El planeamiento estratégico y el mejoramiento de la gestión pública- Nogueira

Introducción

El análisis de políticas públicas, la planificación de gobierno, el planeamiento estratégico de organizaciones y el

desarrollo de las capacidades de gestión tienen propósitos complementarios y deben integrarse secuencialmente
para lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor efectividad en su implementación. La
atención se focaliza en el planeamiento estratégico, describiéndose sintéticamente algunos de sus atributos básicos,
sus fundamentos teóricos, las condiciones de aplicabilidad y aprendizajes acumulados.

El marco institucional del planeamiento estratégico

El planeamiento estratégico y las reformas de la gestión

Los programas de reformas integrales dirigidos a todo el sector público, y que abarcan simultáneamente las
dimensiones normativas, de recursos, de procesos y los modos de financiamiento, cayeron en un gran desprestigio
por la distancia entre las ambiciones a que respondían y los logros efectivamente alcanzados. Frente a estos intentos
se impuso una orientación más realista, centrada en cuestiones y problemas relevantes cuya atención y, resolución
pueden desencadenar procesos de mejoramiento de la gestión que impacten sobre la capacidad de gobierno y sobre
la calidad de las relaciones entre la administración y la ciudadanía. En este plano, se ubica el planeamiento
estratégico.

Los antecedentes del planeamiento estatal

El plan era, en otros términos, una proyección regimentada de la acción colectiva, versión macrosocial del modelo
burocrático y condición suficiente para la coordinación de los actores sociales. Esta concepción del plan fue
adoptada, con variantes, por estados transformadores, desarrollistas y de bienestar. La planificación para el
desarrollo fue parte de un proyecto secular de racionalización social en el que el Estado era concebido como el
cerebro y el motor del cambio. Este Estado se expresaba a través de maquinarias organizacionales estructuradas
según el modelo centralista que, en vez de encarnar la racionalidad instrumental, se convirtieron en arenas de
lucha política y ámbitos para la localización de conflictos, desplegando lógicas locales y siendo objeto de capturas
diversas y, en consecuencia, deformando o reinterpretándolas directivas de políticas y potenciando las
incongruencias al interior de los gobiernos.

No solamente en los diseños se manifestaron las limitaciones de esta planificación. Los recursos para la ejecución de
los planes raramente se concretaron y la inestabilidad macroeconómica y las turbulencias políticas no permitieron la
articulación debida entre las aspiraciones de largo plazo y las decisiones de corto plazo.

Los nuevos paradigmas de la gestión pública y el planeamiento estratégico

Los cambios en el contexto político y en las concepciones sobre el papel del Estado provocaron la crisis de la
planificación tradicional. En consecuencia, y progresivamente, la planificación normativa, tradicional, con
pretensiones de comprehensividad, fue abandonada. La gestión pública comenzó a legitimar y utilizar prácticas y
tecnologías que ya contaban con amplia difusión en el sector privado. Nuevas orientaciones disciplinarias fundaron
los procesos de reforma de la gestión, en algunos casos de carácter radical, pretendiendo sustituir el “plan” por los
automatismos del mercado y al modelo weberiano de burocracia por otros “paradigmas”. Entre estos paradigmas, el
llamado “nueva gestión pública” dejó la huella más honda en las orientaciones, los diseños, los instrumentos y las
concepciones de los cambios organizacionales.

Un elemento central de este paradigma es considerar a la organización como la unidad crítica para el análisis.

Desde esta tradición, los enfoques más recientes se centraron en una nueva ortodoxia neoclásica que se expresó en
la atención casi exclusiva a la relación de agencia. Esta visión, de elevado potencial analítico por su simplicidad, dejó
en un segundo plano a las relaciones y determinaciones contextuales, postergan- do cuestiones tales como la
innovación y la coordinación en un marco de dependencia de recursos, incertidumbres generalizadas,
eslabonamientos múltiples y ejercicio de la autonomía y de la discrecionalidad de distintos actores. Este modo de

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concebir la administración como conjunto discreto de organizaciones públicas tuvo consecuencias no anticipadas:
dio lugar a una elevada fractura del aparato estatal, con segmentaciones que impidieron la adecuada coordinación y
la coherencia interorganizacional.

Las políticas públicas y el planeamiento estratégico

Cada política pública tiene su economía política: enfrenta múltiples grupos y patrones de demandas de una
diversidad de actores sociales, tiene distinto contenido simbólico y es susceptible de evaluación a partir de criterios
variados e indicadores específicos. Los comportamientos organizacionales están, obviamente, condicionados por
estos fenómenos. En este escenario, pasan a ser cuestiones fundamentales la definición del modelo organizacional y
de gestión y la efectividad de los incentivos utilizados.

El planeamiento estratégico a nivel sectorial y organizacional es un medio para fortalecer el alineamiento de la

acción con los objetivos de las políticas. Este es un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas para el
análisis sistemático y la revisión de la orientación de la acción, del contexto y de los modos de acción.

El planeamiento sectorial es un instrumento para el alineamiento organizacional posibilitando la correspondencia

entre las políticas a implementar y las misiones a cumplir. Para ello, es preciso contar con políticas explícitas y con
mandatos claros.

El marco organizacional del planeamiento estratégico

Las capacidades organizacionales

“Capacidades de la organización”: a) competencias políticas, organizacionales y tecnológicas complementarias, es

decir, conjuntos de elementos físicos, tareas, competencias humanas y relacionamientos, b) la aptitud para crearlas,
renovarlas, integrarlas y coordinarlas; y c) prácticas y rutinas estáticas y dinámicas, orientadas estas a nuevos
aprendizajes y a la innovación. Estas capacidades son “activos específicos”, propios y no transferibles, afectadas a su
vez por las dependencias de sendero, es decir, por sus propios antecedentes, y por las condiciones históricas y
sociales en que funcionan.

El planeamiento estratégico debe trascender los límites organizacionales para abarcar las relaciones
interorganizacionales y las redes de políticas a las se realizan contribuciones. es necesario contar con un nivel
sectorial, intersectorial o para todo el sector público que agregue y de coherencia a distintas planificaciones
organizacionales. La identificación de estas relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento
indispensable para la planificación de las acciones dirigidas a provocar cambios estructurales y de funcionamiento en
esas organizaciones.

El presupuesto y los programas operativos

Esa planificación estratégica debe estar seguida de planificaciones operativas que articulen actividades, tiempos,
responsabilidades, resultados esperados y recursos. Caso contrario, es un proceso del que no pueden esperarse
consecuencias efectivas para la gestión. Puede, eso sí, constituirse en un ejercicio de autoevaluación institucional, de
reflexión compartida y de construcción de una identidad organizacional si es que se realiza en forma participativa.

El presupuesto en base a resultados es una tecnología para minimizar la probabilidad de que las inconsistencias,
imprecisiones y defectos de alineamiento afecten efectivamente la calidad de la gestión. Las expectativas en materia
de coordinación y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y sobre su consecuencia, la gestión basada
en resultados, con experiencias cuyas evidencias de éxito están aún en construcción.

La experiencia acumulada y los problemas de la planificación estratégica

La escuela institucionalista de la sociología de la organización afirma la existencia de dos tipos de contexto que
inciden sobre la estructuración y las políticas organizacionales: el contexto institucional (compuesto por las
expectativas de públicos relevantes sobre el deber ser y actuar de las organizaciones) y el contexto técnico (dado
por las exigencias de la producción y de las tecnologías utilizadas).

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Síntesis y conclusiones

El alcance de la planificación estratégica en el caso de las organizaciones del sector público debe ser objeto de
análisis.

Para una organización pública, los aspectos análogos tendrían que constituir definiciones previas dadas por la
política global y sectorial y por la asignación de responsabilidades institucionales resultante. No obstante, las
directivas provenientes de niveles superiores, no eliminan la necesidad de realizar tareas y de establecer
procedimientos para la explicitación de sus consecuencias sobre la organización. Su comprensión y desagregación en
términos operativos es, de este modo, una condición para que las contribuciones de cada unidad del sector público
se correspondan con las contribuciones de cada unidad del sector alcanzando, por lo tanto, la debida coherencia y
coordinación de políticas y de su implementación. El planeamiento estratégico es viable y efectivo en la medida en
que se cuenta con sistemas de información gerencial eficientes y con características estructurales de las
organizaciones que atienden al tipo particular de las actividades a su cargo, con capacidades de gestión que el
mismo planeamiento estratégico puede contribuir a identificar y consolidar.

La sustentabilidad de los procesos de modernización estatal: creación de capacidades institucionales, problemas de

coordinación y desafíos de planificación- Dufour, Ingelmo.

Las diversas formas estatales y su concepción sobre el rol del estado

El nuevo consenso en materia de reforma estatal apuntó a generar mayor gobernabilidad a partir de la creación y
fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado.

Estas nuevas reformas promovían básicamente cuatro pilares: la eficiencia de los servicios públicos; la efectividad de
los mismos; la democratización en el sentido de un mayor involucramiento de la comunidad en las decisiones de
políticas públicas; y la descentralización de las responsabilidades de servicios sociales e infraestructura a niveles
inferiores de gobierno.

Problemas tan básicos como la calidad de las instituciones, de su intervención y de la burocracia pública,
responsables de la implementación de las políticas del Estado se vieron fuertemente afectadas. En esta línea, la
nueva visión planteada en el caso latinoamericano buscó una respuesta similar a la del mundo desarrollado. La
propuesta no estuvo, pues, en el desmantelamiento del aparato burocrático-estatal ni en saber identificar las
políticas correctas, sino en la reconstrucción del Estado, pero no de un Estado cualquiera sino de uno con una
estructura institucional perdurable y eficaz, con capacidad para afrontar los problemas multicausales de la sociedad
de una manera estratégica, flexible e integral.

La modernización estatal en un país como la Argentina, supone la consideración de una serie de factores adicionales.
En primer lugar, es fundamental entender que en las últimas tres décadas se ha venido observando en este país un
rol crecientemente activo de la ciudadanía en el involucramiento de la planificación de políticas públicas y la
provisión de derechos sociales, que ha venido acompañando una mayor interdependencia entre actores de la
sociedad civil y actores políticos. Es decir, se evidencia un progresivo aumento de la sociedad informada que
interviene de diversas maneras en el ciclo de la política pública, ya sea desde la colocación del tema en la agenda, la
participación en la toma de decisiones, la asistencia en la implementación o, incluso, en la evaluación de las acciones
desarrolladas por el Estado. La complejidad de estas redes implica entonces que a la hora de repensar qué tipo de
capacidades institucionales se necesitan, es fundamental considerar estas interacciones para una mayor efectividad
y eficacia de las políticas de modernización del Estado.

Desde hace una década, la Argentina ha comenzado un proceso de reconstrucción institucional que se enfocara en la
recuperación del rol del Estado en una sociedad más inclusiva, equitativa y democrática. Esto implicó impulsar
políticas públicas basadas en consensos que permitieran garantizar una mejor calidad de los bienes y servicios que
este Estado fortalecido ofrecía, así como también una mayor transparencia de sus procesos y un canal de
comunicación más fluido con los ciudadanos.

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El Estado debe trabajar sosteniendo objetivos compartidos y políticas cuya visión sea de largo plazo, con horizontes
temporales amplios, aunque definidos. Se trata de proyectos cuya maduración sea lo suficientemente extensa en el
tiempo como para lograr su correcta gestación y aplicación. Por lo tanto, es clave que los stakeholders de esas
políticas generen consensos y sinergias que habiliten un accionar estatal coherente, integral y sostenido en el
tiempo sobre los problemas estructurales que minan la equidad y el desarrollo en nuestra sociedad.

El proyecto de modernización estatal

La modernización estatal cobró una importancia central para la consolidación de un proceso nacional de
fortalecimiento y recuperación de las funciones y capacidades estatales, cuya finalidad sea consolidar un Estado
eficiente y participativo. Eficiente en tanto se convierte en promotor de políticas que satisfagan las demandas
sociales. Participativo porque busca activamente el acercamiento con la sociedad a través de sus políticas.

De esta manera, se entendió que para lograr esta innovación también es necesario impulsar un aparato público-
estatal que sea capaz de adaptarse a los cambios de contexto político, económico y social para proveer
adecuadamente bienes y servicios públicos de calidad.

La creación del Proyecto de Modernización Estatal (PME) se concibió como un espacio para impulsar la
modernización de la Administración Pública Nacional en general, y de la Jefatura de Gabinete en particular, a partir
de la puesta en marcha de un conjunto de acciones que permitieran consensuar, planificar, coordinar y monitorear
la pluralidad de aspectos que comprende una estrategia integral de modernización del sector público. El proyecto
adhiere al concepto de “gobernanza” entendida esta como el mecanismo de coordinación de redes entre actores
públicos y privados, caracterizado principalmente por la existencia de relaciones de cooperación y confianza que
definen una estructura plana de coordinación para la toma de decisiones en base a la persuasión y la negociación

El proyecto trabaja en tres ejes claves que a su vez se integran de diversas líneas de trabajo, ofreciendo
herramientas, metodologías y capacidades específicas a diferentes sectores de la administración pública.

El primero de estos ejes se ha denominado “Gestión Estratégica” ya que apunta a generar una mayor flexibilidad y
adaptación organizacional con herramientas y prácticas de gestión edilicia, fortalecimiento institucional y gestión del
cambio. Dentro de esta área, se encuentran tres líneas:

Gestión de Activos Físicos: fomenta el desarrollo y utilización de herramientas innovadoras en la gestión de activos
edilicios y tecnológicos e impulsa la aplicación de estándares internacionales en el uso y gestión de los mismos.

Fortalecimiento de la Estrategia de Modernización del Estado: contribuye a la ampliación y consolidación de las

capacidades estatales en los organismos de la Administración Pública Nacional (APN).

Gestión del Cambio: se orienta a optimizar procesos y resultados en el diseño, planificación y ejecución a mediano y
largo plazo, de reformas en la estructura organizacional de organismos públicos.

El eje de “Mejora de Procesos y Gestión Responsable” apunta a optimizar la capacidad de toma de decisiones
estratégicas en materia de servicios y procesos burocráticos del Estadoasí como de la comunicación con los
ciudadanos-usuarios. Las líneas que lo integran son las siguientes:

Sistemas de Información del Seguimiento y Evaluación de la Gestión y Tableros de Comando: promueven la

incorporación de mecanismos de coordinación, transparencia y eficiencia en el seguimiento y evaluación de la
gestión de las políticas públicas, facilitando y otorgando mayor racionalidad al proceso de toma de decisiones
estratégicas por parte de los responsables políticos.

Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: colabora para que los organismos públicos se comprometan con
estándares de calidad en la prestación de servicios y estimula iniciativas que mejoren las modalidades de
participación ciudadana. Instrumentos y Mecanismos para Programas y Proyectos con Financiamiento

Externo: asiste técnicamente a organismos públicos para una gestión más eficaz y eficiente de las fuentes externas
de financiamiento.

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Sistema de Gestión Integral de los Recursos Humanos: contribuye a producir información sobre las características
laborales del personal de la APN y a sistematizar la normativa que regula la gestión de Recursos Humanos,
favoreciendo la toma de decisiones y la formulación de estrategias de capacitación.

Gestión Basada en Resultados: trabaja en el diseño de acciones abocadas a la reingeniería de procesos, que orientan
la gestión hacia el cumplimiento de resultados y metas concretas de gestión.

Finalmente, un tercer eje de gestión ha sido denominado “Gobierno Electrónico y Administración Digital”. Mediante
el mismo, se promueve el desarrollo y la aplicación de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TICs) con el fin de alcanzar una gestión más eficaz y eficiente, por medio de la interacción con los ciudadanos a
través de diferentes entornos y herramientas virtuales. Las líneas que integran esta área son variadas:

Firma Digital: contribuye a la despapelización de la Administración Pública y a mejorar la eficiencia en los procesos
de gestión, garantizando autoría y validez legal de los documentos electrónicos e introduciendo estándares de
seguridad en las transacciones digitales.

Seguridad Informática: desarrolla estrategias de acción para tratar incidentes informáticos y asistir a otros
organismos en el logro de estándares de seguridad, con el fin de garantizar un adecuado tratamiento a la
información y datos que el Estado produce y consume.

Portal Argentina Compra: brinda asistencia para la inscripción y capacitación de los proveedores del Estado.

Portal Guía de Trámites: produce y sistematiza información sobre toda la tramitación ante los organismos públicos
promoviendo una ciudadanía más informada.

Programas de Capacitación: dado que los recursos humanos son uno de los elementos más valiosos para poder
llevar adelante cualquier proceso que involucre la innovación y mejora de la gestión, se apoya la realización
de cursos presenciales y a distancia, diseñados a partir de las necesidades de los organismos y agentes de la
administración pública y destinados a fortalecer las herramientas transversales de gestión y potenciar el uso de
las Nuevas Tecnologías de la Información.

Desafíos de una política de modernización estatal sustentable

La gestión pública tiene como tarea indelegable trabajar en la institucionalización de las capacidades de
coordinación tanto en los niveles verticales como transversales de gobierno, porque solo de esa forma podrán
llevarse a cabo políticas no solo coordinadas, sino también integrales y coherentes intertemporalmente. Y es por
esta razón que el desarrollo de una estrategia de modernización estatal, debe generar cambios culturales y
organizacionales que impacten en las administraciones públicas bajo la premisa de ser también autosustentables.

Según la CLAD los cambios en la gestión pública deben ser orientados:

“a) por la flexibilización organizacional, capaz de hacer más ágiles a los gobiernos; b) por el montaje de una red
de relaciones más democráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores; c)
por la implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la
eficiencia y la efectividad de las políticas” (CLAD, 1998: 12).

Indagando en las capacidades de coordinación de la administración pública Argentina

Es necesario generar y aplicar una capacidad de coordinación de “pro-integralidad”: Se trata de descifrar cómo
intervienen e inciden las distintas capacidades estatales (política, organizacional y económica) en el mayor o menor
grado de coordinación. Estas capacidades, a su vez, son influidas constantemente por una multiplicidad de
instituciones y actores que, de acuerdo a sus recursos, intereses e ideología, intervienen con un peso relativo en el
gobierno y en la toma de decisiones. Es decir, que los actores e instituciones utilizarán sus capacidades para
cooperar, negociar o ejercer su poder de veto ante las políticas surgidas en el seno de los ámbitos de coordinación
existentes.

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Uno de los principales desafíos con que se enfrenta el PME y la Jefatura de Gabinete es la construcción de espacios
institucionales de coordinación, así como la transición hacia una cultura organizacional que acompañe la
delimitación de competencias y tenga una visión estratégica que permita el fortalecimiento de capacidades
organizacionales y su supervivencia más allá de la vigencia de gobiernos y políticas.

Una visión superadora de la coordinación: la percepción al beneficiario

Es fundamental tener en cuenta la dificultad que implica diseñar una política de coordinación que incorpore un
complejo conjunto de intervenciones, puesto que el peso de los diversos actores e intereses requerirá contar con
coaliciones sociopolíticas progresistas y aparatos técnicos burocráticos con capacidades para llevar a cabo prácticas
flexibles de gestión pública.

Incorporar al análisis la percepción del beneficiario implica generar información que facilite la toma de decisiones en
la gestión, la cual, a su vez, deberá tener en cuenta el grado y características de la participación de los ciudadanos en
las políticas públicas, el alcance de los resultados y el impacto de las soluciones ofrecidas sobre los principales
problemas, prioridades y demandas identificadas desde la percepción de esos beneficiarios. Es decir, la coordinación
pro-integralidad, que incorpora la mirada del beneficiario busca la adecuación entre las políticas públicas que se
aplican y las necesidades de la ciudadanía.

El PME como coordinador de políticas de modernización: experiencias, aprendizajes y desafíos

El proyecto ha venido trabajando en la instalación de capacidades institucionales y de una cultura de modernización

entre los diferentes actores estatales y, con una menor incidencia, en la sociedad.

Una de las lecciones que se ha evidenciado con mayor fuerza en los últimos años, es que efectivamente el desarrollo
e institucionalización de un área, espacio o mecanismo de coordinación en cualquier administración pública es un
factor estratégico, y aún más en el nivel nacional de países federales, donde debe existir un claro equilibrio entre
los roles y funciones de esta área, por un lado, y sus competencias y capacidades reales, por otro. Fortalecer el
espacio organizacional y la interacción entre sus diferentes integrantes, formar a los técnicos en conocimientos y
habilidades específicos, y determinar estrategias conjuntas de abordaje respecto a las diferentes problemáticas, se
vuelve una tarea trunca si tal organismo de coordinación no posee la autonomía necesaria para dialogar con los
distintos actores involucrados y para llevar a cabo de manera consensuada acuerdos y políticas concretas.

Solo arribando a una coordinación sinérgica pro-integralidad, una política tiene más probabilidades de perdurar en el
tiempo. Y es por ello que la visión enfocada a incluir a los beneficiarios de estas políticas tiene la ventaja de
fundamentar el accionar en el relevamiento de necesidades concretas.

El acercamiento al ciudadano por parte del Estado argentino se ha revelado como una de las grandes deudas
pendientes de la administración pública nacional de los noventa la cual, luego de una década de alejarse
constantemente de este, comienza paulatinamente a saldarse. Sin embargo, esta vez el desafío es doble: por un
lado, el Estado debe reconstruir sus capacidades institucionales y organizacionales de interacción y comunicación
con el ciudadano, erosionadas durante la etapa neoliberal y, por otro, debe hacerlo en un contexto de permanente
cambio y agilidad de los tiempos y procesos políticos, económicos, sociales y tecnológicos.

Otro aprendizaje que se vislumbra como fundamental a partir de estas experiencias, es la necesidad de lograr la
institucionalización de la coordinación entre Estado y ciudadanos, en todas las etapas de construcción de política
pública. Esto es, institucionalizar los métodos de acceso de la problemática a la agenda pública, planeamiento y
toma de decisiones, implementación, monitoreo, evaluación y reformulación y, en este sentido, las capacidades
organizacionales vinculadas a la difusión de las iniciativas del Estado y a la consulta y relevamiento de datos entre los
posibles beneficiarios.

El reconocimiento de la ciudadanía como un stakeholder en los procesos de planeamiento y ejecución de políticas de

coordinación tiene varias implicancias. Primero, es clave contar técnicamente con mecanismos y herramientas que
permitan facilitar una relación directa con los ciudadanos, permitiendo incorporar en la agenda gubernamental del
organismo las necesidades, comentarios y propuestas efectuadas por los mismos. En segundo lugar, la rendición de

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cuentas es fundamental para conocer el nivel de satisfacción de la ciudadanía en relación a las políticas y servicios
prestados. Para ello, se ha revelado como aprendizaje y desafío a resolver, alcanzar una mejor publicidad de las
tareas realizadas, de los recursos invertidos, de los actores involucrados y de las investigaciones desarrolladas. En
síntesis, se trata también de trabajar en la institucionalización de prácticas transparentes que incluyan tanto
mecanismos de accountability sociales –apoyándose en el ciudadano y en las organizaciones de la sociedad civil–,
como transversales y horizontales, dentro del propio Estado. Finalmente, una cuarta, pero no menos importante
lección que puede extraerse a partir de la experiencia del PME en la gestión desde hace una década es la relevancia
de considerar no solo a las personas y las instituciones, sino también al entorno físico en el cual dichas políticas se
despliegan. El factor ambiental, muchas veces olvidado o ignorado nos recuerda, cada vez más, acerca de la
importancia de entender que para que una política sea duradera y sostenible en el tiempo debe ser sustentable.

El diseño e implementación a través de la administración pública de políticas que promuevan la sustentabilidad

tienden a:

Reducir los costos: generando ahorros importantes a la Administración.

Mejorar la eficiencia en los procesos de contratación pública: confiriendo a la Administración la oportunidad de

adoptar mejores decisiones y encontrar soluciones innovadoras para las necesidades a cubrir.

Mejorar la imagen pública: ejerciendo un efecto demostración frente a la ciudadanía y estimula a los proveedores a
innovar en nuevos productos y servicios aún más sustentables.

Mejorar la calidad de vida de la ciudadanía: produciendo un mayor impacto social y fortaleciendo y ampliando los
derechos de la ciudadanía.

