Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
ESTRATÉGICO DE LAS
ORGANIZACIONES
PÚBLICAS. UNA VISIÓN
DESDE LA TEORÍA DEL
CAOS
Dykinson
EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DE
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.
UNA VISIÓN DESDE LA TEORÍA DEL CAOS
Ángel Iglesias Alonso
Javier R. Arriola
EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO
DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.
UNA VISIÓN DESDE LA
TEORÍA DEL CAOS
© Copyright by
Universidad Rey Juan Carlos
Servicio de Publicaciones
Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola
Madrid, 2004
ISBN: 84-9772-404-6
7
Capítulo 2: Teoría del Caos y Procesos de Cambio en el Ámbito
Público …………………………………………….......…… Pág. 69
8
3.6) La Dirección del Cambio Estratégico ………………………………….. Pág. 154
ÍNDICE DE GRÁFICOS
9
10
INTRODUCCIÓN
Este trabajo tiene un doble objetivo. En primer lugar resituar la aplicabilidad de las
teorías del caos, cuyo origen está en lasa ciencias naturales, como instrumento
metodológico para el estudio de las Administraciones Públicas. En segundo lugar
se pretende analizar, desde la perspectiva de los conceptos derivados de estas
teorías, el planteamiento estratégico de las Organizaciones Públicas, es decir, la
aplicación de los métodos de las teorías del caos a las predicciones a largo plazo
con objeto de proponer un modelo formalizado de los procesos que expliquen la
dinámica y estructura de los sistemas administrativos y su adecuación a la
complejidad externa y a los cambios internos; tratando de identificar los aportes
que de ellos se puedan derivar y buscando una nueva línea de reflexión sobre el
futuro de dichas organizaciones, teniendo a la estrategia como centro atractor en la
evolución de las mismas.
11
de la acción administrativa. No cabe duda que, según el análisis que hagamos de la
realidad en la que se deben desenvolver las organizaciones públicas, éste afectará
al planteamiento estratégico de las mismas, dado que es a partir de la interrelación
entre el entorno y la organización dónde las estrategias comienzan a gestarse.
En los países avanzados las organizaciones públicas que surgen al amparo del
Estado-nación se van complejizando a medida que se incrementan sus tareas. En la
actualidad, el entorno de las organizaciones públicas se identifica por su carácter
complejo, turbulento, incierto, caótico e imprevisible, asemejándose a un sistema
en equilibrio inestable que en su funcionamiento se convierte en un proceso
dinámico. Estos caracteres son mencionados en cada exposición de motivos o
justificación de las actividades y/o acciones que deben llevar a cabo las
organizaciones públicas, pero en la mayoría de los casos se expresa por parte de las
Administraciones como observador externo de ese contexto, tomándolos como
dados, sin considerar particularmente su contribución a esa complejidad. Este
aspecto, pone de manifiesto una relación de la organización con su entorno que
puede caracterizarse en muchos casos como conflictiva, dado que se le reprocha a
ésta no comprender las verdaderas necesidades del mismo. Esta situación puede
ejemplificarse en la incomprensión que sienten los ciudadanos ante sus necesidades
y, muchas veces ante las soluciones que se les brindan.
Por otra parte, las Organizaciones Públicas reciben no sólo cada vez más demandas
de los ciudadanos, sino que en muchos casos éstas son contradictorias. Esta
característica muestra el clima paradójico en el que normalmente la
Administración debe gestionar. Si a ello le sumamos, una constante búsqueda de
reducción y austeridad en el gasto público además de la creciente exigencia
respecto a una prestación de servicios de calidad, la situación se complica aún más.
12
hacen referencia a ello, como por ejemplo Hervé Sérieyx (1994:10): “La
revolución de la información, la mundialización de las economías, la
multiplicación de hechos desestabilizadores de certezas y narrativas generales, el
derrumbamiento de las grandes ideologías, la aparición de la “sociedad CNN”, que
nos transforma en una inmensa población planetaria y muchísimas conmociones
más han trastocado las reglas del juego y vuelto bruscamente inadecuadas las
organizaciones de ayer”. Sin embargo, cabe destacar que existen sociedades muy
alejadas de la dinámica propia de los países desarrollados, pero lo que no puede
negarse es que las mismas sufren directa o indirectamente los efectos de lo que hoy
denominamos globalización1.
1 El informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 - 2001, lucha contra la pobreza del Banco Mundial, refleja
una vez más que el mundo sigue hacia una especie de apartheid universal o humanidad dual, caracterizada
por la escandalosa separación entre ricos y pobres de todas estructuras sociales, sean países en el mundo,
regiones en el país, o grupos humanos en la región. Es una brecha que se ensancha, a medida que crece la
economía y las riquezas aumentan. El ingreso medio en los veinte países más ricos es treinta y siete veces
mayor que el de los veinte más pobres y esta brecha se ha duplicado en los últimos cuarenta años. De
Sebastián, Luis. (2001). “Más riqueza y más desigualdad”.
13
En otro orden de cosas, las características mencionadas hasta aquí, ponen de
manifiesto la aparición de un nuevo lenguaje, que como ya mencionáramos, se
presenta para reflejar las características del entorno y la vida de las organizaciones.
Este lenguaje utiliza términos íntimamente ligados a la idea de complejidad y
desorden, por lo que es interesante profundizar en el estudio de aquellos desarrollos
teóricos que intentan establecer el porqué de esa complejidad y con ello, poner de
manifiesto sobre qué hay detrás de los mencionados términos. En este tema,
Georges Balandier (1994: 54) destaca que: “El caos ya no es únicamente el enigma
que hay que resolver, se convierte en la palabra, el signo, el símbolo, con los cuales
se designan las nuevas empresas”, mostrando con esto un cambio, si se quiere, de
paradigma, dónde el caos comienza a ser parte de un lenguaje más cercano a los
seres vivos, y por ende a la vida de las organizaciones.
Una revisión de la bibliografía, nos muestra que a partir de la década de los ´70 y
los años ´80 en adelante, encontramos a las Teorías del Caos como unas teorías que
intentan describir a través de sus precursores [ Prigogine y Stengers (1994), Thom
(1977), Ruelle y Takens (1971)2, Kauffman (1993)3, Lorenz (2000), Maturana y
Varela (1972) ] determinados fenómenos físicos a partir de una lógica distinta a la
utilizada por los científicos tradicionales. Las mismas incorporan la idea de
complejidad como parte de la esencia del universo, dejando de lado los principios
reduccionistas y descartando además, la existencia de leyes generales que pueden
explicarlo todo.
Las mencionadas teorías, también ponen de relieve una relación estrecha del
hombre con la naturaleza, a partir de la cual éste deja de ser un observador externo
para ser parte integrante de la misma. Indudablemente que ello hace más
vulnerable al hombre, quitándole la sensación de omnipotencia que le atribuía la
2 Ruelle, D. y Takens, F. (1971). “On de Nature of Turbulence”.Citado por Lorenz, E. en el libro (2000)
Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 137.
14
creencia, de que sí bien, no llegaba a comprender determinados fenómenos por su
complejidad, ello sólo se debía a una situación coyuntural por la falta de
instrumentos actuales que los descifraran, pero que pronto los obtendría. Es decir,
trata de describir al hombre como actor y no sólo como espectador en su proceso
existencial; más imperfecto que perfecto; en un mundo más desordenado que
ordenado; más complejo que simple y, en última instancia, desmitificar la utopía de
un universo que funciona como si fuera una máquina de relojería.
Por otra parte, la posición contraria a las teorías del Caos se basa en una
reminiscencia de las leyes newtonianas de carácter mecánico y la lógica cartesiana
(Briggs y Peat, 1994: 21), dónde el interés de los científicos tradicionales se orienta
hacia la predicción, el control y el análisis de las partes de un sistema a través de
una visión exclusivamente lineal del mismo. Esta posición totalmente antagónica,
es asociada con el llamado reduccionismo, cuyo mayor auge fuera alcanzado en el
siglo XIX. En la actualidad, esta corriente se encuentra presente en muchas
concepciones de la realidad que nos rodea, aunque desde el punto de vista
científico, se observa cierta convergencia hacia cuestiones básicas que ya no se
ponen en tela de juicio, independientemente de la posición teórica de la cual
provengan.
15
extrapola a otros campos, tales como la química, la biología, las matemáticas, etc.
y, también a las ciencias sociales, como por ejemplo, la economía y la
administración, aunque en menor medida en cuánto a su desarrollo. Es en esta
última instancia la que se ocupará este estudio, dónde un primer interrogante que se
plantea y, sobre el que se volverá en el Capítulo I, se basa en la posibilidad o no de
la aplicación de conceptos derivados de las ciencias duras a las ciencias sociales
para explicar determinados fenómenos que le conciernen a ésta última.
4 Según Bauer Naveira, toda la historia de las organizaciones se encuentra impregnada por nociones
conceptuales construidas a partir de premisas validadas por la ciencia natural. Cita el ejemplo de la
postura de James Madison al concebir el equilibrio entre las fuerzas políticas equivalente al equilibrio
gravitatorio entre los cuerpos celestes, el cual proveería a la democracia de una armonía intrínseca. Bauer
Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 70.
5 Taylor, Frederick W. (1915). “Principios de la Dirección Científica”. Lecturas de Teoría de la
16
mecánica del funcionamiento del mundo, reflejándose en sus estudios de tiempo y
movimiento de la actividad laboral7 que en la actualidad aún impregnan en mayor o
menor medida la vida de las mismas, dónde subsisten además ciertas formas
encubiertas de reduccionismo, como por ejemplo, la búsqueda de soluciones a
través de algunos procesos de reingenierías y reestructuraciones que parten de la
idea de aplicar un solo conjunto de recomendaciones para remediar todo problema
que se presente en las organizaciones contemporáneas (Bjur y Caravantes,
1997:220)8.
de los esfuerzos humanos provocados por los desordenados o mal dirigidos movimientos de los
hombres. Freedman, D. (1992). “¿Is management still a science?”. Citado por Bauer Naveira, R. “Caos e
complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 70.
8 “La readministración en acción: la ejecución en cambios orientados al éxito”. Comps. Bañon, R. y
17
investigación a partir de la teoría ya mencionada, como también lo manifiesta el ex
- Director de Estudios de Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional
de Administración Pública de México, Roberto Ávalos Aguilar (1995), “En
México, pocos autores han tratado a la teoría del caos como una posible
explicación a la gestión pública. La ausencia de estudios, responde tanto a factores
internos como externos. El limitado conocimiento de estos nuevos paradigmas (tal
como es la Teoría del Caos), sin embargo, presenta una veta de investigación
interesante que puede contribuir al mejor conocimiento de las organizaciones de la
gestión pública”.
Sin lugar a dudas, ante el análisis expuesto hasta aquí, al Planteamiento Estratégico
de las organizaciones públicas se le presentan numerosos interrogantes y desafíos,
no sólo en lo que respecta a los inconvenientes, sino también por las oportunidades
que pueden generarse. No obstante, podemos convenir que el enfoque estratégico
de las relaciones entre las organizaciones públicas y la sociedad, puede ser un buen
criterio para llevar adelante las mismas ante las turbulencias que generan los
18
permanentes cambios del contexto actual. Para ello, es de gran importancia superar
la crisis conceptual de la concepción estratégica en la Administración Pública,
dónde se confunde el comportamiento estratégico con el planeamiento estratégico;
el marco estratégico con las políticas públicas propiamente dichas y las técnicas
actuales de gestión con las habilidades esenciales.
El modelo mencionado, sufre sus principales críticas, no tanto por las herramientas
que utiliza, sino en la lógica que lo sustenta, dónde la idea de recortar lo que sobra
genera la posibilidad de que se puedan afectar las garantías de los ciudadanos o, el
10Metcalfe, L. (1993). “Desarrollo de la Gestión Pública: el reto del cambio”. Citado por Villoria, Manuel.
(1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág.
111.
19
hecho de poner al cliente primero puede llevar a la discriminación de aquellos
ciudadanos que por determinadas circunstancias no pueden convertirse en clientes.
20
organizaciones públicas genera la apertura de procesos de reflexión sobre las
acciones (quienes somos, quienes queremos ser, qué hacemos, porqué lo hacemos,
cómo lo hacemos y cómo podríamos hacerlo mejor) y su orientación a largo plazo,
poniéndolas en relación con el entorno, lo que permite orientarse hacia el ajuste
entre el comportamiento de la administración y los valores socialmente aceptados
y, además mostrar a la sociedad los resultados por el desempeño de sus funciones.
Es decir, se le exige a la administración que se presente ante la sociedad como una
administración responsable, dónde ya no actúa con un carácter monopolizador de
los intereses generales, sino que debe rendir cuenta de sus acciones públicas y
hacerse responsable de ellas en todos sus efectos.
21
Después de haber descrito este resumen sobre el estado actual de la cuestión en
materia de Planteamiento Estratégico y Teoría del Caos, se procederá a analizar en
el Primer Capítulo sus conceptos fundamentales, así como las distintas corrientes
teóricas actuales que los fundamentan.
22
CAPÍTULO 1
ANTECEDENTES, EVOLUCIÓN, CORRIENTES TEÓRICAS ACTUALES
Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL CAOS Y EL
PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO
La Teoría del Caos tiene sus orígenes en las investigaciones de Poincaré en el siglo
XVII quien tratando de identificar sistemas sujetos a un orden comprobó la
imposibilidad de tal empeño. A principios del siglo pasado Lorenz, en el ámbito de
sus investigaciones relacionadas con la meteorología explicó el “efecto mariposa”,
es decir, como pequeños cambios en una variable pueden ser el origen de cambios
mucho más importantes. También en el ámbito de las predicciones meteorológicas
y con la ayuda de máquinas computadoras se avanza en los años 80 en la
simulación gráfica de comportamientos en sistemas estocásticos. Existe, en
definitiva, una necesidad de encontrar nuevos métodos encaminados a la búsqueda
de leyes que expliquen el surgimiento de ordenes emergentes a partir de
interacciones entre el sistema y su entorno (complejidad) y los elementos internos
(autorreferentes) del sistema (Mayntz, 1990). A partir de este momento, aparece
un nuevo interés en el modo en que se mueve la imprevisible totalidad de las cosas
por sobre el tradicional interés de los científicos en la predicción, el control y el
análisis de las partes de un sistema.
23
La evolución de las concepciones científicas en cuanto a los orígenes del Universo,
el funcionamiento del mismo y, la relación entre el hombre y la naturaleza, ha
pasado por distintas etapas. En ese transcurso del tiempo la idea de orden y
desorden se encuentran reflejadas tanto en conceptos religiosos, filosóficos o
científicos, dónde en este último caso, no sólo son analizados actualmente en las
ciencias duras, sino también en las ciencias sociales.
24
resuelta a través de una fórmula universal. Briggs y Peat (1994: 21) en su crítica a
la aproximación newtoniana, manifiestan que éste ve a la naturaleza como la vería
un relojero, pudiéndose descomponer al igual que la máquina de un reloj en sus
distintas partes. Además, resaltan que la perspectiva newtoniana sostiene que los
sistemas más complejos están compuestos por elementos organizados en forma
mecánica, los cuales la naturaleza ha combinado en un sin fin de maneras
ingeniosas.
25
mantengan una relación ordenada, por lo que consideraba que el paso del orden al
desorden era posible, pero el movimiento inverso era de baja probabilidad.
Además, por aquella época Charles Darwin y Alfred Russel Wallace presentaban
su teoría sobre el modo en que aparecían las nuevas formas de vida. Para estos
autores el azar (probabilidad) causaba variaciones en los individuos de las especies
existentes, de las cuales algunas sobrevivían y daban lugar a especies nuevas. Pero,
el orden complejo no era destruido sino sólo sufría variaciones, por lo que, como
metafóricamente lo destacan Briggs y Peat, el hechizo reduccionista permaneció
(Briggs y Peat, 1994: 22).
Durante el siglo diecinueve y parte del siglo veinte prevalecen los conceptos
mecanicistas de la canónica newtoniana, pero los desarrollos de la termodinámica
iban ganando adeptos. No obstante, aún continuaban problemas para interpretar
determinados fenómenos que no encontraban explicación ni en una, ni en otra
corriente científica. Por ejemplo, los ingenieros de la época se enfrentaban a
problemas con la respuesta que daban los materiales que utilizaban para construir
puentes o buques a vapor, dado que éstos en algunos casos se curvaban o
fracturaban de forma abrupta.
26
La Teoría del Caos más que una sola teoría, es la aportación de diversos trabajos
científicos sobre sistemas dinámicos complejos que comparten conceptos comunes
originados en la termodinámica no lineal. En este sentido, la teoría del caos o teoría
de sistemas de dinámicas no lineares no es sino un desarrollo de la primigenia
teoría de sistemas. Dentro de ese conjunto podemos encontrar a la teoría de los
sistemas abiertos alejados del equilibrio, en los cuales las perturbaciones al
sistema a partir de un punto crítico pueden llevar al mismo a una nueva estructura
de orden (Prigogine y Stengers, 1994); la teoría de las catástrofes, según la cual
sistemas estables pueden ser arrastrados hacia cambios repetitivos y radicales, no
tanto por oscilaciones internas, sino por fuerzas externas ( Thom, 1977); la teoría
de los atractores extraños que pone de manifiesto en sistemas caóticos la
existencia de un receptáculo de atracción que traza la evolución del sistema (
Ruelle y Takens, 1971)11; la teoría de los sistemas complejos adaptativos que
establece que los sistemas poseen pautas complejas de comportamiento,
combinando la regularidad con la incapacidad de previsión, con el objeto de
responder a las perturbaciones y cambios del entorno, tendiendo a la permanente
transformación estructural ( Kauffman, 1993)12; la teoría del caos determinista
que manifiesta la alta sensibilidad de los sistemas físicos dinámicos a las
condiciones iniciales ( Lorenz, 2000) y; la teoría de los sistemas autopoiéticos
que expresa la característica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente,
manteniendo la integridad de su estructura (Maturana y Varela, 1972).
11 Ruelle, D. y Takens, F. (1971). “On de Nature of Turbulence”.Citado por Lorenz, E. en el libro (2000)
“La esencia del Caos”. Pág.50.
12 Kauffman, S. (1993). The Origins of Order: Self-Organization and Selection in Evolution. Citado por
Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 137.
27
reduccionismo, pero en cambio en la actualidad, se centra más en la búsqueda de
un diálogo entre las distintas disciplinas científicas que en la confrontación,
debiéndose destacar que los desarrollos teóricos de la ciencia de la complejidad han
comenzado a encontrar su lugar dentro, no sólo de la comunidad científica de las
ciencias duras, sino también en las ciencias sociales. Prueba de ello, es la
aceptación de muchos de los principios desarrollados por éstos y la acogida que los
mismos han tenido para la explicación de determinados fenómenos sociales.
Hoy los teóricos del caos responden, según Georges Balandier (1994: 55), a las
siguientes subcorrientes, las que se diferencian fundamentalmente por la forma que
abordan el estudio del caos, más abstractamente en el primer caso y, con una visión
más práctica en el segundo:
13 Mitchell Feigenbaum es un físico americano que descubrió en 1975 que cuando un sistema funciona
sobre sí mismo una y otra vez, presenta cambios exactamente en determinados puntos universales a lo
largo de una escala, denominados actualmente números de Feigenbaum. Las ecuaciones que exploró
Feigenbaum se aplican a fenómenos tan diversos como los circuitos eléctricos, los sistemas ópticos, los
ciclos de negocio, las poblaciones o el aprendizaje. Briggs, J. y Peat, F.D. (1994) “Espejo y Reflejo: Del
Caos al orden”. Pág. 64.
