EL PROCESO NORMATIVO ANTE EL AVANCE TECNOLÓGICO Y LA

TRANSFORMACIÓN DIGITAL (INTELIGENCIA ARTIFICIAL, REDES

SOCIALES Y DATOS MASIVOS)1

Por

DOLORS CANALS AMETLLER

Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Girona

dolors.canals@udg.edu

Revista General de Derecho Administrativo 50 (2019)

RESUMEN: Este artículo describe cómo el avance tecnológico y la transformación digital puede
afectar al proceso de elaboración de disposiciones reglamentarias en España. En concreto, se
analiza el uso de la inteligencia artificial y de las redes sociales en los trámites de participación
pública, a partir de la experiencia del proceso notice-and-comment de las agencias federales
norteamericanas. Por último, se trata la importancia actual de la exploración y procesamiento de
datos masivos normativos, tanto oficiales como empíricos, es decir, los relativos a la aplicación y
cumplimientos efectivos de las normas jurídicas, para mejorar la calidad normativa.

PALABRAS CLAVE: proceso normativo, inteligencia artificial, redes sociales, datos masivos,
evaluación de impacto normativo, cumplimiento normativo, mejora normativa

SUMARIO: I. ESCENARIO E HIPÓTESIS DE PARTIDA.- II. EL PROCESO NORMATIVO:

RASGOS GENERALES. 1. Carácter circular: el ciclo de vigencia de la norma jurídica. 2. Carácter
abierto: un proceso dialogante y colaborativo. 3. Carácter electrónico 4. Carácter transparente: la
trazabilidad normativa. III. LA ADAPTACIÓN DEL PROCESO NORMATIVO AL AVANCE
TECNOLÓGICO Y LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL. 1. La aplicación de la inteligencia artificial al
proceso normativo: el proceso normativo 3.0. 2. El proceso pre-normativo notice-and-comment de
las agencias federales norteamericanas y la evaluación de sus resultados por herramientas de
inteligencia artificial. 2.1. La gestión electrónica del notice-and-comment. 2.2. El uso de la
inteligencia artificial ante el dilema cognitivo de la “megaparticipación”. IV. DATOS MASIVOS
NORMATIVOS. DATOS OFICIALES Y DATOS EMPÍRICOS. 1. Datos masivos normativos. 2.
Datos empíricos: los datos relativos a la aplicación y cumplimiento de la norma. 3. Datos oficiales:
el Identificador Europeo de Legislación.- V. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.

THE RULEMAKING PROCESS BEFORE TECHNOLOGICAL ADVANCE AND

DIGITAL TRANSFORMATION (ARTIFICIAL INTELLIGENCE, SOCIAL
NETWORKS AND BIG DATA)

1
Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Evaluación del proceso normativo en
la Unión Europea y en España ante los nuevos retos sociales del Estado de Derecho” (DER2016-
76325-R), financiado por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, del que soy IP.
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ISSN: 1696-9650, núm. 50, Enero (2019) Iustel

ABSTRACT: This article describes how technological advance and digital transformation can
affect the Spanish regulatory process. Specifically this article analyses the use of artificial
intelligence and social networks in the process of public participation, based on the experience of
the notice-and-comment process of US federal agencies. Finally, it deals with the current
importance of the exploration and processing of normative big data, both official and empirical, that
is, those related to the effective compliance with legal regulation, in order to improve regulatory
quality.

KEY WORDS: rulemaking process, artificial intelligence, social networks, Big Data, regulatory
impact assessment, legal compliance, better regulation

I. ESCENARIO E HIPÓTESIS DE PARTIDA

En los últimos tiempos es difícil encontrar un ámbito en el que no se analice la

incidencia de los avances tecnológicos en una rama específica del ordenamiento jurídico
y/o en las instituciones responsables de las tareas vinculadas a las disciplinas jurídicas;
aunque no solo, porque lo que es objeto de atención en la actualidad carece de una
única ubicación académica o científica de estudio. No encaja con facilidad en ninguna de
las ramas jurídicas propias de la separación clásica existente en nuestro sistema -no es
Derecho público, no es Derecho privado-, porque tiene notables implicaciones para todas
y cada una de ellas.
El objeto concreto de atención es el uso de las innovaciones tecnológicas por los
poderes públicos y, entre ellas, en particular, la tecnología sin duda más extraordinaria,
la llamada genéricamente “inteligencia artificial”, esto es, la rama de la ciencia, muy
ligada a la computación, que trata de imitar al ser humano en su pensamiento, en sus
2
razonamientos.
Las relaciones entre el Derecho y la innovación y complejidad tecnológicas parecen
3
estar desde sus inicios en una situación de conflicto y de debate constante, porque en
una sociedad cada vez más digitalizada y sometida a los avances científicos, las reglas
jurídicas adquieren una dimensión diferente. Ante la informática y la inteligencia artificial,
hoy día el Derecho no encuentra su rol específico de ordenador de las relaciones
sociales, a partir de valores y principios comunes sobre los que asentarse, porque tales
valores y principios son difíciles de identificar ante lo desconocido -la inteligencia de un
robot o el funcionamiento de un algoritmo- y en un escenario global de transformación

2
MENÉNDEZ VELÁZQUEZ (2018, p. 13), quien afirma que el gran sueño de la tecnología es el
desarrollo de una inteligencia artificial general, es decir, de “máquinas superinteligentes que
igualen o superen al ser humano en cualquier actividad cognitiva”, emulando el cerebro humano,
pero no cree que lleguemos a una máquina superinteligente sino a una superinteligencia “en forma
de inteligencia distribuida o inteligencia colectiva, no ubicada exclusivamente en una máquina
individual”.
3
Sobre este debate sigue siendo un clásico el libro de ESTEVE PARDO, J., Técnica, riesgo y
Derecho, Barcelona, Ariel, 1999.

2
 Análisis monográfico

digital que se intuye o se sabe que genera riesgos para ciertos valores constitucionales y
derechos fundamentales cuyo contenido esencial, quizás, tienda también a cierta
mutación -el derecho a la igualdad, a la intimidad y privacidad, a la protección de datos
4
personales y la propia seguridad jurídica parecer ser los más amenazados-.
Por ello, es probable que estemos en presencia del nacimiento de una nueva
disciplina, el Derecho artificial en un sentido sustantivo, como conjunto de principios y
reglas jurídico-técnicas que ordenen las situaciones y las relaciones en las que concurre
un objeto artificial o inhumano con capacidad física y mental -está por ver, en breve, si
también jurídica-.
Igualmente, la transformación digital está rectificando las vías de relación de los
ciudadanos con las instancias públicas, en un momento crucial en el que la separación
entre ambas partes aumenta con el desapego político e institucional que sufre parte
importante de la población. Las Administraciones públicas empiezan a estar presentes,
tímidamente, en plataformas digitales y redes sociales en las que interactúan con los
ciudadanos propiciando una inédita vía de participación de la sociedad civil en la toma de
decisiones públicas, incluidas las normativas.
Son conocidos los bajos índices de participación ciudadana en gran parte de los
procedimientos administrativos y, de manera significativa, en el procedimiento de
elaboración de normas jurídicas que ha sido recientemente modificado por la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las
Administraciones públicas (LPAC en lo sucesivo) con la introducción de nuevos trámites,
entre ellos, el de las consultas públicas previas (art. 133) y la evaluación normativa, en
un escenario de incipiente implementación en España de la política de mejora de la
5
calidad normativa, que tiene aún muchos retos por delante .
Ambos trámites -consultas previas y evaluación normativa- están ligados a la tarea de
exploración y recolección de datos empíricos, no solo numéricos o meramente
estadísticos, relativos a normas jurídicas -a su aplicación y cumplimiento efectivos, a sus
aciertos y desaciertos, a sus costes y beneficios, a las distintas opciones de regulación,
incluso a necesidades reales de regulación-, tareas que pueden generar una gran
cantidad de datos normativos con nuevas funcionalidades en el proceso de toma de
decisiones normativas, para cuyo procesamiento por tecnologías de inteligencia artificial

4
Es de máximo interés, en concreto, la reciente European Ethical Charter on the Use of Artificial
Intelligence in Judicial Systems and their environment, CEPEJ, Consejo de Europa, 3-4 de
diciembre de 2018; consultable en: https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-
charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment (última
consulta: 09.01.2019).
5
Sobre los retos pendientes de esta política pública véase ÁLVAREZ SUÁREZ (2017, 35-37).

