25 DICIEMBRE, 2018  POR JAVIER OYARSE CRUZ

Nuevo marco legal para operadores

de comercio exterior: Decreto
Legislativo N° 1433
I. Introducción

M ediante el Decreto Legislativo N° 1433[1], se realizaron

modificaciones a la Ley General de Aduanas, inspiradas en aquel proceso
de mejora constante de los procedimientos aduaneros, lo cual, desde
nuestro punto de vista, guarda coherencia con el principio de la
facilitación del comercio exterior que guía a la Administración Aduanera
Peruana.
Quiero recordar en estas primeras líneas, que mis discípulos con
marcada curiosidad intelectual, me preguntan en las aulas universitarias
cuáles son las motivaciones que puede tener el legislador para realizar
tantos cambios a la legislación aduanera. Y casi en serio o en broma, yo
les comentaba que cada cambio de gobierno en nuestro país, nos ha
traído reformas en la legislación aduanera. Hasta pareciera que en el
escudo bordado en la banda presidencial, colocaran algún dispositivo
electrónico que obliga al Primer Mandatario a promover dichas
modificaciones normativas.
Obviamente, lo único serio es que el comercio internacional es un
mercado vivo en constante cambio y evolución, de modo que cada cinco
años nos enfrentamos a realidades diferentes que el Gobierno Central
debe interpretar con acierto para regular las actividades de comercio
exterior en nuestro país dentro del entorno globalizado de nuestra
economía, y siguiendo un plan estratégico que nos permita alcanzar
metas de crecimiento y desarrollo sostenible.
Es así que, en esta oportunidad, el legislador ha decidido “continuar con
este proceso de perfeccionamiento normativo, adaptándola a los
cambios más recientes en el comercio internacional e incorporando a
ella las mejores prácticas internacionales relacionadas a la facilitación y
control del comercio”.[2]   En esta ocasión, nos vamos a referir
básicamente al nuevo marco legal que van a tener los operadores de
comercio exterior cuando entre en vigencia las modificaciones
aprobadas mediante Decreto Legislativo N° 1433.
II. Operadores de Comercio Exterior
Resulta meritorio todo esfuerzo realizado para simplificar la redacción
casi reglamentarista de la actual Ley General de Aduanas, con artículos
tan extensos y hasta repetitivos que solo sirven para señalar las
obligaciones y responsabilidades de los operadores de comercio exterior
y, de esa forma, diseñar el régimen de infracciones y sanciones
aduaneras en caso de incumplimiento.
Es así que, desde todo punto de vista consideramos como un gran acierto
la forma novedosa cómo se identifican tres clases o grupos de
operadores, para simplificar la confusa redacción actual y de ese modo
tener claro los niveles de responsabilidad en sus actuaciones con el
objetivo de cumplan a cabalidad con la ley, proporcionen servicios de
calidad y aseguremos la cadena logística internacional. Repasemos a
continuación a cada grupo nombrado:
a. Operadores de Comercio Exterior: es aquella persona natural o jurídica
que debe ser autorizada por la Administración Aduanera para operar
como tal, lo usualmente se asocia a la obtención del código como
operador que lo faculta a gestionar los despachos y demás trámites
aduaneros. En este acápite notamos que se modifican los artículos 15° al
23° de la actual Ley General de Aduanas.
En este grupo se incluye al despachador de aduana, transportista o su
representante en el país, operador de transporte multimodal
internacional, el agente de carga internacional, el almacén aduanero, la
empresa del servicio postal, la empresa de servicio de entrega rápida, el
almacén libre o Duty Free, el beneficiario de material para uso
aeronáutico, la asociación garantizadora y la asociación expedidora.
Respecto al operador de transporte multimodal internacional, debemos
mencionar que se trata de quien se encarga del porte de mercancías
utilizando por lo menos dos modos diferentes de medios transporte, en
virtud de un único documento de transporte multimodal, desde un lugar
situado en el país en que el operador de transporte multimodal toma las
mercancías bajo su custodia y responsabilidad hasta otro lugar
designado para su entrega, en el que cruza por lo menos una frontera.