28
Bajo ésta última subcorriente, podemos citar ejemplos que muestran su aplicación,
como es el caso de la economía en su intento de explicar el famoso “crack” bursátil
en octubre de 1987, cuando las cotizaciones bursátiles se hundieron en todo el
mundo. La hipótesis es que la iteración entre programas de computación, el “loop”
informático denominado seguro de cartera y las redes de comunicación en tiempo
real que caracterizan a los mercados financieros, amplificó determinadas malas
noticias que revestían poca importancia, generando conductas aleatorias en los
inversores que produjeron el conocido caos financiero. Desde esa fecha hasta la
actualidad, se han reproducido situaciones similares, siendo reflejo de ello, la crisis
financiera del este asiático en el año 1997 o, en dimensiones menores, el caos en el
valor bursátil de las acciones de empresas que sufrían el boicot de un intruso que
difundía noticias falsas sobre la situación financiera de las mismas.
29
importancia y, que a nuestro criterio constituyen elementos básicos para el análisis
posterior. No obstante, durante la narración del presente trabajo se incorporarán
otros adicionales que resulten pertinentes a los efectos de complementar la
exposición, no considerando oportuno en este momento ahondar en sus detalles.
Podría decirse que hay orden “cuando los elementos no carecen de vínculo, sino
que tienen entre ellos un principio de unidad que los hace participar, al mismo
tiempo, de un conjunto único” (Conche)14. En cambio, el desorden existe “cuando
los elementos de un conjunto, formado por parte de este conjunto, se comportan
como si no forman parte”(Conche)15. El elemento es el origen del desorden, a
mayor autonomía de los elementos la posibilidad de desorden aumenta. Pero, el
desorden según la ciencia de la complejidad, puede volverse destructor (su forma
negativa) cuando sus elementos se disocian y no permiten volver a formar una
estructura o una organización o, volverse creador (su forma positiva) cuando la
pérdida de orden va acompañada de un nuevo orden diferente al anterior e, incluso
de nivel superior. En este caso la lógica de la complejización funciona por
sustitución y no por adición, o sea un orden por otro a un nivel más elevado y no el
resultado de una suma de distintos niveles de orden.
14 Conche, Marcel. Citado por Georges Balandier en su libro (1994) “El Desorden. La Teoría Del Caos y
Las Ciencias Sociales”. Pág.44.
15 Conche, Marcel. Citado por Georges Balandier en su libro (1994) “El Desorden. La Teoría Del Caos y
30
El significado de caos en este trabajo no significa desorden (acepción negativa), ni
confusión o desbarajuste; un comportamiento catastrófico no necesariamente está
ligado a una consecuencia grave o desastrosa. Los comportamientos caóticos son
una especie dentro de los sistemas complejos dinámicos no lineales que tienen,
entre otras propiedades, la creación de orden a partir del desorden (acepción
positiva), de tal manera que orden y caos están estrechamente vinculados el uno al
otro configurando estructuras de no equilibrio, inestables, que presentan niveles
altos de labilidad. En un escenario de turbulencias la noción de caos se asocia con
una inestabilidad dinámica derivada de estas turbulencias.
16 Según el proceso entrópico las formas de organización de algunos sistemas se mueven hacia la
desorganización o muerte. El proceso entrópico existe en los sistemas físicos cerrados y en todos los
sistemas biológicos, aunque en estos últimos, dado su carácter abierto, dicho proceso puede detenerse,
pero no indefinidamente. Por ejemplo, el ser humano no puede detener indefinidamente la compleja
estructura organizativa del tejido vivo, dado que llega un momento dónde se desgasta y muere. De
acuerdo a la segunda ley de la termodinámica, esto se produce porque cuando este tipo de sistemas se
mueve hacia el equilibrio, tienden a desgastarse. Katz, D. y Kahn, R. (1987). “Organizaciones y el
concepto de sistemas”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart,
X. Pág. 569.
31
concepto llevó en primera instancia al desarrollo de un modelo bajo el cuál se
intentaba interpretar el universo, con el cual se predecía el agotamiento del mismo
y su eventual extinción por muerte térmica o entropía, dado que la energía del
mundo es constante, la entropía de éste tiende hacia un máximo (Estado de
Equilibrio). Los procesos naturales se encaminarían hacia un estado de equilibrio
donde ninguna generación de energía podría producirse más. Ante la situación
descrita se descubría un tiempo pesimista, el tiempo de la decadencia y la
disolución.
En cambio, la cuestión que surgió posteriormente era qué pasaba cuando el estado
de un sistema se encontraba cerca e inclusive alejado del equilibrio. Esta era la
pregunta que se planteaba en sus trabajos Prigogine con el objeto de intentar
develar su fascinación sobre el tiempo en su forma optimista, es decir la evolución.
El científico descubrió que en los estados cercanos al equilibrio el sistema pierde
calor tan rápidamente como lo gana, por lo que se alcanza el denominado Estado
Estacionario17.
17 Este estado estacionario puede ser erróneamente asociado con el estado estacionario a que hacían
alusión los economistas clásicos. Estos compartieron una visión pesimista sobre la posibilidad de
mantener niveles elevados de bienestar en el largo plazo. La tensión entre el crecimiento poblacional,
impulsado por el instinto de reproducción y la existencia de unos recursos naturales dados, representados
por la avaricia de la naturaleza, haría imposible el crecimiento sostenido en el largo plazo y todo ello
conduciría a un estado estacionario a todas luces indeseable desde el punto de vista colectivo. Gómez
Gómez, Carlos M. (1999). “Población, Medio Ambiente y Crecimiento Económico: ¿ Tres piezas
incompatibles del desarrollo económico”. No obstante, la realidad ha demostrado que no estamos frente
a un sistema cercano al equilibrio (estado estacionario), sino por el contrario, el sistema económico se
parece más a un sistema alejado del equilibrio, dado que el mismo nos muestra cómo evoluciona pasando
de un grado de complejidad a otro, donde existen equilibrios parciales productos de desequilibrios
permanentes.
18 Este tipo de situaciones alejadas del equilibrio es común a la vida de las organizaciones. Overman para
ejemplificar el funcionamiento de los sistemas alejados del equilibrio, pone el caso del sistema
presupuestario. El proceso presupuestario se aleja del equilibrio a medida que se incrementa el
32
de energía desde el exterior, el caos se vuelve activo y creativo, observándose que
en dichas situaciones no sólo se desintegran los sistemas, sino que emergen
sistemas nuevos, mostrando como el orden surge del caos, y además la existencia
de un tiempo optimista. Estos sistemas presentan una inestabilidad dinámica, o sea,
hay desequilibrios permanentes que provocan equilibrios parciales.
El tamaño crítico a que hacíamos alusión el párrafo anterior, es tanto más grande y
la fluctuación desestabilizante tanto más rara cuanto mayor es la difusión que une
todas las regiones y en particular la región fluctuante con su entorno. En otras
palabras, cuanto mayor sea la velocidad de comunicación dentro del sistema,
mayor será el porcentaje de fluctuaciones insignificantes que son incapaces de
ejemplificase con la situación por la que grupos pequeños y aislados e incluso perseguidos por el resto de
la sociedad, pueden ser el origen de algunas de las innovaciones que han transformado la sociedad.
Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 204
33
cambiar el estado del sistema y mayor será la estabilidad del mismo. Cuánto más
complejo es un sistema, tanto más numerosas son las clases de fluctuaciones
potencialmente peligrosas para cualquier estado20. Los puntos de bifurcación
constituyen los puntos de inestabilidad del sistema, a partir del cual el mismo
abandona el estado caótico para encontrar un orden. Si el flujo que genera
fluctuaciones aumenta o disminuye un poco, la estabilidad del nuevo patrón de
comportamiento del sistema se conserva. Pero, si hay un cambio excesivo en una u
otra dirección, se crea una nueva situación caótica y surge nuevamente otro orden,
incluso de nivel y complejidad superior.
Las fluctuaciones cuyos efectos han estado considerándose hasta aquí, involucran
constituyentes que ya pertenecen al sistema, pero si se incorporasen algunos
nuevos (ej. mutaciones, innovaciones técnicas, etc.), entrarían en competencia con
el modo de funcionamiento preexistente. El éxito de la fluctuación estructural
dependerá de la estabilidad estructural del sistema, es decir si la cinética con la
que se multiplican los innovadores es lo suficientemente rápida para que éstos
invadan el sistema antes de ser destruidos (Prigogine y Stengers, 1994: 206).
20 La pregunta que se hacen Prigogine y Stengers ante ésta situación, es ¿cómo se arreglan las
organizaciones humanas para evitar el caos permanente?. Probablemente, en sistemas muy complejos, en
donde las especies e individuos interaccionan de muy diferentes maneras, la difusión, es decir, la
comunicación entre los distintos puntos del sistema es también rápida. Ante ésta respuesta, se plantean la
cuestión que hoy sugieren los progresos de la tecnología de la información: ¿ que sería del sistema
democrático en una sociedad en la cual los medios de comunicación permitieran que cada persona fuera
permanentemente consultada por un representativo poder central y que la velocidad de comunicación
dominase completamente la de las interacciones no lineales locales entre los individuos? ¿No sería esto la
realización de un orden extremadamente estable y conservador?. No obstante, consideran que hoy nos
encontramos demasiados lejos para responder este tipo de preguntas. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle.
(1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 204 a 205.
34
tipos21, pero fundamentalmente en los sistemas alejados del equilibrio los más
importantes son los llamados atractores extraños22. Constituyen una atracción
para el comportamiento de un sistema, en forma radial, no lineal, hacia a un punto
(Serra, 2000: 79). La situación caótica generada previamente al estado de orden
cae bajo los encantos de los atractores, generando un nuevo patrón de
comportamiento del sistema23.
Los sistemas alejados del equilibrio muestran comportamientos erráticos donde las
relaciones de causalidad son difíciles de identificar, presentando como sistemas
dinámicos los siguientes parámetros cualitativos:
21 Existen tres tipos de atractores: De punto fijo; periódico o circular (ciclo limitante) y extraño o caótico.
Los sistemas mientras más estables o cerca del equilibrio se encuentran, muestran la presencia de los
primeros tipos de atractores. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 77 a
81 y Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”.
22 Concepto acuñado por Ruelle, D. y Takens, F.. E. Lorenz también estudió los denominados atractores
extraños, siendo conocido por el atractor caótico denominado la “Mariposa de Lorenz”. Lorenz, E.
(2000) “La esencia del Caos”.
23 M. Wheatley ante el concepto de atractor extraño se preguntaba ¿ Existe una fuerza magnética, un
receptáculo para la actividad, tan atractivo que arrastre a todas las conductas hacia él creando coherencia?.
Luego responde, que su creencia es que tenemos tales atractores en las organizaciones y, los encontramos
en el significado. Cita el ejemplo del comportamiento de determinados empleados cuyas compañías
habían sido reorganizadas generando una pérdida de todo propósito organizacional, sin embargo, estas
personas, habían logrado encontrar sentido al sin sentido a través de crear un significado para su trabajo
que trascendiera las circunstancias organizacionales del presente. Wheatley, Margaret, J. (1994). “El
liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las fronteras del S. XXI”. Pág. 185 a 186.
24 Rubio, J.V. Red colombiana de pensamiento complejo. Redcom (internet). Citado por Serra, R. y otros.
35
todo, dado que existe una fuerza atractora (mandato ciudadano) que guía, en
mayor o menor medida dicho comportamiento.
2. La irreversibilidad está presente en estos sistemas. Más allá de cierto umbral
de complejidad los sistemas siguen rumbos imprevisibles; pierden sus
condiciones iniciales y no se pueden invertir ni recobrar. Esta propiedad, por
ejemplo, se encuentra en los procesos de modernización de la Administración,
dónde determinadas consecuencias derivadas de las reestructuraciones llevadas
a cabo no pueden volverse atrás, generando de esta forma, un nuevo nivel de
complejidad dentro del cuál la organización deberá desenvolverse.
3. La realimentación o retroalimentación constituye un elemento esencial para
entender la vasta diferencia entre una visión mecánica y una visión holística de
la naturaleza. Los rizos de realimentación positivos y negativos, constituyen
una terminología que utiliza la Teoría del Caos para describir las relaciones
existentes entre los elementos de un sistema. Los rizos de realimentación
negativa regulan y los rizos positivos amplifican. Por ejemplo, en la relación
Administración - Ciudadano existe o “debería existir” un constante proceso de
retroalimentación, en la cuál existen rizos positivos (ej. Menos impuestos
generan mayor apoyo social) y rizos negativos (ej. Menos recaudación
impositiva, implica menos servicios y con ello, menor apoyo social).
4. La retroalimentación posee la propiedad de autorrenovación constante, la
cual confiere a los sistemas vivientes características singulares. La ciencia
define estas características con el concepto de autopoiesis (Jantsch)25:
característica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente y de
regular este proceso de tal modo que la integridad de su estructura es
mantenida. La ejemplificación de la autopoiesis puede ser realizada con el
proceso que llevan a cabo las organizaciones de cara a su adaptación al
entorno, en el cual realizan los cambios necesarios para mantener su integridad
a lo largo del tiempo.
25 Jantsch, E. Citado por Wheatley, Margaret, J.(1994). “El liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización
vista desde las fronteras del S. XXI”. Pág. 44.
36
5. Otra propiedad de la realimentación es la iteración que implica la continua
reabsorción de lo que ocurrió antes. Esta aparece en casi todo: sistemas
meteorológicos, inteligencia artificial, el reemplazo cíclico de las células de
nuestro cuerpo y también en las organizaciones. La iteración sugiere que la
estabilidad y el cambio no son opuestos sino reflejos mutuos, y revela la
complejidad e incertidumbre de un sistema, como así también su sensibilidad
que da lugar a la amplificación de los efectos pequeños generando caos a partir
de valores críticos. La compresión de la iteración puede ayudarnos a visualizar
cuales son los orígenes de los procesos reforzadores y compensadores. La
iteración demuestra que un proceso reforzador llevado más allá de un punto
crítico va a generar un proceso compensador. Por ejemplo, siguiendo con lo
citado para clarificar el proceso de retroalimentación, una baja continuada de
impuestos nos llevará a punto crítico, dónde la imposibilidad de seguir
prestando servicios frenará dicho proceso reforzador, obligándonos a revertirlo
de acuerdo al nivel de prestación de servicios deseado.
6. Los sistemas son muy sensibles cerca de los lugares que constituyen la
memoria cristalizada de bifurcaciones pasadas. Cada decisión tomada en un
punto de ramificación implica la amplificación de algo pequeño. A través de la
iteración y amplificación del sistema, se escogió un futuro y las demás
posibilidades se esfumaron para siempre. Los sistemas al elegir un futuro y
dejar de lado otras posibilidades, van marcando una cronología viviente de las
opciones por medio de las cuales evolucionamos como un sistema, desde la
célula primordial hasta nuestra forma presente. Los sistemas son muy sensibles
a ciertas informaciones que recrean bifurcaciones pasadas, llevándolo a
reaccionar de manera similar a aquel momento. Un ejemplo característico de
esta situación, es la sensibilidad laboral que produce nuevas medidas de
reforma administrativa, sí como producto de medidas anteriores, su principal
resultado fue la reducción de personal.
37
1.1.3.5 - Algunas características de los sistemas alejados del equilibrio presentes
en las organizaciones
38
administrativas que componen las organizaciones públicas quienes, a pesar
de su pretendida uniformidad formal, que es reduccionista, no persiguen
las mismas visiones. Además, todas las organizaciones están permeadas
por el comportamiento de personas que aportan características particulares
a sus relaciones laborales y que permiten la diversidad. Richard Pascale
(2000a: 60) en su analogía con las permutaciones y variedad de
descendencia que se produce en la naturaleza, declara: “En las empresas,
las personas son los cromosomas, el material genético capaz de engendrar
variedad… Si se persigue una auténtica diversidad, todos los ejecutivos, en
particular los más altos, deben ser más buscadores que gurús”. En todo
caso, la fragmentación trae consigo el que las distintas unidades
administrativas estén permanentemente sometidas a comportamientos
erráticos derivados no sólo de su menor control del entorno, sino del hecho
de que estas unidades puedan estar influenciadas por otros agentes, tanto
públicos como privados y, de ahí, su necesidad de potenciar su capacidad
estratégica.
39
se pone de manifiesto que los cambios no dependerán tanto de su
magnitud, como de su oportunidad en los mismos. En términos de la
ciencia de la complejidad, estos cambios producirán mejores resultados en
los puntos de bifurcación (Ej. Grupos con mayor predisposición o, aunque
parezca paradójico, grupos desmotivados, pero con alto grado de
profesionalización.).
40
modelos capaces de explicar las reacciones de una institución organizativa
a los cambios importantes. Hasta ahora, las distintas teorías tratan de
explicar el funcionamiento de las organizaciones en entornos poco
dinámicos, pero las respuestas a los cambios bruscos, procesos de
globalización, comunicaciones online y cambios en las tecnologías exigen
cuestionar los presupuestos de linearidad, continuidad y equilibrio que
compendian el sustrato de los modelos de la Teoría clásica de las
organizaciones. Las diversas ramificaciones de esta teoría ha
conceptualizado modelos formales de estructura y funcionamiento de las
organizaciones en los que la continuidad es el concepto clave. Cada una de
ellas descansa en diferentes presupuestos acerca de la continuidad y el
cambio (el primer taylorismo en el mecanicismo imprescindible para
superar el carácter indolente de los trabajadores; la Escuela de las
Relaciones Humanas en la presunción cooperativa de los mismos, todo ello
en un contexto de crecimiento continuo). La presunción de continuidad
presenta dificultades tanto en el macronivel, es decir, en aquellos cambios
políticos, sociales y económicos que, sin duda, afectan sobremanera a las
organizaciones como en el nivel micro, tales como los sistemas de
comunicación dentro de la organización o el comportamiento de sus
recursos humanos. El problema se plantea, además, cuando aparecen
determinadas consecuencias no queridas derivadas de las acciones que se
producen en el seno de las organizaciones: no existe una proporción entre
las causas y los efectos y, además la dinámica regida por procesos no
lineales presenta más de una solución posible. La no-linealidad en los
procesos organizativos nos lleva a no encontrar excusas en factores
externos, ya que es posible que causas similares produzcan efectos
distintos. Por ejemplo, como lo expresa en su análisis organizacional, José
Navarro Cid (1999: 136-145): “No necesariamente al diseñar la retribución
fija basándose en los contenidos del puesto conseguiremos una percepción
de equidad interna mayor entre nuestro personal. Puede ocurrir que dicha
41
medida sensibilice aún más las diferencias acerca de la percepción del
rendimiento de los otros con la consecuente disminución en la percepción
de equidad interna”.
1.1.4 - ¿ Es posible aplicar los conceptos derivados de las ciencias duras a las
ciencias sociales?
Por otra parte, Georges Balandier (1994: 81), retoma la incursión de los conceptos
de la Teoría del Caos y su relación con las ciencias sociales, pero en este caso
buscando un cierto grado de prudencia en la adaptación de dichos conceptos, como
se observa en la siguiente expresión: “Se aclara que las ciencias de la sociedad no
tienen que tomar prestado, trasponer, sino definir su propia arbitrariedad, la que
resulta más adecuada al conocimiento de lo social; no en su generalidad y su
eternidad, sino en su lugar, su momento y su movimiento. Es en esta perspectiva
que hay que situar el trabajo del desorden, manifiesto en toda sociedad y en todo
tiempo; con la casi certidumbre de que ningún poder podrá abolirlo por una política
de las cosas (racionalidad totalmente dominadora del mundo), una política de los
seres (gobierno absoluto y total), una política de las ideas (despotismo de la
conformidad)”.
42
Por último, Mathews, White y Long26, adhieren a esta posición favorable de
incorporar la teoría de la complejidad a las ciencias sociales, pero con una posición
dónde rescatan que, si bien la metáfora y la analogía en primera instancia pueden
ayudar a comprender un suceso, hay que tener cuidado porque estas pueden hacer
perder la habilidad para ver e interpretar un acontecimiento. Por ello, reclaman que
las investigaciones sean rigurosas, internamente consistentes y empírica y
teóricamente adecuadas.
26Mathews, M., White, M. y Long, R. (1999). “¿Why study the complexity sciences in the social sciences?.