Mejora el estado general del ambiente: limitando o mitigando el impacto ambiental generado, a la vez que
resguardando y sosteniendo a los recursos naturales y su ambiente en una mejor condición tanto para la generación
actual, las generaciones futuras y ciertamente los ecosistemas de los cuales la sociedad se sirve.

Conclusiones

La multidimensionalidad frecuentemente remite a conjuntos de factores caracterizados por diversas propiedades y

dinámicas, entre los que se destacan los cortes tradicionales: económicos, sociales, ambientales, políticos,
ideológico-culturales, organizacionales, institucionales, etcétera.

El abordaje de estas cuestiones complejas requiere la intervención de instituciones que puedan desarrollar esta
mirada integral. En el caso argentino, este es el lugar estratégico que ocupa la Jefatura de Gabinete de Ministros de
la Nación, que tiene funciones de planificación y coordinación que resultan relevantes para promover el éxito de las
políticas públicas. Entre las cuestiones estratégicas que requieren miradas integrales se sitúa sin duda la cuestión de
la modernización estatal. La modernización estatal involucra no solo el rediseño de procesos y estructuras
organizacionales, la incorporación de nuevas tecnologías a la gestión in- terna y la producción de bienes y servicios
públicos, la gestión eficiente de los recursos humanos y la promoción e incorporación de mecanismos que
promuevan la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión.

Reflexiones en torno a la integralidad de las intervenciones públicas en el territorio- Di Virgilio, Arqueros, Guevara

El heterogéneo espacio urbano en la actualidad es el resultante deldespliegue de una lógica de producción del
espacio que otorgó primacial mercado como criterio de asignación de recursos, promoviendo los procesos de
valorización y especulación inmobiliaria. La planificación urbana en este contexto fue privatizada y pasó a estar
orientada básica-mente por los criterios de maximización de las rentas extraordinarias.

Como contrapartida, ante el bloqueo de los mecanismos tradicionales de acceso al suelo y a la vivienda, se
masificaron los procesos de ocupación y autoproducción de barrios populares, muchas veces en condiciones
habitacionales deficitarias y precarias. Sobre estos territorios producidos bajo el signo neoliberal se fueron
sucediendo diversas políticas públicas que impactaron fuertemente en el territorio, dejando sucesivas marcas en un
contexto de renovada iniciativa estatal: políticas de transferencia de tierras a sus ocupantes, planes de construcción

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de viviendas nuevas, planes de mejoramiento habitacional e infraestructura básica, etc. Estas intervenciones, buenas
en sí mismas, impulsadas en su mayoría por el Gobierno Nacional, se dieron desarticuladas de los planes de
ordenamiento territorial, en cabeza de los gobiernos locales, generan- do un importante desfasaje entre
disponibilidad de recursos y facultades legales de ordenamiento y planificación.

Se puede postular que así como la investigación ha probado largamente que la década del noventa no implicó un
“retiro del Estado”, sino una reformulación de sus formas de gestión y modalidades de intervención,
subordinándose al capital privado y a la lógica del mercado; puede postularse que el proceso de recuperación del
rol del Estado desde 2002 no necesariamente estuvo acompañado de las instancias de articulación y planificación
necesarias para volver eficaz esta renovada intervención estatal en su aspecto de factor de estructuración del
territorio. Por el contrario, la acción estatal parece ser más bien tardía y poco eficaz y generar efectos negativos al
reforzar las fracturas territoriales preexistentes o crear nuevas.

Carlos Matus: “Método Altadir de Planificación Popular”

Para conformar un sistema de planificación pública se requiere combinar varios métodos, según la jerarquía y
complejidad de los problemas abordados en los distintos niveles del sistema organizativo.

El sistema PES propone integrar los métodos PES (planificación Estratégica Situacional), especialmente diseñado
para servir como herramienta de planeamiento estratégico público en niveles de alta complejidad, ZOPP
(Planificación orientada a PROYECTOS) y MAPP (Método Altadir de Planificación Popular) es un cuerpo práctico y
coherente de trabajo planificado en los distintos niveles organizativos.

El método PES es particularmente potente para el nivel central directivo público donde se enfrentan problemas de
alta complejidad que deben tener un procesamiento tecno- político de alta calidad.

En el otro extremo, el método ZOPP, mucho más simple que el PES y más complejo que el MAPP, parece el indicado
para cumplir allí las funciones de sistematizar la planificación, con algunas adaptaciones y agregados, especialmente
en lo que se refiere a procesamiento tecno político.

Características generales del MAPP

Objetivos: diseñado para guiar la discusión de los problemas en la base popular. Propone que las organizaciones de
base y la comunidad identifiquen y seleccionen los problemas que consideren relevantes, y definan maneras de
enfrentados con los medios a su alcance.

Rasgos generales: sigue los siguientes pasos

- Identificación de malestares e inconformidades (paso 1)

- Descripción del problema (paso 2)
- Análisis de causas y consecuencias de los problemas (Paso 3)
- Definición de objetivos (Paso 4)
- Identificación de las causas críticas (Paso 5)
- Selección y diseño de operaciones para atacar las causas principales de los problemas (Paso 6,7 y 8)
- Precisión y presupuestación de los recursos necesarios para realizar las operaciones (paso 9)
- Identificación de los actores relevantes en la generación, mantenimiento y enfrentamiento de los problemas
y su motivación frente a las acciones diseñadas para enfrentarlos. (paso 10)
- Análisis de los recursos críticos de poder en un problema y aplicación rudimentaria del concepto de peso,
poder o fuerza de los actores. (paso 12)
- Análisis de trayectorias o secuencia temporal del plan (paso 13)
- Análisis de la vulnerabilidad del plan (paso 14)
- Evaluación del desempeño de los responsables del plan y las operaciones (Paso 15)

Aplicabilidad: diseñado especialmente para procesar problemas de la naturaleza y complejidad propios del nivel
local.

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Impacto Social: respeta la visión que la población tiene que la afectan y tiene plena aplicabilidad en sistemas
altamente descentralizado.

Limitaciones: es un método diseñado para analizar pocos problemas. Examinar sus relaciones y precisar la manera
de enfrentarlos, pero puede ser limitado si se trata si se trata de analizar muchos problemas estrechamente ligados
entre sí.

Pasos para la planificación con MAPP

Paso 1: Selección de los problemas del plan: de acuerdo con la importancia y la prioridad que le asignan a su
enfrentamiento. Se clasifican en problemas que resultaron con la más alta puntuación.

Paso 2: Precisión del problema: un problema se precisa mediante su descripción. La descripción de un problema
expresa los síntomas del mismo. Estos síntomas se enumeran como un conjunto de descriptores de los hechos que
verifican la existencia del problema. La descripción de un problema debe diferenciarse de sus causas y de sus
consecuencias.

La descripción de un problema debe cumplir las siguientes funciones:

a- Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, aquella que enuncian y denuncian
los hechos que manifiestan y verifican la existencia del problema; este cierre de varias interpretaciones a
una permite que el grupo que analiza el problema esté seguro que estudia un mismo y único problema.
b- Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican la existencia del problema y
cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y relacionadas.
c- Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, ya que la efectividad del plan se
refleja en el cambio de los descriptores del problema.

Un problema está bien descripto si sus descriptores cumplen los siguientes requisitos:

a) Deben ser precisos y monitoreables a fin de que la comparación de sus valores entre dos períodos sea
significativa, no debe haber relaciones causales entre los descriptores.
b) Cada descriptor debe ser una parte independiente de los otros, es decir, no debe enunciar algo parcial ya
dicho de otro modo por otro descriptor, cada descriptor debe agregar una información relevante.
c) Cada descriptor debe ser necesario a la explicación, y el conjunto de descriptores debe ser suficiente para
que el nombre del problema quede exento de ambigüedad.

Para verificar si un problema está bien descripto hay que preguntarse: ¿si pudiera quitarle la carga negativa que
contiene cada uno de los descriptores, el problema quedaría resuelto?

Paso 3: Explicación del problema: Árbol explicativo: Se debe responder a las preguntas: ¿Por qué se produce el
hecho? ¿Por qué se producen los hechos? Al contestar estas preguntas, el grupo identifica causas y comienza a
interrelacionarlas. El producto de este trabajo es el árbol del problema, es decir, un gráfico donde se precisan,
aprecian y relacionan las causas de manera muy sintética y precisa. Cuando se identifica una causa, ella se
transforma, a su vez, en un problema que debe ser explicado, es decir, se deben encontrar las causas de las causas.

Ese árbol identifica siempre el nombre del problema y el actor que se identifica con la explicación graficada.

Paso 4: diseño de la situación objetivo: una vez que el grupo de trabajo ha explicado el problema, discute los
objetivos alcanzables y la situación que es capaz de producirlos. Para ello es necesario: a) pensar en un plazo de
maduración del plan; b) pensar en las operaciones capaces de producir el cambio; y c) dimensionar el alcance y
naturaleza de las operaciones a lo que el grupo considera factible.

El árbol de la situación- objetivo grafica la situación que persigue el actor. En ella, las metas aparecen bajo la
columna VDR (vector de resultados). El contraste entre el VDP y el VDR indica la magnitud del cambio perseguido en
relación a la situación inicial. Como método de trabajo el grupo grafica el árbol de la situación objetivo. De acuerdo
al tiempo en que los autores del plan se proponen alcanzar los resutlados.

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Paso 5: selección de frentes de ataque o nudos críticos: el árbol explicativo del problema destaca causas que es
necesario afectar para alcanzar la situación objetivo.

Este cambio debe ser producido por un acto de intervención que llamamos operación.

Frente a esta necesidad de cambio surgen tres preguntas:

a) ¿Cuánto impacta ese cambio sobre los objetivos?

b) ¿Qué debemos hacer en la práctica para producir ese cambio?

c) ¿Podemos producir ese cambio?

Si una causa: a) tiene impacto significativo, b) es practico actuar sobre ella y c) debemos hacer el cambio porque es
políticamente oportuno, la declaramos frente de ataque del problema.

Algunos frentes de ataque pertenecen a cadenas causales y no es necesario actuar sobre todas las causas, porque
basta con alterar un eslabón de la cadena para que toda ella sea afectada por el cambio.

Para producir el cambio desde el VDP al VDR es indispensable atacar los nudos críticos del problema.

Paso 6: Diseño de operaciones y demandas de operaciones: una vez identificados los nudos críticos debemos
pensar en el modo de atacarlos. Se llaman operaciones a los actos de intervención realizados con la intención de
cambiar la realidad contenida en una causa declarada nudo crítico. Una operación comprende un conjunto
coherente de acciones destinadas a alterar uno o varios nudos críticos del problema, y se caracteriza por:

a) Utilizar y combinar variables bajo el control. cuando el acto de intervención del actor combina variables bajo
control del actor, se denomina operación y la simbolización como OP. Cuando debe actuar sobre variables
fuera de la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde este tiene alguna influencia, se denomina
demandada de operación y se utiliza el símbolo DOP.
b) Generar un producto que provoca un resultado.
c) Emplear una variedad de recursos escasos, gestar una variedad de productos e impactar con una
multiplicidad de resultados.

Una operación es una relación recursos- producto- resultados: la relación recursos- producto precisa la eficiencia de
la operación; la relación producto – resultados muestra su eficacia.

Paso 7: Definición de responsables por las operaciones: cada operación debe tener un responsable bien definido de
su ejecución, y responde por los resultados de ella ante el actor que lidera el plan.

Paso 8: Definición de responsabilidades por el seguimiento de las demandas de operaciones: cada demanda de
operación tiene un responsable de monitorear la respuesta del actor que tiene gobernabilidad sobre la operación.

Paso 9: Presupuesto del plan: el plan debe ser presupuestado para saber su costo y determinar las contribuciones
que cada actor debe hacer para materializarlo. Este presupuesto se hace por operaciones, en caso que ellas exijan
recursos económicos, trabajo comunitario o aporte de horas de equipos y maquinarias. El presupuesto distingue
entre costo en dinero y costo en aportaciones en trabajo o maquinaria y equipo.

Paso 10. Identificación de actores sociales relevantes y su motivación frente al plan: actores o jugadores que
encabezan posiciones sobre el plan en su conjunto y sobre cada operación en particular.

a) Interés: la posición de un grupo o una persona por una operación puede sintetizarse en el concepto de
interés. El interés puede ser de: apoyo, rechazo, indiferencia real.
b) Valor: cada grupo asigna un valor a cada operación, y ese valor indica la importancia que la operación
representa según sea la magnitud del impacto que ella tiene sobre el afectado. El valor indica “me importa
mucho, poco o nada”. El interés, en cambio expresa apoyo, rechazo o indiferencia.
c) Motivación: combina el signo del interés con la calificación de la importancia o valor. Expresa la fuerza del
deseo de actuar.
10
 d) Actores: los actores son líderes, personalidades o grupos que tienen peso y toman posición frente a la
situación de conflicto o cooperación que se origina al seleccionar y enfrentar problemas.

Paso 11: Recursos críticos para producir OP1 Y OP2: para controlar un problema se requiere tener gobernabilidad
sobre las variables criticas que permiten producir u obstaculizar la producción de las operaciones diseñadas para
atacar los nudos críticos del árbol del problema.

Paso 12: ¿Quién controla los recursos críticos?: depende de la fuerza o peso del actor participante.

Paso 13: Selección de trayectorias: siempre debe pensarse que la secuencia en que se realizan las operaciones
influye muy fuertemente en la viabilidad y calidad del plan.

Paso 14: Análisis de vulnerabilidad del plan: todo plan es vulnerable y constituye una apuesta con algún
fundamento. Conviene analizar los fundamentos de las apuestas que representan los resultados alcanzables con las
operaciones. Condicionante letal, identifica aquellas condiciones fuera del control del actor que tienen un peso
decisivo en el logro de las metas perseguidas.

Paso 15: Diseño del sistema de petición y rendición de cuentas: la realización del plan exige capacidad gerencial y
responsables. Para elevar la responsabilidad de un grupo se requiere un sistema de petición y prestación de cuentas
por desempeño, a fin de que cada compromiso sea exigible. El responsable participa en el diseño en que le serán
exigidas las cuentas.

La cobranza de cuentas y la evaluación se hace en relación al cumplimiento o incumplimiento de los supuestos

letales, lo cual permite calificar el esfuerzo del responsable en relación a las metas alcanzadas.

Planificación en la práctica- Gallo

¿Qué es planificar?

Planificar es reflexionar, pensar y analizar la realidad en que vivimos, el futuro que queremos alcanzar y la mejor
forma de hacerlo. Planificación es la reflexión que precede y preside la acción.

Planificación es la mejor combinación posible de los recursos necesarios y disponibles para la realización de acciones
capaces de conseguir determinados objetivos.

Planificación y conflicto

Cuando la planificación lucha con distintas voluntades, se puede generar conflictos, incluso violentos.

En la medida en que su implementación coloca frente a frente distintas concepciones del mundo, la planificación es
un instrumento en la disputa por el poder, entendido aquí como capacidad de lograr los objetivos propuestos en un
contexto de eventuales resistencias de otros actores interesados y envueltos en la realidad sobre la cual
pretendemos actuar.

Planificación es un instrumento en la disputa por el poder que nos permite, de manera sistemática, reconocer
proyectos y establecer alianzas, aumentar nuestra capacidad de análisis y selección de los recursos y medios
necesarios para alcanzar nuestros objetivos, así como definir su aplicación más eficaz y eficiente en una situación
concreta.

Planificación tradicional y planificación estratégica

Todos planificamos en nuestra vida cotidiana, sea en el ámbito personal o en los espacios colectivos. Estamos
siempre intentando definir proyectos, identificar aliados y adversarios, examinar los recursos que disponemos, los
objetivos que pretendemos alcanzar y la mejor forma de hacerlo.

Esto pasa porque al planificar hacemos lo que se llama Planificación normativa o tradicional, aunque sea de modo
con consciente. Este tipo de planificación presupone la posibilidad de un diagnostico objetivo de la realidad y de sus
11
problemas, que contaría una “verdad” que podría ser aprehendida a través del conocimiento científico. En esta
perspectiva, el planificador actuaría como un “científico”, que realiza una observación precisa de lo real, descubre
sus leyes, sus problemas, y, consecuentemente, soluciones objetivas, no cuestionables por ser “verdaderas”,
desprovistas de cualquier contenido valorativo.

El resultado de esta forma de planificar es que se deja de tener en cuenta las visiones de los distintos actores, el
espacio político en el cual el plan se irá a desarrollar, los obstáculos y enfrentamientos que va a encontrar, así como
las oportunidades favorables que podrían ayudar a su ejecución.

Los problemas sociales son problemas no estructurados, no obedecen a una ley determinada, lo que impide que
sean abordados de forma única y objetiva. Su explicación y solución será siempre producto de la visión del mundo
del actor social que los esté enfrentando.

La planificación de cuestiones sociales está eminentemente volcada a problemas no estructurados, que no aceptan
explicaciones deterministas. Planificar eficazmente en este contexto exige una perspectiva estratégica que considere
otras visiones existentes y su impacto sobre nuestro plan.

Existen varios métodos de planificación que buscan otorgarnos un conjunto de técnicas que nos auxilien en la
elaboración del plan.

Planificando en la practica

Utilizando técnicas de visualización y convergencia de ideas:

Cuando planificamos colectivamente, tenemos la oportunidad de ir construyendo una opinión común a partir de las
ideas individuales, haciendo que el proyecto resultante de este proceso sea considerado por todos como su
proyecto, donde cada uno y todos ven reflejados sus deseos y opiniones.

Para que podamos contener a cada uno alrededor de un proyecto colectivo y al mismo tiempo producir alternativas
concretas de acción que no permitan conseguir nuestros objetivos, es necesario utilizar técnicas a través de las
cuales todos puedan expresar, con el mínimo constreñimiento posible, sus opiniones; y de tal forma que, en cada
momento, el registro del trabajo, de las definiciones que van siendo tomadas a lo largo del proceso, sea visualizable
por todos los participantes.

Para que favorezca a la construcción colectiva y a la eficacia de un proyecto, el proceso de planificación debe permitir
la visualización y el registro constante de cada una de sus etapas.

Las etapas de la Planificación

Cada momento de la planificación y/o gestión estratégica utiliza un encadenamiento de técnicas que le es peculiar,
así como pasos específicos que son denominados de forma particular. Estas corresponden, aisladamente o
agrupadas entre sí, a cinco necesidades de quien planifica: la de analizar la realidad sobre la cual pretende intervenir;
definir cuál es la situación futura que pretende intervenir; definir cuál es la situación futura que pretende construir;
seleccionar los medios y acciones necesarias para transformar la realidad actual en la situación buscada, evaluar la
viabilidad del alcance de los objetivos y de la realización de las acciones, y, finalmente, ser capaz de gerenciar la
ejecución del plan, respondiendo con rapidez a las modificaciones que ocurren en el día a día.

Las cuatro primeras son Análisis Situacional, Análisis de Objetivos, Análisis de alternativas de acción y análisis
estratégico; la quinta es llamadas gestión estratégica.

Al final tener disponible la documentación completa del plan, conteniendo actividades, plazos, responsables y
recursos necesarios.

La versión que presentamos aquí contiene elementos adecuados a grupos menos complejos, y puede ser
completada con otros instrumentos, en la medida en que se hagan necesarios.

Cualquier técnica oriunda de otro método puede y debe ser utilizada para enriquecer la propuesta que
desarrollamos.
12
No hay método ni técnica de planificación y gestión de aplicabilidad universal. Cabe al gestor seleccionar, de forma
creativa y en cada situación concreta, los instrumentos que sean más potentes para lidiar con la realidad.

Análisis situacional

Esta etapa corresponde a una evaluación de la realidad sobre la cual pretendemos intervenir, en la medida en que
presenta aspectos insatisfactorios que deseamos transformar. Es fundamental que seleccionemos los problemas que
consideremos importantes. Toda realidad insatisfactoria contiene una serie de problemas que, si son detectados,
ofrecen una amplia gama de posibilidades para su solución.

Como resultado tenemos lo que llamamos Archivo de Problemas, que reúne el conjunto de problemas seleccionados
en el proceso.

Este archivo engloba problemas de naturaleza e importancia diversas.

Para trabajar con la matriz GUT (gravedad, urgencia y tendencia), atribuimos a cada problema, por criterio, un
determinado valor. El resultado de la multiplicación de los valores nos ofrece algún nivel de comparabilidad entre los
problemas, lo que no debe ser visto como una comparación matemática objetiva, sino como un instrumento
cualitativo, aun cuando expresado cualitativamente.

El procedimiento más complejo, que nos permite una visualización amplia, es denominado Árbol de Problemas. Para
construirlo, identificamos problemas que son causas de otros problemas y así sucesivamente, hasta que las
relaciones interexplicativas estén graficadas.

Para iniciarnos en el procedimiento, entre aquellos problemas considerados muy importantes, seleccionamos uno
que pueda incorporar en su explicación la totalidad o por lo menos la mayoría de los demás problemas. Para que el
diagrama contemple todos aquellos problemas que consideramos importantes, sin dejarlos afuera de nuestro
análisis.

Un problema central: aglutina en su explicación, como causa o efecto, el conjunto de problemas considerados
importantes. No necesariamente es el más importante.

El problema central es el punto de partida para la construcción del Árbol de problemas. A partir del, comenzamos la
construcción del diagrama, usando nuestro Archivo de Problemas, y después de esto una nueva línea de causas
inmediatas y efectos inmediatos.

Tres etapas, como se hace la construcción del árbol de problemas. 1) Causas y efectos inmediatos del problema
central; 2) causas y efectos desdoblados; 3) los participantes finalizan el árbol de problemas.

El análisis situacional es la primera etapa de la planificación; en ella evaluamos la situación sobre la cual
pretendemos intervenir, seleccionando y jerarquizando problemas y describiendo las relaciones interexplicativas
existentes entre ellos. Es la base para el desarrollo del plan: cuanto más precisa sea, mayor será nuestra posibilidad
de transformar efectivamente la realidad. Su producto grafico final es el Árbol de problemas.

Análisis de objetivos

En el AO vamos a describir la situación futura, que pretendemos alcanzar a partir de la implementación de nuestro
proyecto. Analizamos cada uno de los problemas que detectamos y definimos los correspondientes objetivos.
Teniendo en cuenta tres criterios: Eficacia: el objetivo debe contribuir a transformar la situación como un todo, sin
que haya incompatibilidad con otros objetivos; Factibilidad: por lo menos una parte significativa de los objetivos
debe ser posible de ser construida a partir de la actividad humana; Viabilidad: los objetivos deben ser posibles de ser
logrados, no pueden ser absurdos o inaccesibles. Un buen plan combina objetivos de corto, medio y largo plazos;
objetivos que pueden ser conseguidos a partir de los recursos que controlamos y otros que necesitaremos pedir a
otros actores sociales.

13
Utilizando estos criterios, definimos cada uno de los objetivos que van a formar nuestra Situación Objetivo. Para ello
tomamos el Árbol de Problemas y transformamos cada problema en una condición positiva.

El Árbol de Objetivos, que será el producto final de esta etapa, muestra las relaciones medio- fi existentes entre cada
objetivo, que sustituyen las relaciones causa- efecto.

Análisis Estratégico (etapa 1)

El conjunto del Análisis Estratégico procura evaluar el contexto en el cual nuestro plan se desarrollará. Siempre se
planifica a partir de una determinada visión del mundo , a partir de un punto de vista que expresa los intereses y
valores de los actores sociales; en segundo lugar, normalmente planificamos en situaciones de escasez de recursos,
donde controlamos una parte de ellos, mientras otros actores detentan otros recursos, y finalmente, que el proceso
de planificación siempre es policéntrico, siempre hay más de un actor, con su motivación propia, buscando
intervenir sobre la misma realidad sobre la cual nos asomamos.

En esta primera etapa utilizaremos dos instrumentos: la Matriz de Actores y recursos y la matriz de análisis del
campo de fuerzas. La primera es un inventario de los actores de algún modo relacionados con la situación y de los
recursos críticos que controlan. Aquellos recursos que son decisivos y/o necesarios para la ejecución del plan. La
segunda etapa es un relevamiento jerarquizado y comparativo del conjunto de cosas que ayudan u obstaculizan
nuestro proyecto.

