DERECHO AMBIENTAL

Unidad 1: Introducción al derecho ambiental.

En sentido estricto, los recursos naturales son aquellos bienes que la Naturaleza
produce espontáneamente y que el hombre utiliza para satisfacer sus
necesidades materiales y estéticas. Con este alcance absoluto, los recursos
naturales constituyen una creación originaria de la Naturaleza en la que no
interviene el trabajo del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su
existencia, sin intervención de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del
hombre participa en su creación o generación, estamos en presencia de un
recurso natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cría, las
plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultura,
reproducidas en cautiverio.

Clasificación de los recursos naturales.

Es común la clasificación de los recursos naturales en renovables y no

renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido que
vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conservación, en
mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua, el aire, la flora y
la fauna silvestres, las bellezas panorámicas o escénicas, ciertas formas de
energía, son considerados recursos renovables. También los denominados
recursos naturales culturales entran dentro de este concepto, sin excepción. Los
no renovables, en cambio, se agotan con su aprovechamiento. Puede decirse
que, a diferencia de los anteriores, "dan una sola cosecha". Constituyen, por lo
tanto, productos y no frutos. Los únicos recursos no renovables conocidos, son
los recursos minerales. A su vez, dentro de estos últimos se acostumbra a
dividirlos o clasificarlos entre los de agotamiento rápido y los de agotamiento
lento, o reutilizables. Como ejemplo de los primeros podrían citarse los
hidrocarburos que se consumen con la primera combustión y entre los de
agotamiento lento cabe mencionar, en general, todos los metales que,
normalmente, pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores,
reciclándolos. La distinción puede resultar importante ya que es diferente y más
severo el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no
reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro. La Naturaleza
ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada a disposición del hombre.
Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La racionalidad importa ciertas
restricciones y limitaciones a la utilización, de modo de asegurar que los
recursos estarán siempre disponibles, en cantidad y calidad, para goce de las
generaciones actuales y futuras. Si falta la prevención, la humanidad estará
arriesgando permanentemente su futuro. Afortunadamente, el hombre ha
encarado, desde hace algunos años, una lucha tenaz para mantener el planeta
habitable, creando barreras de contención cada vez más firmes al uso abusivo
del recurso y a la contaminación. Los programas nacionales e internacionales
para la preservación de los recursos naturales y el ambiente, se extienden día a
día y se está formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva que
permite anticipar la pérdida del impulso hacia la devastación, que ha sido la
característica de la sociedad industrial moderna. La capacidad del hombre para
encarar un desarrollo sustentable, que permita satisfacer las necesidades del
presente, sin comprometer las futuras, es evidente.

Dominio y jurisdicción sobre los recursos naturales.

¿Quién es el propietario originario de los recursos naturales? ¿Pueden los

recursos naturales creados por la sola acción de la Naturaleza, ser objeto de
apropiación privada?

Para contestar estas preguntas debemos hacer la distinción que se efectúa

habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el dominio derivado. El
primero, pertenece al dueño, sea éste el Estado o un particular, desde el origen
o nacimiento de la cosa, es decir, no reconoce la existencia de un propietario
anterior. El segundo, es el que proviene del dueño originario, a través de una o
más transmisiones.

La Constitución nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su artículo 124

que las provincias poseen el dominio originario de sus recursos naturales. Antes
de que la Constitución fuera reformada, la ley minera había atribuido a los
Estados provinciales el dominio originario sobre las minas, que forman un
capítulo de estos recursos. Las leyes relativas a la fauna y la flora silvestres y a
las bellezas panorámicas o escénicas, hasta entonces sancionadas, habían
omitido, en cambio, pronunciarse sobre el dominio originario de estos bienes,
aunque regulaban su utilización por los particulares, con fines de preservación
de los recursos y de bien común. No obstante ese vacío legal, varias provincias,
anticipándose a lo dispuesto por la Nación, ya habían consagrado en sus
constituciones la propiedad originaria de los Estados provinciales sobre esta
clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron declarados inalienables
e imprescriptibles. La prescripción constitucional mencionada, incorporada en el
año 1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y
alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta cláusula, en materia de dominio y
jurisdicción, es consecuencia casi necesaria de nuestra organización política
federal. Parecería contrario al sistema que la Nación asumiera el dominio
originario de los recursos naturales ubicados en territorio provincial. Estos
recursos forman parte de sus territorios, constituyen a veces el territorio mismo y
privarlos de ellos importaría lo mismo que apropiarse del territorio,
desnaturalizando la organización aceptada como sistema político. Sin embargo,
algunos países federales, como Brasil y México, lo han hecho con respecto a
algunos recursos naturales, como son las minas, considerándolos propiedad del
Estado federal. Nuestro país también lo hizo, antes de que fuera sancionada esa
cláusula constitucional, con respecto a los hidrocarburos y en la derogada
Constitución de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales
de energía, con excepción de los vegetales. Una norma similar a la contenída en
la Constitución nacional, fue incorporada, como dijimos con anterioridad, por casi
todas nuestras provincias a sus constituciones políticas, reformadas en la
década de 1980, reivindicando para sí el dominio sobre estos recursos, en forma
anticipada a la enmienda de la Constitución nacional. Para reforzar el carácter
del dominio, alguna de estas constituciones -también dijimos- lo califican de
inalienable e imprescriptible. Aunque esta mención no figura en la Constitución
nacional, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia
permanente del dominio originario y no habría por qué mencionarlas
expresamente.

Las cláusulas de la Constitución nacional y de las constituciones provinciales

que reivindican el dominio originario de los recursos naturales a favor de los
Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer lugar, es necesario
entender que no abarca todos los recursos naturales, en su sentido lato, sino
sólo aquellos que son productos espontáneos de la Naturaleza, dentro de la
clasificación que hemos formulado anteriormente. Los recursos naturales
culturales, resultado del trabajo del hombre actuando sobre las fuerzas de la
Naturaleza, están excluidos, por cierto, de la reivindicación estatal, ya que ello
implicaría privar de su propiedad a quien los ha generado aunque sólo sea
desde el punto de vista de la asunción de su dominio originario. Pero las
pasturas naturales, o los bosques nativos, producidos por acción espontánea de
la Naturaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde
están situados ¿constituyen un recurso natural reivindicable por el Estado? ¿Lo
es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno privado? Evidentemente
no, ya que este recurso pertenece al dueño del terreno, por accesión, o en virtud
de una asignación de la ley. Pero en el caso de los bosques naturales, pueden
plantearse dudas frente a las determinaciones y limitaciones que adopta la ley
13.273, de defensa de los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin
interferir en el dominio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques
naturales, restricciones a su uso, fundadas en razones de interés público y
policía forestal. ¿Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio
privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este es un
tema que antes de la reforma constimcional correspondía resolver a la ley y la
solución podía ser diversa, según los criterios imperantes.

Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la Nación o

de las provincias, según el lugar donde estuvieren situadas, por imperio del
referido artículo 124 de la Constitución y concordantes de las constituciones
provinciales, no obstante el silencio que a este respecto pueden observar ciertas
leyes, de factura anterior.

El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede quedar, de este

modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente restringido y
limitarse a aquellos en cuya creación no ha intervenido la mano del hombre,
como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas formas de energía, la
fauna y flora silvestres y las bellezas panorámicas o escénicas, sobre los cuales
el Estado ejerce más que un dominio, en el sentido patrimonial, una suerte de
tutela, patronato o poder de policía o de jurisdicción, con fines de protección del
recurso y de bien común. Pero aun tratándose de éstos, un análisis más
profundo del tema nos llevaría a demostrar que la regla de la dominialidad puede
tener excepciones de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones
citadas, al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no puntualizar
cuáles son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la dominialidad, dejan
las puertas abiertas a la calificación de la ley, la que de esta forma deberá poner
un límite a su alcance, para que la norma no exceda sus propios objetivos. Esta
tarea no resulta sencilla para el legislador y para el intérprete, los que hasta
ahora han preferido no abordar el tema, ya que ofrece facetas múltiples y
complejas. Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las cláusulas
constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el dominio
sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotación. Estos, por lo
tanto, pueden quedar librados a los particulares, según la organización
económica aceptada, o ser objeto de concesión, autorización o permiso de uso
e, incluso, de una reserva a favor del propio Estado a causa de un interés
público de orden superior. En este caso el recurso quedará sustraído al uso y
explotación por las personas, o resultar éstos muy restringidos. Ello dependerá
de las decisiones políticas que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las
características del recurso y a las circunstancias de hecho existentes. El dominio
originario, como facultad superior de tutela, policía o jurisdicción, tiene siempre
carácter de permanente en cabeza de su titular, o sea, es inenajenable e
imprescriptible, por su propia naturaleza, según dijimos. El Estado nunca podrá
desprenderse de él, porque implicaría renunciar a poderes que le pertenecen en
forma exclusiva y permanente. Pero el uso y explotación de los recursos pueden
ser cedidos a los particulares mediante concesiones, permisos o autorizaciones,
generales o especiales, según dijimos, siempre que se garantice que el destino
de bien común del recurso no podrá ser alterado. Las condiciones más o menos
severas que la ley impone a la explotación de los recursos naturales por parte de
los particulares, de acuerdo a sus características y a la importancia del interés
público comprometido, tienden a preservar el destino de bien común del recurso,
el que nunca podrá ser cambiado.

Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdicción que, en el caso

de un país de organización política federal, reviste gran importancia. Por regla
general, la jurisdicción es una consecuencia obligada del dominio. Quien posee
el dominio sobre la cosa, tiene la jurisdicción, tanto en el sentido concedente o
facultad de distribución del recurso, como en el ejercicio del poder de policía. No
obstante, el recurso de propiedad provincial, puede verse limitado por normas
constitucionales de carácter nacional y la aplicación de éstas sustraer el recurso
de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprometido el
bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de los cursos de
agua que atraviesan dos o más provincias, en los cuales el dominio de cada
tramo del curso corresponde a la respectiva provincia, pero la jurisdicción puede
pertenecer a la Nación si el uso que se hace de la vía fluvial compromete el
comercio interno o internacional, o el bienestar de la población, en su más
amplio alcance. La ley 13.030, autorizó al Poder Ejecutivo nacional a regular el
uso y aprovechamiento de las aguas de los ríos interjurisdiccionales, con el fin
de asegurar el uso racional y armónico de los mismos, de acuerdo con la
población y necesidades de cada provincia. Una fuente de generación de
energía eléctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una
caída de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un río y lecho de
agua provincial, si la distribución de la energía compromete dos o más
provincias, o vinculan éstas con la Nación, o con el comercio internacional. En
este sentido, la ley 15.336 de energía eléctrica, fijó el régimen federal de la
energía eléctrica, para los aprovechamientos hídroelectricos o mareomotores,
cuando sea necesario interconectarlos para la racional y económica utilización
de los mismos, independientemente del territorio donde estuvieren situados. Los
fenómenos que afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminación
de la atmósfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el ámbito local,
pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor, y ser
objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos comprometan el
bienestar general de dos o más provincias. Lo mismo ocurre con las pestes y
plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condiciones higiénico-
sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen, industrialicen y
comercien carnes y subproductos, los cuales están sometidos a la jurisdicción
federal, aunque operen dentro de una misma provincia, ante la necesidad
primordial de salvaguardar la salud de la población, esto es, el bienestar general
en todo el territorio de la República.

Derecho ambiental. Bien jurídico protegido. Caracteres. Nociones

preliminares. Concepto de ambiente (amplio y restringido). Integralidad,
multidisciplinariedad del derecho ambiental. Pricipales problemas
ambientales.

El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente siglo para

comprender no solo el entorno natural donde transcurre la existencia del hombre
y de las especies vivas del planeta, sino también el cultural, el arqueológico,
histórico, religioso y social, que inciden decididamente en las formas de vida de
las comunidades. El mantenimiento del equilibrio del ambiente, esto es, la
conservación de sus pautas naturales y culturales, forma parte de un programa
de conservación de la Naturaleza, que cada día registra mayores avances. El
hombre ha llegado a comprender que él también forma parte del ambiente, en
una relación solidaria, y que atentar contra éste es afectar su propia existencia.
El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Está compuesto de
un conjunto de elementos interactivos e interdependientes que, en definitiva,
constituyen el ecosistema único de la Tierra. Esos elementos no pueden
separarse porque constituyen una unidad funcional, aunque en este curso serán
estudiados en forma independiente, por una necesidad puramente didáctica. En
realidad, funciona como una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario
que acompaña a la ley bonaerense 11.323, de protección de los recursos
naturales y del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente
(medio, entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores naturales,
culturales y sociales, interrelacionados entre sí, que condicionan la vida del
hombre, a la vez que constantemente son modificados y condicionados por
éste".

Existen en realidad dos tipos de conceptos de medio ambiente: uno restringido y

otro amplio]. La diferencia entre ellos radica en que los que adoptan el primer
criterio se circunscriben en su definición a los elementos estrictamente físicos,
dejando de lado los aspectos culturales y sociales, mientras que los segundos
incluyen estos últimos. El concepto restringido tiene raíz en los orígenes
primales del derecho ambiental. Cuando nos referimos a la postura restringida
de medio ambiente en el ámbito del derecho ambiental, estamos pensando en
una interpretación de esta noción que sólo incluye los elementos naturales,
dejando de lado los elementos culturales. Los principios derivados de la
Declaración de Estocolmo 1972 se refieren a un ambiente compuesto por los
sistemas básicos del ambiente natural, es decir aire, suelo, agua, flora y fauna.
Como vemos, en las horas iniciáticas de la disciplina, en su nacimiento, el
concepto de medio ambiente tenía una restricción importante.

En doctrina, tenemos en la otra orilla a los autores que se enrolan en una

postura mucho más amplia, incluyendo dentro del concepto elementos que van
desde el suelo y su uso, la ordenación territorial, los elementos culturales hasta
llegar a posturas en las cuales se incluyen casi todas las actividades o cosas
que rodean la existencia del hombre.

Tomás Hutchinson sugiere que el ambiente se compone de la tierra, el agua, el

aire, la flora y la fauna, las edificaciones, las obras de arte y los elementos
subjetivos y evocativos como la belleza del paisaje o el recuerdo del pasado, las
inscripciones o señales de hechos naturales. Explica el autor que el patrimonio
natural es la garantía de la supervivencia de la humanidad, que necesita del
ecosistema para vivir y el patrimonio cultural es la garantía de la sobrevivencia
de los pueblos porque es producto y testimonio de su vida.

El ambiente no es una mera suma de elementos sino un sistema integrado que

tiene un punto natural de equilibrio. El hombre integra ese sistema y
soporta separadamente la influencia de cada uno de esos componentes,
influencia que registra distinta intensidad y oportunidad según el elemento. A
nivel de gobierno se refleja en la política y en el derecho. Los elementos más
característicos de ese sistema integrado son: a) el espacio en sí, como
continente de los objetos sensibles y la parte de este continente que ocupa cada
uno de ellos. Abarca todos los elementos del ambiente. También lo integra el
espacio exterior. Así se transmiten por el espacio ondas, como las sonoras, las
luminosas, las calóricas, las de radio y las de televisión. El ser humano
compite por su uso y cuando éste es desordenado, causa interferencias que
pueden perjudicar a terceros; b) la Tierra, que sustenta y se integra con los
demás elementos ambientales cuyos restos la alimentan y a veces la
dañan. El ser humano la acondiciona y construye en ella viviendas y lugares
de trabajo, sus vías de comunicación y lugares de esparcimiento; c) los
vegetales que se asientan en la tierra, la modifican, le extraen nutrientes y la
alimentan con sus restos, intercambian sus elementos con el aire, el agua y los
animales; d) los animales, que erosionan la tierra con sus movimientos y con las
cuevas que cavan. También la alimentan con sus restos y desechos. Se
alimentan de componentes de la tierra, de vegetales y de otros animales; e) el
agua que circula por los demás elementos del ambiente; f) la atmósfera; g) los
demás seres humanos; h) las cosas que elaboran los seres humanos, el hombre
y sus desechos. Éstos son elementos reales del ambiente. Sin embargo, la
política y la doctrina jurídica tienden a limitar o, por lo menos, a concentrar su
enfoque en los elementos naturales del ambiente; otra parte lo extiende a los
creados o modificados por el ser humano; otra agrega los inmateriales. Una
gran parte de la doctrina contemporánea, del marco jurídico y de la
jurisprudencia no incluye en el concepto de ambiente los seres humanos y las
cosas que ellos elaboran.

No es necesario, y puede no ser conveniente ni posible, mantener todo el

ambiente en su estado natural. Para su uso y goce, el ser humano dispone el
destino de los distintos elementos y porciones del ambiente tomando en
cuenta las diferentes condiciones que ofrecen. Por lo tanto, los
requerimientos de calidad ambiental dependen del destino que se quiera dar al
ambiente. Para mejorar su productividad, un ambiente destinado a la producción
puede admitir una disminución de las condiciones identificadas
precedentemente, que no admitiría un ambiente destinado a la vivienda, a la
salubridad o a la recreación.

