éxito de la empresa con el progreso social. Ello no
debe estar al márgen de los que las empresas hacen sino en el
centro66. Así y sólo así las empresas obtendrán hacia el futuro
la Licencia social que requieren para proseguir sus actividades
de extracción de los RNNR, la cual en un momento dado
será tanto o más importante que la licencia ambiental. Ello,
en razón de que en las regiones en donde se vienen dando
estos desarrollos se ha venido incubando el gérmen del
descontento y la inconformidad de las comunidades por el
trato recibido, los cuales pueden derivar en la indignación
social.
Bogotá, noviembre 24 de 2011
64. La República. Noviembre, 24 de 2011

65. Harvard Business Review. Publishing
66. Idem
287
288
EL ARBOLITO DE NAVIDAD
Como era de esperarse, las comisiones quintas de Senado y

Cámara de Representantes conjuntamente, dado que contaba
con mensaje de urgencia de parte del ejecutivo, impartieron
su aprobación en volandas, en jornadas contrarreloj, al
proyecto de ley presentado por el Gobierno, mediante
el cual se reglamenta y desarrolla el Acto legislativo 05 de
2011. Nos referimos a la reforma del régimen de regalías,
mediante la cual se crearon siete fondos de destinación de
los recursos provenientes de las regalías y ahora en la Ley se
añaden dos más, un porcentaje del 2% para la administración
del Sistema General de Regalías (SGR) y otro 1% para el
manejo del Sistema de Monitoreo, Vigilancia, Control y
Evaluación (SMVCE). La sumatoria de los recursos que
irán a los fondos creados mediante el Acto legislativo (FAE,
C + T + I, FONPET, Participación directa y fiscalización)
289
y los que ahora se crean merced a la Ley (Administración
del SGR y Manejo del SMVCE) representan un 55%;
de modo que los recursos para inversión de los fondos de
compensación regional (FCR) y de desarrollo regional
(FDR) quedan reducidos a sólo el 36% de la totalidad de los
recursos provenientes de las regalías, es decir $3.6 billones, si
nos atenemos a las proyecciones del Gobierno que cifran en
$10 billones el monto promedio de las regalías que se espera
recibir en los próximos diez años.
Una de las críticas más recurrentes que se hacía al sistema

actual como operan las regalías era su atomización en
múltiples objetivos, lo cual impide que se concentren sus
recursos en proyectos de gran impacto; pues, con el nuevo
esquema se incurre en lo mismo, al difuminarlos en más de
19 objetivos según su distribución porcentual. Es como si
se estuviera disparando con perdigones, según es la regadera
de recursos esparcidos por doquier. Y, songo sorongo, el
Gobierno Central se quedará con 5 puntos porcentuales
del total de las regalías so pretexto de fiscalizar la actividad
que las genera, de administrarlas y controlarlas, estamos
hablando de la módica suma de $500.000 millones, que no
es una bicoca. Se cumple el adagio popular de que quien
reparte y recomparte se queda con la mayor parte. Ello
explica que la aprobación de este proyecto se haya convertido
en una rebatiña, en la que cada uno de los participantes en
el debate busca sacar su propia tajada y de allí que el texto
aprobado más parece un arbolito de navidad, con toda clase
de colgandejos. A los 155 artículos del Proyecto original se
vinieron a sumar 60 proposiciones de toda índole que fueron
aprobadas desatentadamente.
Nos hemos preguntado hasta dónde se justifica que el

Gobierno Central se quede con un 2% de las regalías dizque
para la administración del SGR y hemos indagado con cuánto
290
se queda del Sistema General de Participaciones (SGP) por

administrarlo, si esa es una función inherente a esta instancia
de Gobierno, sin encontrar respuesta. Nos asalta también la
duda sobre el rol del Gobierno cuando maneja el SMVCE,
si acaso no está suplantando a los organismos de control
e invadiendo la órbita de sus competencias. Aquí estamos
ante un caso evidente de paralelismo y de duplicación de
funciones, que no creo congenie con las normas de Buen
gobierno, que es el paradigma de la administración Santos.
Nos preocupa sobremanera el super poder del cual es dotado

el DNP, pues además de desempeñar la Secretaría Técnica del
órgano Rector del SGR, se arrogaría funciones tales como
servir de instancia para la viabilización de los proyectos para
que estos puedan acceder a los recursos de los multifondos
y, como si esto fuera poco, tendrá además en sus manos el
SMVCE, con capacidad sancionatoria de los ejecutores
de tales recursos. Es decir, el DNP se constituye en juez y
parte, tendrá en sus manos la zanahoria y el garrote para
hacer el mejor uso de ellos. Esta es una de las más claras
manifestaciones de la recentralización de recursos públicos
a través de esta reforma, sin importar que los recursos del
SGR no vayan al Presupuesto General de la Nación sino que
tengan presupuesto propio, pues a la larga como queda visto
el Gobierno Central tendrá la sartén por el mango. Ello va
en detrimento de los principios de la descentralización y la
autonomía regional consagrados en la Constitución Política,
que es norma de normas. De ello no queda la menor duda.
Bogotá, diciembre 4 de 2011
291
292
LA MINERÍA RESPONSABLE
El auge de la actividad minera en la última década está

asociada al apetito de los países emergentes por las materias
primas y al alza inusitada de los precios de estas insuflados por
la creciente demanda. Ello se ha traducido en una importante
afluencia de inversión en el sector minero, la cual acapara el
mayor porcentaje de la inversión extranjera directa (IED), al
tiempo que su peso en el PIB pasó del 4% en 1995 al 7.8%
actual. Este boom de la minería en la última década coincidió
con el debilitamiento de la autoridad ambiental y el relajo de
la autoridad minera, los cuales contribuyeron a un desarrollo
de la actividad minera en el país sin orden ni concierto. El
Ministerio del Medio Ambiente terminó refundido en el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT), al tiempo que Ingeominas vio desbordada
293
su capacidad administrativa por el alud de solicitudes de
licencias. La proliferación de licencias, aún en zonas vedadas
para la minería como son los páramos, además de la falta de
vigilancia y control, encendieron todas las alarmas.
Así como en su momento se puso de moda hablar de la

responsabilidad social empresarial, ahora está en boga el
concepto de la minería responsable, aun que no falta quienes
incluso hacen alarde de una supuesta minería sostenible,
concepto este que entraña un verdadero contrasentido, toda
vez que se trata de la extracción de un recursos no renovable.
Varios voceros de la gran minería han coincidido en defensa
de su gestión en que lo que no es cultivado es minado, lo cual
significaría en buen romance que no habría cabida para las
zonas protegidas, tales como los bosques, las reservas forestales
y los humedales Ramsar, así como los parques naturales.
Ello es lo más contrario a la minería responsable. No faltan
quienes consideran que su responsabilidad está dada por los
pagos que recibe el Estado a cambio de la explotación del
recurso minero.
La minería responsable pasa por asumir los costos del

manejo y mitigación del impacto ambiental de su actividad.
Ahora bien, la minería responsable debe ir de la mano con
la responsabilidad social por parte de las empresas, que no
pueden ser ajenas a la suerte de las poblaciones asentadas en
el entorno de sus actividades. Claro que no se debe confundir
la responsabilidad social con la filantropía o la beneficencia,
debe ir mucho más allá; al decir de León Teicher, Presidente
de la empresa El Cerrejón, las empresas no deben contentarse
con hacer lo mínimo necesario, como por cumplir, por las
comunidades sino lo máximo posible. No basta con pagar las
regalías e impuestos estipulados en la Ley y/o en los contratos
respectivos. Como lo plantea Javier Gutiérrez, Presidente de
294
Ecopetrol, somos empresas viables en regiones que no lo

son y por eso es necesario que hagamos contribuciones para
mejorar sus condiciones de desarrollo social y económico.
Este planteamiento va muy en línea con el nuevo paradigma

que se ha venido imponiendo en la gestión empresarial, el
denominado por Michael Porter y Mark R. Kramer Valor
compartido, según el cual las empresas deben volver a
conectar el éxito de la empresa con el progreso social. Ello no
debe estar al márgen de los que las empresas hacen sino en el
centro. Así y sólo así las empresas obtendrán hacia el futuro
la Licencia social que requieren para proseguir sus actividades
de extracción de los RNNR, la cual en un momento dado
será tanto o más importante que la licencia ambiental. Ello,
en razón de que en las regiones en donde se vienen dando
estos desarrollos se ha venido incubando el germen del
descontento y la inconformidad de las comunidades por el
trato recibido, los cuales pueden derivar en la indignación
social.
Bogotá, diciembre 29 de 2011

