EL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS CONCEPTOS, TEORIAS Y METODOS GUILLAUME FONTAINE Prélogo de Joan Subirats GP ontrrovos FlacIntroduccién ¢Por qué y para qué analizar las politicas publicas? Los origenes ELEstado esté de moda, y con l, las politicas pablicas, Tras el fracaso de las politicas neoliberales de las décadas de 1980-1990, importantes movimientos sociales —como el ind(gena en América Latina—, organizaciones no-gubernamentales y demés asociacio- res de la sociedad eivi] han vuelto a ubicarlo en el centro de los procesos politicos. Si bien es cierto este interés por lo piiblico no es una novedad, sus manilestaciones han cambiado y, al parecer, todo el mundo tiene algo que opinar sobre las poltticas de gobier- no (Mintrom y Williams, 2013). Tradicionalmente los sindicatos y las corporaciones negociaban con los gobiernos de turno las politicas sectoriales (sociales, econémica, etc,). Hoy a su ver, las comunidades, los laboratorios de ideas (think tartks), los organis- mos de cooperacién internacional, las universidades pretenden incidir en las politicas ade desarrollo sustentable», ade migraciGn, «de interculturalidad>, Sin embargo, esta forma de apropiacia de lo politico por la ciudadanfa lleva consigo un riesgo de estira- miento conceptual que no coadyuve al entendimiento de los temas, de las interacciones socio-politicas, de las estructuras institucionales y de los procesos que las atraviesan, Ello wuelve necesario, tanto para los gestores de la politica como para sus observado- es, encontrar nuevas herramientas y métodos de anslisis, acordes con esta compleji- dad, que tomen en cuenta la diversificacién de los actores participes del proceso pol co, Tales el propésito del presente libro. La apazicién del andlisis de politicas piblicas como un campo de estudio académico habia acompasiado la organizacién de la admi- nistracién pablica moderna y la voluntad de fortalecer el gobierno federal de Estados Unidos, con el gobierno demécrata de Thomas Woodrow Wilson (1913-1921). Respon- dia a la necesidad de profesionalizacién de los funcionarios piblicas, conforme una ogica de eracionalidad legal instrumental» (Weber, 2002). Esta profesionalizacion de la burocracia estatal conllevaba a una creciente especializacién, que se supone estaba al servicio del poder ejecutivo, para garantizar la defensa del interés general. Para daale sustento, era necesatio sistematizar los conocimientos sobre sus priicticas, sus funcio- nes y sus modalidades de reclutamiento. El desarrollo del Estado de bienestar social y el esfuerzo financiero, logistico y diplomatico que signilicé la movilizacién de Estados Unidos y sus aliados en la Segunda Guerra Mundial reforzaron la necesidad de este conocimiento experto, en particular porque la planificacién plurianual se habia vuelto ‘un instrumento estratégico de gobierno. Esta tendencia inicié en los aitos 1930, con la adopcién del «Nuevo Contrato» (New Deal) de Franklin Delano Roosevelt, y se aceler6 tras la firma de los acuerdos de Bretton,Woods entre Estados Unidos y los paises de Europa Occidental, en 1944, Después dela Segunda Guerra Mundial, lo que inicialmente era un mero acervo de estudios técnicos se estrucluré en un campo académico en las carreras universilarias de derecho, ciencia politica y economia, Se alcanz6 un mayor grado de especializacién y de profesionaliz cién con la creacién de escuelas de administracién y carreras afines (especializadas en gobierno, politicas pablicas, asuntos pablicos y administracién publica), segtin el pais algunas destinadas a ocupar un lugar privilegiado a nivel mundial, como la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard (Alison, 2006). Simulténeamente, ‘se multiplicaron los programas de investigacién sobre las polfticas sectoriales, en partic cular las politicas sociales (educacién, salud, familiar, etc.) ¢ industrial, entre otras cosas para dar mayor legitimidad al gobierno, Desde luego, el andlisis de las politicas pablicas se volvi6 un ejercicio imprescindible, para apoyar la toma de decisién y el conjunto de procesos relacionados con la accién del Estado. La institucionalizacién del estudio de las politicas paiblicas