Politica de Proveedores Del Sector Petrolero - Informe Final Ismocol - Nov 2012 PDF

Política de proveedores del sector petrolero
Directora:
Astrid Martínez Ortiz
Asistente:
Tatiana Aguilar
Auxiliar:
Alex Corredor
Noviembre de 2012
Contenido
I. Introducción ................................................................................................................................ 1
II. Dinámica del sector petrolero en Colombia ............................................................................. 1
1. Upstream ................................................................................................................................ 3
2. Downstream ........................................................................................................................... 9
3. Sector externo ......................................................................................................................10
III. Industria prestadora de bienes y servicios petroleros .......................................................11
1. Características generales del sector...................................................................................12
2. Demanda del sector petrolero.............................................................................................20
Plan de inversiones ..................................................................................................................23
IV. Experiencias internacionales...............................................................................................27
1. Brasil .....................................................................................................................................28
Administración de los recursos en Brasil ...............................................................................30
Plan “Brasil mayor” ..................................................................................................................30
2. Noruega ................................................................................................................................34
Administración de los recursos petroleros en Noruega .........................................................36
3. Argentina ...............................................................................................................................39
Administración de los recursos en Argentina .........................................................................40
4. Escocia ..................................................................................................................................41
5. Acerca de la experiencia en administración de recursos petroleros ................................43
V. Política industrial ......................................................................................................................45
1. La mirada internacional .......................................................................................................45
2. Política industrial colombiana .............................................................................................48
VI. Una propuesta de política para el desarrollo del sector de bienes y servicios petroleros
55
VII. Perspectivas del sector y recomendaciones ......................................................................63
VIII. Bibliografía ............................................................................................................................66
Índice de Gráficos
Gráfico 1. Evolución del PIB del sector de hidrocarburos ............................................................... 2

Gráfico 2. Producción de petróleo en América Latina, 2011 .......................................................... 3
Gráfico 3. Evolución de la producción de petróleo en América Latina ........................................... 4
Gráfico 4. Producción anual promedio de crudo ............................................................................. 4
Gráfico 5. Reservas probadas de crudo en América Latina, 2011................................................. 5
Gráfico 6. Reservas remanentes de crudo Colombia ...................................................................... 6
Gráfico 7. Reservas probadas remanentes de petróleo.................................................................. 6
Gráfico 8. Precios WTI y Brent ........................................................................................................... 7
Gráfico 9. Regalías causadas y giradas ............................................................................................ 8
Gráfico 10. Participación estatal en la renta.................................................................................... 8
Gráfico 11. Volumen de carga a refinerías ....................................................................................... 9
Gráfico 12. Porcentaje de carga por refinería .................................................................................. 9
Gráfico 13. IED en el sector petrolero ............................................................................................10
Gráfico 14. Exportaciones del sector petrolero ..............................................................................11
Gráfico 15. Subsectores predominantes según ingresos operacionales .....................................13
Gráfico 16. Subsectores predominantes según número de firmas..............................................13
Gráfico 17. Demanda del sector petrolero por sectores ...............................................................20
Gráfico 18. Contratación local Ecopetrol discriminada por localidad, 2011 ...............................22
Gráfico 19. Evolución inversiones de Ecopetrol por línea de servicio ..........................................23
Gráfico 20. Inversión Ecopetrol Grupo Empresarial 2011 – 2020 ..............................................26
Índice de Cuadros
Cuadro 1. Tasa de reposición de reservas de crudo y gas, Ecopetrol ............................................ 5

Cuadro 2. . Indicadores de tamaño del sector de servicios petroleros año 2007 ......................13
Cuadro 3. Subsectores predominantes ..........................................................................................13
Cuadro 4. Segmentación del mercado de servicios petroleros ....................................................14
Cuadro 5. Principales empresas de servicios petroleros en Colombia .......................................15
Cuadro 6. Principales empresas de servicios petroleros en Colombia ........................................16
Cuadro 7. Principales empresas de servicios petroleros en Colombia ........................................17
Cuadro 8. Cuadro Principales empresas de servicios petroleros en Colombia ...........................17
Cuadro 9. Principales empresas proveedoras de bienes y servicios petroleros .........................18
Cuadro 10. Principales empresas proveedoras de bienes y servicios petroleros .......................18
Cuadro 11. Principales empresas proveedoras de bienes y servicios petroleros .......................19
Cuadro 12. Plan de inversiones Ecopetrol S.A. 2012 Cifras en Millones de dólares ..................24
Cuadro 13. Metas del plan “Brasil Mayor” .....................................................................................31
Cuadro 14. Iniciativas de PROMIMP ...............................................................................................33
Cuadro 15. Plan de Negocios Petrobrás 2012 – 2016.................................................................34
Cuadro 16. Estrategias empleadas en Stavanger, Noruega .........................................................36
Cuadro 17. Estrategias empleadas en Aberdeen, Escocia ...........................................................42
Cuadro 18. Algunos indicadores de las experiencias internacionales .........................................44
Cuadro 19. Matriz de clasificación de PDPs ..................................................................................46
Cuadro 20. Resumen de antecedentes de la nueva política industrial colombiana ...................49
Cuadro 21. Sectores del Programa de Transformación productiva .............................................52
Cuadro 22. Algunos instrumentos de política industrial en Colombia .........................................53
Cuadro 23. Características de las dos compañías operadoras más grandes de Colombia .......56
Cuadro 24. Bienes y servicios en el Upstream...............................................................................59
Cuadro 25. Bienes y servicios en el downstream ..........................................................................60
Cuadro 26. Problemas revelados por el sector minero-energético colombiano ..........................62
Índice de Ilustraciones
Ilustración 1. Composición del precio de la gasolina corriente sin mezclar en Bogotá ................ 9
Ilustración 2. Resultados de Ecopetrol en sus requerimientos a los contratistas ......................21
Ilustración 3. Otros proyectos en fases de maduración y análisis económico ............................27
Ilustración 4. Modelo de administración de recursos noruego.....................................................38
Ilustración 5. Locomotoras del Plan de Desarrollo ........................................................................52
Política de proveedores del sector petrolero en Colombia
I. Introducción
Frente al boom petrolero que ha experimentado Colombia desde 2004, el desarrollo

de las compañías prestadoras de servicios y proveedoras de bienes petroleros ha
cobrado mayor importancia. En ese sentido, el sector crece continuamente y debe
responder a mayores desafíos. De otro lado, las empresas operadoras, que exploran y
producen hidrocarburos, requieren de la industria nacional productos cada vez más
especializados y competitivos frente a los ofrecidos por el mercado internacional, así
como escala y oportunidad.
El objetivo de este trabajo es establecer la importancia de la industria proveedora de

servicios del sector petrolero, en particular de Ecopetrol S.A., y su impacto en la
economía nacional, con el fin de proponer una política pública para el desarrollo de
proveedores de la industria petrolera. El diseño de una política de proveedores del
sector petrolero, puede redundar en beneficios importantes no solo para la industria
petrolera y sus proveedores sino para la economía colombiana en general.
El presente documento está organizado de la siguiente manera: En la segunda sección

se hace un breve recuento de la dinámica del sector petrolero; en tercer lugar, se hace
una caracterización del sector de bienes y servicios petroleros en el país; en la cuarta
parte del documento se resumen algunas experiencias internacionales exitosas en
cuanto a políticas de proveedores del sector petrolero; la quinta, analiza la política
industrial colombiana; la sexta sección, formula una propuesta para el desarrollo del
sector de proveedores de la industria petrolera en Colombia; por último, se presentan
las conclusiones.
II. Dinámica del sector petrolero en Colombia
Sin lugar a dudas, el petróleo es uno de los recursos naturales más apetecidos en el
nivel mundial. En efecto, la mayor parte de la energía consumida en el mundo proviene
precisamente del petróleo y, a pesar de la incursión de otros combustibles, se espera
que su consumo siga aumentando, pasando de 85,4 millones de barriles día en 2008
a 106 millones de barriles día en 2030. De la misma manera, la demanda global de
petróleo crecerá cerca del 1% anual entre 2009 y 2020 (UPME, 2009). Las principales
fuentes de la oferta futura de petróleo equivalente provendrá del gas natural sometido
a licuefacción y de los hidrocarburos no convencionales, más que de las cuencas
1
tradicionales maduras, lo cual le da un grado de incertidumbre y dificultad al
crecimiento de la oferta hasta 2025.1
Colombia es de los pocos países que viene incrementando su oferta exportable en los
últimos años2. No obstante, es difícil pensar que se consolidará como país petrolero en
el mediano plazo. Los pronósticos de la producción de petróleo en Colombia se han
reajustado recientemente hacia la baja. Proyecciones del Comité Interinstitucional de
la regla fiscal en 2010 preveían mas de 1.400 mil barriles día de crudo en 2020
mientras Ecopetrol pronosticaba 1.700 mil BD para 2020. Las proyecciones actuales
para 2022 no llegan a 1.400 mil barriles día de petróleo. La producción promedio
hasta mayo de 2012 está en 930 mil barriles día, por debajo de la meta de 980 mil
barriles debido a cuellos de botella en transporte y licencias ambientales para
producción y transporte, así como dificultades con las comunidades, los trabajadores y
los grupos armados.
Aunque Colombia no se considera un país petrolero, la actividad económica asociada a

este sector ha sido importante para el país y ha crecido durante la última década. Para
el año 2011, la participación del PIB del sector de hidrocarburos en el PIB nacional fue
de 5,5% y para el segundo trimestre de 2012 esta participación asciende a 5,6%.
Gráfico 1. Evolución del PIB del sector de hidrocarburos

y su participación en el PIB nacional
PIB hidrocarburos PIB hidrocarburos / PIB total

30.000 7%
Miles de millones de pesos
25.000 6%
5%
20.000
4%
15.000
3%
10.000
2%
5.000 1%
- 0%
Fuente: DANE.
1 Proyecciones de PIRA. En general los analistas como EIA y CERA entre otros tienen proyecciones alcistas de
precios en el mediano plazo, a mayo de 2012 (esto es, a pesar de la reciente caída coyuntural de precios, en medio
de las dudas sobre el crecimiento tanto de los países desarrollados, como de los emergentes).
2 Colombia fue el país de mayor crecimiento en 2011, con un 16%. La producción mundial creció 1.2%; la del medio
oriente, 9.3%; la de Arabia Saudita 12.8%; América Latina, 1.3%. La producción de África y Asia Pacífico decrecieron
12.8% y 2%, respectivamente. Sólo dos categorías crecieron más que Colombia “Otros medio oriente”, 32%, con
apenas 48 kbd, y “otros Äfrica”, con 221kbd, frente a 930kbd de Colombia. Ver BP Statistical Review, junio de
21012.
2
La creciente importancia de este sector en la economía nacional se ha dado, en parte,
como consecuencia del aumento de la demanda internacional de petróleo y, en parte,
de un mejor entorno para el aumento de la producción local. Adicionalmente, los
cambios institucionales del sector a lo largo de la última década también han
dinamizado la exploración y la producción de petróleo. En particular, la creación de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, (Decreto 1760 de 2003) dio un giro
importante a la administración y regulación del petróleo. Con la creación de la ANH,
además, se liberó a Ecopetrol de responsabilidades diferentes a las asociadas con su
gestión como empresa petrolera. Se le permitió participar en todas las fases de la
cadena de producción del recurso mineral, excepto en el transporte de gas natural.
Estos cambios, tanto institucionales como de la dinámica del mercado, se han
traducido en mayores ingresos fiscales en los niveles central y territorial del gobierno, y
mayores participaciones del crudo en las exportaciones totales, así como en la
inversión extranjera directa.
La pregunta central es si esta expansión es estructural y cuál sería la forma de

aprovechar el boom, si no hay tal cambio estructural.
1. Upstream
Colombia no es un país importante en el escenario internacional. Su participación en la

producción mundial es de sólo un 1.1% y en las reservas su peso es marginal (0.12%).
Entre los países de Suramérica, la posición de Colombia mejora al ubicarse como el
tercer productor de petróleo, con 930 mil barriles diarios, luego de Venezuela y Brasil
que produjeron alrededor de 2.720 y 2.193 miles de barriles respectivamente en
2011.
Gráfico 2. Producción de petróleo en América Latina, 2011

3.000
2.720
2.500
2.193
Miles de barriles diarios
2.000
1.500
930
1.000
607
509
500
153
0
Argentina Brasil Colombia Ecuador Perú Venezuela
Fuente: BP Statistical Review of World Energy Junio 2012.
3
Gráfico 3. Evolución de la producción de petróleo en América Latina
2000 2005 2010

3500
3000
Miles de barriles diarios
2500
2000
1500
1000
500
0
En cuanto al crudo colombiano, se observa una tendencia creciente para los últimos
años, pasando de un promedio de 687 mil barriles de petróleo por día calendario
(BPDC) en el año 2000 a 915 mil BPDC en el año 2011 (Ver Gráfico 4).
La producción de petróleo está muy concentrada en pocas empresas. Ecopetrol

produce el 73.3% del crudo del país. Los diez campos con mayor producción
concentran aproximadamente el 50% de la producción de crudo. Se destacan los
campos Rubiales y Castilla con 18,1% y 7,5% respectivamente.
Gráfico 4. Producción anual promedio de crudo

1000 935
915
900
786
800
687 670
700
604 577 588
600
Miles BPDC
540 528 526 527 531

500
400
300
200
100
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012*
*Datos a junio de 2012

Fuente: Minminas, tomado del IEP – ACP.
4
Los países pertenecientes a la OPEP (Organización de Países Exportadores de
Petróleo), agrupan el 77,2% de las reservas totales y menos del 40% de la producción,
denotando un comportamiento estratégico y consideraciones inter temporales que
Colombia no tiene (BP, 2011).
Gráfico 5. Reservas probadas de crudo en América Latina, 2011

300 296,5
Miles de millones de barriles
250
200
150
100
50
15,1 6,2
2,5 2,0 1,2
0
Argentina Brasil Colombia Ecuador Perú Venezuela
Las reservas remanentes de crudo en Colombia decrecieron hasta 2007 y se

recuperaron en los últimos años desde 2008 (Ver Gráfico 6), gracias a la revaloración
de las reservas, principalmente. Por otro lado, la tasa de reposición de las reservas de
crudo y gas de Ecopetrol ascendió hasta 2009 para luego descender a 164% en el año
2011.
Cuadro 1. Tasa de reposición de reservas de crudo y gas, Ecopetrol

2007 33%
2008 110%
2009 359%
2010 193%
2011 164%
Fuente: Ecopetrol (2012).
5
Gráfico 6. Reservas remanentes de crudo Colombia
2.500
2.000
1.500
Mbbl
1.000
500
* Datos preliminares sujetos a revisión.

Fuente: Ecopetrol y ANH, tomado del IEP – ACP.
Gráfico 7. Reservas probadas remanentes de petróleo
Asociación Concesión Ecopetrol Total

2.500
1.972
2.000 1.842
Millones de barriles
1.632
1.542 1.478
1.453 1.510 1.458
1.500 1.358
1.000
500
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: UPME y Minminas, tomado del IEP – ACP.
Los precios del petróleo se ven afectados como consecuencia no solo de la oferta y la
demanda del mismo, sino además por otros factores como lo son la estabilidad política
de los países productores, la especulación en los mercados financieros y la volatilidad
del dólar, entre otros. Durante la última década, los precios WTI, mantuvieron un
crecimiento sostenido hasta el año 2008, cuando se registró una importante caída al
final de año, que continuó hasta 2009. Lo anterior, como resultado de la crisis
6
financiera y la desaceleración de la economía mundial, que condujo a su vez a una
reducción significativa del consumo energético y, como consecuencia, a la disminución
en la demanda de combustibles (UPME, 2009). Sin embargo, con la recuperación del
mercado mundial, los precios de este commodity de nuevo alcanzaron niveles
alrededor de los 95 dólares por barril en el año 2011 y de 95,9 dólares por barril en
septiembre del presente año.
Por otro lado, el precio del Brent presentó un comportamiento muy similar al del WTI
hasta el año 2010, donde se empezaron a ver diferencias más marcadas. Es así como
su cotización fue de 111,3 dólares por barril en 2011 y de 112,2 dólares por barril en
septiembre del 2012, lo que representa una diferencia positiva de aproximadamente
16 dólares con respecto del WTI.
Gráfico 8. Precios WTI y Brent
WTI Constantes (USD 2012) Europe Brent Spot Price FOB

112,2
120
100
80 95,9
60
40
20
*Datos a septiembre de 2012.

