Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 30

La descentralización
de la educación y las
relaciones de rendición
de cuentas en los países
latinoamericanos(*)

Emanuela di Gropello(**)
Agosto 2004

(*) Este documento fue preparado como uno de los antecedentes para el Informe del Banco Mundial: “Making Services
Work for Poor People: a LAC Companion to the 2004 World Development Report”. Incorpora los comentarios de Ariel Fiszbein y
del equipo que preparó el informe ya mencionado, referente a los países latinoamericanos. También se nutre de los comentarios
recibidos por los economistas del grupo de educación para los países latinoamericanos. La traducción al español fue realizada
por Maritza Blajtrach Roldán.
(**) Es Economista Principal del Banco Mundial donde se desempeña en la División de Desarrollo Humano de la Región
América Latina y el Caribe. Trabaja en temas de educación, específicamente en gobernabilidad del sector educativo y descen-
tralización.

1
 RESUMEN
El objetivo de este trabajo es analizar las reformas de descentraliza-
ción llevadas a cabo en el sector educacional en América Latina (su
estado, impacto y problemas actuales) utilizando el marco de rendi-
ción de cuentas desarrollado recientemente por el Informe sobre el
Desarrollo Mundial 2004 (IDM). Se comienza por identificar tres gru-
pos de modelos principales de acuerdo con los actores subnaciona-
les involucrados, el patrón adoptado para la distribución de las fun-
ciones entre los actores subnacionales y el sistema de rendición de
cuentas central para el modelo. A continuación se analiza el impac-
to de estos modelos de acuerdo con la evidencia empírica disponi-
ble y se exploran los determinantes de este impacto, extrayendo las
lecciones útiles para el diseño de las reformas en el futuro. Se
concluye que el factor más importante que permite asegurar el éxito
o el fracaso de una reforma es la manera en que se ponen en fun-
cionamiento las relaciones de rendición de cuentas al interior de
cada uno de los modelos y se entregan algunas lecciones con res-
pecto a la mejor manera de lograr que estas relaciones operen en
forma eficaz. También se entregan tres lecciones generales princi-
pales para la selección de los modelos “exitosos”: (a) evitar los
modelos complicados, (b) aumentar la autonomía de las escuelas y
el alcance del “poder del cliente”, manteniendo un rol claro para
cada una de las otras relaciones de rendición de cuentas, y (c) dar
un mayor énfasis a la relación de rendición de cuentas basada en la
“gestión” y a la sustentabilidad de los modelos.

2
ÍNDICE

Introducción 5

Sección I:
Estado del proceso de descentralización de la educación
en los países latinoamericanos 6

A. Tres grupos de modelos principales 7

B. Complejidad e innovación en los enfoques aplicados en América

Latina con respecto a la prestación de servicios educacionales 11

Sección II:
Evaluación y principales lecciones 13

A. Resumen de la evaluación 13

B. Principales lecciones y desafíos por venir 18

Anexo I: Estudios de casos 25

Principales referencias 33

3
4
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo es analizar las refor-
mas de descentralización llevadas a cabo en el
sector educacional en América Latina (su esta-
do, impacto y problemas actuales) utilizando el
marco de rendición de cuentas desarrollado re-
cientemente por el IDM (2004). Este marco se
centra en los mecanismos de rendición de cuen-
tas entre las autoridades responsables de las
políticas, los prestadores y los ciudadanos/clien-
tes con el fin de explicar la razón por la cual la
prestación del servicio tiene éxito o fracasa. En
una primera sección se presenta una caracteri-
zación de las reformas de descentralización de
acuerdo con las diferentes tipologías. A conti-
nuación se analiza el impacto de estas reformas
y se exploran los determinantes de este impac-
to, que están muy relacionados con la imple-
mentación y el uso de los mecanismos de rendi-
ción de cuentas, extrayendo las lecciones que
deberían ser útiles para el diseño de las refor-
mas en el futuro.
En general, se supone que los servicios serán
prestados en forma más eficiente por unidades
subnacionales, debido a que tienen un mejor co-
nocimiento de las condiciones, características y
preferencias locales que el actor central (argu-
mento de la información asimétrica1). Adoptando
una terminología basada en la relación mandan-
te/mandatario, es evidente, sin embargo, que la
descentralización de la autonomía de toma de
decisiones no será suficiente por sí sola para ga-
rantizar una mejor prestación si no se brinda al
nuevo mandatario el incentivo de utilizar su infor-
mación superior para prestar un mejor servicio.
Es aquí donde entra la dimensión de la rendición
1 Este argumento es destacado, por ejemplo, en Ugaz (1997), que
considera que “el mejoramiento del flujo de información” es el
primer canal a través del cual la descentralización puede mejo-
rar la calidad de los servicios. También ha sido desarrollado por
Wossmann (2000) y Klugman (1994, 1997).
5
de cuentas. Un marco de prestación de servicios
descentralizado tendrá éxito solo si el mandatario
debe responder por sus acciones ante el actor
central que decidió descentralizar (y a quien po-
dríamos considerar el mandante número uno) y
ante la comunidad, que es el beneficiario último
de los servicios (y puede ser considerada el man-
dante número dos o el cliente)2.
De acuerdo con el IDM, detectamos cuatro tipos
principales de relaciones de rendición de cuentas:
(a) la relación basada en un “convenio”, defini-
da como la relación de rendición de cuentas
amplia y a largo plazo que vincula a las au-
toridades responsables de las políticas con
los prestadores organizacionales;
(b) la relación basada en el “derecho a voz”,
definida como la relación de rendición de
cuentas compleja que vincula a los ciudada-
nos con los políticos;
(c) la relación basada en el “poder del cliente”,
definida como la relación de rendición de
cuentas que vincula a los clientes con los
prestadores directos del servicio, usualmen-
te en el punto de prestación del servicio;
(d) y la relación basada en la “gestión”, definida
como la relación que vincula a los prestado-
res organizacionales con los profesionales
de primera línea.
2 La oportunidad que brinda la descentralización de mejorar esta
segunda relación de rendición de cuentas suele ser considerada
como otro argumento importante a favor de la descentralización.
Como menciona Wolman (1988): “La descentralización fomenta
una mayor capacidad de respuesta de los encargados de tomar
las decisiones a la voluntad y las necesidades de los ciudadanos,
debido a que tienen un mayor conocimiento y están más compe-
netrados con las necesidades de su área que las autoridades que
toman las decisiones a nivel centralizado y debido a que la des-
centralización permite responsabilizar directamente de la toma de
las decisiones a estas instancias ante los ciudadanos locales (a
través de las elecciones locales u otros medios)”.
Estas relaciones de rendición de cuentas pue-
den, a su vez, agruparse bajo la “vía larga” o la
“vía corta” hacia la rendición de cuentas. A tra-
vés de la “vía larga”, los clientes como ciudada-
nos (o comunidad) influyen en las autoridades
responsables de las políticas y, a su vez, estas
autoridades influyen en los prestadores (es de-
cir, tanto las relaciones basadas en un “conve-
nio” como en el “derecho a voz” son parte de la
“vía larga”). A través de la “vía corta”, los ciuda-
danos, actuando como usuarios/clientes finales
EL MARCO DE LAS RELACIONES DE RENDICIÓN DE CUENTAS, DE ACUERDO CON EL
Políticos
Derecho a
voz-
Política
Coalisión /
Inclusión
No
Pobres
pobres
Comunidad
Estudiantes
Padres
SECCIÓN I:
ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALI-
ZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN LOS PAÍSES
LATINOAMERICANOS
América Latina presenta una diversidad de ex-
periencias de descentralización de la educación.
Prácticamente todos los países han puesto en
práctica alguna forma de descentralización de
su sistema educacional, incluyendo la transfe-
rencia de la autonomía de toma de decisiones a
actores que se encuentran dentro (entidades
“desconcentradas”) o, más probablemente, fuera
del servicio, influyen más directamente en los
prestadores (esta es la relación basada en el
“poder del cliente”).
La figura que se presenta a continuación ilustra
este marco de rendición de cuentas. Cuando las
autoridades encargadas de formular las políticas
no responden ante los ciudadanos y ni estos ni
los usuarios finales de los servicios pueden ejer-
cer control sobre los prestadores, es muy proba-
ble que la prestación del servicio fracase.
FIGURA 1
IDM
Autoridades
responsa-
bles de las
políticas
Convenio
Gestión
Poder del
cliente
Docentes Escuelas
Prestadores
Escolaridad
(gobiernos intermedios o locales, escuelas, etc.)
de la estructura burocrática del Ministerio de
Educación, con el principal propósito de prestar
el servicio en forma más eficiente. Esta diversi-
dad de modelos se centra en diferentes relacio-
nes de rendición de cuentas.
Es muy difícil clasificar en categorías los dife-
rentes modelos existentes, pero, simplificando
bastante, podemos detectar tres grupos de mo-
delos principales de acuerdo con los actores
subnacionales involucrados, el patrón adoptado
para la distribución de las funciones entre los
diversos actores subnacionales y el sistema de
6
rendición de cuentas central para el modelo. Es-
tos tres grupos de modelos se ilustran en las
Figuras 2, 3 y 4 (en las cuales se han sombrea-
do las relaciones de rendición de cuentas más
importantes para cada modelo). Solo se mencio-
nan los países más representativos para cada
uno de los grupos. Algunos países cuyos secto-
res educacionales siguen siendo muy centraliza-
dos (como Uruguay, Paraguay y Costa Rica) no
formarían parte de ninguna de estas tipologías,
en tanto que otros, cuyas iniciativas de descen-
tralización son incipientes, irían siendo incluidos
progresivamente en alguna de las tres catego-
rías. Vale la pena revisar brevemente las princi-
pales características de cada uno de los grupos.
A. LOS TRES GRUPOS DE MODELOS PRINCIPALES
EL MODELO BASADO EN LOS “GOBIERNOS
CIONALES”
Un primer tipo de modelo implementado en los
países latinoamericanos e ilustrado en la Figura 2
coloca a un actor político intermedio en el centro
EL MODELO BASADO EN
Derecho a voz
- Políticos
Derecho a voz
No pobres Pobres
Estudiantes
Padres
Comunidad
del proceso de descentralización. Este es el caso
de Argentina, que descentralizó todas las funcio-
nes de prestación de servicios educacionales al
nivel provincial (en dos etapas principales, 1978 y
1992), México, que hizo lo mismo a nivel de los
estados (gradualmente desde 1992), Brasil, donde
los servicios educacionales son entregados tanto
por los estados como por las municipalidades des-
de 1930, pero donde el rol de las municipalidades
fue incrementado por la Constitución de 1988 y,
sobre todo, por la reciente reforma del financia-
miento en 19963, y Chile, que transfirió la presta-
ción del servicio al nivel municipal (gradualmente
desde 1981). Incluimos a Brasil en este tipo de
modelo, porque, a pesar de que son dos los acto-
res políticos que tienen la responsabilidad por la
prestación de los servicios educacionales, el esta-
do y la municipalidad, los sistemas de prestación
SUBNA- de los servicios educacionales que se han desa-
rrollado en torno a cada uno de estos actores son
en gran medida independientes uno del otro (sis-
temas paralelos), incluso dentro del mismo estado,
lo que nos permite identificar el funcionamiento de
cada uno de ellos con la Figura 2.
FIGURA 2
LOS “ GOBIERNOS SUBNACIONALES ”
Nacional
Autoridades
Políticos
responsables
de las
políticas
Convenio
Convenio
Gobierno
subnacional
Autoridades responsa-
bles de las políticas
Gestión
Poder del cliente
Docentes Escuelas
Prestadores
3 En 1996, se llevó a cabo una reforma particularmente innovadora,
que introdujo un nuevo mecanismo de financiamiento (el llamado
FUNDEF), que reúne los recursos provenientes de los gobiernos
estaduales y municipales en un fondo único y los redistribuye a
los sistemas estaduales y municipales de acuerdo con la cantidad
de alumnos matriculados en cada sistema, resolviendo así la di-
vergencia entre las necesidades y la disponibilidad de recursos.
7
Hacemos una simplificación al agrupar a estos
países, porque es evidente que los procesos de
descentralización adoptados por cada uno de
ellos fueron muy diferentes. En particular, algu-
nos países, como Argentina y Brasil, han trans-
ferido muchas más responsabilidades al nivel
subnacional (prácticamente todas las responsa-
bilidades por la administración de los costos tan-
to de personal como no derivados de personal,
todas las responsabilidades por el financiamien-
to y algunas responsabilidades por la planifica-
ción del proceso educativo y el establecimiento
de los currículos) que Chile y México, que han
mantenido políticas de personal y financiamien-
to bastante centralizadas. En cualquier caso, el
motor de este tipo de modelo suele ser el centro
(por lo menos en los casos de Chile y Argentina
en 1978) que descentraliza la principal respon-
sabilidad por la entrega del servicio transfirién-
dola a un actor político intermedio que se transfor-
ma en el centro del proceso de descentralización y
en torno al cual es preciso construir un conjunto
específico de relaciones de rendición de cuentas.
Dos relaciones de rendición de cuentas principa-
les son centrales para el funcionamiento de este
modelo: la relación basada en un “convenio”
entre el centro y el actor político regional/local
y la relación basada en el “derecho a voz” de
los ciudadanos ante el actor político regional/
local 4.
En efecto, la importancia relativa de estas dos
relaciones varía en los diferentes países y épo-
cas, transformándose, como veremos, en un de-
terminante importante de los resultados de la
reforma. Por ejemplo, en Argentina y Brasil, la
relación basada en un “convenio” entre el centro
y las provincias, los estados o las municipalida-
des se ha mantenido muy flexible tradicional-
mente, estando caracterizada por la ausencia
total o casi total de especificaciones de las res-
ponsabilidades, metas y objetivos nacionales y
subnacionales (y esto a pesar de las dos recien-
tes Leyes de Educación aprobadas en ambos
países5) y por el uso de transferencias genera-
4 La relación basada en un “convenio” garantizaría que los servi-
cios se entregaran en forma eficiente y de acuerdo con los obje-
tivos nacionales, en tanto que la relación basada en el “derecho
a voz” ayudaría a garantizar la eficiencia a través del monitoreo
de las autoridades locales y la adaptación de los objetivos a la
realidad local.
5 La “Ley Federal de Educación” de 1994 en Argentina y la “Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional” (LDB) de 1996 en
Brasil. La primera ley fue aprobada solo aproximadamente 14
años después de la primera ola de descentralización y, si bien
especificaba las responsabilidades relativas del gobierno federal
y las provincias por la educación, no entregaba verdaderamente
8
les no vinculadas a ningún indicador de eficien-
cia particular (esto sigue ocurriendo en Argenti-
na y fue lo que ocurrió en Brasil hasta 1996).
Por lo menos desde la elección democrática de
los gobernadores provinciales en Argentina en
1983 y de los gobernadores estaduales y alcal-
des en Brasil en 1982 y 1985, respectivamente,
ambos modelos han tendido a basarse más en
el “derecho a voz” de los ciudadanos al interior
de cada una de las provincias, estados o munici-
palidades para obtener un producto de calidad.
Por otra parte, en Chile, desde el inicio la res-
ponsabilidad por la entrega de la educación fue
transferida a las municipalidades a través de
convenios específicos que definieron explícita-
mente las responsabilidades, derechos y obliga-
ciones de los nuevos prestadores y hubo un cla-
ro intento por recompensar el desempeño
municipal vinculando los recursos centrales con
el número de alumnos que asistían a clases (im-
plementación de un sistema de cuasi-vouchers),
en tanto que el “derecho a voz” solo se desarro-
lló mucho más tarde, dado que los alcaldes se
han elegido solo desde 1992 (11 años después
del inicio de la reforma). Como veremos, el mo-
delo aplicado en Chile es un modelo algo más
complejo, dentro del cual también se desarrolló
directamente otra relación de rendición de cuen-
tas (la del “poder del cliente”) como parte del
mismo proceso de “municipalización”, introdu-
ciendo una subvención pública también para las
escuelas privadas.
EL MODELO BASADO EN LA “ RESPONSABILIDAD
COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL”
Un segundo tipo de modelo, ilustrado en la Figu-
ra 3, puede ejemplificarse bien a través de los
casos de Colombia (hasta 2001/2002) y Bolivia.
Colombia dio un claro impulso a la descentrali-
zación de la educación en 1986 al promover un
proceso de “municipalización” de la prestación
de los servicios educacionales, seguido de otra
clara señal en 1991, a través de la nueva Cons-
titución, que dio más énfasis a los niveles regio-
nales elegidos (“departamentos”). Por su parte,
Bolivia inició su proceso de descentralización en
1994 y 1995, con la “Ley de Participación Popu-
los instrumentos para que el centro modificara los comporta-
mientos provinciales. La segunda ley, si bien establecía los roles
y responsabilidades de los diversos niveles, asignó una respon-
sabilidad conjunta por la educación primaria al nivel estadual y
municipal, y actualmente está abierta a muchas interpretacio-
nes.
 FIGURA 3
EL MODELO BASADO EN LA “RESPONSABILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL ”