permitié la emergencia de nuevas teorfas y el perfeccionamiento de los métodas de andlisis, Detras de esta institucionalizacién, lo que estaba en juego era la optimizacién del gasto publico, en un contexto de crecimiento econémico que iba a prolongarse hasta mediados de los afios 1970. La reconstrucci6n de! .sinfraestructuras en los pafses damnificados por la Segun- da Guerra Mundial, la difusi6n del consumo masivo, que acompaié la explosién demo- _evéfica y fue posible gracias ala organizacién fordista del trabajo, fueron los vectores de ‘este madelo de desarrollo «keynesiano». La inversién publica sostenia la demanda de bienes y servicios, lo cual garantizaba el crecimiento econémico y el pleno empleo a corto y mediano plazo. Ello fue retomado por los economistas de la CEPAL encabezados por Radi Prebisch, en los afios 1950, para complementar el modelo de industrializacion. ‘por sustituciGn de importaciones, impulsado en la década anterior (Franco y Lanzaro, 2006). De esta manera, el anilisis de las politicas dotaba alos gestores y ejecutores de las politicas con clementos de juicio para tomar decisiones idéneas, dar un seguimiento a ‘su ejecucién y eventualmente evaluar sus impactos, puesto que gobernar por las politi cas era mAs sistematico que gobernar por el sentido comiin (Aguilar, 1992), En un articulo seminal para la disciplina (Lasswell, 1992), Harold Lasswell observ6 que las ciencias sociales manifestaban un creciente interés por las politics, conforme crecia elinterés de la sociedad pora politica, y que esta worientaci6n hacia las politicas» ‘estaba marcada por la aspiracién dela Academia y de la ciudadanfa a un mayor involu- cramiento en los procesos politicos. Este interés manifestado incluso por profesionales formados en disciplinas tradicionalmente ajenas a los estudios politicos como la sico- Jogfa yla antropologia—conllevaba a una gran heterogencidad de los marcos lesricos, objetos y metodologias, que obstaculizaba la comparacién entre los estudios de casos, Para Lasswell, un conocimiento de los procesos politicos tan solo tenta sentido si se ponfa al servicio de la toma de decisi6n, por lo tanto la «ciencia de las politicas» que él Amaginaba debia erigitse en un conocimiento del proceso politico y de la pertinencia del conocimiento en este titimo (Lasswell, 1970). Puesto que este anilisis respondfa a una preocupacién ciudadana por consolidar la democracia y [acilitar el crecimiento econé- mico, tenfa que ponerse al servicio de un régimen (la democracia representativa) y un modelo de desarrollo (el capitalismo industrial) intimamente relacionados, Desde el origen, esta orientacién hacia las politicas tuvo entonces un carécter teleo~ 6gico, al producirse en el contexto de la victoria de los Aliados en Ia Segunda Guerra Mundial y de los primeros afios de la Guerra Fria. La derrota del totalitarismo en Alema- nia, luego la conftontacién de dos sistemas econdmicos —el capitalismo y el socialis- 2mo—y dos regimenes politicos —Ia democracia representativa occidental y las Hama das «democracias populares» de Europa Oriental yla Uni6n Soviética—dieron al andli- sis de las poltticas tn papel poltico en Estados Unidos, en Europa Occidental yluego en América Latina, Simulténeamente, la disciplina en gestacién se enfrent6 con el proble- ma de la distincién entre el anslisis «des las politicas y el andlisis «en» las politicas, que fue introducida por el mismo Laswell, para marcar la complementariedad entre las dimensiones descriptivas y prescriptivas del anélisis de politicas La segunda particularidad de esta disciplina, comparado con los enfogues tradicio- nales en ciencia politica, era su orientacién hacia la resolucién de problemas. Este as- ecto harfa del andlisis de politica un ejercicio normativo, cuyas conclusiones serfan, predictivas y prescriptivas, en particular tras la «revolucidn conductista» y el proyecto de David Faston de hacer que la ciencia politica produjera un conocimiento universal y confiable sobre los fenémenos sociales (Bevir, 2006: 592). Ahora bien, ¢qué objeto res- ponde mejor a esta definicion del objeto cientélico que el proceso politico, un proceso que parte de Ia percepcidn de una realidad, da