Fuente: EIA, tomado del IEP – ACP.
El aumento en la producción de petróleo crudo se traduce en incrementos en el valor

de las regalías causadas y giradas. Como se ve en el Gráfico 9, el valor de las regalías
causadas pasó de 2,6 billones de pesos en el año 2004 a 7,5 billones en el año 2011.
Asimismo, las regalías giradas pasaron de 1,6 a 7,2 billones de pesos en el mismo
periodo.
7
Gráfico 9. Regalías causadas y giradas
Acumulado regalías causadas Acumulado regalías giradas

8.000 7.467
7.000 7.183
6.000 5.449 5.490

5.180
Miles de millones
5.000 4.854
4.266
3.741 3.805
4.000 3.586 3.697
2.898 2.900
3.000 2.585
2.065
2.000 1.695
1.000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: ANH, tomado del IEP – ACP.
Al igual que las regalías, los ingresos generados como consecuencia del pago de
impuestos, dividendos de Ecopetrol y derechos económicos, constituyen un ingreso
relevante para el Gobierno nacional. Para los años 2009 y 2010, este rubro se estimó
en $11,6 y $ 9,2 billones respectivamente, una cifra que representa el 18% y el 14%
de los ingresos del gobierno central, en cada año.
Gráfico 10. Participación estatal en la renta

Impuestos, dividendos y derechos económicos Regalías
18
16
14 5,4 3,8
Billones de pesos
12 5,5
10 7,5
3,6
8 3,7
6 2,9 11,6
11,0
2,6 9,2
4 7,4
4,8 5,7 5,9
2 3,6
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*
*La cifra para el año 2011 es provisional debido a que aún no incluye el pago de
impuestos, pero si el de dividendos y derechos económicos.
Fuente: DIAN, ANH y Minhacienda, tomado del IEP – ACP.
8
2. Downstream
Como se ve en el Gráfico 11, a pesar de que la producción de crudo en el país ha

aumentado, la carga a refinerías ha presentado un comportamiento volátil en los
últimos años. En el año 2011, la carga a refinerías nacionales fue en promedio de 306
mil BPDC, donde la refinería de Barrancabermeja cuenta con tres cuartas partes de la
carga total, seguida por la refinería de Cartagena. Para el año 2011, la carga de crudo
de la refinería de Barrancabermeja fue de 226 mil BPDC.
Gráfico 11. Volumen de carga a refinerías Gráfico 12. Porcentaje de carga por refinería
1% 0%
320.000
315.000
23%
310.000
305.000
BPDC
300.000
295.000
290.000
285.000
76%
280.000
2003 2005 2007 2009 2011
Barrancabermeja Cartagena Orito Apiay

Fuente: UPME y Ecopetrol, tomado del IEP – ACP.
La Ilustración 1 muestra la evolución de la composición del precio de la gasolina

corriente sin mezclar en Bogotá. Como se puede observar, entre 2008 y 2012, el
porcentaje de ingresos al productor aumentó en línea con los precios internacionales,
mientras el porcentaje correspondiente a impuestos al combustible disminuyó. Los
porcentajes correspondientes a distribución y transporte se mantuvieron relativamente
estables.
Ilustración 1. Composición del precio de la gasolina corriente sin mezclar en Bogotá
% IP Ecopetrol (68%) % IP Ecopetrol (63%) % IP Ecopetrol (63%)
Distribución (11%) Distribución (10%) Distribución (11%)

Transporte y manejo (4%) Transporte y manejo (5%) Transporte y manejo (5%)
Impuestos (17%) Impuestos (22%) Impuestos (22%)
Octubre 2012 Octubre 2010 Octubre 2008
Fuente: Tomado del IEP – ACP.
La capitalización de Ecopetrol en 2007 exigió la suscripción de una declaración por

parte del accionista mayoritario, el Gobierno Nacional, en el sentido de garantizar un
9
ingreso al refinador acorde con los precios internacionales, al costo de oportunidad.
Esta decisión se ha traducido en un horizonte claro para las inversiones en refinación y
en un plan de expansión de las dos refinerías importantes de Ecopetrol: Reficar S.A. en
Cartagena y el Complejo industrial de Barrancabermeja, como se ilustra más adelante.
3. Sector externo
Los flujos de inversión extranjera canalizados hacia el sector petrolero han presentado
un crecimiento importante durante la última década, pasando de 521 millones a
5.083 millones de dólares entre el año 2001 y el año 2011. Este crecimiento se
traduce en un aumento de la participación del sector en la IED total en el país, de
20,5% a 38,4% y un volumen importante de proyectos que requieren capacidades
locales de provisión de bienes y servicios. Para el presente año, a segundo trimestre la
participación de la IED del sector en la IED total es de 43,1%. Esta cifra también refleja
la importancia del sector en los agregados macroeconómicos del país.
Gráfico 13. IED en el sector petrolero
Sector Petrolero SP/ IED total
6.000 50%
43,1%
45%
5.000 38,0%
40%
35%
Millones de dólares
4.000
30%
3.000 20,5% 25%
20%
2.000
15%
10%
1.000
5%
0 0%
*Cifra correspondiente al segundo trimestre de 2012.

Fuente: Banrep.
Igualmente, el monto de exportaciones de petróleo y sus derivados ha crecido de

manera significativa durante la última década. Este rubro, que en el año 2000
ascendía a 4,8 billones de pesos, llegó a 27,9 billones de pesos en el año 2011,
aumentando su participación dentro de las exportaciones nacionales, del 36% al 49%
durante el mismo periodo de tiempo. Para mayo de 2012 la participación asciende a
52,8%.
10
Gráfico 14. Exportaciones del sector petrolero
Petróleo y derivados SP / Exportaciones totales
30.000 60%
51,1%
25.000 49,1% 50%
Millones de dólares FOB
20.000 40%
36,3%
15.000 30%
10.000 20%
5.000 10%
0 0%
*Cifra correspondiente al mes de agosto de 2012.

Fuente: Banrep.
III. Industria prestadora de bienes y servicios petroleros
Como ya se dijo, en la actualidad Colombia es el tercer productor de petróleo en

Latinoamérica. Esto sumado al potencial boom petrolero del país y la creciente
demanda local, convierte al país en un destino atractivo para la instalación de
empresas dedicadas al suministro de bienes requeridos en la producción de
hidrocarburos.
Adicionalmente, las inversiones en refinación y transporte le están dando un impulso

importante al dinamismo del sector. Un caso específico es el de Ecopetrol, que está
incrementando la capacidad de refinamiento de hidrocarburos en sus plantas de
Barrancabermeja y Cartagena. Asimismo, hay proyectos de transporte como el
Oleoducto Bicentenario.
El sector de servicios petroleros no atiende únicamente al sector de hidrocarburos sino

que “provee asistencia directa a sectores económicos clave como son la industria
petrolera y gasífera y la generación, transporte y distribución de energía” (Economic
Competitiveness Group, 2009). De igual manera, el sector responde a la creciente
demanda de servicios de la minería en Colombia.
11
Recuadro 1. Encadenamientos de la industria del petróleo
Se pueden identificar tres etapas distintas en los encadenamientos que se dan en la

industria petrolera. La primera de ellas, C1, hace referencia directamente a las
actividades de exploración y producción de petróleo y de gas natural; este primer nivel
está compuesto principalmente de las empresas operadoras.
La segunda etapa del encadenamiento hace alusión a las actividades relacionadas con
los bienes y servicios petroleros, C2. Es decir, esta provee los bienes y servicios
especializados que demanda C1, tal como la prestación de servicios de perforación,
alquiler de maquinaria y equipo, actividades de geología y sísmica, servicios de ingeniería
y consultoría, diseño y construcción de montajes industriales, entre otros. Este
subconjunto de la actividad de petróleo, bienes y servicios conexos es el objeto de análisis
de este estudio.
La última etapa del encadenamiento, C3, se compone de bienes y servicios generales que
demandan C1 y C2. Estos últimos son servicios ajenos a la naturaleza del sector petrolero.
Fuente: Clasificación tomada de Fedesarrollo (2011).
1. Características generales del sector
En 2011, Fedesarrollo avanzó en la caracterización y dimensionamiento del sector de

servicios petroleros3 encontrando que para el año 20074 los ingresos operacionales
del sector de servicios petroleros fueron del orden de $5,1 billones de pesos,
equivalente a una participación de 1,1% en el PIB nacional (Cuadro 2) frente a una
participación del 3,8% del sector petrolero. Estas cifras resultan en una participación
del sector de servicios dentro del PIB petrolero de 28,6%.
3 Estudio realizado por Fedesarrollo para la Cámara Colombiana de Servicios Petroleros – Campetrol.
4 Ultimo año con Cuentas Nacionales disponibles para el momento de realización del estudio mencionado
12
Cuadro 2. . Indicadores de tamaño del sector de servicios petroleros año 2007
millones de pesos
PIB Nacional 464.993.020
PIB Sector Petrolero 17.877.282
Total Ingresos Operacionales del Sector 5.108.248
Ingresos Operacionales SSP/ PIB Petrolero 28,6%
Ingresos Operacionales SSP/PIB Nacional 1,1%
* Cifras en millones de pesos constantes 2008
Fuente: Tomado de Fedesarrollo (2011).
Asimismo, el estudio de Fedesarrollo encontró que este sector comprende 33

subsectores de la economía identificados por su código CIIU. De estos subsectores,
dada su participación en los ingresos operacionales del sector (Gráfico 15) y el número
de firmas dedicadas a esta actividad (Gráfico 16), se destacan 5 de ellos, a saber:
Cuadro 3. Subsectores predominantes

Código CIIU Actividad Económica
Actividades de servicios relacionadas con la
C1120
extracción de petróleo
F4530 Construcción de obras de ingeniería civil
G5190 Comercio al por mayor de productos diversos
K7129 Alquiler de otros tipos de maquinaria y equipo
Actividades de arquitectura e ingeniería y actividades
K7421
conexas de asesoría
Gráfico 15. Subsectores predominantes según Gráfico 16. Subsectores predominantes según
ingresos operacionales número de firmas
K7421
6,8%
C1120
72,9% F4530
C1120 4,32%
55,56%
G5190
F4530 3,70%
5,8% K7129
3,70%
Otros
D2429 25,93%
Otros
3,8%
11,7%
G5151 K7421
2,8% 2,9%
13
Sumado a lo anterior, se identificaron las principales ramas de actividad al interior del
sector, para lo que se definieron seis categorías de servicios en las cuales se clasifican
cada una de las firmas pertenecientes al sector. Estas seis categorías junto con su
participación se pueden observar en el Cuadro 4.
Cuadro 4. Segmentación del mercado de servicios petroleros

Participación de
Categoría Según Tipo de Servicios
Mercado
Completamiento (terminación), rehabilitación y mantenimiento (workover)
22,9%
y/u otros servicios relacionados con la perforación de pozos.
Fabricación, comercialización, distribución, alquiler y/o instalación y

mantenimiento de equipos, maquinaria, accesorios y herramienta en 21,9%
general para la industria petrolera.
Servicios de ingeniería, consultorías, asesorías, asistencia técnica e

14,3%
interventorías.
Servicios de geología, sísmica, aerogravimetría, gravimetría, magnetometría

6,9%
y/o adquisición, procesamiento e interpretación de información y registros.
Diseño y construcción de montajes industriales, planeación y ejecución de

4,8%
todo tipo de obras y/o desarrollo de infraestructura en general.
Otros servicios (*). 29,2%
100%
(*) Otros servicios incluye la comercialización de productos derivados del petróleo, el desarrollo y
explotación de operaciones relacionadas con la contratación y suministro de vehículos para el
transporte de personal y equipos pesados, así como el mantenimiento y administración de
campamentos incluyendo servicios generales, entre otros.
En cuanto a la composición del sector por origen de las empresas, Fedesarrollo

encontró que aunque el 52% de las firmas del sector son de origen nacional, son las
firmas de origen extranjero las que cuentan con mayor participación dentro de los
ingresos del sector, con un 67%. Por otro lado, si se tiene en cuenta el tamaño de las
firmas “el 52% de las firmas nacionales clasifican como medianas, el 21% como
grandes, el 26% como pequeñas y el 1% clasifican como microempresas. No obstante,
del total de activos de las firmas nacionales, las firmas grandes concentran el 73%”.
Fedesarrollo también encontró que la concentración de ingresos en el sector es

bastante alta. Específicamente, el 10% de las empresas con mayores ingresos
operacionales concentra un poco más de la mitad del total de los ingresos del sector.
En cuanto a sus encadenamientos con otros sectores, aun cuando este sector no es
intensivo en mano de obra, el sector de servicios petroleros genera alto valor agregado
en la economía. Adicionalmente, los encadenamientos de este sector con el resto de la
economía no son despreciables ya que, en efecto, el sector de servicios petroleros
14
depende significativamente de la producción de otros sectores, por lo que estimula de
manera importante la producción nacional. Por cada peso de consumo intermedio
gastado por el sector de servicios petroleros, se genera 1,57 pesos de demanda en
otros sectores de la economía.
Adicionalmente, el sector muestra un alto potencial de generación de salarios y

empleos de manera indirecta e inducida: En lo que respecta a la remuneración al
trabajo, por cada peso pagado en el sector por este concepto, se genera un pago de
5,8 pesos en la economía; Asimismo, por cada empleado contratado en el sector, se
propicia la creación de 3,7 empleados en la economía (Fedesarrollo, 2011).
Entre las veinte principales empresas proveedoras de bienes y servicios en el país

según el número de servicios que ofrecen, hay muy pocas compañías de origen
nacional.
Cuadro 5. Principales empresas de servicios petroleros en Colombia

Según origen de capital
Origen de
Empresa
Capital
Schlumberger Surenco S.A. Extranjero
Halliburton LatinAmerica S.A. Extranjero
PTS – Production Testing Services Colombia Ltda Extranjero
Indequipos S.A. Extranjero
Montecz S.A. Nacional
M. L. Overseas Extranjero
Metálicas y Eléctricas Melec S.A. Extranjero
Weatherford Colombia Ltda Extranjero
Baker Hughes de Colombia Extranjero
Conequipos ING: Ltda. Nacional
Drillsite Fluid Treatment Drift S.A. Extranjero
Itansuca Proyectos de Ingeniería Nacional
B.J. Servicices Switzerland Sarl Extranjero
Grupo Atlas S.A. Extranjero
ParkoServices S.A: Extranjero
Wood Group Colombia S.A. Extranjero
Aservin S.A. Extranjero
Sadeven S.A. Extranjero
San Antonio Internacional Sucursal Colombia Extranjero
Tipiel S.A. Nacional
Fuente: Fedesarrollo con base en Uniandes (2011)
Las actividades de provisión de bienes y servicios para la industria petrolera son

intensivas en capital y conocimiento (C2). Colombia no es un país petrolero y ese
hecho limita la escala y el grado de especialización que pueden tener las firmas que se
15
localicen en el país. En algunos segmentos como software e ingeniería, las compañías
nacionales ofrecen servicios no sólo a la industria petrolera y por ello es posible sumar
la demanda del sector minero y la de otros segmentos de la cadena de los
hidrocarburos como refinación y transporte para ampliar la escala, sin mencionar que
en algunas labores como montaje de equipos industriales y transporte se pueden
sumar también la industria manufacturera y las obras viales, como demandantes.
Unas pocas empresas de origen nacional han crecido en ventas en los últimos años y
han aprovechado por fortalecerse patrimonialmente, como se ilustra en los cuadros
siguientes. Esas empresas requieren un horizonte claro, en términos de cuáles serán
las políticas de contratación de las empresas operadoras, para continuar en ese
camino de fortalecimiento a partir de sus propios recursos.

por activos, 2002 y 2011
Ranking Ranking
Empresa Activos 2011 Activos 2002
2011 2002
Schlumberger Surenco S.A. 1.097.572.709 1 188.307.002 1
Weatherford Colombia Limited 832.495.942 2 47.721.049 9
Proenergía Internacional S.A. 671.216.283 3 - -
Halliburton LatinAmerica S.A. LLC 541.282.356 4 110.134.380 3
Nabors Drilling International Ltda 403.244.942 5 32.981.695 13
San Antonio International Sucursal Colombia 382.284.495 6 - -
Petrex S.A. Sucursal Colombia 381.786.173 7 - -
Baker Hughes de Colombia 359.662.646 8 98.973.333 4
Independence Drilling S.A. 319.219.994 9 - -
Ingeniería Servicios Montajes y Construcción de
313.821.545 10 54.916.988 7
Oleoductos de Colombia S. A.
Fuente: Elaboración propia con base en Supersociedades.
16
por ingresos operacionales, 2002 y 2011
Ingresos Ingresos
Ranking Ranking
Empresa operacionales operacionales
2011 2002
2011 2002
Schlumberger Surenco S.A. 1.084.776.928 1 236.756.344 1
Halliburton Latin America S.A. LLC 769.546.437 2 125.878.710 2
735.538.765 3 44.107.388 12
Independence Drilling S.A. 302.985.262 7 - -
Nabors Drilling International Ltda 272.900.910 8 77.279.063 6
Mecánicos Asociados S. A. 271.721.285 9 24.378.468 15
Sismografía y Petroleos de Colombia S. A.
211.762.278 10 26.701.655 13
Sismopetrol de Colombia
Cuadro 8. Cuadro Principales empresas de servicios petroleros en Colombia

por patrimonio, 2002 y 2011
Ranking Patrimonio Ranking
Empresa Patrimonio 2011
2011 2002 2002
Schlumberger Surenco S.A. 911.237.529 1 148.276.199 1
Proenergía Internacional S.A. 670.404.067 2 - -
Halliburton LatinAmerica S.A. LLC 380.700.778 4 79.468.168 3
Petrex S.A. Sucursal Colombia 341.066.157 5 - -
Pioneer SDAD Ltda 241.808.879 7 - -
Caroil S.A. Sucursal Colombia 218.433.039 8 - -
Saxon Services de Panamá S.A. Sucursal
172.473.054 10 - -
Colombia
154.833.915 12 38.343.015 6
17
Cuadro 9. Principales empresas proveedoras de bienes y servicios petroleros
por activos 2002
Empresa Activos 2002 Ranking
Schlumberger Surenco S.A. 188.307.002 1
Pride Colombia Services 148.878.671 2
Halliburton Latin America S.A. 110.134.380 3
Baker Hughes de Colombia 98.973.333 4
Colombiana de Servicios Petroleros y Energéticos S.A. 91.699.485 5
BJ Services Company S.A. 63.916.497 6
54.916.988 7
Production Testing Services Colombia Ltda 48.189.228 8
Weatherford Colombia Limited 47.721.049 9
Grant Geophysical Inc 41.720.940 10

por ingresos operacionales 2002
Ingresos
Empresa Ranking
operacionales 2002
Grant Geophysical Inc 93.084.289 5
Nabors Drilling International Ltda 77.279.063 6
Equipo de Servicios Petroleros Ltda 71.440.400 7
Parker Drilling Company of Colombia Limited 60.378.022 8
44.107.388 12
18
por patrimonio 2002
Empresa Patrimonio 2002 Ranking
38.343.015 6
Weatherford Colombia Limited 37.361.604 7
Nabors Drilling International Ltda 22.949.280 9
Helmerich & Payne Colombia Drilling Co 22.503.059 10
Es de rescatar que las firmas proveedoras de servicios petroleros, de tamaño mediano

y grande, están en capacidad de atender las necesidades no solo del sector petrolero
sino que en algunos casos, dada la naturaleza de su actividad, les es posible
diversificar su oferta en otros mercados, nacionales o internacionales, proveyendo a
otros sectores como minería e infraestructura, entre otros.
En Colombia se presentan hoy oportunidades y retos para la actividad de bienes y

servicios para la industria de hidrocarburos. Estas son:
Oportunidades
• Abundancia de recursos naturales.