El Estado

Nacional
Autoridades
Políticos responsa-
bles de las
políticas

Convenio

Derecho a voz -
Política
Regional
Autoridades responsa- Convenio
Derecho a voz bles de las políticas

Convenio
Derecho a voz

Local
Autoridades responsa-
bles de las políticas
No Gestión
pobres Pobres
Poder del cliente Docentes Escuelas

Estudiantes Prestadores
Padres
Comunidad Escolaridad

lar” y la “Ley de Descentralización Administrati- habilidades y especificidades de cada nivel, de-

va”, respectivamente, que establecieron la trans-
ferencia de los servicios educacionales a las
municipalidades y, más gradualmente, a los “de-
partamentos”.
La característica común peculiar de estos mode-
los, que generalmente han sido el resultado de
consultas más amplias a nivel de los países (es
decir, menos orientadas hacia el centro), es que
sitúan a dos actores políticos diferentes en el
centro del proceso de descentralización y distri-
buyen la principal responsabilidad por la entrega
del servicio entre ambos de manera comple-
mentaria6. Debido a que los tres niveles, el cen-
tral, el regional y el local, están organizados je-
rárquicamente y se considera que tienen una
función principalmente complementaria en la
prestación de los servicios, este tipo de modelo,
que debería tener el mérito de aprovechar las
6 Más específicamente, en el caso de ambos países, la gestión de
los recursos humanos se asignó principalmente al nivel departa-
mental y la gestión de la infraestructura escolar principalmente
al nivel municipal, estando la responsabilidad por los aspectos
de planificación, pedagógicos y curriculares del proceso educati-
vo compartida generalmente entre los niveles central/regional/
local.
pende en gran medida de la relación basada en
un “convenio ” entre el centro y el nivel regional,
por una parte, y el nivel regional y el nivel local,
por otra, como asimismo de la relación basada
en el “derecho a voz” de los ciudadanos ante el
nivel local, por una parte, y de los ciudadanos
ante el nivel regional por otra.
Como en el caso anterior, la influencia relativa
de estas relaciones varía entre los dos países.
Colombia da énfasis a las cuatro relaciones (se
eligen tanto los gobiernos departamentales
como municipales), con un énfasis especial, sin
embargo, en las relaciones basadas en un “con-
venio”. En particular, el país estableció un pro-
ceso de certificación original a través del cual
los departamentos recibirían la autorización del
centro para administrar todos los recursos hu-
manos y los fondos asociados a esta responsa-
bilidad (el llamado “situado fiscal”) solo después
de haber cumplido con una serie de condiciones
previas, incluyendo el establecimiento de un
marco institucional adecuado, un plan de desa-
rrollo y un sistema de información. También es-
tableció el mismo proceso de certificación para
las municipalidades con más de 100.000 habi-

9
tantes, las que, cumpliendo con un conjunto de
condiciones similares, podrían, a su vez, ser au-
torizadas por los departamentos para asumir
funciones más allá de la administración de la
infraestructura escolar, manejando también sus
recursos humanos y los fondos relacionados en
forma directa. La estructura de las transferen-
cias implementada a través de los diferentes ni-
veles también vincularía los recursos con varios
indicadores, incluyendo las medidas de esfuerzo
fiscal, en un intento por estimular la eficiencia
en el uso de los fondos.
En Bolivia se dio particular énfasis a la relación
basada en el “derecho a voz” de los ciudadanos
ante los gobiernos locales: en 1994, todos los
gobiernos locales eran elegidos y se establecie-
ron juntas distritales, que tenían un importante
rol en la identificación de las necesidades de las
escuelas y el monitoreo y evaluación del proce-
so educativo. El rol de la relación basada en un
“convenio” está menos claro: en particular, el rol
de los departamentos todavía no estaba esta-
blecido cabalmente en el año 2002.
EL MODELO BASADO EN LA “AUTONOMIZACIÓN DE
LAS ESCUELAS”
Un tercer tipo de modelo, ilustrado en la Figura
4, está bien ejemplificado por los países de Ni-
caragua y El Salvador en América Central (pero
otros países de América Central, como Hondu-
ras y Guatemala, están tendiendo en la misma
dirección, al igual que el estado de Minas Gerais
en Brasil, que también caería bajo esta catego-
ría). En 1990, basándose en los modelos de
gestión escolar comunitaria desarrollados du-
rante la guerra civil, El Salvador lanzó el progra-
ma EDUCO, destinado a promover un modelo
de autonomía de las escuelas, con amplia parti-
cipación de la comunidad, en las zonas rurales.
Varias de las características del modelo EDUCO
se aplicarían posteriormente a las escuelas tra-
dicionales. En 1993, el gobierno de Nicaragua
también dio inicio a la implementación de un
proceso de autonomía de las escuelas con parti-
cipación de la comunidad (“centros autóno-
mos”), que, en 1996, ya había cubierto más de
400 escuelas primarias y secundarias y, en
1998, cubría al 81% de los estudiantes en edad
de asistir a la educación secundaria y casi la
mitad de los estudiantes de educación primaria.
En ambos países, la “autonomización de las es-
cuelas” consistió en una transferencia de las
responsabilidades administrativas amplias (la
10
gestión de los docentes, el mantenimiento de
las escuelas, etc.) y, en mucho menor medida,
de algunas responsabilidades pedagógicas a las
escuelas.
Estos dos modelos se iniciaron después de
una guerra civil y, por lo tanto, también fueron
parte de una iniciativa de pacificación y demo-
cratización, implementándose inicialmente a
escala subnacional para luego ser ampliados
a diferentes escalas. Su rasgo característico
es que, en contraste con los demás, sitúan a
la escuela en el centro del proceso de descen-
tralización; por lo tanto, para su funcionamien-
to, son centrales las dos relaciones de rendi-
ción de cuentas siguientes: la relación basada
en un “convenio” entre el centro y la escuela y
la relación basada en el “poder del cliente” en-
tre los usuarios del servicio o la comunidad y
la escuela.
En ambos países, estas dos relaciones se han
desarrollado considerablemente, con particular
énfasis en la segunda. En ambos, se requiere
que cada escuela establezca un consejo elegi-
do, compuesto solo por los padres en el progra-
ma EDUCO7 y por los padres, los docentes y el
director de la escuela en los “centros autóno-
mos”8, y firme un convenio especial con el Mi-
nisterio de Educación, que descentralizaría a los
consejos la administración de todos los fondos,
permitiéndoles administrar a todos los docentes,
hacerse cargo de los costos de operación y
mantenimiento y tomar las decisiones académi-
cas (este último aspecto, en particular en Nica-
ragua). Por lo tanto, el “poder del cliente” puede
expresarse a través de la participación activa en
la gestión de la escuela y, adicionalmente, en
Nicaragua, también se manifiesta a través del
sistema de Consejos Educacionales Nacionales,
Departamentales y Locales, establecido con el
fin de garantizar una amplia participación en to-
dos los niveles. Por otra parte, la relación basa-
da en un “convenio” entre el Ministerio de Edu-
cación y la escuela se hace explícita de dos o
tres maneras principales: (a) a través de la firma
del convenio de autonomía, que especifica una
serie de requisitos técnicos, (b) a través de la
supervisión de las escuelas, garantizada me-
diante el establecimiento de una estructura “des-
7 La denominada “Asociación para la Educación Comunitaria”.
8 Los llamados “Consejos Directivos Escolares” y también hay un
Consejo de Padres en cada escuela, que puede proponer cam-
bios y ajustes al Consejo Directivo Escolar.

EL MODELO BASADO EN LA “AUTONOMIZACIÓN DE LAS ESCUELAS ”
Derecho a voz-
Políticos
No pobres Pobres
Estudiantes
Padres
Comunidad
concentrada” (oficinas regionales y distritales
del Ministerio de Educación)9 y/o el fortaleci-
miento de las funciones de auditoría centrales y
(c) a través de la implementación de transferen-
cias mensuales, que incluyen un elemento de
eficiencia que se asigna de acuerdo con la can-
tidad de alumnos matriculados. Finalmente, el
esfuerzo permanente de evaluación del rendi-
miento de los alumnos, reconocidamente más
avanzado en El Salvador, mejoraría ambas rela-
ciones de rendición de cuentas.
B. C OMPLEJIDAD E INNOVACIÓN EN LOS ENFO -
QUES APLICADOS EN A MÉRICA L ATINA CON
RESPECTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVI-
CIOS EDUCACIONALES
Para concluir esta sección, es importante seña-
lar que esta caracterización simple no hace
plena justicia a la complejidad, diversidad y
contenidos innovadores de los enfoques adop-
tados en los países latinoamericanos. Para co-
9 En el caso de El Salvador, la supervisión se ve facilitada por el
establecimiento de las oficinas central y regionales de EDUCO,
con tareas específicas de coordinación, supervisión y apoyo.
FIGURA 4
El Estado
Autoridades
Políticos responsa-
bles de las
políticas
Convenio
Poder del cliente Gestión
Docentes Escuelas
Prestadores
Escolaridad
menzar, debemos destacar que las diferencias
entre los modelos no siempre son tan claras.
Por ejemplo, los elementos de “autonomiza-
ción” de las escuelas están siendo incorpora-
dos de manera creciente en los países inclui-
dos en los dos primeros grupos de modelos.
Este es particularmente el caso de Brasil, en la
mayoría de cuyos estados se está dando una
tendencia hacia una mayor autonomía de las
escuelas en los aspectos financieros y adminis-
trativos y la relación basada en el “poder del
cliente” está siendo cada vez más utilizada
para mejorar la entrega de educación a través
de la gestión participativa de las escuelas 10. A
menor escala, desde 1992, en Chile se han
realizado intentos por aumentar la autonomía
de las escuelas en la toma de decisiones en
materias pedagógicas, a través de la promo-
10 El caso más conocido es el de Minas Gerais, desde comienzos
de la década de los noventa, cuando una mayor autonomía de
las escuelas en las áreas administrativa, financiera y pedagógi-
ca estuvo acompañada de una mayor democratización de la ad-
ministración escolar (a través del establecimiento de consejos
escolares elegidos o “colegiado escolar”) y del establecimiento
de un programa de evaluación de las escuelas públicas destina-
do a medir el desempeño de las escuelas de manera transpa-
rente y sistemática.
11
ción de los “Proyectos de Mejoramiento Educa-
tivo” (PME). Lo mismo ha ocurrido en Colombia
con el modelo de la “Escuela Nueva” 11.
En segundo lugar, si bien hemos centrado nues-
tro análisis de los tres tipos de modelos en unas
pocas relaciones de rendición de cuentas cen-
trales, en cada uno de los grupos también se
suelen encontrar innovaciones con respecto a
las demás relaciones de rendición de cuentas.
Por ejemplo, las innovaciones en la relación ba-
sada en el “poder del cliente” se introdujeron en
varios países, no solo en los países del tercer
grupo. En muchos casos, estuvieron relaciona-
das con el desarrollo de la autonomía de las
escuelas destacado anteriormente, es decir, se
implementaron a través de una mayor participa-
ción de las comunidades/usuarios en la gestión
de las escuelas; en otros casos, consistieron en
cambios en el financiamiento público de la edu-
cación con el objetivo de empoderar a los usua-
rios, ya sea otorgándoles los recursos y permi-
tiéndoles escoger entre los distintos prestadores
(subvenciones del lado de la demanda) o ha-
ciendo que los recursos de los prestadores de-
pendieran en gran medida de su elección (cuasi-
vouchers, subvenciones por capitación). En el
Cuadro 1 a continuación, se presenta una ilus-
tración sucinta de este tipo de innovaciones; en
el Cuadro 2, en la sección de evaluación, se
presenta un análisis separado de los casos chi-
leno y colombiano, en los cuales se desarrolló
particularmente la “elección” dentro del sistema
descentralizado de prestación de servicios edu-
cacionales adoptado, si bien con diferentes ob-
jetivos y a una escala diferente.
Finalmente, en varios países también se introdu-
jeron innovaciones en la relación basada en la
“gestión” (considerada en un sentido amplio
como la relación entre los diferentes actores
educacionales: el Ministerio de Educación, los
gobiernos locales, las escuelas, etc., y los do-
centes).

CUADRO 1

INNOVACIONES EN LAS RELACIONES DE RENDICIÓN DE CUENTAS BASADAS EN EL “PODER DEL CLIENTE” Y

LA “GESTIÓN ”

Financiamiento de la demanda12. Los programas de financiamiento del lado de la demanda incluyen

una diversidad de mecanismos que van desde los programas de transferencias de efectivo condiciona-
les, que proveen dinero en efectivo bajo la condición de que las familias envíen a sus hijos a la escuela
(“Oportunidades” en México y “Bolsa Escola” en Brasil son probablemente los ejemplos mejor conoci-
dos hasta la fecha), hasta los vouchers destinados a grupos específicos, que asignan un pago en
efectivo que las familias podrán utilizar en una escuela de su elección, permitiendo en general la
matrícula en escuelas públicas o privadas (véase el programa de vouchers destinados a grupos
específicos para la educación secundaria introducido en Colombia en 1992). Más allá del impacto
potencial de los vouchers destinados a grupos específicos sobre la matrícula de los niños y, particular-
mente, los niños pobres al permitir la “elección” a los usuarios finales del servicio educacional (y, del
mismo modo, una posibilidad de “salida” de las escuelas ineficientes), este mecanismo de financia-
miento debería ayudar también a establecer una clara línea de rendición de cuentas entre los clientes
y las escuelas, que debería traducirse en una mayor sensibilidad de las escuelas hacia las necesida-
des de los clientes.

Subvenciones por capitación. Particularmente relevantes para la descentralización han sido los
intentos por establecer sistemas de cuasi-vouchers (también llamadas subvenciones por capitación).
Estas funcionan a través de la asignación de recursos a los prestadores de acuerdo con los alumnos
matriculados. Por ende los vuelven dependientes de la elección de los clientes y promueven la compe-
tencia entre estos por atraer y retener a los alumnos. En el caso latinoamericano, este mecanismo de

11 Aplicado en el sector rural, es un modelo dentro del cual los 12 Patrinos, H. (2002) presenta una descripción detallada de los
maestros tienen una flexibilidad mucho mayor para tomar sus mecanismos de financiamiento del lado de la demanda en Amé-
propias decisiones con respecto al proceso educativo y los pa- rica Latina: “A Review of Demand-Side Financing Initiatives in
dres participan plenamente en las actividades escolares. Education”, documento de antecedentes para el IDM 2003.

