Facultad de Educación

Programa de Doctorado en Ciencias de la Educación

CRITERIOS Y ESTRATEGIAS DE GESTIÓN

DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN CHILE.
UN ESTUDIO DE CASOS

Por

Luis Navarro N.

Tesis presentada al Programa de Doctorado en Ciencias de la Educación

de la Pontificia Universidad Católica de Chile

para optar al Grado Académico de Doctor

Director de Tesis: Doctor Gonzalo Undurraga Mackenna

Santiago, 2010
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Dedicada a mi madre
Por una vida de amor y apoyo incondicional
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AGRADECIMIENTOS

Esta tesis debe mucho a tantos. Agradezco muy sinceramente a mi director de Tesis, profesor

Gonzalo Undurraga, por su inestimable y paciente ayuda a lo largo del desarrollo de este trabajo.

Doy gracias también a la Coordinación del Programa de Doctorado de la Facultad, en especial a

Maili Ow y a Cristian Cox, quienes me impulsaron siempre a concluir esta investigación. Gracias

sinceras a Dagmar Raczynski y a Sergio Martinic por sus aportes al mejoramiento de esta tesis.

Toda mi gratitud profunda para Juan Eduardo García-Huidobro, responsable de crear las mejores

condiciones posibles para dedicar recursos y tiempo a esta tesis, desde mi trabajo en la Facultad

de Educación de la Universidad Alberto Hurtado. Vayan también mis agradecimientos a la

Fundación FORD, porque sin su respaldo no habría sido posible insertar esta tesis en el Programa

de Investigación sobre Equidad y Regulaciones en el Sistema Escolar Chileno, ejecutado desde el

Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE).

Gracias a las personas que permitieron acercarme a la educación pública cotidiana, en las escuelas

y municipios, sea respondiendo a mis preguntas, sea invitándome a pensar críticamente qué hace

pública a la escuela de hoy, sea mostrándome con su testimonio que aun es posible hacer pública

la escuela pública.

E infinitas gracias a las maravillosas personas que, durante este tiempo de formación,

investigación y escritura, me han cuidado y acompañado sin condiciones y en silencio, en días

nublados o a pleno sol.

 4

RESUMEN

Desde un marco de referencia construido sobre los conceptos de “narrativa”, “regulaciones” e

“interdependencia” y luego de delimitar el concepto de “educación pública”, esta Tesis examinó

los criterios y estrategias de gestión de la educación pública en Chile, analizando los discursos de

directivos de educación en tres municipios y los lineamientos de gestión expuestos en el Plan

Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM) y el Proyecto de Mejoramiento de la

Gestión Municipal (PMGM). Los tres municipios-caso fueron definidos sobre la base de una

tipología y atendiendo su representatividad como escenarios teóricos de gestión. Tratándose de

un análisis de discursos y textos, se resolvió una aproximación cualitativa al objeto de estudio. El

trabajo de campo fue realizado durante 2008 y el análisis se apoyó en el software QSR Nvivo 8.0.

La Tesis concluye que, pese a la evidente y creciente competencia, los municipios no aplican

estrategias orientadas a mejorar su posición en su escenario de gestión. Sus criterios y estrategias,

en cambio, se basan en estrategias de ajuste de costos y equilibrio financiero. A la vez, estos

énfasis de gestión incorporan estrategias basadas en la colaboración inter-establecimientos de la

misma comuna, mas no entre municipios que deben competir con establecimientos privados

subvencionados.

Por otra parte, se constató la transformación del concepto de “educación pública” para decantar

en dos vertientes: una “narrativa de igualitarismo e integración social” que conserva referentes

simbólicos “pro-Estado” (gratuidad, acceso universal, pluralismo e integración social en la

experiencia escolar ) y una nueva “narrativa de la efectividad y la meritocracia” (con elementos

como la eficiencia, la aceptación del pago por parte de las familias y la diferenciación de las
 5

oportunidades o selección según talento académico).

A partir de aquí, se afirma que se debe asumir que la educación municipal es el lugar definitivo de

la educación pública y que ello, de un lado, impone un ideario donde se conjugan el derecho a una

educación de calidad para todos, el respeto a las diferencias y la búsqueda de la excelencia; y, del

otro, exige reconocer el escenario de competencia en que opera la educación municipal,

incorporando criterios y estrategias que recojan la experiencia internacional y nacional sobre

gestión local de la educación.

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ÍNDICE GENERAL

AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................................3
RESUMEN .............................................................................................................................................4
INTRODUCCIÓN....................................................................................................................................9
1. ANTECEDENTES ............................................................................................................................. 12
1.1. Plano general: modo de regulación y narrativa de la educación pública ............................... 12
1.2. Plano específico: complejidad de la gestión de la educación pública en municipios............. 15
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN........................................... 19
2.1. Objetivos generales y específicos ........................................................................................... 27
3. MARCO DE REFERENCIA................................................................................................................ 30
3.1. Significados e institucionalidad de la educación pública en Chile .......................................... 32
Educación pública en una sociedad democrática ...................................................................... 33
3.2. Narrativa, modo de regulación e interdependencia en sistemas escolares........................... 48
3.3. Modelo de análisis de la educación pública y su gestión en el sector municipal ................... 62
Modelo general de análisis de la educación pública municipal ................................................. 62
Modelo comprensivo de la gestión de la educación pública en municipios .............................. 69
4. METODOLOGÍA ............................................................................................................................. 78
4.1. Decisiones metodológicas ...................................................................................................... 80
5. ANÁLISIS Y RESULTADOS ............................................................................................................. 116
5.1. Los escenarios como contexto de gestión de la educación pública ..................................... 117
5.2. Análisis temático o categorial interpretativo ....................................................................... 120
Caso 1: la gestión de la educación pública en un escenario rural. La crisis terminal de la
educación pública rural y la educación pública urbana sitiada por los efectos de un
cuasimercado ........................................................................................................................... 120
Caso 2: la gestión de la educación pública en un escenario urbano de plena competencia.
Donde las altas capacidades y recursos de la oferta y la preferencia de la demanda hacen la
diferencia .................................................................................................................................. 136
 7

Caso 3: la gestión de la educación pública en un escenario urbano de plena competencia y de

concentración de población escolar de alta complejidad socioeducativa en los
establecimientos públicos ........................................................................................................ 154
5.3. Análisis consolidado de los casos ......................................................................................... 169
El concepto de educación pública como sustrato de la gestión .............................................. 172
Los criterios y estrategias de la educación pública en tres escenarios de gestión .................. 181
6. CONCLUSIONES ........................................................................................................................... 193
7. BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 203
8. ANEXOS ....................................................................................................................................... 214
8.1. Justificación de la perspectiva metodológica adoptada en este estudio ............................. 214
Investigación cualitativa y política educativa ........................................................................... 215
8.2. Aspectos complementarios de la construcción de casos ..................................................... 220
8.3. Transcripción de registros de entrevistas a gestores responsables de la educación pública en
municipios.................................................................................................................................... 225
Comuna MR .............................................................................................................................. 225
Comuna MU1............................................................................................................................ 238
Comuna MU2............................................................................................................................ 253

Índice de ilustraciones

Ilustración 1: Regulaciones verticales y horizontales ........................................................................................ 61

Ilustración 2: Modelo de análisis de la educación pública en Chile .................................................................. 67
Ilustración 3: Modelo comprensivo de la gestión de la educación pública en municipios ............................... 70
Ilustración 4: Gráfico de evolución de la participación público-privada en la matrícula comunal caso MR ...126
Ilustración 5: Objetivos estratégicos del sistema de educación pública en caso MU2 ...................................162
Ilustración 6: Orientaciones del significado del concepto de educación pública en municipios ....................179
Ilustración 7: Énfasis del significado del concepto de educación pública en municipios ................................180
Ilustración 8: Orientaciones, criterios y estrategias de gestión de la educación pública ................................192
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Índice de tablas
Tabla 1: Relaciones de interdependencia colaborativa y estrategias de gestión 59
Tabla 2: Escenarios teóricos de gestión de la educación pública en municipios 88
Tabla 3: Municipios según escenarios teóricos de gestión de la educación pública 90
Tabla 4: Síntesis de dispositivos de construcción y análisis de datos 111
Tabla 5: Matriz metodológica: “Gestión de la educación pública en municipios. Contextualización de las
regulaciones nacionales y estrategias de gestión en la educación municipal” 112
Tabla 6: Municipios según escenarios teóricos de gestión de la educación pública 118
Tabla 7: Comuna-caso seleccionada por su interés teórico adicional 120
Tabla 8: Significados de la educación pública en el caso 1 123
Tabla 9: Participación de la oferta pública y privada en la matrícula comunal caso MR (2000-2007) 125
Tabla 10: Variación 2007-2000 de la matrícula municipal caso MR 125
Tabla 11: Líneas de acción del PMGM municipio MR 129
Tabla 12: Matriz de gestión de la educación pública en caso MR 133
Tabla 13: Significados de la educación pública en el caso MU1 139
Tabla 14: Variación 2008-2006 de la matrícula municipal MU1 141
Tabla 15: Líneas de acción del PMGM municipio MU1 146
Tabla 16: Matriz de gestión de la educación pública en caso MU1 150
Tabla 17: Significados de la educación pública en caso MU2 156
Tabla 18: Oferta y matrícula comunal 2007 caso MU2 159
Tabla 19: Variación 2007-2005 de la matrícula municipal MU2 159
Tabla 20: Líneas de acción del PMGM municipio MU2 164
Tabla 21: Matriz de gestión de la educación pública en caso MU2 167
Tabla 22: Orientaciones predominantes de la gestión de la educación pública en tres municipios 183
Tabla 23: Gasto anual total por alumno y aporte municipal a la gestión de la educación pública en tres
municipios 185
Tabla 24: Relaciones de colaboración y estrategias de gestión de la educación pública en tres municipios 190
Tabla 25: Dimensiones y sub-dimensiones de clasificación y agrupamiento de municipios 221
Tabla 26: Características del grupo I de municipios 222
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INTRODUCCIÓN

La educación pública es parte constitutiva del desarrollo y conformación de las sociedades

democráticas. Por lo mismo, su comprensión es tributaria del modo en que las sociedades

comprenden la ciudadanía e integración social. Dicho de otro modo, el desarrollo y consolidación

de los sistemas públicos y masivos de educación es indisociable del avance de la idea democrática

en las sociedades modernas. Fueron principalmente las sociedades de vocación democrática del

siglo XIX y XX las que propusieron masificar y difundir el conocimiento a través de una escuela

pública y para eso concibieron a la educación como un bien público y ciudadano, antes que como

un bien cuyo provecho es ante todo individual e independiente de los efectos que tenga en los

otros.Por lo mismo, los sistemas educativos de corte republicano –predominantes en América

Latina- generaron en el siglo XX un ideal de organización del servicio educativo en donde el mismo

se impartiría de manera relativamente homogénea y con fuerte independencia del origen social de

los alumnos y sus familias. La concreción de este principio fue que tales sistemas se estructuraron

paulatinamente sobre la base de la gratuidad y universalidad de la educación primaria.

Desde este punto de vista, la manera en que se estructuran tales sistemas educativos en

sociedades de vocación democrática es de alguna manera opuesta al desarrollo y efectos del

mercado en las sociedades modernas. Este último, debido a su mecánica de aprovechamiento de

las ventajas y hasta maximización de las diferencias para beneficio propio, ha generado el

desarrollo de importantes fuerzas productivas e innovadoras pero, al mismo tiempo, ha operado

como un mecanismo generador de fragmentación y desigualdad al interior de las sociedades

 10

modernas1. Visto así, la introducción de elementos propios del campo de la producción y de

gestión de empresas con fines de lucro o, más ampliamente, de cierta racionalidad de mercado en

el sistema educativo, ha tenido un efecto innegable: ha modificado la relación entre el Estado y el

sistema escolar y sus actores.

El sistema de educación pública en Chile es el sistema de educación municipal. Desde la década de

1980, la educación pública ha debido operar en un campo cuyo modo de regulación es

eminentemente mercantil, en tanto incluye la competencia y la libre elección como principios

estructurantes de las relaciones entre los diversos actores que operan en un mismo escenario. A la

vez, la educación municipal es heredera de la tradición de la educación de cuño estatal, lo cual

ahora viene a ser considerado fundamento para la formulación de políticas de mejoramiento,

como lo evidencia el proyecto de ley de fortalecimiento de la educación pública en Chile enviado

por la Presidencia de la República en diciembre de 2008 y que aun se discute en el Congreso.

Ambos elementos -modo de regulación mercantil y narrativa tradicional de la educación pública-

pueden ser considerados elementos estructurantes de los criterios y estrategias de gestión de la

educación pública en los municipios chilenos. Sin embargo, se trata de elementos que tienen un

peso relativo porque deben interactuar con otros factores de carácter local: las capacidades y

recursos de cada municipio, las características de la población estudiantil y también la propia

1
En definitiva, ello ocurre porque el mercado tiende a prescindir de lo colectivo y lo político para su
funcionamiento y, en particular, para la toma de decisiones de producción y distribución de bienes. El
mercado funciona con individuos orientados a la satisfacción de sus propias necesidades y no las de todos.
En tal sentido, el mercado produce fragmentación social porque aumenta la probabilidad de que quienes
individualmente pueden participar del mercado desde posiciones ventajosas, hagan esfuerzos para
preservar dicha ventaja, sin considerar qué tipo de efectos tiene lo anterior en lo colectivo. Para una
discusión sobre la relación entre mercado y democracia, consultar Fitoussi, Jean-Paul (2004), “Globalización,
mercado y democracia”, en PNUD (2004), “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones para el debate”, pp.311-354
 11

naturaleza de gobierno local de un municipio que obliga a articular las demandas del sector

educativo con los intereses que tiene el mismo gobierno municipal y que encuentran en el campo

educativo un espacio de realización.

Esta Tesis se interesó en el análisis de los criterios y estrategias de gestión de la educación pública

en municipios chilenos, buscando su consistencia con el relato de la educación pública e

indagando la penetración de la racionalidad y prácticas del mercado en la educación municipal en

tanto campo de gestión. La contribución teórica y práctica que este estudio pretende hacer radica

justamente en la discusión de las tensiones entre educación pública y mercados educativos.

Para ello, se organizó este informe en cinco grandes secciones. En una primera parte, junto con

plantear el problema general, se exponen antecedentes sobre el estudio de la educación municipal

en Chile. Posteriormente, se formula el problema y los objetivos de investigación. La tercera

sección de la Tesis continúa con el marco de referencia que presenta los argumentos teóricos y los

conceptos sobre los cuales se construye un modelo de comprensión y análisis de la educación

pública y de los criterios y estrategias de gestión de la educación municipal. En la sección

siguiente, se presenta el dispositivo metodológico edificado para el trabajo de campo y el análisis

de los datos. La sección quinta está conformada por la presentación de los hallazgos, su discusión

con referencia al marco analítico antes expuesto y, finalmente, se proponen un conjunto de

afirmaciones a manera de conclusiones del estudio.

 12

1. ANTECEDENTES
1.1. Plano general: modo de regulación y narrativa de la educación pública

A comienzos de la década de 1980, la educación pública chilena experimentó un cambio

estructuralque se expresó en tres dimensiones: a) una descentralización educativa consistente en

el traspaso a los respectivos municipios de los establecimientos hasta ese momento

pertenecientes al Ministerio de Educación; b) un conjunto de medidas que posibilitaron el

aumento y consolidación de una oferta privada y subvencionada de educación, incluso con fines

de lucro; y c) la generación de una nueva modalidad de financiamiento de los establecimientos

tanto municipales como particulares subvencionados, consistente en la asignación de recursos

mediante un subsidio a la demanda sobre la base del número de alumnos atendidos y a la

asistencia efectiva de los mismos a clases.

Esta reestructuración modificó las reglas de funcionamiento y con ellas las responsabilidades y

atribuciones de los actores del mismo. Junto con el criterio de eficiencia operacional, el criterio

central que inspiró esa reestructuración fue la idea de que la educación es una dimensión de la

vida social que puede funcionar mejor cuando se despliega en un escenario de mercado, donde las

familias e individuos tienen libertad para elegir el que, a su juicio, es el mejor servicio educativo,

privilegiando a quienes lo proveen y castigando a aquéllos que no satisfacen sus expectativas de

calidad; los oferentes, en tanto, atentos a las demandas de las familias, competirían entre ellos

para ofrecer una educación de calidad creciente. Aplicado este diseño y atendido el contexto

histórico en que se hace, el ordenamiento resultante fue un sistema con cuatro tipos de

proveedores de educación: los municipios, los sostenedores privados subvencionados, los

 13

sostenedores privados pagados y las corporaciones a las que se le delegan funciones de

administración de establecimientos de enseñanza técnico profesional.

Las tres medidas anteriores conforman lo que esta Tesis denomina un nuevo modo de regulación

del sistema escolar, basado fundamentalmente en principios de mercado y constituyendo lo que

se denomina un cuasi mercado educativo (González, 2003), según el cual: a) los sostenedores y

establecimientos educacionales compiten entre sí por captar alumnos y por obtener con ellos los

mejores rendimientos en pruebas estandarizadas; b) las familias eligen el establecimiento de sus

hijos (schoolchoice), según criterios de maximización del retorno (más y mejores aprendizajes); y c)

la asignación de recursos que se realiza desde el Estado hacia los establecimientos tiene relación

directa con la cantidad de alumnos que se eduquen en éstos, constituyendo un sistema de

subvención a la demanda. Esta dinámica de competencia y libre elección tendría la capacidad de

incrementar progresivamente la calidad de la oferta educativa, depurando a aquellos proveedores

que no obtienen la preferencia de las familias. Las relaciones de mercado actuarían entonces

como reguladores externos prioritarios de las características institucionales y funcionales de la

educación2.

La reestructuración del sistema escolar, sin embargo, no implicó necesaria ni simultáneamente

una transformación cultural-simbólica o de las categorías y distinciones a partir de las cuales los

2
Cox (1989) postula que esta transformación estructural fue en verdad un campo de relaciones y disputas
entre los actores dominantes en la década de 1980, a saber, el actor militar y los grupos neoliberales ligados
al manejo económico de la dictadura. Para la comprensión de los cambios implementados en dicho periodo,
Cox introduce tres dimensiones o eje de cambio: el campo del control político e ideológico, cuyos actores
buscaron cambiar la posición de la educación en la sociedad, relevando al Estado y el campo político por el
mercado, al tiempo que alteraban los contextos y mecanismos externos que justificaban o legitimaban el
qué o la funcionalidad social de la educación. Por último, lo que resultó más visible fue la redefinición de la
estructura del sistema escolar. Analizados desde una perspectiva sociológica, lo que finalmente se alteró fue
la relación entre el campo político, el campo cultural y el campo de la producción.
 14

actores del sistema conciben, procesan y legitiman la experiencia escolar. Pese a que esta

reestructuración se propuso instalar no sólo una lógica de funcionamiento sino impregnarlo de los

discursos y el ethos del sector privado mercantil (especialmente sus lógicas de transacción y

modos de relacionarse o de interdependencia), la modificación de la narrativa tiene otros ritmos y

no es claro que hoy el sistema municipal se haya desprendido por completo de los relatos

nacionales y tradicionales de la educación pública estatal3.