Estos autores justifican la aplicación de la ciencia de la complejidad a las ciencias sociales por cinco
razones: 1) Creciente complejidad del entorno genera razones para el cambio; 2) Creciente énfasis en la
aplicación de la ciencia de la complejidad por el potencial que aporta el estudio de los sistemas dinámicos
y su comportamiento; 3) Similitud con los modelos existentes de comportamiento social; 4) Resultados
decepcionantes y carentes de relevancia en el estudio organizacional y 5) Produce una profunda ruptura
en los conceptos más viejos de la explicación científica tradicional.
43
fragmentadas creadas durante aquel tiempo, no hemos abandonado la ciencia como
fuente de la mayoría de nuestros principios operativos”.
Las tres dimensiones expuestas se entrelazan, sin preeminencia de una sobre otra,
con el objeto de interpretar la realidad que las organizaciones deben administrar. El
peligro que se presenta ante la abstracción de las metáforas derivadas de las
ciencias experimentales está dado porque después de cierto avance las metáforas
pueden perder sus relaciones con las ajustadas teorías científicas que las generaron.
Pero, nuevamente, según Wheatley (1994: 37 y 196), “toda la ciencia es metáfora:
una descripción optimista de cómo pensar una realidad que nunca comprenderemos
del todo”. … “Si podemos vernos a nosotros mismos, sin engaños, a la luz de este
fuego y dejar de ser tan circunspectos en cuanto a lograr las cosas correctas - como
sí ahí afuera existiera una realidad objetiva - podemos comprometernos en la vida
con una cualidad diferente, un nivel lúdico más elevado”.
En consecuencia, durante los últimos veinte años, las teorías del caos de origen en
las ciencias físicas, han brindado a las ciencias sociales explicaciones sobre el
funcionamiento de los sistemas complejos aplicando los conceptos de las
dinámicas no lineales. Los avances en los ámbitos de las ciencias físicas y naturales
pueden ser de utilidad para ayudar en la formulación de nuevos modelos de
44
aplicación en las organizaciones sociales. La física clásica parte del presupuesto de
la existencia de un mundo compuesto de objetos convertidos en materia que
existen en el tiempo lineal y en un espacio tridimensional, configurando una
realidad medible. Las teorías del caos cuestionan esta cosmovisión poniendo de
manifiesto los límites de las fronteras del conocimiento al no existir sino procesos
asociados al cambio constante y a la transformación de estructuras de relaciones
difícilmente aislables, por lo que en estas estructuras lo importante es lo relacional
que no se identifica con una variable concreta; lo primario es la relación y las
restantes variables lo secundario.
En este contexto las teorías del caos son útiles en las ciencias sociales para realizar
prognosis, en la medida en que permiten identificar las consecuencias de
acontecimientos inesperados. En este sentido, para las organizaciones enfrentadas a
la complejidad estas teorías ofrecen perspectivas renovadas, puesto que las
organizaciones despliegan un comportamiento no lineal ya que las relaciones
reticulares y de interdependencia entre sus numerosos elementos son relaciones
dinámicas que inducen a un comportamiento complejo. Las organizaciones son
sistemas dinámicos con parámetros cualitativos y las teorías del caos introducen en
el pensamiento organizativo los presupuestos de no linearidad, discontinuidad o
comportamiento errático en determinadas etapas, constituyéndose en una
herramienta poderosa para su análisis y, sobre todo, realizar estimables
contribuciones en la anticipación y planificación del cambio organizativo27.
27 Las organizaciones recopilan datos con los que, a partir de su análisis, se realizan previsiones. Estos
ejercicios de prospeción han estado sustentados en: a) modelos determinísticos en los que la organización
se supone que sigue una senda previsible y, en consecuencia, se matematizan las ocurrencias de futuro; b)
modelos esstocásticos o probabilísticos en los que las relaciones causales son desconocidas, así como las
interacciones entre las variables ; c) modelos de simulación, utilizando el desarrollo de las nuevas
tecnologías para procesar grandes cantidades de información mediante su computación.
45
1.1.5 - ¿Siempre existió desorden y caos o es sólo un signo de nuestro tiempo?
Existe una multiplicidad de factores que arrojan luz sobre la cuestión planteada,
pero intentaremos nuclearlos en tres grandes cuestiones:
46
Esta situación, comenzó a hacerse más notoria cuando a partir de la década de los
60 del pasado siglo los mercados comenzaron a estancarse, para después, a partir
de los años 80 y siguientes, mostrar comportamientos erráticos con fases crecientes
y decrecientes a la vez. La tecnología de la información comienza a presentar
avances importantes y, la llamada globalización muestra sus primeros signos. La
idea de turbulencia empieza a trascender como lenguaje dentro de la sociedad.
Peter Drucker28, enuncia el denominado efecto turbulencia, dónde ésta no es más
que un conjunto de factores que traen inestabilidad, diferencias de conductas y en
los sucesos con relación al pasado.
28 Drucker, P. (1980) “Managing in turbulent times”. Citado por Hermida, J., Serra, R. y Kastika, E.
(1992).”Administración & Estrategia. Teoría y Práctica”. Pág. 142.
47
En cuánto a la presencia de la turbulencia en la Administración Pública, puede ser
vista a través de las causas que originan el proceso de fragmentación de las
Organizaciones Públicas en la búsqueda de su redefinición ante la situación actual.
Villoria (1996: 185-190), propone una explicación: “Las sociedades actuales se
definen como complejas y dinámicas, provocando constantes fracasos del gobierno
en su intento de controlar y dominar tan confusa realidad. Con la crisis del Estado
de Bienestar, emerge la confianza en el mercado y sus posibilidades de eficiencia,
expandiéndose una desconfianza ante los representantes políticos y las burocracias
públicas. Se agrega, además, la crisis del positivismo jurídico y, con ello, del
Estado de Derecho”.
La tercera cuestión se relaciona con el poder generador del lenguaje, por el cual
se ilumina la sutil interdependencia que opera cuando interactuamos con la realidad
e implica un cambio radical en nuestro modo de percibir algunos cambios (Senge,
1998b: 28). Durante la preeminencia de la ciencia clásica, el lenguaje intentaba
poner al observador en una posición de carácter objetivo, el cual describía una
realidad externa, dada. Por ello, los cambios que se observan en la sociedad eran
perfectamente previsibles en función de una naturaleza que respondía a un proceso
mecánico de comportamiento y, que, hasta hace poco, informaba la acción.
Sin embargo, los descubrimientos científicos que incluyen al hombre como parte
activa de este mundo, dejando de ser solamente un mero observador, asociado a los
acontecimientos que se presentan en la sociedad con el desorden como algo
cotidiano, lleva a interpretaciones múltiples del mundo real. Ante ésta situación,
más que admitir lo correcto, se reconoce la capacidad del lenguaje para renovar
nuestra interpretación de la experiencia, permitiendo suscitar nuevas realidades.
48
1996), lo cual reviste importancia porque permite fundamentar el porqué de la
actual terminología utilizada para describir la realidad y además, recordar que el
análisis que hagamos de la misma nos brindará un elemento más para elaborar las
estrategias de la organización.
49
los años 60 y 70, se observa un desarrollo del planeamiento estratégico que tiene su
origen en los modelos de toma de decisiones que se desarrollan en Harvard
sustentados en los enfoques estructural-funcionalistas aplicados a la empresa.
Mediante la aplicación de una lógica racionalista, la Planificación Estratégica se
configura como un proceso formal de elaboración de estrategias para alcanzar los
objetivos a largo plazo de la organización. En los años 80 se desarrolla un
pensamiento organizativo que se apoya en la denominada Estrategia Competitiva,
especialmente basada en los desarrollos de Porter sobre las ventajas competitivas
dinámicas y en la que se tienen en cuenta a los actores integrando así los enfoques
conductista y neofuncionalista.
Por último, durante la década de los años 90, surgen una serie de conceptos que
renuevan y complementan el contenido teórico - práctico de las últimas décadas.
En ellos se fundamenta el modelo de administración estratégica, dónde el concepto
que tiene mayor importancia para la organización es el de estrategia. Entonces,
como manifiestan los especialistas Hermida - Serra - Kastika (1992: 195),
administrar estratégicamente implica que la estrategia guíe todos los pasos de la
organización, y en función de ella se adecuen todos los procesos administrativos e
incluso la estructura de la organización.
50
resultaba el plan estratégico o también denominado Sistema de Planificación,
Programación y Presupuestación (PPBS).
Otra forma de observar la evolución del planteamiento estratégico está dada por los
modelos de gestión que se han ido desarrollando a lo largo del tiempo. Durante el
siglo XX se han desarrollado los siguientes cuatro modelos, los cuales ninguno ha
sufrido un fracaso o éxito total y aún coexisten en distinto grados en las
organizaciones (Pérez Moya, 1997: 268-269):
51
• El modelo de Gestión Conductista se contrapone al anterior, y sus
fundamentos se orientan a que los trabajadores bien tratados actuarán
positivamente. La realidad demuestra que el comportamiento humano
responde a multiplicidad de factores de carácter complejo y cambiantes. En
cuánto a la estrategia de organizaciones con este modelo de gestión, al
igual que el anterior, es generada en los niveles superiores.
52
Los cambios nos muestran que la burocracia como tal, se mantiene en sus rasgos de
mérito y capacidad en la selección del personal, la neutralidad e independencia en
los procedimientos con base en el principio de la legalidad como columna vertebral
para hacer frente a su faceta de reguladora de potestades. En cambio, la
Administración en sus facetas de encauzamiento de voluntades y prestación de
servicios, se presenta como una administración relacional en el primer caso, y una
administración gerencial, en el segundo; por lo que pueden convivir modelos de
gestión de Ciencias de la Dirección, Dirección Participativa y Conductista. El
grado de implementación de los modelos mencionados dependerá de la actividad
de la organización y la estructura correspondiente, pudiéndose dar en forma parcial
con utilización de algunas de las herramientas que los mismos proponen.
29 Andrews, Kenneth R. (1980). “The Concept of Corporate Strategy”. Citado en el libro “El proceso
estratégico” de Henry Mintzberg y otros.(1997). Pág. 55.
53
aprendizaje. Además, el enfoque de diseño considera la estructura de la
organización como adaptable a la estrategia, cuando en realidad la primera de ellas
puede condicionarla. Por último, la necesidad de ser explícita de la estrategia
podría producir problemas de rigidez.
30 Ansoff, Igor. (1965).”Corporate Strategy”. Citado en el libro “El proceso estratégico” de Henry
Mintzberg y otros. (1997). Pág. 57.
31 Widalsky, Aaron. (1974) “The Politics of the Budgeting Process”. Pág. 205. Citado en el libro “El
54
categorías existentes, mientras que el cambio estratégico serio, por regla general,
requiere que estas categorías sean reconstituidas”.
55
En base a lo anterior, puede decirse que los preceptos que manifiestan las distintas
corrientes no se dan en forma exclusiva, sino que por el contrario, la realidad
muestra que existe una multiplicidad de combinaciones en la creación de
estrategias de las organizaciones, aunque indudablemente es importante identificar
cuales de ellas son más determinantes.
32Henry Mintzberg diferencia dentro de la escuela del aprendizaje diferentes corrientes: la del aprendizaje
como creación del conocimiento, las capacidades dinámicas y la Teoría del Caos. (2000). “Strategy Safari”.
Mintzberg, H.; Ahlstrand, B. y Lampel, J. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de
los negocios”. Pág. 208.
56
En las organizaciones públicas de acuerdo a las corrientes de pensamiento
analizadas, podemos decir que hoy se mantiene con fuerza el modelo prescriptivo
de planificación, distinguiéndose por el carácter procedimentalista y formal. Si bien
se han producido cambios como ya mencionáramos oportunamente, el sistema
presupuestario y de rendición de gastos condicionan fuertemente cualquier
modificación sobre el particular.
57
Por tanto, más que un conjunto de herramientas de aplicación, el planteamiento
estratégico responde a una reflexión sobre la misión de la organización en busca
del origen y el destino de su función social (Bazaga, 1997: 108)33 y de la cual
surgen las orientaciones estratégicas. En cambio, la Planificación Estratégica es
una herramienta coherente con el Pensamiento Estratégico, pero debe quedar claro
que no es un fin en sí misma y por lo tanto no lo suplanta, sino que sirve para que
las organizaciones puedan plasmar sus planes de acción a través de un método
sistemático.
33“El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, R. y Carrillo, E. (1997). “La
Nueva gestión Pública”.
58
tiene una fuerte relación con los valores intrínsecos de la organización y con los
enunciados que todos sus miembros están dispuestos a respetar y defender, más
allá de las trayectorias que las estrategias o el contexto marquen (Serra, 2000: 161).
La Visión puede definirse como una imagen del futuro que deseamos crear,
descrita en tiempo presente, como si sucediera ahora (Senge, 1998b: 314-315). Es
un deseo, por lo tanto tendrá vigencia mientras se mantenga, es decir en lugar de
una intención de garantizar algo relativamente conocido y fijo, es una intención de
descubrir qué conseguir, por qué y cómo conseguirlo (Stacey, 1994: 139). La
organización debe tener la capacidad de manejar la ambigüedad que presenta la
necesidad de cuestionarse lo que desea, dado que no puede predecir el futuro y, a
su vez, intentar mantener un rumbo coherente en su evolución.
34Carroll, A. (1989). Business and Society. Citado por Villoria en “La modernización de la
Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. (1996). Pág. 262.
59
posicionamiento y el comportamiento organizacional. La estrategia (Serra, 2000:
208) son los objetivos, opciones, y búsqueda permanente de caminos o trayectorias
alternativas alineadas con la visión y el posicionamiento, que se adecuan a la
evaluación del entorno. Sobre la base de sus componentes, la estrategia también
puede definirse como un modelo en acción - en constante cambio a lo largo del
tiempo - de las acciones de la organización en relación con su entorno, que provoca
otras acciones por parte del resto de organizaciones e individuos del entorno, las
cuales a su vez hacen necesarias determinadas reacciones de la organización. La
estrategia de esta forma se constituye en una pauta de acción (Mintzberg y
Jorgensen, 1995: 25) que guía o establece categorías amplias para lograr los
objetivos (Johnson y Scholes, 1997).
Las trayectorias estratégicas (Serra, 2000: 208) son las posibles alternativas para
alcanzar los objetivos estratégicos y desarrollar las habilidades esenciales. Una vez
elegida una trayectoria estratégica, ésta se utilizará como guía para ejecutar las
tareas operativas dentro de la organización, hasta que no se elija una nueva, dado
que éstas se deben redefinir permanentemente.
60
El Comportamiento Organizacional refleja un patrón integrado de
comportamiento (Hermida, Serra, Kastika, 1992: 200) que permite llevar a la
práctica la estrategia. Esto nos lleva al plano de la acción, de compartir valores, y a
la relación directa de la estrategia con la cultura de la organización y, también con
la estructura de la misma. El patrón de comportamiento pone de manifiesto pautas
sobre cómo se relaciona la organización internamente y con su entorno, siendo
reflejo de ello: las comunicaciones formales e informales (verbal, no verbal,
símbolos, etc.); las políticas (Mintzberg, 1997: 7) de la organización,
entendiéndose por estas a las reglas o guías que expresan los límites dentro de los
que debe ocurrir la acción, pudiéndose ser explícitas e implícitas; y el liderazgo
que sin lugar a dudas nos muestra los centros de cohesión sobre los cuales giran las
actuaciones más importantes, no sólo estratégicas, sino también operativas.
61
Los modelos mentales suelen ser tácitos, y existen por debajo del nivel de
conciencia, lo que produce que rara vez sean sometidos a verificación y a exámen.
Entonces, de acuerdo a las características del modelo mental que posean los
individuos de la organización, pero especialmente aquellos que están al frente de la
misma, se verán condicionadas las diferentes estrategias que llevarán a cabo. Según
Serra (1998: 5), “los modelos mentales limitan o enmarcan la perspectiva de una
organización sobre lo que significa ser estratégico, el repertorio de posibilidades
competitivas, la posibilidad de elegir herramientas de análisis, el tipo de
organización ideal, etc.”.
35 Senge, Peter y otros. (1998). “La Quinta Disciplina en la Práctica”. Pág. 245. El concepto de Modelos
Mentales fue acuñado por el psicólogo escocés Kenneth Craik en la década de 1940 y ha sido usado por
los psicólogos cognoscitivos, los científicos del conocimiento y poco a poco los ejecutivos.
36 R. Ross, Ch. Roberts y A. Kleiner. (1998). Coautores con Peter Senge del libro “La Quinta Disciplina
62
Los Modelos Mentales, el Marco Estratégico y el Comportamiento Organizacional
están en permanente interrelación, mostrando como lo expresan Hermida, Serra y
Kastika (1992: 552): “El motivo por el que se habla de formación de estrategias y
ya no más de formulación e implementación y, que la estrategia se forma y se va
formando en la interacción permanente con la cultura y la estructura”. Pero
además, no hay que olvidar que por intermedio del comportamiento organizacional,
los modelos mentales y el marco estratégico se conectan con la actividad diaria de
la organización, situación que luego lleva a un proceso de reflexión o aprendizaje
sobre los actos realizados, permitiendo redefinir los modelos mentales y el
comportamiento organizacional, con todo lo que ello implica.
37“Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias actuales”. Comps.
Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
63
contemple el papel reconciliador del administrador público entre el sistema político
(se negocian acuerdos sobre los objetivos que han de perseguirse, los recursos a
disponer y las expectativas de cumplimiento), los conocimientos sobre los
problemas sociales relevantes y las técnicas administrativas que permiten a los
distintos organismos alcanzar elevados niveles de ejecución (Barzelay y O' Kean,
1989)38, en definitiva reconocer la función estratégica que debe llevar a cabo.
64
interorganizativas (entre la administración pública y la sociedad civil), dado que
cada vez más existe una responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno u
organizaciones involucradas en un programa (Agranoff, 1997: 146-147)39. El
concepto de estructura de redes le permite a las organizaciones públicas reflexionar
sobre la imposibilidad de la delimitación de su realidad en lo que respecta a sus
relaciones. Las organizaciones públicas no se saben muy bien dónde empiezan y
dónde acaban por el solapamiento con otras organizaciones complejas, lo que
demuestra que las organizaciones públicas están en red y trabajan en red (Bañon,
1997: 44)40.
39 “Las relaciones y la gestión intergubernamentales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
Nueva Administración Pública”.
40 “Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias actuales”. Comps.
Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 44.
65
(Villoria, 1996: 288). Por lo tanto, el debate no debe centrase entre Estado de
Derecho versus cultura del “management”, sino que debería pasar por encontrar
coherencia entre las normas que explicitan los valores mayoritariamente aceptados,
su legitimidad de conformidad con los intereses generales y el proceso de gestión.
41Anderson, J.E. (1994). “Public Policymaking. An Introduction. Citado por Olmeda Gómez, José.
“Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 496.
66
con la planeación, dió lugar a la idea de que por intermedio del mencionado
procedimiento se podían crear las políticas públicas.
67
políticas públicas no constituyen el Marco Estratégico como pudiera interpretarse,
sino que es en éste dónde encuentran acogida para integrarse a la organización y, a
través del cual, se compatibilizan con el comportamiento organizacional. La
interacción entre el Marco Estratégico y Políticas Públicas pone de manifiesto la
relación bidireccional entre el sistema político y la administración, por lo que, tanto
las estrategias como las políticas públicas, no se formulan o crean en forma aislada
unas de otras, sino en forma interactiva.
68
CAPÍTULO 2
TEORÍA DEL CAOS Y PROCESOS DE CAMBIO EN EL ÁMBITO
PÚBLICO
69
de rupturas, tensiones y mutaciones”(1988: 288). El autor mencionado considera
que el movimiento surge del binomio orden - desorden del cual se genera una
época de grandes riesgos y grandes posibilidades. Esa realidad se muestra en
diversas dimensiones, presentando una diferencia con respecto a la historia previa,
fundamentalmente por tres aspectos que son destacados por Giddens (1994: 19)42:
el primer aspecto es el ritmo del cambio; este ritmo es mucho más veloz que en
épocas históricas anteriores, generando dificultades de adaptación a las
transformaciones.