3
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-basadas en el uso algoritmos y de datos 6- parece ser imprescindible. No me refiero a la

reutilización de la información pública 7 y a posibilitar el derecho de acceso a datos
públicos8 sino a la recolección, estructuración y procesamiento de la información que se
encuentra dispersa en las distintas Administraciones públicas competentes y en la
sociedad civil, que requiere de mejores conductos de participación en los procesos
públicos decisorios. En ambos casos las nuevas tecnologías digitales se presentan como
instrumentos eficaces para lograr una mejor participación y la mejor regulación posible.
El uso de este tipo de tecnologías en el proceso normativo se ha iniciado en algunos
países, como en los Estados Unidos, donde la cultura participativa dista mucho de la que
existe entre nosotros. Este trabajo parte, en concreto, del estudio empírico de
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM, (2018) “Computationally Assisted Regulatory
Participation”, en el que los autores exponen la aplicación de los recientes avances del
análisis computacional de textos (Machine Learning y Natural Language Processing,
entre otros) al procedimiento normativo electrónico (eRulemaking) de las agencias
9
federales norteamericanas, en el que la participación ciudadana se vehicula a partir de
una plataforma digital que propicia supuestos de “megaparticipación” (proceso pre-
10
normativo conocido como notice-and-comment) cuyos resultados empiezan a ser
evaluados con aquellas herramientas de inteligencia artificial.
Por consiguiente, este trabajo -en un estado embrionario aún- parte de una hipótesis
de futuro, porque en España la innovación tecnológica y la transformación digital apenas
han empezado a introducirse en el proceso normativo; apenas se encuentran
11
contempladas en la legislación vigente.

II. EL PROCESO NORMATIVO: RASGOS GENERALES

1. Carácter circular: el ciclo de vigencia de la norma jurídica

6
Esta es la definición que ofrece CERRILO I MARTÍNEZ (2018, 3), partiendo de la de WEST, D.
M. & ALLEN, J. R. (2018): “How artificial intelligence is transforming the world”, accesible en (última
consulta 09.01.2019):
https://www.brookings.edu/research/how-artificial-intelligence-is-transforming-the-world/
7
Sobre ello, entre otros, recientemente VALERO TORRIJOS (2017).
8
CANALS AMETLLER (2016).
9
Veánse CARVALHO, RUI (2018) y, LAWRENCE, PARK, BUDZYNSKA, CARDIE, KONAT,
REED, (2017).
10
Ha estudiado este proceso ARROYO JIMÉNEZ (2017) y ARAGUÀS GALCERÀ (2016a y
2016b), en cuyos trabajos me baso.
11
Una contundente crítica de la deficiente regulación en España de la participación ciudadana a
través del uso de las tecnologías digitales y las redes sociales puede verse en COTINO HUESO
(2013).

4
 Análisis monográfico

Entiendo por proceso normativo el conjunto de acciones y de fases sucesivas

tendentes a la toma de una decisión pública de carácter normativo que constituye un
ciclo de vida o de vigencia de una norma jurídica hasta el momento final en el que deja
de formar parte del ordenamiento jurídico. El proceso normativo incluye el procedimiento
administrativo de elaboración de disposiciones generales pero no se identifica con el
mismo porque tiene un marco más amplio y más extenso. Incluye las evaluaciones de
12
impacto normativo prospectivas -esto es, ex ante o realizadas con anterioridad a la
elaboración y aprobación de un texto normativo- y las retrospectivas -es decir, ex post o
realizadas una vez las normas están siendo aplicadas por las instancias públicas y
cumplidas por los destinatarios u obligados-, así como las eventuales modificaciones
hasta la derogación de la norma jurídica -que puede justificarse en los resultados de una
evaluación retrospectiva- o anulación judicial de la disposición normativa, cuando sea el
caso.
A nadie escapa que el procedimiento administrativo ordinario de elaboración de
disposiciones generales se encuentra hoy en un proceso profundo de transformación
13
formal y sustancial a la vez; formal porque, de un tiempo a esta parte, se está
produciendo una regulación legal extraordinaria del procedimiento normativo -así el
Título VI de la LPAC a resultas de la política pública de mejora de la calidad normativa- y
asimismo del conjunto de actuaciones públicas que sobrepasan dicho procedimiento -
planificación normativa consultas previas, evaluaciones normativas, regulaciones
experimentales, entre otras novedades recientes.- Nos situamos igualmente ante una
transformación sustancial de los propios trámites por los requerimientos legales de
justificación de la necesidad y proporcionalidad de la norma jurídica -la LPAC presume
que toda norma jurídica es una carga en sí misma- y de su contenido sustantivo. Ello
explica la previsión legal de los principios “de buena regulación” en el art. 129.1 LPAC,
según el cual el ejercicio de la iniciativa normativa por las Administraciones competentes
queda sujeto a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica,
transparencia y eficiencia; la adecuación a tales principios de la iniciativa normativa debe
quedar “suficientemente justificada” en la exposición de motivos o en el preámbulo según
se trate.
No es cuestión baladí, aunque no puedo detenerme en ella, el tipo sustantivo de
norma jurídica a la que afectan tales principios y nuevos trámites legales. De buenas a
primeras parecería que a cualquier tipo de norma, ya sea de Derecho Público ya sea de

12
La expresión es de MONTORO CHINER (2001), como también la de “evaluación
retrospectiva”.
13
Los estudios doctrinales sobre los cambios recientes en el procedimiento de elaboración de
disposiciones normativas son numerosos, pero por razones de espacio me es imposible
reproducirlos aquí.

5
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Derecho Privado, porque la LPAC no contempla ninguna excepción en este sentido, si

bien de la lectura del contenido literal de sus preceptos todo indicaba, hasta la STC
55/2018, de 24 de mayo, que afectaba únicamente a las normas de Derecho público
14
económico o normas con incidencia en la actividad económica para ser más exactos.
Sin embargo, de acuerdo con este último pronunciamiento jurisprudencial, las
previsiones de la LPAC se aplican a toda iniciativa normativa, si bien es verdad que
afectan de lleno a un tipo de norma jurídica más que otro, porque el ciclo de vida de una
norma de Derecho público, y en particular de Derecho administrativo, es mucho más
corto que el de una norma de Derecho privado, que tiene vocación de permanencia en el
ordenamiento jurídico y no se encuentra en el punto de mira de las críticas sobre su falta
de calidad y la tan denunciada crisis de la ley.

