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Montevideo, Uruguay
Octubre de 2015
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1
Agradecimientos
El Programa de Historia Económica y Social fue sin duda el ámbito sin el cual la
finalización de esta etapa no hubiera sido posible. Agradezco a mis compañeros, Silvana,
María, Jorge, Javier, Juan Pablo, Luis, Reto, Gastón y Cecilia. En particular, a Cecilia Lara
por su colaboración en la etapa de elaboración metodológica de la Tesis. Destaco el
intercambio académico que se dio con todos ellos y que sin duda enriquecieron este
trabajo. En especial a Gastón Díaz, por su respaldo incondicional.
Le agradezco muy especialmente a Luis Bértola, porque tanto como docente referente
como por su ejemplo como investigador ha sido una guía para mi trabajo.
A los docentes de la Maestría en Historia Económica, por ser cada uno de ellos un
referente académico. A mis compañeros de la generación 2010, gracias a todos por su
apoyo, su buena disposición y por ser parte de un grupo en el que el intercambio de
conocimientos y experiencias fluyó desinteresadamente. En especial, a Leticia Mederos y
Lucía Abbadie, por ser más que compañeras de generación. A Nicolás Bonino, por todos
sus consejos y correcciones matemáticas. A Adrián Márquez por el acercamiento al mundo
de los archivos de la UdelaR.
Gracias a Ulises García Repetto, Carolina Román y Paola Azar del Instituto de Economía
por su buena disposición para facilitarme datos y darme acceso a la base bibliográfica y a
las bases producto de investigaciones propias del Instituto. También por sus consejos y
disponibilidad.
Michele Snoeck y Andrea Waiter, aprendí y sigo aprendiendo de ustedes, gracias también
por acompañarme en esta etapa.
A María José Rey, gracias por compartir el trabajo de la Tesis de grado y por todo lo que
vino después, sin ese impulso este trabajo tampoco hubiera sido posible.
Destaco el apoyo de mi familia que ha sido incondicional, Andrea, gracias por estar,
Ricardo, gracias por poder contar contigo y por tu apoyo constante.
Finalmente, agradezco a Reto por todos sus aportes y sugerencias, por la transmisión de
conocimientos y por acompañarme a lo largo de este camino.
2
Resumen
3
Índice
I. PRESENTACIÓN .............................................................................................................. 6
I.1 Eje conceptual .............................................................................................................. 6
I.2 Delimitación temporal .................................................................................................. 6
I.3 Estructura del trabajo .................................................................................................... 8
II. ANTECEDENTES ........................................................................................................... 9
II.1 Introducción ................................................................................................................ 9
II.2 Aproximación a la temática con foco en la región ...................................................... 9
II.3 Aproximación a la temática con foco en Uruguay .................................................... 14
III. MARCO ANALÍTICO .................................................................................................. 20
III.1 Marco Teórico .......................................................................................................... 20
III.1.1 Introducción ...................................................................................................... 20
III.1.2 Relación entre progreso técnico y crecimiento económico: teorías tradicionales
...................................................................................................................................... 21
II.1.3 Relación entre progreso técnico y crecimiento económico: el evolucionismo y la
teoría de los paradigmas tecno-económicos ................................................................. 22
III.1.4 Tercer vértice del triángulo: los Sistemas Nacionales de Innovación ............... 25
III.1.5 Estructuralismo y neo-estructuralismo .............................................................. 26
III.1.6 Enfoque adoptado .............................................................................................. 29
III.2 Hipótesis .................................................................................................................. 34
III.3 Estrategia analítica ................................................................................................... 34
IV. EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR MANUFACTURERO URUGUAYO
ENTRE 1920 Y 1970 .......................................................................................................... 38
IV.1 Introducción ............................................................................................................. 38
IV.2 Antecedentes ............................................................................................................ 38
IV.3 La dinámica del sector manufacturero ..................................................................... 42
IV.3.1 1919-1930. Un muy buen desempeño del producto y del sector manufacturero
...................................................................................................................................... 43
IV.3.2 1930-1936. Un crecimiento modesto ................................................................ 47
IV.3.3 1936-1945. Un período de consolidación y diversificación ............................. 50
IV.3.4 1945-1955. Un crecimiento extraordinario ....................................................... 52
IV.3.5 1955-1970. El ocaso del modelo de industrialización uruguayo ...................... 56
IV.4 El comportamiento del sector manufacturero. Conclusiones sumarias ................... 60
V. EL SISTEMA EDUCATIVO FORMAL URUGUAYO. LA FORMACIÓN DE
TÉCNICOS Y UNIVERSITARIOS .................................................................................... 71
V.1 Introducción .............................................................................................................. 71
V.2 El contexto: un análisis de largo plazo del esfuerzo fiscal en educación ................. 72
V.3 La enseñanza técnica en Uruguay ............................................................................. 77
V.3.1 La construcción institucional de la enseñanza técnica ....................................... 77
V.3.2 La enseñanza técnica: una mirada desde la asignación de recursos ................... 97
V.3.3 La enseñanza técnica en Uruguay. Conclusiones sumarias ............................. 104
V.4 La enseñanza universitaria ...................................................................................... 106
V.4.1 Origen y evolución inicial ................................................................................ 106
V.4.2 La enseñanza universitaria en la década de los veinte ..................................... 108
V.4.3 Diversificación y especialización de la UdelaR y de la oferta vinculada a las
ramas industriales más dinámicas. 1930-1960 ........................................................... 111
V.4.4 Un frustrado intento de cooperación con el sector productivo ......................... 119
4
V.4.5 La enseñanza universitaria: asignación de recursos y aproximación a los
resultados .................................................................................................................... 121
V.4.6 La enseñanza universitaria. Conclusiones sumarias......................................... 131
VI. EL VÍNCULO ENTRE LOS REQUERIMIENTOS DEL SECTOR
MANUFACTURERO Y LA FORMACIÓN DE TÉCNICOS Y UNIVERSITARIOS ... 135
VI.1 Introducción ........................................................................................................... 135
VI.2 Acercando la generación de capacidades humanas a los requerimientos
ocupacionales de las ramas manufactureras más dinámicas .......................................... 137
VI.2.1 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de las Artes Gráficas ........... 139
VI.2.2 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de la Construcción .............. 143
VI.2.3 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de la Mecánica y Electrotecnia
.................................................................................................................................... 149
VI.2.4 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área Naval ................................... 154
VI.2.5 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de las Industrias Femeninas 156
VI.2.6 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de la Química ...................... 158
VI.2.7 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta
del sistema educativo a través de la propuesta del área de la Administración y el
Comercio .................................................................................................................... 160
VI.2.8 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil universitario y la
oferta del sistema educativo a través de la propuesta de las distintas Facultades ...... 161
VI.3 Tratando de entender el vínculo entre el sector manufacturero y el sistema
educativo -sub-sistemas técnico y universitario- ........................................................... 165
VII. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 170
VII.1 Resultados de la investigación ............................................................................. 170
VII.2 Algunas implicancias de los resultados ................................................................ 175
VII.3 Agenda de trabajo ................................................................................................. 177
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES ........................................................................................ 180
Libros y artículos ........................................................................................................... 180
Páginas web visitadas .................................................................................................... 184
Fuentes de datos ............................................................................................................. 185
ANEXO. GRÁFICOS Y CUADROS ............................................................................... 187
5
I. PRESENTACIÓN
La estrategia analítica consiste en indagar, por un lado, cuáles eran las ramas más
dinámicas del sector manufacturero, y por otro, identificar la oferta del sistema educativo y
sus modificaciones a lo largo del período de estudio, para luego contrastarlos. Con ese fin,
se recurre a la identificación de las categorías ocupacionales pertenecientes a las ramas
más dinámicas y que por lo tanto eran parte de la demanda de capacidades.
El período de análisis se extiende entre 1920 y 1970, con el fin de indagar en cómo se dio
el mencionado vínculo en contextos de mayor y menor incidencia de las políticas
industriales en la historia económica de Uruguay.
6
De acuerdo a la literatura, durante los años veinte, en el sector manufacturero se dio un
fuerte proceso de inversión en bienes de capital, acompañado por crecimiento del sector
(Finch, 2005; Bértola, 1991), en los años treinta se aplicaron políticas proteccionistas,
control de cambios y de importaciones con el objetivo de revertir el déficit de la balanza de
pagos. Posteriormente, a partir de la década del cuarenta, de acuerdo a Bertino et al. (2001)
y otros autores, se habría generado una política explícita de industrialización, aplicando
instrumentos como el impulso al crédito, tipos de cambios diferenciales y subsidios que
reorientaban recursos hacia la industria. Luego de mediados de la década del cincuenta y
hasta fines de los sesenta, al menos, se produjo una crisis y estancamiento de la producción
manufacturera. Durante estos años hubo un viraje con respecto al tipo de políticas
aplicadas, con un sesgo hacia el sector agrario vinculado a la exportación, siendo el año
1959 clave, ya que, en el marco de la Ley de reforma monetaria y cambiaria, se
instrumentó un nuevo conjunto de medidas con consecuencias directas sobre el desempeño
del sector manufacturero.
Teniendo en cuenta el mencionado proceso, se toma 1920 como año de partida para
retomar e incorporar al análisis la situación previa a la aplicación del conjunto de políticas
de intervención estatal para incidir en el comportamiento de ciertas actividades económicas
(fiscales, productivas, distributivas). Se atraviesa los distintos momentos en que se
despliega la Industrialización Dirigida por el Estado (IDE) y se incluye la década de 1960,
para captar el comportamiento posterior al período de auge de la industrialización en
Uruguay.
No obstante, se hace constar que existen secciones del trabajo en donde se recurre a un
análisis de largo plazo y por lo tanto, en el caso de existir datos anteriores a 1920, fueron
considerados.
7
I.3 Estructura del trabajo
En el segundo capítulo se incluyen los antecedentes, con una reseña general sobre algunos
de los distintos enfoques con los que se ha analizado la educación, una sección en donde se
pone el foco en las investigaciones en la región y los avances en cuanto a creación de
nuevas bases de datos y nuevas miradas y por último se presentan distintos trabajos
realizados en Uruguay y vinculados directamente con el objetivo del trabajo.
El tercer capítulo incorpora el marco analítico que se compone, por un lado, por el marco
teórico y un relevamiento de las principales teorías que han abordado la relación entre el
progreso técnico y el crecimiento económico, los sistemas nacionales de innovación en
diálogo con este trabajo y el aporte desde el estructuralismo y neo-estructuralismo,
finalizando con el enfoque adoptado. Por otro lado se presenta la hipótesis y finalmente la
estrategia analítica.
En el capítulo cinco se analiza el sistema educativo formal, por un lado se incluye el sub-
sistema técnico, sus orígenes y varios momentos de cambio en su historia y luego se
desarrolla las características principales de su asignación presupuestal. Por otro lado, se
incorpora el estudio del sub-sistema universitario con un relevamiento de sus orígenes, y el
análisis de la diversificación y especialización de este tipo de enseñanza, finalizando con
una aproximación a sus vínculos con el sector productivo y el estudio de la asignación de
recursos y resultados obtenidos.
Finalmente se presenta el capítulo seis en donde se vincula los requerimientos de las ramas
manufactureras más dinámicas y la formación ofrecida por los sub-sistemas educativos ya
mencionados. En el cierre se exponen las conclusiones finales del trabajo que se incluyen
en el capítulo siete.
8
II. ANTECEDENTES
II.1 Introducción
Una amplia bibliografía referida a los sistemas de innovación enfatizan la importancia del
“ambiente innovativo” como un factor decisivo en la conformación de la institucionalidad
capaz de propiciar el desarrollo económico y social. En este sentido, diversos autores
destacan que la innovación trata del surgimiento de lo nuevo, enfatizando el carácter
interactivo que suele presentar. Agregan que suele darse en un encuentro entre diferentes
actores, muchos de ellos con ideas de cambio.
En sus ciento noventa años de vida independiente, Uruguay asistió a una sucesión de
paradigmas tecno-económicos que fueron dominantes a nivel mundial y que condicionaron
en buena medida su estructura productiva y su inserción internacional. Así, se fueron
configurando distintos modelos de desarrollo en interacción con ellos.
Uno de los principales obstáculos para los estudios históricos sobre los sistemas educativos
en América Latina suele ser la carencia de información. Los datos se encuentran
9
consistentemente recién después de mediados del siglo XX. La información previa, cuando
la hay, suele ser de difícil comparación. Se han realizado varios intentos por superar esta
deficiencia, construyendo distintos tipos de indicadores para aproximarse a una medida del
tipo, calidad, stock educativo, entre otros. Asimismo, una vez resuelto ese problema, se
han analizado distintos fenómenos vinculados con los sistemas educativos, con múltiples
miradas y diversos abordajes.
Del mismo modo, Bértola y Ocampo (2010) sostienen que tradicionalmente en América
Latina se exportan bienes primarios con bajo valor agregado que generan altas rentas y dan
origen a los altos niveles de ingreso per cápita en relación a la formación de capital
humano (expresado por el nivel educativo). En este sentido, una traba más al desarrollo
surge si quien controla el recurso natural además tiene control sobre el poder político y si
el patrón productivo se orienta hacia la extracción de renta de recursos naturales y no hacia
la innovación basada en el desarrollo de capital humano y con base en el cambio
estructural.
10
Con el fin de profundizar en la relación entre la educación y el producto, Guisán y Neira
(2001) analizaron el rol del capital humano como uno de los factores determinantes del
crecimiento económico. Para esto consideraron dos variables fundamentales, el nivel
educativo alcanzado por la población activa y el gasto en educación como proxy de la
calidad de la educación. Encontraron que en la mayoría de los países estudiados (tomaron
118 países del mundo) el stock de capital humano evolucionó de manera positiva, lo que
produjo, entre otros, la disminución de las tasas de natalidad y por consiguiente el aumento
de la producción y el incremento del ingreso por habitante.
Por otra parte, Lingarde y Tylecote (1999) en un trabajo comparativo entre los mismos tres
países latinoamericanos y los nórdicos analizaron el comportamiento de las ondas largas
tecnológicas a nivel de la economía mundial. Afirman que al surgir un nuevo patrón de
ventajas comparativas, los países periféricos deberían utilizarlo para aumentar
significativamente su nivel tecnológico a través del intercambio con los centrales.
11
El grado de desigualdad interna, tanto en las estructuras económicas como sociales, será
uno de los factores que incidirá sobre su capacidad para responder exitosamente. Tylecote
(1991) afirma que una de las ventajas de un bajo nivel de desigualdad, es que tiende a
mejorar los niveles educativos1. La combinación entre una educación formal relativamente
buena de los trabajadores y una distancia social relativamente escasa, facilita la
comunicación entre los trabajadores y los gerentes y empresarios y será más fácil que
participen activamente en el tipo de proceso de aprendizaje incremental característico de
una empresa con avance tecnológico.
En su trabajo, Lyngarde y Tylecote (1999) concluyen que las diferencias educativas entre
los grupos de países constituyen un componente explicativo fundamental del mejor
desempeño de los países escandinavos. Nuevamente se considera a la educación como
factor clave en la divergencia entre las regiones.
En otros trabajos se maneja la idea de que la educación es una variable dependiente del
nivel de desarrollo y por lo tanto, la causalidad iría en el sentido opuesto, es decir, desde el
crecimiento económico hacia los niveles educativos. Bértola y Ocampo (2010) utilizaron el
promedio de años de educación como aproximación al stock educativo de la región.
Sostienen que el promedio en 2000 giraba en torno al 59% del de los países desarrollados y
dominantes en el escenario mundial2. Estos autores, enfatizan la importancia de los
avances logrados a lo largo del siglo XX, tanto en niveles absolutos como relativos,
atribuyéndolos al nivel de desarrollo. Una posible explicación de este fenómeno se
encuentra relacionada con las estructuras sociales y las relaciones de poder, en particular
con el rol de las herencias políticas y culturales, las características de la dotación de
recursos naturales y la densidad de población o el equilibrio socio-político de fuerzas.
Las clases con mayor poder lograron, aún después de la independencia, bloquear la
aprobación de proyectos o políticas orientadas a subsidiar servicios como educación y
salud para el resto de la población. En este sentido, la evolución de las políticas públicas y
del Gasto Público Social (GPS) reflejan, muchas veces, un modo de funcionamiento de las
1
Esto es porque cuanto menos pobres sean los pobres, más oportunidades tendrán de formarse, mientras que cuanto menos ricos sean
los ricos, enfrentarán más competencia de los pobres mejor educados y tendrán mayores incentivos a educarse también (Tylecote, 1999).
2
Alemania, Francia, Reino Unido y EE.UU.
12
instituciones políticas y en definitiva de la distribución del poder político (Manzel y Baten,
2008).
Más allá del rezago en materia educativa y sus posibles explicaciones, se pueden
identificar distintos momentos de relevancia en la expansión educativa latinoamericana. De
acuerdo a Reimers (2006), el período de Industrialización por Sustitución de Importaciones
(ISI) fue relevante en ese sentido, el capital humano fue identificado como clave en el
desarrollo económico, además de concebir que el desarrollo pudiera ser planificado. En la
segunda posguerra como consecuencia de ejercicios de planificación, hubo intervención en
infraestructura de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o el Banco Mundial (BM), instalando Universidades o instituciones de enseñanza
técnica y secundaria. De acuerdo al autor, esto condujo a la expansión de una metodología
de enseñanza común que no siempre se adecuaba a las necesidades reales de los países en
los que se implementaba.
Por otro lado, para Bergés (2009) el principal cambio en la educación formal
latinoamericana se encuentra en la transición de primaria a secundaria y de la enseñanza
secundaria a la terciaria. Afirma que esta última transición en particular, ha sido selectiva y
restringida a unos pocos privilegiados. La autora concluye que junto a la caída en las tasas
de analfabetismo existiría una significativa parte de la población que no puede acceder a la
educación secundaria y que sólo unos pocos privilegiados han podido acceder a la
educación terciaria, otro factor de relevancia: el desigual acceso a niveles superiores de
educación. En esta línea, Reimers (2006) agrega un elemento a destacar: el surgimiento de
universidades privadas, las que muchas veces aparecieron para cubrir una demanda no
satisfecha por las universidades públicas. En cierta forma esto reprodujo la segregación
social.
Siguiendo a Reimers (2006), la dificultad para solucionar estas distancias radica en la falta
de acuerdo existente entre las elites políticas y económicas, principalmente sobre el lugar
que debe ocupar la educación para las clases menos favorecidas y la potencialidad de
adquirir capacidad de pensamiento propio y de decisión. La centralidad de las políticas
educativas y la influencia de factores internacionales en la toma de decisiones sobre la
educación, han jugado un importante rol en la definición de su propósito para las
sociedades de los países latinoamericanos.
13
II.3 Aproximación a la temática con foco en Uruguay
Estos autores concluyen, entre otras cosas que, el desempeño relativo negativo uruguayo
posterior a los sesenta no fue necesariamente producto de una pérdida del impulso educativo.
Afirman que un aspecto clave en el comportamiento de esta economía fue que la salida a la
crisis del modelo sustitutivo no tuvo énfasis en la formación de recursos humanos.
Al observar el proceso de ambos países entre 1870 y 1970, se constató que Finlandia fue
capaz de ir modificando las bases institucionales de su sistema educativo. Así, viabilizó la
complementación con los cambios sucedidos en la esfera tecno-económica, mientras que
Uruguay se enfrentó a dificultades mayores a la hora de implementar transformaciones
estructurales. En Finlandia se logró crear una institucionalidad específica para la formación
3
Tasa construida utilizando la sumatoria de la cantidad de estudiantes en los tres niveles educativos, ponderados de la siguiente manera:
1 primaria; 1,4 enseñanza media y 2 universitaria. El resultado se dividió entre la población de 5 a 24 años (Bértola y Bertoni, 1999: 9).
14
en el área demandada, transformando la oferta educativa existente hasta ese entonces. En
Uruguay la provisión de conocimientos que dio respuesta a las capacidades demandadas
por el nuevo perfil ocupacional, no se sustentó en cambios radicales en la oferta educativa
sino en leves modificaciones a la ya existente y en factores coyunturales que contribuyeron
a su provisión (Hernández y Rey, 2009).
Los problemas detectados eran de otra índole, por un lado, la formación informal hace que
el obrero quede demasiado adscripto a la actividad en donde se forma, lo que dificulta la
movilidad entre ramas productivas. Por otro lado, la formación profesional. En definitiva,
Wonsewer et al. (1959) plantean que los problemas de enseñanza no se encuentran en el
nivel medio sino, al considerar a los obreros altamente especializados en la formación de
15
capataces y supervisores industriales. Argumentan que hubiera sido deseable un elevado
grado de cooperación entre la enseñanza industrial y la enseñanza superior.
Si bien es una situación que sucede en toda sociedad con un desarrollo industrial reciente,
se habría improvisado mucho en todo este proceso, debido a que los empresarios y
promotores industriales no tenían las condiciones adecuadas para liderarlo. El principal
problema habría sido la planificación (Wonsewer et al., 1959).
En línea con el análisis de las capacidades de los trabajadores del sector manufacturero, y
en particular, intentando ahondar en el vínculo entre la oferta educativa y los
requerimientos ocupacionales, Bralich (1987, 1991, 1992) ha abordado el fenómeno a
través de la evolución de diferentes instituciones educativas, su oferta, egresos y vínculo
con los requerimientos de la demanda por ese tipo de formación.
En un trabajo del año 1987, Bralich intenta establecer cuál fue la demanda potencial de los
distintos sectores industriales y de qué manera respondió a ella la enseñanza técnica. El
autor concluye que la enseñanza técnica pública no habría acompañado el proceso de
desarrollo de la industria entre 1930 y 1963, ya que el sistema educativo no habría formado
especialistas en vestimenta y calzado, las ramas más dinámicas del período (así
identificadas por el autor). Por su parte, la metalúrgica o construcción de máquinas,
tuvieron un aporte importante desde el sistema educativo, en cuanto a generación de
capacidades humanas, y sin embargo no se potenció su crecimiento. En el caso de otras
ramas como las industrias gráficas o mueble y madera, que tenían un menor peso, también
tuvieron un aporte importante desde el sistema educativo. El autor destaca la total
16
desatención a ramas con un comportamiento destacado como la del caucho o la química y
del petróleo.
En el mismo trabajo de 1987, Bralich menciona el sesgo de la enseñanza técnica hacia los
cursos del sector terciario, en particular relacionados con tareas administrativas y agrega
que la enseñanza secundaria ocupó un lugar complementario en este tipo de formación 4. La
conclusión del autor es que en definitiva el sistema educativo sólo tendió a respaldar los
requerimientos ocupacionales del sector terciario, en particular, en su rama comercial.
Una de las conclusiones que cabe subrayar del informe es que no existía formación técnica
para determinadas ramas de actividad que comprendían casi la mitad de la población
empleada por la industria. La relación habría sido satisfactoria en los rubros de vestimenta,
confecciones y muebles, parcialmente deficitaria en mecánica y electricidad, y muy
insuficiente para la construcción.
4
La enseñanza secundaria, en definitiva, preparaba para ejercer en empleos como administrativos y/o vendedores.
5
Comisión creada en 1960 con el objetivo de elaborar el primer diagnóstico sistemático y de largo plazo sobre los problemas del
desarrollo nacional.
6
La matrícula se distribuye de la siguiente manera: 69% asiste a cursos industriales, 20% a actividades no terciarias, y 11% a
actividades no profesionales (CIDE, 1965).
17
A partir de un análisis similar realizado en el Informe para la enseñanza universitaria, se
detecta una elevada matrícula en Uruguay con respecto a la de otros países, atribuida a la
cantidad de años que los estudiantes permanecen dentro de este nivel antes de egresar. El
principal problema no es la escasa penetración social de la institución, sino la dificultad de
los estudiantes para egresar del sistema. (CIDE, 1965).
Más recientemente, Amarante y Brum (2010) realizan un trabajo sobre empleo y valor
agregado en los sectores de actividad uruguayos. Toman como base los escenarios
proyectados en un ejercicio prospectivo realizado para Uruguay hacia 2030, e intentan
analizar la composición de la mano de obra. Para esto, estiman las elasticidades producto
empleo8 para el sector manufacturero y para distintos escenarios (no existen estimaciones
por nivel de calificación) de crecimiento económico. Utilizan información del período
1986 a 2008, e indagan en la composición de los ocupados, es decir, en la calificación,
incorporando al análisis los cambios en el nivel educativo de la mano de obra ocupada. En
definitiva, obtienen en promedio una relación entre la variación del empleo y la del
producto de 0,34, la que presenta valores muy superiores para aquellos trabajadores con
educación superior, e incluso valores negativos para aquellos con primaria o menor nivel.
Los autores destacan la utilidad de contar con estimaciones puntuales por rama de
actividad, lo que sería relevante para avanzar en el trabajo de tipo prospectivo, aunque lo
dejan planteado para una agenda de trabajo futuro.
7
La Facultad de Ingeniería pasa de 8,3% a 3.4% y Química de 14,3% a 3.7%. En 1942 las cuatro facultades técnicas (Agronomía,
Ingeniería, Química y Veterinaria) comprendían el 30% de los ingresos en 1951 descienden a 17%, en 1960 estaban en 14% (CIDE,
1965: 310).
8
Concepto necesario para poder relacionar los diferentes escenarios de crecimiento económico de largo plazo y los niveles de ocupación
vinculados a él.
18
referente al presente trabajo resultó fundamental reconstruir evidencia para poder avanzar
en un conocimiento más profundo sobre el tipo de oferta educativa de los sub-sistemas
técnicos y universitarios asumiendo la importancia de la generación de capacidades
humanas para al menos mantener y en lo posible potenciar el dinamismo de las ramas más
dinámicas del sector manufacturero uruguayo en el período 1920 a 1970.
19
III. MARCO ANALÍTICO
III.1.1 Introducción
En el marco de las corrientes teóricas a través de las que se estudia la relación entre el
progreso técnico y el crecimiento económico, se introducen distintos enfoques sobre el
origen del cambio técnico. Desde enfoques en los que no es posible explicarlo, hasta
aquellos que identifican a la tecnología como un resultado de la generación de
conocimiento originada en decisiones de los agentes económicos. Entre estas últimas
corrientes, los enfoques neo-schumpeterianos lo definen como un proceso sistémico que
surge de la interacción de tres esferas: academia, Estado y empresa y por lo tanto se lo
considera una variable endógena y que puede ser perfectamente explicada aunque no
cabalmente entendida.
De acuerdo a los objetivos del presente trabajo, considerando el cambio técnico como
motor de crecimiento en el largo plazo, la construcción de capacidades para concretarlo
puede identificarse –en parte- a través del análisis de la oferta educativa.
20
III.1.2 Relación entre progreso técnico y crecimiento económico: teorías tradicionales
En los orígenes de la teoría neoclásica del crecimiento, el progreso técnico era considerado
factor explicativo clave del crecimiento económico en el largo plazo. La tasa de
crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) per cápita a largo plazo tendería a cero, a
menos que se incorporara progreso técnico en la economía. Esto era debido al supuesto de
productividad marginal decreciente del capital (tanto físico como humano) y por lo tanto la
falta de incentivos a la inversión real. El progreso técnico era considerado como exógeno
(Hounie et al., 1999).
En este último grupo de modelos, el análisis de los procesos generadores del progreso
tecnológico, se enfoca principalmente en las actividades de acumulación de capital humano
por parte de las unidades familiares y en la Investigación y Desarrollo (I&D) enfocada
hacia el desarrollo de productos y de procesos ya que es a través de estas actividades que
se crea conocimiento. El concepto de capital humano será clave como componente de la
función de producción de los modelos de crecimiento endógeno y en definitiva como
determinante de la competitividad (Hounie et al., 1999).
Uno de los modelos más relevantes fue el modelo de Solow modificado para incorporar la
acumulación de capital humano. Aquellos países con mayor stock de capital humano
inicial tenderían a crecer a una tasa mayor ya que podrían beneficiarse más rápido de la
introducción y adopción de nuevos productos y tecnologías. Asimismo, un país con un
nivel de capital físico bajo y de capital humano alto, tenderá a crecer más rápido que
9
El progreso técnico exógeno se identificaba con la letra “A” y se definía como el residuo de Solow. Explicar el residuo era llegar a
comprender cómo sucedía la incorporación tecnológica y por lo tanto una fundamentación sólida para la formulación de políticas de
desarrollo (Hounie et al., 1999).
21
aquellos que tienen un nivel de capital humano bajo, ya que aprovechará con más facilidad
las invenciones del país que lidera (Terrones y Calderón, 1993).