70
las sociedades hacia el desarrollo y, al tiempo, le demandamos autocontrol, respeto
al medio ambiente y a los derechos e intereses individuales de cada individuo o
grupo social”. Estas contradicciones se ven exacerbadas por el papel que juega en
la sociedad la mediatización de la opinión pública y la globalización.
En este marco, según la teoría del caos las sociedades presentes son así
denominadas de bifurcación (Balandier, 1994: 164); la elección de los posibles se
hace sucesivamente de la misma manera en que un trayecto se va desarrollando de
encrucijada en encrucijada con miras a un final lejano cuyo logro puede ser
ilusorio. Con ello, no debe olvidarse que aquellas nuevas decisiones que la
Administración opte por llevar a cabo y, que recreen situaciones similares a las
producidas en los puntos de bifurcación, generarán en la sociedad una alta
sensibilidad. En estos puntos sensibles es dónde una opinión pública manipulada
puede distorsionar una realidad determinada, especialmente por el poder de
amplificación de la tecnología en un sistema alejado del equilibrio como lo es la
sociedad actual.
71
Un aspecto adicional de la modernidad es que ésta, por medio de las tecnologías de
la información, produce un cambio en el tiempo y el espacio de las sociedades, lo
que también afecta a la Administración. La “proximidad mediática”, como la
denomina Balandier, indica una desaparición del tiempo y también un efecto de
simultaneidad, presentando de esta forma una sociedad que se encuentra definida
como “potencialmente sin distancia y simultánea”. Esta situación lleva a hacer más
confusa la división de lo público y lo privado, de lo exterior y lo interior, a través
de una nueva manera de relacionarse y comunicarse entre las personas (Balandier,
1994: 161). La Administración se encuentra de esta forma, ante una doble
problemática, por un lado debe identificar y dar respuestas a problemas sin
diferenciación clara y, por otro, se ve afectada en el tiempo de respuesta, ya que la
misma es atacada o abandonada en las coyunturas generadoras de problemas sin
solución rápida.
72
de la competitividad, etc.). La iteración - propiedad de la retroalimentación -
derivada de los procesos reforzadores comienza a demostrar en la actualidad el
acercamiento a puntos críticos, siendo prueba de ello la resistencia por parte de
grupos sociales (ej. ONG; Org. Ecologistas, Países subdesarrollados y Pobres, etc.)
que muestran su disconformidad a las políticas de avance por la falta de garantías
que respeten el interés de sus posiciones.
45 Según Ignacio Pichardo Pagaza, los cambios de la mundialización sobre las estructuras administrativas
han consistido en: disminución en el tamaño del gobierno y/o Estado; privatización de empresas
públicas; introducción de criterios de mercado; presupuestos equilibrados o de bajo déficit; búsqueda de
eficiencia competitiva en los servicios públicos; profesionalización del servicio civil; descentralización,
desregulación y desreglamentación. Además se han afectado los procesos de control y evaluación. La
fuerza que impulsa estos cambios es la competitividad o competencia internacionales. (2000). Conferencia
sobre “Globalización y la reforma a las administraciones públicas”.
73
Lo expuesto hasta aquí muestra una realidad cuya racionalidad instrumental
utilizada para construir y explicar el proyecto clásico de la modernidad cae en
crisis. El cuestionamiento de la creencia originaria de que racionalmente consciente
era posible entender completamente un mundo complejo, dirigirlo y crearlo
técnicamente ha permitido abrir la puerta a lógicas no instrumentales. Es a partir de
esta crisis dónde surge el discurso de posmodernidad, el cual en muchos aspectos
deja en evidencia la certeza del proyecto legitimante de la modernidad clásica para
dejar sólo el espacio de la incertidumbre y el caos [Arellano Gault, 1992: 21].
46“Planificación en el ámbito público”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la
Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 52.
74
Las transformaciones económicas y sociales manifiestan una ruptura con el mundo
anterior, predecible y lineal, haciendo del futuro algo incierto y desordenado. Esta
realidad, si bien refleja la necesidad de una adaptación al entorno no estable,
también requiere por parte de la Administración de una reflexión sobre dicho
proceso también denominado modernización, en el cual debe jugar un papel
preponderante la democracia, especialmente por la facilitación del diálogo y el
respeto de los procedimientos de debate (Villoria, 1996: 56).
En última instancia, el poder moderno hace frente a la prueba que sigue siendo la
justificación de ser de todo poder: gobernar el cambio limitando su coste social
reconocido (Balandier, 1988: 286). Ante ello, es preciso aprender a convertirse en
los exploradores de este tiempo, con el fin de no someterse totalmente y consentir
una impotencia que reemplazaría el poder por el azar, no olvidando que, según
palabras de Balandier (1988: 287): “Lo que debilita o hace fracasar a los
gobernantes es la desafortunada relación con el tiempo”.
75
forma tal que sirva de comparación y referencia con el estudio posterior bajo la
teoría del caos, principal objetivo de este capítulo.
47 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría
de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 604.
48 David Easton considera que los inputs del sistema político estarían dados por las demandas y el apoyo
al mismo, donde habremos de encontrar los efectos de los sistemas ambientales que se transmiten a éste.
“Categorías para el análisis sistémico de la política”. (1992). Pág. 227-228.
49 David Easton considera que los outputs son políticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas.
la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Los autores toman este modelo de la teoría de
sistemas abiertos formulada por Von Bertalanffy. Pág. 565.
76
corriente interna llamada Teoría de la Contingencia51, la cual intenta reflejar las
limitaciones de algunos de los conceptos de la teoría general de sistemas
tradicional, pero sin dejar de basar su análisis bajo el mencionado enfoque a través
de la aceptación del mismo como un nuevo paradigma. Por otra parte, la Dinámica
de Sistemas52 incorpora la relación dinámica dentro del análisis sistémico, lo que
permite ir dejando cierta reminiscencia lineal imperante en el enfoque sistémico
tradicional.
77
que se manifiestan en un sistema social, dado el carácter funcional de la misma.
Sobre esta base, N. Luhman (1993) realiza la crítica del denominado Estado de
Bienestar, considerando que el mismo ha incumplido las reglas esenciales del
modelo de sistemas, ya que ha incorporado temas e intereses como propios de la
política cuando en realidad eran responsabilidad de otros subsistemas.
53 Según David Easton, puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por medio de las
cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad. “Categorías para el análisis sistémico de la
política”. (1992). Pág. 224.
54 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría
78
totalmente predecible ante cualquier cambio en las condiciones del entorno
(Prigogine y Stengers, 1994: 177). Los interrogantes que plantea esta concepción
del equilibrio son: a) ¿qué sucede con los cambios que se producen dentro de las
organizaciones sociales? (Kast y Rosenzweig, 1987)55 y, b) ¿qué sucede cuando las
fuerzas del entorno alcanzan valores tales que sobrepasan la región lineal o crítica?
(Prigogine y Stengers, 1994: 178).
Ante la primera pregunta, la respuesta sistémica sólo justifica los mismos por
motivos exógenos, por lo que deja de lado que las personas o grupos de personas
dentro una organización social poseen un propósito que les permite iniciar
actividades o adaptaciones difíciles de asumir bajo el concepto de fase estable56. En
el caso de la última pregunta, según David Easton (1992: 226), cuando las
variables esenciales que son propiedades del sistema político - asignación de
valores para una sociedad y frecuencia relativa con que se los acepte - sean
impulsadas más allá de su margen crítico, “no podemos menos que aceptar la
interpretación de que el sistema político está sometido a una tensión tan grave que
todas las posibilidades de persistencia de un sistema para esa sociedad
desaparecen”. Pero en realidad, lo que puede desaparecer es la legitimidad del
sistema político actual, pero el mismo persiste, tal vez bajo otra forma, siendo un
ejemplo de ello el paso de una democracia a una dictadura.
55 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría
de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 608.
56 La fase estable explica que el sistema se adapta ante un cambio del entorno, pero no explica que pasa
con el equilibrio ante cambios originados dentro del propio sistema. Kast, F. y Rosenzweig, J. (1987).
“Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de
la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 608.
79
organización social, como por ejemplo, el hecho de que por haber sido creadas por
el hombre pueden establecerse para una variedad infinita de propósitos y no siguen
el mismo ciclo vital de nacimiento, crecimiento, madurez y muerte que los sistemas
biológicos (Kast y Rosenzweig, 1987)57. Una organización puede crearse o
deshacerse de forma instantanea, pero también su duración puede ser indefinida,
siendo su vínculo esencialmente psicológico y no biológico (Katz y Kahn, 1966)58.
No obstante, lo que se critica no es la analogía en sí, sino el intento de una
transposición exacta entre los sistemas físicos - biológicos y los sistemas sociales.
57 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría
de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 610.
58 “The Social Psychology of organizacions”. Citado por Kast, F. y Rosenzweig, J. (1987). “Teoría
80
social, derivándose de ello la supremacía o sometimiento de la esfera de la acción
social y política a la racionalidad técnico - organizativa (Senghaas, 1987:56)61. Una
consecuencia de la priorización de esta última racionalidad, daría lugar a la
aceptación de un papel meramente procesador de inputs para el Estado,
despojándolo de su carácter de organización única y privilegiada ante el sistema
político y social (Villoria, 1996: 77-78).
60 Según Manuel Villoria, la teoría de sistemas en la versión de Luhman expresa la normatividad propia de
la sociedad tecnológica. 60 Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como
instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 78.
61 Senghaas (1987, pág. 56), citado por García Pelayo en Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de
una sociedad en un momento determinado. “El análisis de políticas públicas”. Pág. 289. (1997). “La
81
Como ejemplo de la posición voluntarista, puede presentarse a la política del
gobierno de Margaret Tatcher en el Reino Unido, en la cual la estrategia global de
modernización del gobierno británico perseguía la búsqueda de eficiencia de los
servicios y el compromiso de la Administración en la reducción de costes. Ello dió
lugar, a través del programa conservador británico, a políticas de privatizaciones de
las empresas que gestionaban servicios públicos, potenciación de los centros de
responsabilidad y las agencias independientes y, la modificación del régimen de
función pública en un intento de recuperar el control político frente a la burocracia
(Villoria, 1996: 219-221 y 354).
legitimidad de la Administración Pública”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”.
82
gobernante y los programas de privatización, desregulación o contratación de
actividades al sector privado, tendientes a disminuir la necesidad de funcionarios.
Los principios organizativos propuestos por dicha teoría, se caracterizan por una
desconcentración del poder, esencial para una buena gestión; una adhesión a la
descentralización extensiva; la desregulación y la delegación (Aucoin, 1990: 501).
Se busca convertir las burocracias en sistemas que usan recursos organizativos de
forma económica, mejorando la productividad y la eficiencia centrándose en los
objetivos de la organización, de su personal y de sus clientes. Este conjunto de
ideas claramente responde a una reforma administrativa provenientes de fuentes
externas a la gestión pública, fundamentalmente de la gestión empresarial. El
ejemplo británico vuelve a servirnos para ilustrar esta posición; las agencias
ejecutivas se enfrentan hoy al reto de hacer frente al concepto de cliente, la gestión
a través del mercado y el cambio cultural hacia una Administración destinada a la
satisfacción del cliente (Richards, 1994)65.
64 Peters T. y Waterman con su libro “En búsqueda de la Excelencia” (1982) es el más influyente ejemplo
de este género.
65 “La función pública en Gran Bretaña a partir de 1979. Cambios en la gestión de las personas”. Villoria,
83
actividad pública debería reducirse a las funciones clásicas del Estado liberal,
insistiendo en la conveniencia de una drástica limitación, incluso constitucional, de
la actuación pública y el correspondiente gasto y carga tributarias (Buchanan y
Tullock, 1962)66.
El regreso a la visión del Estado liberal clásico, intenta aportar una solución a la
ineficiencia que provocan las oscuras prácticas de negociación correspondientes a
los mecanismos de resolución que requiere la asimetría en las preferencias
(preference - weighted voting) (King, 1987)67 ante la redistribución. No obstante, la
inexistencia de un sistema económico perfecto de competencia, quiebra el
postulado de la public choice de ausencia de intervención en la economía por parte
del Estado, lo que da lugar a matizaciones sobre su posible participación,
especialmente en cómo y cuando éste debe actuar. Ante ésta situación, el Estado
debe legitimar su actuación no sólo por los fallos que del mercado puedan
derivarse, sino que además, deberá encontrar una legitimación del sistema político
que confiera a la administración la legitimidad institucional necesaria para
demostrar la eficacia de sus rendimientos, pero también que los fallos del Estado
son menores que los del mercado68.
66 King, D. (1987). “The New Right”. Citado en Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la
Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 67.
67 Buchanan, J. y Tullock, G. (1962). “The Calculus of Consent”. Citado por Villoria, Manuel. (1996).
comportamiento de la administración a un sistema de valores socialmente aceptados sobre cómo debe ser
la administración pública en un Estado social y democrático de derecho. Es decir, cómo se comporta la
administración, esto es, bajo qué sistema normativo se rige su comportamiento. Además, definen la
legitimidad por rendimientos, como la que se obtiene produciendo políticas, bienes y servicios
públicos que respondan a criterios de evaluación de lo público socialmente aceptados. Esto es, qué
84
Aucoin (1990: 504), dado que ambas escuelas proceden de distintos puntos de
partida, emergen tres paradojas:
85
responsabilidad. Esta paradoja pone nuevamente a los burócratas entre el dilema de
atender a las necesidades de los políticos o de los clientes, con la circunstancia
agravante de que los gestores públicos no determinan muchas veces quienes son
sus clientes y, tampoco tienen la discrecionalidad para decidir qué tipos de clientes
dejarán de ser tomados en consideración ante la escasez de recursos. Por lo tanto,
los burócratas gubernamentales están condenados a ser considerados como
insensibles ante las necesidades de los clientes.
86
que las distintas características de los problemas sistémicos detectados
determinaron el estilo con el cual llevar adelante los procesos de cambio.
71 Con esta línea de pensamiento puede identificarse a los trabajos de P. Selznick. Por ejemplo: “An
Approach to Theory of Bureaucracy” (1943) y Foundations of the Theory of Organization”(1948).
Olmeda Gómez, José. “Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol.
I. Pág. 70 a 71.
72 El nuevo institucionalismo presenta distintas variantes o características, cuyo análisis crítico puede
87
político y sociológico75, las cuales identifican la relación entre institución y
ambiente como origen de todo cambio. La última vertiente puede también
denominarse Isomorfismo Institucional, la cual será analizada en el próximo
apartado dado su particular exposición y relevancia en la descripción de los
procesos de cambio. En cuánto al nuevo institucionalismo político, lo expondremos
a continuación, debiéndose destacar que los trabajos de J. March y J. Olsen son
representativos de esta vertiente.
75Se enmarca en esta versión al trabajo de Powell, W. y DiMaggio, P. (1991) “El nuevo institucionalismo
en el análisis organizacional” y al trabajo de Scott, R. y Meyer, J. (1994). “Institucions and Organizations:
88
generando retrasos producto de un aprendizaje de carácter acumulativo, lo que
puede dar lugar a cambios bastante sustanciales y bruscos luego de un periodo
relativamente largo de estabilidad (March y Olsen, 1997: 266-267).
entorno, sensibles a la vinculación de la evaluación de éxito y fracaso. Los intentos por controlar el
cambio mediante señales de éxito o fracaso intentan afectar el rendimiento. “El Redescubrimiento de las
Instituciones”. (1997). Pág. 117 a 120.
78 March y Olsen consideran que se puede realizar un control intencional sobre la atención organizacional
(habilidad para observar y decidir sobre procesos que ocurren en las organizaciones); sobre los modos en
que se generan situaciones imprevistas y sobre los sistemas de significado. “El Redescubrimiento de las
Instituciones”. (1997). Pág. 120 a 125.
89
cómo metodología para orientar el cambio. Ello presenta el problema que en un
contexto como el actual, donde la velocidad de los cambios del entorno es de una
magnitud que no reviste precedentes en la historia, puede generar mayor tensión
entre medio ambiente e institución, dado la acentuación de la lentitud en el proceso
de adaptación, presionando hacia cambios bruscos. Por otra parte, las soluciones
disponibles a que hace alusión el modelo del “cubo de basura”, ante una estrategia
de cambio incremental y en un contexto de esta naturaleza, van siendo cada vez
menos pertinentes dado la desactualización de las mismas, promoviendo un cierto
grado de desconcierto a las personas que deben tomar decisiones. En el tercer caso,
los cambios estructurales revolucionarios, si bien pueden desestabilizar arreglos
políticos y obligar a una revisión permanente del sistema institucional existente, el
éxito de los mismos depende no sólo de la quiebra institucional, sino también del
liderazgo político y su sentido de la oportunidad para llevarlo a cabo.
Los cuatro sistemas políticos según March y Olsen (1997: 188-195), son: a) el
Estado de negociación corporativo, en el cuál la negociación y el compromiso
caracterizan cualquier intención de cambio, da lugar a cambios incrementales y la
elección de opciones blandas; b) el Estado soberano, dónde el cambio
institucional está legitimado por haber ganado las elecciones, permite concebir un
cambio radical dentro de los límites de la democracia; c) el Estado institucional,
sometido a principios de justicia y legalidad y, también a valores y creencias
institucionales, posibilita un cambio evolutivo, más que producto de intenciones
previas y; d) el Estado Supermercado, en cual éste sólo es un actor más en el
90
mercado, atendiendo a las lógicas de este último, lo que permite cambios radicales
pues la supervivencia es la clave. Estos cuatro tipos de Estado, deberán ser tenidos
en cuenta para explicar el origen de las reorganizaciones (Villoria e Iglesias, 2000:
214), aunque debemos destacar que la dificultad que presenta este enfoque, es que
muchas veces un sistema político puede mostrar una combinación de las
características de los modelos mencionados, lo que hace difícil el encuadramiento
en un modelo u otro.
Por otro lado, del análisis de la interpretación institucionalista de las funciones que
deben cumplir las instituciones que constituyen un sistema político, puede
observarse la lógica que subyace a esta corriente teórica en su posición sobre
cuáles deberían ser las bases que deberían sustentar los procesos de modernización
de las organizaciones públicas. Para March y Olsen todo sistema político se
fundamenta en dos procesos diferentes: agregativos79 e integrativos80. De la
concepción de ellos se deriva una perspectiva de la función de las instituciones
públicas. El primero de ellos atribuye a las instituciones públicas la función de
facilitar los intercambios y, el segundo, la de promover la creación de valores y
preferencias compartidas por toda la sociedad.
79 Consiste en una negociación o regateo en el cual los grupos o individuos involucrados aceptan
sacrificar algunas de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. La actividad política es un equivalente
del mercado. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. Pág. 196 A 204.
80 Es aquel en que los ciudadanos participan en una dinámica de preferencias compartidas por todos. La
actividad política se concibe como la creación de valores y aspiraciones colectivas que permiten la
cohesión de la sociedad. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. Pág. 196 A 199 y 205 a 212.
81 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 37.
91
de qué manera operan los mecanismos de construcción de preferencias
compartidas. A pesar de ello, lo que sí queda claro es que las instituciones en sus
procesos de cambio no podrán perder de vista que su función no es meramente
instrumental o, por lo menos algunas de ellas.
En resúmen, podemos decir que la teoría institucionalista llama a la reflexión, ante
la interpretación de la realidad, sobre el importante papel que juegan las
instituciones en los procesos de cambio. Además, consideramos que su mayor
virtud está dada por describir bastante acertadamente cómo funciona el proceso de
institucionalización de los cambios en las organizaciones, pero deja interrogantes
en la forma en que deberían llevarse a cabo de mejor manera los procesos de
transformación estructural para tener éxito en un contexto como el actual, dónde la
velocidad de los cambios acentúa la tensión medio ambiente - institución.