2. Carácter abierto: un proceso dialogante y colaborativo

Por otra parte, el proceso normativo se identifica con las notas que definen el
15
denominado “gobierno abierto”, esto es, una forma de gobernar más próxima a los
ciudadanos, en un marco propicio al diálogo y a la interrelación constante, con un mayor
significado de la transparencia pública y de la participación ciudadana en la definición e
16
implementación de políticas públicas y en la aprobación de la normas jurídicas, más
allá del estricto cumplimiento de las obligaciones legales.
Este tipo de gobierno no remite a unos rasgos orgánicos específicos, sino a una
forma distinta de relacionarse con los destinatarios de la acción gubernamental y
administrativa, que se presentan como colaboradores activos. De hecho, como ha
señalado la doctrina, la ampliación de los cauces y de la intensidad o número de activos
de la participación es lo que caracteriza el gobierno abierto, que forma parte a su vez de
los principios esenciales del “buen gobierno”, junto con la transparencia, la rendición de
17
cuentas y la evaluación.
Por eso seguramente esta forma de gobernar no se regula en las leyes de gobierno.
Las referencias legales al gobierno abierto son referencias al “buen gobierno” que se

14
Esa era mi interpretación en CANALS AMETLLER (2016); en el mismo sentido, ARAGUÀS
GALCERÀ, (2016b).
15
Véase, por todos, COTINO HUESO (2013), para quien son elementos básicos del concepto de
gobierno abierto: la transparencia, la reutilización de la información, la participación pública y la
colaboración, “y todo ello merced a internet y la web 2.0” (2013, 57).
16
Y también el “parlamento abierto”, que supone adaptar los elementos básicos del gobierno
abierto a las instituciones parlamentarias, que incluye la labor de difusión oficial de la actividad
legislativa y de control del Parlamento realizada a través de webs, blogs y redes sociales; sobre
ello, véanse los trabajos de VELA NAVARRO-RUBIO (2015) y VELA NAVARRO-RUBIO, RUBIO
NÚÑEZ, (2017).
17
MALARET GARCÍA (2017, 32).

6
 Análisis monográfico

establecen en las leyes generales de transparencia -así la Ley 19/2013, de 9 de

diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 26)-,
las cuales contienen también mandatos de transparencia normativa y una mayor
apertura de participación ciudadana en la elaboración de las normas que ha de redundar
18
en un mejor producto normativo.
Además, el gobierno abierto es más que un gobierno electrónico. Para mejorar la
eficacia y la eficiencia de su actuación, utiliza las posibilidades que ofrecen los medios
electrónicos y las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TICs), es decir,
las llamadas “herramientas web 2.0” que suponen la transición de la web 1.0 (presencia
online de las Administraciones públicas para la mera difusión de documentos e
información pública) hacia la web 2.0 o web colaborativa, en la que una multitud de
personas interactúan y participan activamente compartiendo información a partir de
plataformas digitales y redes sociales, en las que la presencia de las Administraciones
públicas implica una mayor apertura a la comunicación y un mayor dinamismo de las
19
relaciones que se alcanza en ellas.

3. Carácter electrónico

Desde una estricta perspectiva formal, interesa ahora el hecho de que, por
prescripción legal, algunos de los trámites participativos del proceso normativo, como es
el caso del nuevo trámite de consulta pública previa a la redacción del texto de la
iniciativa normativa, se sustancian por vía electrónica. Así, de acuerdo con el artículo
133.1 LPAC, “con carácter previo a la elaboración de un proyecto o anteproyecto de ley
o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la
Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las
20
organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma”.
Si bien la mencionada STC 55/2018 declara que la previsión legal de tramitación
electrónica de la consulta previa no tiene carácter básico, esta vía parece ser la más
apropiada para vehicular la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones
públicas, incluidas las normativas, en el escenario actual y futuro de transformación
digital. De hecho, la participación ciudadana en los asuntos públicos es el trámite que

18
A título de ejemplo, véase el Título VI de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
19
PEREYRA CARAMÉ (2012, 457). Son de interés los datos que ofrece RODRÍGUEZ ANDRÉS
(2017).
20
Acerca de los siguientes aspectos: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la
iniciativa; b) la necesidad y oportunidad de su aprobación; c) los objetivos de la norma; d) las
posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”. Sobre este nuevo trámite véase
CIERCO SEIRA y ROPERO VILARÓ (2017).

7
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mayores rectificaciones está sufriendo por el uso de las TIC y las recientes
innovaciones, mucho más si la tendencia es la utilización de plataformas digitales y redes
sociales para reconducir y gestionar los procesos participativos.
También la realización del trámite ordinario de audiencia a los titulares de derechos e
intereses que pudieran verse afectados por la norma futura se prevé con carácter
electrónico; así, el centro directivo competente debe publicar el texto de la iniciativa en el
portal web correspondiente, “con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y
recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o
entidades” (art. 133.2 LPAC).
En particular, en el ámbito de la Administración general del Estado, los cauces
electrónicos se dieron a conocer por la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la
que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2016, por el
que se dictan instrucciones para habilitar este tipo de participación pública en el proceso
normativo.
En las Instrucciones se definen los puntos de acceso ministeriales como sedes
virtuales que ofrecerán dos opciones, “consulta pública previa” y “audiencia e información
pública”, así como la posibilidad de realizar aportaciones por los ciudadanos mediante un
cuadro de texto libre, con la opción de adjuntar documentos. Se prevé un aviso al
ciudadano de la recepción de sus aportaciones. Para facilitar la participación, el punto de
acceso contará con un buscador de los proyectos normativos sometidos a consulta,
audiencia o información pública, tanto de aquéllos que tengan abierto el plazo como de
aquéllos para los que el trámite haya finalizado. El buscador empleará al menos los
siguientes criterios de búsqueda: rango normativo, ámbito material, palabras del título,
trámite abierto/cerrado y fecha de cierre del plazo de aportaciones. Incluirá también un
enlace al Portal de la Transparencia. Este punto de acceso participativo se redirige
desde el portal web del Punto General de Acceso (administración.gob.es) que recogerá
en su página de inicio un enlace a los puntos de acceso de los departamentos
ministeriales.
Nuestra doctrina ha tratado extensamente la participación electrónica en el
22
procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias , por lo que no procede
reproducir argumentos a favor del uso de los medios electrónicos y digitales porque
parecen ser unánimes, como lo son también las quejas relativas a la falta de empleo en

21
COTINO HUESO (2013). Véase, en el ámbito europeo, el Reglamento (UE) nº 211/2011, sobre
la iniciativa ciudadana europea.
22
Entre otros, ARROYO JIMÉNEZ (2017), BOIX PALOP (2017) y ARAGUÀS GALCERÀ
(2016,b).

8
 Análisis monográfico

España de las herramientas que proporciona Internet en la tramitación de las iniciativas

23
normativas y la falta de previsión legal al respecto.

4. Carácter transparente: la trazabilidad normativa

La transparencia normativa es también un principio esencial del gobierno abierto que

24
rige el proceso normativo en su totalidad, desde las primeras acciones tendentes a la
adopción de una decisión normativa hasta la evaluación retrospectiva de la aplicación y
cumplimientos efectivos de la norma jurídica concreta y, en su caso, hasta los motivos de
su derogación.
Por tanto, la transparencia alcanza la tramitación de los expedientes normativos pero
también la confección del contenido sustantivo de la regulación específica, porque
ambos planos permiten un mayor acceso y conocimiento de la norma jurídica que ha de
conducir a su mejor cumplimiento por los destinatarios.
Por otra parte, ambos planos permiten conocer la trazabilidad del proceso normativo,
a partir de la denominada “huella normativa”, esto es, la posibilidad de saber qué grupos
de interés han participado en el proceso de elaboración de la norma a partir de la
publicidad de los contactos mantenidos con la Administración promotora de la iniciativa
normativa y cuáles los contenidos de la regulación que tienen su origen en las
aportaciones de esos grupos de interés. La trazabilidad normativa, sin duda alguna,
supondrá un freno a las capturas regulatorias que sufren algunas disposiciones
normativas de Derecho público económico.

