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José Ramón de Espinóla

Prólogo de Manuel Várela

Desafíos y
estrategias
de la DE

PONTtF,(:,^
IC A I ^ ^ l l C A D E

C o m ill a s

M a d r id B arcelona
B ogotá B u e n o s A ires M é x i c o D.F.
L ondres M u n ich

t!
 Carta de presentación

1,a relación entre la universidad y la sociedad de la que forma parte es

hoy particularmente intensa. En nuestra misión universitaria, siempre
hemos sabido conjugar la experiencia educativa que nos proporciona
nuestra tradición, con la actualización continua que los cambios sociales
exigen. Por ello, nuestra propuesta educativa busca, junto a la exce­
lencia en el rigor académico, la atención a cada alumno, la investigación
y la apuesta por una calidad en la formación de personas con visión y
sensibilidad social avanzada.

lili nuestra Universidad, como institución fuertemente comprometida

con la creación de conocimiento, las publicaciones son una de las dimen­
siones importantes de nuestro quehacer. LID Editorial Empresarial nos
ofrece su calidad y experiencia comercial para hacer llegar la producción
intelectual de nuestros profesores más allá de las aulas.

liste es el significado de la creación conjunta entre LID Editorial

limpresarial y la Universidad P Comillas de esta colección. Biblioteca
ICADE , que recoge libros de autores prestigiados por su actividad aca­
démica en los centros ICADE de nuestra Universidad sobre temas
actuales, y euya difusión contribuye a completar la formación de los
empresarios, directivos y profesionales.
Es por eso que dentro de esta biblioteca, y con el ánimo de ganar pro­
fundidad en ciertas áreas y de crear una plataforma de comunicación
potente, se incluirán obras que aborden tendencias sobre gestión empre­
sarial, estudien y analicen el entorno global de los negocios y propongan
modelos para alcanzar la excelencia.

El primero de los libros que abre esta biblioteca nos acerca un análisis
sistemático y riguroso realizado por el profesor de nuestra Eíniversidad,
Dr. José Ramón de Espinóla, de la Facultad de Ciencias Económicas y
Empresariales (ICADE), sobre los retos y estrategias que los países de
la Unión Europea deberán abordar para dar una respuesta eficiente y,
por tanto, coordinada que mejore la competitividad, la cohesión y el
equilibrio medioambiental de la zona.

Confiamos en que esta Biblioteca ICADE contribuya a generar un clima

que propicie la innovación en las organizaciones y aporte las claves para
desplegar el talento.

José Ramón Busto Saiz

Rector de la Universidad Pontificia Comillas
 índice

Prólogo de Manuel Varela............................................... 13

Introducción................................................................... 21
1. El proceso de integración europea: de Roma a
Lisboa..................................................................... 21
2. Los países de la Unión Europea............................. 31

Retos económicos de la Unión Europea...................... 37

1 1. La dinámica demográfica de la Unión Europea. . . 37
2. PIB por habitante, productividad y tasa de empleo 43
3. El reto del envejecimiento..................................... 47
4. Los retos a la competitividad................................. 50
5. Los retos de la energía y el desarrollo sostenible . 53
6. El reto de la ampliación......................................... 57

El desarrollo económico................................................. 59
1. Desarrollo y sostenibilidad económ ica................ 59
2. Sostenibilidad social: cohesión............................. 63
3. Sostenibilidad medioambiental............................. 65
4. Las instituciones públicas y el desarrollo............ 66
 La Estrategia L isb oa........................................................ 71
1. Las circunstancias y el objetivo estratégico.......... 71
2. El contenido de la Estrategia................................ 73
3. La gobemanza y el método abierto de coordinación 76
4. La Estrategia renovada (2005).................................. 77
5. Los indicadores estructurales.................................... 80

Mercado único.................................................................... 83
1. Integración económica: concepto y modalidades . 83
2. El mercado único: condiciones y exigencias........ 85
3. El mercado único en la Unión Europea................ 88
4. La estrategia del mercado único (o interior)........ 91

El euro y la política monetaria.............................. 97

1. La integración monetaria.......................................... 97
2. La Unión Económica y Monetaria Europea.......... 106
3. La política monetaria del Eurosistema.................. 116

Industria y política industrial......................................... 123

1. La industria y el desarrollo....................................... 123
2. La actividad industrial en la Unión Europea........ 130
3. La política industrial de la Unión Europea.......... 135

El sector agrario y la PA C ............................................ 141

1. El sector agrario en la Unión Europea.................. 141
2. La política agraria común (PAC).......................... 143
3. El desarrollo rural de la PAC................................ 148
4. La estrategia de desarrollo rural............................ 151
5. El FEADER y el desarrollo rural.......................... 152

El mercado de trabajo..................................................... 155

8 1. Flexiguridad............................................................. 156
2. Desajustes laborales en la Unión Europea............ 159
3. Causas de los desajustes laborales........................ 163
4. La estrategia europea de em pleo............................. 165
5. Instrumentos de la política laboral europea.......... 172
 La cohesión..................................................................... 177
1. El concepto de cohesión: distintos enfoques........ 177
2. La cohesión en la Unión E uropea........................ 183
3. La política de cohesión de la Unión Europea . . . . 187
4. Algunas conclusiones............................................. 192

Instrumentos para la cohesión..................................... 195

10 1. Los fondos estructurales......................................... 195
2. El PEDER y el Eondo de Cohesión...................... 202
3. Otros instrumentos para la cohesión.................... 205

Desarrollo sostenible....................................................... 209

11 1. El concepto de desarrollo sostenible.................... 209
2. Tendencias no sostenibles en Europa.................... 211
3. La estrategia de desarrollo sostenible.................. 215
4. El Informe de Eurostat........................................... 227

La crisis de 2008 ............................................................. 231

12 1. Evolución macroeconómica en 2008 y 2009........ 231
2. Factores desencadenantes de la c ris is .................. 235
3. La crisis financiera................................................. 238
4. La respuesta política a la crisis financiera............ 242
5. El plan de recuperación de la Unión Europea . . . . 247

Resumen y conclusiones................................................. 253

Notas................................................................................. 271
Bibliografía..................................................................... 285
\
 Prólogo

En todos los países -en particular en los europeos- se ha producido,

desde la Segunda Guerra Mundial, un interés creciente por los pro­
blemas de la economía mundial, de la organización económica interna­
cional, y de la integración, que se ha traducido en muchísimos libros y
artículos, que se ocupan del tema y de su evolución. A nadie puede
extrañar que esta tendencia se haya reproducido entre nosotros, con
especial intensidad desde hace medio siglo, cuando nuestro país, antes
aislado de la cooperación económica internacional, inició el cambio de
modelo económico y su actitud ante un fenómeno de interdependencia
creciente de las economías nacionales, reforzado por el proceso de glo-
balización al que hemos asistido y que seguimos presenciando. Con la
diferencia de que, ahora, España participa activamente en dicho proceso
del que tradicionalmente había permanecido alejada.

Al aparecer este libro de José Ramón de Espinóla, no parece ocioso

dedicar unas líneas a esta evolución que ha llevado a España de ser un
país atrasado, aislado de la cooperación económica internacional, a par­
ticipar en todos los organismos y a estar integrado al nivel máximo en
Europa. España fue excluida de los organismos económicos internacio­
nales, cuando éstos fueron creados, por los vencedores en la Segunda
Guerra Mundial, para ser foros de debate -y en definitiva de coopera­
ción- entre unos países, que mantenían su capacidad de decisión ante

I
unos problemas que ninguno de ellos podía resolver por sí solo y que,
en ausencia de un gobierno económico mundial -en el que no se podía
pensar entonces y, tampoco, ahora- sólo tienen una salida: la coopera­
ción entre los Estados para tratar de resolver tales problemas que a todos
afectan y sobre cuya solución caben posiciones distintas.

Aceptar esta convivencia con los problemas de la economía interna­

cional, como parte fundamental de nuestros propios problemas nacio­
nales, es algo que nos ha llevado mucho tiempo a los españoles. El
profesor Fuentes Quintana destacaba entre los rasgos más permanentes
de nuestro comportamiento histórico contemporáneo, el escepticismo
-cuando no el temor y la aversión- con el que se han valorado las rela­
ciones económicas con el resto del mundo. Esta actitud recelosa, que se
manifiesta plenamente en la política económica, ha dominado la vida y
las decisiones nada menos que hasta 1959. La ideología dominante,
hasta entonces, acentuaba la importancia del mercado interno, como
fuente de crecimiento económico, y reservaba la capacidad de compra
para favorecer el desarrollo de la producción nacional, olvidando la
importancia de los intercambios exteriores y de la economía interna­
cional en nuestras decisiones internas. Ello se manifiesta a lo largo del
tiempo tanto en el arancel, como en el tipo de cambio, en la política
industrial, en los contingentes y en otras restricciones a la importación.

Tres factores caracterizan las divergencias entre la evolución de la eco­

nomía española y la de los otros países, que son determinantes de
nuestro aislamiento.

En primer lugar la infiación, consecuencia de una insuficiencia de los

ingresos para atender los gastos crecientes -aumentados por las guerras
civiles y coloniales-, que era financiada por el Banco de España.

En segundo lugar, un proteccionismo excesivo para defender a los sec­

tores produetivos - a los que se trataba de reservar el mercado interior-
que no podían soportar la competencia exterior.

En tercer lugar -en este caso ya en el siglo XX- la intervención en la

economía, por desconfianza en el funcionamiento del mercado.

Como efecto de todo ello, hay que mencionar las graves crisis de
balanza de pagos, la limitación del desarrollo por un mercado interno
demasiado estrecho, y el carácter crónicamente inflacionista de ese
desarrollo hacia adentro.

Esta situación, que prescindía de la economía internacional, en nuestra

economía interna, y que aislaba al mercado interior de los intercambios
exteriores iba a cambiar, decisivamente, en 1959, con una reorientación
de la política económica, que se manifiesta en múltiples decisiones, con
un hilo conductor: la apertura de la economía al exterior que entonces
comienza, y que trata de superar el modelo autárquico vigente.

No sería justo omitir que la lucha contra la ideología dominante había

sido ya emprendida, años antes, por profesores de Economía, en facul­
tades de Derecho, en escuelas especiales y en escuelas de altos estudios
mercantiles. Sus ideas, apoyadas frecuentemente en estudios en univer­
sidades extranjeras, fueron heredadas por los que, en 1943, fueron cate­
dráticos de Teoría Económica en la nueva facultad de Ciencias Políticas
y Económicas, entonces creada. Valentín Andrés Alvarez, Manuel de
Torres y José Castañeda, más otros maestros que se fueron incor­
porando, entre ellos Zumalacárregui, Román Perpiñá, Miguel Paredes y
Emilio de Figueroa.

El cambio de modelo, en 1959, y sobre todo de sus principios inspira­

dores -al sustituirse inflación, protección e intervenciones, por estabi­
lidad, apertura y creciente utilización del mercado- permitió la entrada de
España en todos los organismos internacionales al superarse en 1950 su
exclusión aprobada por resolución de la Asamblea General de Naeiones
Unidas de 1946 y coincidió con un menor rechazo internacional del
régimen político español, determinado por varios factores, internos y
externos, entre los que la guerra fría jugó un indudable papel, como tam­
bién el agotamiento que mostraba nuestro modelo de crecimiento.

Al mismo tiempo España empezó a pensar -antes era imposible- en su

integración en Europa, en concreto en la Comunidad Económica
Europea (CEE) que, en 1957, había iniciado su andadura con la firma
del Tratado de Roma.

Desde 1959, en un proceso que ha durado cincuenta años -conviene no

olvidarlo- España ha conseguido participar en todos los organismos
internacionales de cooperación económica y está integrada en la Unión

1s
 Europea y en la Unión Monetaria, con los países más desarrollados
del continente.

Las vicisitudes y dificultades de este camino han originado debates, publi­

caciones, han modificado enseñanzas y actitudes de la opinión pública,
que cinco décadas atrás empezaba, en la medida en la que ello era posible
entonces, a mostrar su preferencia porque España no fuera tan diferente
en economía, sino un país como los demás, lo que exigía una transición
política a la democracia, que se realizó felizmente en los años setenta, y
se interesaba por los temas económicos a nivel mundial y europeo, porque
sabía que todo lo que ocurre en el mundo le afecta. Como ejemplo cabe
mencionar la crisis actual. Una crisis financiera internacional que afecta a
todos los países -también a España- no sirve para echarles toda la culpa
a otros. En España la crisis internacional va unida a componentes espa­
ñoles que la agravan -porque se suman a los procedentes del exterior- y
resultan dos crisis que se superponen y que obligan a una reconsideración
del modelo de desarrollo seguido en los últimos años. España, como todos
los países, tiene que superar la crisis internacional, pero, además, si quiere
que su situación no se enquiste o no vuelva a repetirse, tiene que solu­
cionar sus propios problemas. Y este trabajo es mejor hacerlo con la cola­
boración y la comprensión del resto de países, y no como antes, cuando
nuestros problemas eran distintos de los de otros Estados y afrontábamos
en solitario el duro camino del desarrollo.

La historia nos dice que la economía de mercado -el sistema económico

menos malo entre los que hemos conocido- produce oscilaciones cíclicas,
crisis en definitiva. Pero también nos confirma que la economía de mer­
cado las supera, incluso cuando son tan graves como la de 1929-30, o la
actual. Otros sistemas no han tenido la misma suerte.

Por eso se trabaja buscando las medidas más adecuadas para ayudar a la
salida de la crisis y a la recuperación de las economías. El G-20 a nivel
mundial y la Unión Europea en el continente tratan de hacerlo y desde
luego procuran no poner obstáculos a la tarea, prioritaria en estos
momentos, de salir de la crisis. Aún con rasgos semejantes, las crisis
presentan características distintivas y ello impide que exista un manual
válido para todos los casos, por lo que frecuentemente hay que utilizar
el método de prueba y error.

ir.
 . :X
-EíywCIO DE ,
PU81CACIONES

Pues bien, entre las obras dedicadas a explicar la economía intemacidiiálf

y, en concreto el funcionamiento y los problemas de la Unión Europea
-incluida la crisis que, en estos momentos, no se puede, ni se debe
obviar- aparece ahora la obra del profesor José Ramón de Espinóla, un
libro excelente que analiza la evolución y la situación actual de los pro­
blemas y los retos a los que se enfrentan de manera conjunta las econo­
mías de los países miembros, desde la perspectiva de la economía
política, es decir, con rigor analítico. Y, junto con los problemas y los
retos, se refiere a las estrategias diseñadas para darles respuesta.

Sin perjuicio de las necesarias referencias a la historia y a la evolución

de la Comunidad -hoy Unión Europea- y de la descripción de la situa­
ción actual, el libro mira al futuro, y por ello se puede decir que el hilo
conductor es la Estrategia de Lisboa, con sus tres vertientes: la econó­
mica -economía del conocimiento y competitividad-; la social -en
tomo al concepto de cohesión-; y la de sostenibilidad medioambiental,
importante no sólo para la calidad de vida, sino también para la compe­
titividad y la cohesión.

Con este hilo conductor, el libro se inicia con un breve análisis del pro­
ceso europeo de integración, sus motivos, su filosofía, sus momentos
claves y las sucesivas ampliaciones hasta llegar a la actual heterogénea
composición de la Unión Europea. Analiza los problemas principales en
presencia: el envejecimiento demográfico y sus repercusiones, sobre
todo financieras; los retos que plantean a la competitividad de las
empresas europeas -y, por tanto al crecimiento- el progreso tecnológico
y la globalización; el reto energético, derivado de la carencia y la alta
dependencia de las importaciones de hidrocarburos y el comporta­
miento de sus precios; el reto que plantea la propia ampliación de la
Unión Europea que, como ocurre con la incorporación de los países del
este de Europa, exige reformas en las instituciones comunitarias y hace
más necesaria una política de adhesión; y finalmente el reto que plantea
la crisis económica actual.

A continuación, el libro contempla el concepto de desarrollo de la Unión

Europea, resultante de un amplio consenso doctrinal entre las grandes
corrientes del pensamiento europeo (liberales, cristiano-demócratas y
socialdemócratas), destacando los tres requisitos (sostenibilidades)
que ha de cumplir: ser económicamente sostenido, con cohesión social.

I
 y también sostenible desde el punto de vista del entorno medioam­
biental. La sostenibilidad económica requiere no sólo estabilidad
macroeconómica, sino, además, cambios estructurales; que la cohesión
es pluridimensional, con implicaciones económicas, sociales y territo­
riales; y que la sostenibilidad medioambiental debe integrase en el cre­
cimiento, si ha de tener viabilidad a largo plazo.

Tras ello, la atención se centra en la reflexión europea sobre la manera

de afrontar los retos actuales, la Estrategia de Lisboa, cuyo objetivo
integra los tres requisitos del desarrollo -competitividad y empleo,
cohesión, y equilibrio medioambiental- sin olvidar la importancia de la
gobemanza, y la aportación del método abierto de coordinación, como
forma de mejorarla.

Con los citados fundamentos, el libro pasa a analizar diversos ámbitos

clave para la sostenibilidad económica del crecimiento: el Mercado
Único, la Moneda Común y el Eurosistema; la competitividad de la
industria y el contenido de la política industrial comunitaria; el sector
agrario y la PAC; y el mercado de trabajo, incluidos sus diferencias y
desajustes, y la estrategia europea para el empleo en la que late el con­
cepto de flexiguridad.

Y el recorrido de la obra no podía ignorar dos aspectos básicos de la

Estrategia de Lisboa: la cohesión,, incluidas las prioridades y objetivos
de la política de cohesión para el período 2007-13 y los instrumentos
comunitarios para la cohesión„y el desarrollo sostenible, su concepto,
las tendencias insostenibles que se dan en Europa y en el mundo, y la
estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible.

El libro se completa con una reflexión sobre la crisis actual. Se analizan

sus causas y las medidas de política económica -coyunturales y estruc­
turales- que han sido impulsadas por las instituciones comunitarias para
afrontarla.

Y, para terminar, se hace balance de las principales conclusiones, en un

excelente resumen de lo dicho en los diferentes capítulos: que recuerda
lo que se ha conseguido en los diferentes campos; lo que persigue la
Estrategia de Lisboa; los viejos y los nuevos problemas; y los retos
actuales ante la necesidad de progresar en las diferentes líneas y, sobre

.. I
todo ello, en este momento, los efectos de la crisis internacional sobre
la Unión Europea y el proceso de integración.

El libro, gestado en la ya considerable actividad docente del profesor

Espinóla, trasciende del ámbito universitario y, en línea con lo ya dicho,
no sólo está dirigido a los profesores y estudiantes, sino que sin duda, inte­
resará a toda clase de personas, economistas o no, que hoy se preocupan
por la evolución de la economía y de la política económica europeas.

La obra, bien escrita y muy sistemática, tiene la solidez que le propor­

ciona la formación y la experiencia docente y profesional de su autor,
que ha sabido reunir una amplísima bibliografía procedente de las
instituciones europeas -Consejo, Parlamento, Comisión, Comité
Económico y Social, etc.- con la también importante información pro­
cedente de la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) y, en
particular, los indicadores estructurales elaborados para el seguimiento
de la Estrategia de Lisboa.

De esta manera, es decir bien pertrechado, el libro se propone -y lo va

a conseguir- poner al día el proceso de integración europea y lo que es
aún más importante avanzar, hasta donde es posible en estos momentos,
su evolución futura, habida cuenta de los problemas y los retos pre­
sentes y también de las complicaciones que aparecen como conse­
cuencia de las sucesivas y futuras ampliaciones, si tenemos en cuenta
c|ue éstas —dadas las características de los países que se incorporan y de
los que se puedan incorporar- no favorecen la posibilidad de profun­
dizar en el proceso de integración.

Manuel Varela
Catedrático emérito
Universidad Complutense
Universidad San Pablo-CEU
 Introducción

En este apartado inicial se hace una descripción del proceso de integra­

ción europeo desde los antecedentes que preceden al Tratado de Roma
hasta el reciente Tratado de Lisboa, destacando en dicho proceso los
momentos constitutivos más relevantes y las sucesivas ampliaciones.
También se consideran las condiciones exigidas para la adhesión a la
Unión Europea (UE). El capítulo termina ofreciendo algunos datos
básicos que muestran la heterogeneidad (geográfica, demográfica y eco­
nómica) de los Estados que integran la UE.

1. El proceso de integración europea:

de Roma a Lisboa
1.1. Antecedentes
El proceso de integración europea, en parte, es una respuesta a los
graves acontecimientos (humanos, económicos, sociales y políticos)
derivados de la profunda división de Europa en la primera mitad del
siglo XX. A lo largo de las cinco primeras décadas, el viejo continente
europeo, a pesar de su gran desarrollo cultural y tecnológico, registra
intensos conflictos políticos, sociales y económicos. Naciones enfren­
tadas -en especial, Francia y Alemania-, clases sociales en una intensa

I -.
lucha por la distribución de la renta, muy graves manifestaciones de
racismo, que alcanzan su máxima expresión en la Alemania nazi', son
hechos que dominan el escenario europeo de la primera mitad del siglo
XX. Y como expresión de máxima y violenta división de Europa surgen
las dos guerras mundiales, que manifiestan todas las tensiones europeas
y conducen a la destrucción moral y material de Europa. Partieu-
larmente devastadora fue la Segunda Guerra Mundial, a la que las esti-
maeiones atribuyen entre 35 y 60 millones de muertos, muchos más
heridos y alrededor de 21 millones de refugiados y desplazados. En ella
se destruyeron muchas ciudades (millones de personas quedaron sin
easa), innumerables fábrieas e infraestructuras^.

Tras la Segunda Guerra Mundial, eon el triunfo de los Aliados, Europa

queda dividida, pues aunque unidas frente al poder nazi emergen del
conflicto dos superpotencias (los Estados Unidos y la Unión Soviética)
que, con dos visiones muy distintas de la eeonomía y la política, pola­
rizan la política mundial, protagonizando la política de bloques y la
guerra fría. Europa oecídental queda bajo la influencia de Estados
Unidos y la Europa del este dentro de la órbita de la Unión Soviética.
La división de Europa se manifiesta particularmente en Alemania, frac-
eionada en dos Estados (Repúbliea Federal y República Democrática),
y su capital Berlín en dos zonas separadas (Oeste y Este).

Tras la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos promueve un nuevo

orden eeonómico intemaeional, inspirado en el liberalismo económieo
y multilateralismo en las relaciones económicas internacionales, apo­
yando la ereación de institueiones como el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Aeuerdo General sobre Araneeles y Comercio
(GATT) y el Baneo Mundial, y pone en marcha el Plan Marshall, un
plan de ayuda a la reconstrueción de una Europa devastada tras la eon-
tienda bélica. Por su parte, la Unión Soviética organiza instituciones que
fomentan el eomereio y los lazos financieros entre los Estados de su
órbita de influeneia, siguiendo principios de planificación estatal centra­
lizada en la asignación de los reeursos y la distribución de la renta^.

Paralelamente, en la segunda mitad de los años cuarenta, tiene lugar en

Europa una profunda reflexión filosófiea, eeonómica y polítiea sobre
las causas de la Segunda Guerra Mundial y cómo evitar que vuelvan a
repetirse. Así, en 1946, Winston Churchill defiende públicamente la

I
conveniencia de que, dejando atrás el pasado y mirando al futuro,
Francia y Alemania creen y lideren los Estados Unidos de Europa, junto
con los Estados europeos que lo deseen, bajo la tutela de Estados
Unidos, Reino Unido y la Commonwealth^.

En esos años van surgiendo diferentes instituciones de cooperación,

tales como la Organización para Cooperación Económica en Europa
(OECE, en 1948), que años más tarde -en 1961- dará lugar a la OCDE
(integrando a países industrializados no europeos), el Benelux^ (1948),
el Consejo de Europa® (1949), la Unión Europea de Pagos (1950) y la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

Particular importancia tiene la creación de la CECA, que surge a partir

de una Declaración pública el 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman,
ministro francés de Asuntos Exteriores, redactada por lean Monnet, en
la que propone crear una institución europea supranacional que regule
el mercado del carbón y el acero (materias primas básicas) y evite inter­
venciones estatales causantes de tensiones y conflictos entre Estados
europeos. La aceptación del proyecto conduce al Tratado de París fir­
mado en 1951 por los Seis (Francia, Alemania Federal, Italia, Bélgica,
Países Bajos y Luxemburgo).

El propósito de la CECA era usar la economía como base para la paz y

evitar los conflictos, proponer metas económicas para lograr objetivos
políticos''. La inicial andadura de la CECA logra que se empiece a
superar el histórico conflicto entre Francia y Alemania por el control del
sector siderúrgico y se impulse el comercio europeo. La CECA consti­
tuye el embrión de la Comunidad Económica Europea.

1.2. La C om unidad E conóm ica E uropea

Con el precedente exitoso de la CECA, surgen iniciativas para profun­
dizar en la integración. Así, en la Conferencia de Messina (1995), los
Seis discuten la conveniencia de crear una unión aduanera como paso
previo a la creación de un mercado común, y crean un Comité de
Representantes de los gobiernos, presidido por el belga Paul-Henri
Spaak. También estudian un proyecto integrador para el uso pacífico de
la energía nuclear (Euratom). En 1956 se presenta y aprueba el Informe
 Spaak, que propone como objetivo general la creación del Mercado
Común (libre circulación de mercancías, servicios, capitales y per­
sonas), aunque en la práctica su plan es establecer una unión aduanera.

En marzo de 1957, los Seis firman los Tratados de Roma de la

Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de
la Energía Atómica (Euratom), buscando el desarrollo armonioso de la
economía, su expansión continua y equilibrada, la estabilidad econó­
mica y la elevación del nivel de vida.

La filosofía económica del Tratado de Roma. En este tratado consti­

tutivo de la Comunidad Económiea Europea subyace una filosofía eco­
nómica en la que la iniciativa privada y la competencia en los mercados
constituyen principios básicos de organización de la economía. Por ello,
se prohíben las acciones empresariales (en la medida en que supongan
una explotación abusiva de posición dominante) e intervenciones esta­
tales (ayudas de los Estados a las empresas) que impidan o falseen la
competencia en los mercados.

Sin embargo, el Tratado de Roma en determinadas situaciones admite

intervenciones públicas, ya que señala al respecto que son admisibles
ayudas estatales a colectivos sociales desfavorecidos, para paliar desas­
tres naturales, ayudas a regiones pobres, con alto desempleo o con pro­
blemática específica (alude a las regiones de la República Federal
Alemana afectadas por la división de Alemania) y ayudas a proyectos
importantes de interés común europeo.

Detrás de estas excepciones se encuentra la convicción de que, aunque

la iniciativa privada y los mercados competitivos favorecen la eficiencia
económica, existen determinadas situaciones que generan importantes
efectos económicos y sociales que la iniciativa privada y la competencia
no afrontan adecuadamente (lo que la doctrina económica califica fallos
de mercado).

En el Tratado de Roma subyacen las principales corrientes de pensa­

miento socioeconómico europeo: el liberalismo económico, que sos­
tiene las bondades del mercado y del libre funcionamiento de la
iniciativa privada; el humanismo cristiano, que defiende que los valores
humanos deben ser atendidos por la economía y tenidos en cuenta por

24
la política económica; y la socialdemocracia, que sostiene la necesidad
tle que el Estado corrija mediante intervenciones las deficiencias del
funcionamiento de las economías de mercado y las desigualdades en la
distribución de la renta.

En esta filosofía de consenso destaca el principio de subsidiariedad, que

por un lado otorga primacía a la iniciativa privada frente a la interven­
ción pública, sosteniendo que el sector público debe actuar sólo cuando
se produce fallo de mercado; y, por otro lado, en el reparto de compe­
tencias entre las administraciones públicas, el principio de subsi­
diariedad concede primacía a las administraciones públicas locales y
regionales, las más cercanas a los ciudadanos, frente a administraciones
públicas de ámbito estatal o supranacional (porque aquéllas conocen
mejor que éstas los gustos y preferencias de los ciudadanos). De manera
que lo que pueda hacer eficientemente una administración pública local
o regional, no debe ser competencia de administraciones públicas nacio­
nales o supranacionales.

Con esta filosofía, el Tratado de Roma adopta el proyecto de creación

de un mercado común entre Estados europeos, que implica la elimina­
ción de los obstáculos y barreras que impiden la libre circulación de
mercancías, servicios, capitales y mano de obra. Asimismo establece
una serie de políticas comunitarias entre las que destaca la política
comercial común, la política de competencia en los mercados y las polí­
ticas en sectores como el agrario y los transportes. Junto a ello se aboga
por la coordinación de las políticas económicas nacionales y se crean
algunas instituciones comunitarias como el Fondo Social Europeo
(ESE), el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de
Desarrollo (FED). Por tanto, el contenido del Tratado de Roma va más
allá de la creación de un mercado común o una unión aduanera, impul­
sando instituciones de solidaridad.

La European Free Trade Association (EFTA). La Comunidad

Económica Europea no fúe el único proyecto integrador desarrollado en
Europa. Pocos años después del Tratado de Roma, en 1960 surge otro
proyecto alternativo, mucho menos ambicioso y meramente comercial
(la European Free Trade Association, EFTA), liderado por el Reino
Unido y al que se unen Suecia, Noruega, Dinamarca, Austria, Suiza y
Portugal^. Ello (la CEE por un lado y la EFTA por otro) pone de mani­

I --
 fiesto que en Europa la integración se proyecta de diferentes maneras,
incluyendo o excluyendo aspectos institucionales, sociales y políticos.

1.3. Momentos constitutivos de la Comunidad

Europea
En el medio siglo de existencia de la Comunidad Europea ha habido
momentos más importantes en los que se producen avances signi­
ficativos en la integración, siendo destacadles los que se exponen a
continuación.

Un paso importante en la concreción institucional del proyecto de mer­

cado común se da en 1968 cuando la Comunidad pasa a configurarse
como Unión Aduanera^, eliminando los aranceles que gravan el
comercio de mercancías entre Estados miembros (la aplicación del prin­
cipio de libre circulación de mercancías) y estableciendo una tarifa exte­
rior común (aranceles comunes frente a terceros países).

Otro paso destacado tiene que ver con las monedas comunitarias. En
1979, tras años de serpiente monetaria^o, se crea el Sistema Monetario
Europeo (SME), que establece, con carácter voluntario, un tipo de cam­
bio fijo entre monedas comunitarias (con un margen estrecho de fluctua­
ción de la cotización de las monedas y un sistema de intervención en el
mercado de divisas de apoyo al mantenimiento de tipos de cambio
fijos). Con el SME se pretende facilitar la integración económica y
financiera de las economías europeas, pues la excesiva oscilación de los
tipos de cambio entre monedas suscita incertidumbre en los agentes eco­
nómicos, frenando el comercio y las operaciones financieras.

Pero, sin duda, uno de los momentos trascendentales de la historia

comunitaria tiene lugar en 1986 con la firma del Acta Única, que cons­
tituye la primera gran reforma del Tratado constitutivo. El Acta Única
establece que a partir de enero de 1993 se ponga en marcha el proyecto
original de mercado común o único, de manera que a la libertad de cir­
culación de mercancías (establecida en 1968) se une la referente a los
servicios, los capitales y las personas.

Pero el Acta Única no se limita a impulsar la Europa de los mercaderes

y de los negocios pues, al propio tiempo que establece las cuatro liber-

26
lades, amplía el campo de actuación de la Comunidad en áreas diversas
(más allá de la agraria y los transportes), tales como la energía, el medio
ambiente y la tecnología. Y, además, enfatiza la importancia de la
política social, aludiendo a la cohesión social como uno de los grandes
objetivos de la Comunidad. Finalmente, el Acta Única realiza reformas
institucionales, ampliando los casos de decisión por mayoría sim­
ple en el Consejo y otorgando al Parlamento Europeo un papel legisla­
tivo mayor.

El siguiente momento cumbre tiene lugar en 1992, cuando se firma el

Tratado de la Unión, en Maastricht (Países Bajos). Por el Tratado de
Maastricht, la Comunidad Europea (que pasa a llamarse Unión
Europea) se configura con tres pilares: 1) la Unión Económica y
Monetaria (UEM), que implica el mercado único y la moneda común (el
euro); 2) la política exterior y de seguridad común, que conlleva la
unión política en materia de defensa y diplomacia exterior; y 3) la coo­
peración judicial y policial. En el Tratado de Maastricht, por tanto, se
manifiesta la aspiración a la unión y cooperación política de la
Comunidad, más allá de materias estrictamente económicas.

En 1997 se firma el Tratado de Ámsterdam que, como el de Maastricht,

implica una reformulación del Tratado constitutivo. El Tratado de Ams-
terdam redefine los objetivos de la UE, compensando el énfasis que
Maastricht pone en lo económico y lo monetario frente a lo social y
medioambientafi ’. De manera que establece como objetivo general el
desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades econó­
micas que haga posible un alto grado de competitividad y convergencia,
un alto nivel de empleo y protección social, cohesión económica y
social y solidaridad entre Estados, un alto nivel de protección y mejora
del medio ambiente y elevación del nivel y calidad de vida. El Tratado
de Ámsterdam otorga una particular atención al objetivo del pleno
empleo y a la política de empleo.

En 2001 se firma el Tratado de Niza. La entonces próxima incorpora­

ción a la UE de países del este y sur de Europa hacía urgente resolver el
problema del diseño de las instituciones de la Unión, para hacer más efi­
ciente su funcionamiento. El Tratado de Niza aborda la reforma de las
instituciones con la doble finalidad de facilitar la participación de los
nuevos Estados miembros en las instituciones comunitarias y hacer

I —
I
 posible un funcionamiento eficaz de las mismas. Sin embargo, la solu­
ción dada no es satisfactoria, quedando sin resolver problemas institu­
cionales como los siguientes:

• El problema de la presidencia: la rotación semestral de la presidencia

del Consejo Europeo y del Consejo no facilita la necesaria conti­
nuidad de la alta dirección política que requiere la UE.

• El problema de la representación exterior: la compleja representación

exterior, que recae en una pluralidad de cargos (presidente del
Consejo, presidente de la Comisión, alto representante para la PESC,
comisario de Exteriores), dificulta la actuación exterior de la UE.

• El problema de la toma de decisiones en muchas materias impor­

tantes: la regla de la unanimidad (derecho de veto de cada Estado) en
muchos asuntos importantes (en vez de la regla de la mayoría cualifi­
cada) dificulta la toma de decisiones del Consejo y paraliza la actua­
ción de la Unión.

• El problema de la operatividad de la Comisión: la numerosa compo­

sición de la Comisión Europea (un comisario por Estado miembro) no
favorece su operatividad.

Tras el fracaso del proyecto de Constitución por el no (en referéndum)

de Francia y Países Bajos al proyecto de Constitución surge el Tratado
de Lisboa, firmado en 2007, uno de cuyos objetivos es afrontar el pro­
blema de las instituciones realizando algunas reformas que hagan
posible un funcionamiento más eficiente en la Unión ampliada. Entre
las reformas aprobadas destacan:

• La ampliación de materias decididas en el Consejo por mayoría cuali­

ficada (y no por unanimidad).
• La fijación de un doble criterio (65% población y 55% Estados miem­
bros) para determinar la mayoría cualificada en el Consejo.
• La creación del presidente del Consejo Europeo y el alto representante
para Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Sin embargo, el no, en referéndum, de Irlanda a la ratificación del

Tratado de Lisboa en 2008 dificulta la entrada en vigor del Tratado.

28
Hn resumen, en el medio siglo transcurrido desde la creación de la
Comunidad Económica Europea se ha dado un progresivo e intenso pro­
ceso de integración, del que cabe decir que no ha sido lineal, sucedién-
dose períodos de progreso en la integración y períodos de crisis (de
curoescepticismo y euroesclerosis). Los períodos de avance han sido en
momentos de auge económico, destacando los quince años transcurridos
entre 1986 y 2001, años en los que se producen las grandes reformas
(Acta Única, Tratado de Maastricht y Tratado de Ámsterdam). Los pe­
ríodos de estancamiento en la integración coinciden con las crisis eco­
nómicas (por ejemplo, entre 1974 y 1985 sucede la crisis del petróleo)
y últimos años (2001-2003 también son años de lento crecimiento eco­
nómico en los países líderes).

En este proceso de integración subyacen dos modelos político-institu­

cionales, con énfasis diferentes en cuanto a la estructura institucional
europea: el modelo intergubemamental, que es el dominante, basado en
el protagonismo de los Estados nacionales; y el modelo federal, que pre­
tende (sin éxito todavía) crear una estructura política supranacional que,
dotada de competencias en materias politicas, económicas y sociales
(asignadas según el principio de subsidiariedad) y con independencia de
los Estados nacionales, dirija la actuación de la UE.

1.4. Las ampliaciones de la Unión Europea

A partir de la fundación de la Comunidad Económica Europea por los
Seis, sucesivas han sido las ampliaciones de Estados miembros. La pri­
mera se produce en 1973 y es protagonizada por algunos países del
norte de Europa: Reino Unido, Irlanda, Dinamarca. La Comunidad pasa
a tener nueve Estados miembros. Es destacable el cambio de postura del
Reino Unido respecto del proyecto comunitario, al que no quiso adhe­
rirse en 1957.

En los años ochenta tiene lugar la segunda ampliación. Tres países del
Sur de Europa, una vez superados sus regímenes políticos autoritarios e
implantada la democracia, negocian su entrada y la logran, en primer
lugar Grecia (1981) y posteriormente Portugal y España (1986).

29
Cuadro I.l. Estados miembros de la Unión Europea

Fuente: elaborado a partir de un mapa de Eurostat. En gris más oscuro, los Estados
miembros de la UE.

La tercera ampliación ocurre en 1995 y afecta a Finlandia, Suecia y

Austria. Noruega, cuyo gobierno también había negociado y acordado
su adhesión a la Unión, finalmente no se integra, al no ratificar el pueblo
noruego en referéndum la adhesión. La UE pasa a tener, por tanto,
quince Estados miembros.

La cuarta ampliación sucede en 2004. Diez países se incorporan; las tres

repúblicas bálticas (Estonia, Letonia, Lituania), cuatro repúblicas del
este de Europa (Polonia, República Checa, Eslovaquia y Hungría) y tres
pequeños países del sur (Eslovenia, Chipre y Malta). Tras la cuarta
ampliación, la UE está integrada por 25 Estados miembros.

Finalmente, por la última ampliación de la Unión en 2007, Bulgaria y

Rumania se incorporan, siendo por tanto 27 los Estados miembros que
actualmente integran la UE.

A pesar del alto número de Estados miembros, todavía la puerta de

acceso a la UE sigue abierta a nuevas incorporaciones, sin que por otra
parte la UE haya definido con toda claridad los límites del proceso de
ampliación. De hecho, el Consejo dispuso en octubre de 2005 el inicio
de negociaciones para la adhesión de Turquía y Croacia. Macedonia
también es país candidato y se espera que también lo sean otros países
integrantes de la antigua Yugoslavia (Serbia, Bosnia, Montenegro).

1.5. Las condiciones de adhesión

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (art. 499) indica que
podrá solicitar el ingreso como miembro cualquier Estado europeo
que asuma los principios de libertad, democracia, respeto a los derechos
humanos y las libertades fundamentales y el Estado de derecho. Más
concretamente, el Consejo Europeo de Copenhague (1993) estableció
tres criterios básicos que deben cumplir por los Estados candidatos para
su adhesión a la UE:

1. Un criterio político-institucional: el Estado candidato debe regirse

según las reglas de un Estado de derecho: régimen democrático, res­
peto de los derechos humanos y de los derechos de las minorías.

2. Un criterio económico: el Estado candidato debe tener una economía

organizada según los principios de la economía de mercado, respe­
tando la iniciativa privada y la competencia. Y las empresas del país
deben estar en condiciones de soportar la competencia en el mercado
único europeo.
3. Un criterio administrativo: el Estado candidato debe asumir todo el
acervo comunitario (tratados, reglamentos, directivas, etc.) de la UE
y debe disponer de administraciones públicas eficientes.

2. Los países de la Unión Europea

Variedad y heterogeneidad de Estados miembros. Como se ha
expuesto, a partir del núcleo original fundador de seis Estados, suce­
sivas ampliaciones a lo largo de 50 años han dado lugar a la actual UE,
de 27 Estados. Este proceso de integración no ha terminado, ya que
varios Estados están pendientes de concluir sus negociaciones para su

I
 adhesión a la UE. Los 27 Estados son muy heterogéneos desde diversos
puntos de vista: geográfieo, demográfico y económico.

Superficie. Desde el punto de vista de la extensión superficial, destacan

por su mayor tamaño nueve Estados; Francia, España, Suecia, Alemania,
Finlandia, Polonia, Italia, Reino Unido y Rumania. Estos nueve Esta­
dos significan el 76% de la superficie de la UE. Frente a estos Estados
grandes destacan por su reducido tamaño geográfico otros nueve
Estados: Malta, Luxemburgo, Chipre, Eslovenia, Bélgica, Países Bajos,
Dinamarca, Estonia y Eslovaquia, que en conjunto significan sólo el
5,6% de la superficie total.

Población. Desde el punto de vista demográfico, destacan seis Estados

miembros: Alemania (16,8% de la población total), Francia (12,7
Reino Unido (12,2%), Italia (11,9%), España (8,8%) y Polonia (7,:
En estos seis Estados reside el 80% de la población de la UE-27. Frente
a ellos, la población de once Estados miembros suma en total tan sólo
el 6,3% de la población total. Ello da idea de la heterogeneidad demo­
gráfica de los Estados miembros.

Densidad demográfica. Igualmente, la densidad demográfica es muy

dispar. Así, países del centro de Europa se caracterizan por una elevada
densidad demográfica: Malta (1.266 hab/km^), Países Bajos (395),
Bélgica (341), Alemania (231), Luxemburgo (193) e Italia (190). En
cambio, otros Estados miembros registran muy baja densidad demográ­
fica: Finlandia (15), Suecia (37), Estonia (31), Letonia (36), Lituania
(54) e Irlanda (58).

Producto interior bruto (PIB). El PIB obtenido es el principal indi­

cador del tamaño de la economía de un Estado miembro. El análisis de
este indicador en el año 2005 pone de manifiesto que las cinco mayores
economías son: Alemania (20,5% del PIB total de la UE-27), Reino
Unido (16,4%), Francia (15,6%), Italia (12,9%) y España (8,3%).
En estas cinco se obtiene el 74% del PIB de la UE-27. Frente a ellas,
los doce Estados de reciente incorporación a la UE sólo obtienen el 5%
del PIB total. Ello da una idea de las diferencias de tamaño de las
economías.

32
( uadro 1.2. Ordenación de Estados según superficie (km^)
(UE-27 = 100,0)
Naciones % Naciones % 1 Naciones 1 %

l'rancia 12,6 G recia 3,1 E slo v aq u ia ' 1,1

11,7 B ulgaria 2,6 E sto n ia 1,0

lispaña
10,2 H ungría 2,2 D in am arca 1,0
Suecia
8,3 P ortugal 2,1 P aíses B ajos 1,0
A lem ania
7,8 A ustria 1,9 B élgica 0,7
Finlandia
7,3 R ep C heca 1,8 E slo v en ia 0,5
Polonia
Irlanda 1,6 C h ip re 0,2
Italia 7,0
5,7 L etonia 1,5 L uxem burgo 0,1
Reino U nido
5,5 L ituania 1,5 M alta 0,0
Rum ania
T otal 18,3 T otal 5,6
Total 76,1
Fuente: Eurostat.

PIB por habitante. El PIB p o r h a b ita n te , p r in c ip a l E xente d e la re n ta

p e r c a p ita , ta m b ié n e s m u y d iv e rs o e n lo s d if e r e n te s E s ta d o s d e la
u n iü ll. l^ c U U S UC7 J_<U1W0UCM. Xvicn-IYV/^ s* ----------- -1- -

la UE-15 (salvo pocas excepciones) tienen un PIB por habitante muy

por encima de la media de la UE-27, destacando Luxemburgo (276,3%),
Irlanda (149,7%), Países Bajos (132,6%), Austria (127,3%), Suecia
(126,1%) y Dinamarca (122,8%). En tomo a la media se encuentran
España (106,9%), Italia (101,4%) y Grecia (97,3%), y sólo Portugal
tiene un PIB por habitante muy inferior a la media (74,8%).

Cuadro 1,3. Países de la Unión Europea: datos básicos

Población 2006 Densidad PIB 2005 I. PIB/h
Naciones 2007
Mili. % H/km^ mm € %

5,3 16 157,4 1,4 116,8

Finlandia 1,1
9,0 1,8 20 288,0 2,6 126,1
Suecia
5,4 126 208,6 1,9 122,8
D inam arca 1,1
59,7 12,1 245 1.791,0: 16,4 115,8
Reino Unido
4,2 0,9 60 161,2 1,5 149,7
Irlanda
82,4 16,7 231 2.241,0 20,5 113,1
A lem ania
8,3 1,7 1 99 245,1 2,2 127,3
Austria

■XT.
 Cuadro 1.3. Países de la Unión Europea: datos básicos
(Continuación)
Población 2006 Densidad 1 PIB 2005 I. PIB/h
Naciones
Mili. % H /k m ^ mm € % 2007
l’aíses Bajos 16,3 3,3 393 505,6 4,6 132,6
BiUgica 10,5 2,1 344 298,2 2,7 118,0
1 itxtiubui'go 0,5 0,1 181 29,3 i 0,3 276,3
Francia 63,0 12,8 116 1.710,0 15,6 111,2
Ita lia 5S,S 1 1,9 195 1.417,2 12,9 101,4
fia|i|iita 43,8 8,9 87 905,5 8,3 106,9
l ’oiHi(tal 10,6 2,1 115 147,4 ^ 1,3 74,8
(irccia 11,1 2,3 85 181,1 1,7 97,3
Estonia 1,3 0,3 30 10,5 0,1 70,8
Letonia 2,3 0,5 36 12,8 0,1 58,0
Lituania 3,4 0,7 54 20,6 0,2 60,3
Polonia 38,2 7,8 122 243,4 2,2 53,8
Rep Checa 10,3 2,1 130 98,4 0,9 ' 81,5
Eslovaquia 5,4 1,1 lio 38,1 0,3 ; 68,5
Hungría 10,1 2,0 108 87,9 0,8 63,5
Eslovenia 2,0 0,4 99 27,4 0,3 91,2
Rum ania 21,6 4,4 91 79,3 0,7 40,7
Bulgaria 7,7 1,6 70 21,4 0,2 38,1
Chipre 0,8 0,2 83 13,4, 0,1 93,4
M alta 0,4 0,1 1.280 4,5 ' 0,0 77,3
UE-15 388,9 79,0 121 10.286,6 94,0 111,6
UE-27 492,3 100,0 114 10.944,3 100,0 100,0
Croacia 4,4 0,9 30,9 0,3 55,9
M acedonia 2,0 0,4 29,4
Turquía 70,6 14,3 290,5 1 2,7 42,3
Islandia 0,3 : 0,1 128,9
Noruega 4,6 0,9 184,1
Suiza 7,5 1,5 140,0
EEUU 290,0 58,9 10.011,9 91,5 155,1
Japón 127,01 25,8 3.671,8 33,5 113,8
Fuente: Eurostat.
l.os nuevos Estados del este y del Medilenáneo tienen un PIB por habi­
tante muy inferior a la media, lintre ellos, Eslovenia (91,2%) y la
Repúbliea Checa (81,5%) registran un PIB por habitante mayor incluso
superior al de Portugal. En cambio, destacan por sus bajos valores los
PIB por habitante de Bulgaria (38,1%), Rumania (40,7%) y Polonia
(53,

La divergencia de PIB/habitante. El cálculo de un índice de diver­

gencia de PIB por habitante permite medir la magnitud de la divergencia
entre Estados de la UE y su evolueión en el tiempo. Su análisis pone de
manifiesto que la divergeneia ha aumentado al pasar de 15 a 27 miem­
bros, que se ha reducido en los últimos años y, finalmente, que sigue
siendo importante (en la UE-27 la diferencia promedio respeeto de la
media supera el 25%).

Cuadro 1.4. Evolución de la divergencia de PIB/habitante(*) en la

(*) El índice de divergencia (ID) es la suma ponderada (por la población) de las diferen­
cias (en valor absoluto) del índice de PIB/habitante de cada Estado respecto del
PIB/habitante medio de la UE (= 100), de acuerdo con la siguiente fórmula; ID=
n|Ind(PIB/hn) - 100)l*Pobl(n)/Pobl(u), siendo «n» el Estado y «u» la UE. El cuadro 1.4
refleja que la divergencia de PIB/habitante entre Estados aumenta con la ampliación (al
pasar de 15 a 27 Estados); que la divergencia se ha ido reduciendo los últimos años; y
finalmente que pese a lo anterior sigue siendo importante en 2007 (en la UE-27 la diver­
gencia supera el 25% del PIB/habitante medio).
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.

35
 Retos económicos de la
Unión Europea

Este capítulo se inicia con una descripción de la dinámica demográfica

de la Unión Europea y el envejecimiento que provoca. A continuación
se comparan algunas macromagnitudes básicas (PIB por habitante, pro­
ductividad y tasa de empleo) entre la UE y economías avanzadas, cons­
tatando diferencias significativas entre Estados Unidos y la UE, que
cabe atribuir al menor esfuerzo realizado en tecnología y capital produc­
tivo y a un entorno socioeconómico menos favorable al dinamismo
empresarial. Tras ello, el capítulo considera sucesivamente los princi­
pales retos a los que se enfrentan las economías europeas en esta pri­
mera década del siglo XXI (el envejecimiento demográfieo, el cambio
tecnológico y la globalización, el reto energético, el desarrollo soste-
nible y la ampliación).

1. La dinámica demográfica de la Unión Europea

El crecimiento demográfico en la UE-27. La población europea en las
últimas décadas ha ido debilitando su crecimiento. Entre 1960 y 2005 la
poblaeión de la UE-27 ha pasado de^^toT^illones a ® sólo se ha

37
incrementado el 21,-8%, nrientras que la poblaclóa jmffltfotk se ha más
que duplicado. Por ello, mientras en los años sesenta la contribución de
Europa al crecimiento demográfico mundial significaba en tomo al
10%, en 2005 sólo significa el 1%. De manera que el peso de Europa en
la población mundial ha disminuido de forma considerable tdel 112%
de_4960 al 7-.^% de 2005Y Este pobre crecimiento demográfico, si se
mantienen las tendencias actuales, va a convertirse en negativo, dismi­
nuyendo la poblaciójn de la UE-27 de 495 millones en 2007 a 472
millones en 2050. /

Dentro de la UE-27, Alemania, Francia, Reino Unido e Italia son los

paises con mayor volumen de población, absorbiendo los cuatro más del
50% de la población total. Con una tónica general de lento crecimiento,
la población aumenta a diferente ritmo en los distintos países de la
Unión. En la última década la mayor parte del crecimiento demográfico
en términos absolutos ha tenido lugar en Irlanda, España, Francia, Italia
y Reino Unido y, en términos relativos (en tasas de variación), en
Irlanda, España y Chipre.

Los datos de población desagregados por edades permiten apreciar el

progresivo envejecimiento, de manera que los menores de 15 años y los
jóvenes (entre 15 y 24 años) reducen progresivamente su peso en la
población total, mientras que la población de edades avanzadas (50-64
años, 64-79 años y 80 y más años) aumentan de forma progresiva su
peso. En 2050 se estima que el 11,2% de la población de la UE-27
tendrá 80 o más años.

Aunque las proyecciones demográficas apuntan a un descenso global de

la población de la UE-27 (de 495 millones en 2007 a 472 millones en
2050), se estiman aumentos de población en algunos Estados, tales
como Chipre, Irlanda, Malta, Luxemburgo y Suecia. En ellos, la pobla­
ción aumentará en esos años más del 10%. En cambio, los tres Estados
bálticos, Eslovaquia, República Checa, Hungría y Polonia podrían
perder más del 10% de su actual población.