Por otra parte, la Reforma Educativa iniciada en 1990 ha significado un evidente esfuerzo en

términos de movilización de recursos humanos, institucionales y financieros por generar mayores

niveles de equidad y de calidad educacional. A dos décadas del inicio de tal proceso, los logros son

considerados aun bajos, particularmente cuando se observa la segmentación de la matrícula

escolar según su origen socioeconómico y cuando se analizan las brechas de resultados entre la

educación pública y la educación privada de resultados de la educación chilena4.

3
Asimismo, el relato sobre la que se sustenta este diseño colisiona con la tradición del sistema escolar
chileno que, como en el resto de Latinoamérica, en definitiva surge de la mano del Estado y no de la
iniciativa privada o de quienes operan en el mercado. Tiene, por tanto, un inevitable sello público. De aquí
que el sentido común, “lo evidente” o la narrativa original asimila “educación pública” a “educación estatal”,
aunque es claro que, gradualmente, el concepto de “educación pública” se ha hecho más complejo y no se
limita a la tenencia de los establecimientos, el estatuto jurídico que los regula, ni a la fuente de
financiamiento. Sin perjuicio de ello, sigue vigente la idea matriz de la naturaleza y condición de bien público
de la educación en una sociedad democrática, según la cual la educación pública escolar es una experiencia
que sirve intereses eminentemente sociales, esto es, que posibilita el desenvolvimiento de las capacidades e
intereses personales, en un espacio intencionado de diversidad donde además se ejercita la ciudadanía y se
promueve la convivencia e integración entre los distintos grupos sociales y culturales que conforman la
sociedad. Más todavía, la educación pública tiene en su esencia un doble mensaje y aspiración igualitarista:
igualdad de oportunidades para todos por sobre las diferencias de cuna u origen y, por otro, igualdad como
demanda de integración traducida en una escuela como espacio de mezcla social, esto es, que intenciona el
encuentro de todos tratados como iguales pese a sus eventuales diferencias de origen social y talentos.
4
Consultar, por ejemplo, Valenzuela et al (2008), “Evolución de la segregación escolar en Chile y su relación
con el financiamiento compartido”, Informe de Investigación FONIDE MINEDUC
 15

1.2. Plano específico: complejidad de la gestión de la educación pública en municipios

La educación municipal es la educación pública por antonomasia en Chile: se trata de una oferta

educativa creada, dirigida y sostenida por el Estado en su nivel de gestión local (municipios) y que

antes de la reestructuración de 1980 era administrada directamente por el fisco. En el contexto de

cuasimercado en que debe operar, la educación municipal enfrenta la competencia de la oferta

privada subvencionada, desplegada en un mismo escenario, bajo el supuesto de igualdad de

condiciones de gestión.

Los estudios acerca de la situación educacional en el nivel comunal son relativamente frecuentes.

La mayoría de ellos, sin embargo, han sido enfocados desde la perspectiva de las consecuencias de

los cambios legales iniciados a fines de la década de 1970 que luego cristalizaran en los procesos

de descentralización administrativo-financiera de la década de 1980. La conclusión de éstos suele

ser un diagnóstico crudo de las limitaciones presupuestarias y legales que debe enfrentar el

sistema municipal5. Otros trabajos6 analizan además los problemas y efectos de la doble

dependencia de los municipios, por un lado, y las escuelas y liceos municipales, por otro. Así, las

municipalidades dependen administrativamente de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior y, en lo que respecta a aspectos pedagógicos

y financieros de los servicios educativos, del Ministerio de Educación. Una dualidad similar afecta a

5
Ver, por ejemplo, Espínola, V. y. Bellei, C. (1997). “Descentralización del sistema educativo en Chile:
impacto en la gestión de las escuelas”, Banco Mundial, Washington; Serrano, Claudia et al (2001),
“Descentralización de la educación en Chile. Balance y perspectivas”, en Raczynsky, D. y Serrano, C.
(editoras) (2001), “Descentralización. Nudos Críticos”, CIEPLAN, Santiago, cap.IV; González, Pablo (2003).
«Estructura institucional, recursos y gestión en el sistema educacional chileno», en Cox, Cristian (editor,)
(2003), “Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX”, Universitaria, Santiago,
cap.12.
6
En especialmente OECD (2004), pp.71-79.
 16

sus establecimientos educativos: en los aspectos administrativos dependen del municipio y en los

aspectos pedagógicos, del Ministerio de Educación (OECD, 2004) que, además, vía definición,

implementación y supervisión de políticas, enmarca la gestión financiera y pedagógica de las

escuelas y liceos. Un tercer conjunto de trabajos se pregunta por las posibilidades de optimización

de la gestión municipal de la educación, interrogando sus costos, tamaño y características

organizacionales, o bien pesquisando las variables de gestión municipal que se relacionan con los

resultados de los alumnos que asisten a las escuelas municipales7. Y un cuarto grupo de trabajos,

relativamente diferentes de los anteriores pero con el mérito de ser recientes y sobre todo

construidos sobre la base de los aprendizajes de la investigación sobre este ámbito, han abordado

el problema de la gestión municipal de manera global, incluyendo dentro de ésta la gestión de los

establecimientos municipales, o bien han enfocado su atención en un análisis más exhaustivo de la

gestión de la educación municipal8.

7
Ver, por ejemplo, Irarrázaval, Ignacio et al (2001), “Financiamiento Municipal: Determinación de Funciones
de Costo por tipo de provisión de Servicios Municipales y su Financiamiento”, realizado para la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). El estudio se propuso estimar la necesidad de recursos
de las diferentes comunas para que puedan proveer a sus habitantes de un nivel mínimo de bienes y
servicios públicos y comparar dicha necesidad con su capacidad potencial y efectiva de generación de
ingresos. Asimismo, se puede revisar Aedo et al (2003), “Equidad y eficiencia en la transferencia para
educación, salud e infraestructura a los municipios”, estudio para SUBDERE que abordó la pregunta de cómo
avanzar en el proceso de descentralizacióngarantizando equidad, eficiencia social y eficiencia técnica en las
transferencias a los sectores salud, educación e infraestructura. Para estos efectos, se centró en analizar las
transferencias de recursos cuando éstas pasan al nivel regional y municipal, con el objetivo de elaborar
propuestas, sugerir indicadores, diseñar marcos de incentivos y esquemas de participación y de control
social que permitan mejorar la equidad, la eficiencia en la gestión y la eficiencia social de los servicios de
educación, salud primaria e infraestructura local. En una perspectiva distinta, el trabajo de Pavez, Angélica
(2004), “Municipios efectivos en educación”, estima el efecto estadístico de variables asociadas a las
características de los municipios sobre los resultados de aprendizaje (medidos con la prueba SIMCE) y realiza
un análisis cualitativo en seis municipios “efectivos” (esto es, cuyos establecimientos obtienen resultados
SIMCE considerados satisfactorios) para indagar sobre los instrumentos de gestión y características que
contribuyen a sus logros.
8
Se trata de los estudios incluidos en la publicación “La reforma municipal en la mira”, realizados
conjuntamente por el centro EXPANSIVA, el Observatorio de la Ciudades de la Universidad Católica y la
Escuela de Trabajo Social de la misma universidad, publicado en 2007 (los trabajos se concentran en el
análisis de las condiciones de gestión municipal y su relación con la complejidad del entorno en que operan,
abordando variables políticas y de gobernabilidad, así como de los sectores salud, educación y finanzas,
 17

Prácticamente inexplorado, en cambio, permanece el campo del efecto de las regulaciones en la

equidad escolar: esta última se atribuye a factores extra-escuela (condición de origen),

fuertemente asociados a factores estructurales o sistémicos (segmentación social y educativa) o a

factores intra-escuela (la escuela como productora de desigualdad). Asimismo, son escasos los

estudios sobre los modos en que los municipios, esto es, los gobiernos locales responsables de

administración de la oferta educativa pública, traducen las regulaciones nacionales en criterios y

estrategias de gestión, al tiempo que dan cuenta de las expectativas y demandas locales de

servicios educativos9.

En esta misma dirección, han sido poco estudiadas las formas concretas de gestionar la educación

a cargo de los municipios, asumiendo como criterio de análisis el concepto de educación pública.

En rigor, no se ha hecho. Hay trabajos que se aproximan a la materia. Así, aunque desde la

sobre la base del análisis de municipios de la Región Metropolitana) y el conjunto de estudios encargados
por el Ministerio de Educación a la consultora POLITEIA (2008), titulados “Estudio Mejoramiento de la
gestión y la calidad de la educación municipal”. Estos trabajos abordan la evolución de la matrícula y los
recursos municipales en educación, estiman econométricamente el efecto de la gestión municipal en los
resultados escolares, informan también de los resultados de una encuesta censal y un estudio cualitativo a
los responsables de la educación en los municipios, realizan una revisión de la literatura internacional sobre
descentralización educativa relevante para el caso chileno y, finalmente, señalan un conjunto de
recomendaciones o propuestas de reformulación y/o fortalecimiento de la estructura y gestión de la
educación municipal. Este caudal de hallazgos fue luego revisado y sintetizado por sus autores y luego
editado por Mario Marcel y DagmarRaczynski para ser publicado en 2009 por UQBAR Editores
9
Tan inexplorado como lo anterior, parece ser el efecto concomitante de una administración municipal en
territorios o poblaciones altamente segmentadas y las consecuencias de este efecto “territorio” en la
configuración de la estructura de oportunidades educativas de los niños y sus familias. Como
elocuentemente apuntó el informe de OECD (2004), mientras más pobre y aislada la población escolar, es
más probable que su educación esté en manos de agentes con menores capacidades técnicas y recursos
financieros. Pero más allá de esta afirmación general, existe escasa evidencia de la influencia de las
configuraciones municipales en la calidad y equidad de la educación. Una excepción es el trabajo de Gallego
y Seebach (2007), en EXPANSIVA et al (2007), sobre complejidad del entorno de gestión municipal y
resultados de la educación pública, quienes hallan una relación negativa y robusta entre ambos factores (a
mayor complejidad, menores resultados), aunque advirtiendo la existencia de municipios que obtienen
resultados mayores que lo previsto dado el escenario en que operan y otros que son menos eficaces
considerando la complejidad de gestión que el escenario sugeriría.
 18

perspectiva de los factores asociados a la efectividad escolar, el estudio de caso de Pavez (2004),

analizó las características de gestión de 6 municipios que aparecen asociadas a buenos resultados

SIMCE. Estos rasgos son: apoyo alcaldicio a la educación, foco en los procesos pedagógicos de los

establecimientos, aplicación sistemática de pruebas de medición de aprendizajes, relevancia del

rol de los directivos de las escuelas, políticas de incentivos al desempeño, racionalización y control

exhaustivo de los costos, gestión de las escuelas basadas en metas, continuidad de las políticas

educativas en el tiempo y aprovechamiento de la oferta ministerial de iniciativas de apoyo a los

establecimientos.
 19

2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN

El argumento general de esta Tesis es que pese a los esfuerzos de los municipios por generar

criterios y estrategias de gestión que sean convergentes con el relato de la educación pública, los

escenarios y condiciones asimétricas de gestión y competencia que aquéllos deben encarar,

dificultan el logro de una educación de igual calidad para todos. La razón última de lo anterior

sería que la estructuración actual del sistema escolar chileno –y del subsistema municipal en

especial- no posibilita garantizar la concreción de los objetivos ni de la narrativa de la educación

pública democrática, cuyo núcleo parece seguir vigente. Sin embargo, se puede considerar

también otras razones:

- La comprensión y traducción de la narrativa de base, las razones y las finalidades de los

oferentes de los distintos subsistemas son diversas. Aquellos que siempre se han

desenvuelto en el espacio de la educación privada pagada no se movilizan por el apego a

esta narrativa, sino por discursos y creencias que representan intereses de grupos

específicos que –por la vía de la educación- se proponen preservar o aumentar su influencia

en las decisiones y el espacio público empleando herramientas legítimas en una sociedad

democrática. Por su parte, los proveedores de servicios educativos surgidos luego de la

reestructuración de los 80 (sostenedores particulares subvencionados) operan en un

sistema donde se alienta a que cada uno de ellos se movilice por razones “privadas”, esto es,

sirva a sus propios intereses, mismos que serían predominantemente económicos. Lo

anterior los dejaría en un mejor pie para sobrevivir y “ganar clientes” en un ambiente

competitivo, ya que serían capaces de actualizar, de manera flexible y a bajo costo,

estrategias más efectivas para captar y responder a algunos de los sentidos más visibles de
 20

la calidad de la educación e interpretando a la vez expectativas ascensionistas de las familias

más dispuestas a invertir en el proceso de escolarización de sus hijos. Finalmente, los

proveedores municipales de educación mantendrían mayor fidelidad a la narrativa de base,

aun cuando ésta se presente de modo fragmentado y/o resignificada.

Dicho de otro modo, la calidad de bien público de la educación y la exigencia de

responsabilidad pública –entendida como la coerción social que impulsa al Estado a asumir

un rol activo en la calidad, equidad y eficiencia del sistema escolar- seguiría siendo un

elemento que provee densidad simbólica a quienes operan en el sector municipal y que

luego traducen en una oferta educativa esencialmente abierta. En oposición, entre los

proveedores privados de educación, esta noción de responsabilidad pública tiene menos

alcance y seríacompatible con el interés de lucro porque la persecución del interés individual

tendría también efectos benéficos para el colectivo.

Consecuentemente, se podría postular que en la educación municipal, la narrativa

educacional caracterizada por un ideal de educación igualitaria, justa y de calidad para

todos, al alero de un Estado integrador y democrático, habría sido preservada con mayor

fuerza que al interior de los otros subsistemas escolares.

Esta persistencia se explicaría, en parte, por la vigencia en la cultura escolar del llamado

“Estado Docente”, que –aunque resignificado con el paso de los años- actúa como referente

identitario fuerte no sólo de los docentes, sino también de los gestores municipales de

educación (sostenedores y directivos docentes), para quienes además la provisión de una

 21

educación inclusiva e igualitaria sería evidencia de otro referente, ahora de identidad

funcionaria estatal, caracterizado en la idea del “Estado de Compromiso Social”. Visto así, se

puede postular que la educación municipal aun transita desde la educación pública estatal

hacia la educación pública democrática. La educación municipal, por las resonancias de esta

doble vertiente identitaria, se reconocería responsable de concretar una vocación educativa

que desborda la mera prestación de un servicio y alcanza dimensiones de construcción de

ciudadanía y contención social10.

- Las obligaciones legales y de facto, el contexto y las condiciones de gestión también varían.

Pese a que la base constitucional de la provisión de servicios educativos es jurídicamente

igual para todos, en los hechos las reglas son más exigidas a unos que a otros: los

establecimientos pertenecientes a sistemas municipales11 finalmente son los llamados a dar

cumplimiento a la garantía constitucional del Derecho a la Educación y el acceso gratuito a la

educación durante los 12 años de educación obligatoria (García Huidobro, 2005). En cambio,

un establecimiento privado, subvencionado o no, puede instaurar ciertas restricciones a ese

derecho si ellas son parte de su reglamento interno, e informadas a la familia al momento de

matricular a su hijo.

En un sentido más amplio, los oferentes privados operan en un régimen (reglas) que les

permite tomar decisiones de ajuste fundados en una racionalidad de costo-beneficio

10
Sin embargo, hay que señalar que es improbable la existencia de una comprensión y traducción de la
narrativa unívoca y consistente, para abrir la posibilidad a un escenario de comprensiones fracturadas de la
narrativa de base, debido a la influencia de los modos de regulación y las estrategias de cada unidad para
reducir las tensiones entre su propia comprensión de la narrativa original y las demandas cotidianas.
11
Si no todos las escuelas y liceos municipales lo hacen, es claro que en cada comuna hay al menos un
establecimiento municipal que asume o acepta esta responsabilidad de acoger a los estudiantes no
aceptados en otros establecimientos. Esta obligación no es impuesta a establecimientos privados.
 22

económico12. Esta restricción, en el diseño actual, resulta un beneficio para ellos puesto que

hace posible, prácticas como la selección ex-ante y ex-post de profesores, alumnos y

familias, el cobro de aranceles adicionales, etc. La educación municipal, en términos

generales, debe evaluar sus decisiones incluyendo criterios sociales y políticos (a manera de

ejemplo, si no existe suficiente oferta educativa en una zona residencial o para determinado

grupo poblacional o para un determinado niño, y ningún privado está interesado en

generarla, el municipio debe inevitablemente proveerla). Es decir, si bien los incentivos para

el logro de eficiencia y efectividad, alientan a que las unidades (escuelas y liceos) procuren

cualificar sus insumos (alumnos y profesores) y desarrollar procesos que les hagan llegar a

los resultados apreciados por el sistema y la demanda (las familias), con el mínimo de

recursos y costos posibles, para unos esto admite prácticas que son ilegítimas para el otro.

Se agrega a lo anterior los diferentes condicionamientos de gestión de recursos humanos

que imponen las legislaciones ad hoc para docentes del sector privado subvencionado

(regulado por las normas laborales comunes a todo trabajador del sector privado) y para

docentes del sector municipal (regulados por un estatuto laboral especial que, entre otras

normas, consagra exigentes normas de protección del empleo docente). En resumen, las

obligaciones de los oferentes municipales y privados subvencionados son asimétricas: los

12
Ello se puede comprender también a partir de la confluencia o simultaneidad que suele existir al interior
del sector particular subvencionado entre la unidad económica y la unidad pedagógica, es decir, el
establecimiento que decide las características del servicio que se provee es también el que resuelve las
decisiones económicas. En un sistema municipal, por otra parte, la disociación entre el actor responsable de
la gestión económica-financiera (DEM, DAEM, Corporación) y el actor responsable de proveer el servicio
educativo (la escuela o liceo) genera una tensión que tiende a resolverse a favor de la unidad económica. El
establecimiento, por tanto, adopta decisiones pedagógicas a partir del encuadre que señala la unidad
económica. Se puede seguir profundizando este rasgo casi esquizofrénico: también hay cierta disociación
entre la administración del servicio educacional en el establecimiento (Director) y la enseñanza definida en
el proyecto institucional y operacionalizada por los profesores.
 23

primeros asumen tareas que no son exigibles a los privados subvencionados, en tanto que

los segundos tendrían la posibilidad de operar seleccionando a las “mejores” familias de los

sectores en que se han instalado.