En los sesenta, autores como Schultz o Denison demostraron que la parte del crecimiento
que no era explicada por los factores tradicionales era significativa y por lo tanto se debía
explorar factores que hasta ese momento se habían omitido, entre otros, el nivel educativo
de la fuerza laboral, que de acuerdo a un estudio puntual explicaba un 23% del crecimiento
anual del Producto Nacional Bruto norteamericano entre 1930 y 1960. Además, en 1964,
Gary Becker formalizó la idea de capital humano, lo que junto a los otros desarrollos
permitió el surgimiento de la economía de la educación (Terrones y Calderón, 1993: 24).
10
Un ejercicio de descomposición del residuo de crecimiento implicó analizar el crecimiento del ingreso nacional sucedido entre 1929 y
1982 en EE.UU. que fue de 1,48% anual en promedio. De acuerdo a este trabajo el factor convencional de crecimiento (cambios en las
horas de trabajo, capital físico por trabajador) explica sólo un 5% de ese crecimiento, dejando el resto como un residuo. De ese residuo,
de acuerdo a Denison, 28% puede ser explicado por aumentos en los años y la calidad de la educación formal por trabajador. Dado que
la mayoría del residuo restante se puede haber originado de antemano en conocimiento que deriva en cambios tecnológicos y su
difusión, la contribución de la formación de capital humano al crecimiento económico debería ser aún mayor que el 28% estimado La
autora de este trabajo afirma que la acumulación de capital humano y cambio tecnológico son para el siglo XX, lo que la acumulación de
capital fue para el siglo XIX (Goldin, 1998).
22
A comienzos de la década de los ochenta Nelson y Winter además de incorporar la
dimensión temporal, cuestionan que el progreso técnico proviniera exclusivamente de
investigaciones formales de I&D en la esfera de la ciencia, externos a la empresa y a la
actividad productiva.
Se cuestiona –por tanto- la idea del modelo lineal que implica una sucesión de etapas en un
solo sentido: investigación básica - investigación aplicada - desarrollo e implementación de
la innovación en la esfera productiva. Se rechaza también la idea de que la difusión sea una
simple imitación de la innovación, fácilmente adoptable por quienes no la generaron, y se
reivindica el carácter tácito y acumulativo de la tecnología y la trayectoria tecnológica
propia de los sectores (Burgueño y Pittaluga, 1994).
23
Durante cada nuevo paradigma, surgen oportunidades de desarrollo condicionadas por los
sucesivos cambios tecnológicos que en general se dan en los países líderes a las que
Carlota Pérez (2004) llama revoluciones tecnológicas, y que posibilitan la sustitución de
un paradigma tecno-económico por otro. Sin embargo, al surgir una nueva tecnología se
requiere de innovaciones complementarias en el plano socio-institucional a efectos de
acompasar las transformaciones ocurridas en la esfera tecno-económica. Por tanto, el
pasaje de un paradigma a otro está caracterizado por un cambio estructural que se
manifiesta a todo nivel. Los cambios en la esfera socio-institucional se corresponderán con
modificaciones en los requerimientos ocupacionales, los que a su vez tendrán un correlato
con nuevos requerimientos educacionales y, estos últimos, exigirán la transformación de la
oferta educativa que se correspondía con el patrón tecnológico anterior.
En línea con los fenómenos antes mencionados cabe destacar el análisis de la estructura de
la oferta educativa que, desde el sistema formal de educación, determinará el tipo de
formación con el que cuente un país. Así, será clave en la adecuación entre las
modificaciones en el plano socio-institucional y las transformaciones ocurridas en la esfera
tecno-económica.
11
Bértola y Bertoni (1999) lo definen como aquellas condiciones domésticas para absorber y adaptar la tecnología desarrollada por los
países más avanzados. Si existe un ambiente institucional propicio para la copia, adecuación, transformación y generación autónoma de
tecnología, entonces se deja a las políticas públicas y por lo tanto al Estado un rol fundamental como facilitador de la “capacidad
intrínseca de aprendizaje” (Bértola y Bertoni, 1999: 6).
24
En esta línea, varios autores (Reinert, 2007; Lundvall y Soete, 2002) enfatizan la
importancia de tener en cuenta, en simultáneo, la generación de un mayor contingente de
personas educadas desde el sistema de educación formal y también el desarrollo de la
demanda por esas nuevas capacidades. En particular Reinert (2007) considera que de no
darse el vínculo entre oferta y demanda se estaría formando para la emigración.
Considerando estos enfoques, el carácter sistémico del proceso de cambio técnico es uno
de los aportes que debe ser rescatado. El surgimiento de instituciones en el campo de la
CyT y su interrelación con la esfera productiva y la gubernamental, constituirán el origen
del concepto de SNI, basado en evidencia empírica de distintas trayectorias de países
industrializados y que se originó como forma de estudiar los procesos y políticas
específicas de innovación (Arocena y Sutz, 1999).
12
Refiere al concepto de “triángulo de Sábato” propuesto por Sábato y Botana en su publicación de 1975. Para estos autores el
desarrollo es entendido como un proceso político consciente, resultado de la interacción de tres elementos fundamentales: el gobierno, la
estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica (Sábato y Botana, 1975).
25
Si bien se trata de un concepto que surgió en los países del Norte, resulta de utilidad para
analizar las especificidades del Sur, al tiempo que constituye un cuerpo teórico específico
para identificar similitudes y diferencias entre ambos grupos de países. Autores como
Arocena y Sutz (1999) han analizado el tema incorporando la mirada desde el sur.
Con respecto al componente sistémico del concepto, estos autores plantean que al hacer
referencia a un “sistema de innovación” se consideran a las instituciones que intervienen
en el proceso de aprendizaje y que incluyen a las universidades, a las organizaciones
especializadas en investigación, a industrias basadas en las ciencias y a otras unidades
profesionales involucradas en la producción de bienes.
13
Cernuschi en 1971 afirmaba que aún restaba por comprender la importancia de la investigación científica en el país, y en particular, lo
que se podía aportar desde el ámbito de enseñanza universitaria. Las primeras universidades latinoamericanas habían nacido con un
carácter puramente profesional, la investigación surgió posteriormente y pasó mucho tiempo como para que los profesores pudieran
dedicarse exclusivamente a la investigación y la enseñanza.
26
en la industria que en la producción primaria y por lo tanto se había dado de manera dispar
en ambos grupos de países. La única forma de evitar la creciente divergencia (de ingresos)
entre polos sería la conducción deliberada de un proceso de desarrollo en la periferia,
presentando como eje principal a la industrialización y por lo tanto la incorporación de
progreso técnico (Hounie et al., 1999).
Ahora las políticas propuestas para superar los obstáculos a la industrialización y promover
un cambio estructural, buscan corregir, complementar o promover los mercados de
factores, en particular el mercado de capital humano y el de tecnología y las políticas de
educación y CTI.
A pesar de que el planteo de Fajnzylber (2006) tiene como objetivo realizar propuestas de
política, se sustenta en aspectos que se vinculan directamente con el planteo y los fines de
27
este trabajo. A partir de un análisis del debate internacional sobre la educación y la
formación de recursos humanos el autor sugiere, entre otros, que si bien la disponibilidad
de recursos es relevante, finalmente el aspecto institucional es decisivo. La abundancia de
recursos no necesariamente se traduce en mejores resultados, el cambio institucional
termina siendo determinante al analizar los sistemas educativos; es fundamental poder
anticiparse ya que, de acuerdo al autor, el esfuerzo que se realice en el presente tendrá
resultados en el largo plazo.
En esta línea, Fajnzylber (2006) realiza un ejercicio en el que cruza los requerimientos del
sistema productivo y la oferta educativa de diferentes grupos de países, como se muestra
en el cuadro siguiente:
Por tanto, se sostiene que el surgimiento de una nueva tecnología requiere innovaciones
complementarias a nivel socio-institucional (para acompasar los cambios de la esfera
tecno-económica) que implicarán modificaciones en los requerimientos ocupacionales, que
al mismo tiempo demandarán nuevos requerimientos educacionales y por lo tanto, una
transformación de la oferta educativa.
En línea con el planteo de Bértola y Ocampo (2012), se opta por considerar el concepto de
educación y no de capital humano como un componente más de la función de producción.
14
Ver gráfico Nº 1 del anexo en donde se plantea los vínculos institucionales del momento y cuál es la propuesta del autor, que es en
definitiva para donde se está avanzando en varios países y regiones del mundo.
29
Se considera a la educación como parte de la apropiación de capacidades humanas y en
definitiva componente del desarrollo humano. En este caso una población más educada,
además de propiciar un entorno adecuado para la innovación y el cambio tecnológico,
constituiría un fin en sí mismo, en el sentido de ampliar las capacidades del individuo y en
definitiva su rol en la vida social. Este enfoque, coloca a la educación en un rol central
como facilitador del crecimiento de un país y en definitiva de su desarrollo, es decir, una
mayor educación se relaciona con más y mejores oportunidades para cumplir ambos
objetivos.
Partiendo del análisis del sistema de educación formal se intenta aproximarse al esfuerzo
doméstico de aprendizaje y en ese sentido, relacionarlo con los requerimientos de
capacidades del sector productivo, vínculo que también resulta clave a la hora de estudiar
el comportamiento de un país durante un paradigma tecno-económico. Finalmente, la
forma en que cada país se posicione durante cada paradigma, determinará si podrá o no ser
capaz de aprovechar la nueva ventana de oportunidad surgida y en ese sentido alcanzar la
ola que le permitirá dar un salto al desarrollo.
Para llevar adelante ese análisis, resulta necesario identificar qué características presenta la
oferta del sistema educativo ya que debería estar acorde a los requerimientos ocupacionales
surgidos a partir de la incorporación tecnológica, de acuerdo a la teoría de los paradigmas
tecno-económicos. En este punto es necesario dejar en claro que el desarrollo a pleno del
paradigma sucederá en los países que se encuentran en la frontera tecnológica y aquellos
capaces de aprovechar las ventanas de oportunidad que surgen con cada nuevo paradigma,
sin embargo, no es lo habitual en los países de la periferia. En este caso, habrá que adaptar
la teoría a las realidades locales.
Con esto se generan desafíos, especialmente para los países de la periferia quienes, en
particular en el período considerado para este trabajo (1920-1970), han recurrido a
procesos de incorporación de las tecnologías desarrolladas en los países que se encuentran
en la frontera tecnológica, a través de la imitación.
En línea con el concepto de SNI se destaca el rol del sistema educativo, ya que el empleo
del conocimiento aplicado a las condiciones locales exige que se realicen esfuerzos a nivel
de la CyT, lo que sólo puede ser logrado recurriendo a un sólido sistema de educación
formal, que pueda ir adaptándose a las nuevas condiciones. Específicamente, en el presente
trabajo se considerará a los sub-sistemas técnico y universitario, en el entendido de que son
los que mayormente contribuyen con la formación en las áreas de la CyT, esenciales en la
incorporación tecnológica. Si bien, en el marco de este planteo, resulta esencial contar con
un ambiente institucional propicio para que se desarrollen estos procesos, esto en particular
escapa al análisis de este trabajo.
Como afirma Cernuschi (1971), para que un país pueda “despegar” e iniciar un rápido
proceso de desarrollo es necesario, aunque por supuesto no suficiente, que la ciencia
invada todas las actividades productivas. Es preciso poner a la ciencia al servicio de la
productividad nacional. Esto implica, como fue mencionado antes, adaptar las soluciones a
31
los problemas locales y eso debe darse en el marco de un proceso de planificación de largo
plazo, acompañado de un mayor estudio e investigación científica y técnica orientada hacia
la solución de los problemas que planteen los distintos ámbitos. En este camino, las
instituciones de enseñanza, entre ellas la Universidad, tiene un rol preponderante en la
preparación del personal científico y técnico, de forma de lograr que esté altamente
capacitado para encarar esa tarea.
Sin embargo, para poder establecer el vínculo entre todos los vértices del triángulo de
Sábato será necesario no sólo adaptar el concepto de SNI a la mirada desde el sur, sino
retomar los planteos realizados por otra corriente de pensamiento para la cual el cambio
estructural y, por tanto, la incorporación de progreso técnico resulta ser un requisito
indispensable para llevar adelante un proceso de desarrollo. Más aún, los obstáculos para
lograrlo sólo podrán ser superados a través de la promoción de la educación, enmarcada en
la implementación de una política de tipo horizontal. Se trata del enfoque neo-
estructuralista.
Se retoma de este enfoque la idea de que la educación y el conocimiento son los ejes de la
transformación productiva, siempre que se apliquen políticas tendientes a su consecución.
Para esto la institucionalidad será fundamental, y la anticipación, en el entendido que el
esfuerzo que se realiza en el presente tendrá resultados futuros (Fajnzylber, 2006).
En particular, en este trabajo se considera el vínculo entre los requerimientos del sistema
manufacturero y la oferta educativa, teniendo en cuenta que el óptimo debería ser una
situación de crecimiento educativo y una base productiva compleja, como se indica en el
cuarto cuadrante del cuadro Nº 1.
Resulta pertinente aclarar que a lo largo del análisis, al hacer referencia a las habilidades
adquiridas por una persona como resultado de un proceso de formación a través del sistema
educativo formal, se retoma el concepto de capacidades humanas. En general, no se
32
incluirán los conceptos de mano de obra o recursos humanos por considerar que no son un
reflejo del enfoque adoptado en este trabajo.
En relación al sector manufacturero se toman indicadores que den cuenta de cuáles son las
ramas más dinámicas. Uno de los más relevantes es el crecimiento del Valor Agregado
Bruto (VAB). El incremento del VAB podría estar explicado, entre otros factores, por dos
tipos de innovaciones. Por un lado, la innovación de producto, por otro lado la innovación
de proceso u organizacional, es decir, la incorporación de más y tal vez nuevas capacidades
y/o calificaciones. Se destaca la importancia del rol del empresario en el último tipo de
innovación y la relación entre cantidad de empleados y obreros que trabajan en una fábrica
o en la rama en su conjunto. Esto es así ya que se considera que cuantos más empleados
haya en relación a los obreros, más compleja será la organización de la empresa y por lo
tanto contará con más posibilidades de desarrollar innovaciones de proceso15. Esto puede
complementarse con la distribución por departamentos a la interna de cada empresa,
información que podría ser utilizada para complementar este análisis, aunque no ha sido
posible incluirlo en este trabajo.
15
Por una descripción más detallada de este indicador ver Hernández (2015), sección II.9.
33
III.2 Hipótesis
Con el objetivo de indagar en el vínculo entre las demandas ocupacionales del sector
manufacturero y la formación de capacidades a través del sistema educativo en la presente
investigación se recurre a técnicas tanto cualitativas como cuantitativas. Ambas se
consideran necesarias para sustentar el andamiaje teórico utilizado como herramienta para
contrastar la hipótesis del trabajo.
Las técnicas cuantitativas son utilizadas, entre otros, para establecer un marco de análisis:
se reconstruyeron series temporales, se realizaron cálculos a precios corrientes y
constantes, se calcularon tasas de crecimiento, se calculó la composición de la estructura
de una variable, se construyeron distintos tipos de indicadores y se construyeron gráficos.
El estudio cualitativo será funcional a los hechos estilizados identificados en una primera
instancia. En ese marco, se recurrirá a la normativa aprobada, es decir, a leyes e incluso
decretos, que arrojen luz sobre la intencionalidad hacia un tipo de formación de
capacidades humanas en el país16.
16
Para esto se hizo un relevamiento de los libros de Registros Nacional de Leyes y Decretos, elaborándose una base de datos
conteniendo el registro de leyes y decretos aprobados entre 1880 y 1970 vinculados con enseñanza técnica, secundaria y universitaria. Se
realizó con el apoyo del Premio Fondo Barrán – ANII.
34
La estrategia adoptada para contrastar la hipótesis de este trabajo consistió en estudiar por
separado el sector manufacturero (e identificar sus ramas más dinámicas) y el sistema
educativo y sus sub-sistemas técnico y universitario, en el período de estudio escogido. Se
los caracterizó, se seleccionó indicadores, se los analizó y finalmente se los vinculó
utilizando para ello las categorías ocupacionales demandadas por las ramas industriales
más dinámicas identificadas en el trabajo.
Para el análisis del sector manufacturero se caracterizó a las ramas del sector,
homogeneizando la información provista por diversas fuentes secundarias, identificando
aquellas que mostraron, durante el período de estudio, una mayor dinámica y también
analizando sub-períodos. Se consigue de esa forma identificar las ramas responsables del
comportamiento del sector en los momentos de mayor industrialización del país y el grado
de mayor complejidad de la organización industrial.17
El sistema educativo fue abordado considerando sólo la enseñanza de tipo formal y en sus
sub-sistemas técnico y universitario, incursionando en la enseñanza secundaria sólo en los
casos en que era funcional al análisis de la enseñanza técnica. En una primera instancia se
analizó la evolución de distintos tipos de gastos vinculados con el sistema educativo, entre
otros, Gasto Público en Educación (GPE), la prioridad macroeconómica (GPE/PBI), la
prioridad fiscal (GPE/Gasto Público Total –GPT-), el gasto por sub-sistema en relación al
GPE en el largo plazo, para de esa forma contar con una primera aproximación al impulso
que se le otorgó al sistema educativo y el peso relativo de los distintos sub-sistemas dentro
del presupuesto otorgado a la educación en Uruguay.18
17
Por más detalles de la metodología de análisis del sector manufacturero ver Hernández (2015), cap. II
18
Por más detalles de la metodología de análisis del sistema educativo ver Hernández (2015), cap. III
19
Por más detalles de la metodología de análisis del sistema educativo ver Hernández (2015), cap. III
35
indicadores construidos en función de ellos. También se calculó el gasto por estudiante y la
TNM, así como el peso de la matrícula, egresos por área universitaria y el peso de cada
área en el presupuesto. Además, se calculó el gasto por estudiante por área.20
Este análisis cobra relevancia, en el sentido de que constituye una nueva forma de abordar
una de las dimensiones del proceso de industrialización uruguayo. La caracterización del
sector manufacturero uruguayo a través del comportamiento de sus ramas más dinámicas
brinda una aproximación a los requerimientos ocupacionales necesarios para impulsar ese
desarrollo. Esto se contrasta con los cambios y modificaciones en el sistema educativo, lo
20
Por más detalles de la metodología de análisis del sistema educativo ver Hernández (2015), cap. III
21
Por más detalles de la metodología de análisis del sistema educativo ver Hernández (2015), cap. III
22
Por más detalles de la metodología de identificación de las categorías ocupacionales ver Hernández (2015), cap. IV
36
que constituye una aproximación a la identificación de la coherencia entre los cambios en
el sistema educativo y las necesidades de capacitación de la industria.
37
IV. EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR MANUFACTURERO URUGUAYO
ENTRE 1920 Y 1970
IV.1 Introducción
A los efectos del análisis se caracteriza como “dinámicas” aquellas ramas cuyo VAB crece
por encima del VAB del conjunto del sector manufacturero. Esto se considera como un
indicador de la capacidad de ese grupo de empresas de generar sinergias que favorezcan a
otras ramas del sector y por lo tanto al sector en su conjunto.
IV.2 Antecedentes
Más allá de que desde fines del siglo XIX y en particular durante los gobiernos batllistas de
comienzos del siglo XX se adoptaron políticas de fomento del sector industrial, entre los
38
años treinta y cincuenta sucedió el auge del proceso de industrialización del país, originado
en una primera instancia como respuesta a los desequilibrios externos y posteriormente
como aspecto clave del modelo de desarrollo.
Denominada etapa de ISI por autores clásicos o de Industrialización Dirigida por el Estado
–IDE- (Bértola y Ocampo, 2010), se caracterizó por generar capacidad industrial y por
asegurar que durante determinados sub-períodos el sector manufacturero creciera más que
el agropecuario e incluso más que el PBI.
Millot, Silva y Silva –MSS- (1973) ya habían analizado el proceso de desarrollo industrial
uruguayo para un período posterior: 1930 y 194724. De acuerdo a estos autores, la actividad
manufacturera constituyó la única actividad económica que creció entre 1930 y 1944,
mientras que la ganadería se estancó. Los niveles de actividad de la ganadería,
construcción y servicios del año 1930 fueron alcanzados recién entre 1944 y 1946. A partir
de 1946 la industria manufacturera y la mayor valorización de las exportaciones
impulsarán la expansión de toda la economía mediante un aumento de la ocupación y de
los salarios (expansión del mercado interno) y nuevas demandas del sector agropecuario,
construcción y servicios que exigía además un mayor desarrollo de la infraestructura de
transporte, energía y otros.
Con base en el trabajo mencionado, Bertino, Bertoni y Tajam (2005) analizaron el período
1930-1955 para el que concluyen que el sector manufacturero fue el que impulsó el
23
Ver cuadro Nº 1 del anexo.
24
Si bien los autores se refieren en su obra al período 1930-1955 como la etapa de industrialización del país, optaron por analizar en
profundidad el período 1930-1947 por ser el único momento en el que podría haber desacuerdo en cuanto al desarrollo industrial como
tal (MSS, 1973).
39
crecimiento económico. Esto sucedió a través de dos mecanismos principalmente: la
sustitución del consumo importado y el abastecimiento del mercado interno.
Bértola (1991: 131) afirma que el período 1943-1954 fue de un crecimiento excepcional
del sector manufacturero, se trató de la “edad de oro” de la producción manufacturera. Éste
sector no solo creció por encima del agropecuario, sino que creció por encima del PBI,
acompañado de una alta absorción de mano de obra, diversificación del aparato industrial,
incorporación de bienes de capital, y en definitiva de desarrollo industrial.
Cabe destacar el último punto mencionado ya que se vincula directamente con el objetivo
de esta investigación. De acuerdo a estos autores, el problema de una mala capacitación
radica a nivel de obreros altamente especializados y de capataces y supervisores
industriales, se trata en definitiva de tipos de requerimientos necesarios en una etapa
temprana de la industrialización y en la que se detectan carencias en Uruguay.
Por su parte Bértola (1991: 202) afirma que entre 1944 y 1954 la población activa creció a
una tasa anual de 1,1% lo que constituyó una restricción para la conformación de la oferta
40
de mano de obra25. No obstante, el autor indica que la participación de la industria
manufacturera en el empleo de la población activa tuvo un importante aumento entre 1944
y 1954 (de 10,9% a 17,4%) como resultado de la incorporación del excedente de población
que estaba siendo expulsado del sector agrario.
En esta línea, Wonsewer et al. (1959) afirman que la formación de capital encontró
limitaciones, y a ello habría contribuido tanto la política fiscal como la monetaria.
Mencionan la inestabilidad monetaria y las tendencias inflacionarias sucedidas desde el
año 1948, las que habrían sido un factor de peso para desalentar las inversiones en la
industria.
25
Entre 1908 y 1959 Uruguay presentaba una de las tasas de crecimiento poblacional más bajas de América Latina (Bértola, 1991).
26
En 1867 se creó la Bolsa de Valores como institución privada, en 1896 se creó el Banco de la República Oriental del Uruguay
(BROU) y en 1911 se estatizó. En 1912 se creó la “Sección de Crédito Rural” en el BROU, cuyos fines se verían limitados por la
insuficiencia de fondos asignados. Se presentaron varios proyectos para crear bancos de fomento agrario e industrial, no obstante
ninguno fue aprobado. En 1925 se reorganizó la sección de crédito rural del BROU que fue sustituida por el “Departamento de Crédito
Rural e Industrial”, cuyas funciones eran similares a las de un banco de fomento. Más allá de eso, cabe resaltar el hecho de que la
industria había sido incluida junto al agro y que no se creó un departamento específico para el sector industrial. En 1928 se abrió una
línea de crédito industrial que contemplaba la instalación o ampliación de industrias, compra de maquinarias y herramientas, adquisición
de materias primas, entre otros (Jacob, 1991: 39).
41
dio un proceso de industrialización propiamente dicho y en ello radica la importancia de
incluirlo en el presente análisis, con el resultado de que el debate en torno a las
capacidades necesarias para sostener este proceso cobra relevancia.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Hernández (2015), secciones II.4 y II.7
42
por estos sub-períodos se buscó contemplar un espacio temporal similar de
aproximadamente 10 años, teniendo en cuenta la disponibilidad de datos con los que se
contaba.
El análisis por ramas se realizó en función de los datos disponibles para la mayor parte del
período considerado y teniendo presente el objetivo de este trabajo. Se identifica cuál de
esas ramas presentó tasas de crecimiento relevantes, considerándolo en función del
crecimiento del agregado industrial.
IV.3.1 1919-1930. Un muy buen desempeño del producto y del sector manufacturero
Para autores como Bertino, Bertoni y Tajam (2005) y MSS (1973) en 1930 se iba en
camino de modificaciones en la estructura de la industria manufacturera y si bien la
economía no cambió su carácter agroexportador, comenzó un proceso de diversificación
productiva que sentaría las bases del desarrollo futuro del sector industrial. La industria
comenzaba a consolidarse y el sector manufacturero ganaba posiciones con respecto a otras
actividades productivas.
27
En número índice, en 1924-26 alcanzaron 79, en 1927-29: 100 y 85 en 1930-32 (Finch, 2005: 205).
43
constituyéndose en el mayor porcentaje registrado durante el período 1899-1935 (Finch,
2005: 200).
Durante el período 1919-1930 el PBI creció a una tasa acumulativa anual de 5,7% y el
sector manufacturero lo hizo en promedio a 5,4% (cuadro Nº 2). En este contexto, las
ramas cuyo VAB creció por encima del total de la industria manufacturera fueron:
Bebidas, Maderas y muebles, Papel, cartón y sus productos y Minerales no metálicos,
como se aprecia en el cuadro siguiente:
Cuadro Nº 2. Tasa de crecimiento del VAB por rama industrial y del PBI (períodos
seleccionados, acumulativo anual)28
1919-1930 1930-1936 1936-1945 1945-1955 1955-1963
(precios de (precios de (precios de (precios de (precios de
Rama 1936) 1936)29 1936) 1948) 1961)
Productos alimenticios 2,21 -1,41 2,87 3,81 -1,40
Bebidas 7,95 2,05 3,60 10,21 4,65
Tabaco -0,83 3,85 -1,70 5,02 6,07
Textiles y sus
manufacturas -1,16 21,67 4,72 8,87 -2,22
Vestimenta 1,30 7,77 1,74
Maderas y muebles 42,55 -8,40 5,36 6,90 -3,41
Papel, cartón y sus
productos 16,92 9,79 6,02 9,80 8,34
Imprenta 4,34 5,66 2,45 11,52 -0,97
Cuero y sus manufacturas 1,29 -6,44 -2,90
De un crecimiento total de 5,4% del VAB industrial, las cuatro ramas mencionadas
aportaron casi tres puntos (ver cuadro Nº 3). Después del agregado “varias”, Minerales no
28
Los colores se definieron de acuerdo al siguiente criterio:
Azul: crece por encima del VAB industrial
Violeta: crece en torno al VAB industrial (+/- 5 puntos porcentuales)
Verde: crece por debajo del VAB industrial
Rojo: crecimiento negativo
29
Hay ramas que ya existían antes del censo de 1936 y no aparecieron identificadas en las fuentes utilizadas para la construcción de este
cuadro. Asimismo, no es posible empalmarlas con los datos presentados (por más información ver Hernández, 2015, sección II.4),
aunque aquellas con un crecimiento superior al del total industrial serán tenidas en cuenta a continuación en este trabajo.
44
metálicos ocupó el segundo lugar en cuanto al aporte al crecimiento del VAB industrial,
productos alimenticios el tercer y Bebidas el cuarto lugar de un total de diez ramas
industriales.
Cuadro Nº 3. Aporte de cada rama al crecimiento del VAB industrial, crecimiento del
VAB industrial y ranking (períodos seleccionados, en porcentaje)
El crecimiento de Papel, cartón y sus productos podría estar explicado directamente por la
disminución de importaciones de artículos de papel y cartón identificada por Bertino,
Bertoni y Tajam (2005) entre 1911 y 1930, e indirectamente podría deberse al incremento
en la demanda proveniente de las ramas de Productos alimenticios o Bebidas que también
45
crecieron en este período30. Lo mismo sucedió con la rama de Imprenta, aunque a un
menor ritmo, no obstante, podría deberse en parte a la demanda de impresiones
proveniente de la rama del Papel, cartón y sus productos.
Del crecimiento industrial total de 5,4%, la rama Maderas y muebles explicó casi un punto,
de un total de diez ramas industriales. Considerando que sólo dos de esas ramas
presentaban un crecimiento negativo, se puede inferir que Maderas y muebles ocupaba un
lugar relevante en el crecimiento industrial del período.
