CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00779-01(8746)

Actor: INDUSTRIA TÉCNICA DE MADERAS S.A. INTECMA S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

AUTORIDADES NACIONALES

Se resuelve el recurso de apelación deducido por la actora contra el auto de 14 de noviembre de 2002, mediante el

cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) rechazó la demanda por falta de

jurisdicción.

I. ANTECEDENTES

INDUSTRIA TÉCNICA DE MADERAS S.A. (INTECMA S.A.), mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad

y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda

contra la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, con las siguientes pretensiones:

1. Que es nula la Resolución 34882 de 26 de octubre de 2001, por medio de la cual se decide una investigación por

competencia desleal.

2. Que es nula la Resolución 3768 de 4 de febrero de 2002, por la cual se resolvió el recurso de reposición

interpuesto por la actora, confirmando la anterior.

3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicita que se restablezca a INTECMA S.A. su derecho

lesionado con la expedición de las resoluciones acusadas y se repare el daño causado.

II. EL AUTO RECURRIDO

Mediante auto de 14 de noviembre de 2002 el Tribunal rechazó la demanda por considerar que el artículo 83 del

CCA delimita el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. De ahí que la finalidad de esta jurisdicción es

la de juzgar la actividad administrativa de los órganos del Estado.

El artículo 85 del CCA al hablar de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la circunscribe a aquellos

casos en que dichos órganos han actuado a través de actos administrativos.

Sostiene que no todos los actos expedidos por los órganos estatales son administrativos, pues los hay de naturaleza

legislativa y jurisdiccional.

El artículo 116 de la Constitución Política establece la posibilidad de que determinadas autoridades administrativas

ejerzan funciones jurisdiccionales, previa expedición de la ley que así lo disponga y sobre materias precisas que el

legislador debe definir.

El artículo 143 de la Ley 446 de 1998 atribuyó a la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de

competencia desleal, las mismas funciones jurisdiccionales que dicha entidad tiene en relación con la promoción de

la competencia y las prácticas comerciales restrictivas.

Es claro, entonces, que las decisiones que profiere la Superintendencia de Industria y Comercio con fundamento en

el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 son de naturaleza jurisdiccional y, por tanto, escapan al control propio de la

jurisdicción contencioso-administrativa. Ello porque un asunto que ha sido debatido y decidido por autoridad

judicial, en este caso la Superintendencia investida de estas funciones, por el principio de la cosa juzgada, impide

que sea nuevamente estudiado por otro juez y, además, la naturaleza de los actos demandados impide que esta

jurisdicción se pronuncie sobre su legalidad.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado de la actora sostiene que las acciones por actos de competencia desleal presentan dos alternativas

para su interposición: la acción declarativa de condena que conlleva la posibilidad de indemnización de perjuicios y

la acción preventiva o de prohibición que no es indemnizatoria. Al efecto transcribe la sentencia 649-2001 de la

Corte Constitucional.

En este caso, la acción promovida ante la Superintendencia por BAMBUSA LIMITADA contra la actora, que terminó

con la expedición de los actos acusados, tenía como fundamento la acción preventiva o de prohibición, es decir, el

conocimiento de la infracción en virtud de facultades administrativas y no de las jurisdiccionales. Por lo tanto, los

actos acusados son administrativos y su control jurisdiccional corresponde al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Según la demanda, se acusan los actos administrativos contenidos en las resoluciones 34882 de 26 de octubre de

2001, por medio de la cual se decide una investigación por competencia desleal y le impone la actora la multa de

$35.000.000 y la 3768 de 4 de febrero de 2002, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la actora,

confirmando la anterior, proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del proceso adelantado

por denuncia formulada por BAMBUSA LIMITADA contra INTECMA S.A. por la comisión de actos de competencia

desleal contrarios a lo establecido en los artículos 8, 10 y 14 de la Ley 256 de 1996.

Dedúcese de lo anterior que los actos acusados fueron expedidos por la Superintendencia en virtud de las funciones

jurisdiccionales que le otorgan los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, que establecen:

«ART. 143. Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de

las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con

las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas.

ART. 144. Facultades sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la

Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de

promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas

en las disposiciones legales vigentes».