El objetivo de esta etapa es mapear genéricamente el contexto en el cual desarrollaremos el plan, para que podamos
tener más insumos para la selección de nuestros Focos de Acción, que será realizada en el Análisis de Alternativas de
acción.

En el análisis estratégico evaluamos el contexto en el cual nuestro plan se debe desarrollar, presuponiendo la
existencia de diferentes visiones del mundo. En esa primera etapa intentamos identificar, de modo sistemático, los
actores y recursos de interés para el plan, así como las principales fuerzas favorables y contrarias a él.

Análisis de Alternativas de Acción.

En este momento agrupamos los objetivos en Focos de Acción, que son grupos de objetivos interrelacionados que
pueden llegar a ser objeto de nuestra intervención. Esta agrupación se hace por ámbito problemático, expresando ya
una intencionalidad de acción.

A partir de los Focos de Acción, se selecciona cuales son considerados vitales para el actor que está planificando,
desde su punto de vista.

Después de esta priorización, que debe ser hecha de forma libre por los participantes del proceso, discutiendo los
motivos por los cuales consideran este o aquel Foco de Acción como el más importante, se puede llegar a dos
conclusiones: todos los Focos deben ser objeto del plan, o sólo algunos de ellos deben serlo. Esta decisión debe
considerar los tres criterios sugeridos, tomando como insumo la postura de los actores que controlan recursos
relevantes para el plan, la escasez y/o disponibilidad de recursos, el tiempo disponible para la ejecución del proyecto
y las condiciones en contra y a favor. Estas informaciones deben ser chequeadas a partir de las Matrices de Actores y
Recursos y de Análisis del Campo de Fuerzas.

Para llegar a esta etapa necesitamos inicialmente de la definición de las acciones necesarias y de las actividades que
irán a componer cada una de ellas.

Primer Paso: Definición de las Operaciones

Segundo Paso: Diseño de las Acciones

Tercer Paso: Diseño de las Actividades

En el Análisis de Alternativas de Acción agrupamos los objetivos en Focos que pueden llegar a ser objeto de nuestra
intervención. Estos focos están divididos en Focos de Acción Vitales y Triviales, y para los cuales diseñamos
operaciones capaces de lograrlos. Estas operaciones serán evaluadas en la etapa subsiguiente.
14
Análisis Estratégico (Etapa II)

Para finalizar las etapas del análisis, verificamos la motivación de los diferentes actores en relación a nuestras
operaciones.

Hacemos esto a partir de la construcción de la Matriz de Motivación por Operación, donde intentamos indicar el
valor que cada actor da a cada operación y el grado de interés que tiene en ella.

En esta segunda y última etapa del Análisis Estratégico, evaluamos la motivación de cada actor social en relación a
nuestras operaciones, así como su control sobre los recursos críticos. Estos aspectos determinan la viabilidad inicial
de las operaciones, y nos permiten construir la Trayectoria Estratégica, el encadenamiento de las operaciones a lo
largo del tiempo del plan. Con ella concluimos las etapas de análisis, cuya documentación constituye el eje para la
gestión del plan.

Gestión Estratégica

No hay receta para la gestión. Hay principios importantes que debemos tener en cuenta e instrumentos que nos
permiten conducir y/o monitorear determinados pasos:

Creación de espacios colectivos: un proceso democrático de gestión sólo consigue despuntar a partir del momento
en que los actores crean y reconocen un espacio de interlocución colectivo, donde cada proyecto particular necesita
ser explicado, en mayor o menor medida, para que sea reconocido e incorporado al proyecto colectivo. Esto forma
parte del abordaje metodológico de un gestor estratégico, que busca hegemonía (la direccionalidad de un proceso) a
través de la inclusión, y no de la exclusión. Un buen comienzo es un proceso de planificación, como el que estamos
presentando, participativo.

Estímulo a la autonomía: el gestor siempre debe estimular la decisión y responsabilidad de cada uno,
descentralizando el poder entre los componentes del grupo o equipo. Es un camino seguro para mayor eficiencia y
eficacia del proyecto, y para la construcción de responsabilidad y solidaridad.

Responsabilidad: ninguno cobra de ninguno y, al final de cuentas, quedamos empatados. La responsabilidad es un

proceso de gestión puede ser un paso importante para la solidaridad.

Solidaridad: la solidaridad ya forma parte de un escalón más maduro de la gestión estratégica. Presupone una
maduración de las relaciones entre los actores/sujetos sociales, construida en los espacios colectivos. Cuando es
acompañada por una adhesión clara al proyecto del grupo, la solidaridad se transforma en complicidad.

La gestión no es operacionalizable del mismo modo que las otras etapas, por el hecho de ocurrir en una situación de
modificaciones constantes, de caos, que elimina cualquier posibilidad de control previo.

Consideraciones Finales

Es fundamental que el dirigente construya desde el primer momento un pacto de respeto y sobrevivencia entre
todos los que participan del proceso. Cada actor debe tener certeza que su punto de vista será como mínimo
respetado, y que no sufrirá persecuciones por el hecho de tener una posición propia. Posturas coincidentes con
visiones del mundo que pueden ser distintas de la dirección en ese momento, pero que deben ser respetadas como
el primer paso para la construcción de una forma de gestión solidaria, donde todos pueden contribuir a un objetivo
común, que trasciende la dirección por naturaleza transitoria.

Planificación estratégica de Recursos Humanos en Salud. Rovere

La planificación Estratégica de Recursos Humanos en Salud se comprende como una forma de abordaje,
comprensión e intervención que las organizaciones y fuerzas sociales que concurren en este campo aplican a fin de
optimizar el uso de sus recursos para alcanzar objetivos sociales determinados. Para ello hemos comprendido la
necesidad de proponer un proceso metodológico: organizado en seis momentos de reflexión para la acción; dichos
momentos han sido caracterizados con el nombre que expresa su acción y/o efecto fundamental, siendo los seis
15
momentos representaciones que el actor o fuerza social que planifica construye para la comprensión y
transformación de la realidad que lo problematiza.

Los seis momentos Análisis de Situación, Investigación de Problemas, Identificación de la Visión, Diseño de
Proyectos, Construcción de Viabilidad y Programa Operacional. Se ubican en un cruce de coordenadas.

1. La “distancia” del sujeto al objeto de análisis- transformación “mayor globalidad”; “mayor especificidad”.
Con la distancia al objeto nos referimos a un recurso analítico, ya que la primera complejidad en la
planificación e investigación social es que el sujeto que analiza está incluido en el objeto analizado; aún así
existen formas de marcar determinadas “distancias” que permiten apreciaciones diferentes y
complementarlas. En el nivel de mayor globalidad analizamos proyectamos o diseñamos intervenciones
sobre todo el espacio de transformación, y en el nivel de mayor especificidad sobre recortes de ducho
espacio que generalmente, denominamos problema.
2. Los campos del “ser” agrupan los momentos tendientes a construir o reconstruir las representaciones
intelectuales elaboradas por las fuerzas o actores sociales que planifican, a fin de conocer y comprender lo
que está sucediendo.
Los campos del “Deber ser” expresan y explican los deseos y valores que los actores que planifican
proyectan al construir la estructura propositiva del proceso de planificación.

El “Poder ser” identifica los movimientos (tácticas y estrategias) tendientes a poner el objetivo al alcance, es decir
movimientos que buscan hacer posibles los resultados esperados.

Los momentos no podrían guardar entre sí ninguna rigidez secuencial, debe ser posible comenzar por cualquiera de
ellos y de allí “subir”, “bajar”, “retroceder” o “avanzar” en un sentido dinámico. Pero tampoco podrían ser
independientes.

El concepto de momento ha sido desarrollado, para reemplazar con ventajas el concepto de “etapas” tratando de
evitar el estilo secuencial que caracterizó a la planificación tradicional. Cada momento presenta una determinada
especificidad, aunque todos ellos, como ya hemos visto, se articulan entre sí de tal forma que un cambio en alguno
de ellos repercute en mayor o menos medida que los otros.

El sistema de planificación puede verse como una especie de acordeón con “momentos” cuya dimensión o
complejidad se expande o se contrae, según la complejidad de la situación problema.

Análisis de Situación (Ser y Global)

Debe responder a las preguntas: ¿Qué nos está pasando?, y ¿Por qué y por quiénes está pasando? Es el momento en
que un actor social necesita percibir, en forma global o panorámica, qué es, desde su perspectiva autorreferencial lo
que está sucediendo. Es al mismo tiempo el momento de percibir quién o quiénes están por detrás de la
problemática que se enfrenta, ya que sus intervenciones sobre la realidad, incluyendo la suya propia, explican en
parte cómo es que la situación llego hasta allí.

Posicionamiento: el actor o fuerza social que planifica necesita fijar o determinar el lugar desde donde analiza la
situación, profundizando sobre cuál es su relación con la problemática que enfrenta.

1- La posición del actor: es decir desde dónde ese actor percibe la realidad (lo cual no supone un “donde
geográfico). Por ello es que se afirma que “cada uno ve la realidad según como está ubicado en ella”.
Debemos incluir aquí la relación que cada actor tiene con el espacio de intervención, relación que
incluye los recursos de poder que controla.
2- El aparato ideológico o sistema de valores: es un elemento crítico ya que nuestro sistema de valores
opera como un lente que amplifica y resalta ciertos hechos, al tiempo que oculta o minimiza la
importancia de otros. Es importante considerar que no existen actores sin posición ideológica.
3- La experiencia: cada actor pone en juego frente a cada situación nueva todo su aparato experiencial,
tendera a repetir sus experiencias exitosas y desde estas analizara la actual situación.
4- La intencionalidad (o sentido teleológico): no hay análisis sin intencionalidad.

16
La realidad o espacio de transformación: es un espacio de interés, dominio y/o influencia, definido
autorreferencialmente. Es una totalidad funcionante de la cual el sujeto que planifica forma parte y sobre la cual
actúa, o proyecta actuar. El mismo no requiere ser de naturaleza geográfica.

Planos de análisis: en el análisis situacional necesitamos desarrollar la capacidad para ver “por detrás” o “por
debajo” de las apariencias. Por eso utilizamos un desdoblamiento de la realidad en planos.

Diferenciamos en primer lugar un plano que denominamos fenoménico o funcional. En este plano incluimos todas
las manifestaciones que se hacen visibles a nuestros sentidos en forma directa o instrumental, como un hecho que
se hace visible y llama la atención de un observador. Denominamos a este plano funcional o plano de los flujos.

Un segundo plano es el que denominamos estructural o de los actores sociales. Exploramos, por un lado, los
diferentes recursos materiales o simbólicos que tienen capacidad de producir hechos sociales.

En la medida que estos recursos tienen habitualmente un uso potencial podrían ser considerados recursos de poder.
Ese es el motivo por el cual también denominamos a este plano como “de los actores sociales”.

También tenemos en cuenta que esos actores o fuerzas sociales disputan el control de los recursos, de lo que
deviene la naturaleza esencialmente conflictiva de este plano y la necesidad de utilizar el concepto de “poder” como
categoría analítica y el de “relaciones de poder” como categoría vincular.

Análisis intersubjetivo: incluye en la practica el intento de ponerse en el lugar del otro. La decodificación de su
posición, su sistema de valores, su experiencia y su intencionalidad. El análisis intersubjetivo requiere una
integración de los códigos operativos de todos los actores o fuerzas sociales que operan sobre la situación, campo o
espacio de transformación.

Análisis objetivo; en sentido estratégico, lo objetivo es lo que todos los actores involucrados aceptan como
verdadero (aunque no lo sea) y es de trascendental importancia porque por pequeño que sea puede servir como
punto de apoyo para cualquier proceso de negociación.

Análisis histórico: por una parte, analizamos que está pasando, pero adicionalmente nos preguntamos por qué, o en
otros términos cómo es que la situación llegó a ser la que es. El análisis histórico nos permite conocer que diferentes
correlaciones de fuerza fueron moldeando la situación para que esta adquiera su actual configuración.

Que actores tenían control de la situación, qué hechos determinaron que estos actores aumentarán o disminuirán
sus cuotas de poder, qué coyunturas externas o internas favorecieron (o desfavorecieron) a unos actores en
desmedro de otros.

Investigación de Problemas

Identificación de Problemas: identificación de problemas o estructuras problemáticas que parecen la forma natural
como la gente se enfrenta a situaciones de cambio. Un problema es una brecha entre una realidad o un aspecto de
la realidad observada y un valor o deseo de cómo debe ser esa realidad para un determinado observador.

No hay problema si no hay sujetos que se problematicen. Como consecuencia, afirmamos la naturaleza
necesariamente subjetiva del concepto de problema.

Delimitación de un problema: “Investigar es investigar problemas”, los problemas tienen su origen en la realidad y/o
en el conocimiento o teoría, y cuando presentamos estos dentro de un marco teórico no hacemos sino colocar un
problema en situación.

Clasificación de problemas:

 Terminales o intermedios: ubicación del problema. Todo sujeto individual o colectivo que interviene sobre
una realidad, tiene una cierta percepción de estar trabajando entre un afuera (la realidad) y un adentro
(nosotros), nuestros recursos productivos, nuestra organización. Hay problemas que están o se perciben en
17
 el afuera, a los que llamamos problemas terminales y problemas que se perciben en el adentro o problemas
intermedios.
 Actuales o potenciales: podemos estar preocupados por problemas actuales o por problemas potenciales
siendo los primeros los que presentan sus manifestaciones en el presente y los segundos aquellos que
pueden presentarse en la tendencia.
 Estructurados, semiestructurados e inestructurados. Los problemas estructurados son aquellos que
reconocen una estructura explicativa determinativa, organizada a partir de hechos que se conectan con el
problema en relaciones de causalidad. Un problema semiestructurado es aquel en que las explicaciones se
encuentran vinculadas con el problema por relaciones de tipo probabilísticas. Un problema inestructurado es
aquel cuya estructura explicativa, muestra ligaduras laxas lo que hace que el problema muestre grados de
libertad con respecto a su estructura explicativa, es así que las intervenciones no pueden garantizar que el
problema será resuelto.

Definición del problema

Una vez que el problema ha sido identificado y delimitado necesitamos una definición precisa y operativa del mismo.
Enfrentar esto supone una clara referencia témporo- espacial y la precisión de para quién es un problema.

Descripción de problemas

¿Cómo sé que el problema existe?

En muchas ocasiones el problema no se manifiesta por sí mismo, sino que se nos hace evidente a través de ciertos
hechos, señales o indicadores. Los indicadores son un instrumento vital para la identificación de problemas. Pueden
ser de tipo cuantitativo o cualitativo.

Explicación de un problema

La identificación de la estructura explicativa de un problema tiene una aplicación directa si se considera que es sobre
esas explicaciones que se va a operar a fin de modificar el problema.

Planos: el plano funcional representa el plano de los flujos, el movimiento de circulación, la acción, la producción de
hechos sociales. Las primeras explicaciones, las que dan argumento, fundamentación y origen a acciones también
fenoménicas.

Un segundo plano, es denominado como el plano de las acumulaciones o de los recursos y se refiere básicamente a
los elementos o recursos capaces de producir hechos, pero también llamamos a este plano de los “actores sociales”
porque estos recursos o acumulaciones, sólo interesan en tanto son controlados o apropiados por sujetos concretos,
que hacen de ello un determinado uso para producir hechos sociales.

Por último hay un plano que llamamos el plano de las reglas, que son las reglas bajo las cuales los recursos pueden
producir los hechos.

Espacios: las explicaciones pueden, a su vez, estar ubicadas en el espacio del actor que planifica o pueden caer por
fuera de ese espacio. El primer espacio es el que denominamos el espacio singular, espacio que se define por el
alcance de las decisiones del actor que planifica. A un espacio mayor que contiene el espacio singular que es de la
misma naturaleza (salud, educación, etc.), y que excede el nivel de decisión del actor que planifica, lo denominamos
espacio particular. Finalmente, a un espacio aún mayor, pero que no es de la misma naturaleza, lo denominamos
espacio general.

Red explicativa: solo excepcionalmente podemos hablar de causalidad en los espacios sociales. En los espacios
sociales necesitamos hablar de explicaciones, los hechos se vinculan entre sí de una manera más laxa. Una
explicación se puede vincular con un efecto (problema) a través de una relación de determinación, decimos que un
hecho (explicación) determina el espacio de lo posible de otro hecho (problema).

Otra forma de vinculación es la que llamamos de condicionamiento: en esta relación un hecho le pone condiciones a
la existencia o a la eficacia de otro.
18
Priorización de problemas: se puede hacer a punto de partida del concepto de valor político de n problema. Se
refiere a la legitimidad que puede obtenerse de la resolución del mismo. Como se ve con frecuencia, son los
problemas terminales los que adquieren, por su visibilidad para la población, un mayor valor político.

Otro concepto que ha sido utilizado es el de motricidad, es decirla capacidad que un problema tiene de arrastrar a
otros a resolverse. Este concepto permite seleccionar que problema tendrá más influencia o efecto de arrastre sobre
los otros.

Identificación de la visión (Deber ser, mayor globalidad)

Es el momento en que una fuerza social identifica y precisa lo que quiere lograr. El concepto de visión es el
desarrollo de una imagen mental sobre un futuro posible. Es una percepción de un futuro realista, creíble y atractivo
y que puede ser tan vago como un sueño o tan preciso como una meta.

La identificación de la visión o momento direccional cumple la función de precisar el sentido general y la dirección
hacia donde se mueve una determinada fuerza social. Las situaciones – objetivo, definidas para diferentes horizontes
de tiempo, suponen una serie de hitos o eventos altamente deseados que se encuentran articulados entre sí.

Para este momento hemos privilegiado el uso del concepto de visión que se refiere básicamente al carácter
comunicacional de una determinada situación- objetivo.

Otro concepto que utilizamos en este momento es el de trayectoria o trayectoria ideal que se refiere a la secuencia
de hechos que podrían escalonar el paso de la situación actual, hasta la situación- objetivo.

Perspectiva: la perspectiva se desarrolla como una técnica que simula trabajar desde el futuro hacia el presente.
Claro está que ese futuro es una construcción desde el presente como proyección de lo deseable.

La prospectiva como técnica busca desarrollar la creatividad y la innovación.

Escenarios: para introducir el concepto de escenarios necesitamos fijar los conceptos de opción y variante. Opción,
alternativa de producción social o de cambio situacional en que un actor tiene la capacidad de decidir o de escoger
una trayectoria. Se llama en cambio “variante” a una alternativa de producción social o de cambio situacional, donde
el actor no tiene esa posibilidad, siendo posible que esa posibilidad esté en el control de otro actor o de nadie.
Usamos las técnicas de escenarios que consisten en preparar una trayectoria basada en un “que haríamos si…”. Es
necesario desarrollar un plan de contingencia para enfrentar cada escenario que identifiquemos.

A través del uso de la técnica de escenarios, enfatizamos nuestra capacidad de previsión, recurso de cálculo solo
secundariamente usado en la planificación tradicional.

Diseño de proyectos

Es el momento en que se espera el diseño de “módulos de acción” (Programas, operaciones y proyectos) que
enfrenten los problemas para alcanzar la visión. Formas concretas y específicas de intervención sobre aquellos
problemas que han sido previamente seleccionados por su importancia.

Los programas son diseñados en principio para ser aplicados cada vez que un problema emerge en sentido estricto
sin resolverlos. Los programas suelen operar sobre las explicaciones fenoménicas de los problemas.

En la estructura propuesta se organizan los proyectos como un conjunto de operaciones. Estas operaciones se
definen a su vez como una relación recurso- acciones- resultado, siendo este último una modificación de una
explicación seleccionada como nudo crítico del problema.

Base de cálculo: que le de soporte al proyecto.

1. El nombre de la acción, actividad o tarea es un desagregado de la operación necesario para llegar al cálculo
de recursos.
2. El universo de aplicación se refiere al total de las unidades que componen la “población”.

19
 3. Cobertura se refiere a la proporción (en porcentaje) del universo sobre el que se actuará para alcanzar el
resultado esperado.
4. Concentración se refiere a la cantidad de actividades o tareas que se realizarán sobre cada unidad del
universo.
5. Numero de acciones, actividades o tareas: es consecuencia de multiplicar el universo por la cobertura y por
la concentración.
6. Unidad de recurso o instrumento: se utiliza el cálculo de recursos cuando estos se gastan o consumen en
forma proporcional a la acción (insumos). Cuando esto no es así (personal) se dice que el recurso se
instrumenta. Para ello se combina el recurso con una unidad de tiempo: hora/ docente, día/ cama.
7. El rendimiento se refiere a la cantidad de acciones, actividades o tareas que puede realizarse con una unidad
de recurso (insumos) o instrumentos.
8. La cantidad de recursos o instrumentos surge de multiplicar el número de actividades, acciones o tareas por
el rendimiento de cada recurso o instrumento.
9. El precio unitario es el valor momentario que se eroga realmente por cada unidad de recurso o instrumento.
10. El presupuesto surge de multiplicar la cantidad de cada recurso o instrumento por su precio unitario,
conformando la única columna susceptible de suma, siempre que se utilice una misma unidad monetaria.

Recursos críticos: “todo recurso imprescindible para un proyecto u operación, pero que el actor que planifica no
controla”. El concepto de recurso crítico nos obliga a detectar quién controla ese recurso, ya que por definición
quien lo haga tiene poder sobre nosotros.

Evaluación de proyectos o programas: Criterios:

1. Potencial direccional: se refiere a la contribución que el proyecto puede hacer para alcanzar la visión o las
situaciones- objetivo definidas en el momento anterior.
2. Factibilidad: se refiere a la posibilidad técnica de realización del proyecto.
3. Coherencia interna y externa: se refiere al nivel de articulación que tienen entre sí las operaciones de un
mismo proyecto (coherencia interna) y del proyecto con respecto a otros en diseño o ejecución (coherencia
externa).
4. Viabilidad: se refiere a las posibilidades políticas de ejecución, básicamente en función de la existencia o no
de recursos críticos. Si el proyecto no es viable pero presenta una alta potencia direccional, una aceptable
factibilidad y coherencia, se desarrollarán mecanismos para construirle viabilidad (estrategias).

Construcción (Mayor globalidad, poder ser)

Es también llamado momento estratégico propiamente dicho. Dado que en la planificación social habitualmente las
situaciones objetivo adquieren un carácter conflictivo y que con frecuencia los proyectos as significativos pueden no
ser viables, es en este momento que necesitamos encontrar, descubrir o diseñar movimientos capaces de acercarnos
o de poner el objetivo al alcance.

Metodológicamente los “quiénes” relevantes, que deben ser tenidos en cuenta han venido surgiendo en el
momento de análisis de situación (en el plano de los actores sociales) en el momento de investigación de problemas,
en el momento de identificación de la visión, en el momento de diseño de proyectos al identificar “quienes”
controlaban los recursos críticos; es decir, que la lógica de actores viene permeando desde el inicio todos los
momentos, pero es hora de revisar la lista y reordenarla en función de sus respectivas importancias, atendiendo el
logro de las situaciones- objetivo planteadas.

De la recuperación de ese análisis surge el ejercicio de analizar los siguientes factores y actores como paso previo al
diseño de trayectorias reales.

Obstáculos: se refiere a la existencia de hechos de ocurrencia no intencionada que existan o puedan existir
dificultando o impidiendo nuestra trayectoria desde la situación actual hacia las diferentes situaciones- objetivo.

Facilitadores: se refiere a hechos o circunstancias cuya ocurrencia no se encuentra controlada por nadie, y que la
fuerza social que planifica podría usar en su beneficio para el alcance de la situación- objetivo.
20
Oponentes: se refiere a los actores sociales detectados como fuerzas que real o potencialmente puedan oponerse al
logro de las situaciones objetivo y que controlan los recursos de poder suficientes como para poder frustrar estos
objetivos. Si se oponen o pueden oponerse a logros intermedios, los llamamos oponentes tácticos. Si en cambio se
oponen o pueden oponerse estructuralmente al logro de nuestra situación objetivo o a nuestra visión, los llamamos
oponentes estratégicos.