- La decisión y experiencia educativa es siempre situada. Las reglas actuales posibilitan que la

elección familiar de una escuela sea hecha con independencia del lugar de residencia. Sin

embargo, la decisión y resultados educativos tienen innegables consideraciones que hacen

referencia al lugar (o lugares) donde se desenvuelve la familia y el estudiante. Existe

abundante evidencia empírica que relaciona factores residenciales con posibilidades,

elecciones familiares y resultados educativos13. Consecuentemente, la distribución espacial

de la oferta y demanda educativa es también un factor que interviene en las condiciones de

gestión de la educación municipal. La oferta municipal no puede sino emplazarse en su

propio territorio; los sostenedores privados, en cambio, pueden instalarse donde quieran. Se

genera así un escenario donde la oferta privada puede seguir operando con relativa

discrecionalidad, mientras que los municipios lo hacen con restricciones.

13
Un concepto útil acá es el denominado “efecto vecindario” que alude precisamente al impacto del
entorno en la configuración de la “estructura de oportunidades” (recursos, activos y estrategias disponibles)
y en las decisiones de las familias. En contextos urbanos, el efecto “vecindario” hace referencia además a la
influencia de la segmentación residencial o distribución desigual de grupos de población en un territorio.
Para profundizar al respecto, ver Rodríguez, Jorge y Arriagada, Camilo (2004); Segregación residencial en la
ciudad latinoamericana”, en Revista EURE, Vol.XXIX, nro.89, mayo de 2004, Santiago; Sabatini, Francisco
(2002); “Segregación de los pobres en la ciudades: un tema crítico para Chile”, Revista CIS, invierno;
Santiago; Katzman, Rubén (2001); “Seducidos y abandonados: el aislamiento social de los pobres urbanos”,
en Revista CEPAL, 75, Santiago; y Elacqua y Fábrega (2004), “El consumidor de la educación: El actor olvidado
de la libre elección de escuelas en Chile”, PREAL, Santiago. Más recientemente, Elacqua (2009), postula que
la elección de las familias sobre la permanencia o cambio de establecimiento educativo contempla la
comparación o benchmarking de la calidad de los establecimientos del entorno y que estos establecimientos
vecinos, a su vez, se ven influidos por las comparaciones que las familias hacen, especialmente cuando se
trata de organizaciones con fines de lucro. En contraste, los establecimientos sin fines de lucro no seguirían
este patrón comparativo, probablemente porque la naturaleza no lucrativa de la institución la hace menos
permeable a las presiones de la competencia y resulta un menor incentivo para la gestión eficiente del
establecimiento.
 24

Lo anterior no constituye per se un obstáculo o problema. Lo es en tanto las decisiones

individuales se toman en el marco de un sistema escolar que tiende a la decantación y

homogenización de grupos según origen socioeconómico (“descreme”): los estudiantes de

hogares o familias pobres ven acotadas sus posibilidades de una educación de calidad

porque ellas tienen costos materiales y financieros o suponen un capital cultural que ellos

no portan. En tal caso, la educación municipal –en tanto abierta, gratuita y a menudo más

cercana a su casa- tiende a ser (y reconocerse como) el lugar de los más pobres14. En estas

condiciones, la educación pública municipal no representa una alternativa de educación

integrada socialmente, sino que es parte de la segmentación general del sistema

educacional, la que empobrece la experiencia escolar y los resultados de la educación

(García Huidobro, 2005).

Todo lo dicho antes, sin embargo, tiene sólo un carácter de hipótesis. Como se dijo,

- No hay estudios que, por una parte, analicen la vigencia o persistencia de aquella narrativa de

la educación pública entre los gestores de la educación municipal.

- Tampoco hay estudios que establezcan o sugieran que el peso de las regulaciones y

estructuración del sistema escolar de provisión mixta han modificado o influido en las

creencias de los actores locales, al punto que hoy se pueda postular la emergencia de una

14
Como bien argumenta García Huidobro, en “La Reforma Educacional Chilena y la educación pública”
(2005), de un modo indirecto, al establecerse el financiamiento compartido, la educación municipal pasa a
ser la agencia responsable de atender a los más pobres, al menos, en educación básica. La razón para no
incluir el financiamiento compartido en la educación básica municipal fue que, dado que esta es la
educación obligatoria, el Estado debía proveer una oferta gratuita.
 25

nueva narrativa caracterizada por la preeminencia de la educación como un bien privado de

interés público que puede ser gestionado sobre una matriz de mercado.

- Y, por último, prácticamente no hay trabajos que analicen, desde la perspectiva de la

educación pública, los criterios y estrategias empleados por los municipios para gestionar la

oferta educativa a su cargo. Los estudios existentes pueden ser inscritos más bien en la

corriente de factores asociados a la efectividad escolar o de gestión descentralizada de

servicios sociales.

En síntesis, desde la perspectiva de la gestión de la educación pública, se tiene un panorama u

horizonte donde:

a) Existiría una narrativa o relato nacional compartido sobre la educación pública que

condiciona o al cual se recurre cuando es necesario justificar las decisiones de gestión que

toman los responsables del sistema escolar municipal.

b) El modo de regulación nacional del sistema escolar, estructurado sobre una racionalidad

de mercado, alienta la adopción de criterios y estrategias de gestión que tensan la

tradición de la educación pública.

c) El municipio, en tanto gestor, no obstante, debe articular eficacia operacional con

pertinencia en la respuesta a las expectativas sociales de la población que reside en su

comuna y que asiste a los establecimientos de su administración.

d) Lo anterior sugiere un campo de intersección entre narrativa, modo de regulación y

contexto territorial que plantea la necesidad de definir criterios y estrategias de gestión

ad-hoc, pensados en equilibrio entre una orientación sustantiva (propiamente pública) y

 26

una orientación pragmática de la gestión, esto es, enfocada hacia la eficacia operacional

del servicio y la respuesta a los requerimientos específicos de la población.

Si se asumen las afirmaciones previas como hipótesis, cabe preguntarse:

1. Respecto de la educación municipal en el nivel local, ¿qué caracteriza la narrativa de la

educación pública entre los actores que allí se desenvuelven?

2. Si las regulaciones, incentivos y condiciones de gestión en que operan actualmente sobre

el subsistema de educación municipal son un factor que tiene efectos en las decisiones de

los actores sobre aquellas, ¿cuáles son los criterios y estrategiasempleados para gestionar

la oferta educativa del sector municipal en distintos escenarios?, ¿qué justificaciones

argumentan los actores para sus decisiones?, ¿a qué tipo de narrativa remiten?

Estas preguntas delimitaron las fronteras de esta Tesis. En consecuencia, sepropuso darelementos

de respuesta a estas interrogantes y proveer una visión de conjunto de la variabilidad de

situaciones de gestión municipal de la educación, con especial preocupación en el efecto de los

modos de regulación en el nivel comunal y la vigencia de la narrativa de la educación pública en

dicho nivel.
 27

2.1. Objetivos generales y específicos

La demanda de una educación pública de calidad es, de facto, la demanda por una educación

municipal de calidad. En el subsistema municipal se hacen más visibles las complejidades y

limitaciones de la actual regulación mercantil de la educación chilena, pese lo cual en Chile sólo

recientemente se ha dado inicio a una discusión amplia que plantee la necesidad de revisar el

actual ordenamiento de la educación pública municipal, para hacerla capaz de asegurar niveles

aceptables de igualdad de oportunidades educacionales.Cabe, no obstante, advertir por ahora que

el debate ha tenido más lugar en los medios de comunicación y menos en los espacios académicos

y, en el caso del primer ámbito, se han esgrimido argumentos con elocuente carga ideológica rara

vez sustentados en la literatura o evidencia empírica.

Por tanto, es necesario profundizar la comprensión del sistema municipal en tanto lugar de la

educación pública (lo cual implica establecer el nivel de vigencia del discurso fundacional del

sistema escolar o narrativa que privilegia una educación pública de igual calidad para todos, entre

los responsables de la gestión de los diversos sistemas educativos presentes en una comuna), y

lograr una visión de conjunto acerca de la influencia de los modos de regulación y de su

(des)encuentro con la narrativa fundacional en distintas situaciones de gestión de la educación

municipal, lo que supone analizar los facilitadores y obstáculos que los modos de regulación

definen para la gestión educativa de los distintos sistemas de educación presentes en la comuna y

las formas de contextualización municipal de las regulaciones educativas y las estrategias de

 28

gestión empleadas por los sistemas municipales de educación para proporcionar una oferta

educativa de calidad para todos sus estudiantes.

Lo anterior puede ser abordado en distintos niveles. Cabe un abordaje con perspectiva

macrosocial, esto es, con la pretensión de proveer una comprensión de la institucionalidad de la

educación pública en Chile, donde se conjugan cuestiones normativas y procesos históricos de

relativa extensión (el periodo 1980-2008 y sus antecedentes), con variables socioculturales y

político-administrativas de gestión de la educación pública en Chile. Pero también es posible

atender tales objetivos de investigación desde una perspectiva microsocial, a saber, desde las

comprensiones individuales y las interacciones entre actores del nivel local, poniendo foco en la

reconstrucción de los significados y la caracterización de las bases para la acción concertada que

aquéllos emprenden en el contexto de la provisión de servicios educativoslocales.

Esta Tesis, principalmente por razones prácticas (tiempo y recursos), se ha inclinado por la

segunda vertiente, habida cuenta de la convicción de que no hay temas macro o micro sociales,

sino que, por el contrario, un mismo tema de estudio puede ser analizado desde distintas

perspectivas, dando lugar a diversos problemas y objetos de investigación (Sautu et al, 2005).

Más específicamente, esta investigación se ha planteado la siguiente pregunta y objetivos

generales y específicos:
 29

Pregunta general de investigación:

¿Cuáles son las formas de contextualización municipal de las regulaciones educativas, esto es, los

criterios y las estrategias de gestión empleadas por los diversos tipos de sistemas municipales de

educación para proporcionar una educación pública de calidad para todos los estudiantes?

Objetivo general:

Analizar los criterios y las estrategias de gestión empleadas por los sistemas municipales de

educación, desde la perspectiva de los actores responsables de la provisión de educación pública

en un contexto de cuasimercado.

Objetivos específicos:

a) Sistematizar las orientaciones, los criterios y las estrategias de gestión empleadas por

los municipios para la provisión del servicio educativo, según las características del

escenario de gestión en que operan.

b) Analizar la comprensión y argumentos que las autoridades locales exponen sobre la

vigencia y posibilidades de la educación pública en su comuna, atendido el marco

regulatorio nacional.
 30

3. MARCO DE REFERENCIA15

Este trabajo, en lo esencial, examina los criterios y estrategias de gestión empleadas por los

gestores locales de la educación municipal para responder a los desafíos de la educación pública

Se opta por este foco porque en el mismo condensan operacionalmente tanto el peso o la

influencia de las regulaciones y narrativa nacionalessobre la educación pública en Chile, como las

propias representaciones de los responsables municipales de la educación. Lo que se estudia, por

lo tanto, son las definiciones y las prácticas de gestión señaladas por los gestores, analizadas desde

la perspectiva de la educación pública, integrando en este análisis las razones referidas al

enmarcamiento que la institucionalidad general del sistema escolar y al significado vigente de la

educación pública, que esos actores invocan como argumentos o justificaciones para sus

decisiones.

El argumento base es el siguiente:

Las orientaciones, los criterios de operación y las estrategias de gestión municipal de la

educación, adoptados por los municipios, se ven condicionados por el modo de regulación y

por el contexto local que, a su vez, es productor de regulaciones. Es decir, de un lado, la

institucionalidad o estructuración global del sistema condiciona las actuaciones o acota los

grados de libertad decisional de los gestores locales; y del otro, son también estos actores

quienes, sobre la base de su comprensión de dichas regulaciones y del escenario concreto de

15
Algunos de los elementos de esta argumentación fueron recogidos en un artículo del autor en Revista
“Mensaje”, Vol.LV, nro.552, septiembre de 2006, pp.33-37, bajo el título “Crisis de la educación municipal:
¿falla la educación pública o falla el mercado?”.
 31

gestión, generan “criterios y estrategias de gestión” que operan a la manera deregulaciones

locales. Estas decisiones, por tanto, traslucen tensiones implícitas y explícitas: las primeras

son aquéllas derivadas de la fricción entre narrativa y modo de regulación; las segundas son

aquéllas derivadas de la fricción entre regulaciones nacionales y contextos locales.

El marco de interpretación y análisis general que guía esta tesis, consideralos siguientes

elementos:

1. Una discusión sobre el concepto de “educación pública” y sus implicancias institucionales

y de gestión local de la educación.

2. Unarevisión sucinta de los conceptos de “narrativa”, “modo de regulación” e

“interdependencia”, de significativo valor heurístico para esta Tesis

3. La propuesta de dos modelos para la comprensión de la educación pública y su gestión en

Chile: a) un modelo general de análisis de la educación pública municipal, organizado

sobre la base de dos niveles de generación de regulaciones: un nivel nacional (macro) y un

nivel local (micro). Y b), un modelo específico de la gestión de la educación pública en los

municipios chilenos.
 32

3.1. Significados e institucionalidad de la educación pública en Chile

Previa a la discusión sobre el concepto de educación pública, cabe hacer algunas advertencias. En

primer término, se trata de una reflexión localizada, esto es, situada en un espacio y un tiempo (el

Chile de hoy). En segundo lugar, la mera posibilidad de discutir qué se entiende por educación

pública en Chile, supone aceptar que hay más de una respuesta y que el concepto no es unívoco.

En tercer lugar, si hay que discutir el concepto, es porque su identidad es frágil o porque al menos

tiene elementos abiertos. No es evidente el significado de la educación pública y, si lo es de algún

modo, es sólo respecto de hoy y del lugar donde se plantea la discusión.

Una primera distinción necesaria para abordar el significado del concepto de “educación pública”

es la de los planos que separan el análisis de la educación pública en tanto “buena para todos” (o

en tanto bien público), del análisis de la institucionalidad necesaria en el sistema escolar para que

los fines de la educación pública sean alcanzados, esto es, para un sistema escolar justo e

igualitario.

En efecto, se trata, de una parte, de discutir normativamente el concepto de “educación pública”,

lo cual remite a la pregunta por el ideal o lo bueno de la educación pública en una sociedad

democrática. A este respecto, se debe discutir la tensión entre los principios de “igualdad” y

“diferencia”, esto es, entre la doble demanda a la educación pública en una sociedad democrática

que debe incluir a todos (ciudadanía) y que a la vez debe propiciar los espacios para la expresión
 33

de la libertad, la diversidad social-cultural y para reconocer las diferencias individuales entre las

personas.

Sin perjuicio de la respuesta a la pregunta anterior, cabe una segunda pregunta sobre el diseño de

la educación pública como institución social, esto es, sobre qué características debe tener un

sistema escolar que asegure el piso de ciudadanía para todos (igualdad) y que simultáneamente,

posibilite la expresión de la diversidad o de las diferencias socialmente consideradas justas. Dicho

de otro modo, el análisis necesario en este plano es el de la operacionalización o traducción del

ideal de la educación pública en un modelo de gestión, que articule a los actores, los dispositivos,

las estructuras, los discursos y las prácticas.

Educación pública en una sociedad democrática

Que se recurra al mercado para el logro de objetivos públicos en educación,
no implica que se esté dejando la educación pública en manos del mercado

Que el mercado se haya convertido en el infierno,

16
proviene de que el hombre quiso hacer de él su cielo

El desarrollo y consolidación de los sistemas públicos y masivos de educación es indisociable del

avance de la idea democrática en las sociedades modernas. Son principalmente las sociedades de

vocación democrática del siglo XIX y XX las que propusieron masificar y difundir el conocimiento a

través de una escuela pública y para eso concibieron a la educación como un bien público y

ciudadano, antes que como un bien cuyo provecho es ante todo individual e independiente de los

efectos que tenga en los otros.Por lo mismo, los sistemas educativos de corte republicano –

predominantes en América Latina- generaron en el siglo XX un ideal de organización del servicio

16
Paráfrasis de la afirmación de Hölderlin, en Hyperion: “que el Estado se haya convertido en el infierno,
proviene de que el hombre quiso hacer de él su cielo” (en Schuster, Federico, 2002, p.221)
 34

educativo en donde éste se impartiría de manera relativamente homogénea y con fuerte

independencia del origen social de los alumnos y sus familias. La concreción de este principio fue

que tales sistemas se estructuraron paulatinamente sobre la base de la gratuidad y universalidad

de la educación primaria.

Desde este punto de vista, la manera en que se estructuran tales sistemas educativos en estas

sociedades de vocación democrática es de alguna manera opuesta al desarrollo y efectos del

mercado en las sociedades modernas. Visto así, la introducción de elementos propios del campo

de la producción y de gestión de empresas con fines de lucro o, más ampliamente, de cierta

racionalidad de mercado en el sistema educativo, ha tenido un efecto innegable: ha modificado la

relación entre el Estado y el sistema escolar y sus actores.

Concepto de educación pública

Todo lo señalado antes del subtítulo que abre esta sección, rodea la discusión sobre el concepto

de educación pública. En efecto, el debate sobre la educación pública es en verdad el debate sobre

la institucionalidad o, para decirlo de manera más restringida, de la organización y gestión de la

educación cuyo origen y desenvolvimiento está históricamente vinculado al aparato estatal o a la

provisión de un servicio de enseñanza con recursos públicos. En cambio, respecto de los fines de la

educación pública, parece haber un mayor acuerdo: la educación pública, como otras expresiones

de educación, debe actualizar las potencialidades del sujeto que aprende y posibilitar su

participación activa en la comunidad o grupo del que forma parte. La educación pública, en breve,

es aquella que asegura la provisión de los códigos culturales que permiten a los diferentes (a
 35

todos) reconocerse como poseedores de un “mínimo común o de todos”, mínimo que es puesto

en juego en el ágora o el lugar de encuentro de hoy.