92
Por otra parte, los isomorfistas asumen que el entorno se transforma con lentitud, lo
que da lugar a concebir el cambio institucional como una lenta evolución de las
tradiciones y valores institucionales que nadie puede predecir ni controlar
(Vergara, 1997: 22)82. En este escenario, no es posible ningún intento de diseño
institucional, lo que lo diferencia del institucionalismo político de March y Olsen,
según el cual eran posibles ciertas reformas de intencionales de diseño
institucional.
Ahora bien, cada campo organizacional tiene una forma de hacer las cosas y de
interpretar el mundo, por lo que cada organización que se incorpora a él se adapta
con precisión a sus instituciones. Los patrones de comportamiento del campo
organizacional cambian lentamente por medio de un proceso evolutivo que está
más allá del control de cualquiera de las organizaciones del campo (Vergara, 1997:
23)84.
82 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 22.
83 Powell y DiMaggio definen campo organizacional como aquellas organizaciones que, en conjunto,
constituyen un área reconocida de la vida institucional. Powell, W. y DiMaggio, P. “El nuevo
institucionalismo en el análisis de las organizaciones”. (1999). Pág. 106.
84 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 23.
93
una población a parecerse a otras unidades que enfrentan las mismas condiciones
ambientales (Hawley, 1968)85. Destacan dos tipos de isomorfismo: el competitivo
y el institucional, pero especialmente se centran en el último de ellos,
estableciendo tres mecanismos de cambio institucional isomorfo: a) el
isomorfismo coercitivo, el cual se debe a influencias políticas y el problema de
legitimidad; b) el isomorfismo mimético, que resulta de respuestas estándares a la
incertidumbre, y c) el isomorfismo normativo, asociado con la profesionalización.
85 “Human Ecology”. Citado por Powell, W. y DiMaggio, P. “El nuevo institucionalismo en el análisis de
las organizaciones”. (1999). Pág. 108.
86 Powell y DiMaggio manifiestan que por competencia, por el Estado o por profesiones, organizaciones
dispares pueden tender hacia una homogeneización. Powell, W. y DiMaggio, P. (1999). “El nuevo
institucionalismo en el análisis de las organizaciones”. Pág. 106.
94
2.3 - Interpretación de los procesos de cambio en el ámbito público basada en la
Teoría del Caos.
Esta forma de interpretar los procesos de cambio, nos permite analizar distintas
situaciones que se presentan en la realidad actual. Así, por ejemplo, podría
87 Cabe recordar que a mayor complejidad, mayor posibilidad de que pequeñas perturbaciones afecten la
estabilidad estructural del sistema y, a mayor información, mayor posibilidad de estabilidad estructural o
mayor amplificación, según se sobrepase o no el punto crítico del sistema. Prigogine, Ilya y Stengers,
Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 203 a 204.
88 Arellano Gault, cuando habla de los procesos de transformación estatal rescata la necesidad de tener en
cuenta esta dinámica del cambio que responde a factores endógenos y exógenos simultáneamente. El
autor destaca que “Hasta ahora, la mayor parte de los conceptos de transformación estatal se han
preocupado por aceptar la complejidad del contexto del Estado. Pero poco se ha hablado de su
complejización interna y de su estructura compuesta por actores múltiples, en lógicas organizacionales no
racional - lineales”. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”.
(1997). Pág. 6.
89 Douglas Kiel, manifiesta que es este carácter no lineal lo que hace que el cambio pueda provenir de
95
afirmarse que el proceso de Unión Europea que viene llevándose a cabo pone de
manifiesto los aspectos destacados por la ciencia de la complejidad. Ciertamente,
las distintas perturbaciones90 o fluctuaciones del contexto europeo han ido, a lo
largo del tiempo, amplificándose hasta abarcar la totalidad del sistema (conjunto de
países integrantes). La estabilidad estructural del sistema (países europeos) se vio
debilitada por el aumento de la complejidad (problemas de economía de escala,
nuevos desarrollos tecnológicos, etc.), lo que dió lugar al acercarse al punto
crítico91 (caída del muro de Berlín en 1989) a que la velocidad de información92
(toma de conciencia del nuevo orden mundial) amplificara un proyecto que hasta
entonces, por no haber llegado a dicho nivel crítico, tendía a neutralizarse93 en sus
avances. La complejidad durante este tiempo era de carácter creciente,
especialmente por la pérdida de soberanía que los Estados iban sufriendo a medida
que el proceso avanzaba. Esta realidad era percibida en muchos casos como de
carácter caótico con efectos negativos para el sistema actual de gobierno de los
países miembros, sensación que aún no ha desaparecido del todo. Ante esta
situación de aparente desorden se podía observar una fuerte atracción, reflejada por
un patrón de comportamiento que ponía de relieve no sólo los acuerdos alcanzados,
sino la aplicación de políticas concretas establecidas por el marco de la unión y el
afianzamiento de sus instituciones.
por definir su posición en el nuevo orden mundial que se avecinaba. Ello derivó en un proceso de
negociaciones cuyo resultado fue el tratado de Maastricht.
92 La velocidad de la información llevaba a poner en conciencia de todos los actores intervinientes la
presencia de un nuevo orden mundial, dónde ya ningún país europeo podía neutralizar el proceso de
unión en pos de intereses propios, dado que EEUU se presentaba al mundo como la principal potencia
económica y política.
93 Desde 1957 hasta 1987 se habían realizado intentos infructuosos por implantar un mercado único,
dado las trabas que poseía el sistema de decisiones (unanimidad) y el incumplimiento de los países
miembros de la normativa establecida.
96
El mencionado patrón de comportamiento, muestra al proceso de integración
europea como un ejemplo claro del denominado atractor extraño94, por el medio del
cual se fue pasando a través de distintos niveles de complejidad (de una soberanía
nacional a una supranacional), mostrando además un orden global relativamente
estable (autoorganización). Durante todo el proceso se han ido observando distintos
atractores, pasando de un atractor económico95 en sus inicios, posteriormente un
atractor económico, comercial y financiero96, para ulteriormente un atractor
monetario y de seguridad interna97. En el fondo, este proceso evolucionó hasta
estos niveles porque es coherente consigo mismo (autopoiesis), la idea de unión
está en la historia de Europa, la excepción ha sido la separación98.
94 El atractor extraño constituye una atracción para el comportamiento de un sistema, en forma radial, no
lineal, hacia a un punto. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 79.
95 En abril de 1951 se firma el tratado de París de la Comunidad Europea del carbón y del acero (CECA).
96 En 1957 se firma el tratado de Roma constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la
Comunidad Europea de la energía atómica (Euratom). Luego en 1986 se firma la Acta Única Europea
buscando un espacio libre sin fronteras interiores.
97 En 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea en Maastricht (Se pasa de una unión económica a
una unión política) y después se firma en 1997 el tratado de Amsterdam, intentando afianzar el proceso
de unificación monetaria y de coordinación de políticas en el ámbito interno.
98 Para ampliar este tema y los demás aspectos sobre Unión Europea ver Pérez - Bustamante, Rogelio.
97
Un ejemplo de atractor puntual (atrae el comportamiento de un sistema hacia un
punto determinado) es la posibilidad de convertibilidad99 de la moneda que rigió en
Argentina y, que atraía hacia ella los movimientos del sistema económico e
inclusive social, ya que se sabía cuál debía ser la posición en la que debería estar
ese elemento (cotización uno a uno del peso argentino con la moneda americana).
No obstante, esto era así, porque se concebía el sistema monetario como cerrado y
mecánico, por lo que las variables económicas y monetarias debían funcionar de
acuerdo a ello, situación que requería de constantes esfuerzos por parte del país
(ajustes permanentes de las variables fiscales), caso contrario podía saltar el
atractor puntual (convertibilidad)100. Cabe aclarar que si bien este atractor era de
carácter artificial, pues estaba conformado a partir de una norma jurídica, existía
detrás una historia social y económica (períodos de hiperinflación) que generaban
la verdadera fuerza de atracción del mismo.
En el caso del atractor de ciclo límite (el comportamiento del sistema gira en torno
a un punto o región) se presenta cuando las variables apenas muestran movilidad y
las reglas del sistema causan una determinada trayectoria que se repite
periódicamente (Serra, 2000: 81). Un ciclo limitante sería lo que vulgarmente se
conoce como círculo vicioso, pudiéndose ejemplificar con la denominada “Trampa
de la Pobreza” recogida en el modelo económico de Richard Nelson101.
99 Desde abril del año 1991 rige en Argentina la ley (23928) de convertibilidad de la moneda por su
equivalente en dólares estadounidenses. El sistema monetario vigente a través de su Banco Central
funciona como una cuasi caja de conversión. (Currency Board). Para ampliación de este tema ver
Rodríguez Prada, Gonzalo. “La macroeconomía de los mercados emergentes”. (1996).
100 A finales del año 2001 la crisis política, económica y financiera del país llevó que a principios del año
2002 se saliera de la convertibilidad para pasar a un sistema de tipo de cambio flotante. Indudablemente,
al no poder mantenerse un permanente ajuste de las variables fiscales, dado el alto nivel de
endeudamiento del país y la imposibilidad de seguir presionado sobre el sector privado, llevó a que el
atractor convertibilidad saltará y pusiera al sistema ante un nuevo nivel de complejidad, percibiéndose en
aquel momento signos de desintegración social e institucional muy importantes.
101 Para ampliar sobre este modelo consultar el artículo de Richard Nelson “A Theory of the Low - Level
98
A través del modelo de Nelson, se describe el ciclo limitante por el que aquellos
países que poseen un volumen de capital inicial muy reducido, combinado con una
relación muy elevada entre tasa de fertilidad y mortalidad, dependiendo ésta del
nivel de ingreso; si experimentan un aumento de la renta que implique un aumento
de la población antes de que la acumulación del capital se convierta en inversión,
se vuelva a un equilibrio de bajo nivel (pobreza). Según la teoría del caos, se
requiere claridad y lograr el grado de libertad necesario en las variables para
intentar salir del ciclo limitante (Serra, 2000: 81), pero el cambio en este caso
dependerá principalmente de factores externos. Nelson propone para salir de la
trampa de la pobreza un aumento de renta y de capital obtenido del extranjero, o
sea elementos fundamentalmente externos (Gran empujón o Big Push)102. Los
países de este nivel de pobreza, se encuentran entre el denominado estado de
equilibrio o estado estacionario103 descrito por Prigogine, en el cual sólo la ayuda
externa (energía en forma de ayuda humanitaria y económica) les está permitiendo
subsistir, o sea contrarrestar la entropía creciente (desaparición).
102 A este modelo también se lo denomina Big Push (Murphy, Shleifer y Vishny) dado el gran empujón
que necesitan estas economías para salir de la trampa. Los cambios internos dependen de este gran
empujón. Sala-i-Martin, Xavier. “Apuntes de crecimiento Económico”. Pág. 41.
103 Ver definición en el Capítulo I de este trabajo en la página 17.
104 Para ello, según Bauer Naveira, la organización debe reconocer la importancia de sus propios recursos
internos como potencial necesario para su evolución, haciendo uso de la creatividad, innovación y
experimentación para desenvolverse y aumentar sus niveles de conocimiento. Bauer Naveira, R. “Caos e
complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 77 a 78.
99
Las estructuras autopoiéticas iluminan una importante paradoja: Cada estructura
posee una identidad única, una clara delimitación y, no obstante, está inmersa en su
medio (Wheatley, 1994: 45). Es decir, un cambio organizacional deberá
contemplar el sentido de identidad - los valores, tradiciones, aspiraciones,
competencia y cultura -, pero la organización por su parte, no podrá evolucionar a
contracorriente del medio ambiente, sino que deberá reconocer que el entorno no es
un dominio independiente y que no necesariamente hay que competir con él, dado
que los ciudadanos, el mercado y los demás actores sociales son, en realidad, partes
del mismo sistema en el que la organización se desenvuelve (Morgan, 1990: 233).
Ello implica que la identidad es una relación bidireccional con el entorno, lo que
marca, a diferencia de la teoría sistémica tradicional, que la transformación o
evolución es el resultado de cambios generados internamente producto de
interacciones que configuran su propio futuro, o sea que la organización cambia no
“por” el entorno sino “junto” con el entorno (Morgan, 1990: 233) al que también
transforma.
Sin duda, el proceso autopoiético nos puede ayudar a comprender porqué las
organizaciones rechazan determinados proyectos de cambio que son inconsistentes
con su identidad, pero también nos permite observar cómo aquellas organizaciones
egocéntricas que creen sobrevivir más dependiendo de la estrecha y fija definición
de su identidad en vez de evolucionar hacia identidades más fluidas y abiertas al
sistema al que pertenecen, puede llevarlas a un callejón sin salida, dónde la pérdida
de legitimidad institucional genera un cuestionamiento permanente no sólo por
parte del sistema político, sino también ciudadano.
100
crear las condiciones que le permita desarrollarse junto con el entorno. Por
ejemplo, si es una Administración Tributaria, la tecnología puede afianzar su
identidad en lo que respecta a su creencia en la celeridad de los procedimientos
fiscales.
Otro aspecto interesante que ha presentado en sus estudios la teoría del caos es su
preocupación por las situaciones de inestabilidad dinámica y, su dificultad de
control total sobre la misma. Esta preocupación aporta significativos avances en el
estudio de situaciones bajo incertidumbre y complejidad, diferenciándose de la
posición sistémica tradicional que acentúa su análisis sobre el equilibrio105. Estos
desequilibrios son producto de las perturbaciones, pero estas no necesariamente
tienen que ser de una magnitud importante, ya que dado el carácter no lineal
(producto de la iteración) y la alta sensibilidad a las condiciones iniciales de los
sistemas complejos, pequeños cambios pueden tener importantes efectos.
105 Karen Evans en su análisis del libro “Managing Chaos and Complexity in Government: A New
Paradigm for Managing Change, Innovation, and Organizational Renewal” (1994) de L. Douglas Kiel,
destaca que el autor reconoce la necesidad de la inestabilidad dinámica limitada para hacer frente a las
demandas del entorno, marcando además con ello la diferencia con los teóricos tradicionales de sistemas
y su preocupación por la búsqueda del equilibrio. (1996).”Chaos as opportunity: Grounding a positive
vision of management and society in the new physics”.
106 En este tema Arellano Gault, hace referencia a que el reto consiste en que los grupos buscan realizar
proyectos sobre una realidad que es en esencia conflictiva, no predecible por principio, racional en
términos parciales y relativos al espacio - tiempo y a los actores, por lo que tendrá que tenerse en cuenta
que es una realidad no controlable como punto de partida. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional:
una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 8.
107 Según E. Lorenz, los sistemas son determinísticos, pero impredecibles al menos en el mediano y largo
101
corto plazo, pero en ningún caso será posible a largo plazo. Por ello, aún más
relevante que el tipo de intervención intencional de transformación, es tener en
cuenta el sistema de relaciones y poder identificar los puntos de apalancamiento o
de bifurcación (una crisis institucional, un problema presupuestario, un
acontecimiento internacional, un grupo de trabajo motivado, etc.), dado que en
ellos el efecto de amplificación puede dar lugar a transformaciones totalmente
distintas a una relación proporcional directa de causa - efecto. Lo que se intenta es
influir a través de acciones (independientemente de su magnitud) en los puntos
claves del modelo de relaciones que definen la organización, en lugar de actuar
sobre las causas y efectos.
108 March y Olsen definen un proceso histórico eficiente como aquel que se desplaza hacia una solución
única, condicionada por las circunstancias ambientales vigentes, de suerte que resulta independiente de la
trayectoria histórica. (1993). “El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política”. Pág.
9.
102
En relación con los aspectos del liderazgo - un elemento sustancial a tener en
cuenta para llevar a cabo cualquier proceso de cambio en las organizaciones -, la
teoría del caos se desvía del enfoque del liderazgo situacional hacia un liderazgo
relacional. En efecto, la teoría de la complejidad enfatiza sobre un mundo
organizacional cuya esencia la constituyen las interrelaciones entre las personas,
grupos de personas o instituciones (partes), más que éstas consideradas de forma
individual. O sea, como dice Margaret Wheatley (Wheatley, 1994: 199): “los
gestores comienzan a entender que el trabajo se hace mediante personas como
ellos, cada uno con fuertes deseos de reconocimiento y participación… por lo que
aparecen multitud de problemas basados en las relaciones, que no pueden ser
ignorados”.
103
El último tipo, está dado por los cambios abiertos, dónde no se sabe qué ha
causado el cambio, por qué se ha producido éste, ni cuales han sido o serán las
consecuencias.
109 La Dinámica de Sistemas propone los modelos no lineales, dónde no se trata de deducir todas las
cadenas de causalidad, sino que se busca detectar los nódulos donde se unen los rizos de realimentación y
procura capturar la mayor cantidad posible de rizos importantes en la imagen del sistema (Briggs y Peat,
1989). Por ello, un individuo o una organización pueden influir en la conformación del cambio, pero el
proceso siempre es dependiente de patrones o modelos complejos de conectividad recíproca que nunca
puede ser prevista o controlada. (Gareth Morgan, 1990). Ante ésta situación, Peter Senge (1998), uno de
sus mayores representantes de esta corriente teórica, aboga por el aprendizaje organizacional como
fórmula esencial para llevar adelante el cambio.
110 La inestabilidad limitada es una característica de los sistemas dinámicos complejos y nos muestra cómo
104
El aprendizaje continuo nos permitirá comprender cuáles son los puntos de
apalancamiento que amplifican las medidas de cambio y, la interacción política
otorga los niveles de negociación y liderazgo necesarios que hacen coherentes y
aceptables dichas medidas. Las estrategias incrementales ante el cambio abierto
pierden sentido, ya que las mismas implican actuar sobre categorías existentes
(más de lo mismo), mientras lo que se necesita en este caso es redefinir las
categorías y la forma de afrontar los problemas (estrategias cuánticas). Ello genera
la necesidad de fomentar la capacidad creativa, innovadora y de liderazgo111.
marco de referencia o patrón de comportamiento coherente y ordenado que está representado por los
denominados atractores extraños (límite). Stacey, R. Ralph D. (1994). “Gestión del Caos”. Pág. 69 a 70.
111 Karen Evans en su análisis del libro “Managing Chaos and Complexity in Government: A New
Paradigm for Managing Change, Innovation, and Organizational Renewal” (1994) de L. Douglas Kiel,
destaca que el autor visualiza el management en las organizaciones públicas orientado hacia un proceso de
liberación de la energía creativa individual y de los grupos de trabajo, antes que la dirección y control
tradicionales, destacando además que un duro control inhibe el amplio potencial de creatividad que existe
en la organización. . (1996).”Chaos as opportunity: Grounding a positive vision of management and
society in the new physics”. También, Bauer Naveira nos dice al respecto, que ante un entorno turbulento
y cambiante, atributos como la flexibilidad y creatividad adquieren mayor importancia que la mera
eficiencia. Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 71.
112 Este tipo de atractores se caracteriza porque el comportamiento del sistema orbita alrededor de un
punto o región. En este ejemplo el campo organizacional sería el punto o región al cual las
organizaciones, ya sea por competencia, el Estado o profesionalización, se sienten atraídas y por ello giran
a su alrededor. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 78.
105
más activo por parte de los actores institucionales. Por otro lado, el análisis basado
en la tipología de cambios a hacer frente, puede complementar el estudio de March
y Olsen - sobre la factibilidad de determinados cambios de acuerdo a las
características del sistema político y que da lugar a cuatro tipos de Estados
diferenciados113 -, dado que nos brinda la posibilidad de evaluar qué medidas de
transformación puede llevar adelante un sistema político cuyas características no
responda a un modelo en particular.
Recordemos que los cuatro tipos de Estados desarrollados por March y Olsen son el Estado de
113
106
encuentra confundida por un materialismo e individualismo exacerbado, se siente a
la vez intensamente atraída por los valores democráticos114 (justicia, igualdad,
equidad, libertad, etc.).