Desde el punto de vista regional y urbano, se estima que las regiones

mediterráneas e islas españolas, las regiones urbanas en general y el
conjunto de Irlanda serán los lugares que registren un dinamismo demo­
gráfico mayor. El crecimiento de la población urbana se estima tendrá
lugar lejos de las capitales de los Estados, con las excepciones de
Estocolmo y Viena.
Cuadro 1.1. Tasa de crecimiento demográfico anual

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. El gráfico expresa la debilidad del
crecimiento demográfico de la UE frente al de EEUU y el mundo en los sucesivos lus­
tros del último medio siglo.

Actualmente no es el crecimiento vegetativo el principal componente

del dinamismo demográfico de la UE-27, sino los flujos migratorios.
Por ejemplo, en 2005 la población de la UE-27 aumentó en 2 millones,
de los cuales 1,7 millones corresponden a la inmigración neta. Los
mayores flujos de emigración neta se concentran en Polonia y Bulga­
ria, ocurriendo también en Lituania, Rumania, Letonia y Eslovaquia.
En cambio, inmigración neta se da, sobre todo, en España e Italia y, en
menor medida, en Reino Unido, Alemania y Francia.

Tasa de fertilidad. Durante las pasadas décadas, la tasa de fertilidad

(número promedio de hijos por mujer) ha caído considerablemente en la
UE-27, pasando de 2,6 en 1960 a 1,41 en la década 1995-2005, siendo
muy inferior a la tasa de fertilidad de EEUU (1,99) y el mundo (2,65).
Esta notable caída de la tasa de fertilidad europea, que se sitúa muy por
debajo de la tasa de reposición de la población (2,1), ha venido acom­
pañada de un retraso en la edad media de las mujeres de iniciar la mater­
nidad. Las tasas de fertilidad, sin embargo, son diferentes en los
distintos países de la UE-27, constatándose que las mayores tasas se
registran en los países nórdicos, Francia y Países Bajos, en los que
se llevan a cabo políticas a favor de la familia y los hijos (como oferta
de guarderías asequibles, desarrollo de contratos laborales a tiempo par­
cial y otras).
Cuadro 1.2. Tasa de fertilidad (promedio de hijos por mujer)

o ' ££IIU miiQ i INI MmiAo * •UE-25

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. Nótese la intensa y general caída de
la tasa de fertilidad, siendo especialmente intensa la ocurrida en la UE, que se sitúa muy
por debajo de la tasa de reposición (2,1).

Parece claro que los factores económicos afectan a la tasa de fertilidad,

de manera que el crecimiento económico, la disponibilidad de guarde­
rías y viviendas accesibles, las medidas fiscales, las subvenciones a las
familias y las medidas que faciliten la conciliación de trabajo y vida
familiar, así como formas de trabajo flexibles (a tiempo parcial, teletra­
bajo), estimulan la tasa de fertilidad.

Esperanza de vida al nacer. El aumento de la esperanza de vida al

nacer (por el aumento del nivel de vida y la mejora de la atención sani­
taria) es un factor que está contribuyendo al envejecimiento de la pobla­
ción de la UE-27. En 2003 la esperanza de vida al nacer en la UE-27 era
de 74,6 años en los hombres y 80,8 en las mujeres. Sin embargo, tam­
bién en esta variable se dan notables diferencias entre países de la UE.
En el caso de los hombres destaca el contraste entre Lituania (65,3)
y Suecia (78,5) y, en el caso de las mujeres, entre Rumania (75,7) y
Francia (83,8). Sin embargo, se constata un proceso de convergencia
entre las esperanzas de vida de hombres y mujeres (por la mayor simi­
litud de condiciones de vida) y entre países (por la convergencia de
niveles de vida).

Particular importancia de cara a la evolución de las prestaciones

públicas en pensiones, asistencia sanitaria y atención social tiene la
magnitud denominada esperanza de vida a los 65 años, que constituye
una estimación estadística de cuánto viven en promedio las personas
que alcanzan la edad de 65 años. Las estimaciones para los países de la
UE ponen de manifiesto las diferencias en razón de género y entre
países. En el caso de los hombres Estonia (12,5 años) y Suecia (17,4
años), y en el caso de las mujeres Bulgaria (16,1) y España (21,3)
ofrecen los datos extremos.

Movimientos migratorios. Los movimientos demográficos son la con­

secuencia de diversos factores económicos, sociales y políticos que
ejercen efectos denominados expulsión y atracción. Así, la relativa pros­
peridad económica y política de un país genera un efecto de atracción,
mientras que la falta de empleo, el bajo nivel de renta o la pobreza de
un territorio actúa en sentido contrario, como efecto de expulsión. La
dirección de los movimientos migratorios está influida por factores cul­
turales, geográficos y políticos. Así la cercanía geográfica, la afinidad
cultural y el idioma influyen mucho en el destino de los emigrantes, así
como también lo hacen las pautas institucionales (leyes y políticas de
inmigración).

En los países de la UE-27 los movimientos migratorios se han conver­

tido recientemente en el principal factor de cambio demográfico, ejer­
ciendo mucha más influencia que el movimiento vegetativo (diferencia
entre nacimientos y defunciones). Ello hace que algunos países con
movimiento vegetativo negativo no registren disminución de su pobla­
ción, y que la pérdida de población de otros se deba principalmente a la
emigración.

Desde los años ochenta los movimientos migratorios del conjunto de la

UE-27 han tenido saldo positivo (más inmigración que emigración), sig­
nificando en 2005 el flujo inmigratorio neto el 0,34% de su población.
Los países más afectados por los flujos migratorios han sido los países
mediterráneos y algunos de los nuevos Estados miembros de la UE. La
mayoría de los Estados de la UE-27 registra inmigración neta positiva,
siendo alta en especial en cifras absolutas en España (641.000 en 2005),
Italia (324.000) y Reino Unido (193.000). En términos relativos, la
inmigración neta alcanza tasas anuales mayores en Luxemburgo
(2,67%), Chipre (1,92%), Irlanda (1,59%) y España (1,48%).

41
Envejecimiento de la población. Las bajas tasas de fertilidad, la mayor
esperanza de vida y la entrada de las generaciones del auge demográfico
posterior a la Segunda Guerra Mundial (o baby-boom ) en la tercera edad
provocan en la UE-27 un creciente envejecimiento de la población en
general y de la población activa en particular. Aunque se estima que a
corto plazo la población activa de la UE-27 seguirá creciendo, a largo
plazo descenderá, aumentando el ratio de dependencia (tercera
edad/segunda edad).

Algunos datos evidencian el envejecimiento de la población de la UE-

27 entre 1960 y 2005. En ese período ha caído el porcentaje de niños (de
0 a 14 años) de la población total (del 26,7 al 15,9%), en cambio ha
aumentado el porcentaje de personas de la tercera edad (65 y más años)
del 8,8% al 15,9%. Ello ha provocado el descenso del ratio primera
edad/segunda edad (del 41,9% en 1960 al 23,3% en 2005) y, paralela­
mente, el aumento del ratio tercera edad/segunda edad (del 13,6%
en 1960 al 23,3% en 2005). Dentro del envejecimiento de la pobla­
ción europea tiene especial relevancia el creciente aumento de la po­
blación de 80 y más años.

Dadas las características de las prestaciones del estado de bienestar

(pensiones, sanidad, atención social) existente en los países de la UE-15
y sus esquemas de financiación, ello implica un incremento de la carga
financiera (en forma de cotizaciones e impuestos) sobre una población
laboral menguante.

En suma, la dinámica demográfica conduce a una regresión del volumen

de población en la UE, así como un cambio de estructura por edades de
la misma, con un aumento de la proporción de la población de tercera
edad (de 65 y más años), y dentro de ella un creciente número de per­
sonas con 80 y más años. Ello genera importantes repercusiones eco­
nómicas: por un lado, se debilita la oferta laboral (que depende de
segmento de población de segunda edad, entre 16 y 64 años), con inci­
dencia negativa en el potencial de crecimiento de la economía europea.
Otra repercusión se refiere a los sistemas públicos de prestaciones, cada
vez más presionados por la evolución del crecimiento del ratio de
dependencia (personas de tercera edad/personas en edad laboral)L

I
2. PIB por habitante, productividad y
tasa de empleo
El PIB por habitante (la principal fuente de la renta per cápita), en pari­
dades de poder de compra, de la UE es semejante al de Japón, aunque
claramente inferior al de EEUU, sin que en los últimos años se observe
convergencia entre ambos. ¿Qué factores están detrás del PIB por habi­
tante? Una fácil descomposición factorial permite discernir que el PIB
por habitante resulta de multiplicar tres factores: la productividad apa­
rente del trabajo (PiB/empleo), la tasa de empleo (empleo/población
activa) y el ratio población activa/población total:

PIB/h= (PIB/empleo).(empleo/población activa).(población

activa/población total)

Si se analiza el comportamiento de la productividad y la tasa de empleo

en la UE-27 y en EEUU, se constata por qué el PIB por habitante
europeo es inferior al americano: en EEUU tanto la productividad del
trabajo como la tasa de empleo son mayores que en la UE-27.

Cuadro 1.3. PIB/habitante de UE-15, Japón y EEUU (UE-27=100)

1997-2007

™B"".E'ElItl ■■■■A'.. J^0n •U E -1 5

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. El cuadro ilustra la notable diferencia
de PIB por habitante entre EEUU y laU E, incluso considerando la UE-15, diferencia que
no se reduce en los liltinios años.

I
Cuadro 1.4. Productividad por persona empleada (UE-27= 100)

- & - E E U Ü --------- U E -15

Fuente; elaboración propia con datos de Eurostat. Nótese la gran diferencia de produc­
tividad por persona empleada existente entre EEUU y UE, diferencia que no se reduce
los últimos años.

En América la participación de la población en el empleo es mayor y

cada persona con empleo tiene en promedio mayor productividad. Los
cuadros adjuntos ilustran lo anterior.

La productividad por persona ocupada está influida por la productividad

por hora trabajada y el número medio de horas trabajadas. En ambas
magnitudes, EEUU supera a la UE-27, es decir, en promedio cada tra­
bajador americano trabaja más horas y es más productivo cada hora.
Además, la brecha de productividad parece ampliarse los últimos años.
También la tasa de empleo es mayor en EEUU que en la UE-27, debido
a que en ésta las mujeres y la población entre 55 y 64 años participan
menos en el empleo.

¿Por qué la UE-27 tiene menor productividad y menor tasa de

empleo? Siendo la productividad y el empleo resultantes del comporta­
miento del sistema productivo y el mercado de trabajo, muchos son los
factores que condicionan la evolución de ambas variables. Entre ellos
cabe citar, por un lado, el capital por trabajador (incluyendo el capital
humano y tecnológico) y, por otro, una constelación de factores de
entorno, tales como la densidad y el poder adquisitivo de los mercados,
el grado de competencia en los mismos y otros (laborales, financieros,
administrativos, fiscales, culturales, etc.).

1
Cuadro 1.5. Tasa de empleo

-E E U U ■Js^ón •UE-27
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. Aunque la tasa de empleo de la UE ha
crecido (hasta 2007), es inferior a la que registran Japón y EEUU.

En consecuencia, el esfuerzo inversor en general, y especialmente el

realizado en capital humano y tecnológico, juegan un papel fundamental
en la evolución de la competitividad y el dinamismo empresarial; como
también lo juegan los cambios en el entorno socioeconómico logrados
mediante actuaciones denominadas reformas estructurales. La disponi­
bilidad de capital humano y tecnológico, junto con recursos financieros
y empresariales, en un entorno socioeconómico atractivo (fiscal, admi­
nistrativo, laboral, etc.) posibilita que las empresas orienten sus inver­
siones hacia ramas avanzadas de la industria y los servicios que son
intensivas en tecnología y conocimiento, y que obtienen productos de
alto valor añadido y productividad.

Menor productividad. La menor productividad por ocupado de la UE-

27 se debe a la menor dotación de capital por empleado (debido al
menor esfuerzo inversor realizado, especialmente en capital tecnoló­
gico) y al menor dinamismo empresarial derivado de un entorno socioe­
conómico no del todo favorable (menor competencia en los mercados,
mayores trabas administrativas y mayor fiscalidad a la actividad empre­
sarial, menor flexibilidad laboral, menor oferta de capital riesgo y una
cultura empresarial con mayor aversión al riesgo).

45
Cuadro 1.6. Factores determinantes de productividad y empleo

Fuente: elaboración propia. El cuadro muestra que la productividad y el empleo de una

economía determinan el PIB por habitante, el paro y la pobreza. Pero tanto el empleo
como la productividad están condicionados por el dinamismo y la competitividad
empresarial, a su vez determinados por el capital humano y tecnológico y por otros fac­
tores de entorno.

Por todo ello, las actividades productivas europeas, en comparación con

las americanas, están menos orientadas hacia las nuevas ramas de la
industria y los servicios más intensivas en tecnologia y conocimiento. Y
los servicios en general están menos desarrollados en la UE-27 que en
EEUU.

Menor tasa de empleo. También la tasa de empleo de la UE-27 (espe­

cialmente la de las mujeres y la población entre 55 y 64 años), aunque
está aumentando los últimos años (hasta 2007), es muy inferior a la de
EEUU. Ea baja tasa de empleo europea es también consecuencia del
menor dinamicmn pr^pri^arial afcctado por los factorcs mencionados
antes y, en particular, por las rigideces con que operan los mercados
1ahora1e^.enmpeoiS. Junto a rigideces laborales, el menor desarrollo del
sector servicios en Europa (en el caso de las mujeres) y la extensión de
la jubilación anticipada explican la baja tasa de empleo de la UE-27.

I
Cuadro 1.7. Tasa de paro

-a —EEUU < ■Japón. -ÜE-15

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. Nótese la mayor tasa de paro europea,
pese al descenso registrado en los últimos años.

Mayor tasa de paro. Y la consecuencia del menor empleo de la UE-27

es su mayor tasa de paro, expresión principal del desajuste del mercado
laboral. Cabe en todo caso señalar que dentro de la UE-27 se dan nota­
bles diferencias entre los mercados laborales de los distintos Estados
miembros, pues de la tónica general de alta tasa de paro se apartan una
serie de paises que registran tasas de paro semejantes e incluso infe­
riores a EEUU (Irlanda y Reino Unido, Luxemburgo, Países Bajos,
Austria, Dinamarca y las repúblicas bálticas), poniendo de manifiesto
dispares experiencias laborales en la UE-27.

Y una característica negativa del alto paro europeo es que una parte del
mismo son parados de larga duración (en paro más de doce meses). El
alto paro de larga duración sugiere la existencia de mecanismos que
inhiben la búsqueda activa de empleo e impiden la integración laboral.

3. El reto del envejecimiento

Uno de los mayores retos a los que se enfrenta la UE deriva del enveje­
cimiento progresivo de su población, que a largo plazo cuestiona uno
de los logros de las sociedades europeas: las prestaciones del estado de

I
 bienestar (pensiones, sanidad y prestaciones sociales). En efecto, este
tipo de prestaciones implican un cuantioso volumen de gasto (27-28%
del PIB en los últimos años) y, en consecuencia, requieren el correspon­
diente volumen de ingresos que permita su financiación sin desequili­
brios que, a largo plazo, las hagan insostenibles.

La relevancia del ratio de dependencia. Ocurre que el volumen de

gasto derivado de las prestaciones públicas depende de la evolución
demográfica. Un razonamiento simplificado permite captar la rele­
vancia del ratio de dependencia (personas mayores de 64 años/personas
entre 16 y 64 años) en el equilibrio financiero de las prestaciones del
estado de bienestar.

El equilibrio del sistema público de prestaciones. Los ingresos vienen

dados por el número de cotizantes, Nc (que equivalen a la población en
segunda edad, P2, multiplicada por la tasa de empleo. Te) y la cotiza­
ción media, Cm. Los gastos son la población en tercera edad, P3, mul­
tiplicada por la prestación media, Pm:

Ingresos: N cCm = Te P2-Cm

Gastos: P3 Pm,
Condición de equilibrio: Te-P2 Cm = P3 Pm Te-Cm=
(P3/P2)Pm

Por tanto, la condición de equilibrio depende de diversas variables: la

tasa de empleo (Te), la cotización media (Cm), la prestación media (Pm)
y el ratio de dependencia (P3/P2). A mayor ratio de dependencia, mayor
debe ser la cotización media y menor debe ser la prestación media.

La tendencia al alza del ratio de dependencia tiende a desequilibrar el

sistema público de prestaciones porque para que se mantuviera el equi­
librio exigiría el aumento de la tasa de empleo, el aumento de la cotiza­
ción media o la reducción de la prestación media.

La reducción de la prestación media choca con la aspiración generali­

zada en las sociedades europeas, que desean no disminuir, sino al menos
mantener el nivel actual de las prestaciones. El aumento de la tasa de
empleo tiene un límite (el pleno empleo de la población en segunda
edad)2. Alcanzado este límite, el equilibrio exigiría el aumento de la

IV I
cotización media, que es un gravamen sobre el empleo (recae sobre las
empresas y sobre los trabajadores). El crecimiento de la productividad
puede permitir el crecimiento de la cotización media sin que crezca el
coste laboral unitario para las empresas y merme el salario real de los
trabajadores. Pero la cotización media no puede aumentar de forma
indefinida más allá de lo que crezca la productividad, pues ello crearía
inflación y frenaría la demanda de trabajo y desincentivaría la oferta,
reduciendo la tasa de empleo.

De modo que el aumento de la tasa de actividad y de la tasa de empleo

(hasta lograr el pleno empleo) y el crecimiento de la productividad son
las variables fundamentales de cara a lograr la viabilidad a largo plazo
de las prestaciones del estado de bienestar. Asimismo, la reforma de las
pensiones (modificación de los parámetros que las determinan) puede
contribuir a la viabilidad financiera del sistema público de pensiones.

En suma, frente al envejecimiento demográfico es preciso lograr más y

mejores empleos; para ello habrá que lograr atraer más personas al mer­
cado laboral (aumentar la tasa de actividad) y lograr que tengan empleo
y lo conserven (elevar la tasa de empleo), mejorar la adaptabilidad de
trabajadores y empresas, incrementar la inversión (pública y privada) en
capital humano, mejorando la educación y la formación profesional, y
mejorar la gobemanza (las políticas laborales y la gestión administrativa
de las mismas).

Cuadro 1.8. Gasto en protección social (% PIB) en la UE-15

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

Fuente: elaboración propia con datos de luirostal.

I An
 De cara a incrementar la tasa de actividad es importante adoptar
medidas como las siguientes: mejorar la asistencia a la búsqueda efi­
ciente de trabajo, asegurar que trabajar compensa (frente a no hacerlo,
evitando los desincentivos que provocan la trampa del paro^), promover
el aprendizaje permanente, promover guarderías asequibles (que faci­
litan la actividad laboral femenina), adoptar medidas que fomenten el
envejecimiento activo, invertir más y mejor en capital humano, y com­
batir la economía sumergida (el trabajo no declarado).

4. Los retos a la competitividad

4.1. El reto tecnológico
Desde las últimas décadas del siglo pasado se viene dando una acelera­
ción del cambio tecnológico que afecta intensamente a la competiti­
vidad de las empresas a nivel mundial. Esta aceleración del progreso
tecnológico modifica las pautas de producción y consumo de los bienes
y servicios, los modos de transporte, las comunicaciones, en suma, el
funcionamiento de todos los agentes económicos, que hacen emerger
una nueva economía.

Cuadro 1.9. Indicadores tecnológicos

i UE-27 UE-15 EEUU
Gasto en 1+D (% PIB) 2007 í 1,8 1,9 2,6
Gasto en tecnologías inform ación (% PIB) 2006 ■ 2,7 2,7 3,3
Exportación productos alta tecnología (% total) 2006 16,65 26,13
Inversión capital riesgo. Inicio (% PIB) 2007 0,020 0,033
Inversión capital riesgo. Desarrollo (% PIB) 2007 0,105 0,122
1

Fuente: Eurostat.

En la vanguardia del cambio tecnológico se encuentran las tecnologías

de la información y las comunicaciones (TIC) y otras tecnologías rela­
cionadas con la biología, la farmacia, la robótica y los nuevos mate­
riales. La activación del cambio tecnológico afecta a todos los sectores
productivos aunque no en la misma medida, pues incide más intensa­
mente en determinadas ramas de la industria (química, maquinaria y
equipo mecánico, equipo eléctrico, electrónico y óptico, material de

50
transporte) y los servicios (transporte y comunicaciones, intermediación
financiera, servicios empresariales, educación y sanidad). Las nuevas
tecnologias modifican las pautas productivas, el uso de los recursos, los
costes, la comercialización de los productos y, en definitiva, los factores
que determinan la competitividad de las empresas a nivel internacional.
Y, en consecuencia, el cambio tecnológico exige importantes reajustes.

El modo en que los agentes de una economía (sus empresas, AAPP e

instituciones) participan en el cambio tecnológico (liderándolo o asu­
miendo un papel subordinado o más pasivo) condiciona el desarrollo de
sus diferentes ramas productivas y la evolución de su competitividad.
Por ello, el esfuerzo tecnológico realizado por los agentes económicos
cobra una relevancia especial.

Los datos disponibles, no obstante, ponen de manifiesto el menor

esfuerzo tecnológico de la UE respecto del realizado en EEUU y otras
economías avanzadas; menor esfuerzo que, como se ha indicado ante­
riormente, es una de las causas de la menor productividad de la UE. En
consecuencia, la UE se enfrenta a un importante reto si quiere mantener
o aumentar su peso económico en la economía mundiaU.

4.2. El reto comercial

La globalización o creciente intensificación de los flujos económicos y
financieros entre los distintos territorios del mundo también constituye
un desafío a la economía de la UE. La globalización implica la movi­
lidad de bienes, servicios, conocimientos e ideas, capitales y personas.
Factores técnicos, económicos y políticos la impulsan. La globalización
ha sido propiciada por el progreso tecnológico (los avances en los trans­
portes y las comunicaciones) y también por la proliferación de acuerdos
de integración (de distinta intensidad) entre Estados, que buscan parti­
cipar en las ventajas potenciales que conlleva.

En lo económico implica aumento de la competencia entre las empresas

de los distintos territorios y Estados en busca de mayor cuota en el mer­
cado global. Al igual que ocurre con el progreso tecnológico, la globa­
lización altera las pautas de producción y comercialización de los
productos y genera nuevas oportunidades para las empresas pero, a la

I
 vez, significa un reto: sólo las empresas competitivas sobreviven y se
benefician de las oportunidades que ofrece un mercado global.

En este entorno económico globalizado, desde hace varios lustros

empresas no sólo de los denominados tigres asiáticos (Corea, Singapur,
Taiwán, Hong Kong, etc.) sino también de otros países emergentes
(China, India, Sudáfrica, Brasil, México, etc.) compiten con éxito no ya
en los mercados de productos agrarios y materias primas, en los que tra­
dicionalmente venían participando, sino en los mercados internacio­
nales de productos industriales. Y, dentro de éstos, tanto en ramas
intensivas en mano de obra poco cualificada e intensidad tecnológica
baja (textil y confección, cuero y calzado, madera y muebles, caueho,
metalurgia, productos no metálicos), como en algunas ramas indus­
triales intensivas en tecnología (equipo eléctrico y electrónico, automó­
viles y material de transporte)^.

En el trasfondo de ello se da un proceso de adquisición de ventajas com­

parativas dinámicas por las empresas de estos países, impulsado por
movimientos de capital de empresas multinacionales (que implica des­
localización productiva, inversión y transferencia de tecnología) y por
políticas industriales de los gobiernos. De manera que las empresas de
los países emergentes obtienen ventajas comparativas derivadas de su
abundante mano de obra barata, pero también de su creciente capital
humano, capital físico y tecnología, pudiendo competir con éxito a nivel
internacional en una gama creeiente de productos industriales.

Este intenso dinamismo empresarial constituye un reto para la competi-

tividad de las empresas industriales europeas, especialmente en las
ramas industriales tradieionales, pero también en algunas ramas avan­
zadas intensivas en tecnología. En estas últimas, las empresas europeas
deben actuar, por tanto, en un doble frente: el de la competencia de las
empresas de los países industrializados (EEUU, Japón, etc.) y el de
la competencia de los países emergentes (China e India son los princi­
pales ejemplos, por ser economías especialmente grandes y dinámicas).

El doble desafio de competitividad que provocan el progreso tecnoló­

gico y la globalización (ambos muy relacionados entre sí) plantea a
la UE la necesidad de una política industrial que facilite el impulso y la
reestructuración de la industria europea. Porque el erecimiento de

52
la economía de la UE requiere de una base industrial dinámica y com­
petitiva que afronte con éxito la prueba de la competitividad. Sin una
industria competitiva, no será posible el crecimiento que la UE necesita.

5. Los retos de la energía y el desarrollo sostenible

5.1. El reto energético
La energía es un elemento básico para el funcionamiento de cualquier
economía avanzada y, por supuesto, para la UE. Sin embargo, los
Estados miembros de la UE actualmente se enfrentan a múltiples retos
que plantea la energía:

a) La contribución del consumo energético actual al cambio climático

y a sus graves efectos.
b) El modelo de consumo energético y su creciente dependencia de
importaciones de hidrocarburos (principal fuente de energía primaria
en la UE), y la incertidumbre o falta de seguridad en el suministro de
los mismos.
c) El crecimiento volátil (en tomo a una tendencia creciente) del precio
de los hidrocarburos^.

El cambio climático. El modelo de consumo energético actual hace que

la energía sea responsable del 80% de las emisiones de gases con efecto
invernadero de la UE, lo que contribuye al cambio climático y a la con­
taminación atmosférica. El mantenimiento de este modelo (y las
actuales políticas de energía y transportes) haría que las emisiones de
C02 de la UE aumentaran en un 5% en 2030, y las emisiones a nivel
mundial en un 55%. Es por ello que el actual modelo y las políticas
energéticas vigentes no son sostenibles.

Dependencia y seguridad de abastecimiento de hidrocarburos. Las

economías de la UE dependen cada vez más de la importación de pro­
ductos energéticos, especialmente hidrocarburos (petróleo y gas
natural). En 2006, la dependencia energética^ de la UE ascendía al
53,8% (47,4% en 2001). Y si no cambia la tendencia actual, la depen­
dencia de la UE-27 de las importaciones energéticas será el 65% en
2030.
 Cuadro 1.10. Dependencia energética* en la UE. 2001-2006
Estados 2001 2006 [ Estados 2001 1 2006
Chipre 96,0 102,5 Eslovenia 50,3 52,1
Malta 100,0 100,0 Francia 50,7 51,4
Luxemburgo 97,9 98,9 Bulgaria 46,3 46,2
Irlanda 90,5 90,9 Países Bajos 34,8 38,0
Italia 84,0 86,8 Suecia 36,6 37,4
Portugal 85,0 83,1 : Estonia 31,9 33,5
España 74,5 81,4 ! Rumania 25,7 29,1
Bélgica 78,2 ' 77,9 Rep. Checa 25,8 28,0
Austria 65,0 1 72,9 R. Unido -9,2 21,3
Grecia 68,9 71,9 Polonia 10,5 19,9
Letonia 59,1 ' 65,7 Dinamarca -27,1 -36,8
Lituania : 47,6 1 64,0
Eslovaquia 63,5 ^ 64,0 1
i

Hungría 54,5 : 62,5 i

Alemania 61,0 61,3 EU-27 47,4 ^ 53,8

Finlandia 56,1 1
54,6 1Eurozona 63,6 1 65,8
Fuente: Eurostat (2009), K e y fig u r e s on E u rope. (*) Ratio (en porcentaje) entre impor-
taciones netas y consumo bruto de energía.

La dependencia de la importación de gas natural se prevé que aumente

del actual 57% al 84 en 2030 y la dependencia del petróleo del 82
al 93%.

En algunos Estados miembros (Chipre, Malta, Luxemburgo, Irlanda,

Italia, Portugal y España) la dependencia energética exterior es dramá­
tica, superando el 80%. Lo cual les hace especialmente vulnerables a los
vaivenes de los mercados de productos energéticos.

Por otro lado, la Agencia Internacional de la Energía prevé que la

demanda global de petróleo en 2030 sea un 41% mayor que la actual, e
indica que existen grandes incógnitas acerca de la voluntad y la capa­
cidad de los principales productores de petróleo y gas natural de
aumentar sus inversiones para adaptarse a una demanda global mucho
mayor®. En consecuencia, el riesgo futuro de interrupción del abasteci­
miento aumenta.

Crecimiento volátil e inestable de los precios. Las economías de la UE

de modo creciente y recurrente se ven expuestas a la volatilidad de los

54
precios de los hidrocarburos, consecuencia de la progresiva concentra­
ción de las reservas de hidrocarburos en pocos países y a burbujas espe­
culativas de los mercados. Ello genera continuas perturbaciones (como
se ha comprobado en 2008) que dan lugar a intensos procesos inflacio-
nistas, desajustes de balanza de pagos y contracciones de la renta real,
que desestabilizan el crecimiento de la producción, la renta y el empleo
en las economías de la UE.

Por todo ello, las economías de la UE necesitan afrontar este complejo

reto energético para lograr:

• Una energía sostenible, que no fomente el cambio climático (y sus

graves efectos negativos).
• Limitar la dependencia y vulnerabilidad exterior, derivada del exce­
sivo peso de la importación de hidrocarburos.
• Y promover una energía de abastecimiento seguro y a un precio
estable.

Ello exige una política energética comunitaria que mejore la eficiencia

y el ahorro energético de los agentes económicos (empresas, hogares y
administraciones públicas), promueva la producción de energías alter­
nativas a la importación de hidrocarburos, y diversifique las importa­
ciones energéticas.

5.2. El reto del desarrollo sostenible

Como pone de manifiesto la estrategia de desarrollo sostenible de la
UE9, múltiples son los retos que plantea la aspiración ampliamente com­
partida en Europa al desarrollo sostenible'^:•

• El funcionamiento de muchas ramas productivas (industria, trans­

porte, etc.) da lugar a importantes deseconomias (congestión y conta­
minación) y, en particular, fomentan el cambio climático, con graves
efectos económicos, sociales y medioambientales. Frente a ello, se
trata de lograr actividades sostenibles, que respondan a las necesi­
dades económicas, sociales y medioambientales, reduciendo todo lo
posible sus repercusiones negativas.

I ..
Cuadro 1.11. Los retos del desarrollo sostenible

Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea (2005), R e v isió n en 2 0 0 5 d e

la E s tr a te g ia d e la U n ión E u r o p e a p a r a un d e sa rr o llo so s te n ib le : p r im e r b a la n c e
COM(2005) 37. Los retos al desarrollo sostenible pueden
y o rie n ta c io n e s fu tu r a s.
clasificarse en dos grupos: los que inciden directamente en las personas y grupos
sociales (salud, inclusión, migraciones, pobreza, etc.) y los que inciden en el medio
ambiente (el resto).

Las actuales pautas de producción y consumo implican un excesivo

uso de recursos naturales y una explotación abusiva de los mismos. Es
preciso fomentar patrones de consumo y producción sostenibles desde
el punto de vista medioambiental.

Algunas actividades económicas suponen amenazas sanitarias. Ello

plantea la necesidad de mejorar la protección sanitaria y fomentar la
buena salud pública de todos.
• La pobreza y la marginación es una realidad en la UE. Se trata de
lograr en ella sociedades cohesionadas y solidarias, con menos pobres
y marginados.•

• Afrontar la pobreza en el mundo es fundamental desde los puntos de

vista ético y político.

I
6. El reto de la ampliación
Finalmente, cabe aludir al reto que plantea el proceso de ampliación de
la UE. En 2004 y 2007, 12 nuevos Estados se incorporan a la UE,
pasando ésta de 15 a 27 Estados miembros. Y el proceso de ampliación
aún no ha concluido, pues aunque los límites de la UE no están todavía
perfectamente delimitados, el caso es que, además de Turquía, algunos
Estados que fueron parte de la antigua Yugoslavia están negociando su
adhesión o van a hacerlo próximamente (Croacia, Macedonia, Serbia,
Bosnia-Flerzegovina, Montenegro). De manera que en un futuro no
demasiado lejano, más de 30 Estados formarán la UE.

Este proceso de integración aún en marcha plantea retos diversos: uno

de carácter institucional y otro económico. El reto institucional deriva de
que las actuales instituciones, a pesar de las reformas del Tratado
de Lisboa (algunas de las cuales está previsto que se apliquen a partir de
2014), no son acordes con las que requeriría una Unión de más de 30
Estados para funcionar con más eficacia, tanto en el terreno económico
como en el político. La problemática del diseño institucional, planteada
pero no resuelta por el Tratado de Niza (2001), tampoco lo ha sido por
el Tratado de Lisboa (2007), aunque en éste se hayan dado algunos pasos
en la dirección correcta. El dicho de que la UE es un gigante económico
pero un enano político expresa con claridad la cuestión.

Varios son los problemas institucionales no resueltos:

a) La falta de continuidad de la más alta dirección política de la UE: la

rotación semestral de la presidencia del Consejo Europeo y del
Consejo de Ministros dificulta la necesaria continuidad de la alta
dirección política de la UE.
b) La ausencia de liderazgo político y de una voz única en el mundo,
dada la compleja articulación de los más altos cargos de la UE (pre­
sidente del Consejo, presidente de la Comisión, alto representante
para la Política Exterior y de Seguridad Común) que provoca déficit
de liderazgo político de cara a una actuación fuerte y coherente, tanto
en política interna como exterior.
c) La adopción de decisiones en los temas más relevantes, de los que
depende el avance político y económico de la UE. La regla de la una­

I
 nimidad (derecho de veto de cada Estado), en vez de la mayoría cua­
lificada, en la toma de decisiones del Consejo en muchos temas
importantes.
d) El problema del funcionamiento ágil y operativo de la Comisión
Europea: la composición de la Comisión (un comisario por Estado)
no favorece su operatividad.

Estos hechos son consecuencia de que en el diseño de las instituciones

de la UE ha predominado el modelo intergubemamental (en el Consejo
Europeo y en el Consejo están representados los Estados, sin que éstos
cedan importantes competencias políticas a la UE'i), frente al modelo
federal (basado en una estructura supranacional con amplias competen­
cias políticas acordes con el principio de subsidiariedad).

El reto económico de la ampliación de la UE surge de que en el mercado

único, con creciente circulación de mercancías, servicios, capitales y
personas, ha de aumentar la competencia entre empresas, los flujos
migratorios y la reasignación de las inversiones entre Estados y regiones
comunitarias, dando lugar a reestructuraciones y deslocalizaciones de la
actividad industrial, con efectos negativos para determinadas regiones
y colectivos sociales'^.
 El desarrollo económico

Este capítulo analiza un concepto central de la economía política de la

UE: el desarrollo. Superando las tentaciones de economicismo y corto-
placismo, las instituciones comunitarias conciben el desarrollo como
crecimiento económico duradero y sostenible desde tres perspectivas:
económica, social y medioambiental. El capítulo 2 aborda de manera
sucesiva las tres dimensiones citadas. En primer lugar, la sostenibilidad
económica (que requiere estabilidad macroeconómica y cambios estruc­
turales); en segundo, la sostenibilidad social (que implica cohesión eco­
nómica, social y medioambiental); y en tercer lugar, la sostenibilidad
medioambiental; tres dimensiones que no son incompatibles a medio y
largo plazo, sino complementarias, dadas las sinergias existentes entre
ellas. El capítulo finaliza con una reflexión acerca del papel del sector
público en el desarrollo (acorde con el principio de subsidiariedad), tal
como es concebido por la doctrina comunitaria.

1. Desarrollo y sostenibilidad económica

El concepto de desarrollo económico utilizado por las instituciones de
la UE es fruto de la aportación de los economistas al acervo del pensa-

I
Cuadro 2.1. Las tres dimensiones del desarrollo

Fuente: elaboración propia. Entre las tres dimensiones del desarrollo (competitividad,
cohesión y respeto al medio ambiente) se dan importantes sinergias, que la estrategia de
desarrollo debe potenciar.

miento económico durante más de dos siglos, pero también incorpora

valores socioeconómicos ampliamente compartidos en las sociedades
avanzadas, legado de las principales corrientes del pensamiento socioe­
conómico (liberales, cristianodemócratas, socialdemócratas). Este con­
cepto se explícita en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y
en el Tratado de la Unión Europea.

Según el Tratado constitutivo, la Comunidad Europea pretende:

«Un desarrollo arm onioso, equilibrado y sostenible de las actividades

económ icas en el conjunto de la Com unidad, un alto nivel de em pleo y
de protección social, la igualdad entre el hom bre y la m ujer, un creci­
m iento sostenible y no inflacionista, un alto grado de com petitividad y
de convergencia de los resultados económ icos, un alto nivel de p ro tec­
ción y de m ejora de la calidad del m edio am biente, la elevación del nivel
y de la calidad de vida, la cohesión económ ica y social y la solidaridad
entre los E stados m iem b ro s» '.

Así, el desarrollo económico puede definirse genéricamente como un

tipo de crecimiento económico sostenible desde tres puntos de vista: eco­
nómico, social y medioambiental. Estas tres dimensiones, aunque a corto

I
plazo puedan mantener alguna contradieción, a medio y largo plazo se
refuerzan mutuamente, dadas las sinergias existentes entre ellas^.

Crecimiento sostenido. El ereeimiento eeonómico se define eomo la

ampliación e intensificación de los flujos reales de producto, renta y
gasto por habitante. Hace, pues, referencia a la población, destinataria
última del funcionamiento del sistema económico. Se suele medir a
través de magnitudes tales como el producto (PIB) por habitante,
la renta por habitante o el gasto por habitante.

Una cualidad del crecimiento, que permite superar la estrechez de una

visión cuantitativa y cortoplazista, consiste en la perdurabilidad en el
tiempo y el autoimpulso. El desarrollo exige crecimiento económico
sostenido (duradero) en el tiempo y con carácter endógeno (autoimpul-
sado), basado principalmente en los propios recursos. Ambas caracterís­
ticas están relacionadas, pues el crecimiento es sostenido en razón de
que es autoimpulsado. Es decir, el crecimiento pone las bases de su
propia continuidad en el tiempo.

Cambios estructurales. Pero el crecimiento endógeno (autoimpulsado)

exige la adecuación continua de las estructuras económicas, es decir,
cambios estructurales:

• El cambio en las ramas productivas (dimensión y organización empre­

sarial, especialización productiva, etc.) acorde con la evolución del
gasto de personas y empresas (que no evoluciona igual para los dife­
rentes sectores). Si ese cambio no tiene lugar, se producen desajustes
productivos (excesos de oferta combinados con déficit exterior) y
desequilibrios macroeconómicos (inflación y endeudamiento) que
frenan el crecimiento.
• El cambio técnico es fundamental, especialmente en períodos de ace­
leración del progreso tecnológico. La ausencia de éste y de la innova­
ción en una economía provoca una excesiva dependencia tecnológica
exterior y una evolución negativa de su competitividad exterior, que
cuestionan la sostenibilidad del crecimiento.•

• La capitalización (privada y pública) de la economía. La continua

renovación y mejora del capital productivo (humano, tecnológico,
equipos, etc.) y del capital público (infraestructuras y bienes públicos)

61
 también es un elemento fundamental para la evolución de la capacidad
productiva y la competitividad de la economía, por lo que el creci­
miento económico duradero exige de inversiones (formación de
capital) que mejoren la eficiencia productiva y la competitividad.
• La flexibilidad y competencia en los mercados de productos y factores
(trabajo y capital) es también condición para el crecimiento duradero,
pues influyen en la eficiencia con que reasignan los recursos huma­
nos y financieros. El crecimiento duradero requiere de una reasig­
nación de los recursos de forma eficiente en mercados flexibles y
con competencia.

Cuadro 2.2. La dimensión económica del desarrollo

Fuente: elaboración propia. El cuadro expresa la mutua interacción entre los cambios
estructurales y la estabilidad macroeconómica, así como la influencia de ambos en la
competitividad de las empresas y el crecimiento.

Estabilidad macroeconómica. El crecimiento sostenido precisa tam­

bién de la estabilidad macroeconómica, es decir, que no ocurran dese­
quilibrios macroeconómicos importantes (alta inflación, excesivo
crecimiento del coste laboral unitario, gran insuficiencia del ahorro
nacional, déficit público excesivo, alto déficit exterior). Ello implica
que no haya diferencias excesivas entre el crecimiento del gasto y el
producto (los excesos de gasto generan inflación y déficit exterior),
entre la evolución del salario y la productividad (si ello ocurre aumenta

62
el coste laboral unitario y los precios), entre el crecimiento del ahorro
y la inversión (la insuficiencia de ahorro provoca endeudamiento exte­
rior y presiona al alza el tipo de interés a largo plazo) y entre las expor­
taciones y las importaciones (porque genera déficit exterior corriente y
endeudamiento exterior). De modo que importantes desequilibrios
macroeconómicos generan comportamientos en precios, coste laboral
unitario, tipo de interés y endeudamiento que frenan o impiden la con­
tinuidad del crecimiento económico.

Con frecuencia, los desequilibrios y la inestabilidad macroeconómica

expresan problemas estructurales (por ejemplo, de competitividad en
los sectores productivos derivados de insuficiente capitalización y falta
de competencia) e inadecuados comportamientos institucionales (defi­
ciente gobemanza).

2. Sosteníbilidad social: cohesión

La segunda cualificación del crecimiento es la cohesión, concepto
incorporado al Tratado constitutivo por el Acta Unica (1986). La cohe­
sión se entiende como desarrollo armonioso del conjunto de la
Comunidad, asociándola a la reducción de las diferencias de los niveles
de desarrollo de los diversos colectivos y territorios:

«A fm de prom over un desarrollo arm onio so del conjunto de la

C om unidad, ésta desarrollará y p roseguirá su acció n en cam in ad a a
reforzar su cohesión económ iea y soeial. L a C o m u n id ad se propondrá,
en particular, reducir las diferencias entre los n iv eles de desarrollo de las
diversas regiones y el retraso de las regiones o islas m enos favorecidas,
incluidas las zonas rurales»^.

Varios son los enfoques con los que los textos institucionales comu­
nitarios utilizan el concepto de cohesión: macroeconómico, regional y
territorial.

El enfoque macroeconómico de la cohesión. Un primer enfoque de la

cohesión centra su atención en las diferencias existentes entre los dis­
tintos grupos sociales o colectivos, con independencia de su residencia
geográfica, sin tener en cuenta, por tanto, consideraciones regionales o

I
territoriales. Este enfoque entiende la cohesión como igualdad de opor­
tunidades (de educación y cultura) entre colectivos sociales, ausencia de
discriminaciones sociales (por razón de sexo, raza o ideas), menor desi­
gualdad económica (de empleo, renta, riqueza) y reducción de la exclu­
sión social (pobreza, marginación). En consecuencia, el crecimiento
económico con cohesión posibilita la igualdad de oportunidades, con un
mercado de trabajo que no discrimina (en razón de sexo, raza, ideas),
que crea empleo (eleva la tasa de actividad, reduce la tasa de paro) y dis­
minuye el número de pobres y excluidos.

El enfoque regional de la cohesión. El enfoque regional de la cohesión

desagrega los territorios nacionales en regiones y fija la atención en las
diferencias de renta y oportunidades de empleo entre regiones. Según
este enfoque, la cohesión exige reducir las diferencias interregionales
(cuando por excesivas son inaceptables desde los puntos de vista ético
y político) mediante actuaciones que afronten sus causas (el atraso eco­
nómico, la desestructuración productiva por crisis sectoriales o proble­
máticas específicas que impiden el crecimiento regional, etc.).

Según este enfoque, el crecimiento regional es un proceso complejo en

el que interactúan diversos factores, destacando dos:

Por un lado, el entramado empresarial, constituido por la cultura

empresarial, las redes entre empresas, el acceso a la financiación, etc.

Por otro lado, el entorno regional, formado por una constelación de

factores como la cualificación de la oferta laboral, los servicios eco­
nómicos básicos (agua, energía, transportes, comunicaciones), el
tamaño del mercado regional, la estmctura administrativa (regula­
ciones, fiscalidad) y la accesibilidad de la región al resto de las
regiones (infraestructuras y servicios de transportes y comunica­
ciones). El entorno regional, según sea más o menos atractivo, incen­
tiva o desincentiva el trabajo y la inversión y, por tanto, el
crecimiento.

Cada región tiene su particular entramado empresarial y entorno, dife­

rente a los de las restantes regiones, pero ni uno ni otro son estáticos
sino modificables a medio-largo plazo, propiciando en ciertos casos
dinámicas acumulativas negativas que no corrige de manera espontánea

I
el mercado y que, por tanto, requieren actuaciones públicas de desa­
rrollo regional. La singularidad de la estructura económica (entramado
empresarial y entorno) de cada región hace que no haya recetas univer­
sales de política de desarrollo regional.

Así definidos la cohesión y el desarrollo regional, la política de cohe­

sión (o política regional) consiste en fomentar el desarrollo de las
regiones atrasadas y el cambio estructural de las regiones gravemente
afectadas por crisis sectoriales, así como afrontar las problemáticas
específicas que impiden el desarrollo en determinadas zonas.

El enfoque territorial de la cohesión. El enfoque territorial de la cohe­

sión aplica un concepto nodal del territorio y se interesa por las estruc­
turas urbano-rurales y los procesos que tienen lugar en ellas,
considerando fenómenos no contemplados en otros enfoques, tales
como las economías (y deseconomías) de aglomeración y urbanización,
la polarización y difusión territorial del dinamismo económico, los
efectos barrera o frontera, los efectos capitalidad y sede, el deterioro
socioeconómico de determinados barrios urbanos, la marginación de
algunas zonas rurales, etc.

Este enfoque subraya que la cohesión entendida como equilibrio territo­

rial es una condición básica de desarrollo, pues influye no sólo en el
potencial de crecimiento económico sostenido del conjunto del terri­
torio, sino en la cohesión entre grupos sociales que residen en la región
y en su calidad de vida. Finalmente, el enfoque territorial sostiene que
el equilibrio (cohesión) territorial, al no derivarse del juego de los mer­
cados, requiere de una política de desarrollo territorial integrada por la
planificación urbanística, el desarrollo rural y la cooperación territorial
(interregional y transfronteriza).

3. Sostenibilidad medioambiental
La tercera dimensión del desarrollo es la sostenibilidad medioambiental.
De acuerdo con la Comisión Brundtland (1987) la LÍE asume que:

«E l desarrollo sostenible es aquél que satisface las n ecesid ad es actuales

sin p oner en peligro la capacidad de las generacio n es futuras de satis­
facer sus propias necesidades»"*.

I
Y el Tratado constitutivo (en el ya citado art. 2) establece que la
Comunidad Europea:

«Tendrá por m is ió n ... prom over un desarrollo arm onioso, eq uilibrado y

so sten ib le de las ac tiv id ad es económ icas en el co n ju n to de la
C om u n id ad ... un alto nivel de protección y de m ejora de la calidad del
m edio am biente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la co h e­
sión económ ica y social y la solidaridad entre los E stados m iem bros».

Como se ha indicado con anterioridad, el concepto europeo de desa­

rrollo tiene un carácter multidimensional, pues integra aspectos econó­
micos, sociales y medioambientales, sin olvidarse de la dimensión
global (internacional). El desarrollo expresa el objetivo general de la
UE, que afecta a todas sus políticas y actuaciones, buscando la mejora
de la calidad de vida de los ciudadanos en el presente y en el futuro, lo
cual exige crear comunidades y sociedades capaces de prosperar econó­
micamente, gestionando eficazmente los recursos, preservando la cohe­
sión social y el medio ambiente natural y urbano.

El desarrollo implica, por tanto, crecimiento sostenible desde el punto

de vista de los recursos naturales y del medio ambiente, acorde con la
disponibilidad presente y futura de los mismos. Se trata de un tipo de
crecimiento que para ser duradero tiene en cuenta que los recursos natu­
rales son escasos y no tienen coste nulo, crecimiento que respeta (no
deteriora gravemente) el entorno natural y urbano.

4. Las instituciones públicas y el desarrollo

En los textos comunitarios se pone de manifiesto que el desarrollo (cre­
cimiento económico con la triple cualificación) no es un fruto espon­
táneo de los mercados (basados en la iniciativa privada en condiciones
de competencia), por lo que requiere de intervenciones públicas inteli­
gentes (es decir, de una adecuada gobemanza).

Así, ya el Tratado de Roma (1957), en la parte III dedicada a la Política

de la Comunidad (arts. 85 y 86), defendía una filosofía económica
caracterizada por la afirmación del mercado y la competencia como
mecanismos eficientes de asignación de los recursos económicos, pro­
hibiendo con carácter general:

I
• Los acuerdos entre empresas, las asociaciones de ellas y las prácticas
concertadas, que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o fal­
sear el juego de la competencia dentro del mercado común (art. 85).

• La explotación abusiva por una o varias empresas de una posición

dominante en el mercado común (art. 86).

• Las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que
falseen la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o pro­
ducciones (art. 92).

Sin embargo, el propio Tratado de Roma, en el artículo 92, establecía

múltiples excepciones: las ayudas de carácter social; las ayudas para
reparar los perjuicios causados por desastres naturales; las ayudas a
regiones de la República Federal Alemana, afectadas por la división de
Alemania, para compensar las desventajas de la división; las ayudas
para favorecer el desarrollo económico de regiones con un nivel de vida
anormalmente bajo o con una grave situación de desempleo; las ayudas
para realizar proyectos importantes de interés común europeo; las
ayudas para remediar graves perturbaciones en la economía de un
Estado miembro; las ayudas para facilitar el desarrollo de determinadas
actividades y de determinadas regiones, siempre que ello no vaya en
detrimento del interés general.

En suma, el Tratado de Roma implícitamente reconocía que la actuación

de los mercados es un mecanismo insuficiente, que no resuelve de
forma favorable muchas situaciones que afectan a colectivos, regiones,
sectores económicos, y que tampoco es un adecuado instrumento para
impulsar proyectos de interés colectivo.

Los fallos del mercado. El funcionamiento espontáneo de los mercados

no evita que se den situaciones o hechos insatisfactorios desde el punto
de vista de la eficiencia económica^, la cohesión y el equilibrio
medioambiental. Son los denominados fallos de mercado. En tales cir­
cunstancias deben operar instituciones públicas que, con actuaciones
adecuadas:

a) Contribuyan a que el crecimiento económico sea duradero, acome­

tiendo reformas estructurales y facilitando la estabilidad macroeco-
nómica.
b) Hagan posible una mayor cohesión (económica, social y territorial).
c) Reduzcan/eviten el deterioro medioambiental (de los recursos natu­
rales y del hábitat urbano y rural).

Por ello, aún reconociendo la primacía que es preciso otorgar a la inicia­

tiva privada en la organización de la economía, y siguiendo el principio
de subsidiariedad, la UE defiende la necesidad de intervenciones
públicas que afronten los fallos de mercado.

Así, por ejemplo, para lograr un crecimiento económico sostenido, la

UE impulsa cambios estructurales, fomentando la competencia, la for­
mación profesional y la mejora tecnológica y la innovación. Y, de cara
al logro de la cohesión y el equilibrio medioambiental, la UE utiliza los
Fondos Estructurales, el Banco Europeo de Inversiones y otros instru­
mentos financieros^. Y para evitar el deterioro medioambiental que
espontáneamente genera el funcionamiento de los mercados (en agricul­
tura, pesca, energía, industria, transporte, ciudades, etc.) recomienda a
los Estados miembros que incorporen al sistema de precios e incentivos
los costes medioambientales, aplicando el principio de que quien conta­
mina, paga.

Los fallos del Estado y la gobernanza. Pero no siempre las interven­

ciones públicas mejoran la eficiencia económica, la cohesión y el medio
ambiente, porque el Estado no es omnisciente (por falta del adecuado
conocimiento de los efectos a medio y largo plazo de las medidas de
política económica), ni indefectible (no está exento de la posibilidad
de comportamientos contrarios al bien común, por corrupción o falta de
ética política). Por ello, sus actuaciones pueden perturbar el funciona­
miento de la economía, alterar las expectativas de los agentes econó­
micos, provocando efectos contrarios a la eficiencia, la equidad y el
medio ambiente.