La calidad que se pretende tenga el ambiente no es rígida ni absoluta, sino que

depende de su destino. Así, por ejemplo, el nivel de infición admisible en el agua
varía según se la destine a la navegación, al riego o a la bebida, mientras que el
nivel sónico de una biblioteca no es el que se exige a una fundición de acero. El
hombre ha asignado distintos destinos a diferentes porciones del ambiente,
instituyendo parques nacionales, parques industriales y la zonificación
urbana y rural. Fuera de este condicionamiento, el individuo puede usar y gozar
libremente el ambiente sometido a su acción, de modo que sus actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras, lo proteja y recomponga prioritariamente cuando
cause daño ambiental (art. 41, CN). Gozará "ejerciendo su derecho conforme a
un ejercicio regular" y sin abusar (arts. 10, 14 y 1941, CCC) y sólo puede
modificar el destino del ambiente del dominio público conforme lo que disponga
la reglamentación (art. 237, CCC).

Los principales problemas ambientales son: la disminución de la capa de ozono

y el cambio climático, los cuales afectan un bien común de toda la humanidad
que es la atmósfera. La extinción acelerada de especies vivas, la cual implica
que sus características genéticas se pierdan para siempre. La aceleración de
esa extinción por la acción humana afecta la disponibilidad de especies y supera
la aptitud del ser humano para adaptarse a esa extinción, lo que perjudica a toda
la humanidad. La actividad humana destruye aceleradamente ecosistemas
naturales para implantar industrias, construcciones, cultivos homogéneos, criar
razas de ganado o bien explotar yacimientos mineros. Así desaparecieron los
extensos bosques que cubrían Europa y Asia y los de nuestra Pampa húmeda,
región semiárida.

El derecho ambiental norma la creación, modificación, transformación y extinción

de las relaciones jurídicas que condicionan el uso, el goce, la preservación
y el mejoramiento del ambiente. Tiene por objeto condicionar la conducta
humana respecto de ese uso, goce, preservación y mejoramiento induciendo
acciones y abstenciones a favor de la protección del ambiente. Su
contenido es difuso, ya que abarca las relaciones normadas por todo el
espectro jurídico en cuanto esas relaciones condicionan el ambiente.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,

celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio de atención y de
creación de un estado de alarma sobre los peligros que acechan al hombre a
través de una conducta desaprensiva con relación al medio que lo circunda.
Constituyó el primer esfuerzo realizado por la humanidad para encarar los
problemas ambientales a nivel del planeta, para la supervivencia. Anteriormente,
en 1902 se habían aprobado, en París, la Convención para la Protección de los
Pájaros Útiles para la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer
acuerdo para la preservación de los ecosistemas y, en 1933, se celebró en
Londres la Convención sobre Conservación de la Fauna y Flora Natural, con
igual objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Convención
de Protección de la Flora y Fauna en Peligro de Extinción y de los Bosques
Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a un mismo objetivo
de protección de la Naturaleza. La Conferencia de Estocolmo, a su vez,
sancionó una declaración internacional de principios sobre el medio ambiente,
en general, y dejó bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva
y responsabilidades para el manejo de la Tierra. Su mérito es haber unificado los
conceptos, otorgándoles proyección general. Dentro de los 26 principios que
contiene la declaración se estableció que los recursos naturales de la Tierra
deben ser preservados en beneficio de las generaciones presente y futuras,
mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga. Que debe
mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse, o mejorarse, la capacidad
de la Tierra para producir recursos vitales renovables y que los recursos no
renovables deben emplearse en forma que se evite el peligro de su futuro
agotamiento y asegurarse que toda la humanidad comparta los beneficios de su
empleo. Que debe ponerse fin a las descargas de sustancias tóxicas y a la
liberación del calor, en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse
la justa lucha de los pueblos de todos los países contra la contaminación.

Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creación del Programa del Medio

Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi, donde en 1982 se
aprobó otra declaración, en la que se solicita a los gobiernos y a los pueblos que
consoliden los progresos hasta entonces realizados, aunque, al mismo tiempo,
expresó su profunda preocupación por el estado del medio ambiente,
reconociendo la necesidad urgente de intensificar los esfuerzos en el ámbito
mundial, regional y nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la
conservación del medio ambiente quedó planteado, desde entonces, ante la
conciencia universal.

A principios de la década de 1980, las Naciones Unidas crearon la Comisión

Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, denominada la Comisión Brundtland,
presidida por la primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su
informe "Nuestro Futuro Común", presentado en 1987, planteó, por primera vez,
la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mundo se utilizan
en forma compatible con las necesidades de la humanidad, presentes y futuras.
Este informe fue preparatorio de la Conferencia de Río de Janeiro, celebrada
cinco años después. En 1989, las Naciones Unidas también crearon la Comisión
Intergubernamental para los Cambios Climáticos, destinada a analizar las
alteraciones que se estaban produciendo en la Tierra, advertidas por los
científicos, por efecto del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la
emisión del dióxido de carbono y de otros gases a la atmósfera, pero antes, en
el año 1987, se había suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en
1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda por la
cual convinieron eliminar gradualmente el uso de carbonoclorofluorados y otras
sustancias que atacan la capa de ozono de la atmósfera, con metas no más allá
del año 2000. La Argentina adhirió a este protocolo y elaboró, para poner en
marcha las directivas establecidas en el mismo, el "Programa País" con el
objetivo, como más adelante veremos, de diseñar una política que permita
eliminar el uso de sustancias que agotan la capa de ozono, entre las cuales se
incluyen los gases de refrigeración, aire acondicionado, espumas, aerosoles,
solventes y extintores de incendio. Mediante este programa, técnicos
especializados en refrigeración doméstica y comercial, empresas de transporte y
talleres mecánicos, recibirán asesoramiento técnico sobre recuperación y
reciclado de refrigerantes que se ventean.

Dos años después de suscripta la enmienda al Protocolo de Montreal, se realizó

en Río de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instancias también de la
Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes de Gobierno, la
denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron más de cien representantes
de los Estados. La Cumbre había sido propuesta en el informe Brundtland y
constituye» el segundo hito histórico que consolidó la declaración de principios
sustentada en la Conferencia de Estocolmo, realizada veinte años antes.
Reiteró, entre otras materias importantes, los parámetros a cumplir para lograr
un desarrollo sustentable, erradicar la pobreza, aumentar el saber científico, el
derecho a tener acceso a la información sobre el medio ambiente, las
responsabilidades y la indemnización respecto a las víctimas de la
contaminación, la aplicación del criterio preventivo o de precaución para la
protección del ambiente, la evaluación del impacto ambiental, como instrumento
nacional, la notificación a los demás Estados de desastres naturales y
situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e intereses de
los pueblos indígenas, la consideración de la guerra como enemiga del
desarrollo sustentable y resolución de todas las controversias sobre el medio
ambiente por medios pacíficos. También la Cumbre de Río emitió una
declaración de principios, sin fuerza jurídica para el manejo, conservación y
desarrollo sustentable de todo tipo de bosques y aprobó, como tercer punto, la
denominada Agenda o Programa 21, con el objeto de que se analizaran en el
futuro inmediato los progresos experimentados en los acuciantes problemas que
afectan al desarrollo sustentable y las medidas a ponerse en práctica para
superarlos. En la misma reunión de Río, de 1992, los asistentes suscribieron la
Convención sobre Diversidad Biológica, con la abstención de Estados Unidos.
Esta convención tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica, esto
es, la variabilidad de los organismos vivos de cualquier fuente del planeta y, al
mismo tiempo, obtener la utilización sustentable de los componentes de la
biodiversidad, para el mantenimiento de los ecosistemas. También planteó,
como necesidad, la justa y equitativa participación de los países en desarrollo en
los beneficios que resulten del empleo de los recursos genéticos y la
transferencia de las tecnologías, a favor de los países donde se obtiene el
material para los estudios genéticos. Argentina adhirió a esta Convención, por
ley 24.567, del año 1995. Por último, también en el año 1992, en la misma
reunión de las Naciones Unidas, los países suscribieron la convención Marco
sobre Cambio Climático, que estableció metas puramente voluntarias como
objetivo para obtener la estabilización de las condiciones ambientales, en lo que
respecta a la emisión de ciertos gases de efecto invernadero.

La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y

declaraciones de principios y superó largamente el primer éxito global obtenido
veinte años antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hayduda que los
avances pudieron ser mayores y las posturas de los países industriales más
precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la preservación de los
recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de acuerdo con los principios, faltó
unidad en la toma de decisiones, por la renuencia de ciertos países líderes a
asumir compromisos a plazos fijos en materia de protección ambiental y
limitación de las emisiones de gases.
Finalmente, al concluir el año 1997 se celebró en Kioto una nueva reunión entre
las partes otorgantes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático, a la
que antes nos hemos referido, con el objeto de fijar plazos precisos a la
reducción de las emisiones, que esta convención no había determinado.
Recordemos, a este respecto, que la Convención Marco sobre esta materia,
presentada inicialmente en la Conferencia de Río de 1992, se propuso, como
objetivo, reducir las emisiones de gases no controlados en el Protocolo de
Montreal a los niveles del año 1990, para el año 2000, fijando de esta forma un
vencimiento preciso, pero Estados Unidos no aceptó en esa oportunidad asumir
compromisos fijos, adoptándose finalmente una cláusula que alentaba a los
países a encarar la reducción, pero con metas voluntarias. Con estas
limitaciones quedó aprobada, entonces, la Convención Marco. El tema fue vuelto
a analizar en la reunión de Kioto, la cual adoptó finalmente un Protocolo de la
Convención, que dispuso reducir, en términos menos ambiciosos a los
propuestos originariamente en la Conferencia de Río, el total de las emisiones
de los gases no controlados por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco
por ciento de las emisiones de 1990, pero en el período comprendido entre los
años 2008 y 2012, y no para el año 2000. No obstante, cada una de las partes
indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los países europeos, Estados
Unidos, Japón, Australia y Nueva Zelanda) deberá, según el Protocolo aprobado,
poder demostrar para el año 2005, un avance concreto en el cumplimiento de los
compromisos contraídos en virtud de ese acuerdo.

Unidad 3: Derecho ambiental civil, penal y administrativo.

Daño ambiental. Responsabilidad civil por daño ambiental. Daño ambiental

de incidencia colectiva, y el daño a través del ambiente o por
contaminación. Régimen jurídico: daño, acción, factor de atribución,
relación de causalidad, antijuridicidad. Regulación legal: Ley General del
Ambiente (art. 27 a 34). Otros supuestos de responsabilidad civil en leyes
especiales (Ley 25.612 y Ley 24.051). Mecanismos de recomposición: los
fondos, seguros ambientales. Las causas complejas.

El art. 27, ley 25.675, define el daño ambiental como "toda alteración relevante
que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, o los bienes o valores colectivos".

Cabe destacar que no cualquier alteración al ambiente, entra en la categoría de

daño ambiental, sino que es necesario que la degradación exceda los límites de
la normal tolerancia.
Se caracterizan porque suelen manifestarse lentamente, lo que da de
aprovechar la prescripción liberatoria, ausentarse, desaparecer física o
jurídicamente o bien caer en la insolvencia. Correlativamente, suelen poderse
prever anticipadamente, lo que permite anticipar medidas para evitarlos o
garantizar la responsabilidad por la recomposición, incluso la acción preventiva
del Código Civil (arts. 1711/1713). Frecuentemente son continuos o reiterados,
como en el caso de las emisiones,ya sean sólidas, líquidas, gaseosas, sónicas,
luminosas o de cualquier índole, lo que facilita su prueba. La reposición de las
cosas al estado anterior suele ser difícil, antieconómica o imposible. Una
alternativa puede ser sustituir la obligación dehacerlo por la de reparar
pecuniariamente o mediante acciones de beneficio ambiental. Lo expuesto
aconseja prevenir el daño prohibiendo o imponiendo medidas precautorias
de segurida.

Con esa prudencia, el art. 4º, ley 25.675, impuso el principio precautorio que
reza que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción demedidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente. En otros casos también se toman en
consideración estas características del daño ambiental para hacer que la
comunidad soporte algunos riesgos y siniestrosambientales, lo que limita o
alivia de algún modo la responsabilidad de la actividad generadora del riesgo.

El Código Civil y Comercial norma minuciosamente la responsabilidad (arts.

1708 a 1780). También lo hace desde su sanción, a fines del siglo XIX, el Código
de Minería respecto de los perjuicios que la explotación de la mina cause al
fundo civil en que yace y a terceros (arts. 32, 146, 156 y 160 a 163, t.o. decreto
456/1997). La imposición de la responsabilidad objetiva en el Código de Minería
tuvo su correlato en el otorgamiento al minero del derecho irrestricto a destruir
con sus labores el fundo civil con la obligación de indemnizar (arts. 161 y 163).

Genéricamente, mientras una norma no imponga específicamente una

modalidad especial, el sistema jurídico argentino acepta el sistema de
responsabilidad objetiva que hace plenamente responsable a quien cause un
daño al ambiente o tenga bajo su guarda o dependencia una persona o cosa
que lo cause (arts. 1753 y 1757). Fieles al principio, diversas normas remiten a
ese segundo párrafo citado. Por su parte, el art. 40, ley 25.612, presume iuris
tantum que todo residuo industrial es esacosa riesgosa. Lo mismo hace el art. 45
de la ley de Presupuestos Mínimos 25.670 con el PCB y todo aparato que lo
contenga.

Por su parte, la Constitución Nacional dispone que "el daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer según lo establezca la ley" (art. 41).
Desde la sanción del nuevo texto constitucional alguien tendrá la obligación de
"recomponer" preferentemente en vez de la de reparar que impone el CCyC (art.
1716). El obligado por la norma será indudablemente el que ocasiona el
perjuicio, conforme la atribución de responsabilidad del art. 1740 de ese Código,
pero la ley que se dicte al efecto podría obligar también a la autoridad de
aplicación de la jurisdicción respectiva, como hace la ley 26.331 (art. 40) con el
bosque nativo, o al propietario del bosque protector o permanente dañado, como
hace la ley 13.273 (arts. 20, inc. b], y 21).

La prueba de la relación causal es compleja, muy técnica, complicada y costosa,

principalmente por la falta de inmediación espacial y temporal entre la fuente del
perjuicio y quien lo sufre, la dispersión de fuentes emisoras del impacto dañoso y
el distinto efecto de la emisión dañosa, por lo que el damnificado no suele estar
en condiciones de afrontarla. Un procedimiento práctico para obviar este
inconveniente es aceptar como prueba la producida en otros juicios, lo que
requiere el debido control de las partes para no afectar la garantía de la defensa
en juicio.

Para que la responsabilidad no resulte ilusoria suele obligarse a quien pueda

generar riesgo ambiental a dar garantía suficiente para respaldar su
responsabilidad. Por ejemplo: a) el Código de Minería obliga a quien busca o
explota minas a dar fianza a favor de terceros (arts. 26, 32, 91, 92, 124, 126,
153, 154, 155, párr. 2º, y 159); b) la ley 25.612 obliga al transportista de residuos
de origen industrial y de actividades de servicio a asegurar la recomposición de
los posibles daños ambientales que su actividad pudiera causar, para lo que
podrá contratar "un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, la
constitución de un autoseguro o un fondo de reparación, u otra garantía
equivalente, según lo determine la reglamentación" (art. 27). La modalidad más
práctica es el seguro obligatorio de garantía, a cargo del creador del riesgo. El
principal obstáculo que plantea la obligación es el cálculo de la tasa de
siniestralidad. Esa incertidumbre determina que las primas sean muy altas, lo
que desalienta la contratación del seguro. Por eso el seguro ambiental voluntario
estuvo siempre poco difundido en la Argentina. La ley 25.675 lo hizo obligatorio,
obligando a toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice
actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos a contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para
garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que pudiere producir
(art. 22).

Otra alternativa para respaldar la eventual responsabilidad ambiental es crear

fondos para la reparación de daños ambientales, lo que se extiende en el tiempo
y socializa la garantía, como lo ha hecho la Argentina en los siguientes casos: a)
fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de
reparación (art. 22 in fine, ley 25.675). La ley obliga a integrarlo a toda persona
que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus
elementos constitutivos; b) fondo para el retiro de servicio de centrales
nucleares. Todo explotador de una central de generación nucleoeléctrica deberá
aportar a un fondo para el retiro de servicio de centrales nucleares (art. 9º, ley
24.804 de la Actividad Nuclear, 2/4/1997, BO del 25/4/1997); c) fondo de
reparación, para asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales y
dar cobertura a los riesgos a la salud de la población que la actividad que usa
PCB pudiera causar (art. 9º, ley 25.670). Lo ingresado en concepto de multas se
destina exclusivamente a la restauración y la protección ambiental en cada una
de las jurisdicciones (íd., art. 22); d) fondo de reparación para asegurar la
recomposición de los posibles daños ambientales que la actividad de
transportistas, titulares o responsables de las plantas de almacenamiento,
tratamiento o disposición final de residuos industriales pudiera causar (arts. 27 y
38, ley 25.612). Los fondos creados para la protección y la restauración
ambiental pueden destinarse eventualmente a suplirla falencia del responsable
(art. 31, ley 25.916; art. 49, ley 25.670; art. 9º, ley 26.168) y hasta el Fondo de
Compensación Ambiental de la ley 25.675 (art. 34) podría destinarse a ese fin.