Aliados: son actores o fuerzas sociales que pueden compartir el interés por el alcance de un logro intermedio (aliado
táctico) o por una serie de logros que haga suponer la existencia de algún grado de superposición en la situación
objetivo con la fuerza que planifica (aliado estratégico).

Al interactuar con otras fuerzas podemos entrar en coacción. En otros casos podemos entrar en confrontación.

En otros casos pueden entrar en cooperación a través del difícil arte de construir acuerdos donde ambas partes
ganan concertación o negociación.

La construcción de viabilidad puede en la práctica ser uno de los momentos que más claramente identifique un
proceso estratégico de planificación. Su lógica básica es que si uno o más proyectos son imprescindibles para
alcanzar la situación objetivo y no son actualmente viables, resulta imprescindible construirles viabilidad a través de
movimientos tendientes a poner el objetivo al alcance (estrategias).

Programa operacional (mayor especificidad, poder ser)

Es un momento de doble naturaleza. Es táctico porque instrumenta las estrategias identificadas en el momento de
Construcción de viabilidad y es operativo porque operacionaliza los programas, proyectos y operaciones diseñados
en el momento de Diseño de proyectos.

Es un recurso a la vez flexible y preciso que permite conducir nuestras intervenciones sobre la realidad tratando de
verificar a tiempo real, las consecuencias directas de nuestra acción a fin de imprimir correcciones y ajustes.

En el momento táctico operacional se planifica desde dentro del juego, es la conducción del juego durante el juego.

La segunda variable a tener en cuenta es si nos enfrentamos a un ritmo de trabajo tiempo normal o si necesitamos
tomar decisiones bajo presión.

Los cambios bruscos de ritmo son parte de la complejidad del trabajo en los espacios siguientes.

A la información que nos permite monitorear a tiempo real las reacciones y/o las iniciativas del afuera para modificar
nuestra acción la denominamos información táctica.

Otra complejidad se refiere al problema del cambio de ritmo a que podemos ser sometidos por la emergencia de
una contingencia crítica, cuya ocurrencia puede ser azarosa, o haber sido generada por otra fuerza social como
acción directa o como reacción a una intervención de nuestra parte.

Gestión Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados. Siempre

La metodología de la planificación de programas sociales en el marco de la Gestión Integral Orientada a

Resultados.

El punto de partida para la planificación de los programas sociales: identificación y delimitación del problema social
que da origen al programa:

Para iniciar la planificación de un programa social se requiere pasar de enunciados generales de temas y subsectores
sociales, o enunciados de población general, a niveles más operativos que permitan llevar a cabo en forma precisa el
proceso de planificación.

Un problema social es una brecha entre el ser y el deber ser de la realidad, que un actor o un conjunto de actores
sociales identifica, con la intención de transformarla.

21
Todo problema social debe tener una delimitación social y geográfica iniciales para que sea posible operar sobre él.
La delimitación social está relacionada con la población que está afectada por el problema social. La delimitación
geográfica se relaciona con el espacio en el cual se presenta el problema.

Guía para la identificación y selección del problema social.

1. Identificar el/los actor/es social/es que planifica/n el programa.

2. Identificar el área temática o el tema general que inicialmente se presenta como aspecto o población a ser
intervenido por el programa.
3. Identificar varios problemas asociados al tema identificado.
4. Analizar el ámbito de gobernabilidad del o los actores que planifican, la población afectada por el problema,
la prioridad política y el nivel de incidencia de cada uno de los problemas identificados y priorizados.
5. Seleccionar el problema social que da origen al programa.

Para seleccionar el problema que da origen al programa proponemos utilizar la matriz de priorización y selección de
problemas:

Esta matriz permite seleccionar e identificar el problema que será objeto de la intervención del programa social a
través de la priorización de varios problemas iniciales. Para su utilización, recomendamos los pasos que se enumeran
aquí:

a. Listar los enunciados de los problemas asociados al tema general.

b. Analizar cada uno de los enunciados listados teniendo en cuenta: población afectada, ámbito de
gobernabilidad, prioridad del enunciado del problema para la política social, nivel de incidencia.
c. Establecer pesos para cada enunciado en cada criterio. Cada uno de los pesos que se asignen debe estar
basado en información y debe obtener el consenso del equipo de trabajo.
d. Establecer las prioridades basándose en el análisis de los enunciados y la ponderación de cada uno de ellos
en la última columna. Primero, se suman las ponderaciones de cada enunciado y se registra el valor total en
la columna denominada “sumatoria”. El orden de prioridades se establece considerando que son de mayor
prioridad los enunciados que obtienen de valores más altos en la sumatoria.

Los momentos metodológicos de la planificación de programas sociales.

La planificación de un programa social implica todo el proceso durante el cual el equipo de gestión identifica y
delimita el problema social sobre el cual quiere intervenir, determina los factores específicos que generan el
problema y operativita una propuesta de acción que enfrente dichos factores. La metodología de Gestión Integral
concibe la planificación de un programa como un proceso integrado por los siguientes momentos metodológicos:

Momento metodológico 1: Descripción del problema social

Una vez que se ha identificado el problema social, es preciso investigarlo. La descripción y la explicación del
problema social, permiten llevar a cabo la investigación del mismo.

La descripción comprende dos aspectos fundamentales: Definición y delimitación del problema.

Procedimiento metodológico para la descripción del problema:

1. Identificar fuentes de información previa que den datos del problema y que permitan delimitarlo. Es
importante reunir toda la información secundaria que brindan algunas fuentes nacionales y/o provinciales:
censo, encuesta de hogares, encuesta de desarrollo social, etc.
2. Analizar la información recolectada para conocer con precisión qué población está afectada, dónde se
encuentra esa población y qué características tiene.
3. Identificar criterios de selección de la población objetivo: los criterios pueden ser, edad, sexo, ingreso
familiar, situación de pobreza o de vulnerabilidad, situación laboral, situación nutricional, etc.
4. Delimitar la población objetivo del programa.
22
 5. Precisar el problema.
6. Identificar o elaborar los indicadores del problema, es decir las manifestaciones que permiten afirmar que el
problema existe y que tiene ciertas características.

Estos indicadores permitirán posteriormente a través de sus cambios, evaluar los resultados e impactos alcanzados
por el programa social.

Los indicadores revelan cómo se comporta una variable en la realidad. Sirven para observar, medir y verificar los
cambios cuantitativos y cualitativos que presenta, en determinado momento, sería variable.

Definición y constitución de los indicadores:

1. Precisar el problema social cuyos indicadores se quieren elaborar.

2. Identificar las palabras clave que requieren de un acuerdo sobre su significado.
3. Construir, en el equipo de trabajo, un significado común para cada uno de las palabras clave identificadas.
4. Relacionar los significados atribuidos a cada palabra clave e incluir la definición cuantitativa del indicador. Se
deberán diseñar tantos indicadores como se considere necesario expresar lo mas completamente posible el
problema social y sus palabras clave. Es necesario tener en cuenta que los indicadores pueden ser simples o
complejos.
5. Analizar si los indicadores construidos tienen las siguientes características: Pertinencia: corresponden al
problema social y al contexto social en el cual se desarrollan. Sensibilidad: reflejan el cambio de la variable
en el tiempo;
 Relevancia: sirven el organismo ejecutor para la toma de decisiones;
6. Priorizar y seleccionar los indicadores en base a los siguientes criterios:
 Prioridad para la toma de decisiones del responsable directo del programa,
 Fácil acceso a la información;
 Costo de recolección de la información.
7. A partir de los indicadores construidos, recolectar la información para cada indicador a fin de establecer la
línea de base del programa social.

La línea de base es la información referida a los valores iniciales de los indicadores del problema que dio origen
al programa y que se construyen durante la delimitación del problema.

Esta permite tener una descripción objetiva de la situación de la población, comunidad, localidad, región, etc.
Antes de que el programa comience a ejecutarse, y constituye un parámetro indispensable para evaluar los
impactos del programa social porque permiten comparar las dos situaciones, la de antes y la de después de la
ejecución del programa social.

Procedimiento para definir la línea de base de un programa social que se encuentra en proceso de planificación.
1) Identificar y delimitar con precisión el problema que da origen al programa social. 2) Construir los indicadores
del problema que da origen al programa social; 3) Identifican las fuentes de la información de las cuales se
obtendrán los datos.

Toda pregunta se dirige a un destinatario que tiene la información para responderla o a algún lugar en el cual se
puede recolectar esa información. Esto es lo que se denomina fuente de información.

 Primaria: es la información que se obtiene directamente de la población beneficiaria o de su entorno;

 Secundaria: es la información producida por otros organismos o por informes desarrollados previamente
para el propio programa.
e. D) diseñar los instrumentos de recolección de información de los indicadores: se requiere identificar y
diseñar los instrumentos o técnicas de relevamiento de información. Para ello, se debe acudir a las técnicas e
instrumentos de investigación cualitativa y cuantitativa propuestos por la investigación social que resulten
pertinenentes

23
 Para la identificación de las fuentes de información, así como para el diseño del instrumento o técnica de
recolección de los datos, hay que considerar que la fuente identificada deberá estar disponible y que el
instrumento seleccionado será el más idóneo para recolectar la información una vez que el programa se haya
ejecutado.

f. E) recoger la información de esos indicadores antes de que se empiece a ejecutar el programa social, o
durante el corte temporal que se haya seleccionado.
g. F) Ordenar, procesar y analizar la información;
h. G) Registrar el valor de cada uno de los indicadores.

Momento metodológico 2: La explicación del problema

En este momento metodológico se identifican las causas o factores que producen el problema en cuestión y se
distingue si estos factores inciden en el problema de un modo directo, indirecto o estructural. Se propone como
instrumento metodológico la construcción de una red causal explicativa del problema, en la que se grafican los
factores directos, indirectos y estructurales, como así también las relaciones que existen entre estos factores.

Procedimiento metodológico para la explicación del problema social

1. Identificar los factores o causas que explican el problema ubicándolos en diferentes planos de explicación:
factores directos, indirectos y estructurales.
Factores directos: son aquellos que producen en forma inmediata y sin ninguna mediación los indicadores
del problema, en general los factores directos son hechos o flujos sociales que se generan en forma
continua.
Factores indirectos: inciden a través de los directos. Incluyen a los actores sociales y los recursos con los que
se cuenta en la producción del problema.
Factores estructurales: son las características del modelo o del sistema económico, social, político y cultural
del país o de la región en la cual se produce el problema. Son factores que determinan todo el proceso de
producción del mismo.

2. Mediante un gráfico, establecer las relaciones que existen entre todos los factores explicativos y entre los
factores explicativos y los indicadores del problema.
3. Delimitar el ámbito de acción del programa, identificando los factores explicativos sobre los cuales puede
intervenir directamente el equipo o la institución que lo ejecuta. Para ello es preciso considerar:
 Los recursos organizativos, es decir, los recursos humanos, logísticos, materiales, tecnológicos, etc. Con los
que cuenta la institución que ejecuta el programa.
 Los recursos económico- financieros, es decir, el monto de presupuesto del que dispone la institución para
intervenir sobre los factores explicativos del problema:
 El poder político, es decir, el grado de poder que tienen el equipo de gestión y la institución para transformar
los factores explicativos del problema.
4. Dentro del ámbito de acción del programa, seleccionar los factores críticos del problema, es decir los
factores que tienen mayor peso en su producción.
Para identificar los factores críticos del problema, es necesario analizar cuál es el nivel de incidencia que
cada uno de los factores explicativos tiene con respecto a los otros. Se utiliza la matriz de identificación
críticos del problema, que permite analizar el nivel de incidencia de los factores explicativos del problema y,
a partir de ese análisis, identificar los factores críticos del mismo. Se utiliza del siguiente modo:
a. Listar, tanto en las columnas como en las filas, todos los factores explicativos que quedaron en el ámbito
de acción del programa.
b. Analizar el nivel de incidencia que cada factor tiene sobre los otros.
c. Establecer valores en el nivel de incidencia, en forma consensuada con todo el equipo de trabajo,
considerando los mismos criterios enunciados en la matriz de priorización y selección de problemas.
d. Identificar los factores críticos, es decir los que tienen mayor nivel de incidencia sobre los otros. Se
seleccionan tanto factores críticos como sea necesario para transformar todos los factores explicativos
24
 que se encuentran en el ámbito de acción del programa. También se pueden considerar como factores
críticos aquellos que sean identificados como factores que no son incididos pro ningún otro dentro de la
red causal explicativa.

Momento metodológico 3: Construcción de la visión del programa social

Para la construcción de la visión es preciso considerar el tiempo previsto para la ejecución del programa, la
intencionalidad que tienen las autoridades políticas de cambiar el problema que le dio origen, así como la capacidad
de la institución ejecutora o del equipo de gestión para transformar los factores críticos identificados.

Procedimiento metodológico para la construcción de la visión del programa

1. Identificar cómo y en qué grado cambiarán los indicadores y los factores críticos identificados, una vez que
se ejecute el programa.
2. Precisar cada uno de los aspectos de la visión considerando:
 El tiempo que se prevé que durará el proceso;
 La capacidad del equipo de gestión.
3. Graficar la visión, para lo que se puede utilizar el instrumento Gráfico de la visión del programa.
Este instrumento permite graficar la visión del programa social. Registra con claridad las estimaciones acerca
de los cambios esperados en los indicadores y factores críticos del problema tras la ejecución del programa.

Instrumento: gráfico de la visión del programa social

Se procederá del siguiente modo:

a. Representar mediante un círculo, un óvalo o un cuadrado el espacio de delimitación de la visión del

programa. Para ello se considerarán solamente los factores críticos del problema que fueron seleccionados
en el momento metodológico anterior.
b. A partir de los indicadores y de los factores explicativos del problema, derivar cómo se quiere que sea la
visión del programa, considerando siempre:
 El tiempo que se prevé que durara el programa;
 La intencionalidad del equipo de gestión, y
 La capacidad del equipo de gestión (es decir, los recursos con los que cuenta).

Momento metodológico 4: Identificación de los componentes del programa social.

Para que un programa social pueda ser ejecutado es necesario que se desaguregue y organice en grandes grupos o
conjuntos de actividades que se dirijan a transformar un factor crítico del problema que le da origen. Estos grandes
grupos de actividades se denominan componentes.

Procedimiento metodológico para la identificación de componentes del programa social

1. Diseñar los componentes del programa social, a partir de los factores críticos ya identificados del problema.
Son enunciados que expresan cómo se transformarán los factores críticos. De estos componentes se derivan
los objetivos específicos y las actividades del programa.
2. Identificar las fortalezas con las que cuenta la institución ejecutora para el logro de cada uno de los
componentes. Las fortalezas son recursos, aspectos o situaciones positivas presentes en la actualidad, que
están directamente bajo control de la institución o de los actores que planifican y que, al ser potenciadas,
permiten el alcance de la visión. Las fortalezas pueden ser:
 Recursos con los que cuentan las distintas instancias de las instituciones ejecutoras y otros actores que
participan directamente en el desarrollo del programa;
 Actividades que están desarrollando las distintas instancias de las instituciones ejecutoras y que son
pertinentes, necesarias y suficientes para cumplimentar algún componente del programa.
3. Identificar las oportunidades del programa. Las oportunidades son recursos, aspectos y situaciones positivas
presentes en la actualidad sobre las cuales no tiene control directo la institución que planifica y que, al ser
aprovechadas, potencian el alcance de la visión. Las oportunidades pueden ser:
25
  Actividades que desarrollan otras instituciones a través de otros programas y que contribuyen al logro de
algún componente del programa. Seguidamente, se propone un instrumento para la identificación de otros
organismos y de las actividades que realizan por cada componente;
 Situaciones o condiciones sociales, económicas, tecnológicas, etc. Presentes a nivel nacional, provincial o
local que pueden aprovecharse.
Instrumento: Matriz de identificación de otros organismos y de las actividades que realizan por cada
componente: este instrumento registra cuáles son los organismos que actualmente están desarrollando
actividades relacionadas con cada componente del programa. De esta manera permite conocer:
- Las actividades que se están ejecutando desde otros organismos;
- Los vacíos de actividad;
- La duplicidad o superposición de actividades, es decir, las mismas acciones para el mismo componente;
- La ausencia de organismos que deberían estar actuando.

Momento metodológico 5: diseño de las actividades del programa social e identificación de las instancias
responsables de su ejecución.

Las actividades del programa son los medios que se dirigen a modificar un factor crítico de ese problema. Por esa
razón, se agrupan en componentes. Metodológicamente, una actividad es un conjunto de tareas que se deben
realizar en relación con cada componente del programa en un periodo especificado y en base a recursos
previamente determinados.

Procedimiento metodológico para el diseño de las actividades del programa social e identificación de las
instancias responsables de su ejecución

1. Diseñar las actividades necesarias y suficientes para cumplimentar cada componente identificado en el
momento anterior: Es necesario considerar las oportunidades identificadas anteriormente. Esto permitirá
aprovechar las acciones y los recursos con los que cuenta la institución ejecutora para el desarrollo de cada
componente.
2. Definir el tiempo de ejecución previsto para cada actividad y las instancias de la institución ejecutora que
serán responsables de ejecutarlas.
3. Desagregar las actividades en tareas. Las tareas son acciones específicas que se deben realizar para ejecutar
cada actividad.
4. Diseñar demandas de actividad para los factores explicativos que quedaron fuera del ámbito de acción del
programa y para el aprovechamiento de las oportunidades identificadas en el momento metodológico
anterior. Son propuestas que la institución que ejecuta el programa hace a otros organismos o actores para
que desarrollen, por su cuenta o conjuntamente, una actividad que contribuya a la transformación del
problema social.
5. Desagregar las actividades del programa social en productos o prestaciones. Los productos son los bienes o
servicios que genera una actividad. Las prestaciones son los bienes o servicios que serán directamente
entregados a la población beneficiaria.
6. Identificar los recursos necesarios para la realización de las tareas o la generación de los productos y/o
prestaciones, y calcular sus costos. Los recursos son los insumos que se requieren para generar una
prestación/producto. Los recursos humanos se calculan por unidad de tiempo/ persona. Los recursos
materiales se calculan por unidad de material.
7. Calcular el costo de las actividades y el costo total de cada componente. Para ello se propone trabajar con la
siguiente matriz: matriz para la formulación del presupuesto del programa por componentes: este
instrumento permite presentar la información básica relacionada con las actividades, las prestaciones o
productos y los recursos, y calcular el costo de cada uno de los componentes del programa social que se
vinieron planificando. Esta matriz diseñará por cada componente del programa social, y para ello se
recomiendan seguir los siguientes pasos:
a. Identificar el nombre del programa
b. Identificar el componente del programa que se desagrega
c. Listar todas las actividades correspondientes al componente
26
 d. Listar todos los productos o las prestaciones que se van a generar en cada actividad.
e. Presentar los recursos humanos necesarios para cada producto o prestación
f. Presentar los recursos materiales necesarios para cada producto o prestación.
g. Calcular el costo de cada recurso humano y material.
h. Calcular el costo de cada producto o prestación.
i. Sumar el costo de los productos o prestaciones y calcular el costo de cada actividad.
j. Calcular el costo de cada componente sumando el costo de las actividades.

Momento metodológico 6: Formulación del programa social

En él se sistematiza todo el trabajo que se ha venido realizando en los momentos anteriores. La formulación debe
considerar que los componentes, los objetivos y las actividades del programa son mucho más que enunciados o
formulaciones de buenas intenciones; son medios que se dirigen a transformar aspectos centrales de un problema
social a través del logro de resultados eficaces, eficientes y de calidad. En este momento metodológico se debe:

 Identificar la población beneficiaria del programa social;

 Operativizar el programa social a través de la identificación de objetivos; metas y fuentes de financiamiento;
 Formalizar y sistematizar en documentos el programa social que se ha venido planificando.

Procedimiento metodológico para la formulación del programa social:

1. Identificar la población beneficiaria del programa social: conjunto de personas que han sido seleccionadas a
través del criterio y los mecanismos de focalización, para recibir directamente los bienes y servicios que
prestara el programa social. Para identificar la población beneficiaria es necesario:
a. Seleccionar criterios para focalizar, del conjunto de la población objetivo, a la población beneficiaria, es
decir, a aquella que directamente se beneficiara de las prestaciones del programa. Los criterios a
considerar pueden ser: disponibilidad de recursos económico- financieros del programa. Para ello,
analizar los costos de las prestaciones, las actividades y los componentes del programa que fueron
identificados en el Momento metodológico 5; disposición de recursos organizativos; accesibilidad a la
población; criterios de equidad.
b. Identificar los mecanismos de focalización del programa.
c. Analizar los costos de focalización (costos administrativos, psico- sociales y políticos)
2. Diseñar el objetivo general del programa: el objetivo general es el enunciado que orienta de manera global
la formulación del programa. Debe expresar el cambio esperado en el problema que da origen al programa.
Para diseñar el objetivo general del programa se recomienda seguir las siguientes orientaciones:
a. Identifica el problema social que dio origen al programa.
b. Enunciar la intención de transformar el problema social.
3. Diseñar objetivos específicos del programa: los objetivos específicos determinan la finalidad de los
componentes que se implementarán con el programa social. Recomendaciones:
a. Identificar todos los componentes del programa.
b. Enunciar un objetivo especifico para cada uno de los componentes. Los objetivos siempre deben
contener: un enunciado del resultado a lograr; la población que se atenderá; la delimitación geográfica,
el tiempo en que se espera lograrlo.
4. Diseñar las metas del programa: Las metas son: de resultado, físicas, de cobertura total.
Las metas de resultado expresan cuantitativa y cualitativamente los cambios esperados en relación con los
objetivos específicos planteados en el programa. Es imprescindible elaborar los indicadores necesarios del
objetivo específico.
Las metas físicas son la cantidad total de bienes y servicios que deben generar las actividades de un
componente en un periodo determinado.
Las metas de cobertura es el porcentaje de la población total que será atendido en relación con cada
objetivo específico, durante toda la vida del programa.

27
 5. Calcular el presupuesto total del programa social e identificar las fuentes de financiamiento: es la previsión
final, después de realizada la evaluación ex ante, del costo de la ejecución total del mismo. Se calcula
mediante la suma de los costos de cada uno de los componentes del programa:
a. A partir del cálculo del costo de los componentes del programa, calcular el costo total del programa
sumando la cantidad de dinero que se requiere para todos los componentes.
b. Identificar las instancias responsables de llevar adelante cada uno de los componentes del programa.
c. Identificar las fuentes de financiamiento de cada uno de los componentes del programa social.
d. Registrar la información anterior en el instrumento “Presupuesto del programa por componentes y sus
fuentes de financiamiento”.

Aspectos conceptuales y metodológicos de la evaluación en el marco de la Gestión Integral Orientada a

Resultados.

Introducción a la evaluación de programas sociales

La evaluación constituye una herramienta fundamental para mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados
por los programas.

Es indudable que la planificación y la ejecución de la política social han estado caracterizadas por una débil cultura
de evaluación. Ello se manifiesta en la ausencia de requisitos metodológicos de evaluación en la planificación de los
programas sociales, en limitaciones conceptuales y técnicas en el diseño de indicadores, de procedimientos y de
metodologías de evaluación en la planificación de los programas sociales, en limitaciones conceptuales y técnicas en
el diseño de indicadores, de procedimientos y de metodológicas de evaluación, y en la aplicación de la evaluación
solo en las fases inicial y final de los programas, con lo que se desaprovecha la información que estos generan
durante su ejecución.

Una nueva forma de considerar la evaluación implica tener en cuenta una pluralidad de aspectos, entre los cuales se
hallan: evaluar la gestión de un programa en función de resultados; mejorar la gestión pública y la capacidad
institucional, promover la participación en la evaluación de los actores sociales involucrados en el programa social, y
mejorar la calidad de las intervenciones sociales.

La evaluación permite que la sociedad civil obtenga la información, la capacidad y los medios para controlar las
acciones del Estado. El desarrollo de esta propuesta tiende a que la información obtenida en el proceso de
evaluación este a disposición de la autoridad política para tomar decisiones orientadas a lograr los objetivos de la
política social y, de ser necesario, ajustar y/o modificar los cursos de acción.