Hay que tener en cuenta que, dado que las decisiones políticas afectan a
los intereses de los diversos grupos sociales, el ámbito de la política es
propicio para la actuación de los grupos de presión. Además de lo ante­
rior, se dan problemas de eficiencia en la gestión de los servicios
públicos debido a que, por su propia naturaleza, no funcionan con la dis­
ciplina del mercado (la competencia).
Por ello, en la estrategia de desarrollo no pueden faltar planteamientos
de buena gobernanza, que traten de reducir los frecuentes fallos que
acompañan a las intervenciones públicas (los fallos del Estado). Para ser
eficaz la estrategia de desarrollo requiere partir de un correcto diagnós­
tico de tendencias (económicas, sociales y medioambientales) no soste-
nibles, a partir del cual establecer objetivos y reglas (planificación,
seguimiento, evaluación y control) que faciliten actuaciones eficaces.
Y es importante que las intervenciones de las administraciones públicas
sigan determinados principios de cuyo cumplimiento se derive mayor
eficiencia. Entre ellos cabe destacar los principios de economicidad y
subsidiariedad.

El principio de economicidad establece que todas las actuaciones de

las administraciones públicas (sus programas de gasto e ingresos) han
de ser programados y evaluados tras rigurosos análisis de coste-bene­
ficio (teniendo en cuenta en el análisis aspectos tanto monetarios
como no monetarios, incluyendo por tanto repercusiones sociales y
medioambientales) y han de estar sujetas a auditorías (tanto internas
como externas). Es importante también evaluar la producción legis­
lativa (normas y regulaciones) y los comportamientos administra­
tivos que no siempre facilitan el logro de los objetivos que persigue
el desarrollo.

El principio de subsidiariedad se aplica al reparto de tareas entre los

diferentes niveles de gobierno con vista a la mayor eficiencia. Dado que
en el conjunto de la UE se dan múltiples niveles de gobierno (local,
regional, nacional y comunitario), se plantea la cuestión del reparto
de fúnciones y competencias entre los diversos niveles. El principio de
subsidiariedad (y descentralización) establece los criterios delimita­
dores siguientes:

Entre lo privado y lo público: lo que pueda hacer de manera eficiente

el sector privado que no lo realice el sector público.

Entre organismos públicos: lo que pueda hacer eficientemente el

órgano público de menor ámbito territorial (más cercano a los ciuda­
danos, por ejemplo, el municipio o la región), que no lo realice el de
mayor ámbito (por ejemplo, el Estado nacional o la Comunidad)"^.
Asimismo, los textos comunitarios aluden al denominado método
abierto de coordinación como forma de colaboración eficaz entre admi­
nistraciones públicas y entre éstas y el sector privado^. El método
abierto de coordinación, impulsado por la Estrategia Lisboa, es un
método no jerárquico, descentralizado, que trata de facilitar la elabora­
ción de las políticas eficientes de los Estados miembros^.
 La Estrategia Lisboa

El núcleo central de la economía política de la LIE está constituido por

la Estrategia Lisboa. En este capítulo se contemplan las circunstancias
en las que nace, el objetivo estratégico que plantea para 2010 y el con­
junto de acciones en las que se estructura, tanto en la formulación ini­
cial (en 2000), como en la que resulta de su revisión (en 2005), sin
perder de vista la cuestión de la gobemanza, con el método abierto de
coordinación, la presión de los pares y los indicadores estructurales para
el seguimiento y evaluación de los logros alcanzados.

1. Las circunstancias y el objetivo estratégico

En marzo de 2000 tiene lugar en Lisboa una reunión del Consejo
Europeo (jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros) que
marca las líneas fundamentales de la estrategia de la UE en materia de
política económica. En esta reunión se realiza una reflexión sobre los
puntos fuertes y débiles de las economías europeas en los albores del
nuevo siglo, explicitándose una estrategia de cara a la primera década
del siglo XXI; la Estrategia Lisboa'.
Fortalezas. Entre los puntos fuertes, el Consejo Europeo destaca, en
primer lugar, la estabilidad macroeconómica, lograda con el concurso de
adecuadas políticas monetarias, presupuestarias y fiscales, que ha permi­
tido que tanto la inflación como los tipos de interés sean bajos y que no
existan graves desajustes en las finanzas públicas y en las balanzas de
pagos de los Estados miembros. En segundo lugar, el Consejo Europeo
resalta la integración económica y monetaria (con la puesta en marcha
del mercado único y la moneda común), así como los beneficios poten­
ciales de la ampliación de la UE (por la integración de nuevos países).
También destaca la disponibilidad de una mano de obra bien preparada,
así como de sistemas de protección social que facilitan la adopción de
cambios estructurales que precisan las economías europeas.

Debilidades. Pero el Consejo Europeo de Lisboa también reflexiona

sobre los puntos débiles de las economías europeas, destacando al res­
pecto dos: el problema laboral y el insuficiente desarrollo del sector ser­
vicios. Respecto del problema laboral pone de manifiesto la baja tasa de
actividad y de empleo, sobre todo de las mujeres y los mayores (entre
55 y 64 años), y la alta tasa de paro, señalando que éste afecta de manera
especialmente grave a algunas partes de la Unión en las que en gran
medida es persistente y tiene carácter estructural, de larga duración. Y,
respecto del insuficiente desarrollo del sector servicios, indica que
afecta en especial a los sectores más relacionados con las nuevas tecno­
logías de la información y las telecomunicaciones, señalando además
que en tales ramas existen puestos de trabajo vacantes, lo cual indica
una inadecuación entre la demanda laboral en dichas especialidades y la
oferta laboral.

El objetivo estratégico. A partir de las anteriores constataciones, el

Consejo Europeo de Lisboa formula el que ha de ser objetivo estratégico
de las economías de la UE en la primera década del siglo XXL

«L legar a ser la econom ía basada en el conocim iento m ás co m p etitiv a y

dinám ica del m undo, capaz de crecer económ icam ente de m anera soste-
nible, con m ás y m ejores em pleos, y con m ayor cohesión social»^.

Esta formulación implica una serie de afirmaciones sobre la economía

de la UE;

I
 SERVICIO DE
publicaciones

a) Que, globalmente considerada, no es la más competitiva del míuádq^ff*^

(aunque pretende llegar a serlo).
b) Que tiene problemas de competitividad y dinamismo productivo, que
deben ser afrontados.
c) Que ello requiere un cambio estructural profundo, el tránsito a una
nueva economía basada en el uso intensivo de capital humano y tec­
nológico, con un amplio desarrollo de las ramas más avanzadas de
los servicios, y que las nuevas tecnologías penetren en todos los sec­
tores de actividad. "
d) Que el crecimiento al que se debe aspirar ha de ser duradero, soste-l
nible económicamente, lo cual también exige mantener los equilil
brios macroeconómicos básicos, la estabilidad macroeconómica.
e) Que existe un problema de empleo, tanto cuantitativo como cualita-\
tivo, lo que hace preciso crear más y mejores empleos. 1
f) Que el crecimiento ha de ir acompañado de cohesión social. \

La formulación inicial (2000) del objetivo estratégico no hace referencia

a la conservación del medio ambiente. Tal omisión fue subsanada en
el Consejo Europeo de Gotemburgo (2001)3, incorpora al objeti­
vo estratégico la sostenibilidad medioambiental. Así formulado, el obje­
tivo estratégico contiene tres dimensiones; la dimensión económica,
que hace referencia al crecimiento económicamente sostenible (que
requiere cambio tecnológico, reformas estructurales y estabilidad
macroeconómica), la dimensión social (el logro de cohesión) y la
dimensión medioambiental (que el crecimiento económico no deteriore
el medio ambiente).

2. El contenido de la Estrategia
A partir de la formulación del objetivo estratégico (tridimensional), el
Consejo Europeo diseña un conjunto de actuaciones que han de lograr;

• La estabilidad macroeconómica (mediante la aplicación de adecuadas

políticas monetarias, presupuestarias y fiscales).
• El cambio tecnológico (mediante la aplicación de políticas educativas
y tecnológicas).
 El cambio de las estructuras económicas (a través de políticas que
fomenten la competitividad empresarial y el desarrollo de la compe­
tencia en el mercado interior).
La modernización del modelo social europeo, las prestaciones del
Estado del bienestar (mediante la inversión en capital humano, polí­
ticas laborales activas y medidas contra la exclusión social).
El desarrollo sostenible desde la perspectiva del medio ambiente
(afrontando sus retos).

Este conjunto variado de actuaciones, que conforman el contenido de la

Estrategia, se organiza en tres grandes apartados titulados de la siguiente
manera:

1) El tránsito a una nueva economía (competitiva, dinámica, basada en^

el conocimiento, capaz de crear más y mejores empleos).
2) La modernización del modelo social europeo. j

3) La estrategia para el desarrollo sostenible.

Cuadro 3.1. Las dimensiones de la Estrategia Lisboa-Gotemburgo

E s tr a te g ia L is b o a :
la s t r e s d i m e n s i o n e s

COHESIÓN SOCIAL MEDIO AMBIENTE

^ educación y formación SOSTENIBLE
+ más y mejores empleos 4 emisión de gases
4- protección social moderna 4 congestión, contaminación
4 integración social 4 salud pública
4 gestión responsable de recursos

NUEVA ECONOMIA
4 competitiva
4 basada en el conocimiento
+ dinámica e innovadora

Fuente: elaboración propia. La Estrategia Lisboa-Gotemburgo asume las tres dimen-

sienes del desarrollo y trata de reforzar sus sinergias.

I
Para el paso a una economía competitiva, dinámica y basada en el cono­
cimiento, la Estrategia establece una serie de objetivos concretos:
• La coordinación de las políticas macroeconómicas de los Estados, con
finanzas públicas de calidad y sostenibles.
• El logro de una sociedad de la información inclusiva, en la que parti­
cipen todos (empresas y ciudadanos).
• La creación de una zona europea de investigación e innovación, que
impulse el cambio tecnológico.
• La creación de un entorno propicio para el nacimiento y el desarrollo
de empresas innovadoras (particularmente pymes).
• Reformas que hagan posible un mercado único plenamente operativo.
• El logro de mercados financieros completamente integrados.

Para la modernización del modelo social europeo, la Estrategia esta­

blece objetivos concretos:

• El impulso a la educación y formación para la vida y el trabajo en la

sociedad del conocimiento.
• El logro de más y mejores empleos, mediante medidas de política
social activa.
• La modernización de la protección social, de modo que afronte el reto
del envejecimiento demográfico y la haga sostenible a largo plazo.
• La promoción de la integración social.

Finalmente, la estrategia de desarrollo sostenible establece cuatro prio­

ridades medioambientales a tener en cuenta:
• Controlar las emisiones de gases con efecto invernadero que contri­
buyen al cambio climático.

• Frenar los niveles crecientes de congestión, ruido y contaminación,

mediante una política de transportes que fomente medios de trans­
portes inocuos para el medio ambiente.•
• Garantizar la salud pública (seguridad y calidad de los alimentos),
controlando el uso de productos químicos y haciendo frente a los
brotes de enfermedades infecciosas y la resistencia a los antibióticos.

I
 Promover una gestión más responsable de los recursos naturales, diso­
ciando producción y consumo de recursos naturales, fomentando
métodos de producción respetuosos con el medio ambiente, prote­
giendo la biodiversidad, la conservación de los ecosistemas, y evi­
tando la desertización.

3. La gobernanza y el método abierto

de coordinación
El Consejo Europeo, consciente de la importancia del modo de gestión
del cambio, de cara al logro efectivo del objetivo estratégico, plantea la
necesidad de una eficaz gobernanza, que ha de basarse en el principio
de subsidiariedad. En este sentido se entiende que el papel de la UE, los
Estados miembros y las AAPP regionales y locales ha de ser el de cata­
lizadores (no protagonistas principales y exclusivos) del cambio estruc­
tural que implica la Estrategia. Así, se subraya el papel vital del sector
privado y de la colaboración entre el sector privado y las AAPP. Según
el Consejo Europeo, el éxito de la Estrategia descansa en la participa­
ción e implicación de todos los agentes privados y públicos, destacán­
dose la especial responsabilidad de las empresas en aspectos claves de
la Estrategia como son la formación continua, la organización del tra­
bajo, la cohesión social y el desarrollo sostenible.

Acorde con lo anterior, en la definición de la Estrategia Lisboa se hace

referencia al denominado método abierto de coordinación, definido como
una manera de extender prácticas idóneas y alcanzar una mayor conver­
gencia en las actuaciones. Este método, que trata de facilitar la configu­
ración progresiva de las políticas de los Estados miembros, requiere:

a) Establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios

específicos para lograr objetivos a corto, medio y largo plazo.
b) Fijar indicadores y referencias cuantitativas y cualitativas, por temas,
que permitan comparar y evaluar los avances y resultados nacio­
nales, así como identificar los mejores resultados y experiencias.
c) Plasmar las directrices europeas en medidas de política nacional y
regional, estableciendo objetivos específicos, teniendo en cuenta las
diferencias nacionales y regionales.
d) Organizar periódicamente controles y evaluaciones entre Estados,
que sirvan como método de aprendizaje mutuo.

El método abierto de coordinación es un método no jerárquico, partici-

pativo, que requiere la cuantificación y seguimiento de los objetivos,
que fomenta la información y la participación de los interlocutores eco­
nómicos y sociales y la movilización de los agentes interesados, y que
implica la denominada presión de los pares derivada del aprendizaje
mutuo que se produce en el intercambio de información y buenas prác­
ticas entre AAPP, interlocutores sociales y sociedad civil.

4. La Estrategia renovada (2005)

En 2005, a mitad de camino del horizonte contemplado en la Estrategia
Lisboa, la Comisión Europea, con el apoyo del informe del Grupo de
Alto Nivel constituido bajo la dirección de Wim Kok^, llevó a cabo
la revisión intermedia de los logros alcanzados en la aplicación de la
Estrategia, de cara a la evaluación de los avances obtenidos y el reajuste
del programa de reformas de la Estrategia Lisboa. Esta revisión, refle­
jada en el documento Trabajando ju n to s p o r el crecim iento y el empleo.
R elanzam iento de la E strategia Lisboa^, formula un objetivo en com­
pleta sintonía con el inicial objetivo estratégico:

«G arantizar un desarrollo sostenible de E urop a basado en u n creci­

m iento económ ico equilibrado y en la estab ilid ad de los precio s, en una
econom ía social de m ercado altam ente com petitiva, ten d en te al pleno
em pleo y al progreso social, y en u n nivel elevado de p ro tecció n y
m ejora de la calidad del m edio am biente».

Asimismo, la revisión destaca realidades muy positivas obtenidas con el

acuerdo de la UE, los Estados miembros, las AAPP regionales y locales
y los interlocutores económicos y sociales: el logro de medio siglo de
paz, que la economía de la Unión sea una de las más desarrolladas del
mundo, la unión política entre Estados miembros (sin precedentes en la
historia), el mercado único con una moneda única, un modelo social
inigualable, unos niveles de educación básica y actividad científica
altos, el hecho de que Europa sea sede de empresas dinámicas e innova­
doras y los avances logrados hacia un desarrollo medioambientalmente
sostenible más intensos que en ninguna otra parte del mundo.

77
 Cuadro 3.2. La revisión y reformulación de la Estrategia Lisboa

Fuente: elaboración propia. La revisión de la Estrategia intenta una formulación más

fácil de captar, para lo que trata de responder a tres preguntas: para qué, cómo y quiénes.

No obstante, la revisión también señala que en los últimos años no todo

han sido avances en la UE y que está muy lejos de lograr el potencial de
cambio a que aspira la Estrategia Lisboa, indicando que Junto a éxitos
también ha habido fracasos, fruto de condiciones económicas adversas,
pero también como consecuencia de inadecuadas actuaciones, defi­
ciente coordinación y prioridades en conflicto. Y añade que los retos
actuales son aún más urgentes de lo que eran en el año 2000. En con­
creto, y citando el Informe Kok, expresa que Europa tiene que mejorar
su productividad y crear más empleo:

«L a aplicación de la E strategia de Lisboa es hoy todavía m ás urgente

ante la intensificación del diferencial de crecim iento con respecto a los
Estados U nidos y A sia, en un m om ento en que, adem ás, E uropa debe
afrontar el doble reto de un crecim iento dem ográfico escaso y d e un
envejecim iento de su población. Q ueda poco tiem po y no podem os p e r­
m itim os la autocom placencia»^.

En consonancia con lo anterior, la revisión reformula los objetivos de la

Estrategia:

78
a) Un crecimiento económico más fuerte y duradero.
b) Crear más empleo y de más calidad (de mayor productividad).

Ambos objetivos (el crecimiento económico y la creación del empleo)

son condición para la modernización del modelo social y el desarrollo
sostenible.

Y para ello es preciso:

1. Que Europa sea un lugar atractivo para invertir y trabajar. Para ello
es necesario ampliar y desarrollar el mercado interior, mejorar las
reglamentaciones europeas y nacionales, garantizar mercados
abiertos y competitivos, en Europa y fuera de Europa, y ampliar y
mejorar las infraestructuras europeas.

2. Que el conocimiento y la innovación sean los motores del creci­

miento. Para ello es preciso aumentar y mejorar la inversión en I+D,
facilitar la innovación, la adopción de las tecnologías de la informa­
ción y la comunicación y el uso sostenible de los recursos y contri­
buir a la creación de una base industrial europea sólida.

3. Aplicar políticas para lograr más y mejores empleos, atrayendo a un

mayor número de personas al mercado laboral y modernizando los
sistemas de protección social, mejorando la capacidad de adapta­
ción de los trabajadores y empresas y aumentando la flexibilidad de
los mercados laborales, e invirtiendo aún más en capital humano y
mejorando la educación y la formación profesional.

Todo este programa de reformas ha de ir acompañado de estabilidad

macroeconómica y de una adecuada gobemanza, en la que la Comisión
debe tomar la iniciativa y garantizar la aplicación de las distintas
políticas, y simultáneamente los Estados miembros deben diseñar pro­
gramas nacionales sobre la Estrategia Lisboa, Ajando en ellos las
reformas pertinentes, promoviendo la información, la implicación y
la participación de los interlocutores económicos y sociales y la
sociedad civil.

7Q
Cuadro 3.3. Objetivos y actuaciones de la Estrategia Lisboa
revisada

Fuente: elaboración propia. El cuadro expresa los objetivos básicos (enfatizando el cre­
cimiento y el empleo, interconectados entre sí) y las actuaciones fundamentales para
lograrlos. Nótese que la revisión de la Estrategia cambia la formulación, pero no el con­
tenido básico.

5. Los indicadores estructurales

Objetivos cuantificados de la Estrategia Lisboa. En sucesivos
momentos, los Consejos Europeos han ido cuantificando algunos obje­
tivos de la Estrategia Lisboa, destacando los siguientes:

• La tasa de empleo total en 2010: el 70% (en 2005: el 67%).

• La tasa de empleo femenino en 2010: el 60%.
• La tasa de empleo de los mayores (55-54 años) en 2010: el 50%.
• El gasto (público y privado) en H-D: el 3% del PIB, dos tercios del
mismo a cargo del sector privado.•
• El número de personas de 18 a 24 años con educación secundaria
básica que no reciben una formación posterior debe reducirse a la
mitad en 2010.
 La emisión de gases con efecto invernadero: el 92% de la emisión rea­
lizada en 1990 (=100).
• La edad de retiro debe alargarse en einco años en 2010.

Cuadro 3.4. Indicadores estructurales de Eurostat (lista corta)

Generales básicos
1. PIB po r habitante en p arid ad es de p o d er de com pra.
2. P roductividad del trab a jo (por persona em pleada).
Empleo
3. T asa de em pleo (p ersonas entre 15 y 64 años).
4. T asa de em pleo de m ayores (55-64 años).
Innovación e investigación
5. N ivel de form ación alcanzado p o r los jó v e n e s (2 0 -2 4 años).
6. G asto interior bruto en 1+D, en % P IB .
Reforma económica
7. N ivel com parativo de p rec io s de consum o final.
8. Inversión em presarial, en % PIB.
Cohesión social
9. T asa de p obreza después de transferencias.
10. T asa de desem pleo de larga duración (12 m eses o m ás).
11. D ispersión regional d e las tasas de em pleo.
Medio ambiente
12. ín d ice de em isiones de gases con efecto invernad ero .
13. Intensidad energética de la econom ía.
14. V olum en de tran sp o rte de m ercan cías e n rela ció n al PIB .

Fuente: Eurostat.

Los indicadores estructurales de Eurostat. Tras la aprobación en

2000 de la Estrategia Lisboa, el Consejo encomendó a la Comisión
Europea la realización de un Informe anual que sintetizara la evolución
económica de los Estados miembros de la UE y permitiera una valora­
ción de los progresos realizados en cuanto a los objetivos establecidos
en la Estrategia. Dicho Informe debia utilizar información cuantificada
y actualizada de un conjunto de variables estadísticas importantes.
Nacieron asi los Indicadores estructurales de Eurostat (Oficina estadís­
tica de la UE, dependiente de la Comisión Europea). A lo largo de los
años siguientes, se fue constituyendo una amplia lista de indicadores
estructurales, alcanzando la cifra de 78 en 2009, llegando a ser una mini
base de datos, es decir, una selección de variables económicas dentro de

I
la amplia base de datos de Eurostat. Por decisión del Consejo, de esa
amplia lista surge una lista más corta, integrada por los catorce indica­
dores estructurales más básicos, agrupados en seis capítulos (funda­
mentos, empleo, innovación e investigación, reforma económica,
cohesión social y desarrollo sostenible). Esta lista más corta permite una
presentación más sintética y una valoración más fácil de la situación
económica de los diversos Estados miembros y los logros obtenidos res­
pecto de la Estrategia Lisboa.
 Mercado único

El capítulo contempla, en primer lugar, el concepto de integración y

diversas modalidades o grados de integración (acuerdo preferencial,
área de libre comercio, unión aduanera, mercado común o único y unión
monetaria), destacando la importancia del mercado único como forma
más avanzada de integración económica entre economías nacionales.
Luego, examina las condiciones que han de darse para que un conjunto
de economías nacionales formen un auténtico mercado único (principal­
mente las cuatro libertades, la competencia en los mercados de bienes y
servicios, infraestructuras adecuadas que favorezcan la accesibilidad
y determinadas actuaciones de las administraciones públicas). A conti­
nuación se describe el origen y la evolución del mercado único europeo,
los motivos de su adopción y los hechos que están dificultando su plena
implantación. El capítulo finaliza con la exposición del contenido de la
estrategia del mercado único de la UE.

1. Integración económica: concepto y

modalidades
Dos o más Estados se integran económicamente cuando adoptan
acuerdos institucionales por los cuales intensifican sus relaciones eco-

83
nómicas y financieras, reduciendo o eliminando obstáculos o barreras
que las frenan o dificultan. Muchos son los obstáculos que pueden enca­
recer, limitar o impedir los flujos económicos y financieros entre
Estados. Algunos son de carácter físico o geográfico (como la distancia
entre ellos o la orografía accidentada, pues ambas reducen la accesibi­
lidad entre territorios), otros son de tipo cultural (diferencias de idioma,
valores sociales y costumbres, o la falta de información y conocimiento
mutuo) y otros son de carácter administrativo (reglamentos, aranceles,
impuestos, contingentes o cupos, prohibiciones, tipos de cambio, con­
troles de cambio, etc.). El progreso tecnológico (por ejemplo, el que se
da en los transportes y las telecomunicaciones. Internet, etc.) reduce los
obstáculos físico-geográficos y culturales, y los acuerdos de integración
económica reducen o eliminan los obstáculos administrativos.

Existen múltiples tipos de acuerdos de integración económica, pudiendo

entre ellos destacarse los siguientes: acuerdo preferencial, área de libre
comercio, unión aduanera y mercado común o único.

El acuerdo preferencial constituye una primera fórmula de integración de

baja intensidad, por la cual los Estados deciden concederse mutuamente
reducciones parciales de las barreras (arancelarias o no arancelarias) al
comercio de mercancías. Por ejemplo, la CEE y España firmaron en
1970 un acuerdo preferencial, que significó para la economía española
un primer paso en el acercamiento a la Comunidad Europea. La UE ha
firmado en su historia otros muchos acuerdos preferenciales, destacando
entre ellos los suscritos con los denominados países ACP (de Africa,
Caribe y Pacífico, antiguas colonias de Estados miembros de la UE).

Un área de libre comercio es una segunda fórmula de integración, más

ambiciosa que la anterior, por la cual los Estados acuerdan la libre cir­
culación de mercancías (o algún grupo de mercancías, por ejemplo,
manufacturas), suprimiendo todas las barreras comerciales que impiden
su comercio transfronterizo. Sin embargo, el área de libre comercio no
implica que los Estados que la constituyen adopten una misma política
comercial frente a terceros países, pues cada Estado mantiene la plena
soberanía comercial frente a ellos. En las últimas décadas han prolife-
rado áreas de libre comercio en todo el mundo, siendo algunos ejem­
plos destacados NAFTA (área de libre comercio de América del
Norte), EFTA (área de libre comercio entre Suiza, Noruega, Islandia y

I
Liechtenstein) y EEE (Espacio Económico Europeo, área de libre
comercio para productos industriales entre los países de la EFTA y la
Comunidad Europea).

Una unión aduanera es una tercera fórmula de integración algo más

intensa, pues a la libre circulación de mercancías los Estados añade el
establecimiento de una política comercial común frente a terceros países
(por ejemplo, la tarifa arancelaria común sustituye a los aranceles nacio­
nales). La Comunidad Económica Europea en julio de 1968 se consti­
tuyó como unión aduanera.

Pero una más profunda integración económica se logra cuando los

Estados constituyen un mercado común o mercado único. En este caso,
se crea un espacio supranacional en el que rige la libre circulación de
mercancías, servicios, capitales y personas, junto con la libertad de esta­
blecimiento de las empresas y la libre competencia. La Comunidad
Económica Europea a partir de enero de 1993, en virtud del Acta Unica
firmada en febrero de 1986, se configura formalmente como mercado
único

2. El mercado único: condiciones y exigencias

El mercado único implica plena integración económica y financiera y,
por lo tanto, el cumplimiento de condiciones relativas a la libertad de
circulación y establecimiento, a la competencia entre empresas y al
comportamiento de las administraciones públicas.

La libertad de circulación y establecimiento. La plena implantación

del mercado único exige la supresión a todo tipo de barreras y obstá­
culos a la libre circulación de bienes y la libertad de establecimiento de
las empresas dentro del mercado único, más allá del territorio nacional
de procedencia. Por ello, el mercado único exige que desaparezcan no
sólo los aranceles o contingentes que restringen el comercio de mercan­
cías entre Estados, sino todo tipo de exigencias técnicas y administra­
tivas de carácter nacional que sean una forma de discriminación entre
productos nacionales y no nacionales. Para impedir esta forma de pro­
tección no arancelaria son necesarias bien la armonización de la norma­
tiva técnica y administrativa establecida por los Estados (normativa que
deben cumplir los productos para poder ser comercializados), bien
la aplicación del principio de reconocimiento mutuo (por el cual
cada Estado acepta aplicar a cada empresa la normativa del Estado
de procedencia).

En cuanto a los servicios, se aplica la misma lógica: el mercado único

exige la libertad de circulación de los servicios (incluidos los finan­
cieros) y la libertad de establecimiento de empresas oferentes de servi­
cios procedentes de otros Estados. Ello nuevamente exige bien la
armonización de la normativa de los diferentes Estados (por ejemplo, en
materia laboral, fiscal, administrativa, etc.), bien la aplicación del prin­
cipio de reconocimiento mutuo entre Estados de la normativa, de
manera que el cumplimiento por parte de una empresa de la normativa
del Estado de origen sea suficiente para poder operar en otro.

Asimismo, las personas de cualquier condición (estudiantes, trabaja­

dores, pensionistas, consumidores) han de gozar de la posibilidad de
desplazamiento en todo el territorio del mercado único sin restricciones,
tales como el no reconocimiento de títulos académicos y profesionales
expedidos por los Estados, los obstáculos al disfrute de derechos de pen­
sión, o las trabas administrativas que restringen la libertad de circula­
ción de los trabajadores. Y el capital ha de gozar de semejante movilidad
geográfica, sin que existan fragmentaciones de los mercados financieros
que limiten o encarezcan la movilidad del ahorro.

La competencia. La aplicación del principio de competencia es consus­

tancial al mercado único. Ello exige que las administraciones públicas
(supranacionales, nacionales, regionales) fomenten la competencia y la
transparencia en los mercados, eviten las barreras de entrada, adopten
medidas contra el abuso de posición dominante, en particular en las
denominadas industrias de red (energía, transportes y comunicacio­
nes), controlando las fusiones entre empresas y adecuando las conce­
siones y regulaciones administrativas a las reglas de la competencia y
la transparencia.

Actuaciones de las administraciones públicas. La aplicación del prin­

cipio de competencia entre agentes que operan en los mercados exige
determinados comportamientos de las administraciones públicas en
cuanto a las compras públicas, las ayudas de Estado y las regulaciones
administrativas.

I
Cuadro 4.1. Aspectos del mercado único

Fuente; elaboración propia. El cuadro refleja los aspectos fundamentales del mercado
único: las cuatro libertades, la competencia y las actuaciones administrativas.

• En cuanto a las compras públicas deben ser transparentes y abiertas a

la competencia de empresas foráneas (no nacionales ni locales), es
decir, no reservadas a empresas nacionales o locales^.
• Las ayudas del Estado (a empresas del propio país o región) como
regla general no deben existir, pues suponen un falseamiento de la
competencia; sólo son admisibles en casos excepcionales, para
afrontar situaciones especiales.
• Y las concesiones administrativas (muy frecuentes en el sector servi­
cios) deben resultar de un previo proceso de adjudicación abierto a la
competencia (es decir, sin barreras de entrada), tener una duración
limitada y ser revocables.

Infraestructuras. Finalmente, el mercado único, para evitar la frag­

mentación que de hecho genera la distancia física entre mercados nacio­
nales y regionales, exige adecuadas infraestructuras de transportes y
comunicaciones, de manera que los distintos territorios (sus ciudadanos
y empresas) tengan suficiente accesibilidad a los restantes territorios
que configuran el mercado único.

En suma, el mercado único exige libertad de circulación de mercancías,

servicios, capitales y libertad de establecimiento de personas y

I
 empresas. Ello reclama armonización de la normativa de los Estados
(laboral, fiscal, administrativa), de manera que ésta no distorsione la
competencia. Asimismo, el mercado único reclama actuaciones transpa­
rentes de las administraciones públicas (nacionales, regionales y
locales) que no distorsionen la competencia en los mercados en sus
compras públicas y con ayudas de Estado. Finalmente, el mercado único
reclama adecuadas infraestructuras de transportes y comunicaciones
que eviten la fragmentación del mercado por la deficiente accesibilidad
de empresas y ciudadanos de los territorios periféricos.

3. El mercado único en la Unión Europea

Evolución. El mercado único europeo (o mercado interior) tiene su
embrión en el Tratado de Roma (1957) que establece el proyecto de
mercado común como organización básica de la economía europea.
Suscrito por sólo seis Estados, a lo largo de su medio siglo de vigencia
el proyecto de mercado común o único del Tratado de Roma ha ido con­
cretándose de forma paulatina y progresiva, aunque todavía no se ha
desarrollado de forma completa. Los principales momentos de su
implantación se comentan a continuación.

Tras el Tratado de Roma, en el que se formula el proyecto de mercado

común (mercado único) y su filosofía económica (el respeto a la inicia­
tiva privada y a la competencia como principios generales de organiza­
ción de la economía), es en 1968 cuando se concreta el primer paso de
integración de los mercados, constituyéndose la Comunidad Económica
Europea como unión aduanera. En ese aflo, se establece la libre circula­
ción de mercancías y la Tarifa Exterior Común (TEC) frente a terceros
países. Así pues, los Estados miembros renuncian a la soberanía
nacional en materia de comercio exterior de mercancías, se suprimen las
aduanas (aranceles) entre Estados miembros y se fijan los mismos aran­
celes para las mercancías procedentes del resto del mundo. La TEC va
a constituir una de las vías iniciales de financiación de los presupuestos
de la Comunidad (el cobro de aranceles a las mercancías procedentes
del exterior de la Comunidad).

Pero el momento fundamental en el avance de la Comunidad hacia el

mercado único se produce en 19863, cuando los Estados miembros^

88
firman el Acta Única europea por la cual se consagra formalmente el
principio de libre circulación de mercancías, servicios, capitales y per­
sonas en la Comunidad^.

Cuadro 4.2. Fechas claves del mercado único

Fuente: elaboración propia.

La creación en 1979 del Sistema Monetario Europeo (SME), con su

contribución a la estabilidad de los tipos de cambio entre monedas euro­
peas y, sobre todo, la constitución en 1999 de la Unión Económica y
Monetaria (UEM) constituyen pasos importantes en la integración eco­
nómica, pues reducen en el primer caso o anulan, en el segundo, las
barreras del tipo de cambio a los intercambios de bienes, servicios y
activos financieros.

Finalmente, la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios constituye

también un importante paso, aunque no definitivo, para la completa
implantación del mercado único.

Los efectos del mercado único europeo. Los efectos del mercado
único son diversos podiendo clasificarse en tres tipos: efectos macroe-

I
 conómicos, efectos para los consumidores europeos y efectos para las
empresas. Desde la perspectiva macroeconómica, la mayor eficiencia
que consigue el mercado único en la asignación de los recursos y en el
funcionamiento de los mercados permite lograr aumentos de PIB y de
empleo, mejoras de la relación calidad-precio de los productos, y
aumenta el atractivo del territorio europeo como lugar para invertir,
atrayendo mayor volumen de inversiones del resto del mundo.

Cuadro 4.3. Ventajas para las empresas (especialmente las pymes)

Desde el prisma de los consumidores, a medida que se implanta el mer­

cado único, los ciudadanos obtienen mayores facilidades para viajar
y adquirir productos sin restricciones, así como para estudiar, trabajar y
retirarse a lo largo del territorio de la Unión. Los consumidores pueden
elegir entre una gama más variada de productos y a precios más venta­
josos. Los servicios de red (llamadas telefónicas. Internet, electricidad,
tarifas aéreas, etc.) se obtienen con tarifas más baratas. Finalmente, la
integración de los mercados financieros y la reducción de obstáculos a
la circulación de eapitales dan lugar a que el público disponga de más
variadas y mejores opeiones de invertir su ahorro, así como diversificar
sus carteras de activos.

90
Las empresas, particularmente las pequeñas y medianas (pymes) que
constituyen la mayor parte del tejido empresarial europeo, obtienen en
su conjunto importantes ventajas. En primer lugar, en la medida en que
desaparecen requisitos técnicos de carácter nacional, que frenan la com­
petencia entre empresas de distintos países (requisitos relativamente más
costosos para las pymes), surge para éstas un mayor mercado potencial
más allá de las propias fronteras nacionales. Lo mismo cabe afirmar
de la apertura y mayor transparencia de las denominadas compras de
Estado. También los costes de las empresas se reducen por las menores
trabas administrativas que conlleva el mercado único y por los menores
precios de los servicios de las industrias de red (energía, transportes y
telecomunieaciones). Y mucha importancia tienen las mayores facili­
dades financieras y el menor coste del capital que obtienen las empresas
por la mayor integración financiera y movilidad del capital en la Unión,
siendo ello en especial importante para las pymes, que por su menor
tamaño normalmente operan con mayores restricciones financieras.

4. La estrategia del mercado único (o interior)

4.1. Hechos que provocan la necesidad de la
estrategia del mercado único
Diversos hechos y circunstancias provocan la necesidad de la formula­
ción y aplicación de una estrategia tendente al pleno desarrollo del mer­
cado único (o mercado interior) en la UE. Así lo entendió el Consejo
cuando en 2003 adopta la estrategia del mercado único elaborada por la
Comisión Europea y cuando en 2007 el Parlamento y el Consejo
aprueban la Directiva de los servicios^. ¿Qué hechos están detrás de
tales decisiones de las instituciones comunitarias?

Tal como ponen de manifiesto innumerables informes y estudios, entre

ellos los del Consejo Económico y Social Europeo'^, muchos son los
hechos que dificultan la plena implantación del mercado único en la UE,
a pesar de que formalmente se haya establecido en el Acta Unica (1986).
Algunos de ellos se exponen a continuación.

En primer lugar, subsisten en los Estados miembros obstáculos técnicos

y administrativos, que constituyen de hecho un tipo de proteccionismo
que frena la competencia en los mercados de determinadas mercancías.
La existencia de diversas normativas nacionales sobre características
técnicas (que han de cumplir los productos procedentes de otros países)
impone un especial sobrecoste para las empresas no nacionales que pre­
tenden vender sus productos en un Estado ajeno al propio. La falta de
armonización de la normativa técnica y la no aplicación del principio
de reconocimiento mutuo entre Estados constituyen obstáculos al mer­
cado único, obstáculos particularmente gravosos para las pymes.
Asimismo, es un hecho que resulta difícil y costosa la prestación de ser­
vicios más allá de las fronteras del propio Estado. De modo que, aunque
formalmente abolidas, las fronteras nacionales siguen subsistiendo en
forma de normas administrativas, frenado la circulación de bienes y la
competencia.

En segundo lugar, trascurridos varios lustros desde el inicio formal del

mercado único, en la UE todavía las industrias de red (energía, trans­
portes, telecomunicaciones) funcionan compartimentadas en mercados
nacionales, sin que pueda decirse que la prestación de tales servicios
tenga dimensión supranacional y comunitaria.

También cabe aludir a que la ausencia de armonización fiscal dificulta

la competencia entre empresas y la plena implantación del mercado
único. Respecto de la contratación pública puede decirse que su apertura
a la competencia y a la transparencia informativa (que requiere de ins­
trumentos electrónicos) es escasa. Y, en relación con las ayudas de
Estado, se constata que subsisten a pesar de que la normativa comuni­
taria las prohíbe.

En cuanto a la reglamentación de tas patentes (instrumento fundamental

para estimular la innovación y evitar el fraude y la piratería), destaca la
carencia de una patente comunitaria eficaz y barata (válida en todos los
Estados de la UE), de forma que las empresas no tengan que gastan
muchos recursos en patentar y defender sus innovaciones en cada uno
de los Estados donde operan. En general, en los Estados subsiste una
normativa heterogénea, compleja (de escasa calidad) y elevado coste
para las empresas. Y en cuanto a la trasposición de la normativa comu­
nitaria a la normativa nacional (aspecto fúndamental para el avance del
mercado único), cabe señalar su tardanza y sus frecuentes infracciones.

I
Tal panorama pone de manifiesto que la mayor parte de los obstáculos
al desarrollo pleno del mercado único en la UE tienen su causa en las
conductas de los Estados miembros. En palabras del Consejo
Económico y Social Europeo, «los Estados son el principal obstáculo a
la implantación del mercado interior»*, pues con sus acciones y omi­
siones impiden de hecho que el mercado interior se implante de forma
plena y desarrolle todas sus virtualidades.

4.2. Contenido de la estrategia del mercado único

Con vistas a la superación de los citados obstáculos, la formulación de
la estrategia del mercado único establece diferentes prioridades, desta­
cando entre ellas las siguientes: facilitar la circulación de mercancías,
integrar los mercados de servicios, conseguir industrias de red de gran
calidad, reducir los obstáculos fiscales, abrir a la competencia la contra­
tación pública, proteger las innovaciones y los derechos de propiedad
intelectual y facilitar la movilidad transfronteriza de los trabajadores.

Muchas son las medidas que la estrategia del mercado único establece
en relación con cada una de las prioridades. Por ello, sólo se destacan a
continuación las más significativas.

En relación con el objetivo de facilitar la circulación de mercancías, la

estrategia subraya la importancia de la aplicación del principio de reco­
nocimiento mutuo y estima que la mejor manera de lograrlo es a través
de un reglamento comunitario que establezca los principios fundamen­
tales, como por ejemplo la notificación obligatoria de los casos en los
que se deniegue el reconocimiento mutuo, la posibilidad para las
empresas de demostrar, mediante un certificado estándar, que el pro­
ducto de que se trata se comercializa legalmente en otro país de la UE y
la posibilidad de interponer recursos.

La estrategia también señala que para productos especialmente com­

plejos o sensibles no basta con el reconocimiento mutuo y la única
forma de eliminar obstáculos es la armonización de las normas nacio­
nales. En algunos sectores se emplea una forma alternativa de reglamen­
tación simplificada (conocida como el nuevo enfoque) que determina
los requisitos básicos obligatorios que deben cumplir los productos y

I
 deja libertad a los fabricantes para que apliquen especificaciones téc­
nicas que cumplan con los requisitos básicos.

Para integrar los mercados de servicios, la estrategia establece la nece­

sidad de elaborar una directiva comunitaria sobre los servicios, que esta­
blezca un marco legal que facilite las condiciones de establecimiento y
de prestación de servicios transfronterizos, combinando disposicio­
nes sobre el reconocimiento mutuo, la cooperación administrativa y
la armonización, en los casos estrictamente necesarios, fomentando la
aprobación de códigos de conducta y de normas profesionales de dimen­
sión europea^.

Respecto de las industrias de red, la estrategia propone medidas de

fomento de la competencia en los transportes (aéreo, marítimo y ferro­
viario) y en el sector energético (gas y electricidad). Asimismo, señala
la necesidad de revisar la situación legal y administrativa del sector de
abastecimiento de agua y gestión de aguas residuales.

En relación con la fiscalidad de las empresas, la estrategia contiene

medidas para eliminar la doble imposición en la UE, revisando la
Directiva sobre la fiscalidad de las sociedades matrices y filiales, y pro­
poniendo una Directiva sobre fusiones que facilite la reorganización de
empresas. También señala la necesidad de establecer una base impo­
nible consolidada para las empresas en toda la UE. En relación con el
IVA alude a la necesidad de modernizar y simplificar el sistema actual.
Y respecto de la fiscalidad de los dividendos indica la necesidad de
evitar tratamientos discriminatorios.

El logro de una mayor apertura de la contratación pública requiere,

según la estrategia, la aprobación de normas comunitarias sobre contra­
tación pública y el nombramiento en cada Estado de una autoridad
nacional de vigilancia de su cumplimiento por las administraciones
públicas; la mejora de la formación de quienes se ocupan de gestionar
los contratos públicos en cada Estado; y la implantación plena de sis­
temas electrónicos de contratación pública que facilite su información y
tramitación.

En cuanto a la mejora de las condiciones en las que operan las empresas,

la estrategia pone especial atención en la necesidad de lograr una

^1
94
patente comunitaria eficaz y accesible, que incentive y proteja la acti­
vidad innovadora de las empresas en toda la UE, así como normativa
comunitaria que refuerce la tutela de los derechos de propiedad intelec­
tual. También manifiesta la necesidad de que los Estados miembros
sigan reduciendo las ayudas públicas de carácter vertical (a empresas y
sectores específicos), sustituyéndolas por ayudas con objetivos horizon­
tales de interés comunitario (por ejemplo, la eficiencia y el ahorro ener­
gético, la protección del medio ambiente y la 1+D+i).

Para facilitar la movilidad transfronteriza de los trabajadores, la estra­

tegia propugna una Directiva sobre fondos de pensiones que incremente
la seguridad de las pensiones complementarias, permitiendo a las
empresas multinacionales dotarse de fondos de pensión únicos para toda
la UE. También plantea la necesidad de regular la transferibilidad de los
derechos de pensión complementaria, evitando que se produzcan pér­
didas de derechos de pensión complementaria debidas a cambios de
empleo entre Estados y entre empresas. Asimismo, señala la necesidad
de combatir la discriminación fiscal de los fondos de pensión estable­
cidos en otros Estados.

QS
 El euro y la política monetaria

Este capítulo comienza con la consideración de las ventajas y los incon­

venientes de la integración monetaria de una economía nacional, y qué
deben hacer las autoridades para ampliar las ventajas y reducir los
inconvenientes. A continuación, describe las características básicas de la
Unión Económica y Monetaria (UEM), los requisitos exigidos para
entrar (la convergencia nominal) y para permanecer en ella (Pacto de
estabilidad y crecimiento) y el Eurosistema. El capítulo finaliza con
la exposición de los rasgos principales (objetivos e instrumentos) de la
política monetaria del Eurosistema.

1. La integración monetaria
Una unión monetaria constituye un espacio supranacional en el que
opera una única moneda e instituciones monetarias comunes (Banco
Central y política monetaria común). La teoría de las zonas moneta­
rias óptimas' ofrece refiexiones sobre las ventajas (beneficios) y los
inconvenientes (costes) para los países como consecuencia de su in­
tegración monetaria, y cómo incrementar las ventajas y reducir los
inconvenientes.

97
 1.1. Los beneficios de la unión monetaria
La creación de una unión monetaria y la disponibilidad de una moneda
común generan un conjunto de beneficios para los países integrantes
entre los que destacan el menor coste de las transacciones, la menor
incertidumbre, la mayor transparencia y competencia en precios, las
menores expectativas de inflación y los ingresos de señoreaje.

Menor coste de las transacciones. La eliminación de cierto coste que

implican las transacciones económicas y financieras (el derivado de las
comisiones que cobran los intermediarios financieros por el cambio
entre monedas) constituye un beneficio para las unidades económicas
(empresas y hogares), pues abarata las transacciones reales y finan­
cieras, estimulándolas.

Menor incertidumbre. La moneda común elimina la incertidumbre

asociada a la existencia de múltiples monedas, cuyos tipos de cambio
pueden alterarse exageradamente (por el juego de las expectativas, los
movimientos especulativos, etc.). La menor incertidumbre tiende a
potenciar los intercambios comerciales y financieros entre los países de
la unión al eliminar las primas de riesgo de tipo de cambio, que enca­
recen las transacciones. Asimismo, la desaparición/reducción del deno­
minado riesgo-país tiende a reducir y homogeneizar los tipos de interés
de los países integrantes de la unión, facilitando la financiación de
inversiones en países con proyectos financieros rentables pero necesi­
tados de financiación.

Menores expectativas de inflación. La incorporación de un país (con

propensión a la inflación y rigideces de salarios y precios) a una unión
monetaria (con Banco Central independiente de los gobiernos nacio­
nales) puede generar en los agentes económicos privados un efecto cre­
dibilidad antiinflacionista, es decir, la expectativa de que la política
monetaria del Banco Central de la Unión va a ser más rigurosa en la
lucha contra la inflación que la practicada por el banco central nacional.
Dado que las expectativas de inflación son un factor que influye nota­
blemente en el proceso de formación de los salarios y los precios, cabe
esperar que la integración monetaria contribuya a la estabilidad de los
precios, especialmente en países cuyas autoridades tienen menor credi­
bilidad en la lucha contra la inflación.

QS
Cuadro 5.1 Ventajas e inconvenientes de la integración monetaria

Mayor transparencia. La moneda única posibilita una mayor transpa­

rencia (información) en el sistema de precios, evita confusiones y dis­
torsiones sobre los precios vigentes en los distintos países de la Unión,
favorece el cálculo económico de rentabilidades, reduce las posibili­
dades de las empresas de realizar discriminaciones de precios, fomenta
la competencia entre países y, en definitiva, mejora el proceso de asig­
nación de recursos. Todo ello estimula a medio y largo plazo el
comercio entre los países de la Unión, así como los flujos financieros.

Los ingresos de señoreaje. La creación de una unión monetaria con

moneda sólida y estable crea la posibilidad de que ésta sea adoptada
como medio de pago internacional y moneda de reserva por terceros
países. En tal caso, surge una demanda internacional de la moneda
común que constituye una fuente de financiación gratuita para la unión
monetaria, denominada ingreso de señoreaje (en alusión a los señores
feudales que emitiendo moneda financiaban sus gastos). El aumento de
la demanda de la moneda común en los mercados de divisas (por motivo
de transacciones, precaución y especulación) posibilita cierto déficit
exterior corriente que no genera endeudamiento (deuda externa) o, si no

99
se da déficit exterior, permite acumular activos financieros frente al
exterior y obtener las consiguientes rentas de capital a favor del Banco
Central de la unión monetaria (y sus socios, los Estados miembros de la
Unión).

Puede afirmarse, en suma, que la unión monetaria genera importantes

efectos dinámicos en favor de la eficiencia económica, aunque de difícil
cuantificación. Asimismo, cabe indicar que los beneficios derivados de
la unión monetaria serán tanto mayores cuanto mayores sean las rela­
ciones económicas y financieras previas entre los países que acceden a
ella. Por tanto, cuanto mayor sea el intercambio de bienes y servicios y
los movimientos de capital entre los países, mayores serán los benefi­
cios de la integración monetaria.

1.2. Los costes de la unión monetaria

Dejando aparte (por esporádicos y puntuales) los inconvenientes de la
introducción de la moneda común (redondeos al alza inflacionistas,
coste de la logística de la retirada de las monedas nacionales y distribu­
ción de la moneda común, adaptación mental a la nueva unidad de
cuenta, etc.), entre los inconvenientes o costes para un país por su inte­
gración en la unión monetaria destaca la pérdida de instrumentos de
ajuste macroeconómico.

La pérdida de instrumentos de ajuste macroeconómico. Una unión

monetaria implica una pérdida de instrumentos de política económica
(la política monetaria y la política de tipo de cambio). Si algún país,
integrado en una unión monetaria, registra una crisis asimétrica o sin-
gular^, sufrirá pérdidas de competitividad y descensos de su nivel de
producción, renta y empleo, lo cual obliga a su gobierno a adoptar
medidas de reajuste. La imposibilidad de utilizar la política monetaria y
cambiaria (modificar el tipo de interés básico, la base monetaria y el tipo
de cambio) como mecanismos de ajuste constituye un inconveniente,
pues ello alarga o agrava la crisis.

El perjuicio derivado de la pérdida de instrumentos de gestión macroe-

conómica para un país que se integra en una unión monetaria está en
función de los siguientes factores:

I
• La probabilidad de que el país registre una crisis singular intensa: a
mayor probabilidad, mayor es el inconveniente de la integración
monetaria.
• El desfase cíclico entre la economía del país y el resto (la economía
del país en declive y las restantes en auge, o viceversa). A mayor des­
fase cíclico, mayor inconveniente de perder la soberanía monetaria
(pues la política monetaria aplicada por el Banco Central de la Unión
no será la adecuada para posición cíclica de la economía).

• La disponibilidad por parte del país de mecanismos de ajuste eficientes,

distintos de la política monetaria y cambiaria (flexibilidad de precios y
salarios, política presupuestaria, movilidad de factores productivos),
que permitan hacer frente a crisis singulares, caso de que se produzcan.
Por tanto, a mayor rigidez de precios y salarios, a mayor desajuste
de las finanzas públicas (que impiden políticas fiscales y de gasto de
carácter compensatorio, anticíclico) y a menor movilidad de la mano
de obra (que posibilite reabsorber el paro emergente en caso de crisis),
mayor inconveniente tiene para el país su integración monetaria.

Crisis y desfase cíclico en una unión monetaria. Cuando en una eco­

nomía nacional ocurre una contracción de sus fiujos de producto,
empleo, renta y gasto se dice que entra en crisis. Muchas son las causas
que pueden provocarla: por ejemplo, perturbaciones que afectan a la
demanda agregada (inversión o consumo final), o cambios bruscos en
los precios internacionales de productos básicos (crisis del petróleo) o
fenómenos que afectan a la competitividad de las empresas.

En el contexto de una unión monetaria, la crisis se denomina asimétrica

o singular cuando afecta a una economía nacional en particular y no al
resto; se denomina simétrica o general cuando afecta de manera pare­
cida a todas o a la mayoría de las economías nacionales que integran la
unión monetaria. Toda crisis requiere de medidas de ajuste macroeconó­
mico, que reduzcan los efectos negativos sobre la produceión, el
empleo, la renta y el gasto^. Si no se adoptan medidas de ajuste, los
efectos negativos son más intensos y duraderos.