III. LA ADAPTACIÓN DEL PROCESO NORMATIVO AL AVANCE TECNOLÓGICO Y

LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL

1. La aplicación de la inteligencia artificial al proceso normativo

Como se ha venido anticipando, el proceso de toma de decisiones normativas parece

no permanecer inalterable ante los avances tecnológicos como la inteligencia artificial y
la transformación digital de los últimos tiempos. Todo indica que deberá adaptarse por
las nuevas funcionalidades que permiten estos avances, principalmente en la gestión y
procesamiento de la información y datos normativos, y en las nuevas vías de
participación ciudadana.
Regular en términos de racionalidad, eficacia y eficiencia requiere cada vez más
interpretar gran cantidad de datos e información de todo tipo, mucha de la cual no se

23
ARROYO JIMÉNEZ (2017), BOIX PALOP (2017), COTINO HUESO (2013).
24
Véanse ARAGUÀS GALCERÀ (2016a), BOIX PALOP (2017, 269 y ss.).

9
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encuentra en la actualidad en manos de las instancias públicas sino en plataformas

digitales en las que las nuestras Administraciones públicas están empezando
tímidamente a participar, estando aún lejos de la experiencia de las Administraciones de
otros países.
Con la transformación digital los ciudadanos tienen a su disposición nuevos espacios
públicos, a modo de ágoras virtuales, en las que participar en un entorno global de
relaciones sociales por distintos y variados motivos. Esas nuevas ágoras son las redes
sociales, plataformas digitales de comunicación global que pone en contacto a un gran
número de usuarios. Estas plataformas son fuente de un gran volumen de información -
información veraz y contrastada, aunque también noticias falsas que hay saber detectar
y purgar- e incluso de conocimiento especializado, no siempre originado en las mismas
plataformas, que a corto plazo podría ser tomado en consideración para obtener datos
reales a partir de los cuales tomar decisiones por las instancias públicas competentes.
En la sociedad actual, el Derecho sustantivo topa con una alta complejidad e
25
incertidumbre en muchos ámbitos de intervención administrativa por lo que requiere de
un conocimiento no solo experto sino también un conocimiento más amplio y compartido
a nivel mundial -como sucede ante problemas ambientales de gran magnitud como el
cambio climático-, lo que llama a una más extensa participación y colaboración de los
distintos segmentos de sociedad en la concreción del contenido de las normas jurídicas.
Esta complejidad e incertidumbre reclaman la recolección y procesamiento de grandes
volúmenes de datos que solo las TIC y las tecnologías de inteligencia artificial parecen
posibilitar. Se requiere la obtención de información y datos empíricos con la adecuada
rapidez para solucionar jurídicamente los problemas económicos, sociales y ambientales
contemporáneos, y esa rapidez solo será posible si integramos las innovaciones
tecnológicas en algunos trámites del proceso normativo, indispensables a su vez para la
evaluación de la efectividad del Derecho y la revisión y adaptación de las normas
vigentes en un momento dado. Se trata, en suma, de dotar de mayor legitimidad al
proceso normativo y de mayor calidad material al Derecho, de un Derecho más
26
participativo.
En la actualidad, sin embargo, existe un déficit de participación de nuestras
Administraciones públicas en las redes sociales y otras plataformas digitales, aunque su
participación es difícil de cuantificar, especialmente en el ámbito autonómico y local.27
La presencia de las instituciones públicas en las redes sociales -incluidos los

25
Por todos ESTEVE PRADO (2009).
26
MERCADO PACHECO (2012).
27
(PEREYRA CARAMÉ, 2012).

10
 Análisis monográfico

Parlamentos-28 supone un gran desafío para el Estado de Derecho, pues incide de lleno
en los principios que rigen la actuación administrativa y las relaciones de las instituciones
públicas con los ciudadanos e, incluso, en la legitimidad de esa presencia digital de los
poderes públicos.
También es aún incierto el papel de las Administraciones públicas en las redes
sociales, en las que en un primer momento se comporta como un usuario más de la
plataforma de interconexión social. Existen riesgos importantes para las
Administraciones públicas en estos entornos digitales que no pueden ser obviados, entre
ellos el régimen jurídico aplicable a sus actuaciones en redes y el régimen de
responsabilidad en caso de daños. Cabe preguntarnos si la regulación de la
Administración electrónica es la apropiada para regular la presencia en las redes
sociales de las Administraciones públicas, porque las redes sociales no pueden
identificarse, sin más, con los medios electrónicos.
Las Leyes administrativas de 2015 no establecen nada al respecto por lo que la
pregunta es si cabe regular la participación de las Administraciones públicas en las redes
sociales, o dejar paso a la experimentación. Tampoco las últimas modificaciones legales
del proceso normativo contemplan la participación ciudadana a través de las redes
sociales y otras plataformas digitales, lo que no impide que las propias Administraciones
no puedan explorar las posibilidades que les abre el avance tecnológico “sin perjuicio de
29
la satisfacción de las tradicionales exigencias normativas de carácter procedimental”.
Como he señalado, el proceso normativo se desarrolla principalmente por medios
electrónicos y la apertura a la utilización de las plataformas digitales y redes sociales es
aún tímida. Aun así, se plantea la posibilidad de aplicar innovaciones tecnológicas para
valorar los resultados de la participación ciudadana, tanto en los trámites directamente
participativos -las diferentes consultas previas a múltiples iniciativas normativas
similares, pongamos por caso- como al margen de ellos, con la finalidad de obtener
datos empíricos en las plataformas digitales a partir de los cuales tomar mejores
decisiones normativas.

28
Un interesante estudio de la presencia de los Parlamentos en este tipo de plataformas digitales
es el de GIRALDO-LUQUE, VILLEGAS-SIMÓN, CARNIEL BUGS, (2017), en el que concluyen que
entre las redes sociales (Youtube, Instagram y Facebook) que utilizan los Parlamentos
principalmente para difusión de información oficial, es Instagram la red social que más ha crecido
en 2017, lo que denota que los Parlamentos quieren estar en el espacio de movimiento
comunicativo más reciente y dinámico y ligado a públicos juveniles, los cuales están desafectos
políticamente. Por otra parte, este dato implica un distanciamiento del debate político de la red, por
los que las redes sociales, a pesar de tener un potencial discursivo e interactivo muy importante,
quedan limitadas a una mera función de presencia y de divulgación informativa de la actividad
parlamentaria.
29
ARROYO JIMÉNEZ (2017, 246).

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Ahora bien, para que este tipo de participación sea una práctica asentada el reto está
en la capacidad de las Administraciones públicas de generar discusiones
argumentativas, para lo que es necesario una clara intencionalidad política y
administrativa que permitan un auténtico diálogo con los ciudadanos, a partir del cual
extraer información valiosa para la toma de decisiones públicas; asumiendo, por lo
demás, los compromisos adquiridos con los resultados de la participación, una vez
gestionados -si se da la hipótesis que aquí se plantea- con tecnologías de inteligencia
artificial. En caso contrario no nos situaremos ante un auténtico proceso participativo ni
conseguiremos una participación válida democráticamente y de calidad.
Sin obviar que esta modalidad de participación digital, en contraste con la
participación por medios electrónicos, no está exenta de riesgos ni desafíos jurídicos -
como por ejemplo las desigualdades en la participación- es ya una realidad en algunos
países más avanzados en el Gobierno electrónico, con es el caso de los Estados Unidos,
cuya experiencia parece tener buenos resultados sectoriales, por lo que está siendo
objeto de investigaciones jurídicas interesantes. La experiencia merece ser comentada
también porque ofrece algunas pistas de lo que nos puede deparar futuro próximo en
muchos procesos de toma de decisiones públicas, no solo de las normativas.