Las normas transcritas que forman parte del Título I de la Parte IV de la Ley 446 «DEL EJERCICIO DE FUNCIONES
JURISDICCIONALES POR LA SUPERINTENDENCIAS» establecen funciones y facultades jurisdiccionales a la

Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.

Sobre este aspecto, en un caso similar, puntualizó esta Sala[1]:

«En virtud del examen de la Ley 510 de 1999, la Corte Constitucional[2] reconoce que el artículo 148 de la Ley 446

de 1998, modificado por aquélla, otorga funciones jurisdiccionales no sólo a las Superintendencias Bancaria y de

Valores, sino, igualmente, a la de Industria y Comercio.

En resumen, la competencia que la Ley 256 de 1996 le asignó a los jueces para conocer de actos constitutivos de

competencia desleal, fue establecida por el artículo 147 de la Ley 446 de 1998 como competencia a prevención de

los jueces y de la Superintendencia de Industria y Comercio, por lo que, frente al conocimiento de tales actos, tanto

la Superintendencia de Industria y Comercio como la Rama Judicial tienen competencia.

De ello resulta que cuando las conductas constitutivas de competencia desleal son denunciadas mediante la acción

respectiva ante la Superintendencia de Industria y Comercio, este organismo no actúa como de ordinario, es decir,

como órgano de control, inspección y vigilancia, sino que actúa de conformidad con las especiales atribuciones

señaladas en los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 y, por ende, sus actuaciones, desde los puntos de vista

antes expuestos, pertenecen a la misma órbita de decisión de los jueces. En consecuencia, las decisiones tomadas

dentro de los procesos adelantados con fundamento en esas funciones y atribuciones tienen carácter idéntico a

éstas, esto es, jurisdiccional, independientemente de su contenido, ya que por el principio de unidad que rige todo

el ordenamiento jurídico, y que por ello opera en todos sus elementos e instituciones, el ejercicio de la función

jurisdiccional sólo puede producir actos o decisiones jurisdiccionales, sean de trámite o definitivos, y en los procesos

judiciales sólo se producen actos jurisdiccionales, también con ambas posibilidades, sin que al efecto tenga alguna

incidencia el específico contenido de los mismos, toda vez que los hay con decisiones que también pueden ser

tomadas mediante actos jurídicos de otra clase.

En el caso particular de la multa, es sabido que se trata de una medida punitiva pecuniaria que por ello bien puede

encontrarse prevista en los ordenamientos sancionatorios o punitivos, tanto administrativos como penales, de modo

que, contrario sensu, no hay razón para darle a esa medida un exclusivo carácter administrativo. Lo tendría si el

diligenciamiento en que se produce es una actuación administrativa, lo cual presupone una conducta o falta

administrativa y por tanto el ejercicio de la función administrativa, pero en el caso nada de ello se da en relación

con la multa aquí cuestionada, toda vez que la conducta investigada no lo fue a título de falta administrativa, ni la
actuación surtida para imponerla fue de esta naturaleza, y quedó claro que la función ejercida no es administrativa,

en cuanto es jurisdiccional.

De no ser así, y de acogerse la tesis de la actora, se llegaría a que la actuación surtida por la demandada para

expedir los actos acusados es un proceso jurisdiccional y un procedimiento administrativo a la vez, siendo que

ambos tienen principios y reglas distintas y que el proceso es uno sólo para todos los efectos.

En consecuencia, los actos acusados son actos jurisdiccionales, de allí que la decisión de imponerle a la actora la

multa en mención participa de ese mismo carácter jurisdiccional, toda vez que hace parte integral de ellos, en

especial de la Resolución Núm. 4954 de 19 de marzo de 2000, y su confirmatoria, amén de que se adoptó dentro

del mismo procedimiento, por los mismos hechos o causas y fundamentos jurídicos que dieron lugar a las demás

decisiones consignadas en esas resoluciones.»

Significa lo anterior que los actos administrativos acusados fueron expedidos por la Superintendencia de Industria y

Comercio en ejercicio de facultades jurisdiccionales que escapan al control de la jurisdicción contencioso-

administrativa.