Son las crisis asimétricas o singulares las que merecen atención en la

cuestión que se está considerando, porque las crisis simétricas o gene­
rales (las que afectan de forma parecida o semejante a todas o la

101
 Cuadro 5.4. Los Estados miembros de la Eurozona en 2009

2.3. Los requisitos de convergencia nominal

Como se ha indicado, a la tercera fase sólo pueden acceder los países
que, además de adecuar el estatuto de su banco central nacional al del
Eurosistema, cumplan los criterios de convergencia establecidos en el
Tratado de Maastricht:

• Inflación; la tasa de inflación no puede exceder en más de 1,5 puntos

porcentuales la tasa de inflación media de los tres países con menor
inflación.
• Finanzas públicas: el déficit público ha de ser inferior al 3% del PIB
y la deuda del sector público debe ser inferior al 60% del PIB.
• Estabilidad cambiaría; la moneda del país no debe haber sufrido deva­
luación los dos años anteriores.
• Tipo de interés: el tipo de interés nominal a largo plazo (de la deuda
pública a diez años) no ha de exceder en más de 2 puntos porcentuales
el tipo de interés medio de los tres países con menor inflación.

lio
La lógica económica de los requisitos de Maastricht. Los requisitos
establecidos permiten la integración en la UEM únicamente a econo­
mías sin desequilibrios macroeconómicos en el mercado de bienes (baja
inflación), los mercados financieros (tipos de interés no altos), las
finanzas públicas (bajos déficit y endeudamiento) y la balanza de pagos
(estabilidad cambiaría). Admiten la integración en la Eurozona única­
mente a economías con bajo riesgo de crisis singular grave, es decir,
economías saneadas, con buenos fundamentos macroeconómicos, y
homogéneas desde los puntos de vista productivo (sin grandes desfases
de productividad, sin muy desigual especialización productiva, etc.) e
institucional (grado de competencia en los mercados, equilibrio estruc­
tural en las finanzas públicas, control de la inflación).

2.4. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)

Siguiendo las directrices del Tratado de Maastricht el PCE, aprobado en
el Consejo Europeo de Amsterdam (junio de 1997) y reformado en el
Consejo Europeo de Bruselas (marzo de 2005), establece la obligación
de los Estados integrados en la UEM de mantener la disciplina presu­
puestaria, exigiéndoles la presentación de planes anuales de estabilidad
presupuestaria y estableciendo un procedimiento corrector en caso de
incumplimiento.

El objetivo presupuestario a medio plazo. El PCE pretende que los

Estados integrados en la UEM mantengan el equilibrio presupuestario a
medio plazo y no registren a corto plazo déficit público excesivo. El
equilibrio presupuestario se concibe de manera flexible, pues en su
determinación se tiene en cuenta la diversidad de situaciones econó­
micas y presupuestarias de los Estados.

Fijando como valores-límite de referencia para el déficit público el 3%

del PIB y para la deuda pública el 60% del PIB, el PEC considera la
conveniencia de establecer un objetivo presupuestario a medio plazo
con un margen de seguridad (respecto del límite del 3% del PIB), com­
patible con la sostenibilidad de las finanzas públicas, pero también con
las necesidades de inversión pública, que potencie el crecimiento. El
objetivo presupuestario para cada Estado se establece en términos de
saldo presupuestario estructural, es decir, después descontar de los
ingresos y gastos públicos el componente cíclico (derivado del impacto

111
 mayoría de las economías de la unión) pueden y deben ser afrontadas
con medidas de política monetaria del Banco Central de la Unión y/o
con variaciones del tipo de cambio de la moneda común.

Ocurre desfase cíclico cuando una o varias economías nacionales regis­

tran las fases de oscilación cíclica (auge o declive) en momentos dis­
tintos que el resto de las economías nacionales. Por ejemplo, una o
varias economías nacionales se encuentran en la fase de auge y el resto
de las economías en la fase de declive, o viceversa. La falta de sincronía
cíclica es causa de problemas para la política monetaria común, pues
obligatoriamente no se adapta a todas las necesidades de todas las eco­
nomías nacionales que integran la unión.

La probabilidad de crisis singular y desfase cíclico. Diversas son las

circunstancias que hacen más probable que una economía nacional
experimente una crisis singular o un desfase cíclico. Entre ellas cabe
citar las siguientes:

1) La diferente dotación de recursos productivos del país en relación a

otros países. El déficit relativo de capital humano, tecnológico e
infraestructuras, la dispar dotación de recursos naturales y accesibi­
lidad, las diferencias en la estructura empresarial (organización,
dimensión y dinamismo) provocan el dispar crecimiento de la capa­
cidad productiva y la productividad. A mayor disparidad de recursos
y potencial productivo, mayor probabilidad de que el país experi­
mente una crisis singular o un desfase cíclico.

2) La dispar orientación productiva y exportadora. Cuanto más dife­

rente sea la orientación productiva y exportadora del país, en rela­
ción con la de los restantes países del área monetaria, mayor es la
probabilidad de que éste experimente una crisis singular o un desfase
cíclico, y que éstos sean intensos. Lógicamente, si el sistema produc­
tivo del país registra una mayor especialización en productos de
demanda y tecnología de nivel bajo (tradicionales) y los restantes
países están orientados hacia productos de demanda y tecnología
de nivel alto, la probabilidad de crisis singular o desfase cíclico es
más alta. Asimismo, a mayor diversifícación productiva y exporta­
dora tanto en el país como en el conjunto del área monetaria, menor
probabilidad de que ocurran crisis singulares o desfases cíclicos.

109
3) El desigual comportamiento de otras estructuras económicas. La
diferente propensión a la inflación (derivada de desigual grado de
competencia y flexibilidad en los mercados) y el dispar comporta­
miento de las finanzas públicas también hacen más probables las
crisis singulares o los desfases cíclicos. Economías nacionales carac­
terizadas por alta inflación, alto déflcit público, alto endeudamiento
público, notable insuficiencia de ahorro interno, alto y persistente
déficit exterior corriente tienen mayor probabilidad de registrar crisis
singulares o desfases cíclicos, y que éstos sean intensos.
4) La falta de integración comercial y financiera. A menor grado de
integración e interrelación de flujos reales y financieros entre una
economía nacional y el resto del área, mayor probabilidad de que la
economía nacional regjstre una crisis singular o un desfase cíclico.
Los mecanismos de ajuste a corto plazo frente a la crisis. Son varios
los mecanismos de ajuste macroeconómico a corto plazo que permiten
afrontar los efectos negativos de las crisis. Entre ellos cabe destacar los
siguientes:

Cuadro 5.2. Factores que incrementan los costes de la integración

La integración monetaria
es menos conveniente
en países con:

Mai funcionamiento de
otros mecanismos de reajuste
(distintos de! tipo de interés y e! tipo de cambio)
Fuente: elaboración propia. La probabilidad de crisis singular (alta cuando la estructura
económica es débil), el desfase cíclico y la ausencia de mecanismos alternativos de rea­
juste (finanzas públicas saneadas, flexibilidad de precios y salarios y flexibilidad
laboral) elevan los inconvenientes de la integración monetaria.

I ..
El tipo de interés básico. La alteración del tipo de interés básico (tipo al
que el banco central presta dinero a las entidades financieras) es un
posible mecanismo de ajuste a corto plazo. En caso de crisis de demanda
(o en la fase de declive del ciclo) una disminución del tipo de interés
básico reduce los tipos de interés a los que las instituciones financieras
prestan dinero a sus clientes (empresas y familias), lo cual estimula el
gasto (en formación de capital y consumo final), contribuyendo a paliar
la crisis (o reducir la intensidad del declive). En caso de inflación de
demanda (o en la fase de auge del ciclo) una subida del tipo de interés
básico opera en sentido contrario, reduce la presión del gasto (o frena la
intensidad del auge), contribuyendo al ajuste.

El tipo de cambio nominal. La modificación del tipo de cambio nominal

puede ser un mecanismo de ajuste al generar una inmediata mejora de
la competitividad (pues altera el tipo de cambio real) y a}aida a reducir
los efectos adversos de una crisis singular. Un país con moneda propia,
por tanto, dispone de un instrumento de reajuste en caso de crisis.
Siendo ello cierto, conviene matizar lo siguiente:

La devaluación del tipo de cambio ejerce a medio y largo plazo un

efecto inflacionista que acaba anulando la inicial mejora de competi­
tividad lograda por la devaluación. Por tanto, la devaluación por sí
sola no resuelve de forma duradera los problemas de competitividad,
pues éstos en última instancia derivan de causas estructurales.

La devaluación del tipo de cambio ejerce también un efecto de riqueza

negativo, que actúa en contra de la dinámica de crecimiento econó­
mico^

El impacto de la devaluación es tanto menor cuanto mayor sea el

grado de integración del país con el resto de los países (a mayor inte­
gración mayor propensión a importar), pues el impulso al gasto pro­
vocado por la devaluación se filtra en mayor medida al exterior (se
importa más).

La flexibilidad de salarios y precios. Las caídas de salarios y precios (o

su menor tasa de crecimiento) constituyen un mecanismo de ajuste del
tipo de cambio real para recuperar competitividad perdida. Este meca­
nismo opera lentamente por la habitual rigidez de precios y salarios (su
lentitud es tanto mayor cuanto mayores sean las rigideces de salarios y

I
precios). Por tanto, a mayor rigidez en la formación de salarios y pre­
cios, mayor es el inconveniente de renunciar al tipo de cambio como
mecanismo de ajuste (porque funciona peor el mecanismo de ajuste
salarios-precios).

La movilidad de la mano de obra. Si ésta se da entre sectores, empresas

y países, puede ser una vía de ajuste ante una crisis. Por tanto, a menor
grado de movilidad laboral, mayor es el inconveniente de renunciar al
tipo de cambio como mecanismo de ajuste.

Las finanzas públicas. Las políticas de gasto y fiscal son mecanismos de

ajuste para afrontar efectos provocados por una crisis singular. Dichas
políticas serán tanto más viables, cuanto menor sea el grado de endeu­
damiento de las finanzas públicas. Por tanto, a mayor endeudamiento
público, menor posibilidad de implementar una política fiscal o de gasto
público que permita afrontar una eventual perturbación asimétrica.

1.3. Conclusiones
No hay argumentos definitivos a p rio ri que justifiquen una postura de
aceptación o rechazo de la incorporación de un país a una unión mone­
taria. En la práctica, diversas condiciones y circunstancias (homoge­
neidad entre las estructuras productivas de los países, similitud en el
funcionamiento de sus instituciones, semejanza en la propensión infla­
cionista, disponibilidad de mecanismos eficientes de reequilibrio dife­
rentes del tipo de interés y el tipo de cambio) pueden hacer aconsejable
la integración monetaria del país.

Por ejemplo, el conjunto de países que integran la economía mundial no

constituye un área monetaria óptima (un espacio en el que la existencia
de una moneda común o tipos de cambio fijos no implique mayores ven­
tajas que inconvenientes) debido a que resulta bastante probable que
ocurran crisis singulares o desfases cíclicos que afecten a un país o
grupo de países (por las grandes diferencias de estructura productiva, de
propensión a la inflación, institucionales, etc.), y porque en tales cir­
cunstancias resulta más práctico (menos costoso) ajustar el tipo de
cambio correspondiente que hacer frente a los necesarios reajustes a
través de otros mecanismos.
En cambio, muchas economías europeas (intensamente interrelacio­
nadas, homogéneas desde el punto de vista productivo e institucional,
con alta estabilidad macroeconómica) sí pueden constituir una zona
monetaria óptima o cuasi-óptima, debido a la poca probabilidad de que
ocurran crisis singulares graves o importantes desfases cíclicos.

¿Cómo minimizar los inconvenientes de la integración? Dados los

riesgos e inconvenientes que plantea la integración monetaria, son pre­
cisas determinadas actuaciones públicas y privadas como las siguientes;

1) Para reducir la probabilidad de crisis singular es preciso fortalecer y

diversificar la estructura productiva, lo cual implica capitalización
y mejora del potencial productivo. Por tanto, la inversión (en capital
humano, tecnológico, comercial, infraestructuras, etc.) es funda­
mental para reducir el riesgo derivado de la integración monetaria.
Son necesarias también medidas de política sectorial que impulsen el
desarrollo de las ramas productivas de mayor valor añadido y con
mercados más dinámicos. Ello haría posible una mayor diversifica­
ción productiva y exportadora, y mejoraría la competítividad de la
economía.
2) Para potenciar otros mecanismos de reajuste distintos del tipo de
interés y el tipo de cambio, es preciso reducir el endeudamiento
público para así lograr un margen financiero suficiente para la utili­
zación de la política fiscal y de gasto con carácter anticíclico en caso
de crisis.
3) También es necesario aumentar la flexibilidad de salarios y precios,
de manera que éstos operen como mecanismos de ajuste en caso de
crisis. La flexibilidad de salarios exige moderación salarial y fijación
de salarios desindiciada (acorde con la evolución no de la inflación,
sino de la productividad); y obtener mayor flexibilidad de precios
exige aumentar la competencia en los mercados en los que es insufi­
ciente (servicios).

2. La Unión Económica y Monetaria Europea

La UEM, también denominada Eurozona, tiene como objetivo ser un
espacio eficiente, plenamente integrado y sin inflación, caracterizado por:
 in
La plena circulación de mercancías, servicios, capitales y personas.
• Una moneda única y una política monetaria centralizada al servicio de
la estabilidad de los precios.
• La coordinación de las políticas presupuestarias y fiscales de los
países, así como la adopción de políticas económicas comunitarias de
fomento de la competencia, de mejora de las estructuras productivas,
de cohesión y equilibrio medioambiental.

Todo ello en función del objetivo final del bienestar económico de los
ciudadanos europeos y la unión política de Europa.

2.1. El objetivo antiinflacionista de la UEM

La aspiración antiinflacionista de la UEM responde a la constatación de
que la inflación tiene efectos negativos tanto desde el punto de vista
económico (eficiencia) como desde el punto de vista social (cohesión).
Una elevada inflación implica un importante coste económico para los
ciudadanos:

Una alta inflación suele ir acompañada de dualismo inflacionario,

oscureciendo la información que transmiten los mercados sobre los
precios relativos^. De manera que la inflación alta eleva la incerti­
dumbre y dificulta el cálculo de rentabilidades, frenando la inversión.

Una alta inflación desincentiva el ahorro y, en cambio, incentiva el

consumo presente y las actividades especulativas.

• La inflación alta, al ir acompañada de dualismo, a través del comercio

entre sectores trasvasa valor añadido desde los sectores menos infla-
cionistas hacia los más inflacionistas.

• La inflación, al apreciar el tipo de cambio real^, penaliza las activi­

dades exportadoras mermando su capacidad competitiva y rentabi­
lidad al propio tiempo que alienta tas importaciones. Por tanto, la
inflación reduce el potencial de crecimiento económico.•

• Una alta inflación tiende a elevar los tipos de interés nominal y reafi,
por lo que frena la inversión productiva.

I
 Cuadro 5.3 El objetivo antíinflacionísta del Eurosistema

¿Por qué el objetivo antiinflacionista?

Mayor incertidumbre: Reduce la rentabilidad

menor inversión de sectores menos inflacionistas
(agrario, industrial)

INFLACION:
efectos

Aprecia el te real Eleva el tipo interés:

perjudica las exportaciones reduce la inversión

INJLSTICIA
INEFICIENCIA redistribuye la renta de
frena el crecimiento forma regresiva

Fuente: elaboración propia. Los diversos efectos de la inflación se resumen en dos:

empeora la eficiencia en la asignación de los recursos en contra del crecimiento y redis­
tribuye lamenta de forma regresiva en contra de la cohesión.

• Además, la inflación no afecta por igual a los diferentes grupos

sociales, pues no todos ellos tienen la misma capacidad de respuesta
ante la inflación (vía subidas salariales o aumento de márgenes), por
lo que aumenta la desigualdad en la distribución de la renta.

En suma, una inflación alta afecta negativamente tanto a la eficiencia

como a la cohesión social.

2.2. El nacim iento de ia UEM

En 1988, en un entorno de coyuntura económica expansiva y relanza­

miento de la integración europea, los jefes de Estado y de Gobierno de
la Comunidad Europea encomendaron a la Comisión Europea (entonces
presidida por Jaeques Delors) la elaboración de un informe de cara a la

IOS
constitución de una unión monetaria. Dicho informe, denominado Plan
Delors, fue presentado al Consejo Europeo celebrado en Madrid en
junio de 1989. El Plan Delors fijaba tres fases para alcanzar la unión
monetaria.
• Primera fase. En ella se trataba de coordinar las políticas económicas
de los Estados miembros de la Comunidad Europea y de que los
Estados con mayores desequilibrios macroeconómicos desarrollaran
políticas de estabilidad macroeconómica (control de la inflación,
reducción de los desequilibrios de las finanzas públicas y la balanza
de pagos), es decir, lograran la denominada convergencia nominal.
• Segunda fase. Durante ella se creaba el Instituto Monetario Europeo
(IME), precursor del Banco Central Europeo (BCE) y, además, se
había de progresar en la coordinación de las políticas económicas y en
la preparación técnica y organizativa de la unión monetaria.
Concretamente en esta fase debían aprobarse los estatutos de auto­
nomía de los bancos centrales nacionales y la organización del BCE.
• Tercera fase. En esta fase se determinaban los países que podían inte­
grarse en la unión monetaria, en función del cumplimiento de los
requisitos de convergencia nominal. Asimismo en esta fase se estable­
cían tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas de los
países integrantes de la unión monetaria, se procedía a la creación de
la moneda común y la sustitución de las monedas nacionales por
la moneda común. Simultáneamente el BCE comenzaba a aplicar la
política monetaria común.

El Consejo Europeo de Madrid aceptó el Informe Delors y fijó el 1 de

enero de 1990 como fecha de entrada en vigor de la primera fase.
En diciembre de 1991, en Maastricht, el Consejo Europeo aprobó el
Tratado de la Unión, que fue firmado en febrero de 1992. En 1994 entró
en vigor la segunda fase, que supuso la creación del Instituto Monetario
Europeo, la preparación de la base institucional necesaria para el funcio­
namiento de la UEM. En mayo de 1998, de acuerdo con los requisitos
establecidos en el Tratado constitutivo, se determinaron los países inte­
grantes de la UEM. En julio de 1998 se creó el Sistema Europeo de
Bancos Centrales y el Banco Central Europeo. En enero de 1999 se inició
la tercera fase de la UEM, se creó el euro y se puso en marcha el entra­
mado institucional de la UEM. En enero de 2002, comienza a circular el
euro, que sustituye a las monedas de los países integrantes de la UEM*.

109
Cuadro 5.5. Los objetivos del PEC

El PEC distingue objetivos

a corto plazo y a medio plazo,
y define éstos de forma flexible

A corto plazo;
A medio plazo:
evitar cada aio equilibrio estructural
déficit público excesivo
(>3%PIB)

Déficit estructural < 1% PIB Equilibrio o superávit

en Estados con en Estados con
alto potencial de crecimiento y bajo potencial de crecimiento
baja deuda pública (% PIB) y alta deuda pública (% PIB)
Fuente: elaboración propia. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento distingue objetivos a
corto plazo y a medio plazo, y define éstos de forma flexible en función de la situación
económica y presupuestaria de cada Estado.

en ellos de las fases de auge y declive del ciclo), y teniendo en cuenta

la situación económica (el potencial de crecimiento) y presupuestaria (el
ratio deuda pública/PIB) del Estado en cuestión. Por ello, establece una
franja de oscilación del saldo presupuestario estructural, situada entre:

a) Déficit de -1% del PIB, para países de bajo ratio deuda pública/PIB
y alto potencial de crecimiento.
b) Equilibrio o superávit, para países de alto ratio deuda pública/PIB y
bajo potencial de crecimiento.

Programas anuales de estabilidad. Anualmente cada Estado debe pre­

sentar a la Comisión Europea su programa de estabilidad, expresando la
situación de las finanzas públicas (déficit público y endeudamiento) y
sus previsiones de evolución, así como las acciones presupuestarias
y fiscales compatibles con el objetivo presupuestario. La Comisión debe
supervisar e informar al Estado miembro y al Consejo sobre el programa
y el grado de cumplimiento del PEC.
Cuadro 5.6. Déficit público (% PIB) eu las mayores economías de
la UEM

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. Entre los principales Estados de la
Eurozona cabe destacar el buen comportamiento de España que ha ido reduciendo el
déficit público, logrando superávit en 2005-2007. En cambio, Alemania, Francia e Italia
han incumplido varios años el Pacto. Nótese el efecto de la crisis de 2008 en el déficit
de Francia, Italia y España.

Déficit excesivo. En caso de que un Estado incurra en déficit excesivo

(saldo presupuestario corriente, de un año, superior al 3% del PIB), se
inicia un procedimiento que, en síntesis, consiste en que la Comisión
informa al Consejo sobre el incumplimiento, indicando al propio tiempo
la posición económica y presupuestaria del Estado, si se dan circunstan­
cias excepcionales o temporales previstas, si el déficit público supera las
inversiones públicas, y si concurren otros factores pertinentes. A la vista
del informe, el Consejo decide recomendaciones al Estado infractor y,
en caso de no ser atendidas, si se aplican o no las sanciones previstas.

Los factores pertinentes. En la elaboración del informe de la Comisión

al Consejo sobre un eventual incumplimiento del PEC, se consideran
factores pertinentes a tener en cuenta los siguientes:

a) La situación económica (el crecimiento potencial, las condiciones

cíclicas vigentes y la aplicación de políticas acordes con la Estrategia
Lisboa).
b) La situación presupuestaria (los esfuerzos de consolidación fiscal en
fases de auge, la sostenibilidad de la deuda, las inversiones públicas
y la calidad global de las finanzas públicas).

I
 Cuadro 5.7. Deuda pública (% PIB) en las mayores economías de
la UEM

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. El ajuste de las finanzas públicas
españolas ha permitido situar su ratio de endeudamiento muy por debajo del umbral exi­
gido (60% del PIB). Ello no ha ocurrido en Alemania y Francia y especialmente en
Italia, que registra ratio de deuda pública muy superior al umbral. En 2008, dada la crisis
y las políticas fiscales y de gasto público, aumentan los déficits y se elevan los ratios de
endeudamiento de los Estados.

c) El esfuerzo presupuestario realizado en favor de la solidaridad inter­

nacional y la unificación de Europa^.

La senda de ajuste. En caso de desviación del objetivo a medio plazo,

el Estado debe realizar los ajustes necesarios, que serán más intensos en
fases de auge (cuando el producto es mayor que el potencial) y más
limitados en fases de declive (si el producto es inferior al potencial).
El ajuste anual del saldo estructural debe tener como valor de referen­
cia medio punto porcentual de PIB, así como las reformas estructurales
acometidas.

Sanciones. Para garantizar la disciplina presupuestaria, el Pacto prevé

sanciones al Estado con déficit público excesivo y que no haya aplicado
las acciones correctoras recomendadas por el Consejo. La sanción prin­
cipal consiste en la obligación de efectuar un depósito sin devengo de
interés en el Eurosistema, depósito consistente en una parte fija (el 0,2%
del PIB) y otra parte variable (0,1 % adicional por cada punto porcentual
en que el déficit supere el 3% del PIB), siendo el tope máximo global

114
de la sanción el 0,5% del PIB. En caso de que el Estado miembro man­
tenga el déficit excesivo durante dos años, tal depósito se convierte
en multa.

Excepciones. El Pacto considera situaciones excepcionales, que eximen

de sanciones, las siguientes:

a) Un acontecimiento inusual que opere fuera del control del Estado,

con una repercusión importante sobre las finanzas públicas.
b) Una recesión económica (tasa negativa de crecimiento del PIB
durante dos o más trimestres consecutivos) o un período prolongado
de crecimiento muy bajo (respecto del potencial).

2.5. El Eurosistema
Según el Tratado de Maastricht, el objeto final de la UEM es contribuir
al bienestar del conjunto de países de la Unión a través de la creación de
un espacio económico con una moneda común estable (sin inflación). El
Eurosistema, compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos
centrales nacionales de la Eurozona, es la institución fundamental en
que se basa la UEM. Tiene como órganos rectores el Consejo de
Gobierno (compuesto por la Comisión Ejecutiva y los gobernadores
de los bancos nacionales de los países de la UEM) y la Comisión
Ejecutiva (presidente, vicepresidente y cuatro consejeros, con dedica­
ción exclusiva a la gestión del BCE). El Consejo de Gobierno es el
órgano central del Eurosistema, pues decide las líneas generales y los
criterios de ejecución de la política monetaria. La Comisión Ejecutiva
prepara las reuniones del Consejo y ejecuta sus decisiones.

El objetivo principal del Eurosistema es el logro de la estabilidad de pre-

cios^o, pero también debe contribuir al logro de los objetivos generales
de la política económica (el crecimiento económico sostenible, con
pleno empleo y protección social) sin perjuicio de la estabilidad de los
precios'E

El cumplimiento de su objetivo principal exige la independencia

del Eurosistema respecto de los gobiernos nacionales. El Tratado esta­
blece normas que garantizan la independencia del Eurosistema en la
definición y ejecución de la política monetaria. Ni el BCE ni los bancos
nacionales deben solicitar ni aceptar instrucciones de los gobiernos
nacionales. También el Eurosistema tiene expresamente prohibida la
financiación de los déficits públicos. La contrapartida de esta indepen­
dencia es la obligación de cumplir los principios de transparencia y ren­
dición de cuentas.

Las funciones. Las funciones del Eurosistema son las típicas de un

banco central: emitir el euro y promover el buen funcionamiento del sis­
tema de pagos; definir y ejecutar la política monetaria de la Eurozona;
poseer y gestionar reservas de divisas; e intervenir en los mercados de
divisas según lo que acuerde el Consejo.

3. La política monetaria del Eurosistema

El objetivo final. El objetivo final de la política monetaria del
Eurosistema es la estabilidad de precios en la Eurozona. Al respecto, el
Consejo de Gobierno del Eurosistema ha definido la estabilidad de los
precios como una tasa de crecimiento del índice armonizado de precios
de los bienes de consumo (lAPC) situada entre el 1 y el 2% an u a fi^ .

Este objetivo se entiende a medio plazo, reconociendo la imposibilidad

de que la política monetaria pueda eliminar la volatilidad de los precios
en el corto plazo causada por perturbaciones no monetarias (por
ejemplo, subidas del precio del petróleo u otras materias primas, eleva­
ciones de los impuestos indirectos, etc.). La definición del objetivo a
medio plazo, además, hace que la respuesta de la política económica
ante la variación de los precios sea gradual y acompasada, evitando
cambios bruscos y continuos que generen incertidumbres sobre la evo­
lución de los tipos de interés a corto plazo.

La estrategia. La estrategia del BCE se asienta en dos pilares: por un

lado, se establece un valor de referencia con arreglo al cual ha de crecer
anualmente la liquidez del conjunto de los países que integran la UEM,
liquidez medida a través de un agregado monetario amplio. Este valor
de referencia se concibe de manera flexible. El agregado monetario ele­
gido por el Consejo de Gobierno ha sido la y la tasa de crecí-
miento, el 4,5% anual. Por otro lado, se establecen previsiones de evo­
lución futura de los precios a partir del seguimiento de un amplio con­
junto de indicadores económicos (indices de precios y costes laborales
unitarios, encuestas de confianza de empresarios y consumidores, tipos
de cambio, indicadores de finanzas públicas, cotización de títulos de
renta fija, perspectivas de crecimiento económico, etc.).

Por tanto, el objetivo de que la liquidez de la Eurozona crezca a deter­

minada tasa se asume de manera ñexible, puesto que también se tiene
en cuenta la evolución de una serie de variables económicas y finan­
cieras con incidencia en la evolución de los precios. La estrategia no for­
mula objetivos de evolución de los tipos de cambio del euro en relación
a las principales monedas (dólar, yen, etc.), aunque naturalmente los
tipos de cambio forman parte del grupo de indicadores tenidos en cuenta
en la instrumentación de la política económica.

Cuadro 5.8. Un esquema de los objetivos de la política monetaria

Fuente: elaboración propia. El objetivo final de la política monetaria es evitar que la

inflación en la Eurozona supere el 2% anual y el objetivo instrumental es que el e o n ia
(tipo de interés a un día en el mercado interbancario) se sitúe en un nivel compatible con
el objetivo final. Actuando sobre el e o n ia se pretende influir en los tipos de interés de
los préstamos bancarios a empresas y hogares y en su gasto.

117
 El objetivo instrumental. El objetivo instrumental es lograr que el tipo
de interés a eorto plazo del mercado interbancario (eonia)^"^ se sitúe
dentro de una banda formada por dos tipos de intervención: un tipo de
interés superior (de la facilidad de crédito) y un tipo de interés inferior
(de la facilidad de depósito).

Los instrumentos de intervención. La gestión monetaria habitual

cuenta con tres instrumentos de intervención: las facilidades perma­
nentes (facilidad marginal de crédito y facilidad de depósito), las opera­
ciones de mercado abierto (subastas periódicas, operaciones de ajuste y
operaciones estructurales) y el coeficiente de caja.

Las facilidades permanentes: son operaciones con vencimiento a un día,

que tienen como objetivo proporcionar y absorber liquidez, controlar los
tipos de interés a muy corto plazo y señalar la orientación general de la
política monetaria (evitar sorprender a los mercados). Son dos: la faci­
lidad marginal de crédito y la facilidad de depósito.

Cuadro 5.9. Tipo de interés básico (diciembre de cada año), tasa

de crecimiento del PIB y tasa de inflación en la Eurozona

• T i b á s ic o T v a P IB ■ T in fla c ió n

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. Desde 2000, la tasa de inflación de la
Eurozona se ha mantenido bastante estable, algo por encima del objetivo del
Eurosistema (el 2%). Para lograrlo, el BCE ha utilizado el tipo de interés básico de
forma anticiclica, reduciéndolo cuando el crecimiento del PIB se debilitaba y el riesgo
de inflación era menor (2001-3), y aumentándolo cuando el crecimiento aumentaba y
el riesgo de inflación era mayor (2005-7). 2008 es un año difícil para la política mone­
taria del Eurosistema, pues en gran parte del año confluyen inflación en alza y desace­
leración del PIB.

I
La facilidad de crédito es una operación realizada a un tipo de interés
más alto que los tipos del mercado interbancario mediante la que las ins­
tituciones financieras (que cumplen las condiciones establecidas por el
BCE) en cualquier momento pueden obtener liquidez, sin otro impedi­
mento que su coste y la prestación de las garantías adecuadas. Por tanto,
el tipo de interés de estas operaciones constituye el techo de los tipos de
interés a muy corto plazo, ya que ninguna entidad finaneiera (que reúna
los requisitos exigidos y ofrezca las suficientes garantías) pagará tipos
de interés a un día superiores.

La facilidad de depósito posibilita a las entidades financieras colocar

excesos de tesorería en depósitos a un día en el Eurosistema, a un tipo
de interés bajo respecto del tipo del mercado interbancario. Este tipo
de interés determina, por tanto, el suelo de los tipos de interés a muy
corto plazo.
La fijación de ambos tipos (uno superior, el de la facilidad de crédito,
y otro inferior, el de la facilidad de depósito) establece la banda dentro
de cuyos límites el BCE desea que se muevan los tipos de interés a muy
corto plazo del mercado interbancario. Las facilidades permanentes
son un instrumento de funcionamiento automático que evitan que el
Eurosistema tenga que realizar, en situaciones excepcionales y de
manera discrecional, préstamos individuales a las entidades de crédito.

Las operaciones de mercado abierto: tienen eomo objetivo no sólo el

control de los tipos de interés y la liquidez de la economía, sino también
señalar la orientación de la polítiea monetaria. Para influir en la deter­
minación más precisa (dentro de la banda) del tipo de interés a muy
corto plazo del mercado interbancario, el Eurosistema realiza opera­
ciones de mercado abierto: unas de carácter regular, las subastas perió­
dicas, y otras excepcionales, la emisión de certificados de depósitos.

Las subastas periódicas son operaciones a través de las cuales el

Eurosistema aporta liquidez a las entidades financieras, influyendo de
esta forma en la evolución de los tipos de interés del mercado inter­
bancario. En las subastas periódicas, las entidades financieras
obtienen liquidez. Son de dos tipos: semanales y mensuales.
■Las subastas semanales (que son operaciones con vencimiento a
catorce días) constituyen la herramienta fundamental del control

1 10
 monetario, pues aportan en tomo a las tres cuartas partes de la
liquidez generada, y son utilizadas para establecer el tipo de interés
básico, la señal básica que el BCE envía a los mercados. Se trata de
operaciones temporales de inyección de liquidez contra activos
de garantía que cumplan los requisitos establecidos por el BCE.
■Las subastas mensuales (operaciones con vencimiento a tres meses)
complementan las subastas semanales. En estas operaciones el
Em-osistema distribuye una cantidad de dinero anunciada con ante­
rioridad a los tipos de interés ofrecidos por las entidades financieras
(que, como es obvio, se sitúan cerca de los tipos del mercado inter-
bancario).

• Las operaciones de ajuste. Habitualmente el tipo de interés del mer­

cado interbancario fluctúa dentro de la banda marcada por las facili­
dades permanentes muy próximo al tipo de la subasta semanal; en
caso de desviación no deseada, el Eurosistema realiza operaciones de
ajuste (fine-tuning). Las operaciones de ajuste pretenden suavizar los
efectos que en los tipos de interés causan las fluctuaciones inesperadas
de liquidez en los mercados. Tienen lugar principalmente mediante
operaciones temporales, pero también pueden realizarse a través de
operaciones simples, sw aps de divisas y captación de depósitos a
plazo fijo'5.

Operaciones estmcturales. Además, el Eurosistema puede realizar

operaciones estructurales mediante la emisión de certificados de
deuda, operaciones temporales y operaciones simples. Estas opera­
ciones se llevan a cabo siempre que el BCE desea ajustar la posición
estructural del Eurosistema frente al sector financiero.

El coeficiente de caja. El BCE tiene la posibilidad de modificar el coe­

ficiente de caja de las entidades financieras domiciliadas en los países
de la UEM, definido como el porcentaje que significan los activos
líquidos de las entidades financieras respecto de los pasivos eomputa-
bles (depósitos a menos de dos años y activos del mercado monetario).
Este coeficiente ha sido fijado inicialmente (por el Consejo de Gobierno
del BCE) en el 2%, siendo retribuidos los activos líquidos retenidos por
dicho coeficiente según el tipo promedio de las subastas semanales. Por
tanto, la liquidez retenida por el coeficiente no constituye un coste para
las entidades financieras, permitiendo a éstas competir en igualdad de

170
condiciones con las entidades financieras ubicadas en zonas monetarias
donde no se exige el coeficiente de caja.

Las decisiones políticas sobre las intervenciones monetarias las adopta

el BCE, pero la instrumentación de las mismas es realizada por los
bancos centrales nacionales, quedando excluidas las relaciones entre las
entidades financieras y el BCE. Las entidades financieras se relacionan,
por tanto, con su banco central nacional. La fijación del tipo de cambio
del euro respecto de las restantes divisas (dólar, yen, etc.) no es compe­
tencia del BCE, sino del Consejo. Sin embargo, las decisiones que
adopte el Consejo al respecto han de ser ejecutadas por el BCE, por lo
que los bancos centrales nacionales de los países de la UEM han trans­
ferido al BCE 40.000 millones de euros para que, en su caso, pueda rea­
lizar las oportunas intervenciones.

Instrumentos no convencionales. En el eontexto de la muy grave erisis

económica y financiera iniciada en 2008*®, y para hacer frente a la crisis
de liquidez y a la parálisis de los mercados financieros, en gran medida
asoeiada a la desconfianza entre entidades financieras y entre éstas y el
público (empresas y familias), el BCE, además de utilizar los instru­
mentos habituales o convencionales mencionados (facilidad permanente
de crédito, subastas semanales y mensuales, etc.) ha creado líneas de
aeceso a la financiación a plazos más largos (primero a seis meses y
luego a doce meses). Además, en mayo de 2009, siguiendo comporta­
mientos poco ortodoxos de la Fed y el Banco de Inglaterra, anuncia la
adquisición en el mercado secundario de cédulas hipotecarias por
importe de 60.000 millones de euros'"*.

121
 Industria y política industrial

Este capítulo, en el contexto del concepto de desarrollo, reflexiona en

primer lugar sobre el papel básico que juegan las actividades indus­
triales en el crecimiento sostenido de los flujos económicos. Luego,
dada la relevancia de la competitividad para la dinámica de las empresas
industriales, se exponen los factores determinantes, destacando entre
ellos los del entorno económico e institucional. Posteriormente, se des­
criben los rasgos de la dinámica industrial europea y los retos a los que
se enfrenta y, para terminar, se exponen el contenido (principios,
medidas y consideraciones) de la política industrial que impulsan las
instituciones comunitarias.

1. La industria y el desarrollo
1.1. Los sectores productivos y el desarrollo
En los textos de las instituciones comunitarias (tratados, reglamentos,
directivas, etc.) se encuentra explícito un concepto de desarrollo econó­
mico que orienta la política económica general de la Unión Europea
(UE) y la política sectorial en particular. Según ese eoncepto, el desa­

123
 rrollo tiene una dimensión cuantitativa: los flujos de producto-renta-
gasto por habitante deben crecer en el tiempo, lo cual exige crecimiento
del empleo y de la productividad del trabajo (es decir, más y mejor
empleo). Pero, el desarrollo también tiene una dimensión cualitativa: su
sostenibilidad en el tiempo desde tres perspectivas: económica, social y
medioambiental.

Desde la perspectiva económica, para ser desarrollo el crecimiento ha

de ser duradero, a largo plazo, ha de hacer posible su continuidad en el
tiempo. Ello tiene implicaciones para el gasto (consumo final y forma­
ción de capital), para la distribución de la renta (entre el trabajo y el
capital) y para los sectores productivos. Así, el crecimiento duradero
exige capitalización (en capital humano, tecnológico, equipo produc­
tivo, infraestructuras, etc.), así como reformas estructurales que confi­
guren un entorno favorable al dinamismo económico y que hagan los
mercados flexibles y acordes a las reglas de la competencia. Y también
exige que los sectores productivos reorienten continuamente su acti­
vidad, adecuándola a los cambios tecnológicos, a las preferencias de los
demandantes y a las condiciones de competitividad que se dan en los
mercados, teniendo en cuenta que las demandas de los diferentes pro­
ductos tienen distintas y cambiantes elasticidades respecto de la renta y
los precios relativos. De manera que el desarrollo exige continuos cam­
bios en los sectores productivos.

Y la dinámica de los sectores productivos no debe desentenderse de las

otras perspectivas del desarrollo, las perspectivas social y medioam­
biental. Particular implicación tienen los sectores productivos (indus­
tria, energía, transporte, construcción, agrario) en la problemática
medioambiental, pues su actividad incide de manera notable en el
entorno natural y urbano, al generar importantes deseconomías.

1.2. La industria y su papel clave en

el crecimiento económico
Varios son los motivos por los que la industria ejerce un papel impor­
tante en el crecimiento económico de la UE: su alto peso en el valor aña­
dido bruto (VAB) y el empleo total, su elevada productividad, su
capacidad exportadora y su intenso poder de arrastre.

174
Cuadro 6.1. Aportaciones del sector industrial al crecimiento

Fuente: elaboración propia. La industria es un sector clave en la dinámica económica.

Por un lado, al crecer induce dinamismo en otros sectores (a través de la demanda de
inputs), actuando como locomotora de la economía; por otro lado, la productividad en
la industria es más alta y los productos industriales elevan la productividad de los res­
tantes sectores; finalmente, la industria es el principal sector exportador y juega un papel
determinante en el equilibrio de la balanza de pagos.

La industria aporta en tomo al 20% del VAB obtenido en el conjunto de

la UE y el número de personas ocupadas asciende a 34 millones (el 18%
del empleo total)'. Además, la productividad del sector industrial
(VAB/empleo) es muy superior a la de la mayoría de los restantes sec­
tores (sólo los servicios financieros y empresariales tienen una produc­
tividad mayor que la industria). Y las actividades industriales tienen un
elevado potencial de crecimiento, dada su facilidad para incorporar pro­
greso tecnológico ahorrador de mano de obra. Asimismo, la industria
europea es el sector que realiza mayor gasto privado en I+D (en tomo al
80% del gasto privado total). También la industria es con gran diferencia
el principal sector exportador de la UE, pues las tres cuartas partes de
las exportaciones comunitarias son productos industriales.
¡
Por último, cabe destacar el alto poder de arrastre que ejercen las acti­
vidades industriales. Dadas las intensas relaciones input-output de la
industria, a medida que crece la producción industrial aumenta su
demanda de inputs procedentes de otros sectores (en particular los ser­
vicios, pero también productos de la constmeción, energía y materias

125
 primas del sector agrario). De manera que la industria actúa como loco­
motora del conjunto de la economía.

En suma, el crecimiento del conjunto de la economía tiene como uno

de sus factores determinantes la dinámica industrial, no siendo casua­
lidad que los países más avanzados económicamente sean países muy
industrializados^ y que la superación del atraso económico y el subde­
sarrollo requiera de procesos de industrialización. Por tanto y sin duda,
el crecimiento económico de la UE precisa de una industria dinámica y
competitiva.

1.3. La competitividad industrial

Un concepto de competitividad. La competitividad de un producto (o
grupo de productos) hace referencia al conjunto de cualidades o atri­
butos (precio, calidad, seguridad, garantía, condiciones de financiación,
servicios postventa, etc.) que le hacen capaz de ser aceptado (adquirido)
por los mercados. Así definida, detrás de la competitividad se agrupa un
conglomerado multifacético, de muy diversos atributos y cualidades. El
concepto de competitividad puede referirse a una empresa, a un sector,
a una economía nacional o a un conjunto de economías nacionales
(como es el caso de la UE). Este capítulo considera la competitividad de
la industria de la UE.

Aplicado el concepto a la industria (ramas de manufacturas), puede

decirse que la competitividad industrial es relativa, dinámica y no
gratuita.

• Es relativa, pues los productos industriales de la UE son más o menos

competitivos en relación a los de las restantes economías (EEUU,
Japón, países emergentes, etc.).

• Es dinámica porque las cualidades o atributos exigidos cambian, y no

son algo que se tenga o de lo que carezca para siempre, de manera que
la UE puede ganar o perder competitividad industrial, especialmente
a medio y largo plazo.•

• Y no es gratuita, porque el mantenimiento o la mejora de la competi­

tividad industrial requiere esfuerzos de inversión productiva (capital

126
 I
humano, tecnología, equipo productivo, infraestructuras, etc.) y
reformas estructurales.

La evolución de la competitividad industrial es un factor clave para el

crecimiento a medio y largo plazo de una economía, tanto más cuanto
mayor sea la competencia y la apertura de los mercados internacionales
de productos industriales. Ello es así por cuanto determina las posibili­
dades de crecer hacia fuera, vía exportaciones.

Siendo la industria el principal sector exportador, la competitividad del

conjunto de la economía en gran medida descansa en el grado de efi­
ciencia productiva y comercializadora de sus ramas industriales. En la
medida en que éstas sean competitivas, exportan más y también aprove­
chan mejor la demanda derivada del crecimiento del propio mercado
(interior o doméstico), potenciando así el crecimiento de la renta y el
empleo. Por el contrario, si las ramas industriales europeas pierden com­
petitividad frente a las del resto del mundo, ello no sólo debilita las
exportaciones, sino que también tiende a incrementar las importaciones.

Formas de medir la evolución de la competitividad. Siendo la com­

petitividad industrial multifacética, no existe un único indicador que
pueda medir de forma completa su evolución. Por ello, se recurre a
diversos indicadores, cada uno de los cuales aporta su luz. Los indica­
dores más utilizados pueden clasificarse en dos tipos: indicadores que
utilizan variables volumen e indicadores que utilizan variables precio.

Indicadores de competitividad con variables volumen. Entre los indi­

cadores utilizados para estimar la evolución de la competitividad
mediante variables volumen destacan los siguientes:

La participación de las exportaciones de la economía en las exporta­

ciones del área económica de referencia (en el caso de la UE las
exportaciones mundiales).

El ratio producto/consumo aparente o la participación de la produc­

ción interna en el gasto interno en manufacturas. Siendo el consumo
aparente de manufacturas el gasto interno^, este ratio mide la sufi­
ciencia o insuficiencia productiva respecto del gasto intemo, y su evo­
lución permite estimar la evolución de la competitividad industrial.

127
 • La tasa de cobertura, o participación del valor de las exportaciones
industriales en el de las importaciones industriales"* mide la sufi­
ciencia o insuficiencia exportadora de una economía respecto de sus
necesidades de importación. La evolución de este ratio ofrece otra
estimación de la evolución de la competitividad industrial.

Indicadores de competitividad con variables precio. También la evo­

lución de la competitividad de la economía suele estimarse a través de
índices que reflejen la evolución de variables-precio, tales como el índice
de coste laboral unitario y el índice de tipo de cambio efectivo real:

• El índice de coste laboral unitario relaciona el coste laboral unitario de

la economía con el del entorno de referencia, expresados ambos en la
misma moneda.

• El índice de tipo de cambio efectivo real relaciona el nivel de precios

de la economía (por ejemplo, el nivel de precios de sus exportaciones)
con el nivel de precios del entorno de referencia, expresados ambos en
la misma moneda.

Así definidos, un descenso de tales índices refleja mejoras de com­

petitividad de la economía respecto del entorno de referencia; y
viceversa, un aumento de los índices expresan empeoramiento de la
competitividad^.

Factores determinantes de la competitividad. Existen muchos fac­

tores de los que depende la competitividad industrial, pudiendo clasifi­
carse en dos grupos: factores empresariales, que inciden directamente
en la eficiencia productiva y comercializadoras de las empresas indus­
triales, y factores de entorno.

Factores empresariales. Entre los factores empresariales destacan los

siguientes:

• Ea organización y dimensión empresarial. Una dimensión empresarial

subóptima limita la posibilidad de obtener recursos financieros (y rea­
lizar inversiones), así como llevar a cabo actividades de I+D+i,
obtener economías de escala en la producción y comercialización de
los productos y disponer de estructuras de comercialización de los
productos en los mercados exteriores.

128
• La cualificación de la mano de obra, obtenida a través de procesos for-
mativos y de aprendizaje, facilita el cambio tecnológico (la innova­
ción, la rápida asimilación del cambio técnico, la utilización de nuevas
tecnologías), permitiendo mejorar la calidad de los productos y elevar
la productividad.

• El esfuerzo tecnológico, o la cuantía de los recursos empresariales

dedicados a actividades de I+D+i, determina el capital tecnológico.
Éste afecta a la eficiencia productiva y comercializadora en todas
las ramas de actividad, pero especialmente en aquellas que obtienen
productos de más alto contenido tecnológico, que suelen ser los pro­
ductos que se benefician de un crecimiento de demanda más intenso
(maquinaria de oficina, ordenadores, productos de precisión, química,
material de transporte, etc.).

• La especialización productiva en productos de alta elasticidad-renta

(por ejemplo, maquinaria de oficina, ordenadores, maquinaria eléc­
trica y electrónica) facilita un crecimiento mayor que el que puede
alcanzarse cuando la especialización es en productos con baja elasti­
cidad demanda-renta (textil y vestido, cuero y calzado, o productos
metálicos básicos).

• El capital comercial, es decir, la disponibilidad de estructuras comer­

ciales, posibilita estrategias de marketing (calidad y diferenciación de
productos).

Factores de entorno. Junto a los factores empresariales, cabe destacar

otra serie de factores que integran el entorno económico e institucional
en el que operan las empresas:

• La densidad demográfica y la estructura urbana, que generan econo­

mías o deseconomías externas. Economías externas de aglomeración
(reducción del coste de producción y comercialización asociado al
mayor volumen) surgen en los territorios con sistemas urbanos equili­
brados y de alta densidad demográfica.•

• La accesibilidad de las empresas a los mercados más potentes (mucha

población de alto poder adquisitivo), que depende no sólo de su loca­
lización, sino también de la disponibilidad de adecuadas infraestruc­
turas y servicios de transportes y comunicaciones.

129
 • Otras infraestructuras (energéticas, hidráulicas, etc.) y servicios
básicos también influyen en los costes de funcionamiento de las
empresas.
• La disponibilidad de recursos financieros y su coste influyen en la
puesta en marcha de las iniciativas empresariales y los proyectos de
inversión. Particular importancia tiene la oferta de recursos finan­
cieros (por ejemplo, fondos de capital-riesgo, sociedades de garantía
recíproca, etc.) para proyectos empresariales innovadores, frecuente­
mente protagonizados por pymes.
• Factores institucionales (laborales, fiscales, administrativos) contri­
buyen a la competitividad empresarial.
• El grado de competencia en los mercados de productos, así como la
flexibilidad laboral, tienen una importante repercusión en la dinámica
empresarial.
• Finalmente, cabe destacar como factor de competitividad la estabi­
lidad macroeconómica, reflejada en las variables macroeconómicas
(inflación, coste laboral unitario, tipo de interés, tipo de cambio), que
ejerce una notable influencia en la competitividad de las empresas.

2. La actividad industrial en la Unión Europea

Los datos de los últimos años relativos a la actividad industrial en la UE
ponen de manifiesto lo siguiente:

• El producto industrial (VAB) europeo crece menos que lo hace en

países emergentes (China, India, Corea del Sur, Rusia, Turquía,
Brasil).
• En la UE, la industria (y en menor medida el sector agrario) pierde
peso en el VAB y el empleo del conjunto de la economía.

Estos datos responden a la influencia de factores muy diversos entre los

que cabe destacar los siguientes: la extemalización de servicios, el
carácter tradicional y maduro de una parte de la industria europea, la
pérdida de competitividad de ramas industriales tradicionales y la des­
localización industrial, y el insuficiente desarrollo de ramas industriales
avanzadas. Todo ello provoca una situación en la que, aunque no cabe

no
hablar en general de desindustrialización de Europa, sí puede afirmarse
que se da cierta desindustríalización (descenso del producto y del
empleo) en algunas ramas tradicionales, así como falta de dinamismo en
las ramas industriales más intensivas en tecnología.

Cuadro 6.2. índice de producción industrial (2000 = 100,0)

índice Tva
Países
2007 2000-07
China 240,0 13,3
India 163,0 7,2
Corea del Sur 158,0 6,8
Rusia 141,0 5,0
Turquía 140,0 4,9
Brasil 127,0 3,5
UE-27 112,0 1,6
EEUU 109,5 1,3
Japón 109,5 1,3
México 109,0 1,2
Fuente: Eurostat, Statistics in focus, I n d u s tr ia lp r o d u c tio n ín d ic e s, 61/2008.

Cuadro 6.3. VAB a precios corrientes (% del VAB total). UE-27

Sectores 1996 2006 Dif
Sector agrario 2,9 1,9 -1,0
Industria (incluye energía) 23,3 20,3 -3,0
Construcción 5,8 6,4 0,6
Comercio, hostelería, transportes y comunicaciones 20,9 21,4 0,5
Servicios financieros, inmobiliarios y a empresas 24,6 27,6 3,0
Admón. pública, educación, sanidad, otros servicios 22,4 22,4 0,0
Total 100,0 100,0 0,0
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.

Cuadro 6.4. Empleo (% del empleo total). UE-27

Sectores 1996 2006 Dif
Sector agrario 8,1 6,4 -1,7
Industria (incluye energía) 21,2 17,9 -3,3
Construcción 6,8 7,2 0,4
Comercio, hostelería, transportes y comunicaciones 24,4 24,9 0,5
Servicios financieros, inmobiliarios y a empresas 11,7 14,7 3,0
Admón. pública, educación, sanidad, otros servicios 27,8 29,1 1,3
Total 100,0 100,0 0,0
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.
Cuadro 6.5. Productividad (VAB/empleo) relativa de los sectores
(UE-27 = 1,0)
Sectores 1996 2006
Sector agrario 0,4 0,3
Industria (incluye energía) 1,1 1,1
Construcción 0,9 0,9
Comercio, hostelería, transportes y comunicaciones 0,9 ¡ 0,9
Servicios financieros, inmobiliarios y a empresas 2,1 ^ 1,9
Admón. pública, educación, sanidad, otros servicios 0,8 0,8
Total 1,0 1,0
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.