lugar a un anslisis de problemas y a la formulacién de soluciones que seran ejecutadas y evaluadas tas su culminacion? Ast vemos cémo, a partir de una concepeisn positivista de las politicas publicas, se esbozé una estrategia metodoldgica, que analizaba las politicas pblicas como un proceso — con sus insuimos (inputs), productos (outcomes) y resultados (outputs), sus mecanismos de retroalimentacién y su entomno ccol6gico, biologico, social, et Peter DeLeon y Christine Martell consideran que en Estados Unidos «las ciencias» (sie.) delas politicas se articularon gracias a cinco acontecimientos histéricos (DeLeon y Martell, 2006: 34-36). Segin ellos, la Segunda Guerra Mundial dio lugar a los primeros Iaboratorios de ideas —como la National Sciertce Foundation, el Council of Economic Advisors y RAND Corporation — para suplir una carencia de informacién y ponerla al servicio dela toma de decisién, Luego, con la «Guerra contra la pobreza» llevada a cabo por el Presidente demécrata Lyndon B. Johnson (1963-1969), los politicos habrian to- mado conciencia de la necesidad de un mejor entendimiento de la naturaleza de los problemas de politica, de remediar las fallas en la ejecucién de las decisiones y de medir Jos resultados logrados y su impacto. Por su lado, la guerra de Vietnam y el escndalo del Watergate que involucr® al Presidente republicano Richard Nixon (1969-1974) habrian ensenado la importancia de los valores en el andlisis de poltticas. Finalmente, la crisis petrolera de los 1970 habria evidenciado la importancia vital del saber experto en las negociaciones y el manejo de conflictos. sta lectura lineal de Ia historia permite identificar a posteriori una relacién fructife- ra entre el andlisis ede» y el andlisis «en» las politicas. Sin embargo, llama la atencién gue DeLeon y Martell se refieran exclusivamente a acontecimientos belicosos, lo cual deja pensar que el aporte de la Academia consiste ante todo en una experticia estratégica al ervicio del poder, mas que una respuesta a los problemas de una sociedad, Presentan al politélogo como un héroe que acude al rescate del poltico, desamparado ante la gravedad de una crisis, pero el uso de unos cuantos ejemplos no constituye una demos- ‘traciGn ni da cuenta de todas las politicas que fueron pensadas y llevadas a la préctica sin acudir a la experticia, ni de las miiltiples crisis politicas que no incidieron en la relacién entre la comunidad académica y el poder politico. En realidad el proyecto de Lasswell fue frustrado por la convergencia de tres fen6- menos desde los afos 1960 y 1970. En primer lugar; la emergencia de los movimientos sociales pacifistas, feministas, anti-colonialistas y pro-derechos cfvicos en Estados Uni- dos y Europa occidental puso en duda la legitimidad del saber experto y de Ia visiéntecnocrética de os problemas de sociedad. A esta multiplicacién de demandas sociales se sumé la ereciente limitacién de las capacidades redistributivas del Estado, especial- mente en los paises de la OCDE golpeados por el doble choque petrolero y la recesién, ‘econémica que sigui6. Por dltimo, la creciente importancia numérica y financiera del aparato administrativo en esos paises acabé con generar disfunciones a nivel sea de la administracién publica o de la coordinacién entre gobierno nacional y gobiernos loc: Jes, que comprometian los resultados de las politicas. En este contexto, la ambiciosa «ciencia de las politicas» fue sustituida paulatinamente por un mas humilde «andlisis de las politicas pablicas», de indole més eritico que la primera, nutrido por la crisis y los aportes de la sociologia de las organizaciones (Duran, 2010: 292-294). Una disciplina en auge Es dificil hablar de una disciplina, a propésito del anélisis de politicas piblicas, pues convoca la ciencia politica, la economia, la sociologia, Ia historia, etc. Muchos autores asumen que constituye un campo de la ciencia politica, siguiendo en este punto los ppreceptos delos padres fundadores della «ciencia de las politicas» de hacer del wenfogue de polfticas pablicas» un enfoque integral para el anélisis polftico (Mény y Thoenig, 1992; Jones, 1969). Sin embargo, coadyuvé a la transformacién de las