• Mercado interno dinámico.
• Evolución de los precios de los commodities en el nivel internacional.
• Conjunto de empresas nacionales con capacidad para proveer bienes y
servicios especializados.
Retos
• Creciente competencia en el nivel internacional.

• Alto nivel de sofisticación tecnológica y logística de la industria mundial.
• Tipo de cambio.
• Amplia demanda de mano de obra calificada en los actividades del sector.
• Incertidumbre sobre la evolución futura de los precios internacionales y la
producción de petróleo en Colombia.
19
2. Demanda del sector petrolero
De acuerdo con la información de Cuentas Nacionales del DANE para 2009, el sector
petrolero demanda en el nivel nacional un sinnúmero de bienes y servicios. Según
Forero et al. (2011), por cada peso adicional que se incremente la demanda del sector
petrolero, se producen 1,55 pesos en toda la economía5. No obstante, estos bienes y
servicios se encuentran concentrados en pocos sectores como se observa en el
Gráfico 17. En primer lugar, el sector petrolero demanda bienes y servicios al interior
del sector con una participación del 49%6. Igualmente, el sector demanda Servicios de
Transporte Terrestre y Servicios de Intermediación Financiera, de Seguros y Servicios
Conexos7, con una participación de 35% y 8% respectivamente. La demanda de bienes
y servicios provistos por estos tres sectores corresponde aproximadamente al 94% de
su demanda en el país8.
Gráfico 17. Demanda del sector petrolero por sectores
Petróleo crudo, gas natural y minerales de uranio y

49,42%
torio
Servicios de transporte terrestre 35,02%
Servicios de intermediación financiera, de seguros y
8,25%
servicios conexos
Productos de la refinación del petróleo; combustible
2,11%
nuclear
Maquinaria y equipo 1,20%
Trabajos de construcción, construcción de obras
1,07%
civiles y servicios de arrendamiento de equipo
Servicios a las empresas excepto servicios
0,69%
financieros e inmobiliarios
Servicios de alojamiento, suministro de comidas y
0,54%
bebidas
Servicios de reparación de automotores, de artículos
0,54%
personales y domésticos
Energía eléctrica 0,35%
Sustancias y productos químicos 0,26%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: CCNN. Matriz de utilización (2009).
5 Como se ilustró antes, este multiplicador para el sector de servicios petroleros es del orden de 1,57. Las
similitudes de estos valores se da como consecuencia de que un mismo sector de Cuentas Nacionales contiene
ambos subsectores, por lo que su estructura de costos se mantiene similar en las estimaciones.
6 Dentro de esta demanda se encuentran los subsectores de petróleo crudo, gas natural y otros energéticos (uranio
y torio) y sservicios relacionados con la extracción del petróleo y el gas natural, excepto los de prospección. Mas
específicamente se encuentran el CIIU 1110 “Extracción de petróleo crudo y gas natural” y 1120 “Actividades de
servicios relacionadas con la extracción de petróleo”.
7 Según la nomenclatura de bienes y servicios de Cuentas Nacionales, este sector corresponde a: Servicios de
intermediación financiera, excepto los seguros y los servicios de seguros sociales de afiliación obligatoria; Servicios
de seguros (incluidos reaseguros) y servicios de seguros sociales de afiliación obligatoria (salud, pensiones y riesgos
profesionales); Servicios auxiliares de la intermediación financiera, de los seguros, de los fondos de pensiones
(administradoras) y de las cesantías
8 La información contenida en Cuentas Nacionales no permite identificar la demanda discriminada de bienes y
servicios de origen extranjero realizada por el sector.
20
La demanda de Ecopetrol
Un actor central de la demanda del sector petrolero en Colombia de bienes y servicios

petroleros es ECOPETROL S.A. Su política de contratación y sus planes de inversión y
de compras definen el espacio nacional para el desarrollo de la oferta colombiana. A
continuación se ilustran estos aspectos.
Dentro de los grupos de interés de Ecopetrol se encuentran los contratistas y sus

empleados. La Dirección Estratégica de Abastecimiento, a partir de una restructuración
reciente gestiona todas las compras de la empresa y define la política de contratación
local. El compromiso de Ecopetrol con los proveedores locales es mantener una
relación de beneficio mutuo con transparencia y reglas claras. Además, para este
grupo de interés la empresa plantea unos objetivos estratégicos, a saber:
 Asegurar transparencia en la cadena de abastecimiento.

 Asegurar estándares internacionales de HSE en la operación contratada.
 Asegurar el cumplimiento de las condiciones contractuales de la partes.
 Promover prácticas responsables
Ilustración 2. Resultados de Ecopetrol en sus requerimientos a los contratistas
Fuente: Tomado de Ecopetrol (2012).
“En el 2011 Ecopetrol contó con 4.483 empresas contratistas de bienes y servicios de
las cuales, 450 fueron extranjeras y 4.033 nacionales.
21
Gráfico 18. Contratación local Ecopetrol discriminada por localidad, 2011
Adicionalmente, Ecopetrol cuenta con un Programa de Desarrollo de Proveedores, que

busca “desarrollar contratistas y proveedores regionales y locales en las zonas de
operación de Ecopetrol, orientados a una gestión comercial competitiva, agregando
valor para atender la demanda del mercado” (Ecopetrol, 2012). A continuación se lista
el alcance de este programa:
 Lograr mayor competitividad para atender satisfactoriamente la demanda del

mercado, aumentando de esta manera el empleo, la contratación local y la
calidad, impactando de manera positiva la calidad de vida en las regiones.
 Asegurar que los contratistas de Ecopetrol cuenten con un plan de
Responsabilidad Corporativa.
 Establecer vínculos con empresas de la industria petrolera y otras entidades
con el fin de crear oportunidades de fortalecimiento y desarrollo de proveedores
regionales.
 Promover el desarrollo de la contratación local de empresas.
Este programa, se lleva a cabo en las zonas de interés para el desarrollo del negocio, a
saber: Orito, Neiva, Barranca, Magdalena Medio, Apiay, Tibú, Cúcuta, Cartagena y
Yopal. Según el Reporte Integrado de Gestión Sostenible “entre el 2006 y el 2011,
Ecopetrol ha invertido $22.073 millones en el Programa Desarrollo de Proveedores
Locales, beneficiando en todo este periodo a 1.998 empresarios a través de las
distintas acciones de fortalecimiento”.
Sin embargo, las 39 líneas de productos y servicios contempladas en el programa de

proveedores locales no incluyen las propias del negocio, específicos de la industria
petrolera. No se cuenta, hasta el momento con una política para los proveedores de
C2. Para ellos, en palabras de un funcionario entrevistado, "esas operaciones se rigen
22
por el manual de contratación”. No obstante, de acuerdo con otro funcionario, la
empresa está pensando conocer mejor a sus proveedores y hacer con algunos de ellos
alianzas estratégicas que le garanticen a la empresa un abastecimiento oportuno,
eficiente y con las calidades requeridas. Es de esperar que en el nuevo estatuto de
contratación se incluyan instrumento para el desarrollo de los proveedores del core del
negocio.
Acatando la Ley 816 de 2003, relacionada con las medidas de fomento a la industria
nacional en la contratación pública, Ecopetrol establece la Promoción de la Industria
Nacional dentro de sus políticas de contratación. La “Guía para la implementación de
la Contratación Local como Estrategia de Abastecimiento” (ECP-DEA-G-001) menciona
que Ecopetrol ha identificado algunas líneas de bienes y servicios que se deben
abastecer con proveedores locales, siempre y cuando exista oferta idónea y que se
ajuste a precios del mercado.
Plan de inversiones
Entre 2008 y 2010 Ecopetrol llevó a cabo inversiones por valor de 18 mil millones de
dólares aproximadamente, donde el 53% correspondió a su línea de Exploración y
Producción. Asimismo, Exploración y Transporte fueron las líneas de servicio que
presentaron mayor crecimiento en la participación dentro del rubro de inversión.
Gráfico 19. Evolución inversiones de Ecopetrol por línea de servicio
Según lo reportado en el Boletín de Prensa del 21 de noviembre de 2011, en 2012 la

producción del Grupo Empresarial Ecopetrol llegará a los 800 mil barriles de petróleo
23
equivalente por día en promedio (bped) y la producción de Ecopetrol S.A., sin tener en
cuenta otras empresas del grupo, será de 750 mil bped.
De esta manera, las inversiones para el año 2012 “ascienden a US$8.477 millones,
de los cuales US$7.452 serán invertidos directamente en Ecopetrol S.A. y US$1.025
millones en compañías del Grupo”. De esta inversión, el 94% se realizará en Colombia,
lo que podría traducirse en una amplia demanda de productos de la industria nacional
por parte de Ecopetrol. Sin embargo gran parte de los suministros de bienes y servicios
especializados se contratan en el exterior.
Estas inversiones en los distintos segmentos de la cadena de producción de Ecopetrol,

podrían motivar el fortalecimiento de la industria proveedora de bienes y servicios para
el sector petrolero.
Cuadro 12. Plan de inversiones Ecopetrol S.A. 2012

Cifras en Millones de dólares
Área de Negocio Total
Exploración 1.419
Producción 4.113
Refinación y Petroquímica 601
Transporte 2.025
Otras Inversiones 318
TOTAL 8 .477
Fuente: Plan de Inversiones Ecopetrol S.A.
La capitalización de Ecopetrol en 2007 y la creación de la ANH en 2003 permitieron el

desarrollo empresarial de la petrolera colombiana y la fijación de precios y tarifas con
criterio de mercado. Estas decisiones han permitido un aumento sustancial en las
inversiones en todos los segmentos de la cadena de los hidrocarburos en el país y en
el exterior por parte del Grupo empresarial.
En la actualidad, existen planes de modernización y ampliación de la capacidad de

refinación tanto en la refinería de Cartagena como en la de Barrancabermeja. Además
de garantizar la competitividad de las mismas, se espera que estos proyectos
incrementen la demanda de crudo y dinamicen aún más la industria de servicios
alrededor de este sector.
Refinería de Cartagena
La sociedad RCSA, conformada por Ecopetrol y Glencore International, cuyo objetivo

principal era llevar a cabo del Plan Maestro de Desarrollo de la Refinería, inició sus
operaciones el 1 de abril de 2007. En noviembre del mismo año se realizó la
24
contratación de la firma Chicago Bridge & Iron - CB&I para el desarrollo de la
ingeniería, procura y construcción del proyecto de modernización.
La expansión de esta refinería está orientada a aumentar el suministro de

combustibles para la demanda nacional y exportar los excedentes a El Caribe y
EEUU. La inversión total estimada para el proyecto era de 3.892 (+/-10%) millones
de dólares. Recientemente se conoció que el proyecto va a acumular inversiones
por 4800 millones de dólares.
Refinería de Barrancabermeja
Durante el año 2010 se dio por terminada la ingeniería básica y la estructuración

del proyecto de modernización de esta refinería, la cual es responsable del
abastecimiento de aproximadamente el 80% de los combustibles producidos en
Colombia. Con este proyecto se busca adaptar la refinería para el procesamiento de
crudos más pesados y aumentar el nivel de conversión de los mismos.
La inversión total programada para el proyecto es de 3.386 (+/-11%) millones de

dólares. El proyecto entrará en operación en el año 2016 y se espera que con la
ejecución de este proyecto la población de Barrancabermeja, y del país en general,
se vea impactada de manera positiva. Según el informe de Fedesarrollo “Impacto
Socio-económico del Proyecto de Modernización de la Refinería de
Barrancabermeja” realizado en el año 2011, se espera que del total de la demanda
para la ejecución del proyecto, aproximadamente el 35% sea satisfecho por la
industria nacional.
Adicional a los dos proyectos mencionados anteriormente, Ecopetrol tiene proyectado

invertir en la mejora de su capacidad para la producción de petroquímicos con el fin de
abastecer tanto el mercado nacional, como el regional. Con este propósito, Ecopetrol
ha realizado los primeros contactos con compañías extranjeras con el fin de conocer
su interés en el apoyo al proyecto de “Crecimiento Infraestructura Petroquímica” como
socios estratégicos. La inversión esperada por este concepto es de $4.374 (+/- 30%)
millones de dólares, aunque la participación de Ecopetrol en este rubro es aún
desconocida. Es probable que la compañía decida invitar al sector privado a
emprender ese proyecto.
Según la estrategia 2011-2020, Ecopetrol requiere inversiones por 80 billones de

dólares como grupo empresarial, de los cuales el 80% corresponden a exploración y
producción y el 20% a actividades de downstream.
25
Gráfico 20. Inversión Ecopetrol Grupo Empresarial 2011 – 2020
Fuente: Tomado de Ecopetrol (2010)
A los planes de Ecopetrol hay que sumar los de las otras empresas operadoras en
Colombia, con lo que se amplia el espectro de oportunidades de la industria de
proveedores del sector. Por ejemplo, según Proexport la creciente producción de
Hidrocarburos en el país tiene consecuencias importantes sobre la demanda de
servicios de transporte tanto terrestre como de oleoductos, ya que la capacidad actual
no es suficiente para atender esta dinámica, por lo que seguramente aumentarán las
oportunidades para los proveedores de bienes y servicios petroleros. Otros proyectos
en proceso de maduración y análisis económico se observan en la Ilustración 3.
Si el gobierno quiere fortalecer el sector de proveedores como aconseja el estudio de

la Universidad de los Andes (2011) para el DNP, se requiere en primer lugar un
análisis de los requerimientos con un cronograma y un balance de las capacidades
locales actuales. La experiencia internacional, en particular la de Brasil, muestra que
es posible estimular el desarrollo de la industria nacional de bienes y servicios, con el
apoyo de varias entidades del sector público y del sector empresarial, y con políticas
de contratación que incentiven la localización de firmas extranjeras en el país para la
provisión de los mismos, en alianza con proveedores locales. Más adelante se examina
esa experiencia.
26
Ilustración 3. Otros proyectos en fases de maduración y análisis económico
*Capacidades y tiempos sujetos a resultados de los estudios

Fuente: Minminas (2010)
En conclusión, el desarrollo reciente del sector de hidrocarburos en Colombia crea una

oportunidad para el crecimiento de las actividades de bienes y servicios petroleros que
amerita el diseño de una política pública. Para orientar ese diseño, se hace enseguida
un examen somero de la experiencia internacional y su posible aplicación en Colombia.
IV. Experiencias internacionales
Según algunos estudios, como el de Fedesarrollo (2011) o la Universidad de las Andes