Externalización. En primer lugar, es preciso referirse al fenómeno de la

extemalización. Desde hace décadas empresas industriales, como fór­
mula para obtener una dimensión más flexible y mejorar su eficiencia
productiva, optan por contratar a otras empresas para servicios de todo
tipo (administrativos, juridicos, técnicos, comerciales, de vigilancia, lim­
pieza, etc.), servicios que anteriormente producian por sí mismas. Ello,
obviamente, eleva la producción del sector servicios y, paralelamente,
reduce la producción del sector industrial, sin que en realidad implique
desindustrialización. Se trata más bien de un fenómeno contable.

Productos industriales maduros. En segundo lugar, algunas ramas

industriales obtienen productos tradicionales maduros, es decir, pro­
ductos cuya demanda apenas crece aunque la economía crezca y
aumente la renta, por tener una escasa elasticidad respecto de la renta.
El escaso crecimiento de estas ramas tradicionales, frente al mayor cre­
cimiento del conjunto de la economía, tiende a reducir su peso en el
VAB y el empleo total.

Países industriales emergentes. En tercer lugar, hay que aludir a los

países industriales emergentes en los mercados internacionales de pro­
ductos industriales. Ya en el último cuarto del siglo XX se aprecia un
gran dinamismo industrial en algunos países asiáticos (Corea del Sur,
Singapur, Taiwán, Hong Kong, etc.). Tales países, con ventajas compe­
titivas derivadas de sus bajos costes laborales (salarios y cargas
sociales), obtienen crecientes cuotas en los mercados internacionales de
productos industriales tradicionales, productos obtenidos con tecnolo­
gías estándar e intensivas en trabajo, que no requieren especial cualifi-

I
cación profesional. En la última década se incorporan al grupo de eco­
nomías industrializadas emergentes, países de gran tamaño tales como
China, India, Rusia, Turquía, Indonesia, Sudáfrica o Brasil. Apoyando
este dinamismo industrial con fuerte proyección exportadora se encuen­
tran políticas industriales nacionales, que crean entornos propicios para
que prosperen conglomerados industriales, integrados por empresas
locales y multinacionales (que aportan capital, tecnología y capacidad
de gestión).

Deslocalizadón industrial. Los bajos costes laborales y otros factores

(entre ellos, el propio potencial de los mercados locales emergentes)
atraen inversiones de empresas multinacionales de países avanzados
(EEUU, Europa, Japón), que desplazan (deslocalizan) parte de la pro­
ducción industrial hacia estos países. Este fenómeno de deslocalización
industrial se da en muchos sectores tradicionales intensivos en trabajo
(tales como textil y confección, cuero y calzado, juguetes, acero, cons-

Cuadro 6.6. Factores condicionantes de la evolución de

la competitivídad
E S TR U C TU R A EMPRESARIAL
ENTORNO ECONÓ M ICO (insuficiente desarrollo)
E IN S TITU C IO N A L

Cultura empresarial
(aversión al riesgo)
Financiero
(difícil acceso al crédito pymes)
Tecnológico
(relación inst. inve$t.>empresas)
Regulaciones administrativas
(fiscales, laborales, etc.)
Falta de mercado único
(competencia, circulación, etc.)

COMPETENCIA
EEUU, países emergentes
(China, India, etc.)
y nuevos Estados miembros

DESLOCALIZACIÓN
(países emergentes y
nuevos Estados miembros)

Fuente: elaboración propia. El insuficiente desarrollo empresarial, el entorno econó­

mico-institucional, la competencia internacional y la deslocalización debilitan la com-
petitividad industrial europea.

133
trucción naval, vehículos de transporte), pero también en sectores más
avanzados, con mayor contenido tecnológico (electrónica, productos de
las TIC, química, biotecnología). Todo ello, ciertamente, contribuye a la
pérdida de peso de la industria en el VAB y el empleo de la UE.

Lento crecimiento de la productividad europea. Finalmente, con

independencia del problema generado por los altos costes laborales
europeos, hay que mencionar el bajo dinamismo industrial europeo en
general y en particular el lento crecimiento de la productividad en la
industria europea. Detrás del insuficiente dinamismo industrial europeo
se encuentra un conjunto de factores, que interactúan entre sí:

• En Europa, en relación a otras economías avanzadas como EEUU,

prevalece una cultura de mayor aversión al riesgo empresarial.
• El acceso de empresas innovadoras (frecuentemente de tamaño
pequeño) a la financiación es más difícil, pues el volumen de capital
riesgo dispuesto en Europa a financiar e impulsar nuevos proyectos
empresariales es relativamente inferior.
• El esfuerzo en I+D+i en Europa es relativamente bajo^. Tanto los
recursos financieros (privados y públicos) destinados a actividades de
I+D+i, como los recursos humanos (proporción de personal dedicado
a la investigación e innovación) son menores. Y la mutua implicación
entre los institutos de investigación y universidades, por un lado, y las
empresas industriales, por otro lado, es menos intensa.
• Además, el entorno institucional y normativo (administrativo, laboral,
fiscal y mercantil) es menos favorable para las actividades industriales
y para el propio desarrollo tecnológico.
• La insuficiente implantación del mercado único en Europa, la carencia
de una patente comunitaria asequible y barata, las dificultades relacio­
nadas con el reconocimiento de títulos y competencias profesionales,
entre otros factores, no facilitan el dinamismo empresarial y la movi­
lidad de la mano de obra, y explican que Europa no sea del todo un
lugar atractivo para invertir, trabajar e investigar.

En síntesis, el insuficiente dinamismo de la industria europea obedece a

un conjunto de factores y condiciones relativamente desfavorables al
dinamismo industrial.

I
3. La política industrial de la Unión Europea
3.1. El Tratado constitutivo y las coordenadas de
la política industrial
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea dedica el título XVI
(art. 157) a la política industrial, donde fija las coordenadas fundamen­
tales en las que debe moverse. Así, reconociendo la importancia de la
competitividad, indica que la finalidad última de la política industrial
debe ser asegurar condiciones necesarias para que las empresas indus­
triales europeas sean competitivas. Ello en un sistema de mercados
abiertos y competitivos, es decir, respetando las reglas de la competencia.

Para ello el Tratado establece varias líneas de actuación, no indepen­

dientes sino relacionadas entre sí:

a) Fomentar un entorno favorable a la creación y el desarrollo de

empresas (especialmente pymes), de manera que se logre un tejido
industrial dinámico y competitivo en el que, sin merma de la compe­
tencia, existan redes de colaboración entre empresas.
b) Favorecer la penetración de la economía del conocimiento (RD+i)
en las actividades industriales.
c) Acelerar los necesarios ajustes y cambios estructurales de la indus­
tria, en respuesta a los cambios tecnológicos, la modificación de los
gustos de los consumidores y la creciente competencia en los mer­
cados internacionales de productos industriales.

El Tratado finalmente alude a la gobemanza de la política industrial. En

esta cuestión cabe destacar lo siguiente:

a) Por un lado, el principio de subsidiariedad. La política industrial,

como todas las políticas comunitarias, debe aplicarse ante fallos e
insuficiencias de los mercados. Por ejemplo, la lentitud con que los
mercados afrontan la necesaria reestructuración de las ramas indus­
triales en crisis, lentitud que da lugar a altos e inaceptables costes,
que se concentran en determinados grupos sociales y zonas. La polí­
tica industrial debe acelerar la reestructuración industrial y paliar la
concentración de sus efectos en colectivos y territorios.

135
b) Por otro lado, el Tratado establece la necesidad de consulta y colabo­
ración entre Estados miembros y la Comisión Europea, de cara al
diseño y ejecución de la política industrial, teniendo en cuenta que,
por razones de eficacia, las actuaciones (según su naturaleza e impli­
caciones territoriales) han de abordarse en unos casos a nivel
europeo y en otros a nivel nacional o regional.

3.2. El contenido de la política industrial

A partir de las coordenadas establecidas por el Tratado, las instituciones
comunitarias han elaborado un cuerpo de doctrina sobre la política
industrial del que cabe destacar su núcleo básico, aspectos legales y
administrativos, y consideraciones sobre la cohesión, el medio ambiente
y la dimensión internacional.

Núcleo básico. Ea mejora de la competitividad y el dinamismo empre­

sarial exige adoptar un conjunto de medidas que configuran el núcleo
básico de la política industrial, destacando las siguientes:

• Entorno propicio. El dinamismo industrial está condicionado por un

conjunto de factores. Entre ellos, cabe citar las variables macroeconó-
micas (precios, salarios, tipos de interés y tipo de cambio). Ea estabi­
lidad macroeconómica (baja inflación, coste laboral unitario estable,
tipos de interés no altos, tipo de cambio no apreciado) facilita una evo­
lución favorable de la competitividad, por lo que su logro constituye
un componente de la política industrial. Asimismo, la fiscalidad
empresarial, el grado de flexibilidad laboral y la disponibilidad de
recursos financieros (especialmente para las pymes) son factores que,
según sean, favorecen o frenan la actividad industrial. El ajuste de los
mismos es un componente esencial de la política industrial.
• Infraestructuras y servicios económicos básicos. Dentro del entorno
propicio al dinamismo industrial cabe enfatizar la importancia de la
disponibilidad de una oferta asequible (calidad y precio) de infraes­
tructuras y servicios (transportes, comunicaciones, hidráulicas, ener­
géticas), que son básicos para el funcionamiento de las empresas.•
• Capital humano y tecnológico. Medidas de fomento del capital
humano y tecnológico (formación profesional, técnica y de gestión.
 actividades de I+D+i e implantación de las TIC) son también un com­
ponente fundamental de la política industrial. Se trata con ellas de
lograr que Europa sea un lugar atractivo para invertir, trabajar e inves­
tigar, de modo que puedan desarrollarse las ramas de actividad indus­
trial (y de servicios) más intensivas en conocimiento y tecnología.
• Implantación del mercado único. Dado que la implantación del mer­
cado único contribuye a la mejora de la competitividad de las
empresas, medidas que fomenten la competencia en los mercados y
supriman los obstáculos al mercado único deben considerarse una
importante aportación al dinamismo industrial.

Cuadro 6.7. El contenido de la política industrial

Fuente: elaboración propia. La política industrial, en su papel dinamizador de la compe­

titividad industrial, comprende un amplio abanico de medidas y consideraciones.

Normas legales y funcionamiento administrativo. Dada la incidencia

(no siempre positiva) de las normas legales y el funcionamiento admi­
nistrativo en la competitividad de las empresas industriales europeas,
son varias las actuaciones que ha de impulsar la política industrial;•

• Evaluar sistemáticamente el impacto de la legislación comunitaria y

nacional en el dinamismo y competitividad industrial. La legislación
 muchas veces resulta compleja, difícil y costosa para las empresas, al
ser elaborada sin tener en cuenta sus repercusiones industriales. Es
preciso legislar mejor, de forma más simple y menos costosa en tér­
minos de dinamismo industrial.

Reducir las cargas burocráticas y administrativas (principalmente de

carácter nacional) que pesan sobre las empresas, mermando su com-
petitividad y dinamismo (especialmente en el caso de las pymes).

Sinergias entre cohesión y competitividad. La política industrial debe

jugar un papel activo en el proceso de reestructuración que necesaria­
mente ha de afrontar la industria europea. Pero la reestructuración
industrial tiene efectos asimétricos, concentrando los efectos negativos
en determinados grupos sociales y regiones. Para paliarlos son necesa­
rias actuaciones estructurales que los afronten (compensando sus
efectos negativos en la cohesión). Sin embargo, tales actuaciones deben
orientarse de tal modo que fomenten la eficiencia y competitividad de
los colectivos y las regiones más afectados. Ello puede conseguirse, por
ejemplo, apoyando los sistemas regionales de innovación, fomentando
empleos adaptados a los cambios tecnológicos y desarrollando redes de
transporte y proyectos tecnológicos.

Política industrial, energía y medio ambiente. Dado el reto energético

a que se enfrenta la UE, por su alta dependencia de la importación de
hidrocarburos, la política industrial tiene como uno de sus contenidos
básicos la política energética. Esta debe adoptar medidas tendentes a la
eficiencia energética (un menor consumo de energía por unidad de pro­
ducto), a la diversifícación de las fuentes energéticas (que reduzcan la
alta dependencia de la industria europea de combustibles fósiles) y a un
menor consumo de energía.

Y otro contenido de la política industrial tiene que ver con la sostenibi-

lidad medioambiental de la dinámica industrial. Al respecto, dado que la
actividad industrial genera en muchos casos importantes deseconomías
medioambientales (contaminación), son necesarias medidas que
fomentan la producción y utilización de energías y tecnologías limpias.
La consideración medioambiental, aunque por un lado restringe la acti­
vidad industrial, por otro proporciona una oportunidad de desarrollo
para ramas industriales generadoras de tecnologías limpias.

I
Proyección internacional. Finalmente, la política industrial debe
atender el complejo campo de las relaciones exteriores, adoptando
medidas que faciliten el acceso de las empresas industriales europeas a
los mercados exteriores a la Unión, garantizando el cumplimiento de las
normas internacionales de comercio (antidum ping y antisubvención) y
extendiendo las reglas del mercado único a los países vecinos.

Especificidades de ramas industriales. Finalmente, la política indus­

trial debe tener en cuenta la problemática diferenciada de ramas in­
dustriales específicas. Por ejemplo, la rama farmacéutica requiere un
especial entorno normativo, la rama de automoción y la rama química
inciden de manera especial en el medio ambiente, la rama textil y la
construcción naval están especialmente afectadas por la competencia
internacional y en sectores como el de defensa no funciona el mercado
interior (por falta de competencia y escasa apertura de la contratación
pública). En consecuencia, las medidas de política industrial deben tener
en cuenta las especificidades sectoriales.
 El sector agrario y la PAC

Este capítulo describe los rasgos más básicos del sector agrario de la UE,
centrándose seguidamente en la política agraria común (PAC), su evolu­
ción histórica, su éxito inicial acompañado de efectos negativos, que dan
lugar a sus reformas. Se analizan los objetivos incorporados por la nueva
PAC, sus pilares e instrumentos, poniendo atención especial en el con­
cepto de desarrollo rural y en la vigente estrategia de desarrollo rural.

1. El sector agrario en la Unión Europea

Aunque el sector agrario tiene una pequeña y decreciente participación
en el producto (VAB) y en el empleo total de la UE, cumple importantes
funciones económicas, pues no sólo suministra alimentos a la población
y materias primas a la industria, sino que también juega un importante
papel en la conservación del patrimonio natural y el medio ambiente y
en la vertebración del territorio.
 Cuadro 7.1. Participación de los países en el VAB agrario, 2006
U E -2 7 100,0 Hungría 1,7
Francia 17,3 Dinamarca 1,6
Italia 14,3 República Checa 1,4
España 13,2 Bélgica 1,4
Alemania 9,4 Irlanda 1,4
Reino Unido 8,2 Bulgaria 0,9
Polonia 5,6 Eslovaquia 0,8
Países Bajos 5,5 Lituania 0,6
Rumania 4,1 Eslovenia 0,3
Grecia 3,6 Letonia 0,3
Austria 2,0 Chipre 0,2
Portugal 2,0 Estonia 0,2
Suecia 1,9 Malta 0,1
Finlandia ______ Luxemburgo 0,1
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.

Algunos datos básicos. Pese a que en las últimas décadas la producción

agraria europea ha aumentado considerablemente, gracias a la capitaliza­
ción de las explotaciones, que ha elevado en gran medida la producti­
vidad de la actividad agraria, el sector en años recientes apenas llega al
1,9% del VAB, el 6,4% del empleo total y el 6% de las exportaciones de
la UE. En todo caso, la Unión Europea es un importante productor mun­
dial de productos agrarios, acumulando el 12% de la producción mundial
de cereales y el 25% de la de leche, destacando también la producción de
carne. Y la participación de la UE en el comercio mundial de productos
agrarios es muy destacada, al ser el segundo exportador mundial (72.500
millones de euros en 2006) y el principal importador (67.900 millones de
euros en 2006), registrando saldo neto exterior favorable.

Las explotaciones agrarias de la Unión Europea son en su gran mayoría

de tamaño pequeño y carácter familiar (más del 70% del empleo agrario
es familiar), dándose en las últimas décadas un paulatino abandono de
las explotaciones de menor tamaño y rentabilidad. En el empleo agrario
predomina el empleo a tiempo parcial (el 75% del empleo total), espe­
cialmente en los países del sur de Europa, siendo por tanto la renta
agraria subsidiaria de otras fuentes de renta familiar. El bajo nivel de
renta agraria es otro de los rasgos básicos del sector, así como el alto
envejecimiento del empleo agrario (más del 50% tiene 55 y más años, y
sólo el 8% son menores de 25 años).

149
Cuadro 7.2. Peso del VAB agrario en el VAB total, 2006
Países % Países %
Luxemburgo 0,4 Malta 2,6
Alemania 0,9 República Checa 2,6
Reino Unido 0,9 Chipre 2,8
Bélgica 0,9 Portugal 2,8
Suecia 1,3 España 2,9
Dinamarca 1,6 Estonia 3,1
Austria 1,7 Letonia 3,7
Irlanda 1,7 Eslovaquia 3,9
UE-27 1,8 Hungría 4,2
Francia 2,0 Polonia 4,4
Italia 2,1 Lituania 5,2
Países Bajos 2,2 Grecia 5,2
Eslovenia 2,3 Bulgaria 8,5
Finlandia 2,5 Rumania 9,1
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat.

Los datos de VAB indican que los tres países con mayor producción
agraria de la UE son Francia (17,3%), Italia (14,3%) y España (13,2%),
países que en 2006 obtienen en conjunto casi el 45% del VAB agrario
de la UE. Sin embargo, los países cuyo VAB agrario tiene mayor peso
en su producción son Rumania (9,1%) y Bulgaria (8,5%), teniendo tam­
bién Grecia (5,2%) y Lituania (5,2%) altos porcentajes. En la produc­
ción agraria de la UE destacan las producciones de carne (21,4% del
total en 2005), productos lácteos (16,4%) y cereales (16,0%).

2. La política agraria común (PAC)

La PAC es una de las más antiguas políticas comunitarias. Nace en la
Conferencia de Stressa (julio 1958) y entra en vigor en 1962. Sus obje­
tivos iniciales eran: a) estimular la producción agraria para asegurar el
abastecimiento alimentario (autosuficiencia) y combatir la escasez; y b)
reducir la pobreza rural, garantizando precios e ingresos estables a los
agricultores.

Para lograr estos objetivos, la PAC inicial establece la libre circulación

de productos agrarios dentro de la Comunidad pero, a la vez, pone en
marcha una intensa regulación e intervención en los mercados agrarios.

I ,,
mediante instrumentos tales como la concesión de subvenciones y
primas a la producción y exportación, la fijación de precios de garantía,
la adquisición comunitaria de la producción excedentaria (no vendida a
los precios de intervención) y el establecimiento de aranceles y otras
restricciones comerciales a la importación.

Cuadro 7.3. Evolución de la PAC

Del modelo productivista 2005

al desarrollo rural FEAGA
FEADER

R e fo rm a s ^ >
2003-04

D e sa rro llo ru ra l

19 6 2 : in icio P A C
se c r e a el F E O G A

A u m e n ta r la p r o d u cc ió n
(a u to su ficie n cia a lim e n ta ria )
1958
C o m b a t ir la p o b r e z a ru ra l
C o n fe r e n c ia
S tre ssa

Fuente: elaboración propia. La PAC es una de las más antiguas políticas comunitarias,
cuyos inicios se remontan a los primeros años de la construcción comunitaria. Su evo­
lución transita de un modelo productivista (subvencionado y protegido) a otro modelo
centrado en el concepto de desarrollo rural.

Con estos objetivos e instrumentos, y siguiendo un modelo de estímulo a

la producción sin tener en cuenta suficientemente la calidad de la produc­
ción ni la demanda de los mercados, la PAC en sus tres primeras décadas
de funcionamiento obtiene un éxito indudable, pero a la vez genera pro­
blemas que la hacen insostenible. Es cierto que tiene éxito en el logro de
una básica autosuficiencia en la obtención de alimentos y materias
primas, pero a cambio de fijar precios agrarios muy superiores a los
vigentes en los mercados internacionales, hecho que posibilita la supervi­
vencia de muchas explotaciones agrarias que no serían competitivas a
precios internacionales. Además, la PAC genera crecientes excedentes
con el consiguiente aumento del gasto comunitario, orientado fundamen­
talmente a financiar las intervenciones de la PAC. Asimismo, el modelo
de producción intensiva (agricultura y ganadería intensiva en el uso de
abonos y fertilizantes químicos, pesticidas y plaguicidas sintéticos, anti­
bióticos estimulantes del crecimiento, piensos industriales y modifica­
ciones genéticas) da lugar a problemas sanitarios y medioambientales.

La creciente factura de la PAC al presupuesto comunitario, junto con los

problemas (sanitarios y medioambientales) derivados del modelo de
producción intensiva, y las presiones internacionales en las reuniones
del GATT (actual Organización Mundial de Comercio, OMC) por el
fuerte proteccionismo comercial, conducen a una serie de reformas que
de forma gradual y paulatina van modificando la vieja PAC.

Cuadro 7.4. Intervencionismo y proteccionismo de la vieja PAC

Intensa intervención de ios mercados interiores

Subvenciones Fijación de Adquisición

y primas a la precios de comunitaria
producción garantía de excedentes

La vieja PAC: medidas empleadas

modelo productivista, agricultura intensiva

Aranceles
Subvenciones y otras
(restituciones) restricciones
a la exportación a la importación

Fuerte proteccionismo frente al

exterior
Fuente: elaboración propia. La vieja PAC adopta medidas muy intervencionistas y pro­
teccionistas para incentivar un modelo agrario pmrluetivista.

I.
Cuadro 7 .5 . La vieja PAC y sus efectos negativos

Autosuficiencia

Intensificación
de la producción Problemas sanitarios y
agrícola y ganadera medioambientales

í La vieja PAC: resultados

Excedentes
(gasto presupuestario)

modelo productivista, agricultura intensiva

I
Altos precios agrarios
Muchas explotaciones
no competitivas

(versus mercado internacional)

Cultura del subsidio

Fuente: elaboración propia. El modelo productivista de la vieja PAC, aunque consigue

elevar mucho la producción agraria y lograr autosuficiencia, lo hace a costa de generar
múltiples problemas que la hacen inviable.

Reformas. La primera reforma (reforma MacSharry), que tiene lugar en

1993, se plantea como objetivos: a) limitar la producción agraria para
reducir los excedentes y aliviar el presupuesto comunitario; b) reducir
los precios de garantía para aproximar los precios agrarios interiores a
los vigentes en los mercados internacionales; y c) cambiar el esquema
de subvenciones agrarias, basándolas en ayudas directas a los agricul­
tores y ganaderos (por hectárea cultivada o cabeza de ganado). Con esto
último se pretende desvincular la percepción de subvenciones de la
cuantía de la producción obtenida, frenando la intensificación de la pro­
ducción. Además, en la reforma se incorporan otros objetivos a la PAC,
como la protección del medio ambiente, la calidad de los alimentos, el
bienestar de los animales, la forestación de tierras agrícolas o la jubila­
ción anticipada de agricultores, estableciendo medidas de acompaña­
miento para su logro.

I
Una segunda reforma de la PAC surge en 1999, influida por un lado por
la elaboración de la Agenda 2000 (el presupuesto comunitario para el
período 2000-2006), que tiene en cuenta la importante repercusión en la
PAC de la ampliación de la Unión Europea a nuevos Estados, algunos
de los cuales con notable peso agrario en su estructura productiva; y, por
otro lado, por la revisión de acuerdos de la OMC, que implica presión
internacional para la reducción del proteecionismo de la PAC.

Esta segunda reforma pretende profundizar en el logro de los objetivos

planteados en la reforma de 1993, insistiendo en el objetivo medioam­
biental (agricultura sostenible), la seguridad alimentaria y el bienestar
animal. Y establece dos pilares en la PAC:

• El primer pilar es la política de mercados (conjunto de intervenciones

en los precios, subvenciones agrarias, aranceles, etc.), que debe esta­
bilizar el gasto de la PAC, mejorar la competitividad de los productos
agrícolas comunitarios, simplificar la reglamentación agraria y
mejorar su aplicación y reforzar la posición de la UE en las negocia­
ciones con la OMC.
• El segundo pilar es el desarrollo rural, la gran novedad de esta
reforma, que incorpora un nuevo concepto de espacio rural.

En 2003-2004, tiene lugar la tercera reforma de la PAC, en la línea de

las dos anteriores, impulsada por iguales motivos: la necesidad de modi­
ficar el modelo productivista (que genera grandes excedentes y crisis
alimentarias por falta de calidad y seguridad de los alimentos), atender
la demanda social de medio ambiente saludable y bienestar animal, y
mejorar la gobemanza de la PAC (simplificando la legislación y descen­
tralizando su ejecución). A los anteriores motivos se une el recurrente
factor externo: la demanda de la OMC de que la PAC reduzca su protec­
cionismo (que perjudica a países pobres exportadores de productos
agrarios). La reforma mantiene los dos pilares definidos en la anterior
reforma, asignando al primer pilar el objetivo de mejorar la competiti­
vidad de las explotaciones agrarias, incorporando las restricciones pre­
supuestarias existentes, y al segundo pilar el impulso del desarrollo rural
sostenible.

En junio de 2005 el Consejo aprueba el Reglamento que actualmente

regula la financiación de la PAC, estableciendo dos instrumentos: el
Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA, antiguo FEOGA-
Garantía), para financiar las intervenciones en los mercados agrarios,
relativas al primer pilar de la PAC (subvenciones a la exportación, pagos
directos a los agricultores, medidas de promoción de los productos agra­
rios comunitarios, etc.), y el Fondo Europeo Agrícola de Desarro­
llo Rural (FEADER, antiguo FEOGA-Orientación), para financiar
las medidas promotoras de desarrollo rural, es decir, las relativas al
segundo pilar.

3. El desarrollo rural de la PAC

Tras las sucesivas reformas, el concepto de espacio rural y la política de
desarrollo rural absorben un interés creciente en la PAC.

Espacios rurales. La OCDE denomina regiones urbanas a aquellas que

cumplen alguno de los dos criterios siguientes: su estructura territorial
contiene una ciudad de más de 500.000 habitantes o menos del 15% de
su población total reside en comunidades rurales (núcleos poblacionales
con densidad demográfica inferior a 150 habitantes por km^). Deno­
mina rurales a las regiones que no cumplen ninguno de los dos criterios.
Dentro de las regiones rurales distingue entre regiones significativa­
mente rurales (entre el 15% y 50% de su población vive en comunidades
rurales o tienen una ciudad de más de 200.000 habitantes) y predomi­
nantemente rurales (más del 50% de su población vive en comunida­
des rurales).

Cuadro 7.6. Población residente en regiones urbanas y rurales de

laUE
Regiones rurales
(grado de ruralidad) Regiones
Regiones
urbanas
Predominante Significativo Total
< 15%
> 50% 15%-50%
1“ edad: 0-14 años 17,6 17,1 16,4 16,9
2“ edad: 15-64 años 65,9 67,0 67,9 67,2
edad: 65 y + años 16,7 15,9 15,7 15,9
% total 18,7 37,5 43,8 100,0
Ratio dependencia 25,1 23,8 23,0 23,7
(3° edad / 2“ edad)
’uente: Eurostat, Agricultural statistics, Main results 2006-2007.
Aplicando a la UE estos conceptos, se constata la importancia de las
regiones rurales. Según datos de EurostaC las regiones rurales ocupan el
92% del territorio, en ellas reside el 56% de la población, generándose
(entre actividades agrarias y no agrarias) el 45% del VAB y el 53% del
empleo de la UE.

Con independencia del criterio demográfico, las regiones rurales pueden

clasificarse según su grado de accesibilidad y relación con las regiones
urbanas y el resto de la economía. Así se distingue entre regiones rurales
integradas (situadas cerca de regiones urbanas y con buenas infraestruc­
turas y servicios de transporte, lo que facilita las relaciones econó­
micas), regiones rurales intermedias (relativamente alejadas de las
regiones urbanas, pero con buena accesibilidad a ellas) y regiones
rurales alejadas (con deficiente accesibilidad a las zonas urbanas y
débiles relaciones).

Cuadro 7.7. El objetivo de la nueva PAC: el desarrollo rural

Fuente: elaboración propia. El desarrollo rural busca que los espacios rurales sean
lugares atractivos para vivir, trabajar e invertir en ellos, desarrollando dos funciones:
una función productiva, bajo las reglas del mercado, y otra de gestión medioambiental,
subvencionada debido a las economías externas que genera.
Además de la perifericidad (en términos de tiempo y coste de acceso a
los mayores mercados urbanos) y la baja densidad demográfica (que
repercute en la densidad de los mercados locales), en muchas regiones
rurales prevalecen los siguientes rasgos: el menor nivel de formación
de la población, el peor acceso e inferior uso de las TIC 's, el déficit de
infraestructuras y servicios básicos (transportes, comunicaciones,
energía, etc.), y la baja renta por habitante (dos tercios de la renta
urbana). Todo ello configura un panorama general poco atractivo para
vivir, trabajar e invertir, que explica el fenómeno de éxodo rural, con el
círculo vicioso (de deterioro) que conlleva, especialmente en las
regiones con más alto grado de ruralidad.

El desarrollo rural. El desarrollo rural exige romper este círculo de

deterioro en el que se encuentran muchos territorios rurales, y lograr que
sean lugares atractivos para vivir, trabajar e invertir en ellos. Para el de­
sarrollo rural son dos las funciones económicas básicas a realizar por el
espacio rural:

Por un lado, la función productiva multisectorial con criterios de mer­

cado (no subvencionada), integrada en primer lugar por la producción
tradicional de alimentos y materias primas en condiciones competi­
tivas (producción por tanto orientada según las reglas del mercado), y
en segundo lugar un conjunto plural de actividades productivas no
agrarias, pero apropiadas al entorno rural (industria alimentaria, arte­
sanía, turismo rural, producción de energías renovables, servicios
básicos, etc.).
Por otro lado, la función medioambiental, de conservación y manteni­
miento del patrimonio natural, que por ser objeto de fallo de mercado
debe ser subvencionada (debido a que el mercado no valora moneta­
riamente los beneficios sociales y medioambientales que genera, es
decir, sus extemalidades).

El espacio rural, en consecuencia, se configura como un territorio con

potencial de desarrollo endógeno, es decir, con posibilidades de consti­
tuirse en escenario socioeconómico con una estructura productiva diver­
sificada y con suficiente atractivo para residir, trabajar e invertir, capaz
de protagonizar una activa dinámica económica utilizando sus propios
recursos productivos, evitando la regresión demográfica y el declive
socioeconómico.
4. La estrategia de desarrollo rural
A partir de este concepto de desarrollo rural, siguiendo las directrices de
la Estrategia Lisboa-Gotemburgo, surge la estrategia de desarrollo rural
de la E1E3, organizada en tomo a tres ejes que, mediante una gobemanza
movilizadora del potencial endógeno mral, tratan de mejorar aspectos
claves de la economía mral.

El eje 1 está orientado a la competitividad agraria y silvícola, tiene como

objetivo fortalecer y dinamizar el sector agroalimentario. Para ello esta­
blece un conjunto de actuaciones en línea con la Estrategia Lisboa, que
impulsan la formación y la reconversión de los agricultores, la iniciativa
empresarial, la innovación y el acceso a la I+D, la adopción de las TIC’s,
Internet y el comercio electrónico, una mejor integración de la cadena
agroalimentaria y la creación y comercialización de nuevos productos.

El eje 2 se centra en la mejora del medio ambiente y el entorno mral,

buscando la sostenibilidad en tres ámbitos medioambientales: a) biodi-
versidad, b) preservación y desarrollo de los sistemas agrarios y fores­
tales, y c) agua y cambio climático. Impulsa actuaciones básicas de
fomento de servicios medioambientales y prácticas respetuosas con los
animales, protección de los paisajes mrales y los bosques, actuaciones
contra el cambio climático, a favor de la agricultura ecológica y el equi­
librio territorial perdurable (entre zonas urbanas y mrales).

El eje 3 trata sobre la calidad de vida y la diversificación económica,

tiene por objetivo crear oportunidades de empleo y condiciones para el
crecimiento económico de los espacios mrales. Para ello fomenta la for­
mación profesional (acorde con el desarrollo mral) de los jóvenes, la
entrada de mujeres en el mercado laboral (incentivando servicios de
guardería), el uso de las TIC e Internet, las infraestmcturas para servi­
cios locales, la producción de energía renovable, el turismo, la artesanía
y la mejora del patrimonio cultural.

La estrategia de desarrollo mral, siguiendo el espíritu de Lisboa, da

especial importancia a la gobemanza, es decir, la actuación de las insti­
tuciones públicas regionales y locales, como factor clave para la movi­
lización del potencial endógeno rural, fundamental para que las regiones
rurales sean lugares atractivos para residir, trabajar e invertir.

I
 Cuadro 7.8. Los ejes de la estrategia de desarrollo rural de la PAC

Competitividad Medio ambiente y

agraria y silvícoia entorno rural

Estrategia de
desarrollo rural
Ejes E s tr a te g ia
L is b o a -
í jo t e m b i i r g o

Calidad de vida y
diversiflcación económica

Importancia de la gobernanza
y la movilización del potencial endógeno

Fuente: elaboración propia. La estrategia de desarrollo rural de la PAC, siguiendo las

coordenadas de la Estrategia Lisboa-Gotemburgo, establece tres ejes, dando también
mucha importancia a una gobernanza que movilice el potencial endógeno de los espa­
cios rurales.

La gobernanza del espacio rural requiere combinar y buscar sinergias

entre los objetivos de los tres ejes mencionados (competitividad, medio
ambiente y calidad de vida y diversiflcación económica). Y, de cara a
una eficaz gobernanza, la estrategia fomenta la cualiflcación de los
gobernantes locales, como líderes de la movilización del potencial
endógeno (recursos e iniciativas locales) que exige el desarrollo rural,
así como la cooperación entre los sectores privado y público.

5. El FEADER y el desarrollo rural

El principal instrumento de la PAC para el desarrollo rural es el
FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, antiguo
FEOGA-Orientación), que tiene encomendada la flnalidad de promover
desarrollo rural sostenible en toda la Comunidad. Ello teniendo en
cuenta la diversidad de espacios y zonas rurales, en las que se dan dife-

I
rentes problemáticas; por ejemplo, zonas rurales muy periféricas (ale­
jadas de los centros urbanos y aisladas, con costosa accesibilidad),
zonas con problemas de despoblación y declive económico (afectadas
por el éxodo de población y de los recursos económicos) y zonas rurales
periurbanas (que por estar próximas a zonas urbanas padecen una cre­
ciente presión de las zonas urbanas).
En estrecha consonancia con la estrategia de desarrollo rural, surgen los
siguientes ejes en los que se organiza la actuación del FEADER^:
• Eje 1; aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura
mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación^.
• Eje 2: mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a
la gestión de las tierras®.
• Eje 3; mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la
diversiflcación de la actividad económica^.
• Eje 4; mejorar la gobernanza, impulsando la iniciativa LEADER para la
cualiflcación y cooperación entre agentes locales (públicos y privados).

Cuadro 7.9. Partidas del presupuesto de la UE (2007-2013), en

porcentaje del importe total

...Conqpetitiiridad
""O " Cohesióm X DB b rw ral

Fuente; elaboración propia con datos tomados de las Perspectivas Financieras (2007-
2013) de la UE, sus presupuestos plurianuales, que dan creciente importancia a los
gastos relacionados con el logro de eompetitividad, mientras que las subvenciones agra­
rias pierden importancia, manteniendo su peso el desarrollo rural.

I1
 facilita la creación de empleo en cantidad y calidad, existiendo múlti­
ples desajustes (rigideces) que la dificultan.

En este capítulo, tras la consideración del concepto de flexiguridad y la

descripción de los principales desajustes de los mercados laborales en
Europa, se analizan causas que provocan tales desajustes, así como las
directrices que establece la estrategia europea de empleo para lograr un
comportamiento eficiente, flexible y seguro del mercado laboral.

1. Flexiguridad
1.1. Concepto
A partir de las favorables experiencias de los mercados laborales de
Dinamarca y Países Bajos*, surge el concepto de flexiguridad que
informa de la política laboral de la UE. La Estrategia Lisboa, de cara a
crear más y mejores empleos, propone modernizar los modelos sociales
europeos conciliando, por un lado, la necesidad de fiexibilizar las rela­
ciones laborales y la organización del trabajo y, por otro lado, el deseo
de seguridad, tanto seguridad del empleo como seguridad sociaP.

¿Por qué la flexibilidad laboral? La flexibilidad laboral es necesaria

para que puedan existir más y mejores empleos. Ello es especialmente
^ cierto en circunstancias en las que las economías deben reestructurar de
forma continua y rápida sus estructuras productivas debido a fenómenos
tales como el acelerado cambio tecnológico, la globalización de las rela­
ciones económicas y el incremento de la competencia en los mercados
internacionales. Las empresas precisan flexibilidad laboral para mejorar
su competitividad. También la sostenibilidad financiera a largo plazo de
las finanzas públicas, como consecuencia del envejecimiento de la
población europea, exige el aumento del empleo y la productividad del
trabajo. Para que ello sea posible es necesario que aumente la población
activa, lo cual exige a su vez fórmulas flexibles de organización del tra­
bajo que mejoren la calidad del trabajo y faciliten la conciliación de la
vida laboral y las circunstancias personales y familiares.

¿Qué tipo de flexibilidad? Esta se entiende en un sentido más amplio

(y mucho más positivo) que la mera libertad de las empresas para con­

I
tratar o despedir. Flexibilidad requiere una organización del trabajo fle­
xible, capaz de responder rápida y eficazmente a las nuevas circunstan­
cias económicas (tecnológicas, productivas, comerciales) y que las
personas estén capacitadas para afrontar las transiciones laborales: del
colegio al trabajo, de un empleo a otro, del paro o la inactividad al tra­
bajo y del trabajo a la jubilación. La flexiguridad debe facilitar la pro­
gresión de los trabajadores hacia m ejoré empleos (la movilidad
ascendente) y la conciliación del trabajo y las circunstancias personales
(cuidado de hijos y personas dependientes, estudios, edad, etc.).

¿Qué tipo de seguridad? Por su parte, la seguridad laboral, en un

mundo sometido a rápidos cambios, no debe tener por objeto funda­
mental que las personas conserven el mismo puesto de trabajo a lo largo
de la vida, sino que sean capaces de progresar en su vida laboral y
encontrar pronto un nuevo empleo si pierden el que tienen. Flexiguridad
incluye la disponibilidad de prestaciones de paro adecuadas que faci­
liten el tránsito entre empleos, así como oportunidades de formación
para todos los trabajadores, en especial para los poco cualificados y los
de más edad.

La flexiguridad facilita la movilidad funcional y geográfica (dentro de

una empresa y entre varias), así como la transición entre situaciones
de paro e inactividad y el empleo. También la flexiguridad exige condi­
ciones laborales de calidad y tiene una dimensión de cohesión: cohesión
de género (entre mujeres y hombres) en el acceso a empleos de calidad
y cohesión entre los que están dentro y fiiera del mercado laboral. Los
que están dentro necesitan apoyo para afrontar las transiciones de un
empleo a otro y estar protegidos mientras éstas duren. Los que están
fuera, incluidos los inactivos (mujeres, jóvenes e inmigrantes), nece­
sitan apoyo para el acceso al empleo y el progreso hacia modalidades
contractuales estables. La flexiguridad también debe facilitar la conci­
liación de la vida laboral y la personal.

1.2. Im plicaciones de la flexiguridad

La flexiguridad requiere de contratos laborales flexibles. La flexigu­
ridad implica contratos laborales flexibles y fiables desde las diferentes
partes que participan en las relaciones laborales: los empleadores, los

I S7
El coste de la PAC. Durante los primeros años de la PAC, su gasto pre­
supuestario significaba una proporción importante del gasto general, en
algunos años cerca del 70%. Las sucesivas reformas de la PAC (en parte
destinadas a controlar el gasto) y el incremento de otras partidas de
gasto comunitario (para la política de cohesión) han hecho que actual­
mente la PAC represente el 40% del presupuesto comunitario, menos
del 0,5% del PIB de la UE*. La parte del presupuesto destinada a sub­
venciones a la producción (cereales, azúcar, vacuno y lácteos) y a la
exportación ha disminuido, mientras que la destinada a ayudas directas
a los productores y al desarrollo rural ha aumentado. En las actuales
Perspectivas Financieras de la UE (2007-2013) los límites establecidos
para la PAC no permiten incrementos en términos reales.

A pesar del decreciente peso de la PAC en el presupuesto comunitario,

subsisten críticas en contra de la PAC. Por un lado, argumentan que la
LÍE debería destinar más gasto a impulsar el cambio estructural relacio­
nado con la Estrategia Lisboa (el impulso a la economía del conoci­
miento) y subvencionar menos a un sector que significa sólo el 2% del
VAB y el 6% del empleo total. También se señala la falta de equidad de
la PAC, cuyas subvenciones a pesar de las reformas realizadas benefi­
cian sobre todo a las grandes explotaciones que obtienen productos con­
tinentales, en perjuicio de las explotaciones de menor tamaño que
cultivan productos mediterráneos. Finalmente se critica el fuerte protec­
cionismo de la PAC, que perjudica mucho a los países agrarios pobres.
 8

El mercado de trabajo

Crear más y mejores empleos constituye una de las claves de la

Estrategia Lisboa, cuyo objetivo tantas veces repetido en los textos
comunitarios es que en 2010 la Unión Europea sea «la economía basada
en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de
crecer económicamente de manera sostenible, con más y mejores
empleos y con mayor cohesión social».

A medida que la economía europea reorienta su producción de forma

cada vez más eficiente y competitiva (incorporando nuevas tecnologías
y desarrollando el mercado único), crea más y mejor empleo (de mayor
productividad), lo cual amplía los flujos reales de producto, renta y
gasto, aumentando el número de cotizantes y el importe de las cotiza­
ciones a la Seguridad Social, haciendo con ello sostenible a largo plazo
las prestaciones del estado de bienestar, reduciendo la pobreza y mejo­
rando la cohesión social. Es por ello por lo que en la formulación de la
Estrategia Lisboa se establecen para 2010 objetivos cuantificados de
empleo (tasa de empleo total, 70%; femenino, 60%; y mayores, 50%),
así como el alargamiento de la vida laboral (hasta los 65 años). Sin
embargo, el funcionamiento de los mercados laborales en Europa no
trabajadores, los que tienen empleo y los que no. La flexiguridad no
excluye los contratos temporales (en determinadas situaciones son nece­
sarios), pero dados sus inconvenientes manifiesta preferencia por los
contratos indefinidos, con costes de despido no disuasorios que
los hagan viables. Como ponen de manifiesto estudios empíricos, las
normas estrictas de protección del empleo (que fijan, por ejemplo, altos
costes de despido) reducen los despidos, pero también las posibilidades
de reinserción laboral de parados e inactivos, pues las empresas (espe­
cialmente las pymes) al plantearse nuevas contrataciones tienen en
cuenta la probabilidad de incurrir en altos costes por despido en el
futuro, y ello tiende a frenarlas. Los altos costes de despido perjudican,
por tanto, a las personas con mayores dificultades de acceso al mercado
laboral (jóvenes, mujeres, trabajadores de más edad y parados de larga
duración). Las normas estrictas de protección del empleo, en cambio,
fomentan los contratos temporales que ofrecen escasa protección (sus­
critos sobre todo por mujeres y jóvenes) y limitan la progresión de los
trabajadores con contrato temporal a puestos de trabajo de duración
indefinida, segmentando el mercado laboral en dos grupos de trabaja­
dores: los fijos (con puesto de trabajo protegido) y los temporales (con
escasa o nula protección).

La flexiguridad implica formación. Un grado suficiente de flexibi­

lidad en la contratación y el despido ha de ir acompañado de seguridad
en las transiciones de un empleo a otro. Pero ello depende en parte de la
formación. Por ello, la flexiguridad precisa que la población laboral
tenga formación profesional actualizada por el aprendizaje permanente
que, por un lado, aumenta la competitividad de las empresas (al elevar
la productividad del trabajo) y, por otro, la empleabilidad de los traba­
jadores (la probabilidad de tener empleo o, en caso de perderlo, encon­
trar pronto uno nuevo). A su vez, la eficacia del aprendizaje permanente
no sólo depende de la inversión realizada (por empresas y administra­
ciones públicas) sino también de la calidad de la educación y la forma­
ción profesional obtenida en el sistema reglado. El aprendizaje
permanente es especialmente importante para los trabajadores poco cua­
lificados, con contratos temporales, autónomos y los de más edad, que
suelen ser los más afectados por la falta de inversión en formación.

La flexiguridad exige prestaciones de paro y política laboral activa.

La flexiguridad precisa de sistemas de seguridad social modernos, con

I
prestaciones de paro adecuadas. Aunque éstas pueden reducir la inten­
sidad de la búsqueda de empleo y alargar la transición entre ellos, tal
inconveniente se puede paliar con medidas laborales activadoras de la
búsqueda de empleo (información de puestos vacantes, servicios de
orientación, cursos de reciclaje profesional, etc.). Los estudios empí­
ricos indican que la asistencia directa en la búsqueda de empleo es una
medida efectiva para que los parados encuentren un puesto de trabajo.
La flexiguridad ha de equilibrar la garantía de ingresos que ofrece el sis­
tema de prestaciones de paro con medidas de activación adecuadas que
faciliten a los trabajadores la transición al empleo e impulsen el desa­
rrollo de la carrera profesional. Las encuestas sugieren que los trabaja­
dores se sienten mejor protegidos por unas prestaciones de paro
adecuadas que por una estricta protección contra el despido^.

Diálogo social. Finalmente, la flexiguridad precisa de un clima de con­

fianza y diálogo entre las autoridades públicas y los interlocutores eco­
nómicos y sociales, siendo por ello fundamental la implicación activa de
éstos. Aunque la flexiguridad requiere de un equilibrio entre derechos y
responsabilidades de empleadores, trabajadores, solicitantes de empleo
y autoridades públicas, no impone un único modelo de mercado laboral,
ni una única política laboral, debiendo adaptarse a las circunstancias y a
las relaciones laborales específicas de cada Estado.

2. Desajustes laborales en la Unión Europea

Múltiples son los desajustes de los mercados laborales europeos, que
cabe ordenar según afecten a la población activa, al empleo, al paro y a
los incentivos económicos. Se analizan seguidamente la tasa de acti­
vidad'*, la edad media de retiro laboral, la tasa de empleo^ (total, feme­
nino y de personas entre 55 y 64 años), la tasa de paro^ (total y de larga
duración) y los incentivos al trabajo.

La participación de la población en el mercado laboral, medida por la

tasa de actividad, es en la UE relativamente baja. Ello se debe principal­
mente a que tanto las mujeres como los mayores (entre 55 y 64 años)
tienen baja tasa de actividad. La excepción a la baja participación
laboral se da en los países del norte (Irlanda, Reino Unido, Países Bajos,
Dinamarca, Suecia y Finlandia) y las repúblicas bálticas (Estonia,
Letonia y Lituania).

I so
Cuadro 8.1. Magnitudes laborales en los Estados miembros
en 2007
Estados Tasa de empico Tasa de paro Edad
por zonas Total Feni 55-64 Total LD* retiro
NtRTE
Irlanda 69,1 60,6 53,8 4,6 1,4
Reino Unido 71,5 65,5 57,4 5,3 1,3 62,6
Países Bajos 76,0 69.6 50,9 3,2 1,3 63,9
Dinamarca 77,1 73,2 .58,6 3,8 0,6 60,6
Suecia 74,2 71,8 70,0 6,1 0,9 63,9
Finlandia 70,3 68.5 55,0 6,9 1.6 61,6
CENTRO
Austria 71,4 64,4 38,6 4,4 1,2 60,9
Alemania 69,4 64,0 51,5 8,4 4,7 62,0
Bélgica 62,0 55,3 34,4 7,5 3,8 61,6
Luxemburgo 64,2 56,1 32,0 4,1 1,2
Francia 64,6 60,0 38,3 8,3 3,3 59,4
SUR
Portugal 67,8 61,9 50,9 8,1 3,8 62,6
España 65,6 54,7 44,6 8,3 1,7 62,1
Italia 58,7 46,6 33,8 6,1 2,9 60,4
Grecia 61,4 47,9 42,4 8,3 4,1 61,0
Eslovenia 67,8 62,6 33,5 4,9 2,2
Chipre 71,0 62,4 55,9 4,0 0,7 63,5
Malta 54,6 35,7 28,5 6,4 2,7
■ESTE
Bulgaria 61,7 57,6 42,6 6,9 4,1 I
Rumania 58,8 52,8 41,4 6,4 3,2
Hungría 57,3 50,9 33,1 7,4 3,4
República Checa 66,1 57,3 46.0 5,3 2,8 60,7
Eslovaquia 60,7 53,0 35.6 11,1 8,3 58,7
Polonia 57,0 50,6 29,7 9,6 4,9 59,3
Estonia 69,4 65,9 60,0 4,7 2,3 62.5
Cetonia 68,3 64,4 57,7 6,0 1,6 63,3
Lima ni a 64,9 62,2 53,4 4,3 1,4
UE-27" 65,4 58,3 44,7 7,1 3,1 61,2
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat. (*) Paro de larga duración, (:) Eurostat
no ofrece el dato.

La baja tasa de actividad de los mayores se debe principalmente a la

temprana edad media de retiro (61,2 años en 2007), provocada por
la jubilación antes de la edad legal (en tomo a los 65 años) de una gran
parte de los trabajadores de edad avanzada. Y otro rasgo de la población
activa europea es su reducida movilidad funcional (entre sectores,
empresas y ocupaciones) y geográfica (entre regiones y países)’^.

Cuadro 8.2. Desajustes de los mercados laborales de la UE

Fuente; elaboración propia. El cuadro expone diferentes desajustes que presentan

muchos países de la UE (aunque no todos).

En cuanto a la participación de la población en el empleo, se constata

que la mayoría de los países de la UE registran tasas de empleo relati­
vamente bajas, debidas al reducido empleo de las mujeres y los
mayores. De nuevo cabe destacar que los países del norte y las repú­
blicas bálticas registran más altas tasas de empleo que el resto. Por otro
lado, es destacable el empleo irregular o no declarado (economía sumer­
gida) que se da en la UE, situando algunas estimaciones el volumen de
actividad realizado de forma irregular entre el 7 y el 16% del total.

La consecuencia de la baja tasa de empleo es la alta tasa de paro que se

registra en la mayoría de los países europeos*. Además, este alto
volumen de paro es de carácter discriminatorio, pues no afecta a todos
los grupos sociales y regiones con igual intensidad, registrando tasas de
paro mayores los jóvenes (entre 16 y 24 años), las mujeres, los menos
cualificados, las personas discapacitadas y algunas regiones (por
ejemplo, el suroeste español, el este de Alemania, el sur de Italia o

I A I
 Polonia). Y una parte significativa del paro europeo es de larga dura-
ción^, lo cual pone de manifiesto especiales problemas de reinserción
laboral de parte de los parados.

Cuadro 8.3 Tasa de paro de países del norte

—9— Dinant - 99 — Suecia ~*¡— P. Bajas

—®— Irlanda -* -R .ü n M ® ------- ü l- 1 5

Fuente: elaborado con datos de Eurostat. Los países del norte (no sólo los anglosajones)
registran tasas de paro muy inferiores a las registradas por el resto de países de la
UE-15.