2. El proceso pre-normativo notice-and-comment de las agencias federales

norteamericanas y la evaluación de sus resultados por herramientas de
inteligencia artificial

2.1. La gestión electrónica del proceso normativo notice-and-comment

El proceso pre-normativo notice-and-comment -o public comment process- es un

procedimiento informal de producción de normas reglamentarias por las agencias
30 31
federales norteamericanas, que se gestiona por medios electrónicos y que utiliza
tecnologías digitales para distribuir información y recolectar comentarios de la sociedad
32
sobre las iniciativas regulatorias de las agencias, desde una única plataforma en
Internet (www.regulations.gov).
En Estados Unidos la administración electrónica está sólidamente implantada en
distintas áreas gubernamentales, entre ellas en el procedimiento de elaboración de

30
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 977).
31
Sobre los orígenes e impulso de la utilización de las TIC en el procedimiento de elaboración de
reglamentos en los Estados Unidos, véanse ARROYO JIMÉNEZ (2017, 236-237), quien remarca
cómo esta innovación administrativa “se ha ido produciendo paulatinamente a través de la
experimentación por parte de las propias agencias”, gracias a una regulación flexible del
procedimiento normativo.
32
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978).

12
 Análisis monográfico

normas reglamentarias (eRulemaking), que se caracteriza por permitir un alto grado de

participación ciudadana. La mayoría de disposiciones reglamentarias se someten
previamente al proceso notice-and-comment que se inicia con la publicación oficial de un
anuncio de la futura norma con los objetivos perseguidos, los informes o estudios que la
fundamentan, el texto de la propuesta o, en su caso, los aspectos más relevantes, a la
que le siguen un periodo de tiempo en el que cualquier ciudadano puede formular por
escrito sus alegaciones a la iniciativa normativa, las cuales deberán ser tomadas en
consideración por la agencia federal correspondiente. Una vez finalizado el trámite de
participación, la Administración publica la versión definitiva de la disposición
reglamentaria, a la que acompaña una memoria para facilitar su interpretación y el
33
control por los tribunales.
El eRulemaking supone una manera diferente de tramitar y resolver los
procedimientos normativos; “es un modo de gestión de los procedimientos dirigidos a la
producción de normas que se caracteriza por la utilización de las nuevas tecnologías de
34
la información y la comunicación” más allá de los sitios web, porque posibilita la
incorporación a este procedimiento de herramientas tales como la posibilidad de formular
alegaciones por vía electrónica o la celebración de reuniones abiertas al público, así
como el empleo de redes sociales, blogs u otras aplicaciones “con la finalidad de
35
aumentar la transparencia y participación de los ciudadanos”.
En concreto, la incorporación de las nuevas tecnologías al procedimiento de
36
elaboración de normas parece cumplir con cuatro finalidades: primera, aumenta la
legitimidad democrática del producto regulatorio a través de la transparencia y la
participación en el contenido de la norma; segunda, contribuye a mejorar la calidad de la
regulación porque el eRulemaking permite obtener información adicional, como por
ejemplo los impactos que puede tener una norma o una regulación concreta, así como
los efectos positivos y negativos que puedan las medidas u otras opciones de regulación;
tercera, implica una mayor eficiencia en tanto en cuanto reduce los costes de
funcionamiento de la agencia federal correspondiente; y, cuarta, puede aumentar el
grado de cumplimiento de la regulación por parte de los destinatarios y las
Administraciones públicas, porque una mayor transparencia normativa implica mayor
aceptación por sus destinatarios, y facilitar el control judicial.

33
ARROYO JIMÉNEZ (2017, 231-233).
34
ARROYO JIMÉNEZ (2017, 233) siguiendo la definición de la doctrina norteamericana. Véase
también ARAGUÀS GALCERÀ (2016b, 105 y ss.).
35
ARROYO JIMÉNEZ (2017, 234).
36
La trata ARROYO JIMÉNEZ (2017, 234-235).

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37
Como ha señalado acertadamente algunos autores, este procedimiento informal
notice-and-comment ha inspirado el nuevo trámite de consultas públicas previas previsto
38
en el artículo 133 de la LPAC, aunque no pueden identificarse sin más, entre otras
razones porque -como he anticipado- el trámite en nuestro proceso normativo no se
vehicula mediante de plataformas digitales participativas sino que se sustancia a través
de puntos de acceso en el portal web de cada Administración pública competente, si bien
este portal ofrece a los sujetos y organizaciones potencialmente afectados por la
iniciativa normativa la posibilidad de emitir sus opiniones, para lo cual deberán ponerse a
su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la
información precisa para pronunciarse sobre la materia.

2.2. El uso de la inteligencia artificial ante el dilema cognitivo de la “megaparticipación”

El uso de las TICs en el notice-and-comment y la posibilidad efectiva que ofrece a

cualquier ciudadano de participar activamente y formular comentarios o alegaciones
sobre cualquier aspecto de una iniciativa normativa concreta --incluso sobre información
científico-técnica- ha supuesto en Estados Unidos un aumento más que considerable de
39
la participación online en algunos casos, aunque en otros procedimientos el grado de
participación de los ciudadanos no se ha visto alterado como consecuencia del empleo
40
de las nuevas tecnologías. Esta realidad obliga a revisar una de las hipótesis de las
que se ha partido durante los últimos años, esto es, si se utilizan las nuevas tecnologías
para hacer más fácil la participación, los ciudadanos harán uso de ellas e intervendrán
con mayor frecuencia e intensidad en estos procedimientos. Frente a ello, “parece
necesario reconfigurar el uso de las nuevas tecnologías en los procedimientos
normativos de tal manera que, además de hacerla posible, su regulación incentive
41
verdaderamente la participación de los ciudadanos”.
La doctrina señala, por una parte, que en aquellos casos en los que ha aumentado la
participación en términos cuantitativos, “no es evidente que la información obtenida a
42
través de la participación electrónica sea de mayor calidad” ; y, por otra, se cuestiona si
la mayor participación contribuye a la mejora de las normas: “uno de los retos que el
eRulemaking tiene planteados en la actualidad es, precisamente, lograr que las nuevas

37
ARROYO JIMÉNEZ (2017), ARAGUÀS GALCERÀ (2016b, 105).
38
CIERCO SEIRA y ROPERO VILARÓ (2017).
39
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018).
40
ARROYO JIMENEZ (2017, 239).
41
ARROYO JIMENEZ (2017, 239-240).
42
ARROYO JIMENEZ (2017, 240) quien comenta que en ocasiones se trata del envío masivo de
escritos sustancialmente idénticos que no proporcionan mayor información a la Administración.