www.amylkaracosta.net
295
296
LA CONSULTA EX POST
¡Después de rayo caído no hay magnífica que valga!
En vista de que el Congreso de la República no alcanzó a

impartirle su aprobación al texto conciliado entre Senado y
Cámara del proyecto de ley reglamentario del Acto legislativo
05 de 2011 sometido a su consideración por parte del
Gobierno, este expidió en su lugar el 26 de diciembre del año
anterior el Decreto – Ley 4923. De esta manera el Gobierno
Nacional, con fundamento en el parágrafo 5 transitorio del
artículo 2º del Acto legislativo 05, le lanzó un salvavidas al
Sistema General de Regalías (SGR), para que este pudiera
entrar a operar a partir del 1º de enero de 2012.
Este Decreto – ley, al igual que el Acto legislativo 05 que

desarrolla, tiene sus bemoles en cuanto al contenido mismo,
pero al margen de ello pone al descubierto una de las mayores
falencias que acusa dicho Acto legislativo, nos referimos a la
omisión en que se incurrió de la consulta previa a su trámite
y aprobación. Es bien sabido que, como lo ha reiterado la
297
jurisprudencia de la Corte Constitucional, siempre que
se tomen decisiones que los afecten, sean ellas de carácter
administrativo, legislativo y con más veras si se trata de
una reforma constitucional se impone la consulta previa a
los pueblos indígenas. Como guardiana de la Constitución
ha dejado en claro que la consulta previa es un derecho
fundamental que tienen los pueblos indígenas y los demás
grupos étnicos. Y no es para menos, dado que así lo prescribe
el Convenio 169 de la OIT de 1989 en sus artículos 6, 7
y 15, el cual fue ratificado mediante la Ley 21 de 1991 y
desarrollado posteriormente en el artículo 76 de la Ley 99
de 1993. Huelga decir que dicho Convenio, de conformidad
con el artículo 93 de la Carta Magna hace parte del bloque
de constitucionalidad y por lo mismo prevalece en el orden
interno. De modo que es ineludible su cumplimiento.
Y este es el caso del Acto legislativo 05, puesto que la reforma

que se propició a través del mismo del régimen vigente de
las regalías vulneró los intereses de dichas comunidades de
manera ostensible al desconocer sus derechos adquiridos67.
Y la Constitución, además, es categórica cuando establece
que “la explotación de los recursos naturales en los territorios
indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas”68. Y prevé,
así mismo, que “en las decisiones que se adopten respecto de
dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de
los representantes de las respectivas comunidades”69. En el
caso particular de La guajira, en donde la población indígena
representa el 42.4% de la población total, no hay lugar a
dudas, era imperativa la consulta previa.
Pues bien, resulta que es ahora, al expedir el Decreto de

67. Amylkar D. Acosta M. La aplanadora. Julio, 25 de 2011
68. Artículo 330. Parágrafo
69. Idem
298
la referencia, cuando en los considerandos del mismo el

Gobierno entona la palinodia y se da golpes de pecho,
asegurando que “el Gobierno Nacional comprometido con la
protección, el respeto y la garantía del derecho fundamental
a la consulta previa…”70 había adelantado la consulta previa
antes de radicar el proyecto de ley que reglamenta el Acto
legislativo. Pero, no explica por qué procede la consulta
previa para tramitar la Ley y en cambio no procedía para
tramitar el Acto legislativo, cuando aquella es sólo una
consecuencia directa de este. En efecto, como lo sostuvo el
propio Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry “ya el
porcentaje y los montos quedaron en la Constitución, ahora
lo que hay que definir es quién hará los proyectos, quién los
ejecutará, cómo trabajarán gobernadores y alcaldes y cómo
pueden concurrir distintos agentes en la ejecución de los
proyectos. La reglamentación tiene que fijar lo que se conoce
como la gobernanza”71. A eso se limita el Decreto – ley de
marras, a la mera carpintería, mientras el Congreso de la
República se ocupa de la aprobación del texto conciliado en
marzo próximo.
Si lo que trató el Gobierno con esta confesión de parte, como

la denominan los abogados, fue tratar de desembarrarla ya es
demasiado tarde, pues como dice el adagio popular después
de rayo caído no hay magnífica que valga! Al afirmar que
“participó el 18 de julio de 2011en la Mesa Permanente
de Concertación de las Comunidades Indígenas, donde se
socializó el Acto legislativo 05 de 2011”72, deja en evidencia
que consulta previa de este no hubo y que sólo se limitó a su
“socialización” y eso a posteriori. La consulta previa para el
trámite de la Ley no suple la consulta previa que ha debido
surtirse para el trámite y aprobación del Acto legislativo;
70. Decreto – ley 4923 de 2011
71. Semana. Julio, 18 de 2011
72. Ibidem
299
una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa. Esta es sólo
una cortina de humo que se pretende tender por parte del
Gobierno, buscando con ello desorientar a la opinión pública.
Incluso, en nuestro modesto concepto, la consulta previa

a la radicación en el Congreso de la República, de la cual
habla el Gobierno en los considerandos, es de dudosa
factura. Abundan las referencias a la “socialización” del
proyecto, que no se puede asimilar al concepto de consulta
previa; se dice que se “explicó” el proyecto, se habla de
“visitas” a las comunidades, lo cual no se puede confundir
con la consulta previa propiamente dicha, así den por
culminado dicho proceso “una vez protocolizada el acta de
la consulta previa”. Todos ellos son pasos necesarios pero no
suficientes para cumplir con lo estipulado en el Auto 005
de 2009 de la Corte Constitucional, a través del cual se
estableció los protocolos que deben seguir el Gobierno y sus
instituciones para garantizar un proceso efectivo de consulta
y consentimiento previo, libre e informado, tal y como lo
consagra el Convenio de la OIT y lo ha venido sosteniendo la
Corte Constitucional. Lo otro es sólo un saludo a la bandera.
La propia Corte ha dejado en claro que en el evento de no
llegarse a un acuerdo entre las partes, “el Estado conserva su
competencia para adoptar una decisión final a ese respecto.
Empero, el ejercicio de esa potestad carece de naturaleza
omnímoda”73. Es más, en tal caso se deben contemplar
por parte del mismo “instrumentos idóneos para mitigar el
impacto de la medida en dichos intereses, tanto en el plano
individual como colectivo, todo ello con miras a salvaguardar
las prácticas que conforman la diversidad étnica y cultural”74,
los cuales brillan por su ausencia en el texto del Decreto –
ley. Creo que la Corte Constitucional, que se ocupa en este
momento de una demanda de inconstitucionalidad contra
73. Corte Constitucional. C – 175 de 2009
74. Idem
300
este Acto legislativo, precisamente por haberse pretermitido

la consulta previa, habrá tomado nota de ello.
La Corte ha sido muy enfática que cuando se habla de

la consulta previa, es precisamente para “brindarle a las
comunidades, en un momento previo a la radicación
del proyecto en el Congreso de la República, las debidas
oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el
proyecto, sino, sobre todo, para que puedan participar
activamente e intervenir en su modificación, si es preciso”75. Y
no estamos hablando de un simple formalismo santanderista,
es que, “como lo ha señalado la jurisprudencia, la omisión
de la consulta previa es un vicio de forma que se proyecta
sobre el contenido de la medida legislativa respectiva y que,
por tanto, puede viciar la constitucionalidad de un acto
legislativo”76. Precisamente la omisión de la consulta previa
en su trámite y aprobación llevó a la Corte Constitucional a
tumbar la Ley forestal, el Estatuto rural y más recientemente
la reforma del Código de Minas. Al mejor cazador se le va la
liebre y este puede ser el caso; la Corte le puede aguar la fiesta
al Gobierno. Amanecerá y veremos!
Medellín, enero 10 de 2012
75. Sentencia de la Corte Constitucional C – 891 de 2002