problematicas fundamentales de la ciencia politica —por ejemplo sobre la naturaleza del poder— al introducir un enfoque sociolégico en el anélisis del Estado (Muller, 2000). Los padres fundadores de este campo no eran politélogos, aunque el anélisis de politicas fuera apropiado, luego desarrollado por la ciencia politica en Estados Unidos: eran filésofos, sicélogos, mateméticos, economistas, humanistas en el sentido della ustracién. En este sentido, las politicas publicas constituyen un objeto particular entre los procesos politi cos, cuyo abordaje cambiaré segtin el enfogue epistemoligico y tesrico que adoptemos, Sea del punto de vista académico o prictico de la toma de decisién, es innegable que todo el proceso de elaboracidn o andlisis de politicas depende de los aportes de varias disciplinas, en particularla economia, la ciencia politica, la historia yla sociologia. Cabe enfatizar en que hay otras disciplinas involucradas en la aventura, incluso disciplinas que uno no esperaria en el contexto actual de las ciencias sociales, por ejemplola sicolo- fa. De manera provocativa, podriamos decir que todas las disciplinas pueden estar convocadas en algdn momento o en algtin aspecto de una politica publica, aunque fuera or un aporte temético. Si uno quiere regular una actividad como la produceién y el consumo de energia, ello moviliza muchos saberes técnicos que no son ni siquiera cien- cias sociales. Pensemos también en los aportes de los ingenieros de sistemas ala politica de ciencia y tecnologia, Cada disciplina ha aportado con elementos particulares al entendimiento de las fa- ses del ciclo de politica (Pierre, 2006). Asf, la ciencia politica ayudé al anélisis de la formulacién y ejecucién de politicas con las teorias del poder, el institucionalismo his- 1Grico y las investigaciones sobre la gobernanza democrtica. Los aportes de la econo- se miden por el impacto del paradigma de las elecciones racionales y el anélisis en {términos de costos y beneficios en la formulacién y a evaluacién de politicas. La socio- Jogia ha traido consigo un conocimiento de los problemas sociales y del funcionamiento de las organizaciones, que ayudan al entendimiento de las modalidades de elaboracién de agendas y las fallas en la ejecuci6n de politicas. Visto asi, el anslisis de politicas se cerige en una nueva disciplina, alimentada por las tres primeras, aunque estos aportes nosean tan explicitos en a manera de abordar el estudio de la politicas pablicas. Es més, podemos ver esta relacién interdisciplinaria en el sentido opuesto, es decir eémo nus. tra relexi6n alimenta la formulacién de nuevas teor‘as y métodos en otras disciplinas En politica comparada, complementaré el andisis de los partidos politicos, de los gra pos de interés, del sistema electoral y de los poderes institucionales (Mény’y Surel, 2009) 6 ayudaré a interpretar las continuidades y discontinuidades en el cambio politico, la relacidn entre estructura yagente, oa conceptualizarel poder (Hay, 2002). En sociologia politica, echaré una luz nueva pata el entendimiento de la produccién social del podex el espacio politico, las précticas de participaci6n, la aceptacién del orden politico y los gobemnantes (Lagroye etal, 2006). El anilisis de politicas tiene que ver tanto con la evolucidn del Estado contempori- neo y los fandamentos de su legitimidad, como con la transformacion de la sociedad y de la econoraia. Ahora bien, el contexto en el cual se fundamentaron ls bases del ansl- sis de politicas publicas ha cambiado, El contexto actual es aguel de una economia globalizada y en gran medida desregulada, con conjuntos politicos regionales cada vez ids influyentes en las dinamicas insttucionales y sociedades cviles cada vez mis invo- lucradas en los procesos politicos. No podemos abordar las politicas publicas hoy como hace eincuenta afios, pucs cl Estado ha pasado por una metamorfosis sin precedente desde el sltimo cuarto del siglo xX. No podemos explicar la accién publica de hoy sin entender las transformaciones del Estado en el contexto dela globalizacién. Nos nece- sario volver sobre las circunstancias y modalidades del desarrollo del Estado moderno, como lo hacen los historiadores, pero