14
 Análisis monográfico

tecnologías mejoren efectivamente la calidad de la participación ciudadana y del

producto normativo”, por lo que en Estados Unidos la mejora de la participación “pasa
por un diseño renovado de los mecanismos a través de los cuales se desarrolla basado
en dos consideraciones: por un lado, debe orientarse efectivamente al objetivo de
incrementar aquella participación que sea capaz de mejorar el producto; y, por otro, se
ha de concretar en el uso de las tecnologías más adecuadas para esa concreta
43
finalidad”.
Pues bien, LIVERMORE, EIDELMAN & GROM, en el estudio empírico del que parte
44
este trabajo -y del que aquí solo se extraen las ideas generales- relatan como en la
actualidad el proceso informal notice-and-comment se ha convertido en un foro que
permite tanto a los grupos de interés organizados como a las personas comunes y
corrientes participar en deliberaciones y debates políticos. En los últimos años ha crecido
de manera significativa el interés en el proceso normativo y se ha producido una
explosión de la participación pública, con lo que las agencias norteamericanas han
recibido cada año, sobre sus respectivas propuestas regulatorias, millones de
comentarios de los ciudadanos y organizaciones representativas de gran diversidad de
45
intereses. Este hecho ha propiciado que se haya producido también un aumento
considerable de los estudios académicos sobre el eRulemaking con el objeto de
criticarlo, defenderlo o proponer su reforma, con puntos de vista que basculan entre los
más razonablemente optimistas y los más escépticos, junto con los esperanzados en que
el uso de las nuevas tecnologías propicie una más inclusiva participación en el proceso
de toma de decisiones públicas, junto con aquellos otros que ven limitados beneficios de
ese uso y cuestionan si una mayor participación añade algo de valor al proceso
46
decisorio.
Ante estos distintos enfoques, los autores adoptan una visión optimista respecto del
potencial del proceso normativo electrónico y el uso de las tecnologías digitales, no solo
para solicitar comentarios de los ciudadanos sino también para valorarlos e
interpretarlos. Señalan como recientes avances en inteligencia artificial como en el
Machine Learning y en el Natural Language Processing han hecho que estas
herramientas de análisis computarizados de texto tan potentes sean más disponibles.
Afirman que tanto las empresas como los investigadores académicos están usando estas
tecnologías en gran variedad de asuntos. Sin embargo, el análisis computacional de los
textos aplicado a los comentarios públicos en los procesos participativos parece, aún

43
ARROYO JIMENEZ (2017, 240-241).
44
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018).
45
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978)
46
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 978-979).

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47
muy limitado. Los autores exploran, pues, cómo estas nuevas herramientas 3.0 pueden
ser usadas por las agencias reguladoras y las instituciones de supervisión para
comprender y mejorar el proceso de toma de decisiones de las agencias, pero también
para la investigación jurídica.
Desde una perspectiva descriptiva, los comentarios públicos realizados en el
eRulemaking son una valiosa fuente de datos que pueden ser usados para examinar
empíricamente como las instancias administrativas interrelacionan con los ciudadanos.
Como forma de participación política exclusiva del entorno burocrático, analizar ese
comportamiento es un fenómeno interesante y proporciona información sobre cómo las
agencias y sus acciones se configuran, y se configuran por las opiniones expresadas
48
públicamente de individuos o grupos.
Para ello, los autores contribuyen a este campo incipiente realizando el primer
49
“análisis de sentimiento” (Sentimental Analysis) a gran escala de los comentarios
públicos, con la idea de examinar cómo las elecciones de palabras en los millones de
comentarios públicos se relacionan con las medidas o la ideología en una variedad de
entornos y valorar cómo los textos reflejan las actitudes de sus firmantes. Al aplicar un
procedimiento básico y replicable de “análisis sentimental” a los comentarios públicos
recibidos para todas las normas no menores en el curso del Gobierno de Obama, se
encuentran con que las agencias con inclinaciones ideológicas más moderadas tienden
a recibir comentarios que contienen un lenguaje más positivo. Este análisis indica que las
características políticas de las agencias están correlacionadas con las características de
50
los comentarios.
En particular, en relación con la normativa, los autores examinan cómo las agencias y
los organismos institucionales de supervisión pueden usar el análisis computacional de
textos en la costosa tarea de análisis de los comentarios públicos del proceso de notice-
and-comment para mejorar el proceso de toma de decisiones públicas. Realizan, en
concreto, un estudio empírico de análisis de los comentarios recibidos por la EPA
(Environmental Protection Agency) sobre su propuesta de regulación para limitar las
emisiones de gases de efecto invernadero de la electricidad (Clean Power Plan).
Este ejemplo de estudio empírico pone de relieve que la herramienta de análisis
51
computacional de textos puede ayudar a las agencias ante las dificultades que genera

47
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979).
48
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979).
49
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 998 y ss.)
50
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 979).
51
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 980) quienes se plantean que cosa distinta es que
todas las agencias las quieran usar.

16
 Análisis monográfico

la reciente explosión de la participación pública. Los comentarios de los ciudadanos

cumplan con su función social al ser emitidos, pero es imposible leerlos y valorarlos
todos cuando se trata de una gran cantidad de comentarios en supuestos de
“megaparticipación” -miles de comentarios o millones en algunos procesos normativos de
erulemaking-, con lo que estas situaciones generan un importante dilema cognitivo.
Cuando las agencias reguladoras reciben una inundación de comentarios, estamos
también en esencia ante un problema de “big data” por el volumen y la velocidad de la
participación en las plataformas electrónicas. Este problema se crea en parte por la
innovación tecnológica, que crea nuevos desafíos, ante lo que los autores sostienen que
52
la innovación tecnológica puede ofrecer también nuevas soluciones que ayuden a
superar los problemas de veracidad y de densidad de los comentarios, identificando
aquellos de mayor calidad, porque han detectado una relevante profesionalización y
perfeccionamiento de los comentarios, que sin duda puede comportar beneficios por la
información, incluso científico-técnica o especializada, pero asimismo riesgos por
potenciales capturas reguladoras y desigualdades en las capacidades de participación
de los ciudadanos. En consecuencia, el análisis computacional de textos se presenta
como una herramienta 3.0 muy útil para valorar e interpretar el valor de la densidad de
53
los comentarios.

IV. DATOS MASIVOS NORMATIVOS. DATOS OFICIALES Y DATOS EMPÍRICOS

1. Datos masivos normativos

Los datos normativos o relativos a normas pueden clasificarse, a grandes rasgos, en:
a) datos previos a la aprobación de iniciativa normativa (datos e información empírica y/o
especializada a partir de los cuales adoptar las decisiones normativas, obtenidos a partir
de los resultados de los trámites de consultas previas, audiencia e información pública,
de informes institucionales sectoriales, de organismos de control y supervisión, de
análisis de resultados de la jurisprudencia, incluso de investigaciones académicas, y de
la participación en plataformas y redes sociales, en el sentido que se apunta en este
trabajo); b) datos posteriores a la aprobación y entrada en vigor de la disposición
normativa, en particular, los datos relativos a la aplicación y cumplimiento efectivos de
las normas jurídicas; y, c) los datos oficiales de los distintos ordenamientos jurídicos
vigentes, por el gran volumen de normas y tipos normativos que los integran, y cuya falta
de claridad demanda una urgente simplificación y racionalización de las fuentes jurídicas,

52
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 980).
53
LIVERMORE, EIDELMAN & GROM (2018, 996 y ss.).

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Además, las funcionalidades de recolectar, estructurar y procesar el big data

normativo, son diversas, entre ellas: mejorar el proceso normativo y el contenido
sustantivo de la norma jurídica; ofrecer mayor transparencia normativa; facilitar la
evaluación normativa a partir datos empíricos; mejorar la aplicación de las normas por
las instancias públicas así como el cumplimiento por sus destinatarios u obligados; y, por
último, facilitar la aplicación del Derecho por los operadores jurídicos y también por los
Tribunales.
Una de las cuestiones centrales es quién debería ser el responsable de gestionar esa
gran cantidad de datos normativos, no tanto los relativos a las fuentes del Derecho
vigente, es decir, a los datos normativos oficiales -que, como se verá a continuación, ya
parece estar asignado- sino de los datos normativos que aquí llamo “empíricos”. Una
opción a considerar es encargar esa responsabilidad a las unidades administrativas u
organismos que conforman la arquitectura institucional de la mejora regulatoria, los
llamados Regulatory Oversight Bodies, creados bajo distintas denominaciones en las
Administraciones públicas que en España están implementando la política de mejora de
54
la calidad normativa.