12
 financiamiento se ha introducido en Chile, donde también se aplica a las escuelas privadas, puso en
práctica en algunos países centroamericanos y se introdujo más recientemente en Brasil a través de la
reforma FUNDEF de 1996 y, aún más recientemente, se introdujo en Colombia a través de la reforma
de 2001. En general, este mecanismo de financiamiento se ha aplicado principalmente en los niveles
de prestación regionales o locales; es decir, son estos niveles los que reciben la subvención y no la
escuela, aumentando el “poder del cliente” más indirectamente o modificando la relación basada en el
“derecho a voz” a nivel local/regional, ofreciendo también una posibilidad de “salida” a este nivel (en
otras palabras, esto opera como un tipo de mecanismo basado en la idea de “votar con los pies” a nivel
local/regional).

Incentivos para los docentes13. En lo concerniente a la relación basada en la “gestión”, los países
latinoamericanos difieren en cuanto a sus políticas de contratación de docentes, destinación a las
escuelas, promoción y despidos. También existen diferencias entre los países en sus estructuras de
remuneraciones y en la inclusión de incentivos para que los docentes asuman responsabilidades
adicionales, perfeccionen sus habilidades y/o trabajen en escuelas que atienden a niños desfavoreci-
dos. Además, los países exhiben variaciones en la medida en la cual apoyan la prestación de
educación por parte del sector privado, donde las decisiones con respecto a la contratación, despi-
dos y remuneraciones docentes suelen ser tomadas a nivel de las escuelas. Los incentivos contem-
plados en estas diferentes políticas pueden influir en la calidad de quienes ingresan a la carrera
docente y en su decisión de mantenerse en la profesión. Diversos países de la región han implemen-
tado recientemente reformas de políticas que afectan significativamente a la profesión docente.
Algunos ejemplos son: el programa de la Carrera Magisterial de México, que contempla retribuciones
monetarias individuales para los docentes en base al desempeño medido; el Sistema Nacional de
Evaluación del Desempeño (SNED) de Chile, que consiste en retribuciones monetarias para las
escuelas, que se distribuyen entre el personal de la escuela; y el FUNDEF de Brasil, que crea un
piso para los gastos por alumno y el requisito concomitante de que los maestros estén acreditados.

SECCIÓN II: tar separar los efectos de la descentralización

EVALUACIÓN Y PRINCIPALES LECCIONES
A. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN
La evaluación del impacto de las reformas de
descentralización sobre la eficiencia, la calidad,
la cobertura o la equidad de la prestación de
servicios educacionales es una tarea difícil por
una serie de razones. En primer lugar, se trata
de reformas normalmente complejas que, como
hemos visto, pueden diseñarse de manera muy
diferente y pueden basarse en relaciones de
rendición de cuentas diferentes: debido a esto,
la evaluación de sus efectos es particularmente
difícil. En segundo lugar, en la mayoría de los
casos latinoamericanos (con las notables excep-
ciones de países centroamericanos como Nica-
ragua y El Salvador) las reformas se implemen-
taron a nivel de la nación, dificultando el
planteamiento de una hipótesis, debido a que no
se cuenta con un grupo de control. En dicho
caso, la única alternativa disponible para inten-
13
Párrafo escrito por E. Vegas.
de los efectos de otras reformas por lo general
será una simple comparación antes/después sin
un grupo de control o una comparación antes/
después utilizando el hecho de que la descen-
tralización, incluso si finalmente se aplicó a nivel
nacional, no involucró a todas las zonas geográ-
ficas y/o escuelas con la misma rapidez. Incluso
si no se dispone de estas alternativas, todavía
podrían intentarse medidas de la variabilidad de
la intensidad de la descentralización, por tipo y
número de funciones descentralizadas a las uni-
dades subnacionales, para captar algún tipo de
impacto sobre los indicadores de resultados. Fi-
nalmente, la falta de datos confiables simple-
mente se traducirá en evaluaciones mucho más
simples, centradas en el análisis de los indica-
dores intermedios de la eficiencia, la calidad o
la pobreza y/o basados en metodologías de eva-
luación mucho más simples. En tercer lugar, la
mayoría de las reformas se iniciaron por razones
exógenas al sector educacional (razones fisca-
les o macroeconómicas, objetivos de eficiencia
generales, democratización, etc.) y, como tales,
dificultaron cualquier evaluación posterior de su
impacto sobre los indicadores educacionales,

13
debido a que no se prestó ninguna atención
desde el inicio a las condiciones existentes ori-
ginalmente, a la identificación de posibles gru-
pos de control y a los sistemas de información y
monitoreo que ayudarían a evaluar el impacto
de las reformas a través del tiempo (falta de
mecanismos de evaluación “intrínsecos”).
A medida que se fue disponiendo de informa-
ción más sistemática y rigurosa con respecto a
los indicadores educacionales (en particular, to-
dos los países de América Latina han implemen-
tado actualmente alguna forma de evaluación
estandarizada, ya sea a nivel nacional o sobre
la base de muestras), la calidad de las evalua-
ciones fue mejorando. A pesar de ello, por las
razones antes mencionadas, existen muy pocas
evaluaciones exhaustivas del impacto de la des-
centralización sobre la calidad, la cobertura y la
equidad de la educación para los dos primeros
grupos de modelos, si bien, en promedio, se han
llevado a cabo evaluaciones más formales, fre-
cuentemente como una iniciativa del Banco
Mundial, de los modelos de “autonomización de
las escuelas”. En el caso de este tipo de mode-
lo, las evaluaciones se hicieron más pertinentes
y más fáciles desde el inicio, debido al hecho de
que la mayoría de las experiencias de “autono-
mización de las escuelas” se implementaron te-
niendo en mente objetivos educacionales espe-
TABLA 1
cíficos (aumento de la cobertura, calidad educa-
cional o mejoramiento de la eficiencia, etc.) in-
dependientemente de otros objetivos más gene-
rales (tales como la democratización, las
motivaciones políticas, etc.).
En términos generales, reunimos una serie de
evaluaciones más o menos formales de las expe-
riencias de descentralización de varios países y
esto nos permitió encontrar alguna evidencia del
impacto de cada grupo de modelos sobre la cali-
dad, la cobertura y la equidad de la prestación
del servicio, con énfasis, cuando fue posible, en
el desempeño de los pobres. En el Anexo I se
presenta una evaluación de los estudios por gru-
po de modelos y país, apuntando al rol clave de
los mecanismos de rendición de cuentas y desta-
cando algunos otros posibles factores en la de-
terminación de los logros de las reformas. En la
Tabla 1 a continuación se resume esta evidencia,
lo que permite extraer algunas lecciones con res-
pecto a la rendición de cuentas y las posibles
ventajas/desventajas de los diferentes modelos.
En el Cuadro 2, a continuación de la Tabla 1,
también se presenta una evaluación especial de
los casos chileno y colombiano en relación con la
dimensión del “poder del cliente/elección” para
ver si es posible extraer algunas lecciones con
respecto a la aplicación de este mecanismo de
rendición de cuentas.

RESUMEN DE LAS EVALUACIONES

Modelos: Resumen de los resultados con una interpretación

Modelo basado en los “gobiernos subnacionales”

Argentina (Carciofi, Cetrangolo En ausencia de un “convenio” claro entre el Ministerio de

y Larrañaga, 1996) (Galiani y
Schardrodosky, 2002)
Educación y las provincias, aunque este se vio levemente
fortalecido por efecto de la aprobación de la “Ley Federal de
Educación” de 1993, se observa que los efectos de la des-
centralización sobre la calidad y la cobertura de la educación
varían mucho entre las diferentes provincias dependiendo de
la administración provincial. Se observa que la calidad, medi-
da a través de los puntajes de las pruebas, mejora después
de la reforma de descentralización negociada en 1992, posi-
blemente debido a un uso más eficaz del “derecho a voz”.

Chile (Carciofi, Cetrangolo y
Larrañaga, 1996, McEwan y
Carnoy, 1999a, Gauri, 1996, Es-
pínola, 1994, Schiefelbein,
1992, 2000, Cox y González,
La evidencia disponible en general sugiere que la matrícula total
y la calidad (reconocidamente difíciles de medir en la década de
los ochenta debido a la ausencia de puntajes de pruebas compa-
rables) no mejoraron durante la década de los ochenta (y la
divergencia entre las escuelas aumentó), en gran medida debido

14
Modelos:
1998, Rounds, 1997, Hsieh y
Urquiola, 2002, Sapelli y Vial,
2002, Gallego, 2002)
Brasil (Banco Mundial, 2003)
Modelo basado en la “responsabilidad compartida a nivel subnacional”
Colombia (Gómez y Vargas,
1997) (Borjas y Acosta, 2000)
Bolivia (Ruiz y Giussani, 1997)
(Faguet, 2000)
Resumen de los resultados con una interpretación
a los malos resultados del sector municipal. Estos malos resulta-
dos se debieron principalmente a una brecha entre la responsa-
bilidad y la autoridad para actuar, la existencia de restricciones
presupuestarias blandas para la operación del sector educacio-
nal municipal, la falta de mecanismos de participación de la ciu-
dadanía a nivel local y la “pérdida de la oportunidad” de aprove-
char el potencial de la relación basada en el “poder del cliente”
como instrumento para mejorar la competencia entre las escue-
las públicas y privadas (véase el Cuadro 2). En general, la tasa
de matrícula mejora durante la década de los noventa, los punta-
jes promedio de las pruebas mejoran en todas las categorías de
escuelas y se da una creciente convergencia entre todas estas
categorías escolares, después de la aplicación de algunas medi-
das de aumento de la competencia (a pesar de que no todas las
medidas fueron consistentes con la competencia; véase el Cua-
dro 2) como asimismo de medidas de aumento del “derecho a
voz” y mejoramiento de la calidad (incluyendo nuevos mecanis-
mos de incentivos para los docentes).
Se ha mostrado que la falta de un mecanismo de “convenio”
claro entre el centro y los estados/municipalidades se ha tradu-
cido en una diversidad de experiencias con diferentes resulta-
dos. Los indicadores del rendimiento académico y la matrícula
(en particular en las zonas pobres) han mejorado considerable-
mente después de la reforma FUNDEF de 1996, debido en gran
medida a un uso eficaz del “convenio” en un marco de descen-
tralización generalizada de la autoridad a los estados y munici-
palidades y debido a un uso eficaz de la gestión de los docen-
tes. La eficiencia en el gasto varía, sin embargo, entre las
diferentes municipalidades, dependiendo de las competencias
locales y el funcionamiento del “derecho a voz”.
Una mala implementación de la relación basada en un “conve-
nio” y la misma naturaleza compartida de las responsabilidades
por la prestación de los servicios disminuyó la eficacia del pro-
ceso de descentralización en Colombia. A pesar del aumento
del gasto, la matrícula y su distribución entre los diferentes
niveles socioeconómicos se estancaron durante la década de
los noventa. La reforma cambió por efecto de la ley del 2001
siguiendo un tipo de proceso basado en el “aprender haciendo”:
predominará un modelo de “municipalización” completa.
El modelo de responsabilidad compartida llevó a las municipa-
lidades a sobreinvertir y el rol de los departamentos sigue
siendo poco claro. Sin embargo, después de la reforma de
descentralización, la inversión en educación se fue distribu-
yendo en forma más amplia (favoreciendo a las zonas pobres)
y se volvió más sensible a las necesidades locales, debido a
un uso eficaz del “derecho a voz”. La eficacia del “derecho a
voz” varía en las diferentes municipalidades.
15
 Modelos: Resumen de los resultados con una interpretación
Modelo basado en la “autonomización de las escuelas”

Nicaragua y El Salvador (King y En Nicaragua se observa que las decisiones referentes a la

Ozler, 1998) (Jiménez y Sawada,
1998; Sawada y Ragatz, 2004)
gestión de los docentes basadas en las escuelas tienen un
impacto positivo sobre los puntajes de las pruebas. En El Sal-
vador, la matrícula en las zonas rurales aumentó de manera
sustancial después de la implementación de EDUCO. También
se observa que las decisiones con respecto a la gestión de los
docentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivo
sobre la asistencia a clases de los alumnos e incluso, de
acuerdo con la evaluación más reciente, sobre el rendimiento
académico. En ambos modelos, estos resultados positivos son
el producto de una relación basada en el “poder del cliente”
que ha sido bien diseñada e implementada de manera eficaz*,
acompañada de un “convenio” sólido.

Otros casos (Argentina: Eske-
land y Filmer, 2002) (Brasil: Paes
de Barros y Mendonca, 1998)
(Chile: Di Gropello, 2002) (Hon-
duras: Di Gropello y Marshall,
2004)
Otra evidencia sugiere que la autonomía de las escuelas en
diversas áreas (financiera y/o administrativa y/o pedagógica,
etc.) mejora los puntajes de las pruebas y otros indicadores
de rendimiento académico y que el impacto de la autonomía
se ve reforzado por el uso del “poder del cliente”. También se
observa en algunos de los estudios que el “poder del cliente”
solo tiene efecto combinado con la autonomía de las escuelas.
Finalmente, la autonomía de las escuelas, o el aumento de la
participación de las escuelas en la toma de decisiones a nivel
local, puede fomentar la convergencia entre las escuelas ricas
y pobres y es probable que su impacto dependa de las carac-
terísticas institucionales existentes.

Fuente: Anexo I.
* Aunque sea más cierto en El Salvador que en Nicaragua donde el director tiene a veces demasiado poder.

CUADRO 2

LA DESCENTRALIZACIÓN AL NIVEL SUBNACIONAL Y LA “ELECCIÓN ”: UNA EVALUACIÓN DE LOS CASOS

CHILENO Y COLOMBIANO

En 1992, Colombia adoptó un programa de vouchers destinados a grupos específicos para la educación
secundaria que, en 1996, involucró a más de un quinto de las municipalidades y cerca de 2.000 escuelas
privadas con el principal objetivo de incrementar la transición de los niños pobres desde la educación
básica a la educación secundaria. La participación de las municipalidades y escuelas privadas en el
programa de vouchers fue voluntaria. Por su parte, Chile, si bien descentralizó la gestión de las escuelas
a las municipalidades, también introdujo, en 1981, un sistema de cuasi-vouchers dirigido a todas las
escuelas municipales y a las escuelas privadas que no cobraban una cuota de matrícula, con el principal
objetivo de fomentar la competencia entre las escuelas promoviendo una mayor calidad y matrícula. A
continuación presentamos una evaluación de estos dos casos en base a la evidencia empírica existente.

Chile (Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Gauri, 1996, Espínola, 1994, Schiefelbein, 2000,
McEwan y Carnoy, 1999a,b, Rounds, 1997, Hsieh y Urquiola, 2002, Sapelli y Vial, 2002, Gallego,
2002 y Di Gropello, 2002):

Durante la década de los ochenta, con posterioridad a la introducción de la subvención por alumno,
la matrícula aumentó considerablemente en las escuelas privadas con vouchers (del 14% en 1980 al

16
32% en 1990) y, controlando el nivel socioeconómico, las escuelas privadas subvencionadas pare-
cen tener un mejor desempeño que las escuelas municipales (Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga,
1996, Carnoy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos positivos de la competencia en el desempeño
de las escuelas privadas. Sin embargo, en los estudios que se centran en el período de los ochenta
(Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Carnoy y McEwan, 1999a y Hsieh y Urquiola, 2002), en
general se reconoce que la competencia entre las escuelas privadas y municipales se vio dificultada
por la falta de incentivos y capacidad del sector municipal de competir (existencia de restricciones
presupuestarias blandas a nivel municipal, restricciones sobre la toma de decisiones municipal y
falta de autonomía y responsabilidad por los resultados de las escuelas municipales), la ausencia de
información clara con respecto al desempeño relativo de las escuelas y algún “descreme” de la
demanda (los alumnos más aventajados y capaces migran a las escuelas privadas gracias a las
ventajas de información y el que las escuelas privadas seleccionan a los alumnos).