De aquí que se haya traducido prácticamente al curriculum como el “lugar” de la educación

pública. Así pues, la educación pública se reconoce y alcanza cuando los estudiantes: a) logran los

aprendizajes y alcanzan las capacidades de base que les permiten comprender el mundo y

participar en los diversos espacios de vida pública; y b) son capaces de continuar estudios

posteriores a la etapa de base que, a su tiempo, les facultan para ocupar diversas posiciones que

pueden implicar legítimas diferencias sociales, mas no desigualdades.

Este rasgo de lo público como lo común puede servir de argumento para señalar que la

institucionalidad no importa. Sin embargo, esta perspectiva es equivocada y estrecha porque:

a)confunde el carácter público de la educación con la naturaleza de la educación pública. El

primero es un atributo de toda educación sin importar quién y cómo la provee, y se satisface

asegurando una mínima base cultural compartida que debe ser manifiesta o explícita en todos; la

segunda es una expresión del desarrollo de las sociedades democráticas que persiguen un piso de

igualdad de derechos ciudadanos; b) no sirve para delimitar institucionalmente lo público, porque

si lo público es sólo lo común, entonces la educación de administración privada que logra esa base

común es también educación pública, lo cual es un contrasentido. Y c) la participación en el ágora

no se basa sólo en un código cultural compartido, sino también en la participación en experiencias

escolares de encuentro con el diferente. Lo público, no es, por tanto, sólo lo común aprendido; es

quizá más lo aprendido cuando se está en un espacio de diferentes y que esos diferentes reconocen
 36

y legitiman como lo común. En otras palabras, la educación pública se juega en el logro de lo

común mediante una experiencia de integración.

Dicho esto, se puede afirmar que el concepto de educación pública se torna comprensible y

problemático a la vez, cuando se relaciona con los fines de la educación y los fines de lo público. Es

decir, la educación pública es aquella educación que, junto con lograr el desarrollo armónico de las

potencialidades individuales, consigue que dicho desarrollo de las capacidades personales sea

también provechoso para los propósitos comunes de una sociedad democráticamente organizada.

De aquí se sigue una primera conclusión: no toda educación tiene sentido o significado público.

Para que sea pública debe ser relevante y necesaria para el Estado y la sociedad.

Una educación con significado público debe articular los principios de igualdad de

oportunidades/capacidades y diferencia socialmente legítima de procesos y resultados17. La

igualdad a la que se hace referencia es estructurante de la ciudadanía, es decir, es la igualdad de

oportunidades y capacidades de base para el aprovechamiento de las mismas, que el Estado

provee a todos sus integrantes por el sólo hecho de serlo. Se trata de la igualdad justa, aquella que

permite que todos los ciudadanos participen en las diversas esferas de la vida social (y las valoren),

17
Se trata de una operacionalizacióninicial del segundo principio de justicia de Rawls, según el cual una
sociedad puede establecer diferencias de trato si dichas diferencias redundan en un mayor beneficio de los
miembros menos aventajados de la sociedad (Rawls, 2002). Por consiguiente, un sistema de educación
pública requiere necesariamente mecanismos de discriminación positiva o de equilibrio de las desigualdades
educativas que se derivan de desigualdades sociales. Pero esto no siempre es suficiente ni reduce las
desigualdades; sólo asegura la provisión de un mínimo exigible pero no necesariamente exigente.
 37

sin que las desigualdades de origen o las adscritas, limiten o determinen directamente sus

posibilidades de éxito y de acceso a esas instancias18.

La educación pública, por otra parte, debe posibilitar el desarrollo de los talentos y proyectos o

finalidades de cada uno. Es decir, debe respetar las diferencias en capacidades, desempeños,

intereses y orientaciones de vida de los individuos. Dicho más directamente, una educación

pública debiera ser también una educación meritocrática que posibilita el despliegue de la libertad

de cada uno y que, desde acá, ocupar las posiciones sociales y profesionales en que esas

diferencias de capacidades son más útiles. En este sentido, se reconoce que la educación pública

puede generar diferencias sociales, siempre que dichas diferencias deriven de una “competición”

que ha sido, en sí misma, justa. Y, en tanto consecuencias o resultados del aprovechamiento de

oportunidades educativas distribuidas en forma justa, se trata de diferencias legítimas que no

constituyen desigualdades sociales19.

La cuestión del mérito en tanto principio de distribución de oportunidades en la educación ha sido

criticada fuertemente porque es imposible que la escuela neutralice las desigualdades de origen y

porque, como afirma Atria (2007): a) quien recibe la educación no está en posición de haber hecho

mérito alguno; b) la idea de mérito exige garantizar un punto de partida igual para todos; c) una

18
Lo anterior se puede expresar con más elocuencia a través del primer principio de justicia de Rawls (2002):
“cada persona tiene el mismo derecho irrevocable a un esquema plenamente adecuado de libertades
básicas iguales que sea compatible con un esquema similar de libertades para todos”.
19
No toda diferencia social es interpretable en términos de desigualdad social *…+ La cuestión de la
desigualdad es claramente indisociable de la creencia de la legitimidad de un bien, un saber o una práctica,
es decir, indisociable de lo que podríamos llamar el grado de deseabilidad colectiva mantenida a propósito
de estos últimos. En efecto, lo que marca la distancia entre una diferencia social y una desigualdad social de
acceso a toda una serie de bienes, prácticas, saberes, instituciones, etcétera, es el hecho de estar, en el
segundo caso, ante objetos definidos, colectiva y muy ampliamente, como altamente deseables (Lahire,
2008)
 38

vez asegurada esa base común, entonces todos pueden “competir” en igual de condiciones y la

diferencias de desempeño que existan se deberán a las diferencias de capacidad por encima de

ese mínimo garantizado; y c) sin embargo, si el sistema escolar no puede asegurar igual punto de

partida para todos, esto es, si no logra “corregir” o neutralizar las diferencias socio-culturales, lo

que hará será distribuir las oportunidades, reproduciendo las diferencias de origen, propiciando la

“auto-segregación” y “privatizando” el bienestar. Lo anterior no hace sino transformar la

meritocracia en una “parentocracia” (Van Zanten, 2008), esto es, un modo de regulación del

sistema educativo que da un importante margen de acción e influencia a las estrategias de las

familias de las clases medias y altas, en desmedro de las otras.

Ahora bien, cuando se habla de educación pública, se suele hablar desde la oposición “público-

privado”. La educación pública se define acá desde su opuesto: lo privado. En tal sentido, las

distinciones refieren a aspectos como la propiedad o la responsabilidad administrativa del

establecimiento (esto es, a su “dueño”, pudiendo ser el Estado y sus órganos intermedios, como

los municipios; o actores individuales cuando se trata de “privados”, como una fundación, una

congregación o un empresario) o a la fuente de financiamiento (en cuyo caso se está diciendo que

hay educación pagada por los individuos, o por las familias o por el Estado, sin distinguir

necesariamente si el proveedor del servicio es o no una entidad privada o una organización de la

administración pública). Sin embargo, es evidente que estas distinciones hoy dicen poco respecto

del sentido o relieve social y político de la educación.

En esta última dirección el terreno es más equívoco. La educación pública es asimilada a la

educación estatal y la educación privada a aquella que goza de amplios márgenes de autonomía
 39

que le permiten decisiones en el ámbito del currículo, la gestión y el financiamiento. La educación

privada, entonces, se funda en la existencia y cuidado de un espacio de libertad negativa (libertad

de), esto es, un espacio de posibilidades y de ausencia de impedimentos o límites que entorpezcan

el propio querer-ser de los individuos hacia un fin definido por éstos. El Estado es acá el llamado a

sustraerse de poner estos límites a la acción o no-acción de los individuos en la prosecución de sus

intereses. Dicho de otra forma, la educación privada requiere de un escenario donde las

decisiones y actuaciones individuales sean, por regla general, permitidas, algunas incentivadas y

otras –las menos- objeto de disuasión (sólo aquellas que precisamente alteran esta igual libertad

para hacer). Es decir, se acepta la posibilidad de límites cuando éstos son mínimos y se proponen

cautelar el derecho a una libertad similar para todos o mejorar las condiciones para el despliegue

de la iniciativa individual20.

Por oposición, la educación pública es aquélla que persigue intereses públicos o el bien común.

Ello supone un esfuerzo por delimitar un ámbito de libertad positiva (libertad para), donde cada

uno o todos tengan oportunidad de orientar su voluntad y perseguir sus fines propios sin verse

determinado por la voluntad de otros. El Estado es el llamado a cautelar el respeto de todos a esta

autonomía de proyecto. Más aun, al Estado le interesa que todos puedan desenvolver esta

libertad sin otra limitación que el respeto a las normas que cada uno ha aceptado en cuanto

miembro de una sociedad.

20
Tal vez por esto es que con el correr de los años se ha producida una fuerte identificación de lo privado
con el mercado. Así, la educación privada se mueve en el espacio mercantil y adopta sus reglas
fundamentales de competencia y libertad de elección en el juego de oferta y demanda de bienes y servicios.
Sin embargo, esta relación no es evidente cuando lo privado se entiende como sinónimo de “lo familiar”:
¿por qué lo familiar y lo privado ha de ser forzosamente desplegado en contextos de mercado? La decisión
educativa familiar no coincide per se con lo privado, si por “privado” se entiende “no-público”. Hay un
espacio no mercantil donde la familia puede ejercer su capacidad de decisión educativa y que podría ser
compatibilizada con el interés público.
 40

El punto de tensión emana de lo que se entiende por “interés público”. En sentido literal, lo

público es lo común a todos quienes forman una sociedad; luego el interés público es el interés de

la sociedad. Y a la sociedad la deben mover dos intereses: de un lado, preservar y mejorar su

propia configuración que la caracteriza y, del otro, posibilitar que todos y cada uno de sus

integrantes tenga los recursos, las capacidades y las oportunidades para desplegar su proyecto

personal en esa misma sociedad. El interés público, entonces, es siempre la búsqueda de la mejor

articulación entre igualdad y libertad, lo cual en cierta medida remite a la idea de justicia

rawlsiana21.

Finalmente, lo que se procura articular es una matriz de educación democrática que a la vez no

puede ser sino pública. Esta matriz parte del reconocimiento del rol compartido del Estado y las

familias en la formación moral de las personas. Un Estado democrático de la educación reconoce

21
Margalit (1997) advierte con razón que el ideal de sociedad justa es difícil de poner en práctica. Sugiere, en
cambio, una posibilidad más concreta: la “sociedad decente”, esto es, aquella donde las instituciones
combaten las condiciones que humillan a las personas o donde las personas sujetas a la autoridad social no
creen tener razones para sentirse humilladas. Una sociedad decente pone en el centro de su interés el
respeto por todas las personas, porque se reconoce como un grupo incluyente y asume que el sentido de
pertenencia a este grupo se refleja en el modo en que las instituciones que lo conforman tratan a sus
miembros. La ciudadanía, agrega Margalit, es un status de pertenencia que implica derechos. Una sociedad
decente, en este sentido, es aquella que vela porque todos gocen de una ciudadanía plena y no de segunda
clase, esto es, una ciudadanía devaluada que se manifiesta en dos formas: como privación del pleno derecho
de ciudadanía a alguien que es ciudadano y como negación de la ciudadanía a quien tiene derecho a ella.
Cuando la ciudadanía no incluye un amplio componente social, esto es, acceso a prestaciones o servicios
como salud, educación, empleo y seguridad social, es una ciudadanía de segunda clase. Las instituciones
sociales, la educación entre ellas, se deben esforzar por generar esta base de pertenencia. En consecuencia,
una educación pública es aquella que se orienta al logro de una ciudadanía plena, base de una sociedad
decente que respeta a todos sus integrantes. Esta demanda dialoga con las premisas de una sociedad justa,
según la cual en toda comunidad de seres humanos racionales es imprescindible una distribución justa de
los bienes primarios, que incluyen libertades básicas como la libertad de expresión, de movimiento y de
conciencia. El respeto hacia uno mismo, argumenta Margalit, es un bien primario incluso anterior a todos
aquellos, puesto que remite a la convicción de las personas sobre el valor intrínseco de sí mismas, al sentido
de que su plan de vida merece ser realizado y a la confianza en que tendrán capacidades para concretarlo.
Es sobre el respeto hacia uno mismo que los demás bienes primarios se apoyan, porque sin él no tiene
sentido hacer absolutamente nada (Margalit, 1997).
 41

la autoridad educativa de las familias, los docentes y los ciudadanos, aun cuando esta división no

garantice que el poder estará unido al mejor conocimiento, ni que los padres podrán trasmitir a

los hijos sus prejuicios sociales, ni que la educación se mantendrá en una postura de neutralidad

valórica frente a las concepciones de buena vida (lo cual se concretaría en un curriculum nacional).

Pese a estas limitaciones, la matriz de educación pública fundada en la distribución de la autoridad

educativa tiene el valor de sostener el valor esencial de la democracia: la reproducción social

consciente22 en su forma más inclusiva (Gutmann, 2001).

La educación pública, en otras palabras, se puede concebir como la educación de todos y para

todos que se caracteriza, no obstante, por suscribir la no neutralidad entre formas u opciones de

vida; es decir, la educación pública posibilitará el discernimiento entre buenas y malas formas de

vida, alentando aquellas que democráticamente se ha establecido que se identifican mejor con el

bien de la familia y de la sociedad23. Junto con ello, la educación pública debiera fomentar el

desarrollo de la capacidad deliberativa crítica de los niños para entender y evaluar concepciones

alternativas de buena vida y buena sociedad.

Lo anterior requiere que tanto el Estado como las familias o grupos de interés se inhiban de

obstaculizar la deliberación racional de formas de vida; es decir, tanto el Estado como otros grupos

tienen como límite práctico de su autoridad educativa la no represión de la discusión racional de

22
La “reproducción social consciente”, afirma Gutmann, es la forma en que los ciudadanos adquieren (o
deberían adquirir) la potestad para deliberar e influir en la educación que formará los valores políticos,
actitudes y formas de comportamiento de los futuros ciudadanos. La educación tiene un triple objetivo:
perfeccionar la naturaleza humana mediante el desarrollo de sus potencialidades; desviarla hacia propósitos
socialmente útiles; y vencerla reprimiendo aquellas inclinaciones que son socialmente destructivas.
23
Como argumenta Gutmann, no es necesario aducir superioridad moral de estas formas de vida; sólo es
necesario decir que algunas formas de vida son mejores que otras para esta sociedad y sus futuros
ciudadanos, en tanto sus orientaciones culturales dan sentido y enriquecen la vida interna de la familia y la
sociedad.
 42

formas competitivas de buena vida y buena sociedad. Un segundo límite es la no discriminación,

según la cual todo niño debe ser educado, lo cual equivale a la no exclusión, esto es, que ningún

niño puede ser marginado de una educación adecuada para participar plenamente en la sociedad,

colaborando en su perfeccionamiento y definición de su estructura futura.

La institucionalidad de la educación pública

Libertad como derecho de las familias a la elección de la educación de sus hijos;igualdad como

curriculumy organización nacional que cautele y asegure el logro de lo común;acceso garantizado

e inclusión de todos y diversidad de proyectos educativos como aceptación de las diferencias; son

criterios normativos que debieran plasmarse en una institucionalidad de la educación pública que

sea garantía de esa experiencia de encuentro de la diversidad y del logro de una plataforma de

capacidades para todos, esto es, de una cultura común independiente de toda lógica selectiva o de

exclusión. Sin embargo, para reconocer las diferencias individuales, esta misma institucionalidad

debiera, gradual y/posteriormente al aseguramiento del logro de aprendizajes asociados a la

educación obligatoria, reconocer a cada uno su mérito y las diferencias de trayectoria que de ahí

se siguen, porque un sistema escolar que determina por completo la trayectoria de los individuos

tiene pocas posibilidades de contribuir a una justicia social ampliada (Dubet, 2005)24.

24
Todo lo anterior ha sido traducido prácticamente como si el “lugar” de la educación pública fuera el
curriculum. Es decir, la educación pública se reconoce y alcanza cuando los estudiantes: a) logran los
aprendizajes y alcanzan las capacidades de base que les permiten participar en los diversos espacios de vida
pública; y b) son capaces de continuar estudios posteriores a la etapa de base que, a su tiempo, les facultan
para ocupar diversas posiciones que pueden implicar legítimas diferencias sociales.
 43

En efecto, un sistema de educación pública no se puede pensar sólo desde la igualdad, pero

tampoco exclusivamente desde la meritocracia. Esta última supone que previamente ha habido

mérito para recibir algo (en ese caso, la educación). Porque, como ya se dijo, en una sociedad

donde la ciudadanía es la base de igualdad, los que se educan no están en condición de acreditar

mérito alguno (Atria, 2007). Cada uno recibe la educación de base simplemente porque es parte

de un grupo. Por lo mismo, el problema de la distribución de la educación esencial

(razonablemente igualitaria) es anterior al principio de meritocracia. Más aun, la meritocracia

futura sólo es posible a condición de haber asegurado antes una base igualitaria de capacidades25.

Sin embargo, el problema es que, en el caso chileno, la educación se funda en dos principios de

distribución que inevitablemente están en tensión. De un lado, el principio del mercado para el

que puede pagar y según el cual sólo se recibirá aquello por lo que se paga, y del otro, el principio

de ciudadanía para el que no puede pagar, según el cual se garantiza a cada uno una provisión de

mínimos de educación como una parte sustantiva de la ciudadanía. Todo lo anterior lleva a un

sistema segregado, ordenado para unos según su capacidad de pago y para otros según aquello a

lo cual tienen derecho.

Por consiguiente, lo que colisionan son dos principios de distribución. El principio de mercado es

ante todo un principio operativo de transacción o, si se prefiere, de relación entre quien necesita

algo, su capacidad de pago y la disponibilidad del satisfactor en un determinado escenario. La

25
Se puede añadir dos argumentos empíricos acá: a) La razón por la cual los Estados definen una educación
obligatoria (12 años en el caso chileno) es precisamente que dicho periodo es el necesario para asegurar ese
mínimo o base de igualdad. Quien se obliga a ello debe ser, finalmente, el Estado. Y b) De modo
complementario, muchos países postergan la distribución de oportunidades y recursos según mérito para la
fase última de la escolarización, suponiendo que antes se han provisto las oportunidades y recursos mínimos
para asegurar esa base de igualdad.
 44

distribución se hace con arreglo a la puja entre demandantes y oferentes. El principio de

ciudadanía, en cambio, es un principio de integración en igualdad. Es la sociedad organizada (el

Estado) quien debe organizar y proveer dicho bien. Y cada individuo, sólo por el hecho de

pertenecer a esa comunidad política, tiene igual derecho al bien que actúa como satisfactor. La

distribución, por lo mismo, no puede ser sino seguir una lógica igualitaria porque la pertenencia al

grupo es la base de concreción de la igualdad.