76. Sentencia de la Corte Constitucional C – 702 de 2010
301
302
LOS VERICUETOS DEL SGR
TORTUOSO Y TORTICERO
Bien se ha dicho que lo que mal empieza mal termina y este es

el caso de la reforma del régimen de las regalías. Arrancó con
el pié izquierdo, constitucionalizando la distribución de los
recursos provenientes de las mismas, lo cual es un exabrupto
y, lo que es peor, se compartimentaron tales recursos a través
de la creación de una multiplicidad de fondos, lo cual es a
todas luces inconveniente e irracional. El proyecto de ley
a través del cual se busca reglamentar y desarrollar el Acto
legislativo 05 mediante el cual se creó el Sistema General de
Regalías (SGR) profundiza esos vicios. Además de los siete
fondos que hacen parte de este, ya son más de 30 porcentajes
en los que se difuminan los recursos, atomizándolos cada vez
más a través de un intrincado, farragoso e incomprensible
303
texto de 160 artículos, al que se le colgaron toda suerte de
perendengues en su trámite y aprobación a medias, puesto
quedó trunco y se tuvo que diferir la aprobación de la
conciliación de su texto final para las sesiones del Congreso
que se reanudarán en marzo próximo. Mientras tanto, el
Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, procedió el 26 de
diciembre a expedir el Decreto – Ley 4923, amparándose
en la facultad que le otorgó el propio Acto legislativo77,
con miras a garantizar la operación del Sistema General de
Regalías (SGR), el cual entraba en vigencia a partir del 1º
de Enero de 2012 El Gobierno se limitó a “fusilar” el texto
conciliado entre Senado y Cámara del Proyecto en mención,
a imagen y semejanza del mismo.
Las dificultades que no tuvo el Acto legislativo en su

trámite a lo largo de sus ocho debates reglamentarios se le
presentaron al proyecto de ley que lo desarrolla y reglamenta,
que estuvo a punto de hundirse en la recta final. En efecto,
no obstante contar con mensaje de urgencia para agilizar
su trámite, sólo a última hora y a los trompicones logró el
Gobierno su aprobación en las plenarias de Senado y Cámara
en la madrugada del 16 de diciembre, fecha esta en la que
se clausuraban las sesiones del primer período de la segunda
legislatura. A última hora, la inesperada rebelión de más de
ochocientos alcaldes recién electos de todo el país puso en
aprietos al Gobierno. Ellos manifestaron su inconformidad
con el proyecto de ley de marras y pidieron su archivo, al
considerar que el mismo era lesivo para sus intereses. Uno
de sus voceros, el Alcalde de Popayán Francisco Fuentes,
manifestó que “pretenden que las regalías, que son para las
regiones, se distribuyan en proyectos de impacto regional
que tenía que desarrollar el Gobierno Nacional, pero no con
recursos que son de nosotros”78.
77. Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º , Parágrafo 5 transitorio
304
Y no era para menos, habida cuenta que al asignarse los

recursos de los fondos sólo a proyectos de impacto regional,
aquellos que por ser de impacto local no son menos
importantes no podían acceder a ellos, lo cual dejaba a los
municipios en un grave predicamento. Ante la presión, el
Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry accedió a
que un 40% de los recursos del Fondo de Compensación
Regional (FCR) se destine a financiar proyectos de impacto
local, “de los cuales un 30% será para proyectos de impacto
local en los municipios más pobres del país y con cargo al
10% restante sólo podrán financiarse proyectos presentados
por municipios de cuarta, quinta y sexta categoría”79, estos
es, los más pobres entre los pobres. Además, “del total de los
recursos para financiar proyectos de impacto local, se destinará
hasta un 8% para iniciativas con enfoque diferencial para las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras
y hasta otro 8% para iniciativas con enfoque diferencial
para las comunidades indígenas”80. Ello mismo aplica
para el caso de la participación directa de departamentos y
municipios productores y portuarios, la cual quedó ahora
reducida al 8.6%, de cuyas asignaciones deberán invertirse
al menos el 3% en el caso del Municipio y al menos el 1%
en el caso del Departamento en proyectos de inversión con
enfoque diferencial en beneficio de tales comunidades81. De
esta manera se superó el impasse y se destrabó el trámite
del Proyecto de ley. Ahora serán los departamentos los
que quedarán en el limbo, ya que sus proyectos no son de
impacto local ni de impacto regional82 y por lo tanto no se
podrán financiar con recursos provenientes de los fondos que
hacen parte del SGR.
79. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 34
80. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011,. Artículo 34, Parágrafo
primero
81. Decreto ley 4923 del 26 de diciembre de 2011. Artículo 40
305
Quedó claramente establecido que tales recursos tampoco
harán parte del presupuesto de estos entes territoriales, como
tampoco los que les corresponden a los entes territoriales
productoras y portuarias por participación directa. En uno
y otro caso, los recursos correspondientes “deberán ser
incluidos en el presupuesto de la respectiva entidad territorial
mediante Decreto expedido por el Gobernador o Alcalde, una
vez aprobado el proyecto respectivo y previa su ejecución”83.
Todo ello en mengua de los principios de la descentralización
y la autonomía regional consagrados en la Constitución
Política que nos rige, pues ya sabemos que el DNP se
convierte merced al Acto legislativo 05 y la Ley de regalías
en el gran pulpo cuyos tentáculos aprisionarán a los entes
territoriales. Y ello no lo decimos a humo de paja, es que el
DNP queda investido merced al Acto Legislativo y el Decreto
– ley que lo reglamenta de facultades omnímodas. En efecto,
el DNP ejercerá la Secretaría Técnica del órgano Rector del
SGR, tendrá la iniciativa para proponer la metodología que
deberá seguir la presentación y trámite del los proyectos de
inversión, le dará la viabilidad a los proyectos susceptibles
de ser financiados con recursos del SGR, administrará el
Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
(SMSCE) de la ejecución de los recursos, administrará
el Banco de proyectos del SGR, calculará e informará al
Ministerio de Hacienda la distribución de los recursos del
SGR, sin perjuicio de las demás que se le atribuyan84. Aquello
de “que las entidades territoriales conservan la capacidad de
decisión sobre los proyectos a ser financiados con recursos
del SGR”85 es un decir; se trata sólo de palabras hueras, pues
siempre estarán supeditadas a la voluntad del DNP, que
tendrá la última palabra. Como resultado del forcejeo entre

85. Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011 Considerando
306
el Gobierno y los congresistas, amén de su trifulca con las

organizaciones sociales, se terminó dándoles cabida a unos
y a otras en los llamados órganos colegiados; en todos ellos
tendrán asiento dos senadores y representantes, así como
un representante de la cuestionada Comisión Consultiva
de Alto Nivel para comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras y un representante de las comunidades
indígenas, todos ellos con voz pero sin voto86.
OTRO ZARPAZO A LAS REGIONES
Hemos sostenido que el Acto legislativo 05 de 2011 es del

mismo corte y va encaminado a los mismos propósitos de los
actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007: la recentralización
de los recursos, a contrapelo de lo que se propuso la
Constituyente de 199187. So pretexto de “impulsar el
crecimiento regional, la equidad ente regiones, disminuir los
índices de pobreza y aumentar la competitividad del país”88,
se redistribuyen las regalías, de tal suerte que en adelante
los proyectos de impacto regional tendrán como fuente de
financiamiento estos recursos, aliviando de paso la presión
sobre los recursos del Gobierno central que concentra más
del 85% de los recursos públicos. Y ello, no obstante que
el Gobierno central capta por concepto de los impuestos
que pagan las empresas que extraen los recursos naturales
no renovables más de lo que ellas pagan por concepto de
regalías. Simple y llanamente le quitaron recursos a unas
regiones para hacer partícipes de ellos a otras, sin que el
Gobierno central ceda un ápice y lo que es más enervante,
como lo hemos dicho anteriormente, se reserva para sí
el papel de gran dispensador de los recursos ajenos. Se ha
87. Amylkar D. Acosta M. La reforma del régimen de regalías y su impacto en
las finanzas territoriales
88. Decreto – ley 4923 de 26 de Diciembre de 2011
307
dicho por parte del Ministro de Hacienda que las entidades
territoriales que venían recibiendo regalías directas dizque no
se verán afectadas, porque supuestamente lo que dejarán de
recibir como participación directa les será compensada con
el acceso que tendrán a los fondos que integran el SGR. Ello
no pasa de ser un sofisma, consistente en sumar peras con
manzanas (participación directa + asignación de recursos
de los fondos)89. La verdad monda y lironda es que dejarán
de recibir ingentes recursos a consecuencia de la reforma en
cuestión.
Esta visto que no se puede mover una hoja de papel sin su