En consecuencia, se confirmará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE :

CONFIRMASE el auto apelado de 7 de noviembre de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 28 de agosto de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Con salvamento de voto

SALVAMENTODEVOTO

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Funciones judiciales en competencia desleal / FUNCIONES

JUDICIALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Competencia desleal / COMPETENCIA

DESLEAL - Funciones judiciales de la Superindustria

Debe precisarse que la Ley 446 de 1998, al otorgar funciones jurisdiccionales a algunas superintendencias,

pretendió descongestionar los despachos judiciales. Sin embargo, tal atribución de funciones judiciales a

organismos administrativos debe interpretarse como un ejercicio excepcional, pues “trasladar a una autoridad

administrativa de3sciones a cargo de los jueces, no siendo éstas de las relacionadas con la investigación y

juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116, inciso 3°, de la Constitución Política. No

resulta inconstitucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa en los últimos años,

recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales,

como superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también

principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los

mismos, o de la unidad funcional del Estado” Si bien es connatural a la actividad de las superintendencias, como

parte integrante de la rama ejecutiva del poder público, ( artículo 38 de la Ley 489 de 1998) la expedición de

decisiones de índole administrativa como entes que ejercen las funciones de vigilancia, inspección y control de las

entidades vigiladas, no lo es menos que, acorde con el artículo 116 de la Constitución Política, pueden ser dotadas

por el legislador de precisas funciones de carácter jurisdiccional. Y fue éste el objetivo de la expedición por el

Congreso de la República de la Ley 446 de 1998 con el fin de descongestionar el trabajo de los jueces mediante la

adscripción de atribuciones judiciales, entre otras, a la Superintendencia de Industria y Comercio para que esta

entidad pudiera conocer y decidir los asuntos en materia de competencia desleal. En efecto, los artículos 143 y 144

de la Ley 446 de 1998 establecen: “...”. Sobre el carácter de jurisdiccional del desempeño por parte de la

Superintendencia de Industria y Comercio de las atribuciones a que se refieren los artículos transcritos, la Corte

Constitucional en sentencia C-649 de 200, luego de aplicar varios métodos de interpretación: aproximación literal,

aproximación histórica, aproximación acorde con la Constitución Política, concluyó que como el precepto

constitucional que se relaciona directamente con el tema es el artículo 116, en virtud del cual “excepcionalmente la
ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin

embargo, no les será permitido adelantar instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.

COMPETENCIA DESLEAL - Competencia de los jueces y de la Superintendencia de Industria y Comercio /

COMPETENCIA DESLEAL - Acción declarativa y de condena; acción preventiva o de prohibición /

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Funciones jurisdiccionales y funciones administrativas

sancionatorias: diferencias

De manera que como la Ley 446 de 1998 determinó que las conductas constitutivas de competencia desleal,

denunciadas a través del ejercicio de la acción respectiva, correspondían, a prevención, a los jueces y a la

Superintendencia de Industria y Comercio, cuando dicha acción se interponga ante la Superintendencia, tal

organismo no actúa como de ordinario, es decir , como órgano de control, inspección y vigilancia, sino que actúa de

conformidad con las especiales atribuciones señaladas en el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 y, por ende, sus

actuaciones pertenecen a la misma órbita de decisión de los jueces, escapando al control de la jurisdicción de lo

contencioso administrativa por constituir sentencia judicial. Dentro de este contexto, y habida cuenta de que el

artículo 20 de la Ley 256 de 1996 contempla dos acciones diferentes: declarativa y de condena y preventiva o de

prohibición, la primera consistente en que se declare la ilegalidad de una actuación y que se ordene al infractor

cesar sus efectos e indemnizar los perjuicios que se causaron, corresponde a la pretensión que se puede formular

ante un juez de la República; y la segunda, acción preventiva o de prohibición, que es la que tiene la persona que

piense que puede resultar afectada por actos de competencia desleal para solicitarle al juez que evite la realización

de una conducta desleal, aunque no se haya aún perfeccionado, o que la prohiba aunque aún no haya producido

daño alguno, son acciones de competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio con base en atribuciones

jurisdiccionales que le ha otorgado el legislador. Diferente resulta entonces el caso del ejercicio de otras facultades

consistentes en la imposición de sanciones pecuniarias y de multas que autoriza el artículo 4°, numerales 15 y 16,

del Decreto 2153 de 1992; el mantenimiento del registro y la decisión de abstenerse de tramitar quejas que no

sean significativas o la de dar por terminada una investigación si se otorgan garantías de suspensión o de

modificación de la conducta investigada, que sí son actuaciones de índole administrativa y que, por ser adoptadas

dentro de dicho ámbito, son actos administrativos, controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo

a través del ejercicio de las respectivas acciones consagradas en el C. C. A.