La evaluación integral busca analizar si el desarrollo del programa ha favorecido el mejoramiento de las capacidades
preexistentes generando aprendizajes efectivos en el personal que se encuentra a su cargo.

Es necesario que la evaluación se centre en el análisis de los resultados. Que genere información pertinente para
conocer si las prestaciones de los programas sociales llegan efectivamente a las poblaciones objetivo, si su calidad es
la adecuada, si su costo refleja la utilización eficiente de los recursos públicos y esas prestaciones están modificando
realmente las condiciones de vida de esas poblaciones. Implica también la evaluación de procesos, ya que, para
obtener resultados de calidad, hay que generar procesos de calidad.

Con este enfoque de evaluación se intenta superar la falsa dicotomía entre autoevaluación y evaluación externa.

La evaluación en el marco de la Gestión Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados.

¿Qué es la evaluación de programas sociales?

Se concibe la evaluación como un proceso permanente y continuo de indagación y valoración de la planificación, la

ejecución y la finalización del programa social.

Su finalidad es generar información, conocimiento y aprendizaje dirigidos a alimentar la toma de decisiones

oportunas y pertinentes para garantizar la eficiencia, la eficacia y la calidad de los procesos, los resultados y los
impactos de los programas.
28
Es un proceso permanente que se inicia en el mismo momento de identificar el problema que da origen al programa
y acompaña toda la vida del mismo hasta finalizar su ejecución. Es posible trascender la concepción y la práctica de
la evaluación como etapa, hacia la evaluación como un proceso permanente de la gestión del programa social. La
evaluación no es una acción de control o fiscalización, sino un proceso que permite a los distintos actores
involucrados aprender y adquirir experiencia de lo planificado y actuado para tomar decisiones que optimicen la
gestión del programa y garanticen mejores resultados e impactos.

¿en qué consiste la evaluación de un programa social?

Consiste en formular y contestar preguntas precisas con respecto a uno o varios aspectos determinados del
programa relativos a su planificación, ejecución y finalización.

La evaluación, no finaliza con el proceso de investigación. La evaluación requiere de la construcción de juicios

valorativos por parte del evaluador y de la toma de decisiones por parte de la autoridad pertinente para alimentar o
retroalimentar la gestión del programa social.

Para la evaluación de un programa social considerar si un programa esta:

 Planificando o en proceso de planificación.

 En ejecución o
 Finalizando.

¿Para qué se evalúa un programa social?

Retroalimentar la gestión del programa social, es decir, proporcionar información continua para tomar decisiones
con respecto a: la consistencia de la planificación del programa social, la viabilidad y sustentabilidad de los
componentes y las acciones del programa, los procesos de distinto tipo que se generan en la ejecución de las acciones
del programa; el cumplimiento de las acciones y de los resultados del programa según el cronograma y la inversión
económico financiera previstos; la perspectiva de los beneficiarios y de la institución que ejecuta el programa social
acerca de los procesos y los resultados del mismo; la eficacia, la eficiencia y la calidad de los resultados e impactos
que genera el programa; la modificación de lo planificado y ejecutados (ampliación o recortes de los componentes);
la modificación de lo planificado y ejecutado; el redimensionamiento de la cobertura del programa.

¿Cuándo se realiza la evaluación de un programa social?

Tradicionalmente, la evaluación se ha concebido como una etapa de la gestión que debe ser cumplido en dos
tiempos:

- Antes del programa para evaluar su factibilidad (evaluación ex – ante)

- Después del programa para conocer sus resultados y sus impactos (evaluación ex – post)

Se requiere también conocer:

- Cómo está planificando el programa y su esta planificación tiene viabilidad para ejecutarse (evaluación de la
planificación o programa)
- Cómo se están cumpliendo las actividades y logrando los resultados de medio término durante la ejecución
del programa (evaluación de la ejecución)
- Qué resultados finales e impactos generó ese programa al ser ejecutado (evaluación de la finalización del
programa)

¿Quién realiza la evaluación de los programas sociales?

El equipo de gestión o la institución ejecutora del programa social, a través de un adecuado diseño y aplicación de
herramientas de evaluación desarrollará su propio proceso de evaluación continua y concurrente que alimente la
29
toma de decisiones y mejore la gestión de su programa. En muchos casos también se preverá para la evaluación la
entrada y el trabajo de organismos y/o técnicos y profesionales externos a la institución ejecutora y al equipo de
gestión, los que podrán participar tanto en el diseño como en la ejecución de la evaluación del programa social.

En el marco de la Gestión Integral de Programas sociales se intenta superar la contradicción entre autoevaluación y
evaluación externa puesto que, si la institución que ejecuta el programa desarrolla un proceso de gestión y
evaluación continuo, sistemático e integral, no habrá razón alguna para temer o evitar que actores externos ejecuten
evaluaciones dirigidas a la rendición de cuentas de la inversión social. Permite la participación de varios actores
sociales como un aporte conceptual y metodológico al proceso de toma de decisiones para el mejoramiento de la
gestión y no como una mirada penalizadora de actores externos.

La evaluación de las fases de planificación, ejecución y finalización del desarrollo del programa social

Evaluación de la planificación del programa

¿qué es la evaluación de la planificación?

Implica la indagación y la valoración de todos los aspectos relacionados con el proceso de definición, formulación y
establecimiento de la viabilidad inicial de un programa social. Sirve para corregir la planificación y la formulación de
un programa, para replanificarlo y para conocer si es viable la ejecución del programa planificado.

Aspectos a considerar al diseñar la evaluación de la planificación del programa social

- Tanto el diseño de la evaluación, como la evaluación de la planificación se deberán realizar durante el mismo
proceso de planificación antes de terminar con la formulación final.
- Para evaluar la planificación de programas sociales formulados con otras metodologías, es necesario
recolectar toda la documentación producida por ese programa y diseñar esta evaluación considerando que
el programa ya está planificado y que se pueden realizar ajustes a ese proceso.
- La evaluación de la planificación responde a preguntas relacionadas con la coherencia interna del programa
y la viabilidad para ejecutar las actividades y generar los resultados e impactos previstos.
- Las fuentes de información para evaluar la planificación de un programa generalmente son de orden
secundario, aunque, en algunos casos, podrían considerarse como fuente de información primaria a los
técnicos y funcionarios de las instituciones ejecutoras del programa.

Herramientas para la evaluación de la planificación del programa social

La evaluación ex – ante es la herramienta privilegiada para la evaluación de la planificación del programa social.

Evaluación de la ejecución del programa

¿Qué es evaluar la ejecución del programa social?

La evaluación de la ejecución es la indagación y valoración de como se está ejecutando el programa en todos sus
elementos metodológicos: componentes, resultados, actividades, tareas, recursos, presupuesto, etc.

Su finalidad es garantizar información sobre el proceso de ejecución, que alimente la toma de decisiones con
respecto a la eficiencia de la inversión social que implica el programa.

Aspectos a considerar al diseñar la evaluación de la ejecución del programa social

- Se debe realizar durante la planificación del programa

- Se requiere que el programa este en proceso de ejecución, al igual que la evaluación de la finalización del
programa, requiere de la construcción de indicadores pues estos permiten una mejor recolección,
ordenamiento, procesamiento, análisis e interpretación de la información.
- Los indicadores de resultados que se construyan en el diseño inicial de la evaluación, sirven tanto para
evaluar la ejecución como para evaluar la ejecución como para evaluar el programa.
- Los informes de evaluación de la ejecución del ptroama deben ser periódicos a fin de alimentar la toma de
decisiones en forma constante.
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Herramientas para la evaluación de la ejecución del programa social

Las evaluaciones diagnosticas y las evaluaciones desde la perspectiva de los beneficios junto con el monitoreo
constituyen las evaluaciones de la ejecución por excelencia. Este tipo de evaluaciones resulta particularmente
importante porque:

- La mayor parte de los programas sociales, en especial los ejecutados con fondos del Tesoro Nacional, son
programas de larga data que no han vivido procesos sistemáticos de formulación y evaluación.
- La mayoría de los programas se encuentran en curso de ejecución, por lo que resulta indispensable contar
con información sobre su desempeño y logro de resutlados a medida que se ejecutan, de modo de
incorporar ajustes y, eventualmente, rediseñarlos.
- Las evaluaciones diagnósticas y de beneficiarios ponen en evidencia las dificultades que tienen los
programas para medir los resutlados que están logrando. Para superar esta situación, las evaluaciones
deben proponer los instrumentos e indicadores de medición de resultados e impactos para ser incorporados
como rutinas de los programas.
- Las evaluaciones que se realizan durante el proceso de ejecución del programa generan procesos de
fortalecimiento de la capacidad institucional porque permiten identificar las fortalezas institucionales que se
poseen para ejecutar el programa, como así también detectar el tipo de cambios o acciones organizacionales
que se deberían realizar para mejorar la ejecución del programa.

Evaluación de la finalización del programa

¿Qué es evaluar la finalización del programa social?

Implica la indagación y la valoración de los resultados finales y del impacto del programa. Su propósito es
conocer la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la inversión social y saber si el programa modificó las
condiciones de vida de la población beneficiaria en relación con el problema que le dio origen.

Aspectos a considerar al diseñar la evaluación de la finalización del programa social

- Debe ser realizado durante la planificación del programa conjuntamente con el diseño de la evaluación de la
ejecución del programa.
- Los indicadores de resultado son los mismos que se utilizan para evaluar la ejecución del programa.
- Los indicadores del impacto son aquellos relacionados con el problema que da origen al programa social.
- La periodicidad para evaluar los impactos es más amplia que la prevista para otros indicadores.

Herramientas que se proponen para la evaluación de la finalización del programa social

- Evaluación final de resultados

- Evaluación de impacto

Los momentos metodológicos para el desarrollo de las evaluaciones de programas sociales

Toda evaluación de programas sociales requiere del desarrollo de cinco grandes momentos metodológicos.

1. Diseño de le evaluación: es aquel en el cual se define qué, cuándo y cómo se va a evaluar. En este momento
metodológico también se formula un plan para la sistematización y ordenamiento de la información y para
su análisis, que garantice que la información de la evaluación alimente efectivamente la toma de decisiones
del programa.
2. Relevamiento de la información: a partir del diseño o preparación de la evaluación, se procede a la
recolección de la información. El evaluador, directamente o a través de técnicos preparados para tal efecto,
recurre a la fuente de información para obtener los datos mediante el método o instrumento seleccionado.
El investigador debe construir lo instrumentos y los procedimientos adecuados para describir, medir y/o
explicar, según sea el caso.

31
 3. Ordenamiento y procesamiento de la información: se ordenan y sistematizan todos los datos recolectados
para realizar el análisis e interpretación de la información. Según las distintas especificidades de cada
evaluación, se pueden utilizar técnicas de ordenamiento y procesamiento de información, tales como:
planes de tabulación, matrices de datos, paquetes estadísticos, tipologías, etc.
4. Análisis e interpretación de la información: se requiere que el evaluador, a través de distintos métodos
cuantitativos o cualitativos, describa, relacione, explique, compare, etc., los distintos datos que previamente
ha recolectado y organizado.
5. Valoración y toma de decisiones: es el momento metodológico central, el equipo de evaluación construya
juicios valorativos pertinente y necesarios para alimentar la toma de decisiones que se dirijan a mejorar la
planificación y/o la ejecución del programa social que se evalúa. Adquiere relevancia el diseño de informes
de evaluación que presenten conclusiones del proceso evaluativo y propongan recomendaciones que
alimenten en forma pertinente y oportuna las acciones de los responsables de tomar decisiones.

El diseño de la evaluación

Consideraciones generales: es importante considerar que en un proceso de Gestión Integral el diseño de la

evaluación se realiza durante la planificación del programa. La planificación del programa debe incluir la
identificación de las preguntas clave y la definición de los indicadores, las fuentes de información, los métodos e
instrumentos de recolección de información y la periodicidad del relevamiento de los datos.

Es preciso recordar que la evaluación consiste en formular y contestar preguntas precisas con respecto a uno o
varios aspectos del programa en una fase determinada de su desarrollo. El diseño de la evaluación es el primer
momento metodológico de la evaluación, en el cual se realizan las preguntas adecuadas, se identifica quien
puede contestar, en donde están las respuestas a esos interrogantes, se precisa como y en qué tiempo se harán
esas preguntas.

Pasos metodológicos para el diseño de la evaluación de programas sociales

1. Identificar quien demanda la evaluación: es preciso saber qué institución o actor social esta demandado la
evaluación y quien o quienes serán los usuarios de la información que arroje la evaluación. En cada caso, las
preguntas que se realizarán y la información que será recolectada y analizada será distinta y tendrá énfasis
diferentes. Si bien los demandantes o usuarios de las evaluaciones pueden ser múltiples, la evaluación del
programa social debería corresponder fundamentalmente a la iniciativa de los actores involucrados en dicho
programa, quienes harán uso de la evaluación para retroalimentar constantemente su gestión.
2. Identificar la fase de desarrollo del programa que se va a evaluar: identificar si el programa social ya ha sido
planificado, está en ejecución o ha finalizado su ejecución es fundamental para definir que se quiere conocer
con la evaluación del programa.
3. Realizar las preguntas clave: hacer las preguntas concretas acerca de qué se quiere conocer del programa
social que se evalúa permite precisar la información que será recolectada y analizada en la evaluación. Las
preguntas clave variarán de acuerdo con la fase de desarrollo del programa. No serán los mismos
interrogantes si se evalúa la planificación del programa que si se indaga acerca de cómo éste se está
ejecutando o si el programa ha sido ejecutado.
4. Identificar los indicadores elaborados durante la planificación del programa o construir los indicadores
necesarios para la evaluación, en el caso de que esta actividad no haya sido realizada durante la
planificación: las preguntas clave para evaluar un programa social requieren ser especificadas o concretadas
en indicadores. Es necesario que el equipo de evaluación identifique si existen indicadores pertinentes para
las preguntas que se han formulado o si es necesario construir nuevos indicadores que permitan rastrear la
información de aquello que se interroga.

Para evaluar la planificación del programa no se requiere de la construcción de indicadores y la formulación de las
preguntas es suficiente para iniciar un proceso de evaluación. Para la construcción de indicadores, especialmente los
relacionados con la evaluación de la ejecución y la finalización del programa social, se propone el siguiente proceso
metodológico:

32
 1. Identificar las preguntas clave formuladas para evaluar la ejecución y la finalización del programa social.
2. Identificar los enunciados relacionados con lo que se quiere conocer del programa social.
3. Identificar las palabras clave que requieren llegar a un acuerdo sobre su significado preciso.
4. Elaborar colectivamente la definición de esas palabras.
5. Relacionar entre si los significados atribuidos a las palabras clave e incluir la definición cuantitativa del
indicador. Se deberán diseñar tantos indicadores como se considere necesario para expresar, lo mas
completamente posible, el aspecto que se evalúa.
6. Verificar si los indicadores tienen las siguientes características: pertinencia (correspondencia con el
programa social y con el contexto social en el cual se desarrolla); sensibilidad (refleja el cambio de la variable
en el tiempo); relevancia (sirve al organismo ejecutor para la toma de decisiones).
7. Priorizar y seleccionar los indicadores teniendo en cuenta los siguientes criterios: prioridad para la toma de
decisiones del responsable directo del proyecto; fácil acceso a la información y costo accesible a la
información.

Tipos de indicadores para evaluar un programa social

- Indicadores de proceso: están relacionados con las preguntas acerca de la ejecución de las actividades, las
tareas, los recursos y el presupuesto del programa.
- Indicadores de producto: apuntan a responder las preguntas que tienen relación con los bienes y servicios
que generan las actividades del programa y con la calidad y la cantidad de sus prestaciones.
- Indicadores de resultado: permiten conocer el logro de los objetivos específicos del programa social.
- Indicadores de impacto: son los indicadores del problema que da origen al programa social. Se construyen
durante el proceso de planificación del programa, al investigar el problema social. Permiten analizar los
cambios que genera el programa social en la línea de base del mismo.

Determinar las fuentes de información

En esta instancia el equipo de evaluación identificará donde está y quien entregará la información para cada
indicador o pregunta realizada. Recordemos que las fuentes de información pueden ser:

Primarias: de la población beneficiaria o su entorno.

Secundarias: otros organismos o el mismo programa, aquí, la información esta sistematizada en archivos
desarrollados previamente.

Identificar el universo de estudio

Para los casos de evaluación con fuentes de información primaria, en los cuales se requiera recolectar información
directamente de una determinada población. Es necesario definir el universo de estudio. El universo de estudio es el
conjunto total de una población a ser analizada.

Diseñar los instrumentos de recolección de información

Se requiere identificar y diseñar los instrumentos o técnicos de relevamiento de información. Para ello, se debe
acudir a las técnicas e instrumentos de investigación cualitativa y cuantitativa propuestos por la investigación social
que resulten pertinentes a los fines de la evaluación. Deben ser adecuados a cada pregunta o indicador y se
recomienda, en lo posible, el uso de múltiples técnicas porque la variedad:

 Permite reducir las limitaciones de los métodos;

 Produce mayor confiabilidad de la información obtenida;
 Facilita el relevamiento de diferentes visiones o perspectivas del fenómeno en estudio.

Identificar la periodicidad de recolección de la información.

La periodicidad de recolección de la información depende de cada indicador y, por lo tanto, es necesario que el
equipo de evaluación identifique en que momento se realizara la primera recolección de los datos y con qué
frecuencia se realizara esa tarea.
33
Diseñar un plan de ordenamiento, procesamiento, análisis e interpretación de la información.

El equipo de evaluación del programa debe prever los métodos y los instrumentos para ordenar, sistematizar y
procesar los datos obtenidos en la investigación y definir el nivel de desagregación necesario. Se pueden utilizar
técnicas de ordenamiento y procesamiento de información tales como: planes de tabulación, matrices de datos,
paquetes estadísticos, tipologías, etc. De la misma manera, se deben identificar las técnicas cuantitativas.

Preparar el trabajo de campo

El equipo de evaluación debe prever quiénes recogerán la información en el terreno, cómo serán capacitadas esas
personas y cómo será la distribución y la supervisión del trabajo.

Diseñar los criterios generales que contendrá el informe de evaluación

Cuáles serán los elementos que contendrá el informe de la evaluación, el cual no podrá omitir los principales
resultados, conclusiones y recomendaciones derivados de ella. Es necesario considerar quien o quienes demandaron
la evaluación, para qué la demandarán, quienes serán los usuarios de la información y qué tipo de decisiones se
tomarán a partir de ella.

Planificación, libertad y conflicto- Matus

Planificación, libertad y conflicto

Planificar no es otra cosa que el intento del hombre por crear su futuro y no ser arrastrado por los hechos. La
planificación se realiza en un medio resistente y nunca en un medio inerte, pasivo, o estático, porque el objeto de
nuestros planes es siempre una realidad que está en movimiento, en una dirección y en una velocidad determinadas
y porque hay en la realidad fuerzas más potentes que otras que le han impuesto esa dirección y esa velocidad.

La planificación es, así una herramienta de las luchas permanentes que tiene el hombre desde los albores de la
humanidad por conquistar grados crecientes de libertad para elegir entre pasar frío o calor; cuando descubre el
fuego1 el hombre puede decidir. En términos de planificación estratégica, podríamos decir que es capaz de convertir
una variante en una opción.

Los métodos de planificación

De alguna forma sentimos la obligación de encontrar un método de planificación o cálculo que sea capaz de
responder a nuestras necesidades. En el fondo, lo que quiero decir es que cada gobernante de un proceso político,
económico, social u organizativo tiene que diseñar su propio método de planificación. No puede haber un método
único, de validez general, -salvo en el plano de los principios muy generales- que calce como anillo al dedo a las
necesidades concretas de una práctica particular de acción.; debemos así rescatar la planificación como herramienta
de libertad.

Debemos rescatar la planificación como método de gobierno, como herramienta dúctil, flexible, útil y eficaz para
lidiar con nuestras necesidades de dirección en cada lugar de la administración pública donde nos encontramos, y no
con las de otros, como demanda externa. La planificación, como método, sólo puede entenderse como un diseño
particular adaptado a "nuestro" caso.

La planificación en la base, como planificación operacional que trata con problemas particulares, es el basamento
sobre el cual tiene que construirse la planificación directa que trata con los problemas genéricos, además de los
particulares. Ambos tipos de planificación no sólo deben coexistir, sino conformar un método único e integral. No
existe un método de planificación único.

Planificación y organización

Las técnicas de organización que aplicamos nuestras reformas administrativas carecen de ciencia positiva que los
apoye. Por lo general ignoramos las leyes que rigen los procesos de organización, y simplemente hemos adoptado
técnicas normativas de organización. Estas técnicas nos permiten racionalizar procesos organizativos, disminuir
determinados pasos innecesarios, diseñar procedimientos, etc. Junto a estas técnicas de organización y métodos
34
están otras técnicas aplicables a las estructuras organizativas jerárquicas o no jerárquicas que nos son útiles para
hacer diseños de instituciones.

Dónde estamos y qué podemos hacer

En vez de una planificación moderna y flexible que nos apoya para ganar grados de libertad, tenemos una
planificación formalista, desligada de los problemas prácticos concretos, que tiene ese sesgo abstracto de
investigación con el cual nació muy tecnocráticamente, economicista muy rígida, porque es incapaz de tratar con los
problemas de incertidumbre que se plantean en el mundo real y, en consecuencia; muy vulnerable a los cambios de
la realidad.

El actor que planifica, en vez de reconocer la incertidumbre y la complejidad de la realidad, actúa como el avestruz,
esconde la cabeza en la tierra.

La planificación normativa elude el concepto de problema. La planificación tradicional, dado su origen de

investigación tradicional, dado su origen de investigación, trabaja sistemáticamente con la categoría de "sector" y
sólo asistemática, parcial y secundariamente con la de "problema".

Nuestra resistencia a los cambios

El primer problema que tenemos que resolver aquí es cambiar nuestra idea de lo que es planificación, sumarnos a
esta "aventura", renovarnos y luchar porque la corriente de los hechos no nos arrastre hacia la rutina.

Si cada uno supera su propia resistencia al cambio, nuestra creatividad solucionará todo. No podemos dudar del
éxito. Nosotros somos la corriente de los hechos y de nosotros dependa si su fuerza os ayuda o nos resiste. Esta es la
primera conclusión. El cambio comienza en nosotros, y sólo nosotros podemos construirle vialidad a esta reforma.

Los fundamentos de la planificación situacional

Planificación y Planificadores

La Planificación Situacional se refiere al arte de "gobernar" en situaciones de poder compartido. La complejidad del
cálculo situacional, donde se combinan toda una variada constelación de factores escasos, no está normalmente en
el nivel técnico, aunque es imprescindible que exista un equipo técnico de muy buen nivel y de muy buena
experiencia que apoye ese complejo cálculo situacional que hace quien "gobierna". La planificación estratégica
redefine e identifica, en buenas cuentas, "dirección" con "planificación"; no hace una separación tajante entre
ambas.

El concepto de planificación exige ahora, para identificar su objeto, de una categoría más amplia que le permita
representar la compleja realidad que rodea al actor que planifica, dentro de la cual él tiene que luchar para alterarla.
El planificador normativo tiene respuestas muy precisas, pero insuficientes y poco accesibles a la población. Esta
inaccesibilidad nos conduce a oponer la categoría de "problema" concreto con la de "sector".

Un decálogo para la planificación

Primera consideración: la planificación tiene que ser algo más amplio, más abarcante que la n era planificación de
un ámbito específico como el económico. En la práctica de gobierno nos resulta obvia esta limitante de la
planificación normativa. A su vez, planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de decidir y la responsabilidad
de conducir.

Segunda consideración: La planificación se refiere al presente. Todo lo que hace la planificación para simular el
futuro es muy útil, pero es sólo un producto intermedio cuyo producto final es la decisión que debo tomar hoy. Pero
la decisión de hoy no puede ser racional si no trasciende el presente, porque lo que ocurre después o mañana es lo
que le da eficacia a mi decisión. El problema de los plazos en la planificación tiene entonces su origen teórico en la
imposibilidad de tomar una decisión racional hoy sin explorar el futuro. Esta exploración del futuro es
imprescindible, pero dicha exploración no es el corazón del plan. El corazón del plan es el intento de gobernar un

35
proceso, y un proceso sólo se gobierna por medio de la acción. Entonces, planificar es sólo en parte diseñar. El
diseño es parte del momento normativo; justamente, uno de los cuatro momentos de la planificación situacional.