2. Los datos empíricos: los datos relativos a la aplicación y cumplimiento de la

norma jurídica

55
También una correcta y eficaz evaluación retrospectiva de las normas jurídicas,
relativa a cómo se aplican por las instancias públicas responsables y cómo se cumplen
por los destinatarios y obligados, para valorar en definitiva la efectividad del Derecho
sustantivo, exige explorar y recolectar datos empíricos y no meramente estadísticos.
Este tipo de datos son esenciales para mejorar la calidad del producto normativo porque
a partir de ellos se obtiene información sobre el logro de objetivos, la solución de
problemas, las incidencias indeseadas, los incumplimientos no previstos, los costes y
beneficios (en términos económicos pero también sociales o ambientales) y muchos
otros aspectos de la entrada en vigor de una determinada norma jurídica, de una
concreta regla jurídica o de una opción de regulación frente a otra. Aunque este tipo de
evaluación se produce dentro del ciclo de vigencia de la norma jurídica, sus resultados
habrán de ser tenidos en cuenta en la evaluación prospectiva o ex ante de cualquier
futura iniciativa con ella relacionada, en una especie de retroalimentación dentro de ese
ciclo normativo.

54
Sobre este tipo de organismos de supervisión de la calidad normativa, véase el Informe
Mandelkern Group on Better Regulation de 2001, y, entre otros, PORTÍ FERRER (2017, 227-232).
55
Sobre la evaluación normativa ex post véase el magnífico trabajo de DE MONTALVO
JÄÄSKELÄINEN (2017).

18
 Análisis monográfico

Con la locución “cumplimiento normativo” me refiero, en un sentido amplio, a la

práctica del Derecho por los sujetos obligados: por un lado, al ejercicio por sus titulares
de los derechos reconocidos u ordenados por la norma concreta (por ejemplo, solicitar
títulos habilitantes o subvenciones, ejercer derechos subjetivos, presentar reclamaciones
sectoriales o vías de resolución de conflictos); y, por otro, al respeto de los deberes y
obligaciones que una ley, reglamento u ordenanza municipal imponga a sus respectivos
destinatarios, ya sean ciudadanos, ya sean empresas, ya sean instancias
administrativas. En este segundo caso, la expresión “cumplimiento normativo” queda
acotada al cumplimiento de deberes y obligaciones jurídicas (o sea, previstos en la
norma, por lo que incluiría aquellas de carácter económico o material), y, por tanto, a la
observancia del Derecho bajo la amenaza de sanción administrativa.
Con el enunciado “aplicación normativa” hago referencia a la ejecución e
implementación de la norma jurídica por parte de las Administraciones y organismos
públicos obligados; es decir, “aplicación” como sinónimo de “ejecución” de lo previsto en
la Ley y otras disposiciones generales. La perspectiva de la aplicación efectiva del
Derecho por las instancias públicas incluye tanto el ejercicio de la potestad
reglamentaria, en sus distintas manifestaciones, como la actuación administrativa
efectiva, siempre y cuando sea preceptiva, ya sea de carácter material (prestación de
servicios públicos), organizativa (creación de estructuras orgánicas, asignación de
medios materiales y personales suficientes para la ejecución normativa, puesta en
marcha de registros públicos electrónicos y otros trámites para la administración
electrónica, pongamos por caso) o jurídica (incoación de procedimientos administrativos
o dictado de actos administrativos individuales). Me remito, pues, al cumplimiento de la
función ejecutiva con la que han de cumplir las Administraciones públicas (artículo 97
CE). Una de las particularidades del Derecho administrativo, en oposición al Derecho
civil o al Derecho privado en general, es que forman parte de su contenido una serie de
reglas jurídicas orientadas a su ejecución y aplicación práctica. De ahí las singularidades
del reglamento ejecutivo como complemento indispensable de las leyes administrativas.
Ejemplo de cómo este tipo de datos empíricos pueden mejorar el contenido sustantivo
de una norma jurídica a partir de la valoración anticipada de los aciertos y desaciertos es
la evaluación del impacto normativo de la corrupción pública, un instrumento tendente a
la mejora de la legislación que persigue detectar, a partir datos empíricos, los incentivos
y desincentivos para el cumplimiento de determinadas normas jurídicas permeables a la
56
criminalidad. Su precedente europeo es el denominado “crime proofing of legislation”
que con carácter previo a la elaboración de la legislación y a partir de datos empíricos -

56
Más extensamente, véase DE BENEDETTO (2017a) (2017b) y de DI DONATO (2017).

19
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públicos, judiciales, registrales, policiales, etc.- relativos a normas concordantes, valora

qué contenido normativo propicia conductas criminales. Este tipo de evaluación de
impacto normativo -desconocido entre nosotros, por otra parte- supone un enfoque
57
normativo novedoso que promueven instancias internacionales.
Este nuevo enfoque regulatorio está adquiriendo importancia en materias jurídicas
cuya aplicación genera una corrupción sistemática, como es el caso de legislación de
contratación administrativa, y de la que si bien existe mucha información de su aplicación
en manos de las Administraciones públicas no se encuentran a día de hoy recopilada y
ordenada, ni mucho menos procesada. A todo ello parece dirigirse el creciente interés de
las instancias europeas por este tipo específico de información pública. He ahí que las
Directivas de contratos públicos del año 2014 inviten a los Estados miembros a crear
estructuras orgánicas con funciones de supervisión de la aplicación y el cumplimiento
efectivos del Derecho europeo en este ámbito, cuya labor se orienta principalmente a la
58
obtención de información que auxilie la prevención y lucha contra la corrupción.
La tarea administrativa de explorar y recolectar la gran cantidad de datos públicos
relativos a la aplicación y cumplimiento del Derecho en los distintos sectores de
ordenación jurídica parece ser indispensable para la correcta evaluación de impacto de
la regulación normativa porque existe cada vez más una interdependencia entre
evaluación y Derecho -el Derecho ya es un producto evaluable-, en tanto en cuanto la
evaluación normativa produce efectos jurídicos y su realización es controlable por los
59
Tribunales.
En consecuencia, la implantación del instrumento de la evaluación de impacto en el
proceso normativo tiene entre nosotros una funcionalidad adicional; la funcionalidad de
obligar a explorar, ordenar y procesar los datos existentes sobre la aplicación y
cumplimiento efectivos del ordenamiento jurídico los cuales se encuentran dispersos en
las diferentes Administraciones y organismos públicos, incluso judiciales.
A partir de un volumen importante de evaluaciones retrospectivas rigurosas de
normas jurídicas sectoriales puedan crearse bases de datos normativos empíricos que
puedan ser procesados e interpretados por algún método computacional o tecnología de
inteligencia artificial que permita adelantar los aciertos y desaciertos de una determinada
regulación normativa. También podría recurrirse a las plataformas digitales para explorar
y detectar información relativa a los incentivos y desincentivos para el cumplimiento o la
aplicación de determinada normativa, así como de datos sobre las dificultades que en

57
Véase OCDE: Anti-corruption initiatives for Asia and the Pacific Strategies for Business,
Government and Civil Society to Fight Corruption in Asia and the Pacific, París, 2009, p. 187.
58
He realizado un estudio sobre ello en CANALS AMETLLER (2018).
59
Así, CAILLOSSE (2015, 277-278).

20
 Análisis monográfico

ocasiones la normativa presenta para su cumplimiento. Para ello, sería asimismo

indispensable recurrir a la aplicación de tecnologías de inteligencia artificial, con las
debidas garantías, claro está, ante las comunes informaciones falsas y los sesgos que
60
empiezan a detectarse en los algoritmos.