Resulta paradójico que, a pesar del alto paro, en Europa se de un

volumen no despreciable de vacantes sin cubrir, sobre todo en trabajos
poco cualificados y mal remunerados, pero también en trabajos con una
alta cualificación relacionados con las nuevas tecnologías.

En relación a los costes laborales cabe señalar que en los países de la

UE-15 los costes laborales unitarios (ratio entre salario y productividad)
son relativamente altos. Ello es debido no sólo a los relativamente altos
salarios percibidos por los trabajadores sino también a las altas cotiza­
ciones sociales*'^. El alto coste laboral unitario explica la pérdida de
competitividad-precio que ocurre en muchas economías europeas de la
UE-15 en sectores de actividad intensivos en trabajo menos cualificado.

Asimismo, cabe aludir a la legislación que protege el empleo regular

(indefinido) contra el despido (a través de los costes de éste), que tiende

I
a encarecer y frenar la creación de empleo regular y estimular el empleo
temporal, segmentando el mercado laboral. Al respecto, se constatan
notables diferencias en la legislación contra el despido entre países. Así,
por ejemplo, la legislación de los países anglosajones (Irlanda y Reino
Unido) protege menos frente al despido (bajos costes de despido) y, en
cambio, la de países del sur como Grecia, Portugal y España es mucho
más estricta contra el despido (con costes relativamente altos) if

También, en muchos países europeos se dan inadecuados incentivos

económicos al trabajo, pues la fiscalidad que grava el trabajo (en forma
de impuestos y cotizaciones), por un lado, y las prestaciones de paro^^,
por otro, generan situaciones (denominadas trampa del paro y trampa
del salario bajo), en las que no resulta rentable (atraetivo) trabajar y sí
mantener las prestaciones de paro.

3. Causas de los desajustes laborales

A la hora de exponer las causas de los desajustes laborales en Europa,
cabe distinguir entre, por un lado, las causas que afectan a la demanda
de trabajo que realizan las empresas y, por otro lado, las causas que
frenan la oferta laboral y su movilidad.

Causas de la debilidad en la demanda de trabajo. La creación de

empleo está protagonizada por las empresas. En Europa en general, y en
comparación a otras economías avanzadas, se da un insuficiente dina­
mismo empresarial y, como consecuencia, un insuficiente volumen de
empleo. Varias son las causas de este escaso dinamismo empresarial,
destacando entre ellas el entorno institucional y los altos costes labo­
rales unitarios.

Por un lado, el entorno institucional (el conjunto de normas y compor­

tamientos de carácter administrativo, laboral, fiscal, etc.) no es del todo
propicio al dinamismo empresarial y frena la demanda de trabajo, la
creación de empleo. Por otro lado, el coste laboral unitario es relativa­
mente alto y frena la demanda de trabajo, en especial en sectores de acti­
vidad relativamente intensivos en trabajo, en los que el coste laboral es
una parte mayor del coste total de producción.

I 1
Cuadro 8.4. Causas de desajustes laborales en la UE
E n to rn o A lto s D e sin cen tivo s
D é ficit d e
(fisca),
co stes la b o r a le s al cm |)leo forn i a ció n
a tlm in istn itiv o , u n itario s
la b o r a l, fín a n c icro )

\ /
Débil demanda
de trabajo
\
Oferta laboral:
(escasa creación de empleo) escasa y poco móvil

Fuente; elaboración propia. El cuadro expone dos tipos de causas que dificultan el ajuste
de los mercaos laborales europeos: por un lado, las que frenan la demanda de trabajo y,
por otro, las que reducen la oferta laboral y su movilidad.

Estando el coste laboral unitario determinado por la relación entre

salario y productividad, su alto nivel es consecuencia tanto de factores
que inciden en la evolución de los salarios como de factores que afectan
a la evolución de la productividad. El alto nivel y crecimiento salarial
tiene que ver no sólo con la indiciación salarial (crecimiento salarial
determinado por el crecimiento del índice de precios debido a la centra­
lización de las negociaciones salariales), sino también con las altas coti­
zaciones de empresas y trabajadores a la Seguridad Social y los altos
costes de despido. Ea evolución de la productividad en Europa es rela­
tivamente débil debido al insuficiente desarrollo de los sectores de acti­
vidad más intensivos en tecnología y conocimiento, hecho a su vez
relacionado con el insuficiente esfuerzo en I+D+i que se realiza en la
mayoría de los países europeos'^.

Causas de que la oferta laboral sea escasa, rígida y poco móvil, lo

que ocasiona un desajuste laboral que, a su vez, es consecuencia de múl­
tiples circunstancias que finalmente restan atractivo a la búsqueda y per­
manencia en el trabajo. Veamos las fundamentales.

Una de las principales causas de la rigidez de la oferta laboral europea

tiene que ver con déficits formativos derivados de deficiencias del sis­
tema educativo (un elevado porcentaje abandona el sistema sin haber
completado la educación secundaria) e insuficiente reciclaje profesional
(por el reducido peso del aprendizaje permanente, a lo largo de la vida
laboral)'^. Los déficits formativos son una de las causas de la falta de
movilidad funcional de la oferta laboral y de la coexistencia de alto paro
y vacantes sin cubrir, pues parte de los puestos de trabajo creados
requieren una cualificación profesional de la que carecen los parados.

En segundo lugar, en muchas economías europeas se dan desincentivos

económicos a la búsqueda de empleo por parte de los parados, al com­
binarse altas prestaciones de paro y altos impuestos que gravan el tra­
bajo, de manera que se da una alta tasa de sustitución^^. Asimismo, en
muchos países europeos subsisten incentivos a la temprana retirada de
la vida laboral.

En tercer lugar, cabe referirse a la difícil conciliación entre la vida

laboral y familiar (por ejemplo, debido a falta de guarderías y servicios
sociales a precios asequibles), que afecta fundamentalmente a las
mujeres en edad de maternidad, y que tiene dos efectos perversos: frena
la maternidad (reduciendo la tasa de natalidad y la dinámica demográ­
fica, con todo lo que ello conlleva) y, a la vez, reduce la participación de
las mujeres en el mercado laboral.

Finalmente, otros desincentivos frenan la movilidad profesional y geo­

gráfica de la oferta laboral, tales como el no reconocimiento de titula­
ciones profesionales entre países europeos, la no transferibilidad de los
derechos pensión, la carestía de viviendas y alquileres o las insuficientes
infraestructuras y servicios de transporte en algunas regiones. También
la insuficiente información sobre vacantes de empleo sin cubrir limita la
movilidad funcional y geográfica.

4. La estrategia europea de empleo

Con vistas al logro de los objetivos de empleo de la Estrategia Lisboa,
y para afrontar las causas de los desajustes de los mercados laborales
europeos, surge la estrategia europea de empleo, aprobada por el
Consejo en 2003'6. La estrategia de empleo establece varios objetivos y,
dado que las políticas de empleo son competencia de los Estados nacio­
nales, fija una serie de directrices que orienten las políticas nacionales
de empleo.

165
 Cuadro 8.5. Objetivos de la estrategia europea de empleo

Fuente: elaboración propia. Los objetivos de la estrategia europea de empleo se pueden

resumir en una frase: más y mejores empleos para todos.

Los objetivos. La estrategia de empleo fija tres objetivos: 1) el pleno

empleo, 2) la calidad y productividad del trabajo, y 3) la cohesión
laboral.

El objetivo de pleno empleo reproduce el formulado por la Estrategia

Lisboa: lograr altas tasas de empleo total (70%), femenino (60%) y de
mayores (50%).
El objetivo de calidad y productividad del trabajo se formula en tér­
minos de fiexiguridad, implicando aspectos muy diversos, tales como
el aprendizaje permanente, la seguridad e higiene en el trabajo, la con­
ciliación entre vida laboral y personal, la igualdad de género y el diá­
logo social.
El objetivo de la cohesión laboral tiene a su vez dos dimensiones: la
social (que busca que haya empleo de calidad para todos, evitando
la exclusión laboral) y la territorial (que trata de promover el desa­
rrollo económico y el empleo en las regiones atrasadas y en las zonas
necesitadas de reestructuración económica).

166
Las directrices. Para lograr los objetivos expuestos, la estrategia
europea de empleo establece las siguientes diez directrices;

1 Reducir el paro de larga duración y la inactividad.

2. Fomentar el espíritu de empresa.
3. Cambio, adaptabilidad y movilidad laboral.
4. Capital humano y aprendizaje permanente.
5. Aumentar la población activa.
6. Igualdad entre hombres y mujeres.
Integración de las personas desfavorecidas.
Hacer que trabajar resulte rentable.
Regularizar el trabajo no declarado.
10. Reducir las disparidades regionales de empleo.

Con ellas se busca, por un lado, impulsar la demanda de trabajo (la crea­
ción de empleo), minimizando la patente debilidad de los mercados
laborales europeos, y, por otro, estimular una oferta laboral mayor, más
cualificada, más móvil, así como condiciones laborales estimulantes y
no discriminatorias.

Sin perder la mutua implicación entre todas las directrices, cabe indicar
que unas se relacionan más directamente con el objetivo de pleno
empleo, otras se vinculan sobre todo con el objetivo de calidad del
empleo y otras con el de cohesión.

Así, la directriz 2 trata de fomentar el espíritu de empresa, algo funda­

mental para que crezca la demanda de trabajo y se cree empleo. Al res­
pecto, recomienda medidas que faciliten la inversión y mejoren el
entorno empresarial, con especial atención a las nuevas empresas del
sector servicios, orientadas a actividades intensivas en I+D. Para ello,
sostiene la necesidad de:•

• Simplificar las regulaciones y reducir las cargas administrativas para

la creación de nuevas empresas y la contratación de personal.
Facilitar el acceso al capital para la creación de nuevas empresas y el
logro de competencias en la dirección y la gestión de empresas
Cuadro 8.6. Directrices para el objetivo de pleno empleo

Fuente: elaboración propia. Las directrices para el objetivo de pleno empleo buscan
aumentar tanto la demanda como la oferta laboral, adecuando ambas variables.

Y en la misma línea se mueve la directriz 9 que se plantea regularizar el

trabajo no declarado, es decir, reducir la economía sumergida (que dis­
torsiona la competencia entre empresas), adecuando fiscalidad y presta­
ciones y mejorando la ejecución de la legislación y la aplicación de
sanciones.

Pero la mayoría de las directrices tratan de aspectos diferentes de la

oferta laboral: la cantidad, la cualificación, la movilidad o los incentivos
económicos.

Así, la directriz 5 busca aumentar la población activa, haciendo más

atractivos los puestos de trabajo, promoviendo la prolongación de la
vida laboral (aumento de la edad media de retiro hasta los 65 años) y
desincentivando la jubilación anticipada. Al respecto la directriz consi­
dera la adopción de medidas de fomento de la formación continua, la
salud y la seguridad en el trabajo y formas flexibles de trabajo. También
se contempla la positiva aportación a la oferta laboral de los inmigrantes.

En relación a la cualificación, aspecto fundamental para que la oferta

laboral se adapte a los requerimientos del cambio tecnológico evitando

I
desajustes entre oferta y demanda laboral, la directriz 4, capital humano
y aprendizaje permanente, hace especial hincapié en el reciclaje profe­
sional a lo largo de la vida y establece el objetivo de que en 2010 el 85%
de los jóvenes de 22 años hayan completado la educación secundaria
superior y el 12,5% de la población entre 25 y 64 años participe en
cursos de formación continua.

En cuanto a la movilidad y flexibilidad de la oferta laboral, la directriz

3, cambio, adaptabilidad y movilidad laboral, promueve la calidad del
trabajo y la productividad a través de diversas vías:

• Diversiflcando las modalidades contractuales (tiempo de trabajo) para

lograr un mejor equilibrio entre la vida profesional y la vida personal,
y entre flexibilidad y seguridad.
• Mejorando el acceso a la formación profesional, en particular para los
trabajadores poco cualificados.
• Reduciendo los accidentes de trabajo y las enfermedades profe­
sionales.
• Promoviendo formas de organización del trabajo innovadoras y soste-
nibles, que impulsen la productividad y la calidad del trabajo.
• Y anticipando y gestionando el cambio económico y la reestructura­
ción productiva.

Y, con vistas a la promoción de mayor movilidad profesional y geográ­

fica, la directriz impulsa:

• El reconocimiento de las titulaciones y competencias profesionales

entre Estados miembros.
• La transferibilidad de las prestaciones de la Seguridad Social y de los
derechos de pensión.
• Una mejor información a través de los servicios de empleo de todas
las vacantes de empleo que existan en los Estados miembros.

La cuestión de los incentivos económicos es considerada en la directriz

8, lograr que trabajar resulte rentable. Ello exige establecer que el con­
junto de incentivos y desincentivos que gravitan sobre trabajar o no
hacerlo hagan más atractivo el empleo (menos atractivo el paro y la

169
 Cuadro 8.7. Directrices relacionadas con el objetivo de la calidad
del trabajo

Fuente: elaboración propia. La estrategia europea de empleo asume que elevar la pro­
ductividad del trabajo exige una oferta laboral más cualificada, más móvil (funcional y
geográficamente) y mejor incentivada.

inactividad). Se trata de eliminar las trampas del paro, la pobreza y la

inactividad, revisando la incidencia que tienen la fiscalidad que grava el
trabajo y las prestaciones de desempleo sobre la tasa de sustitución y su
duración. En concreto, se propone la mejora del diseño y la gestión de
las prestaciones de paro y la reducción de los tipos marginales efectivos
de la presión fiscal que grava los salarios más bajos.

En la misma dirección se mueve la directriz 1, reducir el paro de larga

duración y la inactividad, recomendando la adopción de medidas activas
y preventivas en favor de parados e inactivos, tales como servicios
de orientación y planes de acción personalizados, así como ofertas de
formación, reconversión y experiencia profesional. En concreto, reco­
mienda que los servicios públicos de empleo realicen ofertas de empleo
a los jóvenes desempleados antes de que cumplan seis meses en paro
y, a los adultos, antes de los doce meses. Asimismo, establece el obje­
tivo de que en 2010, el 25% de los parados de larga duración se bene­
ficie de una medida activa (formación, reconversión o prácticas); lo cual

- I
exige modernizar los servicios públicos de empleo y evaluar y revisar la
eficiencia de los programas de empleo.

Finalmente, algunas directrices están orientadas al objetivo de cohesión

laboral (al logro de condiciones laborales no discriminatorias). La direc­
triz 6, igualdad entre hombres y mujeres, trata de incentivar la partici­
pación de las mujeres en el empleo, evitando la diferencia salarial de
género que discrimina el trabajo femenino, y facilitando la conciliación
entre la vida profesional y familiar, recomendando que se faciliten ser­
vicios públicos de cuidado de niños y otras personas dependientes, de
los que puedan beneficiarse el 33% de niños menores de 3 años y el
90% de los niños entre 3 años y la edad de escolarización obligatoria.

La directriz 7, integración de las personas desfavorecidas, se refiere a

los jóvenes con fracaso escolar, trabajadores poco cualificados, per­
sonas con discapacidad, inmigrantes y miembros de minorías étnicas.
Respecto de estos colectivos, establece los objetivos de que en 2010 la
tasa media de abandono escolar prematuro sea menor del 10% y se
reduzcan significativamente las diferencias de la tasa de paro de estos
colectivos y la del conjunto de la población activa.

Cuadro 8.8. Directrices relacionadas con la cohesión

Fuente: elaboración propia. El objetivo de cohesión de la estrategia europea de empleo

se orienta a evitar discriminaciones laborales que afectan a grupos de personas (mujeres
y otros colectivos desfavorecidos) y a determinadas regiones.

171
Cuadro 8.9. Objetivos cuantificados de la estrategia europea de
empleo
Tasa de empleo total 70%
Tasa de empleo femenino 60%
Tasa de empleo mayores (55-64 años) 50%
Aumentar la edad de jubilación 65 años
Tasa máxima de fracaso escolar 10%
. Jóvenes de 22 años con educación secundaria completa 85%
Población laboral (25-64 años) en formación continua 12,5%
Parados de larga duración beneficiados de medidas activas 25%
Jóvenes en paro con una oferta de empleo: antes de 6 meses
Adultos en paro con una medida activa: antes de 12 meses
Niños menores de 3 años con servicios de guardería 33%
Niños entre 3 años y edad escolar con servicios de guardería 90%
Fuente: elaboración propia.

Por último, la directriz 10, reducir las disparidades regionales de

empleo, plantea la necesidad de crear condiciones favorables a las acti­
vidades e inversiones privadas en las regiones menos favorecidas, y que
las ayudas públicas a las regiones menos favorecidas tengan por objeto
inversiones en capital humano y tecnológico e infraestructuras.

5. Instrumentos de la política laboral europea

El instrumento principal de la política laboral comunitaria es el Fondo
Social Europeo, pero también merecen atención otros dos instrumentos
que de maneta complementaria utiliza la UE para impulsar la estrategia
europea de empleo: el Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización y el
programa Progress.

5.1. El Fondo Social Europeo (ESE)

El FSE fue creado por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
para «fomentar dentro de la Comunidad las oportunidades de empleo y
la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como faci­
litar su adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de
los sistemas de producción, especialmente mediante la formación y la
reconversión profesionales»
Siendo uno de los fondos estructurales comunitarios (junto con el
PEDER y el Fondo de Cohesión) está regulado por el Reglamento
general de los mismos^^ y por su propio Reglamento especificólo. Este
último expresa que los grandes retos planteados en los mercados labo­
rales europeos son:

a) Las grandes disparidades existentes de empleo, las desigualdades

sociales, la falta de capacitación adecuada y la escasez de mano de
obra.
b) La creciente reestructuración económica, derivada de la globaliza­
ción y el desarrollo de la economía del conocimiento.
c) Los cambios demográficos, que reducen y envejecen la mano de
obra.

En consecuencia, y para apoyar las políticas laborales de los Estados

miembros en el marco de la estrategia europea de empleo, las interven­
ciones financieras (^el FSE responden a tres grandes finalidades:

1) El pleno empleo.
2) La mejora de la calidad y la productividad del trabajo.
3) La inclusión social y la cohesión.

Al respecto, el FSE cofinancia, conjuntamente con los Estados miem­

bros beneficiarios, proyectos presentados por éstos y orientados a
alguno de los siguientes objetivos:

Mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y las

empresas.
Facilitar la obtención de empleo, prevenir el paro, prolongar la vida
laboral e incrementar la participación en el mercado de trabajo.
Propiciar la inclusión social, alentando la inserción laboral de las per­
sonas desfavorecidas y luchando contra la discriminación.
Fomentar la cooperación a favor de la reforma en materia de empleo
y de inclusión social.

El presupuesto anual del FSE (durante el período de programación

2007-2013) se cifra en unos 10.000 millones de euros.

173
 5.2. El Fondo Europeo de Ajuste a la
Globalización (FEAG)
Fue creado en diciembre de 2006 por decisión del Consejo y el
Parlamento Europeo con la finalidad de apoyar a los Estados miembros
en su política laboral de ajuste frente a despidos provocados por cam­
bios en el comercio internacional como consecuencia de la globaliza­
ción. Comenzó a operar en 2007 con un presupuesto anual de 500
millones de euros. El FEAG ofrece ayudas puntuales (a empresas y sec­
tores) y de duración limitada, a corto plazo. Por tanto, sus actuaciones
difieren de las del FSE, que desarrolla programas plurianuales con obje­
tivos estratégicos a largo plazo.

Las ayudas del FEAG, a las que pueden acogerse todos los Estados
miembros, tienen carácter complementario de las aplicadas por los
empresarios y las administraciones públicas nacionales (podiendo signi­
ficar hasta el 50% del importe total del plan de ajuste presentado por el
Estado de las empresas afectadas y aprobado por el Consejo). Tales
ayudas, que sólo pueden beneficiar a los trabajadores despedidos o en
riesgo de despido, son de varios tipos:

• Orientación, formación y reciclaje profesional.

• Promoción del espíritu empresarial o establecimiento por cuenta
propia.
• Asignaciones para la búsqueda de empleo y la movilidad.
• Incentivos a los trabajadores desfavorecidos o de más edad para que
permanezcan en el mercado laboral o se reintegren al mismo.

El FEAG no financia medidas pasivas de protección social (pensiones o

subsidios de paro).

5.3. El programa Progress

Progress es el programa para el empleo y la solidaridad social estable­
cido por la UE para el período 2007-2013. Reemplaza a varios pro­
gramas anteriores que finalizaron en 2006 y actúa también de forma
complementaria del FSE con la finalidad específica de mejorar el cono­

174
cimiento de la situación laboral y la aplicación de las políticas laborales,
centrándose en cinco áreas: empleo, inclusión y protección social, con­
diciones laborales, no discriminación e igualdad de género. En estas
áreas, las actuaciones de Progress tratan de lograr un mejor conoci­
miento de la situación laboral en los Estados, el desarrollo de esta­
dísticas, metodologías e indicadores laborales más adecuados, el
seguimiento y la valoración de la eficacia de las leyes y políticas labo­
rales, la promoción del mutuo aprendizaje y la divulgación de las
buenas prácticas. Su presupuesto total para el período 2007-2013
asciende a 743,25 millones de euros.

175
 La cohesión

Este capítulo trata sobre la cohesión en la Unión Europea. En primer

lugar, analiza el complejo concepto de cohesión tal como es entendido
en la literatura institucional de la UE, destacando distintos enfoques con
que se usa: macroeconómico, regional y territorial (urbano-rural). Tras
ello presenta algunas constataciones importantes que se derivan del
Cuarto Informe sobre la cohesión en la UE, recientemente publicado por
la Comisión Europea. Por último, sintetiza el contenido de la actual
y vigente política de cohesión de la UE examinando sus prioridades y
objetivos.

1. El concepto de cohesión: distintos enfoques

Uno de los conceptos claves de la doctrina económica de la UE es el de
cohesión, utilizado en la literatura institucional con tres diferentes enfo­
ques, complementarios entre sí: los enfoques macroeconómico, regional
y territorial (urbano-rural).

177
 1.1. El enfoque macroeconómico
Según este enfoque, que distingue en la economía nacional sectores y
colectivos pero no considera regiones ni estructuras urbano-rurales, el
desarrollo económico se define como el crecimiento duradero con cohe­
sión social y equilibrio medioambiental. De manera que si una eco­
nomía nacional crece económicamente pero lo hace sin cohesión social,
le falta una de las dimensiones básicas del desarrollo. Por tanto, el desa­
rrollo económico es un crecimiento cualificado que exige tanto creci­
miento como cohesión social.

a) Por un lado, el desarrollo económico implica crecimiento (amplia­

ción e intensificación del producto, la renta y el gasto por habitante)
y que sea duradero (no efimero); y para serlo ha de ser endógeno
(autoimpulsado), basado sobre todo en los propios recursos econó­
micos, pues ambas características están relacionadas: el crecimiento
se perpetúa en el tiempo gracias a que es endógeno.

Por su parte, el autoimpulso exige cambios estructurales, entre los

que cabe destacar: el cambio de los sectores productivos (acorde con
la evolución de las demandas de personas y empresas), el cambio
tecnológico (pues la excesiva dependencia tecnológica cuestiona la
durabilidad del crecimiento), la capitalización o la continua renova­
ción y mejora del capital productivo (privado y público) mediante
inversiones (en educación, tecnología, equipos productivos, infraes­
tructuras, etc.), la cualificación de la mano de obra (en función del
cambio estructural y tecnológico) y la flexibilidad y competencia en
los mercados de productos y factores.

El crecimiento duradero precisa también de estabilidad macroeconó-

mica, es decir, que no haya diferencias excesivas entre salario y
productividad, gasto y producto, ahorro e inversión y entre importa­
ciones y exportaciones, pues desajustes entre estos comportamientos
generan cambios en los costes laborales unitarios, los precios, los
tipos de interés y los tipos de cambio, que a la postre frenan o
impiden la continuidad del crecimiento económico.

178
Cuadro 9.1. La cohesión: perspectiva macroeconómica

Fuente: elaboración propia. La cohesión, desde la perspectiva macroeconómica, es un

concepto pluridimensional (no únicamente económico) que tiene en cuenta a los grupos
o colectivos sociales, al margen de la región concreta en que residen.

b) Por otro lado, el desarrollo económico requiere que los frutos del
crecimiento posibiliten avances en la cohesión social: es decir, que
haya igualdad de oportunidades para las personas (de educación y
cultura), que no haya excesivas desigualdades (de empleo y renta),
ni discriminaciones sociales (por razón de género, raza e ideas), ni
exclusión social (marginación). De manera que el desarrollo es un
tipo de crecimiento duradero que produce cohesión social, que crea
empleo en un mercado de trabajo que no discrimina, que fomenta la
igualdad de oportunidades y reduce el número de pobres y excluidos.

c) Finalmente, el desarrollo económico debe tener en cuenta la dimen­

sión medioambiental.

Dado que el espontáneo funcionamiento de los mercados no logra este

tipo cualificado de crecimiento, son precisas intervenciones públicas:
medidas que procuren la estabilidad macroeconómica y determinados
cambios estructurales que el mercado espontáneamente no es capaz de
lograr con la requerida rapidez, así como actuaciones que busquen la
cohesión y el equilibrio medioambiental (por ejemplo, a través de regu­

17Q
laciones, impuestos y transferencias). Pero estas medidas, si no se
diseñan con inteligencia, pueden frenar el crecimiento, pues alteran los
incentivos económicos y afectan negativamente a las conductas efi­
cientes de los agentes económicos (la inversión y la oferta de trabajo),
dándose en tal caso rivalidad (incompatibilidad) entre las diversas
dimensiones del desarrollo. Las intervenciones públicas, por el con­
trario, deben buscar activar las sinergias entre las diversas dimensiones
del desarrollo, y en particular las sinergias entre crecimiento económico
y cohesión, evitando que ambas dimensiones entren en contradicción.

1.2. El enfoque regional

El enfoque regional, como su propio nombre indica y a diferencia del
enfoque macroeconómico, sí contempla el hecho de que las economías
nacionales están integradas por regiones con cierta identidad propia y
zonas con peculiaridades específicas, acorde con lo cual analiza los pro­
cesos económicos que se dan ellas, fijando la atención en las diferencias
interregionales. Éstas pueden medirse a través de indicadores como la
renta por habitante, la productividad o las tasas de empleo, desempleo,
pobreza, o fracaso escolar. Según este enfoque, la cohesión exige redu­
cirlas (cuando son significativas) mediante actuaciones que faciliten el
crecimiento de las regiones atrasadas y la reestructuración de las zonas
afectadas por graves crisis sectoriales o circunstancias geográficas
adversas.

Para este enfoque el crecimiento regional es un proceso complejo en el

que interactúan diversos factores, algunos tangibles y otros intangibles,
pero todos ellos fundamentales para la evolución de la competitividad
de las empresas de la región. Entre estos factores destacan, por un lado,
el entramado empresarial y, por otro, el entorno en el que se desen­
vuelve la actividad de las empresas.

El entramado empresarial. Es uno de los factores claves del creci­

miento regional: la existencia de iniciativas empresariales innovadoras,
la cultura empresarial, las relaciones o redes entre empresas, la disponi­
bilidad de servicios a las empresas (tecnológicos, jurídicos, comerciales,
etc.), el acceso a la financiación por parte de las pequeñas empresas, etc.
Todos estos factores, según sean, influyen de un modo u otro en la com­
petitividad de las empresas de la región y en su crecimiento.

I
Cuadro 9.2. El crecimiento empresarial: factores determinantes

Fuente: elaboración propia. El cuadro pone de manifiesto dos grupos de factores que
influyen en el crecimiento regional y que explican las diferencias económicas interre­
gionales.

El entorno regional. También es básico en la evolución de la competi­

tividad de las empresas de la región y en su crecimiento, entorno cons­
tituido por una constelación de factores entre los que destacan la
cualifícación y adaptabilidad de la oferta laboral, la existencia de servi­
cios económicos básicos (agua, energía, transportes, comunicaciones),
el tamaño del mercado regional (volumen de población y renta por habi­
tante), el entorno administrativo (regulaciones, fiscalidad) y la accesibi­
lidad de la región al resto de las regiones (localización geográfica e
infraestructuras de transportes y comunicaciones). El entorno, según sea
más o menos atractivo, incentiva o desincentiva tanto el trabajo como la
inversión y, en consecuencia, la dinámica económica regional.

Cada región tiene su particular entramado empresarial y entorno, dife­

rente al de las restantes regiones, pero ni uno ni otro son estáticos sino
modificables a medio-largo plazo. Graves déficits de entramado empre­
sarial y entorno propician dinámicas acumulativas regresivas que no
corrige el mercado y que, por tanto, requieren de actuaciones públicas
de desarrollo regional. La singularidad de la estructura económica

I
 (entramado empresarial y entorno) de cada región hace que no haya
recetas universales de políticas de desarrollo regional.

Definida la cohesión en términos de diferencias económicas interregio­

nales, la política de cohesión consiste en reducirlas, fomentando el desa­
rrollo de las regiones atrasadas y el cambio estructural de las regiones
gravemente afectadas por crisis sectoriales o seriamente condicionadas
por factores geográficos adversos. Ello se intenta mediante actuaciones
públicas para que la región disponga de un entorno más atractivo
(menos adverso), atraiga inversiones, evite la fuga de mano de obra y
capital, y se beneficie del dinamismo empresarial. Nótese que la política
de cohesión no se plantea en términos de meras transferencias moneta­
rias en beneficio de las regiones problemáticas, sino que busca trans­
formaciones de sus estructuras económicas que hagan posible un
crecimiento regional duradero y autoimpulsado.

1.3. El enfoque territorial

El enfoque territorial aplica un prisma todavía más microeconómico a la
economía, pues se interesa por realidades económicas y sociales que
ocurren en el interior de las regiones. Así, utiliza un concepto nodal de
región, destacando que en ella interactúan agentes heterogéneos (ciuda­
danos, empresas, instituciones públicas), distribuidos a lo largo y ancho
del territorio en asentamientos o nodos, entre los que se establecen
flujos funcionales muy diversos: de población y mano de obra, de mate­
rias primas y productos, de servicios, comunicaciones, etc.; flujos que
no tienen la misma intensidad en todas las zonas del territorio. El con­
cepto nodal conduce a la estructura urbano-rural del territorio y a la
consideración y el análisis de importantes procesos que tienen lugar,
alumbrando aspectos muy relevantes para el concepto de cohesión.

De esta manera se analizan las relaciones que se dan a través de los

transportes y comunicaciones entre las distintas zonas de la región
(zonas centrales y periféricas) y con otras regiones, así como fenómenos
típicamente territoriales como son las economías y las deseconomías
derivadas de la aglomeración y la urbanización', así como la polariza­
ción y difusión del dinamismo económico, el efecto barrera o frontera,
los efectos capitalidad y sede, el deterioro físico y social de algunos

189
barrios y las sinergias que se dan en las zonas industriales (atmósfera
industrial). Asimismo, el enfoque territorial tiene una especial conside­
ración del medio ambiente (natural y urbano), así como su influencia en
la calidad de vida, incorporando la dimensión medioambiental al con­
cepto de cohesión.

En este enfoque se subraya que la cohesión entendida como equilibrio

territorial es condición básica de desarrollo, pues influye no sólo en el
potencial de crecimiento económico del conjunto del territorio, sino en
la cohesión económica y social y en la calidad de vida (las otras dos
dimensiones del desarrollo).

Finalmente, este enfoque sostiene que el equilibrio (cohesión) territorial

no es un fruto espontáneo del mercado (que es ciego en esta materia, al no
poder valorar mediante precios de mercado las extemalidades que se
generan), por lo que requiere de una política de desarrollo territorial, inte­
grada por la planificación urbanística, el desarrollo rural, la cooperación
territorial (interregional y transíronteriza) y la política medioambiental.

2. La cohesión en la Unión Europea

En cumplimiento de lo establecido por el Tratado Constitutivo^, la
Comisión Europea (institución ejecutiva de la Unión Europea) elabora
cada tres años un informe sobre la cohesión, evaluando en qué medida
la Unión avanza o retrocede en materia de cohesión económica, social
y territorial.

La edición del último informe (el cuarto, emitido en mayo de 2007^,

constituye una buena aproximación a esta importante dimensión de la
UE. Un estudio detenido del informe permite obtener conclusiones
generales como las siguientes:

En primer lugar, que no hay contradicción necesaria entre eficiencia

económica y equidad distributiva, es decir, entre el logro del creci­
miento económico (el aumento general del producto, la renta y el
gasto por habitante) y la reducción de las excesivas desigualdades
(mayor cohesión).

1
 En segundo lugar, que la UE evoluciona en general de manera favo­
rable en términos de cohesión, aunque hay aspectos de ella en los que
no avanza y que requieren atención y actuaciones.
En tercer lugar, que existen importantes retos a los que se enfrenta la
cohesión europea en un mundo tan dinámico y complejo como el
actual.
• Finalmente, que la UE tiene una estrategia para la cohesión, cuyas
líneas maestras para el actual período de programación (2007-2013)
ofrece el informe.

Más en concreto, ¿cómo ha evolucionado la cohesión en la Unión

Europea en los últimos años, según el informe?

Cohesión económica. El cuarto informe hace análisis empírico a nive­

les nacional y regional: a nivel nacional, considerando los 27 Estados
miembros y, a nivel regional, teniendo en cuenta las 268 regiones
(NUTS lU) que integran la Unión Europea.,

Por lo que se refiere al nivel nacional, este cuarto informe destaca el

hecho de que la incorporación a la UE de Estados de bajo nivel de renta
(diez en 2004 y dos más en 2007) ha aumentado las diferencias de renta
por habitante entre los Estados miembros. Pero también constata que en
los últimos años países de la cohesión de la UE-IS^, como Irlanda,
España y Grecia, han registrado convergencia (reducción de diferen­
cias) en renta por habitante respecto de la renta media de la UE-15. No
así Portugal, cuyo mediocre comportamiento económico no le ha permi­
tido reducir diferencias; lo cual demuestra que una misma política
comunitaria de cohesión no obtiene resultados idénticos en los dife­
rentes Estados miembros, al influir junto con ella muy diversas circuns­
tancias, estructuras económicas y políticas nacionales. También los
nuevos Estados miembros de la UE han registrado convergencia en
renta respecto de la media comunitaria, gracias a importantes aumentos
de productividad, especialmente Polonia y las Repúblicas bálticas
(Estonia, Letonia y Lituania), si bien Polonia, junto con Bulgaria y
Rumania, tienen todavía un nivel de renta por habitante muy inferior a
la media comunitaria.

A nivel regional, el informe constata asimismo la convergencia en renta

por habitante. Así, entre 1995 y 2004 ha descendido de 78 a 70 el

I
número de regiones europeas cuya renta por habitante es inferior al 75%
de la renta media comunitaria y también ha descendido (de 39 a 32) el
número de regiones que tienen renta media inferior al 50% de la renta
comunitaria.

Cohesión social. Este cuarto informe también constata convergencia en

la tasa de empleo (porcentaje de las personas empleadas respecto de las
personas en edad laboral), aunque en algunos países como Polonia y
Rumania se han dado retrocesos en la tasa de empleo. En cuanto a la
tasa de paro (porcentaje de parados respecto de personas laboralmente
activas^) las diferencias interregionales se reducen, aunque en 17 de las
268 regiones europeas la tasa de paro ha aumentado entre 1995 y 2004.
Diferenciando las tasas de paro en razón de género, el informe detecta
también convergencia entre las tasas de paro femenina y masculina.

En cuanto a la tasa de pobreza (porcentaje de pobres^ respecto de la

población total), el informe no detecta convergencia, manteniéndose
significativas diferencias entre países con tasas de pobreza del 10%
(Países Bajos, Suecia, República Checa) y países en los que alcanza el
20% (Irlanda, Grecia, España, Portugal, Lituania y Polonia). Por lo que
se refiere a los niveles educativos, el informe sostiene que, habiendo
ocurrido una mejoría general, los niveles educativos de la población
siguen siendo bajos en las regiones más atrasadas.

La cohesión territorial. La distribución de la actividad, el producto, el

empleo y la renta no es homogénea en el territorio de la UE.
Contemplada a nivel del conjunto de la UE, el informe destaca una espe­
cial polarización en lo que la literatura económica europea denomina el
Pentágono (una extensa área con vértices en Londres, París, Milán,
Munich y Hamburgo), y a nivel nacional y regional en las áreas urbanas,
especialmente las de mayor tamaño.

Siendo ello así, el informe destaca que en los últimos años se ha redu­
cido algo el alto grado de concentración del producto y la renta en el
Pentágono, debido al dinamismo económico que viene dándose en
zonas urbanas situadas fuera del mismo, tales como Dublín, Madrid,
Helsinki, Estocolmo, Varsovia, Praga, Bratislava y Bucarest. Ello tiende
a reducir algo el gran desequilibrio territorial existente a nivel europeo,
debido a la excesiva polarización de la economía europea en el

I ..
 Pentágono. Sin embargo, el informe detecta que dentro de los Estados
miembros las grandes zonas urbanas tienden a concentrar el producto,
el empleo y la renta, siendo ello especialmente patente en los nuevos
Estados miembros y particularmente en los casos de Varsovia (Polonia)
y Bucarest (Rumania).

A nivel regional, el informe alude al proceso de suburbanización que

ocurre en las grandes zonas urbanas, por el que algunos barrios cén­
tricos pierden población en beneficio de barrios periféricos, generán­
dose efectos negativos pues, por un lado, da lugar a un fuerte aumento
de los flujos de transporte, lo que genera congestión, contaminación y
deterioro de la calidad de vida de los ciudadanos; y, por otro, determi­
nados barrios céntricos, junto con otros barrios periféricos, se deterioran
y entran en declive no sólo físico sino también social, siendo ocupados
por población marginal con altas tasas de paro, creándose bolsas de
pobreza y marginación con graves problemas de delincuencia e integra­
ción social.

Junto a la suburbanización y el declive de algunos barrios urbanos, el

informe destaca el ya secular pero todavía vigente despoblamiento de
determinadas zonas rurales, en especial en las regiones más periféricas
(con déficit de accesibilidad), como son las del sur de Italia, el norte de
Finlandia, Suecia y Escocia, y el este de Alemania y Polonia.

En suma, a pesar de los progresos en determinados aspectos de la cohe­

sión (reducción de diferencias de renta por habitante entre Estados y
entre regiones), la UE necesita reforzar su política de cohesión que, a
través de medidas inteligentes, contribuya a:

1) La reducción de las altas tasas de pobreza de determinados Estados

(Irlanda, Grecia, España, Portugal, Lituania y Polonia).

2) Nuevas reducciones de la excesiva desigualdad de la renta por habi­

tante entre Estados y entre regiones.

3) Un mejor equilibrio territorial, que evite la excesiva polarización de

la actividad económica y la población, así como los efectos nega­
tivos de la suburbanización en las grandes áreas urbanas y la despo­
blación de las zonas rurales más periféricas.

186
3. La política de cohesión de la Unión Europea
3.1. Un breve recorrido histórico
Las actuaciones de la UE con vistas al logro de cohesión en Europa
tienen su inspiración en el propio documento fundacional de la
Comunidad Europea, el Tratado de Roma (1957)^, que sostiene la nece­
sidad de una política que refuerce la unidad de las economías y asegure
su desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias interregionales'o.

A lo largo de medio siglo de andadura, la Comunidad Europea ha ido

articulando su política de cohesión, siempre como necesario contra­
punto a las políticas de liberalización y apertura de los mercados (la
Europa social frente a la Europa de los mercaderes), creando diversos
fondos e instituciones de solidaridad. Así, en 1958 surge el Fondo Social
Europeo con la finalidad de cofinanciar (conjuntamente con los Estados
miembros, para aunar recursos y ampliar efectos) proyectos de forma­
ción y reciclaje profesional, en especial de trabajadores desempleados o
afectados por crisis y reconversión industrial. En 1962 se crea el
FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria) como ins­
trumento de la PAC, con diversas finalidades, entre ellas evitar la
escasez de alimentos y materias primas, estabilizar la renta de los agri­
cultores y combatir la pobreza rural. En 1975, la Comunidad decide
crear un nuevo instrumento, el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo
Regional), con el cual reducir las diferencias interregionales que ya
habían sido tenidas en cuenta en el Tratado de Roma, pero que tras las
adhesiones de 1973 (Reino Unido, Irlanda y Dinamarca) se habían
ampliado. El FEDER se convierte en el más importante instmmento de
solidaridad comunitario, apoyando políticas de desarrollo y reestmctu-
ración productiva bien en regiones atrasadas, bien en zonas necesitadas
de reconversión y apoyo.

El Acta Única (1986) y el Tratado de Maastricht (1992), al propio

tiempo que impulsan la integración económica (el mercado único) y
monetaria (el euro), también refuerzan la política de cohesión, la Europa
social. Para ello, por un lado, se reforman y amplían los recursos de los
fondos estructurales (FEDER, FSE, FEOGA) y, por otro, se crea el
Fondo de Cohesión, como instrumento de apoyo financiero a los países
pobres de la UE en sus esfuerzos de integración en la Unión monetaria.

187
Cuadro 9.3. Política de cohesión de la UE: fechas claves de
su evolución

Fuente: elaboración propia.

Más recientemente, los jefes de Estado y de Gobierno europeos, reu­

nidos en Lisboa en marzo de 2000, definen la denominada Estrategia
Lisboa, con la que afrontar la problemática económica de la primera
década del siglo XXI (el cambio tecnológico, la globalización de los
mercados, el envejecimiento de la población, la ampliación de la Unión
a nuevos países, los retos de la energía y el cambio climático, etc.). En
ella se establece el objetivo estratégico para 2010: «convertirse en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más
y mejores empleos y con mayor cohesión social»^'. En la formulación
del objetivo aparecen de nuevo los dos polos entre los que siempre se ha
movido la UE: la búsqueda de eficiencia y competitividad (la Europa
económica) y el deseo de cohesión (la Europa social).

En suma, los cincuenta años de experiencia comunitaria han ido confi­

gurado una creciente integración de las economías comunitarias, pero
también un indudable avance en el diseño de instrumentos y actuaciones
tendentes a promover la cohesión.
Cuadro 9.4. Prioridades de la política de cohesión de la UE

3.2. El contenido de la política de cohesión

Las coordenadas básicas de la actual política de cohesión de la UE
fueron aprobadas por el Consejo de la Unión Europea y se encuentran
en la denominada estrategia para la cohesión 2007-2013'2. En sintonía
con la Estrategia Lisboa (integrada en ella), la estrategia de la cohesión
explícita prioridades y objetivos con los que orientar las actuaciones de
las diferentes administraciones públicas (comunitarias, nacionales,
regionales y locales).

Prioridades. Las prioridades enunciadas son tres: a) crear lugares atrac­

tivos para trabajar e invertir, b) impulsar empresas dinámicas e innova­
doras, y c) hacer posible que haya más y mejores empleos.

Tales prioridades no son independientes entre sí, más bien se implican

mutuamente tal como enseña la teoría del desarrollo regional. Allí donde
resulta atractivo trabajar e invertir, se dan condiciones necesarias para
que existan empresas dinámicas e innovadoras y se creen empleos en

189
A través de los diferentes fondcstructurales, la UE, siempre siguiendo
el esquema de colaboración ecos Estados beneficiarios que exige la
buena gobemanza, impulsa prcctos que afronten las causas estructu­
rales que están detrás de las cr sectoriales, la marginación de colec­
tivos o el deterioro de partes la estructura urbana. El objetivo de
competitividad y empleo, en aa, pretende acelerar la reconversión
de empresas en determinados:tores y regiones, el reciclaje profe­
sional de los trabajadores aféeos o la renovación de barrios degra­
dados, tratando de acelerar el resario cambio estructural.

El tercer objetivo, denominadooperación territorial, absorbe todavía

menos porcentaje (el 4%) de Irecursos comunitarios destinados a la
cohesión, sin embargo tambiérene una gran importancia cualitativa.
Esta deriva de la relevancia, fatizada por la teoría del desarrollo
regional, que en el desarrollo cualquier territorio tienen sus rela­
ciones económicas con los restes territorios (el comercio de mercan­
cías, el intercambio de servio, las inversiones empresariales, los
flujos de mano de obra), espalmente con los territorios más pró­
ximos. Entre los factores que iryen en la intensidad de los flujos des­
taca la accesibilidad entre un itorio y los restantes (en términos de
tiempo y coste de transporte),™ también las relaciones institucio­
nales (interregionales y trafonterizas) entre administraciones
públicas e instituciones privadáe regiones próximas. Del fomento de
mejores infraestructuras y senos comunes, se deriva no sólo mejor
accesibilidad, sino múltiples sigias de desarrollo.

Consciente de su importancia, JE financia proyectos de cooperación

territorial interregional y transWeriza en los territorios más aislados
y más afectados por efectos frora, pues mejorando en ellos la accesi­
bilidad y la buena gobemanza ivada de la mayor cooperación inter­
institucional, se facilita el derollo regional, la convergencia y la
cohesión.

4. Algunas conclusión
Tras el recorrido realizado por mestión de la cohesión, cabe destacar
algunas conclusiones. En primiugar, que el concepto de cohesión es
multidimensional y tiene múltis aspectos (económico, social y terri-
torial) que los diversos enfoques tratan de captar. En todos ellos sub­
siste, sin embargo, la idea de que la cohesión (junto con el equilibrio
medioambiental) es una condición indispensable del desarrollo. Para
que el crecimiento duradero sea desarrollo ha de ser sostenible desde el
punto de vista social y medioambiental.

Una segunda conclusión es que la UE avanza en cohesión, aunque tiene

diversas asignaturas pendientes, siendo por ello necesario que incremente
los recursos dedicados a la cohesión y persista en las medidas tendentes
a reducir las diferencias de renta por habitante entre naciones y entre
regiones, las diferencias educativas, de tasas de pobreza y los desajustes
territoriales (polarización, suburbanización, despoblamiento, etc.).

En tercer lugar, cabe destacar que la política de cohesión comunitaria,

integrada en la Estrategia Lisboa, no se plantea como mera transferen­
cias de renta a favor de colectivos y territorios pobres, sino como un
conjunto de actuaciones que afrontan las causas estructurales (que no
resuelve el mercado) y que están en la base de las desigualdades. Estas
actuaciones, planteadas inteligentemente, no van en contra sino que
refuerzan las que pretenden incrementar la competitividad y el creci­
miento del conjunto de la economía europea, dadas las sinergias e inter­
acciones existentes entre el crecimiento económico (eficiencia y
competitividad) y la cohesión (equidad distributiva).

Finalmente, puede afirmarse que la política de cohesión comunitaria

es una buena guía no sólo para Europa, sino también para el mundo,
constituyendo un modelo de actuación perfectamente exportable a otras
áreas económicas e instituciones internacionales, en la búsqueda de
otra globalización, otra forma de afrontar el grave reto que plantea la
pobreza en el mundo.

193
10

Instrumentos para la cohesión

Para el logro de la cohesión, la Unión Europea dispone de un conjunto

de instrumentos entre los cuales destacan los fondos estructurales, inte­
grados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (PEDER), el
Fondo Social Europeo (ESE) y el Fondo de Cohesión. Este capítulo
expone, en primer lugar, las características básicas de los fondos estruc­
turales (su filosofía, los principios que inspiran su regulación y los obje­
tivos que persiguen), describiendo a continuación los rasgos específicos
del PEDER y el Fondo de Cohesión'. Dado que, con un papel comple­
mentario, la UE dispone de otros instrumentos para su política de cohe­
sión (la Agrupación Europea de Cooperación Territorial, el Instrumento
de Ayuda Preadhesión, el Banco Europeo de Inversiones, el Fondo
Europeo de Inversiones, el Fondo de Solidaridad y el Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo), el capítulo fínaliza haciendo referencias
a los rasgos básicos de los citados instrumentos.

1. Los fondos estructurales

1.1. El trasfondo de los fondos estructurales
Conforme a la filosofía económica contenida en el Tratado constitutivo
de la UE, determinadas circunstancias requieren intervenciones

195
públicas, pues la iniciativa privada y el mercado no funciona de forma
adecuada, dándose situaciones que provocan dinámicas regresivas, que
afectan de manera negativa a alguna de las dimensiones del desarrollo.
Ejemplos de situaciones que requieren intervención se dan en:

• Regiones y zonas donde se concentra el atraso económico, el declive

de la actividad industrial y pesquera, el deterioro físico o social de
barrios urbanos, un elevado grado de ruralismo (escasa diversifícación
productiva).
• Grupos o colectivos de personas que por diversas causas tienen graves
dificultades para participar en el mercado laboral.

Los fondos estructurales son instrumentos creados por la UE para

afrontar situaciones como las mencionadas. En su diseño, se tienen en
cuenta una serie de factores que la teoría económica considera rele­
vantes. Por ejemplo, el bajo nivel de educación y formación profesional,
la localización periférica (alejada de los grandes centros urbanos), la
situación insular o en zonas montañosas o fronterizas (con deficiente
accesibilidad), la muy baja densidad demográfica y el declive demográ­
fico, la escasa diversifícación de la actividad productiva en general y el
alto porcentaje de empleo agrario en particular, el deterioro social y
físico de barrios urbanos.

Los fondos estructurales tratan de revertir tales factores y paralelamente

de promover otros factores que propician el desarrollo, entre los que
cabe destacar la formación profesional, el progreso tecnológico, la
diversifícación económica, la accesibilidad y la integración territorial.

1.2. Principios de los fondos estructurales

Alo largo de sucesivas reformas (1984, 1988, 1999, 2006), la reglamen­
tación de los fondos estructurales que regula sus intervenciones ha ido
incorporando una serie de principios o reglas que tratan de lograr efi­
cacia, evitando los denominados fallos del Estado, es decir, el mal uso
o derroche de recursos y los costes (en términos de eficiencia, cohesión
y equilibrio medioambiental) derivados de inadecuadas intervenciones
públicas. Tales principios, recogidos en el hoy vigente Reglamento de
2006^, se resumen a continuación.
Cuadro 10.1. Circunstancias geográfícas tenidas en cuenta por los
fondos estructurales

Fuente: elaboración propia. Además del bajo nivel de educación y formación profe­
sional, los fondos estructurales tienen en cuenta un conjunto de factores geográficos que
frenan o impiden la dinámica económica. Con sus intervenciones los fondos tratan de
compensar los citados obstáculos.

En primer lugar, la identificación (clara y precisa y, a ser posible, cuan-

tificada) de los objetivos buscados por las intervenciones. Al respecto,
se aplica el principio de subsidiariedad, que otorga primacía a la inicia­
tiva privada y que sólo plantea la intervención pública cuando falla o
resulta insuficiente; y dentro de las intervenciones públicas concede pri­
macía a las intervenciones públicas más descentralizadas. De modo que
las actuaciones de los fondos estructurales no deben fijarse objetivos
alcanzables con eficiencia por el espontáneo funcionamiento de los mer­
cados (con competencia), o por la simple actuación de los Estados
miembros y las administraciones públicas regionales o locales.

En segundo lugar, la eficacia de las ayudas requiere su inclusión dentro

de planes plurianuales, pues frecuentemente las situaciones que afrontan
requieren una continuidad que rebasa el período anual. También es
importante la concentración (no dispersión) de las a}mdas en el logro de
los objetivos y en su aplicación a determinados colectivos o territorios.
Y debe haber proporcionalidad entre los recursos aplicados y los obje­
tivos buscados. Asimismo, es precisa la cooperación y complementa-
riedad entre las intervenciones de los fondos y la de los Estados

107
 miembros, lo cual implica la adicionalidad de las actuaciones (que la
actuación comunitaria no sustituya sino que se añada a la nacional,
regional o local), aumentando el volumen de recursos aplicados.

En tercer lugar, debe existir coordinación (es decir, ni solapamiento ni

contradicción) entre las intervenciones de los diferentes fondos, así
como coherencia entre las aetuaciones de los fondos y otras políticas
comunitarias (por ejemplo, la política de la competencia o la política
industrial). Asimismo, los fondos deben eontribuir a la cohesión
(igualdad de género y no discriminación, desarrollo regional y equilibro
territorial) y a la proteceión y mejora del medio ambiente.