Entre estas cuatro ramas (Bebidas, Maderas y muebles, Papel, cartón y sus productos y
Minerales no metálicos) ocupaban 11.370 trabajadores de un total de 54.158 empleados en
la industria31 en 1930, es decir, concentraban el 21% del empleo industrial.
30
Se habría necesitado una mayor cantidad de envases para empacar los nuevos productos.
31
Ver Hernández (2015), sección II.8.
46
IV.3.2 1930-1936. Un crecimiento modesto
El crecimiento industrial entre 1930 y 1936 fue modesto y sin embargo el sector
manufacturero creció más que el PBI: el VAB industrial aumentó 0,44% y el PBI 0,02%.32
32
Ver Cuadro Nº 2.
33
El 17 de abril de 1931 la presidencia de la república dictó un decreto por el cual todas las reparticiones dependientes del Ministerio
del Interior debían utilizar productos nacionales y lo mismo sucedió en el Consejo Nacional de Administración con todas las oficinas
que giraban en su órbita (Jacob, 1981).
47
Cuadro Nº 4. Cantidad de establecimientos industriales (años seleccionados)
Rama 1930 1936
Entre 1929 y 1938 se dio un incremento sustantivo en la exportación de lana lavada 34, lo
que fue viable indudablemente por el surgimiento de los nuevos establecimientos. Bértola
(1991) afirma que durante el período 1930-1943 una alta proporción de lo que antes se
exportaba de la producción agropecuaria comenzaba a ser utilizado como insumo para la
producción doméstica de bienes de consumo. Finalmente, es posible sustentar la
información anterior al considerar el aporte al crecimiento del VAB industrial, esta rama
pasó a ocupar el primer lugar en este período (cuadro Nº 3).
34
Entre 1929 y 1933 se exportaron cinco millones de kilos y entre 1934 y 1938 veinte millones (Jacob, 1981).
48
En particular, Papel, cartón y sus productos e Imprenta crecieron 22 y 13 veces como el
total industrial respectivamente35.
Las cinco primeras ramas mencionadas fueron la base de la dinámica industrial del
período, contrarrestando el crecimiento negativo de otras. Cabe destacar que en un
contexto de depresión mundial, el crecimiento del empleo que presentaron Bebidas,
Textiles y sus manufacturas y Papel, cartón y sus productos, como se aprecia en el
siguiente cuadro, fue sumamente relevante.
Bebidas 6,72 48
Tabaco 0,06 0
Textiles y sus manufacturas 18,95 183
Papel, cartón y sus productos 4,23 28
Imprenta -0,14 -1
Caucho y sus manufacturas 32,3 436
Vehículos y equipos de transporte 8,31 61
Total 3,34 22
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 23.
Más aún, si se tiene en cuenta el crecimiento del empleo en toda la industria, las ramas más
dinámicas en cuanto a su producto, tuvieron un peso importante. En 1930, absorbían
aproximadamente un 18% de todo el empleo industrial y en 1936 algo más de 24%36.
35
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 11.
36
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
49
Para este período es de interés resaltar el comportamiento de otras dos ramas en particular:
Maderas y muebles y Minerales no metálicos, ambas registraron un crecimiento importante
en el período anterior y en este presentan tasas de crecimiento negativas. En este sentido,
se torna difícil considerarlas como dinámicas y su crecimiento podría haber estado
explicado por factores coyunturales. La rama de Minerales no metálicos es altamente
dependiente del sector de la construcción, el cual presenta una alta volatilidad y en este
período se resintió considerablemente debido a los efectos de la crisis.
Entre 1936 y 1945 se registró un importante crecimiento del VAB manufacturero, del
orden del 4,45% (cuadro Nº 2). Si bien el crecimiento por rama en general no fue
significativamente superior al total industrial, todas las ramas industriales menos una
(Tabaco) crecieron.
Sólo dos ramas se despegaron del crecimiento de la industria en su conjunto: Derivados del
petróleo y Metales y sus productos. La primera explicó casi un punto del crecimiento
industrial y la segunda medio punto (cuadro Nº 3). Resulta de suma importancia que estas
ramas se hayan convertido en dinamizadoras del sector manufacturero en su conjunto ya
que, de acuerdo a sus especificidades se caracterizan por requerir capacidades humanas
con determinadas destrezas.
En particular, la rama Derivados del petróleo estaba integrada por la refinería de petróleo
que inició sus operaciones durante este período (en 1937) y se vinculaba directamente con
la creación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP)
mediante la Ley Nº 8.764 del 31 de agosto de 1931. Esta empresa pública monopolizó la
importación y la industrialización de petróleo y sus sub-productos (Bértola, 1991: 195).
37
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 11.
50
La rama Metales y sus productos se compone de industrias metálicas básicas y también
incluye la producción de maquinaria, aparatos, accesorios y artículos eléctricos. En ella se
procesan principalmente metales y comprende también la muy modesta producción de
bienes de capital del país. En este período surgieron varios establecimientos metalúrgicos
lo que, de acuerdo a Jacob (1981), habría sido consecuencia de una disposición del año
1931 que gravó la introducción de máquinas y repuestos que podían ser fabricados en el
país (con el objetivo de disminuir el precio de los instrumentos agrícolas).
En 1941 se construyó el primer horno metalúrgico del país que contaba con una capacidad
diaria de fundición de una tonelada. En 1942 se instaló también un horno para hierro
redondo y laminado (Lamas y Piotti, 1981: 209). Estas novedades habrían sido en parte la
causa del dinamismo de la rama Metales y sus productos.
Entre 1936 y 1945 la rama de Derivados del petróleo, que ocupó el primer lugar en la
contribución al crecimiento del VAB industrial38, fue seguida por las siguientes tres ramas:
Productos alimenticios, Metales y sus productos y Bebidas respectivamente (cuadro Nº 3).
Durante 1936 y 1945 el empleo del sector manufacturero aumentó un 46% de acuerdo al
siguiente cuadro:
38
Este hecho tiene sentido, considerando que se trató del período de surgimiento de la rama Derivados del Petróleo en 1937.
51
Cuadro Nº 6. Tasa de crecimiento del empleo por rama industrial (1936-1945, en
porcentaje)
Rama Acumulativo anual Total del período
En particular, el crecimiento del empleo de las ramas más dinámicas del período fue de los
más relevantes: 75,7% acumulativo anual en Derivados del Petróleo y 8,7% en Metales y
sus productos. Estas ramas concentraban un 8% del empleo del sector manufacturero en
1936 y 12% en 194539. Lo más significativo es que en el caso de Metales y sus productos
se caracterizaba por contar con pocos trabajadores por establecimiento y eran escasas las
empresas con más de 50 trabajadores40, lo que sugería una importante diversificación.
Todas las ramas industriales crecieron, a excepción de Cuero y sus manufacturas (cuadro
Nº 2). El Estado intervino para estimular el desarrollo del sector manufacturero, en
39
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
40
Bértola, (1991).
41
El principal instrumento de esa política lo constituyó el sistema de tipos de cambio múltiples (Bértola, 1991).
52
particular durante el gobierno de Luis Batlle Berres (1947-1951). No sólo se extendió la
protección controlando el comercio y el tipo de cambio, sino también se brindó a la
industria los recursos necesarios para importar materias primas y equipamiento (Lamas y
Piotti, 1981). De acuerdo a Jacob (1981: 124) se había logrado concretar un “…conjunto
armónico de ideas, cuya coherencia trascendía los meros postulados proteccionistas…”.
Además, el BROU comenzó a dirigir sus créditos al sector industrial. Mientras que en 1937
sólo 9,9% del crédito otorgado a la actividad productiva se dirigió al sector industrial en
1955 fue 40,1%. A pesar de este dato, varios autores (Wonsewer, 1959; Jacob, 1981) han
considerado insuficiente el apoyo otorgado por el Estado y han criticado la falta de una
planificación industrial, es decir, una estrategia explícita y de largo plazo que sustentara el
desarrollo industrial (Jacob, 1981: 114 y 132).
Entre 1945 y 1955 las mayores tasas de crecimiento del VAB por rama rondaron en el
entorno de 15% y 26%, siendo el total industrial de 8,9% (cuadro Nº 2). Las ramas con
mayor crecimiento en comparación con el total industrial fueron: Caucho y sus
manufacturas, Metales y sus productos y Vehículos y equipos de transporte. El crecimiento
de las tres ramas fue de entre 1,7 y 3 veces el del total industrial42.
Estas ramas presentaban una característica particular, ya no utilizaban materias primas con
escaso valor agregado y de origen nacional, ahora demandaban insumos más elaborados y
en general importados. Esta particularidad podría constituir un indicio de la profundización
del modelo de industrialización y el ingreso a la segunda fase del proceso. Además, se
constituye en un indicador de una potencial demanda por nuevas y mayores capacidades.
42
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 11.
53
El empleo en este período aumentó un 68% en toda la industria como se indica en el
siguiente cuadro:
Las ramas más dinámicas de este período concentraron entre un 18% y 21% del empleo
industrial43. De 16 ramas industriales, tres de ellas concentraron casi un cuarto del empleo.
En particular, varias ramas duplicaron y más la cantidad de trabajadores: Textiles y sus
43
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
54
manufacturas, Vestimenta, Industria Química, Derivados del Petróleo y Metales y sus
productos.
44
En 1936 esta rama estaba integrada sólo por tres empresas con más de 50 trabajadores y varios pequeños talleres con 3 trabajadores
en promedio cada uno. Las tres grandes empresas reparaban tranvías, además había un taller de reparaciones del ejército que se dedicaba
a todo tipo de vehículos y un astillero (Bértola, 1991). Los astilleros de Carmelo construyeron barcazas de “porte liviano” (1.000
toneladas), destinadas al tráfico fluvial. En el año 1947 se estaban construyendo seis unidades. Si bien se trata de una actividad
metalúrgica incipiente cualitativamente, podría tratarse de una actividad que genere encadenamientos positivos al resto de los sectores de
la economía (Jacob, 1981).
55
En particular, muchos de los productos que elaboraban las empresas de esta rama
consistían en piezas de reparación de automóviles. Resulta pertinente analizarla a la luz de
la evolución del parque automotriz en el país y en particular de su stock45. Entre 1930 y
1951 el stock aumentó 59%, una cantidad considerable y que reforzaría el argumento
planteado.
Este comportamiento no hubiera sido posible sin la creación de la primera fábrica nacional
de neumáticos en 1935: Fábrica Uruguaya de Neumáticos S.A. (FUNSA), que permitió
además complementar la creciente demanda de cubiertas, entre otros. Cabe destacar la
importancia de que esta rama presente un comportamiento dinámico, en el sentido de que
está compuesta exclusivamente por una empresa, FUNSA. Dado que se trata de un
mercado pequeño, el hecho de que una sola empresa logre un muy buen desempeño y
llegue a potenciar a otras ramas en términos comparativos le otorga una importancia
considerable.
45
Ver Cuadros Nº 2 y 3 del anexo.
46
Una de las posibles explicaciones de ese crecimiento radica, de acuerdo a Bértola (1991), en el fuerte incremento de las inversiones.
47
Por más información ver Hernández (2015), sección II.2
56
De acuerdo a la información del Cuadro Nº 2, para todo el sector manufacturero, la tasa de
crecimiento fue cercana a cero, aunque aún así fue superior a la del producto. Dada su
magra performance, no sería posible hablar de una continuidad en el proceso de
industrialización.48
Desde 1959 hubo un viraje en la política económica, y este hecho para algunos autores
pudo haber constituido otro motivo de profundización del estancamiento. Se podría decir
que la Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria aprobada en 1959 fue el inicio de una serie
de medidas tendientes a lograr la estabilización a través de políticas de ajuste.
De acuerdo a Finch (1980: 32) la inversión disminuyó entre 1963 y 1970. La proporción de
producto destinada al capital fijo en precios de mercado pasó de un promedio de 14,2%
entre 1955-1957 a 9,6% entre 1968-1970.
48
Es preciso tener en cuenta que el período 1955-1970 fue seleccionado a los efectos de este trabajo. El comienzo de la crisis del
modelo de crecimiento ha sido ubicado en distintos años por diferentes autores y trabajos. El presente trabajo se aproxima a Bértola
(1991) quien sitúa el comienzo de la crisis entre 1954 y 1955, momento en que caen las tasas de crecimiento del VAB sectorial.
57
Se produjo también un deterioro en los términos de intercambio49, al tiempo que se
incrementaron los precios de los productos industrializados y maquinaria que se obtenían
del exterior y que eran utilizados como insumos por algunas ramas, bajaron los precios de
los productos uruguayos que se colocaban afuera (materias primas y alimentos) (Bértola,
1991).
OBREROS
Número de personas
(en porcentaje del total) 19,9 32,6 22,8 24,7 100,0
Número de establecimientos
(en porcentaje del total) 81,2 17,2 1,4 0,2 100,0
Fuente: Jacob (1981: 133)
Las empresas más grandes y más modernas en lo relativo a sus formas productivas y
organizativas eran simplemente el 0,2% del total y ocupaban 24,7% de los obreros (Jacob,
1981). Éstas eran principalmente productoras de bienes tradicionales, obtenidos de
materias primas de origen agropecuario.
49
Los términos de intercambio cayeron drásticamente a finales de los cincuenta. Según un estudio realizado por Bairoch, la caída de un
14% en los términos de intercambio se componía de un 10% de caída real y de un 5% de ajuste (debido a la excepcional subida de
precios de las materias primas y alimentos de posguerra (Bértola, 1991).
58
destacar aquellas con mayores tasas: Bebidas, Tabaco, Papel, cartón y sus productos y
Caucho y sus manufacturas (cuadro Nº 2).
Mientras que las ramas Bebidas y Tabaco ocupaban el primer lugar y segundo lugar
respectivamente en cuanto a su aporte al crecimiento del VAB industrial, Papel, cartón y
sus productos y Caucho y sus manufacturas ocupaban el quinto y séptimo lugar
respectivamente, de un total de dieciséis ramas industriales, es decir, el peso de estas
últimas dos ramas en el total industrial no era tan relevante. En cuanto al empleo, salvo
Bebidas, las otras ramas no tenían un peso significativo50. Entre todas concentraban un
10% del empleo total industrial, mientras que Alimentos concentraba un 23%.
¿Y qué sucedía con estas ramas en los sesenta? Para contestar esta pregunta se cuenta con
la información que proporciona el censo económico nacional realizado en 1968. En la
estructura del VAB del año 1968, Bebidas tuvo un peso de 8,6% y Tabaco 6,9%, lo que
constituyó una muy buena performance comparada con la de otras ramas del sector
manufacturero. Sin embargo, Caucho y sus manufacturas tuvo un peso de 3,8% y Papel,
cartón y sus productos sólo 1,8%, lo que indicaría que habrían desacelerado el crecimiento
que habían mostrado en el período anteriormente analizado. En particular, vale la pena
resaltar el comportamiento de Productos alimenticios y su peso de 19,9% y Textiles y sus
manufacturas con 18,6% sobretodo porque durante 1955 – 1963 presentaron un
crecimiento negativo (DGEyC, 1971).
A pesar de que varias ramas presentaron un crecimiento superior al total industrial en este
sub-período, nuevamente se destaca que sus tasas de crecimiento estaban muy por debajo
de las del período anterior. Como ya se mencionó, se trató de un período de desaceleración
de la actividad en general e incluso de estancamiento del proceso de industrialización por
50
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
51
Sólo 1,2% de la producción forestal se destinaba a la producción de pulpa de papel (Bértola, 1991: 230).
59
el que había transitando el país. La industria estaba funcionando con capacidad ociosa, de
acuerdo a Finch (1980: 39) algunas estimaciones realizadas en 1963 sugerían que la
industria manufacturera estaba produciendo sólo el 50% de lo que permitía su capacidad
instalada. Además, se volvía cada vez más dependiente de las importaciones y por lo tanto
el tejido industrial que se había creado en períodos anteriores comenzaba a ser
desmantelado.
Se pone el foco en las tasas de crecimiento del VAB por períodos, el crecimiento
sostenido, la participación de cada rama en la estructura industrial y de empleo y la
relación entre empleados y obreros. De esta forma se busca identificar las situaciones en
que el comportamiento de estas ramas industriales presentó indicios de que se podrían
haber constituido en dinamizadoras del sector manufacturero en su conjunto durante 1920
y 1970.
Las ramas dinámicas identificadas en una primera instancia son las siguientes: Bebidas,
Textiles y sus manufacturas, Maderas y muebles, Papel, cartón y sus productos, Imprenta,
Caucho y sus manufacturas, Derivados del petróleo, Minerales no metálicos, Metales y sus
productos y Vehículos y equipos de transporte. Cabe aclarar que no necesariamente todas
estas ramas fueron dinámicas durante todo el período estudiado. Se mencionan las ramas
que han sino dinámicas al menos en uno de los sub-períodos considerados, identificando
aquellas que lograron sostener ese crecimiento por más de uno de ellos.
1. Bebidas fue una de las ramas industriales cuyo comportamiento se destacó durante el
período en estudio.
La rama Bebidas no fue una de las que más empleo demandó, sin embargo la cantidad de
empleados aumentó durante todo el período: entre 1930 y 1955 creció 5,6% acumulativo
anual53. Su peso en la estructura de empleo no fue relevante, siendo 5,6% en promedio,
aunque con una tendencia creciente54.
2. El crecimiento del VAB de la rama del Caucho y sus manufacturas, al considerarse por
sub-períodos, fue superior o varió en torno al del VAB industrial (cuadro Nº 2). Más aún,
durante 1930 y 1936 se identificó como una rama dinámica (creciendo por encima del
VAB industrial) de acuerdo a los datos de Bértola (1991). Sin embargo en 1968 tuvo un
peso de 3,9% en la estructura del VAB industrial, lo que en relación a otras ramas fue
pobre y podría indicar una desaceleración. En cuanto a su aporte al VAB en todos los sub-
períodos analizados no fue relevante, no superó el séptimo lugar57.
52
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
53
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
54
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
55
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
56
Un dato relevante que podría complementar el indicador de empleados/obreros podría ser la departamentalización en cada rama, es
decir, en qué medida se añadían secciones dentro de la empresa y por lo tanto se avanzaba en la división de tareas. Sin embargo no fue
posible estimar este dato.
57
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 14.
61
estructura de empleo no superó el 2% (entre 1930 y 1955)58. No obstante, cabe destacar la
evolución del empleo que creció un 12,3% acumulativo anual entre 1930 y 1955 y la
relación entre empleados y obreros, que osciló en el período 1930-1955 en valores entre
11% y 32,2%, finalizando con 25,9% en 195559, lo que en definitiva indicaría un proceso
de cambio organizacional a la interna de la rama.
Nuevamente cabe resaltar el hecho de que esta rama esté representada por la empresa
ANCAP creada en 1931, es decir, una sola empresa constituyendo una de las ramas más
dinámicas durante el período de auge de la industria uruguaya.
58
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 9 y 22.
59
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 23 y 24.
60
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
61
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
62
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
62
empleados y obreros, del orden del 50%, lo que sugiere una forma organizacional más
compleja que las otras ramas industriales.63
4. La rama Imprenta creció durante casi todos los sub-períodos analizados, ya sea por
encima del VAB industrial o en su entorno. La excepción se dio durante 1955 y 1963,
cuando presentó un crecimiento negativo (cuadro Nº 2).
El aporte de esta rama al VAB industrial no fue relevante en ningún momento del período
considerado (varió entre el cuarto y el noveno lugar) (cuadro Nº 3) y su peso en la
estructura industrial promedió un 3%64.
En la estructura del empleo industrial (entre 1930 y 1955), la rama Imprenta representó
entre 3,6 y 5,5% aproximadamente65 y su participación fue decreciendo. A pesar de lo
anterior, el empleo en esta rama aumentó un 100% entre 1930 y 1955 66. La relación entre
empleados y obreros se mantuvo en el entorno de 28% entre 1930 y 195567.
En 1930 alcanzó el mayor peso en la estructura del VAB industrial: 3,8%, a lo largo del
período no presentó un peso relevante y osciló entorno a 3%68. En relación al empleo, entre
1930 y 1955 aumentó aproximadamente en un 100%, a pesar de que en la estructura de
empleo industrial alcanzó un máximo en 1930 y no superó el 7,1% a lo largo del mismo
63
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
64
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
65
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
66
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
67
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
68
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
63
período69. La relación empleados/obreros también alcanzó un máximo de 12,1% en 1930
para luego bajar a 6,3% y mantenerse estable70, es decir que se redujo casi en un 50%.
6. La rama Metales y sus productos desde 1936 logró tasas de crecimiento que le
permitieron ocupar entre el primer y tercer lugar en cuanto a su aporte al VAB industrial
total (cuadros 2 y 3). Esto hizo que pudiera explicar medio punto del crecimiento industrial
de 4,45% en el período.
7. Al analizar la rama Minerales no metálicos por sub-períodos, crece por encima del VAB
industrial sólo durante 1919-1930, presenta dos períodos en que crece entorno al total
(1936-1945 y 1945-1955) y dos períodos con tasas de crecimiento negativas (cuadro Nº 2).
Minerales no metálicos ocupó el segundo lugar en cuanto a su aporte al VAB industrial
entre 1919-1930 y no se volvió a destacar en ningún sub-período posterior. En la estructura
industrial su peso varió: alcanzó un máximo de 7,5% en 1955 y un mínimo de 4,9 en
193675.
69
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 22 y 23.
70
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
71
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
72
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 22 y 23.
73
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
74
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
75
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
64
El empleo aumentó entre 1930 y 1955, variando 144%76. Más aún, en la estructura de
empleo, esta rama ocupó un lugar relevante en comparación con otras, en el entorno de
6%77. Finalmente, si bien en la relación entre empleados y obreros, entre 1930 y 1955, los
empleados no tuvieron un peso significativo, sí se comprueba una evolución, pasando de
6,7% a 10,2%, lo que podría indicar una mayor complejidad en la organización de la planta
industrial78.
A pesar del análisis precedente, se optó por no incluirla como rama dinámica para este
trabajo, no sólo porque su crecimiento no fue destacado a lo largo del período, sino porque
se trata de una rama con un fuerte vínculo con la industria de la construcción y la que no se
caracteriza por establecer sinergias con otros sectores de la economía relevantes para este
trabajo.
A pesar de que el empleo aumentó casi 300% entre 1930 y 1955 80, esta rama representó
menos del 2% del empleo industrial81 en el mismo período. Finalmente, tampoco se dio un
cambio sustantivo en la relación entre empleados y obreros entre 1930 y 195582.
9. Indagando por sub-períodos, Tabaco tuvo un crecimiento muy superior al total industrial
en dos de éstos, y en el resto creció en el entorno del total (cuadro Nº 2). No obstante,
presentó en dos sub-períodos tasas de crecimiento negativas. Este comportamiento
destacado por períodos, le permitió llegar a ocupar el segundo lugar en el ranking de aporte
76
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 21 y 23.
77
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
78
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
79
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
80
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
81
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
82
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
65
al crecimiento del VAB industrial total entre 1955-1963. Sin embargo, su peso en la
estructura del VAB industrial fue aproximadamente 4%, con un máximo en 196883.
En relación al empleo en esta rama, entre 1930 y 1955 hubo un descenso de 0,4%
acumulativo anual84. Este dato vale ser destacado ya que para el mismo período se registró
un crecimiento de 4,5% acumulativo anual para todo el sector manufacturero. El ratio
empleados/obreros decreció entre 1930 y 195585, a comienzos del período era de
aproximadamente 26% y al finalizar era de 17%, lo que indica un crecimiento a favor de la
cantidad de obreros y constituye un indicio de que no se habría dado un cambio
organizacional a la interna de las plantas procesadoras de tabaco.
83
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
84
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
85
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
66
En la estructura industrial el peso de Textiles y sus manufacturas estuvo entorno al 11%86 y
fue en aumento, en 1968 su peso llegó hasta 18,6% (DGEyC, 1971). Esto es significativo
dado que entre 1955-1963 tuvo un crecimiento negativo.
Esta rama sí fue dinámica en cuanto a su demanda de empleo: entre 1930-1936 creció
183%, mientras que el total industrial fue 22%, también entre 1936 y 1945 el empleo
aumentó más que el total industrial87. Su peso en la estructura de empleo pasó de menos de
5% en 1930 a 15% en 195588. No obstante, la relación empleados/obreros se mantuvo
estable en el entorno del 10% entre 1930 y 1955 y por lo tanto tampoco se habría
complejizado la organización interna en esta rama89.
En la estructura de empleo se mantuvo en el entorno del 6% entre 1930 y 1955, entre 1930
y 195591. Entre 1936 y 1945 su empleo aumentó 57% cuando el total industrial fue de
46%, y entre 1930 y 1955 aumentó 5,8% acumulativo anual, siendo el total 4,5%92. Por
último, la relación entre empleados y obreros presentó un comportamiento oscilante entre
valores de 8,2% y 20,7%, finalizando con este último valor en 1955, indicios de una
estructura de organización un tanto más compleja93.
86
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
87
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
88
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 22.
89
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
90
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 9.
91
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 23.
92
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 20.
93
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
67
Cuadro Nº 9. Ramas dinámicas y su comportamiento: un resumen
Aporte al
Peso en la
VAB Crecimiento Peso en la
Crecimiento estructura Relación
industrial del empleo estructura
del VAB (sub- industrial empleados/obreros
(sub- (1930-1955) de empleo
períodos) (sub- (1930-1955)
períodos) a.a. % (1930-1955)
Rama períodos)
Ranking
68
Entre las ramas dinámicas no fue posible identificar a la Industria Química. Este hecho es
relevante ya que la teoría la coloca como una de las ramas con mayores potencialidades
para generar incentivos desde el sistema educativo. Se trata de una rama que atraviesa otras
ramas industriales, y justamente esa transversalidad es una de las características que le
otorga mayor peso al considerarla desde otros ámbitos como el sistema educativo o la
política de CyT.
En 1961 en Uruguay se identificaba a la química, por un lado, como una rama exportadora,
y por otro lado, como procesadora de un bajo porcentaje de materias primas nacionales. A
su vez se componía de dos sub-ramas, una que procesaba materias primas orgánicas
obtenidas principalmente de la producción de empresas nacionales y otra que procesaba
materias primas inorgánicas cuyo origen era importado. Las exportaciones se obtenían sólo
de la producción de la rama del procesamiento orgánico (Bértola, 1991).
Si bien para este trabajo no se la identificó como dinámica porque no creció por encima del
VAB industrial en ninguno de los sub-períodos analizados, durante 1936-1945 y 1945-
1955 creció en torno al total industrial94, a pesar de que no tuvo un peso relevante en
cuanto a su aporte al VAB industrial.
94
En 1942 la industria química comenzó a producir soda cáustica (Jacob, 1981); Ver cuadro Nº 2.
95
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 22 y 23.
96
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 24.
69
Con la información precedente es posible aproximarse al tipo de capacidades que debería
haber demandado el sector manufacturero para que el proceso de dinamismo impulsado
por varias de sus ramas dentro del período analizado en este trabajo, hubiese sido
sostenible en el largo plazo. Sin el personal idóneo para “manejar” maquinaria nueva y con
el conocimiento para incorporar nueva tecnología, generar nuevos productos y nuevas
formas de organización a la interna de la empresa, la productividad por rama no podría
seguir creciendo de manera sostenible. Cabe agregar la necesidad de adaptar la tecnología
a las especificidades del país. Para esto también se requerían capacidades humanas, en este
caso, más genéricas.
70
V. EL SISTEMA EDUCATIVO FORMAL URUGUAYO. LA FORMACIÓN DE
TÉCNICOS Y UNIVERSITARIOS
V.1 Introducción
Una vez compilada esa información se aspira a dilucidar, en el capítulo VI, el vínculo entre
las capacidades humanas que se iban conformando como resultado de la evolución y los
procesos de cambio en la oferta de los sub-sistemas analizados y los requerimientos
ocupacionales provenientes del sector manufacturero uruguayo, en particular, de sus ramas
más dinámicas.
71
V.2 El contexto: un análisis de largo plazo del esfuerzo fiscal en educación
En Uruguay, las primeras escuelas fueron creadas durante el período colonial. En 1849 se
creó la Universidad que incluía tanto la enseñanza primaria como secundaria y superior.
Sin embargo, en 1877 la enseñanza primaria se separó del ámbito universitario y se le
otorgó autonomía. Luego de la aprobación de la Ley de Educación Común en 1877, este
tipo de educación fue reorganizada y, entre otros, pasó a ser gratuita y obligatoria. Algunos
de los cambios, innovadores para el momento, se constituyeron en los antecedentes que
irían conformando la particular impronta del sistema de educación pública uruguayo, entre
otros, los objetivos de alfabetización universal98 y la formación de hombres integrales
(Bralich, 1987).