Educación pública y cuasimercado

Desde la década de 1980, el sistema escolar en Chile se caracteriza por una oferta de provisión

mixta, donde establecimientos de administración municipal compiten con otros de administración

privada. Conceptualmente, este diseño se denomina “cuasi-mercado” y supone una división de

funciones entre Estado y mercado: el Estado tiene un rol generalmente acotado a la definición de

regulaciones y al financiamiento y asignación de recursos, admitiéndose el principio del

participación estatal y financiamiento público para prevenir las fallas del mercado y asegurar el

acceso a la educación para todos, junto con limitar las tendencias a que las inversiones privadas en

educación resulten menores que las socialmente deseables. Pero lo que no hace directamente el

Estado es proveer y administrar el servicio educativo.Al mismo tiempo, se incorporan elementos

de mercado, tales como estimar un precio variable del servicio que se ofrece, diversificar las

características de dicho servicio a objeto de cubrir el espectro de preferencias de los clientes,

alentar la competencia entre oferentes, proveer información que haga suficientemente

apreciables las características y diferencias de calidad de los servicios y estimular la libre elección

de los establecimientos por parte de las familias. De acá se seguiría un conjunto de ventajas o
 45

atributos de mercado que activarían el sistema escolar: la libre elección crearíael entorno

competitivo o los incentivos y presión necesarios para que las escuelas aumenten la eficiencia en

el uso de los recursos y provean una educación de calidad. Ello implica en lo sustantivo que la

oferta de educación pública adoptaría la satisfacción de la demanda como criterio rector de sus

decisiones y acciones, es decir, que se organizaría para responder a las necesidades e intereses de

los estudiantes y sus familias. Se requeriría sobre todo un escenario donde el proveedor esté

dispuesto y en condiciones de responder a la demanda del cliente. Si esto no ocurre, entonces

este cliente quedaría atrapado en un “no-mercado” (Gerstner et al, 1996). Luego, junto con el

financiamiento de un servicio básico de educación para todos, la tarea del Estado sería regular los

intercambios e incorporar elementos de presión e incentivos en este juego de oferta y demanda,

alentando la elección, la diversidad, la autonomía, la responsabilidad y la rendición de cuentas por

los resultados.

En un arreglo público-privado que articula descentralización y participación privada en la provisión

de servicios educativos, la educación pública puede recurrir a instrumentos de gestión “tipo

mercado”, cuidando en particular los efectos de éstos en las condiciones resultantes de equidad.

Para ello, lo esencial está en la concepción del rol de Estado y de cómo éste traduce

operativamente el derecho a la educación (Atria, 2007).Dicho de otro modo, la cuestión es cuáles

son los factores y condiciones para que dichos instrumentos efectivamente posibiliten la entrega

de educación pública según criterios de ciudadanía porque el modo en que se provea el servicio

educativo altera la naturaleza del mismo. A este respecto, en lo sustantivo se puede proponer que,
 46

para asegurar los fines de la educación pública en un sistema de provisión mixta, es necesario al

menos que en la prestación del servicio26:

1) Se definan normas nacionales exigibles de calidad de la oferta y umbrales garantizados de

los aprendizajes escolares. En el primer punto, las normas refieren a las capacidades

(competencias profesionales de gestión y pedagogía) y recursos materiales y financieros

para la implementación de una educación pública. En el segundo punto, remite a la

existencia de una formulación nacional del conjunto de aprendizaje de base y necesarios

para todos, esto es, los saberes y disposiciones básicas que posibilitarán a cada estudiante

la continuación de estudios y su incorporación plena a la sociedad.

2) Se garantice una educación de calidad, cantidad y adecuada distribución para todos, esto

es, un estándar tanto de cobertura y despliegue,como de las características de los

procesos de enseñanza y de los resultados de aprendizaje, en todas las áreas geográficas

del país; deben además cuidar que el servicio prestado en los establecimientos públicos

alcance niveles de calidad equivalentes a los de la educación no pública y, por último,

deben cubrir los costos del servicio educativo según el tipo de estudiantes y su contexto.

3) Se disponga de sistemas de seguimiento, evaluación y responsabilización sobre la

organización de la oferta, los procesos y resultados de la educación pública: esto es,

dispositivos para asegurar que los proveedores satisfagan permanentemente los

requerimientos de calidad, propiciando las acciones correctivas y asunción de

consecuencias cuando se adviertan brechas.

26
Algunas de estas exigencias se apoyan en Cohen y Franco, 2005
 47

4) Se establezcan regulaciones a la selección de beneficiarios: en el caso de la educación

pública supone que las reglas del juego deben inhibir la posibilidad de que los

establecimientos rechacen a aquellos estudiantes que presentan mayor riesgo

socioeducativo y cuya formación es más compleja y/o costosa.

5) Los proveedores existan en un número necesario y suficiente y sean competentes técnica

y financieramente. La oferta de educación pública debe contar con la capacidad técnica

que le permita gestionar un servicio educativo cumpliendo mínimos de calidad en sus

procesos y resultados. Es también esencial que estos proveedores cuenten con el soporte

financiero suficiente para satisfacer esos mínimos de calidad.

6) Las familias que demandan educación pública en un territorio o contexto cualquiera,

tengan acceso al bien, comprendan la importancia de su decisión (valoración de la

experiencia escolar y expectativas asociadas) y además cuenten con los recursos

materiales y simbólicos para su elección educativa.

En resumen, un sistema escolar público será de calidad cuando logre articular cuatro dimensiones

((McEwan, 2003) y Pedró et al, 1998):

1. Libertad de las familias para elegir dónde y qué educación tendrán sus hijos, la cual es, en

el caso chileno, uno de los componentes históricos del sistema escolar.

2. Eficacia y eficiencia productiva, esto es, producir los resultados deseados al menor costo

para la sociedad. Como se advierte, el énfasis está puesto en maximizar los resultados y no

en sólo cuidar los costos de hacerlo.

 48

3. Equidad, entendida acá como la distribución justa de los recursos, las oportunidades y los

resultados. Se supone que un sistema público es de suyo más equitativo, en tanto carece

de barreras rígidas de entrada y se reconoce como inclusivo o “de todos” (ex ante y ex

post).

4. La cohesión social, por último, sugiere que la educación pública debería profundizar la

democracia, posibilitando la integración en la escuela y asegurando que todos los

estudiantes aprendan los mínimos necesarios para reconocerse como comunidad y lograr

una inserción plena en la vida social.

3.2. Narrativa, modo deregulacióne interdependencia en sistemas escolares27

Los sistemas escolares pueden ser comprendidos como una red de actores coordinados por un

conjunto de reglas y recursos para su funcionamiento y orientación hacia sentidos y objetivos más

o menos compartidos en la sociedad. De modo sucinto, se puede señalar que los sentidos y

objetivos compartidos actúan como principios de legitimación de las regulaciones o reglas del

juego que, a su turno, son definidas por los grupos dominantes para preservar el poder, encauzar y

controlar las actuaciones de los grupos inscritos en un campo. Los discursos colectivos sobre el

papel de la educación en la sociedad han sido conceptualizados como la “narrativa” del campo

educacional y cumple una función estabilizadora del sistema escolar en tanto provee las

27
Esta sección recoge algunos argumentos de Corvalán (2005), “Sistema educativo, modo de regulación y
equidad educativa”, documento de trabajo no publicado y del documento de proyecto de investigación
“Modo de regulación del sistema educativo y su impacto en la equidad y calidad educacional” de la Facultad
de Educación de la Universidad Alberto Hurtado (2006).
 49

justificaciones para el modo de regulación, mediante un relato sociopolítico de los significados, el

papel y lugar de la educación en la sociedad. Por esto, la narrativa ha sido caracterizada en lo

sustantivo como un discurso colectivo28 del campo político educacional, cuyo núcleo es la idea de

una educación capaz de contribuir a la formación de una sociedad democrática e inclusiva, donde

sea posible la búsqueda y logro del bienestar individual y colectivo (bien común) (Linbland y

Popkewitz, 2004).

Por otra parte, analíticamente es necesario distinguir al menos dos niveles en la organización del

sistema escolar: macro y micro29. En el nivel macro, cuya pretensión es la comprensión y control

del conjunto del sistema escolar, operarían dos categorías: el modo de regulación y la narrativa. A

partir del modo de regulación (o el principio de generación de reglas), las autoridades definen las

regulaciones, esto es, las leyes y otras prescripciones burocráticas verticales para enmarcar los

contextos de acción y guiar las prácticas de los actores situados en la base del sistema.

Las regulaciones estatales son, por tanto, las “reglas del juego” o los medios empleados para

orientar estratégicamente y/o ajustar el funcionamiento del sistema escolar a los fines

perseguidos. Las reglas buscan distribuir los recursos, controlar las prácticas y delimitar el campo

de acción autónoma de las unidades y/o agencias educativas. En este sentido, son “regulaciones

de control” en tanto constricciones externas vigentes que efectivamente se imponen a los

28
Dicho de otro modo, la narrativa alude las distinciones y categorías de sentido común con que los actores
piensan y estructuran significados que luego operacionalizan en un determinado contexto socio-histórico.
Por lo mismo, se trata de un concepto que remite al saber de fondo no cuestionado de la realidad social.
29
Convencionalmente, en Chile se distinguen tres niveles: macro, meso y micro, en correspondencia con los
niveles de organización del Estado: nivel central, nivel intermedio y nivel local.
 50

actores30, pretenden una suerte de “cierre” o “límite normativo” al sistema y son definidas desde

su núcleo.

Estas reglas tienen una expresión de enlace entre el nivel central y el local, radicada en el nivel

intermedio que, al menos en el contexto chileno, tiene un rol de control de la implementación de

las normas nacionales, pero también de formulación de un segundo conjunto de regulaciones que

contextualizan u operacionalizan las reglas macro para adecuarlas a los escenarios locales.

Aunque en una visión funcionalista del sistema escolar se esperaría que el nivel local ponga en

juego las reglas nacionales y su contextualización intermedia, ajustando su comportamiento

organizacional a las mismas; en la práctica, los actores locales redefinen o crean nuevas reglas

para coordinar acciones, alcanzar los objetivos y resolver las diferencias o los problemas que

surgen en la comunidad escolar. En esta dinámica, las unidades locales y las autoridades

intermedias delimitan o re-definen las zonas de desarrollo autónomo de las escuelas, reforzando

y/ debilitando la coherencia interna del sistema. Esdecir, desde su propia comprensión de las

30
Se sigue acá la noción de “reglas” de Reynaud (1989), según el cual las reglas son constricciones que
efectivamente se imponen a los agentes intencionales, ya sea porque ellos mismos las crean o,
simplemente, porque las reconocen al acatarlas, negociándolas, arbitrándolas, traduciéndolas o
conduciendo su vigencia, revisión, modificación, reemplazo o, incluso, eliminación. En otras palabras, las
reglas acotan los marcos de actuación no sólo de los actores que se quiere controlar, sino también de
quienes las definen y sustentan. Esta interpretación resulta útil para comprender por qué quienes pudiendo
impulsar el cambio o modificar dichas reglas, no siempre lo hacen. Se puede aventurar que estos actores
comprenden que la acción colectiva en un determinado escenario, sólo es posible si se instituye o acata una
normativa común. Siendo así, estos actores privilegiarían la estabilidad y el orden social o de un subsistema
de interacción y su distribución asimétrica de poder (como el sistema escolar), antes que la coherencia entre
las normas en vigor y los relatos y conceptos que los sostienen (narrativa). Se puede postular, desde aquí,
que la constitución de un “relato” o “narrativa” (esto es, una finalidad compartida, una intención, una
justificación y una orientación de las acciones de los actores recogida en un proyecto común) es un estadio
de desarrollo de una comunidad o grupo social que acontece después de que dicho colectivo ha aceptado la
normativa de base y comienza a estructurar relaciones de interdependencia y/o cooperación dentro de
cierto “cierre normativo e institucional”.
 51

regulaciones centrales y teniendo a la vista sus propios objetivos, los actores localescrean nuevas

reglas que traducen en criterios, estrategias y prácticas de gestión cotidiana, y que traducen y

hasta pueden llegar a resignificar las regulaciones generadas “desde abajo hacia arriba” que

vienen a limitar las posibilidades para alcanzar los objetivos locales. Así comprendidos, estos

criterios y estrategias definidos aquí se pueden denominar “regulaciones locales” generadoras de

autonomía en tanto tentativas de apertura o ampliación del límite o cierre normativo definido

desde el centro del sistema escolar.

En resumen, los sistemas escolares operan sobre regulaciones de origen múltiple y estas

regulaciones tienen diversa capacidad de coerción. Con todo, no necesariamente más regulaciones

implican más orden, ajuste o fidelidad a la matriz normativa. Las diversas fuentes y orientaciones

de las regulaciones pueden, eventualmente, generar incoherencias entre niveles o un

debilitamiento o fragmentación del sistema todo o en alguno de sus niveles (por ejemplo, el nivel

local), desplegando relaciones de resistencia u oposición a la matriz normativa31.

Ahora bien, en tanto sistema, resulta obvio asumir relaciones entre componentes y niveles del

sistema educativo. Las primeras suelen ser procesos de coordinación o cadenas de decisiones que

se proponen influir en la dirección u orientación del mismo, esto es, son procesos que apuntan al

31
Una perspectiva similar se propuso en el estudio comparado “Regulaciones y desigualdades en los
sistemas educativos europeos”, realizado por un consorcio de universidades de Europa (2001-2004),
coordinado por Christian Maroy, de la Universidad Católica de Lovaina. El estudio encontró que la
autonomía, aunque beneficiosa en ciertos aspectos, puede generar descoordinación e incoherencias entre
los diversos agentes que trabajan en distintos niveles; a su vez, las regulaciones pueden propiciar o inhibir la
segregación educativa y las jerarquías sociales entre escuelas relacionadas tanto con habilidades académicas
de los estudiantes como con el background cultural y socioeconómico de sus familias. El Informe final se
puede consultar en http://www.girsef.ucl.ac.be/europeanproject.htm (recuperado el 17 de enero de 2009)
 52

logro de los fines del sistema. En este sentido, pueden ser relaciones tanto en un mismo nivel

como entre niveles.

Para dar cuenta de las relaciones entre organizaciones de un mismo campo y del mismo nivel,

Delvaux (2003) propone el concepto de “interdependencia”, entendido como las decisiones

tomadas por cada actor local por o en referencia explícita o tácita a los demás actores con los

cuales interactúa o comparte un mismo espacio o escenario de competencia. Es decir, Delvaux

restringe el uso del concepto a las interacciones horizontales, si bien acepta que éstas tienen

relación o se ven influidas por actores que no se ubican en el mismo nivel. Con todo, el núcleo del

concepto está en su potencial de análisis de las relaciones explícitas (intencionales, esto es, donde

uno de los actores define sus cursos de acción contemplando en éste el actuar pasado o posible de

otro actor) o tácitas (derivadas de la acción intermediaria de un tercer actor que vincula a los dos

primeros) entre organizaciones escolares situadas en un mismo entorno o campo de acción. Al

respecto, dos escuelas pueden estar en interdependencia haya o no interacciones entre ambas:

basta que un intermediario (por ejemplo, una familia que busca trasladar de escuela a su hijo)

transite de un actor a otro y que uno de estos actores vea afectado su campo o entorno de acción

porque aquel tercero puede interactuar con el otro actor, influyendo así en las posibilidades del

primero). La interdependencia, así definida, incluso ocurre en la ausencia de interacciones

efectivas entre dos actores (Delvaux, 2003)32.

32
El concepto ha sido aplicado a la comprensión de las relaciones que se dan cuando se cumplen al menos
dos condiciones: a) un espacio local donde existe un cuasimercado educativo donde pueden concurrir los
actores en situación de competencia por el acceso a recursos (los alumnos). Y b) una autoridad interesada
en regular ciertas relaciones de competencia y colaboración en dicho espacio local.
 53

En un cuasimercado, la relación de interdependencia de base es la competencia, esto es, la

relación de confrontación o disputa de recursos escasos, lo cual implica que si uno de los actores

los obtiene, el otro no33. Teóricamente, caben otras relaciones que Delvaux denomina de

“cooperación” (“asociación” o “inspiración”, donde la primera supone que una escuela A depende

de la voluntad e interés de la escuela B para obtener los recursos o beneficios; y donde la segunda

relación consiste en que la escuela A basa su accionar en características o desempeño de la

escuela B) y, por último, de “confrontación”, donde –junto con la relación de competencia34- cabe

la relación de “negociación” o de acuerdo y transacción respecto de algo que la escuela A desea y

que la escuela B posee.

La noción de “interdependencia”, por tanto, alude a las decisiones tomadas por un actor en

referencia a otro actor u organización (o influidos por éste) que opera en el mismo entorno. De

acá se infieren las siguientes consecuencias:

a) Las decisiones de un actor u organización tienen consecuencias para los demás actores u

organizaciones. Es decir, las decisiones de uno, consideren o no de manera explícita o

intencionada a las de los demás, pueden verse influidas por las acciones que se siguen de

la interpretación y valoración que otro actor hace de los comportamientos del primero.

b) Los actores u organizaciones no ocupan posiciones simétricas ni disponen de iguales

recursos ni capacidades ni estrategias. Por lo mismo, si bien operan en el mismo entorno y

campo, tienen una estructura de activos y oportunidades distinta que les aporta ventajas

33
Típicamente, la elección de una familia por un establecimiento, significará para éste una ganancia o
ingreso (en Chile, el valor de la subvención estatal que porta dicho estudiante) y, para los otros no elegidos,
una pérdida o señal de insuficiencia de su oferta.
34
Que implicaría un tipo especial de confrontación que no implica acuerdo.
 54

o desventajas respecto de los otros, lo cual implica que pueden alcanzar sus propios fines

y/o contribuir a los fines del sistema de manera igualmente distinta.

c) Aun cuando estos actores u organizaciones se desenvuelven al interior de un mismo

campo que se entiende orienta sus componentes o partes hacia sus propios fines, la

coerción o fuerza reguladora que este campo ejerce sobre cada uno de los mismos, es

relativa. Dicho de otro modo, individuos o grupos socialmente condicionados pueden,

desde sus propios espacios de autonomía (pero que se intersectan con los de los otros),

contribuir a reforzar o modificar una realidad social dada.

d) Se tiene, entonces, dos potenciales “orientadores” en un campo o sistema: las decisiones

o regulaciones centrales que el propio campo o sistema ha definido para encuadrar el

desempeño y la dirección del mismo y, por otro lado, las decisiones locales que cada actor

toma a partir de su lectura del entorno en que le corresponde actuar.