Tercera consideración: la planificación exige un cálculo situacional, supone un cálculo complejo, y ese cálculo está
afectado por múltiples recursos escasos que cruzan muchas dimensiones de la realidad. La planificación se refiere a
un cálculo situacional complejo que cruza los cuatro momentos de la planificación. La planificación es
necesariamente un cálculo situacional complejo, y éste debe estar estrictamente ligado a la acción en el presente, o
no es planificación. Puede ser literatura sobre el futuro, puede ser futurología y como normalmente los planes
tradicionales se hacen con mucho atraso, puede ser historia, pero no planificación. Para que sea pían y hablemos de
planificación, este cálculo situacional complejo tiene que preceder y presidir la acción concreta.

Cuarta consideración: La planificación se refiere a oportunidades y a problemas reales. Las categorías de

oportunidad y problema son esenciales en la planificación situacional. Si la planificación no baja a las oportunidades
y problemas concretos, o más bien dicho no baja a las oportunidades y problemas concretos, o más bien dicho no
sube a ellos, porque esto es lo difícil, entonces tampoco es planificación.
Es esencial a la planificación situacional la categoría de "problema". Y esto nos obliga a dedicar una buena
preocupación teórico-metodológica para establecer guía practicas sobre cómo se precisan problemas, como se
analizan problemas, como se explican problemas, que son problemas verdaderos y problemas falsos y como los
distintos actores sociales valoran los problemas. Porque, lo que es problema para mí, puede que sea oportunidad
para otro. Por supuesto que así nos alejamos de la categoría de "diagnóstico". Mi obligación es entender su
explicación e incluirla en mi explicación de la realidad. La explicación del "otro" es parte de la realidad que debo
explicar, es parte de la situación.

Quinta consideración: La planificación es inseparable de la gerencia. La planificación es una forma de organización

para la acción. Este es un punto crucial que diferencia la planificación tradicional de la estratégica. Los planes
tradicionales contienen a veces en su literatura muchas buenas ideas y recomendaciones, pero se concreta en
operaciones y sólo incluye "operaciones". El actor que planifica no puede auto recomendarse medidas, sólo debe
decidir operaciones. El plan situacional es un conjunto de operaciones que responden a una forma concreta de
producción. Cada operación supone un responsable de su diseño, ejecución, control y revisión según las
circunstancias. Cada operación es una misión encargada a alguien que controla un medio organizativo de
producción. Y todas las operaciones que conforman el plan constituyen una opción.

Sexta consideración: En la planificación situacional lo político no es un dato externo, ni un marco restricto que le
viene de fuera. La planificación situacional internaliza las cuestiones políticas como variables y trata de operar con
ellas. hay muchos aspectos sistematizables de la planificación política, así como no todo es sistematizable en la
planificación económica. sí en alguna medida no sistematizamos la planificación política, no puede haber una buena
interacción entre eficacia económica, y la planificación no puede ser totalizante, no puede ser situacional y no puede
identificarse con el proceso de gobierno. Y si la planificación no es situacional, es casi imposible impedir que el
cálculo político y el cálculo económico sigan caminos paralelos.

Séptima consideración: La planificación debe trabajar considerando la incertidumbre de posibles "variantes", que
escapan a nuestra voluntad y poder. La planificación estratégica propone algo muy elemental que viene de las
concepciones antiguas de planificación: trabajar con "escenarios de cálculo". Un "escenario de cálculo" del plan se
conforma por una determinada articulación de opciones y variantes. Nuestra obligación es tener un plan y una
estrategia para varios escenarios que se ubiquen dentro de los extremos aparentemente posibles.

Octava consideración: El plan es "modular". Está compuesto por unidades o células que pueden agregarse,
dimensionarse y combinarse de distinta manera, según los objetivos que se persigan, la situación inicial y la
estrategia elaborada. Una operación es la aplicación de recursos o insumos a la producción de un resultado que
altere la situación. Se trata de la aplicación de recursos escasos en la situación para lograr como resultado un cambio
de la situación.

Novena consideración: La planificación no es monopolio de nosotros, nuestro plan enfrenta oponentes que también
planifican. Además de nosotros, hay otros actores en la realidad que también planifican con objetivos distintos a los
36
nuestros. Si no hay oponentes, plan y diseño normativo pueden ser idénticos. Pero, en la planificación situacional, en
imprescindible contar tanto con la resistencia activa y creativa de oponente, como con la ayuda de posibles aliados
ganados en la concertación de objetivos mediados e inmediatos. Nunca podemos identificar planificación con
diseño. Es obvio que no todo es reducible a concertación, salvo que desdibujemos el plan de todos. A veces es
necesario imponer operaciones conflictivas usando el poder. La planificación se practica así en el contexto de un
conflicto de planes. Ningún actor improvisa: todos los actores sociales tienen objetivos, todos los actores hacen
exploraciones sobre el futuro, y todos los actores sociales, en alguna forma, articulan su acción inmediata en
términos de este cálculo que precede y preside la acción y lo hacen sin necesidad de escribir un libro.

Décima consideración: A medida que los plazos se alargan, nuestros objetivos son más estables, y en el corto plazo
son más cambiantes. Cuando un actor tiene poder absoluto sobre la realidad o sobre la situación planificada,
supuesto que está implícito en la teoría de la planificación normativa, dicho actor puede planificar a fecha fija.
Acertar es posible, pero en casos muy excepcionales. Lo puede hacer sólo quien tiene un poder desmedido sobre los
otros actores con los cuales coexiste en la situación, y quien además controla totalmente el entorno que los
comprende. En la planificación estratégica el tratamiento del tiempo debe ser distinto y más flexible. La planificación
tradicional centra el problema en el arte de diseñar dentro de lo posible; el mejor plan es el que tiene el mejor
diseño, el diseño más coherente. Pero, el problema de la planificación comienza con el diseño, no termina con el
diseño. Por eso existe el momento estratégico y el momento táctico-operacional. La planificación también
comprende el cálculo que permite hacer las cosas: ese cálculo es interno en la planificación situacional y está fuera
del ámbito de la planificación normativa.

Los métodos del VII Plan De la Nación

El momento explicativo: El momento explicativo plantea la compleja tarea de seleccionar problemas y desechar
otros. A partir de esta selección, surge la necesidad de explicar las causas de cada problema y del conjunto de los
problemas que signan la situación inicial del Plan. Para explicar los problemas desarrollamos una técnica que puede
formalizarse en un flujo grama situacional. Consiste en diagramar las causalidades sistémicas que hemos captado por
la experiencia, por el conocimiento sistemático teórico-práctico, y por la verificación empírica de algunas relaciones
causales. En este flujo gramas se intenta explicar problemas parciales, conjuntos de problemas o la situación inicial
del plan. Ordenar las variables de un modo particular en tres instancias o niveles.

El nivel 1: los flujos de producción social: A este nivel lo llamamos fenoproducción, y abarcará todas las dimensiones
de la realidad, sea ésta referida a hechos políticos, a bienes y servicios económicos, a conocimientos, a normas, etc.
El plano de los hechos expresa los frutos o resultados necesarios que se originan en los otros planos.

El nivel 2: las acumulaciones sociales: En el sistema social los hechos son "productos" de las acumulaciones sociales
previas y también son "los que producen" las nuevas acumulaciones sociales.

Nivel III. Las reglas básicas o genoestructuras: El sistema social también tiene el equivalente del genotipo: son las
reglas básicas fundantes del sistema que determinan la variedad de lo posible en la situación. Las reglas básicas son
socialmente producidas y pueden ser cambiadas por los hombres. Las genoestructuras son así restricciones
producidas por los hombres para interactuar entre sí, adicionales a las restricciones que imponen las leyes de la
naturaleza. En el flujo grama situacional ustedes intentan explicar cada problema con las categorías de
fenoproducción, fenoestructuras y genoestructuras y también es posible explicar el conjunto de problemas que
conforman la situación inicial.

El momento explicativo no cesa nunca. Debemos permanentemente mantenerla al día porque la realidad cambia.
Así, resolvemos parcialmente un problema, porque mantener al día la explicación exige ser capaces de analizar la
realidad a una velocidad mayor que el cambio de la realidad misma. En la planificación situacional, cuando
destacamos un problema o un conjunto de problemas, en alguna medida imprecisa hemos avanzado algo en el
momento normativo, como 5 fuera previo. La explicación situacional exige una serie de interacciones entre el
momento explicativo y el momento normativo hasta que se precisan ambos en una situación. No sabemos cuál
precede a cual.

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El momento normativo: El momento normativo está en el origen de la planificación. Este proyecto normativo es
nuestro diseño, nuestra definición de cómo debe ser la realidad. se mueve en el plano de cómo debe ser la realidad.
El momento normativo es la instancia de diseño. El instrumento "programa direccional", propone la siguiente
prueba: consideremos todas las operaciones que el plan busca materializar y simulemos su aplicación a partir de la
situación inicial, para constatar la dinámica de cambio que desaten, y cotejaría con aquella necesaria para alcanzar la
situación objetivo.

El momento estratégico: puede que el cumplimiento del plan requiere un poder político que no tenemos o no
queremos usar, puede que nos falten recursos económicos o financieros, o puede que nuestras deficiencias
institucionales u organizativas ni siquiera nos permitan formular un plan de gobierno como compromiso real de
acción. Sobre el cumplimiento del plan pesan, por consiguiente, un conjunto de restricciones. El primer problema es
constatar las restricciones. Por esa vía tendríamos que ajustar el diseño sólo a lo que es posible en la situación inicial.
El segundo problema, y esencial al momento estratégico, se refiere a como levantar esas restricciones en el
horizonte de tiempo del plan.

Aquí tiene que producirse un proceso interactivo entre la búsqueda positiva por construirle viabilidad política,
económica y organizativa al diseño normativo y la necesidad de ajustar o restringir dicho diseño a lo que resulta
viable. Cabe entonces preguntarse si podemos mantener inalteradas las operaciones y la situación objetivo del plan
cuando la situación inicial ha cambiado. Lo más probable es que debamos hacer ajustes, y esos ajustes nos obligan a
rehacer el análisis de viabilidad en el momento estratégico. Todos los elementos críticos en el análisis de viabilidad
están en un movimiento de cambio que quizás invalide nuestra estrategia de ayer. Debemos, en consecuencia,
repetir constantemente el momento estratégico. La viabilidad se construye en una delicada relación del gobernante
con la situación real, encarnada en las fuerzas sociales y la población en general.

Hay tres problemas relacionados: Un problema generalizado en América Latina de "técnicas de gobierno" muy
deficientes, donde las organizaciones son en extremo rudimentarias, la planificación económica es primitiva y
normativa y la planificación política sistemática no existe, salvo como una aplicación casuística de la experiencia. Casi
nunca los gobiernos siguen a tiempo la realidad, articulan sistemáticamente lo político con lo económico y proyecten
periódicamente como simulación las consecuencias de las decisiones y omisiones del presente sobre la situación al
final de su período de gobierno. No se miran en el espejo del tiempo futuro cada vez que deciden algo o deciden por
la omisión; El problema de la viabilidad política consiste, no sólo en disponer del poder suficiente, sino además y
principalmente, en tener la voluntad de usarlo, después de sopesar las consecuencias de su aplicación sobre el
mismo poder que posee quien lo usa. Para construir viabilidad se requiere reaccionar con agilidad ante los cambios
situacionales, especialmente si estos son adversos. Las fuerzas que se ubican en la oposición están en mejores
condiciones para reaccionar con presteza, porque viven una suerte de estado de "hiperestesia", de alta sensibilidad.

El momento táctico operacional: En el momento táctico operacional debemos distinguir cuatro submomentos: a) La
apreciación de la situación en la coyuntura b) La pre-evaluación de las decisiones posibles c) La toma de decisión y
ejecución d) La post-evaluación de las decisiones tomadas o apreciación de la nueva situación.
El principal síntoma de la pérdida de control del momento táctico operacional se produce cuando la dirección del
gobierno no puede decidir sobre el uso de se tiempo y las cosas menores adquieren en la realidad una prioridad
implícita que desplaza a los problemas trascendentales para el cumplimiento del programa de gobierno, gobernar es
conducir, y la planificación se refiere al arte y las ciencias de conducir y no simplemente de calcular sobre el futuro.
La toma de decisión y la producción de operaciones, si es apoyada en los submomentos anteriores, permiten
conciliar los momentos políticos, económicos y de corto y mediano plazo en una apreciación de conjunto, a fin de
que la acción de los Ministros no se parcele en ámbitos contradictorios.

La posevaluación requiere, de indicadores representativos del grado de cumplimiento de las operaciones, bajo los
requisitos de calidad y eficacia propuestos en el plan, y de indicadores representativos de los efectos de dichas
operaciones sobre aspectos particulares de la situación o de la situación en general.

debemos enfrentar los siguientes desafíos:

38
 a) Desarrollar una capacidad para conocer la realidad concreta en cada situación y sus tendencias, aunque esta
cambie con rapidez: este es un problema de información, capacidad de análisis, capacidad de anticipación de
las tendencias situacionales y sensibilidad para romper la barrera de incomunicación que tiende a rodear la
dirección del gobierno.
b) Hacer un cálculo oportuno de pre-evaluación de las operaciones propuestas para ser producidas en la
situación, mediante técnicas adecuadas de simulación.
c) Hacer un cálculo de post-evaluación por medio de una gran variedad de indicadores que reflejan el grado de
cumplimiento de las operaciones y de sus efectos sobre la situación.
d) Impedir que la enorme variedad de la información que recogemos de la realidad nos abrume y anule nuestra
capacidad de análisis.
e) Aprovechar la centralización del análisis e información de síntesis para examinar las propuestas y sus
resultados desde todos los ángulos conflictivos: lo político versus lo económico, el corto plazo versus el
período de gobierno, etc.
f) Impedir que la "callosidad burocrática" que aísla a la dirección del gobierno de la realidad, también lo
incomunique de su propio sistema de planificación.

Primero. La capacidad humana de pre-alimentarse del futuro. Los seres humanos tienen la capacidad de anticiparse
a la realidad, no solamente de seguir la realidad. Podemos pensar sobre el futuro y podemos analizar tendencias. Por
ese camino le podemos ganar en velocidad a los hechos; Segundo. Modernizar selectivamente la información
estadística; Tercero. La reducción de variedad. La variedad es la medida de la complejidad de un sistema y ésta se
precisa por el número de estados posibles del mismo; El paso siguiente es definir indicadores de normas que nos
sirvan para compararlos con los indicadores reales. Ahora sí podemos reducir drásticamente la variedad. Ahora
podemos convertir los indicadores en señales; Cuarto. Descentralizar. Los problemas tienen que ser resueltos donde
corresponde y no puede siempre centralizarse su solución.

Los sistemas biológicos, como sistemas viables, tienen un grado de descentralización calculado para sobrevivir que
es muy eficiente. Debemos tener nuestra atención en el presente. Pero, decidir racionalmente en el presente
requiere de señales direccionales a la distancia de un año, a la distancia de 5 años para captar el periodo de
gobierno, y a la distancia más larga que se nos pierde de vista, a 20 o 25 años.

La explicación situacional de un problema

Una explicación situacional es una reconstrucción simplificada de los procesos que generan los problemas
destacados por el actor, de tal manera que los elementos constituyentes de dichos procesos aparecen
sistemáticamente interconectados en la generación de tales problemas y de sus características particulares. Esa
técnica es el método de explicación situacional, cuya expresión gráfica es el flujo grama situacional. Como toda
técnica es simplemente una ayuda para sistematizar el conocimiento sobre una realidad.

Los métodos de explicación situacional deben practicarse con asesoría técnica y de personas con experiencia en el
problema.

El método de explicación situacional pretende sistematizar la reflexión sobre las causas de un problema, obligar a
esa reflexión antes de adelantar soluciones y reconocer que ese problema puede ser explicado desde diversos
puntos de vista por los actores que están en contacto directo o indirecto con él.

Planeamiento estratégico- Ossorio

El plan: se denomina plan a la toma anticipada de decisiones que permite prever, organizar, coordinar y controlar
situaciones, acciones y resultados. Haciendo un recorrido por definiciones de diversos autores, nos encontramos con
atributos comunes que nos acercan en mayor medida a la idea de plan. Estas características son: la reflexión previa y
concominante con la acción; la selección y ponderación racional de objetivos y medios que permiten reducir el azar;
acciones y decisiones presentes referidas a resultados futuros: previsión, promoción y estructuración de acciones
tendientes a arribar a las metas deseadas; apuesta; intención de modificar voluntariamente los acontecimientos y
adaptabilidad a los cambios de contexto.

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La estrategia: se define como un estilo y un método de pensamiento referido a la acción, de carácter consciente,
adaptativo y condicional. Este tipo de razonamiento se caracteriza por la reflexión y ponderación de las fuerzas
puestas en juego en un escenario determinado, el cálculo y la previsión del comportamiento del “otro” frente al
propio, la selección de los medios idóneos y la combinación sincronizada y convergente de los dispositivos que
permitan alcanzar los resultados esperados.

La composición y articulación armónica de sus diversos componentes, en un sistema que tiende a conservar y a
ampliar el poder y el desarrollo del plan a pesar de la oposición del adversario”, nos permite conceptualizar a la
estrategia como arte, privilegiando el rol de la persona en la transformación de las circunstancias. Es “un cálculo
permanente que vincula el fin y los medios en un contexto cambiante y con una correlación de fuerzas en
transformación”.

En síntesis, los distintos aportes al significado de estrategia podrían resumirse en: voluntad e intencionalidad, diseño
y empleo de fuerzas propias, cálculo de las fuerzas contrarias, direccionalidad de las acciones, carácter consciente,
adaptativo y condicional de las acciones, previsión de las respuestas frente a situaciones contingentes, condición
integradora y multidimensional (compleja).

Enfoque de planeamiento

El planeamiento: determinismo, indeterminación y acción creativa

Se introduce la prospectiva como una forma flexible, plural y no determinista de construir escenarios posibles y
deseables. Se toman en cuenta variables cualitativas y se otorga importancia a la voluntad, la conciencia y la
creatividad humanas en la construcción del futuro.

Existen enfoques tradicionales de planeamiento que ubican a la técnica y a las teorías economicistas un rol central,
dejando de lado aspectos ideológicos o sociales.

Los planes son elaborados a través de pronósticos efectuados a partir de experiencias pasadas, tomando a la
realidad como escenario objetivo y al futuro como simple y determinado.

Planeamiento tradicional y planeamiento estratégico

Planeamiento estratégico: se considera a la acción como compleja, plagada de incertidumbres, azar, iniciativa,
decisión, de acuerdo a la definición de Morin.

En la planificación tradicional, el plan es un ejercicio acotado en el tiempo que tiene como resultado la elaboración
de un documento prescriptivo e incuestionable, redactado por expertos al servicio de los políticos, mientras que la
sociedad lo obedece pasiva e inerte, sin interacción ni compromiso en la formulación. La inclusión de “otro” en el
diseño de la planificación altera sustantivamente esta práctica, agregando intenciones, voluntad, capacidad creativa,
creencias que modifican y reinterpretan la realidad situacionalmente, considerándola múltiple y compleja.

Momentos y proceso del planeamiento estratégico

Fases y momentos del planeamiento estratégico

Apreciación de la situación: Identificación del problema; análisis del contexto, amenazas, oportunidades, fortalezas y
debilidades; desarrollo del árbol de problemas, descripción del escenario.

Diseño normativo y prospectivo: misión; visión; valores; desarrollo del árbol de objetivos y apuestas.

Análisis y la formulación de la estrategia: Objetivos- metas; escenarios posibles; estrategias y cursos de acción
posibles y elección; programación; presupuestacion organización y personal; posibilidad de modificación del árbol de
objetivos y apuestas.

Táctica operacional: establecimiento de la agenda del actor social; puesta en marcha de las operaciones del curso de
acción seleccionado; modificaciones a la agenda; recálculo, recomienzo el momento explicativo.

Los momentos de la planificación situacional propuestos por Matus son:

40
Explicativo: indagación, y construcción conceptual de la realidad como fue, como es y como tiende a ser.

Normativo: como debe ser la realidad de una vez realizada la acción.

Estratégico: articulación del deber ser con él puede ser.

Táctico operacional: acciones emprendidas para alcanzar los objetivos; hacer y recalcular.

Momento explicativo. Apreciación de la situación.

Situación, problema y situación problemática

El planeamiento estratégico organiza dialécticamente el análisis de situaciones en vistas a particulares correlaciones

de fuerza entre los distintos actores, los cuales poseen la capacidad de acumular fuerza y recursos, desarrollar
intereses y necesidades con el objetivo de liderar el cambio situacional e imponer su capacidad de influenciar en la
modificación del escenario.

La realidad es percibida de forma relativa según cada uno de los actores, elaboran explicaciones situacionales y
autorreferenciales, estableciendo con relación a los demás, las categorías de aliados, adversarios y neutros.

La realidad es dinámica y requiere un continuo monitoreo y reconceptualizacion tanto de la situación inicial como de
las situaciones problemáticas, para concluir con la formulación de una situación objetivo.

Mediante el análisis FODA, se representa una síntesis situacional a tener en cuenta tanto en la fase de apreciación de
la situación como en la formulación de la estrategia.

Desarrollo del árbol de problemas

A partir del encadenamiento causa- efecto se produce una organización, jerarquización y se establecen
interdependencias entre los intereses y problemas identificados por los actores, sobre los que se concentraran los
objetivos del proyecto.

La misión

Compara reflexivamente el papel propio con el de las demás fuerzas, partiendo de una particular apreciación de la
realidad.

El momento normativo. Designio y diseño del plan

Diseño del deber ser: respuesta idealizada del problema

Establecer la misión presente y futura, la visión, describir los valores organizacionales, desarrollar el árbol de
objetivos y diseñar las operaciones para alcanzar esos objetivos. Se define el “deber ser”.

El momento normativo es una fase de planeamiento estratégico conformada por un conjunto de actividades de
reflexión. Diseña el contenido propositivo del plan en contraposición con los problemas relevados en la situación
inicial.

El actor social que define la contracara a la situación problema, parte desde s propio conjunto de factores previos
constitutivos de su percepción: ideología, cultura, intereses, etc.

Referencias direccionales y escenarios

El objetivo de gran visión es una idea de fuerza que se ubica en el tiempo futuro. Es un modelo aspirativo,
referenciado en un contexto específico, que combina los valores, los deseos y los recursos para lograr los fines
últimos de la organización.

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Los objetivos son aquellas situaciones deseadas a las que se dirige la organización. Están enmarcados tanto en la
visión como en la misión. El objetivo expresa la superación de los problemas que puedan surgir en la organización: es
la respuesta idealizada y el problema revertido a un estado positivo, es una situación ideal a alcanzar.

Las metas son fases intermedias de acción. Constituyen objetivos particulares. Los programas establecen en tiempo
y espacio, en recursos necesarios y en organización, los objetivos del organismo.

La construcción de un árbol de objetivos permite establecer los objetivos en función de su jerarquía y orden de
procedencia. De esta forma, los objetivos son la base de la estrategia y de las acciones de la organización en el
contexto.

En el análisis de la cultura y los valores organizacionales permite formar los patrones de comportamiento,
contextualizando la acción de los actores sociales.

El concepto de escenario se incluye en el marco del planeamiento estratégico, pues de este modo se establecen
situaciones referentes en el futuro. Mientras el plan es el texto, el escenario es el contexto. Los escenarios deben ser
revisados y reestructurados conceptualmente en forma constante, de acuerdo con los cambios situacionales.

Las fases del momento normativo

En este momento el actor social analiza los escenarios posibles. El plan aquí es un conjunto de operaciones que se
propone realizar el actor. Aparecen los planes de contingencia.

Momento estratégico. El desafío de la viabilidad

Análisis y formulación de la estrategia: hay que detectar las acciones que son viables y, a aquellas que no lo son,
construirles factibilidad. La decisión estratégica reconoce la existencia de obstáculos y restricciones, lo que permite
definir cursos de acción para superar esos obstáculos.