En la década de los noventa, por otra parte, nuevas restricciones a la autonomía municipal (estatuto
docente de 1991) y las intervenciones desde el centro en favor de las escuelas municipales más
pobres/débiles complicaron aún más la operación de la competencia entre las escuelas municipales
y privadas (véase Di Gropello (2002) para un análisis del impacto negativo del estatuto docente y
Sapelli y Vial (2002) para el impacto negativo de las intervenciones centrales sobre la competencia a
través de las diferencias implícitas en el presupuesto per cápita entre ambos tipos de escuelas); por
otra parte, la divulgación de los puntajes estandarizados obtenidos por las escuelas (puntajes
SIMCE), el aumento de la autonomía administrativa y pedagógica de las escuelas municipales, la
introducción del cofinanciamiento escolar y el mejoramiento del monitoreo de la asistencia de los
alumnos mejoraron la operación del sistema de vouchers.

Los estudios centrados en la década de los noventa generalmente confirman que las escuelas
privadas subvencionadas tienen un mejor desempeño que las escuelas municipales (véase Sapelli y
Vial, 2002) y han mejorado su desempeño debido a fuertes incentivos a la competencia (autonomía
de toma de decisiones, aplicación del cofinanciamiento a través de vouchers o de los padres, etc.),
concluyendo, por lo tanto, que la competencia/elección ayudó a mejorar la calidad y la eficiencia de
las escuelas (Gallego, 2002). Sin embargo, el impacto de la competencia en el desempeño de las
escuelas municipales sigue siendo polémico y algunos estudios (véase Gallego, 2002) han descu-
bierto que el mejoramiento del desempeño municipal se debió en gran medida a la competencia
(dificultada por los programas compensatorios, pero estimulada por otras medidas; véase más arri-
ba), en tanto que otros han concluido que se debió a los programas compensatorios centrales.

Colombia (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b):

La evidencia empírica disponible (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b) sugiere que,
en el 20% de las municipalidades participantes, el programa constituyó una manera eficaz de mejo-
rar el progreso escolar y el rendimiento académico (puntajes de las pruebas de ingreso a la educa-
ción superior) de los alumnos pobres que fueron beneficiados con el programa de vouchers (con
alguna evidencia de un rendimiento más alto, medido por los puntajes de las pruebas, entre los
beneficiarios de los vouchers). Entre los principales factores que explican este éxito, es posible
mencionar los siguientes: (a) el buen criterio aplicado en la selección de las municipalidades partici-
pantes, como, por ejemplo, una capacidad limitada de las escuelas públicas y una importante capa-
cidad excedente del sector privado, (b) la participación de escuelas privadas con una calidad educa-
cional comparable a las escuelas públicas, y (c) la orientación efectiva de los vouchers hacia las
comunidades pobres, con la introducción de incentivos de desempeño para los beneficiarios partici-
pantes. Las consideraciones de economía política (falta de compromiso del gobierno, oposición del
sindicato de maestros) y las dificultades administrativas (retrasos en los desembolsos, gastos de
monitoreo del programa) llevaron a la descontinuación del programa a nivel federal en 1997. Sin
embargo, el programa continúa en varias municipalidades hasta la fecha, financiado a través de
fondos municipales.