anuencia; es más, se está imponiendo la odiosa modalidad
del padrinazgo en la relación del Centro con la periferia:
así como para enfrentar la tragedia invernal se le designó
a cada Departamento un padrino, de ahora en adelante
gobernadores y alcaldes contarán en Bogotá con su partner
en el Ministerio del Interior; son 32 funcionarios que les
servirán de “enlace” con el Gobierno Central. Estos se vienen
a sumar a la legión de funcionarios del orden nacional que
operan en las distintas entidades territoriales, los cuales les
reportan a los distintos ministerios y sus entidades adscritas,
a los departamentos administrativos, a los altos consejeros de
Presidencia, en fin, al curubito de un Estado macrocefálico y
centralista. Huelga decir que, en la medida que el Gobierno
Central tendrá la sartén por el mango, el flujo de los recursos
provenientes de los fondos, especialmente los de los fondos
de compensación y desarrollo (FCR, FDR), va a depender de
lo que prescriba el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
instrumento este de la Regla fiscal ya establecida a través de la
Ley 1473 de 2011. No se trata de suposiciones o suspicacias,
es que ello ya ocurrió en el pasado con los recursos del FNR,
los cuales en lugar de invertirse se mantuvieron por mucho
tiempo financiando el gasto del Gobierno Central a través de
89. Amylkar Acosta M. La aplanadora. Julio, 25 de 2011
308
la adquisición de títulos de Tesorería (TES) por sumas que

llegaron a sobrepasar los $2.5 billones. La razón era una sola:
no había “espacio fiscal” para invertirlos aunque la inversión
fuera necesaria. La viabilización de los proyectos por parte
del DNP puede llegar a convertirse, como ya sucedió en el
pasado en el freno de mano de la inversión de los recursos de
dichos fondos.
En su momento también se dijo que la reforma del Sistema

General de Participaciones (SGP) “garantiza más recursos
para las regiones…La distribución de los recursos de las
transferencias tendrá como prioridad la población pobre del
país. Esto permitirá que en el 2010 la pobreza extrema se
reduzca a 8% y la pobreza al 35%”90. Y cuál es la realidad?
Para el 2010 los niveles de pobreza e indigencia estaban en el
16.4% y 45.5% (¡!), respectivamente, no obstante el cambio
de metodología para su medición. No hay razones para
pensar que esta vez va a ser diferente, sobre todo si tenemos
en cuenta que los criterios y parámetros que se utilizarán
para la distribución de los recursos del SGR serán los mismos
que los del SGP. Con sobrada razón el ex presidente chileno
Ricardo Lagos considera que “el Estado debe cumplir un
nuevo rol en este fin de etapa, en el que el crecimiento no
basta y en el que la lucha contra la pobreza por sí sola está
agotada. Lo que se requiere ahora es una mayor equidad. Esto
no lo podremos hacer vía transferencias”91. Cabe preguntarles
a quienes prohijaron la reforma del SGP, que son los mismos
protagonistas de la reforma que dio vida al SGR, con el poeta
Manrique qué fue de tanto galán? qué fue de tanta invención
como trujeron?. Definitivamente, más de lo mismo no es el
camino!
90. Ministerio de Hacienda. Por qué es importante el cambio que aprobó el

Congreso en las transferencias. 2007
91. El Tiempo. Enero, 29 de 2012
309
LA AVIVATADA DEL GOBIERNO NACIONAL
Una de las novedades que se introdujeron a última hora

tiene que ver con el destino del llamado eufemísticamente
“margen de comercialización”. Como es bien sabido las
empresas extractoras de los recursos naturales no renovables
(RNNR) deben pagar a cambio una “contraprestación
económica” a título de regalías92 y estas se pagan en especie.
Pues bien, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH),
que es receptora de las regalías de manos de las empresas que
explotan los hidrocarburos y a la vez se las liquida y gira a
los entes territoriales que tienen derecho a ellas, se inventó
lo del “margen de comercialización” para quedarse con parte
de las mismas93. Después que propuso en el Proyecto de ley
que “cuando las regalías se paguen en especie, el Gobierno
Nacional reglamentará la metodología, condiciones y
términos que garanticen el adecuado flujo de recursos al
Sistema General de Regalías y la aplicación de los recursos
que se generen entre la determinación de los precios base
de liquidación y la comercialización de las regalías”94, el
Gobierno ahora va más lejos.
Lo que se aprobó en el texto que salió para conciliación y

ahora quedó consagrado en el Decreto – ley se establece
claramente que el Gobierno central se queda con el 50% de
dicho “margen”95. Es decir, que el Gobierno central, además
del 4.0% de los recursos del SGR por concepto fiscalización y
administración de los SGR y SMVCE, se apropiará también
del 50% del “margen de comercialización” que en derecho,
como lo ha manifestado en forma reiterada la Procuraduría
general de la Nación, le corresponde al titular de las regalías,
93. Amylkar D. Acosta M. Acotaciones al Proyecto de Ley de regalías.
Noviembre, 24 de 2011
95. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre. Artículo 16
310
en este caso al SGR. “Aceptar que con el giro a los beneficiarios

de las sumas liquidadas por el Ministerio, la ANH adquiere
el petróleo recaudado como regalía, para luego venderlo con
ánimo de lucro, a través de una oferta comercial a Ecopetrol,
equivale a tanto como reconocer que la ANH puede adelantar
operaciones comerciales en los términos del artículo 20 del
Código de Comercio Colombiano, ya que la operación no se
limita a un acto necesario de administración sino a uno de
naturaleza mercantil, lo cual contraría la naturaleza jurídica
de la Agencia y el motivo que dio razón a su creación”96,
advirtió el Ministerio Público. Es obvio que las regalías tienen
que ser monetizadas para proceder al giro de las mismas a sus
beneficiarios, pero de allí, como lo advierte la Procuraduría,
no se sigue que el “producto de la venta para monetizar las
regalías recaudadas en especie, si se produce una diferencia
en positivo, ese mayor valor deba o pueda ser apropiado por
la Agencia Nacional de Hidrocarburos”97. En igual sentido
se pronunció en su momento la Contraloría General de la
República, al considerar en una de sus glosas que no era
apropiado que la ANH contabilizara como suyos tanto los
recursos provenientes del “márgen de comercialización”
como los intereses causados por las regalías invertidas en TES
mientras duraba el congelamiento del giro de las mismas a
sus receptores ordenada como medida cautelar por el DNP.
Mediante esta rabulada el Gobierno central estaría tratando de

dirimir a su favor la dura controversia en torno a la destinación
del tal “margen de comercialización”, que se suscitó a raíz de
un debate de control político en el Congreso de la República.
Y no estamos hablando de naderías, la suma en cuestión a
diciembre 31 de 2010 totalizaba $1.24 billones, cifra esta
que se puede haber elevado a los $2 billones para diciembre

97. Idem
311
31 de 2011, de tal suerte que, de prosperar este esperpento
jurídico el Gobierno Nacional se estaría embolsillando de
entrada $1 billón. Es absurdo, entonces, que el Gobierno
pretenda, además, quedarse con el 50% de “los recursos
disponibles a 31 de diciembre de 2011 correspondientes
al márgen de comercialización y dejarle sólo el 35% a las
entidades beneficiarias”98 y el remanente para repartirlo entre
la red vial terciaria (10%) y el resto con destino al programa
de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo
Financiero para la Energización de las Zonas Rurales no
Interconectadas. Ello es tanto más absurdo, habida cuenta
que las leyes no pueden ser aplicadas con retroactividad y
los recursos en controversia fueron causados con antelación
a la expedición del Decreto – ley. En consecuencia, esos
recursos no están “disponibles a 31 de Diciembre de 2011”,
como lo asume este, esos recursos que se pretenden birlar no
son bienes mostrencos, tienen sus dueños. La avilantez del
Gobierno central, al parecer, no tienen límites; así se deduce
del alcance del cuestionado Acto legislativo y la no menos
controvertida ley que lo desarrolla.
LA OLLA RASPADA
Uno de los aspectos más confusos y difusos de este Decreto

es el que hace relación a la liquidación del Fondo Nacional
de Regalías (FNR) dispuesta por el Acto legislativo99 y el
su Decreto reglamentario100 y la destinación de los recursos
remanentes del mismo. El Gobierno procedió a liquidar
el FNR101 y en el artículo 18 del Decreto – ley se dispuso
que, de conformidad con el inciso 2º del artículo 361 de
la Constitución Política, “las regalías distribuidas al FNR…