Estrategias y construcción de escenarios: construir un escenario implica tomar en cuenta las constantes, las
variantes, las tendencias y las opciones o cursos de acción. Requiere también la revisión y la reestructuración
constante, en la medida en que haya cambios situacionales.

Evaluación de factibilidad: es una evaluación de las diferentes fuerzas que se oponen y las capacidades propias para
superar las barreras; es la acumulación de “fuerza” mediante alianzas, colaboraciones, etc. Así, la situación propia se
enfrenta de manera imaginaria a la del oponente.

La instrumentación estratégica: establecer una correspondencia entre medios y fines. Esta redefinición exige: la
adecuación de la cultura organizacional al cambio, la reorganización de las estructuras orgánicas, el desarrollo de
aptitudes del personal y la reasignación de roles a los miembros de la organización. Los componentes del sistema
son los insumos, los productos, el proceso de conversión y la retroalimentación.

La revisión de la estructura orgánica supone el reajuste de los subsistemas de planificación, programación,

presupuestacion, organización y desarrollo de recursos humanos y evaluación y control.

El concepto de sinergia, como ecolonomía de fuerzas y productividad, es el resultado de un proceso de conciliación

entre los objetivos y los medios. Así, la sinergia determina la calidad de los logros.

Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas-
Ortegón, Pacheco y Prieto.

Metodología de Larco lógico

El ML es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos.

Puede utilizarse en todas las etapas del proyecto. El método fue elaborado originalmente como respuesta a tres
problemas comunes a proyectos:

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  Planificación de proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no estaban claramente
relacionados con las actividades del proyecto.
 Proyectos que no se ejecutaban exitosamente, y el alcance de la responsabilidad del gerente del proyecto no
estaba claramente definida.
 Y no existía una imagen clara de cómo luciría el proyecto si tuviese éxito, y los evaluadores no tenían una
base objetiva para comparar lo que se planeaba con lo que sucedía en realidad.

El método del marco lógico encara estos problemas, y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques
menos estructurados:

 Aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades;
 Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que
comparten los diferentes actores relacionados con el proyecto;
 Suministra un temario analítico común que pueden utilizar los involucrados, los consultores y el equipo de
proyecto para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto.
 Enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acotar documentos de proyecto en forma
considerable;
 Suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto;
 Suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto y;
 Proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un
proyecto.

La metodología contempla análisis del problema, análisis de los involucrados, jerarquía de objetivos y selección de
una estrategia de implementación óptima. La metodología del marco lógico es una “ayuda para pensar”. Contempla
dos etapas:

 Identificación del problema y alternativas de solución, en la que se analiza la situación existente para crear
una visión de la situación deseada y seleccionar las estrategias que se aplicaran para conseguirla. Existen
cuatro tipos de análisis para realizar: el análisis de involucrados, el análisis de problemas y el análisis de
estrategias.
 La etapa de planificación, en la que la idea del proyecto se convierte en un plan operativo practico para la
ejecución. En esta etapa se elabora la matriz del marco lógico.

Identificación del problema y alternativas de solución

El proceso de planificación nace con la percepción de una situación problemática y la motivación para solucionarla.
Puede surgir de distintos ámbitos, algunos de ellos pueden ser:

 La aplicación de una política de desarrollo

 Recuperación de infraestructura
 Necesidades o carencias de grupos de personas
 Bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores
 Condiciones de vida deficitarias detectadas en algún diagnostico en el ámbito local.
 Acuerdos internacionales como la viabilidad necesaria para el intercambio comercial entre países.

Cuatro elementos analíticos importantes que ayudan a guiar este proceso:

Análisis de involucrados

El análisis de involucrados permite optimizar los beneficios sociales e institucionales del proyecto y limitar los
impactos negativos. El análisis de involucrados implica:

 Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente.
 Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.

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  Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos y diseñar estrategias con
relación a dichos conflictos.
 Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño del proyecto.

Análisis del problema

Es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento
contempla los siguientes pasos:

 Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar.

 Establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
 Definir los efectos más importantes del problema en cuestión.
 Anotar las causas del problema central detectado.
 Se construye el árbol de problemas. De una imagen completa de la situación negativa existente.
 Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario.

Análisis de objetivos

Permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los problemas. Consiste en
convenir los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos.

Una vez que se ha construido el árbol de objetivos es necesario examinar las relaciones de medios y fines que se han
establecido para garantizar la validez e integridad del esquema de análisis.

Identificación de alternativas de solución al problema

Se imponen acciones probables que puedan en términos operativos conseguir el medio. Si se consiguen los medios
más bajos se soluciona el problema, que es lo mismo que decir que si eliminamos las causas más profundas
estaremos eliminando el problema.

Selección de la alternativa óptima

Durante el análisis de alternativas o estrategias, conviene determinar los objetivos DENTRO de la intervención y de
los objetivos que quedarán FUERA de la intervención. Este análisis requiere:

 La identificación de las distintas estrategias posibles para alcanzar los objetivos;

 Criterios precisos que permitan elegir las estrategias;
 La selección de la estrategia aplicable a la intervención.

Se llaman estrategias los distintos grupos de objetivos de la misma naturaleza. Se selecciona la estrategia, más
factible en términos económicos, legales, técnicos, legales y ambientales, pertinente, eficiente y eficaz; para lo cual
se hace necesario realizar una serie de técnicas y de estudios respectivos que permitirán utilizar criterios de
selección.

Para seleccionar una alternativa se evalúan y comparan entre las identificadas como posibles soluciones del
problema, para ello se realizan diferentes análisis como:

 Diagnóstico de situación
 Estudio técnico de cada alternativa
 Análisis de los costos de las actividades que cada alternativa demanda
 Análisis de los beneficios
 Se hace una comparación a través de algunos criterios e indicadores y de esta comparación tomamos lo que
muestra mejores resultados.

Estructura analítica del proyecto

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Es recomendable construir la EAP para establecer niveles jerárquicos, como el fin, el objetivo central del proyecto
(propósito), los componentes (productos) y las actividades. Definido esto se podrá construir la Matriz

La EAP es la esquematización del proyecto. Es un esquema de la alternativa de solución más viable expresada en sus
rasgos más generales a la manera de un árbol de objetivos y actividades, que reúne la intervención en 4 niveles
jerárquicos y da pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz Lógica del Proyecto. Se
estructura de abajo hacia arriba, estableciendo una jerarquía vertical, de tal modo que las actividades aparecen en la
parte inferior del árbol, se sube un nivel para los componentes, otro para propósito y finalmente en la parte superior
se encontraran los fines del proyecto.

Este orden jerárquico (vertical), que es la base para construcción de la Matriz de Marco Lógico del proyecto, también
puede ser de utilidad para ordenar las responsabilidades en la gerencia de proyectos en la etapa de ejecución.

Para construir la EAP deberíamos seguir los siguientes pasos:

 Lo primero será obtener los fines o fin. Los cuales se tomar del árbol de objetivos.
 El problema central se identifica a partir del árbol de objetivos.
 Para identificar los productos o componentes se puede analizar la información obtenida para la
identificación de alternativas, mirar cuál de ellas es la seleccionada y el análisis de costos de la misma.
 Para identificar las acciones es preferible revisar el presupuesto de la alternativa optima donde un rubro o
grupo de estos, se proponen como acciones.

Lo que sigue es pasar de la EAP a una matriz de marco lógico. Contiene diferentes elementos en orden vertical: Fin,
propósito, componentes y Actividades, y en sentido horizontal, y en sentido horizontal: Resumen narrativo,
Indicadores, Medios de verificación y Supuestos.

Matriz de (planificación) marco lógico

Presenta en forma resumida los aspectos más importantes del proyecto. Posee cuatro columnas que suministran la
siguiente afirmación:

 Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades

 Indicadores
 Medios de verificación
 Supuestos

Y cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medio de verificación y supuestos en
cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto:

 Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en
funcionamiento.
 Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
 Componentes/ resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto.
 Actividades requeridas para producir los Componentes/ Resultados.

Resumen narrativo de objetivos

Fin: es una descripción de la solución a problemas de nivel superior e importancia nacional, sectorial o regional que
se han diagnosticado.

El fin representa un objetivo de desarrollo que generalmente obedece a un nivel estratégico, ayuda a establecer el
contexto en el cual el proyecto encaja y describe el impacto a largo plazo al cual el proyecto, se espera, va a
contribuir.

Deben enfatizarse dos cosas a cerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo será suficiente para
lograr el Fin. Segundo, la definición del Fin no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en
funcionamiento. Es un fin a largo plazo al cual contribuirá la operación del proyecto.
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Propósito: describe el efecto directo o resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que
fomentara el proyecto. Es una hipótesis sobre la que debiera ocurrir a consecuencia de producir y utilizar los
Componentes. La matriz de marco lógico requiere que cada proyecto tenga solamente un propósito. La razón de ello
es claridad. Si existe más de un propósito, hay ambigüedad.

Dado que hay una hipótesis, es importante reconocer que el logro del propósito del proyecto está fuera del control
de la gerencia del proyecto o del ejecutor. La gerencia del proyecto tiene la responsabilidad de producir los
Componentes.

Componentes (resultados): son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se requiere que produzca
la gerencia del proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene
que ser necesario para lograr el Propósito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen
adecuadamente, se lograra el Propósito.

Los componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse claramente, los Componentes se
definen como resultados, vale decir, como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada.

Lógica vertical (de la columna de objetivos)

Se construye en forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba entre los niveles de
objetivos, a esto se le denomina Lógica Vertical.

 Las actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el Componente;
 Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto;
 No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el propósito del proyecto;
 Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin;
 Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades;
 El fin es una respuesta al problema más importante en el sector.

Indicadores

Indicadores de fin y de propósito: hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad
y tiempo. La matriz de marco lógico debe especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el Propósito se
ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo
razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una
buena gestión del proyecto y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes
adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propósito del proyecto.

Indicadores de los componentes: son descripciones brees de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra
el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo.

Indicadores de actividades: el presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila
correspondiente. El presupuesto se presenta pro el conjunto de actividades que generan un Componente.

Evaluación de la columna de los indicadores

Es recomendable, revisar la columna de los indicadores, para lo cual deberá verificarse que:

 Los indicadores de Propósito no sean un resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de
tener los Componentes en operación;
 Los indicadores de Propósito midan lo que es importante;
 Todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo;
 Los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de otros niveles;
 El presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las Actividades identificadas.

Medios de verificación

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Obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para
recoger información, quizás como una actividad del proyecto. La producción de Componentes puede verificarse
mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede verificarse con los recibos
presentados para reembolso o como justificación para volver a integrar el fondo rotatorio.

Lógica horizontal

El conjunto Objetivo- Indicadores- Medios de Verificación define lo que se conoce como Lógica Horizontal en la
matriz del marco lógico. Esta puede resumirse en los siguientes puntos:

 Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos
para el cálculo de los indicadores.
 Los indicadores definidos permiten hacer un bien seguimiento del proyecto y evaluar adecuadamente el
logro de los objetivos.

Supuestos

La matriz de marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa:
Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para avanzar
al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se
cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos el Propósito del proyecto y todavía se siguen
demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al proyecto, entonces contribuiremos al logro del
Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten el equipo de diseño
del proyecto, el prestatario, el financiador y el ejecutor, que deben participar en el proceso de diseño del proyecto.

Los riesgos se definen como que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño
de proyecto se interroga qué podría ir mal a cada nivel.

La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de
planificación sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el
proyecto mismo.

Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores que la gerencia del proyecto debe
anticipar, tratar de influir, y/o encarar con adecuados planes de emergencia.

Monitoreo y evaluación

Medir y analizar el desempeño, a fin de gestionar con más eficacia los efectos y productos que son los resultados en
materia de desarrollo es su objetivo general.

Definiciones

El seguimiento o monitoreo, se efectúa durante la etapa de ejecución de un proyecto y no en otras etapas del ciclo
del proyecto.

Un monitoreo como procedimiento sistemático tiene que ver con:

 Determinar el progreso en la ejecución del proyecto. Avances físicos, costos y cumplimiento de los plazos
para las actividades son elementos que se deben verificar durante la ejecución.
 Dar retroalimentación a los involucrados sobre el proyecto. Los resultados que se obtengan del monitoreo
deben ser comunicados a los involucrados en el proyecto.
 Recomendar acciones correctivas a problemas que afectan al proyecto para mejorar el desempeño e
incrementar la probabilidad de que el proyecto ejecutado alcance su Objetivo de Desarrollo. Ajustar el

47
 proyecto a las condiciones que permitan que este llegue a buen término y no se desvíe de los objetivos
planteados en un comienzo.

También tiene que ver con el análisis de la eficiencia y efectividad del desempeño del proyecto, programado en la
Matriz del Marco Lógico.

 El análisis de eficiencia indica en que medida se han realizado las Actividades a tiempo y al menor costo para
producir los Componentes.
 El análisis de efectividad indica en que medida se produjeron los Componentes y si se está logrando el
Propósito del proyecto.

El monitoreo implica identificar logros y debilidades del proyecto a tiempo para tomar las acciones correctivas
recomendadas.

La intención es identificar los problemas de ejecución lo más temprano posible para que la solución pueda tener
mayor efectividad y no seguir adelante arrastrando errores que finalmente no permitan cumplir con los plazos o con
los objetivos del proyecto.

La evaluación es una valoración y reflexión sistemática sobre el diseño, la ejecución, la eficiencia, la efectividad, los
procesos, los resultados de un proyecto en ejecución o completado.

Ocurre básicamente durante todo el ciclo del proyecto y normalmente involucra a personas no directamente ligadas
operacionalmente con el proyecto.

Se efectúa durante todas las etapas del ciclo del proyecto, incluyendo varios años después de completada la
ejecución, en el caso de evaluaciones de impacto y/o sustentabilidad. Para ser efectiva, la evaluación tiene que ser
sistemática.

La evaluación pregunta si un proyecto está “funcionando” y si está funcionando en vista de los resultados obtenidos.

La evaluación requiere asignar tiempo para un trabajo especial y normalmente involucra la participación de
profesionales especializados no asignados al proyecto, tal como en evaluaciones anuales, evaluaciones intermedias o
ex post. Existen dos tipos de evaluaciones:

 Formativa: establece medios que permiten el aprendizaje y realizar modificaciones durante el ciclo del
proyecto. Se lleva a cabo para guiar el mejoramiento del proyecto. El énfasis es la retroalimentación para
mejorar el producto final.
 Sumativa: se lleva a cabo en general al concluir la ejecución o varios años después si es una evaluación ex
post o de impacto. Se utiliza para recibir conclusiones sobre un proyecto y/o para mejorar futuros programas
o proyectos. Se lleva a cabo para emitir juicios sumarios para aspectos críticos del proyecto.

Mientras que el monitoreo es un proceso continuo y permanente, la evaluación se realiza en periodos establecidos
entre lapsos de tiempo más largos. Es un proceso continuo de análisis, observación y sugerencias de ajustes para
asegurar que el proyecto y sus impactos, tanto los previstos como los no previstos.

¿Cuándo se hace monitoreo y evaluación?

El monitoreo y la evaluación se concatenan a través de las diferentes fases y etapas. Las diferentes tareas
relacionadas con el Monitoreo y la evaluación, para cada etapa del ciclo de vida del proyecto son las siguientes:

En la etapa de preparación

La Matriz de Marco Lógico es una herramienta útil para estos efectos, pues, se utiliza para definir los parámetros de
desempeño del proyecto, líneas de base, puntos de referencia e indicadores.

Esto ayuda a formular, desde los inicios, el Plan de Monitoreo y Evaluación del proyecto, incluyendo el proceso de
evaluaciones formativas y sumativas.

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En la etapa de ejecución

El gerente tiene un rol básico de MYE, en esta etapa, que es la más intensiva en cuanto a monitoreo y evaluación
formativa (intermedia).

Es necesario contar con los mecanismos identificados en el Plan de MYE, preparando en la etapa de preparación del
proyecto.

La gran mayoría de las evaluaciones periódicas en esta etapa se consideran formativas, ya que sus objetivos básicos
son de mejorar el desempeño del proyecto. Esto asegura que el Informe de Progreso de proyecto se ajuste a los
requerimientos del plan de MYE. El informe de terminación del proyecto puede considerarse como una Evaluación
de tipo Sumativa.

En la etapa de operación (post proyecto)

La agencia ejecutora tiene el rol básico de MYE en esta etapa. Examina el impacto del proyecto a su terminación o
posteriormente. Se examina el diseño original, con las modificaciones introducidas como resultado del MYE durante
la ejecución, y el alcance en cuanto al objetivo.

Tipos de evaluación asociados al ciclo de vida del proyecto

En cada fase- preparación, ejecución y operación encontramos diferentes tipos de evaluación que tienen por objeto
básicamente medir la conveniencia de asignar recursos, de continuar, de modificar, de terminar o de ver las
lecciones aprendidas respecto al proyecto objeto de evaluación.

Una primera tipología es la que entrega Abdala que contempla cuatro momentos de evaluación, en los que se
cumplen objetivos de evaluación distintos:

 Ex ante: evalúa durante la etapa de preparación, el contexto socioeconómico e institucional: los problemas
identificados, las necesidades detectadas, la población objetivo, los insumos, las estrategias de acción.
 Intra: se desarrolla durante la ejecución. Se evalúan las actividades del proceso mientras estas se están
desarrollando, identificando los aciertos, los errores, las dificultades.
 Post: corresponde con la finalización inmediata de la ejecución del proyecto, detectando, registrando y
analizando los resultados tempranos.
 Ex post: se realiza algún tiempo después de concluida la ejecución, evalúa los resultados mediatos y
alejados, consolidados en el tiempo y se centra en los impactos del proyecto.

Considera dos tipos de evaluaciones como principales, la formativa en la etapa de preparación y ejecución del
proyecto y la sumativa, que se realiza al terminar y después de terminado el proyecto.

¿Cómo se hace el monitoreo y evaluación?

La planificación del monitoreo y evaluación: las etapas previas a la de ejecución del proyecto, aunque cortas, son
esenciales porque definen la situación insatisfecha actual, situación futura deseada. Una buena planificación permite
mejorar los resultados en etapas posteriores, mejorando la eficiencia y eficacia del proyecto. Se debe desarrollar
algunas tareas que son esenciales para la planificación.

Identificación de la idea del proyecto

 Identificación del problema o problemática central a ser abordada.

 Identificación de los involucrados y Análisis.
 Análisis del Problema, utilizando la técnica del árbol de problemas.
 Incorporación de lo que se conoce sobre el sector: situación actual, inversiones o esfuerzos en camino que
se dirigen a la problemática, etc

Definición de objetivos

 Selección del Fin y Propósito y lo que serían los Componentes del proyecto.
49
  Preparación de la Matriz de Marco Lógico.
 Preparación de un inventario de Lecciones Aprendidas de otras situaciones o proyectos.

Diseño

Se mejora de manera iterativa la Matriz de Marco Lógico y se realizan los estudios de factibilidad técnica,
institucional, económica, financiera y otros:

 Se elaboran los planes de Ejecución Física y Financiera. Es importante que los planes de ejecución física y
financiera se desarrollen con base en los componentes y las actividades de la Matriz del Marco Lógico.
 Se elabora el Plan de MYE, indicando actividades específicas, frecuencia y otros detalles de esta función.
 También en esta etapa se recoge la información correspondiente al año base. Sin información del año base,
no se puede medir el cambio planteado por el proyecto/programa.

Análisis y aprobación

En esta etapa se asegura la existencia de un Plan de MYE y se comprueba la “evaluabilidad” del proyecto.

Un aspecto importante de la evaluabilidad consiste en la existencia de una lógica causal en el proyecto: si se llevan a
cabo las Actividades, entonces se producirán los Componentes.

Otro aspecto de evaluabilidad es la capacidad de medir los resultados en forma cuantitativa o cualitativa. Eleva la
credibilidad de la evaluación y la cualitativa fomenta la participación de los involucrados.

Qué incluir en un Plan de MyE

Políticas y reglas de procedimiento

Ayuda a detallar “cómo” se hará el MyE del proyecto. Las reglas pueden ser de tipo general y específicas. Las
generales definen el MYE para el programa en general: la priorización que tendrá el MyE, la participación de
Involucrados, la definición de evaluaciones formativas y sumativas, etc. Definen las técnicas que serán utilizadas en
el MyE, quien prepara, quien recibe y quien actúa en relación con la información.

Estructura

El MyE puede tener su propia oficina y personal, o puede ser asignado a varias unidades del proyecto; pero en todo
caso, la asignación de responsabilidades respecto de ello, tiene que ser clara y aceptada por todos los que deben
intervenir.

No hay respuesta definitiva, ex ante, en cuanto a situar la función del MyE. Para determinar dónde localizar esta
función, se deberían tomar en cuenta los siguientes factores:

 Confianza Administrativa. Confianza ante las autoridades, Credibilidad.

 Objetividad. Potencial para la utilización. Esto depende de si lo que se produce es “objetivo” y no sujeto a
sesgos.
 Conocimiento del Proyecto. Los que manejan el MyE tienen que conocer el proyecto.
 Potencial para la utilización de resultados. Quiénes están mejor situados para implantar las
recomendaciones y lecciones aprendidas.
 Autonomía. Independencia para emitir juicios y proponer prescripciones.

Recursos humanos

Se requieren recursos humanos capacitados, ya sea para efectuar los trabajos directamente o para supervisar. Que
el jefe de MyE goce de la plena confianza profesional del Gerente del Proyecto, de lo contrario, los resultados del
monitoreo y evaluación no se tomaran en cuenta y no se aprenderá.

Determinación de incentivos

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Es importante captar en la etapa de preparación del proyecto los posibles intereses que podrían tener involucrados
individuales en MyE y asegurar en el diseño del Plan MyE que esos intereses sean tomados en cuenta. Es importante,
identificar los intereses de los involucrados y crear incentivos para su apoyo al MyE.

El incentivo: es una actividad o acción de monitoreo y evaluación que promueve apoyo o reduce resistencia por
parte de los involucrados al proceso.

Difusión

La difusión de los resultados del MYE es esencial para el mejoramiento de proyectos tanto en ejecución como para
futuros proyectos. Sin difusión no se aprende ni se puede mejorar el desempeño.

Lo que se difunde son Lecciones aprendidas o mejores prácticas. Una lección aprendida es una hipótesis que resulta
de una o más evaluaciones sobre algo que funciona bien o no funciona bien, que podría aplicarse a otras situaciones.

Una mejor práctica significa el medio más efectivo y eficiente para realizar algo en una variedad de situaciones.

Presupuesto

Se requiere dedicar recursos financieros del proyecto para el MyE. Los costos son los de personal e instalaciones, los
que se refieren a personal directo y de supervisión y dependencias que permitan reunir y analizar los datos para
divulgar la información y tomar decisiones respectivamente.

Características de un buen plan de MYE

 Sistemático: debe ser planeado cuidadosamente e integrado plenamente en todo el ciclo del proyecto.
 Participativo: los involucrados importantes forman parte del diseño y de la ejecución de MYE desde el
comienzo. Hay tres resultados principales de la participación:
- Promueve acuerdos en la definición de los parámetros de resultados y desempeño.
- Fomenta la corresponsabilidad y la confianza.
- Crea compromiso entre los involucrados.
 Centrado en el desempeño: se dirige a examinar si los resultados están de acuerdo con el propósito del
proyecto. El concentrarse en el desempeño significa que es necesario identificar áreas de pobre desempeño
para realizar ajustes tan pronto sea posible.
 Dirigido al aprendizaje: el mensaje central de MYE es convertir las experiencias en lecciones. Se sacan estas
lecciones para mejorar este proyecto, así como otros proyectos.
 Guía para la toma de decisiones: esto se cumple cuando se proporciona la información para tomar
decisiones informadas de continuar a cambiar actividades.