La ley 25.675 dispone que si en la comisión del daño ambiental colectivo

hubieren participado dos o más personas o no fuere posible la determinación
precisa de la medida del daño aportado por cada responsable, todos serán
responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad, sin perjuicio,
en su caso, del derecho de repetición entre sí, para lo que el juez interviniente
podrá determinar el grado de responsabilidad de cada persona responsable.
Además, en el caso de que el daño sea producido por personas jurídicas la
responsabilidad se hará extensiva a sus autoridades y profesionales, en la
medida de su participación (art. 31).

El CCyC deja a criterio del damnificado imponer o no al responsable del daño la

restitución de la situación al estado anterior (art. 1740). En el caso de las
inmisiones del art. 1973, CCC, faculta a los jueces para decidir si se remueve la
molestia y si se indemniza. Por su parte, el Código de Minería faculta lisa y
llanamente al minero para dañar o destruir una porción determinada de recurso
ambiental dentro de los límites que fijan las normas de preservación
ambiental, siempre que indemnice (arts. 161, 233 y ss., CMin.). La C.N. impone
prioritariamente la obligación de recomponer según lo establezca la ley (art. 41),
obligación que no define, como tampoco define quién es el obligado, lo que
autoriza a entender que esa ley, a cuyo régimen la Constitución Nacional somete
la recomposición, puede: a) atribuir a la recomposición una extensión distinta de
la reposición del art. art. 1740, CCC; b) restringir la opción por la indemnización
en dinero que ese mismo artículo acuerda al damnificado; c) imponer una
medida compensatoria conservacionista, como dotar un parque nacional, un
área protegida o incrementar el Fondo de Compensación Ambiental, como
dispuso la ley 25.675. Mientras así no lo haga, mantiene su plena vigencia la
opción que el art. 1740 CCyC acuerda al damnificado de recibir una
indemnización en dinero cuando no fuera posible, excesivamente oneroso o
abusivo la reposición a su estado anterior. Para el caso de la reparación del
daño de incidencia colectiva que norma la ley 25.675, la causa de la
indemnización no es la imposibilidad de la restitución de la situación a su estado
anterior sino la factibilidad técnica del restablecimiento. La ley no impone la
indemnización sustitutiva, sino que presumeque el juez la fijará aplicando
analógicamente el precepto del art. art. 1740 citado si advierte que la reparación
del daño no es "técnicamente factible".

La ley 25.675 modifica el régimen de responsabilidad del Código Civil y

Comercial, para lo que denomina "daño ambiental de incidencia colectiva", como
ya lo habían hecho la ley 24.051 de Residuos Peligrosos (arts. 45/48) y la ley
25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales (arts. 40/43), a toda
alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el
equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos.

La ley instituye un juicio universal que permite resolver la recomposición del

ambiente así dañado en un solo proceso colectivo (art. 30). Se asemeja a las
acciones populares del derecho romano. Se diferencia de la acción por clase en
que la pretensión que norma el proceso es indivisible, y ejerce fuero de atracción
sobre las acciones personales posteriores que pidan la recomposición e impone
características especiales a la cosa juzgada. Sus normas son de orden público.
Con ello reglamenta la obligación prioritaria de recomponer que establece el art.
41, CN, imponiendo al que causare el daño el "restablecimiento al estado
anterior a su producción" (arts. 27 y 28, ley 25.675) que equivale a la "restitución
de la situación del damnificado al estado anterior al hecho dañoso" del art. 1740,
CCC. La obligación es clara y simple, impone el "restablecimiento a lestado
anterior a su producción" del ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, bienes o valores colectivos (íd, arts. 27 y 28).

Obsérvese que la recomposición no se limita a lo material, sino que también

recompone bienes o valores colectivos, en los que pueden incluirse el derecho a
que no se menoscabe, mediante el ambiente ni a través de él, la salud y la vida
y el resto de los derechos humanos y, en caso de menoscabo, se los restablezca
al estado anterior a la producción del daño.
La norma no prevé la imposibilidad de la reparación del daño ambiental de
incidencia colectiva, pero sí el caso de que la reparación no fuera técnicamente
factible y el juez decidiese fijar una indemnización sustitutiva. En ese caso se
limita a ordenar su depósito en el Fondo de Compensación Ambiental que la
misma ley crea (arts. 28 y 34). No identifica al sujeto que beneficia la
indemnización ni determina bases para fijarla. Todo ello permite interpretar que:
a) los representantes de la comunidad que la ley designa para accionar en pos
de la recomposición del ambiente dañado son el afectado, el Defensor del
Pueblo, las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental y el Estado
nacional, provincial o municipal (art. 30). También es un afectado el habitante
que cumple su deber constitucional de proteger el ambiente; b) la autoridad
competente de cada jurisdicción administra el fondo como representante legal
de la comunidad; c) la indemnización compensa indirectamente a la comunidad
por el no restablecimiento al estado anterior del ambiente, sus recursos, del
equilibrio de los ecosistemas o de los bienes o valores colectivos (art. 27); d) la
compensa con actividades y obras ambientales destinadas a garantizar la
calidad ambiental, la prevención y la mitigación de efectos nocivos o peligrosos
sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales y la protección,
preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el
ambiente; e) también puede compensar integralmente la privación del uso y
goce del ambiente que generó el daño ambiental. Si bien no determina
expresamente que compense ese daño ni constituye una reserva para atender
reclamos individuales, ni establece para ello una acción por clase, nada impide
que se le dé ese destino si se interpreta que el restablecimiento de los bienes o
valores colectivos al estado anterior a la producción del daño que impone el art.
27 incluye las personas y sus derechos; f) la indemnización suplementa toda
otra que autorice la legislación vigente. Hay que tener presente que toda
persona está inserta en un ambiente que coincide espacialmente con el de otros
y está legitimada para accionar judicialmente en defensa de su derecho al uso y
goce. Esta inserción es, precisamente, la que genera lo que llamamos derecho
ambiental. Por lo tanto, quien acredite haber sufrido un daño, sea o no de
incidencia colectiva, no sólo las personas privadas sino también los Estados y
las comunas, tendrá derecho a su propia indemnización. En consecuencia, los
juzgadores deberán identificar cuál es la indemnización que corresponde derivar
al Fondo de Compensación Ambiental cuando la reparación del daño especial de
incidencia colectiva que norma la ley 25.675 no sea técnicamente factible y cuál
es la que corresponde por el daño de incidencia personal causado a las
personas particulares, los Estados y las comunas (art. 28, in fine, ley 25.675).

El que cause ese daño ambiental será objetivamente responsable de su

restablecimiento al estado anterior a su producción. Pero la liberación de
responsabilidad por daño ambiental de incidencia colectiva del art. 29, ley
25.675, es distinta de la del art. 1758, CCyC. Este artículo exime de
responsabilidad por daños causados con las cosas al dueño o guardián que
demuestre que la cosa fue usada en contra de su voluntad expresa o presunta.
Para el daño ambiental de incidencia colectiva, el art. 29, ley 25.675, exime de
responsabilidad a quien demuestre que a) se adoptaron todas las medidas
destinadas a evitarlo; b) de su parte no hubo culpa concurrente; c) la culpa fue
exclusivamente de la víctima o de un tercero por quien no debe responder.

La responsabilidad por daño ambiental causado por los residuos que norma la
ley 25.612. La ley 25.612 de Presupuestos Mínimos presume iuris tantum que
los residuos de origen industrial o de actividades de servicio son la cosa
riesgosa a que se refiere el párr. 2º del art. 1757, CCC (art. 40).

No considera oponible a terceros la transmisión del dominio ni el abandono (art.

41). Mantiene la plena responsabilidad de su dueño o guardián aunque
demuestre la culpa de un tercero por quien no debe responder si hubiera podido
evitar su acción dañosa con el empleo del debido cuidado (art. 42). Al generador
sólo lo exime (art. 43) por la transformación, la especificación, el desarrollo, la
evolución o el tratamiento en los casos de daños causados por: a) el mayor
riesgo que el residuo adquiera como consecuencia deun manejo o tratamiento
inadecuado o defectuoso; b) su utilización como insumo de otro proceso
productivo.

La responsabilidad por daño ambiental causado por los residuos que norma la
ley 24.051. La responsabilidad civil por daño ambiental derivado de residuos,
normada por la ley 24.051 que se aplica a los residuos de jurisdicción federal
sometidos a su régimen (art. 1º), es similar a la de los residuos normados por la
ley 25.612, que se señala a continuación: a) presume iuris tantum que el residuo
es una de las cosas riesgosas a que se refiere el art. 1757, CCC (art. 45); b)
considera que la transmisión del dominio o el abandono voluntario del residuo no
es oponible a terceros (art. 43); c) mantiene la plena responsabilidad del dueño o
guardián de un residuo si hubiera podido evitar su acción dañosa con el empleo
del debidocuidado aunque demuestre la culpa de un tercero por quien no debe
responder (art. 47). En cambio, al generador sólo lo exime la mayor peligrosidad
que un residuo determinado adquiere como consecuencia de un tratamiento
defectuoso realizado en la planta de tratamiento o disposición final (art. 48).

Derecho administrativo ambiental: los procedimientos administrativos en

materia ambiental. El derecho a opinar. El ordenamiento ambiental del
territorio: las fases, los principios y los mecanismos. La evaluación del
impacto ambiental: diferencia entre evaluación, estudio y declaración de
impacto ambiental (EIA, EsIA, DIA). Procedimiento. Revisión judicial.
Oportunidad. Amparo ante la falta de DIA. El rol del Estado en el ejercicio
del poder de Policia Ambiental.

El contencioso ambiental posee características especiales respecto del proceso

administrativo que podríamos denominar "ordinario" (en el sentido de "común",
ajeno a la defensa del derecho a vivir en un medio de relativa calidad). El bien
jurídicamente tutelado excede los confines de lo personal y se difunde sobre la
comunidad toda. Esta circunstancia ensancha notablemente la legitimación
procesal activa. La finalidad tuitiva de toda actividad jurisdiccional vinculada a
preservar la calidad de vida impone ciertas peculiaridades a la pretensión actora
casi siempre encaminada a prevenir más que a reparar. Ambas especificidades
conducen a que, bajo determinadas condiciones, los efectos de la sentencia se
expandan más allá del estrecho entorno de las partes en conflicto.

En materia medioambiental la prevención posee notoria primacía sobre la

represión debido a que la mayoría de los perjuicios ocasionados resultan de
imposible o difícil reparación ulterior.

La Ley General del Ambiente establece un sistema de coordinación

interjurisdiccional para el ordenamiento ambiental a través del Consejo Federal
de Medio Ambiente. Para los recursos naturales y los sistemas ecológicos
compartidos enuncia el principio de cooperación que impone la utilización
equitativa y racional y el desarrollo conjunto del tratamiento y la mitigación de las
emergencias ambientales de efectos transfronterizos (art. 4º). Además, habilita la
competencia judicial federal en los casos en que un acto, omisión o situación
generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos
ambientales interjurisdiccionales (art. 7º).

Uno de los objetivos que la ley 25.675 General del Ambiente impone a la política
ambiental nacional es el de fomentar la participación social en los procesos de
toma de decisiones. Su art. 19 otorga a toda persona el derecho a opinar en
procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y
protección del ambiente (art. 19) y encomienda a las autoridades institucionalizar
procedimientos de consultas o audiencias públicas obligatorias, lo que se analiza
más adelante. Por su parte, el art. 16 obliga a las personas físicas y jurídicas,
públicas o privadas, a proporcionar la información relacionada con la calidad
ambiental referida a las actividades que desarrollan, y a las autoridades, la
información ambiental que administren, lo que se analiza más adelante. La
audiencia pública, previa a la toma de decisiones de repercusión ambiental,
constituye una aplicación muy difundida de la participación ciudadana.
La ley 25.675 encomienda a las autoridades institucionalizar procedimientos de
consultas o audiencias públicas obligatorias para la autorización de aquellas
actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el
ambiente. Dispone que la opinión u objeción de los participantes no será
vinculante pero que, en el caso de no aceptarlas, las autoridades convocantes
fundamenten y hagan público su eventual disenso con "los resultados
alcanzados" en la audiencia o consulta pública (art. 20). Específicamente manda
que la participación ciudadana se asegure, principalmente, en los
procedimientos de evaluación del impacto ambiental y en los planes y los
programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas
de planificación y evaluación de resultados (art. 21).

El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es un instrumento del Estado

para hacer efectiva la integración de las variables ambientales, sociales y
económicas para el desarrollo sustentable. El OAT se aplica mediante un
conjunto de acciones y herramientas destinadas a articular los usos del territorio
que hacen los diversos actores sociales con las capacidades del ambiente de
brindar bienes y servicios.

El uso sustentable del territorio y sus recursos naturales promueve que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de las generaciones futuras y minimiza los impactos negativos que podrían
ocasionar los diversos usos del territorio; garantizando el derecho a gozar de un
ambiente equilibrado y logrando mayor calidad de vida.

De acuerdo a la Ley General del Ambiente, el proceso de ordenamiento

ambiental, se deberá realizar teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos,
sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la
realidad local, regional y nacional. Además, deberá asegurar el uso
ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima
producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima
degradación y desaprovechamiento y promover la participación social en las
decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.

A su vez, la Ley indica que “el ordenamiento ambiental desarrollará la estructura

de funcionamiento global del territorio de la Nación mediante la coordinación
interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de
Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los
distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración
pública”.
En la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de
asentamientos humanos se considera, en forma prioritaria:

1- La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y

la sustentabilidad social, económica y ecológica;

2- La distribución de la población y sus características particulares;

3- La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas;

4- Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos

humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o
fenómenos naturales;

5- La conservación y protección de ecosistemas significativos.

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el proceso que permite identificar,

predecir, evaluar y mitigar los potenciales impactos que un proyecto de obra o
actividad puede causar al ambiente, en el corto, mediano y largo plazo; previo a
la toma de decisión sobre la ejecución de un proyecto. Es un procedimiento
técnico-administrativo previsto en la Ley Nº 25.675 General del Ambiente con
carácter preventivo, que permite una toma de decisión informada por parte de la
autoridad ambiental competente respecto de la viabilidad ambiental de un
proyecto y su gestión ambiental. La autoridad se expide a través de una
Declaración de Impacto Ambiental (DIA).

Los principales objetivos de la EIA son: a) determinar la viabilidad ambiental de

un proyecto a través de una toma de decisión informada; b) promover la
transparencia y la participación pública en el proceso de planificación y toma de
decisiones; c) propiciar la prevención y adecuada gestión de los potenciales
impactos ambientales y sociales asociados a determinados proyectos; d) Un
procedimiento de EIA tiene distintas etapas, las cuales pueden variar de acuerdo
a lo previsto en cada marco normativo o procedimiento fijado por las autoridades
ambientales competentes. Las etapas más comunes son:

Categorización (screening)

Permite determinar si un proyecto debe estar o no sujeto a un procedimiento

EIA. En algunos casos comprende la determinación del tipo de procedimiento o
del tipo de EsIA a realizar (de mayor o menor complejidad, dependiendo del
proyecto). Esta categorización se realiza en base al tipo de proyecto y sus datos
básicos (dimensiones, tecnología, ubicación, etc.). Según la jurisdicción, la
determinación se lleva a cabo de acuerdo a un listado de proyectos previsto en
la normativa, fórmulas polinómicas o en algunos casos, considerando sitios o
condiciones sensibles definidos en la normativa.

Determinación del alcance (scoping)

Permite determinar los términos de referencia o especificaciones técnicas para

la realización del EsIA. Según el caso puede estar establecido en la normativa,
guías o manuales específicos, términos de referencia generales o ad hoc.

Revisión del Estudio de Impacto Ambiental

En esta instancia se evalúa el EsIA que ha sido elaborado por el proponente,

con el objetivo de verificar si la información provista es suficiente para formar
una base sólida para la toma de decisiones. Dependiendo del caso, la autoridad
ambiental solicita la intervención de otras áreas especializadas, realiza consultas
a organismos sectoriales o entidades idóneas (Universidades, Instituciones
científicas). También puede solicitar información y/o estudios adicionales al
proponente, que involucren el juicio de expertos. Finalmente, se confecciona el
dictamen de revisión técnica que generalmente es usado como insumo para la
instancia de participación ciudadana.