97
Para la enseñanza primaria ver Lara y Marconi (2013) y para la enseñanza secundaria ver Nahum (2007).
98
En Uruguay se han logrado altas tasas de alfabetización. La universalización de la enseñanza primaria fue un fenómeno temprano en
comparación con otros países de América Latina, en el año 1963 el 90% de los niños entre 6 y 11 años estaban matriculados en las
escuelas (Nahum, 2012).
99
Cuando se cuenta con la información, se incluyen datos desde 1910 más allá de que el período de estudio de este trabajo sea a partir
de 1920. Esto es así ya que se pretende contar con una visión de largo plazo del comportamiento de ciertas variables a analizar.
72
Gráfico Nº 2. Gasto público en educación (1910 a 1970, miles de pesos de 1954)
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1910
1913
1916
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1919
1922
1943
1946
1967
1970
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 29
Según Azar y Bertoni (2007) en los años veinte se dio el primer gran salto en el nivel del
GPS100 y entre mediados de los cuarenta y de los cincuenta se produjo otro salto
importante en este tipo de gasto. Su tasa de crecimiento en este último período superó el
10% en promedio por año, e incluso su crecimiento continuó durante el estancamiento de
la economía uruguaya en los sesenta.101 Según estos autores, hasta los años treinta del siglo
XX el gasto en educación y salud representaba más de la mitad del GPS. A partir de ese
momento se dio un cambio sustantivo en su composición y la seguridad social pasó de
representar entre 35% y 40% a más de 60% del GPS, compuesto principalmente por la
cobertura de los seguros de retiro. La ampliación del gasto en seguridad social habría
ocurrido en desmedro del gasto en educación, el cual si bien no decreció, perdió peso en el
marco de un importante crecimiento del GPS (gráfico Nº 3).
100
A los efectos de su investigación, Azar y Bertoni (2007) consideraron como GPS el gasto en educación, salud, seguridad y asistencia
social, vivienda y servicios comunitarios y gasto social no convencional. Esto es retomado en este trabajo.
101
Ver cuadro Nº 4 del anexo.
73
Gráfico Nº 3. Prioridad fiscal, peso del Gasto público en educación en el Gasto
público social y prioridad macroeconómica (1910 a 1970, en porcentaje)
50,0 3,5
45,0 Prioridad
3,0
40,0 Fiscal
(GPE/GPT)
35,0 2,5
30,0
2,0
GPE/GPS
25,0
1,5
20,0
15,0 1,0
10,0 Eje
0,5 Secundario
5,0 : Prioridad
0,0 0,0 Macro
(GPE/PBI)
1914
1918
1922
1926
1930
1934
1942
1950
1954
1958
1962
1970
1910
1938
1946
1966
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 30
La prioridad fiscal del gasto en educación102 alcanzó valores máximos en la década de los
veinte y de los sesenta. Con respecto a la prioridad macroeconómica del gasto en
educación103, se identifica una tendencia creciente hasta mediados de los treinta104, una
caída en la década siguiente y la recuperación de la tendencia creciente que lo lleva a
alcanzar valores históricamente altos a fines de los sesenta. En el largo plazo, se advierte
una tendencia al incremento de la participación de la educación en el producto, no así
cuando se la analiza en función del gasto público y social.
Un primer intento de aproximación a la evolución de largo plazo del gasto por sub-
sistemas, y teniendo en cuenta que en este trabajo sólo se aborda la enseñanza técnica
(considerando a la enseñanza secundaria subsidiaria como parte de la enseñanza media) y
universitaria, puede ser realizado en función de su participación en el producto. Al
desagregar la enseñanza media por componentes se detecta un pronunciado y continuo
incremento de la participación de la enseñanza secundaria, no así del sub-sistema técnico
como se observa en el gráfico Nº 4.
102
Medida como el peso del GPE en el gasto público total.
103
Medida como la proporción del PBI destinado al gasto en educación.
104
Sin tener en cuenta la caída en el marco de la Primera Guerra Mundial -IGM-.
74
Gráfico Nº 4. Participación del gasto tres sub-sistemas educativos en el PBI (1910 a
1970, en porcentaje)105
1,6
1,4
1,2
1,0 Enseñanza
Universitaria
0,8
Enseñanza
Secundaria
0,6
Enseñanza
0,4 Técnica
0,2
0,0
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1910
1913
1916
1919
1922
1925
1928
1931
Al medir en función del GPE, la enseñanza secundaria y técnica en el largo plazo ganaron
peso. La enseñanza universitaria, por el contrario, perdió peso (gráfico Nº 5).
105
Observar que el total no suma lo mismo que GPE/PBI porque no está incluida la enseñanza primaria
106
Se incluye sólo la Universidad de la República ya que es la única institución que representa la enseñanza universitaria pública en el
país, al menos hasta la creación de la Universidad Tecnológica (UTEC) en 2013.
75
Gráfico Nº 5. Participación del gasto de tres sub-sistemas educativos en el Gasto
público en educación (1910 a 1970, en porcentaje)
50
45
40
35
30
25 Enseñanza
Universitaria
20
Enseñanza
15 secundaria
Enseñanza
10
Tecnica
5
0
1916
1919
1922
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1961
1964
1967
1970
1910
1913
1949
1952
1955
1958
Claramente fue la enseñanza secundaria la que ganó posiciones en el largo plazo, tanto a
nivel de producto como de gasto en educación. En cuanto a la enseñanza técnica, presentó
mayores fluctuaciones y desde la década de los cincuenta parece recuperar las posiciones
que previamente habría perdido. El gasto destinado a la enseñanza universitaria, al igual
que los otros sub-sistemas, representó una proporción mayor del producto, sin embargo, no
habría logrado replicar ese comportamiento a la interna del GPE, con una tendencia
decreciente a lo largo del período107.
107
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 32.
76
V.3 La enseñanza técnica en Uruguay
V.3.1.1 Orígenes
En 1878 se creó la Escuela de Artes y Oficios, primera institución pública que ofreció
enseñanza técnica en el país. No obstante, los primeros estudiantes eran menores
infractores enviados por sus padres o por la policía. La institución en sus comienzos
funcionó como un orfanato y un correccional de menores. Martínez y Villegas (1967)
afirman que entre 1878 y 1914 otorgaba un tipo de enseñanza práctica dirigida a oficios o
manualidades rudimentarias. Se trataba de los primeros esbozos de la enseñanza técnica en
el país, aseguran.
Estos primeros años de la escuela fueron inestables, no sólo carecía de planes de estudio
sino que pasaba de la órbita de una institución hacia otra. Esta realidad estigmatizó a la
enseñanza de oficios y el menosprecio por este tipo de formación se instaló en la sociedad
uruguaya108.
No obstante, según Bralich (1991) hacia fines del siglo XIX y principios del XX se fue
abriendo camino una percepción sobre la importancia de contar con un centro de
enseñanza técnica en el país. Tanto representantes del medio rural como de los sectores
urbanos, reclamaban la formación de técnicos capaces de manejar las nuevas máquinas que
se introducían en el país y como consecuencia demandaban la creación de escuelas
técnicas109.
108
En esta línea Heuguerot (2002) afirma que el menosprecio por el trabajo manual estaba también presente tanto en los documentos de
Estado como en la opinión de referentes durante el período 1878 y 1916.
109
Este reclamo era retomado también desde el ámbito gubernamental, previo a la inauguración de la Escuela de Artes y Oficios el
diputado Pablo Nin Silva mencionaba la necesidad de contar con capacitación técnica para poder manejar la creciente cantidad de
productos importados. En un discurso afirmaba: “..Llegará el día (…) en que tengamos muchas cabezas ilustradas, pero pocos brazos y
manos que produzcan y siendo ricos por naturaleza, seremos pobres por la falta de medios de aplicación al trabajo (…)” (Bralich, 1991:
26)
77
La aprobación de la “Ley de creación de cursos y escuelas…” transformó a la Escuela de
Artes y Oficios en Enseñanza Industrial110, institución integrada por escuelas y cursos
industriales y agrario-industriales (Registro Nacional de Leyes y Decretos –RNLD-, 12 de
julio de 1916). El mencionado proyecto de Ley se aprobó bajo la dirección de Pedro
Figari111 y en adelante la institución sería presidida por el “Consejo Superior de Enseñanza
Industrial”112, siendo Figari el primer director del Consejo. Fue en esa instancia que quedó
definido por primera vez el carácter instructivo de la institución, y de esa forma se saldó el
debate que estaba instaurado a la interna sobre sus fines.
Esta Ley había recibido un importante impulso desde el ámbito gubernamental: dos
proyectos de Ley de reforma de la enseñanza técnica pueden ser reseñados como
antecedentes, uno presentado por Batlle y Ordoñez y su Ministro de Industrias y otro
presentado por Feliciano Viera113. En ambos se destacaba la importancia de conciliar el
sistema de “taller escuela”, es decir, un taller industrial en el que algunos estudiantes
cumplieran el rol de aprendices, con el sistema de la educación puramente escolar y basado
en cursos teóricos y prácticos. La “Comisión de Instrucción Pública” realizó un informe
que acompañó el proyecto de Ley de 1916 y fue presentado por el doctor José F. Arias,
figura que será clave en el desarrollo posterior de la institución. En ese informe se
destacaba que las exigencias de ese momento en la producción industrial demandaban
obreros sistemáticos y preparados, y a la vez hacía a un lado la enseñanza del aprendiz,
110
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 34.
111
Había asumido el cargo de director en 1915 y en un diagnóstico realizado en ese momento afirmaba que no se había modificado aún
el rol de correccional y orfanato con el que se originó la escuela y por lo tanto se hacía difícil definir su verdadera naturaleza. Entre
otros, tal vez porque hasta ese año no habría existido una política definida sobre el rol que debía jugar este tipo de enseñanza y su
inserción en el marco estatal. Más allá de eso, mantenía una estrecha relación con el Estado: allí se construyeron bancos para las escuelas
públicas y los talleres de “litografía”, “tipografía” y “encuadernación” del área de las Artes Gráficas se encargaban de la mayoría de los
trabajos de las oficinas estatales (Bralich, 1987; 1991).
112
El proyecto de Ley aprobado durante la dirección de Figari, no fue presentado por él. Desde 1910 Figari había participado de la
dirección de la enseñanza técnica y había respaldado un proyecto propio que distaba en algunos puntos del que se aprobó y convirtió en
Ley en 1916. El proyecto de Figari de 1910 se llamaba “La escuela pública de Arte Industrial” y entre otras cosas se tendía a una
enseñanza no mecanizada, vinculado al desarrollo de la industria pero influyendo en el ingenio del estudiante y no tanto en su
manualidad (Bralich, 1991). Tenía en común con el proyecto de 1916 la definición más precisa de la institución de enseñanza industrial,
la necesidad de un mayor vínculo con el proceso industrial. De acuerdo a Martínez y Villegas (1967) en este proyecto había un claro
sesgo hacia el arte en lugar de lo politécnico, por oposición a lo aprobado en 1916.
113
En 1915 José Batlle y Ordoñez y el Ministro de Industrias, Justino Jiménez de Aréchaga, elevaron un proyecto de Ley. Una parte de
su argumentación incluía: “…el empleo de las máquinas y la duración del trabajo han destruido las bases de la antigua educación
profesional… Se impone una nueva preparación profesional que se armonice con las exigencias de la industria contemporánea…”
(Martínez y Villegas, 1967: 105,106). El proyecto de Feliciano Viera retomó el de Batlle y Ordóñez y amplió algunos de los conceptos
más importantes sobre los fines de la enseñanza industrial y su vínculo con la industria.
78
para esto era necesario que el Estado encarara la tarea de organizar la enseñanza industrial
y procurar un obrero instruido y bien preparado114 (Bralich, 1992).
Más aún, en una publicación del Ministerio de Industrias (de quien dependía la
institución115) en donde se incluían los programas de las escuelas técnicas y agrarias, se
afirmaba que era necesario adaptar los métodos de enseñanza para acompasar el desarrollo
de la técnica. Además, se destacaba que era insuficiente armar planes de estudio si no se
lograba vincular la “ciencia teórica” y los “ejercicios manuales” con la práctica del día a
día en los propios talleres de la industria. Se percibía necesario formar especialistas
inteligentes, es decir, con un conocimiento cabal de lo relacionado a su profesión
(Ministerio de Industrias, 1915).
114
“La evolución de la industria ha destruido el aprendizaje. El perfeccionamiento del maquinismo ha cambiado radicalmente las
modalidades de producción. Una extrema división en el trabajo, una estrecha especialización necesitada por el abaratamiento del precio
de costo, han hecho que el taller privado no prepare más para la adquisición de un oficio en la mayoría de las profesiones. Es por estas
razones que, en todos los países industriales, la formación de la juventud obrera que ya no puede ser realizada en el taller, está confinada
a Escuela Profesional, y se puede decir que hoy la potencia industrial de una nación se mide por el número y el valor de sus escuelas
técnicas de todos los grados y de todos género.” (extracto obtenido de la publicación: Programas de enseñanza de la Escuela Nacional de
Artes y Oficios. Ministerio de Industrias, Talleres del Estado. 1915”)
115
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 34.
116
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 35.
79
de la enseñanza técncica con las ramas industriales existentes y sus demandas de
capacitación.
A pesar de los cambios mencionados, ya entrada la década del veinte la concepción de “lo
nuevo”, encarnada en las ideas del Dr. Arias, parecía no haber tenido un impacto en la
institución. Si bien la Ley del año 1916 presentaba dentro de sus postulados una visión más
clara de sus fines y se alineaba con esta concepción sobre el proyecto educativo,
relacionada con la enseñanza industrial, de las técnicas y requerimientos industriales, con
la capacitación de obreros y la adecuación a las nuevas exigencias industriales, el
preconcepto por este tipo de enseñanza aún no se superaba. Esto se veía reflejado también
en el gasto otorgado a la institución118.
117
La Nº 1 se basaba en la ex-escuela de Artes y Oficios y se denominó: “Escuela Industrial de Práctica Profesional y Magisterial”, la
Nº 2 derivaba de la Escuela de Escultura y Arte Decorativo y con el tiempo se convertirá en Escuela de Industrias Edilicias y la Nº 3
derivaba de los cursos de perfeccionamiento profesional femeninos y será en un futuro la Escuela de Industrias Femeninas (Martínez y
Villegas, 1967).
118
Ver gráfico Nº 5.
80
La visión de correccional o de institución de contención de menores infractores que se
dedicaba a realizar trabajos para el Estado ya no existía. En ese sentido se había avanzado
y mucho, sin embargo, el proyecto educativo encarnado en la figura de Figari y en “lo
antiguo”, en donde primaba una educación de tipo artesanal aún no era superada. El
vínculo con la industria seguía siendo fortuito.
En el mismo año se reglamentó la Ley aprobada el 12 de julio de 1916, definiendo que las
Escuelas Industriales debían otorgar educación profesional de carácter elemental, y una
enseñanza práctica especializada en algunos de los procesos de producción. Además, se
debía procurar coordinar la enseñanza técnica con los trabajos industriales del Estado o de
los particulares. Resulta interesante destacar que la propuesta de expansión de escuelas
técnicas estaba firmada por Batlle y Ordóñez y Arias, lo que vinculado con los otros
cambios, constituía un indicio de que “lo nuevo” pasaría a ganar el debate.
81
También en 1921, mediante un decreto del 16 de setiembre, se autorizó a implantar el
régimen de producción en las escuelas, lo que sería útil para complementar el carácter de
taller-práctico del centro de enseñanza (RNLD, 1921). La inauguración de la Escuela de
Mecánica y Electrotecnia en 1921, constituyó un punto calve en todo este proceso.
Si bien el Dr. Arias, en 1922 dejaba la dirección de la institución para tomar el cargo de
Ministro de Industrias, existen indicios que confirmarían que continuó su impulso desde
ahí. En 1925 presentó el primer proyecto de Ley de creación de una Universidad del
Trabajo.
A partir los años treinta el vínculo con el sector productivo parece profundizarse. En 1933
Arias era nuevamente director del Consejo de Enseñanza Industrial. En la Ley de
presupuesto del mismo año (RNLD, Decreto-Ley Nº 9.022 de 1933), se otorgó una partida
extra que se incorporó al presupuesto de las Usinas Eléctricas y Teléfonos del Estado, la
que se utilizaría para fomento y desarrollo de la enseñanza electro-mecánica.
119
Estaba integrada por un director General de Enseñaza, el Dr. Arias en ese momento, y un Consejo de ocho miembros: cuatro
designados por el Poder Ejecutivo, dos por los profesores, uno por el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal y un Ingeniero
Agrónomo designado por la Sección Enseñanza de la Dirección de Agronomía (RNLD, 1934).
120
En 1933 mediante el Decreto-Ley Nº 9.124 se determinaba que la enseñanza técnica dependería del Ministerio de Instrucción
Pública. Se enfatizaba que su finalidad era el de enseñanza, sin dejar de lado que debía tender al estímulo y fomento de la industria. Si
bien por un lado parecía alejarse del sector productivo, la definición de sus fines, hacía que en definitiva pudiera aproximársele aún más
(RNLD, 1933).
82
productivo, entre otros, la enseñanza técnica podría ir aproximándose a los requerimientos
de las ramas más dinámicas de la industria manufacturera.
En el siguiente cuadro se presenta un esquema con la creación de cursos en las décadas del
veinte y treinta, lo que constituye un ejemplo de la diversificación y ampliación
mencionadas:
83
Se identifica una evolución sustantiva en la oferta de la enseñanza técnica a lo largo de
estos 19 años y es incuestionable la diversificación. En 1920 la oferta estaba compuesta
principalmente por talleres en distintas especialidades. La institución contaba con una
única escuela: de “Industrias Femeninas” en donde se ofrecían cursos de “pintura
decorativa”, “hilados”, “corte y confección”, entre otros, dirigidos principalmente a un
público femenino, en 1939 se crearon varias escuelas más y de esa forma se reorganizó la
oferta por especialidades.
121
Una de sus propuestas (que no prosperó) incorporaba la idea de que los dos primeros años de la enseñanza secundaria sean los dos
últimos de primaria y que secundaria dejara de ser una formación simplemente pre-profesional (Dirección General de la Enseñanza
Industrial. Anales entre 1935 y 1940). Esto sigue siendo un tema de debate en la actualidad.
84
institución, lo que implicó una nueva reglamentación sobre los cometidos y
funcionamiento de la enseñanza técnica y en 1943 (RNLD, Decreto-Ley Nº 10.335 de
1943) su declaración de ente autónomo.
Resulta de interés citar parte del artículo 2º de esta Ley, en el que se detallaban los fines de
la institución:
“Compete a la Universidad del Trabajo del Uruguay: a) La enseñanza cultural destinada a la elevación
intelectual de los trabajadores y a su formación técnica, b) La enseñanza completa de los conocimientos
técnicos, manuales e industriales, atendiéndose en forma especial lo relacionado con las industrias extractivas
y de transformación de las materias primas nacionales, c) La enseñanza complementaria para obreros, d) La
enseñanza de las artes aplicadas, e) Contribución al perfeccionamiento de las industrias existentes, fomento y
colaboración con las que puedan organizarse...” (RNLD, 1942)
Cabe destacar la intención de articular la formación intelectual y técnica, tema que estuvo
en debate en más de una oportunidad. El inciso a) del artículo referido parecería reflejar la
intención de otorgar un tipo de enseñanza más general y así acercar la enseñanza técnica a
la secundaria (Bralich, 1987). También cabe subrayar el énfasis en la formación de obreros
especializados para el desarrollo industrial, sistema que se aleja de “lo antiguo”, es decir, la
formación mediante aprendices en un taller. Aparece un vínculo explícito con la industria.
85
General y un Consejo Directivo de diez integrantes122. Nuevamente se incluyó
representantes de los sectores productivos del país y de otros sub-sistemas educativos,
hecho que además de indicar una preocupación por contemplar a los sectores productivos,
mostraba un estrechamiento de los vínculos con los otros sub-sistemas.
Mecánica; Electrotecnia;
Dibujo; Matemáticas; Higiene; Mecánica; Electrotecnia;
Mecánica y Contabilidad; Legislación y Mecánica y Herrería; Motores;
Electrotecnia Educación Social e Industrial Electrotecnia Radiotecnia
Matemáticas; Dibujo para
obreros; Albañilería; Ayudante de ingeniero y
Instaladores Sanitarios; arquitecto; Instalador
Tecnología Sanitaria; sanitario; Pintura de obra
Dibujantes; Ornato; Dibujo decorativa; Albañilería;
Ornamental y arquitectónico; Modelado; Cerámica;
Industrias de la Herrería; Cerámica; Industrias de la Zinguería; Carpintería;
Construcción Carpintería; Ebanistería Construcción Mueblería
Industria del Mueble
Dibujo; Corte y Confección; Costuras y manualidades
Bordados y Encajes; Blanco y afines, Cocina y Dietética;
Lencería; Fajas y Ortopedia; Puericultura e higiene;
Bordados y Encajes a máquina; Dibujo profesional;
Plástica Decorativa; Pintura Bordados y encajes;
Decorativa; Teórico-Práctico Lencería; Tejidos y
Industrias de Economía e Higiene; Industrias Alfombras; Plástica
Femeninas Alfombras; Cestería Femeninas Decorativa; Comercio
Linotipia; Tipografía;
De Artes Composición Tipográfica; Artes Impresión Tipográfico;
Gráficas Linotipia; Encuadernación Gráficas Encuadernación
Cubierta; Máquinas;
Foguistas; Trazado de
Buques; Construcción
De Industrias De Industrias Naval; Carpintería de ribera;
Navales Navales Mecánica Naval
122
Dos elegidos por el Poder Ejecutivo, dos por los profesores, y uno por cada una de las siguientes instituciones: UdelaR, Consejo de
Enseñanza Primaria, Comisión Nacional de Bellas Artes, Cámara de Industrias, Comisión Nacional de Fomento Rural y otro por la
Federación Rural y la Asociación rural en conjunto (RNLD, 1942).
123
Es necesario tener en cuenta que la información que se incluye en este cuadro contiene escuelas y cursos mientras que la incluida en
el Cuadro Nº 11 sólo contiene las escuelas de 1939.
86
Modelado y Moldeado; Pintura; Escultura;
Arte aplicado Taracea; Cestería Artes Plásticas Xilografía
Horticultura; Agricultura
forrajera; fruticultura;
arboricultura forestal;
horticultura especial; Industrias agrarias;
agricultura forrajera; Artesanado rural y urbano;
agricultura industrial; Carpintería y mecánica
suinicultura e industrialización; aplicada; Escuela del hogar
Agrario- peletería; Arboricultura frutal; Agrario- agrario; otros cursos e
Industriales Vinificación Industriales industrialización
Práctica y experimentación,
arboricultura frutal;
Industrial de Industrial de Producción;
Citricultura Citricultura Industrialización
Lechería; Quesería;
Zootecnia; Avicultura;
Industrial de Industrial de Porcinos; Economía;
Lechería Experto en lechería Lechería Contabilidad
Información y
Industrial de Industrial de experimentación forestal;
Silvicultura Silvicultura Industria de la madera
Información práctica y
experimentación vinícola;
Industrial de Industrial de Viticultura;
Enología Enología Industrialización
Industriales o Carpintería y Mecánica
Escuelas agraria y urbana; Enseñanza
primarias del hogar; Comercio;
industriales Industriales Costura; Bordado
Enseñanza del hogar
agrario; costura; cocina;
Del hogar agrario bordados
Cursos
Industriales Cursos
nocturnos o complementarios Exclusivamente para
nocturnos de nocturnos para obreros de las industrias
perfeccionamiento obreros mecánicas y eléctricas
Fuente: elaboración propia a partir de datos de DGE.yC (varios años), Enseñanza Industrial (1934) y Martínez y Villegas (1967)
En 1942 las escuelas son las mismas que en 1934, sin embargo se evidencia un avance en
la oferta de la enseñanza técnica, mediante la incorporación tecnológica (radiotecnia,
ayudante de ingeniero, impresión tipográfica, entre otros). Esto se aprecia tanto en la
Ecuela de Mecánica y Electrotecnia, en Industrias Navales, en Industrias de la
Construcción como en Artes Gráficas.
87
No obstante estas novedades, la enseñanza técnica no parecería haber significado una
opción atractiva. La Tasa Neta de Matriculación (TNM) muestra un proceso divergente
para la enseñanza técnica y secundaria, a partir de los años cuarenta, como se aprecia en el
gráfico siguiente:
20,0
15,0
Enseñanza
técnica
10,0
Enseñanza
secundaria
5,0
0,0
1916
1920
1924
1928
1932
1940
1944
1948
1952
1964
1968
1912
1936
1956
1960
124
El período se seleccionó en función de los datos disponibles del grupo de población correspondiente a la enseñanza media.
125
Ver cuadro Nº 5 del anexo.
88
Escuela de Mecánica y Electrotecnia, por la Escuela de Industrias Femeninas, las Escuelas
Agrarias y la Escuela de Industrias de la Construcción.
89
Cuadro Nº 13. Oferta educativa detallada de la UTU – 1947
Escuela Curso
90
Esta información también puede ser complementada incorporando en el análisis la
evolución del número de escuelas que componen la institución, de acuerdo al siguiente
cuadro:
1926 14
1930 15
1936 27
1960 62
1968 77
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Bralich (1987 y 1996), CIDE (1965) y Martínez y Villegas (1967)
En 1948, bajo la dirección del arquitecto Luis A. Nunes, se aprobaron nuevos planes de
estudio y programas que otorgaban autonomía a las Escuelas Industriales que a la vez se
vinculaban con escuelas o cursos agrarios. Además, se incluyeron cursos especializados, se
agregaron asignaturas técnicas y culturales como complemento a la enseñanza puramente
de taller, desde ese momento la enseñanza de taller ya no tendría preferencia frente a los
otros cursos. No obstante, estos cambios constituyen un escenario ambiguo. En un discurso
esbozado por el director de la institución se mencionaba la necesidad de formar
integralmente, más que obreros autómatas, personas capaces de iniciar un emprendimiento
126
La selección de años se realizó en función de la disponibilidad de datos.
91
propio127. Estos conceptos, podrían atentar contra el tipo de capacitación que la dinámica
del sector manufacturero demandaba, en definitiva esto iba en contra de la idea de formar
personas con las capacidades acordes para responder a la demanda de las ramas más
dinámicas de ese sector.
A través de la oferta educativa de la UTU en los años sesenta se puede apreciar un proceso
de diversificación y ampliación de la propuesta en el largo plazo. En los sesenta, la oferta
educativa de la instución se constituía de acuerdo al siguiente cuadro:
127
“Por esto somos partidarios del productor autónomo y en este sentido están encausados los planes de estudio de la Universidad del
Trabajo. Pensamos que por medio de ello podemos crear la industrialización efectiva del país. Deseamos que nuestros alumnos se
instalen con talleres propios en todo el territorio de la República…” (Martínez y Villegas, 1967: 241 y 243).
92
Tejidos; Sastrería; Cueros; Moldista;
Modelista
Escuela de Artes Gráficas 5 cursos diferentes
Publicitario; Lapidados de piedra;
Escuela de Artes Aplicadas Violería y Escultura y 10 cursos más
*La oferta de las escuelas especializadas (comercio, artes gráficas, construcción, mecánica y electrotecnia, artes
aplicadas, industrias navales, industrias femeninas) fue reconstruida en base a la información de cursos de 1974. Se
entiende que es correcto debido a una aclaración en el informe de la institución de 1963-1975 en donde se especifica que
la oferta de cursos no varió salvo en el caso de Artes Aplicadas, que hubo un aumento importante. (UTU, 1976)
**Se considera politécnicos a todos los institutos que otorgan formación en varias especialidades. Las escuelas
industriales del interior tienen ese carácter y algunas de Montevideo.
***Se supone equivalente a “Escuelas Industriales Femeninas y del Hogar”
Fuente: elaboración propia a partir de datos de CIDE (1965), Martínez y Villegas (1967) y UTU (1976)
128
Este diagnóstico otorgó no sólo una puesta a punto de la situación de la enseñanza técnica en el país sino que además fue la base de
una propuesta de acción concreta, estrechamente vinculada a la estructura productiva uruguaya y por lo tanto a una estrategia de
desarrollo. Significó pensar el futuro económico y social del país en función de información sustentada en bases estadísticas, con una
coherencia y sistematización que no se había dado antes (Galván et al., 2012).
129
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 42.
93
más el camino se dirija hacia una concepción de “lo antiguo” en el sentido de que la
enseñanza de lo artesanal es lo que prima.