3. Los datos oficiales: el Identificador Europeo de Legislación

El Identificador Europeo de Legislación (European Legislation Identifier-ELI) es una

iniciativa europea, adoptada en el año 2012 conjuntamente por las instituciones
europeas y los países europeos, que permite el acceso online a la legislación en un
formato normalizado, de manera que pueda localizarse, intercambiarse y reutilizarse más
61
allá de las respectivas fronteras. La iniciativa está financiada por la Acción “Facilitar el
intercambio de datos legislativos en Europa”, dentro del Programa de soluciones de
62
interoperabilidad para las Administraciones públicas europeas (ISA).
Este identificador facilita el conocimiento recíproco de los sistemas jurídicos de los
distintos Estados del continente europeo -no solo de los Estados miembros de la Unión
Europea-, superando las dificultades de accesibilidad y de interoperabilidad de los
sistemas nacionales y europeos de información jurídica, así como las diferencias
existentes en los sistemas técnicos utilizados para almacenar y presentar la legislación
en los sitios web nacionales. El ELI supone la creación de una red de información
normativa disponible como conjunto de datos legislativos abiertos y susceptibles de
63
reutilización, que permite un acceso a la legislación más directo y transparente para los
ciudadanos, las empresas y las Administraciones públicas, tanto de la Unión Europea
como fuera de ella.

60
Recientemente sobre estos sesgos, véase el borrador de trabajo SUNSTEIN, C.R. (2018),
“Algorithms, Correcting Biases”, consultable en:
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3300171 (última consulta: 9 de enero de
2019).
61
Para más información, véase: https://www.elidata.es (última consulta: 3 de enero de 2019)
62
Decisión 922/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009,
relativa a las soluciones de interoperabilidad para las Administraciones públicas europeas (ISA),
que expiró el 31 de diciembre de 2015. Se adopta un nuevo programa como un enfoque holístico
para evitar las barreras electrónicas en la Unión mediante la Decisión (UE) 2015/2240 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, por la que se establece un
programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos comunes para las
Administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (Programa ISA2) como medio
de modernización del sector público.
63
Sobre la apertura de los datos normativos y el acceso gratuito al Derecho por Internet, son de
interés las acciones de la Asociación Internacional Free Acces To Law Movement
[http://www.fatlm.org] cuya última conferencia internacional “Law via the Internet 2018. Knowledge
of the Law in the Big Data Age”, tuvo lugar los días 11 y 12 del pasado mes de octubre de 2018 en
el Consiglio Nazionale delle Ricerche

21
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En concreto, el estándar europeo de identificación y descripción de la normativa

publicada en los distintos boletines y bases de datos oficiales incluye especificaciones
técnicas sobre identificadores web de la información jurídica, metadatos que especifican
la manera de describir la información jurídica, y un lenguaje específico para intercambiar
legislación en formatos de lectura mecánica. Se trata, en suma, del proceso de
construcción de un espacio común europeo de datos normativos oficiales.
Desde su creación en 2012, el sistema se ha adaptado, con diversa intensidad, por
varios países europeos y por la propia Unión Europea. El 6 de noviembre de 2017, el
64
Consejo adoptó unas Conclusiones en relación con el ELI, invitando a los Estados
65
miembros y a los países candidatos para que adopten el identificador de forma gradual.
En España, el proyecto se coordina por la Agencia estatal Boletín Oficial del Estado
(BOE) y la implementación del identificador se inició el 13 de marzo de 2018 en la
reunión de la Comisión Sectorial de Administración Electrónica, con la aprobación de una
Especificación Técnica, trabajada y preparada en el marco del Grupo de Trabajo del ELI
en dicha Comisión Sectorial, en el que participan representantes de los diferentes
66
gobiernos autonómicos. Esta Especificación Técnica se publica en el Centro de
Transferencia Tecnológica (CTT) del Portal de Administración Electrónica de la
Administración general del Estado y contiene las directrices comunes para la aplicación
67
del ELI a la normativa estatal y autonómica. En una segunda fase se prevé ampliar la

64
Estas Conclusiones [DOUE 2017/C 441/8] se basan en las Conclusiones del Consejo de 26 de
octubre de 2012 [DOUE 2012/C 325/02]. Se señala en su Introducción que “para que exista un
espacio europeo de libertad, seguridad y justicia en el que pueda desarrollarse la cooperación
judicial no basta el conocimiento del Derecho europeo, sino que también es necesario el
conocimiento recíproco de los sistemas jurídicos de los demás Estados miembros y en particular
de la legislación nacional”.
65
El ELI tiene 3 fases o pilares, que han de introducirse por los Estados de forma voluntaria y
gradual:
- Pilar nº 1: crea un identificador único de la legislación, legible tanto para las personas
como para los sistemas informáticos y compatible con los estándares tecnológicos actuales
- Pilar nº 2: propone una serie de elementos de metadatos para describir la legislación, de
acuerdo con una ontología de referencia
- Pilar nº 3: permite un intercambio de datos más amplio y rápido: cuando los citados
metadatos se integran en las respectivas páginas web de los distintos diarios y boletines oficiales o
sistemas de información jurídica, la información se puede intercambiar de manera automática y
eficiente, gracias a los beneficios de la incipiente arquitectura de la red semántica, que hace
posible que la información sea procesada directamente tanto por los ordenadores como por las
personas.
66
Más información en: https://www.boe.es/legislacion/eli.php
67
Más información en:
https://administracionelectronica.gob.es/ctt/comprobarSuscripcion.htm?idIniciativa=3091#.XC36B
Wl7mM8 (última consulta: 3 de enero de 2019). La Especificación Técnica es consultable en:
https://www.elidata.es/documentacion_tecnica/especificacion_ELI_fase_1.pdf

22
 Análisis monográfico

Especificación Técnica para poder aplicar el ELI a la normativa aprobada por las
entidades locales.
Las funcionalidades y ventajas del uso del ELI son amplias. Así por ejemplo, el ELI se
utiliza para simplificar el proceso de notificación a la Comisión Europea de medidas
nacionales de transposición, así como la publicación de las mismas por parte de la
Oficina de Publicaciones de la Unión en el sitio web EUR-Lex.
Entre otras ventajas que ofrece este sistema, pueden citarse las que enumera la
Comisión en las Conclusiones de 2017: promueve la interoperabilidad de los sistemas
jurídicos, facilitando así la cooperación de las Administraciones nacionales en el ámbito
jurídico y contribuyendo a la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia de la
Unión Europea; propicia la transparencia y la apertura, reforzando la legitimidad y la
rendición de cuentas de los Estados miembros que lo utilizan; permite a los usuarios
componer manualmente los identificadores uniformes de recursos del ELI,
proporcionándoles un acceso más rápido y fácil a la legislación que buscan; ayuda a los
ciudadanos y a los profesionales del Derecho a buscar legislación de distintos sistemas
jurídicos de forma más eficiente; mejora la eficacia de los procesos de publicación de la
legislación, aportando una mayor calidad y fiabilidad, además de reducir los costes; por
último, permite la extracción de metadatos de los textos normativos y su reutilización
inteligente, y crea oportunidades de desarrollo de nuevos servicios para el sector
privado, contribuyendo así al desarrollo del mercado único digital.
Con todo, el uso de este tipo de sistemas de normalización legislativa no está exento
de riesgos; el principal, la falta de seguridad jurídica de la información normativa que
recoge, si bien se nutra de datos legislativos de los correspondientes boletines y diarios
oficiales de los Estados. Como es sabido, para el caso de las normas jurídicas, este
principio fundamental del Estado de Derecho se vincula a la oficialidad y publicidad de
los boletines en los que aquellas se publican, aunque se permite que adicionalmente
existan otros medios de publicidad complementarios (art. 131 LPAC).

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