Dentro del punto de vista de sus responsabilidades, esta modificatoria
menciona que se trata de un operador de comercio exterior que por sí o
por medio de otro que actúe en su nombre, celebra un contrato de
transporte multimodal en virtud del cual expide un único documento de
transporte multimodal, asumiendo la responsabilidad de su
cumplimiento. El operador de transporte multimodal debe actuar como
principal, no como agente o por cuenta del expedidor o de los
porteadores que participan en las operaciones de transporte multimodal,
y contar con la autorización de la entidad pública correspondiente.
Vale decir que el operador de transporte multimodal puede tener la
propiedad de los diferentes medios de transporte, barcos, camiones y
aviones para simplificar y agilizar el traslado de las mercancías cruzando
las fronteras aduaneras. En caso contrario, su labor se basa en
programar la ruta más competitiva para el traslado de la mercancía
utilizando diferentes medios de transporte que resulten ventajosos en
cuanto al ahorro de tiempo y gastos logísticos para el dueño o
consignatario de la mercancía.
En cuanto se refiere a la asociación garantizadora y asociación
expedidora, la modificación bajo comentario se refiere a la nueva forma
en que se va a tramitar el régimen de admisión temporal para
reexportación en el mismo estado, que ahora ya no necesitará de una
declaración aduanera, sino de la presentación de un Convenio de
Importación Temporal, cumpliendo de esta manera con las normas de la
Organización Mundial de Aduanas[3] que tienen como objetivo unificar el
tratamiento del régimen de importación temporal (estandarización de la
documentación y el proceso aduanero) para lograr reducir el tiempo y el
costo de las transacciones comerciales.
b. Operador interviniente: Dentro de esta clasificación, se encuentran
quienes participan de las operaciones de comercio exterior por sí
mismos, sin necesidad de gestionar alguna autorización o código de
parte de la Administración Aduanera, tales como el importador,
exportador, beneficiario de los regímenes aduaneros, pasajero,
administrador o concesionario de las instalaciones portuarias,
aeroportuarias o terminales terrestres internacionales, operador de base
fija[4], laboratorio, proveedor de precinto, y en general, cualquier persona
natural o jurídica interviniente en un régimen o trámite aduanero, o en
una operación relacionada a aquellos, que no sea operador de comercio
exterior.
Desde mi punto de vista, considero que el operador interviniente es quien
enciende el motor de todo el sistema aduanero, dado que su
participación precisamente obliga a pensar en mejorar la calidad del
servicio que deben ofrecerles los operadores de comercio exterior,
porque en buena cuenta los importadores y exportadores son quienes|
financian con su propio patrimonio todos los servicios logísticos
vinculados al comercio internacional.
c. Terceros: Es quien interviene de manera conexa en la operatividad
aduanera o a otra operación relacionada a esta, pero no califica como
operador de comercio exterior u operador interviniente. En este grupo,
podemos mencionar, por ejemplo, a una empresa contratada por un
exportador tan sólo para acondicionar la mercancía que podría ser fruta
congelada, la misma que debe embarcarse con destino a los Estados
Unidos de Norteamérica en óptimas condiciones. Razón por la cual, se le
considera tercero, por cuanto no registra su RUC en ninguna declaración
aduanera de exportación ni accede a ningún beneficio tributario
aduanero vinculado con dicha exportación.
III. Categorías de Operadores de Comercio Exterior
Definitivamente, el sistema de comercio en el mundo avanza en la
búsqueda de la mejora en la calidad del servicio que brindan los
operadores de comercio exterior a los usuarios. Lo cual incluye, por
ejemplo, la posibilidad real que un importador o exportador pueda tener
acceso en línea para consultar el estado de sus trámites o
procedimientos desde una plataforma virtual que puede tener conectado
en su Smartphone, tablet, ipad o computador. De ese modo, se fortalece
no sólo la fidelización del usuario sino que brinda transparencia a todo el