es imprescindible tomar en cuenta los aportes analiticos yte6ricos de la sociologia, a ciencia politica yla economia. Por supuesto, este mentiepistemol6gico no impide tener en cuenta los avances de otras disciplinas 0 cam- pos de estudio (como la antropologia, las relaciones internationales, el derecho 0 la ecologfa politica), segiin el tipo de politica que nos interesa, Pero es el ment bésico para enfrentar cl reto de una cieneia social en su fase de maduracién intelectwal Nuestro punto de partida es el contexto—local, nacional einternacional—en eleusl actiian el Estado ¢ intervienen actores no-estatales, Este contexto puede caracterizarse por un triple cambio (Pierre y Peters, 2000), Este triple cambio implica que el andlisis de las politicas piblicas ya no puede quedar aislado del andlisis de las relaciones sociales y econémicas, so penas de resultar ivelevante tanto para la Academia como para la eo- rmunidad politica. El primer eambio resulté ante todo de la incidencia de los regimenes internacionales tradicionales como aguel de las Naciones Unidas, dea evolucin de las negociaciones comerciales del Acuerdo General sobre las Tarifas y el Comercio (GATT), luego de la Organizacién Mundial del Comercio (OMC) y del surgimiento de nuevos regimenes internacionales como la Agenda 21, adoptada en 1992, en la Cumbre de la ‘Thema. Pero se debe también al hecho que los problemas (ambientales y energéticos, el narvotrifico, la seguridad, etc.) que enfentan los gobiernos son de naturaleza regional o ‘wansnacional, mientras que el crecimiento econémico y el desarrollo dependen cada vezms de los resultados de los actores econdmicos nacionales a nivel internacional, de la globalizacién de los capitaes privados y del comercio intemacional. Las soluciones a estos problemas politicos, cada vez mas equiparables de un pais a olro, se loman con base en un proceso de aprendizaje v de difusion facilitado por los organismos interns- cionales, Por otro lado, la autoridad del Estado se descentraliz6 hacia unas instituciones locae les yregionales. Este segundo cambio, que se produjo en respuesta alos cambios estruc- turales generados por la urbanizacién y la aglomeracion delas ciudades, contibuyé engeneral a adaptar el presupuesto del Estado y el gasto piblico por una divisin de traba- jo entre organismos piblicos. Por dltimo, la «exportacién de las actividades politicas» (Pierre y Peters, 2000: 89) dio lugar la muliplicacin de las organizaciones no-puber- nameniales y agencias auténomas, que asumicron ciertas funciones antes asignadas al Estado, mediante la privatizacién de empresas piblicas, la «externalizacione del servi cio piblico o la cogestién y las alianzas entre socios piblicos y privades Para dar cuenta de a complejidad, del dinamismo y de la diversidad de las sociedae des contempordneas (Kooiman, 1993), nuestra disciplina requiere de nuevos instru- mentos conceptuales y metodolégicos. Ademés, para poder considerarse itl o, por lo menos, relevante en los procesos politicos, equiere de un cambio de enfogue, del ansl- sis de las politicas como procesos lineales de toma de decision, al andlisis de politicas como productos de las interacciones quc constituyen la accién pablica, La acciém publi cannace de un acervo de iniciativas multipolares intentos de coordinacién explicita en Jos cuales se insertan las politicas publicas. En otros términos, el nicleo duro de las politics pablicas no depende de una decisién péblica unilateral sino del producto inte- ractivo de negociaciones con los actores econsmicos y sociales (Gaudin, 2004: 2y 18) Desde el origen, el andlisis delas politicas publicas ha sido atravesado por dos persy tivas, que explican la tensién entre politics y aecién pablica (Mény y Thoenig, 1992, ‘Thoenig, 1997; Lascoumes y Le Gales, 2008). La una, propia de la ciencia polities, asig- za un papel predominante al Estado y a los gobernantes en la organizacién y la direc- cién dela sociedad, yadopta como punto de partida el Estado y sus intervenciones en la sociedad. La otra, mas sociolégica, analiza en primer lugar las interacciones, los inter cambios, los mecanismos de coordinacién, la formacién de grupos, el juego de las nor ‘mas y