17
B. PRINCIPALES LECCIONES Y DESAFÍOS FUTUROS
ALGUNOS DETERMINANTES DEL ÉXITO O FRACASO
DE CADA GRUPO DE MODELOS
La evaluaciones presentadas en la Tabla 1
muestran que el factor más importante que per-
mite asegurar el éxito o fracaso de una reforma
es la manera en que se ponen en funcionamien-
to las relaciones de rendición de cuentas al inte-
rior de cada uno de los modelos. Por lo menos
un conjunto “básico” de relaciones de rendición
de cuentas debería funcionar bien en cada uno
de los modelos (por ejemplo, el “convenio(s)” o
el “derecho a voz” en el primer y segundo gru-
pos de modelos y el “poder del cliente” o el “con-
venio” en el tercer grupo) y es incluso mejor si
todas las relaciones “básicas” funcionen bien, de
manera complementaria. Por ejemplo, casos
como el de Nicaragua y El Salvador muestran
haber obtenido algunos logros positivos gracias
a que se asignó la importancia debida a cada
una de las relaciones de rendición de cuentas y
todas fueron utilizadas con eficacia, y este pare-
ce haber sido también el caso en la reforma de
1996 en Brasil; en Argentina, por otra parte, se
dio muy poco énfasis a la relación basada en un
“convenio” en un marco en el cual el “derecho a
voz” no siempre operaba de manera satisfacto-
ria, y en Chile también se dio poco énfasis al
“derecho a voz” y la falta de autoridad dificultó el
“convenio”.
El resultado no es sorprendente. Volviendo al
modelo basado en la relación mandante/manda-
tario, una vez que se le ha asignado la autono-
mía de toma de decisiones, el mandatario, o ni-
vel subnacional, frecuentemente se verá tentado
a usarla en forma oportunista, es decir, ponien-
do sus propios intereses (o los intereses particu-
lares de una elite local) por encima del logro del
objetivo nacional por el cual se emprendió la
descentralización para empezar (es decir, el me-
joramiento del aprendizaje de los alumnos). En
este escenario, habrá que encontrar mecanis-
mos para lograr que el mandatario actué en el
interés nacional y, normalmente, estos mecanis-
mos consistirán en intervenciones destinadas a
establecer líneas de rendición de cuentas claras
entre el nivel central y el mandatario (convenio)
y/o líneas de rendición de cuentas claras entre
el mandatario y la comunidad (derecho a voz y/o
poder del cliente). Estas diferentes líneas de
rendición de cuentas generalmente tendrán la
capacidad de complementarse entre sí (por
18
ejemplo, en lo que respecta al monitoreo de la
prestación de los servicios educacionales, los
residentes locales o usuarios de las escuelas a
menudo serán capaces de monitorear la asis-
tencia de los maestros a clases, en tanto que el
centro tendrá mayores probabilidades de contar
con las herramientas y los conocimientos para
monitorear los estándares académicos genera-
les). En ausencia de líneas de rendición de
cuentas efectivas, es poco probable que la des-
centralización se traduzca en algún resultado
positivo.
Cómo lograr que las relaciones de rendición de
cuentas operen eficazmente al interior de cada
uno de los modelos pasa a ser una interrogante
clave. Esto es difícil de establecer, pero es posi-
ble extraer una serie de lecciones a partir de
nuestros estudios de casos:
(a) debe haber un cierto nivel de coherencia
entre el modelo seleccionado y las relacio-
nes de rendición de cuentas a las cuales se
da énfasis: en Chile, los logros de la refor-
ma se vieron dificultados por el hecho de
que el énfasis especial dado a la relación
“poder del cliente/elección” no se vio acom-
pañado de medidas destinadas a aumentar
la autonomía y la rendición de cuentas por
parte de las escuelas municipales (dema-
siado protegidas de la competencia), en
tanto que, al mismo tiempo, el modelo de
“municipalización” se desarrolló sin ningún
énfasis en la relación basada en el “derecho
a voz”;
(b) debe haber una transferencia real de au-
toridad a las unidades subnacionales: la
brecha entre la responsabilidad y la autori-
dad para actuar obstaculizó el buen funcio-
namiento de todas las relaciones de rendi-
ción de cuentas en Chile y alguna evidencia
existente sugiere que lo mismo es válido
para México. En ambos países, las prácticas
centralizadas de gestión de los docentes
constituyen la mayor restricción a la gestión
por parte del nivel subnacional;
(c) es más probable que las reformas consen-
suales sean conducentes a relaciones sóli-
das basadas en el “derecho a voz” y/o el
“poder del cliente” (en un sentido positivo,
esto es ilustrado por la “provincialización” de
1992 en Argentina y el proceso de “munici-
palización” en Bolivia) y a la transferencia
 de autoridad sustentable que se requiere
para el buen funcionamiento de todas las
relaciones (en Chile, la creación de un con-
senso de amplia base con respecto a la re-
forma en la década de los ochenta proba-
blemente habría evitado la reversión parcial
de la reforma en 1991, con la aprobación de
un estatuto docente muy rígido);
(d) la manera de diseñar e implementar relacio-
nes eficaces basadas en un “convenio”.
Este es un desafío particularmente difícil
debido a que, volviendo al modelo mandan-
te/mandatario, normalmente habrán asime-
trías de información significativas entre el
centro y el mandatario (es decir, el esfuerzo
y capacidad del mandatario pasa inadverti-
do), lo que complicará el diseño y la imple-
mentación de los contratos entre las partes.
No existen soluciones definitivas para este
desafío, que ha sido ampliamente debatido
en la literatura. Nuestros estudios de casos
probablemente no entreguen “prácticas ópti-
mas” en esta área, pero nos permiten identi-
ficar las prácticas que funcionan/y que pue-
den usarse para desarrollar líneas de
rendición de cuentas eficaces entre el cen-
tro y el mandatario, divididas en dos grupos
principales:
– Prácticas destinadas a inducir comporta-
mientos eficientes y equitativos:
(i) una definición clara de todas las responsa-
bilidades de los actores, a través de instru-
mentos legales y/o administrativos bien di-
señados (Leyes de Educación, Convenios
de Transferencia, etc.): Chile y Nicaragua
han tenido éxito en definir las responsabili-
dades relativas a través de convenios de
transferencias administrativas, en tanto que
Colombia, donde las responsabilidades se
confundieron rápidamente entre los diferen-
tes actores, introdujo recientemente una Ley
de Educación de amplio alcance, que esta-
blece las responsabilidades relativas en for-
ma bastante clara;
(ii) uso de fórmulas simples de asignación de
fondos, tales como asignaciones de fondos
por alumno (subvenciones por capitación):
Chile y Brasil han tenido éxito en aplicar
este mecanismo de asignación de fondos,
que es particularmente útil para incrementar
la matrícula; Colombia lo adoptará luego del
19
fracaso de sus fórmulas extremadamente
complicadas;
(iii) uso de restricciones presupuestarias duras
para los gobiernos locales (y las escuelas):
la eficiencia del sector municipal y su capa-
cidad de competir contra el sector privado
se vio debilitada por la existencia de res-
tricciones presupuestarias blandas para las
municipalidades (y las escuelas) en Chile;
las restricciones presupuestarias blandas
para las municipalidades también indujeron
a las municipalidades colombianas a con-
tratar maestros y produjeron un déficit; la
importancia de un comportamiento fiscal
local sensato también se ve confirmada por
la reciente evidencia con respecto a Argen-
tina (el impacto positivo de la descentrali-
zación sobre los resultados de las pruebas
disminuye a medida que aumenta el déficit
provincial);
(iv) uso de objetivos de gasto per cápita en lu-
gar de fórmulas que intentan medir las ne-
cesidades básicas, la pobreza, etc., que son
indicadores demasiado dependientes de los
problemas de “selección adversa”: Brasil ob-
tuvo resultados equitativos a través de la fi-
jación de pisos nacionales en cuanto al gas-
to educacional por alumno, en tanto que
Colombia no lo logró, utilizando complica-
das fórmulas ajustadas a la equidad.
– Prácticas destinadas a mejorar la información:
(i) desarrollo de sistemas de monitoreo/supervi-
sión a través de: (a) el fortalecimiento de las
funciones de auditoria centrales, incluyendo
la capacidad de mantener un seguimiento de
los recursos públicos: Nicaragua, por ejem-
plo, agregó un nuevo departamento central
en el Ministerio de Educación, cuya principal
función fue la de auditar las finanzas y ma-
nejar la administración fiscal del nuevo siste-
ma descentralizado, en tanto que México fra-
casó en su intento por mejorar realmente las
prácticas de auditoria centrales y (b) el uso
y/o establecimiento efectivo de una estructu-
ra de monitoreo regional desconcentrada, tal
como en Chile a través del rol de las provin-
cias en el monitoreo de la asistencia de los
alumnos o en El Salvador a través del esta-
blecimiento de las oficinas central y regiona-
les de EDUCO, con tareas específicas de co-
ordinación, supervisión y apoyo;
(ii) desarrollo de sistemas de evaluación a tra-
vés de la introducción y sistematización de
pruebas estandarizadas: Chile, por ejemplo,
tuvo éxito en introducir, a fines de la década
de los ochenta, un sistema de pruebas es-
tandarizadas nacional, llamado SIMCE, que
permitió que el gobierno y todos los demás
actores involucrados en la educación
(maestros, padres, etc.) contaran con infor-
mación objetiva con respecto al desempeño
municipal y escolar; la mayoría de los de-
más países ya han introducido alguna forma
de evaluación estandarizada, si bien no ne-
cesariamente a escala nacional.
(e) la manera de implementar relaciones efica-
ces basadas en el “derecho a voz”. En un
marco en el cual las asimetrías de informa-
ción entre el centro y el nivel subnacional
son generalizadas, el rol de la comunidad
(ya sea a través de la vía larga hacia la
rendición de cuentas, es decir, el derecho a
voz o a través de la vía corta, es decir, el
poder del cliente) será cada vez más impor-
tante para ayudar a generar los incentivos
para una prestación eficaz del servicio.
Nuestros estudios de casos indican que,
para crear una relación de rendición de
cuentas eficaz entre la comunidad y el go-
bierno subnacional, un primer paso necesa-
rio será la organización de elecciones lo-
cales/regionales: en todos los países,
estas elecciones fueron, por lo menos en
alguna medida, utilizadas como una herra-
mienta para expresar las preferencias con
respecto a la educación (lo que no ocurre
necesariamente en las elecciones naciona-
les, dominadas por otros temas). Sin embar-
go, los estudios de casos muestran también
que, para dar mayor solidez y continuidad a
esta relación de rendición de cuentas, será
necesario el establecimiento de organiza-
ciones cívicas bien establecidas y verda-
deramente representativas, con responsabi-
lidades amplias de presentación de
informes y monitoreo: en Bolivia, por ejem-
plo, se crearon comités supervisores espe-
ciales en todas las municipalidades con el
propósito de supervisar el gasto municipal y
proponer nuevos proyectos, con resultados
satisfactorios en promedio; en Brasil, en
tanto, el establecimiento de consejos socia-
les locales se tradujo en un comportamiento
racional/eficiente en varias municipalidades.
Aun así, en lo que respecta a la organiza-
20
ción cívica, nuestra evidencia muestra tam-
bién que, a pesar de que estos arreglos
pueden permitir la coordinación y expresión
del derecho a voz en forma eficaz, suelen
carecer de los medios para concretar el
cambio, cuestionando la eficacia real del
“derecho a voz”.
(f) la manera de implementar relaciones basa-
das en el “poder del cliente” eficaces a par-
tir de una estrategia de “elección”. La mane-
ra en que la elección entre los diferentes
prestadores puede traducirse en mejores in-
dicadores educacionales es otro tema am-
pliamente debatido, al cual podemos entre-
gar alguna respuesta parcial en base a lo
ocurrido en Chile y en Colombia. Podemos
plantear los siguientes argumentos (en base
a la evidencia presentada en el Cuadro 2):
(i) La aplicación de un sistema nacional de
vouchers con el objetivo de fomentar la com-
petencia entre las escuelas generalmente re-
querirá diferentes condiciones previas (y ge-
neralmente condiciones más estrictas) que un
sistema de vouchers orientado a grupos es-
pecíficos con el propósito de enviar a alumnos
de bajos ingresos a escuelas privadas;
(ii) Las condiciones del lado de la oferta para el
sistema nacional de vouchers incluyen la
necesidad de garantizar que (a) todas las
escuelas tengan el incentivo y la capacidad
de competir: niveles significativos de auto-
nomía de las escuelas en la toma de deci-
siones y restricciones presupuestarias du-
ras serán importantes elementos en este
punto, y (b) todas las escuelas informen de-
talladamente su matrícula escolar: los siste-
mas de monitoreo eficaces serán importan-
tes a este respecto;
(iii) Las condiciones del lado de la demanda
para el esquema nacional de vouchers in-
cluyen la necesidad de garantizar que (a)
todos los beneficiarios finales de los servi-
cios posean información con respecto al
desempeño relativo de las escuelas: la in-
troducción de evaluaciones estandarizadas
y la publicación de los resultados de las es-
cuelas constituyen elementos importantes a
este respecto, y (b) los alumnos tengan la
libertad de cambiarse de escuela: la regula-
ción de las prácticas de selección de las
escuelas sería útil a este respecto;
(iv) Las condiciones del lado de la oferta para
el esquema de vouchers destinados a gru-
pos específicos incluyen la necesidad de
una considerable capacidad excedente en
el sector privado y la participación de es-
cuelas privadas con una calidad educacio-
nal por lo menos comparable a la de las
escuelas públicas;
(v) Las condiciones del lado de la demanda
para el esquema de vouchers destinados a
grupos específicos incluyen la necesidad
de una orientación efectiva de los vouchers
hacia las comunidades pobres, una movili-
dad efectiva de los alumnos entre las es-
cuelas participantes y un monitoreo eficaz
de la asistencia y el desempeño de los
alumnos;
(vi) Las condiciones comunes a estos dos es-
quemas incluirán el establecimiento de sis-
temas eficaces de monitoreo de la asisten-
cia de los alumnos y regulación de las
prácticas de selección de los alumnos que
aplican las escuelas.
(g) la manera de implementar relaciones basa-
das en el “poder del cliente” eficaces a par-
tir de una estrategia de participación de los
padres. Nuestros estudios de casos mues-
tran que esta relación de rendición de
cuentas se verá fortalecida por la introduc-
ción de consejos escolares elegidos con
responsabilidades significativas por la
prestación del servicio (las responsabilida-
des por la contratación, despido y monito-
reo de los maestros serán particularmente
importantes), lo que también implica una
considerable autonomía de las escuelas en
la toma de decisiones: tanto Nicaragua
como El Salvador tuvieron éxito en fortale-
cer la participación de los padres a través
de la creación de consejos escolares elegi-
dos y con una buena organización.
¿EXISTE UN MODELO MEJOR QUE OTRO ? ¿CUÁLES
SON LOS PROBLEMAS COMUNES?
Nuestro análisis también nos permite trascender
el análisis de cada grupo de modelos para reali-
zar comparaciones entre los diferentes grupos y
países y detectar problemas más generales
como asimismo las tendencias futuras en la se-
lección de los modelos “exitosos”. Aquí es posi-
ble plantear cinco aspectos principales.
21
– Evitar los modelos complicados: Las
experiencias de Colombia y, en menor medi-
da, Bolivia parecen indicar que el segundo
grupo de modelos, que contempla la asigna-
ción de funciones complementarias a más
de un actor político subnacional en la entre-
ga de los servicios, hace particularmente di-
fícil la creación de un sistema de rendición
de cuentas eficaz. La dificultad de este de-
safío podría sugerir la selección de un mo-
delo de prestación de servicios más simple
(y esta es la tendencia seguida actualmente
por la reforma colombiana);
– Aumentar la autonomía de las escuelas y
el alcance del “poder del cliente”: Varios
estudios de casos que hemos revisado indi-
can un impacto positivo de la autonomía de
toma de decisiones de las escuelas en algu-
nas áreas sobre la calidad e incluso la equi-
dad de la educación. Esto parece sugerir
que la descentralización de las responsabili-
dades a las escuelas en algunas áreas y,
particularmente, en el área de la gestión de
los docentes, posibilita la maximización del
uso de los mecanismos locales de informa-
ción y rendición de cuentas. Al parecer, en
Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, la
gestión descentralizada de los docentes fue
particularmente eficaz por efecto del au-
mento del control de los padres sobre los
maestros, es decir, a través de la expresión
del “poder del cliente”. Por lo tanto, ¿sugiere
el éxito relativo de la autonomía de las es-
cuelas que un modelo de prestación de ser-
vicios educacionales que incremente la rela-
ción basada en el “poder del cliente” tiene
mayores probabilidades de tener éxito que
los modelos que dan énfasis a las relacio-
nes basadas en el “derecho a voz” (tales
como los modelos basados en los gobiernos
subnacionales) y/o basados en un “conve-
nio”? Esta es una pregunta interesante y di-
fícil de responder. Es probable que, dadas
las peculiaridades del proceso educativo
(cercanía a los usuarios finales, continuidad
de la prestación del servicio, ventajas de in-
formación limitadas de los docentes), el al-
cance de la participación de los usuarios
sea particularmente importante en la educa-
ción y deba ser plenamente explotado. Esto
no quiere decir que el “poder del cliente” por
sí solo es suficiente para garantizar que to-
dos los beneficios de la descentralización
se materialicen: también se requerirá un
“convenio” sólido para garantizar el cumpli-
miento de los objetivos de cobertura, efi-
ciencia y equidad (en Nicaragua y El Salva-
dor, por ejemplo, los padres han sido
particularmente eficaces en el monitoreo del
comportamiento de los maestros y la asig-
nación de los fondos escolares, garantizan-
do el logro de los objetivos de eficiencia y
calidad, pero es el Ministerio de Educación
el que, a través de sus transferencias finan-
cieras asociadas al número de alumnos y
un monitoreo continuo, garantiza los niveles
mínimos de cobertura, equidad y eficiencia).
Del mismo modo, el “derecho a voz”, es de-
cir, la llamada “vía larga” hacia la rendición
de cuentas, sigue teniendo una función im-
portante que cumplir en la medida que las
comunidades locales, a través de su influen-
cia en los gobiernos nacionales y/o subna-
cionales, van teniendo, como mínimo, un im-
pacto sobre el establecimiento del marco
legislativo, administrativo y financiero gene-
ral de la prestación de servicios educacio-
nales. En resumen, al interior del modelo
de prestación de servicios educaciona-
les, parece haber posibilidades de maxi-
mizar el alcance del “poder del cliente” a
través de un incremento de la autonomía
de toma de decisiones de las escuelas,
por lo menos en ciertas áreas, sin perder,
sin embargo, la contribución que pueden