Participación ciudadana

Constituye una cuestión transversal al procedimiento, que en general se

efectiviza mediante consulta o audiencia pública, no vinculante, luego de la
revisión del EsIA por parte de la autoridad ambiental competente, siempre en
forma previa a la toma de decisión sobre la viabilidad ambiental o no del
proyecto.

Toma de decisión

Finalizada la revisión del EsIA y las instancias de participación ciudadana que

correspondan según el marco normativo, se confecciona un informe técnico de
análisis del EsIA, junto al informe de resultados de la audiencia pública y de los
estudios posteriores que hayan surgido de otras instancias de participación
ciudadana. Estos documentos fundamentan la toma de decisión por parte de la
autoridad ambiental, que puede otorgar o no la autorización para la ejecución del
proyecto de obra o actividad. En caso afirmativo, expide la correspondiente
licencia ambiental, conocida generalmente como Declaración de Impacto
Ambiental. Adicionalmente, la autoridad ambiental puede incluir requerimientos o
condiciones técnicas específicas a los que esté sujeta la ejecución o el
funcionamiento de la obra o actividad, pero estas no pueden ser condición
esencial de aprobación o ser de tal magnitud que impliquen o puedan implicar la
no aprobación del proyecto.
Seguimiento y gestión adaptativa

El proponente del proyecto ejecuta las medidas de gestión ambiental

establecidas en el Plan de Gestión Ambiental y aquellas que la autoridad
ambiental haya requerido al momento de la aprobación del proyecto. Por su
parte, la autoridad ambiental de aplicación verifica su cumplimiento.

El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) es aquel que realiza el proponente del

proyecto (sea público o privado) y contiene: descripción de proyecto, la línea de
base ambiental y social, el marco legal de cumplimiento, el análisis de
alternativas, la identificación y valoración de los potenciales impactos
ambientales y sociales que el proyecto (en todas sus etapas) puede causar en el
corto, mediano y largo plazo, así como la previsión de la gestión ambiental para
abordarlos (prevención, mitigación y/o compensación), que se concreta a través
del Plan de Gestión Ambiental dentro del EsIA. La Declaración de Impacto
Ambiental (DIA) es un informe preceptivo y determinante, que determinará si
procede o no la realización del proyecto y, en su caso, las condiciones en las
que puede desarrollarse, las medidas correctoras y las medidas compensatorias.

La revisión tiene como objetivo asegurar el cumplimiento de la normativa

ambiental de aplicación, analizar la calidad de la información presentada, y
determinar si los contenidos son claros, completos y adecuados en la evaluación
de impactos y medidas de gestión asociadas. En la revisión se deberá evaluar
que los puntos de vista de los distintos actores hayan sido considerados, así
como que se haya dado acceso a la información sobre el proyecto,
fundamentalmente a los grupos vulnerables y actores clave. La revisión técnica
se enfoca en el análisis de la información presentada y su adecuación al marco
normativo, para concluir en la elaboración de un informe de revisión que permita
a las autoridades la toma de decisión sobre la factibilidad ambiental del proyecto.
Conforme la normativa de EIA de cada jurisdicción, puede requerirse la revisión
técnica adicional de un equipo externo a la autoridad ambiental, que emite un
dictamen técnico (por ejemplo, una universidad u otros expertos). Asimismo, es
recomendable dar intervención a otros organismos especializados cuando la
complejidad ambiental y la tipología del proyecto lo requieran. En función del
procedimiento que implemente cada autoridad competente, se podrá realizar
más de una revisión, en cuyo caso el revisor podrá solicitar la ampliación de la
información sobre vacancias, ajustes adicionales, así como sugerir ulteriores
consultas a actores de interés.

En cuanto al poder de policia del Estado en el materia ambiental, el art. 41 C.N.

establece que las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio
natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación
ambientales.

Si bien las atribuciones de policía no han sido resignadas por las provincias en
beneficio federal, puede suceder que, en virtud de la materia sobre la que incida
el poder de policía, la Nación deba ejercitarlo en tanto resulte necesario para el
cumplimiento de los fines que el constituyente puso en manos de las autoridades
federales. Particularmente en materia ambiental, antes de la enmienda del texto
constitucional, la doctrina mayoritaria se inclinaba por la tesis de la competencia
concurrente. No obstante, y pese a lo concreto del tercer párrafo del art. 41, la
cuestión de la competencia regulatoria ha dado lugar al debate doctrinario y al
desarrollo de distintas posturas.

La postura de mayor aceptación es la de la concurrencia, porque es aquella que

se adecua más perfectamente al esquema federal y promueve un federalismo de
concertación o la cooperación federal. Su fundamento positivo se desprende del
plexo normativo integrado por el inc. 30 del art. 75, en cuanto destaca la
conservación provincial del poder de policía en tanto no interfiera con los fines
nacionales, el tercer párrafo del art. 41 y la Ley General del Medio Ambiente
(25.675) dictada siete años después en cumplimiento del mandato constitucional
de establecer presupuestos mínimos, objetivos y principios de la política
ambiental nacional para lograr una gestión sustentable. A lo largo de su
articulado se advierte la intención del legislador de promover la coordinación y
cooperación en los distintos niveles estatales. Por ejemplo, dentro de los
objetivos del art. 2º y en artículos siguientes (5º, 9º, 23…) desarrolla la idea de la
implementación de un sistema federal de coordinación interjurisdiccional de
políticas ambientales a escala nacional y regional; en su art. 3º aclara que la ley
rige en todo el territorio de la Nación, siendo sus disposiciones de orden público,
que servirán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre
la materia, la cual, aclara, mantendrá su vigencia en tanto no se oponga al
contenido de la ley nacional, idea que refuerza en el artículo siguiente con el
“Principio de congruencia”. De modo que, si bien el Congreso de la Nación dicta
los lineamientos básicos, las provincias complementan el ordenamiento jurídico
mediante normas que permitan atender las necesidades locales.

Las particularidades de la cuestión ambiental exigen de la cooperación federal y

ejercicio de facultades concurrentes. La propia Constitución reconoce el interés
conjunto, estableciendo, por una parte, el deber del Congreso de sancionar
leyes que indiquen estándares mínimos de protección para todo el territorio
nacional, pero, por otra, se contempla también la necesidad de cierta correlación
con la reglamentación local. No puede ignorarse que las necesidades
ambientales comprenden el interés general de la Nación, de modo que las
provincias deben ceder ante la colisión o conflicto de intereses. Sin embargo, no
debe mediar intervención nacional cuando el problema ambiental se encontrare
localizado sin que los efectos puedan extenderse a otras jurisdicciones, en cuyo
caso la competencia es estrictamente provincia.

Unidad 3: El derecho ambiental y el Recurso suelo

El suelo agrario como recurso natural: concepto. Dominio. Uso y

conservación del suelo agrario. Latifundios, minifundios y parvifundios.

La propiedad agraria, como la propiedad en general, está compuesta por bienes

inmuebles, muebles y semovientes. El suelo y el agua son las bases de
sustentación de la actividad de ese tipo y de todas las formas de producción viva
que de ella derivan, sea el ganado, granos y otras especies vegetales, aves,
peces, bosques, fauna y flora silvestres, terrestres y acuáticas, y demás
recursos resultantes. Toda la producción de bienes aprovechables para el
sustento de la vida, tienen su fuente generadora en esos bienes originarios, de
existencia necesaria.

El agua, sin embargo, ha recibido hasta ahora una atención menor de los
agraristas, no obstante la importancia creciente que asume como fuente
alternativa de producción de animales y plantas, por el proceso de la acuicultura,
en espacios controlados.

Las leyes agrarias, a diferencia de las leyes mineras, no han instituido un tipo de
propiedad especial, sea con referencia al suelo, o los bienes muebles o
semovientes, aunque pueden establecerse diferencias en cuanto a su destino
específico y a la forma de acreditar la misma, como ocurre en el caso de los
ganados, sujetos al régimen de las marcas y señales. El esfuerzo realizado por
algunas leyes, marcadamente protectoras, tendientes a instituir una propiedad
agraria particularísima, con referencia a los predios rurales y sus pertenencias,
no ha tenido aceptación general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a
pesar de constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue,
no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categoría especial
del dominio, aunque su destino, como ningún otro tipo de propiedad, sea servir
al bien común, a través del proceso biológico de la producción de animales y
plantas. Si bien el concepto del dominio es único, para todo tipo de propiedad,
las formas de uso y distribución de la misma han tenido, en cambio, diversas
soluciones en las leyes. La propiedad agraria está ligada, no sólo a la
producción de bienes indispensables para la existencia humana, sino también -y
muy especialmente- a las formas de vida de un sector muy importante de la
población de cada país, razón por la cual las leyes han intervenido para
asegurar que ésta cumpla, además de su destino económico, su función social,
mediante la asignación y goce de una parcela mínima a la población campesina,
como base de asentamiento del núcleo familiar, inquietud ésta que no se ha
puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con las poblaciones urbanas, en
que la tierra tiene por principal destino la residencia.

En materia de asignación de la propiedad inmueble rural, o sea, del suelo, como

elemento de producción y de asentamiento de la población rural, en particular,
las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la legislación civil, al instituir,
desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento y colonización, el concepto de
unidad económica mínima de la parcela agraria. Estos matices, vinculados a
lograr la mayor eficiencia en la producción de bienes y asegurar la estabilidad de
la familia agraria, no alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en
la cual no se advierte diferencia jurídica alguna que la convierta en una
institución distinta de la propiedad del derecho común, aunque en algunas
oporrunidades haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad,
como ha ocurrido en materia de colonización, por motivos de interés social. Más
aún. El moderno concepto del derecho agrario trata de emanciparse de la
propiedad fundiaria, a la que sólo le asigna una cuota en el complejo mecanismo
de recursos que moviliza la empresa agraria.

El suelo constituye la infraestructura operacional del hombre sobre el planeta y

es, además, en una consideración convencional, reservorio de otros recursos,
tales como agua, minerales, flora, fauna, etc. Tiene, en consecuencia, un
régimen propio de utilización como mera plataforma, el que merece de por sí
una atención jurídica distinta de la que puede ser objeto de consideración por las
explotaciones culturales o silvestres a que puede ser sometido. La decisión
política que se puede adoptar sobre base técnica, orientada a que el uso del
suelo no sea indiscriminado sino el resultado de una ponderación de las
condiciones naturales, se expresa en el derecho como la institución de la
"zonificación". Con tal nombre se indica el conjunto de regulaciones jurídicas que
permite establecer qué áreas quedan sometidas al uso ciudadano, cuáles al uso
rural y aun, dentro de ellas, cuáles dirigidas a servir la producción, cuáles al
comercio, la residencia humana o la distracción. Este concepto es relativamente
moderno y se vincula a las técnicas denominadas de planeamiento físico,
mediante las cuales se analiza primero teóricamente y se define después los
más convenientes usos para una área o región determinados.

El Código Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las condiciones
generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes especiales
determinar sus limitaciones, restricciones y formas de explotación. El concepto
del dominio es uno, pero las formas de uso y aprovechamiento son diversas y
este tema debe quedar librado a las legislaciones que regulan cada actividad,
sea ésta agraria, industrial, minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento
poblacional. Lo que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del
dominio que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los
particulares, o considerándolas cosas sin dueño, o comunes, porque este tema
es exclusivo de la legislación de fondo que lo tiene asignado.

Respecto al uso del suelo, todos los recursos naturales son esenciales para la
supervivencia humana. El recurso suelo, sin embargo, tiene un significado
especial, ya que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la
principal fuente alimentaria del hombre. El suelo, o tierra propiamente dicha,
ocupa un veinticinco por ciento de la superficie del planeta, ya que el resto está
representado por la masa acuosa que constituye los mares y océanos. De
acuerdo con la población mundial, a cada habitante le corresponderían, para
asentamiento y actividades productivas, aproximadamente, tres hectáreas.

Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra está ocupada

por desiertos, zonas áridas o semiáridas, montañas y casquetes polares, que la
hace inaprovechable. La desertización tiene sus causas naturales, pero también
depende del uso o mal manejo que el hombre haga del suelo. Se calcula que
sólo un veinticinco por ciento de las tierras continentales tienen posibilidades de
aprovechamiento agropecuario o forestal. Por otra parte, la división del trabajo
hace innecesario que cada habitante posea una cuota de tierra.

Siendo el recurso suelo un bien escaso desde el punto de vista agrológico, la

política de los países debe tender al uso racional del mismo y a la conservación
y recuperación de sus propiedades naturales.

Los factores que más inciden en el deterioro del suelo son la erosión, la
degradación, el agotamiento y la decapitación. A ellos se refieren nuestras leyes
agrarias y los códigos rurales provinciales. El anegamiento, aunque sea
transitorio, es también un factor perjudicial, sobre todo si adquiere cierta
periodicidad o frecuencia.

La erosión es la pérdida de las partículas fijas del suelo, principalmente por obra
de las aguas y los vientos.

La degradación es la pérdida o cambio de las características físicoquímicas del

suelo. Una de las técnicas empleadas para recomponerlo es el encalado. Cada
suelo, en función de su textura (porcentaje de arena, limo, arcilla, presencia de
materias orgánicas, etc.) requiere diferentes cantidades de correctores calcicos,
que se proveen a través de la técnica del encalado, para lo cual se utilizan
máquinas especiales.

El agotamiento .es la disminución de los nutrientes derivada del tipo de

explotación a que se lo somete. Es la etapa final de la degradación.

La decapitación, a su vez, es la pérdida de la capa vegetal que convierte en inútil

el suelo para su destino agropecuario o forestal. Se debe a las malas técnicas
empleadas en el proceso de nivelación de las tierras, o en el uso indebido que
se hace de la capa vegetal en los hornos de ladrillos o en las industrias
cerámicas, y que debe ser prohibido cuanto antes, ya que el daño resulta
irreparable.

El anegamiento es la retención del agua en el suelo debido a la falta de obras de

drenaje.

Uno de los objetivos centrales de la reforma agraria, tanto en su versión

tradicional como en la moderna, es el combate al latifundio y al minifundio, como
formas igualmente perniciosas de la propiedad agraria. El latifundio es la gran
extensión de tierra insuficientemente trabajada, desde el punto de vista
agropecuario. Se dice que existe, en este sentido, un latifundio económico. Pero
también se afirma la presencia de un latifundio de tipo social. Una extensión de
500 hectáreas en el borde de una ciudad puede constituir, según las
necesidades de crecimiento poblacional, un latifundio social.

No debe confundirse, por otra parte, el concepto de latifundio con el de gran

propiedad agraria. Mientras en ésta se realice un uso apropiado del capital y de
los medios de producción y se obtenga una productividad adecuada del predio,
en este caso la gran extensión rural no es objetable y a veces es requerida por
la misma característica de la producción y las condiciones agrológicas de la
tierra.

El minifundio, por otra parte, como el parvifundio, son una realidad en

numerosas regiones del país, vinculada a los cultivos intensivos de vid, tabaco,
arroz, caña de azúcar o cultivos hortícolas. El minifundio es una forma patológica
de tenencia de la tierra, es la pulverización de la propiedad agraria, provocada
muchas veces por el sistema de división de la herencia que actúa -según se ha
dicho- como "máquina trituradora" de la propiedad. Se caracteriza por el uso
intensivo de la mano de obra y la baja densidad de capital fijo. La parcela tiene
muchas veces dimensiones que dificultan hasta el mismo movimiento de las
máquinas. También el extremo parcelamiento hace que el propietario o tenedor
deba trabajar parcelas en diversos lugares, con la consiguiente pérdida de
tiempo. Muchas veces la baja productividad del predio hace que el minifundísta
busque otras ocupaciones externas para completar su salario, como ocurre en
muchos cañaverales en Tucumán.

El minifundísta, por otra parte, carece de acceso al crédito y tiene serios

problemas para la comercialización de sus productos, por su magnitud,
diversidad, falta de estandarización y desconocimiento de los mercados directos,
con una gran dependencia de los agentes intermediarios. En otros casos las
tierras ocupadas por los minifundistas pertenecen a propietarios desconocidos o
a sucesiones indivisas, que no han realizado los trámites sucesorios a través de
varias generaciones. La política de los Estados, en estos casos, para sanear los
títulos, es expropiar los predios minifundistas, para luego proceder a una
redistribución adecuada entre los mismos ocupantes, respetando en lo posible
las prioridades y los lugares de ocupación anteriores de cada uno de ellos, o
proporcionándoles parcelas equivalentes en otros lugares, mediante planes de
reordenamiento y concentración parcelaria. En nuestro país existen minifundios
de naturaleza diversa, con superficies inferiores a la unidad económica mínima
para cada región, en zonas de La Rioja, Catamarca, Salta, norte de Santa Fe,
Tucumán, Corrientes y zonas del Gran Buenos Aires, vinculadas a las
producciones agrícolas frutales y hortícolas antes mencionadas.