sistema.
Servicios electrónicos que no dependen necesariamente de la
intervención del Estado o Entidades del Gobierno Central, dado que se
trata de mejorar la calidad de los servicios privados que ofrecen los
operadores de comercio exterior a sus clientes. Yo siempre he dicho, en
mis conferencias y dictado de clases en las Escuelas de posgrado, que el
agente de aduanas dejo hace más de dos décadas de ser un mero
tramitador de declaraciones, para convertirse en un aliado estratégico
para los importadores y exportadores. De allí que impulsamos la libre
competencia entre operadores de comercio exterior, basados
fundamentalmente en la calidad del servicio que ofrecen y no sólo en las
tarifas que cobran por sus servicios.
Por estas consideraciones, recibimos con mucha expectativa el anuncio
de un nuevo sistema de categorías de operadores de comercio exterior,
el cual click here se va a definir en función del nivel de cumplimiento de
la normativa aduanera, la calidad del servicio prestado y otros factores,
conforme a lo que establezca el Reglamento. Estas categorías tendrán
mucha importancia, dado que servirán para:
a) Renovar la autorización del operador de comercio exterior. Lo cual nos
induce a pensar que dependiendo de la categoría las renovaciones
pueden ser cortas o de plazo más prolongado. Quizás en este punto, surja
la necesidad de evaluación de la continuidad del servicio para fines de
acreditar su renovación.
b) Determinar la modalidad y el monto de sus garantías. Que significan un
justo premio al operador de comercio exterior que se esfuerza por
cumplir estrictamente con la normativa aduanera y asegurar toda la
cadena logística internacional. Dado que se trata de no afectar su
patrimonio que debe respaldar la calidad de su servicio.
c) No sancionar los supuestos de infracción leve conforme al inciso d) del
artículo 193° de la LGA. Quizás este sea otro atractivo para que los
operadores de comercio exterior se esfuercen por tener una elevada
categoría que les permita generar mayor competitividad al estar
eximidos de sanciones leves que no tengan incidencia tributaria.
d. La aplicación de la gradualidad en materia aduanera. Es oportuno
mencionar que el Decreto Legislativo N° 1433 ha derogado el beneficio
de rebaja de multas denominado régimen de incentivos[5], y en su lugar
surge ahora el Régimen de Gradualidad de sanciones que será otorgado
en función a la categoría que ostente cada operador de comercio
exterior.
e. Otras acciones o procesos que determinen en el Reglamento.
En este nuevo sistema de categorías que se va a definir para los
operadores de comercio exterior, me permito sugerir que se diseñe un
modelo basado en datos objetivos, cuantificables y transparentes que
generen confiabilidades de los evaluados en la seriedad del sistema.
Pongo como ejemplo el sistema de puntajes que el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones estableció para aquel conductor que
perdía una determinada cantidad de puntos cuando infringía las reglas
del reglamento de tránsito[6].
Quizás suene muy audaz proponer que sean los propios clientes que
utilizan los servicios que brindan los operadores de comercio exterior,
quienes bajo un sistema de puntajes puedan evidenciar sus reacciones
naturales frente al tipo de servicio que hayan recibido, utilizando para tal
efecto, alguna plataforma electrónica proporcionada por la
Administración Aduanera, para recoger de una fuente inmediata la
valiosa información que deberá ser tabulada periódicamente.
IV. Representante Aduanero
Durante mucho tiempo la legislación aduanera denominaba al agente de
aduana o despachador de aduanas como “representante legal” de las
agencias de aduana a la que representaban, lo cual podría generar cierta
confusión al tratar de asemejarlo a esa misma denominación que fluye de
la Ley General de Sociedades.[7]
Así, tenemos al numeral 2 del artículo 188° de la precitada Ley señala
que como atribución del gerente “representar a la sociedad, con las
facultades generales y especiales previstas en el Código Procesal Civil” .
Y de manera concordante el artículo 190° del mismo cuerpo legal cuando