Aplicado al sistema escolar, la influencia de una escuela sobre otra puede expresarse en tres

niveles de funcionamiento, según Delvaux. En un primer nivel o “momento”, una escuela puede

influir la cantidad y la naturaleza o “calidad” de los componentes clave de otra escuela (alumnos,

docentes, financiamiento). En un segundo nivel o “momento”, una escuela puede incidir directa o

indirectamente en la manera en que otra escuela distribuye u organiza los componentes clave, es

decir, puede influir en cómo se estructuran los cursos, en cómo se distribuye los profesores y en el

destino asignado a los recursos Por último, una escuela puede afectar el desempeño o

funcionamiento integrado de todos los componentes anteriores de otra escuela (esto es, la

gestión pedagógica, la gestión de la convivencia, etc.).

 55

Cabe advertir que, particularmente en un sistema descentralizado y de cuasimercado como el

chileno, la mayoría de las influencias de una escuela sobre otra son indirectas o remotas, porque la

mayoría de las decisiones en los tres “momentos” anteriores, son mediadas por otros actores del

sistema escolar (los sostenedores o administradores de los establecimientos); en otras palabras,

las unidades escolares tienen grados de autonomía y decisión relativamente escasos.

No obstante, es claro que en un sistema que establece la competencia entre escuelas y entre

sostenedores, la influencia entre escuelas de similares atributos (ubicación, costo y tipo de servicio

educativo ofrecido) puede ser fuerte o “alta” en el nivel de la cantidad y calidad de los

componentes clave: en tanto portadora de una subvención que debe cubrir el costo de la

enseñanza de un alumno, cada familia pueden elegir sólo una de las escuelas y,

consecuentemente, habrá una beneficiada y otras no beneficiadas. Por eso, las regulaciones o la

definición política del modo de distribución entre escuelas de los alumnos (libre elección de las

familias, por zonas, por sorteo, etc.), del personal (flexibilidad o inamovilidad parcial o total de los

docentes) y de los recursos financieros (asociados a las características de la oferta, a los resultados

que se obtengan del servicio educativo o simplemente dependientes de las características o

atributos de la demanda), configura apreciablemente el escenario o entorno de gestión de cada

escuela, ampliando o restringiendo la interdependencia, reforzando o reduciendo la obligación de

una escuela para tomar en cuenta a su entorno (las otras escuelas) en sus decisiones de distinto

orden y profundidad (esto es, en cada uno de los “momentos” antes enunciados).

Para integrar la influencia indirecta de una escuela sobre otra, Delvaux introduce el concepto de

“vectores de interdependencia”, esto es, los actores externos o internos que sirven de interfaz o
 56

puente entre dos escuelas. Los principales actores vectores pueden estar dentro o fuera de la

escuela. En el caso de los vectores dentro de la escuela, la clasificación es amplia y comprende la

dirección, los docentes, las familias y los alumnos. Caben también acá los jóvenes no

escolarizados, las organizaciones sindicales, etc.35.

Por su parte, los vectores externos son los actores del nivel intermedio del sistema escolar, esto

es, aquéllos situados entre los responsables centrales del sistema y las escuelas. Su función es de

contextualización de las orientaciones nacionales y recae sobre un territorio o sobre un grupo de

escuelas. Esta función se puede desempeñar como “coordinación” o como “intervención”. En el

primer caso, Delvaux afirma que los vectores coordinadores actúan directamente en la gestión de

las interdependencias de primer nivel entre escuelas, arbitrando decisiones, administrando

conflictos o construyendo acuerdos sobre la cantidad y calidad de los componentes clave de cada

escuela. En el segundo caso, un vector interventor no actúa directamente sobre objetos o las

relaciones que tocan simultáneamente a varias escuelas, sino que separadamente con cada una,

por lo general en el segundo y tercer nivel, esto es, sobre la estructuración interna de los

componentes o sobre su funcionamiento integrado. Un ejemplo típico de vector interventor, por

tanto, sería el sistema de inspección y la asesoría técnica externa.

El análisis de las interdependencias supone que dos escuelas son interdependientes cada vez que

las decisiones de una se ven influidas por las decisiones de otra. Por lo mismo, las variables de

interdependencia son múltiples: el espacio geográfico en que se localizan, el nivel escolar que

atienden, el tipo de curriculum que ofrece, el tipo de familias que matriculan sus hijos en esas

35
En rigor, se trata de una categoría con subcategorías que tal vez sea demasiado amplia, lo cual le puede
restar capacidad heurística.
 57

escuelas, los flujos de alumnos entre escuelas, etc. Son estas variables las que configuran el

criterio de agrupación y que posibilitan la construcción de conjuntos y tipologías.

Ahora bien, para el análisis del sistema escolar chileno, la categoría de “vector de coordinación” se

puede aplicar al sostenedor municipal o privado subvencionado que opera en un determinado

contexto socio-espacial. En este sentido, se puede sostener que el municipio conforma un grupo o

conjunto de escuelas en interdependencia, cuya relación se basa en su dependencia mutua del

gobierno municipal; del mismo modo, un sostenedor privado puede ser interdependiente del

sostenedor municipal si opera en el mismo espacio o si dirige su oferta a la misma población

escolar. En estos casos, es posible afirmar que ambos sostenedores comparten un “espacio de

interdependencia” o “entorno de gestión” de uno o más conjuntos de escuelas, a saber, un

espacio donde las decisiones de uno de los sostenedores influye directamente o indirectamente

en las decisiones del otro o, si se prefiere, un espacio donde las causas y las razones de las

decisiones y las acciones de gestión de ambos actores deben ser comprendidas relacionalmente.

Si bien Delvaux amplía el concepto de “interdependencia” a las relaciones de competencia,

negociación, asociación e inspiración, es claro que en un escenario de cuasimercado como el

chileno, las relaciones de competencia son centrales para comprender el funcionamiento del

sistema de educación municipal y, por extensión, del mercado educativo local. En cambio, las

relaciones de negociación, asociación e inspiración, si bien son teóricamente posibles, parecen

menos probables porque la relación de competencia tiene preeminencia, pues se ve fuertemente

incentivada por las regulaciones centrales o las decisiones políticas sobre los criterios de
 58

distribución de los componentes clave de la oferta de cada escuela o de cada conjunto de

escuelas.

Asimismo, cabe una segunda distinción respecto del modelo analítico general de Delvaux. Como se

ha dicho, éste fue concebido para ser aplicado a la comprensión de las relaciones entre escuelas,

pero en el caso chileno, debe aceptarse su aplicación a la comprensión de los conjuntos de

escuelas (agrupadas por dependencia administrativa) porque las decisiones sobre la

estructuración de la oferta educativa (sus componentes, su distribución e incluso su

funcionamiento integrado) es altamente dependiente de las decisiones del sostenedor

responsable del conjunto de escuelas que corresponda.

Así y en referencia al peso o influencia que cada sostenedor municipal le atribuya a la oferta

privada subvencionada que opera en su mismo espacio de interdependencia, se asume una

interdependencia “fuerte” o “alta” si el municipio define criterios y estrategias de gestión en

referencia explícita al comportamiento o desempeño de uno o más de sus competidores privados

subvencionados y, por oposición, se puede postular una interdependencia “baja” o “débil” cuando

el mismo municipio define sus criterios y estrategias de gestión sin referencia a la existencia y

características de los sostenedores privados subvencionados que operan en su mismo espacio de

interdependencia.

De igual modo, es posible postular que las relaciones de interdependencia basadas en la

cooperación y acuerdo, configuran estrategias de gestión que los sostenedores municipales

 59

chilenos podrían implementar. El siguiente cuadro muestra ejemplos de las diversas opciones de

interdependencia:

Tabla 1: Relaciones de interdependencia colaborativa y estrategias de gestión

Relaciones de interdependencia colaborativa Estrategias de gestión educativa municipal
Inspiración (benchmark) Implementar modelos o iniciativas de gestión cuya
viabilidad y efectividad ha sido probada en contextos
similares, por ejemplo, en el ámbito de la pedagogía,
la convivencia o la evaluación.
Asociación Implementar sistemas de gestión institucional que
contengan dispositivos ligados o comunes a todos los
establecimientos participantes (por ejemplo, fondos
concursables, banco de profesores de reemplazo, etc.)
Negociación Acordar criterios de asignación de recursos para la
mejora institucional, basados en factores
consensuados
Convenir modalidades de distribución de la matrícula
según intereses y capacidades de los alumnos y
consideración de la oferta disponibles en los
establecimientos participantes
Fuente: elaboración propia a partir de Delvaux, 2003

Como se dijo, una parte significativa del espacio de interdependencia es consecuencia del

enmarcamiento general o de las regulaciones centrales que un sistema escolar define para

orientar las acciones y relaciones de sus componentes. Más aun, una forma de regulación que

opera en los sistemas escolares es precisamente el tipo y la intensidad de las interdependencias

que alienta o inhibe. Dicho de otra forma, las regulaciones también pueden definir o condicionar

las formas o modos de coordinación entre los componentes de un sistema. Por ello es que si las

regulaciones centrales privilegian relaciones de competencia, la posibilidad de que los actores

implementen relaciones de colaboración o menos confrontacionales, es menor. Lo que impera es

el criterio según el cual cada escuela o cada conjunto de escuelas (agrupadas bajo un mismo

sostenedor) tiene que tomar en cuenta a las otras escuelas o conjunto, en consideración a los
 60

efectos que la competencia con éstas puede tener sobre su propia estructuración y dinámica

interna.

En efecto, las regulaciones pueden ser comprendidas como restrictores de la acción autónoma de

los actores. Es decir, las regulaciones acotan los grados de libertad de los individuos y

organizaciones anidadas en un mismo sistema o que operan en un mismo campo, para orientar o

encauzar su comportamiento hacia los fines de ese sistema. Así, las regulaciones pueden ejercer

coerción o restringir las acciones de los individuos (las familias, los docentes, los directivos) y

pueden controlar las acciones de las organizaciones aisladas, como las escuelas e incluso de un

conjunto de escuelas (como los sostenedores).

Ahora bien, en tanto pretenden controlar las acciones y orientación de los actores individuales o

ligados, se puede denominar a estas regulaciones como “verticales”. A la vez, se puede denominar

“regulaciones horizontales” a aquellas regulaciones interesadas en influir o modelar las relaciones

de interdependencia entre actores. Integrando ambas distinciones, se tiene el siguiente esquema:

 61

Ilustración 1: Regulaciones verticales y horizontales

Fuente: elaboración propia, sobre Delvaux, 2003

En general, la eficacia de estas regulaciones de control deriva de los incentivos y las consecuencias

que la acompañan, es decir, es una función de los castigos y premios que implica seguir o no las

orientaciones que las regulaciones contemplan. En efecto, la adhesión a una norma es más o

menos compulsiva si son explícitas o no las consecuencias que ello significa. Así, un sistema de

asignación de recursos a las escuelas según la preferencia familiar que matricula a los hijos en esas

escuelas, (subsidio a la demanda) resulta altamente persuasivo porque las consecuencias de no

resultar elegido son tangibles: habrá menos ingresos para el establecimiento.

Del mismo modo, en un cuasimercado que incluye regulaciones horizontales, lo anterior supone

que ciertas relaciones de interdependencia son necesarias e incluso deseables para la

supervivencia o continuidad de la escuela o para el municipio que administra un conjunto de

escuelas.

Así pues, en teoría, la libre elección familiar y la competencia entre oferentes son catalizadores

para la mejora continua del servicio educativo. Ambos atributos debieran determinar relaciones

de competencia porque, por una parte, es claro que la influencia de la elección familiar sobre una

determinada escuela o sostenedor debiera alentarlos a generar estrategias que logren atraer al
 62

estudiante y con ello a los recursos que porta; y, por otra, la expectativa de esa elección familiar

debiera llevar a la escuela y al sostenedor a poner atención a la cantidad y calidad de la oferta

alternativa y a buscar formas de superarla.

Como ambos elementos son consustanciales a un diseño de mercado educativo, estas relaciones

de interdependencia propiciadas por las regulaciones horizontales serán eficaces en tanto: a)

convenzan a las escuelas y sostenedores que sus objetivos serán mejor alcanzados cuando

integren en sus criterios y estrategias de gestión, el análisis de las posiciones y las influencias de

las demás actores que comparten el mismo entorno o espacio de gestión; y b) evidencien la

imposibilidad de un manejo sustentable del servicio educativo sin integrar dichas relaciones.

En contrapunto, si los oferentes no advierten que estas relaciones de interdependencia resultan

indispensables para la continuidad del servicio que proveen, dichas regulaciones pierden eficacia.

3.3. Modelo de análisis de la educación pública y su gestión en el sector municipal

Modelo general de análisis de la educación pública municipal

Las orientaciones, los criterios y las estrategias de gestión municipal de la educación, adoptados

por los municipios, se ven condicionados por el modo de regulación del sistema y por el contexto

local que, a su vez, es productor de regulaciones. Es decir, de un lado, la institucionalidad o

estructuración global del sistema condiciona las actuaciones o acota los grados de libertad
 63

decisional de los gestores locales; y del otro, son también estos actores quienes, sobre la base de

su comprensión de dichas regulaciones de control y del escenario concreto de gestión, generan

regulaciones locales que orientan las propias decisiones de gestión.

Ahora bien, la situación de la gestión de la educación municipal en Chile es diversa. Y los factores

que influyen en ella son también múltiples. Para caracterizar los escenarios de gestión de la

educación municipal en Chile, en este modelo se consideran tres grandes factores:

- la complejidad socioeducativa de la población escolar

- las funciones, capacidades y recursos de gestión de la oferta de educación municipal

- el contexto de cuasi-mercado local, esto es, la situación de competencia de la educación

municipal con los proveedores privados subvencionados

Como es obvio, una de las variables de mayor incidencia es la complejidad socioeducativa de la

población escolar que asiste a los establecimientos. Es conocido el peso de las variables extra-

escuela en los resultados escolares y, dentro de éstas, la influencia de las características del hogar

(capital cultural y capital social escolar). Ambas variables suelen presentarse asociadas: a mayor

capital cultural (esto es, a mayor correspondencia entre los recursos culturales familiares y los

códigos culturales dominantes en la sociedad), mayor capital social escolar, esto es, mayores

recursos sociales intra-hogar para acompañar los aprendizajes de los hijos. Esta relación entre

activos o “capitales”, se puede ampliar al capital social comunitario, es decir, los recursos que se

obtienen por la participación en redes de colaboración en la comunidad.

 64

Complementariamente, la localización geográfica de la población escolar (aun en escenarios de

cuasimercado donde la demanda “se mueve”), no es siempre resultado de las preferencias

autónomas de las familias ni es totalmente aleatoria y está afectada por variables estructurales

como las regulaciones económicas, la dinámica productiva (que define las probabilidades de

acceso al empleo), la política de suelos y la segregación residencial que delinea la concentración

espacial de la pobreza. A la tradicional división “urbano-rural” de los hogares se debe añadir

especialmente factores de clasificación económica que, en el caso de las poblaciones pobres,

operan incluso a través de la política pública (vivienda social, transportes, etc.). Entonces, en

territorios donde se concentran poblaciones de alta vulnerabilidad social, la complejidad para

gestionar un servicio con cierta eficacia es mayor.

Un segundo factor dice relación con las funciones, capacidades y recursos de gestión de los

municipios. El presupuesto municipal de educación se basa fundamentalmente en los ingresos por

subvención escolar, pero dicho presupuesto puede resultar insuficiente en los escenarios

socioeducativos donde la asistencia media de la población escolar no cubre los costos

operacionales, sea porque las familias prefieren los establecimientos privados, sea porque la

asistencia es irregular en ciertos periodos del año o en ciertos entornos (por ejemplo, comunas

que concentran establecimientos de alta dispersión geográfica o que se sitúan en entornos de

riesgo).

Co-actúa con esta situación, la localización geográfica del municipio y las características generales

de la población que allí reside: los ingresos municipales, generados por impuestos a la propiedad

de los residentes o por las actividades económicas desarrolladas en cada comuna, son
 65

evidentemente distintos en cada escenario. La posibilidad de aportes complementarios al servicio

educativo de parte de los municipios es igualmente relativa.

En estrecha relación con lo anterior, las capacidades profesionales de los equipos a cargo de la

gestión municipal se distribuyen según la disponibilidad presupuestaria del municipio o, más

extensamente, según su voluntad y capacidad de conformar y mantener equipos capaces de

gestionar la oferta educativa municipal. Pero, además, dichas capacidades pueden ser o no

adecuadas según las funciones que les son asignadas a los municipios en educación y según el

tamaño del sistema de educación de cada municipio.

Acá se advierte un aspecto donde comienzan a interactuar factores socio-geográficos de la

demanda con las posibilidades de la oferta para constituir equipos de gestión municipal con

capacidades y recursos suficientes. Hay dos escenarios que grafican esta interacción: por una

parte, un escenario corresponde a los municipios situados en zonas de alta concentración de

población en edad escolar, que pueden ver aumentadas sus probabilidades de obtención de

recursos financieros dado que la demanda por educación es mayor en su contexto. Y el otro

escenario es aquel de los municipios que, por las características de la población residente y de las

actividades económicas que allí se desarrollan, obtienen ingresos tributarios que pueden

suplementar los ingresos obtenidos por la subvención por asistencia y que, por lo mismo, aseguran

un respaldo financiero a la gestión municipal.

Un tercer factor concomitante es el escenario de gestión, en términos de la participación de la

educación municipal en el mercado local de la educación, es decir, las condiciones de competencia

 66

a las que se ve enfrentado el municipio. El tamaño del sistema escolar municipal se compone tanto

de la oferta, esto es, el número de establecimientos educativos, como de la demanda, es decir, la

matrícula local que asiste a esos establecimientos. Así, un municipio que opera en contextos de

alta competencia debería dedicar esfuerzos a asegurar el piso de sustentabilidad financiera de su

oferta; en contraste, un municipio que concentra una alta participación del mercado local de

educación, es decir, que tiene la preferencia de la población escolar local, podría tener mayores

probabilidades de sustentación financiera e, indirectamente, podría contar con mayores

capacidades de gestión.