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Actos de competencia desleal: decisiones de orden

jurisdiccional / COMPETENCIA DESLEAL - Sanción de multa de carácter administrativo: las previstas en Decreto

2153 de 1992 están sujetas al control de lo contencioso administrativo

En este caso, la Superintendencia de Industria y Comercio encontró probadas las faltas descritas en los artículos 8°

y 10° de la Ley 256 de 1996 que, describen, en su orden, la conducta consistente en actos de Desviación de la

Clientela y crear confusión con la actividad, las prestaciones mercantiles o establecimiento ajenos. Como

consecuencia de ello, la Superintendencia en las Resoluciones a que se ha hecho referencia: a) ordenó la

suspensión de la conducta denunciada, y b) concedió al denunciante el término de quince días para la liquidación de

perjuicios, de conformidad con lo que señala el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, para lo cual se deberá seguir el

trámite incidental previsto en el C. P. C., decisiones de índole jurisdiccional. La imposición de multa, que también se

determinó en las Resoluciones demandadas, aunque tuvo como causa igualmente la comisión de conductas

calificadas como de competencia desleal, resulta ser una decisión típicamente administrativa, pues, como lo precisó

la Corte Constitucional en la sentencia que revisó la constitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de

1998, las funciones jurisdiccionales que se atribuyeron mediante la norma legal a la Superintendencia de Industria

y Comercio son las que venían siendo de conocimiento de los jueces de la República en aplicación de la Ley 256 de

1996, pero de dicha atribución de funciones jurisdiccionales a la entidad administrativa “ se excluyen atribuciones

tales como las de imponer multas y sanciones pecuniarias establecidas en el Decreto 2153 de 1992, abstenerse de

dar trámite a quejas que no sean significativas, o llevar registros”. En conclusión, como en las Resoluciones

demandadas, además de declarar hechos constitutivos de competencia desleal ubicados en las conductas descritas

en los artículos 8° y 10 de la Ley 256 de 1996; de ordenar la suspensión de tales conductas y de aplicar el

parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, la Superintendencia impuso multa por $35´000.000.oo,

facultad que no se encuentra prevista en la Ley 256 de 1996 y , por lo tanto, ajena a la competencia que venían

ejerciendo de manera privativa los jueces, este último aspecto es típico de una decisión de rango administrativo y

no jurisdiccional, razón por la cual la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo recae

sobre el aparte relativo a la imposición de la multa a que se ha hecho referencia, decidido en las Resoluciones

demandadas. En conclusión, en mi criterio la jurisdicción de lo contencioso administrativo debió admitir la demanda

en cuanto a las decisiones que constituyen actos administrativos, así las mismas se hubieran adoptado dentro de

una misma Resolución en donde la Superintendencia desplegó sus atribuciones jurisdiccionales, aspecto éste,

incluso, que debió estudiarse de fondo para decidir si en tales eventos toda la actuación resulta o no válida por no

haberse realizado en Resoluciones diferentes y con la participación de funcionarios distintos, indicando desde un

comienzo al administrado frente a qué clase de funciones se encuentra: las jurisdiccionales o las administrativas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

SALVAMENTO DE VOTO: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C. 28 de agosto de 2003

Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00779(8746)

Actor: INDUSTRIA TÉCNICA DE MADERAS S.A. INTECMA S.A.