(2011), las experiencias internacionales en materia de clusters muestran resultados
satisfactorios, que dan herramientas para la consolidación de un sector más
competitivo. Lo cierto es que, en el nivel internacional, se han venido desarrollando
distintas iniciativas para la organización y el fortalecimiento de las compañías
dedicadas a la prestación de servicios y provisión de suministros del sector petrolero. A
continuación se presentan características relevantes de algunas de estas experiencias.
En el caso colombiano se debería intentar que buena parte de los bienes y servicios
requeridos durante la bonanza sean proveídos por compañías colombianas
consolidadas, en condiciones competitivas. En el mediano plazo, estas empresas
podrían operar en otros mercados nacionales como la infraestructura y en mercados
externos. Así, la estrategia a seguir contemplaría la consolidación de un grupo de
27
empresas nacionales y extranjeras con la capacidad técnica, financiera y altos
estándares de calidad que provea los bienes y servicios requeridos.
Como se ve a continuación, las experiencias internacionales evidencian los beneficios

del fortalecimiento del sector de servicios petroleros como parte de la política de
generación de empleo y de promoción de la industria nacional.
1. Brasil
La industria petrolera en Brasil, sin lugar a dudas es una de las más desarrolladas en
América Latina, genera importantes rentas para el país, las cuales se traducen en un
mayor crecimiento y desarrollo de la economía de este país. Sumado a esto, el sector
petrolero cuenta con un importante potencial abastecedor a largo plazo lo que lo hace
aún más atractivo. El desafío del desarrollo de los campos del pre- sal en Santos y el
aumento de la actividad exploratoria y de producción han propiciado el fortalecimiento
del sector petrolero y de la industria de servicios conexos.
El Gobierno Federal de Brasil ha venido desarrollando, en la última década, una

política orientada al incremento de la participación de la industria nacional en el
suministro de servicios y la creación de condiciones competitivas y sostenibles que se
traduzcan en empleo e ingresos para el país.9 Es así como en el año 2003, bajo la
coordinación del Ministerio de Minas y Energía, se creó el Programa de Movilización de
la Industria Nacional Petrolera (PROMIMP) con el objetivo de aumentar la participación
de la industria nacional de servicios en la implementación de proyectos de petróleo y
gas, en Brasil y en el exterior.
Desde su creación, PROMIMP ha desarrollado varias acciones concentradas en el

fortalecimiento de la industria nacional. Desde el origen de este programa, se han
creado un amplio conjunto de iniciativas alrededor del fortalecimiento y la
competitividad de la industria nacional, sumado a la formación del capital humano y a
generación de empleos, con el fin de satisfacer las exigencias de la industria. Las
principales iniciativas del programa son las siguientes:
Plan Nacional de Capacitación Profesional
En el año 2006 se creó el Plan Nacional de Capacitación Profesional, el cual ofrece

cursos gratuitos en 175 categorías profesionales relacionadas con las actividades de
petróleo y gas. Además de la formación gratuita, también se ofrecen becas para
estudiantes desempleados. Este programa es financiado principalmente por Petrobras
aunque también cuenta con recursos del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
9 www.prominp.com.br
28
Hasta finales del año 2011, el programa había capacitado 81.500 personas en 15
estados. Adicionalmente, se identificó la necesidad de capacitar otras 212.000
personas hasta el año 2015, distribuidas en 185 categorías profesionales y 17
estados del país.
Complementariamente, existe una estrategia de reclutamiento de mano de obra a

través de un banco de hojas de vida en línea. Luego de registrarse en el portal, las
empresas pueden consultar el nivel educativo y la categoría profesional de los
alumnos y ex alumnos del programa.
Desarrollo tecnológico industrial
Actualmente PROMIMP está trabajando en el diseño del Plan de Desarrollo de

Tecnología Industrial (PDTI), cuyo objetivo es el desarrollo de iniciativas para
adecuación del parque de proveedores, buscando el aumento de la competitividad de
la industria. Lo anterior a través del despliegue de tecnologías y el fortalecimiento de la
integración entre las instituciones de ciencia y tecnología y la industria.
Estudio de competitividad
Se contrató un estudio con los principales centros de investigación y las universidades

de varios estados para conocer las capacidades de los proveedores nacionales. Se
estableció un detallado plan de requerimientos de Petrobras y se identificaron las
brechas entre las capacidades y las necesidades de la industria petrolera. Las
acciones propuestas para la adecuación del sistema de proveedores incluyeron: i)
Ampliación de la capacidad de producción en los sectores de alta competitividad; ii)
Desarrollo de la competitividad media del sector; iii) incentivos para el desarrollo de
nuevos operadores nacionales; iv) Fomento de la asociación entre empresas
nacionales y extranjeras; v) fomento de la instalación de empresas extranjeras en
Brasil.
Actualmente, PROMIMP cuenta con cinco comités sectoriales enfocados en los

principales segmentos de la industria de petróleo y gas natural, como son, exploración
y producción, transporte, abastecimiento, gas y energía y transporte por ductos y, por
último, medio ambiente.
El fortalecimiento de la industria nacional de servicios petroleros ha sido posible

gracias a la cooperación entre los diferentes actores como las empresas del sector, el
PROMIMP, Petróleos Brasileros, el Instituto de Gas Natural y Biocombustibles (IBP), la
Organización Nacional de la Industria del Petróleo (ONIP), la Unión Nacional de
Construcción y Reparación Naval (SINAVAL), el Banco de desarrollo de Brasil (BNDES),
el Ministerio de minas y energía (MME), el Ministerio de fomento, industria y comercio
exterior (MDIC), y la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial (ABDI), entre otros.
29
Administración de los recursos en Brasil
Pese a que los descubrimientos de petróleo representan una gran oportunidad para el
país, como el campo Tupi en 2006, uno de los más grandes descubrimientos
petroleros en el hemisferio occidental en los últimos 30 años, estos descubrimientos
representan a su vez importantes desafíos de carácter logístico y político.
En ese sentido, Brasil creó un fondo con el fin de combatir la volatilidad y las presiones
generadas en la economía, dado el alto crecimiento de los recursos provenientes de la
actividad petrolera. Los fondos recaudados que deben ayudar a la estabilización
económica, además podrán ser destinados para inversión en educación, salud, ciencia
y tecnología, reducción de la pobreza y mitigación del cambio climático.
En Brasil, el Gobierno Federal otorga concesiones para la exploración y explotación del

petróleo. La principal agencia del gobierno a cargo de monitorear el sector petrolero es
la Agencia Nacional Petrolera, la cual emite las licencias de exploración y producción y
es la encargada de asegurar el cumplimiento de la regulación. Consecuentemente, la
Nación ejerce el control sobre los trabajos de los yacimientos de petróleo y otros
hidrocarburos fluidos y gases, así como lo concerniente a la refinación del petróleo
nacional o extranjero y a todas las actividades afines.
La Ley 2004 de 1953 creó la empresa Petróleo Brasilero S.A. (Petrobras) que tiene
carácter de órgano ejecutivo de la labor que traza el Consejo Nacional del Petróleo. A
través de Petrobras, Brasil ha invertido en investigación lo que ha redundado en
proyectos con mayores ingresos fiscales.
En 2010, el Gobierno propuso una reforma a la legislación para las reservas de

presalt. En primer lugar, se creó una agencia, Petrosal, para administrar la nueva
producción de este campo. Antes de que esta propuesta fuera aprobada, los
legisladores debieron ponerse de acuerdo en la distribución de regalías por la
producción de este nuevo campo. Adicionalmente, se estableció un nuevo fondo de
desarrollo para administrar los ingresos por las actividades petroleras en este campo.
Los recursos provenientes de este fondo serán destinados a proyectos de desarrollo
social y regional y programas de lucha contra la pobreza.
Plan “Brasil mayor”
El Plan “Brasil Mayor” es la política industrial, tecnológica y de comercio exterior del

gobierno de Dilma Rousseff. Los retos que enfrenta este plan son mantener el
crecimiento económico pese a condiciones adversas y salir en una mejor posición de
la crisis internacional. El plan se centra en la innovación y la incorporación de valor con
el objetivo de incrementar la competitividad del sector productivo brasilero. Las metas
específicas de este plan para el año 2014 se encuentran en el Cuadro 13.
30
Cuadro 13. Metas del plan “Brasil Mayor”
Fuente: MDIC, Brasil.
Varias propuestas se plantearon en el marco del Plan Brasil Mayor, a saber:

disminución del Impuesto sobre los Productos Industrializados (IPI) para los bienes de
capital, material de construcción, camiones y vehículos comerciales livianos;
igualmente, una reducción gradual del plazo de devolución de crédito fiscal sobre los
bienes de capital; extensión del Programa de Sustento de la Inversión (PSI) hasta
diciembre de 2012 para bienes de capital, innovación y exportaciones y el apoyo a
sectores intensivos en tecnología. Adicionalmente, el BNDES brindará apoyo financiero
en condiciones preferenciales a actividades productoras de autopartes, muebles,
madera, cueros, confecciones, calzados, frutas, cerámica, software y tecnología de la
información y comunicaciones. Sumado a lo anterior, se creó el Consejo Nacional de
Desarrollo Industrial.
Los objetivos estratégicos del Plan se listan a continuación:
 Desarrollo sustentable,
 Ampliación de mercados (diversificación de exportaciones, promoción de la
internacionalización de las empresas brasileñas, aumento de la participación
brasileña en los segmentos de tecnologías de bienes y servicios para energía,
ampliación del acceso de los bienes y servicios para la población),
 Fortalecimiento productivo y tecnológico de las cadenas de valor (mayor
participación de los sectores intensivos en conocimiento en la economía,
31
fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas -MIPYMES,
producción limpia),
 Creación y fortalecimiento de competencias centrales (mayores inversiones en
capital fijo y humano e investigación y desarrollo)
Adicionalmente, el Plan cuenta con cinco directrices, a saber:
I. Fortalecimiento de las cadenas de suministro: Busca incrementar la eficiencia

productiva de las empresas nacionales y aumentar el valor agregado en el país.
II. Ampliación y creación de nuevas competencias tecnológicas y de negocios:
Incentivos a las actividades de empresas con potencial para ingresar a
mercados dinámicos y con elevadas oportunidades tecnológicas.
III. Desarrollo de cadenas de suministro de energía: Aprovechamiento de
oportunidades ambientales y de negocios en el área energética, dada la ventaja
competitiva del país en este campo.
IV. Diversificación de exportaciones e internacionalización empresarial: Promoción
de productos manufacturados, tecnologías intermedias y en la frontera del
conocimiento; diferenciación de productos e incremento del valor agregado;
Estímulos a las investigación y el desarrollo en el país.
V. Consolidación de las competencias en la economía del conocimiento de la
naturaleza: Expandir el contenido científico y tecnológico de sectores que hacen
uso intensivo de recursos naturales.
32
Las principales iniciativas de PROMIMP se resumen a continuación:
Cuadro 14. Iniciativas de PROMIMP

Fortalecimiento del Mercado de Proveedores
Estudio de viabilidad de un nuevo Dique Seco
Incluir a micro y pequeñas empresas en la cadena de hidrocarburos
Promoción de la industria nacional de bienes y servicios en el mercado internacional
Organización de la demanda de bienes y servicios
Tecnología
Programa de las plataformas tecnológicas
Programa de la capacidad tecnológica de la industria naval
Desarrollo e implementación de tecnologías en proveedores
Capacitación Profesional
Profesionales calificados
Centros de formación, capacitación y certificación
Identificación de las demandas de capacitación para los oficiales de marina
Fortalecimiento de la enseñanza básica en las regiones (trabajo conjunto con los
gobiernos regionales)
Plan nacional de calificación profesional
Incluir categorías profesionales en la política de equivalencia profesional
Financiamiento
Estudio de mecanismos para garantizar la financiación de construcción de buques
Mecanismos financieros de previsión de pagos contractuales
Capitalización de los proveedores de las empresas de hidrocarburos
Diagnostico de los mecanismos financieros utilizados por la Red de proveedores de
hidrocarburos
Ingeniería
Fortalecimiento de la ingeniería nacional
Gestión
Creación del centro de excelencia en los proyectos de CPE
Creación de la comisión temática para el Medio Ambiente
Fuente: Prominp (2010).
Dentro de los resultados de esta estrategia de promoción de la industria nacional se

encuentra el aumento de la proporción de servicios contratados en el mercado interno,
la cual pasó de 57% en 2003 a 75% en el primer semestre de 2009. Adicionalmente,
se generaron 640.000 empleos en el mismo periodo10.
De manera complementaria, Petrobras, la principal empresa en la cadena productiva

de petróleo y gas en Brasil, se ha involucrado en el propósito de fomentar la
participación de los proveedores nacionales en los proyectos del sector. En efecto,
Petrobras realizó un convenio con el Servicio Brasilero de Apoyo a la Micro y Pequeñas
Empresas – SEBRAE - con el fin de llevar a cabo este objetivo. Adicionalmente, como
parte de su contribución, Petrobras cuenta con una política de maximización del
contenido local, dentro de la cual se ha incluido la ampliación de la base de
proveedores y el diagnóstico de las necesidades de la empresa. Este diagnóstico
incluye la identificación de la demanda de Petrobrás, la construcción de un mapa de
10 Sitio web Prominp.
33
necesidades de contenido local por tipo de bien y mide la efectividad de las acciones
adelantadas por Prominp para suplir las carencias de mano de obra en las actividades
identificadas.
Entre 2012 y 2016 Petrobrás prevé invertir $236.500 millones de dólares para la
expansión de su producción, de acuerdo con su Plan de Negocios. Esto representa en
promedio $47.000 millones de dólares anuales. En ese sentido, se esperan
importantes incrementos en la demanda de bienes y servicios petroleros por parte de
la compañía, para la cual la meta actual de contenido local es de 65%.
Cuadro 15. Plan de Negocios Petrobrás 2012 – 2016

Miles de millones de dólares
Segmento Inversión %
E&P 141,8 60,0%
Refinación, Transporte y Comercialización 65,5 27,7%
Gas y Energía 13,8 5,8%
Petroquímica 5,0 2,1%
Distribución 3,6 1,5%
Biocombustibles 3,8 1,6%
Corporativo 3,0 1,3%
TOTAL 236,5 100,0%
Fuente: Plan de Negocios Petrobrás 2012 - 2016
Adicionalmente, durante el pasado mes de agosto, el BNDES, Petrobras y la

Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep) firmaron un acuerdo por valor de $3.000
millones de reales para la ejecución del Plan Innova Petro. Este plan busca fomentar
los proyectos de innovación a lo largo de la cadena de proveedores de bienes y
servicios petroleros. Su fin último es estimular la inversión privada en el sector para
mantener su competitividad y garantizar la participación de contenido local en los
proyectos de petróleo y gas.
2. Noruega
Después del descubrimiento de algunos yacimientos petroleros offshore en la década

de los sesenta y el inicio de la producción petrolera en los años setenta, el sector
petrolero y de servicios relacionados cobró una importancia significativa en la
economía de Noruega hasta convertirse en el sector dominante y con mayores tasas
de crecimiento en la economía de este país. Es así como los ingresos petroleros
representaron el 22% del PIB en 2009 y 21% en 2010 (NPD, 2010). Además, el flujo
de caja neto proveniente del sector petrolero representó aproximadamente el 27% de
los ingresos del presupuesto nacional para el mismo año. De esta manera, el sector
petrolero se constituye como un sector fundamental para la economía de Noruega.
34
Desde los inicios de la actividad petrolera en Noruega, hace aproximadamente 40
años, hasta la actualidad, el gobierno ha consolidado una estrategia en la cual las
compañías petroleras, las instituciones de investigación y desarrollo y la industria de
bienes y servicios trabajan de la mano. Esta estrategia se basa en la competencia y la
cooperación entre los diferentes actores para el fortalecimiento de la industria
alrededor del sector petrolero.
Es así como en 1972 se creó la Asociación de Servicios de la Industria Petrolera con el

objetivo de estructurar la cadena de oferta y asociar diferentes proveedores en la
industria de construcción, fabricación de productos metalmecánicos y equipos,
conocimiento técnico y científico. Pese a que esta entidad dejó de funcionar en 1987,
las iniciativas en este sector continuaron y en 2001 el Ministerio de Petróleo y Energía
impulsó un nuevo proyecto para el desarrollo de una estrategia tecnológica que
permite exportar productos y servicios petroleros.
En ese sentido, se ha logrado crear una industria nacional que emplea alrededor de
80,000 personas de manera directa y se han creado empresas relacionadas con las
actividades petroleras en 90% de los condados del país.
A través de los vínculos entre la industria noruega y la internacional, las instituciones

de investigación y la industria de proveedores, se ha dado el desarrollo de la industria
nacional para abastecer el mercado interno. Asimismo, la industria de bienes y
servicios petroleros se ha posicionado internacionalmente, en parte debido al
desarrollo de nuevas tecnologías.
Como consecuencia de la cercanía con plataformas petroleras mar adentro, el sector

de servicios petroleros del área de Sorlandent ha tenido un desenvolvimiento
interesante, donde las compañías se especializaron en la fabricación de equipos y la
prestación de servicios para exploración y producción offshore. De esta manera, las
empresas de la región se prepararon para responder a la demanda de productos
altamente especializados, aprovechando su evidente ventaja comparativa y
convirtiendo a la industria en un sector de talla mundial.
Dentro de las estrategias que se han implementado para la consolidación de este

cluster se encuentran actividades que preparan a las compañías para atender la
cambiante demanda, programas para atraer y formar capital humano en la región y
para favorecer la interacción y cooperación entre los diferentes actores. Las
compañías de servicios petroleros en esta región comprendieron que la probabilidad
de éxito aumenta en la medida en que el tejido conectivo se fortalezca
(Competitiveness Consultancy, 2008). Por ello, las empresas decidieron crear el
cluster Norwegian Offshore and Drilling Engineering (NODE), con el fin de ayudar a la
industria de la región a mantener su rol como líder global. Adicionalmente, este cluster
se ha visto beneficiado por programas de entidades gubernamentales como la
35
Organización Industrial de Noruega, el Consejo de Exportación e Innovación Noruega,
entre otros.
Otro caso de éxito en Noruega se evidencia en Stavanger, región que también canalizó
esfuerzos para el desarrollo de valor agregado de su industria local. El Cuadro 16
muestra las estrategias empleadas en esta región.
Cuadro 16. Estrategias empleadas en Stavanger, Noruega