114 A manera de ejemplo se puede ver el comportamiento de la ciudadanía española. Según encuestas del
CIS la forma de gobierno preferida por los españoles es la democracia en forma creciente con los años:
en el año ' 85 (69%); ' 88 (72%); ' 92 (73%); 95 (79%); 98 (85%) y ' 99 (86%), así lo declaran los
entrevistados. Datos de opinión Nº3 - Estudio 2201 (12/95); Datos de opinión Nº 20 - Estudio 2309
(12/98) y Datos de Opinión Nº 25-Estudio 2387 (03/00). A la hora de valorar su funcionamiento en
España, un 64% se declara satisfecho. Datos de opinión Nº 25 - Estudio 2387 (03/00). Por otra parte,
los ciudadanos ponen de relieve que palabras como igualdad (93%), tolerancia (89%), democracia (84%) y
Pacifismo (81%) despiertan simpatía en la sociedad española, en lugar de rechazo o indiferencia. Datos de
Opinión Nº 5 - Estudio 2112 (4/96). En el barómetro de diciembre del 2000, los ciudadanos creen que
los jóvenes del siglo XXI van a recibir una herencia positiva en valores tales como: libertad (75 %);
solidaridad (67%); igualdad (62%); protección social (58 %) y derechos humanos (65,4%). Estudio 2405
(12/00). Además la preferencia por igualdad social ante la libertad individual ha ido en aumento; en el año
'92 (43%); ' 93 (52%) y en el '95 (58%). Series históricas. Datos de opinión Nº 1 (10/95).
115 Según Briggs y Peat, el concepto de coevolución está asociado a la idea de autoorganización, según el
cual la evolución no sería producto de la competencia, sino que estaría dado por la cooperación y la
dependencia mutua. Se pasaría de esta forma del concepto tradicional de evolución al de coevolución.
Briggs, J. y Peat, F.D. (1994) “Espejo y Reflejo: Del Caos al orden”. Pág. 160.
107
lugares donde se forman las elecciones que la producen y donde se engendran los
elementos de su significado (puntos de bifurcación) (Balandier, 1994: 237),
teniendo en cuenta además el carácter irreversible de estos procesos por el nivel de
complejidad alcanzados.
Sin embargo, la complejidad de este nuevo nivel no acaba aquí, ya que si bien estas
proposiciones implican una noción de interés general de igualdad, debate y
convivencia a escala interna del Estado, deberán compatibilizarse con la formación
de un ámbito de interés general que va más allá de los intereses específicos en los
diversos Estados nacionales, como por ejemplo el derivado de la integración
europea.
116 Edgar Morín considera que una democracia que supiera restaurar en la práctica de la vida ciudadana su
hermoso tríptico “libertad, igualdad y fraternidad”, en el que ésta última suele ser la pariente pobre,
olvidada y tomada a broma; una democracia semejante podría ser el “atractor”de fantásticas evoluciones
mundiales. (1992) “Coloquio celebrado en Parthenay”. Citado por Sérieyx, H. “El Big Bang de las
organizaciones”. (1994). Pág. 229.
117 René Passet, amigo del pensamiento complejo, destaca que en el ámbito político, los “atractores”
susceptibles de permitir el paso a un nuevo estado de complejidad que eviten la decadencia del sistema,
son los valores que federan, que une, que conducen a escuchar y reconocer a los demás. “La politique et
le chaos” en Le Monde Diplomatique. (Diciembre, 1989). Citado por Sérieyx, H. “El Big Bang de las
organizaciones”. (1994). Pág. 215.
118 Según la cual la democracia cumple una función instrumental necesaria para el funcionamiento como
un todo, descartando que sea un valor en sí mismo que haya de imponerse independientemente de
cualquier consideración de índole funcional. Para su ampliación ver la crítica del profesor Fernando
Vallespín de la obra de Luhman. Introducción, traducción y edición de Luhmann, N. “Teoría política en
el Estado de Bienestar”. Pág. 27.
108
redefinan y fortalezcan ante el nivel de complejidad actual, para lo cual el Estado119
no puede ser un actor más del sistema, basado en un proceso autorreferencial
egocéntrico (supervivencia), sino que deberá ser el máximo referente y ejemplo, a
través de un proceso de relación con la sociedad civil, abierto y fluido con
fundamento en la cooperación y participación120 (coevolución), más que en la
competencia.
Una revisión crítica de la teoría del caos nos muestra que los términos y conceptos
utilizados presentan cierto nivel de dificultad para su entendimiento, dado su
carácter complejo derivado del alto grado de abstracción. Ello lleva a un
importante proceso de lectura y reflexión para encontrar el sentido de las
concepciones.
119 Según Hervé Sérieyx el papel del Estado es vital para la protección de los excesos del modelo liberal.
Debe regularlo insuflándole permanentemente sentido, equidad y moral; es el Estado al que corresponde
garantizar la ética de la sociedad liberal. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 129.
120 Hervé Sérieyx considera que una democracia refinada en sus prácticas y capaz de convertir a unos
ciudadanos - organizados en redes - en actores menos pasivos puede convertirse en el gran “atractor” de
la actual desintegración de amplias parcelas del mundo. Para ello, rescata el importante papel de
participación de la sociedad civil en la reflexión sobre la evolución de la democracia en lo relativo a sus
metodologías y sus instrumentos de acción. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 225 a 229.
109
describir dicho proceso, sino también por las propuestas que se derivan para
llevarlo adelante en un momento histórico dónde la complejidad, incertidumbre y
la inestabilidad son moneda corriente. Para finalizar, a manera de resumen se
expone un gráfico con el modelo derivado de esta teoría para interpretar y llevar
adelante los procesos de cambio:
Gráfico Nº 1
Realidad
Largo Plazo
Aprendizaje
Sistémica Abiertos Puntos críticos, Estrategias
Relacional e
Entorno apalancamiento o Cuánticas
Interactuación
bifurcación Política
PERTURBACIÓN ESTABILIDAD
AMPLIFICACIÓN
ESTRUCTURAL
Hasta aquí hemos venido realizando un análisis de las características que rodean a
los procesos de cambio (modernidad) y de las distintas teorías, haciendo especial
hincapié en esta última parte en la interpretación por parte de la teoría del caos.
Este análisis nos ha permitido contrastar las diferencias y similitudes entre la
interpretación de la realidad bajo la teoría del caos y las otras corrientes teóricas.
Por otra parte, teniendo en cuenta que el planteamiento estratégico tiene una
110
relación capital con la interpretación de la realidad que se efectúe, una forma
distinta de concebirla podría afectar a éste significativamente.
“El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
121
111
anticipación y aprendizaje, dónde el Estado y sus organizaciones tomen conciencia
de su dimensión e importancia, reconociéndose a sí mismos como actores que
influyen en la sucesión de hechos que afectan al comportamiento, definición,
implantación e impactos de la acción pública (Beltrán, 1986)122. Es decir, la
relevancia del planteamiento estratégico radica en conectar el análisis macro con el
análisis y actuación a nivel micro, proporcionando un marco para la administración
responsable, puesto que prima la definición de orientaciones y generación de
consensos más que el diseño aislado de actuaciones (Bazaga, 1997: 114)123. La
descripción de esta conexión es la que intentaremos desarrollar en el próximo
capítulo.
122 “La construcción administrativa de la realidad social”. Bazaga Fernández, Isabel. (1997) “El
planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 111.
123 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
112
CAPÍTULO 3
El MODELO ESTRATÉGICO Y EL ANÁLISIS DE SUS CONCEPTOS
SEGÚN LA TEORÍA DEL CAOS
113
que les permita desarrollar una forma de actuación pública mucho más dinámica,
interrelacionada y cooperativa. Dinámica, porque la velocidad de cambios en el
entorno deslegitima una acción pública extemporánea; interrelacionada, porque
disminuye tiempos y ahorra recursos y; cooperativa, porque aporta visiones nuevas
para resolver los problemas, al tiempo que también se ahorra en recursos.
125Desde el punto de vista de la Teoría del Caos, este proceso se produce porque mientras mayor es la
desviación entre el entorno y la estrategia, la organización tendrá menos capacidad para importar del
entorno la energía e información (legitimación) que necesita para evitar la entropía (desaparición). Bauer
Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 76.
114
Gráfico Nº 2
D E S V IA C IÓ N E S T R A T É G IC A
C am
a m b io en
el en torn o
ic o C aam
m b io
a tég
M agn
a gn itu d ío E str estratégico
D esv
d el C am b io
T iem p o
T ra nsform ación,
C am b io In crem en tal F lu jo
desapa rición o crisis
126En este aspecto R. Stacey manifiesta que la inestabilidad limitada es importante porque es la frontera
entre la estabilidad e inestabilidad y, es dónde el sistema muestra un comportamiento complejo con
modelos de comportamiento impredecibles pero similares, familiares pero irregulares. “Gestión del
Caos”. (1994). Pág.53.
115
desarrollar la capacidad de identificar ante qué tipo de cambios nos pone la
realidad cambiante y, en qué dirección avanzan.
127 Peter Senge, define la tensión creativa como una fuente de energía producto de la brecha entre la
realidad y la visión de la organización, que lleva a esta a realizar actos para que la realidad se acerque a la
visión. “La Quinta Disciplina”. (1998). Pág. 192-199.
128 Citado por Briggs, J. y Peat, F.D. en su libro Espejo y Reflejo: del caos al orden”. (1994). Pág. 200.
129 Los países desarrollados tradicionalmente han mantenido medidas restrictivas a la inmigración.
116
Las estrategias mencionadas, si bien puede tener efectos en el corto plazo, cada vez
pierden más efectividad, tanto en lo que respecta a sus efectos inmediatos, como a
su continuidad en el tiempo. Ello lleva a pasar en forma alternativa, de medidas
drásticas a medidas suaves, lo que genera poca credibilidad en la acción del
gobierno130. Lo cierto es que no se vislumbra una solución al problema, sino por el
contrario, se tiende a agravar mostrando un alto grado de desviación estratégica. Lo
que sí está claro, es que nos encontramos ante una situación de cambio abierto,
dónde las estrategias incrementales no surten efectos, lo que implica revisar el
viejo paradigma con el objeto de buscar nuevas formas de tratamiento del
problema; ampliar más allá del ámbito nacional el estudio del mismo y, por último,
dar participación en el tema a los distintos actores implicados.
130 En el caso español, según Jorge De Esteban desde que se aprobó la Constitución ya han pasado tres
leyes de extranjería, incluida la actual. Además, manifiesta que existe una carencia de análisis válido de este
problema que puede convertirse en el más grave del futuro español. (2001) “De la emigración a la
inmigración”.
131 Arellano Gault, en coincidencia con esta observación, concibe la idea de estrategia como una forma de
pensamiento que busca establecer la direccionalidad como decisión influyente sobre el contexto, dónde
planear, predecir, crear espacios, buscar control, no son la base del análisis y la acción. Es decir, son
instrumentos parciales que incrementan cualitativamente la capacidad de entender una realidad
117
Por otra parte, también es importante destacar el papel que juega el gestor público
en este ambiente de complejidad y su responsabilidad para manejar las distintas
desviaciones estratégicas que se producen en su organización, utilizando el
pensamiento estratégico como guía de la planificación y no al revés. En este
contexto, se hace necesario que el gestor público pueda entretejer una red
consistente de acuerdos entre autoridades, funcionarios públicos y otros, intentando
integrar todo lo relativo a la resolución de problemas políticos, administrativos y
sociales, con el objeto de que esta integración aumente la probabilidad de que las
energías sociales y del sector público se dirijan hacia actividades que creen
realmente valor para sus beneficiarios directos y para la sociedad en su conjunto
(Barzelay y O' Kean, 1992: 68).
El gestor público para llevar adelante esa función de intentar mejorar el ajuste entre
los fines de la sociedad definidos de forma colectiva y las actividades funcionales
del sector público, necesita hacer uso del “conocimiento ordinario”132 sobre la
administración que ha adquirido a través de la experiencia. Es decir, lo que
Barzelay y O´Kean (1992: 73-74) denominan “Know How” de los gerentes
públicos, como son por ejemplo: la capacidad de interpretación política; la
capacidad de diseñar un servicio; la capacidad de diseñar y dirigir una organización
de forma que pueda elaborar los servicios previstos y, por último, la capacidad de
negociación para crear capacidad operativa a través de relaciones productivas y dar
forma a los mandatos de acción organizativa. No obstante, los teóricos de la
complejidad resaltan que el gestor público debe tener la capacidad de cuestionar
permanentemente su forma de hacer las cosas, dado que ante situaciones de cambio
abiertas es necesario redefinir las categorías estratégicas tradicionales.
cambiante, pero no son la estrategia en sí. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva
desde la estrategia”. (1997). Pág. 8 a 10.
132 Barzelay y O´Kean ponen de manifiesto que el conocimiento ordinario, base de la gestión pública
estratégica, encuentra resistencia en su incorporación a las organizaciones públicas, dado que existe una
reducida valoración del mismo, priorizándose el conocimiento científico y teórico, por lo que el discurso
legalista y científico frena la introducción del discurso de la gestión pública estratégica como una forma
válida de conocimiento aplicable en el sector público. Barzelay, M. y O´Kean, J.M. (1992). “Gestión
Pública Estratégica: conceptos, análisis y experiencias. El caso IPIA”. Pág. 68 - 74.
118
A continuación, a partir del modelo desarrollado por Serra (2000, 160), se expone
un modelo estratégico de la organización que nos permita observar las
implicaciones de la teoría del caos sobre los temas estratégicos y, cómo ésta
propone conectar el análisis macro con el análisis y actuación en el ámbito
organizacional en un contexto complejo como el actual:
Gráfico Nº 3
M o d e lo E s t r a t é g ic o
A d m in is t r a c i ó n Á m b it o
P ú b lic a P o lít ic o
M o d e lo s M e n t a le s M o d e lo s M e n t a le s
d ir e c t iv o s p ú b lic o s p o lít ic o s
R E F L E X IÓ N Y
A P R E D IZ A JE
M ARCO
E S T R A T É G IC O
D IN Á M IC A • M is ió n Z ona de
in t e r a c t u a c ió n
O P E R A T IV A • V is ió n
p o lít ic a
L ID E R A Z G O • P o s ic io n a m ie n t o
• E s t r a t e g ia
P O L ÍT IC A S
E ST R U C TU R A /
F u e n te : A d a p ta d o d e S e r r a ,
CULTURA
R . y o t r o s .( 2 0 0 0 ) .
119
Con respecto al tema estratégico, a diferencia de las corrientes tradicionales de
pensamiento estratégico, la perspectiva de los sistemas dinámicos se aparta del
intento de aplicar modelos prescriptivos generales a muchas situaciones
específicas, para centrarse en el desarrollo de nuevos modelos mentales con los que
diseñar acciones para cada nueva situación estratégica (Stacey, 1994: 118).
Por otra parte, en relación con el proceso de aprendizaje, los conceptos de modelos
mentales se alejan de la percepción del aprendizaje organizativo como un proceso
simple relacionado con los resultados, para centrarse en un proceso complejo en el
que constantemente se cuestiona la forma de aprendizaje (Stacey, 1994: 118).
133 Los cuatro primeros modelos están basados en lo desarrollado por Aberbach, J.; Putnam, R. y
Rockman, B. y otros. (1981). “Bureaucrats and Politicians in Western Democracies”. Citado por Olmeda .
“Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 153. Los
modelos V y VI, son desarrollados a partir de las propuestas de los autores citados como teóricos de
dichos modelos.
120
Modelo Mental I (separación política/administración): concibe una separación
notable entre política y administración. Los políticos hacen política y adoptan las
decisiones. Los burócratas, los altos funcionarios, administran, ejecutan y las
implantan. Época: desde mediados del siglo XIX. Teóricos: Woodrow Wilson y
Max Weber.
121
Teóricos: Joel Aberbach, Robert Putnam, Bert Rockman, Mattei Dogan, Ezra
Suleiman.
Por su parte, los políticos asumen que para crear el valor público, deben interactuar
con los gestores públicos, no únicamente en relación con los propósitos
establecidos en los mandatos de éstos, sino a través de un diálogo continuo e
interactivo. Deben además, implicarse con los directivos públicos en un proceso
deliberativo para mejorar por parte de aquellos la interpretación de lo que el
sistema político considera valioso. Época: actualidad. Teóricos: Mark Moore,
Rafael Bañon.
134Villoria reflexiona sobre el nuevo papel de la burocracia, destacando que mientras subsista la capacidad
de decisión del funcionario, subsistirá el dilema ético para el funcionario en general y para los burócratas
en particular, por lo que sus decisiones podrán fundarse en valores que tiendan a materializar el interés
general o a acrecentar su poder y privilegios. Enfatiza además, que su opción no está predefinida ni es
meramente técnica, lo que conlleva la necesidad de desarrollar nuevos sistemas de control de las
burocracias y una mayor sensibilidad ética en las mismas. Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de
la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 283 - 288.
122
cuenta los conceptos de los teóricos de la complejidad en relación con la idea de
pensamiento dinámico y circular, basado principalmente en la búsqueda de
relaciones no lineales. Implica pensar cómo una decisión de hoy nos va a afectar en
el futuro e implica también entender que una decisión sobre una variable va a
afectar a otras variables en algún momento del tiempo. Los políticos y
administradores tomarán decisiones críticas basadas en la comprensión compartida
de interrelaciones y patrones de cambio.
Por último, este modelo mental considera que los bienes principales de la
organización dejan de ser los recursos, pasando a constituirse en principales bienes,
el ciudadano en toda su dimensión y las interrelaciones con los distintos actores
sociales. En este último aspecto, reviste especial importancia la forma de
relacionarse con éstos, dado que adquiere relevancia la relación a partir de valores
personales y organizacionales consensuados, con especial atención en los aspectos
éticos de la misma. Época: modelo mental para los nuevos entornos. Teóricos:
Serra, R.; Stacey, R.; Kiel, L. Douglas; Overman, E. Sam; Wheatley, M.
123
Los modelos mentales que posean tanto políticos como directivos públicos
indudablemente condicionarán la forma de concebir el marco estratégico de la
organización, presentando una relación inversa entre el nivel de orientación
estratégica y su grado de separación entre política y administración, situación que
la podemos representar gráficamente de la siguiente forma:
Gráfico Nº 4
M o d e lo s M e n ta le s
MM
O r ie n t a c ió n 6
E s tr a té g ic a MM
5
MM
4
MM
3
MM
2
MM
1
G r a d o d e S e p a r a c ió n e n tr e
F u e n t e : D e s a r r o llo P r o p io p o lític a /a d m in is tr a c ió n
135Peter Senge en su libro “La Quinta Disciplina” hace hincapié en la importancia de tener en cuenta la
existencia de arquetipos a los que conceptualiza como patrones estructurales recurrentes que se presentan
en la forma de pensar de las personas. (Pág. 122 -125). Luego, en su libro “La Quinta Disciplina en la
Práctica” profundiza el concepto y propone algunas forma de trabajar con los arquetipos con el objeto de
124
James Garnett137 señala lo siguiente con respecto a los arquetipos: “Los gestores
profesionales observan a los políticos como inexpertos y aficionados…, mientras
que estos últimos, a menudo, piensan que los gestores profesionales son unos
incompetentes, impermeables a sus deseos y prioridades e incluso a las de los
ciudadanos. Esta falta de confianza puede minar la cooperación entre los directivos
políticos o de libre designación y los gestores de carrera” (Garnett, 1997: 275-
276)138. Por ejemplo, muchos proyectos de reforma de la administración, tienen
como punto de partida la idea de que los funcionarios son ineficientes, lo que
genera una resistencia feroz que da por tierra los proyectos modernizadores.
mejorar los modelos mentales. Pág. 126 - 200. Este autor destaca cinco arquetipos principales:
Soluciones contraproducentes; límites del crecimiento; desplazamiento de la carga; tragedia del terreno
común y adversarios accidentales. Por otro lado, Gareth Morgan en su libro “Imágenes de la
Organización”, citando a C. Jung, nos define los arquetipos como las estructuras de pensamiento y
experiencia, quizá encarnados en estructuras mentales o experiencia heredada, que nos llevan a modelar el
entendimiento de nuestro mundo según un patrón. Pág. 212. Este autor resalta tres trampas favoritas de
pensamiento: Atrapados por el éxito; por la pereza organizacional y por procesos de grupo.