99. A. L 05 de 2011. Artículo 2º , parágrafo 1 transitorio
101. Decreto 4972 del 30 de Diciembre de 2011
312
se sumarán de manera proporcional a las distribuidas a

los respectivos departamentos y municipios productores
enunciados en cada uno de los artículos”102 de la Ley 141
de 1994. Pero, a renglón seguido se dice que “si a la fecha
de expedición del presente Decreto no se encuentran
comprometidos por no haber sido objeto de asignación por
el Consejo Asesor de Regalías, con anterioridad al 31 de
diciembre de 2011, perderán la destinación prevista en las
normas citadas y acrecentarán el saldo de portafolio disponible
del FNR en liquidación”103. Es decir, sí pero no. Nunca antes
el fantasmagórico Consejo Asesor estuvo tan activo como en
el pasado mes de Diciembre, asignando recursos a diestra y
siniestra, de modo que el “portafolio disponible” del FNR
queda muy menguado.
LA VENTA DEL SOFÁ
La reforma del régimen de regalías quedó en deuda con la

opinión pública, la cual esperaba que después de los sermones
del Gobierno denunciando los múltiples casos de corrupción,
desviación de recursos, despilfarro y dilapidación de los
cuales habían sido objeto los recursos provenientes de las
regalías ahora con el nuevo esquema estos estarían blindados
contra toda tentación depredadora. Pero, no sólo no se
establecieron mecanismos que sirvieran de antídoto contra
la corrupción, sino que se amplificaron los factores de riesgo,
el mayor de ellos es el que ha denominado apropiadamente el
Procurador General Alejandro Ordoñez la “democratización
de la corrupción”104 ahora que la “mermelada”, como ha
llamado el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri a las
regalías, se esparcirá en toda la “tostada”. Los multifondos
que se crearon en el Acto legislativo 05 de 2011 son lo más
102. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 18, parágrafo 2º
103. Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 136, 1a
313
parecidos a los execrados “fondos de cofinanciación” y las
asignaciones de sus recursos a través del Decreto – ley 4923
del 26 de Diciembre de 2011 se parecen tanto a los vitandos
“cupos indicativos” de enantes como una gota de agua a otra
gota de agua. Por lo visto, como en el episodio del marido
burlado, toda la algarabía en contra de la corruptela en el
manejo de las regalías ha llevado al Gobierno Nacional a
decidirse por la venta del sofá. El “remedio” o remedo, a la
larga, puede resultar peor que la enfermedad.
ASPECTOS RESCATABLES
De los aspectos rescatables de este Decreto – ley, porque

hasta el diablo tiene virtudes si se le esculca, está lo aprobado
por el Congreso de la República y recogido por el Decreto –
ley a favor de las corporaciones autónomas, las que habían
quedado en grave predicamento luego de la expedición del
Acto legislativo 05 d 2011. Me refiero al artículo 39 del
Decreto – ley que a la letra dice: “las corporaciones autónomas
regionales recibirán las compensaciones en los términos
establecidos en los artículos 40, 41, 46, 47 y 48 de la Ley 141
de 1994, con lo cual se les lanzó un salvavidas a las mismas.
Lo propio podemos decir de los pobladores de la Cuenca del
Río Grande de la Magdalena, que habían sido abandonados a
su propia suerte con la expedición del Acto Legislativo 05 de
2011. En efecto, mediante el artículo 154 se determinó que
“en desarrollo del artículo 331 de la Constitución Política, se
asignará el 0.5% de los ingresos del SGR para proyectos de
inversión de los municipios ribereños del Río Grande de la
Magdalena, incluidos los del canal del Dique. Estos recursos
serán canalizados a través de la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena”.
Otros dos aspectos a destacar como un avance con respecto al

proyecto de ley original es que este Decreto – ley permitirá
314
que con los recursos del SGR se “podrán financiar proyectos

de inversión y la estructuración de proyectos, como
componentes de un proyecto de inversión o presentados en
forma individual”105. Ello es muy importante porque una de
las mayores falencias que acusa el país es la falta de recursos
para la preinversión, que permitan avanzar en la estructuración
de los proyectos que serán objeto de la financiación con los
recursos del SGR. Otro aspecto importante es el relativo
a “los programas y proyectos de alimentación escolar y
régimen subsidiado que en virtud de las normas sobre
regalías vigentes, antes de la expedición del presente Decreto,
sean financiados con recursos de regalías directas por las
entidades territoriales a que se refiere el inciso segundo del
artículo 361 de la Constitución Política, serán cofinanciados
por la Nación en el monto necesario para alcanzar la media
nacional y los que hayan alcanzado la media recibirán el
monto necesario para mantener la media nacional más un
cinco por ciento adicional, por un período de diez (10)
años contados a partir de la entrada en vigencia del presente
Decreto”106. De este modo se le da una mano a las entidades
territoriales que hasta el 31 de diciembre del año anterior
percibían regalías directas, con la cuales se venía ampliando
coberturas en educación, nutrición y régimen subsidiado de
salud y ahora han visto diezmadas con la reforma del régimen
que las regula. Falta saber de qué recursos va a echar mano
el Gobierno Central para cumplir con esta promesa, porque
el papel puede con todo. Para rescatar también el hecho de
que luego del rifirafe entre la Contralora General Sandra
Morelly y el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry se
llegó a una solución de compromiso107, mediante el cual la
Contraloría General recobra su rol como órgano de control
fiscal de la ejecución de los recursos del SGR, función esta
315
que ha venido arrogándose el ejecutivo a través del DNP que
funge de juez y parte.
COLETILLA
Para recordar, traemos a colación la siguiente coletilla: “En

1886 se nacionalizó la sal, pero una medida constitucional
reconocía los derechos de los departamentos costeños sobre
las salinas: el Gobierno Central explotaría la sal pero tendría
que pagar una compensación anual a los departamentos. Las
demoras en remitir esta indemnización y hasta la renuencia
en aceptar los derechos constitucionales de la Costa sobre
la explotación de sal , fueron causa recurrente de las quejas
regionales. En 1918, una decisión del Gobierno Central para
destinar fondos provenientes del impuesto de canalización -
un tributo del río – para invertirlos en el Ferrocarril del Tolima
provocó la ira regional. Líderes prominentes de los puertos
costeños, apoyados por una prensa sin pelos en la lengua,
lanzaron la organización de la Liga Costeña (1919)”108. No
hay que olvidar el aserto del Quijote: la historia es émula del
tiempo, depósito de las acciones, testigo del presente y clara
advertencia sobre el porvenir.
Medellín, Enero 30 de 2011
108. Eduardo Posada Carbó. El Caribe colombiano. Una historia regional (1870
- 1950)
316
317
318
EL REPARTO DE LA
MERMELADA
PRESUPUESTO EXPRESS
En el Acto legislativo 05 de 2011 quedó claramente

establecido que Los recursos del Sistema General de Regalías
no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del
Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá
por las normas contenidas en la ley que lo desarrolla, en este
caso, y mientras el Congreso de la República aprueba el texto
conciliado en marzo próximo, el Decreto ley 4923 del 2 de
Diciembre de 2011. También dispuso que, excepción hecha
de la vigencia de 2012, dicho presupuesto será bianual109.
Previendo el impasse que podría presentarse en el evento que
el Congreso de la República no alcanzara a tramitar y evacuar
109. Idem
319
a tiempo el primer presupuesto del Sistema General de
Regalías (SGR), se facultó al Gobierno Nacional para que lo
expidiera para la citada vigencia fiscal, mediante un Decreto
con fuerza de ley”110, con el fin de asegurar la ejecución de los
recursos en la vigencia 2012111. A través del Decreto ley 4923
de 2011 se reglamentó el proceso de elaboración y trámite
de dicho presupuesto, dejando claramente establecido que
la iniciativa del mismo parte del ejecutivo y el Congreso de
la República además de debatirlo y aprobarlo sólo podrá
modificarlo con aval del Gobierno.
En efecto, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, procedió