Entre los aspectos a destacar en el período se encuentra un manifiesto esfuerzo por una
mayor vinculación de la UTU con el sector productivo o empresarial130. La relevancia de
este hecho en el marco de este trabajo radica en constatar un esfuerzo por lograr una mayor
adecuación de la oferta educativa a los requerimientos de capacitación del sector
productivo y sus ramas más dinámicas. Más aún, en un contexto de inestabilidad política y
social y de estancamiento económico sucedido sobre fines del período.
En el año 1961, mediante un decreto del 25 de abril, se aprobó un proyecto elaborado por
la Comisión Interministerial de Asistencia Técnica a ser desarrollado por el Ministerio de
Industrias y Trabajo y por la UTU132. Se contemplaba la estancia en el país de un experto
en productividad y además un nuevo espacio de formación profesional dentro de la
institución. El principal objetivo era “aumentar la producción en las empresas fabriles”
(RNLD, 1961: 411). Dentro de la fundamentación se hacía explícita la necesidad de
aumentar la capacitación de la población, además de fomentar la mejora continua de la
130
Ya en 1957, mediante una resolución del 24 de enero se aprobó incorporar al escalafón obrero del personal del Instituto Geológico
del Uruguay la categoría de “aprendiz practicante”. Esta resolución se adoptó luego de una gestión realizada por el propio instituto para
propiciar el ingreso de estudiantes de las escuelas industriales del interior egresados del curso de mecánica al equipo de perforación. Se
argumentaba que la propuesta contribuiría a reconocer y valorar la enseñanza que se impartía en la UTU (RNLD, 1957).
131
Algunos de esos servicios incluían la utilización de equipo especial, y la aplicación de la técnica de montaje en serie “para la
pequeña industria de la electrotécnica y la producción mecánica…” (Martínez y Villegas, 1967: 255).
132
Se trataba de un programa Productividad, organización de empresas y formación profesional para lo que se solicitaría la
colaboración del Fondo Especial de las Naciones Unidas. Este proyecto fue el resultado de la fusión de la propuesta presentada por la
Junta de Asistencia Técnica y otra presentada por la UTU en la que se contemplaba cierta formación profesional (RNLD, 1961).
94
organización y el funcionamiento de las empresas133. Esto sugería cierta preocupación por
la relación entre la formación del trabajador y la performance productiva.
133
Se debería tener en cuenta la política nacional de desarrollo económico que incluía las siguientes consideraciones: mejor explotación
de los recursos naturales, mejora del nivel de vida de los trabajadores, preparar el proceso de producción, transformación y comercio del
país (RNLD, 1961).
134
Presupuesto de la UTU
Año Pesos corrientes Precios de 1954
1956 12.724.700 10.955.974
1961 52.000.000 14.015.049
1963 57.000.000 11.428.177
Fuente: INE y RNLD (1961)
135
En el año 1972 será designado Ministro de Industrias y Comercio.
95
Sin embargo, así como a nivel nacional se debatía en torno a la prioridad de atender la
situación de estancamiento del sector agropecuario o del manufacturero, a nivel de la
política educativa parecía verse reflejado ese dilema. No sólo aún no se percibía un rumbo
definido, sino que tampoco estaban claros los instrumentos de acción, abriéndose una
nueva disyuntiva: cursos a medida externos a la institución o reformulación de los planes
de estudio de la UTU.
La década de los sesenta se caracterizó por importantes cambios y/o rupturas a nivel del
sistema educativo. Esto puede ser constatado a través de la aprobación de la Ley Nº
13.971, por la que se creó una Comisión Coordinadora de la Enseñanza 136 que actuaría en
la órbita de la UdelaR, la enseñanza primaria y normal, secundaria y UTU (RNLD, 1971).
Uno de sus cometidos era generar las directivas generales de la política educativa del país.
Además coordinar la enseñanza de los entes mencionados, no sólo mediante
recomendaciones sino fomentando una mayor comunicación entre ellos a todo nivel.
El cambio con mayor impacto en la enseñanza fue la creación de los Consejos interinos en
la enseñanza secundaria y la técnica, sustituyendo las funciones otorgadas mediante la
aprobación de las leyes de autonomía de dichas instituciones -1935 y 1942
respectivamente-. Las implicancias de esta medida llegaban a restringir la autonomía de
136
Integrada por el Ministro de Educación y Cultura, y el presidente y un docente de cada Consejo Directivo. En el caso de la UTU y
Secundaria mediante Consejos interinos (RNLD, 1971). Esto ponía fin a la intervención de la enseñanza media decretada el año anterior.
96
Secundaria y la UTU, y modificar sus recursos disponibles ya que se aprobó una
importante reducción de sus presupuestos (RNLD, 1971)137.
El análisis precedente, puede ser complementado con una mirada a la evolución del gasto
de la enseñanza técnica. Esto permitirá conocer con qué recursos contaba la institución y
de esa forma tratar de entender cómo esa asignación presupuestal pudo haber incidido en
las decisiones que se tomaron a nivel institucional. Más aún, dado que la enseñanza técnica
es, junto a secundaria, parte de la enseñanza media, incorporar el comportamiento de este
último sub-sistema resulta esencial ya que a la hora de definir sus presupestos solía
considerarse a la enseñanza media como un todo, sin tener en cuenta las especificidades de
cada tipo de educación. Por lo tanto, estas dos instituciones en definitiva terminaban
compitiendo por los mismos recursos que en esencia eran limitados.
A continuación se incluye la evolución de largo plazo (entre 1910 y 1970) del gasto de la
enseñanza técnica y secundaria. De acuerdo al gráfico Nº 7, se comprueba que el
presupuesto asignado a la enseñanza técnica se mantuvo relativamente constante hasta la
década de los cuarenta, momento en que se despegó hasta alcanzar un primer máximo a
mediados de los cincuenta y la máxima histórica en los sesenta.
137
La Ley Nº 13.971 fue derogada por la Ley Nº 14.101 de 1973 (de Educación General) por la que se creó un Consejo Nacional de
Educación (CONAE) que regiría sobre enseñanza pública primaria, normal, secundaria e industrial. Cada institución tendrá desde ese
momento un consejo de tres miembros cada uno que será elegido por el CONAE (RNLD, 1973).
97
Gráfico Nº 7. Gasto de la enseñanza técnica y secundaria (1910 a 1970, miles de pesos
de 1954)
20.000 35.000
18.000
30.000
16.000
25.000 Enseñanza
14.000
Técnica
12.000
20.000
10.000
15.000
8.000
Eje
6.000 secundario:
10.000
Enseñanza
4.000 Secundaria
5.000
2.000
- -
1910
1922
1926
1930
1942
1946
1950
1962
1966
1970
1914
1918
1934
1938
1954
1958
Es interesante notar que los datos registrados en el gráfico no condicen con los cambios
realizados bajo las directrices de Arias durante los años treinta: una reestructura de los
cursos, una mayor penetración de la institución en el país y una oferta más diversificada
debería haber tenido un correlato a nivel de recursos que lo sustentara. El salto en el
presupuesto de la enseñanza técnica se corresponde con su definición como Universidad
del Trabajo y el logro de su autonomía (1942 y 1943 respectivamente). A partir de ese
momento se observa un crecimiento relativamente sostenido. Si bien en el presupuesto
contemplado en el gráfico no se incluyeron las inversiones, un incremento del gasto
constituiría una señal en línea con el nuevo rumbo que tomaba la institución y que era la
culminación del proceso inciado desde fines de los veinte, lo que –sin embargo- no puede
ser constatado mediante esta información presupuestal.
98
del período en estudio, excepto desde mediados de los cuarenta138, momento en que la
situación parece comenzar a revertirse.
1943
1946
1949
1955
1958
1961
1967
1970
1940
1952
1964
Enseñanza Secundaria Enseñanza Técnica
Al analizar la evolución con respecto al GPE, ese cambio cobra relevancia, se percibe
claramente que desde mediados de los cuarenta ambos sub-sistemas tienden a converger139.
138
Si bien no hay datos entre 1944 y 1955, la evolución permite suponer que el crecimiento podría comenzar desde mediados de los
cuarenta (Hernández, 2015, cuadro Nº 45).
139
Hernández (2015), cuadro Nº 32.
99
De acuerdo al gráfico Nº 9, el gasto por estudiante registró variaciones en el largo plazo en
ambos sub-sistemas. La enseñanza técnica comenzó el período con una relación mucho
mayor de gasto por estudiante, y fue convergiendo hacia el de la enseñanza secundaria. En
los años veinte y treinta en donde se sucedieron varios cambios ya mencionados se
detectan dos situaciones: en los veinte la enseñanza técnica supera a la secundaria y en los
treinta se da la situación inversa. Nuevamente, esta última situación no se vincula con los
cambios sucedidos en la enseñanza técnica durante los años treinta, por lo tanto parecería
que esas modificaciones no habrían requerido más recursos de los existentes.
14
12
Enseñanza técnica
10
8
Enseñanza
6 secundaria
0
1910
1914
1918
1922
1926
1930
1934
1938
1942
1946
1950
1954
1958
1962
1966
1970
Entre la década de los cuarenta y los cincuenta el gasto por estudiante de la enseñanza
técnica volvió a despegarse del de secundaria y así se mantuvo hasta el final del período.
En este sentido, podría concluirse que, dado que la enseñanza técnica demanda una mayor
dotación de recursos por las características de sus cursos, a partir de la década del cuarenta,
la asignación presupuestal por estudiante estaría más acorde a los fines de cada ente
educativo y a las necesidades de enseñanza de cada sub-sistema.
100
Si bien la asignación presupuestal140 parece no acompañar la nueva situación de
reorganización de la enseñanza técnica y autonomía (entre 1941 y 1944 se dio una
disminución) es necesario considerar que se trata de años de guerra. Aún así, en 1944 el
presupuesto alcanzó valores por encima de los de la segunda mitad de la década del treinta,
lo que merece ser destacado.
Gráfico Nº 10. Estructura del presupuesto de la enseñanza técnica por rubro (1913 a
1955)*
100
90
80 Gastos
generales
70
60 Adm. y
50 servicios
40
Docencia
30
20
Direccion e
10 inspeccion
0
1917
1919
1921
1923
1929
1931
1933
1935
1941
1943
1945
1947
1953
1955
1913
1915
1925
1927
1937
1939
1949
1951
140
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 45.
141
Por más información ver Hernández (2015), sección III.2.5.
101
*No fue posible incluir el mismo período de tiempo utilizado en otros gráficos por no existir disponibilidad de datos. De
acuerdo a Cernuschi (1971: 24), en universidades de Europa y EE.UU. los gastos administrativos y generales no
sobrepasan el 10% del presupuesto total. Si bien se refiere a datos de un libro publicado en 1962 y no se especifica qué se
considera en esas variables, en este caso en 1955 administrativos y servicios y gastos generales tenían un 40% del
presupuesto total (ver Hernández, 2015, cuadro Nº 38)
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 48.
En el largo plazo, es posible afirmar que el rubro gastos generales perdió peso en la
estructura presupuestal, más allá de que su comportamiento ha sido volátil. El presupuesto
destinado al rubro administrativos y servicios cayó, y sin embargo volvió a ganar
posiciones en el último año incluido en el gráfico. El peso de la docencia en la estructura
presupuestal fue aumentando considerablemente y logró ocupar un lugar relevante.
No sólo hubo un aumento del peso de la docencia en el presupuesto total sino además un
aumento en la cantidad de docentes como se aprecia en el siguiente gráfico:
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1913
1915
1917
1919
1921
1925
1929
1933
1937
1941
1943
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1923
1927
1931
1935
1939
* No fue posible incluir el mismo período de tiempo utilizado en otros gráficos por no existir disponibilidad de
datos
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 48
Del gráfico se destacan dos momentos: un aumento de aproximadamente 500% entre 1917
y 1921 y entre 1925 y 1935 un aumento de 135%142. La enseñanza técnica incluye práctica
de taller, actividad que demanda mayor cantidad de recursos por estudiante que una
actividad desarrollada en un aula, en donde la enseñanza es de tipo propedéutico. Es
142
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 48.
102
interesante resaltar cuándo se dan estos cambios, que coinciden con algunos de los hitos
mencionados previamente en los que se avanzó en la definición de los fines de enseñanza
de la institución. Si bien la discusión entre “lo antiguo” y “lo nuevo” no estaba zanjada,
estas modificaciones parecerían direccionar los esfuerzos hacia uno de esos caminos.
El rubro gastos generales pudo haber cedido lugares a docencia y lo mismo pudo haber
sucedido con administrativos y servicios. Ambos fueron perdiendo peso a lo largo del
período y el de los docentes fue en aumento. Esto puede constituir un indicio de un
esfuerzo explícito por impulsar la enseñanza, en el sentido de sustituir un tipo de recurso
por otro, en un escenario en donde los recursos son escasos y muchas veces es necesario
optar por impulsar uno en detrimento de otro.
60,0 1,4
1,2
50,0
1,0
40,0
0,8
30,0
0,6
20,0
0,4
10,0 0,2
0,0 0,0
1913
1915
1917
1919
1927
1929
1931
1933
1935
1937
1939
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1921
1923
1925
1941
1943
* No fue posible incluir el mismo período de tiempo utilizado en otros gráficos por no existir
disponibilidad de datos
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 49.
103
Luego de una pronunciada caída a comienzos de los años veinte, es decir, un cambio
brusco a favor de los docentes, la mayor parte del período se visualiza una relación más
favorable hacia los docentes que los administrativos. En cuanto al rubro administrativos y
servicios habría sido necesario en los primeros años de la institución en los que funcionaba
como correccional y orfanato pero menos prioritario desde el momento en que se
determinaban los fines de enseñanza técnica y por lo tanto era necesario ajustar el apoyo
administrativo y de gestión. Más allá de eso, en el caso de ampliar la cantidad de escuelas
como sucedió entre 1936 y 1960 (cuadro Nº 14), sería imprescindible el aumento de los
dos rubros mencionados. En este sentido, el cambio en la relación entre administrativos y
docentes sucedido entre 1945 y 1955 podría justificarse por la necesidad de dotar de un
cuerpo de gestión a las nuevas escuelas que se iban creando. Si bien no se cuenta con datos
de surgimiento de escuelas entre 1936 y 1960, se podría suponer que el aumento de 35
escuelas sucedido entre esos años ya habría impactado entre 1945 y 1955 y demandado
más funcionarios administrativos.
La enseñanza técnica en Uruguay surgió como una institución para adolescentes con
problemas de conducta, infractores, sin hogar, alejada de los fines de enseñanza y más aún
de la producción industrial. El imaginario colectivo se fue construyendo en función de esos
orígenes, que determinaron una impronta que desvalorizaba el trabajo manual en el país.
En paralelo, se fue conformando la sobrevaloración de la enseñanza secundaria de tipo
propedéutica y un único destino: la enseñanza universitaria y la obtención de un título de
tipo profesional.
Una vez definidos los fines de enseñanza, se logró una mayor penetración de la enseñanza
técnica en todo el país y una importante diversificación en su oferta académica, producto
de un mayor contacto con el sector empresarial y productivo. En este sentido, los fines de
enseñanza y la oferta educativa comenzaban a vincularse a los procesos de producción. Sin
104
embargo, y de acuerdo al objetivo de este trabajo, se debe hacer foco en la relación con el
sector manufacturero. Esta relación no quedaba tan visible ya que el desarrollo de la
concepción de “lo antiguo” se daba en paralelo a la de “lo nuevo”, instalándose el debate
entre ambas.
La presencia del Dr. Arias como director de la institución por varios períodos durante los
años veinte y treinta tuvo mucho que ver al respecto. Si bien por momentos parecía que la
opción por “lo nuevo” (que Arias fomentaba) ganaba el debate, no quedó instaurado como
una línea de acción de la institución. Arias fue la figura clave en la aprobación de la Ley de
1916, y en posteriores acuerdos con el sector industrial. Además, impulsó cambios
importantes y derivados de esos acuerdo: en la oferta educativa (incluido creación de
escuelas, trabajos prácticos en organismos estatales), y al cumplir con una aspiración con
la que concretaría muchos de los objetivos históricamente planteados en la institución: la
aprobación de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) y su autonomía.
Del análisis anterior surgen indicios que permitirían afirmar que uno de los problemas
detrás del rezago de este tipo de enseñanza responde a la prolongación del debate sobre sus
fines y a su tardía resolución. Además, el menosprecio por el tipo de trabajo manual y la
sobrevaloración de la enseñanza secundaria, serían los factores que terminarían definiendo
el rezago de la enseñanza técnica. La nueva denominación no logró su cometido, otorgar
prestigio a la institución.
105
Por otro lado, no fue saldado el debate entre “lo antiguo” y “lo nuevo”, ambas
concepciones fueron alternándose a lo largo de las décadas y las distintas direcciones de la
institución, siendo muchas veces resultado de un impulso individual más que institucional.
Esto contribuyó a mantener (o incluso aumentar) la brecha entre la oferta y las demandas
de capacidades del sector manufacturero.
En 1885 se aprobó una nueva Ley Orgánica, con un giro hacia el positivismo 143, con la
impronta de Alfredo Vázquez Acevedo y sus tres rectorados alternados entre 1880 y
143
Durante el siglo XIX se fue intensificando la disputa entre dos corrientes filosóficas dentro de la Universidad. Por un lado, el
espiritualismo ecléctico (reflejando preferentemente intereses de tipo religioso o morales) y por otro el positivismo que encarnaba una
visión de la sociedad basada principalmente en normas prácticas y no en principios abstractos, respondía principalmente al desarrollo de
las ciencias naturales del momento: confianza en la ciencia, sometimiento de la razón a los sentidos, idea de evolución (Bralich, 1987).
106
1899144. Esto dará un marco a los procesos que se irán plasmando, entre otros, mayor
cantidad de recursos presupuestales, el comienzo de la investigación en algunas ramas de
la medicina145 y la creación de la Facultad de Matemáticas146.
Las carreras propuestas eran las siguientes: Ingeniero de puentes y caminos, Ingeniero
geógrafo, Arquitecto, Maestro de obra y Agrimensor. Hasta ese momento, los
profesionales que trabajaban en esas disciplinas eran extranjeros o nacionales formados
afuera del país147.
En esta fase de génesis y definición de los fines de la enseñanza universitaria y por lo tanto
la composición de su oferta, en 1903 se incorporó la Escuela de Comercio y en 1904
comenzaron los cursos de la Facultad de Comercio (anexada a la sección contabilidad de la
Facultad de Derecho). Asimismo, el 4 de agosto de 1906, mediante decreto, las Escuelas de
Veterinaria y Agronomía148 se incorporaban a la Universidad, y el 15 de setiembre del
mismo año se declaraban Facultades (RNLD, 1904 y 1906).
144
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 50.
145
Se funda en la Universidad el primer laboratorio dedicado a la bacteriología (Paris de Oddone, 1969).
146
En 1876 se le concedió el carácter de Facultad a la Escuela Politécnica de Ciencias Físico-matemática y comenzó a funcionar como
Facultad de Matemáticas y Ramas Anexas unos años después de su creación. La creación formal se hizo mediante la Ley Orgánica de
1885 y en 1888 se dictaron los primeros cursos (Bralich, 1991).
147
Un estudiante mencionaba: “No había en el país un concepto claro y definido de lo que era la profesión de ingeniero. Predominaba la
idea, con todo, de que era un técnico no necesario todavía, encargado de resolver problemas constructivos y científicos. No se sabía que
tenían también que afrontar y resolver problemas sociales y económicos, ya que aquellos casi siempre se relacionan con el factor
humano y con la riqueza” (Bralich, 1991: 54).
148
De acuerdo a Oddone y Paris (1971), la creación de la Facultad de Agronomía implicaba un progreso para el medio rural y resultaría
en un mayor vínculo con los productores.
149
Fue rector de la Universidad entre 1904 y 1907 (Hernández, 2015, cuadro Nº 50)
150
El antecedente de esta Ley fue un proyecto de reestructura presentado por el presidente Claudio Williman y un ministro Gabriel
Terra y al que se oponían las autoridades universitarias del momento. Se trataba en definitiva de dos corrientes que se enfrentaban, por
un lado la línea tradicional que respaldaba una mayor centralidad de la enseñanza y por otro, la línea respaldada desde la presidencia de
una mayor descentralización (Bralich, 1987).
107
La discusión se redujo a una mayor o menor descentralización de la enseñanza, mientras
que, se considera, que debería haber estado focalizada en aspectos relacionados con el
contenido de la educación universitaria en esas especialidades y la importancia de formar
en el país técnicos de nivel superior.
Si bien a comienzos de la década del veinte del siglo pasado existían sólo cuatro
Facultades151 (Derecho, Medicina, Ingeniería y Ramas Anexas y Arquitectura), a partir de
ese momento la Universidad de la República logró diversificar su oferta, al menos en lo
referente a la creación de Facultades, como se observa en el cuadro siguiente:
Además de la creación de Facultades, desde los años veinte también puede apreciarse una
diversificación de las ofertas de formación. A continuación se presenta la aparición de los
títulos otorgados por la Universidad en el período que nos ocupa:
151
A pesar de que la enseñanza universitaria se creó relativamente temprano en la hist oria del país, su desarrollo
fue lento.
108
Cuadro Nº 17. Títulos otorgados por la UdelaR (1849 a 1967)
Año Facultad Títulos
Derecho y Ciencias
1849 Sociales Doctor en derecho
Medicina y Ramas
1876 Anexas Doctor en medicina
Ingeniero de puentes, caminos y calzadas
Matemáticas y Ingeniero Geógrafo
1887 Ramas
Anexas Agrimensor
Arquitecto
Derecho y Ciencias
1906
Sociales Notariado
Ingeniería y Ramas Se sustituye el título de Ingeniero de Puentes, Caminos y Calzadas por el
1916 Anexas de Ingeniero Civil (ya no se expide más el de Ingeniero Geógrafo)
Ingeniero Civil
Ingeniería y Ramas
1924 Ingeniero Industrial
Anexas
Agrimensor
Odontología Odontólogo
Químico Farmacéutico
1929
Química y Farmacia Químico Industrial
Doctor en Química (título científico)
Ciencias Económicas
1932 y de Administración Contador
Veterinaria Veterinario
1933
Agronomía Ingeniero Agrónomo
Facultad de
Humanidades y
1945 Ciencias *
Facultad de Letras; Ciencias Biológicas; Química; Filosofía; Historia; Matemáticas;
Humanidades y Musicología; Psicología; Física; Astronomía; Lengua y Literatura Inglesa
Ciencias y Traductor Público
Ingeniero Civil
1967 Ingeniero Industrial
Ingeniería y
Agrimensura Ingeniero Eléctrico
Ingeniero Químico**
Agrimensor
*Al momento de su creación no se expedían títulos. Para 1948 se dictaban cursos seriados de Licenciatura en Filosofía,
Historia y Letras en la rama de Humanidades y de Ciencias Biológicas, Matemáticas y Química en la rama de Ciencias,
además había Cátedras libres (Oddone y Paris, 2010).
**Carrera cuyo dictado se comparte con la Facultad de Química
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Bralich (1991, 1987), Oddone y Paris (2010) y RNLD (varios años)
109
universitaria clave en la oferta de especialidades más vinculadas a las competencias
requeridas por el sector industrial y por lo tanto a su desarrollo.
Hay estudios153 en los que se afirma que antes de 1915 la Facultad de Matemáticas ya
contaba con una infraestructura adecuada para la investigación, entre otros motivos, porque
sus autoridades lo habían considerado esencial desde los primeros cursos dictados. Entre
fines del siglo XIX y comienzos del XX se hicieron varias compras de equipamiento
vinculados a las materias que se dictaban, tanto que ya en 1915 tenían instalado y en
funcionamiento un laboratorio de Ensayo de Materiales (brindaba servicios al Estado y a
empresas privadas)154. No obstante, de acuerdo a Bralich (1991), la mayoría de los ensayos
que se realizaron en el laboratorio entre 1912 y fines de 1914 parecerían estar vinculados a
la industria de la construcción, lo que respalda la afirmación realizada previamente. Para
152
En 1911 en un proyecto de reforma del plan de estudios se argumentaba que los egresados no estaban preparados para otros trabajos
que no fueran “Trabajos públicos”, lo que no tenía sentido dadas las nuevas exigencias que se iban generando en el país como
consecuencia la incorporación de progreso técnico (Bralich, 1991).
153
Martínez (2014); Bralich (1991)
154
En 1912 también se creó el Instituto de Ensayo de Materiales y los laboratorios de Química, de Máquinas y de Electrotécnica (en
este caso aún no existía una carrera vinculada a la electricidad). Se puede relacionar su creación con el surgimiento de otras instituciones
en la órbita estatal que estarían más vinculadas con el momento económico y social por el que pasaba el país: las Estaciones
Agronómicas, el Instituto de Pesca, el Instituto de Geología y Perforaciones y el Instituto de Química Industrial, todo esto con el apoyo
del batllismo y con Eduardo Acevedo como Ministro de Industria (1911-1913) y que había sido rector de la UdelaR entre 1904-1907. En
este sentido, se podría pensar en algún tipo de vínculo entre lo que sucedía en la Facultad de Matemáticas – Ingeniería y las instituciones
creadas desde el Estado (Martínez, 2014 y Hernández, 2015, cuadro Nº 50).
110
este análisis, el autor tuvo en cuenta los materiales con los que se trabajó en el laboratorio:
cemento, asfalto, ladrillos y baldosas.
Más allá del contenido de las carreras de ingeniería y de que no se estaría generando un
vínculo con un modelo de desarrollo vinculado al crecimiento manufacturero, se iban
generando capacidades de investigación, vinculadas con la práctica y, en tal sentido, se
puede observar un proceso diferente a la impronta enciclopedista dominante en el resto de
la UdelaR. En un decreto del 3 de enero de 1924 se dispuso que el Ministerio de Obras
Públicas efectuara los análisis de hulla de carbón en el laboratorio de máquinas de la
Facultad de Ingeniería y Ramas Anexas. Esto daba cuenta de las habilidades que se iban
adquiriendo en esa Facultad y el mayor involucramiento con entes estatales. Se dejaba
explícito en el decreto, además, que el IQI155 no estaba capacitado para realizar esos
análisis (RNLD, 1924).
155
Creado por decreto el 22 de octubre de 1912, adscrito al Ministerio de Industrias y con el objetivo de: “…asesorar al Ejecutivo
respecto al aprovechamiento industrial de los productos naturales, indicar las mejoras necesarias en las industrias ya establecidas en el
país, pronunciándose sobre la conveniencia de implantar otras nuevas y proporcionar a los industriales todos los datos e informes útiles
relacionados con sus explotaciones" (RNLD, 1912).
156
Estos autores calcularon la “tasa relativa de cobertura educativa” con la cual compararon la cobertura de la enseñanza terciaria de
Uruguay (para la población entre 20 y 24 años) con el promedio de cuatro países desarrollados (EE.UU., Francia, Alemania y Reino
Unido) (Bértola y Bertoni, 1999).
111
Gráfico Nº 13. Tasa neta de matriculación universitaria (1912-1970, población entre
18 y 24 años)*
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1912
1918
1921
1924
1930
1933
1936
1942
1945
1948
1954
1957
1960
1963
1969
1915
1927
1939
1951
1966
* El período se seleccionó en función de los datos disponibles del grupo de población correspondiente a la
enseñanza universitaria
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 44
157
La Universidad se enfrentó a la dictadura de Gabriel Terra (1933-1938). En esos años, se aprobó una nueva Ley Orgánica (Ley Nº
9.292, RNLD, 1934) con oposición de las autoridades por considerar que dañaba su autonomía: se avalaba una mayor participación del
Poder Ejecutivo. Frente a las críticas e incluso una huelga universitaria se suspendió la aplicación de dos de sus artículos y fueron
sustituidos por otros propuestos por las propias autoridades de la institución (RNLD, 1934).
158
Uno de los principales argumentos establecía que este tipo de enseñanza debería propender a una educación de tipo integral y no ser
considerada como mera antesala de los estudios universitarios (RNLD, 1935).
112
En el intento de dilucidar qué sucedía a la interna de la UdelaR y profundizar en el mayor o
menor vínculo con el desarrollo del sector manufacturero, una buena aproximación lo
constituye la evolución de facultades cuyas especialidades se relacionan más con este
proceso. Nuevamente resulta interesante ahondar en la evolución de la Facultad de
Ingeniería y Ramas Anexas.