los conilictos entre individuos, y parte de los factores del cambio, los grupos de interés y movimientos sociales como actores del cambio de politicas pablicas El anilisis de politicas publicas en América Latina y el Caribe Analizar las politicas tiene una funcién cientifica (mejorar el conocimiento) y politi- ca (mejorar Ia accién yla toma de decision). Dicho esto, como en muchos procesos, no ‘existe una objetividad absoluta, el andlisis tiende a la objetividad y a mejorar la calidad de la informacisn para mejorar las decisiones, pero el mero hecho de decir que se nece- sita de un tipo de informacisn es, en sf, subjetivo (Mayer et al, 2013). La situacién en la cual uno dispone dela totalidad dela informacién necesaria para tomar una decisién 20 existe, desde Iuego uno tiene que priorizar ciertas informaciones y consentir ciertos cesfuerzos para consepuirlas. A partir de esta constalacién, hay una serie de dilemas que hacen que cada paso en el proceso de toma de decision es una cleccién, una jerarquiza- cidn de distintas opciones posibles. Por ello, no hay neutralidad axiolégica eneste proce so. La particularidad de las ciencias sociales en relacién con otras, como las ciencias naturales o las mateméticas, radica en Ja naturaleza de su objeto: antes de encontrar métodos, uno se enfrenta con un objeto particular cuya natualeza est constantemente alterada por el conocimiento que se produce sobre ella, es un objeto reflexivo. Ello hace que es muy dificil encontrar una objetividad cientilica en los trabajos, interprelativos 0 cexplicativos, aplicados a un objeto social. Esto es vilido en antropologia, en sociologia, ‘enciencia politica, en economia, en historia, pero lo es atin mas en el andlisis de polit cas publicas, dado la doble finalidad de ejercicio, El anslisis de los movimientos sociales no necesariamente incide en el transcurso 0Ia accién de estos movimientos, puede ser pero no es siempre el caso. En cambio, es muy coméin que un anélisis de politicas publicas tenga incidencia en el proceso, sea para las personas que toman decisiones, que contratan este anélisis, o sea para sus contrin- cantes, es decir las personas que quieren ofrecer una alternativa a las decisiones que se toman. ¥ ello complejiza la tarea de analizar las politicas y conseguir un sustrato cients fico en este ejercicio, Desde el albor dela disciplina, se contraponen una lectura critica y una funcionalista del proceso politico, que borra el limite entre teorfa y préctica, entre ciencia y politica, Inicialmente el doble propésito al cual respondfa el anslisis de politi- cas segdn Lasswell—el conocimiento «de» las polfticas y el conocimiento sen» las polt- ticas— hacia eco a a distincién entre el analista y el gestor de poltticas. ‘Sin embargo, a frontera entre la vocacién del cienlifico y aquella del politico (Weber, 1972) se vuelve cada vez mas permeable, puesto que los primeros colaboraban a menu do con los segundos, a la hora de elaborar un programa o de enfrentar una crisis politi- ca. Esta confusin de roles no es mayor en América Latina que en Europa, en Estados Unidos ni quizs en la China, pero tiene efectos diferentes, tenido cuenta de la falta de institucionalidad y de la ausencia o de las insuficiencias de la formacién en asuntos publicos que imperan en muchos pafses de nuestra regién. Al fin y al cabo, debemos preguntarnos cudl es el lugar de las polficas piblicas en las ciencias sociales y en la vida politica de los paises que observamos. Mas alla del por qué y c6mo analizar las politicas piblicas, lo que esta en juego aqui, es un conocimiento fino de la realidad contempors- rea, un conocimiento de aleance universal producido a nivel local Es importante tomar en consideracidn el lugar donde estamos trabajando o elabo- rando esta reflexidn. En la actualidad el andlisis de politicas pablicas en América Latina yel Caribe se enfrenta con varias dificultades. La primera es estructural y es la relativa, jinmadurer, del campo en la region, Fuera de México y Brasil, yen menor medida Argen- tina y Colombia, no hay una comunidad epistémica donde se pueda encontrar aportes sustantivos ni lineamientos tedricos de andlisis de politicas. Para dar una idea