Estrategias Stavanger, Noruega
Meta --> Rapidez de
Depletación lenta - Prioridad de conservar el recurso
declinación
Prioridad - Creación de la empresa estatal Statoil y
Desarrollo de Capacidad condiciones de transferencia tecnológica por parte
Local de multinacionales e incentivos a empresas
extranjeras que contribuyen al desarrollo local
Colaboración - alto nivel de interacción público -
privada
Sistemas de Innovación /
Cluster compuesto por casi 500 empresas donde
Clustering
Statoil apoya financieramente a proveedores locales
innovadores (pymes)
Alta tecnología petrolera, atrayendo las oficinas
centrales de Schlumberger para el Mar del Norte
Especialización Estratégica Pymes Tecnológicas -> a partir de centro de
investigación aplicada al petróleo (software,
instrumentación y control, etc.)
Colaboración integral con industria y gobierno para
Rol de Universidades y desarrollar capacidad tecnológicas y servir al sector
Centros de Investigación privado
Incubación de empresas tecnológicas (spin-offs)
Fuente: Tomado de Economic Competitiveness Group (2009).
Como resultado de los esfuerzos conjuntos entre sector privado y público, y la

cooperación entre los diferentes actores involucrados, Noruega ha logrado el
crecimiento de su industria de servicios de manera competitiva y eficiente.
Administración de los recursos petroleros en Noruega
Entre 1960 y 1970 Noruega empezó a crear su modelo de desarrollo de la industria

petrolera con el fin de obtener los mayores beneficios para la sociedad sin caer en una
alta dependencia de los recursos petroleros. En un principio, mientras la mayoría de
los países petroleros decidieron nacionalizar su industria, Noruega atrajo compañías
extranjeras con el conocimiento y el capital para desarrollar su industria extractiva,
mayormente offshore. A partir de esta experiencia, el país logró consolidar la
36
cooperación con petroleras extranjeras, absorbiendo conocimiento y desarrollando a
su vez capacidades para realizar estas labores por si mismo. Con el tiempo, el modelo
ha ido evolucionando de acuerdo con las necesidades de la industria, inyectándole
mayor eficiencia. La estrategia incluyó esfuerzos con distintos grupos sociales e
industriales y apoyo a universidades y centros de conocimiento para el progreso en
temas petroleros.
En consecuencia, la cadena productiva de petróleo en Noruega se fortaleció y ha

mirado hacia los mercados internacionales. Actualmente, además de ser uno de los
mayores productores y exportadores de gas y petróleo en el mundo, Noruega cuenta
con un desempeño económico admirable. Como consecuencia de la trayectoria en el
sector petrolero, Noruega ha desarrollado habilidades en toda la cadena de energía, lo
que lo ha consolidado a su vez como líder energético. Lo anterior en parte como
consecuencia de la robustez de las instituciones alrededor del sector petrolero y del
buen manejo de los recursos provenientes de esta actividad.
En el nivel internacional, el modelo noruego también es reconocido por su capacidad

de distribuir la riqueza proveniente de este sector a toda la economía, gracias a una
adecuada administración de largo plazo de los ingresos petroleros para el beneficio de
los ciudadanos. La riqueza obtenida gracias a la extracción del petróleo se ha
canalizado en infraestructura, apoyo al sistema educativo y promoción de otras
actividades productivas. El recaudo proveniente de las actividades petroleras va a un
fondo separado de pensiones que a final de 2011 acumulaba NOK 3.312 billones
(650 mil coronas noruegas per cápita11)
Al mismo tiempo, con el fin de evitar presiones inflacionarias, entre otros fenómenos,
el gobierno entendió que el gasto público no podía tener la volatilidad de los ingresos
petroleros. De esta manera, se creó un fondo petrolero hacia al cual se ha canalizado
la mayoría del ingreso petrolero. Adicionalmente, el gobierno ha procurado manejar los
efectos de los flujos de dinero y evitar el sobrecalentamiento de la economía. Sumado
a esto, Noruega ha sido hábil a la hora de evadir el “rent seeking” característico de los
países ricos en recursos naturales.
El modelo de administración de recursos noruego (Ver Ilustración 4) involucra a

diversas entidades en todo el gobierno. El Parlamento es responsable de la legislación
y establece los principios de la política que define el nivel de extracción, los proyectos
petroleros y supervisa la forma en la que el gobierno instrumenta la política y la
legislación. Por otro lado, la política petrolera es ejecutada a través de los Ministerios
del Petróleo y Energía, del Medio Ambiente, del Trabajo e Inclusión Social, de Pesca y
de Finanzas. Otras figuras de suma importancia en la industria petrolera noruega son
11 205 millones de pesos colombianos per cápita.
37
el Directorio Noruego de Petróleo y el Fondo de Pensiones del Gobierno12. El Directorio
de Petróleo de Noruega (NPD) creado en 1972, se encuentra adscrito al Ministerio de
Petróleo y Energía (MPE) y su objetivo es contribuir a la creación de valor de las
actividades de petróleo y gas para la sociedad, a través de una administración
prudente de los recursos. El NPD asesora al MPE sobre temas en todas las fases de la
cadena del petróleo, mientras las decisiones son tomadas por el gobierno.
Ilustración 4. Modelo de administración de recursos noruego
Parlamento
Gobierno
Ministerio de Ministerio de Ministerio de

Ministerio de Ministerio de
Petróleo y Trabajo e Pesca y Asuntos
Medio Ambiente Finanzas
Energía Inclusión Social Costeros
Agencia de Control Autoridad de Fondo de

Directorio Noruego Administración
de Polución Seguridad del Pensiones del
de Petróleo Costera
Noruega Petróleo Gobierno
Petoro AS Oficina de
Impuestos
Gassco AS
Statoil ASA
Fuente: Tomado de Barents (2006). Actualizada con npd.no Facts 2012.
Dentro de las condiciones mencionadas por el Directorio de Petróleo de Noruega para

tener una administración adecuada de los recursos, se encuentran (NPD, 2010):
 Adjudicación de licencias que favorezca a las compañías competentes

 Una administración pública competente
 Una regulación que cubra todos los aspectos de la actividad
 Incentivos a las compañías que implementen medidas para actuar
eficientemente y mejorar la recuperación del petróleo
 Acceso fácil a información de alta calidad
 Política nacional con prioridad en temas relacionados con salud, seguridad y
asuntos ambientales
 Ambiente cooperativo entre gobierno e industria
 Una estrategia activa de Investigación y Desarrollo
12 Sitio web Embajada de Noruega en Argentina.
38
 Un sistema educativo que ayude a formar en las habilidades requeridas en la
industria nacional petrolera
La experiencia noruega también ha mostrado que la administración de los recursos

provenientes de la actividad petrolera se debe hacer de manera ambientalmente
sostenible y que la industria de gas y petróleo debe ser desarrollada de tal manera que
tenga en cuenta el desarrollo viable tanto de la industria nacional de petróleo, como de
otros sectores de la sociedad. Para esto, se necesitan instituciones funcionales y se
puede requerir de consultores independientes y asistencia de países cooperadores.
Según el NPD, una buena administración de los recursos permite una mejor
planeación macroeconómica, legislación y regulación impositiva, licenciamiento y
contratos y estrategias de inversión, entre otras cosas.
Forero y Rojas (2011) señalan algunos aspectos que favorecieron el aprovechamiento

de los recursos provenientes de la actividad petrolera en Noruega de manera eficiente.
Estos se mencionan a continuación:
 Fortaleza Institucional: Democracia desarrollada, poder judicial fuerte, baja

captura de rentas.
 Control de los salarios: Sistema de formación de salarios, tomando como
referencia los incrementos de productividad del sector manufacturero,
controlando así el desplazamiento de mano de obra hacia el sector petrolero.
 Responsabilidad fiscal: Políticas dentro de las que se encuentran el pago
adelantado de deuda externa y la creación de un fondo de estabilización del
petróleo. Estas políticas trataron de mantener una parte importante de los
recursos en el exterior.
 Fortalecimiento de los Encadenamientos Productivos: Proceso de
industrialización y formación de capital humano y físico alrededor de la cadena
productiva de hidrocarburos.
 Estabilidad macroeconómica: Mitigación de los efectos de las fluctuaciones de
los precios internacionales a través de, por ejemplo, estímulos a la inversión.
 Formación de capital humano: Inversión para la capacitación de la mano de
obra y para investigación y desarrollo alrededor del sector de hidrocarburos.
3. Argentina
En el año 2005 se crea en Argentina el programa “Mendoza Productiva”, el cual

constituye un esfuerzo multisectorial iniciado por el Gobierno de la Provincia de
Mendoza con el apoyo y financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Esta
iniciativa involucra programas de: i) infraestructura; ii) acceso al financiamiento; iii)
formación técnica profesional y; iv) Promoción de clusters.
39
El Subprograma Promoción de Clusters es el encargado de detectar las necesidades
de los sectores y canalizarlas a los demás subprogramas. En ese sentido, este
subprograma incentiva y facilita la identificación de las necesidades de la industria. En
un principio se identificaron 19 clusters, 9 de ellos con carácter prioritario, dentro de
los que se encuentra el cluster de servicios petroleros.
Entre las estrategias tomadas para el impulso de este cluster, se destaca el enfoque
de articulación de los actores relevantes para el desarrollo e implantación exitosa de
medidas de mejora de la competitividad en la industria de servicios petroleros. Para el
año 2020, este cluster tiene como visión13 “posicionar Mendoza como región de
excelencia en la prestación de servicios petroleros exportando soluciones globalmente,
al mismo tiempo que desarrolla una oferta diversificada de soluciones energéticas
sustentables, relacionadas a las energías renovables, innovando a partir de la
integración con los centros de investigación y universidades locales” (Economic
Competitiveness Group, 2009).
Con esta visión en mente, el Cluster de Servicios Petroleros de Mendoza ha avanzado

en el fortalecimiento de sus actividades tradicionales, creando valor son respecto a
sus competidores en el nivel nacional. No obstante, el desafío es convertir estas
ventajas en ventajas competitivas.
Institucionalmente, se ha dado la creación de DENERSA el cual se constituye como un

grupo asociativo con personería jurídica independiente compuesto por 12 Sociedades
Anónimas pertenecientes al sector.
Este proyecto ha conducido incluso a convenios de provisión de suministros con otros

países. Este es el caso de un reciente acuerdo con Petrobras en el que las pymes
argentinas proveen material y personal capacitado para la explotación de crudo mar
adentro en Brasil.
Administración de los recursos en Argentina
En Argentina, la contribución del sector petrolero a las cuentas fiscales tanto a nivel
nacional como de provincias es significativa. La política petrolera nacional incluye
(Gobierno de Mendoza Argentina, 2007):
 Promoción de las inversiones petroleras

 Sustitución de importaciones
 Generación de excedentes exportables
 Sustentabilidad de las actividades petroleras
13 Visión del cluster petrolero 2020.
40
Mendoza es la cuarta provincia productora de petróleo, de sus dos cuencas, Cuyana y
Neuquina, se extrae petróleo desde 1908, siendo Malargüe el departamento con
mayor cantidad de yacimientos y mayor producción en la Provincia.
Institucionalmente, esta Provincia cuenta con la Subdirección de Regalías que

pertenece al Ministerio de Hacienda cuyas funciones son “ejercer el Control Técnico
Financiero de la Producción de Petróleo y Gas en las Áreas Concesionadas y por
Concesionarse ubicadas en la Jurisdicción de la Provincia de Mendoza y desarrollar las
tareas de medición de cantidad, calidad y ubicación de las fuentes respectivas de la
producción de hidrocarburos, necesarias para cumplir con dicho control” (Gobierno de
Mendoza Argentina, 2007). Otros órganos que intervienen de la administración de los
recursos provenientes de la actividad petrolera son la Secretaria de Minería de la
Nación y el Consejo Federal de Minería, entre otras.
4. Escocia
El sector de petróleo y gas tiene gran representatividad dentro de la economía de

Escocia ya que además de ser una fuente importante de ingresos fiscales, emplea a
miles de personas calificadas de varios lugares del mundo, donde aproximadamente el
45% de ellos son ciudadanos nacionales, lo que corresponde a 196.000 empleos. A
partir de su ventaja comparativa por la presencia de petróleo en su territorio, Escocia
ha desarrollado una amplia ventaja competitiva en tecnologías relacionadas con la
industria energética y la exploración offshore. Sumado a esto, otros sectores se han
visto beneficiados gracias a las transferencias de tecnología y conocimiento desde y
hacia el sector energético.
Institucionalmente, la exploración y regulación del sector de petróleo y gas es

responsabilidad del Departamento de Energía y Cambio Climático bajo el mando del
gobierno del Reino Unido. Mientras tanto, el Ministerio de Empresa, Energía y Turismo
Escocés es el encargado de la industria y los negocios del país, incluyendo las
agencias de desarrollo económico. Además, el Ministerio es el encargado de políticas
comerciales, inversión, responsabilidad social corporativa y la economía social. A su
vez, el gobierno de Escocia cuenta con el Grupo Asesor del Sector de Petróleo y Gas, el
cual plantea algunos lineamientos del sector e informa acerca del desarrollo de la
política del mismo.
Actualmente, el sector de hidrocarburos escocés es líder a nivel mundial, sobretodo en

lo que respecta a la cadena de oferta en áreas como servicios de entrenamiento y
buenas prácticas administrativas.
Aberdeen, ubicada al norte de Escocia, es una ciudad dedicada a la extracción del

petróleo desde mediados del siglo veinte. A lo largo de su desarrollo productivo, esta
región se caracterizó por la presencia de grandes multinacionales del sector de
41
hidrocarburos. Adicionalmente, la academia también se ha visto involucrada en el
proceso de desarrollo del sector.
Esta región escocesa desarrolló una estrategia para mitigar el impacto negativo en
vista de la poca diversificación de su economía. En principio, su industria nacional de
proveedores nacionales era débil debido a que la mayoría de estos servicios eran
provistos por empresas extranjeras como BP, Shell o Exxon. Los posteriores esfuerzos
para promover la industria local tampoco fueron muy poderosos (Hatakenaka et al.,
2006). Lo anterior en parte como consecuencia del rápido agotamiento de los recursos
petrolíferos de la región, que hacían necesaria la presencia de tecnología ofrecida
principalmente por compañías extranjeras con mayor experiencia.
Cuadro 17. Estrategias empleadas en Aberdeen, Escocia

Estrategias Aberdeen, Escocia
Depletación rápida - Incremento rápido de la
Meta --> Rapidez de
producción mediante atracción de inversiones
declinación
extranjeras
Aspecto secundario - La estrategia acelerada
Desarrollo de Capacidad requería de aportes que sólo empresas americanas
Local podían ofrecer, fomentando la transferencia de
tecnología
Competencia - coordinación mediante mercado
desregulador.
Sistemas de Innovación /
Cluster compuesto de más de 1000 empresas.
Clustering
Grandes operadoras se retiraron a principios de los
90, dejando un vacío como motor de innovación
Operaciones, atrayendo a empresas como
Weatherford y Baker Hughes
Especialización Estratégica Pymes creadas por profesionales con experiencia en
operaciones con empresas operadoras
multinacionales (perforación, perfilaje, etc.)
Rol de Universidades y Interacción específica de ciertas áreas académicas
Centros de Investigación con la industria
Fuente: Tomado de Economic Competitiveness Group (2009)
Las autoridades locales realizaron esfuerzos con el fin de desarrollar infraestructura

para atraer a las compañías extranjeras y con ellas inversión. En principio, operadores
como BP lideraban iniciativas en el sector, no obstante, desde mediados de 1990 no
existe un rol corporativo de innovación. El desarrollo del sector se basó en la
competencia entre compañías, más que en un estilo cooperativo entre los diferentes
actores. Aberdeen ha atraído a varios proveedores internacionales de servicios de la
industria de petróleo y gas.
42
5. Acerca de la experiencia en administración de recursos petroleros
Las industrias extractivas cuentan con un gran potencial para transformar las
sociedades. Bajo las condiciones adecuadas pueden promover la creación de empleos,
fortalecer al sector privado, generar recursos para mejorar los servicios públicos y
contribuir al desarrollo de infraestructura. Adicionalmente, estas industrias contribuyen
al aumento de las exportaciones, la inversión externa directa, IED, y los ingresos del
gobierno. No obstante, las experiencias internacionales también han mostrado que la
extracción de estos recursos no renovables ha llevado en algunos casos a la
inestabilidad política, la corrupción y a la tensión social.
Las actividades de este sector pueden traducirse en un aumento de la producción

nacional, contribuir al alivio de la pobreza y a ampliar la base impositiva. Según Dumas
(2011), los ingresos provenientes de esta actividad han sido utilizados
constantemente para satisfacer agendas políticas de corto plazo y no como
herramientas para una transformación social positiva como educación y salud. Una
buena administración de estos recursos debe incluir un balance adecuado entre gasto
actual en proyectos con beneficios de largo plazo y ahorro para futuras generaciones.
Por un lado, se debe ahorrar parte de la riqueza generada con el fin de contar con
recursos luego de que los recursos naturales se hayan acabado. Además, se debe
velar por su correcto uso y apropiación. Por otro, mientras la actividad extractiva se
lleva a cabo, se debe invertir en proyectos de infraestructura que beneficien a otros
sectores de la economía y la sociedad en general. Esto en parte se traduce también en
inversión para futuras generaciones.
Un problema es que los gobiernos tienden a crear dependencia de estos recursos para
la planeación de sus presupuestos. Para esto se da la creación de fondos de
estabilización, cuyos recursos son gastados o no de acuerdo con una fórmula
predeterminada.
Adicionalmente, este sector compite con otros sectores en uso del suelo,
infraestructura, mano de obra y suministro de bines y servicios, pero cuenta con mayor
capacidad financiera para acceder a todos ellos, lo que pone a los otros sectores en
desventaja y amenaza su desarrollo. Esto a su vez genera presiones inflacionarias que
afecta a los sectores no relacionados con la industria extractiva.
Se necesita un sistema impositivo, de recaudo y de administración con los incentivos

correctos para garantizar que los ingresos provenientes de recursos naturales traigan
consigo estabilidad socioeconómica y bienestar.
Forero y Rojas (2011) realizan un ejercicio de equilibro general para la economía

colombiana donde analizan el efecto de tres posibles acciones a realizar con las rentas
43
petroleras, a saber: i) Consumirlas, mediante un aumento del gasto de funcionamiento
o transferencias a los hogares; ii) Ahorrarlas, enviándolas a un fondo de ahorro externo
o usarlas para reducir los niveles de deuda externa; iii) Invertirlas, mejorando la
infraestructura física del país o en capital humano.
Los autores concluyen que teniendo las condiciones actuales del país, es deseable
que Colombia con los recursos provenientes del sector petrolero acumule capital
público, disminuyendo el rezago presente en términos de infraestructura vial y de
comunicaciones. Esta inversión generaría reducciones de costos de transporte y
aumentos de productividad, tanto al interior del sector, como para otros sectores
convirtiéndose en una herramienta importante para combatir fenómenos económicos
como la enfermedad holandesa.
La revisión de los casos nacionales sobre las mejores prácticas para hacer un buen
aprovechamiento de los excedentes provenientes de un boom minero energético
suelen concluir que la calidad de las instituciones es la que explica los resultados. Los
indicadores para comparar la calidad de las institucionales son los siguientes para los
países aquí analizados:
Cuadro 18. Algunos indicadores de las experiencias internacionales