La última expresión de la propiedad agraria, en niveles de pobreza, es el

parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que no alcanza
para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es, como se lo ha
denominado, la miseria agraria.

El ordenamiento territorial. Concepto. Importancia. Ordenamiento territorial

en la provincia de Buenos Aires. Ley 8912. Unidad económica. Concepto.
Importancia económica y ambiental.

La facultad de regular el uso y la distribución del suelo, partiendo de las normas

fijadas en el Código Civil, corresponde a las leyes de ordenamiento territorial y
de planeamiento urbano, que son de carácter local. Las primeras encaran el
ordenamiento del todo el territorio, incluyendo las parcelas urbanas y rurales y
todo tipo de suelos, fijando y ordenando los distintos usos asignados a la tierra,
en tanto que las segundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas.
Pero, sin duda debe existir una relación estrecha y coordinación entre ambos
planeamientos, dada la vinculación e intercomunicación forzosa que se mantiene
entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra parte, existe
siempre una zona semirural, fundamentalmente hortícola y de granja, que es la
encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos diarios que
requieren los centros poblados y cuya presencia debe ser mantenida y
protegida, dadas las importantes funciones que cumplen. Las zonas rurales más
apartadas suministran, a su vez, los abastecimientos en el largo plazo.
La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es contar con un
buen catastro territorial, con propiedades correctamente mensuradas y
registradas, y también un buen registro integral de los suelos, tareas éstas que
se vienen cumpliendo, aunque lentamente y sólo desde el punto de vista
catastral, en algunas provincias. Mientras las propiedades no posean un registro
de los distintos usos del suelo, no se encuentren correctamente deslindadas, o
se tengan dudas acerca de quiénes son sus verdaderos propietarios (como
ocurre con las mercedes o campos comuneros en algunas provincias), las tareas
de reordenamiento territorial no podrán realizarse eficazmente y las actividades
económicas en esas tierras no se asentarán en forma permanente por falta de
seguridad jurídica y posibilidades de utilización óptima de las tierras disponibles.
Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del suelo, de alcance
general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1977, que
regula el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo, en un proceso
interactivo. Esta norma clasifica el territorio en áreas urbanas, rurales y
complementarias. En áreas rurales las parcelas no podrán ser inferiores a la
unidad económica de explotación, extensiva o intensiva, y sus dimensiones
mínimas serán determinadas en la forma que dispone el Código Rural. La
responsabilidad del ordenamiento territorial estará en manos de los municipios.
Estas normas deberán ser acompañadas de los registros de suelos, que
proporcionan la información técnica necesaria para la planificación agropecuaria,
industrial o poblacional. El inventario de los suelos se inició en la Argentina en la
década de 1940, pero recién en 1965 se dio comienzo al relevamiento
sistemático, habiendo avanzado en todas las regiones del país, con el objeto de
determinar sus características y cualidades.

La unidad económica agraria aparece insinuada en nuestra legislación, por

primera vez, con fuertes implicancias económicas y sociales, a partir del año
1940 en la ley 12.636 que creó el Consejo Agrario Nacional.

El concepto de unidad económica agraria adquiere mayor vigencia en el primer

decreto 7786/49, reglamentario de la ley 13.246, de arrendamientos y aparcerías
rurales, del año 1948 (actualmente derogado por el nuevo decreto reglamentario
8330/63) cuyo artículo 30 la definía, en forma muy similar al texto del artículo 21,
como "todo predio que por su superficie, características, ubicación, trabajado por
una familia, que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir a
sus necesidades y a una evolución favorable de la empresa".

La unidad económica agraria constituye una parcela de tierra de difícil

determinación en cuanto a sus dimensiones apropiadas. Varios métodos se han
ensayado para establecerla, sea por el tanteo de superficies o por el resultado
económico o la productividad de una unidad cercana a la necesaria. Los
estudios conducen, por lo general, a resultados muy disímiles. Una unidad de
200 hectáreas, por ejemplo, podría ser suficiente para la subsistencia de una
familia agraria y para una evolución favorable de la empresa, en la región
pampeana y en la actividad agropecuaria corriente, pero esa superficie está
ligada a las características del suelo de cada zona, su ubicación, tipo de
producción, abundancia de tierras, cantidad de miembros de la familia, movilidad
social y otros factores particulares que ponen en evidencia la dificultad que
existe para determinar una unidad-tipo.

La Unidad Económica Agraria (UEA) es un indicador que contribuye a

caracterizar los sistemas predominantes de una región y brinda una importante
información de referencia que permite la comparación con otras regiones, otros
sistemas productivos y otros niveles de productividad.

Organismos transgénicos. Concepto. El problema ambiental. Producciones

ecológicas, orgánicas y sustentable. Concepto y diferencias.

Se conoce como organismos transgénicos u organismos modificados

genéticamente (OMG) a todos aquellos seres vivientes cuyo material genético
ha sido adulterado por intervención humana como fruto de la ingeniería genética.
Esto puede implicar la selección artificial (el cruce controlado de especies) o bien
técnicas de inserción de genes en el genoma de una especie (conocidos como
transgénesis o cisgénesis).

Los organismos modificados genéticamente suelen ser microorganismos como

bacterias o levaduras, pero también especies animales y vegetales, que sirven
de insumo para estudios científicos experimentales, o como fuente de los
llamados alimentos transgénicos, cuyo consumo puede bien ser una solución al
tema del hambre en el mundo, o una catástrofe para la biodiversidad del planeta.

La producción de este tipo de seres vivientes y su comercialización o distribución

mundial se da bajo control de lo establecido en el Protocolo de Cartagena de
Bioseguridad (2000) y, a menudo, constituye casos de reflexión por parte de la
comunidad científica y política en lo concerniente a posturas éticas y morales
que este tipo de manipulaciones genéticas ponen sobre la mesa.

Los organismos transgénicos nos brindan la enorme ventaja de poder obtener

herramientas biológicas o bioquímicas que de otro modo sería difícil conseguir,
lo cual es sumamente benéfico para el avance de la medicina moderna, de la
industria farmacológica y para la tecnología de alimentos. Especies animales o
vegetales que producen más alimento de manera más rápida pueden ser la
solución a problemas de escasez y de hambre en el mundo, y representan
además un gran paso en la comprensión de las dinámicas de la genética y la
herencia por parte de la biología.

Por un lado, los efectos de los transgénicos sobre la salud y alimentación

humanos son motivo de debate, ya que algunos afirman que podrían estar
vinculados directamente con el aumento en el índice de incidencia en diversas
dolencias y enfermedades, aunque no existan aún conclusiones definitivas en la
materia.

En cuanto a sus desventajas, el riesgo que las especies modificadas

representan para las especies naturales podría ser un golpe enorme a la
biodiversidad del planeta. Las grandes corporaciones que manejan productos
transgénicos como semillas modificadas genéticamente para crecer más y mejor
con menos agua, hacen lo que sea por introducir sus productos en el mercado
mundial, garantizándo resultados inmediatos y rentables a los productores
locales. De ese modo, las semillas modificadas terminan reemplazando a las
variantes naturales o sin modificar, lo cual es una competencia injusta que
podría conducir a la extinción a variantes del maíz, el trigo o el sorgo que crecen
más lento y rinden menos, pero que han existido así desde hace millones de
años

Los 15 años de experiencia en el cultivo de transgénicos han proporcionado

evidencias científicas suficientes que demuestran sus impactos sobre el medio
ambiente: Daña a la fauna del suelo, daña a otras especies de insectos
beneficiosas, es imposible prevenir la contaminación genética. Pero además, a
nivel global se ha comprobado que:

– Los transgénicos multiplican el uso de herbicidas y otros agrotóxicos, con las

consecuencias que esto supone para el medio ambiente y la salud humana.

– Promueven un modelo de agricultura altamente industrializado que está

expandiendo la frontera agrícola en zonas naturales de América Latina.

– Muchos agricultores de EEUU y Argentina tienen graves problemas de control

de malas hierbas, ya que las malas hierbas se están volviendo resistentes a los
herbicidas asociados a los cultivos transgénicos.

– Algunos cultivos transgénicos transfieren los genes introducidos a plantas

silvestres emparentadas, transmitiendo esta modificación genética, lo que afecta
gravemente a la biodiversidad y plantea consecuencias imprevisibles de estos
nuevos seres liberados al entorno.

Contrato asociativo de explotación tambera. Antecedentes. Legislación

actual. Ley 25.169. Contrato de maquila. Antecedentes. Regulación legal.
Ley 25.113. Contrato de capitalización de hacienda. Concepto.
Características. Naturaleza Jurídica.

Se califica al contrato de explotación tambera como de naturaleza agraria, con

una particular relación participativa, según expresa. Serán de aplicación
subsidiaria las normas del Código Civil, con lo cual quedarían descartadas las
normas del trabajo agrario. El objeto del contrato es la producción de leche
fluida, proveniente de un rodeo, cualquiera fuera la raza del ganado mayor o
menor, incluyendo en el mismo el traslado, distribución y destino del producto.
Como actividad anexa contempla la cría y recría de hembras con destino a
reposición o venta. Puede incluirse, por convención, la venta de las crías
machos, los reproductores que se reemplacen y los despojos de los animales
muertos. En cuanto a la duración del contrato, será la que las partes acuerden y,
en su defecto, la de tres años, a partir de la primera venta obtenida. No se
admite la tácita reconducción del contrato. Ambas partes se considerarán sujetos
agrarios autónomos desde el punto de vista de la legislación laboral, previsional,
fiscal y de seguridad social, sin que exista solidaridad entre ellas o ante terceros.
En cambio, serán solidarias respecto al cumplimiento de las normas de sanidad
animal. El empresario-titular estará obligado a proporcionar casa habitación para
el tambero, su núcleo familiar y sus dependientes. Los derechos del tambero-
asociado cesan automáticamente al concluir el contrato u operarse su rescisión,
con o sin causa, debiendo desocupar la vivienda a no más de quince días de
comunicada la rescisión, o diez días del vencimiento del contrato. Este, por otra
parte, queda resuelto con la muerte o incapacidad sobreviniente del tambero-
asociado, pero no del empresario-titular. Cuando el contrato se resuelva sin
expresión de causa, deberá darse aviso con treinta días de anticipación o en su
defecto deberá abonarse a la contraparte una indemnización equivalente al
monto de participación que hubiera dejado de percibir en dicho mes. Además,
deberá abonarse a la otra una indemnización equivalente al quince por ciento
del producido mensual calculado sobre los ingresos devengados en el trimestre
anterior a la fecha de la rescisión. En cuanto a la participación que reciba el
tambero-asociado, ésta será la que libremente pacten las partes, de acuerdo con
el modo, forma y oportunidad convenidos. No existen por lo tanto, porcentajes
mínimos que respetar. El contrato, por otra parte, deberá ser homologado, a
petición de cualquiera de las partes, ante el tribunal civil del domicilio del
contrato. Se fija, exclusivamente, la competencia del fuero civil, para el ejercicio
de las acciones emergentes.

Su antecedente esta en la figura que establecía el estatuto tambero-mediero.

Actualmente, la explotación de los tambos se realiza en el país mediante
sistemas tecnificados y está encarada de distintas formas. Existen tambos
rotativos modernos que permiten ordeñar, en forma mecánica, cerca de
trescientas vacas por hora. Incluso, se han puesto en práctica tambos móviles o
transportables, en los cuales se ordeñan grandes rodeos de vacas "a pasto", es
decir, en el mismo lugar donde pacen, con gran ahorro de tiempo y mano de
obra y menor desgaste de la hacienda. Sólo el veinticinco por ciento de la
actividad agraria está desarrollada exclusivamente por tambos. El cuarenta por
ciento de los predios, en cambio, realizan actividades mixtas, esto es,
agricultura, carne y tambo.

El contrato de maquilería consiste en que el maquilero efectúa la molienda o el

beneficio del producto entregado por un tercero y recibe de éste, como pago por
el servicio, un porcentaje del producto obtenido. Se trata de un contrato
innominado que no está regulado por la ley y cuya figura se asemeja a la
locación de obra, aunque el precio se pacta en un porcentaje del producto
obtenido o beneficiado y no en dinero. Ha sido común en el tratamiento de
ciertos productos agrícolas como la caña de azúcar, vid, aceitunas, granos,
productos hortícolas y también, en el beneficio de los minerales, en la época
colonial. En nuestro derecho apareció regulado en el decreto 1079/85,
reglamentario de la ley 19.597, de la industria azucarera, recibiendo el maquilero
un porcentaje del azúcar obtenido. Este decreto quedó sin efecto al desregularse
la industria por la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario
2284/91.

Actualmente está regulado en la ley 25.113, la cual establece que habrá contrato
de maquila o de depósito de maquila cuando el productor agropecuario se
obligue a suministrar al procesador o industrial materia prima con el derecho de
participar, en las proporciones que convengan, sobre el o los productos finales
resultantes, los que deberán ser de idénticas calidades a los que el industrial o
procesador retengan para sí. El productor agropecuario mantiene en todo el
proceso de transformación la propiedad sobre la materia prima y luego sobre la
porción de producto final que le corresponde. El procesador o industrial asume la
condición de depositario de los productos finales de propiedad del productor
agropecuario debiéndolos identificar adecuadamente; estos productos estarán a
disposición plena de sus titulares. En ningún caso esta relación constituirá
actividad o hecho económico imponible.

Serán nulas las cláusulas incluidas en el contrato que impongan al productor

agropecuario la obligación de vender parte o la totalidad de los productos finales
de su propiedad al industrial elaborador o que traben la libre comercialización del
mismo por cuenta exclusiva del propietario. Los contratos establecerán sistemas
y procedimientos de control del procesamiento del producto, que podrá ejercer el
productor agropecuario contratante, que le permitan verificar las calidades y
cantidades de lo pactado y lo entregado al finalizar el contrato, y asimismo las
condiciones de procesamiento y rendimiento de la materia prima conforme
pautas objetivas de manufacturación durante su realización.

La capitalización de hacienda es uno de los contratos más utilizados en la

economía pecuaria y que no aparece regulado en las leyes, rigiéndose por los
usos y costumbres y, supletoriamente, por las leyes agrarias, conforme al
principio general de interpretación de los actos jurídicos, es el de capitalización
de hacienda, en el cual una de las partes entrega a otra animales para su cría,
engorde y terminación, con el objeto de dividirse los beneficios resultantes. Este
contrato exige el pesaje y recuento de la hacienda antes de ingresar al predio y
a su egreso. Las dos alternativas que tiene este contrato son la de hacienda de
cría y la de invernada. La primera requiere un plazo más extenso y termina con
la distribución de los terneros. En la de invernada de carne, o de engorde y
terminación del ganado, los porcentajes habituales son el cincuenta y cinco-
sesenta por ciento, asignados al dueño del campo y del cuarenta y cinco-
cuarenta por ciento al propietario de la hacienda. Los gastos de sanidad se
reparten en proporción. Estos contratos se utilizan cuando el propietario de la
hacienda tiene un exceso de capital ganadero y no le conviene recargar su
propio campo, e inversamente al propietario de campos que tienen excedentes
de pastaje. Es común que se anticipen fondos para atender a la hacienda y se
compensen en el momento de cada reparto. Habitualmente se inicia con novillos
sin terminar y se va liquidando a medida que éstos se libran al mercado.

El contrato se rige por el principio de la libertad de las convenciones. En cuanto

a la tipología jurídica de este contrato, ha sido considerado por algunos autores
como una modalidad de la aparcería pecuaria, en que las partes se distribuyen
los terneros o el mayor valor adquirido por el engorde; otros, en cambio, lo
reputan un contrato asociativo, de carácter autónomo, regido por los usos y
costumbres, sin revestir el carácter de intuítu personae, que distingue a las
aparcerías pecuarias. En la práctica, no aparece una diferenciación neta entre
ambos tipos de contratos, aunque algunos limitan la capitalización de hacienda
al engorde de los animales, con exclusión de la cría, que constituiría la aparcería
pecuaria pura. El contrato de capitalización puede adoptar distintas
modalidades: 1) Capitalización de invernada, en que se entregan novillos y se
reparten los kilos obtenidos; 2) Capitalización de cría, en que se aportan vacas y
se reparten los terneros nacidos y 3) Capitalización de terneras y vaquillonas de
cría (no preñadas) en que el dueño del establecimiento recibe un porcentaje,
habitualmente del veinte por ciento de las vacas preñadas- o de vaquillonas
(preñadas), en que se reparten el cincuenta por ciento de los terneros
destetados. Generalmente, el capitalizador aporta los toros en un porcentaje del
cuatro por ciento del total de vientres.

Antecedentes de la propiedad del ganado. Aplicación del Código Rural y

del CC. Soluciones. Animales de puro pedigree bovino, ovino y caballar.
Reglas legales aplicables. Propiedad de los semovientes. Marcas y
Señales. Antecedentes históricos. Transmisión del dominio del ganado.