señala las responsabilidades que asume el gerente, destaca lo
siguiente “El gerente responde ante la sociedad, los accionistas y
terceros, por los daños y perjuicios que ocasione por el incumplimiento
de sus obligaciones, dolo, abuso de facultades y negligencia grave”.
Lo que se pretende con este cambio en el Decreto Legislativo N° 1433 es
señalar la diferencia existente entre el representante legal de una
sociedad que transcribimos en los párrafos anteriores, del representante
aduanero, quien tiene como función representar al operador de comercio
exterior en las actividades vinculadas al servicio aduanero, cuando
corresponda.
Para tal efecto, se establece que la Administración Aduanera acredita al
representante aduanero por un plazo mínimo de un (1) año, de acuerdo a
lo que establezca el Reglamento. La renovación se va a efectuar de
acuerdo a su trayectoria de cumplimiento, conocimientos técnicos para
ejercer sus funciones y otros factores, conforme a lo que establezca el
Reglamento.
Aquí debemos reiterar que si el objetivo es mejorar la calidad del servicio
brindado al usuario de comercio exterior o usuario aduanero, le
correspondería al representante aduanero demostrar su capacidad
profesional y actualización permanente, dado que la gran mayoría de los
que actualmente tienen su título de agente de aduanas expedido por la
SUNAT, han dejado de estudiar al menos en las aulas de la
Administración Aduanera desde el año que culminaron su curso de
formación[8], y en este periodo, se han producido muchos cambios 
normativos y operativos que deben ser de su dominio y pleno
conocimiento.
V. A manera de conclusión
Las modificaciones a la Ley General de Aduanas que incorpora el Decreto
Legislativo N° 1433, en lo que se refiere a los operadores de comercio
exterior, tiene como principal objetivo mejorar los servicios que se viene
ofreciendo a los usuarios del sistema aduanero, principalmente dirigido a
los importadores y exportadores.
Estamos convencidos que no basta con los permanentes esfuerzos que
despliega la Administración Aduanera por reducir los tiempos utilizados
para otorgar el levante aduanero de las mercancías a los importadores,
también se necesita que los operadores de comercio exterior
simplifiquen sus trámites operativos, reduzcan los tiempos de atención a
los usuarios, eliminen sobre costos logísticos, ingresen a la era digital
reemplazando el uso del papel impreso por modernas tecnologías
confiables.
En buena cuenta, debemos dejar atrás la etapa de grandes discursos
cargados de buenas voluntades y planes, para pasar a la hora decisiva en
que se deben tomar acciones encaminadas a simplificar el comercio y
ganar mayor competitividad.
Estoy convencido que este nuevo sistema de categorías que se va a
implementar para los operadores de comercio exterior, generará una
sana competencia en el mercado, permitiendo que permanezcan dentro
de él, sólo aquellos operadores que inviertan en mantener una buena
trayectoria satisfactoria de cumplimiento de la normativa aduanera,
trazabilidad de sus operaciones, solvencia financiera, continuidad del
servicio, sistema de seguridad y sistema de calidad.

[1] Emitido al amparo de las facultades legislativas delegadas mediante

Ley N° 30823.
[2]  Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1433.
[3] Mediante Resolución Legislativa N° 30808 el Estado Peruano se
adhirió al citado Convenio y a los Anexos A, B1 y B2.
[4] Regulado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, según
norma RAP 111.
[5] Este régimen concede beneficios de rebaja de multas, dependiendo
de la oportunidad en que se acoja el infractor, teniendo como premio
mayor la rebaja del 90% de la multa si se acoge antes de cualquier
notificación realizada por la Administración Aduanera.
[6] El record del conductor se puede consultar en:
https://recordconductor.mtc.gob.pe/
[7] Ley N° 26887, Ley General de Sociedades.
[8] El último curso de formación de agentes de aduana organizado por la
SUNAT corresponde al año 2014.
Escrito por Javier Oyarse Cruz

Abogado. Maestro en Derecho. Doctor en Educación. Experto en Derecho Aduanero y

Negocios Internacionales. Docente en Escuelas de Posgrado PUCP, USMP, UPC y UNM