hacer las demás relaciones de rendición
de cuentas.
– Dar un mayor énfasis a la relación de
En la práctica, lo que esta conclusión impli-
ca para los modelos de los dos primeros
grupos, en los cuales los actores políticos
intermedios son los principales actores res-
ponsables de la prestación de los servicios,
es que estos modelos deben incrementar el
rol de las escuelas como actores encarga-
dos de la toma de decisiones. Como vimos
anteriormente, esto está ocurriendo esen-
cialmente en la mayoría de los países lati-
noamericanos. Esta nueva tendencia intro-
duce nuevos desafíos en estos modelos.
¿Debe ponerse la escuela directamente en
el centro del modelo de prestación del servi-
cio (como en el modelo de “autonomización
de las escuelas”) y utilizar simplemente a
todos los demás actores, que tienen una
historia institucional establecida en el país,
como actores “auxiliares”, con un rol de mo-
nitoreo/supervisión? ¿O acaso estos acto-
res deben seguir teniendo una serie de res-
22
ponsabilidades, por ejemplo, en la gestión
de la infraestructura y los docentes y, por lo
tanto, debería encontrarse una manera efi-
ciente de distribuir en forma compartida las
responsabilidades entre los múltiples acto-
res? Este segundo tipo de modelo tendría la
ventaja de aprovechar todas las relaciones
de rendición de cuentas (puesto que, por un
asunto de tamaño, el “derecho a voz” será
más eficaz a nivel subnacional que a nivel
nacional), pero podría ser difícil de manejar
por las razones destacadas anteriormente
(véase “evitar los modelos complicados”).
Este desafío es o será particularmente difí-
cil para los países no federales, como Chile,
Colombia y Bolivia, que están intentando,
en diferentes grados, aumentar la autono-
mía de las escuelas en el contexto de siste-
mas en los cuales el Ministerio de Educa-
ción sigue teniendo mucha autoridad y los
gobiernos subnacionales generalmente son
de mediano tamaño, con la consecuencia
de tener tres o incluso cuatro niveles de
prestación del servicio. Esencialmente, se
requeriría más evidencia con respecto al
tipo de marco institucional que generaría
el mejor ambiente para un incremento de
la autonomía de las escuelas en los paí-
ses en los cuales estas no han estado en
el centro del proceso hasta el momento
(es decir, los países de los dos primeros
grupos).
rendición de cuentas basada en la “ges-
tión” y a los problemas de sustentabili-
dad: A medida que los países aumentan la
autonomía de las escuelas, también habrá
más oportunidades para influir en la rela-
ción de “gestión”, que es esencial dado que
los docentes constituyen el actor más cru-
cial dentro del proceso educativo, y, por lo
tanto, el mejoramiento de los incentivos
para que los docentes entreguen una edu-
cación de calidad debería ser parte de toda
iniciativa de reforma. En Nicaragua, El Sal-
vador y Honduras, por ejemplo, los incenti-
vos para los docentes destinados a fomen-
tar un buen desempeño han sido
promovidos a través de una mayor autono-
mía de toma de decisiones de las escuelas
y una mayor participación de los padres (y,
en efecto, el énfasis en la gestión de los
docentes puede explicar parcialmente la efi-
cacia de estas reformas de descentraliza-
ción). Sin embargo, también podría produ-
cirse un mejoramiento de los incentivos
para los docentes, si consideramos que
este es el objetivo final, a través de la imple-
mentación de otros modelos de descentrali-
zación (este es el caso de Brasil, por ejem-
plo, donde la reforma FUNDEF contempló el
objetivo explícito de mejorar los sueldos, las
calificaciones, las perspectivas profesiona-
les y el desempeño de los maestros, en par-
ticular en el sistema municipal) o incluso en
forma separada de la descentralización
(este es el caso de Chile, donde las retribu-
ciones monetarias basadas en las escuelas
que se distribuyen a los maestros son deci-
didas por el centro), ilustrando casos de
mejoramiento de la gestión de los docentes
que no necesariamente involucran decisio-
nes a nivel de las escuelas. En todo caso,
la evidencia empírica muestra que, en los
modelos de prestación de servicios edu-
cacionales, debe darse un énfasis espe-
cial a la relación de rendición de cuentas
basada en la “gestión”, interpretada en
un sentido amplio como una relación que
incluye todos los casos de mejoramiento
de la gestión de los docentes.
Esto es aún más importante dada la fuerza
de los sindicatos de maestros en América
Latina. Es posible afirmar que los sindicatos
de maestros constituyen otro componente
principal de cada uno de los modelos, con
sus propias relaciones con cada uno de los
principales actores de los modelos (los go-
biernos nacionales y subnacionales, las es-
cuelas, etc.). Dado que la gestión de los do-
centes descentralizada al nivel subnacional
o de las escuelas suele ser parte de una
reforma de descentralización, los sindicatos
de maestros se sienten directamente afecta-
dos por la reforma. Prácticamente no existe
ninguna evidencia empírica de la influencia
que ha tenido el comportamiento de los sin-
dicatos de maestros en los resultados de
las reformas; sin embargo, lo que se sabe a
ciencia cierta es que, en algunos casos, de-
bido a la oposición de parte de estos, las
reformas se han bloqueado (el caso de
México durante varios años), se han reduci-
do en su extensión o se han revertido par-
cialmente (el caso de Chile con la aproba-
ción del Estatuto Docente de 1991).
También hubo otros casos, como en los paí-
ses centroamericanos, en los cuales seve-
23
ros estatutos docentes simplemente se elu-
dieron mediante el establecimiento de un
sistema paralelo de contratación y despido
de los docentes a nivel de las escuelas (es
decir, se llevó a las escuelas a administrar a
los docentes fuera de los límites impuestos
por los estatutos). En todos los casos, es la
sustentabilidad misma de la reforma la que
está en riesgo. Esencialmente, los sindica-
tos de maestros suelen preocuparse por el
hecho de que la descentralización implicará
perder una serie de privilegios asociados a
la profesión docente (condiciones de em-
pleo flexibles, etc.) y, por lo tanto, a menudo
se mostrarán contrarios a las reformas. En
este escenario, en lugar de excluirlos de
cualquier debate y decisión, es preciso en-
contrar maneras de sumarlos a la iniciativa.
Compensar los posibles privilegios perdidos
en un nuevo tipo de nombramiento a través
de retribuciones pecuniarias especiales y
nuevas posibilidades de desarrollo profesio-
nal a través de políticas de incentivos do-
centes bien diseñadas podría constituir una
forma, y esto explica la razón por la cual es
tan importante contar con políticas de ges-
tión de los docentes adecuadas (el diálogo
con los sindicatos de maestros mejoró tanto
en Chile como en México después de la in-
troducción de los recientes mecanismos de
incentivos para los docentes). A otra escala,
países tales como El Salvador y Nicaragua
han intentado atraer a los docentes a las
escuelas autónomas a través de una políti-
ca de sueldos altos y otros beneficios (en
contraste con Honduras): sin embargo, toda-
vía existe el sistema docente paralelo, lo
que plantea un problema de sustentabilidad
persistente.
– Aprender a partir de los “mejores” del país:
También debemos agregar que existe eviden-
cia de una considerable heterogeneidad en el
desempeño del modelo de prestación de ser-
vicios educacionales al interior de un mismo
país. En otras palabras, el mismo modelo de
prestación de servicios puede estar produ-
ciendo diferentes resultados dependiendo del
estado, provincia o municipalidad del país.
Esto sugiere que, en algunos casos, antes de
intentar modificar el modelo (o a medida que
se modifica), tal vez valdría la pena intentar
mejorar la comprensión de la razón por la cual
algunos gobiernos subnacionales tienen un
 mejor desempeño que otros y encontrar ma-
neras eficaces de compartir estas “buenas
prácticas”. Es probable que los principales de-
terminantes del desempeño a nivel local sean
similares a aquellos que ya hemos estableci-
do y, por lo tanto, que el buen funcionamiento
de los mecanismos de rendición de cuentas
sea esencial. Los casos de Brasil y Bolivia, en
los cuales el buen funcionamiento de los con-
sejos sociales y los comités de monitoreo for-
talecieron efectivamente la participación de
las comunidades locales en algunas munici-
palidades obteniendo excelentes resultados a
nivel local, ilustra este punto. Sin embargo,
podrían haber otros factores relacionados es-
pecíficamente con las prácticas de gestión lo-
cal que explicaran la diferencia en el desem-
peño. Como lo sugiere el actual modelo de
prestación de servicios educacionales de Ar-
gentina y las experiencias de autonomía de
las escuelas realizadas en Brasil, las diferen-
tes características institucionales, fiscales y
políticas de cada estado o provincia podrían
producir diferentes resultados en diferentes
partes del país. Un desafío futuro importan-
te sería la detección de los “mejores”, el
establecimiento de la razón por la cual
existen “mejores” y el descubrimiento de
maneras de hacer que los gobiernos sub-
nacionales cuyo desempeño no es tan efi-
ciente aprendan a partir de los “mejores”.
– “Aprender de los demás países” o
“aprender haciendo”: Finalmente, la identi-
ficación del modelo y el marco institucional
“correctos” para cada país no es una tarea
fácil y el principal problema a este respecto
es cuál es la mejor manera de proceder
para lograrlo. Una primera manera de proce-
der sería compartiendo en forma efectiva
las experiencias internacionales en las re-
formas de descentralización con el fin de
“aprender a partir de los errores” de otros
países y evitar las pérdidas de tiempo y fon-
dos en reformas mal diseñadas. Siguiendo
esta línea, Bolivia podría tener ahora la po-
sibilidad de aprender a partir de Colombia y,
24
en lugar de profundizar en el modelo basa-
do en la “responsabilidad compartida”, sal-
tarse esa etapa y pasar directamente a la
de “municipalización”. Este es un camino útil
que, sin embargo, debe seguirse con el cui-
dado necesario para evitar las comparacio-
nes entre los diferentes países.
Otra manera de proceder es simplemente
“aprender haciendo”. En efecto, esto es lo que
han hecho la mayoría de los países de la re-
gión (véase Chile, Colombia, etc.) y plantea la
interrogante de cómo puede implementarse
de manera más eficaz el método basado en
“aprender haciendo” con el fin de poder con-
solidar o cambiar la dirección de una reforma
cuando sea necesario. ¿Necesitamos estable-
cer estrategias de evaluación precisas desde
el comienzo de las reformas que nos permitan
medir el avance de la reforma en el tiempo o
simplemente cerciorarnos de establecer un
sistema de monitoreo suficientemente bueno
para hacer posible las evaluaciones ex post?
La primera metodología se aplicó en Nicara-
gua a través de la estrategia de evaluación
aplicada por los “centros autónomos” estable-
cida en 1995, en tanto que la segunda se apli-
có en El Salvador, a través de la práctica de
divulgar evaluaciones ex post para el año (“In-
formes Anuales de Labor”), y en Chile, a tra-
vés de la implementación a nivel de la nación
de una evaluación estandarizada que permitió
varias evaluaciones ex post de la reforma de
la década de los ochenta. Con posterioridad a
las evaluaciones ex post, en El Salvador se
decidió extender el modelo EDUCO a las es-
cuelas tradicionales y en Chile se decidió mo-
dificar gradualmente el modelo de descentrali-
zación. En general, otro desafío futuro es el
diseño de estrategias que posibiliten la
maximización del impacto de “aprender de
los demás” y “aprender haciendo” (por
ejemplo, un problema a este respecto es
cómo diseñar una estrategia basada en
“aprender haciendo” que no sea demasiado
cara, pero permita la obtención de una retroa-
limentación oportuna).
 ANEXO I. ESTUDIOS DE CASOS
A. ESTUDIOS DE CASOS DISPONIBLES CON RES-
PECTO AL MODELO BASADO EN LOS “ GOBIER-
NOS SUBNACIONALES”
ARGENTINA
En ausencia de un “convenio” claro entre el Ministe-
rio de Educación y las provincias, aunque este se
vio levemente fortalecido por efecto de la aproba-
ción de la “Ley Federal de Educación” de 1993, se
observa que los efectos de la descentralización so-
bre la calidad y la cobertura de la educación varían
mucho entre las diferentes provincias dependiendo
de la administración provincial. Se observa que la
calidad, medida a través de los puntajes de las
pruebas, mejora después de la reforma de descen-
tralización negociada de 1992, posiblemente debi-
do a un uso más eficaz del “derecho a voz”.
Evidencia:
Una evaluación informal descriptiva realizada
por Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga en 1996
muestra que, después del primer proceso de
descentralización de 1978, mientras que todas
las provincias aumentaron el gasto en educa-
ción y se incrementó la tasa de matrícula nacio-
nal total en la educación primaria, la magnitud
del aumento y la distribución de dicho incremen-
to entre los usos alternativos (contratación de
nuevos maestros, aumentos de sueldos, nuevas
inversiones, etc.), como asimismo la evolución
de la tasa de matrícula en la educación prima-
ria, variaron considerablemente entre las dife-
rentes provincias dependiendo de los indicado-
res de solvencia fiscal, otras restricciones
provinciales (como el peso de los sindicatos) y
las elecciones educacionales provinciales espe-
cíficas. Asimismo, una evaluación formal (Galia-
ni y Schardrodosky, 2002) del proceso de des-
centralización de la educación secundaria al
nivel provincial de 199214, descubre efectos po-
14 Este estudio explotó el hecho de que la descentralización ocu-
rrió en forma gradual entre 1992 y 1994 y, por lo tanto, indujo
una variación exógena en la administración de las escuelas se-
cundarias entre las diferentes unidades y el tiempo para evaluar
el impacto de la descentralización sobre los puntajes de las
pruebas, utilizando un estimador de diferencia-en-diferencia
(modelo de componentes de error de efecto fijo de doble senti-
do). Más específicamente, la estrategia de identificación aprove-
cha el hecho de que la exposición a la descentralización de la
educación de un estudiante en el último año de la educación
secundaria varía tanto según la provincia como según la cohorte
de alumnos (es decir, también se supone que los puntajes de
25
sitivos generales significativos derivados de la
“provincialización” de la educación sobre la cali-
dad de la educación medida por los puntajes de
las pruebas estandarizadas15, pero que este im-
pacto depende significativamente del resultado
fiscal provincial, medido en términos del déficit/
superávit fiscal provincial (es decir, el impacto
positivo de la descentralización en los resulta-
dos de las pruebas disminuye a medida que au-
menta el déficit provincial). Ambos informes tam-
bién indican que el mecanismo de rendición de
cuentas basado en el “derecho a voz” como con-
trol sobre los políticos locales o la participación
local en la gestión educacional no parece haber
desempeñado un rol principal en el logro de
ciertos resultados educacionales, en gran medi-
da debido a los tamaños de las provincias16. Sin
embargo, sobre todo en la reforma negociada/
consensual de 1992, también se muestra que
todavía se encontraba en operación un mecanis-
mo de “derecho a voz a través del voto”, que
probablemente haya conducido a los votantes a
concentrarse en los temas educacionales a nivel
provincial y, digamos, en los temas macroeconó-
micos a nivel nacional17, explicando el incentivo
para aumentar y, en alguna medida, asignar el
gasto educacional a nivel provincial de acuerdo
a las necesidades.
CHILE
La evidencia disponible en general sugiere que
la matrícula total y la calidad (reconocidamente
las pruebas están correlacionados con el número de años que
un estudiante pasa bajo uno de los regímenes de administración
o el otro). El modelo también controla la posibilidad de que fac-
tores no observables provoquen la evolución de diferencias en
los resultados de las pruebas en las diferentes provincias, vio-
lando así el supuesto de los efectos temporales comunes, a
través de la estimación de una diferencia-en-diferencia de la
diferencia en los resultados de las pruebas de las escuelas pú-
blicas y privadas, además de controlar la existencia de un im-
pacto heterogéneo de la descentralización sobre los resultados
de las pruebas a través de interacciones entre la variable de
descentralización y otras covariantes.
15 El informe descubre que, en promedio, entre 1994 y 1998, los
resultados de las pruebas de las escuelas públicas mejoraron
en 1,2 desviaciones estándar de su distribución como resultado
del proceso de descentralización.
16 En Galiani y Schardrodosky, 2002, esto es demostrado por el
hecho de que la interacción entre el tamaño de las provincias y
la variable de descentralización no es significativa, lo que puede
interpretarse simplemente como un indicio de que, a grandes
tamaños, el tamaño ya no es realmente significativo.
17 Este punto se desarrolla en los comentarios de Mariano Tomma-
si a Galiani y Schardrodosky, 2002. Tommasi menciona que: “la
educación podría haberse transformado en el foco de las pre-
ocupaciones electorales provinciales”.
difíciles de medir en la década de los ochenta
debido a la ausencia de puntajes de pruebas
comparables) no mejoraron durante la década
de los ochenta (y la divergencia entre las escue-
las aumentó), en gran medida debido a los ma-
los resultados del sector municipal. Estos malos
resultados se debieron principalmente a una
brecha entre la responsabilidad y la autoridad
para actuar, la existencia de restricciones presu-
puestarias blandas para la operación del sector
educacional municipal, la falta de mecanismos
de participación de la ciudadanía a nivel local y
la “pérdida de la oportunidad” de aprovechar el
potencial de la relación basada en el “poder del
cliente” como instrumento para mejorar la com-
petencia entre las escuelas públicas y privadas.
En general, las tasas de matrícula mejoran du-
rante la década de los noventa, los puntajes pro-
medio de las pruebas mejoran en todas las ca-
tegorías de escuelas y se da una creciente
convergencia entre todas estas categorías esco-
lares (es decir, escuelas municipales vs priva-
das, subvencionadas o no, y privadas subven-
cionadas vs privadas), después de la aplicación
de medidas de competencia, “derecho a voz” y
mejoramiento de la calidad.
Evidencia:
La mayoría de los estudios existentes sobre Chi-
le no se centran estrictamente en la evaluación
del proceso de “municipalización” en sí mismo,
sino que comparan, a menudo a través de fun-
ciones de producción de la educación transver-
sales que incluyen variables ficticias para captu-
rar el tipo de gestión escolar, el desempeño de
las escuelas municipales con las privadas sub-
vencionadas (que también reciben la subvención
del sector público) para evaluar la eficiencia de
gestión relativa y ver de qué manera impactó la
competencia en la calidad de las escuelas muni-
cipales. A continuación, presentamos una línea
histórica general de lo que parece haber mostra-
do la experiencia chilena de descentralización