136 A partir de la clasificación de arquetipos realizada por Senge, podríamos decir que el modelo mental de
separación entre política y administración, podría encuadrarse dentro del arquetipo denominado
“adversarios accidentales”. Este arquetipo explica como se crea oposición entre grupos que deberían y
desean colaborar. A partir de las características de los modelos mentales más orientados hacia dicha
separación, se genera una dinámica que cada vez más ahonda esta división en lugar de permitir erradicarla.
137 James Garnett, pone de relieve que los prejuicios inhiben o impiden la capacidad para valorar
acertadamente a las personas, las ideas, las propuestas, etc. Garnett, J. L. (1997). “Barreras a la
comunicación gubernamental efectiva”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 275.
138 “Barreras a la comunicación gubernamental efectiva”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
125
grados de resentimiento al no poseer las credenciales académicas y las buenas
conexiones que los graduados de la Ivy League tenían.
Por su parte, los gestores públicos presentan una gran variedad de arquetipos o
prejuicios, los cuales en muchos casos provienen de su alto grado de
especialización. Esta situación los lleva muchas veces a creer que su forma de
hacer las cosas es la única válida y viable no sólo en el presente, sino de cara al
futuro. En este tema, Peter Senge (1998b: 246) destaca que los expertos son muy
proclives a tener problemas con los modelos mentales. Cita el ejemplo de los
educadores, entre los cuales existe la difundida creencia de que los padres no saben
mucho sobre las necesidades de su hijo; en consecuencia, muchos proyectos de
reforma escolar se topan con la resistencia de los padres.
El marco estratégico como puede observarse está constituido por la misión, visión,
posicionamiento y la estrategia. Estos cuatro elementos han tenido una evolución a
lo largo del tiempo, asociándose tradicionalmente su concepción con la idea de
planificación estratégica. Es aquí, dónde las corrientes actuales de pensamiento y,
126
especialmente los teóricos del caos ponen énfasis para diferenciarse. Su idea
fundamental es que la complejidad actual hace inviable el paradigma de la
planificación o, en todo caso, éste debe cambiar y subordinarse al pensamiento
estratégico. Por ello, a continuación desarrollaremos el análisis de estos cuatro
elementos que componen el marco estratégico de acuerdo al modelo que
presentamos oportunamente.
A partir del mandato de acción se desarrolla la visión, que intenta infundir forma y
rumbo al futuro de la organización, guiándola en la fijación de metas que sirvan de
impulso para la obtención de sus objetivos finales (Serra, 2000: 163), pero dentro
127
del marco establecido por la misión. Según los teóricos del caos, la gestión
centrada en los valores nucleares, a diferencia de direcciones más clásicas como la
dirección por instrucciones o la dirección por objetivos, permite dar lugar a
fenómenos de autoorganización espontánea dentro de la organización (Navarro
Cid, 1999: 142), dado que ofrece el marco referencial para intentar crear el futuro
deseado.
Otra variable relevante para este análisis, es la existencia de otros atractores140 que
pueden intentar desviar o no, esta necesidad de definición. En el primer caso, puede
citarse el ejemplo generado por la actitud acomodaticia que propugna la inutilidad
del esfuerzo porque es casi imposible lograr la visión. Esta situación, puede
subyacer determinados procesos de trabajo, actitudes de personas, objetivos
desmedidos, presiones de grupos de interés, etc. No obstante, pueden existir
atractores que constituyen un factor positivo dentro de la organización, dado que
subyacen actitudes, procesos de trabajos, etc., que están orientados por la visión,
140 Douglas Kiel, a partir de la investigación realizada en una división de comunicaciones del gobierno del
Estado de Oklahoma - cuya misión era proveer el servicio de telecomunicaciones, instalación y
mantenimiento de los equipos de todas las agencias del Estado -, pudo detectar en la actividad laboral la
existencia de atractores tales como la curva de aprendizaje; procesos de trabajos de tipo tayloriano y la
legislación y el ciclo presupuestario. (1993). “Nonlinear dynamical analysis: Assessing systems concepts
in”.
128
reflejándose en el orden aparente que vislumbra la organización en general o
actividades en particular (autoorganización).
El concepto de visión como estado atractor más importante, junto con la misión
organizacional, nos lleva a reflexionar sobre la importancia de dejar de lado a las
personas como centro de atracción organizacional. En caso contrario, la institución
estará condicionada por la vulnerabilidad a las vivisitudes, tanto internas como
externas, que siempre sufren las personas que están al frente de la organización.
Por otra parte, el tener enfocada la visión quita presión al directivo público, dado
que existe un horizonte en el camino a largo plazo, por lo que las situaciones
diarias son vistas como coyunturales y no, como decisivas.
No obstante, la función de guía y luz en el horizonte que brinda la visión, ésta debe
tener la capacidad de responder y adaptarse a los cambios que se le presentan a la
organización. Es decir, debe poseer cierto grado de flexibilidad, lo cual la
diferencia de la misión que refleja estabilidad, ya que los elementos de esta última
corresponden a los valores intrínsecos de la organización. En cambio, la visión se
enfrenta a distintos factores, tales como el sistema político, la sociedad civil y el
factor institucional que hacen dinámica su concepción, de los cuales debe intentar
captar su evolución ya que en caso contrario se producirá un desajuste, que de
mantenerse en el tiempo, llevará a la organización a perder la legitimidad que avala
su funcionamiento.
Asimismo, como señala Villoria, el carácter más abstracto que como referencia
representa la visión, genera la posibilidad de adaptaciones en su interpretación más
flexibles que las que surgen de la misión, circunstancia que permitiría dotarla de
una relativa estabilidad aunque no-inmutabilidad.
129
cambios en las aspiraciones políticas colectivas que guían sus operaciones;
mientras que, con relación a la sociedad civil, deberá captar posibles problemas y
necesidades emergentes que la organización pueda solucionar y; por último, el
análisis del aspecto institucional dará lugar a nuevos programas o tecnologías que
puedan utilizarse para mejorar sus operaciones.
“Las relaciones y la gestión intergubernamentales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
141
130
para la organización, ya que nos llevaría a poner orden donde no es orden lo que se
necesita. Nos lleva a pensar en términos de adaptación, no de creación. También
Pascale (2000a: 60), otro teórico del caos, insiste sobre los perjuicios de considerar
a la visión en forma estática, dado que ésta se puede convertir en un arma de doble
filo, porque las organizaciones se ven arrastradas de forma inherente hacia lo que
parece un oasis de estabilidad y equilibrio y, cuánto más se acercan a ese destino,
menos probable será que sepa adaptarse cuando el cambio sea necesario.
142 “The responsible Administrator, An Approach to Ethics for the Administrative Role”. Citado por
Villoria (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la
Democracia”. Pág. 265.
131
Desde el punto de vista conceptual, los teóricos del caos critican el enfoque clásico
de posicionamiento por su carácter estático. En su lugar, proponen una concepción
dinámica, dónde se deja de lado el posicionamiento sólo en la mente de los
“clientes” o beneficiarios directos del producto o servicio, para centrarse en el
posicionamiento de los actores críticos. Esta visión de actores múltiples permite
encontrar una relación más estrecha entre la sociedad - organizaciones - individuos
(Arellano Gault, 1997: 12). Tradicionalmente, la concepción estática del
posicionamiento respondía a la estabilidad imperante en el contexto. Un gobierno o
una agencia gubernamental, podía posicionarse en la mente de sus ciudadanos y era
más difícil que perdiera ese posicionamiento logrado. La época de apogeo del
denominado Estado del Bienestar era un reflejo de ello. Pero hoy, la complejidad
del entorno hace que existan grandes amenazas de perder el posicionamiento
obtenido. La modernidad en toda su dimensión descrita en el capítulo anterior, nos
muestra una sociedad inestable en sus demandas y la aparición de nuevos actores
sociales que complejizan la percepción del Estado y sus organizaciones.
Gráfico Nº 5
E l p o sicio n a m ien to en la s
o rg a n iza cio n es p ú b lica s
+ POSICIONAMIENTO POSICIONAMIENTO
GARANTISTA PARTICIPATIVO
G A R A N T ÍA S
POSICIONAMIENTO POSICIONAMIENTO
MARGINAL EFICAZ /
EFICIENTE
-
- F L E X IB IL ID A D
+
F u en te : D e sa rr o llo P ro p io
132
Para dicho análisis ponemos en combinación, el nivel de flexibilidad con el nivel
garantista que los agentes críticos perciben de la organización. Como puede
observarse en la gráfica, podemos establecer cuatro modelos de posicionamiento:
En este último aspecto, cabe recordar que una pérdida de legitimidad por
rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada y, que es difícil ganar
133
legitimidad institucional sólo a base de mejoras en la legitimidad por
rendimientos (Bañon y Carrillo, 1997: 74).
134
descritos. El carácter de la legitimidad en este caso, se manifiesta por una
alta combinación de legitimidad institucional y por rendimientos.
143 “Participación, neocorporativismo y Administración Económica”. Citado por Villoria, Manuel. (1996).
“La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 332.
144 “Diritto amministrativo” Citado por Villoria. (1996). “La Modernización de la Administración como
135
administrativos tienen pocas posibilidades de arbitrariedad o corrupción en sus
acciones.
Cada uno de los tipos de posicionamiento expuestos, están originados por las
percepciones que los agentes críticos tienen de la organización. Por ello, la
organización puede establecer impulsores o drivers de posicionamiento para
intentar lograr la posición deseada. Estos impulsores deben ser percibidos por los
agentes críticos como representativos de la imagen de la organización y sus
servicios; debiéndose mantener en el tiempo y ser fácilmente identificables, para lo
cual debe ser un grupo reducido. Éstos dependerán del tipo de organización y
servicios que ésta brinda y, de las decisiones estratégicas tomadas al efecto.
“La legitimidad de la administración pública” . Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto “La Nueva
145
Administración Pública”.
136
participativo, los criterios de actuación tendrán que ver con calidad de servicio,
apertura a iniciativas y sugerencias, seguridad jurídica de los procedimientos, etc.
Los teóricos del caos, presentan una forma distinta de concebir la estrategia en
relación con las posiciones conceptuales tradicionales de la misma, especialmente
con los modelos prescriptivos146. Podríamos situarla teóricamente, dentro de la
corriente descriptiva del aprendizaje (Johnson y Scholes, 2001: 77), aunque su
forma de concebirlo no es tradicional, sino que el aprendizaje dentro de la
estrategia atiende a un proceso de doble bucle o complejo147.
137
La estrategia intenta conectarse con el comportamiento organizacional y, por
intermedio de éste reflejarse en la gestión operativa a través de los denominados
objetivos estratégicos, trayectorias estratégicas y las habilidades esenciales.
138
estratégicas más adecuadas. Siguiendo a Gibert148, podemos resaltar que: 1) el
tamaño e interacción entre organizaciones públicas marca su dimensión en el
ámbito en el que opera, por lo que posee un importante poder de influencia sobre el
resto de agentes del contexto, situación que se complica aún más por la
disponibilidad de poderes coercitivos y sancionadores149; 2) existe un mayor grado
de complejidad en su funcionamiento, dado que posee funciones de carácter
múltiples y objetivos a veces ilimitados, con una especialización territorial y
funcional muy difíciles de articular; 3) la actividad de servicio, cuyo criterio debe
inspirar su accionar, es muy diferente al ánimo de lucro y la maximización de
beneficios que preside el funcionamiento de una empresa privada; 4) la
financiación, dado que los recursos se hallan consignados presupuestariamente,
hace más difícil alterar el destino y montante de las partidas; 5) el sistema jurídico
condiciona su funcionamiento según los principios de competencia y jerarquía, sin
perjuicio de la separación de poderes, 6) la dependencia del poder político puede
condicionar la toma de decisiones por motivos de oportunidad política.
148 El detalle de las diferencias están basadas en el estudio del profesor Gibert, citado por Bauzá
Martorell, Felio J. “Aproximación a la Ciencia de la Administración. Gerencia aplicada a las
organizaciones públicas”. Pág. 84 - 86.
149 Prof. Gun, citado por Bauzá Martorell, Felio J. “Aproximación a la Ciencia de la Administración.
139
apalancamiento, dónde pequeñas acciones pueden generar efectos cuya
amplificación sea más que proporcional. Para alcanzar estas habilidades hay que
recordar la importancia del mantenimiento en el tiempo de la diversidad (Pascale,
2000a: 61), la cual permitirá que éstas se renueven en sus formas de alcanzarlas,
pero no en su esencia.
151 Según Johnson y Scholes la elección estratégica implica la comprensión de las bases subyacentes a la
futura estrategia, con el fin de generar opciones estratégicas para la evaluación y selección de algunas de
ellas. Johnson, G. y Scholes, K. (2001). “Dirección Estratégica”. Pág. 19.
152 Prigogine, I. (1997). “Las leyes del Caos”. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego
140
punto, a la consideración de una sola trayectoria. Siempre estamos frente a
conjuntos de trayectorias”. Esto nos lleva a reflexionar, que a la hora de decidir nos
encontraremos ante distintas alternativas, que serán seleccionadas en función de las
restantes variables que componen el marco estratégico153. Pero, según la teoría de
la complejidad existen distintos atractores que ejercerán atracción para sí, lo cual
dificultará la elección. A continuación se expone una gráfica que ilustra lo
expresado:
Gráfico 6
Como puede observarse en este gráfico, en el estado actual, los atractores que
ejercerán influencia a efectos de una elección estratégica son los ciudadanos, los
políticos y los burócratas. En el primer caso, la atracción puede derivar del
denominado clientelismo, según el cual la búsqueda del apoyo de todos, dándole lo
que le piden, puede dar lugar a la denominada tragedia de los bienes comunes, en
153 Según Arellano Gault, tendrá que tenerse en cuenta que la estrategia no trata con mundos racionales,
globales y lineales, sino que encuentra un contexto con una serie de actores (con intereses,
contradicciones y alternativas) y de sistemas móviles y cambiantes, donde el poder y el conflicto son
ingredientes importantes. Además, los actores y sus organismos no pueden controlar a otros actores, pero
sí dirigirlos, cooptarlos o vincularse en relaciones de fuerza y negociación. Arellano Gault, D. “Análisis
Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 8.
141
la cual la estructura de recompensas crea una trampa social, en la que la lucha por
las ganancias a corto plazo arruina el interés colectivo (Hardin (1968) y Edney
(1979))154. En el segundo caso, la comunidad política, junto con el poder ejecutivo
y el legislativo, generarán presiones reclamando para sí que los resultados de la
elección estratégica se adecúen a sus propósitos (Aucoin, 1990: 507). Por su parte,
los burócratas, generarán atracción a partir de su alta cualificación profesional y, de
la necesidad de justificar cada vez más su accionar. Si la elección estratégica cede
ante cualquiera de los tres atractores mencionados, seguramente, generará
disconformidad por parte de los otros dos.
154Hardin, G. (1968) “The tragedy of commons” y Edney, J.H. (1979).”The nuts game: A concise
commons dilemma analog”. Citados por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la
Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 330.
142
innovación estratégica. Como plantea Gary Hamel (1998)155, la solución no está en
repetir los procesos de planificación tradicionales, sino que de alguna manera tiene
que reinventarse la práctica de la estrategia. Por lo tanto, la estrategia se entiende
como una pauta de comportamiento seguida por la organización en un período de
tiempo, por lo que el sistema de planificación no es más que una herramienta, pero
en ningún caso constituye la estrategia en sí misma([Bueno, Casani y Lizcano,
1999: 206).
“Strategy Innovation and the quest for value”. Citado por Bueno, E.; Casani, F. y Lizcano, J.L. (1999).
155
143
En esta materia, corresponde a los directivos públicos implicar a los actores del
entorno político externo para conseguir apoyo y ganar legitimidad (Moore, 1998:
201), pero también le corresponde, de cara a su organización, motivar, enseñar y
generar sinergias, es decir, ayudar a las personas a ser reflexivos, y a aprender de
sus actividades y decisiones (Wheatley, 1999)156.
156“Leadership and the new sciencie”. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los
negocios”. Pág. 280.
144
necesario para apoyar las predicciones adecuadas sobre las consecuencias
relevantes (Moore, 1998: 236). Sin embargo, la solución al problema se encuentra
en reconocer y gestionar la incertidumbre y, la forma de hacerlo, pasa por respetar
y profundizar la compleja red de relaciones entre las personas de la organización
(Wheatley, 1994: 199).
El otro aspecto de importancia capital son las políticas o normas, tanto explícitas
como implícitas, las cuales en el pensamiento tradicional tenían una importancia
significativa, dado que la idea era tener muchas como base de control. En la
actualidad, la detección, eliminación o adecuación de aquellas políticas que
resulten entorpecedoras del accionar de la organización, puede generar un
dinamismo más que proporcional dentro de la misma.
En su reflexión, al final de la misma Villoria cita también a L. Parejo. Villoria, Manuel. (1996). “La
157
145
a la dinámica más importante del comportamiento organizacional, es decir la
interacción entre cultura y estructura.
158 Según Roberto Serra, los valores cohesionan la organización y son el punto último donde todos
coinciden. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 270.
159 Gareth Morgan manifiesta que solamente como individuos dentro de una cultura pueden existir
organización como tal tiene sus propias creencias compartidas sobre sí misma y sobre la sociedad,
reflejada en su forma de hacer las cosas y en un profundo y penetrante sistema de significados que va
más allá de las apariencias. Morgan, Gareth. (1990). “Imágenes de la Organización”. Pág. 118 - 121.
161 Estas creencias son las aquellas que la sociedad posee y que constituyen el marco dónde la
organización debe desarrollar su actividad. En el contexto actual, debemos hacer referencia a las distintas
creencias sociales sobre las organizaciones públicas, las cuales inclusive, están influenciando de manera
significativa en la cultura sobre la modernización en la Administración Pública. Por ejemplo, podemos
citar la preconcepción de que lo público es ineficiente, ineficaz, no competitivo, falta de espíritu de
equipo, papeleo excesivo, etc.
162 En 1956, el cibernético inglés W. Ross Ashby, propuso la ley de variedad requerida para referirse a la
necesidad de una variedad interna en los sistemas abiertos que coincida, en variedad y complejidad, con la
del entorno que interactúa. Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”.
Pág. 140.
163 En su formulación original se concibe como la facilitación de diseño lo más cercano posible a los
trabajadores afectados por dichas decisiones. Según S. García y S.L. Nolan (“La dirección por valores”;
146
presente una variedad funcional igual e incluso mayor que la variedad y
complejidad que poseen los entornos en los cuáles la organización interactúa y,
también, la importancia de trabajar con las especificaciones críticas (ej. calidad,
profesionalidad, interés por el beneficiario, etc.) necesarias que permitan facilitar
las decisiones al nivel de los trabajadores afectados por las mismas. Estas
especificaciones críticas deberán ser compatibles con la idea de servir con
objetividad a los intereses generales, para lo cual se hace necesario que esta idea
esté recogida en la misión organizacional, de forma tal que ésta última sirva
permanentemente de referente.
Como aspecto adicional de lo analizado hasta aquí, nos encontramos con la otra
variable importante que influye a la hora de alcanzar la estrategia de la
organización, es decir la estructura. Esta se convierte en el canal por el cual la
cultura fluye por toda la organización, por lo que su diseño es a la vez causa y
consecuencia de la misma, pero también del marco estratégico, lo que marca la
interrelación entre estos aspectos. En nuestro caso, no entendemos la estructura en
forma equivalente a organigrama, sino que estructura es comunicación, influencia,
información y control (Serra y Kastika, 1994).
1997), en esencia, sería una dirección por valores. Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones:
Gestión del Caos”. Pág. 140.