Desde la época de la Colonia se acostumbró a marcar y señalar el ganado

mayor y menor para determinar la titularidad del mismo. El primer Código Rural
de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1865, recogió esta tradición
colonial y estableció que la marca indica y prueba acabadamente y en todas sus
partes, la propiedad del ganado u objeto que la lleve. En consecuencia, todo
ganado marcado pertenecía en propiedad a quien acreditara ser titular de la
marca. Otros códigos, como los de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, sólo
crearon la presunción de la propiedad a favor del titular de la marca o señal.

El Código Civil, puesto vigencia el año 1871, estableció otro régimen para
acreditar la propiedad de las cosas muebles, entre las cuales se encuentran los
semovientes, conforme a lo establecido en el artículo 2418, determinando en su
artículo 2412 que la posesión de buena fe de las cosas muebles hace presumir
la propiedad a favor del poseedor, siempre que la cosa no haya sido robada o
perdida. Frente a esta discrepancia entre ambas clases de normas -una que
otorga preeminencia a la marca y la otra a la posesión- sin duda la que debía
prevalecer era la del Código Civil, dado que se trataba de una disposición
concerniente al dominio de las cosas, cuya regulación es de su competencia
exclusiva.

El anterior Código Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1970,

adhirió a la tesis sustentada en el proyecto Sánchez Sorondo-Avellaneda, pero
en el sentido negativo. Declaró obligatoria la marca del ganado mayor y la señal
del menor, disponiendo que, en el caso de animales de raza, la identificación
puede realizarse mediante tatuaje o reseñas, según la especie. La omisión de la
marca o señal -aclara sobre el aspecto que comentamos- implica presunción de
mala fe contra el poseedor, lo que importa establecer, en el sentido positivo, que
la existencia de la marca es una presunción de la buena fe de la posesión.

La marca o señal, por lo tanto, según surge de este Código, complementa la

posesión y constituye un medio de prueba de la buena fe de ésta, pero no la
reemplaza o sustituye. La posesión resulta un acto indispensable y la buena fe
de la misma se prueba con la marca registrada. Es obligatorio para todo
propietario de hacienda, aclara el Código, registrar la marca o señal que usare.
El Estado es el único propietario de los sistemas de diseño de marcas y señales.
El Código de 1983 repite estas disposiciones, pero en materia de dominio del
ganado establece una sola regla en su artículo 112, el cual dispone que en los
supuestos de falta de marca o señal en el ganado, cuando el propietario omitiere
cumplimentar las prescripciones del artículo 148, que obliga a marcar y señalar
el ganado dentro del plazo establecido, regirá lo dispuesto en el artículo 2412 del
Código Civil. No aclara el artículo si la marca acredita la propiedad o sólo
constituye una presunción del dominio. La marca, según lo dispone este Código,
consiste en un dibujo, diseño o signo impreso a hierro candente, o por
procedimientos que produzcan análogos efectos y que sean autorizados por los
organismos competentes. La señal es un corte o incisión en la oreja del animal.
La marca deberá tener una dimensión máxima de 10 cm. y mínima de 7. En todo
el territorio de la provincia no podrá haber dos marcas iguales, debiendo
anularse la más reciente. El derecho sobre la marca o señal se prueba con el
boleto de marca expedido por el organismo competente.

Para inscribir una marca se requiere acreditar ser propietario u ocupante de un

predio rural en la provincia. Se asignará a cada marca o señal una numeración
correlativa y permanente. Pueden ser transferidas por acta en duplicado
celebrada ante el organismo competente o ante el Intendente, y también por
escritura pública o sentencia judicial. El plazo de duración es de diez años. Se
admite la renovación del boleto de marca a su vencimiento. Todo propietario de
ganado tiene obligación de marcarlo antes del año de edad si es ganado mayor
y de señalarlo antes de los seis meses, si es menor. La marca deberá insertarse
solamente en la quijada o en el cuarto posterior, siempre del lado izquierdo y en
la posición que fije el boleto.

Las disposiciones de los códigos rurales provinciales antes reseñadas deben

considerarse derogadas y conciliarse con las de la ley nacional 22.329 que ha
establecido los principios básicos que regularán este instituto, procurando la
unificación de los sistemas de marcas y señales imperantes en todo el país.

Dispone la ley, al respecto, que la marca es la impresión de un dibujo o diseño,

por medio de hierro candente, de marcación en frío o cualquier otro
procedimiento que asegure su permanencia, y que autorice la Secretaría de
Agricultura de la Nación. Para el registro del diseño se seguirán las formalidades
que disponga cada provincia. El registro del diseño de la marca o señal confiere
el derecho de uso exclusivo por el plazo que indiquen las respectivas
legislaciones. En cuanto al aspecto fundamental que nos preocupa, esto es, la
prueba de la propiedad del ganado, la ley dispone que se presume, salvo prueba
en contrario, que el ganado mayor marcado y el menor señalado, pertenece a
quien tuviere registrada la marca o señal aplicada al animal.
Pero la ley -según resulta del texto- sólo crea una presunción, que podrá ser
desvirtuada por otros medios probatorios más eficaces, como podría ser el
propio certificado de transferencia del ganado. La ley, en definitiva, no ha
resuelto con esa fórmula el problema central de la propiedad. Esta queda librada
a los medios de prueba que se aporten, entre los cuales la marca o señal será
uno de los principales, pero no descarta otros. Se presume también -agrega la
ley- que las crías no marcadas o señaladas pertenecen al propietario de la
madre y siempre que se encuentren al pie de ésta. En este caso, se trata de una
cuestión de hecho. El propietario de animal orejano (sin marca o señal) o de
aquél cuya marca o señal no resulte clara, quedará sometido en cuanto a la
propiedad al régimen de las cosas muebles, es decir, que en este caso resulta
aplicable el artículo 2412 del Código Civil.

El sistema de las marcas y señales resulta primitivo, importa un daño al animal

y al cuero y es probable que, con el tiempo, sea reemplazado por otros que
ofrece la tecnología moderna. A este respecto, se está promoviendo el uso de un
chip electrónico, colocado en la oreja del animal, el cual contiene todos los datos
tendientes a identificar al mismo y a su propietario, actuando como una pieza
identificatoria, que puede tener valor probatorio, aunque no posee la fijeza de las
marcas y señales y puede prestarse a la destrucción, no garantizando el registro
de la propiedad del animal. También se ha propuesto un sistema de
identificación por barras. Una resolución de la Secretaría de Agricultura, que
lleva el número 42/98, ha establecido un sistema de identificación permanente
del animal y, momentáneamente, de aplicación voluntaria, por medio de la
inserción de marcas auriculares dobles para la identificación de cada animal,
denominadas caravanas, u otros sistemas de carácter electrónico, los que
deberán ser aplicados dentro de los sesenta días del nacimiento, o antes que el
animal abandone la explotación en que nació. El registro será incorporado a una
base de datos informática, a cargo de comisiones locales que se establezcan, de
acuerdo a la reglamentación. Los establecimientos deberán llevar un registro y
dar aviso en caso de pérdida de la marca de origen. Este sistema no sustituye al
de marcas y señales y sólo se propone hacer un seguimiento del animal durante
toda su vida, identificando la carne, su origen, propietario, país, posibilitando
conocer el origen de las haciendas, su calidad, controles sanitarios e, incluso,
para prevenir la evasión impositiva, aunque éste no es el objetivo principal.

Un aspecto importante que contemplan los artículos 12, 13, 14 y 15 de la ley

22.939 es el de la transferencia de la propiedad del ganado, la que deberá
instrumentarse en un certificado de adquisición, otorgado por las partes y
autenticado por la autoridad competente. El certificado debe contener los
nombres de los contratantes, especificar el tipo de operación de que se trata, la
cantidad de animales, su sexo y especie, firma o impresión digital del
transmíteme, o del consignatario, y firma del oficial público que autentique el
certificado. La de los animales de raza se perfeccionará mediante la inscripción
del acuerdo de partes en el registro genealógico correspondiente. El certificado y
la inscripción es insuficiente para transmitir la propiedad si no se ha verificado la
entrega y tradición de la cosa.

Otra disposición importante es la referente a las guías, que constituyen una

suerte de pasaporte del ganado y regulan la licitud del tránsito. En la actualidad,
tres son los documentos que deben ser acompañados al transitar con ganado:
las guías de tránsito, el permiso sanitario y el remito ganadero, este último
instituido en el año 1997, para prevenir la evasión impositiva en materia de
ganado. Las guías de tránsito, según especifica la ley 22.939, serán expedidas
en la forma que determinen las normas locales. Cuando se trate de animales de
pedigree que no tuvieren marca o señal, las guías expresarán esta circunstancia
y suministrarán los datos que puedan contribuir a individualizar el animal. En
todo caso deberá acreditarse la propiedad del animal, con el respectivo
certificado de transferencia.

Tratándose de bovinos que ingresan al territorio de la República con destino a la

reproducción o invernada, deberán estar identificados con la marca a fuego
indicada por la letra "I" y doble caravana numerada en las orejas, para su
reconocimiento y seguimiento, debiendo inscribirse en el registro de estos
animales que lleva la oficina local del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentana, SENASA, e informando ésta a la oficina del lugar donde se
efectúa el traslado, según lo dispone la resolución 104/98 dictada por este
organismo.

Mediante la ley 27.233 se declara el interés nacional de la sanidad de los

animales y los vegetales, así como la prevención, el control y la erradicación de
las enfermedades y de las plagas que afecten la producción silvoagropecuaria
nacional, la flora y la fauna, la calidad de las materias primas producto de las
actividades silvo-agrícolas, ganaderas y de la pesca, así como también la
producción, inocuidad y calidad de los agroalimentos, los insumos agropecuarios
específicos y el control de los residuos químicos y contaminantes químicos y
microbiológicos en los alimentos y el comercio nacional e internacional de dichos
productos y subproductos.

Abarca todas las etapas de la producción primaria, elaboración, transformación,

transporte, comercialización y consumo de agroalimentos y el control de los
insumos y productos de origen agropecuario que ingresen al país, así como
también las producciones de agricultura familiar o artesanales con destino a la
comercialización, sujetas a la jurisdicción de la autoridad sanitaria nacional.

Su objetivo consiste en preservar la sanidad animal, la protección de las

especies de origen vegetal y la condición higiénico-sanitaria de los alimentos de
origen agropecuario.

El SENASA deberá:

1) Establecer los procedimientos y sistemas para el control público y privado de

la sanidad y la calidad de los animales y vegetales y del tráfico federal,
importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de
origen animal y vegetal, estos últimos en las etapas de producción,
transformación y acopio, que correspondan a su jurisdicción, productos
agroalimentarios, fármaco-veterinarios y fitosanitarios, fertilizantes y enmiendas,
adecuando los sistemas de fiscalización y certificación higiénico-sanitaria
actualmente utilizados.

2) Promover la constitución de una red institucional con asociaciones civiles sin

fines de lucro o el acuerdo con entidades académicas, colegios profesionales,
entes oficiales nacionales, provinciales y/o municipales, de carácter público,
privado o mixto, previa firma del convenio respectivo, a fin de ejecutar, en forma
conjunta y coordinada, las acciones sanitarias y fitosanitarias, de investigación
aplicada, de investigación productiva, de control público o certificación de
agroalimentos en áreas de su competencia, verificando el cumplimiento de la
normativa vigente en la materia.

3) Impartir las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento de esta

ley.

Unidad 6: El derecho ambiental y los Bosques y Áreas Naturales

Protegidas.

Áreas Protegidas. Concepto. Historia de las áreas protegidas en Argentina.

Su importancia como instrumentos de política ambiental. Principales
funciones ambientales de las áreas protegidas. Legislación nacional sobre
áreas protegidas. Ley 22.351 y Decretos 2.149/90 y 453/94. Monumento
Natural, Parque Nacional y Reserva Nacional. Actividades prohibídas y
permitidas. Ejemplos. Otras categorías. Reservas de biosfera y Corredores
Verdes. Legislaciones provinciales. Ley 10.907 PBA. Principales
características. Críticas. Áreas protegidas municipales. Refugios privados
de vida silvestre. Función. El rol de las ONGs.
Las áreas protegidas son superficies de tierra y/o mar especialmente
consagradas a la protección y al mantenimiento de la diversidad biológica, así
como de los recursos naturales y recursos culturales asociados; y que son
manejadas a través de medios jurídicos u otros medios eficaces.

La importancia de las áreas protegidas está reconocida mundialmente ya que no

sólo garantizan la conservación de las especies, también aseguran la protección
de las cuencas superficiales y subterráneas y el equilibrio biológico de las áreas
vecinas. Al mismo tiempo, algunas áreas protegidas cuentan con poblaciones
humanas estables, otras admiten ciertos usos productivos como el turismo y el
aprovechamiento sustentable de algún recurso natural. Las áreas protegidas son
reservorios no solo de la biodiversidad sino también de agua dulce, siendo
además un espacio ideal para la investigación científica y el estudio de los
procesos ecológicos.

Las áreas protegidas no son espacios sin uso, son porciones que representan
para la sociedad activos muy importantes desde el punto de vista económico en
atención al ordenamiento territorial ambiental como instrumento de gestión,
denominándoselas por algún sector de la doctrina como “activos sociales”. La
génesis de áreas protegidas es de suma importancia para la preservación y
promoción del desarrollo sustentable del medio ambiente y de los recursos
naturales existentes, ya que de esa manera se procede a la constitución de un
velo legal sobre determinadas zonas, respecto a las cuales se exigirá la toma de
conciencia sobre las consecuencias que la actividad humana puede ocasionar
en ese lugar. En ese sentido, las áreas naturales protegidas, constituyen un
instrumento de gestión necesario para logar un manejo racional de los recursos
naturales y por ende un desarrollo económico responsable y comprometido con
el medioambiente.

La Argentina no desarrolló en las últimas décadas un marco político integral en

materia de áreas protegidas, aparte de la política institucional referida a la
Administración de Parques Nacionales, esto último producto de la experiencia
nacional en la evolución del derecho ambiental. Probablemente esta falta de
desarrollo se deba a sus condiciones naturales, históricas, políticas y
demográficas particulares. Sin embargo, desde la década pasada hasta la fecha,
con el fin de minimizar los costos ambientales y sociales de las actividades del
sector primario como por ejemplo la minería, estimuladas por la alta cotización
internacional de sus productos, se busca el rdenamiento territorial ambiental,
como instrumento de política pública destinado a garantizar el quilibrio en el
correcto uso de los recursos naturales.

Desde el punto de vista federal, de acuerdo con el doble orden de gobierno,

encontramos las áreas naturales protegidas que se encuentran en jurisdicción
nacional reguladas por la Ley de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y
Reservas Nacionales Nº 22.351 de 1980, estableciendo como autoridad de
aplicación a la Administración de Parques Nacionales. Sin embargo, Argentina
no cuenta con un marco jurídico e institucional regulatorio unificado para todas
las áreas naturales protegidas, ya sean de jurisdicción nacional o provincial, por
lo que cada provincia se rige por su norma específica, y la Nación por la ley
mencionada anteriormente, conformando un sistema normativo disperso y sin
articulación común.

Los primeros antecedentes en áreas protegidas en la Argentina se remontan a

un Decreto del 1904 cuando se aceptó la donación de un terreno donde hoy
existe el parque nacional Nahuel Huapi. Allí se establece por primera vez un
parque nacional que no podía concesionarse a particulares. Luego de ese
antecedente se sancionó la Ley 6.708 que estableció la adquisición de tierras
para un gran parque nacional en la zona de las cataratas del Iguazú que hoy son
parte del parque nacional Iguazú en la provincia de Misiones. Aquella primera
legislación nacional fue el antecedente de la creación del sistema federal de
áreas naturales protegidas en 1934 con la sanción de la Ley 12.103 que creo los
parques nacionales Nahuel Huapi e Iguazú. El régimen legal de los parques
nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales recién sería
aprobado en 1980 en la forma de la Ley 22.351 que crea la Administración de
Parques Nacionales.

La ley 22.351 establece en su articulo primero que podrán declararse Parque

Nacional, Monumento Natural o Reserva Nacional, las áreas del territorio de la
República que por sus extraordinarias bellezas o riquezas en flora y fauna
autóctona o en razón de un interés científico determinado, deban ser protegidas
y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las
presentes y futuras generaciones, con ajuste a los requisitos de Seguridad
Nacional. En cada caso la declaración será hecha por ley, agregando que Las
tierras fiscales existentes en los Parques Nacionales y Monumentos Naturales,
son del dominio público nacional. También tienen este carácter las comprendidas
en las Reservas Nacionales, hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad
de aplicación.

Los Parques Nacionales son áreas destinadas a ser conservadas en su estado

natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran
atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin
otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del
visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional
adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está
prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo.