Técnicas para recabar información

Criterios básicos

 Selectivo: significa recoger únicamente datos que son verdaderamente pertinentes. No se debe recoger
información interesante pero que no está ligada al resultado que estamos midiendo.
 Guiado hacia resultados: todos los datos deben tener que ver con los resultados que estamos buscando.
 Efectivo en costo: significa utilizar la menor cantidad de recursos para cumplir el objetivo. Hay varias
maneras de recoger datos, pero unas son más económicas, rápidas y efectivas que otras.
 Imparcial: Significa que la información debe tener el menor sesgo posible.
 Replicable: otros pueden utilizar los mismos métodos y llegan resultados comparables.
 Especifico: tiene que ver con selectivo. Los datos se aplican específicamente al resultado que queremos
medir.
 Oportuno: los datos tienen que ser oportunos para que sirvan para la toma de decisiones. Para algunos
indicadores, los datos serán a nivel anual, mientras que para otros podrán recogerse mensualmente o
semestralmente; esto depende de quién necesita la información o para que se necesita la información. La
oportunidad es vital para el buen desarrollo del proyecto y su difusión.
51
La recopilación de información efectiva en costo posee cuatro elementos muy importantes:

 Solo lo necesario. Evitar información redundante y eliminar la información que no sea pertinente.
 Uso de fuentes secundarias. Esto es una buena opción; más adelante se verá con algún detalle.
 Cerca de la fuente. Los datos requeridos deberían ser recogidos y utilizados cerca de la fuente de
información. Crear una burocracia separada normalmente no es costo- efectivo y corre el riesgo de eliminar
el eslabón entre los que recogen la información y los usuarios de la información.
 Beneficio- costo: A veces los métodos de recolección y análisis pueden ser muy costosos y no se justifican.
Pueden usarse métodos de recolección menos costosos, aunque se pierda algo en precisión.

Tipos de información

Se clasifica la información en cualitativa y cuantitativa. Están relacionadas al tipo de variables y al dato que se quiere
construir. La información cuantitativa se refiere a números, tamaño, frecuencias. La información cualitativa se
refiere a opiniones obtenidas de encuestas o entrevistas.

La información cuantitativa serviría para medir una variable, como ingresos monetarios, temperatura, costos, etc. La
información cualitativa serviría, por ejemplo, para clasificar el grado de aceptación del proyecto por parte de los
beneficiarios.

Fuentes y métodos de recopilación de información

La primera fuente de información son las fuentes secundarias, son las fuentes más económicas de datos, aunque
pueden no ofrecer exactamente el tipo de dato que se requiere.

Pueden ser de dos tipos principales:

 Datos que existen pero que no están publicados. Son recogidos como parte del programa o de la actividad
de la misma, o sistemática o regularmente por agencias de gobierno.
 Informes publicados por agencias del gobierno y/o por organismos internacionales.

Algunos de los problemas a tener en cuenta: la actualización de la información, ya que pudieran ver datos antiguos,
por lo que hay que tener mucho cuidado antes de usar esta información.

Hay que poner atención en la calidad de la información disponible, ver si la fuente es confiable o no, saber cómo se
obtuvo, si hay sesgos, etc. Otro de los problemas es el nivel de desagregación de la información, ya que muchas
veces no es posible aplicarla a la población objetivo de un proyecto.

Se derivan de sistemas de información existentes. Dichos sistemas podrían servir para recoger buena parte de la
información requerida para el monitoreo y la evaluación

Las fuentes primarias son la observación directa, las entrevistas y los cuestionarios:

 La observación directa es utilizada típicamente para proyectos de obras o infraestructura, mediante una
visita estructurada a la obra para verificar calidad, si se ha completado, etc. Este método puede ser
económico o costoso. normalmente se hace una lista de verificación preliminar y se revisan los puntos que
esta indica.
 Las entrevistas, son muy útiles cuando se desea obtener información de los beneficiarios directos. Este
método puede ser costoso en tiempo y recursos humanos; además, es susceptible de sesgo por parte del
entrevistador. Provee acceso directo a los beneficiarios y puede ofrecer información que no es posible
obtener con otros métodos.
 Los cuestionarios se utilizan también para recoger información personal. Normalmente no son aleatorias en
el sentido de que solamente las personas autoseleccionadas participan; puede haber problemas en
poblaciones analfabetas.

52
Estos métodos proporcionan información cualitativa muy particular y específica, al documentar la realidad en una
comunidad tal cual la percibe la propia comunidad. Genera una participación muy directa de los beneficiarios en el
proceso de monitoreo y evaluación.

Hay que tener en cuenta, cuando usa la información de tipo cualitativa. Este tipo de información se utiliza cuando es
suficiente para la toma de decisiones; es decir, cuando se considere que las motivaciones y las actitudes son
importantes y/o se necesita sugerencias practicas para mejorar el desempeño.

En la medida que uno va de lo informal a lo formal, aumentan los costos, el tiempo, y la capacidad institucional-
humana requerida. Al mismo tiempo, incrementa la validez y la credibilidad de la información.

Por estos motivos el evaluador debe poner atención cuando elige los métodos a utilizar, así como también cual es la
información suficiente que le dé cuenta de los factores, indicadores, que necesite analizar y la información asociadas
a esos análisis.

Posibles problemas en la recopilación de información

Están relacionados con el muestreo, los grupos de control y la causalidad:

 Muestreo: muchas veces es imposible obtener información de cada uno de los afectados por el proyecto,
por lo cual se hace necesario elegir una parte de ellos y a partir de esos datos inferir que para el resto los
resultados son aplicables. Puede obtener datos de grandes poblaciones en base a una muestra pequeña, con
alto grado de confianza. Para ser científicamente aceptable un muestreo debe ser representativo, aleatorio y
tener suficiencia estadística. Esto significa muchas veces contar con profesionales entrenados en elaborar
muestras y analizar los resultados obtenidos.
 Grupos de control: es necesario comparar los efectos en la población objetivo, con otra población muy
similar que no ha sido afectada por la intervención. La población no tratada por la intervención es el grupo
de control. los grupos de control pueden ser definidos aleatoriamente entre los potenciales beneficiarios de
un proyecto o se podrían considerar otras comunidades con características similares. Se habla de diseños
experimentales y cuasi experimentales. La idea es que un grupo separado que NO está directamente
afectado por el proyecto es observado en forma paralela con datos recogidos de los beneficiarios, para
estudiar con y sin la intervención del proyecto.
 La causalidad: ¿cómo sabemos que el proyecto está causando los cambios que observamos en el proceso de
MyE?

Recomendaciones para mejorar la calidad de la información

 Una de las mejores maneras de mejorar la calidad de la información es usar más de un indicador para
monitorear un objetivo, lo cual permite cruzar información y ayuda a asegurar que los resultados son
atribuibles al proyecto.
 Combinar datos cuantitativos con información cualitativa puede facilitar un mejor análisis de los cambios
ocurridos. Esto permite explicar, con información cualitativa algunos de los resultados que se obtienen con
los datos cuantitativos.
 Métodos participativos: son muy útiles para obtener reacciones de los beneficiarios. La participación eleva el
nivel de compromiso de los involucrados.
 Capacitar a los que participan en la recolección de la información puede tener un gran impacto en la calidad
de la información. Los encuestadores y entrevistadores deben conocer bien sus trabajos y practicar métodos
para reducir sesgo.

Análisis de la información

Es necesario por lo menos seguir algunos pasos básicos. Hay tres pasos básicos requeridos para ir de información a
recomendaciones.

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  Descripción es el paso en el cual se organizan los datos brutos y se presentan de manera claramente
entendible.
 Interpretación es la fase en la que se examina más a fondo la descripción y se llega a conclusiones.
 Recomendaciones son sugerencias de acción basadas en la interpretación de los datos. Es importante para
disminuir la impresión de sesgos. Es deseable no llegar a conclusiones demasiado rápido.

Una guía mínima para hacer recomendaciones es:

 Deben estar sustentadas por el análisis de los datos.

 Cada recomendación debe hacer sentido por si sola y no tener que ser agrupada o combinada con otras.
Esto permitirá tomar decisiones más sencillas y claramente conectadas con las recomendaciones
individuales.
 El ofrecer opiniones con varias maneras de implementarlas es una técnica muy útil para que los tomadores
de decisiones no lo vean como que están obligados a tomar el punto de vista suyo.
 Considere calcular los costos, beneficios y riesgos, tanto de tomar la decisión recomendada, como no tomar
una decisión.
 Será conveniente articular una estrategia de implementación de al menos la opción recomendada, para
facilitar que los tomadores de decisiones se muevan e la dirección apropiada.
 Sea breve, claro y sencillo en presentar las opciones.

Razones para llevar a cabo MyE

 Oportunidades de aprendizaje: llevan a lecciones aprendidas. El MYE ofrece la oportunidad de ver

cuidadosamente, en forma sistemática y periódica, lo que se está haciendo para aprender de dicha
experiencia.
 El sentido de pertenencia o propiedad: de un proyecto permite que varios involucrados acepten
responsabilidad compartida.
 Transparencia: el MyE abre los libros para que todos puedan verlos.
 Corresponsabilidad: los ejecutores y gerentes tienen que responder por su desempeño.
 Reconocimiento: se debe reconocer la labor de identificar problemas y avisar a la superioridad sobre
posibles soluciones antes de que el daño sea importante. Lo peor que puede pasarle a un gerente o pasando
en aquello que está bajo su responsabilidad.

Limitaciones y/o dificultades de un efectivo monitoreo y evaluación.

Es importante por lo tanto tener resuelto en la etapa de diseño algunos posibles problemas asociados a la evaluación
a algunos de ellos son los siguientes:

 Diseño inadecuado:
 Recursos limitados: no tener personal adecuado, no tener medios de transporte, no tener personal
entrenado, etc., limita MYE.
 Cultura de statu quo: significa no aceptar información de MyE, o resultados que impliquen que es necesario
hacer cambios.
 Sesgo: tamaño o selección de una muestra que la hacen no representativa, no aleatoria; personas que
recogen información o evaluadores que ya tienen opiniones formadas.
 Problemas de información: la desagregación puede ser muy costosa y muchas veces existen fuentes
secundarias que pueden dar suficiente información para llegar a una conclusión, aunque no tan precisas
como a uno le gustaría.

NIREMBERG – BRAWERMAN – RUIZ

54
Evaluar para la transformación.
Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales.
En la práctica el proceso de planificación/ejecución/evaluación es una integridad indivisible, conformada por
momentos en continua retroalimentación (los teóricos de las cs de la administración engloban ese proceso en el
concepto de gerencia, y también se usa el término gestión)

El proceso de evaluación, viene a ser como la imagen en un espejo del proceso de la planificación.

Evaluación Enfatiza la mirada hacia atrás buscando aprender de lo hecho, valorando lo positivo y lo
negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la acción futura.

Planificación Mira hacia adelante, plantea previsiones de la acción en los escenarios posibles y deseables.

Evaluación + Planificación

Se juntan en el punto de las recomendaciones evaluativas para la acción futura,

las que deberían retomarse en el momento de la reprogramación.

Evaluación: de programas o proyectos sociales, es una actividad programada de reflexión según la acción, basada
en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir
juicios de valor fundamentados y comunicables según las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o
programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la
acción futura.

Pasos relevantes de la evaluación:

1- Actividad programada: la evaluación debe ser vista como las otras acciones del programa o proyecto, que es
una actividad más. Que es programable, significa que deben atribuírsele recursos específicos (personas idóneas,
momentos y lugres específicos, equipos adecuados , insumos, dinero)
2- Reflexión según la acción: analizar: -que es lo que se está haciendo (o se hizo)
-de que modo?

-si ello se orienta a la direccionalidad deseable

-cuales obstáculos y que oportunidades se presentan

-cuales logros se han obtenido

3- Basada en procedimientos sistemáticos: supone una metodología y técnicas para la recolección y el análisis de
la información relevante que alimentará la reflexión y fundamentará los juicios que se emitan acerca de las
actividades, los resultados y los impactos de los cursos de acción.

4- Emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables:

-para evaluar siempre es necesario hacer comparaciones

-la fundamentación de los juicios valorativos dependerá de la consistencia y confiabilidad de la información, cuanti
y cuali, que recojamos.

-los juicios valorativos deberán poder comunicarse en modalidades adecuadas para la mejor comprensión por
parte de los actores involucrados.

5- Formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar y mejorar las acciones: Por medio de
la evaluación reconocemos los logros y fortalezas de la acción desarrollada, los obstáculos y debilidades. El momento
de las recomendaciones es la intersección entre la evaluación y la reprogramación, de la profundidad y pertinencia
55
de las recomendaciones que se formulen dependerá la utilidad de la evaluación y, por ende, la viabilidad de su
aplicación posterior en la toma de decisiones y en la acción.

Evaluación Investigación

Busca el perfeccionamiento de la acción y posibles Busca incrementar el conocimiento

Cambios en un programa existente

La evaluación puede ser vista como investigación ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la
sistematización de la práctica.

Una forma en que pueden operarse cambios sociales es a través del diseño de programas y proyectos.

La idea de cambio está implícita desde el inicio del programa o proyecto que luego será evaluado. El simple hecho
de pensar en un proyecto específico está poniendo de manifiesto una necesidad de que algo cambie.

De alguna manera esperamos que los resultados de la evaluación nos brinden elementos para operar ciertas
modificaciones en la estrategia o metodología de intervención implementada.

Rol del evaluador: -desencadena procesos de reflexión, brindando una perspectiva “preguntona” y crítica,
involucrando a todos los actores posibles en espacios de reflexión conjunta y de debate a partir de preguntas,
muchas veces ingenuas, otras veces rápidas.

-no enseña, provoca y estimula el aprendizaje conjunto.

Evaluación Debe

Ser útil: a las personas comprometidas en el proceso

Ser viable: es decir, realizable en un tiempo al alcance de ellas.
Respetar los valores de las personas involucradas
Estar bien hecha, con procedimientos adecuados de modo de proveer información
confiable.
La evaluación es capacitadora e iluminadora, pues busca en la teoría, la experiencia y el conocimiento, las
argumentaciones que mejor apliquen os resultados y facilita el crecimiento, el desarrollo y el perfeccionamiento de
los que intervienen en un programa.

Procesos de evaluación

Programación de la evaluación:

Definición del Sujeto-Objeto de evaluación

Establecimiento de la finalidad
Identificación de la audiencia
Determinación del nivel de análisis
Definición de las variables
Selección de los indicadores
Determinación de técnicas e instrumentos para la recolección de información
Determinación de la secuencia de actividades
Identificación de responsables y actores participantes

56
 Establecimiento de la duración, frecuencia y periodicidad
Estimación de los RRHH y materiales necesarios
Presupuestación.
Ejecución de la evaluación:

Relevamiento de la información (mediante el desarrollo de las actividades y aplicación de técnicas e instrumentos)

Sistematización, procesamiento y análisis e la información
Elaboración de informes (incluyendo conclusiones y recomendaciones)
Devolución a los actores y diseminación de conclusiones.
Evaluación de la evaluación:

Análisis de la utilidad de los hallazgos

Apreciación según la viabilidad del procesos evaluativo y del uso de sus resultados
Juicio acerca de la pertinencia metodológica y ética
Análisis de la confiabilidad de los procesos y hallazgos

Evaluación es un proceso continuo.

Tipos de evaluación

Existen muchas formas de evaluar que responden a diferentes necesidades y no son excluyentes.

Los tipos más difundidos suelen diferenciarse según:

- El momento en que se realiza

- Quienes la realiza
- Propósitos y decisiones que se espera tomar en el futuro
- Los aspectos a evaluar del programa o proyecto

¿Cuándo evaluar? Antes, durante o después. Siempre hay que evaluar.

Se emprende antes de iniciar un programa o proyecto para tomar una decisión relativa a si debe implementarse o
no

Desde el punto de vista del proceso de intervención social se trata, en la fase de formulación y diseño del
proyecto, de establecer, además de su rentabilidad económica, su pertinencia, su coherencia interna en términos
de adecuación de recursos y de estos a metas y actividades, y su factibilidad, o sea, la disponibilidad de los recursos
requeridos y la existencia de condiciones para desarrollar las acciones esperadas.

Evaluación Ex-ante:

- Es la que se realiza una vez concluida a ejecución del programa

- Se concentra en los resultados obtenidos para evaluar en que medida se alcanzaron los objetivos previstos
(situación objetivo), cuáles han sido los efectos buscados y no, atribuibles al programa según la situación inicial
que se pretendía modificar. Es necesario contar con una línea de base, o información diagnóstica de la situación
inicial, para poder contrastarla con la situación final.
- El foco está colocado en la efectividad, eficacia y eficiencia de un programa o proyecto que apuntan a obtener
elementos útiles para decidir si conviene seguir implementando esta línea de proyecto, y en caso afirmativo,
que aspectos pueden mejorarse en futuras formulaciones.
Evaluación Durante: (la ejecución del programa)

- Objetivo básico: evaluar en que medida se va cumpliendo el programa o proyecto de acuerdo con la propuesta
inicial, es decir, si se orienta según la direccionalidad deseable
- Se realiza periódicamente de modo de detectar oportunamente las -debilidades
-obstáculos

-fortalezas
57
 -oportunidades

- De este modo proporciona elementos para la toma de decisiones que permiten reforzar o reorientar acciones y
corregir aspectos de la gestión, aumentando así las posibilidades de llegas a resultados favorables.

En función de quién realiza la evaluación, se han diferenciado 2 grandes categorías: la evaluación interna y externa,
aunque actualmente también se ha roto esa dicotomía para incluir a la evaluación mixta, la autoevaluación y la
evaluación participativa.

¿Quiénes evalúan?

Evaluación Externa:

- La que realizan evaluadores que no pertenecen a la organización ejecutora del programa o proyecto (recurriendo
generalmente a investigadores o consultores independientes, departamentos universitarios e incluso a expertos
internacionales) Se realiza por decisión del propio equipo responsable del proyecto o programa, o por decisión de la
agencia financiadora.

- Inconvenientes: puede ocurrir que el evaluador no conozca bien el proyecto, el contexto, la realidad local

- Ventajas: no es subjetivo, el evaluador no tiene intereses creados.

Evaluación Interna:

- Es la que llevan a cabo las personas o grupos pertenecientes a la institución gestora del proyecto, no involucrados
directamente en su ejecución.

- Inconvenientes: están tan involucrados que pueden perder la objetividad

- Ventajas: conocen la realidad local, contexto, cotidianeidad, pueden reconocer los problemas, etc.

- Autoevaluación: Aquella realizada por los propios actores a cargo de la ejecución del proyecto.

-La diferenciación entre evaluación interna y autoevaluación adquiere sentido en el marco de organizaciones
relativamente complejas. En organizaciones pequeñas, con estructuras identificadas, una evaluación interna sería
equivalente a una autoevaluación.

Evaluación participativa:

-Aparece como una categoría sumamente difusa pero apuntaría a designar aquella evaluación que involucra a los
destinatarios y/u otros actores e los proyectos en los diferentes momentos del procesos evaluativo.

Evaluación Mixta:

-Conforma un equipo constituido por evaluadores externos e internos con momentos de trabajo conjunto y
momentos de trabajo independiente.

La cuestión de quién evalúa lleva implícito el problema de la resistencia a la propia práctica de la evaluación y a las
dificultades para usar sus resultados.

La programación de una evaluación debe incorporar acuerdos y negociaciones entre todos los involucrados en el
proceso. También es necesario contemplar la introducción de mecanismos que permitan compartir sus diferentes
etapas, incluyendo el análisis y la interpretación de la información de las recomendaciones. Solo así se podrá hablar
genuinamente de evaluación participativa.

¿Para que evaluar? (los múltiples propósitos de la evaluación)

Suelen hacerse distinciones entre:

- evaluación formativa y evaluación sumativa o de resumen

- evaluación descriptiva y evaluación explicativa
58
 Evaluación formativa:

- Se emprende con el propósito de mejorar una intervención en un momento determinado y para un grupo de
personas
- Busca proporcionar información útil para ayudar al programa o mejorar su gestión y contribuye a la toma de
decisiones acerca de su desarrollo e implementación (modificación, revisión, ajustes, etc.)
- Busca información a medida que avanza el programa o proyecto y se refiere al cumplimiento de metas intermedias
y a los problemas de implementación
- Sirve fundamentalmente al personal del programa.
Evaluación de resumen:

- Se emprende con el propósito de obtener un juicio global según el valor de alguna intervención o acción humana
(programa, proyecto, política, servicio)
- Se emplea para decidir que programas o acciones merecen una nueva intervención o la obtención de fondos
adicionales.
- Lleva, por lo tanto a decisiones relativas a la continuación, finalización, expansión de los programas o proyectos y
responde principalmente a la necesidad de quienes la formulan o los financian.
Evaluación descriptiva:

- Se refiere a los estudios que tienen por objetivo pronunciarse respecto del éxito o fracaso de un programa a partir
de la descripción (cuali o cuanti) de sus actividades, sus procesos y sus resultados y de su comparación con
algún objetivo, meta o estándares preestablecidos.

Evaluación explicativa:

- Se propone identificar los factores que explican situaciones de éxito o fracaso de los objetivos de un programa.
- Toda evaluación debe describir, pero su diseño debe considerar también la identificación de los factores que
intervienen para explicar logros y fracasos.

¿Qué evaluar? 3 criterios de clasificación:

1- El 1er criterio se basa en las etapas del ciclo de un programa o proyecto. En este caso se diferencian los aspectos
vinculados a:
- Su diseño y conceptualización: evaluación de necesidades, de contexto, de diseño y
programación.
- Su desarrollo o implementación: estructura, organización, RRHH, materiales y
económicos, procedimientos, actividades, etc.
- Sus resultados: efectos, impacto, rendimiento, etc.
2-El 2do criterio alude más bien a los componentes relevantes de los programas:
- Insumos: humanos, materiales, financieros.
- Procesos: actividades, procedimientos, prestaciones.
- Productos: resultados obtenidos
- Estructura: procesos y resultados
- Evaluación de procesos e impactos
3-Atributos de sus programas o se sus componentes:
- Pertinencia: adecuación de un programa para satisfacer necesidades y demanda.
- Idoneidad: capacidad de un programa para contribuir los objetivos y metas
- Eficacia y efectividad: capacidad del programa para alcanzar los objetivos planteados.

Los distintos objetos posibles de evaluación

Se entiende por programa o proyecto social una intervención social planificada destinada a obtener determinados
resultados en un segmento de la población. Ambos suelen diferenciarse entre sí por su escala y su duración.

El programa alude más a un conjunto de actividades integradas con continuidad temporal

59
El proyecto constituye una unidad menor desde el punto de vista de su complejidad y la cantidad de componentes, y
se diferencia del programa porque tiene una duración limitada.

Indicadores para la selección y evaluación de proyectos de extensión - Linares

Extensión: proceso de entre la universidad y la sociedad, basado en el conocimiento científico, tecnológico, cultural,
acumulados en la institución y su capacidad de formación educativa con plena conciencia de su función social. Es un
proceso interactivo donde el conocimiento se construye en contacto permanente con su medio y es permeado por
él.

3 dimensiones de la extensión: comunicacional, social, política.

6 dimensiones que responden a esta: pertinencia, competencia, adecuación, efectividad, vinculación con el medio,
innovación.

Pertinencia: se evalúa si el proyecto es acorde a la convocatoria.

Competencia: conformación del equipo según capacidades en cuanto a la problemática que se va a trabajar y
estrategias de intervención.

Adecuación: a la oferta del proyecto, a las necesidades de la población.

Efectividad: evaluación de posibilidades en cuanto a influir positivamente en la situación problemática.

Vinculación con el medio: el proyecto debe participar de un espacio de articulación con los actores sociales
involucrados.

Los proyectos de extensión son dispositivos que promueven la articulación y vinculación entre la universidad y el
medio social y que tienen como objetivo central contribuir a la promoción del desarrollo local y mejorar la calidad de
vida de la población.

Complejización del modelo considerando tres dimensiones:

Dimensiones sustantivas o especificas: acciones concretas que pretenden resolver o mejorar un programa social.

Dimensiones estratégicas o de vinculación del proyecto con los demás actores sociales: se evalúa la manera de
vincularse con las organizaciones del medio con la población.

Dimensiones de incidencia del proyecto en el ámbito universitario: se evalúa de que manera el proyecto influye en
el ámbito universitario.

Lo que se propone es un modelo/ matriz único confeccionado por los equipos extensionistas.

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