Con todo comedimiento para con los integrantes de la Sala, me permito plasmar las razones por las cuales no

estuve de acuerdo con la decisión adoptada:

En este caso se discute la naturaleza de acto administrativo de las Resoluciones 34882 de 26 de octubre de 2001 y

3768 de 4 de febrero de 2002, proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Mediante tales Resoluciones, en su orden, la Superintendencia de Industria y Comercio:

a) Declaró que el comportamiento objeto de investigación realizado por INTECMA S.A. es ilegal por contravenir lo

previsto en el artículo 8 y 10 de la Ley 256 de 1996 y le ordenó, consecuencialmente, la terminación definitiva de la

conducta y que se abstenga en el futuro de repetirla o de realizar actos equivalentes. Además, le impuso una multa

de $35.000.000.

Además, concedió a la Sociedad BAMBUSA como afectada por la conducta establecida en el artículo 1 de dicha

providencia, 15 días para solicitar a la Superintendencia la liquidación de los perjuicios correspondientes, en los

términos del parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 510 de 1999.

b). Resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 434882 de 26 de octubre de 2001 en el

sentido de confirmarla en todas sus partes.

La investigación fue adelantada conforme a los lineamientos del artículo 11, numeral 1, Decreto 2153 de 1992 bajo

los siguientes supuestos:

a) actos de desviación de clientela ( artículo 8° de la Ley 256 de 1996)

b) actos de confusión ( artículo 10 de la Ley 256 de 1996)

Investigación que concluyó con el informe motivado de la Superintendencia Delegada para la Promoción de la

Competencia en donde se dijo que INTECMA actuó en contravención a lo dispuesto en los artículos 8 y 10 de la Ley

256 de 1996, pero que no desconoció el artículo 14 de dicha ley, criterio que fue acogido en las Resoluciones

demandadas.

De manera que en los actos acusados se adoptaron diferentes clases de decisiones:

a) Declaración de ilegalidad de una conducta calificada como de competencia desleal.

b) Orden de cesación de dicha conducta.

c) Término para que las denunciantes liquidaran los perjuicios causados con la comisión de la conducta.

d) Imposición de multa por haber incurrido en conducta calificada como de competencia desleal.

Sobre las decisiones adoptadas en las Resoluciones demandadas, debió precisarse que el punto en debate se debe

a la atribución de funciones jurisdiccionales a entidades administrativas, criterio que, como ya se vio, esbozó la

Superintendencia de Industria y Comercio para rechazar el recurso de apelación interpuesto con el ánimo de agotar

la vía gubernativa.

Debe precisarse que la Ley 446 de 1998, al otorgar funciones jurisdiccionales a algunas superintendencias,

pretendió descongestionar los despachos judiciales. Sin embargo, tal atribución de funciones judiciales a

organismos administrativos debe interpretarse como un ejercicio excepcional, pues “trasladar a una autoridad

administrativa de3sciones a cargo de los jueces, no siendo éstas de las relacionadas con la investigación y

juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116, inciso 3°, de la Constitución Política. No

resulta inconstitucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa en los últimos años,

recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales,

como superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también
principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los

mismos, o de la unidad funcional del Estado”[3]

Si bien es connatural a la actividad de las superintendencias, como parte integrante de la rama ejecutiva del poder

público, ( artículo 38 de la Ley 489 de 1998) la expedición de decisiones de índole administrativa como entes que

ejercen las funciones de vigilancia, inspección y control de las entidades vigiladas, no lo es menos que, acorde con

el artículo 116 de la Constitución Política, pueden ser dotadas por el legislador de precisas funciones de carácter

jurisdiccional.

Y fue éste el objetivo de la expedición por el Congreso de la República de la Ley 446 de 1998 con el fin de

descongestionar el trabajo de los jueces mediante la adscripción de atribuciones judiciales, entre otras, a la

Superintendencia de Industria y Comercio para que esta entidad pudiera conocer y decidir los asuntos en materia

de competencia desleal.

En efecto, los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 establecen:

“FUNCIONES DE COMPETENCIA DESLEAL. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las

conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las

disposiciones relativas a la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas.