En los parques nacionales está prohibido: a) la enajenación y arrendamiento de

tierras del dominio estatal así como las concesiones de uso; b) la exploración y
explotación mineras; c) la instalación de industrias; d) la explotación
agropecuaria, forestal y cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos
naturales; e) la pesca comercial; f) la caza y cualquier otro tipo de acción sobre
la fauna, salvo que fuere necesaria por razones de orden biológico, técnico o
científico que aconsejen la captura o reducción de ejemplares de determinadas
especies; g) la introducción, transplante y propagación de fauna y flora exóticas;
h) los asentamientos humanos, salvo los previstos en el inciso j) del art. 5 de la
ley 22.351; i) la introducción de animales domésticos, con excepción de los
necesarios para la atención de las situaciones mencionadas en el inciso j) art. 5
y en el Artículo 6 ley 22.351.

Por último, dicha ley dispone que el Estado Nacional tendrá derecho preferente
de adquisición, en igualdad de condiciones, en todos los casos que propietarios
de inmuebles, ubicados en las áreas declaradas Parques Nacionales resuelvan
enajenarlos. La autoridad de aplicación es la Administración de Parques
Nacionales, la cual tiene residencia en CABA.

Por otro lado, el art. 8 de la ley 22.351 establece la definición de Monumentos

naturales, disponiendo que serán Monumentos Naturales las áreas, cosas,
especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o
científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. Serán inviolables, no
pudiendo realizarse en ellos o respecto a ellos actividad alguna, con excepción
de las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la
autoridad de aplicación, y la necesaria para su cuidado y atención de los
visitantes. En las tierras declaradas Monumentos Naturales, solo podrán residir
aquellas personas cuya presencia en el lugar resulte indispensable para su
vigilancia; en las de dominio estatal, dentro de los Parques Nacionales y
Reservas Nacionales podrán residir, además, las personas vinculadas a las
actividades que se permiten en los mismos.

Las Reservas Nacionales son áreas que interesan para: la conservación de

sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque
Nacional contiguo, o la creación de zonas de conservación independientes,
cuando la situación existente no requiera o admita el régimen de un Parque
Nacional. La promoción y desarrollo de asentamientos humanos se hará en la
medida que resulte compatible con los fines específicos y prioritarios
enunciados. En las Reservas Nacionales recibirán prioridad la conservación de
la fauna y de la flora autóctonas, de las principales características fisiográficas,
de las bellezas escénicas, de las asociaciones bióticas y del equilibrio ecológico.
Podrán realizarse actividades deportivas, comerciales e industriales, como
también explotaciones agropecuarias y de canteras, quedando prohibida
cualquier otra explotación minera. En cambio, se encuentran prohibidas la pesca
comercial, la caza y la introducción de especies salvajes exóticas. En las áreas
que se determinen podrá permitirse la caza deportiva de especies exóticas ya
existentes, la que será reglamentada y controlada por la autoridad de aplicación.

Las reservas de biosfera son zonas compuestas por ecosistemas terrestres,

marinos y costeros, reconocidas por el Programa sobre el Hombre y la Biosfera
de la UNESCO. En cada una de ellas se fomentan soluciones para conciliar la
conservación de la biodiversidad con su uso sostenible, el desarrollo económico,
la investigación y la educación. Además, constituyen “sitios de apoyo a la ciencia
al servicio de la sostenibilidad”, es decir, son zonas especialmente designadas
con el objetivo de evaluar enfoques interdisciplinarios para comprender y
gestionar los cambios e interacciones de los sistemas sociales y ecológicos,
incluidas la prevención de conflictos y la gestión de la biodiversidad.

Las reservas de biosfera constan de tres zonas interrelacionadas que cumplen

tres funciones conexas, complementarias y que se refuerzan mutuamente:

a) La zona núcleo, compuesta por un ecosistema protegido estrictamente, y que

contribuye a la conservación de los paisajes, ecosistemas, especies y
variaciones genéticas. Una reserva de biosfera puede tener una o más zonas
núcleo jurídicamente constituidas, en donde se permiten realizar investigaciones
y otras actividades poco perturbadoras.

b) La zona tampón, que rodea el núcleo o colinda con él, y donde se realizan
actividades compatibles con prácticas ecológicas acertadas que pueden
contribuir a la investigación, el seguimiento, la capacitación y la educación
científica. En esta zona se pueden realizar actividades como la educación
ambiental, la recreación, el turismo ecológico y la investigación aplicada y
básica.

c) La zona de transiciónes la franja de la reserva donde se autoriza un mayor

número de actividades para promover un desarrollo económico y humano
sostenible desde los puntos de vista social, cultural y ecológico. Es considerada
una zona de uso múltiple, en la que pueden desarrollarse actividades de
aprovechamiento sostenible de los recursos como la agricultura.

Las reservas de biosfera cumplen tres funciones complementarias:

Cconservación, desarrollo y apoyo logístico.
La función de conservación está destinada a la protección de los recursos
genéticos, especies, ecosistemas y paisajes. La función de desarrollo, busca
promover un crecimiento económico y humano sostenible desde los puntos de
vista sociocultural y ecológico. En este contexto, es posible la ejecución de
diversas actividades productivas, que deberán estar sujetas a las normas
nacionales vigentes, a fin de asegurar y fortalecer los tres pilares del desarrollo
sostenible: social, económico y protección del medio ambiente. La función de
apoyo logístico, tiene como finalidad promover actividades de investigación,
educación ambiental, capacitación y monitoreo, relacionadas con temas locales,
nacionales y mundiales de conservación y desarrollo sostenible.

En PBA, el Sistema de Áreas Naturales Protegidas se encuentra protegido por la

ley provincial 10.907. El mismo permite la protección de la biodiversidad de los
diferentes ecosistemas de la provincia, a través de la conformación de unidades
de conservación funcionales (Reservas Naturales), las que nos brindan servicios
ambientales para la sociedad, como protección de sectores de cuencas hídricas,
del suelo, flora y fauna nativa. En el Sistema de Áreas Naturales de la Provincia
están representados distintos tipos cuerpos de agua superficiales, entre los que
se protegen tanto ambientes lóticos (río, arroyos) como lénticos (lagunas,
bañados, pajonales), además de marismas (aguas salobres: asociadas a la
dinámica oceánica), también ambientes deltáicos y costeros marinos.

Encontramos ambientes lóticos en la Reserva Natural Río lujan de Usos

Múltiples, la Reserva Natural Salada Grande Refugio de Vida Silvestre es un
claro ejemplo de cuerpos lénticos. Al indicar presencia de ambientes deltaicos,
se encuentran representados por la Reserva Natural Integral Delta en
Formación. Reserva Natural de Usos Múltiples Bahía Blanca, Bahía Falsa, y
Bahía Verde: esta reserva por ser de costero marina se le suman ambientes
intermareales como planicies de marea y marismas y sus interacciones con los
procesos biológicos.

La Red de Refugios de Vida Silvestre está conformada por 20 reservas privadas,

que protegen más de 198.144 hectáreas en 12 provincias de la Argentina. La red
se constituye a través de un compromiso formal entre sus propietarios y Vida
Silvestre, para desarrollar actividades productivas económicamente viables,
ambientalmente responsables y socialmente justas, potenciando los bienes y
servicios que brindan los recursos naturales a la comunidad a largo plazo.

Fauna Silvestre. La problemática de la fauna silvestre. Fauna y

biodiversidad. La propiedad de la fauna silvestre en la actualidad. Régimen
del Código Civil. Legislación Nacional, Ley 22.421. Naturaleza jurídica y
ámbito de aplicación. Decreto reglamentario 666/90. Definición de fauna
silvestre. Disposiciones penales. Código Rural de la provincia de Buenos
Aires. Principales disposiciones. Convención Internacional de Tráfico de
Especies de Fauna y Flora Protegidas (CITES), Ley 22.344. Principales
características. Ley 23.918 sobre especies migratorias. Importancia.
Concepto y objetivos. Convenio de Diversidad Biológica o Biodiversidad.
Ley 24.375. Objeto. Principales características. Conservación “in situ” y
“ex situ”. Ejemplos.

Que la cantidad y diversidad de la fauna silvestre ha disminuido y disminuye no

es un dato novedoso. Muchas especies se encuentran actualmente
amenazadas, en peligro o vulnerables. Algunas incluso ya se han extinguido o
están técnicamente en ese estado, aún cuando se preserven algunos individuos
en libertad o en zoológicos. Las causas de ello son casi exclusivamente
humanas. La modificación o destrucción de los ambientes naturales , la
introducción de especies exóticas, la contaminación ambiental, la construcción
de grandes obras, las acciones directas como la caza, tanto comercial como
deportiva y el control de “plagas”, e incluso algunas supersticiones y creencias
populares afectan tanto la cantidad como la variedad de la fauna silvestre.

Diversos son los instrumentos legales que, con mayor o menor amplitud, eficacia
y eficiencia, tienen como objetivo proteger y conservar a los distintos
componentes de la fauna nativa de nuestro país. La generación de áreas
protegidas (conservación “in situ”) debe tenerse como principalísimo instrumento
para preservar los ecosistemas, su dinámica y sus distintos componentes, entre
ellos, la fauna silvestre. La conservación denominada “ex situ”, es otro
instrumento útil, aunque en casos extremos y puntuales, como lo es la
reproducción de cóndores en el Zoológico de Buenos Aires para su posterior
reintroducción en su ambiente natural. Asimismo, la información y educación
ambiental sobre la fauna silvestre, su valor y estado, resultan también de suma
importancia.

Todas las provincias han dictado, además, sus leyes y disposiciones con
respecto a la fauna silvestre; su protección, uso y captura. Establecen en
general lugares prohibidos, requisitos para ejercer la caza, modos con los cuales
se la puede practicar y sanciones, las que en general consisten en multas,
decomisos y retiro de licencias. Por medio de decretos y resoluciones suelen
determinarse las especies cuya captura se encuentra prohibida o permitida, se
determinan las especies consideradas “plaga”, y las épocas y cupos de caza. La
provincia de Buenos Aires cuenta con el Código Rural y la Ley de Faltas
Agrarias. Además, a nivel nacional contamos con una ley específica, la 22.421
que regula la caza de fauna silvestre. Otras leyes y convenios internacionales,
como el de diversidad biológica, el convenio internacional sobre tráfico de
especies de la fauna y flora silvestres (CITES), la convención sobre especies
migratorias, el de humedales o sitios Ramsar.

El Código Civil distingue claramente a la fauna doméstica de la silvestre,

dándole un régimen distinto de dominio a cada una de ellas. Dicho cuerpo legal
considera a la fauna silvestre (aunque se refiere a animales bravíos o salvajes)
como una “cosa sin dueño” o “res nullius”. Como consecuencia de ello, la fauna
silvestre, a diferencia de los “animales domésticos”, puede ser objeto de
apropiación por cualquier persona, a los fines de adquirir sobre ella el derecho
de propiedad, con la única limitación del derecho de propiedad del fundo en el
que circunstancialmente dicha fauna pudiera encontrarse. Pero dicho criterio ha
cambiado con el tiempo y creo que bien puede considerarse derogado en ese
punto lo normado por el Código Civil.

La ley de fauna silvestre 22.421 declara a ésta como de “interés público” y

obligatoria para todos sus protección, la ley 22.344 incorpora el CITES (convenio
internacional sobre trafico de especias silvestres de la fauna y flora), la ley
24.375, incorpora a nuestro cuerpo legislativo el convenio de diversidad
biológica, por medio del cual se determina que la “diversidad biológica o
biodiversidad” es en sí misma un recurso natural, propiedad de los estados en
los que ella se encuentre. Estas normas, todas posteriores y algunas además de
mayor jerarquía que las del Código Civil, dejan en el pasado el viejo criterio de
las “cosas sin dueño” con respecto a la fauna silvestre; y bien podemos afirmar
que en la actualidad la fauna silvestre pertenece al dominio privado de los
estados -nacional o provincial-, según el territorio en el que ésta se encuentre.
Así se ha dicho que “el dominio de la fauna, es provincial y permanente, sin
perjuicio que las facultades de disposición sean de carácter nacional, como fue
dispuesto por la ley 22.421”. De modo que serán las provincias las que tendrán a
su cargo la regulación de la protección y uso de dicho recurso.

La ley 22.421 es una ley nacional, cuyo ámbito de aplicación, en principio, se

limita a los territorios nacionales o al transporte interprovincial e internacional de
fauna silvestre. Ha sido calificada además como una ley de adhesión, en razón
de que sus postulados, para ser aplicables en las distintas provincias, requieren
que éstas se adhieran a la ley. Pero la ley de fauna, al igual que la de residuos
peligrosos, es algo más que una ley de adhesión; se las ha denominado “leyes
mixtas”, en tanto algunas de sus disposiciones sí resultan aplicables en todo el
territorio de nuestro país, independientemente de la adhesión de cada provincia,
mientras que otras de sus normas sólo serán aplicables en jurisdicción nacional
y en las provincia adheridas.
Le ley define a la fauna silvestre como “1. Los animales que viven libres e
independientes del hombre, en ambientes naturales o artificiales. 2. Los bravíos
o salvajes que viven bajo control del hombre, en cautividad o semi cautividad. 3.
Los originalmente domésticos que, por cualquier circunstancia, vuelven a la vida
salvaje convirtiéndose en cimarrones”. La ley deja expresamente en claro que
quedan fuera de su normativa todas aquellas especies que están comprendidos
en las leyes sobre pesca, sobre las que hay una ley específica. Además, declara
a la fauna silvestre de “interés público” y se extiende a la conservación,
propagación, repoblación y aprovechamiento racional de la misma y además
pone en cabeza de todos los habitantes el deber de protegerla.

Las disposiciones de la ley y los reglamentos que en consecuencia se dicten, “se

extienden – dice el art. 4 – a la caza, hostigamiento, captura o destrucción de
sus crías, huevos, nidos y guaridas, tenencia, posesión, tránsito,
aprovechamiento, comercio y transformación de la fauna silvestre y sus
productos y subproductos”. También prohíbe “dar libertad a animales silvestres
que hayan sido mantenidos en cautiverio, sea cual fuera la especie o los fines
perseguidos, sin la previa autorización de la autoridad de aplicación”. Esta
prohibición se justifica en razón de que la liberación de animales debe ser
realizada en los ambientes a los que las especies o sub especies pertenezcan y
además, evitar liberar animales enfermos que puedan contagiar poblaciones
locales; de allí la limitación legal. También y por similares argumentos queda
prohibida (art. 5) “la importación, introducción y radicación de ejemplares vivos,
semen, embriones, huevos y larvas que puedan alterar el equilibrio ecológico”.
En cuanto al aprovechamiento de la fauna silvestre, la ley autoriza al propietario
del campo a hacer un uso racional de la misma, sea que habite en forma
permanente o transitoria el predio.

La ley define a la caza como: “ la acción ejercida por el hombre, mediante el uso
de artes, armas y otros medios apropiados, persiguiendo o apresando
ejemplares de la fauna silvestre con el fin de someterlos bajo su dominio
apropiándoselos como presa, capturándolos, dándoles muerte o facilitando estas
acciones a terceros” (art. 15). Deja en claro que tanto el poder ejecutivo
nacional, como las distintas jurisdicciones provinciales, dentro de sus
competencias, establecerán las limitaciones a la práctica de la caza, tanto por
razones de protección y conservación como de seguridad pública (art 16). Pero
determina, como requisitos indispensables para llevar adelante acciones de
caza, contar con la pertinente autorización del propietario, administrador,
poseedor o tenedor a cualquier título legítimo del fundo y haber obtenido la
correspondiente licencia de caza, la que deben expedir las autoridades
competentes en cada jurisdicción.
A nivel nacional, la ley de fauna ha sido reglamentada por el decreto 666/97. Por
medio del mismo se determina la autoridad de aplicación, la que deberá
promover y coordinar la realización de estudios y evaluaciones técnicas, para
determinar la situación de la fauna silvestre, con la finalidad de que los planes de
manejo y protección se realicen con conocimientos técnicos adecuados.

Contiene el referido decreto una clasificación de las especies según su estatus

de conservación. Las divide en a) especies en peligro de extinción, las que
supone en peligro inmediato, b) especies amenazadas, que son las que por
diferentes motivos, como caza, pérdida de hábitat, etc, pueden pasar al estatus
anterior, c) especies vulnerables, que son las que, sin estar en las categorías
anteriores, por diferentes motivos podrían estarlo, d) especies no amenazadas,
que son aquellas que tienen un riesgo bajo de ser incorporadas a alguna de la
categorías anteriores y c) especies insuficientemente conocidas, que son
aquellas de las que falta o se carece de información sobre su estatus.

En cuanto a las disposiciones sobre materia penal que establece la Ley de

Fauna, en su art. 24 dispone que “Será reprimido con prisión de un (1) mes a un
(1) año y con inhabilitación especial de hasta tres (3) años, el que cazare
animales de la fauna silvestre en campo ajeno sin la autorización establecida".
Esta norma parece más bien orientada y resulta más eficiente para proteger el
derecho de propiedad y, sólo indirectamente a la fauna silvestre, en tanto lo que
se pena es cazar en campo ajeno sin autorización del propietario.