No hay, en este sentido, un tamaño crítico absoluto de un sistema municipal de educación; en

principio, el tamaño puedeser más o menos problemático según su participación en el mercado

local de la educación, pero lo que resulta determinante es el equilibrio entre funciones,

capacidades, recursos y complejidad o características del escenario de gestión. En definitiva, como

en el caso de la interacción entre contexto y capacidades, el escenario de gestión co-varía con los

anteriores factores.

El esquema siguiente muestra los conceptos centrales y las relaciones que se establecen entre

ellos. En un primer nivel se sitúan los conceptos de “narrativa” y “regulaciones” con sus

referencias principales. La narrativa y las regulaciones de control o “centrales” son un binomio

esencial para comprender la dinámica del sistema escolar y remiten, de manera muy general, a la

dimensión cultural y la dimensión estructural de una organización o sistema.

 67

Ilustración 2:Modelo de análisis de la educación pública en Chile

Fuente: elaboración propia a partir del marco de referencia de esta Tesis

En un segundo plano36 se sitúa el nivel local en tanto escenario socio-geográfico de la gestión de la

educación pública en municipios. Cada municipio genera un conjunto de regulaciones locales que

hacen referencia relativa de las regulaciones nacionales o de control central. Estas regulaciones

locales de autonomía son el resultado del análisis situado de la coerción que pueden ejercer las

regulaciones nacionales y la narrativa subyacente al sistema, pero a la vez son una traducción del

juicio o comprensión de las funciones, capacidades y recursos de gestión de cada municipio, así

como del contexto socio-espacial (y la complejidad de la población escolar que allí reside) y del

36
Para efectos del modelo, el nivel intermedio es asociado o subsumido por el nivel central en tanto, por lo
menos en el contexto chileno, dicho nivel de administración es altamente dependiente del poder central y
tiende a replicar la estructura de este último.
 68

espacio de competencia o “mercado educativo local”. En este sentido, constituyen la base de la

definición de los criterios y estrategias de gestión.

En tanto productos regulatorios, los criterios y estrategias de gestión permiten dar cuenta de dos

valiosos elementos de comprensión de la gestión municipal de la educación pública:

a) en relación con las regulaciones, pueden traslucir tensiones implícitas y explícitas: las

primeras son aquéllas derivadas de la fricción entre narrativa y regulaciones; las segundas

son aquéllas derivadas de la fricción entre regulaciones nacionales y contextos locales.

b) revelan las orientaciones predominantes en la gestión municipal de la educación pública,

es decir, pueden señalar si los énfasis de gestión están en la contextualización de las

regulaciones; en la implementación local de las políticas educativas nacionales; en la

búsqueda de la mejor respuesta a las demandas del contexto local; o si están más bien

centradas en la continuidad, mejora o expansión del servicio.

El espacio de competencia, en un cuasimercado educativo, suele no coincidir con las fronteras

administrativas o formales de gestión de la educación. En este sentido, se puede plantear la

noción de “escenarios de gestión”, esto es, un lugar o espacio de interdependencia donde el logro

de los fines u objetivos del sistema de educación pública se ve condicionado por las decisiones de

los otros oferentes que operan en el mismo contexto, o bien por las propias decisiones que, en su

construcción, integran tácita o explícitamente a los demás oferentes.

 69

Modelo comprensivo de la gestión de la educación pública en municipios

El modelo de análisis de la educación pública antes expuesto define un marco general, pero no

penetra en la configuración de los componentes de la gestión de la educación pública. Para ello, se

ha definido un segundo modelo analítico para:

a) dar cuenta operativa de un concepto de educación pública, en tanto constructor de

sentidos, movilizador y articulador de la gestión, especialmente entre los directivos

responsables de la educación en el municipio.

b) reconocer la dimensión territorial o situada de la gestión educativa y ser capaz de

aplicarse en la diversidad de escenarios en que opera la educación municipal37.

c) identificar los recursos y capacidades disponibles para confrontarlos con la complejidad

socioeducativa del entorno, junto con los desafíos y funciones educativas que esperan

respuesta del municipio o gobierno local.

d) contener los procesos y prácticas de gestión, especialmente aquéllos que comprenden la

estructura de apoyo y control de procesos y resultados de los docentes y directivos de las

escuelas y liceos.

e) contemplar el concepto de “mercado educativo local”, esto es, la existencia de una oferta

educativa en situación de competencia.

Lo anterior se puede esquematizar como sigue:

37
Se han identificado al menos 5 tipos de situación educativa municipal, cada una con sus atributos propios
(ver, por ejemplo, Ostoic y Ugalde, 2006)
 70

Ilustración 3: Modelo comprensivo de la gestión de la educación pública en municipios

Fuente: elaboración propia a partir del marco de referencia de esta Tesis

Las dimensiones de análisis de la gestión de la educación pública en municipios son

conceptualizadas como sigue:

1. Responsabilidad educativa del municipio:

Tanto la literatura sobre reformas y cambio educativo38, como la sistematización de

experiencias nacionales de gestión local de la educación (MINEDUC, 2005; Marcel y

Raczynski, 2009)39 concuerdan en la centralidad del liderazgo sistémico, vale decir, de los

responsables del sistema educativo que se gestiona. El liderazgo equivale acá a la convicción

sobre la responsabilidad y compromiso del municipio con la educación pública, traducida en

38
Consultar, por ejemplo, Hopkins, David (2008), “Cada escuela, una gran escuela. El potencial del liderazgo
sistémico”; Fullan, Michael (2002); “Los nuevos significados del cambio educativo”; Fullan, Michael (2007);
“Las fuerzas del cambio con creces”; Hargreaves, Andy (2003), “Replantear el cambio educativo. Un enfoque
renovador”; Fullan, Michael y Hargreaves, Andy (1999), “La escuela que queremos” y Hargreaves, Andy; Earl,
Lorna y Ryan, Jim (2008), “Una educación para el cambio. Reinventar la educación de los adolescentes”.
39
En el primer texto, si bien se trata de un estudio orientado a sistematizar experiencias interesantes de
supervisión en Chile, algunos de los casos son, en rigor, estudios de “buena gestión municipal de la
educación”, donde uno de los componentes que caracteriza la buena gestión es la existencia y desarrollo de
una estructura y dispositivos de control y asesoría a los establecimientos. Con todo, en todos los casos se
menciona la relevancia de un foco claro y consistente en la gestión municipal. En Marcel y Raczynski (2009),
a su vez, se incluye un estudio cualititativo de Salinas y Raczynski (2009) donde se pesquisa las prioridades,
actores y procesos en la gestión municipal de la educación y luego se presenta una caracterización de la
forma en que se hace gestión educativa municipal. Una de las conclusiones del estudio es la importancia de
la mirada a largo plazo, el liderazgo y la convicción educativa de los responsables políticos del municipio.
 71

ideas públicas fuertes, consistentes en el tiempo y acompañadas de voluntad efectiva de

implementación. Se trata de lo que Fullan (2007) denomina el “propósito moral”, que se

concreta posteriormente en la filosofía organizacional y en la definición de metas colectivas

concretascomunicables y comprensibles para todos los actores. La existencia de ideas

públicas fuertes en las autoridades del sistema municipal de educación genera un discurso

(sentidos) y reglas compartidas, aporta visión de futuro, proporciona un contexto y

horizonte a los docentes, organiza las estrategias y procesos clave y aumenta la probabilidad

de una gestión coherente entre el equipo de gestión municipal y los establecimientos.

2. Criterios y orientaciones estratégicas (política educativa local):

Los criterios y orientaciones estratégicas son los lineamientos de segundo nivel que

traducen el ideario sobre la educación pública y la misión institucional en focos y prioridades

de concreción y asignación de recursos, objetivos y metas asociados a plazos al menos

mediatos (lo que dura un periodo de gobierno municipal), principios de coordinación

política y técnica para todas las unidades de gestión que luego se deberán comprometer en

la ejecución de las diversas iniciativas para alcanzar las metas, demandas de capacidades,

procesos y recursos y de ajustes organizacionales yresponsabilidades generales de las

unidades.

Hay dos aspectos centrales en esta dimensión de análisis de la gestión de la educación

pública: a) la definición de focos y prioridades de concreción, lo cual supone que cada

municipio debe hacer un análisis exhaustivo tanto del espacio de interdependencia o

entorno de gestión (mercado local de la educación), como de las propias unidades de

 72

gestión (los establecimientos educativos de dependencia municipal)40 y b) la decisión sobre

estrategias generales de acción, por lo general diferenciadas por unidades de gestión41, que

resultan de la integración del propósito moral y la conclusión sobre las posibilidades,

ventajas y límites de la educación pública en la comuna.

3. Capacidades profesionales y organización:

Hacen referencia tanto a la calidad como la cantidad de profesionales que son responsables

de la dirección e implementación de las estrategias. Es claro que la gestión de la educación

pública requiere de competencias técnicas y políticas, las primeras quizá más

intensivamente en los equipos más próximos a los establecimientos; las segundas más

40
Si se asume un escenario de mercado como entorno de gestión, parece lógico esperar que las
organizaciones que compiten allí apliquen herramientas propias del campo de los negocios, sin que de aquí
se infiera que la educación pública es un negocio o deba ser tratada como tal. La efectividad organizacional y
las herramientas de gestión de negocios que pueden contribuir a ella no son neutras, pero su orientación no
es de suyo el lucro. De hecho, a mediado de la década de 1990 surge una corriente de gestión pública
caracterizada por la inclusión de criterios e instrumentos propios del mundo de los negocios que hoy son
parte constitutiva de la nueva gerencia pública.
En lo que respecta al análisis del espacio de interdependencia o entorno de gestión y competencia de la
educación pública municipal, una herramienta aplicable –con las adecuaciones del caso- es el denominado
“modelo de cinco fuerzas de Porter”, propuesta en la década de 1980 por Michael Porter. Las cinco fuerzas
son los “proveedores”, los “compradores”, los “sustitutos”, los “nuevos participantes” y los “competidores
participantes en la industria”. La intensidad de la rivalidad es el aspecto central del modelo y ésta puede
verse afectada por la dinámica de crecimiento del mercado, el grado de diferenciación del producto, los
costos relativos, los grados de concentración de la oferta, la amenaza de nuevos participantes y el rol
facilitador u obstaculizador que allí juega la acción del Estado, quien mediante regulaciones e incentivos, a
su vez, puede interponer barreras a la entrada de nuevos competidores o barreras de salida a aquellos para
quienes el negocio ha dejado de ser atractivo (Hax y Majluf, 1995). Es bastante evidente que muchas de
estas nociones son adecuadas para caracterizar el cuasimercado educativo local en Chile.
41
Las estrategias generales definen la postura de la organización sobre lo que constituirá su foco central y
son el modo de comunicar los objetivos de desempeño y los programas de acción críticos que resumen
todas las interrogantes o desafíos estratégicos clave a los que la organización se enfrenta (en este caso, el
municipio). Por lo tanto, es indispensable identificar los factores críticos (políticos, sociales, tecnológicos)
que podrían afectar el desempeño institucional y luego formular la estrategia genérica (enfoque o líder total
en costos; enfoque o liderazgo por diferenciación de productos o servicios; segmentación en un nicho de
mercado). Esta estrategia “genérica”, simultáneamente, puede ir acompañada de un análisis más profundo
sobre cada una de las unidades de gestión que las ordene según su contribución a las metas institucionales
o, en un lenguaje de gestión de empresas, según su aporte al mantenimiento o mejora de la posición
competitiva de la organización en el mercado en que opera.
 73

relevantes en la conducción global de la educación pública en un municipio42. Asimismo,

esta dimensión refiere a las maneras de estructurar los equipos municipales, en sintonía con

las capacidades profesionales disponibles y potenciales, conforme a las metas e iniciativas

que se impulsan.

4. Recursos y financiamiento:

Como es obvio, remite al análisis de los recursos y financiamiento de la educación pública en

municipios. Los aspectos clave son la suficiencia y adecuación de los recursos a la

complejidad de la gestión educativa en el entorno respectivo y, por otro lado, la

composición del financiamiento, esto es, la provisión de recursos propios del municipio y/o

la obtención de recursos provenientes de otras fuentes. También es de interés analizar las

formas de planeamiento y gestión presupuestaria existentes en el municipio.

5.Matriz de gestión (procesos y prácticas de gestión):

Conforma los lineamientos del tercer nivel propiamente operativo y consiste en el

desarrollo de las competencias funcionales necesarias en administración y finanzas,

capacidades profesionales, tecnología y soporte, infraestructura y equipamiento y todos

aquellos necesarios para dar cuenta de los focos y prioridades de gestión43.

42
Y en ambos grupos, deben existir capacidades transversales asociadas al liderazgo del cambio, lo cual
supone: a) claridad sobre el propósito moral, b) entender el cambio; c) ser coherente; d) construir relaciones
y e) conocimientos técnicos (Fullan, 2007). En Fullan (2002), se proponen otras formas igualmente
relevantes de liderazgo: liderazgo educativo (énfasis en la pedagogía y el aprendizaje); liderazgo político
para asegurar consensos y gestionar recursos; y el liderazgo directivo propiamente tal para generar
estructuras de planificación, participación, supervisión y apoyo.
43
Por ejemplo, algunos municipios enfocan su gestión a la reducción de déficit presupuestario y los bajos
resultados SIMCE, lo cual supone sanear la gestión financiera y mejorar la gestión administrativa. Otros
avanzan un poco más y apuntan a una reingeniería de la gestión municipal que implica delegar a los
establecimientos la gestión financiera y de recursos humanos, junto con redefinir el rol de la Corporación o
 74

En términos generales, hay dos sub-dimensiones de análisis: a) la definición de la matriz o

panel de gestión de los procesos clave y b) la existencia y calidad de los dispositivos de

apoyo y control de procesos y resultados de los docentes y directivos de las escuelas y

liceos, así como de sistemas de aprendizaje institucional.

Respecto de la primera de las sub-dimensiones, se considera que una matriz es inicialmente

adecuada44 cuando contiene definiciones y dispositivos concretos para la organización e

implementación de las actividades45 y para el seguimiento y análisis de los recursos,

procesos y resultados asociados las mismas46.

Por otra parte, está fuera de discusión la centralidad que ocupan en la gestión escolar, los

procesos de enseñanza y aprendizaje. Por extensión, resulta igualmente incuestionable la

importancia de contar en el nivel local de la educación pública, con dispositivos de apoyo y

control de procesos y resultados de los docentes y directivos de las escuelas y liceos; así

como de sistemas de apoyo al aprendizaje institucional y al desarrollo de comunidades

profesionales docentes. En efecto, uno de los rasgos sobresalientes de las experiencias de

DAEM en materias pedagógicas, aumentando su protagonismo y reconfigurando el soporte en materias

contables, administrativas y legales (MINEDUC, 2005).
44
Es claro que un juicio fundado sobre la calidad de una matriz de gestión requiere algo más que la
enumeración de sus componentes.
45
Lo cual no es otra cosa que la traducción funcional de las orientaciones estratégicas para la gestión de la
educación pública en el municipio respectivo. Cabe señalar que el tránsito de prioridades políticas y
orientaciones estratégicas requieren un modelo de gestión que distinga al menos dos planos: el político y el
técnico, donde el primero denota la definición y comprensión del propósito moral y de las ideas públicas
fuertes; y donde el segundo señala la operacionalización de dicho propósito e ideas públicas en lineamientos
de gestión. Por consiguiente, la matriz de gestión debiera considerar dispositivos para informar de los
procesos y resultados en los dos ámbitos.
46
Una herramienta concreta de seguimiento y análisis es el denominado “cuadro o panel de gestión”, cuyos aspectos
generales pueden ser consultados en Olve, Roy y Wetter (1999).
 75

gestión local de la educación que logran buenos resultados escolares es la instalación y

preocupación constante por monitorear y evaluar las prácticas de gestión en la unidad

educativa, especialmente, el trabajo de los profesores en el aula y de los directivos y

técnicos (MINEDUC, 2005; Raczynski y Salinas, 200947). Asimismo, como advirtió Fullan

(2002) a partir del análisis de buenas experiencias de gestión local en distritos

norteamericanos, los responsables locales de la educación pública apoyan el aprendizaje

sobre el aprendizaje, especialmente entre los directivos de cada establecimiento; supervisan

los procesos de mejora de prácticas pedagógicas y resultados de enseñanza, se centran en

los cambios en la cultura de los establecimientos y promueven un sentimiento de identidad

compartida.

6. Comprensión y perspectiva situacional de la gestión municipal de la educación pública

(competencia y complejidad socioeducativa):

Una comprensión y perspectiva situacional de la educación pública (y de su gestión local)

supone partir de la constatación de la territorialidad de la experiencia educativa. Pero

“territorio” no es equivalente a una geografía cuyos límites están administrativamente

acotados. Un territorio es uno de los vectores del espacio donde se inscriben y desarrollan

las relaciones de interdependencia, es decir, una suerte de estructurante del entorno de

gestión que, como si dijo antes, desborda los límites administrativos y geográficos.

47
En el Anexo de este estudio se detalla seis casos de gestión municipal de educación calificados como
“interesantes”. Aunque disímiles, las experiencias allí expuestas dan testimonio de una preocupación
municipal que luego es operacionalizada en dispositivos de gestión técnica pedagógica local.
 76

Visto así el territorio, la gestión municipal de la educación pública está imperativamente “en

situación”, es decir, ocurre en configuraciones territoriales cuya especificidad es tributaria

de las relaciones entre factores diversos que le dan identidad al territorio, tales como las

condiciones culturales-étnicas, educativas, socioeconómicas, sanitarias de su población, o

las características topográficas, climáticas; la infraestructura, el grado de conectividad y el

equipamiento social, etc.48.

La complejidad socioeducativa, esto es, el peso de factores socioeconómicos en los

resultados escolares resulta casi un invariante de la gestión de la educación pública49.