de la situacién de la disciplina o del campo de estudios en la actualidad, en Estados Unidos se ofertan mas de cincuenta doctorados afines, entre administracién publica, asuntos pu blicos y gobierno, mientras que en el conjunto de los paises de América Latina y el Caribe, apenas hay unas veinte formaciones de este nivel, la gran mayoria de las cuales se concentran en México. Muchos programas doctorales son réplicas o sus ewrricula son importados de Estados Unidos (como en el caso del CIDE, que se inspira en la Kennedy School of Govemmment) o Europa (como en el caso del programa Goberna América Lati- na, dela fundacisn espafiola Ortega y Gasset), Esto indica que hay poca produccisn de conocimiento en la regién, siendo los programas doctorales un indicador aproximativo de la investigacién cientifica en una materia, Esta informacién esta corroborada por la escasa produccién de libros y articulos en revistas especializadas. Una revision del caté- ogo de la biblioteca de Harvard, que es el més completo del mundo en esta materia, deja ‘ver que entre 2000 y 2014 se han publicado al menos 17.000 libros sobre politicas publi cas o administracién publica, entre los cuales apenas 400 en espafiol' Las principales editoriales latinoamericanas especializadas tampoco oltecen mucho material actualiza- do, pues en sus catélogos predominan las traducciones textos de clase, veinte o treinta aos después de su primera publicacién en inglés. Entonces hay poca produccidn y hay poco acceso, en idioma espafol, a un conoci- miento actualizado, Ahora bien, sila caida del muro de Berlin marca un hito en la histo Ha contemporanea, con el fin dela Guerra Fria, todo lo que fue publicado antes del 1989 ene que ser reevaluado. Sila utilizaciGn y la generalizacién de las tecnologfas de infor.maciény comunicacién marca un hito en la historia contemporiinea, en particular por el uso del Internet, luego de las redes que se multiplicaron desde los afios 1990, todo lo que fue publicado antes tiene que ser reevaluado. Y sien América Latina hay un antes y un después de los planes de ajuste estructural y de las reformas neoliberales de los afios 1980, entonces todo lo que fue publicado antes tiene que ser reevaluado, No podemos seguir aplicando los mismos conceptos, los mismos métodos, ni siquiera apoyarnos en. os mismos enfoques tedricos que hace treinta axos para entender el proceso politico hoy. Dicho eso, es evidente que necesitamos saber algo de la historia; no podemos ser amnésicos y pretender que todo empez6 con la Perestroika y la microinformatica. Pero Io que propone precisamente el andlisis de politicas publicas es analizar el presente, ‘eventualmente con una perspectiva histérica, segtin las escuclas, pues las decisiones de hoy son cl resultado de situaciones heredada de ayer. En este sentido, no bastan los libros que conseguimos en América Latina, traducidos del inglés y elaborados a partir de casos de estudio ajenos al contexto socio-politico en el cual se gobierna en nuestra egidn, pues no procuran el material nilos instrumentos necesarios para realizar hoy un buen anilisis de las politics pablicas. Necesitamos algo mis, algo que nos permita entender fen6menos que, a veces, se estén dando en el momento que estamos observan- do, no solo fenémenos del pasado, fenémenos anclados en una trayectoria de larga due racién, Hay problemas nuevos que plantean retos nuevos al andlisis y ala toma de deci ‘sin. Todo eso hace que hoy sea urgente construir este conocimiento y dar los medios a Jos actores o por lo menos participar a la elaboracién de estas herramientas para los actores en América Latina, Ello nos lleva a uno de los problemas més complejos de nuestra disciplina en Améri- ca Latina y el Caribe. En efecto, al noarticularse con los debates tedricos della sociologia ¥ dela ciencia politica, el andlisis de politicas carece a menudo de aliento y padece dos efectos: e intelectualismo y el empirismo. Encontramos por un lado importantes com- pilaciones de los «enfoques» tedricos muy inleresantes para descubrir los orfgenes de la disciplina pero de poca utilidad para entender sus debates actuales (Aguilar, 2000; Roth, 2010), y por otro lado un sinntimero de