Finalmente, los fondos deben seguir el principio de buena gobemanza,

de adecuada gestión finaneiera; lo cual exige, por un lado, planificación,
seguimiento, evaluación continua de los efeetos y control y, por otro
lado, participación e implicación en la gestión financiera de las adminis­
traciones públicas nacionales y los interlocutores económieos y
sociales.

1.3. Objetivos de los fondos estructurales

El Reglamento de 1988. La formulación de los objetivos de los fondos
estrueturales ha experimentado cambios en las sucesivas reformas de
sus reglamentos; reformas realizadas buscando simplificar y clarificar
los objetivos. Así, el Reglamento de 1988 eontemplaba seis objetivos:

1. Fomentar el desarrollo y el reajuste estruetural de las regiones

menos desarrolladas.
2. Reconvertir las regiones, cueneas de empleo y núeleos urbanos gra­
vemente afectados por crisis industrial, y facilitar la reestructuración
de sectores industriales en declive.
3. Combatir el paro de larga duraeión.
4. Facilitar la integración profesional de los jóvenes.
5a. Acelerar la adaptaeión de las estructuras agrarias.
5b. Fomentar el desarrollo de las zonas rurales.
6. Fomentar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones eon muy
eseasa densidad demográfica^.

198
El Reglamento de 1999. Posteriormente, el Reglamento de 1999^, y
para el período 2000-06, redujo a tres los objetivos, integrando en ellos
los seis anteriores, tratando de lograr una mayor simplifíeación, concen­
tración y coordinación de las interveneiones de los diferentes fondos.
Así estableció los objetivos siguientes:

• El objetivo número 1: la promoción del desarrollo y el ajuste estruc­

tural de las regiones de desarrollo más lento (NUTS IP cuyo PIB por
habitante sea inferior al 75% de la media comunitaria), las regiones
más remotas o ultraperiféricas (los departamentos franceses de
ultramar y las islas Azores, Madeira y Canarias) y las zonas del obje­
tivo 6 del período 1995-9 (regiones de Suecia, Finlandia y Austria con
muy baja densidad demográfica).

• El objetivo número 2: la conversión económica y social de las zonas

que se enfrentan a problemas estrueturales en los siguientes territo­
rios: regiones eon importantes cambios económicos y sociales en la
industria y los servicios, las zonas rurales en declive, las zonas rurales
con serias dificultades y las zonas dependientes de la pesca que atra­
viesan crisis.
• El objetivo número 3: la adaptación y modernización de las políticas
y sistemas de educación, formación y empleo.

Cuadro 10.2. Objetivos de los fondos estructurales

Fuente: elaboración propia. Los tres objetivos de los fondos estructurales son la conver­
gencia, la compctitividad y la cooperación territorial.
 Cuadro 10.5. El objetivo cooperación territorial

Fuente: elaboración propia. El objetivo cooperación territorial (interregional y trans­

fronteriza) busca reducir efectos frontera, potenciar relaciones entre empresas y favo­
recer el equilibrio territorial entre regiones próximas separadas por fronteras interiores
o exteriores de la Comunidad,

2. El FEDER y el Fondo de Cohesión

2.1. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional

(FEDER)
El FEDER es el fondo estructural que maneja más recursos y el prin­
cipal instrumento de la política regional de la UE. Surge en 1975 tras la
incorporación a la Comunidad Europea de Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca (en 1973), los dos primeros con regiones problemáticas, y se
afianza tras la incorporación de otros países con problemática regional:
Grecia (en 1981), Portugal y España (en 1986), Austria, Finlandia y
Suecia (en 1995).

Finalidad. Las actuaciones del FEDER persiguen el logro de la cohe­

sión económica, social y territorial en la UE. Para ello, los recursos del
FEDER cofinancian (conjuntamente con los Estados miembros benefi­
ciarios) actuaciones de apoyo de varios tipos:

202
 r
• Proyectos de inversión que iinpulsen el desarrollo y el ajuste estruc­
tural en regiones retrasadas o en zonas con industrias en declive o con
desventajas geográficas (islas, zonas de montaña, escasamente
pobladas y fronterizas).
• Proyectos que fomenten la cooperación transfronteriza, transnacional
e intérregional entre regiones próximas.

Intervenciones. Los proyectos cofmanciados por el FEDER deben inte­

grarse en planes nacionales de desarrollo regional, que han de ser
acordes con la estrategia comunitaria de cohesión, con vistas a impulsar
la competitividad y la innovación, crear y salvaguardar puestos de tra­
bajo duraderos y garantizar un desarrollo sostenible. Los proyectos
fmanciables son de muy diversos tipos;

• Infraestructuras (de transportes y telecomunicaciones, hidráulicas,

energéticas, culturales, etc.).
• Ayudas a inversiones productivas que creen y preserven empleo, espe­
cialmente realizadas por pymes.
• Ayudas a inversiones que activen el potencial endógeno de las
regiones: prestación de servicios a pymes, apoyo a fondos de capital
riesgo, sociedades de préstamo y garantía, etc.
• Asistencia técnica al diseño de proyectos de desarrollo regional.

Cuadro 10.6. Tipos de proyectos que coflnancia el FEDER

Inversiones productivas
que creen y preserven enipteo:
ayudas directas a la inversión,
sobre todo, a pymes

Activación del potencial endógeno:

prestación de servicios a pymes,
apoyo a fondos de capital riesgo,
de préstamo y de garantía, etc.

Fuente: elaboración propia. Son muy diversos los proyectos (integrados en planes de
desarrollo regional) que cofinancia el F E D E R : infraestructuras, inversiones productivas
y que activen el potencial endógeno, etc.

I
Objetivos y prioridades. El PEDER participa en los tres objetivos de
los fondos estructurales (convergencia, competitividad y empleo, y coo­
peración territorial). En cuanto al objetivo convergencia, las interven­
ciones del PEDER tienen como prioridad el desarrollo sostenible e
integrado, a niyel regional y local, mediante la movilización de la capa­
cidad endógena de las regionesiP En relación con el objetivo compe­
titividad regional y empleo, el PEDER tiene tres prioridades:
la innovación y la economía del conocimiento, el medio ambiente y la
prevención de riesgos naturales y el acceso a servicios de transportes y
telecomunicaciones. Y en cuanto al objetivo cooperación territorial
europea, el PEDER tiene como prioridades la cooperación interregional
y transfronteriza en actividades económicas, sociales y medioambien­
tales, el desarrollo de la cooperación transnacional y la potenciación de
la eficacia de la política regional.

2.2. El Fondo de Cohesión

El Pondo de Cohesión fue creado por el Tratado de Maastricht (1992)
con la finalidad de apoyar a los Estados miembros pobres de la UE en
el logro de convergencia nominal, que exige sanear las finanzas públicas
nacionales, sin que ello implique reducir el esfuerzo inversor (lo cual
implicaría pérdidas de competitividad). Establece una serie de condi­
ciones a los Estados miembros beneficiarios:

• Tener renta por habitante (en paridades de poder de compra) inferior

al 90% de la renta por habitante media de la UE (para los Estados con
efecto estadístico se establece una ayuda transitoria hasta 2013).

• El cumplimiento de las condiciones establecidas por el Tratado de

Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en cuanto a la esta­
bilidad de las finanzas públicas nacionales'^.

Tipos de proyectos. El Pondo de Cohesión cofinancia (conjuntamente

con los Estados miembros beneficiarios) dos tipos de proyectos:•

• Proyectos de infraestructuras de transportes: por ejemplo, redes trans­

europeas de transporte de interés europeo o infraestructuras de
transportes que no formen parte de las redes transeuropeas (transporte
 ferroviario, fluvial y marítimo, sistemas intermodales de transporte,
gestión del tráfico marítimo, aéreo y por carretera, transporte urbano
limpio y transporte público).
Proyectos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo soste-
ible: por ejemplo, infraestructuras urbanas de saneamiento (agua,
alcantarillado, etc.) o proyectos que fomentan la eficiencia energética
y las energías renovables.

La distribución de los recursos del Fondo de Cohesión entre los pro­

yectos presentados por los Estados miembros se realiza teniendo en
cuenta criterios de población, PNB por habitante, superficie y otros indi­
cadores socioeconómicos, tales como deficiencias en las infraestruc­
turas de transporte y en el medio ambiente.

3. Otros instrumentos para la cohesión

Agrupación Europea de Cooperación Territorial. La AECT'3 es un
instrumento de cooperación de carácter facultativo, dotado de persona­
lidad jurídica, cuyos miembros son los Estados miembros, entes regio­
nales y locales (de al menos dos Estados diferentes). Tiene capacidad
para actuar en nombre y por cuenta de sus miembros. El objetivo de las
actuaciones de la AECT es paliar las dificultades que las administra­
ciones públicas encuentran cuando gestionan actividades de coopera­
ción territorial. Puede actuar para aplicar programas de cooperación
territorial cofmanciados por la Comunidad, con cargo a los fondos
estructurales, y promovidos por administraciones públicas nacionales,
regionales y locales.

Instrumento de Ayuda Preadhesión. El lAP'^ es el instrumento único

de ayuda a los paises candidatos y los países candidatos potenciales de
los Balcanes occidentales. Entró en vigor en enero de 2007, para el
período 2007-2013. Sustituye a anteriores instrumentos financieros de
preadhesión Phare, ISPA y SAPARD, al instrumento de preadhesión
para Turquía y al programa CARDS'^.

El lAP contempla ayudas a los países candidatos (Turquía, Croacia y

Macedonia) y a candidatos potenciales (Albania, Bosnia-Herzegovina,
Serbia, Montenegro). Sus ayudas licneii por objeto:

TOS
r
• Reforzar las instituciones democráticas y el Estado de derecho.
• Promover la igualdad de género y el desarrollo de la sociedad civil.
• Fomentar la cooperación regional, la reconciliación y la recons­
trucción.
Reducir la pobreza.
Impulsar la reforma de las instituciones públicas, reformas econó­
micas, la adopción y la aplicación del acervo comunitario, la prepara­
ción para la aplicación de la PAC y la política de cohesión.

El IPA consta de cinco componentes: ayuda a la transición y desarrollo

institucional, la cooperación transfronteriza, el desarrollo regional, el
desarrollo de los recursos humanos y el desarrollo rural.

El Banco Europeo de Inversiones. El BEI tiene su origen en el Tratado

de la Comunidad Europeai^, que lo crea como instrumento financiero de
apoyo a los fines generales de la política económica comunitaria, en
particular las políticas de cohesión y de ayuda al desarrollo de los
países pobres^*. El BEI es una entidad financiera con personalidad jurí­
dica propia, sin fines lucrativosi^. Sus socios son los Estados miembros
de la UE y sus fuentes de financiación son recursos propios obtenidos
por la suscripción de capital por los Estados miembros y recursos ajenos
captados mediante la emisión de obligaciones o la obtención de prés­
tamos en los mercados financieros. A tales recursos se une el denomi­
nado Nuevo Instrumento Comunitario (NIC), que es un recurso
obtenido por la Comisión mediante endeudamiento, que a su vez
entrega al BEL

El BEI concede garantías y préstamos para determinados proyectos de

inversión, por un importe total que no puede superar el 250% de sus
recursos propios, en todos los sectores, salvo comercio y servicios
sociales (sanidad, educación ordinaria, deporte, etc.). Financia proyectos
que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser financiados entera­
mente por los Estados miembros, de las siguientes características^O:

a) Proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas.

b) Proyectos que tiendan a la modernización o reconversión de empresas
o a la creación de nuevas actividades necesarias para el progresivo

206
 establecimiento del mercado comim qiic, por su amplitud o natura­
leza, no puedan ser enteramente linanciados con los diversos medios
de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros.
c) Proyectos de interés común a varios Estados miembros.

En cambio, el BEI no financia déficit públicos o de balanza de pagos.

El 90% de sus préstamos tiene como destino Estados miembros de la
UE; el resto financia proyectos en países extracomunitarios (12 países
mediterráneos, países de África, Caribe y Pacífico, ACP, y países de
Ultramar).

El Fondo Europeo de Inversiones. El FEI fue creado en 1994 con dos

objetivos:

• Apoyar la constitución de redes de empresas.

• Facilitar el acceso al crédito de las pymes.

Su accionista mayoritario es el Banco Europeo de Inversiones, junto con

el cual forma el llamado Grupo BEI. Otros accionistas del FEl son la
Comisión Europea y numerosos bancos europeos. El FEI utiliza sus pro­
pios fondos o los facilitados por el BEI o la Unión Europea.

El FEI proporciona capital de riesgo a pymes, en particular a las pymes

en su fase inicial y a las orientadas al sector de las nuevas tecnologías.
También facilita garantías a instituciones financieras (como bancos)
para cubrir sus préstamos a pymes. El fondo no es una institución de
préstamo y no facilita ni gestiona subvenciones a empresas, ni invierte
directamente en ellas. Opera a través de bancos y otros intermediarios
financieros.

El FEI actúa en los Estados miembros de la UE, pero también en países

candidatos como Croacia, Turquía y en países de la EFTA (Islandia,
Liechtenstein y Noruega).

El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea. El FSUE fue creado

en 2002. Tiene como objeto paliar con carácter urgente las consecuen­
cias más inmediatas derivadas de catástrofes naturales (incendios fores­
tales, inundaciones, ciclones, etc.) con graves repercusiones en las
condiciones de vida, el medio ambiente, o en la economía de una o

207
 varias regiones de un Estado miembro (excepcionalmente también
Estados candidatos o vecinos). Se considera grave repercusión cuando
el perjuicio estimado asciende a 3.000 millones de euros (a precios de
2002) o más del 0,6% de la RNB del Estado afectado. También en casos
excepcionales, aunque no se cumplan los anteriores criterios cuantita­
tivos, el FSUE puede dar asistencia a regiones (especialmente ultraperi-
féricas e insulares) que hayan sufrido una catástrofe natural que afecte
a una importante parte de su población y tenga repercusiones duraderas
en las condiciones de vida y la estabilidad de la región^f

En tales circunstancias el FSUE aporta ayuda financiera de urgencia,

realizando acciones tales como alojamiento temporal o reparación pro­
visional de las infraestructuras indispensables. El FSUE no financia
acciones a largo plazo.

Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. El BERD es una ins­

titución financiera creada en 1991, tras la desaparición de la URSS, tra­
tando de promover iniciativas empresariales privadas en sociedades en
proceso de transición hacia la economía de mercado y la democracia.

El BERD no es una institución exclusivamente comunitaria. Sus socios

son 61 países de todo el mundo (entre ellos, todos los Estados miembros
de la UE) y dos instituciones comunitarias (UE y BEI). A pesar del
carácter público de sus accionistas, el BERD cofinancia (junto con
socios privados) inversiones de empresas privadas (industriales y de
servicios) y también de empresas públicas (apoyando su privatización y
reestructuración) y de servicios públicos (para su mejora), en países de
Europa central y Asia central comprometidos con los principios de la
democracia. El respeto al medio ambiente de los proyectos financiados
también es una exigencia en las actuaciones del BERD.

El BERD, cofinanciando inversiones, atrayendo inversiones extranjeras

directas, movilizando capital nacional y suministrando asistencia téc­
nica, pretende ser un catalizador de cambios socioeconómicos. A través
de sus inversiones, promueve reformas estructurales y sectoriales:
fomenta la competencia, la privatización y el espíritu empresarial, for­
talece las instituciones financieras y el sistema legal, desarrolla las
infraestructuras y una eficiente gobemanza corporativa (que incluye
sensibilidad medioambiental).

208
 , SEUVICiO DE
■ P'JBUCAOONES
''Z--

11

Desarrollo sosteníble

En este tema se trata en primer lugar el concepto de desarrollo soste-

nible y la necesidad de una estrategia pública que lo haga posible.
Luego, se consideran tendencias (en Europa y en el mundo) que son
contrarias a la sostenibilidad del crecimiento económico, tal como han
sido expuestas por el Consejo Europeo de Gotemburgo (2001) y en la
Cumbre Mundial sobre el desarrollo sostenible de Johannesburgo
(2002). Posteriormente, se analiza la estrategia de la UE para el desa­
rrollo sostenible: su génesis, objetivos, principios, criterios básicos y
retos que afronta. Por último, se hace un breve balance de las conclu­
siones del Informe de Eurostat sobre el estado de la cuestión en la UE.

1. El concepto de desarrollo sostenible

La Comisión mundial para el desarrollo del medio ambiente. Comisión
Brundtland, en 1987 señala que «el desarrollo sostenible es aquel que
satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de
las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades» h

I
 El Tratado constitutivo, en su artículo 2, establece que la Comunidad
Europea «tendrá por misión... promover un desarrollo armonioso, equi­
librado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la
Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad
entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista,
un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados
económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del
medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohe­
sión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros».

Este largo párrafo expresa el concepto comunitario de desarrollo soste\

nible, que tiene un carácter multidimensional, pues integra aspectos eco­
nómicos, sociales y medioambientales, con la dimensión global
(internacional). El desarrollo sostenible expresa, por tanto, el objetivo
general de la EU, que afecta a todas sus políticas y actuaciones, bus­
r cando la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en el presente y
en el futuro, y que exige crear comunidades y sociedades capaces de
prosperar económicamente, gestionando de forma eficaz los recursos,
preservando la cohesión social y el medio ambiente natural y urbano.

El concepto de desarrollo sostenible coincide básicamente con el de de­

sarrollo económico contemplado en este libro, si bien enfatiza aspectos
relativos a la cohesión social y el equilibrio medioambiental, contem­
plados desde una perspectiva global (internacional), aspectos todos ellos
que inciden de manera muy importante en la calidad de vida presente y
futura de los ciudadanos.

La sostenibilidad es un concepto dinámico que se refiere a la trayectoria

de crecimiento de la economía. Se plantea si ésta genera efectos a
medio-largo plazo (irreversibles o no) que son contrarios a sus objetivos
y que, por tanto, impiden su logro. Si la dinámica de crecimiento eco­
nómico genera tendencias no sostenibles de suficiente gravedad, ello
implica que tal dinámica incurre en serias contradicciones y conddce a
resultados contrarios a los pretendidos, incluso a la destrucción de la
propia dinámica.

El desarrollo sostenible no es un fruto espontáneo del juego de los mer­

cados (iniciativa privada y competencia), pues éste no resuelve la cues­
tión de la sostenibilidad del crecimiento económico. Por ello, la UE, aún

210
reconociendo la primacía que es preciso otorgar a los mercados compe­
titivos en la asignación de los recursos, siguiendo el principio de subsi-
diariedad, defiende la necesidad de intervenciones públicas que afronten
los fallos de mercado en el logro de aspiraciones fundamentales para las
personas, como las que expresa el concepto de desarrollo sostenible. De
ahí la necesidad de una estrategia de desarrollo sostenible, en la que no
pueden faltar planteamientos de buena gobemanza, tratando de reducir
los frecuentes fallos que acompañan a las intervenciones públicas. La
estrategia de desarrollo sostenible, para ser eficaz, requiere partir de
correctos diagnósticos de tendencias insostenibles, a partir de los cuales
establecer objetivos y reglas que permitan actuaciones eficaces, incluido
el seguimiento y la evaluación de los resultados.

2. Tendencias no sostenibles en Europa

Para afrontar la problemática del desarrollo sostenible, la UE elabora en

2001 una estrategia que identifica seis principales tendencias que
suponen una amenaza para el desarrollo sostenible en Europa^. De ellas,
tres están relacionadas directamente con las condiciones de vida de las
personas (amenazas a la salud, pobreza y envejecimiento) y otras tres
con el medio ambiente natural y urbano (calentamiento global, pérdida
de biodiversidad y congestión del transporte). Y posteriormente, al
revisar la estrategia en 2006, el Consejo indica que «siguen registrán­
dose tendencias no sostenibles en relación con el cambio climático y el
uso de la energía, así como amenazas a la salud pública y fenómenos
tales como la pobreza y la exclusión social, la presión demográfica y
el envejecimiento, la gestión de los recursos naturales, la pérdida de bio­
diversidad, la utilización de la tierra y el transporte, y que están sur­
giendo nuevos retos»^.

La Cumbre de Johannesburgo de Naciones Unidas (2002) expresa que

son objetivos primordiales y requisitos fundamentales de un desarrollo
sostenible la erradicación de la pobreza, la modificación de pautas
insostenibles de producción y consumo, así como la protección y orde­
nación de los recursos naturales para el desarrollo social y económico.

211
Cuadro 11.1. Principales amenazas al desarrollo sostenible
en la UE
1. Las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por la acti­
vidad humana están provocando un calentamiento global. Es probable
que el cambio climático genere más episodios meteorológicos extremos
(huracanes, inundaciones), con serias implicaciones para las infraes­
tructuras, los bienes raíces, la salud y la naturaleza.
2. Existe un grave peligro para la salud pública debido a nuevas cepas
resistentes a los antibióticos en algunas enfermedades y la posibilidad
de que los miles de productos químicos que se utilizan en la actualidad
tengan efectos a más largo plazo; las amenazas a la seguridad alimen­
taria crecen de forma preocupante.
3. Uno de cada seis europeos vive en situación de pobreza. La pobreza y
la exclusión social tienen efectos directos gravísimos para las personas,
que pueden reflejarse en mala salud, suicidios o desempleo persistente.
La carga de la pobreza recae de forma desproporcionada en las madres
solas y en las mujeres mayores que viven sin compañía. Se observa asi­
mismo en la pobreza una tendencia marcada a la persistencia: el pro­
blema suele permanecer en una familia durante varias generaciones.
4. Aunque no cabe sino alegrarse por la mayor esperanza de vida, si ésta
se combina con un índice de natalidad bajo, el envejecimiento de la
población consiguiente amenaza al ritmo del crecimiento económico,
así como a la calidad y la sostenibilidad financiera de los regímenes de
pensiones y sanidad pública. En muchos Estados miembros, en el
período 2000-2040, los gastos podrían aumentar hasta alcanzar un 8%
del PIB.
5. La pérdida de biodiversidad en Europa se ha acelerado de forma drás­
tica en las últimas décadas. Las poblaciones de peces en aguas europeas
están al borde del colapso. Los volúmenes de residuos crecen de forma
constante a mayor ritmo que el PIB. La erosión y el declive de la ferti­
lidad afectan a la viabilidad de algunas regiones rurales.
6. La congestión en el transporte ha aumentado rápidamente y está lle­
gando a la paralización total. Esto afecta ante todo a las zonas urbanas,
que también se ven afectadas por problemas de degradación de los
barrios céntricos, expansión del extrarradio y concentración de bolsas
de pobreza y exclusión social. Los desequilibrios regionales en la UE
siguen siendo un problema preocupante.
Fuente: Comisión Europea (2001), E s tr a te g ia d e la U n ión E u r o p e a p a r a un d e s a r r o llo
so s te n ib le . C O M (2001) 264 final.
 Cuadro 11.2. Cumbre de .lohaniiesbur^o: los grandes problemas

Reconocemos que la erradicación de la pobreza, la modificación de

pautas insostenibles de producción y consumo y la protección y orde­
nación de la base de recursos naturales para el desarrollo social y eco­
nómico son objetivos primordiales y requisitos fundamentales de un
desarrollo sostenible.
12. La profunda fisura que divide a la sociedad humana entre ricos y
pobres, así como el abismo cada vez mayor que separa al mundo desa­
rrollado del mundo en desarrollo, representa una grave amenaza a la
prosperidad, seguridad y estabilidad mundiales.
13. El medio ambiente mundial sigue deteriorándose. Continúa la pérdida
de biodiversidad; siguen agotándose las poblaciones de peces; la deser-
tificación avanza cobrándose cada vez más tierras fértiles; ya se hacen
evidentes los efectos adversos del cambio del clima; los desastres natu­
rales son más frecuentes y más devastadores, y los países en desarrollo
se han vuelto más vulnerables, en tanto que la contaminación del aire,
el agua y los mares sigue privando a millones de seres humanos de una
vida digna.
14. La globalización ha agregado una nueva dimensión a estos proble­
mas. La rápida integración de los mercados, la movilidad del capital y los
apreciables aumentos en las corrientes de inversión en todo el mundo han
creado nuevos problemas, pero también nuevas oportunidades para la
consecución del desarrollo sostenible. Pero los beneficios y costes de
la globalización no se distribuyen de forma pareja y a los países en desa­
rrollo les resulta especialmente difícil responder a este reto.
15. Corremos el riesgo de que estas disparidades mundiales se vuelvan per­
manentes y, si no actuamos de manera que cambiemos radicalmente
N
sus vidas, los pobres del mundo pueden perder la fe en sus represen­
tantes y en los sistemas democráticos que nos hemos comprometido a
defender, y empezar a pensar que sus representantes no hacen más que
promesas vanas.
Fuente: Naciones Unidas (2002), D e c la r a c ió n d e J o h a n n e sb u rg o , núm. 11-15, Informe
de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible,

Asimismo manifiesta que, por un lado, existe una profunda división

entre ricos y pobres, que constituye una grave amenaza a la prosperidad,
seguridad y estabilidad mundiales, y que, por otro lado, el medio
ambiente mundial sigue deteriorándose por la pérdida de biodiversidad

9n
(agotamiento de las poblaciones de peces, la desertificación, etc.), la
contaminación (del aire, el agua y los mares) y el cambio del clima (que
provoca desastres naturales más frecuentes y devastadores). Y añade
que la globalización ha agregado una nueva dimensión a estos pro­
blemas y que existe un riesgo serio de que estas disparidades mundiales
se vuelvan permanentes y genere cada vez mayor desconfianza de los
pobres en la capacidad de los sistemas democráticos para resolver estos
problemas.

El cuarto informe sobre la cohesión en la UE, por su parte, alude a

algunas tendencias que en los últimos años afectan a la UE, fijándose
sobre todo en los efectos del calentamiento global que, al alterar las
pautas del clima, está generando perspectivas de mayores inundaciones,
sequias, olas de calor e incendios forestales, destacando la incidencia
desigual en las distintas regiones, siendo las del centro y sur de Europa
las más perjudicadas. También señala que algunas actividades econó­
micas intensivas en el uso del medio ambiente (agricultura y turismo)
saldrian muy perjudicadas.

Cuadro 11.3. Inundaciones, sequías y olas de calor en la UE

Inundaciones. El número de inundaciones en la UE-27 ha aumentado cada

década desde 1960, mientras que en el mismo período sus costes han
aumentado sustancialmente, en parte como consecuencia de la continua
expansión de las áreas de edificación expuestas a inundaciones. Si esto con­
tinúa, podría aumentar la frecuencia y magnitud de los desastres de las
inundaciones debido a sus efectos en la cantidad de agua que el suelo puede
absorber. Es probable que el cambio climático extreme las pautas de com­
portamiento atmosférico y aumente la frecuencia de inundaciones.
Actualmente, el 7% de la población de la UE vi;i^e en zonas donde hay un
alto riesgo de inundaciones. Esta proporción varía desde un 2% en
Dinamarca a un 12-13% en Austria y Eslovaquia. En 435 de las 1.275
NUTS III europeas de las que hay datos, más del 20% de la población
padece riesgo de inundación. 30 de estas regiones se encuentran en
Alemania, 5 en Austria, 3 en Italia y 2 en España, Francia y Rumania.
Sequias y olas de calor. Alrededor del 9% de la población de la ÜE-27 vive
en zonas donde más de 120 días al año de media (o cuatro meses) no llueve.
Estas zonas están situadas casi exclusivamente en Grecia, sur de Italia y
Portugal, aunque también algunas del sur de Francia y el sureste del RU,
 Cuadro 11.3. Inundaciones, sequías y olas de calor en la UE
(Continuación)

mientras que sequías son habituales en Hungría y el este de Bulgaria y

Rumahia, aunque de algo menor duración. La frecuencia y duración de las
sequías p probable que se incremente como consecuencia del calenta­
miento global, con particular riesgo para las citadas regiones. Además,
cuatro países, Chipre, Malta, Italia y España, pueden ser calificadas como
problemáticas en materia de agua, con retiradas (consumos) superiores en
un 20% a los recursos disponibles. El calentamiento global reducirá las pre­
cipitaciones e incrementará las temperaturas en estos países, incrementando
la escasez de agua.
El impacto de las olas de calor es actualmente objeto de gran número de
investigaciones con el objetivo de prevenir que se repitan las consecuencias
del cálido verano de 2003, cuando se estima murieron entre 20.000 y
50.000 personas y las pérdidas de producción agraria significaron alrededor
de 12.000 millones de euros. Se espera que las olas de calor sean frecuentes
a mediados de siglo, con particular riesgo para las personas de 65 y más
años, incrementando la probabilidad de incendios forestales.
Fuente: traducido por el autor del texto de la Comisión Europea F o u rth r e p o r t on e c o -
n o m ic a n d s o c ia l co h esió n .

En el centro y sur de Europa, el aumento de las temperaturas es probable

que incremente la frecuencia e intensidad de las sequías. Se espera que
la disponibilidad de agua y las cosechas disminuyan un 20% con un
incremento de 2° C de la temperatura global. Las regiones con escasez
de agua afrontarán serias difíeultades y erecientes costes. En el sur de
España, el proceso de desertificaeión es probable que se acelere.
NVeranos más calurosos y la escasez de agua podría perjudicar el turismo
en todo el sur de Europa, mientras que más al norte, en las zonas de
turismo de invierno, la falta de nieve podría forzar el cierre de muchas
estaciones de esquí (se estima que un aumento de 1°C significa que la
cuarta parte de las estaciones de esquí no tendrán nieve suficiente para
estar operativas y otro grado adicional de aumento de temperatura incre­
mentaría la proporción al 40%)"*.

3. La estrategia de desarrollo sostenible

Bajo el impulso del Tratado constitutivo y para afrontar de manera
eficaz las tendencias no sostenibles, el Consejo Europeo de Gotemburgo

215
(2001) crea la estrategia de desarrollo sostenible como complemento de
la Estrategia Lisboa^. En su primera versión, tras definir el desarrollo
sostenible (y sus diferentes dimensiones), identifica seis principales
amenazas graves e irreversibles®, así como una serie de principios polí­
ticos a tener en cuenta"^. Dado que la Estrategia Lisboa ya había afron­
tado dos de las mencionada problemáticas (pobreza y envejecimiento),
la Estrategia Gotemburgo delimita cuatro grandes temas:
1) Limitar el cambio climático e incrementar el uso de energías limpias.
2) Responder a las amenazas a la salud pública.
3) Fomentar una gestión más responsable de los recursos naturales.
4) Mejorar el sistema de transportes y la ordenación territorial.
En relación con cada uno de ellos, establece objetivos y medidas con­
cretas. Finalmente la estrategia establece pautas metodológicas para el
seguimiento y la evaluación de los resultados y la revisión de la propia
estrategia.

Cuadro 11.4. La génesis de la estrategia de desarrollo sostenible

Fuente: elaboración propia. La estrategia de desarrollo sostenible de la U E surge en el

Consejo Europeo de Gotemburgo (2001), pero tiene importantes antecedentes en
eventos internacionales como la Conferencia de Estocolmo (1972) y la Cumbre de la
Tierra (1992).
 Esta revisión (y reformulación) tuvo lugar en el Consejo Europeo de
Bruselas (2006), que manifiesta que «siguen registrándose tendencias
'rm sostenibles en relación con el cambio climático y el uso de la energía,
ak como amenazas a la salud pública y fenómenos tales como la
pobreza y la exclusión social, el envejecimiento, la inadecuada gestión
deios recursos naturales, la pérdida de biodiversidad... (y que)... el reto
principal es cambiar de modo gradual nuestros actuales modelos de con­
sumo y producción no sostenibles, así como el enfoque no integrado
para elaborar políticas»*.

3.1. Los objetivos

La estrategia revisada de desarrollo sostenible establece cuatro obje­
tivos claves, tres de los cuales tienen que ver con las dimensiones del
desarrollo (prosperidad económica, cohesión y protección medioam­
biental). El cuarto objetivo se refiere al cumplimiento de compromisos
internacionales (la dimensión intemacional)^.

En cuanto a la prosperidad económica, pretende fomentar una eco­

nomía próspera, innovadora, rica en conocimientos, competitiva y res­
petuosa con el medio ambiente que garantice un alto nivel de vida con
pleno empleo de alta calidad en toda la UE.

Cuadro 11.5. Objetivos de la estrategia de desarrollo sostenible

Fuente: elaboración propia. Los objetivos de la estrategia de desarrollo sostenible son

los mismos que persigue la Estrategia Lisboa-Gotemburgo. Nótese la triple dimensión
del desarrollo (económica, social y medioambiental), a la que se añade la dimensión
internacional.

I
 Respecto de la cohesión, busca fomentar una sociedad cohesionada,
sana, segura y justa, que respete los derechos fundamentales y la
diversidad cultural, y ofrezca las mismas oportunidades para todos,
sin discriminaciones.

• En relación con la protección medioambiental, quiere respetar los

límites de los recursos naturales del planeta, garantizar un alto nivel
de protección y mejora del medio ambiente, prevenir y reducir la con­
taminación medioambiental y fomentar el consumo y la producción
sostenibles, rompiendo el vínculo entre crecimiento económico y
degradación medioambiental'o.

• Finalmente, el cuarto objetivo aborda la dimensión internacional, las

responsabilidades asumidas por la UE ante la comunidad interna­
cional: defender la estabilidad de instituciones democráticas en todo
el mundo y garantizar que las políticas internas y externas de la UE
son coherentes con el desarrollo sostenible del planeta.

Cuadro 11.6. Los principios rectores de la estrategia

Promoción y protección de los derechos fundamentales. Hacer del ser

humano el centro de las políticas de la UE, luchando contra la discrimina­
ción, la pobreza y la exclusión social.^
Solidaridad intra e intergeneracional. Hacer frente a las necesidades de
los habitantes de la UE y del resto del planeta sin poner en peligro la capa­
cidad de las futuras generaciones para cubrir las suyas.
Una sociedad abierta y democrática. Garantizar el derecho de los ciuda­
danos al acceso a la información y a la justicia. Desaixollar canales de con­
sulta y participación de todas las partes interesadas.
Participación ciudadana. Impulsar la participación ciudadana en los pro­
cesos de toma de decisiones. Aumentar la educacióiUy la sensibilización
de la opinión pública. Informar a los ciudadanos del impacto de su modo de
vida en el medio ambiente y de alternativas más sostenibles.
Participación de empresas e interlocutores sociales. Mejorar el diálogo
social, aumentar la responsabilidad social de las empresas y fomentar las
asociaciones entre el sector público y el privado para lograr una mayor coo­
peración y el establecimiento de responsabilidades comunes.

218
Cuadro 11.6. Los principios rectores de la estrategia (Continuación)

Coherencia de las políticas y gobernanza. Fomentar la coherencia entre

jdas las políticas de la UE y entre las acciones a nivel local, regional y
n^ional.
Iiítegración de las políticas. Integrar las consideraciones económicas,
sociales y medioambientales de forma que sean compatibles y se refuercen
mutuamente, a través de la mejora de la reglamentación y la evaluación
equilibrada del impacto y la consulta de las partes interesadas.
Utilizar los mejores conocimientos disponibles. Garantizar el desarrollo,
evaluación y ejecución de las políticas, y que guarden una buena relación
coste-beneficio.
Principio de precaución. En caso de duda científica razonable, recurrir a
procedimientos de evaluación y medidas preventivas para evitar los daños
a la salud y al medio ambiente.
Hacer que el contaminador pague. Garantizar que los precios reflejen los
costes reales para la sociedad de las actividades de consumo y producción,
y que los contaminadores paguen los daños que causan a la salud pública y
al medio ambiente.

Fuente: Consejo, E s tr a te g ia r e v is a d a p a r a un d e s a r r o llo so s te n ib le .

3.2. Los principios rectores

Tratando de lograr coherencia entre las actuaciones de la UE y los obje­
tivos perseguidos, y al propio tiempo buscando eficacia, la estrategia
establees un conjunto de principios que deben dirigir las actuaciones.
Tales prinmpios son de naturaleza diversa: algunos principios se refieren
a valores fundamentales que la UE defiende (la protección de los dere­
chos fundamentales, la solidaridad intra e intergeneracional, el logro de
una sociedad abierta y democrática), otros principios tienen que ver con
la buena gobernanza que requiere coherencia de las actuaciones (cohe­
rencia tanto vertical, entre los distintos niveles de administraciones
públicas, como horizontal, entre áreas de política) y participación e
implicación de la sociedad civil en las actuaciones a favor del desarrollo
sostenible. Finalmente, otros principios tratan de lograr la máxima efi­
cacia, como utilizar el mejor conocimiento disponible, el principio de
actuación preventiva y el principio de que quien contamina, paga, desin­
centivando actuaciones contrarias al desarrollo sostenible.
 Cuadro 11.7. Los principios rectores de la estrategia de desarrollo
sostenible
Participación
(empresas,
Protección P R IN C IP IO S ínteriocutores,
de ios derechos R EC TO R ES ciudadanos)
fundamentales

Solidaridad
intra e inter­ <
7
P o lítico s G obern an za
Coherencia
vertical y
horizontal
de las políticas
generacional
Utilizar los mejores
conocimientos
disponibles

Una sociedad
abierta y L o g r a r q u e qu ien Principio de
democrática co n ta m ín e p a gu e prevención

Fuente: elaboración propia. Muchos son los principios que rigen la estrategia de desa­
rrollo sostenible de la U E , pudiendo ordenarse en los siguientes grupos: principios polí­
ticos (solidaridad, democracia, etc.), principios de buena gobernanza (conocimiento,
coherencia, prevención, participación), y el principio de corrección (quien contamina,
paga).

Un análisis de estos principios revela la preocupación de la estrategia

por lograr actuaciones eficaces y coherentes con los objetivos, y el reco­
nocimiento implícito de que con frecuencia las actuaciones administra­
tivas han ido en sentido contrario al desarrollo sostenible. Así, por
ejemplo, la Política Agraria Común históricamente hasta las recientes
reformas, ha incentivado una agricultura más orientada a la cantidad que
a la calidad, y no siempre ha impulsado métodos productivos respe­
tuosos con la salud y el medio ambiente (por el abuso de abonos y fer­
tilizantes químicos, pesticidas y plaguicidas sintéticos, antibióticos
estimulantes del crecimiento, piensos industriales, modificaciones gené­
ticas, etc.). Y de las políticas comunitarias pesquera y de transporte
cabe decir que no han prestado suficiente atención a los efectos
medioambientales de la actuación de los respectivos sectores produc­
tivos (agotamiento de bancos de pesca o la congestión y contaminación
del transporte).

La estrategia quiere dar prioridad en sus actuaciones políticas y pro­

puestas legislativas a planteamientos de mercado, utilizando los precios

220
como señales orientadoras de las conductas de los agentes económicos
e incorporando a los precios las externalidades, de manera que los pre­
cios no sólo reflejen los costes monetarios, sino también aspectos no
monetarios de carácter social y medioambiental. Al respecto, la estra­
tegia recómienda a los Estados que cambien la físcalidad, gravando
menos al/trabajo (cuya utilización conviene incentivar) y gravar más el
consumó de recursos naturales escasos y de energía (fomentando su
ahorro). Asimismo, la estrategia indica que la Comisión a corto plazo
debe elaborar un programa para la reforma, sector por sector, de las sub­
venciones a actividades productivas con efectos negativos sobre el
medio ambiente, con vistas a su reducción progresiva y eliminación
final* 1. Por último, otro instrumento aplicable por las administraciones
públicas para impulsar el desarrollo sostenible son las compras públicas
orientadas hacia productos diseñados y obtenidos teniendo en cuenta
consideraciones ecológicas.

3.3. Los retos

Siete son los retos a los que se enfrenta la estrategia comunitaria de de­
sarrollo sostenible, cada uno de los cuales tiene que ver con alguna(s)
de sus dimensiones. En relación con cada uno de ellos se establece un
objetivo general, objetivos operativos y acciones concretas. A continua­
ción se ofrece un resumen de los mismos:

Reto 1: cambio climático y energía limpia. El objetivo general es

limitar el cambio climático y sus efectos negativos para la sociedad y el
medio ambiljute. Entre los objetivos operativos destacan los siguientes:

• Reducir las emisiones con efecto invernadero en 2008-12 un 8% con

respecto a los niveles de 1990.
• Aspirar a que la temperatura media de la superficie terrestre no
aumente más de 2°C con respecto a los niveles preindustriales.
• En 2010, el 12% del consumo de energía y el 21% del consumo de
electricidad deberán proceder de energías renovables (15% para
2015).
• En 2010, el 5,75% del combustible utilizado para el transporte deberá
consistir en biocarburantes (el 8% para 2015).

221
 • Lograr un ahorro global del 9% de consumo final de energía durante
un período de nueve años hasta 2017.

Reto 2: transportes sostenibles. Su objetivo general es que los sis­

temas de transporte tengan en cuenta las necesidades económicas,
sociales y medioambientales y reduzcan al mínimo sus repercusiones
negativas. Sus objetivos operativos son:
• Disociar el crecimiento económico y la demanda de transporte con el
objetivo de reducir las consecuencias medioambientales.
• Lograr niveles sostenibles de consumo de energía en el sector de los
transportes y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Reducir las emisiones contaminantes del transporte a niveles que
minimicen sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente.
• Lograr el cambio equilibrado hacia modos de transporte más compa­
tibles con el medio ambiente.
• Reducir la contaminación acústica procedente de los transportes.
• La flota media de coches nuevos deberá alcanzar unas emisiones de
CO2 de 140g/km para 2008-2009 y de 120g/km para 2012.
• Reducir a la mitad en 2010 el número de muertos en las carreteras en
comparación con las cifras de 2000.

Reto 3: consumo y producción sostenibles. El objetivo general es

fomentar patrones de consumo y producción sostenibles. Sus objetivos
operativos son:•
• Fomentar el consumo y la producción sostenibles, disociando el cre­
cimiento económico de la degradación medioambiental.
• Mejorar el rendimiento medioambiental y social de productos y
procesos productivos, y fomentar su adopción por empresas y consu­
midores.
• Aleanzar en 2010 en la UE un nivel medio de eontrataeión pública
ecológica igual al alcanzado hasta ahora por los Estados más sobresa­
lientes.
• Incrementar la cuota de la UE en el mercado mundial de tecnologías
medioambientales e innovaciones ecológicas.

222
Reto 4: conservación y gestión de ios recursos naturales. Su objetivo
es mejorar la gestión y evitar la explotación abusiva de recursos natu­
rales. Sus objetivos operativos son:
• Reducir ^ uso generalizado de los recursos naturales no renovables y
utilizar recursos naturales renovables en un porcentaje que no supere
su capacidad de regeneración.
• Obtener y mantener una ventaja competitiva con la mejora de la efi-
eiencia de los recursos, en particular, mediante la promoción de las
innovaciones ecológicamente eficientes.
• Mejorar la gestión y evitar la explotación abusiva de los recursos natu­
rales renovables, como la pesca, la flora, el agua, el aire, la tierra y la
atmósfera, y restaurar los ecosistemas marinos degradados antes de
2015.
• Detener la pérdida de la biodiversidad en la UE y reducir de forma
significativa el índice mundial de pérdida de biodiversidad en 2010.

Cuadro 11.8. Los siete retos del desarrollo sostenible

Fuente; elaboración propia. Siete son los retos que explícita la estrategia de desarrollo
sostenible de la U E . Cada uno de ellos tiene que ver con alguna de las dimensiones de
la sostenibilidad. Los retos se pueden clasificar en dos grupos: por un lado, los retos que
se refieren directamente a las personas (salud, inclusión, pobreza, etc.) y, por otro, los
que hacen referencia directa al medio ambiente (consumo y producción sostenibles,
transportes, cambio climático, etc.).

77^
 • Contribuir de manera eficaz a alcanzar en 2015 los cuatro objetivos
globales de Naciones Unidas para el sector forestal.
• Evitar la producción de residuos y aumentar el uso eficaz de los
recursos naturales mediante el fomento de la reutilización y el reciclado.

Reto 5: salud pública. El objetivo general es fomentar la buena salud

pública en igualdad de condiciones y mejorar la protección frente a las
amenazas sanitarias. Sus objetivos operativos son:

• Mejorar la protección frente a las amenazas sanitarias.

• Mejorar la legislación en materia de alimentos y piensos, incluida la
revisión del etiquetado de los productos alimentarios.
• Fomentar normas elevadas de sanidad y bienestar de los animales en
la UE y a escala internacional.
• Reducir el incremento de las enfermedades crónicas y relacionadas con
formas de vida, especialmente en los grupos y zonas desfavorecidas.
• Reducir las desigualdades sanitarias dentro de los Estados miembros
y promover estrategias para la prevención de enfermedades.
• Promover que en 2010 las sustancias y los preparados químicos,
incluidos los pesticidas, se produzcan, manipulen y utilicen de forma
que no supongan un riesgo importante para la salud humana y el
medio ambiente.
• Mejorar la información sobre la contaminación medioambiental y las
repercusiones negativas sobre la salud.
• Mejorar la salud mental y combatir los intentos de suicidio.

Reto 6: inclusión social, demografía y flujos migratorios. Su objetivo

general es crear una sociedad socialmente inclusiva mediante la solida­
ridad intra e intergeneracional y asegurar y mejorar la calidad de vida de
los ciudadanos como condición previa para un bienestar individual
duradero. Sus objetivos operativos son:•

• Reducir el número de personas expuestas a la pobreza y la exclusión

social de aquí a 2010, especialmente la pobreza infantil.

224
• Garantizar un alto nivel de cohesión social y territorial a nivel de la
UE y en los Estados miembros, así como de respeto por la diversidad
cultural.
• Apoyarla los Estados miembros en sus esfuerzos por modernizar la
protección social teniendo en cuenta los cambios demográficos.
• Incremetitar la participación en el mercado laboral de las mujeres y los
trabajadores de más edad, así como aumentar el empleo de los emi­
grantes.
• Desarrollar en la EU una política de emigración, acompañada por
políticas destinadas a reforzar su integración y la de sus familias.
• Reducir los efectos negativos de la globalización en los trabajadores.
• Fomentar un mayor empleo de los jóvenes. Redoblar los esfuerzos
para reducir el abandono escolar al 10% y garantizar que al menos el
85% de los jóvenes de 22 años hayan finalizado la educación secun­
daria postobligatoria. A finales de 2007, todo joven que haya abando­
nado la escuela y esté sin empleo debería recibir, en el plazo de seis
meses, una oferta de empleo, un contrato de aprendizaje, formación
adicional u otra medida que mejore su capacidad de empleo; en 2010,
este plazo debería haberse reducido a cuatro meses.
• Aumentar la participación en el mercado laboral de los disca­
pacitados.

Reto 7: pobreza en el mundo y retos en materia de desarrollo soste-

níble. Su objetivo es fomentar de forma activa el desarrollo sostenible
en el rhundo y garantizar que las políticas internas y externas de la UE
sean coperentes con el desarrollo sostenible mundial y con sus compro­
misos internacionales. Sus objetivos operativos son:

• Avanzar de modo significativo hacia el cumplimiento de los compro­

misos asumidos por la UE en la Declaración del Milenio y la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, el Consenso de Monterrey
sobre la Financiación para el Desarrollo, el Programa de Doha para el
Desarrollo y la Declaración de París sobre armonización de la ayuda.•
• Contribuir a mejorar la gestión internacional del medio ambiente y
consolidar los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente
(AMMA).

225
 • Aumentar el volumen de ayuda hasta el 0,7% de la renta nacional
bruta (RNB) en 2015, con un objetivo intermedio del 0,56% en
2010 ' 2.
• Fomentar el desarrollo sostenible en las negociaciones de la OMC,
para la que el desarrollo sostenible es uno de sus principales objetivos.
• Incrementar la eficacia, coherencia y calidad de las políticas de ayuda
de la UE y los Estados miembros en el período 2005-10.
• Incluir la problemática del desarrollo sostenible en todas las políticas
exteriores de la UE, incluida la política exterior y de seguridad común.

3.4. Las medidas de la Unión Europea de 2008

A propuesta de la Comisión de enero de 2008, en diciembre de ese
mismo año la UE aprueba medidas que tratan de profundizar en
aspectos relativos al reto 1 (cambio climático y energía limpia), estable­
ciendo objetivos para 2020:

1. La reducción del 20% de las emisiones de gases con efecto inverna­

dero respecto de las realizadas en 1990 (reducción ampliadle al 30%
si se alcanza compromiso internacional).
2. El aumento de la cuota de las energías renovables hasta el 20% del
total de la energía consumida.
3. Lograr un ahorro energético del 20% en el consumo final de energía.

Además, se establecen objetivos por sectores, por ejemplo:

• La industria, responsable del 50% de las emisiones de CO2 de la UE,

debe reducir sus emisiones en un 21%.
• Se establece un sistema de adquisición por subastas de derechos de
emisión, un más ambicioso sistema de comercio de emisiones y que
los fondos recaudados en las subastas se inviertan en tecnologías
verdes.
• El sector del transporte debe utilizar energías renovables en un 10%.
• Los sectores de la agricultura, los transportes y la vivienda deben
reducir sus emisiones globales en un 10% (respecto a las de 2005).

226
 Los nuevos modelos de automóviles tendrán que reducir en 2020 a
95g/km la emisión de CO2 .

4. El Informe de Eurostat
De cara al seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos por la
estrategia de desarrollo sostenible, ésta establece que la Comisión pre­
sentará cada dos años (a partir de septiembre de 2007) un informe sobre
la aplicación de la estrategia de desarrollo sostenible en la UE y los
Estados miembros, basándose en el informe de seguimiento que debe
elaborar Eurostat y en los datos científicos más recientes. Por ello, en
2007 Eurostat ha publicado el informe 2007 m onitoring report o f the
E U sustainable developm ent strategy. En el análisis de la compleja y
multidimensional situación del desarrollo sostenible, Eurostat ha utili­
zado un conjunto de indicadores, relacionados con los objetivos y retos
de la estrategia, organizados en diez grupos*3.

Según el informe, la evolución desde 2000 presenta un panorama

variado y diverso. En cuatro indicadores principales, la evolución ha
sido favorable:

• Desarrollo socioeconómico: la tasa de crecimiento medio anual del

PIB de la UE-27 en el período 2000-06 ha sido 1,7%.

• Producción y consumo sostenible: la productividad de los recursos en

la UE-15 ha tenido una tasa de crecimiento medio anual del 2,3%
en el períom 2000-4, mostrando cierta desvinculación entre el creci­
miento del producto y el consumo de recursos.

• Cambio demográfico: la tasa de empleo de los mayores de 55 años ha

aumentado en UE-27 en 6,6 puntos porcentuales entre 2000 y 2006,
haciendo posible alcanzar el objetivo del 50% en 2010.

• Pobreza: la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de la UE-15 se ha incre­

mentado entre 2000-5 el 5,6% anual, cumpliendo el objetivo inter­
medio establecido para 2005.

Sin embargo, el informe expresa que la evolución es claramente desfa­

vorable en los dos indicadores relacionados con el cambio climático y

I
la energía limpia (la reducción en la UE-15 de la emisión de gases con
efecto invernadero y el incremento en la participación de energías reno­
vables en el consumo total de energía). Sin embargo, el informe mani­
fiesta que las medidas planeadas o adoptadas pueden lograr que se
cumpla el objetivo de Kioto y son probables progresos en la participa­
ción de las energías renovables.

Según el informe, se han observado progresos moderados en los indica­

dores que siguen la evolución de los retos relativos al transporte soste-
nible, gestión de los recursos naturales y salud pública, señalando que
no hay signos reales de desvinculación entre consumo energético del
transporte y crecimiento económico. Los índices de biodiversidad (rela­
tivos a aves y capturas de pesca por encima de los límites biológicos de
seguridad) muestran valores comparables a los de 2000. La expectativa
de vida sana al nacer está creciendo más rápidamente que la esperanza
de vida, pero menos del 1% anual.