con “elección”.
Durante la década de los ochenta, con poste-
rioridad a la introducción de la subvención por
alumno, la matrícula aumentó considerable-
mente en las escuelas privadas con vouchers
(del 14% en 1980 al 32% en 1990) y, controlan-
do el nivel socioeconómico, las escuelas priva-
das subvencionadas parecen tener un mejor
desempeño que las escuelas municipales (véa-
se Carciofi, Cetrangolo y Larrañaga, 1996, Car-
26
noy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos po-
sitivos de la competencia en el desempeño de
las escuelas privadas. Sin embargo, en los es-
tudios que se centran en gran medida en el
período de los ochenta (véase Carciofi, Cetran-
golo y Larrañaga, 1996, Carnoy y McEwan,
1999a y Hsieh y Urquiola, 2002) se reconoce
generalmente que la competencia entre las es-
cuelas privadas y municipales se vio dificultada
por la falta de incentivos y capacidad del sector
municipal de competir (existencia de restriccio-
nes presupuestarias blandas a nivel municipal,
restricciones sobre la toma de decisiones muni-
cipal y falta de autonomía y responsabilidad
por los resultados de las escuelas municipa-
les), la ausencia de información clara con res-
pecto al desempeño relativo de las escuelas y
algún “descreme” de la demanda (los alumnos
más aventajados y capaces migran a las es-
cuelas privadas gracias a las ventajas de infor-
mación y las escuelas privadas seleccionan a
los alumnos) 18. Como consecuencia, la eviden-
cia disponible en general sugiere que la matrí-
cula total y la calidad (reconocidamente difíci-
les de medir en la década de los ochenta
debido a la ausencia de puntajes de pruebas
comparables) no mejoraron durante la década
de los ochenta (y la divergencia entre las es-
cuelas aumentó) 19. Desde la perspectiva de la
descentralización y la rendición de cuentas, po-
demos decir que los malos resultados del sec-
tor municipal probablemente se debieron princi-
palmente a una brecha entre la responsabilidad
y la autoridad para actuar, la existencia de res-
tricciones presupuestarias blandas para la ope-
ración del sector educacional municipal, la falta
de mecanismos de participación de la ciudada-
18 En particular, McEwan y Carnoy (1999a), adoptando ambos una
especificación de primera diferencia y diferencia-en-diferencia a
través del período de tiempo 1982-1996, estimaron el impacto
de la competencia en la calidad de las escuelas públicas y llega-
ron a la conclusión de que la competencia no condujo a un
aumento de la calidad, mencionando la falta de autonomía de
las escuelas municipales como una de las principales razones
de ello, en tanto que Hsieh y Urquiola (2002) descubren que las
comunidades con una mayor proporción de matrícula privada
vieron decaer el desempeño de las escuelas públicas entre
1982 y 1988, concluyendo la existencia de importantes efectos
negativos derivados del “descreme” de la demanda.
19 Un estudio de Schiefelbein (1992) muestra que, suponiendo que
los puntajes de las pruebas son verdaderamente comparables a
través de la década de los ochenta, aunque esto no es realmen-
te así, los puntajes totales de las pruebas se mantuvieron en el
mejor de los casos estancados durante el período de 1982 a
1990 y que, si bien los alumnos de altos ingresos (la mayoría de
ellos matriculados en escuelas privadas) tendían a obtener un
mejoramiento en sus resultados, los alumnos de ingresos me-
dios o bajos (matriculados en las escuelas municipales) vieron
decaer sus resultados.
nía a nivel local (alcaldes designados, falta de
entidades de participación local) y la “pérdida
de la oportunidad” de aprovechar el potencial
de la relación basada en el “poder del cliente”
como instrumento para mejorar la competencia
entre las escuelas públicas y privadas, debido
a las razones recientemente mencionadas su-
madas a la falta de autonomía de las escuelas
municipales y las restricciones de información y
selección del lado de la demanda.
En la década de los noventa, por otra parte, nue-
vas restricciones a la autonomía municipal (Esta-
tuto Docente de 1991) y las intervenciones desde
el centro en favor de las escuelas municipales
más pobres/débiles complicaron aún más la ope-
ración de la competencia entre las escuelas mu-
nicipales y privadas (véase Di Gropello (2002)
para un análisis del impacto negativo del estatuto
docente20 y Sapelli y Vial (2002) para el impacto
negativo de las intervenciones centrales sobre la
competencia a través de las diferencias en el pre-
supuesto per cápita entre ambos tipos de escue-
las); por otra parte, la divulgación de los puntajes
estandarizados obtenidos por las escuelas (pun-
tajes SIMCE), el aumento de la autonomía admi-
nistrativa y pedagógica de las escuelas municipa-
les, la introducción del cofinanciamiento escolar y
el mejoramiento del monitoreo de la asistencia de
los alumnos (a través de las provincias) mejora-
ron la operación del sistema de vouchers. Adicio-
nalmente, en un intento por crear un mayor con-
senso nacional y fortalecer el “derecho a voz”, los
alcaldes pasaron a ser elegidos en 1992 y la ad-
ministración municipal se hizo más participativa
en el período 1995-1996. En general, los punta-
jes promedio de las pruebas mejoran durante la
década de los noventa en todas las categorías de
escuelas y existe una creciente convergencia en-
tre todas estas categorías escolares (es decir,
escuelas municipales vs privadas, subvenciona-
das o no, y privadas subvencionadas vs priva-
das)21. Los estudios centrados en la década de
20 Di Gropello (2002), a través de la estimación de una función de
producción de la educación expandida que cubrió 50 municipali-
dades y más de 500 escuelas durante el período 1992-1996,
intenta evaluar el impacto de las medidas de descentralización
en diferentes áreas sobre los puntajes de las pruebas, utilizando
la variabilidad entre las municipalidades en la aplicación “de
facto” de las medidas de autonomía. Los resultados muestran
que las medidas parciales de descentralización financiera y la-
boral a nivel municipal se relacionan negativamente con el ren-
dimiento académico debido a las restricciones impuestas sobre
la gestión municipal.
21 Un estudio de Cox y González (1998) muestra un aumento de
los puntajes SIMCE totales en el período 1990-1996 y una bre-
cha descendente entre las escuelas municipalizadas y privadas.
Adicionalmente, también hay indicios de que, dentro del mismo
27
los noventa generalmente confirman que las es-
cuelas privadas subvencionadas tienen un mejor
desempeño que las escuelas municipales (véase
Sapelli y Vial, 200222) y han mejorado su desem-
peño debido a fuertes incentivos a la competen-
cia (autonomía de toma de decisiones, aplicación
del cofinanciamiento a través de vouchers o de
los padres, etc.), concluyendo, por lo tanto, que la
competencia/elección ayudó a mejorar la calidad
y la eficiencia de las escuelas (Gallego, 200223).
Sin embargo, el impacto de la competencia en el
desempeño de las escuelas municipales sigue
siendo polémico y algunos estudios (véase Galle-
go, 2002) han descubierto que el mejoramiento
del desempeño municipal se debió en gran medi-
da a la competencia (dificultada por los progra-
mas compensatorios, pero estimulada por otras
medidas; véase más arriba), en tanto que otros
han concluido que se debió a los programas
compensatorios centrales.
BRASIL
Se ha mostrado que la falta de un mecanismo
de “convenio” claro entre el centro y los estados/
municipalidades se ha traducido en una diversi-
dad de experiencias con diferentes resultados.
Los indicadores del rendimiento académico y la
matrícula (en particular en las zonas pobres)
han mejorado considerablemente después de la
reforma FUNDEF de 1996, debido en gran medi-
da a un uso eficaz del “convenio” en un marco
de descentralización generalizada de la autori-
dad a los estados y municipalidades y debida a
simular uso de la gestión de los docentes. La
eficiencia en el gasto varía, sin embargo, entre
las diferentes municipalidades, dependiendo de
las competencias locales y el funcionamiento
del “derecho a voz”.
sector municipal, los puntajes de las pruebas se volvieron leve-
mente más homogéneos entre las diferentes escuelas. Gallego
(2002) muestra una convergencia entre las escuelas no subven-
cionadas y privadas subvencionadas en el período 1988-1999.
22 Sapelli y Vial (2002), utilizando los nuevos datos individuales
disponibles con respecto a los puntajes de la prueba SIMCE de
1998, estiman el efecto de tratamiento promedio y el efecto del
tratamiento en los tratados para aquellos alumnos que efectiva-
mente escogen una escuela privada con vouchers, controlando
el sesgo de selección causado por la elección de las escuelas.
23 Gallego (2002), utilizando aproximadamente 5.000 escuelas chi-
lenas en el período 1994-1997 y técnicas econométricas sólidas
a endogenia, presenta estimaciones empíricas que muestran un
efecto positivo y relevante de la competencia sobre los resulta-
dos de las escuelas subvencionadas (más aún para las escuelas
privadas subvencionadas, que contemplan incentivos más direc-
tamente relacionados con el desempeño, pero también mejora-
ron las escuelas municipales).
Evidencia:
En Brasil no se han realizado evaluaciones for-
males cuantitativas para todo el país, debido a
su tamaño. Adicionalmente, debido a que el sis-
tema de prestación se descentralizó a partir de
los años treinta, es difícil aislar y estudiar un
momento/fase de descentralización claro. Es
evidente que, como en el caso de Argentina, la
falta de un mecanismo de “convenio” claro entre
el centro y los estados/municipalidades se tra-
dujo en una diversidad de experiencias con dife-
rentes resultados, las que se documentan bajo
la forma de estudios de casos que, en su mayo-
ría, son de naturaleza cualitativa. Por lo tanto, es
imposible realizar una evaluación general de la
reforma.
Sin embargo, en 1996 se llevó a cabo una refor-
ma particularmente innovadora, que introdujo un
nuevo mecanismo de financiamiento (el llamado
FUNDEF), que reúne los recursos provenientes
de los gobiernos estaduales y municipales en un
fondo único y los redistribuye a los sistemas es-
taduales y municipales de acuerdo con la canti-
dad de alumnos matriculados en cada sistema,
resolviendo así la divergencia entre las necesi-
dades y la disponibilidad de recursos (también
se establece un piso nacional en cuanto al gasto
por alumno con el fin de garantizar niveles míni-
mos de gasto en todos los estados y municipali-
dades). Un estudio reciente llevado a cabo por
el Banco Mundial (Banco Mundial, 2003) con
respecto al impacto de esta reforma sobre los
recursos, incentivos y resultados descubrió que
este nuevo sistema de asignación de recursos
entre los estados y las municipalidades condujo
a un proceso de “municipalización” renovado en
todo el país que fue muy eficaz para aumentar
la matrícula (la tasa de matrícula neta aumentó
de 89% a 96% en el período 1996-2000), en
particular en los estados más pobres del norte y
el noreste (donde el gasto educacional por
alumno también experimentó el mayor aumento).
Adicionalmente, como se demuestra a través de
un análisis econométrico formal24, la “municipali-
24 Dado que se disponía de información tanto para 1996 (antes de
la reforma FUNDEF) y 2000 (después de la reforma FUNDEF),
se pudo estimar tanto un modelo transversal como un modelo de
primera diferencia, totalizado a nivel municipal, utilizando la va-
riación de los indicadores en el espacio y el tiempo (los recursos
adicionales, la composición del gasto y el nivel de “municipaliza-
ción” fueron las tres principales variables independientes en un
conjunto de regresiones que intentaron explicar la tasa de de-
serción, la distorsión de la edad para el grado y la tasa de
aprobación).
28
zación” también se asoció significativamente a
mejores indicadores de rendimiento académico
(mayor tasa de promoción y menor tasa de de-
serción y distorsión de la edad para el grado).
Lo que ha operado aquí es la combinación entre
una relación basada en un “convenio” fortalecida
(transferencias fiscales asociadas a los alum-
nos), destinada claramente a aumentar la matrí-
cula, y un mecanismo de rendición de cuentas
basado en el “derecho a voz”, que opera gene-
ralmente bien a nivel municipal (también fortale-
cido recientemente a través de la creación de
consejos sociales en las municipalidades y esta-
dos), que condujo a asignaciones de recursos
“racionales” a través de las cuales los gastos
municipales de capital y personal generalmente
estuvieron relacionados con las necesidades del
sistema (en tanto que la competencia entre los
sistemas de prestación municipales y estadua-
les, que también se suponía que sería fomenta-
da por la subvención por alumno, no parece ha-
ber desempeñado un rol importante 25 ). Sin
embargo, se encontró que algunas municipalida-
des utilizan los recursos en forma más producti-
va que otras, dependiendo de las competencias
locales y de la implementación eficaz del “dere-
cho a voz” (a través de los consejos sociales).
Finalmente, la reforma se implementó dentro de
un marco consensual y también dio especial én-
fasis al mejoramiento de los sueldos, las califi-
caciones, las perspectivas de carrera y el de-
sempeño de los docentes, en particular en el
sector municipal (entre otras intervenciones, el
60% de los recursos del FUNDEF deben ser
gastados en las remuneraciones de los docen-
tes).
B. ESTUDIOS DE CASOS DISPONIBLES CON RES-
PECTO AL MODELO BASADO EN LA “RESPONSA-
BILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL”
Las reformas de Bolivia y Colombia se implemen-
taron dentro de un marco generalmente consen-
sual con el propósito de promover la democrati-
zación y redistribuir el poder político entre
actores. De esta manera, se intentó involucrar a
varios de ellos en la prestación de los servicios,
creando un sistema complejo de relaciones de
rendición de cuentas.
25 Entre las razones que explican esto se encuentra la escasa
información comparativa disponible con respecto a la calidad de
los sistemas estaduales y municipales y el hecho de que las
municipalidades y los estados suelen dividir la prestación de la
educación primaria entre sí de acuerdo con el siguiente patrón:
1-4 grados las municipalidades y 5-8 grados los estados.
Generalmente no se cuenta con evaluaciones
formales de estos modelos, con la excepción del
estudio de Faguet sobre Bolivia (Faguet, 2000),
que, sin embargo, solo se centró en los indica-
dores de calidad intermedios, excepto algunas
evaluaciones cualitativas/cuantitativas que en-
tregan claras ideas acerca de las debilidades/
fortalezas de las reformas.
COLOMBIA
Una mala implementación de la relación basada
en un “convenio” y la misma naturaleza comparti-
da de las responsabilidades por la prestación de
los servicios disminuyó la eficacia del proceso de
descentralización en Colombia. A pesar del au-
mento del gasto, la matrícula y su distribución
entre los diferentes niveles socioeconómicos se
estancaron durante la década de los noventa.
Evidencia:
Las evaluaciones realizadas por Gómez y Var-
gas (1997) y Borjas y Acosta (2000), centradas
en los indicadores intermedios de calidad, efi-
ciencia y equidad, dejaron en claro que el mode-
lo de prestación de servicios educacionales de
Colombia es un modelo problemático, esencial-
mente debido a la manera en que se diseñó e
implementó la relación basada en un “convenio”
entre los diferentes niveles de prestación y debi-
do a la propia naturaleza compartida de las res-
ponsabilidades por la prestación de los servi-
cios, que hace particularmente difícil la creación
de un sistema de rendición de cuentas eficaz.
En lo que respecta a la relación basada en un
“convenio”, tres problemas centrales fueron: (a)
la falta de un sistema de información/monitoreo
en todos los niveles para evaluar si los departa-
mentos implementan las normas nacionales de
gestión de los docentes y el uso de los recursos
financieros transferidos a los diferentes niveles;
(b) la complejidad y falta de transparencia de las
fórmulas de asignación de fondos, todavía de-
masiado centradas en los costos a la vez que
intentan introducir indicadores de eficiencia y
equidad difíciles de medir y monitorear, lo que
finalmente se tradujo en una asignación inefi-
ciente y desigual de los recursos a las diferentes
zonas geográficas, y (c) el proceso de “acredita-
ción” que, si bien representó una manera inno-
vadora de abordar el problema de las restriccio-
nes institucionales a la prestación de los
servicios, se implementó dando demasiada li-
bertad de acción a los departamentos, los que
29
terminaron siendo guiados por consideraciones
más bien políticas que técnicas. La dispersión
de las responsabilidades entre los diferentes ac-
tores políticos, si bien puede ser adecuada para
objetivos amplios de democratización y las es-
pecificidades de cada actor, complica considera-
blemente el funcionamiento de las relaciones de
rendición de cuentas debido a la ausencia de un
nivel claramente responsable de la prestación
de los servicios y a la confusión que podría pro-
ducirse debido a una distribución poco clara de
las responsabilidades entre los actores: en Co-
lombia, por ejemplo, la relación inicial basada en
un “convenio” fue puesta a prueba debido a que
la división de las responsabilidades llevó a los
departamentos a mostrarse relativamente desin-
teresados por la prestación final de los servi-
cios, lo que los llevó a realizar asignaciones
desiguales de los docentes entre las diferentes
municipalidades. Esta asignación desigual, junto
con restricciones presupuestarias blandas a ni-
vel municipal, llevaría luego a estas mismas mu-
nicipalidades a contratar docentes a expensas
de la inversión y/o déficit constantes, volviendo
confusa la división de las responsabilidades y
dando como resultado una asignación ineficien-
te de los recursos. Adicionalmente, bajo estas
circunstancias, también se vieron debilitadas las
relaciones basadas en el “derecho a voz” en am-
bos niveles, ya que los ciudadanos enfrentaron
dificultades para expresar sus preferencias a ac-
tores que solo tenían una responsabilidad par-
cial y/o poco clara con respecto a la prestación
de los servicios. La única evidencia disponible
con respecto a los resultados, sin ninguna rela-
ción formal con la reforma, sin embargo, sugiere
que, si bien el gasto en educación aumentó con-
siderablemente en Colombia durante la década
de los noventa (del 3,2% del PIB en 1990 al
4,5% en 1997), las tasas de matrícula tendieron
a aumentar levemente entre 1991 y 1994 y a
estancarse o incluso descender entre 1994 y
1998 (Borjas y Acosta, 2000). No es posible ob-
servar ninguna convergencia entre las tasas de
matrícula de los diferentes estratos socioeconó-
micos.
Debemos señalar que, sin una evaluación for-
mal de la reforma pero con los elementos en-
tregados por varias evaluaciones parciales y,
sobre todo, un tipo de experiencia basado en el
“aprender haciendo”, se decidió formalmente
introducir una modificación sustancial en la re-
forma de descentralización colombiana en 2001
(Ley N° 715, diciembre de 2001) a lo largo de