FACULTADES SOBRE COMPETENCIA DESLEAL. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia

de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de promoción de la

competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las

disposiciones legales vigentes”

Sobre el carácter de jurisdiccional del desempeño por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio de las

atribuciones a que se refieren los artículos transcritos, la Corte Constitucional en sentencia C-649 de 200, luego de

aplicar varios métodos de interpretación: aproximación literal, aproximación histórica, aproximación acorde con la

Constitución Política, concluyó que como el precepto constitucional que se relaciona directamente con el tema es el

artículo 116, en virtud del cual “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a

determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar instrucción de sumarios ni

juzgar delitos” y que, tal como se lee en las intervenciones efectuadas durante el debate legislativo de la Ley 446

de 1998, la meta principal del legislador fue desjudicializar el conocimiento de ciertas conductas, en el sentido de
atribuir la competencia para pronunciarse sobre ellas, a entidades administrativas especializadas y, por ende,

idóneas para tomar decisiones sobre asuntos particulares. “A partir de lo anterior, aunado a lo dispuesto en el

artículo 147 de la misma ley sobre competencia a prevención, y a lo que ordena el artículo 148 respecto del

procedimiento, arriba se llegó a la conclusión de que, al menos algunas de las atribuciones que los artículos

acusados confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio, tienen carácter jurisdiccional. Sin embargo, es

claro que el artículo 116 enfatiza el carácter excepcional de este tipo de atribuciones; por lo mismo, cuando se trata

de interpretar normas que atribuyen funciones pero son ambiguas en cuanto a su carácter, como las que ocupan la

atención de la Corte, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones son, como norma

general, administrativas, salvo aquellas que el legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son

jurisdiccionales”

De manera que pienso que debió hacerse una interpretación de manera restrictiva de las atribuciones de naturaleza

jurisdiccional que se han encargado a la Superintendencia de Industria y Comercio.

Aplicado el anterior criterio, encuentro que la decisión sobre denuncias respecto de actos constitutivos de

competencia desleal, corresponde a lo que la Ley 256 de 1996 señala al efecto:

“ CAPÍTULO II ACTOS DE COMPETENCIA DESLEAL.

ARTÍCULO 7°: Prohibición general: Quedan prohibidos los actos de competencia desleal. Los participantes en el

mercado deben respetar en todas sus actuaciones el principio de la buena fe comercial.

En concordancia con lo establecido por el numeral 2° del artículo 10 bis del Convenio de Paris, aprobado mediante

ley 178 de 1994, se considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado

con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las buenas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe

comercial, a los usos honestos en materia industrial o comercial, a los usos honestos en materia industrial o

comercial, o bien cuando está encaminado a afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o

el funcionamiento concurrencial del mercado”

Y que en los artículos 8° y siguientes de la Ley en comento describe los actos de Desviación de la Clientela, de

Desorganización, de Confusión, de Engaño, de Descrédito, de Comparación, de Imitación, la Explotación de la

Reputación Ajena, la Violación de Secretos, la Inducción a la Ruptura Comercial, la Violación de Normas y los Pactos

Desleales de Exclusividad, como conductas constitutivas de Competencia Desleal, como conductas que pueden dar
lugar a las siguientes acciones:

Dice el Capítulo III de la Ley 256 de 1996 ( artículo 20) que contra los actos de competencia desleal se pueden

interponer:

a). La acción declarativa y de condena. El afectado por actos de competencia desleal tiene acción para que se

declare judicialmente la ilegalidad de los actos realizados; consecuencialmente, puede solicitar se ordene al

infractor remover los efectos producidos por dichos actos e indemnizar los perjuicios causados.

b). La acción preventiva o de prohibición, que es la que puede ejercitar el posible afectado con actos de

competencia desleal tendiente a solicitar al juez que evite la realización de una conducta desleal que aún no se ha

perfeccionado o que la prohiba aunque aún no se haya producido daño.

En estos eventos, la legitimación por activa está dada por quien demuestre la intención de participar en el mercado

y cuyos intereses económicos resulten afectados o amenazados por actos de competencia desleal y, además, por

las entidades citadas en el artículo 21 de la Ley 256 de 1996.

Y en cuanto al trámite a seguir, el Capítulo IV contiene las disposiciones procesales señalando que, sin perjuicio de

lo dispuesto en las normas legales sobre protección al consumidor, los procesos por violación a las normas de

competencia desleal se tramitarán por el procedimiento abreviado descrito el Código de procedimiento Civil, y que

serán competentes para su conocimiento los jueces especializados en derecho comercial creados en el Decreto

2273 de 1989, y en donde no existan, los jueces civiles del circuito.