159
En 1924 se sancionó el sexto plan de estudios de la carrera de Ingeniería, y fue la primera vez que se estableció la distinción entre
Ingenieros civiles e industriales. En 1925 mediante un decreto se aprobó los planes de estudio de ambas carreras (los cuatro primeros
años aún eran comunes). En 1926 se modificó el plan de estudios de ingeniería civil e industrial en aras de otorgarle un enfoque más
pedagógico (RNLD, 1926). Estos cambios estuvieron enfocados a otorgarle una mayor independencia a las carreras, asó como los dos
siguientes planes de estudio aprobados: 1937 y 1947.
160
El título de Ingeniero Industrial facultaba para el planeamiento, proyecto, montaje y funcionamiento de plantas para industrias
químicas, textiles, electromecánicas, metalúrgicas, usinas eléctricas, instalación de aire acondicionado, calefacción, ventilación,
refrigeración y otros (Martínez, 2014).
161
En 1939 el Instituto comprendía seis Laboratorios: de Máquinas Eléctricas, de Medidas Eléctricas, de Altas Tensiones, de
Fotometría, de Telecomunicaciones y de Aparatos de Protección y Maniobra (Casaravilla, 2006).
162
Se detectó una formación insuficiente en materia de electricidad y por eso se trató de capacitar a los estudiantes de ingeniería
industrial para que una vez recibidos estuvieran parcialmente capacitados. Se crearon cursos sin exámenes y además talleres de debate,
entre otros. No fue sino hasta el plan de estudios aprobado en 1967, que se creó la carrera de Ingeniero Electricista (Casaravilla, 2006).
113
Facultad debería avanzar al ritmo de la ciencia, la técnica y la industria. Con respecto a la
creación de la carrera de Ingeniero Industrial, se mencionaba la importancia de la
investigación y de los laboratorios industriales que eran necesarios para el desarrollo de la
nueva carrera y que aún restaban por crearse. Cabe recordar que la búsqueda por una
mayor especialización estaba presente desde principios del siglo pasado (Oddone y Paris,
1971).
La referencia a este momento es significativa por varios motivos. Por un lado, porque la
creación de la carrera de Ingeniero Industrial condujo a la necesidad de explicitar los fines
de la disciplina y por lo tanto a cuestionarse y replantearse su rol en la sociedad. Por otro
lado, la referencia explícita al vínculo con la industria, una relación que no había sido clara
desde que se creó la Facultad a fines del siglo XIX. En 1944 en una edición del Boletín de
la Facultad, se reafirmaba la necesidad de dirigir la profesión por un camino preestablecido
y se volvía cada vez más habitual la necesidad de vincularse al desarrollo industrial
(Oddone y Paris, 1971).
114
Gráfico Nº 14. Peso de la matrícula universitaria por área* (1920-1970)
100
90 Ingeniería
80 Humanidades y
Ciencias
70 Ciencias
Económicas
60
Agraria
50
Derecho
40
Salud
30
Química
20
Arquitectura
10
*El área salud incluye: Incluye Medicina y Odontologia; El área agraria incluye Veterinaria y Agronomía
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 54
Interesa incorporar a Química al análisis ya que se trata de otra Facultad con un vínculo
particular con el proceso de industrialización, dada su especificidad relacionada con la
transformación de elementos funcionales al proceso productivo. Formalmente, la Facultad
de Química y Farmacia se creó en 1929 por la Ley Nº 8.394. Se constituyó a partir de
cátedras y servicios relacionados con los estudios químico-farmacéuticos, que eran parte
de la Facultad de Medicina (RNLD, 1929).
163
Se creó por la Ley Nº 10.658 en el año 1945 (RNLD, 1945). En el artículo 2º se detallaban sus fines: “…tendrá como finalidad
esencial la enseñanza superior e investigación en Filosofía, Letras, Historia y Ciencias…”. Esto había sido resultado de un proceso que
se remonta a comienzos del siglo XX, con origen en un debate que cuestionaba el excesivo profesionalismo de las facultades que eran
parte de la UdelaR. Quienes impulsaban la creación de este centro pretendían crear una isntitución que fuera cuna de la investigación y
del estímulo al pensamiento original. De acuerdo a sus defensores (Vaz Ferreira) había dos enemigos que sortear: quienes pensaban que
sólo es válido lo que es directamente productivo o profesional (los “prácticos”) y quienes pretendían instalar un organismo similar al de
otros países, con cátedras e institutos (los “exigentes”), lo que podría escapar a la realidad nacional. No se proponían programas de
estudios completos, sino que deberían adaptarse a los fines de la Facultad, en este sentido: “estimulación del estudio en sí” y “la
elevación y profundización de la cultura”. Agregaban que no otorgará títulos, que no subordinará sus enseñanzas a ellos y tampoco habrá
exámenes para no igualar a las facultades profesionalizantes (Oddone y Paris, 1971: 608).
115
Uno de los primeros debates en torno a la creación de una Facultad en donde se
desarrollaran los estudios de las ciencias químicas, se dio a través del cuestionamiento
sobre la existencia de un Instituto de química dentro de la Facultad de Medicina y la
consideración de la química como subsidiaria a la labor del médico. Para crear esa
Facultad, se habían elaborado varios proyectos que fueron elevados al parlamento y
desestimados, ya desde comienzos del siglo XX (Oddone y Paris, 1971).
Finalmente, una vez que surgió la Facultad dentro de la UdelaR, se aprobó el plan de
estudios de las carreras de Químico Farmacéutico y Químico industrial, se mantuvieron los
dos títulos ya existentes y se establecieron los requisitos para ingresar a la carrera de
Químico Industrial, eran los mismos que para Químico Farmacéutico.
En los primeros años de vida, el desarrollo de la Facultad se habría visto comprometido por
deficiente infraestructura y carencia de materiales de laboratorio. En 1935 asumió un
nuevo rector, Antonio Peluffo, quien de inmediato manifestó que era necesario mejorar las
condiciones en que venía funcionando la Facultad de Química y Farmacia, no sólo en
relación a la infraestructura, sino también en cuanto al material. En 1947, durante el
decanato de Juan A. Capra, se aprobó una partida presupuestal extra que, permitió mejorar
164
“a) La investigación científica en todos los dominios de la Química Industrial y especialmente en cuanto se relacione con el
conocimiento y utilización de las materias primas existentes en el país. b) La enseñanza de la Química Industrial a fin de preparar
elementos especialmente versados en esta ciencia, con capacidad suficiente para llevar a la práctica las industrias que de ella se derivan.
c) La fabricación de productos químicos como medio de hacer práctica la enseñanza y facilitar elementos para el desarrollo industrial del
país." (RNLD, 1918).
116
el equipamiento de laboratorios y plantas industriales piloto y además, posibilitó disponer
de personal especializado para investigación al implementarse el régimen de full-time165
(Oddone y Paris, 1971). Según información relevada, en 1958 se había creado un Instituto
de Química y un Departamento de Fibras Textiles y Cueros que ofrecía asesoramiento a
organismos privados y estatales.
Queda en evidencia que, a pesar de algunos intentos puntuales a favor de un mayor vínculo
de la Universidad con los elementos necesarios en el proceso de desarrollo industrial, esa
relación no llegaba a profundizarse.
165
Durante el período de decanato anterior a 1947, se habían detectado varios problemas, muchos de los cuales hacían cuestionar la
viabilidad de la Facultad. Eso había dado origen a varios reclamos, algunos tuvieron andamiaje, otros no: la necesidad de implementar
nuevas carreras de químico biológico e ingeniero químico; revisar el régimen de cursos y ampliar los laboratorios; incorporar el IQI a la
UdelaR (Oddone y Paris, 1971).
166
En 1959 se cambió el nombre por Facultad de Química (Facultad de Ingeniería, 2004).
167
Los antecedentes de esta reforma vienen desde la Reforma de Córdoba -proceso que culminó en 1918 y que marcó un hito en la
enseñanza universitaria de muchos de los países latinoamericanos- y fueron retomados en la década del treinta (Paris de Oddone, 1969).
Ya en el año 1931 en el marco de un congreso universitario americano, entre otros, se manifestaba sobre la necesidad de una autonomía
técnica y pedagógica y la transformación de la Universidad, pasando de lo puramente profesionalista a un centro en donde se prepare
técnicos, y se desarrolle la investigación, sin dejar de lado su democratización y el incremento de su matrícula (Bralich, 1987). Si bien,
de acuerdo a Paris de Oddone (1969) varios de sus postulados ya se encuadraban en la tradición liberal que caracterizaba desde sus
orígenes a la Universidad uruguaya (surgió mucho después de la colonia, se fundó bajo el patrocinio ideológico de la masonería y no de
la Iglesia, con un pensamiento filosófico independiente de todo dogma religioso), de todas formas se tomó la voluntad de cambio para
propulsar consignas adaptadas a la realidad del país.
117
Para la aprobación de la Ley Orgánica168 (momento desde el cual la Universidad
funcionará como Ente Autónomo), el rectorado de Mario Cassinoni169 había sido clave.
Cassinoni introdujo varias discusiones en la Universidad, entre otras, la necesidad de
desarrollar la investigación científica vinculándola con los problemas nacionales170. Previo
a la aprobación de la Ley Orgánica se habían conformado dos comisiones en el año 1956,
la primera para estudiar la propia Ley y la segunda para preparar un informe sobre “Misión
y Organización de la Universidad”. Esta segunda comisión elaboró un informe con una
propuesta de reestructura institucional que no llegó a ser aprobada por el CDC a pesar de
tener el aval del rector (Cernuschi, 1971).
La idea principal del Plan Maggiolo era tener como centro neurálgico a la ciencia y en
torno a las facultades de Ciencias y Humanidades organizar a las escuelas profesionales.
Esto es, colocar como objetivo central a la enseñanza y la investigación en ciencia pura y
aplicada y lograr una estructura tan elástica como para que se adapte rápidamente a
cualquier cambio necesario y demandado por la sociedad en desarrollo. Es decir, que
pudiera adptarse a los nuevos conocimientos científicos y tecnológicos (Cernuschi, 1971),
lo que iría en línea con el paradigma tecno-económico que a partir de la década de los
setenta comenzaba a manifestarse a nivel mundial. Sin embargo, este plan tampoco llegó a
implementarse.
168
En el artículo 2º se expresaron sus fines:
“La Universidad tendrá a su cargo la enseñanza pública superior en todos los planos de la cultura, la enseñanza artística, la habilitación
para el ejercicio de las demás funciones que la ley le encomiende. Le incume asimismo, a través de todos sus órganos, en sus respectivas
competencias, acrecentar, difundir y defender la cultura; impulsar y proteger la investigación científica y las actividades artísticas y
contribuir al estudio de los problemas de interés general y propender a su comprensión pública; defender los valores morales y los
principios de justicia, libertad, bienestar social, los derechos de la persona humana y la forma democrático-republicana de gobierno"
(RNLD, 1958).
169
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 50.
170
Además, introdujo la discusión sobre la misión social de la Universidad y en su programa de trabajo se evidenciaba una concepción
renovadora de la Universidad latinoamericana. Entre otros, se refería a la defensa de la autonomía y a la coordinación de las distintas
facultades (Paris de Oddone, 1969).
118
V.4.4 Un frustrado intento de cooperación con el sector productivo
El resultado de la investigación tuvo una conclusión que no estaba del todo vinculada al
primer objetivo de formación de la comisión de análisis de este tema. Más aún, desde la
Facultad de Ingeniería se emitió un comunicado que impugnaba sus conclusiones y en el
que se especificaba que el Instituto de Investigación Tecnológica propuesto, de crearse,
debía ser de carácter nacional y universitario, y debería agrupar a todos los laboratorios de
las facultades que estuvieran dispuestas a colaborar. Finalmente, ninguna de estas
propuestas se desarrolló como estaba previsto (Martínez, 2014).
119
En paralelo, en la Facultad de Ingeniería, se debatía sobre posibles especialidades a
incorporar, entre otras, se menciona la importancia de la electrónica y la creación de una
carrera de ingeniero electro-mecánico. Se lo vinculaba con el desarrollo del país, y con la
incursión en la generación de energía hidroeléctrica. Por otro lado, se mencionaba la
especialidad de ingeniero químico, y en ese sentido, se lo vinculaba con las industrias
extractivas o con la elaboración de distintos derivados de la química. Esto sugiere que
efectivamente era posible que se diera el vínculo entre lo que ofrecía el sistema educativo y
los requerimientos del sector manufacturero. Sin embargo, había un debate instalado,
Agustín Maggi, decano de la Facultad de Ingeniería entre 1943 y 1950, respaldaba una
menor especialización y defendía la importancia de un solo ciclo básico general (Oddone y
Paris, 1971).
120
podrá aportar al sector industrial, es decir, recurriendo a la asistenia técnica, a través de la
mejora de la enseñanza tecnológica (RNLD, 1962).
En la fundamentación de este plan se incorporaba la idea de que la figura del Ingeniero era
fundamental en el camino hacia la independencia tecnológica del país. Nuevamente se
abogaba por una dedicación docente full-time, y se reorganizaba la Facultad en Institutos
para cumplir con el objetivo de crear conocimiento y también aplicarlo. En este sentido, se
incorporaba el taller como método pedagógico a todos los años de la carrera y se instalaba
un ciclo básico con conocimientos generales y uno técnico en donde se brindaban los
conocimientos diferenciados de cada especialización (Casaravilla, 2006).
121
De acuerdo a la sección V.2 de este trabajo, el peso del gasto de la enseñanza universitaria
en el producto se mantuvo relativamente estable durante la mayor parte del período
analizado, salvo por un salto incremental sucedido durante los sesenta, similar al de los
otros sub-sistemas analizados. Con respecto al GPE, la participación de la enseñanza
universitaria fluctuó a lo largo del período y a largo plazo perdió posiciones sin lograr
recuperar el máximo alcanzado en 1919 (gráfico Nº 15).
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1913
1916
1919
1922
1928
1931
1937
1943
1946
1952
1955
1958
1961
1967
1970
1910
1925
1934
1940
1949
1964
122
Gráfico Nº16. Gasto de la enseñanza universitaria (1910 a 1970, miles de pesos de
1954)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
1913
1916
1919
1925
1928
1931
1937
1940
1943
1949
1952
1955
1961
1964
1967
1970
1910
1922
1934
1946
1958
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 56
A pesar de cierto estancamiento sucedido en los años cuarenta el gasto tuvo una tendencia
creciente hasta fines del período analizado.
123
Gráfico Nº 17. Matrícula de la enseñanza universitaria y gasto por estudiante (1910 a
1970, precios de 1954)
25.000 2.500
20.000 2.000
Matrícula
15.000 1.500
5.000 500
0 0
1910
1919
1928
1931
1937
1940
1946
1949
1955
1958
1964
1967
1913
1916
1922
1925
1934
1943
1952
1961
1970
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadros Nº 52 y 56
Por su lado, el gasto por estudiante oscila a lo largo del período, con una tendencia
decreciente en el largo plazo. En particular, el aumento desde mediados de los veinte hasta
mediados de los treinta podría ir en línea con la mayor diversificación y especialización,
reflejándose un esfuerzo por mejorar las condiciones de enseñanza de la institución.
Posteriormente cae, durante los años cuarenta, en un contexto de incremento de la
matrícula. Sin embargo, al observar las dos series incluidas en el gráfico anterior, es
significativo el mantenimiento del gasto por estudiante en la década del cincuenta, en un
contexto de crecimiento de la matrícula –aumentó 33% entre 1957 y 1969171- y de la TNM
(gráfico Nº 13), lo que implicó un gran esfuerzo presupuestal.
Si bien conocer el presupuesto universitario arroja luz sobre un posible impulso a este tipo
de enseñanza, y de cierta manera el apoyo a una mayor diversificación y especialización
y/o disciplina, conocer otros dos tipos de indicadores puede ser complementario: por un
171
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 52.
124
lado cómo se distribuye la asignación presupuestal por rubros a la interna de la institución,
y por otro lado, cómo se distribuye por áreas de conocimiento.
70
Adm. y
60 servicios
50
Docencia
40
30
20 Dirección e
inspección
10
0
1915
1917
1919
1921
1923
1925
1927
1929
1931
1933
1935
1937
1939
1941
1953
1955
1909
1911
1913
1943
1945
1947
1949
1951
172
Por más información ver Hernández (2015), sección III.3.5
125
Gráfico Nº 19. Evolución del número de docentes de la enseñanza universitaria (1909
a 1955)*
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1911
1913
1917
1919
1923
1925
1929
1931
1935
1937
1941
1943
1947
1949
1953
1955
1909
1915
1921
1927
1933
1939
1945
1951
* No fue posible incluir el mismo período de tiempo utilizado en otros gráficos por no existir
disponibilidad de datos
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 59
126
Gráfico Nº 20. Relación entre administrativos y servicios y docentes y peso de la
docencia en el presupuesto (1909 a 1955, en porcentaje)*
60,0 1,0
0,9
50,0
0,8
0,7
40,0
0,6
30,0 0,5
0,4
20,0
0,3
0,2
10,0
0,1
0,0 0,0
1909
1912
1918
1921
1924
1930
1933
1936
1942
1945
1948
1954
1915
1927
1939
1951
Peso docencia en estructura presupuestal
Eje secundario:Adm y Ss./Docentes
* No fue posible incluir el mismo período de tiempo utilizado en otros gráficos por no existir disponibilidad de datos.
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 60
127
siguiente cuadro se incluyen datos sobre la distribución del presupuesto universitario entre
áreas:
90,0
80,0
70,0 Derecho
Salud
60,0
Ingeniería
50,0
Química
40,0
Agraria
30,0 CeEe
20,0 Arquitectura
10,0
0,0
1937 1939 1944 1945 1955 1961 1962
*El área salud incluye: Incluye Medicina y Odontologia; El área agraria incluye Veterinaria y Agronomía
**No se incluyó al Hospital de Clínicas que se incorpora a la UdelaR en 1950. Además se consideró como si no hubiera
existido diversificación y por eso el período. Finalmente no se incluyó a la Facultad de Humanidades y Ciencias.
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 61
Teniendo en cuenta lo anterior, el área salud tiene un alto peso dentro del presupuesto
universitario. Si bien para los estudios de derecho no es necesario montar laboratorios o
comprar equipos y materiales, llama la atención que en la distribución del presupuesto
universitario no se aleje demasiado de lo asignado a Ingeniería o Química. Asimismo, se
debe tener en cuenta que no todas las especialidades que se ofrecen en estas facultades
están vinculadas al desarrollo industrial, por lo tanto la diferencia es aún más importante en
lo referente al objetivo del presente trabajo. Si se tiene en cuenta la matrícula, un ejercicio
de cálculo del presupuesto por estudiante por área puede mejorar esta percepción.
De acuerdo al cuadro Nº 18, es notorio, entre otros, el alto monto de presupuesto por
estudiante destinado al área agraria, aunque teniendo en cuenta que se trata de un país cuya
principal fuente de riqueza explotada ha sido la agropecuaria, esto cobra sentido.
128
Cuadro Nº 18. Gasto por estudiante por área universitaria (años seleccionados)*
Área 1928 1937 1939 1945 1961 1962
Existen dos momentos en que se identifica un esfuerzo por impulsar las disciplinas más
vinculadas con el desarrollo industrial: 1928 y 1961-1962, lo que resulta interesante de
destacar.
Finalmente con respecto al área de la Química, estos datos parecen respaldar las
afirmaciones anteriores, y al menos hasta 1961 no se le otorgó un peso relevante dentro de
la UdelaR, en lo referente al gasto por estudiante. Estas tendencias parecieron revertirse en
1961, año en que el presupuesto asignado tanto a Ingeniería como Química, estaría más
acorde con las especialidades que se dictaban en estas facultades y con otorgarles un mayor
peso en el marco de la UdelaR.
En este punto resulta interesante analizar cuál fue el resultado logrado por este sub-sistema
educativo y aproximarnos al correlato en términos de eficiencia de la asignación
presupuestal analizada. De acuerdo al gráfico Nº 22, se observa que la mayoría de los
egresados universitarios pertenecían a las áreas de salud y derecho. Si bien a medida que se
diversifica la Universidad (desde los treinta) el peso de cada una de las áreas mencionadas
129
iba disminuyendo, estas especialidades seguían representando la mayoría de los egresados
entre 1910 y 1943, al menos. Esto podría explicarse por una tradición en el país que
fomentaba el estudio del derecho y la medicina, no en vano fueron las dos primeras
facultades creadas en el país
Gráfico Nº 22. Peso de los egresos por áreas* y carreras relevantes en el total
universitario (1910 a 1943)**
100
Derecho
90
Salud
80
Otras
70 ingenierías
Ingeniería
60 industrial
Química
50
farmacéutica
40 Química
Industrial
30 Agraria
20 CcEe
10 Arquitectura
0
1910
1912
1916
1918
1920
1924
1926
1930
1932
1934
1938
1940
1942
1914
1922
1928
1936
*El área salud incluye: Incluye Medicina y Odontologia; El área agraria incluye Veterinaria y Agronomía.
**Incluye estudiantes egresados, títulos expedidos y revalidados. Se incluyó un período diferente al que se
considera en este trabajo por no contar con los datos.
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 65
Para los egresos de la carrera de Químico Industrial, se cuenta con un solo dato, el del año
1943 y, se constata que eran marginales en la Universidad. El caso de los Ingenieros
Industriales es similar. Más aún, si se compara los egresados de Ingeniería Industrial con el
total de egresados universitarios o con los egresados de Derecho, en ambos casos la
relación mejora a favor de aquellos, aunque en el total universitario no superaba el 3% a
comienzos de los años sesenta y en relación a Derecho apenas superaba el 4% entre 1940 y
1942.
De acuerdo a estos datos es posible inferir dos tipos de conclusiones alternativas: por un
lado que desde la Universidad no se intentó promover el crecimiento de una determinada
disciplina clave para el desarrollo del país como eran las carreras vinculadas a la ingeniería
o a la química, o por otro lado, que no se logró redirigir esfuerzos para impulsar esas
especialidades que estaban más vinculadas con el proceso de desarrollo y que serían
capaces de generar las capacidades humanas que lo podrían potenciar y respaldar.
La enseñanza universitaria tuvo un origen temprano en la historia del país, sin embargo su
desarrollo fue lento. El surgimiento de la Facultad de Matemáticas y Ramas Anexas en
1885, tercera Facultad que comenzaría a funcionar en el marco de la enseñanza
universitaria, sería clave en la diversificación de la oferta educativa de la institución y en el
desarrollo de las carreras técnicas más vinculadas con el desarrollo de las competencias
requeridas por el sector manufacturero. Si bien en un comienzo su oferta se vinculaba más
con lo que podrían demandar las ramas de la industria de la construcción y parecería existir
una brecha con las capacidades requeridas por el sector manufacturero que estaba en
crecimiento, el funcionamiento de los primeros laboratorios y la utilización de las
instalaciones de la Facultad para realizar trabajos para y en coordinación con instituciones
privadas y estatales comenzaría a perfilar las nueva oferta académica. Se iban adquiriendo
y acumulando capacidades que darían origen a las nuevas carreras, ahora sí con un perfil
más acorde a las necesidades de la industria en desarrollo.
173
Además, realizan otro análisis interesante ubican a las Facultades de la siguiente manera en orden creciente de eficacia (medida por
la relación entre egresos e ingresos): Humanidades y Ciencias (casi no presenta egresados); Ciencias Económicas, Derecho y
Arquitectura (con una diferencia importante entre ellas aunque todas situándose por debajo de 30%); Odontología, Medicina y Química
(entre 30 y 50%); Veterinaria, Agronomía e Ingeniería (por encima de 50%) (CIDE, 1965: 310).
131
Más allá de que en la oferta aún no se contemplara una carrera más estrechamente
vinculada al sector manufacturero, al menos se iban acumulando las capacidades para ello.
Dado que, en la primera mitad del siglo XX, la Universidad no era concebida como un
centro donde la enseñanza superior y la investigación funcionaran integralmente174, que
esto sucediera era todo un logro, más aún frente al casi inexistente respaldo institucional.
Así fue que en 1924 se creó la carrera de Ingeniero Industrial, surgida en un contexto de
impulso a la investigación y de reconocimiento de la importancia de los laboratorios para
poder llevarla adelante. Comenzaba a hacerse explícita la necesidad de aplicar la ingeniería
a los problemas económicos y sociales y se daba en el marco de los primeros planteos de
una política de industrialización, lo que sugería que era aún más relevante entender la
importancia de la investigación dentro de la institución.
174
En los primeros años del siglo XX la investigación comenzaba a realizarse como una consecuencia de emprendimientos
individuales, y no como uno de los fines de la Institución.
132
mayor175. Si bien al área agraria aún se le sigue destinando la mayor cantidad de recursos
por estudiante entre 1928 y 1962, al final del período se identificó un esfuerzo por destinar
mayor cantidad de recursos a Ingeniería y Química, lo que implica un apoyo explícito a
este tipo de especialidades.
Para reforzar esta idea, resulta pertinente recurrir a un trabajo del año 1971 de Félix
Cernuschi, en el cual menciona que aún restaba por comprender la importancia de la
investigación científica en el país, y en particular, el aporte desde el ámbito universitario.
El autor agrega que si bien, en comparación con otros países del mundo, en Uruguay
existía un elevado porcentaje de estudiantes universitarios por habitante, es uno de los más
bajos dedicados a las ciencias duras (Cernuschi, 1971). Teniendo en cuenta en análisis
anterior, resulta evidente que la Universidad, al menos hasta 1970, no era la institución en
175
Llama la atención que a Derecho se le asigne un monto similar al de Ingeniería por ejemplo, teniendo en cuenta las especificidades
de ambos tipos de enseñanza.
133
donde se desarrollara la ciencia aplicada necesaria para apoyar e impulsar el crecimiento
industrial.
134
VI. EL VÍNCULO ENTRE LOS REQUERIMIENTOS DEL SECTOR
MANUFACTURERO Y LA FORMACIÓN DE TÉCNICOS Y UNIVERSITARIOS
VI.1 Introducción
Autores como Wonsewer et al. (1959), MSS (1973) o Bralich (1987, 1991) reflexionaron
sobre varios aspectos de la mano de obra, entre otros, su proceso de formación. Consideran
que el tipo de formación condiciona la calidad y adecuación de la mano de obra a los
requerimientos de la industria.
En esta línea, en el presente capítulo se analiza el vínculo entre los requerimientos por
capacidades humanas de las ramas más dinámicas del sector manufacturero uruguayo y la
formación de técnicos y universitarios ofrecida desde el sistema educativo formal entre
1920 y 1970. Habiendo identificado las ramas industriales más dinámicas del período
176
Además, los autores sugerían un alto grado de cooperación entre la enseñanza de la UTU y de la UdelaR (Wonsewer et al., 1959).
135
mencionado (capítulo IV), se recurre a la evolución del sistema educativo para realizar este
ejercicio (capítulo V).
En particular, el objetivo de este capítulo es analizar el vínculo entre estos dos ámbitos y
aproximarse a la cuestión de si el sistema educativo ofrecía el tipo de capacitación que la
industria en crecimiento necesitaba. Se analiza y discute si el sistema educativo acompañó,
impulsó o frenó el desarrollo del sector manufacturero uruguayo, en particular en lo
referente a los requerimientos de capacidades de trabajadores calificados y cuadros medios
y superiores con perfil técnico o universitario.
Cabe destacar que en este análisis se prescinde de un actor clave que debería ser
considerado: el empresario. Este actor, ejerce una interface en el proceso de concreción de
la demanda de capacidades y no se trata simplemente de un transmisor “neutro”. Sin
embargo, su consideración escapa al abordaje de este trabajo.
Por su parte, el análisis del sistema educativo formal, en sus sub-sistemas técnico y
universitario, arroja luz sobre la composición de la oferta de técnicos y universitarios que
se estaban formando. Al ahondar al interior de cada sub-sistema educativo se encuentra un
indicio de qué capacidades estarían disponibles para enfrentar la creciente y especializada
demanda que provenía desde el sector manufacturero.
177
Esto fue realizado teniendo en cuenta la Clasificación Uniforme de Ocupaciones Individuales (CIUO), ver cuadro Nº 6 del anexo.
136
1954178. Cabe destacar que, hay un período temporal importante entre el inicio del período
de estudio y el año 1954, no obstante, la disponibilidad de datos no permite realizar un
trabajo similar para períodos anteriores a la década de los cincuenta. Entre otros motivos,
esto se debe a que fue recién a fines de la década de los cuarenta y comienzos de los
cincuenta que se sistematizó la información referente a las categorías ocupacionales de
cada rama manufacturera.
Asimismo, resulta interesante contar con la estructura del comportamiento del sector
manufacturero en relación a una de sus variables (categorías ocupacionales), en el
momento de esplendor de la industria uruguaya (mediados de la década del cincuenta).