164 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael
147
perspectiva estratégica como lo expuesta durante este trabajo, la tendencia es hacia
la búsqueda de una estructura que aliente al máximo posible la interacción en red.
165 Arellano Gault destaca que el entendimiento del Estado desde una perspectiva que lo observa como
formado por redes de organizaciones a varios niveles, es una perspectiva novedosa que puede
proporcionar soluciones alternativas. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde
la estrategia”. (1997). Pág. 6.
166 “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de
actuación. (1960) “Intergovernmental Reltions in Review”. Citado por Agranoff, R. (1997). “Las
relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 127.
168 La gestión intergubernamental se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los
148
tradicionales cadenas de trabajo sean reemplazadas por las redes de trabajo. Las
cadenas de trabajo desarrollaban una secuencia lógica de pasos para llegar a un
resultado, en cambio las redes presentan un resultado producto de interacciones que
no necesariamente tienen una lógica secuencial o lineal. Estas interacciones
contribuyen al proceso de autoorganización, generando ricos patrones de
conectividad entre las personas, permitiendo y fomentando el surgimiento
espontáneo de sinergias catalizadoras de nuevas posibilidades (Bauer Naveira,
1998: 77).
Interesa destacar en este punto que las redes internas, al igual que la gestión
intergubernamental, presentan tres cualidades importantes (Wright, 1984)170:
por un lado, se centran en la resolución de problemas, lo que permite a todos los
gestores de todos los niveles hacer algo constructivo; por otro lado, proporcionan
un mecanismo para entender y funcionar con el sistema tal como es, incluyendo
perspectivas estratégicas que expliquen el cómo y el porqué de determinados
cambios y; por último, ponen énfasis en los contactos y el desarrollo de redes de
comunicación, buscando un proceso de acción conjunta que persigue articular
formas de actuación global en el campo de la gestión. Indudablemente, que el
grado de flexibilidad de las redes no es un estándar que puede encontrarse en un
manual, sino que por el contrario, será función de cada organización determinar
cuál es el nivel que más se adecua a sus necesidades.
169 “Implementation Structures: A new Unit of Administrative Analysis”. Citado por Agranoff, R. (1997).
“Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 159.
170 “The Concept of Intergovernmental relations: Assets and liabilities”. Citado por Agranoff, R. (1997).
“Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 145.
149
que se valora la importancia de un proyecto comunicado por toda la organización.
Además, mientras más se armonice con los proyectos particulares, más fácil será el
desarrollo de un proyecto de organización compartido por el máximo número de
actores (Sérieyx, 1994: 242).
Desde el punto de vista estratégico, este aspecto reviste suma importancia dado que
ayuda a adecuar los modelos mentales a la realidad organizacional, tanto de los
directivos públicos como de los políticos, y también afecta positivamente el
comportamiento organizacional, permitiendo disminuir el grado de desviación
estratégica.
171 El proceso de gestión operativa comprende, por ejemplo, la prestación del servicio, los cobros y
pagos, la asignación presupuestaria, la contabilización, el control interno y, todas aquellas tareas logísticas
y de apoyo que realiza la organización para desarrollar su actividad.
172 Gareth Morgan y Ralph Stacey definen a este aprendizaje de doble bucle, ya que no sólo el aprendizaje
es producto de la realimentación, sino que además esta realimentación incluye un segundo bucle que
150
a cuestionarse si las normas de operación son apropiadas o no. Aunque muchas
organizaciones han tenido éxito con sistemas que revisan y cuestionan sus normas
básicas, las estrategias y procedimientos operativos, muchas han fracasado
(Morgan, 1990: 77), por lo que se deberá prestar atención no sólo a la experiencia,
sino también saber el porqué de los acontecimientos (Serra, 2000: 290).
completamente diferentes a las esperadas. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los
negocios”. Pág. 289.
174 Wilson, J.Q. (1994). “Reinventing Public Administration”. Citado por Villoria, Manuel. (1997). “La
gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y
Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 250.
175 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael
las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva
Administración Pública”. Pág. 251.
151
posible rendición de cuentas individual (Villoria, 1997: 251)177. 4) Crear
estructuras y procesos organizados que ayuden a la implantación de los principios
mencionados en los puntos anteriores. Este principio se refiere a la necesidad de
crear las condiciones necesarias para alcanzar un aprendizaje complejo y que están
estrechamente relacionadas con lo visto en el apartado anterior sobre el
comportamiento organizacional.
La reflexión y aprendizaje tiene más que ver con el tiempo fractal que con el
tiempo cronológico, dado que cada trabajador siente que aprehende bajo una
177 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael
y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
178 Según Ilya Prigogine e Isabelle Stengers, la edad cronológica, la edad de la dinámica es una edad
convencional, en cambio ahora aparece una edad interna unida al estado de un sistema. Nos
encontramos, por consiguiente, frente a dos conceptos de tiempo, el tiempo asociado a una trayectoria, el
que leemos en los relojes, externo a nuestro organismo y a todo ser natural, que nos sirve para medir y
para comunicarnos y, por otra parte, el tiempo interno. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La
nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 285.
179 Podemos asociar el tiempo fractal con aquella dimensión del tiempo por la cual sentimos que el
tiempo no pasa nunca o, cuando decimos que el tiempo vuela. Por ejemplo, cuando estamos aburridos o,
en caso contrario, cuando estamos entretenidos en una actividad.
152
dimensión psicológica fractal, más que en función de horas o días, aunque pueda
luego medirse en función de estas. Una hora de tiempo mecánico, puede ser
muchísimo o muy poco, según nuestro interés y entusiasmo en el tema. Entonces,
para alcanzar el proceso de aprendizaje complejo, a parte de instrumentar los
principios mencionados anteriormente, también debemos tener en cuenta el tiempo
fractal180 durante el cual se lleva acabo la reflexión y aprendizaje.
180 Según M. Serres, el desarrollo de las prácticas sociales y culturales, son de esos procesos continuos y
autónomos sobre los cuales se puede ciertamente intervenir para modificarlos u organizarlos, pero
respetando el tiempo intrínseco, bajo pena de fracaso. (1974). “Romain et Faulkner traduisent Iéscriture”.
Citado por Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág.
323.
181 Según Hervé Sérieyx, la organización tiene un ritmo, ciclos, una respiración, momentos en los que hay
153
libertad frente a la complejidad (Sérieyx, 1994: 321), lo que permite llevar adelante
las situaciones de cambio abiertas, propias de la compleja realidad actual.
154
permanente interrelación con el comportamiento organizacional, la dinámica
operativa y el proceso de reflexión y aprendizaje.
Como corolario, quedaría, en fin, destacar que la dirección del cambio estratégico
no puede ser considerada ni puesta en práctica como algo aislado (Johnson y
Scholes, 2001: 485), sino que la misma requiere que la organización y sus
individuos se encuentren a sí mismos, atendiendo a sus rasgos particulares, pero
también haciendo más responsable y transparente la organización frente a los
ciudadanos en su puesta al servicio de la democracia (Villoria, 1996: 265).
155
REFLEXIONES FINALES
157
son algo nuevo, en estos momentos encontramos una mayor concientización
sobre la presencia de los mismos.
158
implicadas en cada política (Kooiman, 1993)183. En este ámbito, el
planteamiento estratégico se propone más como una filosofía que como una
herramienta, en tanto que induce a la reflexión sobre la importancia de pensar y
actuar estratégicamente en el manejo de las interrelaciones con una
multiplicidad de agentes críticos, buscando compatibilizar una racionalidad de
mercado dentro de una racionalidad social.
• Sin embargo, no hay que dejar de lado las estrategias incrementales que
caracterizan las situaciones determinísticas y a corto plazo. En ellas, radica la
esencia de una dirección que aproveche los beneficios de los modelos de
Gestión Científica y de Ciencias de la Dirección, pero sin olvidar que esta
situación no es extrapolable a situaciones de cambio abiertas.
183 “Modern Governance”. Citado por Villoria (1996). “La Modernización de la Administración como
instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 381.
159
• También, a pesar de las aportaciones que proporciona el modelo propuesto por
la Teoría del Caos, debemos mencionar las siguientes dificultades que el
mismo plantea:
Dificultad por parte de los gestores públicos para poder diferenciar ante
qué tipos de situaciones de cambio se encuentran o encontrarán sus
organizaciones.
En consonancia con lo anterior, podemos agregar que el alto nivel de
abstracción de los conceptos de los cuales se nutre la teoría del caos para
interpretar la realidad, presenta un importante grado de dificultad para su
entendimiento y análisis a la hora de trabajar con este tipo de modelos.
Además, la búsqueda para abarcar una visión omnicomprensiva asociada a
la multiplicidad de interrelaciones que presentan los modelos complejos,
produce en los gestores un cierto nivel de ansiedad en el tratamiento de
modelos de estas características.
Los aspectos expuestos en los tres puntos anteriores, inducen a la reflexión
sobre la importancia de poseer recursos humanos altamente cualificados,
pero no en luchar contra la incertidumbre, sino más bien, la predisposición
a interactuar con ella, a través de la neutralización de sus amenazas y el
aprovechamiento de sus oportunidades. Para ello, se hace necesario
considerar y orientar esfuerzos en la profundización de la investigación del
comportamiento de modelos complejos, a pesar de las deficiencias
destacadas, dado que los rasgos de complejidad que muestra el entorno,
lejos de apaciguarse, tienden a acentuarse cada vez más.
• Con todo, la situación descrita nos plantea la necesidad de encontrar una forma
de enlazar el mundo externo con el mundo interno de la organización. Por ello,
si bien, la teoría del caos realiza nuevos aportes sobre la interpretación de la
realidad que deben administrar las organizaciones públicas, no se puede dejar
160
de lado la importancia de las restantes teorías que, al igual que ella, proponen
un análisis del cambio en el ámbito público.
184 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
Nueva Administración Pública”.
185 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La
161
• Los distintos efectos que sobre los conceptos estratégicos han sido puestos de
manifiesto a través del modelo propuesto de planteamiento estratégico de las
organizaciones públicas, nos permite reflexionar sobre distintos aspectos
estratégicos de las mismas:
163
El proceso de análisis estratégico no puede dejar al margen las
particularidades de la gestión pública para no cometer errores en el
establecimiento de los objetivos y las trayectorias estratégicas. Pero
fundamentalmente, este análisis junto con la elección estratégica, deberán
estar guiados por la visión focalizada de la organización, con el objeto de
evitar las atracciones que los distintos estados atractores (ciudadano,
político y burócrata) producen y que, su contemplación en forma individual
desvirtúa la razón de ser de la organización.
164
organización, en la que interactúan y coexisten un conjunto de subculturas
fragmentadas que se retroalimentan mutuamente, dando lugar a un
comportamiento colectivo del sistema que trasciende al de sus
componentes. La cultura, junto con los modelos mentales, es uno de los
elementos más difíciles de cambiar, por lo que habrá que trabajar buscando
el compromiso de las personas, incluyendo todos los niveles de la
organización con herramientas que faciliten su participación (Serra, 2000:
269).
165
rueda del aprendizaje (el saber cómo: adquirir habilidades y el saber por
qué: adquirir conocimientos).
166
la imparcialidad, la justicia, la participación y la representatividad, sean tenidos
en cuenta (Pollitt, 1993)186.
186“El gerencialismo y los servicios públicos”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de
la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 382.
167
BIBLIOGRAFÍA
Balandier, Georges. El Desorden. La Teoría Del Caos y Las Ciencias Sociales, 2ª Ed,
Gedisa, Barcelona, 1994.
Modernidad y Poder. El desvío antropológico, Júcar Universidad, Madrid, 1988.
Baena, Mariano. Curso de Ciencia de la Administración, Tecnos, Madrid, 2000.
Bañon Rafael y Carrillo Ernesto.(Comp.), La Nueva Administración Pública, Alianza
Universidad Textos, Madrid, 1997.
Barzelay, M. y O´Kean, J.M., Gestión Pública Estratégica. Conceptos, Análisis y
Experiencias: El Caso IPIA, 2ª Ed., Ministerio de Economía y Hacienda.
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1992.
Bauzá Martorell, F.J., Aproximación a la Ciencia de la Administración. Gerencia aplicada a
las Organizaciones Públicas, Dykinson, Madrid, 1999.
Bryson, John M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, Pergamon
Press. The Best of Long Range Planning, Oxford,1993.
Briggs, J. y Peat, F.D., Espejo y Reflejo: Del Caos al orden , Gedisa, Barcelona, 1994.
Cuadrado Roura, Juan R. (Coord.).Mancha, T.; Villena, J.E.; Casares, J. y González,
M., Introducción a la Política Económica, Mc Graw Hill, Madrid, 1995.
Hamel Gary y Prahalad G.K., Compitiendo por el Futuro, Ariel, 1995.
Hermida, J., Serra, R. y Kastika, E, Administración & Estrategia. Teoría y Práctica,.4 ª
Ed., Macchi. Buenos Aires, 1992.
Johnson, G. y Scholes, K., Dirección Estratégica,. 5ª Ed., Prentice Hall, Madrid, 2001.
Dirección Estratégica. Análisis de la Estrategia de las organizaciones, Prentice Hall, Madrid,
1997.
Lindblom, Ch.., El proceso de elaboración de políticas públicas, Ministerio para las
Administraciones Públicas, Madrid, 1991.
Lorenz, Edward N., La esencia del Caos, Debate. Madrid, 2000.
Luhman, N., Introducción a Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza, Madrid, 1993.
168
March, J. y Olsen, J., El Redescubrimiento de las Instituciones. La base organizativa de la
política, Fondo de Cultura Económica. México, 1997.
Maturana, H. y Varela, F., De máquinas y seres vivos. Autopoiesis: la organización de lo vivo,
Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1972.
Mintzberg, Henry y otros, El proceso Estratégico, Prentice Hall Hispanoamericana,
Madrid, 1997.
Moore, Mark H, Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público, Paidós,
Barcelona, 1998.
Morgan, G. Imágenes de la Organización, RA - MA. Madrid, 1990.
Nalda García, José Constantino. Administración Pública para la Democracia: algunos
aspectos estratégicos, CLAD, Caracas, 1993.
Olmeda Gómez, José, Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión
Pública Vol. I., UNED, Madrid, 1999.
Pérez Moya, José. Estrategia, Gestión y Habilidades Directivas: un manual para el nuevo
directivo, Díaz Santos. Madrid, 1997.
Powell, W. y DiMaggio, P., El nuevo institucionalismo en el análisis de las organizaciones,
Fondo de Cultura Económica. México, 1999.
Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle., La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia, Alianza
Universidad, Madrid, 1994.
Ramió, C. y Ballart, X.(Comp.), Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I, Ministerio
de las Administraciones Públicas. Madrid, 1993.
Lecturas de Teoría de la organización. Vol. II., Ministerio de las Administraciones
Públicas. Madrid, 1993.
Rodríguez Prada, Gonzalo, La macroeconomía de los mercados emergentes, Universidad de
Alcalá de Henares, Alcalá de Henares, 1996.
Sala-i-Martin, Xavier, Apuntes de Crecimiento Económico, Antoni Bosch, Barcelona, 1994.
Sanders, Irene T., Strategic Thinking and the New Science: planning in the mistsd of chaos,
complexity, and change, Free Press. New York, 1998.
Senge, Peter, La Quinta Disciplina, Granica, México, 1998. (a)
Senge, Peter y otros, La Quinta Disciplina en la Práctica, Granica, Barcelona, 1998. b)
169
Sérieyx, Hervé., El Big Bang de las Organizaciones. El pensamiento complejo aplicado a la
gestión, Editorial B., Barcelona, 1994.
Serra, R. y Kastika, E., Reestructurando Empresas , Macchi, Buenos Aires, 1994.
Serra, Roberto y otros. El nuevo juego de los negocios, Norma, Buenos Aires, 2000.
Stacey, Ralph D., Gestión del Caos, Editorial. S. Barcelona, 1994.
Thom, R., Estabilidad estructural y morfogénesis, Gedisa, Barcelona, 1977.
Villoria, Manuel., La modernización de la Administración como instrumento al servicio de la
democracia, Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, BOE,
Madrid, 1996.
Vergara, Rodolfo., Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de
March, J. y Olsen, J., Fondo de Cultura Económica. México, 1997.
Wheatley, Margaret, J., El liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las
fronteras del S. XXI, Granica, Barcelona, 1994.
170
Bueno, E.; Casani, F. y Lizcano, J.L. “Formación de la estrategia empresarial: una
análisis de las dinámicas del proceso estratégico”. Revista Española de Financiación y
Contabilidad. Nº 100. Pág. 195 - 217. Madrid, 1999.
Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). Datos de opinión Nº3 - Estudio
2201 (12/95). Datos de Opinión Nº 5 - Estudio 2112 (4/96). Datos de opinión Nº
20 - Estudio 2309 (12/98). Datos de Opinión Nº 25-Estudio 2387 (03/00). Estudio
2405 (12/00). Series históricas. Datos de opinión Nº 1 (10/95).
Del Castillo Vega, Arturo. “Transformación institucional en organizaciones
gubernamentales: elemento para el análisis del cambio adaptativo”. Documento de Trabajo
Nº 52 de la División de Administración Pública. Centro de Investigación y Docencia
Económicas. México, 1997.
Easton, David. “Categorías para el análisis sistémico de la política”. Diez Textos Básicos
de Ciencia Política. Edición a cargo de Albert Batlle. Ed. Ariel. Pág. 221 a 230.
Barcelona, 1992.
Evans, Karen. “Chaos as opportunity: Grounding a positive vision of management and
society in the new physics”. Public Administration Review. Sep/Oct. Washington, 1996.
Kiel, L. Douglas. “Nonlinear dynamical analysis: Assessing systems concepts in”. Public
Administration Review. Mar/Apr. Washington, 1993.
Lowndes Vivien. “Varieties of New Institutionalism: a critical appraisal”. Public
Administration. Nº 74.2. Pág. 181 a 197.Londres, 1996.
March, J. y Olsen, J. “El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida
política”. (1993). Zona Abierta 63/64.Pág. 1 a 43. Madrid, 1993.
Mathews, M., White, M. y Long, R. “Why study the complexity sciences in the social
sciences?” Human Relations. Pág. 439 a 462. New York. Apr 1999.
Mintzberg, Henry y Jorgensen, Jan. (1995) “Una Estrategia Emergente para la
Política Pública”. Gestión y Politica Pública. Nº IV, 1.Pág. 25 a 46.México, 1995.
Navarro Cid, José. “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Dirección y
Organización, Nº 23, Pág. 136 A 145.Madrid, 1999.
Nelson, Richard. “A Theory of the Low - Level Equilibrium Trap in Underdeveloped
Economics”. American Economic Review. Pág. 895 a 908. Diciembre, 1956.
171
Overman, E.S. “The new sciences of administration: Chaos and quantum theory”. Public
Administration Review. Pág. 487 a 491. Washington; Sep/Oct. 1996.
Pascale, Richard T. “Equilibrio al borde del Caos. Parte I”. Harvard Deusto Business
Review, Nº 94, Enero - Febrero. Pág. 56 a 63.Bilbao, 2000. (a).
“Equilibrio al borde del Caos. Parte II”. Harvard Deusto Business Review, Nº 95, Marzo -
Abril. Pág. 86 a 93.Bilbao, 2000. (b).
Prahalad, C.K. & Hamel, G.”The core competence of the corporation”. Harvard Business
Review, 68, Nº 3, 1990.
Serra, Roberto. “Estrategia en condiciones de Hipercompetitvidad”. Paper, 1998.
Villoria, Manuel e Iglesias Alonso, A.. “Programas de reorganización y modernización
administrativa: marco teórico y análisis del caso”. Revista Vasca de Administración
Pública. Enero - Abril. País Vasco, 2000.
Artículos de Prensa.
172
Villoria, Manuel. Exposición sobre la “La Modernización de la Administración Pública”.
INAP. Alcalá de Henares, 1999.
Base de Datos
Páginas Internet
173