Percepción de Corrupción14
Libertad Económica 201215 PIB per cápita 2011
País 2011
USD corrientes
Rank Score Rank Score
Argentina 100 3 158 48 10.941
Brasil 73 3,8 99 57,9 12.594
Colombia 80 3,4 45 68 7.067
Noruega 6 9 40 68,8 98.102
Reino Unido 16 7,8 14 74,1 38.818
Fuente: Construcción propia a partir de Transparencia Internacional, Heritage Foundation, y WDI.
En términos del índice de libertad económica, Colombia es igual a Noruega, un país

exitoso. No ocurre lo mismo con el indicador de percepción de la corrupción donde los
países latinoamericanos salen muy mal calificados. Colombia tiene el menor ingreso
per cápita lo que da una idea de la oportunidad que representa para el país
aprovechar los recursos para avanzar en su desarrollo. Una dimensión que parece muy
importante para la formulación de una política que propicie el crecimiento y que
incorpore consideraciones inter temporales de bienestar, es el grado de cohesión
14 El Índice de Percepción de la Corrupción evalúa a 183 países de acuerdo con los niveles de corrupción percibidos
en el sector público, siendo 0 altamente corrupto y 10 muy limpio. Este índice es conducido por Transparencia
Internacional y se encuentra disponible en: http://www.transparency.org
15 El Índice de Libertad Económica incluye diez diferentes tipos de libertades, desde derechos de propiedad hasta
emprendimiento, calificando de 0 a 100, donde 100 representa libertad máxima y 0 representa represión. Este
índice medido para 184 países es conducido por Heritage Foundation. Disponible en: http://www.heritage.org/
44
social que facilite la construcción de consensos que permanezcan a través del tiempo
sobre la mejor manera de invertir o gastar los recursos excedentarios.
Una dimensión adicional, no menos importante, es la de los encadenamientos de los

sectores extractivos y las oportunidades que surgen de un boom minero energético en
un país como Colombia para el fortalecimiento de la industria nacional que suministra
bienes y servicios para la industria petrolera y para otras actividades como la
construcción vial, el transporte y la ingeniería, con los consecuentes efectos positivos
sobre la producción y el empleo.
V. Política industrial
1. La mirada internacional
Durante la crisis mundial de 2008 fue evidente que los países industrializados hacen
política industrial, a pesar de la retórica en contra de ella que se entronizó en los
círculos académicos en los años noventa. La crisis llevó a la instrumentación de
programas específicos en países como Estados Unidos para rescatar actividades
tradicionales como el sector automotor, en vista del empleo que generan y los
encadenamientos que la caracterizan.
En los últimos años, Justin Lin, economista jefe del Banco Mundial, ha levantado el
tabú que existe alrededor de las políticas activas y ha ilustrado las experiencias de los
países emergentes. También ha propuesto que los programas para los países en
desarrollo se enfoquen en lo que tienen, en su dotación de recursos, y que se estimule
a las firmas a adelantar proyectos que estén en línea con las ventajas comparativas
del país. De esa manera, se acumulará capital, la estructura de dotaciones cambiará y
podrá moverse la industria a ramas de mayor intensidad de capital. Esto requerirá
pioneros (first- movers) y mejoras en habilidades, en logística, transporte, acceso a
financiamiento y otros cambios que pueden estar más allá de la capacidad de las
firmas pioneras. El gobierno debe estimularlos, apoyarlos y tener un rol activo para
proveer las mejoras requeridas o coordinar las inversiones de las firmas en esas áreas
(Lin, 2010).
Las políticas de desarrollo productivo tienen como objetivo según Martínez y Ocampo
(2011) “la acumulación de capacidades tecnológicas apuntaladas en mezclas de
políticas horizontales y selectivas” en varios sectores pero es la industria la que es
capaz de generar mayores encadenamientos y difundir al mismo tiempo el cambio
técnico en otros sectores. El objetivo es ganar mercados dinámicos de exportación sin
abandonar el mercado interno.
45
“La visión moderna de la política industrial parte del supuesto de que la productividad
está obstaculizada por impedimentos a una acción colectiva beneficiosa entre
productores privados” (BID, 2010). No es extraño que, aun cuando existan intereses
comunes, en cualquier mercado surjan problemas de coordinación entre los agentes.
En la industria en general, las empresas están dispuestas a aportar los insumos que
sean necesarios para el desarrollo del sector. No obstante, esta coordinación es difícil
dadas las fallas de mercado y las asimetrías de información. De esta manera, el rol del
Estado cobra relevancia y la política industrial se convierte en una herramienta
poderosa en la medida que puede aportar la coordinación necesaria para que los
incentivos de las empresas converjan. Como es sostenido por el BID (2010), para
algunos, “la política industrial encierra la posibilidad de salvar obstáculos en forma
localizada y puede facilitar la transformación estructural - núcleo del desarrollo
económico – en circunstancias en que el mercado puede fallar”. No obstante, en vista
de que la política industrial implica elegir entre sectores, el Estado se enfrenta a un
reto con grandes implicaciones.
En la literatura acerca de Políticas de Desarrollo Industrial (PDPs) se encuentra que

hay un sinnúmero de posibilidades de intervención del Estado para el desarrollo del
sector industrial dependiendo de las necesidades de los sectores y las condiciones de
los mercados en los que estos se desenvuelven. Como se ve en el Cuadro 19, estas
políticas pueden ser clasificadas según afecten a todos los sectores – políticas
horizontales – o a sectores específicos – políticas verticales. Adicionalmente, las
políticas instrumentadas pueden intervenir el mercado de manera directa o a través de
insumos públicos como se presenta en el Cuadro 19.
Cuadro 19. Matriz de clasificación de PDPs

Políticas horizontales Políticas verticales
• Planes de Negocio para sectores
• Clima de negocios seleccionados
• Fuerza de trabajo capacitada • Servicios provistos por fondos público-
Insumos
• Infraestructura básica privados de sectores específicos
públicos
• Educación de calidad parcialmente financiados por
• Política cambiaria contribuciones obligatorias de los
productores.
46
• Exenciones de impuestos para
sectores seleccionados
• Exención tarifaria para maquinaria • Tarifas
importada • Exención de impuestos para
• Exención de IVA para maquinaria maquinaria industrial
industrial • Sistema de bandas tarifarias para
• Deducción e impuestos por inversión determinados cultivos agrícolas y
en activos fijos sectores agroindustriales
• Financiamiento subsidiado a las • Planes de apoyo de precios para
PYMES sectores agrícolas y agroindustriales
Intervención
• Cofinanciación de proyectos de • Subsidios directos a la agricultura
de mercado
emprendimiento y proyectos de • Compensaciones directas por
innovación tecnológica para PYMES fluctuaciones en la tasa de cambio
• Facilidades de acceso al crédito a para determinados sectores
través de sistemas de garantías exportadores
• Políticas de promoción de • Entrenamiento profesional y técnico
exportaciones (sectores específicos)
• Apoyo financiero para I+D • Planes de negocios para sectores
• Capacitación técnica y profesional especiales
• Apoyo financiero para proyectos de
I+D+ i en sectores específicos
Fuente: Construcción propia a partir de BID (2010) y Meléndez y Perry (2010).
Según el BID, la implementación de políticas industriales se justifica en la medida en

que la productividad potencial del sector impulsado sea tal que otorgue una ventaja
comparativa a dicho sector con respecto de sus pares en otros países del mundo.
Además, los beneficios sociales de la política industrial deberían también justificar las
políticas implementadas. De esta manera, se debe estimular la creación conjunta de
una industria competitiva y las políticas deben impactar el uso eficiente de los
recursos ya existentes en el país con el fin de potenciar los mismos.
Consecuentemente, los beneficios de una industria más desarrollada podrían tener

impactos positivos en otros sectores a través de los vínculos económicos existentes,
por ejemplo, dentro de una misma cadena productiva. Así, el apoyo a un sector
estratégico podría desencadenar una serie de externalidades positivas generando
dinamismo en otros sectores. Según el BID (2010), “es importante que la política
industrial asegure que el proceso productivo del sector “estratégico” pueda
efectivamente desencadenar beneficios para otras industrias. Las políticas que exigen
a las empresas extranjeras que utilicen insumos locales podrían justificarse sobre esa
base. En este caso, la política industrial podría justificarse como medida permanente”.
Cuando existen externalidades intra industriales, los beneficios de la coordinación a

través de una política industrial son aún mayores. Es este el caso del sector petrolero
donde, por ejemplo, el desarrollo de las actividades de exploración y producción
impacta positivamente a la industria proveedora de bienes y servicios y, a su vez, el
desarrollo de esta industria puede tener una influencia positiva en la productividad de
las empresas productoras.
47
El BID sugiere algunas políticas económicas en áreas centrales para aumentar la
productividad de América Latina en general. “Elevar la productividad significa
encontrar mejores formas de emplear con más eficiencia la mano de obra, el capital
físico y el capital humano que existen en la región” (BID, 2010). Las políticas sugeridas
involucran:
 Comercio exterior: el cual puede ayudar a la reasignación de recursos hacia

usos más productivos.
 Financiación: desarrollo de sistemas crediticios que permitan que las empresas
se expandan y estén en capacidad de afrontar cambios tecnológicos y asumir
inversiones que tengan impactos en productividad.
 Impuestos: regímenes impositivos más simples y eficientes.
 Política social: Mayor cobertura de los programas de seguridad social, entre
otros, e incentivos a la formalización laboral.
 Innovación: incentivos a la inversión en innovación.
 Cooperación: mayor coordinación de esfuerzos entre personas, empresas,
academia e instituciones tanto públicas como privadas.
El BID (2010) argumenta que:
“mientras las economías de ingresos altos deben recurrir en mayor medida

a promover la innovación para crecer, América Latina puede explorar vías
adicionales para el crecimiento. Esto no implica que la innovación y
adopción tecnológica no sean fuentes importantes de crecimiento de la
productividad en los países en desarrollo: simplemente significa que
además de incrementar la productividad de cada empresa fomentando la
innovación y la adopción de tecnología, los países en desarrollo disponen
de otras importantes fuentes de crecimiento adicionales mediante mejoras
en sus políticas”.
2. Política industrial colombiana
La política industrial hace parte de las políticas productivas del país y busca fortalecer
la formación de tejido empresarial competitivo. Dentro de los esfuerzos que pueden
realizarse en pro de una industria más competitiva, se encuentran:
 Mayor cobertura y calidad de los servicios públicos

 Mayor cobertura y calidad de las telecomunicaciones
 Reducción de los costos de transacción en los diferentes mercados
 Programas sectoriales como el Programa de transformación productiva que
busca apoyar actividades con vocación exportadora y de clase mundial de los
sectores de servicios, manufactura y agroindustriales
48
 Fortalecimiento de las instituciones
La política industrial de un país como Colombia debe inscribirse en los procesos de

integración económica e internacionalización en los que se encuentra el país. Los
tratados comerciales firmados son una oportunidad para llevar el país a tener ingreso
medio en 25 años (como refleja la visión de Colombia 2019 y Colombia 2032) y para
generar empleo, siempre y cuando se cuente con oferta exportable competitiva. Por
eso el PTP busca desarrollar sectores de talla mundial y poner los instrumentos del
Estado al servicio de la superación de los cuellos de botella identificados por los
empresarios. Se trata de una iniciativa público-privada con planes de negocios
definidos que pueden ser mejorados en cuanto a la definición clara de metas anuales
para facilitar el seguimiento y con una adecuada articulación entre las entidades del
gobierno, bajo el liderazgo de la Presidencia de la República, y con mayor desarrollo
regional del Programa.
En Colombia, la política industrial en la segunda posguerra, tuvo sus bases en la

protección de sectores mediante aranceles, licencias, controles de precios de insumos,
entre otros. Esta orientación sufrió cambios significativos a principios de los años
noventa con la apertura económica y la Constitución de 1991, donde se adoptó un
discurso de menor intervención del Estado en la economía y se dijo que su labor debía
limitarse a la provisión de bienes públicos como infraestructura. Más recientemente,
se adoptó un enfoque de políticas que fomenten la competitividad de los sectores
frente a un mundo globalizado (MCIT, 2011). La “nueva política industrial” ha buscado
aunar los esfuerzos del sector público con aquellos provenientes del sector privado y
reunir instrumentos utilizados previamente dispersos a través de mecanismos
integrales (Garay, 2004).
Cuadro 20. Resumen de antecedentes de la nueva política industrial colombiana

Gobierno Medidas tomadas
César
Gaviria  Identificó cadenas productivas que influenciaron la política de los
(1990 – siguientes diez años.
1994)
49
 Buscó elevar la competitividad del país.
 Impulso a programas sectoriales especializados a través de los cuales se
identificaron los obstáculos al crecimiento de la productividad y se
atenderían las necesidades especificas de cada sector.
 Estrategia Nacional de Competitividad: horizonte de largo plazo para la
búsqueda de ventajas competitivas sostenibles.
Ernesto  Cinco programas especiales:
Samper i) Política Nacional de Ciencia y Tecnología
1994 -1998 ii) Plan Estratégico Exportador
iii) Política de reconversión y modernización industrial
iv) Política de modernización agropecuaria
v) Estrategia de infraestructura para la competitividad
 Articulación de esfuerzos entre agentes públicos y privados a través de
Acuerdos Sectoriales de Competitividad y el Consejo Nacional de
Competitividad.
 Comercio exterior y exportaciones como uno de los principales
determinantes de crecimiento económico.
 Plan Estratégico Exportador como política de Estado a 10 años con 5
objetivos estratégicos:
i) Aumentar y diversificar la oferta exportable de bienes y servicios en función
de la demanda mundial
ii) Incentivar la inversión extranjera directa especialmente en el sector
Andrés
industrial, para fomentar directa o indirectamente la promoción de las
Pastrana
exportaciones
1998 - 2002
iii) Hacer competitiva la actividad exportadora
iv) Regionalizar la oferta exportable
v) Desarrollar una cultura exportadora
 Además, se creo la Política Nacional de Productividad y Competitividad
(PNPC), también a 10 años, cuyo objetivo fue el desarrollo de una agenda
sistémica a nivel nacional y regional para lograr la competitividad
internacional del país y de su producción
 2004 se formula la Agenda Interna para la Productividad y la
competitividad.
 2005 se crea la Alta Consejería para la Competitividad
 2006 se puso en marcha el Sistema Nacional de Competitividad
 En 2007 inició labores el Consejo Privado de Competitividad y la Comisión
Nacional promulgó la Política Nacional de Competitividad.
 Optimización de los instrumentos de desarrollo empresarial:
 Instrumentos financieros como créditos de fomento y garantías.
Álvaro Uribe  Instrumentos no financieros como Fomipyme, Programa Nacional de
2002 - 2010 Productividad y competitividad, SENA, entre otros.
 Instrumentos de coordinación como red Colombia compite, acuerdos de
competitividad, mesas regionales y otras instancias de coordinación a nivel
regional y nacional.
 Agenda Interna Para La Competitividad: Participación del sector público,
privado y la academia para la creación de condiciones favorables para el
desempeño del sector productivo.
 Creación del Sistema Nacional de Competitividad en cabeza de la Comisión
Nacional de Competitividad con el fin de “coordinar las actividades que
realizan las instancias públicas y privadas relacionadas con la formulación,
50
ejecución y seguimiento de las políticas necesarias para fortalecer la
posición competitiva del país en los mercados interno y externo”
 Se definen cinco pilares para el desarrollo de la competitividad:
i) Desarrollo de clusters de clase mundial
ii) Salto en la productividad
iii) Formalización empresarial
iv) Fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación
v) Estrategias transversales de promoción de la competencia y la inversión
 Estado como proveedor de bienes públicos e insumos críticos para
incrementar la competitividad y la productividad del sector privado.
Adicionalmente, promotor de alianzas público-privadas.
 En 2007 el Ministerio de Comercio lanza el Programa de Transformación
Productiva.
 Tratamientos especiales como zonas francas, exenciones tributarias,
acuerdos de estabilidad tributaria.
 La política industrial es una política de desarrollo empresarial, enmarcada
en la “competitividad y enfocada en las productividad”. No obstante, no es
una de las locomotoras
 Dos componentes: uno transversal que incluye las políticas de comercio
exterior, financiación, apoyo a las mipymes, incentivos a la inversión,
emprendimiento e innovación, formalización y las normas que regulan la
Juan Manuel competencia, desarrollan el capital humano, las que desarrollan la
Santos infraestructura y la log´sitica y las de formación de precios
2010-2014  Un componente sectorial que incluye las locomotoras, el programa de
transformación productiva, PTP, y la nueva estrategia industrial, a ser
consultada con los empresarios
 Metas pasar del lugar 68 al 60 en el ranking de competitividad del foro
económico Mundial, FEM; aumentar la tasa promedio anual de
productividad del 2.2% al 6% y pasar de 12 a 20 sectores líderes en el PTP,
entre otras.
Fuente: Martínez y Ocampo (2011).
Actualmente, Tanto las bases del Plan de Desarrollo Prosperidad para Todos como las
manifestaciones del Ministerio de Comercio Exterior Industria y Turismo, afirman que
en Colombia hay una política industrial “enmarcada en la competitividad y enfocada en
la productividad” con dos componentes: uno transversal y otro sectorial.
El componente transversal, del cual son beneficiarias las empresas, “comprende

políticas de comercio exterior, financiación, apoyo a las mipymes, incentivos a la
inversión, de emprendimiento e innovación y de formalización; incluye también las
normas que regulan la competencia, desarrollan el capital humano, las de
infraestructura y logística, y las de formación de precios”. Por otro lado, el componente
sectorial incluye las locomotoras, el programa de transformación productiva y la nueva
estrategia industrial, la cual se encuentra en desarrollo por parte de los empresarios.
Para todos ellos están establecidas metas para 2014, en términos de empleo y valor
de exportaciones.
51
Ilustración 5. Locomotoras del Plan de Desarrollo
Locomotoras
Construcción y
Agricultura Minería Infraestructura Innovación
Vivienda
Los sectores incluidos en el Programa de Transformación Productiva son los

tradicionales o establecidos, los nuevos o emergentes y la ola agro.
Cuadro 21. Sectores del Programa de Transformación productiva
Establecidos Nuevos Sectores del agro
•Autopartes y vehículos •Tercerización de procesos •Chocolatería