Esto constituye una aproximación a la dinámica de funcionamiento del sector en un
momento en que los requerimientos de capacidades humanes eran de las más altas de su
historia y por lo tanto clave para este trabajo.
Como ya se explicitó, en esta sección se vincula las capacidades humanas demandadas por
las ramas más dinámicas del sector manufacturero con la oferta educativa a nivel de los
sub-sistemas técnico y universitario. Para esto se tiene en cuenta no sólo aquellas ramas
que se comportaron de manera dinámica en más de uno de los sub-períodos analizados
para el sector manufacturero, sino también aquellas particularmente capaces de generar
encadenamientos con el resto del sistema y en ese sentido, dinamizar el conjunto de los
sectores, como es el caso de la Industria Química y Textiles y sus manufacturas.
178
Ver Hernández (2015), capítulo V y cuadro Nº 70.
179
El 12 de noviembre de 1943 mediante la Ley Nº 10.449 se instauraron los Consejos de Salarios. Se clasificaron las actividades
laborales en 20 Consejos, aunque no todos laudaron en 1944 (Notaro y Fernández Caetano, 2012).
137
De acuerdo al criterio mencionado, a continuación se presenta las ramas dinámicas
identificadas para el período 1920 a 1970:
Bebidas; Imprenta; Caucho y sus manufacturas; Derivados del petróleo; Industria química; Maderas y
muebles; Metales y sus productos; Papel, cartón y sus productos; Textiles y sus manufacturas; Vehículos y
equipos de transporte
Fuente: elaboración propia en base a datos del capítulo Nº IV.
Para estas ramas del sector manufacturero se identificaron las categorías ocupacionales
correspondientes a trabajadores calificados y cuadros medios y superiores con perfil
técnico y universitario. A continuación se realiza el ejercicio de vincular esas categorías
con la creación de capacidades desde el sistema educativo, en primer lugar, desde el sub-
sistema técnico y posteriormente desde el universitario, junto a las modificaciones
ocurridas en sus estructuras, retomando el análisis realizado en el Capítulo V.
180
Se entiende que las instituciones educativas ofrecen cursos que permiten la inserción en la industria manufacturera en general y no
necesariamente en una determinada rama.
181
Esto se realiza de acuerdo a lo sugerido por la fuente analizada o a lo interpretado, aplicando un criterio similar.
182
Por más detalles ver Hernández (2015), capítulo V.
138
De este modo, a continuación se analizan las siguientes áreas asimiladas a la oferta de
determinadas escuelas técnicas (en el caso de que exista): Artes gráficas (Escuela de Artes
gráficas), Construcción (Escuela de la construcción), Mecánica y Electrotecnia (Escuela de
mecánica y electrotecnia), Naval (Escuela de Industrias Navales), Industrias Femeninas
(Escuela de Industrias Femeninas), Química (no existe), Administración y comercio
(Escuela de Comercio). Con respecto a la enseñanza universitaria se analizó las siguientes
facultades: Arquitectura, Ingeniería, Química, Agronomía, Ciencias Económicas y de
Administración.
VI.2.1 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de las Artes Gráficas183
Los datos de la estructura ocupacional del año 1954 indican que las ramas más dinámicas
del sector manufacturero contaban con trabajadores con ocupaciones a nivel de
trabajadores calificados y mandos medios y superiores con perfil técnico cuya formación
puede ser vinculada a la oferta del área de las Artes Gráficas (cuadro Nº 20).
183
Por más detalles sobre el significado de algunas de las ocupaciones mencionadas a continuación ver Hernández (2015), cuadro Nº
69.
139
Litógrafos, grabadores y
trabajadores afines (Escuela Litógrafos y trabajadores
7721 de artes gráficas) afines Trazador, armador, recortador
Litógrafos, grabadores y
trabajadores afines (Escuela Grabadores, fotograbadores y
7722 de artes gráficas) similares Grabadores y fotograbadores
Litógrafos, grabadores y
trabajadores afines (Escuela Impresores sobre celofán y
7723 de artes gráficas) materiales similares Impresores
Impresores y cajistas
7717 (Escuela de artes gráficas) Correctores de imprentas Corrector
Impresores y cajistas Matriceros, fundidores y
7715 (Escuela de artes gráficas) afines Fundidores
Impresores y cajistas
7712 (Escuela de artes gráficas) Impresores varios Maquinista de impresión
Trabajadores en rústica,
Impresores y cajistas rayado y otros ayudantes,
7713 (Escuela de artes gráficas) fundidores y similares Marmoleador, Dorador
Impresores y cajistas Tipógrafos-Linotipistas-
7711 (Escuela de artes gráficas) Impresores y afines Minervistas varios
Graneador de piedra o zinc;
Impresores y cajistas Tipógrafos-Linotipistas- Transportista (varios tipografía-
7711 (Escuela de artes gráficas) Impresores y afines linotipistas-impresores)
Plieguista; Sacapliegos;
Tipógrafo (varios);
Impresores y cajistas Tipógrafos-Linotipistas- Estereotipia184; Linotipista de
7711 (Escuela de artes gráficas) Impresores y afines 1a categoría
Operarios y jornaleros en la
Operarios y jornaleros producción de artículos de
n.e.o.c. En la fabricación de papel (confección de papel) Armador-Rayador-Técnico
7972 papel y productos de papel n.e.o.c. Modelista prods. de papel
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 70
Los distintos perfiles ocupacionales técnicos que pueden ser vinculados con la propuesta
del área de las Artes Gráficas incluyen encargados y capataces, tanto en secciones
específicas dentro de un área de industrias gráficas (“engomación” o “encuadernación”),
como en otras áreas relacionadas a la fabricación del papel (cuadro Nº 20). Para ejercer
estas tareas era necesaria capacitación en esas áreas y ciertos conocimientos extra que
permitieran al trabajador asumir responsabilidades mayores como tener personal a cargo,
entre otros.
184
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
185
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
140
participación de trabajadores calificados. Esto constituye un indicio de cierta
diversificación alcanzada en esta materia. Para esto, se requiere personal capaz de asumir
tareas específicas y además cargos de mando medio, es decir, que tengan conocimientos
técnicos y capacidades para asumir tareas que requieran mayores responsabilidades. Esto
podría ser adquirido en la fábrica o empresa, o podría ser incorporado a través de un
proceso de aprendizaje formal.
A comienzos del siglo veinte, más específicamente en la década del diez, existían los
Talleres de Artes Gráficas, parte de la enseñanza técnica, que ofrecían tres especialidades:
“litografía”, “tipografía” y “encuadernación”. Estos talleres se encargaban de los trabajos
de las oficinas estatales, lo que les permitió adquirir experiencia referente a las capacidades
que demandaban las artes gráficas en ese momento. No obstante, esta situación instauró un
debate dentro de la institución cuestionando sus fines y en particular, las tareas que se
realizaban en el marco de estos talleres. Este debate será saldado a mediados de la década
del diez aproximadamente, momento en el cual se establece claramente la separación entre
las funciones de enseñanza y producción. El taller se mantuvo con un objetivo
principalmente pedagógico, no obstante fue el antecedente que dio origen a los Talleres
Gráficos del Estado.
En los años treinta se creó una Escuela Técnica dedicada a la enseñanza de las Artes
Gráficas, lo que significaba un avance con respecto a la situación de comienzos del siglo
XX. Más aún, esta Escuela se conformó reuniendo las capacidades que se venían
acumulando desde fines del siglo XIX con los Talleres de Artes Gráficas de la Escuela
Nacional de Artes y Oficios. El avance se hace evidente también al observar las
especialidades incluidas en la mencionada escuela, ahora en lugar de “litografía” se ofrecía
“linotipia”186. Sin embargo, una década después la situación continuaba igual, la oferta de
la Escuela de Artes Gráficas de comienzos de los cuarenta era muy similar a la de una
década anterior, casi sin modificaciones, habría un indicio de un mayor nivel de
complejidad al incorporar “impresión tipográfica” en lugar de “composición”.
A pesar de lo antedicho, la trayectoria recorrida por la Escuela podría haberle otorgado una
acumulación de conocimiento transmisible a sus estudiantes. Esto podría haber generado
186
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 64.
141
la capacidad de egresar con una formación superior a las mencionadas en sus planes de
estudio187.
En contraste, debe señalarse que esta Escuela nunca ocupó un rol preponderante en el
marco de la enseñanza técnica, su matrícula no pasó del 2,5% en relación a la matrícula
total y los egresos tampoco superaron ese porcentaje188.
Finalmente, con respecto a la “fabricación de papel, cartón” no parece haber existido una
formación específica en la materia, ni ofrecida desde la Escuela de Artes Gráficas, ni desde
otra institución de la enseñanza técnica.
En resumen, el comienzo de la oferta del área de las Artes Gráficas parece ser interesante
en cuanto a la acumulación de capacidades y el impulso a la formación técnica. Avanzando
en el siglo XX la oferta se fue modificando, hubo diversificación y especialización e
incluso se percibe la incorporación de cierto tipo de mecanización en los contenidos
curriculares, todo lo que podría ajustarse al perfil de los trabajadores ocupados en las
ramas industriales con estos requerimientos.
187
En 1935 funcionaban los cursos de tipografía, litografía, linotipia y encuadernación y el Poder Ejecutivo autorizó a la Imprenta
Nacional a admitir en sus talleres a alumnos de la sección de Artes Gráficas de la enseñanza industrial para realizar prácticas.
188
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 43 y 44.
142
VI.2.2 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de la Construcción
A partir de la información del cuadro siguiente (cuadro Nº 21) es posible aproximarse a los
requerimientos de las ramas industriales más dinámicas en cuanto a las categorías
ocupacionales vinculadas con la oferta de formación del área de la Construcción, en el
nivel de trabajadores calificados y mandos medios y superiores con perfil técnico.
189
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
143
Operarios y jornaleros de Horneros S.M. y otros de la ind.
fundiciones e industrias Metalúrgica (Albañiles de horno Horneros de hornos de
7912 metalúrgicas básicas (véase 7331)) varios tipos
Modelistas, carpinteros y otros
trabajadores en madera y
elaboración de artículos de Trabajadores en artículos de Fabricación artículos
7213 madera madera (varios) de madera
Modelistas, carpinteros y otros Modelista190
trabajadores en madera y (trabajador en
elaboración de artículos de madera); Carpintero
7211 madera Modelistas modelista
Modelistas, carpinteros y otros
trabajadores en madera y
elaboración de artículos de Carpinteros varios (escuela
7216 madera industrial de la construcción) Carpintero
Modelistas, carpinteros y otros
trabajadores en madera y
elaboración de artículos de Encargados, capataces en
7218 madera carpintería y afines n.e.o.c. Carpintero mecánico
Operarios y jornaleros de la
Operarios y jornaleros en la producción en la fabricación de Oficial en la
fabricación de productos de otros productos de madera y fabricación de
7933 madera n.e.o.c. materiales afines n.e.o.c. productos de madera
Modelistas, carpinteros y otros
trabajadores en madera y
elaboración de artículos de
7217 madera Toneleros y afines Tonelero
Otros trabajadores en la
confección de artículos textiles
7522 n.e.o.c. Tapiceros Tapicero Sillero
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela Oficial en la
Industrial de la Construcción - fabricación de
Escuela Industrial de Mecánica y productos de
7922 Electrotecnia) Carpintería metálica carpintería metálica
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción - Trabajadores relacionados con la
Escuela Industrial de Mecánica y elaboración de caños y alambre,
7923 Electrotecnia) cadenas y afines Cañista
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela Trabajadores en la fabricación de
Industrial de la Construcción - quipos eléctricos, maquinaria, de
Escuela Industrial de Mecánica y transporte y otros productos de
7925 Electrotecnia) metal Clavador
190
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
144
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción - Limador y ajustador
Escuela Industrial de Mecánica y en bronce; Pulidor
7921 Electrotecnia) Limadores, pulidores y similares (galvanoplastia191)
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela Trabajadores en la fabricación de
Industrial de la Construcción - equipos eléctricos, maquinaria, de
Escuela Industrial de Mecánica y transporte y otros productos de Oficial en artefactos
7925 Electrotecnia) metal eléctricos
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción -
Escuela Industrial de Mecánica y
7926 Electrotecnia) Soldadores Oxigenista
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción -
Escuela Industrial de Mecánica y Remachadores (excepto los de Remachador,
7924 Electrotecnia) estructura véase agrupación 73) rebarbador
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción - Trabajadores relacionados con la
Escuela Industrial de Mecánica y elaboración de caños y alambre, Trefilador, tejedor,
7923 Electrotecnia) cadenas y afines bobinador alambre
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción -
Escuela Industrial de Mecánica y Soldador arco y
7926 Electrotecnia) Soldadores eléctrica
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción -
Escuela Industrial de Mecánica y
7926 Electrotecnia) Soldadores Soldador autógena
191
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
145
Operarios en la elaboración o
reparación de maquinaria, equipo
eléctrico y de transporte y otros
artículos metálicos (Escuela
Industrial de la Construcción -
Escuela Industrial de Mecánica y Soldador eléctrico, a
7926 Electrotecnia) Soldadores punto
Técnicos calefaccionistas.
Idóneos refrigeración y afines
(Escuela industrial de la
Electricista (Escuela Industrial de Construcción) (Escuela de Técnicos de
7313 Mecánica y Electricidad) Industrias Navales) refrigeración
*En la segunda y tercera columnas se subrayó aquellas ocasiones en que se propone más de una Escuela para la
formación en las especialidades del cuadro
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 70
Entre 1922 y 1924 se nuclearon en este centro todos los cursos que se venían dictando en
la enseñanza industrial vinculados a la construcción y se incorporaron dos nuevos:
“instalador sanitario” y “zinguero” dictados desde 1924.
192
Estos cursos tenían una duración de tres años y se componían así:
Primer año Dibujo; Matemáticas; Albañilería; Instalación Sanitaria
Segundo Construcción de Edificios y cemento armado; Instalación Sanitaria; Saneamiento y distribución de aguas; Topografía
año teórica y práctica
Tercer año Matemáticas; Construcción de puentes y carreteras; Hidráulica; Ferrocarriles; Contabilidad y administración
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Martínez y Villegas (1967: 149)
146
más dinámicas (de acuerdo al cuadro Nº 21), se incluían otras propuestas académicas que
podrían estar vinculadas con otras disciplinas como mecánica y electrotecnia, dibujo
ornamental y arquitectónico, matemáticas, albañilería, herrería, carpintería (dentro de esta
última se demandaban carpinteros metálicos, mecánicos, modelistas, entre otros).
Inclusive en la oferta del año 1947 de esta Escuela aparecen nuevas especialidades como
“instalador calefaccionista” y otras relacionadas a trabajos con hierro194, indicios de que la
oferta en esta área estaba en constante movimiento.
Sin embargo, de acuerdo al cuadro Nº 21, habría varias categorías ocupacionales que en
1947 estarían aún sin contemplar dentro de la mencionada oferta. Comenzando por los
193
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 44.
194
Ver cuadros Nº 13 y 34.
147
mandos superiores, se identifica la ausencia de una formación específica en metales y sus
productos195, más allá de capacitaciones aisladas en la materia. Esto se podría vincular con
otra especialidad, la mecánica y electricidad, ya que varias de las ocupaciones que se
presentan en el marco de la Escuela de Industrias de la Construcción están íntimamente
relacionadas con ella y podrían complementarse con cursos de esta última. Entre otros,
“cañista”, “clavador”, “oxigenista”, “trefilador” o “soldador”.196 Lo mismo sucede con una
especialidad vinculada con las Industrias Navales, como técnico en refrigeración. Estas
especialidades serán analizadas en las secciones sub-siguientes.
195
En la fuente primaria analizada se sugiere que ese podría formar en esta especialidad en la Escuela de Industrias de la Construcción.
196
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
148
rama de la construcción, la habría alejado de las necesidades de las ramas más dinámicas
contempladas para el presente trabajo.
VI.2.3 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de la Mecánica y Electrotecnia
149
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Ajustadores de máquinas en
7132 fábricas fábricas Mecánico ajustador
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Mecánicos n.e.o.c. que trabajan en Mecánicos
7137 fábricas fábricas industriales
Mecánicos varios en comercio y Instrumentista -
7147 Otros mecánicos y reparadores servicio mecánico
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Ajustadores de máquinas en Ajustador mecánico y
7132 fábricas fábricas de máquinas
Electricista (Escuela Industrial de Electricistas mecánicos,
7314 Mecánica y Electricidad) Montadores, Instaladores y afines Montador electricista
Electricista (Escuela Industrial de
7317 Mecánica y Electricidad) Electricistas varios Electricista
Hojalateros, latoneros, trabajadores
en metales en láminas, Caldereros y
7165 similares Chapistas Chapista
Mecánicos y reparadores de
7112 automóviles Carroceros de automóviles Carrocero
Herreros, forjadores, martilleros y Torneros, fresadores y similares
similares (Escuela industrial de (escuela industrial de mecánica y
7153 mecánica y electricidad) electricidad) Tornero
Herreros, forjadores, martilleros y Torneros, fresadores y similares
similares (Escuela industrial de (escuela industrial de mecánica y
7153 mecánica y electricidad) electricidad) Fresador
Herreros, forjadores, martilleros y
similares (Escuela industrial de
7152 mecánica y electricidad) Herradores Herradores
Herreros, forjadores, martilleros y
similares (Escuela industrial de
7151 mecánica y electricidad) Herreros y forjadores Forjador
Herreros, forjadores, martilleros y
similares (Escuela industrial de
7151 mecánica y electricidad) Herreros y forjadores Herrero
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Preparadores y colocadores de
7135 fábricas matrices (de estampa, etc.) Matriceros
7144 Otros mecánicos y reparadores Cerrajeros y similares Cerrajero
Maquinistas en tintorería
7442 Tintorería de tejidos (industrial) industrial de tejidos Maquinista
Operarios y jornaleros de
fundiciones e industrias Trabajadores varios en la industria Fundiciones varias;
7918 metalúrgicas básicas metalúrgica básica Trefilador
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Modelistas y fundidores (escuela
7136 fábricas ind. De mecánica y electricidad) Fundidor
Operarios y jornaleros de
fundiciones e industrias
7911 metalúrgicas básicas Fundidores y moldeadores n.e.o.c. Moldeador
Mecánicos/Reparadores/e
instaladores de maquinaria en Modelistas y fundidores (escuela
7136 fábricas ind. De mecánica y electricidad) Modelista
150
Modelistas, cortadores (as) de
sastrerías y pompas para señoras y
afines (Escuela de Industrias Modelistas y fundidores (escuela Modelista (en punto o
7511 Femeninas) ind. De mecánica y electricidad) dibujo) - Cortador
Electricista (Escuela Industrial de Electricistas - Bobinadores -
7311 Mecánica y Electricidad) Instaladores y afines Bobinador
Trabajadores en la fabricación de
Operarios y jornaleros n.e.o.c. en caucho y artículos de caucho
elaboración de productos químicos y (excepto calzado de goma y Cilindrero, prensista,
7952 afines caucho) trefilero
Tratamiento de aceros
Operarios y jornaleros de de aleación;
fundiciones e industrias Tratamientos térmicos
7917 metalúrgicas básicas Trabajadores en aleaciones de acero de aleación
Trabajadores en la fabricación de
Operarios y jornaleros n.e.o.c. en caucho y artículos de caucho
elaboración de productos químicos y (excepto calzado de goma y
7952 afines caucho) Vulcanizador
Operarios y jornaleros de Laminador;
fundiciones e industrias Laminadores, galvanizadores, Estañador;
7914 metalúrgicas básicas estañadores Galvanizador
Hilandería de lana cardada,
7422 Hilanderos operarios Chaponero197
Operarios y jornaleros de
fundiciones e industrias
7913 metalúrgicas básicas Noyeros Noyero198
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 70
197
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
198
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
151
En 1921 se inauguró la Escuela de Mecánica y Electrotecnia, una de las escuelas
especializadas pioneras de la enseñanza técnica, lo que constituía un indicio de la
jerarquización que dentro de la institución se hacía de estas disciplinas.
Desde su creación y hasta comienzos de los cuarenta la matrícula de esta Escuela tenía un
peso de aproximadamente 12% en la institución, en 1943 era 18%, sin embargo desde este
momento la situación se modificó y fue ganando un peso cada vez mayor, llegando a 31%
en 1970201.
Tal vez uno de los motivos de ese incremento fue que luego de la reestructura de 1942 se
incorporaron nuevas especialidades como “herrería”, “motores” y “radiotecnia” que harían
que se ajustara más al perfil demandado desde el sector manufacturero, y por lo tanto se
hacía más atractiva para los estudiantes, de ahí saldrían los mecánicos, herreros, torneros,
electricistas que eran demandados.
199
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
200
Ver cuadro Nº 21.
201
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 43.
202
Ver cuadro Nº 13.
152
de acero de aleación, vulcanizador203, laminador, estañador, modelista, maquinista, entre
otras). Algunos de los cursos no eran nuevos, sino que su contenido era modificado para
hacerlos más específicos a las necesidades de capacitación. Si bien, no se cuenta con
información sobre el contenido curricular de los cursos (el indicador que se ha estado
tomando es su denominación), el cambio de nombre de “dibujo” a “dibujo técnico” o de
“motores” a “motores y máquinas” es elocuente en este sentido y estaría demostrando un
cambio en el perfil de la oferta.
A partir de las décadas del veinte y del treinta hubo un importante crecimiento de su oferta,
la que se fue especializando y ampliando en línea con los requerimientos de las ramas más
dinámicas del sector manufacturero. Así continuó hasta los sesenta. Si se observa la oferta
de esos años, es aún más específica204 y se percibe una mayor especialización por escuela.
A la Escuela de Mecánica y Electrotecnia se incorporó un componente más fuerte de
electrónica y de mecánica automotriz en la propuesta. Con esta nueva oferta seguramente
fuera posible formar “montadores electricistas”, “chapistas”, “carroceros”,
“cronometristas” o “técnicos mecánicos” (cuadro Nº 22). En estos años el peso de la
matrícula de esta escuela en la UTU llegó a aproximadamente 29%205, es decir, que
además iba captando más estudiantes.
203
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
204
Ahora se identifican claramente los cursos correspondientes a la escuela de Mecánica y Electrotecnia por un lado y de Industrias de
la Construcción por otro.
205
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 43.
153
capataces de producción o jefes de fábrica es donde se encuentra el mayor vacío y no es
claro qué tipo de formación se ofrecería desde el sistema de educación técnico-formal.
VI.2.4 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área Naval
206
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 44. Es necesario tener en cuenta que los datos de egresos constituyen sólo una aproximación,
principalmente en el caso de la Mecánica y la Electrotecnia para lo cual sólo se cuenta con datos de egresos del IEME-Montevideo.
154
Cuadro Nº23. Ocupaciones por grupo y sub-grupo del área Naval
Código Grupo Sub-grupo Ocupación
En el caso del área mencionada, no hay categorías ocupacionales con nivel de capataz,
encargado o jefe, las ocupaciones tienen el perfil de operarios calificados, como se aprecia
en el cuadro anterior (cuadro Nº 23).
Hasta el año 1938 no hubo una Escuela en la que se dictaran cursos específicos en estas
especialidades (se dictaban cursos en salas de la Facultad de Ingeniería y espacios de la
Escuela de Mecánica208). Desde ese año, en el marco de la enseñanza técnica uruguaya,
existió un espacio de formación específico denominado Escuela de Industrias Navales en
donde funcionaron los cursos vinculados con ese tipo de actividades, y que contaba con un
promedio de 60 estudiantes. El peso de la matrícula de esta escuela en el total de la
enseñanza técnica fue en promedio 2,3%, es decir, nunca tuvo un peso relevante en la
institución209.
207
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
208
Arias (1941)
209
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 43.
210
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 69.
155
sector manufacturero en la rama de las industrias navales y lo mismo sucede con la
propuesta de los años sesenta.
VI.2.5 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de las Industrias Femeninas
Cuadro Nº 24. Ocupaciones por grupo y sub-grupo del área de las Industrias
Femeninas
En el año 1918 se creó la Escuela de Industrias Femeninas ofreciendo los cursos de:
“Dibujo”, “Industria”, “Pintura decorativa”, “Cestería”, “Modelado”, “Encuadernación”,
“Taracea”, “Cerámica” e “Hilados”. Un año después se agregaban los siguientes cursos:
“Blanco y lencería”, “Bordado y encaje”, “Corte y confección”, “Fajas y corsets”. Previo a
esto existían talleres de “vestimenta”, “zapatería” y “sastrería”, sin embargo no tenían un
peso relevante dentro de la institución de enseñanza técnica (Heuguerot, 2002).
156
Como se aprecia a través de la descripción anterior, estos cursos no necesariamente se
adaptan a los requerimientos industriales y menos aún a lo demandado por las ramas más
dinámicas identificadas para este trabajo. De acuerdo al cuadro Nº 24, el perfil que más se
adapta a las categorías ocupacionales demandadas por esas ramas industriales se refiere a
un tipo de ocupación en el área de tejidos con algún tipo de incorporación mecánica, como
se especifica en el cuadro mencionado: “Bordadora”, “Colchonero”, “Hiladora”, “Tejedora
varias-máquina”, entre otros. Por lo tanto se deberá tener en cuenta en el análisis a
continuación.
Además de estos perfiles, se requiere personas con capacidades acordes para ocupar cargos
de encargados y capataces en el área de tejeduría, en la rama de textiles y sus
manufacturas. Para que este tipo de capacidades pueda ser ofrecido desde el sistema de
educación formal, las distintas propuestas deben alcanzar un grado de maduración y
especificidad tal que lo haga viable.
Será recién en la oferta de 1933 que se incorpora un curso con una propuesta algo más
acorde a los requerimientos de las ramas industriales más dinámicas: “Bordados y encajes
a máquina”, a pesar de que no es claro cuál es la profundidad del programa de este curso.
Complementando con la información de 1947 (cuadro Nº 13) se incorporaba además
“sastrería”, y “sombreros”, lo que podría indicar la enseñanza de algún tipo de técnica más
allá de lo específicamente manual. En los años sesenta, si bien con escaso detalle, se
incluye “tejidos” y “cueros” que también podría indicar la enseñanza de alguna técnica, así
como de alguna máquina en particular.
211
Sector donde pesa la tradición, entre otros, la discriminación de género y la preparación para “ser buena ama de casa”
212
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 43.
157
En resumen, no es claro que la propuesta de la Escuela de Industrias Femeninas haya
cubierto los requerimientos de las ramas industriales más dinámicas. Tal vez uno de los
motivos sea la no especificidad de este centro. El hecho de que la oferta esté dirigida a
varios sectores económicos (además de los cursos vinculados con el sector manufacturero
se ofrecían cursos “del hogar” y “de aguja”) no asegura una acumulación de conocimientos
y técnicas que deberían ser utilizadas a favor de un incremento en la calidad y eficiencia de
la enseñanza brindada.
VI.2.6 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de la Química
213
Ver Hernández (2015), cuadro Nº 44.
158
Trabajadores en ocupaciones Encargados, capataces en
relacionadas con la cervecerías, bodegas, etc. Y Capataz en la rama de las
7661 preparación de bebidas destilación de bebidas Bebidas
Otros técnicos de laboratorio Jefe de laboratorio
0225 Farmacéuticos n.e.o.c. (farmacéutico)
Trabajadores en ocupaciones Encargados, capataces en Jefe técnico de
relacionadas con la cervecerías, bodegas, etc. Y producción en la Industria
7661 preparación de bebidas destilación de bebidas Química
Tintorería de tejidos
7441 (industrial) Encargados y capataces Encargado tintorería
Ayudante, peritos, auxiliares de Auxiliar de laboratorio
0226 Farmacéuticos laboratorio y similares n.e.o.c. (farmacéutico)
Ayudante, peritos, auxiliares de Ayudante químico de
0226 Farmacéuticos laboratorio y similares n.e.o.c. laboratorio
Operarios y jornaleros n.e.o.c. Trabajadores en la fabricación de
en elaboración de productos caucho y artículos de caucho Fabricación de caucho y
7952 químicos y afines (excepto calzado de goma y caucho) artículos de caucho
Operarios y jornaleros n.e.o.c. Presnero, mezcladores,
en elaboración de productos preparación productos
7951 químicos y afines Operarios especializados químicos
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 70
Dentro de las plantillas de trabajadores de las empresas que componen estas ramas
dinámicas existen varios cargos de trabajadores calificados y cuadros medios con un perfil
técnico en el área de la química y por lo tanto diversos trabajos vinculados con
laboratorios. En particular, varios de ellos son cargos de capataces, jefes o encargados,
como: “elaboración de caucho”, “productos de petróleo y carbón”, “bebidas” o de la
“industria química en general” como “farmacéuticas” (cuadro Nº 25). Además, se trata de
auxiliares, o ayudantes de laboratorios, en tareas similares a las mencionadas
anteriormente: “Farmacéutico”, “Fabricación de artículos de caucho”, y “Oficiales
presneros”, “Mezcladores y preparación de productos químicos”.