Posteriormente, la Ley 510 de 1999 modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, indicando el procedimiento que

deben utilizar las superintendencias en el trámite de los asuntos de que trata dicha ley, regulación que, a juicio de

la Corte Constitucional, de manera antitécnica, resulta una atribución por parte del legislador de funciones

jurisdiccionales no solo a las Superintendencias Bancaria y de Valores, sino, igualmente, a la de Industria y

Comercio.

Es así como la competencia que había señalado de manera clara la Ley 256 de 1996 en cabeza de los jueces para

conocer de actos constitutivos de competencia desleal, luego fue regulada en el artículo 147 de la Ley 446 de 1998

como competencia a prevención de los jueces y de la Superintendencia de Industria y Comercio, por lo que, frente

al conocimiento de tales actos , tanto la Superintendencia de Industria y Comercio como la Rama Judicial tienen
competencia.

Pero tal atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a la entidad, no significa que en relación con la

investigación de conductas constitutivas de competencia desleal no pueda seguir ejerciendo su función

administrativa, pues no se descarta que continúe desempeñando, dentro del giro normal de su competencia,

atribuciones de tipo administrativo, y es éste precisamente el aspecto que servirá de punto de partida para el

análisis de la naturaleza de las varias determinaciones adoptadas en las Resoluciones demandadas.

La interpretación de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 que la Corte Constitucional[4] encontró más

acorde con el espíritu de la Carta fue la de que: “Si se aceptara la interpretación según la cual son de índole

administrativa todas las funciones que se refieren ala promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas,

y que ahora podrá ejercer la Superintendencia respecto de la competencia desleal, se suscitarían, probablemente,

algunos problemas de constitucionalidad, por cuanto existiría, simultáneamente, el mandato de competencia a

prevención con los jueces..” y ella me lleva a concluir que no existe razón alguna para hacer diferenciación entre la

competencia de los jueces y la de la Superintendencia de Industria Comercio frente a la investigación de actos

constitutivos de competencia desleal.

Pero que, igualmente, no puede hacerse similar deducción frente a la expedición de medidas que la

Superintendencia de Industria y Comercio puede adoptar en relación con la imposición de sanciones pecuniarias de

que trata el artículo 4° del Decreto 2153 de 1992 y las consistentes en abstenerse de dar trámite a ciertas

peticiones, y la de llevar el registro, decisiones que no son del resorte de los jueces dentro de los procesos

judiciales y que, por lo tanto, conllevan el carácter de administrativas por pertenecer al giro ordinario de la

competencia del organismo de vigilancia, inspección y control, como ya lo anoté.

De manera que como la Ley 446 de 1998 determinó que las conductas constitutivas de competencia desleal,

denunciadas a través del ejercicio de la acción respectiva, correspondían, a prevención, a los jueces y a la

Superintendencia de Industria y Comercio, cuando dicha acción se interponga ante la Superintendencia, tal

organismo no actúa como de ordinario, es decir , como órgano de control, inspección y vigilancia, sino que actúa de

conformidad con las especiales atribuciones señaladas en el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 y, por ende, sus

actuaciones pertenecen a la misma órbita de decisión de los jueces, escapando al control de la jurisdicción de lo

contencioso administrativa por constituir sentencia judicial.

Dentro de este contexto, y habida cuenta de que el artículo 20 de la Ley 256 de 1996 contempla dos acciones
diferentes: declarativa y de condena y preventiva o de prohibición, la primera consistente en que se declare la

ilegalidad de una actuación y que se ordene al infractor cesar sus efectos e indemnizar los perjuicios que se

causaron, corresponde a la pretensión que se puede formular ante un juez de la República; y la segunda, acción

preventiva o de prohibición, que es la que tiene la persona que piense que puede resultar afectada por actos de

competencia desleal para solicitarle al juez que evite la realización de una conducta desleal, aunque no se haya aún

perfeccionado, o que la prohiba aunque aún no haya producido daño alguno, son acciones de competencia de la

Superintendencia de Industria y Comercio con base en atribuciones jurisdiccionales que le ha otorgado el legislador.