dos líneas principales: (a) la simplificación de
la asignación de los recursos a través de la
creación de un “Sistema General de Participa-
ciones”, que incluye todos los fondos dirigidos
a la educación y los asigna de acuerdo con los
alumnos matriculados, y (b) la unificación de
las responsabilidades a nivel de un solo actor
político (departamento o municipalidad), acom-
pañada de la “acreditación” automática de to-
das las municipalidades con más de 100.000
habitantes y una posible “acreditación” de to-
das las municipalidades, siempre y cuando
cumplan con ciertas condiciones institucionales
mínimas. Al hacer esto, el país ha decidido re-
nunciar al modelo basado en la “responsabili-
dad compartida” para seguir, en forma lenta
pero segura, la senda de un modelo de “munici-
palización” o por lo menos de un modelo “geo-
gráficamente” diferenciado, en el cual el depar-
tamento tendría la plena responsabilidad por la
prestación de los servicios solo cuando la mu-
nicipalidad fuese demasiado pequeña o no es-
tuviese preparada.
BOLIVIA
El modelo de responsabilidad compartida llevó a
las municipalidades a sobreinvertir y el rol de los
departamentos sigue siendo poco claro. Sin em-
bargo, después de la reforma de descentraliza-
ción, la inversión en educación se fue distribu-
yendo en forma más amplia y se volvió más
sensible a las necesidades locales, debido a un
uso eficaz del “derecho a voz”.
Evidencia:
Un estudio realizado por Ruiz y Giussani (1997)
en Bolivia, también centrado en gran medida en
los indicadores intermedios, encontró el mismo
problema de rendición de cuentas “potencial” en
Bolivia (potencial, debido a que la reforma boli-
viana estaba mucho menos avanzada que la co-
lombiana en 1997) y expresa el temor de que, al
ser solo responsables de la infraestructura esco-
lar, las municipalidades podrían sobreinvertir, no
tomando en cuenta las necesidades recurrentes.
Este es otro posible resultado de la misma divi-
sión inicial de las responsabilidades, que podría
no ser totalmente negativa si la inversión es baja
y el derecho a voz se expresa efectivamente a
nivel local de manera de producir una distribu-
ción del gasto de inversión proporcional a las
necesidades locales. En efecto, el estudio de
Faguet (2000), a través de un análisis economé-
30
trico riguroso26, encuentra que la descentraliza-
ción: (a) a través de la aplicación del criterio per
cápita dio como resultado un cambio masivo de
los recursos a favor de las municipalidades más
pobres y más pequeñas, (b) hizo variar la com-
posición del gasto de capital, desviándolo de la
producción económica y la infraestructura a gran
escala, y dirigiéndolo a la educación, el desarro-
llo urbano y el agua y la salubridad, y (c) llevó a
la inversión pública a volverse más sensible a
las necesidades locales como queda ilustrado
por el hecho de que la inversión en educación
aumentó en los lugares en los cuales las tasas
de alfabetismo eran bajas. Suponiendo un des-
equilibrio no demasiado marcado con los costos
recurrentes, esta es una consecuencia positiva
de la reforma boliviana que, sin embargo, pare-
ce ser mucho más el producto de una reforma
de democratización profunda, combinada con
una regulación clara del destino y la asignación
de los recursos transferidos a las municipalida-
des, que el modelo de responsabilidad comparti-
da en sí mismo. La democratización, más allá de
las elecciones locales, fomentó la creación de
organizaciones cívicas a nivel local con el pro-
pósito específico de supervisar el gasto munici-
pal y proponer nuevos proyectos (los “Consejos
de Vigilancia”)27 y un proceso de planificación
participativo a través de la elaboración del “Plan
Municipal de Desarrollo”. En efecto, es notorio
que las relaciones basadas en el “derecho a
voz” y en un “convenio” podrían ser manejadas
bastante bien, más eficazmente que en Colom-
bia, incluso dentro de este modelo compartido
(sin embargo, el rol de los departamentos esta-
ba aun mucho menos definido en Bolivia que en
Colombia en el año 2000, mostrando una falta
de claridad en el área de la gestión de los recur-
sos humanos).
26 Más específicamente, una evaluación formal de si la descentrali-
zación cambió el patrón de inversión del sector público en Boli-
via se puede realizar descomponiendo los patrones de inversión
en tres términos (un efecto del estado, que capta todas las ca-
racterísticas de un estado fijas en el tiempo, un efecto anual,
que capta los trastornos anuales y las características especifi-
cas al tiempo, y un efecto estadual interactuado con la descen-
tralización, que capta las características específicas del estado
a partir de 1994 y que estaban ausentes anteriormente (este
término capta los efectos del gobierno local, las asociaciones
cívicas locales y otras instituciones locales que surgieron con la
reforma)) y sometiendo estos coeficientes a diferentes pruebas.
27 El rol de las organizaciones cívicas en la suma de las preferen-
cias, la representación de las necesidades de la comunidad y la
mediación de la participación de la comunidad en la producción
de los servicios públicos como asimismo la necesidad de anali-
zar la razón por la cual ciertas organizaciones cívicas son más
exitosas que otras (la medida en la cual los ciudadanos son
capaces de lograr que el gobierno local haga cosas por ellos)
son particularmente destacados por Faguet (2000).
C. EVIDENCIA DISPONIBLE CON RESPECTO AL MO-
DELO BASADO EN LA “AUTOMATIZACIÓN DE LAS
ESCUELAS ”
Las evaluaciones más formales que existen
abordan los modelos de descentralización que
se centran en las escuelas. En particular, se
evaluaron detalladamente las experiencias de
descentralización de Nicaragua y El Salvador.
NICARAGUA Y EL SALVADOR
En Nicaragua, se observa que las decisiones re-
ferentes a la gestión de los docentes basadas
en las escuelas tienen un impacto positivo sobre
los puntajes de las pruebas. En El Salvador, la
matrícula en las zonas rurales aumentó masiva-
mente después de la implementación de
EDUCO. También se observa que las decisiones
con respecto a la gestión de los docentes basa-
das en las escuelas tienen un impacto positivo
sobre la asistencia a clases de los alumnos e,
incluso, sobre los puntajes de las pruebas. En
ambos modelos, estos resultados positivos son
el producto de una relación basada en el “poder
del cliente” que ha sido bien diseñada e imple-
mentada de manera eficaz, acompañada de un
“convenio” sólido.
Evidencia:
La evaluación de la reforma de Nicaragua se ha
estado realizando desde 1995, a cargo de un
equipo del Ministerio de Educación y el Grupo
de Investigaciones del Banco Mundial, y ha pro-
ducido una serie de encuestas especiales de las
escuelas y hogares y evaluaciones informales28,
que han permitido un monitoreo continuo de la
reforma a través del tiempo, constituyendo,
como tal, un caso único en América Latina. En
1998, King y Ozler (1998), basándose en estas
evaluaciones y recolección de datos anteriores,
intentaron emprender una evaluación particular-
mente minuciosa, estimando una función de pro-
ducción expandida de la educación, que permite
estimar el impacto de la descentralización com-
parando a las escuelas autónomas con las es-
cuelas no autónomas y privadas29. Su estudio
28 Véase Equipo de Evaluación de la Reforma de Nicaragua
(1996), Fuller y Rivarola (1998) y King, Ozler y Rawlings (1999).
29
El modelo, que cubre casi 2.000 alumnos en aproximadamente
90 escuelas a nivel primario y secundario en 1996, también
permite una selección no aleatoria de las escuelas en la reforma
de descentralización (las escuelas, por lo menos en la primera
etapa de la reforma, generalmente eran escogidas por el Minis-
31
descubre que la gestión escolar, medida a tra-
vés del grado de autonomía de la escuela, cons-
tituye un determinante importante del desempe-
ño de los estudiantes y, más específicamente,
las escuelas que toman decisiones más autóno-
mas con respecto a la gestión de los docentes
(contratación y despido de los maestros, evalua-
ción, supervisión, capacitación, etc.) tienen ma-
yores probabilidades de tener éxito en el mejo-
ramiento del rendimiento académico de los
estudiantes30.
El modelo EDUCO de El Salvador fue sometido
a una evaluación similarmente minuciosa en
1998 por Jiménez y Sawada (1998) y en 2004
por Sawada y Ragatz (2004). Lo primero que
se puede decir es que es evidente que EDU-
CO, concebido en primer término como una
manera de expandir el acceso educacional en
las zonas rurales, tuvo éxito en esta tarea (co-
menzando a partir de un punto mucho más bajo
en 1990, las tasas de matrícula brutas y netas
son actualmente más altas en las zonas rurales
que en las zonas urbanas de El Salvador [TMN:
100% y TMB: 132%] y sabemos que las escue-
las EDUCO fueron el principal motor de la ma-
trícula en las zonas rurales en la década de los
noventa). Tomando esto como base, el primer
estudio, que estimó las funciones de produc-
ción expandidas de la educación que utilizan
tres medidas de rendimiento académico 31 y
permite la estimación del impacto de la autono-
mía de las escuelas comparando EDUCO con
las escuelas rurales tradicionales 32, intenta ex-
plorar si esta expansión se produjo a expensas
del aprendizaje. Se descubre que el rendimien-
to académico no solo no es de ningún modo
inferior en las escuelas EDUCO que en las es-
cuelas tradicionales (lo que es bueno, dado
que los alumnos de las escuelas EDUCO sue-
len provenir de entornos con las condiciones
terio de Educación o se las convencía de ingresar voluntaria-
mente y, en este caso, la selección no puede considerarse total-
mente aleatoria) y corrige la atrición de la muestra.
30 A nivel primario, si cada escuela debiese aumentar su poder
real de toma de decisiones en una desviación estándar (es de-
cir, aproximadamente en un 20% más de decisiones), el puntaje
promedio en matemática aumentaría en un 6,7%; la magnitud de
este efecto es dos veces mayor que la de los textos escolares,
1,5 veces mayor que la capacitación de los docentes y 1,4 veces
mayor que una reducción de una desviación estándar en el ta-
maño del curso.
31 Pruebas estandarizadas en español y matemáticas y días hábi-
les perdidos por un alumno debido a la ausencia del maestro.
32 El modelo, que cubre 192 escuelas y 897 alumnos en 1996,
también aplica una corrección por la selección endógena de las
escuelas por parte de los padres.
más desventajosas), sino que los alumnos de
las escuelas EDUCO pierden menos días de
clases debido a ausencias de los docentes que
los alumnos de las escuelas tradicionales. El
segundo estudio, que estima los efectos de pri-
mer y segundo orden de las escuelas EDUCO
a través de análisis de regresión y controla el
sesgo derivado de la selección de la muestra y
el sesgo no observable al medir el impacto de
EDUCO en comparación con las escuelas tradi-
cionales, descubre que los docentes de las es-
cuelas EDUCO muestran mayor motivación,
medida a través del empleo de más tiempo en
reuniones con los padres y otros miembros de
la comunidad escolar, ausentándose menos y
dedicando más tiempo a la docencia, y que
esta mayor motivación tiene un impacto positi-
vo en el rendimiento de los alumnos.
Al observar estos resultados, hay dos puntos
que destacar: uno es que la autonomía de las
escuelas, por lo menos en ciertas áreas funcio-
nales, parece ser una reforma muy promisoria y
el otro es que, para ser eficaz, esta reforma
debe ir acompañada tanto de una relación basa-
da en un “convenio” sólida y bien diseñada entre
el centro y las escuelas (el sistema de supervi-
sión establecido en El Salvador es un ejemplo
de lo que se podría requerir) como una sólida
relación basada en el “poder del cliente”. En lo
que respecta a esta última relación, existe evi-
dencia de que las asociaciones de padres de las
escuelas EDUCO visitan las salas de clases 4 a
5 veces más seguido que los padres de las es-
cuelas tradicionales: esto explica ciertamente la
menor ausencia de los docentes. En Nicaragua,
es probable que la asociación muy estrecha en-
tre la autonomía de las escuelas y la participa-
ción de los padres sea un elemento importante
para explicar la razón por la cual las decisiones
escolares en lo que respecta a los temas de
gestión de los docentes están relacionadas po-
sitivamente con la calidad educacional: en parti-
cular, existe evidencia de que los padres son
muy eficaces en el seguimiento y el monitoreo
de la actividad de los docentes.
OTROS CASOS
Otra evidencia sugiere que la autonomía de las
escuelas en diversas áreas mejora los puntajes
de las pruebas y otros indicadores de rendi-
miento académico y que el impacto de la auto-
nomía se ve reforzado por el uso del “poder del
cliente”. También se observa que el “poder del
32
cliente” solo tiene impacto combinado con la au-
tonomía de las escuelas. Finalmente, la autono-
mía de las escuelas o el aumento de la partici-
pación de las escuelas en la toma de decisiones
a nivel local, puede fomentar la convergencia
entre las escuelas ricas y pobres y es probable
que su impacto dependa de las características
institucionales existentes.
Evidencia:
La relación entre la autonomía y la participación
a nivel de las escuelas es analizada también
particularmente en un estudio de Eskeland y Fil-
mer (2002), sobre Argentina, en el cual, a través
de la estimación de una función de producción
expandida de la educación en la cual el impacto
de la autonomía de las escuelas y la participa-
ción de los padres sobre los puntajes de las
pruebas es capturado a través de medidas de
facto de la autonomía y la participación por es-
cuela33, encuentran que un índice compuesto de
autonomía de las escuelas (que incluye la auto-
nomía en la toma de decisiones en el área de la
gestión de los docentes) está relacionado signi-
ficativa y positivamente con los puntajes de las
pruebas y el impacto marginal de este índice
aumenta en función del nivel de participación. El
estudio descubre también que la participación
de los padres solo tiene impacto en los puntajes
de las pruebas a través de la autonomía y que
el impacto de la autonomía (como también el
efecto estimulante de la participación) aumenta
en el caso de las escuelas pobres y aquellas
pertenecientes al sector público. Estos resulta-
dos sugieren que: (a) la autonomía de las es-
cuelas, incluso si es limitada, es eficaz en la
promoción de una mejor calidad, (b) la eficacia
de la autonomía de las escuelas aumenta en
función del nivel de participación o la solidez de
la relación basada en el “poder del cliente”, (c)
esta relación basada en el “poder del cliente”
solo se vuelve efectiva cuando las escuelas tie-
nen autonomía, y (d) la autonomía de las escue-
las puede aprovecharse para mejorar el desem-
peño de las escuelas pobres (y fomentar la
convergencia con las escuelas más ricas).
La complementariedad entre la autonomía de
las escuelas y la participación de los padres y la
33 El estudio, que cubre 20.000 estudiantes tomados de una mues-
tra representativa de escuelas argentinas tanto privadas como
públicas, también intenta abordar el problema de la endogenia
potencial de la autonomía y la participación.
necesidad de análisis más específicos de los
demás determinantes del impacto de la autono-
mía de las escuelas sobre el rendimiento acadé-
mico se encuentran ilustradas en un estudio re-
ciente de Paes de Barros y Mendonça (1998)
sobre Brasil. Aplicando un análisis de la función
de producción de la educación que utiliza la va-
riación espacial y temporal de las innovaciones
educacionales para evaluar el impacto sobre los
puntajes de las pruebas y otros indicadores de
rendimiento académico (tales como la repeti-
ción, los niños que no asisten a la escuela y la
distorsión de la edad para el grado) de tres me-
didas de la autonomía de las escuelas (la auto-
nomía financiera, la elección de los directores y
la adopción de consejos escolares) 34, descubre
un impacto generalmente positivo y sustancial
de las tres innovaciones sobre la repetición de
los alumnos. Sin embargo, también descubre
que, aun siendo significativas, las tres innova-
ciones explican solo alrededor de la mitad de la
modesta variación en el número de niños que no
asisten a la escuela y la distorsión de la edad
para el grado durante el periodo 1981-1993, que
el impacto de la autonomía financiera y la elec-
ción de los directores es significativo, pero pe-
queño como explicación de los puntajes de las
pruebas y que el impacto de los consejos esco-
lares no es ni siquiera significativo. Una posible
explicación para este impacto heterogéneo y a
menudo débil se encuentra en la adopción des-
organizada de estas innovaciones en los esta-
dos de Brasil. A pesar de que la mayoría de los
estados estaban, por ejemplo, transfiriendo fon-
dos a las escuelas y contaban con consejos es-
colares a comienzos de la década de los noven-
ta, solo cuatro de ellos implementaron estas
innovaciones al mismo tiempo, en tanto que, en
los demás, estas medidas no fueron sincroniza-
das, estuvieron sujetas a reversiones, etc. Los
resultados sugieren también, sin embargo, que
incluso la combinación de estas medidas podría
no tener necesariamente el mismo éxito en to-
dos los estados, apuntando a la necesidad de
un análisis más específico de las características
institucionales del entorno en el cual se desarro-
lla la autonomía de las escuelas.
Un estudio reciente de Di Gropello y Marshall
(2004), que utilizó las funciones de regresión
34 El modelo, aplicado en los 18 estados entre 1981 y 1993, tiene
especial cuidado en controlar variables como la calidad del en-
torno familiar y los docentes, que podrían estar correlacionadas
con los estados innovadores.
33
para medir los efectos de primer y segundo or-
den de las escuelas PROHECO (autónomas) y
controló el sesgo en la selección de la muestra,
descubre que la autonomía de las escuelas en
el área administrativa, en combinación con un
mayor monitoreo por parte de la comunidad, se
traduce en una mejor utilización de las capaci-
dades en las escuelas PROHECO, bajo la forma
de menos días de cierre de las escuelas, un
aprendizaje más individualizado, mayor frecuen-
cia de tareas para el hogar, etc., y que, a su vez,
las diferencias en la utilización de las capacida-
des de las escuelas explican una considerable
proporción de las diferencias observadas en el
rendimiento académico entre las escuelas
PROHECO y las escuelas de control.
Finalmente, Di Gropello (2002) muestra que
existe una significativa relación positiva entre
los puntajes de las pruebas y el nivel de des-
centralización pedagógica de las escuelas y
que se produce un mejoramiento de la equidad
municipal al interior de las áreas, es decir, que
la relación entre el nivel socioeconómico de la
escuela municipal y el rendimiento académico
de la escuela es más débil, cuando las escue-
las tienen un rol más activo en la toma de deci-
siones local (lo que sugeriría que el hecho de
asignar más responsabilidades a las escuelas
garantiza una mejor orientación de los recur-
sos, es decir, favorable a los pobres, y fomenta
la convergencia).
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