estudios de casos que consisten basicamente en, descripciones coyunturales que nos dicen qué ocurri6 sin establecer una relacién exp! cativa entre la politica y las politicas publicas* El principal limite que se encuentra en muchas obras colectivas que tratan de politicas pablicas en América Latina y el Caribe es su naturaleza interpretativa (Cardenas y Bonilla, 2006; Stein, 2008; Diez y France chet, 2010). Son recolecciones de informacién, cuyo potencial de generalizacién es muy limitado, Esto tiene mucho que ver con el discurso politico, es decir, cuando una perso- ‘na compite por una eleccién, es lo que hace: recolectar datos para delender o criticar ‘una politica. Segiin si esta persona esta en la mayoria de gobierno o en Ia oposicién, utiliza esta informacién para minimizar los problemas no-resueltos y magnificar los Jogros de la politica, o por lo contrario para minimizar los logros y enfatizar los proble- sas sin resolver: Desde luego, geémo empezar? ccusl es el mejor enfoque teérico, el mejor método para analizar una politica pblica? La preocupacién que guié el presente trabajo fue identificar las lineas fuerza que alraviesan esta disciplina joven apenas lleva sesenta aios— més que volver a hacer el trabajo de sfntesis histdrica o presentar un panorama de los distintos enfoques teéricos existentes, como se suele hacer en los manuales ¥ libros de textos. Hace hincapié en el quehacer y; en particular, en los tres hitos del disetio de investigacién —formulaci6n de problematicas e hip6tesis, y metodologfa de compro- bacidn de teorfas—, en vez de discutir los méltiples conceptos y enfogues te6ricos quehan aparecido (y desaparecido) con el pasar de los afios. La bibliografia se elaboré con base en criterios de actualidad, claridad y accesibilidad, Cuando era posible, se eligié las, versiones en espaol de los textos. Por lo demas, se privilegié el uso de articulos acadé- micos disponibles en las bases de datos de mayor acceso en las bibliotecas universita- rias, complementadas por los libros en circulacién en la actualidad Este ibro esta organizado en cinco capitulos, En el capitulo uno, se discute la perti- nencia de partir del dilema entre positivismo y constructivismo, como lo hacen algunos autores, para determinar el caricter cientifico del andlisis de politicas. Thas demostrar que el dilema entre positivismo y constructivismo no es muy til al andlisis de politicas publicas, se precisa la definicién de las polfticas piblicas como objeto de estudio. En el capitulo dos, se recuerda los origenes histéricos de la disciplina, Fse capitulo inicia con ‘una resefia de los aportes conceptuales de los autores clasicos y la segmentacién del campo de estudio que este titimo conllevs, antes de analizar los alcances y limites del concepto de «ciclo de politica». En el capitulo tres, se analiza las modalidades en las, cuales se llevan a cabo los procesos politicos. Se evidencia en primer lugar las transfor. maciones que afectan la naturaleza y elrol del Estado, luego se analiza a evolucién dela incidencia de los actores no-estatales en las politicas publicas, fnalmente se presentan, los aspectos instrumentales del diseo de politicas. En el capitulo cuatzo, se propone una tipologia simple de los enfoques tedricos de andlisis de polticas, a partir de las problematicas que abordan y de los factores o variables independientes que privilegian. Seidentifican asi los enfoques racionalistas, productos de la revolucién conductista, los enfoques cognitivistas, productos del giro argumentativo, v los enfoques neoinstitucio- nalistas, productos de una preocupacién por el Estado en historia, economia y sociolo- fa. El capitulo cinco introduce a los aspectos metodologicos del analisis de polticas. Empieza con una sintesis de los principales problemas metodolégicos que enfrenta el analista ala hora de disear un proyecto de investigaciGn, luego presenta sucesivamente siete marcos y modelos enfocados al anslisis cognitivo, conductista ¢ institucional de politicas. 1. Consulta realizada en septiembre de 2014, URL: hutphwwwhks harvard edulbrary! 2. Ver en particular las series publicadas por la Comision Econémica para América Latina. URI: swwwecepal org