Para eso se requiere una formación en el área de la química y/o las tareas de laboratorio a
un nivel técnico que, de acuerdo a lo visto hasta ahora, podrían haberse ofrecido desde la
institución que brinda enseñanza técnica en el país. Sin embargo, resulta interesante y
pertinente remarcar que no hay oferta alguna de parte de la enseñanza técnica a la
formación en esta área, ni para la elaboración de productos derivados del caucho, o del
petróleo o relacionada a la industria química214.
214
En 1997, en el marco de la reforma educativa de “Rama”, se implementaron los Bachilleratos Tecnológicos en el segundo ciclo de la
Educación Media Básica de la enseñanza técnica. Éstos tenían un doble objetivo, por un lado, constituir una instancia de educación
formal media que habilitara a realizar estudios terciarios, por otro, otorgar un certificado de auxiliar técnico que habilitara a ingresar al
159
VI.2.7 Vínculo entre los requerimientos ocupacionales con perfil técnico y la oferta del
sistema educativo a través de la propuesta del área de la Administración y el Comercio
Las ramas manufactureras más dinámicas del período contaban con trabajadores a nivel de
trabajadores calificados y cuadros medios y superiores con perfil técnico en el área de la
Administración y el Comercio, como se indica en el cuadro Nº 26, es decir, trabajadores
encargados de gestiones administrativas o trámites en oficinas y ayudantes de contaduría.
El análisis de esta área compete al objetivo de este trabajo, dado que el período de análisis
se caracterizó por una mayor complejización de la organización industrial y en ese sentido
las ramas dinámicas necesariamente demandaban este tipo de especialidades para potenciar
su crecimiento.
A comienzos del siglo veinte, el país contaba con una oferta de formación en Comercio a
través de la Escuela de Comercio que había sido creada en 1903. Si bien fue incorporada a
la Universidad entre 1906 y 1908, continuó ofreciendo formación de tipo técnica y no
universitaria hasta que en 1932 pasó a ser parte de la Universidad y fue integrada a la
Facultad de Ciencias Económicas y de Administración.
mercado laboral (Hernández, Rey y Travieso, 2013). Era la primera vez que se ofrecía una orientación técnica en el área de la química en
el país: Química Básica e Industrial.
160
la Enseñanza Comercial dentro de la oferta de la UTU (cuadro Nº 13) y fue recién en los
años sesenta que se ofreció este tipo de enseñanza específicamente en la Escuela de
Comercio en la UTU.
Las ramas industriales más dinámicas contaban con trabajadores pertenecientes a los
cuadros medios y superiores con perfil universitario como se indica en el cuadro siguiente.
215
Ver Hernández (2015), cuadros Nº 43 y 44.
161
Químico farmacéutico
Otros técnicos de laboratorio (Facultad de Química y
0225 Farmacéuticos n.e.o.c. Farmacia)
Químicos (titulados y/o Egresados de la Facultad de Químico industrial (Facultad
0211 doctorados) Química y Farmacia de Química y Farmacia)
Fuente: elaboración propia a partir de Hernández (2015), cuadro Nº 71
Con respecto a las categorías ocupacionales con perfil universitario es necesario hacer una
salvedad. Como ya se mencionó fueron recopiladas en base a la información de los laudos
emitidos por los Consejos de Salarios y reunido en una publicación del año 1954. Para el
caso de las ocupaciones con perfil técnico fue representativo ya que en general estaban
incorporados todos los trabajadores de las ramas que competen a este trabajo. Más aún, en
la publicación se reunió información de Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y
similares, así como datos que brindara el Presupuesto General de Gastos, lo que implica la
inclusión de las empresas públicas. Esto constituye una fortaleza de la fuente.
En particular, estas ramas contaban con Arquitectos. La Facultad de Arquitectura fue una
de las primeras en crearse en el siglo XX. Si bien esta profesión no necesariamente debería
estar directamente vinculada con el proceso de producción de alguna de las ramas
162
industriales más dinámicas, seguramente se utilizaba las capacidades humanas de este
profesional universitario de manera indirecta frente a la falta de otros universitarios
formados en una profesión más específicamente vinculadas con los saberes que se
requerían. Sea esta u otra la razón, podría estar directamente vinculada con actividades de
diseño en las ramas de la Imprenta, Maderas y muebles, Papel, cartón y sus productos,
Textiles y sus manufacturas u otras que lo requieran.
Del área de las ciencias agrarias, del cuadro de categorías ocupacionales (cuadro Nº 27) se
observa que se demandaban Ingenieros Agrónomos. Sobre los estudios de agronomía se
dio una intensa y larga discusión que incluía la pertinencia o no de otorgarle nivel
universitario. Esto ocasionó el ingreso y luego retiro de la Escuela de Agronomía de la
órbita de la UdelaR, hasta que finalmente en 1933 se integró definitivamente como
Facultad de Agronomía, otorgando el título de Ingeniero Agrónomo.
Por otro lado, una ocupación que puede ser transversal a varias de las ramas industriales
más dinámicas (similar a lo que sucede con Ingeniería) es Química. En el cuadro Nº 27 se
presentan varias especialidades vinculadas con este perfil universitario y observando las
ramas más dinámicas queda bien definida la adecuación de ese perfil a ellas. También, se
contaba con Químicos Industriales y Farmacéuticos.
163
La Facultad de Química era más nueva que la de Ingeniería, surgió en 1929 ofreciendo dos
carreras: química farmacéutica y química industrial. Esta facultad logró ofrecer una
propuesta más cercana a los requerimientos de las ramas más dinámicas del sector
manufacturero como era la carrera de Químico Industrial. Sin embargo, esto debe ser
relativizado, ya que esta Facultad contaba con mucho menos recursos que la Facultad de
Ingeniería y Agrimensura, entre otras.
Hasta 1970 no logró diversificar su oferta y mejorar la que ya existía (salvo por la opción
de Ingeniero Químico dictada en conjunto con la Facultad de Ingeniería). Una de las
categorías ocupacionales mencionadas, Químico Bacteriológico no estaba contemplada
aún dentro de la oferta universitaria, en ese momento. En este caso se habría tenido que
recurrir a los universitarios formados en otras especialidades de la química, en particular la
química farmacéutica se caracterizaba por ser una especialidad que brindaba
conocimientos amplios, o a trabajadores formados en el exterior ya que tampoco desde la
enseñanza técnica se formaban capacidades humanas con este perfil.
Por último, una categoría ocupacional transversal a todas las ramas, Contadores. La
Facultad de Ciencias Economías y de Administración se creó en 1932 y desde ese
momento se cuenta con ese tipo de formación en el país.
164
VI.3 Tratando de entender el vínculo entre el sector manufacturero y el sistema
educativo -sub-sistemas técnico y universitario-
El análisis de las secciones anteriores pretendió avanzar en una línea similar y utilizando
nueva evidencia, aproximarse al rol que el sistema educativo ocupó en el desarrollo de la
industria de nuestro país, en particular cómo evolucionó y se conformó la oferta de los sub-
sistemas técnico y universitario de modo de adecuarse a los requerimientos ocupacionales
de las ramas industriales más dinámicas. De acuerdo a este análisis, la oferta desde el sub-
sistema técnico se fue diversificando y especializando a medida que avanzaba el siglo XX
y en gran medida se fue vinculando cada vez más –en términos relativos- a los
requerimientos ocupacionales de las ramas más dinámicas del sector manufacturero.
En particular, esto sucedió con especialidades relacionadas con las áreas de las Artes
Gráficas, la Construcción, la Mecánica y Electrotecnia y Naval en donde también se fueron
realizando modificaciones a la oferta ya existente y actualizaciones que, entre otras cosas,
iban acompañando una mayor mecanización.
Algo similar sucede con disciplinas específicas que tuvieron un desarrollo importante a
nivel industrial y sin embargo no estuvieron contempladas dentro de la oferta del sub-
sistema técnico. Esto sucedió con la fabricación del papel y los trabajos de la madera y
165
muebles, en este último caso no se contempló la formación para un encargado en esa
especialidad.
Con respecto al área de la Administración y el Comercio sucedió algo más evidente aún,
frente a la carencia de capacitación desde el sub-sistema técnico o su aparición tardía, gran
parte de esta demanda fue canalizada a través de la otra rama de la enseñanza media, la
enseñanza secundaria. Si bien se trataba de un ámbito en donde no había una vocación en
tal sentido, al menos hasta los años sesenta era concebida como enseñanza pre-
universitaria, el tipo de enseñanza generalista comenzó a ser funcional a los fines de
quienes demandaban un tipo de enseñanza vinculada a temas de gestión y del comercio.
Por último, en lo referente a las especialidades vinculadas con el área de la Química existe
un vacío dentro de la oferta de la institución. Siendo un área tan relevante en la historia del
país, y en particular en el área de la elaboración de productos derivados del caucho o del
petróleo, es sugerente la falta de visión al respecto.
Cabe destacar –sin embargo- hechos relevantes que propiciaron un mayor relacionamiento
entre la Universidad y el sector industrial. En particular, un estrecho vínculo entre la
Facultad de Ingeniería y la industria, que empezó a gestarse ya desde los años treinta y
seguramente constituyó uno de los antecedentes de la creación de la carrera de Ingeniero
Industrial. Esto fomentó la instalación de laboratorios y constituyó un fuerte impulso a la
investigación, lo que también es parte esencial en el proceso de generación de capacidades.
No obstante, parece no haber sido suficiente como para que esta Facultad se impulsara más
allá y se genere un proceso de derrame hacia otros centros universitarios de manera de
generar capacidades y vínculos similares.
Teniendo en cuenta el análisis anterior parecen existir obstáculos de varios tipos que
contribuyeron al desencuentro entre la oferta y demanda de requerimientos de capacidades
humanas.
166
Como una primera aproximación a los factores que inciden en las dificultades para que se
dé el vínculo entre requerimientos productivos y oferta educativa se discute a continuación
dos posibles respuestas:
En efecto, no se dio el vínculo en las áreas de conocimiento analizadas tal vez porque no se
desarrolló una estrategia en ese sentido. En la década de los sesenta, cuando Arias ya
estaba alejado de la UTU el director del momento tenía una visión manifiestamente
diferente sobre la relación entre la enseñanza técnica y la industrialización del país. En
lugar de atender los requerimientos de capacidades humanas de las ramas industriales más
dinámicas, se destacaba la formación de personas capaces de iniciar un emprendimiento
propio y en función de eso se inició una reforma de los planes de estudio. Más aún, durante
los mismos años se fortaleció la oferta de cursos más vinculados con el sector primario,
signo de que la impronta de Arias se hacía cada vez más difusa.
167
penetración social no fue suficiente, los recursos eran escasos y estaban desigualmente
distribuidos a la interna, lo que podría haber sido reflejo de un sesgo “anti-técnico”.
Además de que la matrícula era baja, el promedio de años de una carrera era mucho mayor
de lo que se estipulaba en el plan de estudios y los egresos eran muy bajos, más aún
cuando se los evaluaba por especialidad. Facultades como Química e Ingeniería, que eran
las más vinculadas con el proceso de desarrollo del país, fueron las que tuvieron un peso
más marginal en el marco de la UdelaR y esto no pudo ser revertido a lo largo del período
analizado. A pesar de cierta diversificación y un incremento de recursos por momentos, el
discurso a favor de una enseñanza universitaria que impulsara el desarrollo de la ciencia
aplicada (necesaria en última instancia para impulsar el desarrollo industrial) no parece
haber ganando apoyo.
En la enseñanza técnica sucedió algo parecido con respecto a los egresos, si bien la TNM
presentaba una tendencia creciente y por lo tanto es posible inferir una mayor penetración
social de la institución, los egresos eran muy inferiores, más aún cuando se los evalúa por
especialidad vinculado al desarrollo industrial. Esto implica que aun en aquellas áreas en
que puede visualizarse propuestas específicas acordes a los requerimientos industriales, el
problema emergente sería la baja capacidad del sistema para lograr que el estudiante
culmine el ciclo.
Esto generó muchas dificultades, entre otras, la pugna por acceder a los escasos recursos
con que contaba la institución (ya sea humanos o materiales) y derivó en que se deba optar
por construir una escuela y no otra, por ofrecer una propuesta y no otra. La enseñanza
técnica, por ser parte de la enseñanza media, debió competir con secundaria por captar
parte de los recursos que se les asignaban, el hecho de que secundaria captara una mayor
parte del grupo etario correspondiente a ese nivel, posicionó a la enseñanza técnica en
situación de desventaja para competir. Muchas veces, en la pugna por recursos escasos, y
168
frente al menosprecio por el tipo de trabajo manual (situación muy difícil de superar
cuando la competencia era la enseñanza secundaria y los estudios de tipo propedéutico) lo
cultural primó sobre un plan nacional de desarrollo, extendiéndose la oferta de cursos de la
aguja frente a una escasa oferta de cursos de especialización en madera y muebles o ni
siquiera se contempló la oferta de especialidades técnicas para áreas relacionadas con la
fabricación de papel o la química.
El gasto por estudiante de la enseñanza técnica recién logró superar por segunda vez al de
secundaria a partir de mediados de los cuarenta, cuando dio un salto. Esto pudo haber
constituido uno de los logros de la Ley de 1942 pero no parece haber impactado de otra
manera.
En el largo plazo la Universidad pierde peso en el GPE con respecto a los otros sub-
sistemas. Si bien la matrícula y la TNM presentan una tendencia creciente en el largo
plazo, la TNM termina el período con un valor de aproximadamente 6% que es mucho
menor a lo que se capta en los países desarrollados. El gasto por estudiante cayó desde
mediados de los treinta, y comenzará a recuperarse recién a partir de la década de los
sesenta.
Esto se traducía en los egresos, donde el peso de este tipo de carreras fue mínimo y aún a
fines de los sesenta seguían primando las carreras de tipo liberal (salud, derecho). Todo
ello habría conspirado contra la institucionalidad necesaria para que el vínculo entre el
sistema educativo y el sector manufacturero se forjara.
169
VII. CONCLUSIONES
Éstas, presentaban en general características como que su VAB creció muy por encima del
VAB total industrial, en al menos uno de los sub-períodos considerados. Además, tuvieron
un importante aporte al VAB industrial, tasas de empleo crecientes, con un peso relevante
en la estructura de empleo y una relación empleados/obreros también alta. Si bien no todas
las ramas dinámicas cumplían con estas características, todas contaban con al menos
algunas de ellas.
Además, al seleccionar las distintas ramas, se tuvo en cuenta sus potencialidades para
establecer sinergias entre ellas y con otros sectores de la economía. Esto, en última
instancia, debería potenciar el crecimiento del sector manufacturero, necesario para lograr
un cambio estructural.
Para que eso sucediera, entre otras cosas, eran necesarias capacidades humanas, es decir,
trabajadores capaces de llevar adelante un proceso de incorporación de tecnología y por lo
tanto de mejora de la performance de cada rama y del sector manufacturero en su conjunto.
170
La identificación de las ramas industriales más dinámicas permitió tener una primera
aproximación al tipo de capacidades necesarias para llevar adelante ese proceso.
Se identificó que, una vez que se logró definir los fines de enseñanza de la institución, fue
posible lograr una mayor penetración social a nivel nacional. Sin embargo, esto parece
haber llegado algo tarde en la historia y esa resolución tardía pudo haber contribuido al
rezago de la enseñanza técnica en Uruguay. La sub-valoración por este tipo de estudios,
que reflejaba en definitiva un menosprecio por el trabajo de tipo manual, tuvo un rol
relevante y de difícil superación dentro de la institución, afectándola al momento de captar
más estudiantes. Si bien se intentó, no fue posible alcanzar el prestigio que sí tenía la
enseñanza secundaria (sub-sistema que captaba a estudiantes de la misma franja etaria) con
sus estudios de tipo propedéutico y funcionando como antesala a los estudios
universitarios.
Sin embargo, esto resultó acotado y no parece haberse extendido a todas las ramas
industriales. En paralelo, en el período estudiado en este trabajo, se dio un debate en la
institución en el que se enfrentaron dos posiciones: la concepción de “lo antiguo” y de lo
171
“nuevo”. Este debate, en el que se oponía una propuesta por un tipo de enseñanza de taller,
de oficios en definitiva, y vinculadas a la producción del sector primario, con otra
propuesta de generación de capacidades más acorde al desarrollo industrial, una
capacitación de nivel técnico que posibilitara asumir tareas de capataz inclusive, no pudo
ser saldado. La institución se inclinó por una y por otra posición en distintos momentos
durante el período y más aún, muchas veces las opciones eran producto de la iniciativa
individual (sus directores) más que el reflejo de una política institucional concreta. Del
análisis de lo sucedido durante los sesenta, se destaca un retorno a la concepción de lo
“antiguo”, acompañando a la política de “vuelta al campo” y el impulso a la enseñanza
agrario-industrial. Como resultado, se amplió la brecha entre su oferta y los requerimientos
de capacidades del sector manufacturero.
Uno de los debates sucedidos en la UdelaR y que interesa destacar se refiere a las
discusiones sobre incluir o no en su órbita a los estudios de Veterinaria y Agronomía. Esto,
de cierta forma reflejaba una falta de visión con respecto a la importancia de generar
conocimiento propio en áreas clave de la producción nacional. El hecho de que fue a
principios de siglo que se las incluyó y luego se las volvió a alejar de la Universidad,
siendo recién en 1932 que se vuelven a incorporar, indica que pasaron décadas antes de
saldar ese debate.
172
Por el contrario, la Facultad de Química no logró especializarse, ni ofrecer una mayor
diversidad de carreras. Tampoco logró mejorar el nivel de sus laboratorios, estando este
último punto muy ligado a la asignación presupuestal (tanto Química como Ingeniería
tenían una asignación marginal en el marco de la UdelaR). Recién a fines de la década del
cincuenta contará con institutos y departamentos con vínculos directos con el sector
productivo tanto en ámbitos estatales como privados. Las Facultades más relacionadas con
el proceso productivo y por lo tanto asociadas al sector manufacturero no variaron su
propuesta sustantivamente: en Química se mantuvo igual hasta los setenta, en Ingeniería
recién en 1967 se ofreció una nueva carrera desde 1947. Al igual que en la enseñanza
técnica, parece ser una cuestión de asincronía entre las necesidades de cambio de la oferta
educativa y el momento en que efectivamente son implementados esos cambios.
Además, en el largo plazo la UdelaR perdió peso en la asignación del GPE, lo que podría
haber constituido un freno a la diversificación. A la interna de la institución, las áreas de
Química e Ingeniería tenían un bajo peso (a pesar de intentos aislados por aumentar su
gasto, traducido en el aumento del gasto por estudiante), mientras que salud y el área
agraria presentaban una asignación muy superior.
Del análisis de la TNM se desprende que hubo una mayor penetración social de la
institución, a pesar de que la oferta no varió demasiado a lo largo del período estudiado. A
todo lo anterior cabe agregar que la matrícula de las áreas de Ingeniería y Química fue
siempre mínima en relación a las otras áreas de la UdelaR. Lo mismo sucedió al analizar
los egresos, lo que constituye un punto a destacar cuando se los analiza comparando con
carreras de las áreas de Salud y Derecho.
173
De la contrastación entre los principales hallazgos del análisis del sector manufacturero y
de los sub-sistemas técnico y universitario surgieron indicios interesantes para contrastar la
hipótesis de este trabajo. Si bien la oferta de la enseñanza técnica se fue diversificando y
especializando, no siempre tuvo un mayor vínculo con los requerimientos del sector
manufacturero. En el caso de las Artes Gráficas, la Construcción, Mecánica y Electrotecnia
y Navales hubo un cambio en la oferta, acompañada de una mayor mecanización. Cuando
se considera especialidades vinculadas con el área textil permanecieron con una oferta de
cursos de tipo artesanal y reflejando la posición por “lo viejo” dentro de la institución, con
un sesgo hacia cursos que aportaban más al sector económico primario.
Más aún, determinados requerimientos desde las ramas más dinámicas del sector
manufacturero ni siquiera fueron contempladas en la oferta de la enseñanza técnica. Esto
sucedió con un área transversal a todas las ramas dinámicas: Administración y Comercio.
Para esta área no hubo capacitación desde este sub-sistema técnico en la mayor parte del
período analizado y la oferta apareció muy avanzada el período, lo que sugiere nuevamente
la cuestión del timing sobre el momento en que se producen las modificaciones. Por otro
lado, no existió una formación específica para la fabricación del papel o en el área de la
Química, para las que existe un vacío en la oferta de la institución. En el caso de las tareas
de encargados en trabajos de la madera y muebles no se contempló la especialización.
174
VII.2 Algunas implicancias de los resultados
A la luz de la hipótesis de este trabajo, en Uruguay entre 1920 y 1970, desde los sub-
sistemas técnico y universitario no fue posible planificar, realizar y mantener en el tiempo
los cambios institucionales necesarios para formar las capacidades humanas requeridas por
el sector manufacturero y sus ramas más dinámicas. En ese sentido, la constitución del
sistema educativo habría sido uno de los factores que obstaculizó el desarrollo del sector
manufacturero, en lo referente a la formación de trabajadores calificados y mandos medios
y superiores con perfil técnico y universitario capaces de liderar un proceso de crecimiento
industrial, de incorporación tecnológica y de cambio estructural.
Ha quedado en evidencia que la relación entre la oferta educativa y los requerimientos del
desarrollo industrial no llegó a profundizarse, más allá de algunos intentos puntuales, tanto
desde el sub-sistema técnico como universitario y determinadas áreas del conocimiento
que los componen. En este sentido, el proceso de desarrollo industrial no contó con las
capacidades necesarias como para impulsarlo y potenciarlo.
También se logró comprobar que en ocasiones puntuales se dio el vínculo entre la oferta
educativa y el sector manufacturero, en el caso de la UdelaR a través de la Facultad de
Ingeniería, y no logró replicarse a todos los servicios universitarios. En el caso de la UTU
también se habría impulsado desde la visión de directores que entendían que ese era el
único camino para el desarrollo económico y sin embargo tampoco lograron extenderlo a
todas las escuelas y cursos de la institución.
Desde que no se tiene claro cuál es el rol que debe ocupar un determinado sub-sistema
educativo, difícilmente su oferta se pueda adecuar a los requerimientos ocupacionales del
sector manufacturero. Con un objetivo y un proyecto común, la generación de
institucionalidad puede ser dirigida con más sencillez. Al existir un preconcepto por un
tipo de educación, como se percibe que sucedió con la enseñanza técnica y la
desvalorización del trabajo manual frente al intelectual, asumido por toda la sociedad, será
muy difícil concretar un objetivo definido. La dificultad por superar ese menosprecio trajo
consecuencias como la desventaja a la hora de solicitar recursos por los que se competía
con otro sub-sistema, la enseñanza secundaria. Debido a ese menosprecio la demanda
también será menor y por lo tanto la captación de parte de la franja etaria correspondiente,
176
reflejado en una TNM menor a la de secundaria. Se trata de un aspecto cultural, que
también presentó un correlato en la enseñanza universitaria, trayendo desde el imaginario
colectivo una desvalorización de las ciencias y un sesgo anti-técnico. Esto también se
tradujo en una menor asignación presupuestal y una desigual distribución de la matrícula
por servicio. La investigación aplicada fue marginada dentro de la UdelaR y su penetración
social en términos comparativos con los países desarrollados fue mínima, tal vez como
resultado de lo anterior. A esto se le suma la baja capacidad de los sistemas analizados para
lograr que un estudiante culmine el ciclo (principalmente en las disciplinas que interesan a
los fines de este trabajo) y egrese.
Se considera que uno de los principales aportes del trabajo consistió en el relevamiento de
fuentes primarias tanto cuantitativas como cualitativas, las que permitieron generar
información original principalmente con respecto a los sub-sistemas técnico y
universitario. A través de este trabajo se identificaron baches importantes en la
información de cada sub-sistema, lo que requirió un trabajo más exhaustivo de
recopilación y sistematización de la información recabada, además de algunas
constataciones: la escasez de datos y de trabajos de investigación cuyo objeto de estudio
sea, entre otros, la enseñanza técnica es un reflejo del rol secundario asignado a este tipo de
enseñanza; a pesar de que en una primera instancia se suponía que con la enseñanza
terciaria la situación era diferente, esto no fue así. A nivel cuantitativo se identificaron las
mismas o incluso más carencias que con la enseñanza técnica, a pesar de que sí existe una
177
cantidad mayor de trabajos de investigación, aunque sus objetos de estudio escapaban al
objeto de este trabajo. Esto constituye un indicio de que las inquietudes generadas por la
UdelaR fueron por carriles distintos a los del presente trabajo.
El enfoque con el que fue abordado el tema general del trabajo también es original y desde
ese punto de vista, se constituye en una contribución a la forma de pensar y abordar
cuestiones relacionadas con el conocimiento y el cambio estructural y en definitiva su
vínculo con las estrategias de desarrollo económico.
El tema de la educación y el conocimiento son relevantes de por sí, y más aún cuando en la
actualidad la mejora de los sistemas educativos en general y de su calidad en particular, se
encuentra en la agenda política de la mayoría de los países latinoamericanos. Más aún, su
vínculo con el sector productivo se constituye en clave para analizar procesos de desarrollo
en los que no siempre el crecimiento del producto lidera.
En este sentido, indagar en los determinantes que condujeron a los empresarios a asumir
una postura a favor o no de la incorporación de tecnología (que en definitiva impactaba
directamente en los requerimientos ocupacionales), a tener un rol más o menos activo en la
relación con el sistema educativo, profundizando en su vínculo con la enseñanza técnica y
su inclinación por “formar en la empresa” contra la concreción de un sistema de educación
técnica, y plasmar en ese ámbito sus demandas por capacitación, entre otros, constituyen
temas que quedan en una futura agenda de investigación.
En este tipo de análisis, muchas veces un enfoque de tipo histórico comparativo arroja luz
sobre la forma de superar determinados obstáculos o el tipo de institucionalidad que pudo
178
haber sido útil para una mejor concreción del vínculo entre oferta y requerimientos de
capacidades en el sector manufacturero. En este sentido, queda pendiente un análisis
comparativo con otro país o región en donde se lograron concretar estas aspiraciones.
179
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186
ANEXO. GRÁFICOS Y CUADROS
B. Situación propuesta
187
Gráfico Nº 2. Participación del gasto de cada sub-sistema educativo en el Gasto
Público en Educación (1910 a 1970, en porcentaje)
50
45
40
Enseñanza
35 Universitaria
30 Enseñanza
secundaria
25
20 Enseñanza
Tecnica
15
10
1967
1970
1910
1913
1916
1919
1922
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
Fuente: elaboración propia a partir de datos de MIDES (2007)
188
Cuadro Nº 2. Importaciones de automóviles (1924-1962, volumen y número índice)
Año Volumen Índice (1925=100)
1924 3.686 64
1925 5.736 100
1926 4.695 82
1927 4.315 75
1928 5.766 101
1929 8.370 146
1930 3.735 65
1931 1.635 29
1932 77 1*
1933 349 6
1934 576 10
1935 484 8
1936 1.576 27
1937 3.405 59
1938 2.039 36
1939 1.341 23
1940 1.976 34
1941 829 14
1942 s/d s/d
1943 s/d s/d
1944 52 1
1945 56 1
1946 1.923 34
1947 4.889 85
1948 3.304 58
1949 3.035 53
1950 5.404 94
1951 s/d s/d
1952 s/d s/d
1953 2.202 38
1954 3.014 53
1955 2.659 46
1956 821 14
1957 2.482 43
1958 361 6
1959 1.734 30
1960 s/d s/d
1961 s/d s/d
1962 1.400 24
* Esta caída se debe a medidas instrumentadas por el CNA, entre otras, la reducción de la nómina de materias primas
favorecidas por la Ley de 1931 (sobre materia prima destinada a la industria) aprobada.
Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios estadísticos del Uruguay (varios años) excepto para 1945: Contralor de
Exportaciones e Importaciones
189
Cuadro Nº 3. Vehículos a motor en uso (años seleccionados)
Año Volumen
1930 47.000
1939 64.000
1951 75.000
1960 176.000
1970 209.000
Fuente: Mitchell (1993: 585), cuadro Nº 6
190
Cuadro Nº 6. Divisiones de la Clasificación Uniforme de Ocupaciones Individuales
(CIUO)
División Clasificación
191