El artículo 25 dice: “Será reprimido con prisión de dos (2) meses a dos (2) años y
con inhabilitación especial de hasta cinco (5) años el que cazare animales de la
fauna silvestre cuya captura o comercialización estén prohibidas o vedadas por
la autoridad jurisdiccional de aplicación. La pena será de cuatro (4) meses a tres
(3) años de prisión con inhabilitación especial de hasta diez (10) años cuando el
hecho se cometiere de modo organizado o con el concurso de tres (3) ó más
personas o con armas, artes o medios prohibidos por la autoridad jurisdiccional
de aplicación.” Se trata de una norma penal en blanco, pues será la autoridad de
aplicación, normalmente provincial, la que definirá cuales especies de la fauna
silvestre, donde y durante qué época, puedan o no cazarse; de modo que
incurrir o no en la conducta descripta por la norma penal, dependerá de cómo
sea “completada” la misma por la autoridad de aplicación.

El artículo 26 dice: “Será reprimido con prisión de dos (2) meses a dos (2) años y
con inhabilitación especial de hasta cinco (5) años el que cazare animales de la
fauna silvestre utilizando armas, artes o medios prohibidos por la autoridad
jurisdiccional de aplicación”. Este artículo se ocupa de penar a aquel que,
cazando animales de la fauna silvestre cuya captura esté permitida y lo haga
con autorización del dueño del campo, utilice medios que estén prohibidos por la
autoridad de aplicación. El artículo 27 dice: “Las penas previstas en los artículos
anteriores se aplicarán también al que a sabiendas transportare, almacenare,
comprare, vendiere, industrializare o de cualquier modo pusiere en el comercio
piezas, productos o subproductos provenientes de la caza furtiva o de la
depredación”. Este artículo cierra, por decirlo así, el círculo, estableciendo penas
a quienes participan desde que culmina la caza propiamente dicha, hasta la
puesta en venta de piezas, productos y subproductos de la caza furtiva o de la
depredación. Por “caza furtiva” debe entenderse aquella que se practica en
fundo ajeno, sin autorización de quien legítimamente pueda otorgarla; y por
“depredación” aquella que se efectúa con respecto a fauna cuya captura esté
prohibida o vedada. Quedan incriminados entonces los que trasporten, compren,
vendan o de cualquier otra forma ingresen esos productos en el circuito
comercial.

Como dijimos, los recursos naturales pertenecen a los estados provinciales en

los que estos se encuentren. La fauna silvestre es un recurso natural y por lo
tanto son los estados provinciales los encargados de regular su uso y
conservación.

En la Provincia de Buenos Aires encontramos normas específicas con respecto

a la fauna silvestre en el Código Rural. También podemos citar la ley de Faltas
Agrarias y todos los años la administración provincial dicta muchas resoluciones
con la finalidad de determinar períodos de caza, veda, fijación de cupos, y
prohibiciones específicas.

La sección tercera del Código Rural está titulada “De Las Especies Silvestres
Animales y Vegetales” y dentro de dicha sección, el capítulo I está dedicado a la
“Caza”. El Código declara de interés público (igual que la 22.421) a la fauna
silvestre, que está compuesta, dice la norma, por todas aquellas especies de
animales que viven fuera del contralor del hombre, sea que lo hagan en
ambientes naturales o artificiales, pero con expresa exclusión de los peces,
moluscos y crustáceos.

Al definir el concepto de "caza", distingue entre la caza deportiva y la caza

comercial. Según el código, la diferencia radica básicamente en que una, la
deportiva, carece de finalidad de lucro, mientras que la comercial, tiene dicha
finalidad. La “caza plaguicida” es “aquella que se practica con el propósito de
controlar especies declaradas plagas o circunstancialmente perjudiciales o
dañinas. En cuanto al ejerció de derecho a cazar, en primer lugar deberá
contarse con la respectiva licencia de caza, la que podrán obtener todas las
personas que reúnan los requisitos que determine la autoridad de aplicación.
Además estable el código que el principio general en materia de fauna silvestre
es la prohibición de su captura, principio que surge del artículo 287 que dice que
“Toda especie no mencionada expresamente susceptible de caza en los
reglamentos que al efecto dicte el Poder Ejecutivo, se considera protegida y su
caza prohibida, así como la tenencia y el comercio de ejemplares vivos o de sus
productos o despojos."

Las sanciones que prevé la legislación provincial consisten en multas,

decomisos, secuestro de piezas y elementos de caza y retiro de la licencia de
caza. El Código Rural establece los decomisos de las especies cazadas,
despojos, productos, armas u objetos de caza utilizados y la inhabilitación para
cazar. En similar sentido la Ley de Faltas Agrarias determina multas, comisos,
inhabilitaciones, secuestro de armas, vehículos y demás elementos utilizados en
la comisión del ilícito.

Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de

Fauna y Flora Silvestres (CITES):

El trafico ilegal y el comercio de fauna y flora silvestres, es una de las causas de

la extinción o disminución de especies animales y vegetales. En función de ello,
la Asamblea General de la Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza (UICN), sostuvo ya en el año 1963 la necesidad de contar con un
instrumento internacional que resultara eficaz para controlar el tráfico de fauna y
flora. En la ciudad de Washington en 1973, donde se elaboró y aprobó el texto
de la Convención sobre comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestres, y cuyo objeto central es fomentar la cooperación
internacional para proteger ciertas especies del tráfico, asegurando así su
supervivencia. La convención centra su preocupación en el tráfico de especies,
no haciendo referencia a otras causas de disminución de especies, tales como el
uso irracional, la destrucción deambientes naturales o la contaminación
ambiental. Nuestro país suscribió laConvención y la incorporó mediante la ley
22.344 del año 1980.

Con ese fin, el de proteger a las especies silvestres del tráfico internacional, la
convención consta de tres apéndices. El I incluye aquellas especies en peligro
de extinción que son o pueden ser afectadas por el comercio, determinando la
norma que el comercio de estas especies deberá estar sujeto a una
reglamentación particularmente estricta y se autorizara en casos absolutamente
excepcionales. En el apéndice II se incluyen todas aquellas especies que
aunque en la actualidad no se encuentran en vías o peligro de extinción, podrían
llegar a estarlo si no se toman medidas de preservación, entre ellas que su
comercio sea regulado y restringido. El apéndice III incluye todas aquellas
especies que se encuentran protegidas internamente por alguno o algunos de
los países miembros, los cuales pueden incluirlas en este apéndice y así su
comercio deberá ser controlado mediante la colaboración de todos los países
miembros.

Es un requisito común a los tres apéndices que las condiciones de transporte de

las especies sean adecuadas y que eviten o reduzcan al mínimo el riesgo de
heridas, deterioro o pérdida de las especies transportadas. También resulta
común a los tres apéndices que los ejemplares objeto de la autorización hayan
sido obtenidos sin violar la legislación interna del estado de origen, en cuanto a
la protección de la fauna y flora silvestres.

Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales

Silvestres:

Esta convención tiene por objeto central proteger a todas aquellas especies de
fauna silvestre consideradas migratorias, las que en palabras de la propia
convención, son aquellas especies en las cuales “el conjunto de la población, o
toda parte de ella geográficamente asilada, de cualquier especie o grupo
taxonómico inferior de animales silvestres, de los que una parte importante
franquea cíclicamente y de manera previsible, uno o varios límites de jurisdicción
nacional.” La Convención se celebró en función de el reconocimiento de que la
fauna silvestre constituye un elemento irreemplazable de los ecosistemas, de
que su uso debe ser racional y que debe ser preservada para las futuras
generaciones, que tiene valor ecológico, genético, estético, científico, recreativo,
cultural, educativo, social y económico. Además de la preocupación particular
por aquellas especies silvestres que en sus migraciones franquean dos o más
jurisdicciones nacionales y asumiendo que los estados tienen el deber de
proteger dichas especies cuando se encuentran dentro de sus jurisdicciones.

La convención prevé dos apéndices. El I enumera las especies migratorias en

peligro, las que se incluyen en función de información científica seria. En estos
casos, los estados que sean parte de la convención y se encuentren dentro del
área de dispersión de estas especies están obligados a preservar y en su caso
restaurar los ecosistemas que estas especies necesitan, a prevenir, eliminar,
compensar o minimizar los efectos negativos provenientes de actividades u
obstáculos que perjudiquen la migración, y cualquier otro factor que ponga o
pueda poner en peligro a estas especies. También deberán prohibir la extracción
de estas especies, salvo los casos expresamente autorizados.

El apéndice II contiene a aquellas especies migratorias de deban ser objeto de

“acuerdos” entre los estados. Serán aquellas cuyo estado de conservación sea
desfavorable y que necesiten de acuerdos internacionales para su conservación,
cuidado y aprovechamiento, así como las que se beneficiarían con la
celebración de acuerdos con fines de protección. La convención insta a los
estados realizar los máximos esfuerzos para concluir acuerdos en beneficio de
las especies migratorias.

La convención pone en evidencia la imperiosa necesidad de colaboración

permanente de los distintos estados, en función de preservar los recursos
naturales compartidos, entre los que se cuentan las especies migratorias, como
de los ambientes que estas requieren para su paso, estadía o reproducción.

Convenio de la diversidad biológica:

Es el primer acuerdo global para abordar todos los aspectos de la diversidad

biológica: recursos genéticos, especies y ecosistemas, y el primero en reconocer
que la conservación de la diversidad biológica es "una preocupación común de
la humanidad", y una parte integral del proceso de desarrollo. Para alcanzar sus
objetivos, el Convenio -de conformidad con el espíritu de la Declaración de Río
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo- promueve constantemente la
asociación entre países. Sus disposiciones sobre la cooperación científica y
tecnológica, acceso a los recursos genéticos y la transferencia de tecnologías
ambientalmente sanas, son la base de esta asociación.

Tiene tres objetivos principales, a saber: la conservación de la diversidad

biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y
equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos
genéticos. Su objetivo general es promover medidas que conduzcan a un futuro
sostenible. Los componentes de la diversidad biológica son todas las formas de
vida que hay en la Tierra, incluidos los ecosistemas, los animales, las plantas,
los hongos, los microorganismos y la diversidad genética. Con sus tres objetivos,
el CDB es considerado a menudo como el principal instrumento internacional
para el desarrollo sostenible. Los ecosistemas, las especies y los recursos
genéticos deberían ser utilizados en beneficio del ser humano, pero de manera
que no lleve a la pérdida de diversidad biológica

Recursos pesqueros.

En 1994 el sistema jurídico argentino sufrió una importante modificación en sus

estructuras más básicas con el desembarco de la noción de desarrollo
sostenible, alojada en la que se ha llamado cláusula ambiental, es decir el
artículo 41 de la Constitución Nacional. El sector pesquero no ha quedado ajeno
a este proceso. La cuestión se ve reforzada cuando en el año 2002 se sanciona
la Ley General del Ambiente 25.675, que introduce instrumentos y principios
obligatorios para todas las políticas sectoriales en materia ambiental.

Así llegamos al régimen federal de pesca, aprobado por ley 24922, llamada ley
federal de pesca (en adelante LFP), publicada el 12 de enero de 1998, norma
anterior a la LGA.

Con la llegada del régimen federal de pesca de la ley 24922 el Estado pretende
jugar un rol más activo, fortaleciendo su intervención sobre la actividad de los
privados, con más facultades para limitar la explotación del recurso, con foco en
la utilización racional que es la sostenibilidad aplicada a este tema. Para ello la
base serán tres cuestiones:

a) La consolidación de un régimen jurídico del recurso desde los siguientes

elementos:

1) patrimonialización en cabeza del Estado (peces como bienes de dominio

público), prohibición de explotación a los particulares y

2) permisión sólo mediante acto precarios de la Administración, con

condicionamientos, sujetos a los resultados de la explotación anterior mediante
un instrumento central que es el tercer elemento,

3) capturas máximas permisibles que condicionan el ejercicio de la actividad

permisionada a un elemento relacionado a la cantidad de recurso natural
explotable y la permanencia futura de la especie en el marco del desarrollo
sostenible, esto es, considerando el elemento ambiental, el económico y el
social del sector pesquero;

4) sistema de administración por cuotificación. Esto porque además, el particular

se encuentra frente al Estado con una doble limitación: por un lado la del ingreso
al caladero que depende del permiso pero que además en los casos de especies
cuotificadas, el sistema de administración obliga al particular a contar con una
cuota individual transferibles de captura, que representa el máximo que durante
ese período de tiempo podrá capturar de esa especie, todo en base al parámetro
de captura máxima permisible que acabamos de mencionar.

5) política nacional pesquera concertada en un órgano intrafederal creado a

esos efectos con integración de la Nación y las provincias con litoral marino: el
Consejo Federal Pesquero.

6) sistema de información científica, con control y monitoreo permanente, para

que las limitaciones a los derechos de explotación del recurso natural posean la
necesaria razonabilidad técnica.
7) Sistema financiero para hacer frente a estas actividades, todo ello desde la
creación de un fondo con aportes del sector

b) El régimen de permisos con captura máxima permisible: la técnica de

limitación de capturas. Conforme las diferentes regulaciones vigentes y,
especialmente la LFP los recursos pesqueros ubicados en la zona
correspondientes a la soberanía argentina, sólo pueden explotarse por
embarcaciones de pabellón nacional, que cuenten con el permiso de pesca
necesario.

Además del permiso se necesitará también la cuota de captura asignada al

buque en caso de una especie cuotificada. Dispone el artículo 23 de la LFP:
“Para el ejercicio de la actividad pesquera, deberá contarse con la habilitación
otorgada por la Autoridad de Aplicación según lo estipulado en los artículos 7 y 9
de la presente ley, mediante alguno de los actos administrativos enumerados a
continuación: a) Permiso de pesca: que habilita para el ejercicio de la pesca
comercial a buques de bandera nacional, para extraer recursos vivos marinos en
los espacios marítimos bajo jurisdicción argentina; b) Permiso de pesca de gran
altura: que habilita a buques de pabellón nacional para el ejercicio de la pesca
comercial, sobre el talud continental, fuera de la Zona Económica Exclusiva, alta
mar o con licencia en aguas de terceros países; c) Permiso temporario de pesca:
serán otorgados a buques arrendados a casco desnudo en las condiciones y
plazos establecidos en la presente ley. El mismo tratamiento se aplicará para los
buques de pabellón extranjero que operen en las condiciones de excepción
establecidas por esta ley; d) autorización de pesca: que habilita para la captura
de recursos vivos marinos en cantidad limitada, para fines de investigación
científica o técnica. Agrega el artículo 24: “La explotación de los recursos vivos
marinos en los espacios marítimos bajo jurisdicción argentina, sólo podrá ser
realizada por personas físicas domiciliadas en el país, o jurídicas de derecho
privado que estén constituidas y funcionen de acuerdo con las leyes nacionales.
Los buques empleados en la actividad pesquera deberán estar inscriptos en la
matrícula nacional y enarbolar el pabellón nacional.”

Unidad 8: El derecho ambiental y la minería

La actividad minera. Importancia económica. Consecuencias ambientales

de la actividad minera. Actividad minera sustentable. Situación en nuestro
país. Evolución histórica de la minería en Argentina. Teorías sobre el
dominio minero. Criterio adoptado por el Código de Minería Argentino.
Clasificación de las Minas. Dominio de las minas y características
especiales de las minas. Adquisición de las minas. Exploración,
descubrimiento y manifestación. Registro. Derechos y obligaciones del
descubridor.

La industria minera requiere para su desenvolvimiento, como ninguna otra

actividad economica, importantes recursos financieros, espíritu de empresa y
una organización adecuada se sus operaciones y producción. Exige grandes
inmovilizaciones de capital en maquinarias, equipos de extracción y beneficios,
construcciones, labores exploratorias, preparatorias y productivas.

Las actividades de la industria minera comprenden, por lo general, diversos

procesos técnicos, a saber:

1. Prospección, exploración o búsqueda de minerales. Es la operación

previa habitualmente necesaria, tendiente a descubrir y localizar los
minerales o rocas.

2. Explotación, arranque o extracción de minerales. Una vez localizado el

críadero mineral y constatada la posibilidad de explotación económica,
comienzan las actividades de disfrute.

3. Beneficio de minerales. Una vez extraídos los minerales de la mina, a los

fines de la comercialización e industrialización, es menester prepararlos y
concentrarlos. El conjunto de operaciones industriales que tiene por
objeto extraer del mineral bruto la parte útil se denomina beneficio de
minerales.

4. Tenor explotable de los minerales. El valor de una mina depende del

tonelaje de mineral visible o probable y del tenor o ley del mismo.

5. Comercialización de minerales. Finalmente, los productos son pagados

de acuerdo al porcentaje o ley de fino que contengan.