En cuanto a la evaluación del progreso en la reducción del riesgo de

pobreza, el informe indica que, puesto que en 2005 el 16% de los ciu­
dadanos europeos de la UE estaba bajo el umbral de riesgo de pobreza,
no puede hablarse de avances.

Respecto de la gobemanza, el informe señala que, aunque los objetivos

se formulan en términos cuantitativos y son difíciles de seguir con las
estadísticas actuales, algunas conclusiones pueden obtenerse:

• La coherencia vertical (entre distintos niveles de gobierno) ha mejo­

rado, pues han disminuido las infracciones y la tasa de transposición
de directivas europeas a la legislación nacional ha superado el obje­
tivo establecido en el Consejo de 2001.
• En cuanto al principio de sociedad abierta y democrática, el descenso
en la participación en los procesos electorales se ha estabilizado,
aunque todavía hay un desfase de más del 20% en el número de
votantes nacionales y europeos en quince Estados.•

• También el informe indica que ha mejorado el acceso a la información

pública; el uso de medios electrónicos por las administraciones
(e-gobierno) ha aumentado en la mayoría de los Estados miembros
entre 2004 y 2006.

I
• Respecto del principio de quien contamina pagua y el uso de instru­
mentos económicos para frenar la contaminación, el informe señala
que no se ha dado el deseable desplazamiento desde la físcalidad que
grava el trabajo hacia la que grava las actividades que deterioran el
medio ambitente.
• Finalmente^, el informe indica la falta de información para medir los
principios de integración política (coherencia horizontal, entre áreas
distintas de política) y participación de ciudadanos, empresas e inter­
locutores sociales.

La evaluación del logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo

sostenible muestra que la UE no sigue del todo una trayectoria de desa­
rrollo sostenible. Ello particularmente es cierto en lo referente al reto del
cambio climático y el uso de energía limpia, cuestiones en las que según
el informe ninguno de los objetivos se están alcanzando, aunque algunas
medidas que se están tomando podrían tener en el futuro un impacto
positivo. Además, en varios retos claves los progresos son muy
modestos. Las áreas de política en las que ha habido una evolución posi­
tiva son el consumo y la producción sostenible, los cambios demográ­
ficos y la ayuda oficial a la pobreza global.

229
12

La crisis de 2008

El capítulo analiza en primer término la evolución seguida en años

recientes y estimada para 2008 y 2009 de magnitudes macroeconómicas
relevantes de la UE (PIB, empleo, paro, formación de capital e infla­
ción), evolución que da idea de la magnitud de la crisis iniciada en 2008.
En segundo término, analiza diversos factores explicativos de la crisis,
centrándose sobre todo en la colosal crisis financiera (iniciada en EEUU
a mediados de 2007 y propagada en Europa a lo largo de 2008). A con­
tinuación, hace una síntesis de las diversas medidas adoptadas por
bancos centrales y gobiernos para afrontar la crisis, terminando con un
resumen del contenido del plan de recuperación propuesto por la UE.

1. Evolución macroeconómica en 2008 y 2009

El PIB y el empleo. Tras cuatro años (2004-2007) registrando tasas de
crecimiento real entre el 2 y el 3%, el PIB de la UE experimenta en 2008
una intensa desaeeleración, con perspectivas muy negativas para 2009.
 Cuadro 12.1. Tasas de variación anual del PIB real y el empleo en
la UE (2004-2009)*

2004 2005 2006 2007 2008 2009

-PIB - e —En^lt»

Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic

(*) Las tasas de 2008 y 2009 son estimaciones de la Comisión Europea.
F o re c a st 2 0 0 9 .
El gráfico permite apreciar la rápida desaceleración del PIB y del empleo en 2008 y la
profunda crisis de 2009.

En este año, estimaciones de la Comisión Europea (de abril de 2009)’

sitúan la tasa de crecimiento del PIB en -4,0%. El mal comportamiento
del PIB se traslada al empleo, cuya tasa de crecimiento también se des­
acelera en 2008 y, según estimaciones, se convierte en muy negativa en
2009 (-2,6%), provocando un fuerte aumento de la tasa de desempleo.

Cuadro 12.2. Tasas de variación anual del PIB real en las mayores
economías de la UE (2004-2009)*
2004 2005 2006 2007 2008 2009
.................. 1
UE-27 2,5 2,0 3,1 2,9 0,9 -4,0
Alemania 1,2 0,8 3,0 2,5 1,3 -5,4
España 3,3 3,6 3,9 3,7 1,2 -3,2
Francia 2,5 1,9 2,2 2,2 0,7 -3,0
Italia 1,5 0,6 1,8 1,5 , -1,0 -4,4
Reino Unido 2,8 2,1 2,8 3,0 0,7 -3,8
EEUU 3,6 2,9 2,8 2,0 1 u -2,9
L.........
Fuente: Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic F o r e c a s t 2 0 0 9 . (*) 2008 y 2009 son esti­
maciones de la Comisión Europea.

929
Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic
(*) Las tasas de paro de 2008-2010 son estimaciones de la Comisión
F o reca st 2009.
Europea. Debido al comportamiento de la actividad económica, la tasa de paro aumenta
de manera apreciable en 2009 y 2010.

Este panorama de crisis se da sin excepciones en las cinco economias de

mayor tamaño de la UE y en EEUU. En todas ellas se aprecia la desacele­
ración de la actividad económica e intensa crisis en 2008-9. Como conse­
cuencia del comportamiento del empleo y la población activa, la tasa de
paro de la UE, que habia venido reduciéndose en años anteriores (2004-7),
aumenta considerablemente en 2009 y seguirá haciéndolo en 20102.

Cuadro 12.4. Tasas de variación anual de PIB y formación bruta

de capital (FBC) en la UE (2004-2009)*

•PIB -FBC
Fuente: elaboración propia con datos de Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic F o r e c a s t
2 0 0 9 . (*) Las tasas de 2008 y 2009 son estimaciones. Puede apreciai'se que a partir de
2008 la FBC se debilita de manera considerable en la UE, registrando en 2009 una caida
muy intensa (-10,5%).
Cuadro 12.5. Tasas de variación anual de FBC en las mayores
economías de la UE (2004-2009)*
2004 2005 2006 2007 2008 2009
U E-27 3,0 3,6 6,2 i 5,4 0,1 -10.5
A lem ania -0,3 1,1 7,7 ! 4,3 4,4 .' ^ -10,3
España 5,1 7,0 7,1 1:5-3 -3,0 ; -14,7
Francia 3,6 4,4 4,7 4,9 0,5 -5,9
Italia 2,3 0,8 2,9 '•']*“ 2,0 -3,0 ; -12,3'
Reino U nido 4,9 2,2 6.0 |. 6,8 -3,1 1 -12,3
Fuente: Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic F o r e c a s t 2 0 0 9 . (*) 2008 y 2009 son esti­
maciones de la Comisión Europea.

El gasto. Detrás del debilitamiento de la actividad productiva se

encuentra una intensa crisis del gasto, tanto del consumo final de los
hogares como sobre todo de la formación de capital (inversión en
inmuebles y bienes de equipo). Y la alta inflación de la primera mitad
de 2008 (empujada por el ñierte aumento de los precios del petróleo, las
materias primas y los alimentos) también colabora a la crisis del gasto.

Si se contempla la dinámica económica por el lado de la demanda, se

aprecia muy claramente el cambio de coyuntura y el inicio de crisis en
2008. El consumo final de los hogares, como es habitual, registra una
evolución acorde con la del PIB (por tanto, se desacelera y entra en
crisis), siendo la formación bruta de capital (inversión) el componente
del gasto interno que refleja con mayor nitidez la intensidad de la crisis.
A este crítico comportamiento de la inversión contribuyen tanto la
inversión en construcción (por la crisis inmobiliaria especialmente
intensa en países como EEUU, Reino Unido y España) como la inver­
sión en bienes de equipo (también muy afectada por la crisis industrial
que se produce en estos años). La evolución de la inversión en las prin­
cipales economías europeas expresa con nitidez su intensa crisis.

La inflación. A pesar de la desaceleración de la actividad económica,

la inflación (en media anual) crece de forma apreciable en 2008. Sin
embargo, este crecimiento medio anual de la inflación esconde compor­
tamientos muy dispares en la primera mitad de 2008 y en su segunda
mitad. En el primer semestre la inflación crece mucho debido sobre todo
a la espectacular subida del precio del petróleo, pero también al alza de
los precios de los alimentos y las materias primas en los mercados inter­
nacionales. En cambio, en el segundo semestre la inflación se reduce a
medida que se desacelera el gasto, el producto, la renta y el empleo,
pues ello reduce la demanda de petróleo y su precio (se desinfla la bur­
buja del petróleo formada en el semestre anterior).

Cuadro 12.6. Tasas de inflación en la UE-27 (2004-2009)’'

Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea, S p r in g E c o n o m ic

F orecast 2009. (*) Las tasas de 2008 y 2009 son estimaciones. El crecimiento de la
inflación de 2008 viene provocado sobre todo por el fuerte crecimiento de los precios
de petróleo, pero también por el de los alimentos y las materias primas, crecimiento que
tiene lugar en la primera mitad del año. Con posterioridad, la inflación cae debido a la
crisis del gasto (que afecta no sólo a la UE y EEUU sino también a los países emer­
gentes), lo cual desinfla la burbuja del petróleo y provoca la caída de su precio.

2. Factores desencadenantes de la crisis

El inicio y la rápida extensión de la crisis económica se explican por la
confluencia de un conjunto de perturbaciones recesivas, entre las que
destacan el encarecimiento del precio del petróleo, las materias primas
y los alimentos y, sobre todo, la crisis financiera. A ellas, se une en
algunos países (por ejemplo, EEUU, España y Reino Unido) los desa­
justes estructurales de dos importantes sectores (la construcción y la
automoción) gestados en los anteriores años de expansión.

I
Cuadro 12.7. Causas de la crisis

Fuente: elaboración propia. Los flujos de producto y empleo, renta y gasto son afectados
(frenados) por diversas e intensas p e rtu rb a c io n e s. Por ello, la economía europea entra
en una dinámica recesiva.

El encarecimiento del petróleo, las materias primas y alimentos. La

fuerte dependencia de las economías europeas del petróleo y el gas
natural las hace especialmente vulnerables a los vaivenes generados por
la evolución del precio del petróleo. En la primera mitad de 2008 ocurre
un espectacular crecimiento del precio del petróleo^, que implica una
merma de la renta disponible en los hogares (a través del encarecimiento
de los productos energéticos) y un encarecimiento de los costes de pro­
ducción de las empresas (que de forma generalizada utilizan inputs
energéticos). También han contribuido a elevar la inflación y drenar el
poder adquisitivo de los hogares las subidas de los precios de los ali­
mentos y materias primas, que han operado asimismo como factores
recesivos.

La especial incidencia de la crisis financiera. La crisis financiera

internacional, gestada desde el verano de 2007 y manifestada en Europa
a mediados de 2008, obviamente genera un efecto muy adverso sobre
los flujos reales (producto y empleo, renta y gasto) de las economías
europeas (en especial en aquellas más endeudadas), no sólo a través de
la restricción y el encarecimiento del crédito (que inciden en la renta
disponible, la formación de capital y el consumo final), sino también por
el efecto de riqueza negativo sobre las decisiones de gasto derivado de
la intensa caída de las cotizaciones bursátiles, que contribuye también a
crear expectativas pesimistas en los agentes económicos sobre la evolu­
ción futura de la economía.

La crisis inmobiliaria. Otro factor que también incide en el inicio y la

evolución de la crisis es la crisis inmobiliaria. Ello ocurre sobre todo en
algunos países en los que se venía dando un fuerte auge de la demanda
inmobiliaria, en gran parte especulativa (por ejemplo, EELFU, España y
Reino Unido). En estos países, el crecimiento de los precios de la
vivienda, que ya venía reduciéndose desde años anteriores, se sitúa por
debajo de la inflación en 2008, cayendo finalmente. Ello interactúa con
la demanda de viviendas y explica la brusca caída de la producción de
viviendas^.

Cabe destacar la perturbación recesiva que genera este drástico reajuste

de la producción de viviendas, pues por un lado reduce el empleo y la
renta de los trabajadores afectados y, por otro, contrae la actividad de las
múltiples ramas (industriales y de servicios) relacionadas con la construc­
ción de viviendas. De manera que el sobredimensionamiento del sector
vivienda impulsado por la burbuja inmobiliaria, una vez disuelta ésta,
exige un intenso y necesario reajuste productivo, que activa la crisis.

Hay que^ñadir a lo anterior que, a medida que el crecimiento de los pre­

cios de las viviendas se sitúa por debajo de la inflación y se hace nega­
tivo, tiene lugar un efecto riqueza contractivo (por el menor valor de
los activos inmobiliarios) que tiende a frenar el consumo final de los
hogares.

El proceso multiplicador y la crisis industrial. Con la desaceleración

del gasto entran en juego los procesos multiplicadores que actúan a
través del consumo final y la inversión. Al reducirse el crecimiento de
la renta, ocurre lo mismo con el consumo final, lo cual a su vez desa­
lienta la inversión, desacelerando la producción y el empleo, surgiendo
excesos de capacidad productiva y aumento de las mercancías almace­
nadas, principalmente en el sector industrial. Ello ocurre eh EEUU y
Europa con especial intensidad en el sector de la automoción; que en
años anteriores (2004-2007) había experimentado un gran incremento
de ventas y un paralelo aumento de capacidad productiva.

En suma, como consecuencia de la crisis de gasto, se manifiesta en la

UE y EEUU el sobredimensionamiento de dos ramas productivas de
especial relevancia, la construcción de viviendas y la automoción;
sectores ambos con múltiples e intensas relaciones con otras ramas
(industriales y de servicios) e importante efecto de arrastre sobre el con­
junto de la economía. La crisis de gasto obliga a ambos sectores a un
intenso ajuste de capacidad productiva, con intensa incidencia negativa
en el empleo.

3. La crisis financiera
Se inicia en EEUU en el verano de 2007 y se propaga a lo largo de 2008
en Europa y el resto del mundo, merced a la globalización e intercone­
xión de los mercados financieros.

El trasfondo de la crisis: la burbuja financiera. En el trasfondo

estructural de la crisis financiera se encuentran diversas circunstancias:
• La política monetaria muy activa y expansiva (de abundante dinero aj
bajos tipos de interés) de la Fed (la Reserva Federal de EEUU).
• Un sistema financiero internacional con fuerte competencia entre enti­
dades y alto ritmo de innovación financiera que, entre otras cosas,
impulsa operaciones de titulización de activos sin mercado secun­
dario; y a partir de los títulos creados genera y multiplica activos
financieros estructurados. Ello como fórmula para expandir la acti­
vidad crediticia, aumentar los beneficios y, al propio tiempo, diluir el
riesgo en que incurren las entidades cuando conceden préstamos.•
• Un entorno institucional que, dominado por la idea de la desregula­
ción (que ignora que los mercados financieros cometen fallos con
graves consecuencias), carece de adecuada regulación y supervi­
sión de las actividades financieras de los bancos de inversión y los
fondos de cobertura (hedge funds), pero también de las sociedades de
seguros, los fondos de inversión, los fondos de pensiones, etc.^.
• Asimismo, las agencias de calificación de riesgos (rating), por falta de
regulación, no son del todo independientes de las entidades a las que
califican (mantienen conflictos de intereses).

• También, por falta de adecuada normativa de valoración de activos y

balances, directivos de las instituciones financieras son remunerados
de acuerdo al logro de objetivos a corto plazo y no valoran correcta­
mente el riesgo a medio y largo plazo de las operaciones realizadas.

En este entorno institucional desregulado, tras la superación de la crisis

bursátil de principios de siglo (la crisis de las empresas tecnológicas, las
denominadas puntocom), la política monetaria expansiva americana, la
fuerte competencia entre entidades, la ingeniería financiera al servicio
de la búsqueda de beneficios a corto plazo sin evaluar adecuadamente el
riesgo, van generando una gran burbuja financiera. En ella, la expansión
crediticia financia la inversión productiva de las empresas y sus opera­
ciones financieras corporativas, pero también una expansión exagerada
del consumo final de los hogares (eoches y otros bienes de consumo
duradero, viajes, etc.) y la compra de viviendas (no sólo para vivir en
ellas, como bien de uso, sino como inversión especulativa) mediante
préstamos hipotecarios, alentando una burbuja inmobiliaria.

Las hipotecas subprim e. Parte de los particulares a los que los bancos
destinan los préstamos hipotecarios son personas sin solvencia (bajos
ingresos, trabajo temporal, carencia de patrimonio), surgiendo las deno­
minadas hipotecas subprim e (de alto riesgo), concedidas por las enti­
dades financieras a tipos de interés más altos y, por tanto, más rentables
pero rtiás arriesgadas. Estas hipotecas de alto riesgo se conceden en
cuantiáis incluso superiores al precio de las viviendas adquiridas, con
la expectativa de la continua revalorización de las mismas (que son la
garantía de los préstamos). Así, los prestatarios, además de viviendas,
pueden adquirir bienes de consumo duradero (muebles, coches, etc.).

A partir de los préstamos concedidos (entre ellos, las hipotecas su b ­

prim e), como fórmula para incrementar sus operaciones, aumentar sus
beneficios y diluir el riesgo de los préstamos concedidos, las entidades
financieras recurren a la ingeniería financiera (operaciones de tituliza­
ción simples y complejas, estas últimas poco transparentes), creando
nuevos productos financieros estructurados sobre la base de los prés­

239
 tamos concedidos (parte de los cuales son hipotecas suprim e, de alto
riesgo). Y estos productos financieros (algunos tóxicos, es decir, conta­
minados por las hipotecas de alto riesgo) se multiplican y difunden
en los mercados financieros de todo el mundo (y, en particular, en
Europa)^.

Crisis de entidades financieras en EEUU y Europa. A mediados de

2007, con el estallido de la burbuja inmobiliaria en EEUU (los precios
de las viviendas que garantizan el valor de los préstamos hipotecarios
primero dejan de crecer y luego caen), aumenta la morosidad, surge la
crisis de la hipotecas de alto riesgo y se va desmoronando el castillo de
naipes creado por la ingeniería financiera sobre la frágil y arriesgada
base de estas hipotecas.

Desde mediados de 2007 y a lo largo de 2008, un creciente número de

entidades financieras (primero americanas y luego europeas), con
balances infectados por activos tóxicos, atraviesan graves dificultades
de solvencia y liquidez; algunas de ellas quiebran (el caso más sonado
es el de Lehman Brothers) y otras evitan la quiebra gracias a opera­
ciones de salvamento en las que intervienen gobiernos y entidades
financieras privadas’^.

Y a partir de aquí se extiende una insólita (desde los años treinta) falta
de confianza entre instituciones financieras y bancos, dada la carencia
de información real y veraz (las agencias de calificación de riesgos
fallan estrepitosamente en su cometido) sobre la solvencia de las enti­
dades y en qué medida sus balances están contaminados por activos
tóxicos. El resultado es que se enrarecen (paralizan) los mercados inter-
bancarios, en los que las entidades financieras apenas se prestan dinero
entre sí y, si lo hacen, es a altos tipos de interés. La falta de liquidez de
las entidades financieras y los altos tipos de interés se trasladan a los
préstamos y créditos que los bancos conceden a la economía real
(empresas y hogares).

Crisis bursátil. Y simultáneamente a lo anterior surge una espectacular

(y mediática) crisis en las bolsas de valores de todo el mundo*. Ello
debido a diversos factores: por un lado, la falta de liquidez de institu­
ciones financieras y unidades económicas genera ventas de títulos en
bolsa; por otro lado, las expectativas de caída de las cotizaciones bursá­

>/in I
tiles motivan más ventas de títulos (tratando de salvar el patrimonio
financiero); y a medida que caen las cotizaciones se instalan en las
bolsas expectativas de nuevas caídas, que se autorrealizan; finalmente,
no cabe descartar hábiles y masivas operaciones especulativas que
apuestan por la caída de las cotizaciones, buscando obtener beneficios
en un entorno general de intensas pérdidas. A lo anterior, hay que añadir
que en diciembre de 2008 se destapa el gigantesco fraude de la selecta
sociedad inversora Bemard L. Madoff Investment Securities^.

Intervenciones públicas. En estas muy graves circunstancias finan­

cieras, que impactan progresivamente en la economía real, tienen lugar
masivas intervenciones concertadas de los bancos centrales y los
gobiernos de las principales economías.

• Los bancos centrales, por un lado, realizan inyecciones masivas

de liquidez y bajan el tipo de interés básico'®. Ello con el objetivo de
hacer frente a los problemas de liquidez de las entidades financieras,
desbloquear el mercado interbancario, y aumentar y abaratar el crédito
a empresas y particulares.

Cuadro 12.8. El euríbor y el tipo de interés básico en 2008 y

primeros meses de 2009

Fuente: elaboración propia con datos del BE. A lo largo de 2008, la falta de confianza
entre entidades enrarece el mercado interbancario, registrando el euríbor (tipo de interés
del mercado interbancario) una fuerte subida y un alto diferencial respecto del tipo de
interés básico del BCE. Ello empieza a cambiar tras las medidas adoptadas por el BCE
y los gobiernos europeos en noviembre de 2008.

241
 • Por otro lado, los gobiernos realizan muy diversas operaciones
masivas de salvamento de muy importantes instituciones financieras y
aseguradoras, y adoptan medidas que garantizan los depósitos banca-
rios, tratando con ello de evitar el pánico, la retirada masiva de depó­
sitos, la quiebra de muchos bancos y el colapso del sistema de pagos.

Pero, a pesar de las intqry^p^jnnes monetarias, el mercado

interbancario tarda en normalizarse, la trampa de liquidez keynesiana"^
parece instalada en el sistema financiero, pues los bancos absorben "
liquidez, pero siguen remisos a la concesión de préstamos" Imriersos en
un proceso de desápáláricámiento (pará~~hacer frente a Eventuales
aumentos de morosidad d ^ ó s “pfe§tamos concedidos y temerosos de
que los nuevos préstamos concedidos incurran también en morosidad),
por lo que no se normaliza el crédito bancario a empresa,§...y. hogares.
Por ello, los gobiernos tienen que recurrir a nuevasmtervenciones, por
ejemplo, avalando créditos concedidos por los bancos a empresas y
hogares, tratando así de evitar la caída del gasto.

4. La respuesta política a la crisis financiera

Como se ha comentado antes, ante la intensa crisis financiera registrada
en principio en EEUU y después en los países europeos y emergentes,
han abundado múltiples actuaciones de los bancos centrales, los
gobiernos y la UE, que se resumen a continuación.

Los bancos centrales. Por lo que se refiere a los bancos centrales, la

Fed americana, el Banco Central Europeo, el Banco de Inglaterra y otros
bancos centrales han reducido el tipo de interés básico (que influye en
el tipo de interés del mercado interbancario y en los tipos a los que los
bancos prestan dinero al público en general) y han incrementado la base
monetaria (ofreciendo más dinero a las entidades financieras). Y entre
los instrumentos utilizados no han faltado los denominados instru­
mentos no convencionales, por ejemplo, la adquisición en los mercados
secundarios de aetivos financieros públicos y privados, entre ellos titu-
lizaciones y cédulas hipotecariasif

Tales actuaeiones han tenido eomo objetivo ayudar a los bancos pri­
vados a afrontar los problemas de liquidez y desbloquear el mercado

242
interbancario, buscando con ello normalizar la oferta de crédito de los
bancosl a la economía real (empresas y particulares). Estas inyecciones
de liquidez no han tenido un éxito inmediato en la normalización del
mercado interbancario y de la oferta de crédito bancario debido a la des­
confianza instalada en el sistema (entre bancos y entre éstos y el
público).

Los gobiernos. Por su parte, los gobiernos de EEUU y los países de la

UE han adoptado enérgicas intervenciones y operaciones de salvamento
de entidades financieras. En primer lugar, han elevado los umbrales de
garantía de los depósitos bancarios, para evitar el pánieo, la retirada
masiva de depósitos, el colapso del sistema de pagos y el hundimiento
del sistema financiero.

Además han realizado espectaculares medidas de salvamento especí­

ficas en entidades con graves problemas de solvencia o en quiebra.
Entre ellas destacan las siguientes:

• Medidas de nacionalización temporal de bancos en crisis para recapi­

talizarlos, consistentes en adquisiciones por el sector público de
acciones (ordinarias o preferentes) y así asegurar su solvencia a medio
y largo plazo.
• Concesión de avales públicos a los préstamos entre bancos, para
generar confianza entre ellos y desbloquear el mercado interbancario.
• Oferta de préstamos (y avales a los préstamos) a medio plazo del
sector público a los bancos, que permitan a éstos afrontar los pro­
blemas de liquidez y normalizar el flujo de erédito a empresas y
hogares.
• Compra de activos en poder de la banca (activos de calidad o tóxicos).
• Impulso a reestructuraciones y fusiones entre entidades fmaneie-
ras, de manera que, junto a planes de reducción de costes, las enti­
dades adopten dimensiones más adecuadas y consoliden balances
más solventes.

El planteamiento de la reforma del sistema financiero interna­

cional. Y entre las medidas planeadas no podían faltar reformas del sis­
tema financiero internacional, que por su propia naturaleza deben ser

243
 objeto de consenso internacional. Porque en el trasfondo de la intensí­
sima crisis financiera subyace una muy insuficiente regulación y super­
visión de las instituciones financieras (y agencias de calificación
de riesgos) y también una inadecuada normativa sobre valoración de
riesgos en que incurren las entidades financieras. Al respecto y como
muestra, conviene hacer una breve referencia a las propuestas de
reforma del sistema financiero internacional de la UE.

Con vistas a la Cumbre de Washington del G-20 convocada el 15 de

noviembre de 2008, la Comisión Europea elabora un documento^^ que
contiene su respuesta inicial a la crisis económica en general y a la crisis
financiera en particular. Partiendo del citado documenjío, los jefes de
Estado y de Gobierno de los países de la UE, el 7 de noviembre de 2008,
celebran una reunión informal en la que acuerdan determinados princi­
pios para afrontar, en los meses siguientes y de manera coordinada, la
reforma del sistema financiero internacional:

• Que ninguna institución financiera, ningún segmento de mercado,

ninguna jurisdicción debe escapar a una regulación proporcionada y
apropiada.

• Que el nuevo sistema financiero internacional debe basarse en los

principios de responsabilidad y transparencia y debe permitir que
puedan medirse los riesgos para prevenir las crisis.

• Que hay que confiar al Fondo Monetario Internacional (FMI) un papel

central en una arquitectura financiera más eficaz.

A partir de los anteriores principios se formulan una serie de recomen­

daciones:

• Someter las agencias de calificación de riesgos (rating) a registro,

vigilancia y normas de gobemanza.

• Adoptar el principio de convergencia de las normas contables y

revisar la aplicación en el ámbito financiero de la norma del valor
justo con el fin de mejorar su coherencia con las normas cautelares.•

• Que ningún segmento de mercado, territorio e institución financiera

escape a una regulación apropiada o, al menos, a la vigilancia.

244
• Establecer códigos de conducta para evitar la asunción excesiva de
riesg¿, incluido el ámbito de los sistemas de retribución. Los supervi­
sores deberán tener esto en cuenta para evaluar el perfil de riesgo de
las instituciones.
• Confiar al FMI la responsabilidad principal, junto con el Foro de
Estabilidad Financiera (FEF), de recomendar las medidas necesarias
para restaurar la confianza y la estabilidad. El FMI debe dotarse de los
recursos necesarios y de instmmentos adecuados para dar apoyo a
los países con dificultades y ejercer su función de vigilancia macroe-
conómica'3.

Con esta propuesta consensuada, los miembros europeos del G-20

(colectivo de gobiernos de países avanzados y emergentes) acuden a la
Cumbre de Washington en la que se establece un acuerdo básico (unos
principios y un plan de a c c i ó n ) q u e sirva de base de partida para el
estudio y posterior adopción de las medidas de reforma del sistema
financiero internacional.

El Informe Larosiére. De cara a la reforma del sistema financiero, el

presidente de la Comisión Europea, José Manuel Duráo Barroso,
encarga a un grupo de alto nivel presidido por Jacques de Larosiére la
elaboración de un informe sobre posibles medidas de r e f o r m a ' E l
Informe Larosiére, presentado en febrero de 2009, contiene 31 recomen­
daciones, entre las cuales destacan las siguientes:
• En materia de supervisión propone crear tres nuevas autoridades euro­
peas (bancos, seguros y valores), que deberían coordinar a los super­
visores nacionales en cada una de estas tres áreas, respectivamente. La
supervisión de las entidades continuaría siendo realizada por las auto­
ridades nacionales.
• El informe propone crear un nuevo Consejo Europeo de Riesgo
Sistémico, presidido por el presidente del Banco Central Europeo, que
teniendo en cuenta las condiciones macroeconómicas velaría por la
estabilidad financiera, detectando a tiempo riesgos globales para el
sistema financiero (crecimiento excesivo del crédito, grado de endeu­
damiento o aumento de las operaciones financieras fuera de balance).•
• Asimismo, tomando como referencia las buenas prácticas del Banco
de España, el informe propone aumentar de manera gradual los reque-

245
 rimientos mínimos de capital de las entidades, fomentar que realicen
provisiones dinámicas o anticíclicas (reforzar la solvencia en los
buenos momentos para afrontar los malos momentos) e introducir
reglas estrictas para los productos fuera de balance.

• También, el informe recomienda la revisión de las reglas que regulan

la actuación las agencias de calificación de riesgos, para separar las
actividades de calificación de las de asesoramiento (evitando surjan
conflictos de intereses).

La cumbre de Londres (abril de 2009). En abril de 2009, los jefes de

Estado y de Gobierno del G-20 reunidos en Eondres ^aboran por con­
senso un documento de 29 puntos que contiene un conjunto de medidas
y compromisos para hacer frente a la crisis financiera internacional. El
documento aborda las siguientes cuestiones;

• Restaurar el crecimiento y el empleo.

• Fortalecer la supervisión y la regulación financieras.
• Fortalecer las instituciones financieras mundiales.
• Evitar el proteccionismo y promover el comercio y la inversión mun­
diales.
• Trabajar juntos, transformar estas palabras en hechos y revisar la evo­
lución de los compromisos en una próxima reunión (a finales de
2009).

Con independencia de las actuaciones nacionales emprendidas, las

medidas comprometidas por el G-20 implican un programa de actua­
ciones por un importe de 1,1 billones de dólares de apoyo para restaurar
el crédito, el crecimiento y el empleo en la economía mundial, en el que
se triplican los recursos a disposición del FMI (hasta los 750.000
millones de dólares), se establece una nueva partida de derechos espe­
ciales de giro (DEG) de 250.000 millones de dólares y, al menos,
100.000 millones de dólares en préstamos adicionales por parte de los
bancos multilaterales de desarrollo (BMD). Además, se garantizan
250.000 millones de dólares de apoyo para la financiación del comercio
internacional y se utilizan los recursos adicionales de las ventas de oro
acordadas por el FMI para la financiación de los países más pobres^^.

246
5. El plan de recuperación de la Unión Europea
j
En respuesta a la crisis económica surge el Plan Europeo de
Recuperación Económicai'^, elaborado por la Comisión Europea y apro­
bado por el Consejo Europeo en su reunión de 11-12 diciembre de 2008.
El plan tiene en cuenta la especial gravedad de la crisis de demanda que
afecta a las economías europeas, gravedad que tiene que ver con la mag­
nitud de las causas que la provocan, sobre todo la colosal crisis finan­
ciera, con sus interconexiones con la crisis inmobiliaria y la crisis
industrial (en especial la del sector de la automoción). Pero el plan no se
queda en una visión a corto plazo de los problemas económicos, asu­
miendo la necesidad de seguir aplicando la Estrategia Lisboa y hacer
frente a los problemas de competitividad, cohesión y equilibrio
medioambiental de la UE. Así, junto a medidas coyunturales (financieras
y presupuestarias), contempla un conjunto de reformas estructurales.

En consonancia con lo anterior, el plan responde a los siguientes obje­

tivos:

1. Hacer frente a la crisis de demanda, frenar la caída del empleo y su

incidencia en los grupos sociales más vulnerables.
2. Reforzar la competitividad de las empresas, impulsando la economía
del conocimiento, y fomentar la eficiencia energética y las energías
limpias.

Dadas las competencias respectivas de Estados miembros e institu­

ciones comunitarias, el plan en su mayor parte contiene orientaciones y
recomendaciones a los Estados miembros, tratando de coordinar sus
políticas frente a la crisis, pero también implica actuaciones de institu­
ciones comunitarias, en particular de los fondos estructurales, el Banco
Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y
Desarrollo (BERD).

Medidas financieras. En el plano financiero, el plan recomienda a los

Estados miembros que utilicen las ayudas para lograr que el sector ban-
cario normalice el crédito a la economía real y repercuta los recortes de
los tipos oficiales de interés^*. Aparte de esta recomendación, el plan
adopta medidas relativas al BEI (para que incremente sus intervenciones
anuales en la UE en 15.000 millones de dólares en los dos próximos

247
 Cuadro 12.9. Plan de la UE: medidas coyunturales
P ré s ta m o s, a v a le s , c a p ita l

B E I y BERD
In v e rs io n e s en los n u e v o s E sta d o s

A y u d a s al s e c to r b a n c a r io ;
c r é d ito a la e co n o m ía rea l

G a s to p ú b lic o In ve rsio n e s, tra n sfe re n cia s,

( m a y o r y m e jo r) su b v e n cio n e s d e cré d ito ,
in ce n tiv o s e ficie n c ia e n e rgé tica

Im p u e s to s S / tr a b a jo (ren ta y co tiza c io n e s)
(m e n o re s) s/gasto ( I V A )

Fuente; elaboración propia a partir de la Comisión Europea, Un P la n E u r o p e o d e

La parte coyuntural del Plan contempla medidas financieras
R e c u p e r a c ió n E c o n ó m ic a .
(a cargo de BEI, BERD y Estados miembros) y medidas fiscales y de gasto público (a
cargo de los Estados miembros).

años, en forma de préstamos, capital en acciones, garantías y financia­

ción a riesgo compartido, e impulse inversiones privadas) y al BERD
(para que aumente en 500 millones de dólares anuales su actual finan­
ciación a proyectos de inversión en los nuevos Estados miembros).

Medidas presupuestarias (fiscales y de gasto público). El segundo

componente coyuntural del plan se refiere a las finanzas públicas, en su
doble vertiente de ingresos y gastos. Al respecto, el Plan recomienda a
los Estados combinar medidas relativas a ambas vertientes, con la inter­
pretación flexible del Pacto de Estabilidad y Crecimiento facilitada por
la reforma de 2005'^. El esfuerzo presupuestario requerido por el Plan
asciende a 200.000 millones de dólares (170.000 los Estados y 30.000
la UE), lo que supone el 1,5% del PIB de la UE.

En cuanto al gasto público, dada la debilidad del gasto privado, el plan

recomienda medidas no sólo de mayor gasto, sino también de mejor
gasto (de mayor calidad). Así, propone adelantar proyectos de inver­
sión (en especial en infraestructuras o en eficiencia energética), incre­
mentar temporalmente las transferencias públicas a desempleados
u hogares de bajos ingresos, conceder garantías y subvenciones de

248
 crédito (que compensen la alta prima de riesgo que encarece los cré­
ditos de los bancos al público), así como incentivos financieros para
la mejora de la eficiencia energética de empresas y hogares.

• Por el lado de los ingresos, la reducción de la fiscalidad sobre el tra­

bajo (impuesto sobre la renta del trabajo y cotizaciones sociales) y el
gasto (reducción temporal del tipo normal del IVA).

Según el plan, la adopción de estas medidas coyunturales (financieras y

presupuestarias) debe ser inmediata (dada la gravedad de la crisis de
demanda), temporal (para evitar un grave deterioro estructural y perma­
nente de las cuentas públicas), selectiva (dirigidas a solventar los pro­
blemas coyunturales y estructurales que afectan a hogares y empresas)
y coordinada entre Estados miembros (para multiplicar los efectos posi­
tivos de las medidas, pues la adopción descoordinada de medidas frente
a la crisis sería inútil).

Reformas estructurales. Junto a las medidas coyunturales, el plan pro­

pone un conjunto de reformas estructurales en sintonía con la Estrategia
Lisboa, describiendo diez actuaciones agrupadas en los cuatro bloques
siguientes;

1) Activación laboral: para la activación del empleo, el plan plantea

varias acciones. Por un lado, una iniciativa europea de apoyo al
empleo, que impulsa políticas laborales activas^f* y, por otro, medi­
das fiscales y de gasto que fomenten el empleo, en particular el de
trabajadores menos cualificados^'.

2) Dinamismo empresarial: de cara a impulsar el dinamismo empresa­

rial, el plan plantea otras dos acciones. La primera versa sobre la
financiación de las pymes a través de actuaciones del BEP2 y sobre
las ayudas estatales a las empresas. En relación a estas últimas, el
plan trata de acelerarlas, recordando que deben tener carácter hori­
zontal y fomentar los objetivos de la Estrategia Lisboa, especial­
mente la investigación, la innovación, la formación, la protección del
medio ambiente, el transporte y la eficiencia energética.

La segunda acción trata de reducir las cargas administrativas a las

empresas. El plan recomienda, entre otras cosas, garantizar que en
tres días y con coste cero se pueda crear una nueva empresa en cual-

249
 quier punto de la UE y que en una única ventanilla se pueda tramitar
^ la contratación del primer empleado; velar por que las autoridades
públicas paguen sus facturas por suministros y servicios en el plazo
máximo de un mes, acepten la facturación electrónica y salden todo
atraso adeudado por los organismos públicos; y reducir en un 75% las
tasas aplicadas a las solicitudes de patentes y a su mantenimiento y
reducir a la mitad los costes de protección de una marca comunitaria.

3) Infraestructuras, energía y productos verdes: en el tercer bloque el

plan plantea tres acciones, buscando con ellas modernizar las infraes­
tructuras de Europa, mejorar la eficiencia energética de los edificios
y fomentar el rápido arraigo de productos verdes. Para modernizar las
infraestructuras, el plan acelera la ejeqúción de los fondos estructu­
rales, impulsa proyectos transeuropeos de transporte, de intercone­
xión energética e infraestructuras de banda ancha, así como
actuaciones c^l BEI y el BERE) en esa misma línea^^. Para mejorar la
eficiencia energética el plan, junto a recomendaciones diversas a los
Estados24, plantea la creación de un fondo para financiar proyectos a
favor de la eficiencia energética y frente al cambio climático. Y para
el arraigo de los productos verdes, el plan propone a los Estados fijar
tipos reducidos de IVA en los productos y servicios verdes, desti­
nados a mejorar la eficiencia energética de los edificios^s.

Cuadro 12.10. Reformas estructurales del Plan contra la crisis

Activación laboral
1. Puesta en marcha de una gran iniciativa europea de apoyo al empleo.
2. Crear demanda de mano de obra.
Dinamismo empresarial
3. Mejorar el acceso a la financiación para las pymes.
4. Reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial.
Infraestructuras, energía y productos verdes
5. Aumentar las inversiones para modernizar las infraestructuras de Europa.
6. Mejorar la eficiencia energética de los edificios.
7. Fomentar el rápido arraigo de los productos verdes.
I+D+i, educación, tecnologías limpias e Internet
8. Incrementar la inversión en I+D+i y educación.
9. Desarrollar tecnologías limpias para los sectores de la construcción y el
automóvil.
10. Internet de alta velocidad para todos.
Fuente: Comisión Europea, P la n E u r o p e o d e R e c u p e r a c ió n E c o n ó m ic a .

250
4) Actividades de I+D+i, educación, tecnologías limpias e Internet. En
el ci|arto bloque, el plan se refiere a tres acciones; incrementar la
inversión en I+D+i y educación, desarrollar tecnologías limpias en
determinados sectores (construcción y automóvil) y facilitar la com-
petitividad del conjunto de los sectores industriales, y lograr Internet
de alta velocidad para todos. El plan recomienda a los Estados incre­
mentar la inversión en I+D+i y educación, y ofrecer al sector privado
incentivos fiscales, primas y/o subvenciones a la inversión en activi­
dades de I+D+i.

Para desarrollar tecnologías limpias en el sector industrial, el plan pro­

pone tres iniciativas clave de colaboración público-privada:
• Para el sector del automóvil, la iniciativa europea por unos coches
verdes, que incluye recomendaciones de reducción de impuestos de
matriculación y circulación para los coches menos contaminantes y
medidas a favor del desguace de los coches usados^^.
• Para la construcción, la iniciativa europea por unos edificios energéti­
camente eficientes, que fomente las tecnologías verdes y el desarrollo
de materiales y sistemas energéticamente eficientes en los edificios de
nueva construcción o renovados.
• Y, para el conjunto del sector industrial, la iniciativa para las fábricas
del futuro, con el objeto de ayudar a que todas las ramas industriales
y en especial a las pymes, se adapten a la presión de la competencia
mundial incrementando su base tecnológica.

Finalmente para lograr Internet de alta velocidad para todos, el plan, con
el apoyo de fondos públicos, busca ofrecer acceso a la banda ancha en
las zonas insuficientemente cubiertas y de elevado coste, a las que el
mercado no llega, tratando de lograr cobertura universal de Internet de
alta velocidad en 20 lO^^.

Conclusiones. En suma, el Plan europeo parte de un diagnóstico que

asume la gravedad de la crisis que afecta a las economías europeas, sin
olvidar los problemas estructurales que viene arrastrando. En conse­
cuencia, trata de impulsar una respuesta coordinada con los Estados
miembros, utilizando intensamente las finanzas públicas (gasto público
e impuestos) y los instrumentos financieros comunitarios para reactivar
el gasto, pero también para operar reformas que mejoren la competiti-
vidad, la cohesión y el equilibrio medioambiental.

251
 Resumen y conclusiones

Proceso de integración. A partir de 1950, tras la experiencia trágica de

la Segunda Guerra Mundial, surgen en Europa proyectos de integración
económica que buscan poner las bases económicas que contribuyan a
evitar la confrontación entre Estados europeos. En el último medio
siglo, desde el Tratado de Roma (1957) hasta el Tratado de Lisboa
(2007), Europa registra un proceso de integración sin precedentes en la
historia. De los seis Estados firmantes del Tratado de Roma se pasa a
veintisiete Estados integrantes de la UE en 2007. En estos cincuenta
años el proceso de integración económica ha sido progresivo dándose
sucesivas ampliaciones, pero no lineal, pues ha habido momentos en los
que se ha avanzado de manera notable, en especial entre el Acta Unica
(1986) y el Tratado de Niza (2001), y otros momentos de estancamiento,
los años 1974-1985.

En estos cincuenta años se han ido constituyendo las instituciones

comunitarias siguiendo un modelo político singular (entre intergubema-
mental y federal, aunque más lo primero que lo segundo). El predominio
de los intereses nacionales sobre el interés comunitario ha impedido
hasta ahora que el peso político de la UE en el mundo se corresponda
con su peso económico. El dicho de que la UE es un gigante económico
y un enano político refleja el deficiente desarrollo de las instituciones
comunitarias.

253
 Y en este medio siglo se ha ido acumulando un acervo comunitario que
refleja puntos de encuentro y consensos entre las corrientes sociopolí-
ticas dominantes en Europa (liberalismo, democracia cristiana y social-
democracia), cuyas influencias aparecen en los grandes Tratados
constitutivos. En ese acervo comunitario destaca una filosofía econó­
mica que otorga primacía al mercado y a la competencia, aunque cons­
tatando los fallos del mercado sostiene el principio de subsidiariedad
como guía de actuación de las administraciones públicas.

Heterogeneidad. Con casi 500 millones de personas la UE-27, sólo

superada en población por India y China, tiene una población más de un
50% superior a la de EEUU. Sin embargo, su muy baja natalidad unida
a la alta esperanza de vida provpea~an creciente envejecimiento demo­
gráfico. El PIB por habitante es dos tercios el de EEUU, algo inferior al
de Japón, aunque muy superior al de China e India. El mercado de la
UE, por tanto, es uno de los mayores del mundo.

El análisis de los países integrantes de la UE pone de manifiesto su hete­

rogeneidad, tanto desde el punto de vista geográfico, como desde las
perspectivas demográfica y económica.

• Geográficamente pueden discernirse cuatro grupos de países (con

ciertas afinidades en cada grupo): países del norte (Irlanda, Reino
Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Estonia, Letonia, Lituania),
centro (Francia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Alemania y
Austria), este (Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría,
Rumania y Bulgaria) y sur (Portugal, España, Italia, Eslovenia, Grecia,
Malta y Chipre).

• Desde el punto de vista de la población y el PIB destacan seis países

(Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España y Polonia), signifi­
cando en tomo a las tres cuartas partes de las referidas magnitudes.

La UE no es un club de países ricos, pues al alto PIB por habitante de

países como Luxemburgo, Irlanda, Países Bajos, Austria, Dinamarca o
Suecia (situado por encima del 120% de la media comunitaria) se con­
trapone el muy bajo PIB por habitante (inferior al 60% de la media) de
otros países como Bulgaria, Rumania, Letonia, Lituania y Polonia.
Se dan, por tanto, grandes contrastes de renta per cápita entre países.

254
Problemas y retos. La UE en general (aunque con notables diferencias
entre países) padece problemas económicos diversos y se enfrenta a
medio-largo plazo a importantes retos. Entre los problemas presentes
destaca el lento ritmo de crecimiento económico, el insuficiente creci­
miento de la productividad, las bajas tasas de actividad y empleo, y la
alta tasa de desempleo, en gran parte de larga duración. Detrás de estos
problemas se detecta un insuficiente desarrollo tecnológico y un déficit
de iniciativas empresariales innovadoras, lo cual da lugar a que la
estructura productiva europea no tenga una orientación productiva sufi­
ciente hacia las ramas industriales más intensivas en tecnología y un
desarrollo idóneo de los servicios intensivos en conocimiento.

Una serie de acontecimientos provocan que las economías europeas se

enfrénten a importantes retos respecto a la competitividad, la cohesión
y el equilibrio medioambiental. Por un lado, los retos tecnológico y
comercial, que se derivan de los intensos procesos que vienen dándose
tanto en la producción de los bienes y servicios (por la aplicación de
nuevas tecnologías), como en las relaciones comerciales internacionales
(debido a la creciente apertura y globalización del comercio). Por otro
lado, el reto demográfico, pues la evolución demográfica (reducción de
la natalidad y aumento de la esperanza de vida) altera la estructura por
edades de la población, tendiendo a reducir la población en edad laboral,
que es uno de los factores claves del crecimiento económico, ponién­
dolo en riesgo. También cabe aludir al reto energético, dada la alta
dependencia de la UE del consumo y la importación de hidrocarburos
(petróleo y gas natural) como fuente de energía primaria, así como la
volatilidad de sus precios y la falta de seguridad de los suministros;
hechos y circunstancias que provocan recurrentes desajustes en la diná­
mica económica europea.

Otro desafío tiene que ver con el medio ambiente, es un reto originado
por diversos factores (el cambio climático, las amenazas a la salud, la
inadecuada gestión de los recursos naturales y el uso del suelo), todos
ellos relacionados con inadecuados e insostenibles patrones de produc­
ción y consumo, con efectos en la calidad de vida presente y futura de
los ciudadanos, así como en la sostenibilidad de muchas actividades
económicas.

Y además está el reto de la cohesión, relacionado con varios hechos. En

primer lugar, no todos los grupos sociales y regiones europeas están

255
 igualmente preparados para afrontar y beneficiarse de los cambios que
requieren las nuevas circunstancias tecnológicas, productivas y comer­
ciales, máxime cuando la ampliación de la UE ha agrandado las diferen­
cias entre Estados miembros y entre regiones europeas. En segundo
lugar, los grupos sociales y las regiones europeas no corren riesgos
medioambientales similares (que se concentran en el sur de Europa y en
algunas zonas del centro-este). Y, en tercer lugar, el envejecimiento de
la población europea, unido a las bajas tasas de actividad y empleo y las
altas tasas de paro, provoca un potencial desajuste de las finanzas
públicas de los Estados europeos, generando incertidumbre sobre la via­
bilidad futura de las prestaciones del estado de bienestar. En el terreno
de la cohesión también se sitúa el reto de la pobreza y el subdesarrollo
de gran parte del planeta, de^puya solución depende la paz y la prospe­
ridad de la propia Europa.

Y a todos los anteriores retos se une la muy grave crisis financiera y eco­
nómica que desde mediados de 2008 castiga duramente a las economías
europeas, con cifras crecientes de desempleo y perspectivas poco favo-
rablés de una rápida superación.

Hacer frente a este amplio y diverso conjunto de retos requiere actua­

ciones estructurales centradas en afrontar las causas que provocan el
déficit de competitividad, las tendencias medioambientales insosteni­
bles y los problemas de cohesión. Y del acierto con que se afronten las
complejas causas de la crisis depende la prosperidad europea y quien
sabe si el propio proyecto de integración, dadas las tendencias naciona­
listas que reviven con las crisis.

El concepto de desarrollo económico. Uno de los logros del proceso

de integración europea es el consenso creado en tomo al objetivo eco­
nómico final: el desarrollo económico, entendido como crecimiento sos-
tenible desde tres perspectivas (económica, social y medioambiental),
perspectivas que aunque a eorto plazo pueden registrar ciertas incompa­
tibilidades, a largo plazo mantienen importantes sinergias.

El crecimiento que busca la UE ha de ser sostenido, es decir, la forma

de crecer ha de hacer posible su continuidad en el tiempo. Ello requiere,
por un lado, de estabilidad macroeconómica (adecuación entre salario y
productividad, gasto y producto, inversión y ahorro, e importaciones

256
y exportaciones) y, por otro, de cambios estructurales (capitalización,
incluida la mejora del capital humano y tecnológico, y cambios en el
entorno en el que operan las empresas). Y es preciso evitar que surjan
condiciones financieras que alientan burbujas (financiera, inmobiliaria,
etc.) y sobredimensionamientos o excesos de capacidad productiva en
sectores con fuertes efectos de arrastre (los casos de la construcción y la
automoción son muy visibles en la actual crisis); excesos de capacidad
que finalizan, tras el estallido de las burbujas, con muy costosos costes
de ajuste en términos de renta y empleo. Y no se debe olvidar que toda
crisis tiene un componente financiero que se corresponde con un com­
ponente real, y que detrás de toda crisis se encuentran importantes dese­
quilibrios macroeconómicos y sectoriales.

Estabilidad macroeconómica y estructuras económicas no son reali­

dades independientes, pues entre ellas se dan intensas interacciones (los
desajustes macroeconómicos con frecuencia derivan de inadecuadas
estructuras y los desequilibrios macroeconómicos dificultan los rea­
justes estructurales), condicionando la evolución de la productividad y
el empleo, y la durabilidad del crecimiento.

La segunda condición que ha de cumplir el crecimiento es la cohesión

(económica, social y territorial), concepto multidimensional que se
refiere, por un lado, a grupos de personas (desigualdades de renta y
riqueza, igualdad de oportunidades de educación y cultura, no discrimi­
nación en razón de género, raza, ideas, y no exclusión y marginación) y,
por otro lado, a regiones (desigualdades de renta, empleo, desempleo,
pobreza) y territorios (equilibrio territorial, que evita los efectos nega­
tivos derivados de la polarización de la actividad en las grandes áreas
urbanas, de la suburbanización y el deterioro de barrios, así como de la
marginación y la falta de accesibilidad de regiones y zonas rurales).

Finalmente, la tercera condición tiene que ver con el medio ambiente

natural y urbano en el que se desenvuelve la economía. Los patrones de
producción y consumo tienen incidencias notables en el entorno natural
y urbano; incidencias que, si no se tienen en cuenta, generan a la postre
consecuencias adversas para la calidad de vida y para la sostenibilidad
de las propias actividades de producción y consumo.

Este tipo de crecimiento triplemente cualificado, dado que no resulta de

la actuación espontánea de los mercados, requiere de una inteligente

257