Diferente resulta entonces el caso del ejercicio de otras facultades consistentes en la imposición de sanciones

pecuniarias y de multas que autoriza el artículo 4°, numerales 15 y 16, del Decreto 2153 de 1992; el

mantenimiento del registro y la decisión de abstenerse de tramitar quejas que no sean significativas o la de dar por

terminada una investigación si se otorgan garantías de suspensión o de modificación de la conducta investigada,

que sí son actuaciones de índole administrativa y que, por ser adoptadas dentro de dicho ámbito, son actos

administrativos, controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del ejercicio de las

respectivas acciones consagradas en el C. C. A.

En este caso, la Superintendencia de Industria y Comercio encontró probadas las faltas descritas en los artículos 8°

y 10° de la Ley 256 de 1996 que, describen, en su orden, la conducta consistente en actos de Desviación de la

Clientela y crear confusión con la actividad, las prestaciones mercantiles o establecimiento ajenos.

Como consecuencia de ello, la Superintendencia de Industria y Comercio en las Resoluciones a que se ha hecho

referencia: a) ordenó la suspensión de la conducta denunciada, y b) concedió al denunciante el término de quince

días para la liquidación de perjuicios, de conformidad con lo que señala el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, para lo

cual se deberá seguir el trámite incidental previsto en el C. P. C., decisiones de índole jurisdiccional.

La imposición de multa, que también se determinó en las Resoluciones demandadas, aunque tuvo como causa

igualmente la comisión de conductas calificadas como de competencia desleal, resulta ser una decisión típicamente

administrativa, pues, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia que revisó la constitucionalidad de los

artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, las funciones jurisdiccionales que se atribuyeron mediante la norma

legal a la Superintendencia de Industria y Comercio son las que venían siendo de conocimiento de los jueces de la

República en aplicación de la Ley 256 de 1996, pero de dicha atribución de funciones jurisdiccionales a la entidad

administrativa “ se excluyen atribuciones tales como las de imponer multas y sanciones pecuniarias establecidas en

el Decreto 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a quejas que no sean significativas, o llevar registros”
En conclusión, como en las Resoluciones demandadas, además de declarar hechos constitutivos de competencia

desleal ubicados en las conductas descritas en los artículos 8° y 10 de la Ley 256 de 1996; de ordenar la

suspensión de tales conductas y de aplicar el parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, la

Superintendencia impuso multa por $35´000.000.oo, facultad que no se encuentra prevista en la Ley 256 de 1996

y , por lo tanto, ajena a la competencia que venían ejerciendo de manera privativa los jueces, este último aspecto

es típico de una decisión de rango administrativo y no jurisdiccional, razón por la cual la competencia de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo recae sobre el aparte relativo a la imposición de la multa a que se

ha hecho referencia, decidido en las Resoluciones demandadas.

En conclusión, en mi criterio la jurisdicción de lo contencioso administrativo debió admitir la demanda en cuanto a

las decisiones que constituyen actos administrativos, así las mismas se hubieran adoptado dentro de una misma

Resolución en donde la Superintendencia de Industria y Comercio desplegó sus atribuciones jurisdiccionales,

aspecto éste, incluso, que debió estudiarse de fondo para decidir si en tales eventos toda la actuación resulta o no

válida por no haberse realizado en Resoluciones diferentes y con la participación de funcionarios distintos, indicando

desde un comienzo al administrado frente a qué clase de funciones se encuentra: las jurisdiccionales o las

administrativas.

Septiembre, 11 de 2003

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

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[1] Auto de 28 de noviembre de 2002, expediente 2001-7916-01, Actor: Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A.,

M.P. Manuel S. Urueta Ayola.

[2] Sentencia C-415 de 28 de mayo de 2002, Magistrado Ponente doctor Eduardo Montealegre Lynett.

[3] Sentencia C 592 de 1992 de la Corte Constitucional.

[4] Sentencia C-649 de 2001de la Corte Constitucional. Magistrado Ponente Eduardo Montealgre Lynett.