a expedir el Decreto ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011.
El Presupuesto del SGR para la vigencia de 2012 se aforó en
la suma, en números redondos, de $8´276.877.00112 A groso
modo, estos tendrán por destinación $3´410.000¨000.000
para inversión, $1´580.000´000.000 ahorro y el remanente
va al FONPET y a funcionamiento. Si vamos más al detalle,
de tales recursos reservó el Gobierno $331.075´080.000 para
el funcionamiento del SGR, de los cuales $$165.537´540.000
para la fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo, los cuales serán manejados por el Ministerio
de Minas y Energía. $57.938´139.000 adicionales se
asignaron para el funcionamiento del Sistema de Monitoreo,
Seguimiento, Control y Evaluación (MSCE) de la ejecución
de los recursos del SGR, los cuales estarán en cabeza del DNP
($43.453´604.250), que los compartirá con la Contraloría
General de la República ($14.484´534.750). Para completar,
otros $107.599´401.000 fueron apropiados para administrar
el SGR a través de la Comisión Rectora del mismo, cuya
Secretaría Técnica está a cargo del DNP.
110. Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º, parágrafo 6º transitorio
111. Idem
112. Decreto -. ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. Artículo 2º
320
MAGROS RECURSOS PARA INVERSIÓN
Luego se procedió a asignar los recursos correspondientes a los

distintos fondos creados a través del Acto Legislativo 05 de 2011
y del Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre reglamentario
del mismo y a sus beneficiarios. Estamos hablando de
$5´165.134´166.265, de los cuales $657.753´873.990 para
el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), $790.441´753.500
para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI),
$790.441´753.500 para el Fondo de Pensiones Territoriales
(FONPET) y una mayor proporción, $1´580.883´507.000,
para el ahorro forzoso en el Fondo de Ahorro y Estabilización
(FAE). Por su parte la Corporación Autónoma Regional del
Río Grande de la Magdalena recibirá $41.384´385.000.
En cuanto a las participaciones directas de regalías y
compensaciones para entidades territoriales receptoras de las
mismas, de conformidad con el artículo 2º del Acto legislativo
05 de 2011, así como las otras corporaciones contarán
con $2´780.667´753.735. De estos $2´754.305´987.772
corresponden a los departamentos, $3.500´000.000,
aproximadamente, menos de los que esperaba recibir
con el régimen anterior (¡!), y $26.361´765.964 para las
corporaciones autónomas regionales. Ello va a avocar a
muchas, sino a todas, las entidades territoriales que venían
recibiendo regalías directas y ahora recibirán esta menguada
participación directa a una virtual inviabilidad fiscal, ya
veremos por qué. Al hacer esta afirmación no queremos pasar
por alarmista; bien se ha dicho que un pesimista suele ser un
optimista mejor informado.
Como se puede constatar el Gobierno Central no aporta un

solo peso al FCR, de manera que la compensación que se
pretende hacer a las regiones más deprimidas del país será
con los propios recursos de las regiones, a expensas de estas y
el Gobierno central sigue concentrando los mayores recursos.
321
De esta manera se desvirtuó el espíritu de la propuesta de
su creación, que partió de la región Caribe, la cual partía
de la base de la necesidad de desconcentrar recursos del
Gobierno central para tales propósitos. Por lo demás, cuando
el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri se hace
lenguas hablando de untar la mermelada en toda la tostada
nacional, pasa por alto el hecho de que las empresas mineras
y petroleras no sólo pagan regalías sino impuestos. Y estos
superan a aquellas; mientras se espera recibir por regalías
$8.2 billones, según las proyecciones del Ministerio de Minas
y Energía para este mismo año se recibirán por concepto de
impuestos más de $18 billones, cuya mayor parte la acapara
el Gobierno Nacional.
ASIGNACIONES DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS DE ACUERDO AL DECRETO 4950/2011

(MILLONES DE PESOS)
DEPARTAMENTO CIENCIA Y T. FDR FCR FAE FONPET CORMAGDALENA TOTAL

ANTIOQUIA 52.204 62.590 76.086 85.020 76.444 352.344
ATLANTICO 24.920 38.543 29.600 30.488 28.623 152.174
BOGOTA 19.053 52.166 26.859 36.054 134.132
BOLIVAR 47.520 27.380 84.853 63.510 34.600 257.863
BOYACA 30.155 24.248 53.584 54.518 35.822 198.327
CALDAS 12.335 19.925 13.844 17.084 20.087 83.275
CAQUETA 19.802 17.776 36.440 22.691 16.604 113.313
CAUCA 39.649 32.816 73.193 44.530 27.902 218.090
CESAR 30.868 11.297 55.515 93.356 9.270 200.306
CORDOBA 54.698 30.406 106.036 85.093 27.826 304.059
CUNDINAMARCA 24.895 36.247 30.105 37.831 50.003 179.081
CHOCO 27.815 21.950 52.411 34.382 21.300 157.858
HUILA 28.933 51.837 48.597 24.227 153.594
GUAJIRA 37.551 9.516 71.536 117.497 22.964 259.064
MAGDALENA 36.554 32.491 66.329 47.669 25.065 208.108
META 15.149 10.983 19.690 215.487 19.070 280.379
NARIÑO 46.244 39.456 87.149 56.634 36.696 266.179
N. SANTANDER 28.496 26.465 48.472 36.848 27.835 168.116
QUINDIO 5.623 12.646 11.357 8.810 14.158 52.594
RISARALDA 11.460 19.228 12.148 15.008 17.042 74.886
SANTANDER 23.227 11.274 30.070 58.834 40.584 163.989
SUCRE 33.898 27.139 64.595 56.829 21.926 204.387
TOLIMA 22.170 30.414 39.586 28.994 121.164
VALLE 29.064 46.916 32.492 39.647 49.039 197.158
SAN ANDRES 7.353 5.918 14.215 9.183 8.795 45.464
SUBTOTAL 709.636 617.376 1.151.971 1.345.991 720.930 41.384 4.545.904
OTROS 80.806 40.378 152.258 234.892 69.512 0 619.230
TOTAL 790.442 657.754 1.304.229 1.580.883 790.442 41.384 5.165.134
FDR = FONDO DE DESARROLLO REGIONAL

FCR = FONDO DE COMPENSACION REGUINAL
FAE´= FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION
FONPET = FONDO DE PENSIONES TERRITORIALES
322
LA DISTRIBUCIÓN REGIONAL
Ahora, detengámonos a analizar cuál es la participación por

regiones del país en la distribución tanto de los recursos
de los distintos fondos así como también en aquellos que
corresponden a la participación directa. Lo primero que
tenemos que decir es que la base que se tuvo en cuenta
para este presupuesto ($8.2 billones) es muy inferior a los
$10 billones, que fue la proyección que sirvió para correr
las distintas estimaciones a lo largo del debate en torno a
la reforma del régimen de regalías, magnificándolas. Ello
le sirvió al Gobierno, entre otras cosas, para afirmar que el
impacto en las finanzas territoriales no sería tan dramático,
porque su participación directa se calcularía sobre una
base mayor. Se llegó a decir que las entidades productoras
recibirían más de lo que venían recibiendo, calculándose en
$ 4 billones anuales lo que ellas recibirían entre los años 2012
y 2020 y ya vimos que, por lo menos este año, a duras penas
van a recibir $2´754.305´987.772.
De acuerdo con los cálculos del economista Jorge Vergara

Carbó esta es la distribución de la participación por regiones
con recursos provenientes de los diferentes fondos, con
exclusión de aquellos que corresponden a su participación
directa.
323
$ millones / (2/1)
Región No Dptos Valor Asignado promedio X Dpto
Caribe 8 1.016.791 127.099

Macizo 4 812.144 203.036
Pacífico 4 525.000 131.250
Centro-Orient. 5 333.241 66.648

Cafetera-Antioq 4 320.705 80.176
Orinoquia 3 235.234 78.411
Bogotá-Cundin. 2 174.800 87.400
Total 3.417.915
324
PROMESAS INCUMPLIDAS
Refiriéndose a la región Caribe, sus asesores pusieron en boca

del Presidente de la República Juan M. Santos lo siguiente:
“en la última década, los recursos totales de regalías que
recibieron los departamentos de la costa fueron de 9 billones
de pesos, pero con esta nueva ley y el buen momento de
los hidrocarburos, se espera que el Caribe reciba en esta
próxima década 27 billones de pesos, es decir, tres veces
más”113 (¡!). Ahora, cuando aterrizamos a la realidad nos
encontramos con que, si bien es cierto que la región como
tal recibirá $2´515.065´000.000, al descontar los $682.694
correspondientes a los fondos FAE y FONPET, en rigor
el saldo que queda para invertir en proyectos de impacto
regional o local por la vía del FCR, el FDR, el FCTI y la
participación directa es del orden de los $948.731´000.000.
Estamos, entonces, muy alejados de las cifras del Ministro De
Hacienda Juan Carlos Echeverri, cuando le prometió a los
gobernadores de la región Caribe reunidos en Santa Marta que
el primer año de vigencia del nuevo sistema (2012) recibirían
$1.8 billones para ser invertidos en sus megaproyectos114.
Nuestro escepticismo nos llevó en su momento a plantear a