•Textiles y confecciones de negocios y outsourcing •Confitería y sus materias
•Diseño y moda (BPO&O) primas
•La comunicación gráfica y •Software y TI •Carne bovina
•La energía eléctrica con •Cosméticos y aseo •Palma
sus bienes y servicios •Turismo de salud •Aceites y grasas
•Siderurgia, •Camaronicultura
Metalmecánica, y astilleros •Hortifruticultura (2012)
(2012)
Fuente: MCIT
En el ámbito institucional el gobierno no propone un cambio de arquitectura y continúa

trabajando con el Sistema Nacional de Competitividad y la Comisión Nacional así como
las comisiones regionales. Como lo plantea del Plan Nacional de Desarrollo (PND,
2011), “se requiere adelantar una serie de reformas para consolidar y materializar las
inversiones en el sector… es primordial focalizar los esfuerzos en configurar una
institucionalidad que sea capaz de responder al dinamismo del sector, teniendo en
cuenta la problemática existente en todos los niveles de la cadena productiva”.
Así, más allá del discurso en contra de las políticas sectoriales, en la práctica los
países hacen política industrial y el desafío es lograr un diseño óptimo de los
instrumentos y un seguimiento de las metas previamente establecidas. En Colombia
hay un buen número de instrumentos de política que se pueden articular alrededor de
un programa para el desarrollo de proveedores de la industria como el que se propone
aquí. En el cuadro 8 se ilustra la afirmación.
52
Cuadro 22. Algunos instrumentos de política industrial en Colombia
•Líneas de crédito
•Coberturas cambiarias
•MIPYMES
•Cupos especiales
•Crédito (antes ATPDEA)
Bancoldex •Agropecuarios
•Agroindustrial
•Innovación, culturales
•INNpulsa Colombia
•Línea de crédito para innovación  competitividad 60 mil millones
•PTP 14 sectores líderes
•Promoción de exportaciones
Proexport •Promoción de IED en sectores pertenecientes al PTP en bienes y servicios
petroleros
•Formación técnica y tecnológica
•Financiación a empresarios para Innovación y Desarrollo Tecnológico
SENA •Programas estratégicos (cadena de formaci[on, empleabilidad,
emprendimiento, etc.)
•Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación con 10% regalías
•Coordinación Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación SNCTI
Colciencias •Formación doctoral
•Proyectos ciencia, tecnología e innovación.
En el Plan de Desarrollo actual, la industria minera es una de las protagonistas al

punto de ser considerada como una locomotora del crecimiento. No obstante, es bien
sabido que la industria primaria de la minería no tiene grandes encadenamientos en
empleo ni distribuye por si misma grandes excedentes al resto de sectores. Para esto
debe existir una política que estimule los encadenamientos del sector y los potencie.
Tampoco es clara la relación entre las locomotoras, en este caso, en particular, entre
la locomotora minera, la de infraestructura y la de innovación, ni entre ellas y la política
de competitividad.
De acuerdo con el PND, el Ministerio de Minas y Energía procura la competitividad de

la industria de bienes y servicios complementarios del sector de hidrocarburos a través
de:
 La Agenda Gobierno-Industria, con el fin de identificar en etapas tempranas

problemáticas asociadas al desarrollo de proyectos.
 La revisión de la posibilidad de crear clústeres petroquímicos alrededor de las
refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, generando valor agregado en la
industria y aumentando la capacidad de creación de empresas y empleo
alrededor de ésta.
 La estructuración de un programa que contemple la formación y capacitación
del recurso humano, la innovación e investigación tecnológica, el desarrollo de
proveedores y la formación de clústeres para las actividades del sector a nivel
nacional y regional.
53
Si bien Colombia no es un país petrolero, los incrementos en la productividad de la
cadena de hidrocarburos pueden propiciar mayor crecimiento de la economía,
reduciendo el costo de los combustibles, mejorando su calidad y proveyendo materias
primas a la industria petroquímica y a la cadena de plásticos.
Surge como un hecho interesante la selección del sector metalmecánico y siderúrgico

como un sector PTP que pueda por fin desarrollar una política para los proveedores de
las industrias minera y de hidrocarburos en el país, con la participación de la ANDI-
Cámara de Fedemetal.
El crecimiento del sector minero energético ha sido pronunciado desde 2004 pero ha
venido acompañado de una pérdida de dinamismo de la agricultura y la industria. Una
manera de contrarrestar esos hechos negativos es la búsqueda de un desarrollo
menos desbalanceado a través del uso de instrumentos con que ya cuenta la
institucionalidad colombiana (cuadro 4.)16. La propuesta aquí es que la cadena del
petróleo, bienes y servicios conexos podría ser tratada como sector de talla mundial en
el marco del PTP para elevar la competitividad de los hidrocarburos, mejorar su
productividad y empujar el desarrollo del sector de proveedores, con un énfasis en el
cambio técnico y en las complementariedades que genera.
De esa forma se haría más orgánica la relación entre la locomotora minera y el resto
de la economía.
Si de promover y aprovechar el boom de los hidrocarburos se trata, es importante

revisar las políticas relacionadas con el uso de los excedentes provenientes de este
sector y canalizar los mismos hacia el desarrollo de capacidades locales tales como
formación de capital físico, capital humano, innovación e infraestructura, entre otros.
La política activa se justifica por la existencia de fallas de coordinación entre los

agentes que lleva a una inversión subóptima en investigación, desarrollo e innovación,
y por la existencia de bienes club o semi-públicos como las instalaciones de
almacenamiento, las cadenas de frío, la red de laboratorios especializados, los muelles
dedicados a actividades específicas y por las fallas de información en actividades de
inteligencia de mercados
16El nuevo Ministro de hacienda y crédito público, Mauricio Cárdenas Santamaría se pronunció en contra de ese
desbalance y en favor de una política industrial activa. Página web de Portafolio. “Nuevo minhacienda cree en
impulso activo a industria local”. 29 de septiembre de 2012. Disponible en: www.portafolio.co/economia/nuevo-
minhacienda-cre-inpulso-activo-inudstria-local.
54
VI. Una propuesta de política para el desarrollo del sector de bienes y
servicios petroleros
La propuesta consiste en estructurar un programa de transformación productiva

dentro del PTP para el sector líder de Petróleo, bienes y servicios conexos con
Ecopetrol y otras grandes empresas operadoras como actores centrales de la agenda.
El objetivo del PTP17, enmarcado dentro de la búsqueda de un crecimiento sostenido

de la producción y el empleo, busca desarrollar sectores con potencial competitivo y
capaces de generar valor agregado, para apoyar su conversión en sectores de talla
mundial. Se parte de un análisis de las fortalezas y las brechas frente a los estándares
de las empresas que compiten exitosamente en el mercado internacional y se define
un plan de negocios de largo plazo. Mediante un trabajo mancomunado, las empresas,
la academia y el gobierno definen estrategias, iniciativas y proyectos bandera para ir
avanzando en el propósito y el cumplimiento de las metas del plan de negocios.
La primera tarea es hacer un estudio de las capacidades locales para identificar las
empresas y las actividades que están más cerca de esa frontera de competitividad,
que pueden proveer bienes y servicios requeridos por las empresas operadoras en el
corto plazo. Adicionalmente se requiere un análisis detallado en el nivel de proyectos
de la demanda de las empresas operadoras en el mediano plazo para establecer en
qué medida las compañías nacionales podrán suplirlas en el mediano plazo. Todo ello
supone la planeación operacional de las empresas petroleras con suficiente detalle y
anticipación, la comunicación oportuna a los proveedores y la voluntad de los
contratistas de fortalecerse en lo financiero, lo operacional, lo tecnológico y lo
administrativo. En el espacio del PTP se hace seguimiento de las iniciativas, se
identifican cuellos de botella y proyectos bandera para avanzar en los propósitos
estratégicos del plan. Es central la participación de empresas ancla que exijan
estándares a sus proveedores y que ofrezcan un horizonte de crecimiento relacionado
con un plan de inversiones robusto.
Entre las empresas operadoras de hidrocarburos en Colombia se destaca Ecopetrol la

cual tiene las características necesarias para ser empresa ancla en un proceso de
desarrollo de proveedores. Esta empresa no sólo es responsable de la mayor parte de
la producción de petróleo y gas natural en el país sino que es monopolio en refinación
y transporte de productos derivados por poliductos. Es también la mayor empresa del
país y la participación del Estado en su propiedad es cercana al noventa por ciento. El
plan de inversiones de la compañía es el mayor de todos los planes corporativos con
80 mil millones de dólares hasta 2020.
17 Ver CONPES 3484 de 2007 y 3678 de 2010, así como Ley del Plan de Desarrollo 2010-2014, artículo 50.
55
La empresa canadiense Pacific Rubiales es la siguiente empresa en tamaño entre las
productoras de crudo pero no tiene refinación. Su incidencia es regional. Tiene planes
de exportar gas y requiere desarrollo de proyectos de transporte de hidrocarburos.
En el siguiente cuadro se muestran las características de las dos empresas y su

demanda de bienes y servicios, con cifras actualizadas por Fedesarrollo.
Cuadro 23. Características de las dos compañías operadoras más grandes de Colombia
Ecopetrol Pacific- Rubiales
1982: Fundación de Petro Rubiales

2004: Fundación de Pacific Stratus Energy Corp.
Año de constitución 1951 2007: Petro Rubiales adquiere Meta Petroleum
2008: Fusión entre Pacific Stratus y Petro
Rubiales
Sociedad de economía mixta: 88,492%

Compañía canadiense, listada en las bolsas de
Estructura de capital propiedad de la Nación y 11,508% de otros
valores de Toronto y Colombia
accionistas no controlantes
Posee el 100% de Pacific Stratus y Meta
Petroleum Limited. Además, tiene
Participación en otras 26 sociedades subordinadas y participación
participación en Pacific Power Generation
compañías accionaria en otras seis sociedades
Corp, Pacific Infrastructure Inc., Pacific Coal
Resources Ltd. Y CGX.
Empleados directos 7303 1573
Extracción de hidrocarburos en el centros, sur, Magdalena medio y bajo, Llanos orientales y

oriente y norte de Colombia. Refinerías en Putumayo.
Localizaciones de la
Barrancabermeja y Cartagena. Puertos en En transporte cuenta con el 90,6% del OGD,
operación
ambas costas y una red de transporte de 9.160 35% del ODL y 32,88% del OBC (Además
km (65% del ODL y 55,97% del OBC, entre otros) pequeñas participaciones en ODC y OAM)
Exploración: USD 1.419 MM
Instalaciones de producción: USD 560 MM
Producción: USD 4.113 MM
Perforación de Desarrollo: USD 285 MM
Inversión (2012) Refinación y Petroquímica: USD 601 MM
Exploración: USD 340 MM
Transporte: USD 2.025 MM
Otros proyectos: USD 50 MM
Otras: USD 318
Compras (2012) $23.603 MM
Fuente: Elaboración propia con base en Uniandes (2011).
Es importante entender cuáles son los requerimientos de las empresas operadoras en

un ambiente competitivo en el escenario internacional para, de esa manera, estar en
condiciones de proponer el desarrollo de proveedores locales. En el diseño de la
política para el desarrollo de proveedores, no se puede ignorar que hay unas las
dimensiones de la competitividad de este sector las cuales son:
“
1. Productividad: La industria global de recursos minero-energéticos se orienta a
procesos productivos crecientemente eficientes. La escala de operación de las
empresas productoras tiende a ser global (incluyendo a Petrobras y Ecopetrol),
por lo que los benchmarks o referentes operacionales son los globales de la
56
industria, frente a los cuales cerrar brechas de productividad resulta imperativo
frente a los accionistas de todas las empresas operadoras.
2. Innovación: Los estándares de productividad, las características del producto y

las condiciones específicas en que los procesos de E&P, refinería y transporte
deben desarrollarse, sumado a los crecientes estándares en materia de
seguridad y medioambiente han determinado que las empresas orienten
esfuerzos y recursos para desarrollar soluciones innovadoras, integrando
conocimientos, tecnologías y capacidad creativa en la operación. Otro campo
amplio para el desarrollo de innovaciones tiene que ver con la dimensión de
usos y desarrollos de nuevos productos (p.ej. biocombustibles). En este ámbito
las empresas líderes han tendido a constituir capacidades de prospección
tecnológica e I&D, de modo de estar preparadas y ante la irrupción de futuras
tendencias y oportunidades de mercado, que les permita adaptar ventajas
competitivas desde sus actuales áreas de competencia.
3. Estándares HSE18: Las producción minero-energética debe cumplir con

estándares progresivamente más rigurosos y exigibles a nivel local e
internacional, en materia de salud de las personas, seguridad laboral y
sostenibilidad ambiental. Las casas matrices de las compañías multinacionales
han adoptado en los últimos años el conjunto de estándares HSE o HSEC como
el patrón a establecer en sus operaciones, haciéndolo también exigible, al
menos parcialmente, a sus proveedores.
4. Responsabilidad Social Corporativa: Atrás han quedado los tiempos en que las
grandes compañías mineras o petroleras entendían esta dimensión como la
provisión de un porcentaje menor de sus utilidades para realizar acciones
filantrópicas, normalmente orientadas a las comunidades vecinas a sus focos
de operación. El concepto de RSC ha evolucionado en los últimos diez años
hasta llegar a la formulación de la norma-guía ISO 26000 – RS, publicada en
noviembre de 2010, orientada explícitamente a contribuir a incrementar la
satisfacción en las organizaciones entre los accionistas y grupos de interés
(stakeholders). A las buenas prácticas de alcance filantrópico se integran con
mayor énfasis las de desarrollo económico local sustentable (negocios
inclusivos, programas de proveeduría local) y de iniciativas basadas en el
fortalecimiento de vínculos con proveedores sobre la base de acuerdos
competitivos y alianzas “ganar-ganar” con horizontes de mediano plazo.”
(Universidad de los Andes, 2010, página 23).
18H: Health (salud); S: Safety (seguridad); E: Environment (medioambiente); C: Community (comunidad)
57
Con respecto a este último punto, cabe resaltar que la literatura ha hecho un tránsito
hacia la creación de valor compartido por parte de las compañías. Según Kramer y
Porter (2011), el valor compartido puede ser definido como el conjunto de políticas y
prácticas operativas que elevan la competitividad de una compañía a la vez que
redundan en el avance económico y social de las comunidades en las que esta opera.
La creación de valor compartido se enfoca en las conexiones entre progreso
económico y social.
Por otra parte, la Universidad de los Andes propone una clasificación de los bienes y
servicios petroleros, de acuerdo con la frecuencia y la sofisticación tecnológica de los
bienes y servicios que demanda la industria petrolera (operadora de E&P). Ello les da
pie también para proponer una dimensión espacial de la localización de las grandes
firmas proveedoras de talla mundial. Resulta necesario diferenciar también estos
bienes y servicios según el eslabón de la cadena de Hidrocarburos, bienes y servicios
conexos.
Según ese estudio, “los servicios de baja frecuencia y alta sofisticación (software,
financiación especializada, diagnósticos y mantenimientos especiales) se aglomeran
(en el caso de los hidrocarburos y la minería) en centros mundiales como Houston,
Alberta y Toronto. Los servicios de frecuencia alta-mediana y valor alto-mediano
tienden a localizarse en las sedes corporativas de las compañías” (Universidad de los
Andes, 2010, página 25).
Por el contrario, “los servicios de suministros, personal, mantenimiento periódico y

rutinario tienden a localizarse cerca de las instalaciones físicas de extracción o
producción”. En países como Brasil o Canadá (cluster minero de Ontario), la decisión
de política pública fue promover el desarrollo de una industria sofisticada de servicios
petroleros y mineros. Para ello, atrajeron a firmas multinacionales con instrumentos
que se documentan en otra sección. Es necesario identificar en cuáles actividades las
firmas colombianas están en capacidad de evolucionar hacia la provisión de bienes y
servicios con algún grado de sofisticación o de aliarse con compañías internacionales
que se localicen en Colombia. Según el estudio: “Se debe apoyar la globalización de
servicios de nicho que se perfeccionan bajo circunstancias de alta exigencia, tales
como seguridad, manejo ambiental, paquetes de mantenimiento y software,
optimización de procesos; iniciar, como en el cluster minero de Ontario, un proceso de
acercamiento entre productores, suministradores y universidades para identificar
posibilidades de sustitución de importaciones realistas. Estas políticas deben ser
consistentes con el mercado, apoyando la vinculación de capital de riesgo; y
proveyendo estímulos a firmas líderes que patrocinen a los proveedores con una visión
de largo plazo, como en el caso de Petrobras. El uso del instrumento de las
alianzas/contratos relacionales, adaptado por BP para asociarse con proveedores en
exploración, puede traer consecuencias positivas en innovación de los proveedores.”
58
El establecimiento de estos sectores “de nicho” pasa por una clasificación de los
bienes y servicios mencionados así como por un conocimiento de las capacidades
nacionales y locales. El estudio realizado por la ANDI y CRU Strategies, da una idea que
se complementa con los estudios de Andes y de Fedesarrollo, todos los cuales
constituyen un punto de partida para un estudio comprehensivo de la industria
colombiana de bienes y servicios petroleros que está en mora de hacerse.
Cuadro 24. Bienes y servicios en el Upstream
Fuente: Construido por Uniandes, 2010, con base en Datos: CRU Strategies 2010.
59
Cuadro 25. Bienes y servicios en el downstream
Fuente: Construido por Uniandes, 2010, con base en Datos: CRU Strategies 2010.
De otro lado, es posible concebir un esquema en el cual ciertas labores altamente

especializadas de C2 y con importantes requerimientos de tecnología propia sean
ofrecidas por empresas extranjeras mientras que se crea un espacio para la
innovación local con soluciones y adaptaciones al entorno del país por parte de firmas
nacionales, con recursos de regalías o del sistema general de investigación, desarrollo
e innovación.
La Universidad de los Andes propone una “articulación virtuosa” entre empresas

operadoras y proveedores, con una serie de tareas y una organización que desciende
desde el nivel de coordinación estratégica hasta el de operacionalización táctica de
proyectos. Una vez identificadas las iniciativas que se justifican porque existen fallas
de coordinación y asimetrías de información, se debería constituir un Observatorio que
de manera permanente siga el desarrollo de los proveedores vis à vis las necesidades
de los clientes. De esta manera actividades con alto potencial competitivo que no se
desarrollan porque requieren coordinación entre agentes podrían llevarse a cabo y el
sector de proveedores podría ir ganando en sofisticación e incorporación de
conocimiento. Un elemento de proximidad geográfica podría aportar una serie de
ventajas como las siguientes:
60
“
- Fácil acceso a proveedores, servicios y recursos humanos especializados.
- Difusión más fluida de información formal e informal.
- Mayor flexibilidad y adaptación ante cambios, por la especialización de
actividades entre diferentes empresas, lo cual redunda en una mayor
productividad.
- Mayor innovación, por efecto imitación, y por la rivalidad entre empresas
vecinas.
- Mayor interacción “cara a cara” entre productores, proveedores y los mismos
usuarios, lo cual facilita e induce un mayor aprendizaje productivo, tecnológico
y de procesos de comercialización.
- Menores costos de transacción, dado que las repetidas transacciones en la
proximidad con los mismos agentes económicos generan mayor confianza y
reputación entre los mismos participantes.
- Permanencia en los mercados, por la mutua ayuda de las empresas en la
región, la ampliación del mercado para todas, la estimulación a la
formación/encadenamiento de nuevos negocios, y los beneficios del avance
conjunto en investigación y desarrollo tecnológico.”
Es claro que no basta la articulación entre privados porque hay fallas de coordinación y
fallas de mercado que inhiben la investigación y el desarrollo de nuevos mercados y
nuevas líneas de productos así como nuevas formas de administrar el negocio. La
participación del Estado facilita la coordinación, la identificación de programas
conjuntos y la gestión financiera de los recursos aportados por todos los actores.
La posibilidad de estimular el fortalecimiento de los cluster existentes tiene sentido

alrededor de las refinerías. No parecería tener tanto sentido alrededor de los campos
de producción porque los yacimientos se agotan y puede darse la creación de núcleos
que no sobrevivirán con el tiempo. Para los primeros es interesante el programa de
proveedores locales de Ecopetrol que puede llegar a fortalecer a las mipymes que
pueden aprovechar las ventajas típicas de la proximidad geográfica, con sus
economías externas dinámicas y estáticas: con la reducción de los costos de
transacción, la reducción de los costos de producción y la elevación de la
productividad.
Se pueden estudiar diversas formas de aproximación entre los proveedores

internacionales y los locales con las empresas operadoras y revisar experiencias como
la de Ecopetrol con la empresa multinacional Pump Works, que involucró a 7
proveedores locales en Barrancabermeja, y permitió un ahorro neto estimado para la
61
compañía estatal de USD 1,3 millones.19 Habría que evaluar la experiencia en
términos de transferencia de tecnología y crecimiento de los proveedores.
Algunos desarrollos teóricos recientes pueden facilitar la aproximación al diseño de las

políticas públicas como la propuesta en particular en términos de cuál debe la
contribución de Ecopetrol a la generación de valor agregado en la economía
colombiana.20
Hay consenso entre los analistas de la viabilidad de las políticas públicas de apoyo a
los esfuerzos del sector privado para ganar competitividad y cerrar las brechas con las
empresas de talla mundial: “pueden identificarse ámbitos de acción de instrumentos
públicos que contribuyan a resolver fallas de mercado o problemas revelados, que
dificultan el desarrollo de proveedores nacionales orientados a alcanzar equilibrios de
mercado superiores, y por consiguiente faciliten la ejecución de proyectos e iniciativas
…., por medio del apalancamiento de recursos públicos y privados para estos fines”21.
Unos ejemplos de lo que puede ser la situación en el sector minero energético
colombiano, de los problemas y los instrumentos aplicables, se muestran en el cuadro
siguiente:
Cuadro 26. Problemas revelados por el sector minero-energético colombiano

y posibles instrumentos públicos para su solución
Problema revelado Ejemplos de instrumental público de apoyo
 Cofinanciamiento público de entidades o funciones
articuladoras.
 Políticas de soporte a bienes/servicios públicos no
transables (formación KH avanzado)
 Externalidades y efectos de
spillover  Apoyo a la certificación de calidad y estándares
HSE
 Bienes Públicos
 Cofinanciamiento de proyectos de innovación o
 Economías de escala
alto contenido tecnológico de tipo sharedvalue en
 Costos de transacción (fallas de
áreas de bienes y servicios críticos con
coordinación)
proveedores nacionales previamente
seleccionados
 Incentivos para la colaboración entre empresas del
sector, universidades y centros de I&D
 Apoyo a la implementación de herramientas de
articulación complementarias a plataformas
 Información imperfecta market place.
 Mercados incompletos  Apoyo a la difusión, absorción y apropiación
tecnológica;
 Observatorio de brechas competitivas de
19 Ejemplo referido en la Presentación “Desarrollo de Proveedores” de la Coordinación de Gestión de Proveedores

de Ecopetrol, 2011, citado por la Universidad de los Andes, 2011.
20 En particular la nueva aproximación de la responsabilidad social de las empresas como creación de valor
compartido de la escuela Kennedy School de Harvard University ( Porter y Kramer, 2011)

21 Universidad de los Andes 2011.
62
proveedores;
 Desarrollo de mercados financieros y de capitales
(crediticio para modernización tecnológica, capital
de riesgo)
Fuentes: Universidad de los Andes, 2011 basada en Rivas, G. Nota Técnica BID Nº160 (2010).
La dificultad mayor está en la definición de acciones directas decididas por la política

pública para que las empresas operadoras hagan parte activa del programa. Esa es
una orientación que requiere el aval de los grupos de interés involucrados y el
liderazgo del gobierno en el más alto nivel. Es cierto que ya hay un programa de
Transformación Productiva que da el marco institucional y de política necesario pero
también es cierto que ese programa requiere ajustes para lograr sus propósitos.
El plan de negocios para la cadena Petróleo, bienes y servicios conexos debe aprender
de la experiencia de los primeros 12 sectores y asegurar que:
1- Haya un gerente del programa con ascendencia y autoridad, respaldado por la

Presidencia de la República para facilitar la coordinación del sector empresarial
con los altos niveles del gobierno.
2- Se fijen metas anuales y verificables sujetas a verificación y corrección.
3- Se establezca un horizonte de largo plazo que oriente la pertinencia de las
acciones tácticas en la medida que tengan relación con ese objetivo
estratégico; hay otras instancias para tramitar problemas de la coyuntura. El
programa no debe sustituir la labor de los gremios ni otros programas del
gobierno.
4- Se acuerden claramente los compromisos y los aportes del sector privado en la
cofinanciación de las iniciativas que lo requieren (inteligencia de mercados,
programas de investigación, desarrollo e innovación).
5- Haya representatividad de todos los segmentos de la cadena y participación
directa de los empresarios en el gobierno del programa.
6- Tenga una dimensión regional fuerte y activa con proyectos- bandera,
identificados y bien gestionados (metas, cronograma, recursos).
VII. Perspectivas del sector y recomendaciones
Como lo comprueban las cifras, Colombia no parece ser un país petrolero y la dinámica
reciente del sector puede estar asociada apenas a un boom pasajero. No es claro si en
el mediano plazo se sostendrá la expansión de la actividad de la cadena de
hidrocarburos en Colombia. Los altos precios y la reforma de la administración del
recurso petrolero, con la creación de la ANH en 2003, así como el fortalecimiento
empresarial de Ecopetrol propiciaron un crecimiento de la inversión en todos los
segmentos de la cadena y una exigencia sobre el sector de proveedores de la
industria.
63
Algunos proveedores nacionales se han fortalecido patrimonialmente para hacer frente
a esa demanda creciente. Sin embargo, no es claro el inmediato futuro. Por dos
razones centrales. De un lado, hay incertidumbre con respecto de los precios y las
cantidades del crudo producido en Colombia y, de otro lado, al no existir una política
cierta con respecto de los proveedores de la industria, por parte de las compañías
operadoras, en particular, de Ecopetrol, es difícil proyectar el crecimiento de los
proveedores en el país.
La coyuntura de los últimos años le ha permitido al gobierno nacional usar los recursos
extraordinarios provenientes de los impuestos y dividendos para mejorar su balance
fiscal y el perfil de la deuda externa. Las regalías van a las entidades territoriales y son
una oportunidad para desarrollar capacidades exportadoras de otras actividades, así
como para ahorrar parte de los recursos y enfrentar la inflexión del ciclo que se dará
cuando caigan en forma sostenida los precios y/o las cantidades producidas de
hidrocarburos.
En el nivel nacional, la bonanza es una oportunidad para fortalecer el aparato

productivo. La experiencia internacional muestra que el desarrollo de clusters
productivos ha tenido buenos resultados y puede dar herramientas para el
fortalecimiento de la industria de bienes y servicios petroleros, pero ésta puede no ser
la única opción. Si Colombia no es un país petrolero es necesario repensar proyectos
de inversión que dependan de la provisión local de crudo. La expansión de las
refinerías y los proyectos petroquímicos deben demostrar que son viables aún si el
crudo deba ser importado. El desarrollo de los proveedores debe permitir satisfacer la
demanda nacional, y fortalecerlos de tal forma que sean competitivos en el mercado
internacional no solo del sector petrolero sino también de sectores como el de
infraestructura.
El enfoque del actual plan de desarrollo señala unas locomotoras que jalonan el
crecimiento de la economía. Una de ellas es la minera (que incluye hidrocarburos) pero
no es clara la relación con las otras locomotoras como la innovación y la
infraestructura. Tampoco es clara la relación entre estas locomotoras y la política de
competitividad, con sus instrumentos transversales (capital humano, fortalecimiento
de la industria, infraestructura) y su programa de transformación productiva, PTP, que
es un instrumento de política sectorial, vertical.
La incorporación del sector de metalmecánica y siderúrgica al PTP parece ser un

primer paso en la dirección correcta, si se estructura por fin el programa de
fortalecimiento de los proveedores de la industria minera, que tuvo unos antecedentes
en un programa del Departamento Nacional de Planeación. La propuesta de este
trabajo es que se estructure un sector líder para el Petróleo, bienes y servicios conexos
que permita, por una parte, la coordinación entre las empresas operadoras y las
proveedoras y entre ellas y el Gobierno Nacional y, por otra parte, la formulación de un
64
plan de negocios que de origen a una cadena de talla mundial, en el marco del
Programa de Transformación Productiva, ya existente.
En los aspectos macroeconómicos, Colombia ha tenido una tradición de manejo

prudente y si bien en lo sectorial es difícil construir consensos sociales para orientar la
inversión pública, en lo que tiene que ver con el manejo monetario, cambiario y fiscal
de las bonanzas de sectores primarios, el país ha logrado unos acuerdos y un
desarrollo institucional importante.
65
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y permitan el aprovechamiento de externalidades positivas generadas por el
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69

Politica de Proveedores Del Sector Petrolero - Informe Final Ismocol - Nov 2012 PDF

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Política de proveedores del sector petrolero

Gráfico 1. Evolución del PIB del sector de hidrocarburos ............................................................... 2

Cuadro 1. Tasa de reposición de reservas de crudo y gas, Ecopetrol ............................................ 5

Frente al boom petrolero que ha experimentado Colombia desde 2004, el desarrollo

El objetivo de este trabajo es establecer la importancia de la industria proveedora de

El presente documento está organizado de la siguiente manera: En la segunda sección

II. Dinámica del sector petrolero en Colombia

Aunque Colombia no se considera un país petrolero, la actividad económica asociada a

Gráfico 1. Evolución del PIB del sector de hidrocarburos

PIB hidrocarburos PIB hidrocarburos / PIB total

La pregunta central es si esta expansión es estructural y cuál sería la forma de

Colombia no es un país importante en el escenario internacional. Su participación en la

Gráfico 2. Producción de petróleo en América Latina, 2011

2000 2005 2010

Fuente: BP Statistical Review of World Energy Junio 2012.

La producción de petróleo está muy concentrada en pocas empresas. Ecopetrol

Gráfico 4. Producción anual promedio de crudo

540 528 526 527 531

*Datos a junio de 2012

Gráfico 5. Reservas probadas de crudo en América Latina, 2011

Las reservas remanentes de crudo en Colombia decrecieron hasta 2007 y se

Cuadro 1. Tasa de reposición de reservas de crudo y gas, Ecopetrol

* Datos preliminares sujetos a revisión.

Gráfico 7. Reservas probadas remanentes de petróleo

Asociación Concesión Ecopetrol Total

Fuente: UPME y Minminas, tomado del IEP – ACP.

Gráfico 8. Precios WTI y Brent

WTI Constantes (USD 2012) Europe Brent Spot Price FOB

*Datos a septiembre de 2012.

El aumento en la producción de petróleo crudo se traduce en incrementos en el valor

Acumulado regalías causadas Acumulado regalías giradas

6.000 5.449 5.490

Fuente: ANH, tomado del IEP – ACP.

Gráfico 10. Participación estatal en la renta

Como se ve en el Gráfico 11, a pesar de que la producción de crudo en el país ha

Barrancabermeja Cartagena Orito Apiay

La Ilustración 1 muestra la evolución de la composición del precio de la gasolina

Ilustración 1. Composición del precio de la gasolina corriente sin mezclar en Bogotá

% IP Ecopetrol (68%) % IP Ecopetrol (63%) % IP Ecopetrol (63%)

Distribución (11%) Distribución (10%) Distribución (11%)

Impuestos (17%) Impuestos (22%) Impuestos (22%)

Octubre 2012 Octubre 2010 Octubre 2008

Fuente: Tomado del IEP – ACP.

La capitalización de Ecopetrol en 2007 exigió la suscripción de una declaración por

Gráfico 13. IED en el sector petrolero

Sector Petrolero SP/ IED total

*Cifra correspondiente al segundo trimestre de 2012.

Igualmente, el monto de exportaciones de petróleo y sus derivados ha crecido de

Petróleo y derivados SP / Exportaciones totales

*Cifra correspondiente al mes de agosto de 2012.

III. Industria prestadora de bienes y servicios petroleros

Como ya se dijo, en la actualidad Colombia es el tercer productor de petróleo en

Adicionalmente, las inversiones en refinación y transporte le están dando un impulso

El sector de servicios petroleros no atiende únicamente al sector de hidrocarburos sino

Se pueden identificar tres etapas distintas en los encadenamientos que se dan en la

Fuente: Clasificación tomada de Fedesarrollo (2011).

1. Características generales del sector

En 2011, Fedesarrollo avanzó en la caracterización y dimensionamiento del sector de

Asimismo, el estudio de Fedesarrollo encontró que este sector comprende 33

Cuadro 3. Subsectores predominantes

Fuente: Tomado de Fedesarrollo (2011).

Cuadro 4. Segmentación del mercado de servicios petroleros

Fabricación, comercialización, distribución, alquiler y/o instalación y