114. Magazin empresarial. Junio, 2 de 2011
325
este propósito que “según los cálculos más optimistas entre
el FCR y el FDR se contará con una suma aproximada de
$3.6 billones para todo el país. Cabe preguntarse, si es que
la mitad de estos se invertirán en esta región, por encima
de las demás. Definitivamente las cuentas no cuadran”115. Y
el tiempo ha terminado por darnos la razón: de lo que se
dispondrá para invertir en la región Caribe con cargo a tales
recursos será sólo el 50% de lo prometido.
Aquí caben hacer dos observaciones: cuando estamos

hablando de la región Caribe estamos hablando de ocho
departamentos, cuando se trata de la región Centro –
Oriente son cinco o la región Pacífica en donde son sólo
cuatro. Ello afecta, lógicamente, el promedio de recursos
por departamento; vemos cómo el promedio del Pacífico
($131.099´000.000 por Departamento) está por encima del
promedio del Caribe ($127.099´000.000). De otra parte, con
respecto a la participación directa en las regalías, que en caso
de la región Caribe son del orden de los $883.640´000.000,
el 80.86% se concentran en los departamentos de La guajira,
Cesar y Córdoba, lo que es apenas obvio dado que son ellos
los mayores productores de recursos naturales no renovables
(gas, carbón y níquel, especialmente) en la región y son al
mismo tiempo las entidades que han visto más menoscabados
sus ingresos con esta reforma.
115. Amylkar D. Acosta M. Acotaciones al Proyecto de ley de regalías.

Noviembre, 25 de 2011
326
Millones de pesos ($)
REGIÓN CARIBE FAE FONPET TOTAL
Atlántico 30.488 28.623 59.111
Bolívar 63.510 34.600 98.110
Cesar 93.356 9.270 102.626
Córdoba 85.093 27.826 112.119
Guajira 117.497 22.964 140.461
Magdalena 47.669 25.065 72.734
Sucre 56.829 21.926 78.755
San Andrés 9.183 8.795 17.978
TOTAL 503.625 179.069 682.694
VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS E INVIABILIDAD

FISCAL
De acuerdo con las cifras que maneja el economista Jorge

Vergara, en el caso particular de La guajira, esta recibirá en
el año 2012, por concepto de los Fondos $259.064´000.000
y por participación directa $327.704.000.000, para un gran
total de $ 586.768´000.000, a esta suma hay que descontarle
los recursos que recibe por el FAE ($ 117.497´000.000 ) y
la del FONPET( $ 22.964´000.000), que en total suman
$ 140.461´000.000, lo que significa que para inversión
solo le queda la suma de $ 446.307´000.000”116. Y de
estos, los únicos recursos ciertos con los que podrá contar
son los que corresponden a participación directa, ya que los
correspondientes a las asignaciones en los fondos sólo ofrecen
116. Jorge Vergara. El funcionamiento de las regalías durante el 2012.
327
la posibilidad de acceder a ellos. Compárese esta cifra con
la proyección de ingresos por concepto de regalías directas
que habría recibido este año de no haberse modificado tan
abruptamente las reglas de juego, que se elevaba a la suma
de $892.700´000.000. Es decir, en plata blanca, lo que el
Departamento dejará de recibir en el año 2012 asciende a la
suma de $305.932´000.000. Cabe advertir que La guajira
tiene comprometidas vigencias futuras, que son como una
especie de cheque posdatado, por valor de $83.000´000.000
hasta el 2022, buena parte de ellas respaldada con las
regalías que esperaba recibir, pignorándolas, tal es el
crédito con el Banco Mundial de US $90 millones para el
Plan Departamental de Agua potable. De manera que si le
restamos, el saldo neto de cual dispondrá el Departamento
para invertir se reduce a los $363.307´000.000.
Alude él también al caso del Departamento del Cesar, que

no es menos calamitosa, toda vez que de los recursos del
Cesar que son $ 466.212´000.000, hay que descontarle los
recursos que no generan inversión como son los del FAE y
FONPET, que suman $ 102.626´000.000, quedándole para
inversión solamente la suma de $ 363.586´000.000, cuando
de acuerdo a las proyecciones financieras esperaban recibir
en el 2012, una suma cercana a los $ 513.000´000.000 para
inversión directa117. También el Cesar tiene comprometida
buena parte de sus regalías a través de las vigencias futuras,
estamos hablando de $72.646´000.000. Lo propio ocurre en
el Departamento de Córdoba, el cual recibirá una suma de
$ 424.947´000.000, al que sólo le quedan para inversión $
312.828´000.000. Y así sucesivamente, porque esta situación
se repite en todos los demás departamentos y municipios del
país que hasta el 31 de Diciembre pasado recibían regalías
directas por derecho propio.
117. Idem
328
ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS
Bien se ha dicho que el diablo está en los detalles. Ya hemos

advertido que en la medida que el Gobierno Central, merced
a la reforma del régimen de regalías, tendrá la sartén por el
mango y esto le permitirá dosificar el flujo de los recursos
de inversión proveniente de los fondos creados al ritmo que
él lo defina acordes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP)118. Y este a su vez es el instrumento de la Regla fiscal,
el cual impone un espacio fiscal, que opera como una camisa
de fuerza. Precisamente, a raíz de la decisión del B de la R
de aumentar la tasa de interés de intervención en 25 puntos
básicos elevándola al 5% y para tratar de contener la mayor
afluencia de capitales especulativos al país que presionen aún
más la apreciación del peso, anunció el Ministro Echeverri
que se evitará la monetización de US $2.200 millones entre
utilidades de ECOPETROL y regalías, que no traerá los
dólares de las utilidades de Ecopetrol y que mantendrá en el
exterior recursos de las regalías.
De allí el gran peligro que entraña la norma contemplada

en el Decreto ley 4923 del 26 de Diciembre, la cual dispone
que el Gobierno Nacional mediante Decreto establecerá
las herramientas y mecanismos a través de los cuales se
determinen los flujos de recursos del presupuesto del SGR y
la disposición que de los mismos se tengan para la atención
del giro de recursos a las entidades territoriales receptoras
de asignaciones directas. Esto es, que el Gobierno Central
viabilizará los proyectos de acuerdo con la conveniencia de
su política macroeconómica, lo cual se traducirá en el giro
a cuentagotas de los recursos de las regalías, lo cual no le
quedará difícil al Gobierno Nacional dado que gracias al
nuevo régimen de regalías tiene la sartén del SGR por el
mango, toda vez que además de ejercer la Presidencia y la
118. Amylkar D. Acosta M. Los vericuetos del SGR. Enero, 30 de 2012
329
Secretaría Técnica de la Comisión Rectora119 tiene la facultad
de viabilizar los proyectos a través del DNP. Siempre habrá
pretextos por parte del DNP, con respecto a la inviabilidad
técnica, jurídica, financiera o ambiental, para la desaprobación
del proyecto con su consecuente devolución de los recursos
por parte de la entidad territorial.
Bogotá, febrero 3 de 2012
119. El Tiempo. Hernando José Gómez, Director del DNP. Enero, 3 de 2012
330
331
332
ANEXOS 2
333
334
Así se repartirá la torta de las regalías este año

fuente: decreto 4950/2011
De $8,2 billones en total, Funcionamiento
$3,4 billones irán a inversión; 331

$1,5 billones, a ahorro, Ahorro
y el resto a pensiones y funcionamiento. 1.580 Pensiones

790
Regalías Directas
2.780
Distribución de la
plata de regalías
Inversión de proyectos
3.410 en 2012
fondo de Miles de millones de pesos
compensación
regional
1.300 Ciencia y
tecnoglogía
790
790 85
Fondo de desarrollo Otros por
regional distribuir
Asignaciones de regalias en 2012

Cifras en miles de millones de pesos
San Andres
45,8
La Guajira
Atlantico 586,7
152,2 Magdalena
238,0
Bolivas
317,1 Cesar
Sucre 466,2
283,8
Total: 7.904,4
Córdoba N. Santander
324,1
184,0
Antioquia
424,5 Arauca
Santander
201,4
Chocó 293,8
171,1 Risaralda Boyacá
Caldas 74,9 272,2
Cundinamarca Casanare
85,2 188,9 496,1
Quindío
Bogotá Vichada
53,6
134,1 59,0
Valle Tolima
197,9 197,6 Meta
1.076,1
Cauca Guainia
Huila
222,3 49,9
242,6 Guaviare
43,4
Nariño
282,8 Caquetá Vaupes
113,3 30,2
Putumayo
166,6
Otros por distribuir

Amazonas
82,8
48,2
fuente: decreto 4950/2011

PORTAFOLIO, ENERO 23 DE 2012
335
ASIGNACION DE REGALIAS
DIRECTAS ENTIDADES
TERRITORIALES
PRODUCTORAS Y PUERTOS
(MILLONES DE PESOS)
DEPARTAMENTO VALOR
ANTIOQUIA 72.251
ATLANTICO 84
BOLIVAR 59.301
BOYACA 73.923
CALDAS 2.025
CAQUETA 3
CAUCA 4.287
CESAR 265.906
CORDOBA 120.888
CUNDINAMARCA 9.845
CHOCO 13.843
HUILA 89.096
GUAJIRA 327.704
MAGDALENA 29.948
META 795.838
NARIÑO 16.645
N. SANTANDER 15.908
QUINDIO 11
RISARALDA 65
SANTANDER 129.822
SUCRE 79.414
TOLIMA 76.525
VALLE 832
ARAUCA 109.970
CASANARE 353.693
PUTUMAYO 65.015
SAN ANDRES 395
VICHADA 1.065.050
TOTAL 3.778.287

336
ASIGNACION RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS

REGION CARIBE 2012
(MILLONES DE PESOS)
DEPARTAMENTO FONDOS R. DIRECTAS TOTAL

ATLANTICO 152.174 84 152.258
BOLIVAR 257.863 59.301 317.164
CESAR 200.306 265.906 466.212
CORDOBA 304.059 120.888 424.947
GUAJIRA 259.064 327.704 586.768
MAGDALENA 208.108 29.948 238.056
SUCRE 204.387 79.414 283.801
SAN ANDRES 45.464 395 45.859
TOTAL 1.631.425 883.640 2.515.065

337
338
ACTO LEGISLATIVO
05 DE 2011 (Julio 18)
Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011 CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los

artículos 360 y 361de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará,

a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin
perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la

distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los
recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación
de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos,
procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán

al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y
ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional;
para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología
e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de
la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la
economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.
339
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar
en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos
recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General
de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación;
de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y
Estabilización.
Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje

equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación;
un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo
de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un
porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación
Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a
estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para
el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo
Regional.
De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje

del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos,
y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje
se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema
General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí
establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la
entidad a quien este delegue.
La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de

que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo
de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán
anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total
de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema
definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados
recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en
los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y

los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,
340
Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo

de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del
presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional

tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados
entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la

financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en
las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con
prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del
Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a
partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del
artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al
Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus

rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los
términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro,
la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema
se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del
artículo anterior.
En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y

Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales
del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás
componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina
la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán

parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de
Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema
presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere
el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República
expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las

asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así
como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de
Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia
341
con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades
territoriales.
Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán

definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de
conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de
Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del
presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán
integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo
o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el
Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para
los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la
sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere
el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración
y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el
gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los

departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos
del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un
órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento
el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados,
un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)
representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política
pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la
Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias
de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente
artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)
representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma
proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los
Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún
caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y

distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo
y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación
regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan
asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus
delegados y un número representativo de alcaldes.
342
La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de

carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión
con participación de la sociedad civil.
En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos

colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control

y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y
eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la
transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su

funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas
preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los
recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán
aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores
la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente,

el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado
a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control
y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma
proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías
distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de

Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso
2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y
definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no
comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la
reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental
de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se

destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente
artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional,
su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer
año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los
fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo
año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente;
343
y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el
75%, respectivamente.
En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y

2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo,
sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de
las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años
2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y
2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de
2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre
los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar
los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de
Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los
recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del

Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%)
de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del
Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de
que trata el inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un

término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del
presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el
proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste
el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el

Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de
nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido
la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a

partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia
la ley de qué trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional
garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con
fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los
344
recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto

del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un
decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto

legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Tumaco (Nariño), a 18 de julio de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
345
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS RODADO NORIEGA.
El Director del Departamento Nacional de Planeación,
HERNANDO JOSÉ GÓMEZ RESTREPO.
(Footnotes)
1 Que corresponden principalmente a oro, platino, hierro,

cobre, sal ,calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales
metálicos y no metálicos, esmeraldas y piedras preciosas.
346

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La Reforma al régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales

LA REFORMA DEL RÉGIMEN

Amylkar D. Acosta Medina

Bogotá, febrero de 2012

Autor: Amylkar D. Acosta Medina

Todos los derechos reservados.

“Los cambios no pueden darse en un marco

47 EL ZARPAZO DE LAS REGALÍAS

93 LA CRISIS FISCAL Y EL TRASVASE DE RECURSOS

119 REVALUACIÓN O SOBREVALUACIÓN

141 A PROPÓSITO DE UN DESPROPÓSITO

147 EN SU CUARTO DE HORA

159 A PENSAR EN GRANDE

169 HABLEMOS DE REGALÍAS Y EXTERNALIDADES

187 IMPREVISIÓN E IMPROVISACIÓN

251 La trampa de la reprimarización

267 Acotaciones al proyecto de ley de regalías

289 El arbolito de navidad

293 La minería responsable

297 La consulta ex post

303 Los vericuetos del SGR

319 El reparto de la mermelada

339 ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (Julio 18)

Jairo Parada Corrales1

Para quienes hemos seguido desde hace más de dos décadas

1. Economista, PhD, profesor de la Universidad del Norte en Barranquilla.

Este libro recoge una sistemática colección de ensayos durante

Quienes hemos leído los trabajos del autor, sabemos que

ciudades con mayor pobreza y exclusión, nunca recogidos

En su colección de ensayos Amylkar Acosta desnuda con

El tema de las regalías es asimismo correlacionado con los

En el tema del desarrollo regional, no podía faltar el del Río

En el tema de las externalidades y las regalías, el autor

En el último ensayo, al autor le toca aceptar los resultados de

Al final del texto, hay un completo anexo con cifras e

Amylkar Acosta le ofrece al lector una visión alternativa

no habrá mucha mermelada que repartir y como siempre se

Barranquilla, Agosto del 2011.

En este volúmen he compilado el contenido de los distintos

No tenemos ninguna pretensión distinta que aportar unos

Ya lo anunció el designado por el electo Presidente de la

2. Bogotá, julio 17 de 2010

está centralizada (¡pruebas al canto las tenemos a diario!);

7. Fedesarrollo. Juan Gonzalo Zapata. Finanzas territoriales

descentralizados durante toda esta década, el déficit fiscal

“La desigualdad deslegitima el sistema político,

Colombia es el país de las desigualdades. Hace muchos

Las cifras no mienten: Las utilidades del sector financiero se

que fue del 4%, para reducir sus índices de pobreza. Y de

0,4 Fuente: CEPAL

El Modelo de Crecimiento sin empleo13 nos llevó a que

Claro que el campo fue el que llevó la peor parte: el sector

Dos economistas muy reputados, como lo son Alesina y

pobres refuerza el crecimiento. De modo que el país tiene un

LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES

Como lo acota el investigador Jorge García, “los 30 años

período 1966 – 1980 como de promoción de las exportaciones”.

Luego vendría el Consenso de Washington con sus nuevos

Si regiones como la Pacífica se habían visto sacrificadas

la relocalización industrial. Esta última estaba llamada a

Hagamos una digresión para referirnos a un hecho de

Así las cosas, se le plantea al país la perentoria necesidad de

interior del país, en desmedro una vez más de la periferia. En