Además, una parte de política social opera parcialmente con criterios territoriales y define

programas, servicios y ayudas (subsidios) que se enfocan a apoyar determinadas

poblaciones ubicadas en entornos socioeconómicos territorialmente acotados. Es claro que

esta acción estatal modifica la estructura de oportunidades de la población escolar allí

residente. Y, de paso, se constata la volatilidad del límite físico en tanto determinante de un

territorio, porque estas políticas no siempre tienen un registro ni son gestionadas a escala

48
No es sólo cuestión de qué factores conforman o se consideran para el análisis de un territorio. Territorios
muy similares entre sí, en cuanto a sus características productivas, sociales, culturales, étnicas, en su
ruralidad o urbanidad, etc. pueden presentar posibilidades de vida y desarrollo educativo muy diferentes
(Corbetta, 2008).
49
A manera de ejemplo, consultar “La reforma municipal en la mira” (EXPANSIVA/Escuela de Trabajo Social
UC/Observatorio de las ciudades UC, 2007). Allí se afirma: “Una serie de trabajos muestran que existe una
relación robusta entre las condiciones socioeconómicas, geográficas, costos de educar a los alumnos y
resultados educativos (e.g., Hanushek, 1986, 1995 para resultados internacionales, y estimaciones para Chile
en Gallego, 2006 y Mizala, Romaguera y Urquiola, 2007). El argumento en breve consiste en que niños
provenientes de hogares de padres con un menor capital humano y cultural, tienden a ser más costosos de
educar porque el colegio debe suplir la ausencia de recursos del hogar. Asimismo, las condiciones
geográficas y territoriales del lugar afectan los resultados, en general se observa que zonas rurales o con
menor población constituyen entornos donde es más difícil brindar educación de calidad: disminuye la
oferta de recursos humanos calificados, el acceso a tecnologías y a servicios complementarios a la labor
educativa”.
 77

comunal. Y, sin embargo, influyen y ayudan a delimitar la complejidad socioeducativa

comunal.

Asimismo, la oferta privada subvencionada que opera en el mismo territorio de la comuna

configura también el entorno de gestión en tanto proveedor de servicios educativos en

competencia de la educación pública. Como es obvio, la gestión de esta última tácita o

explícitamente incorpora la influencia de la competencia.

Entonces, una lectura situacional de la gestión de la educación pública resulta ineludible.

Adicionalmente, se puede postular dos argumentos: a) una comprensión situada de la gestión

pública abona la tesis de la insuficiencia de la regulaciones de control como demarcaciones de la

educación pública, al tiempo que cuestionan la eficacia de la homogeneidad en políticas públicas,

así como alpredominio del enfoque sectorial de las políticas educativas y a la verticalidad de las

mismas, generadas desde el centro o vértice del aparato estatal hacia la comuna y la unidad

escolar; y b) la mirada territorial es lógicamente necesaria cuando se acepta la capacidad local

como generadora de regulaciones de autonomía, tal como se expuso en páginas anteriores.

 78

4. METODOLOGÍA

Esta Tesis exploró y examinó los criterios y estrategias de gestión de la educación pública

declaradas por los responsables en los municipios y estampados en sus principales instrumentos

de gestión, para responder a los desafíos que las regulaciones e institucionalidad le imponen,

asumiendo que en dichos criterios y estrategias subyace una comprensión de la educación pública.

Ello supone que, de algún modo, los criterios y las estrategias de gestión de la educación pública

son una traducción operativa u organizacional de los significados que el concepto de educación

pública tiene para los responsables de la educación municipal en Chile.

En consonancia con lo que se expuso en el Marco Conceptual de esta Tesis, lo que se analizó, por

lo tanto, fueron:

1. Las definiciones y justificaciones dadas por los responsables locales a la educación pública

en tanto aquellas reflejan la comprensión de la responsabilidad educativa de la comuna;

2. Los criterios y orientaciones estratégicas para la gestión de la educación pública;

3. La matriz de gestión que organiza los diversos componentes funcionales y las estrategias

concretas;

4. Las capacidades profesionales y las formas generales de organización de los equipos;

5. Los recursos y financiamiento, no en su cuantía, sino en tanto condicionantes de la

capacidad local de respuesta a las demandas y complejidad del desafío de gestión.

 79

Para su abordaje, en esta Tesis, se resolvió una aproximación cualitativa, articulada sobre las

siguientes premisas50:

- Las decisiones metodológicas fueron estructuradas procurando su estricta coherencia con

el modelo de análisis definido en el marco teórico conceptual.

- Se prescindió de técnicas cuantitativas tanto para el muestreo, la construcción, el análisis

e interpretación de datos. Es, en breve, una tesis no estadística.

- El objeto de estudio está constituido por los criterios y estrategias de gestión del modo en

que son construidas por los gestores, esto es, son las prescripciones o normas que

organizan la gestión de la educación pública en los municipios. Se trata de un objeto que

se puede conocer desde el relato de los actores y desde los textos –generados por ellos

mismos- que las describen y sistematizan.

- Las fuentes para acceder a datos para la comprensión de estos criterios y estrategias de

gestión de la educación pública fueron los relatos de los gestores municipales a cargo de

la misma y los documentos que organizan la gestión anual del servicio educativo.

50
Una justificación extensa de las premisas se desarrolla en Anexos
 80

4.1. Decisiones metodológicas

51
Una evidencia lo es dentro de una teoría

Los criterios y estrategias de gestión de la educación pública en municipios, en tanto objeto de

estudio, tienen la complejidad de articular aspectos estructurales (o macro) y aspectos locales (o

micro). Los primeros, como se ha dicho, remiten especialmente al modo de regulación nacionaly

delimitan las posibilidades de acción de los actores locales que operan en dicha institucionalidad

(reglas de entrada, permanencia y salida de la oferta; criterios y mecanismos generales de

asignación de recursos humanos, materiales y financieros, entre otros) y también se puede

postular la influencia remota de la narrativa sobre educación pública que impregnaría la provisión

de educación pública en el sistema escolar. Por su parte, los aspectos “micro” llevan al análisis del

escenario local y a las restricciones que el mismo impone a la gestión de la educación municipal,

vistas desde la perspectiva de los actores involucrados, esto es, los responsables de la gestión

municipal en cada caso.

Ahora bien, esta interrelación entre aspectos macro y micro en la gestión de la educación pública

en municipios, no significa que los criterios y estrategias empleados por los municipios estén

“clausurados” o sean consecuencia directa de las condiciones que las regulaciones de control

establecen; del mismo modo, tampoco se podría inferir que estos mismos criterios y estrategias

esté totalmente “abiertos” o sean la resultante de las propias definiciones de cada gestor

municipal, con independencia del enmarcamiento que las regulaciones nacionales señalan. Como

51
González de la Rocha, M. y Escobar, A. (2008)
 81

es obvio, hay procesos que operan como intermediarios entre ambos niveles52. Estos procesos son

básicamente la gestión de la política educativa nacional en un contexto de descentralización de la

educación y del Estado (que relacionan las decisiones nacionales de desarrollo del sistema

educativo con las características socio-geográficas y las limitaciones, funciones, demandas e

intereses propios de cada gobierno municipal) y las regulaciones de cuasimercado que posibilitan

que oferentes públicos y privados se desplieguen en un mismo entorno de competencia.

Así pues, como se argumentó al exponer el modelo de análisis en el Marco Teórico, ambos niveles

(macro y micro) se relacionan estrechamente, porque las regulaciones de control (propias del nivel

macro), si bien definen límites estructurales, son siempre contextualizadas mediante regulaciones

locales que definen los actores en cada escenario o entorno de gestión específico. Esas

regulaciones locales de autonomía son, en buena cuenta, los criterios y estrategias de gestión

formuladas para alcanzar las metas y articular fines e intereses nacionales y locales. Luego, tanto

las regulaciones y narrativa nacional, como la comprensión de la complejidad del escenario local,

condensan en los criterios y estrategias definidas por los responsables de la gestión.

Se tiene, entonces, un objeto de análisis cuyo abordaje puede ser hecho tanto desde una

perspectiva macrosocial como microsocial. En el primer caso, se estaría frente a un estudio con la

pretensión de proponer una explicación o interpretación sobre patrones o tendencias generales

de gestión de la educación pública en Chile; en el segundo, la pretensión es más acotada y se

52
Para expresarlo en términos más bien cuantitativos: los criterios y estrategias de gestión de la educación
pública en los municipios son el resultado de una ecuación donde una fracción de los criterios y estrategias
se puede atribuir al marco regulatorio y otra fracción a los condicionantes establecidos por los propios
actores situados en el entorno concreto en que se despliegan. Aunque la relación entre estos factores es
una de las afirmaciones de base de este trabajo de tesis, estimar su magnitud no es un objetivo de la
investigación.
 82

puede presentar como un intento de contribuir a la comprensión de los modos concretos en que

es gestionada la educación pública en Chile en ciertos escenarios, habiendo asumido previamente

un concepto de “educación pública”. Esta Tesis se inclinó por la segunda opción.

En resumen, para conocer los criterios y estrategias de gestión, se optó por recurrir a los propios

directivos de la educación municipal y a los principales documentos ordenadores de la gestión

local de la educación pública. Es por ello que la aproximación metodológica fue esencialmente

cualitativa. Concretamente, el dispositivo de investigación adoptó como método el estudio de

casos, realizados en tres comunas del país que se estimó representativas de algunos de los

principales escenarios de gestión. En cada caso, se utilizó dos técnicas de producción de datos: las

entrevistas semi estructuradas y el análisis de los documentos centrales de gestión anual de la

educación municipal (es decir, en cada comuna se analizó el Plan Anual de Desarrollo Educativo

Municipal PADEM y el Proyecto de Mejoramiento de la Gestión Municipal PMGM

correspondientes).

En los párrafos siguientes se presentan los argumentos para cada una de las decisiones tomadas, a

saber:

a) El estudio de caso como la modalidad general de organización del trabajo de campo

b) Los criterios asumidos para la selección de casos y la caracterización de los casos definidos

c) Las técnicas de producción de datos

d) La organización del corpus de datos y la estrategia de análisis, apoyado en un software de

análisis cualitativo
 83

e) La matriz metodológica y la organización del trabajo de campo

a) El estudio de caso como organizador del trabajo de campo

Stake (1998) afirma que los casos de interés en educación los constituyen las personas y los

programas porque cada uno tiene algo de único y cada uno tiene algo en común. Lo que se

pretende en un estudio de casos es su comprensión, lo que tiene de singular y de complejo, su

inserción en sus contextos, su interrelación con ellos. Se ha dicho, además, que, a diferencia del

experimento, el estudio de casos es el método a elegir cuando el fenómeno que se estudia no se

distingue de su contexto (Yin, 2003, en Blaxter, L; Hugues, C. y Tight, M., 2008). Un estudio de

caso, por su parte, se define por la focalización o la especificidad del objeto de análisis que está

contenido en uno o más casos singulares. Lo importante es el carácter representativo, especial o

“crítico” del caso. No tiene un patrimonio propio de procedimientos metodológicos, sino que

puede recurrir a las técnicas e instrumentos que se estime pertinente para los objetivos de

investigación.

Los casos pueden ser entidades empíricas o pueden ser construcciones teóricas. En ambos casos,

se puede tratar de entidades generadas para la investigación o que son anteriores a ella. En esta

Tesis, los casos fueron entidades empíricas adecuadas para la investigación mediante procesos

previos de clasificación y agrupamiento de ciertos atributos o propiedades de interés para la

investigación.
 84

Una segunda perspectiva definitoria pone énfasis en el estudio de casos como un medio y no

como un objeto de estudio. Así visto, el estudio del objeto de interés se emprende para alcanzar

una comprensión más desarrollada de algún problema en general o para desarrollar una teoría

(Gundermann, 2008). Tiene, por lo mismo, cierto valor heurístico.

b) Los criterios para la decisión de los casos y la caracterización de los casos de estudio

Por definición, una muestra es un segmento de la población. Una muestra, finalmente, es la

selección de las observaciones que se harán.

El carácter no aleatorio del muestreo ha sido objeto de crítica frecuente en las investigaciones

cualitativas. Se afirma que la validez de los hallazgos está limitada sólo al conjunto de las unidades

o de los casos analizados y que, por consiguiente, no serían “generalizables”. Como anota Cortés

(2008b), la crítica no es científicamente correcta porque proviene de una manera particular de

entender la generalización de resultados, a saber, la propia de la investigación cuantitativa que se

considera o se imputa a sí misma como hegemónica. El supuesto de la investigación cuantitativa

sobre el muestreo aleatorio es que estas muestras permiten hacer inferencias o estimaciones

relativas a la población muestreada, calculando el error muestral. Sin embargo, aun cuando sea

pequeño, el grado de confianza de la estimación sea alto y se usen estimados insesgados,

eficientes, consistentes, suficientes y de varianza mínima, nada garantiza que los intervalos de

estimación contenga las características de la población que la muestra dice representar. De modo

que no es posible garantizar que la generalización de la muestra estadística a la población arroje

 85

los resultados correctos y que, por consiguiente, sea más precisa que las de la investigación

cualitativa (Cortés, 2008)53.

El sesgo de la selección de pocos casos u observaciones se puede reducir si se hace sobre la base

de las variables independientes y no a partir de las dependientes. Si se determina qué casos

analizar por los “efectos”, la selección de casos predetermina el resultado del estudio; por el

contrario, si se selecciona los casos mediante las categorías de las variables independientes, no se

restringen la variaciones posibles de la variable dependiente. Así, para aumentar la probabilidad

de que la selección de casos no afecte la variabilidad de los efectos, se recomienda incluir en la

muestra los casos que presenten la mayor variabilidad, esto es, deliberadamente se debe buscar la

mayor diversidad posible en las observaciones (Cortés, 2008b).

1. Caracterización de escenarios y criterios de selección de “municipios-casos” para el

trabajo de campo

Considerando lo anterior, en esta Tesis la decisión sobre los casos de interés se basó en lo

que se puede denominar “muestreo analítico”, esto es, una modalidad de selección de casos

no aleatoria basadas en tipos de casos diferentes con el objeto de comprender las

variaciones posibles y postular relaciones de carácter más general (González de la Rocha, M.

53
La diferencia entre ambas formas de investigación, dice Cortés (2008), estaría en que la investigación
cuantitativa provee estimaciones de los errores de inferencia que surgen del paso de lo particular a lo
general, mientras que la segunda, en tanto emplea muestras intencionales o no aleatorias, no tiene formas
de evaluar los errores de inferencia.
 86

y Escobar, A., 2008). Una condición para este muestreo es, como se deduce, la construcción

o desarrollo previo de tipologías54 de los aspectos de la realidad que interesa estudiar.

En esta Tesis, la población corresponde al conjunto de los municipios chilenos que

administran establecimientos educacionales. Para determinar los municipios-caso objeto de

análisis, se adoptó la tipología de la educación municipal propuesta por Ostoic y Ugalde

(2006)55. Sobre la base de las características de estos grupos, se definieron las dimensiones

relevantes para la caracterización de los escenarios o entornos de gestión de la educación

municipal; variables que luego condicionan y, a la vez, son parte de los elementos para la

definición de criterios y estrategias de gestión. Como se expuso en el marco de referencia de

esta Tesis, las dimensiones fueron:

a) La complejidad socioeducativa de la población escolar (CSE), que condensa variables de

contexto espacial y características de la demanda, como el nivel de escolaridad de la

población, el porcentaje de población total (densidad poblacional) y el porcentaje de

población rural y el grado de aislamiento geográfico.

b) Las capacidades y recursos de gestión de la oferta de educación municipal (CRG), que

contiene atributos de la oferta municipal, tales como la disponibilidad presupuestaria

total del sector educación, la dependencia del Fondo Común Municipal y las

54
He aquí un punto de convergencia entre las aproximaciones cuanti y cualitativa: las tipologías o
agrupaciones de las variables o casos que buscan formar grupos o conglomerados excluyentes y
exhaustivos. Una tipología es generada exclusivamente con el propósito de clasificar los casos en grupos no
definidos previamente y, por lo mismo, que no existen a priori (Vivanco, 1999). Una tipología, por
consiguiente, puede ser compatible con una aproximación cualitativa al objeto, en tanto no ha pre-
supuestosu lugar.
55
Construida como parte de la investigación sobre regulaciones y equidad educacional en Chile, emprendida
por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) de la Universidad Alberto Hurtado, misma
que sirvió de paraguas a esta Tesis
 87

características profesionales de los profesionales de la educación comunal (graficado en

el porcentaje de docentes respecto del total del personal del sector educación).

c) El contexto de cuasi-mercado local (MeL) que proporciona una aproximación al entorno

de gestión o espacio de interdependencia donde opera la educación pública
municipal56.

Considerando estas dimensiones y asumiendo que cada una de ellas puede adoptar dos

valores (“alto” o “bajo”, representado en el cuadro con los valores “positivo” y “negativo”,

respectivamente57), se determinaron ocho escenarios teóricos posibles para el análisis de la

gestión de la educación pública en municipios.

56
La tipología de Ostoic y Ugalde (2006), aporta insumos indirectos para su caracterización, como la
situación de competencia de la educación municipal con los proveedores privados subvencionados,
representada en el porcentaje de participación de la oferta y matrícula municipal respecto del total de
establecimientos y matrícula escolar existente en la comuna. Se trata de “proxis” porque es sabido que, en
el cuasimercado chileno y sobre todo en zonas urbanas de alta densidad poblacional, los bordes del
mercado educativo local no siempre coinciden con los límites geográficos de cada comuna
57
Categorías que, ciertamente, pueden ser más complejas si se añaden nuevas particiones (por ejemplo,
una categoría intermedia en cada una de las dimensiones multiplicaría los escenarios posibles)
 88

Tabla 2: Escenarios teóricos de gestión de la educación pública en municipios

CSE
(+) (-)
(+)(+)(+) (+)(-)(+)
Escenario 1 Escenario 2

(+) Alta complejidad de entorno; altas Alta complejidad de entorno; bajas (+)
capacidades y recursos de gestión; capacidades y recursos de gestión;
alta participación en el mercado local alta participación en el mercado local

(-)(+)(-) (-)(-)(-)
Escenario 3 Escenario 4

(-) Baja complejidad de entorno; altas Baja complejidad de entorno; bajas (-)
capacidades y recursos de gestión; capacidades y recursos de gestión;
baja participación en el mercado local baja participación en el mercado local

CRG MeL
(+)(+)(-) (+)(-)(-)
Escenario 5 Escenario 6

(+) Alta complejidad de entorno; altas Alta complejidad de entorno; bajas (-)
capacidades y recursos de gestión; capacidades y recursos de gestión;
baja participación en el mercado local baja participación en el mercado local

(-)(+)(+) (-)(-)(+)
Escenario 7 Escenario 8

(-) Baja complejidad de entorno; altas Baja complejidad de entorno; bajas (+)
capacidades y recursos de gestión; capacidades y recursos de gestión;
alta participación en el mercado local alta participación en el mercado local

Fuente: elaboración propia a partir de la discusión sobre tipología de Ostoic y Ugalde (2006)
 89

2. Los escenarios y su traducción en “municipios-caso”

Los escenarios bosquejados en el cuadro anterior fueron traducidos en “municipios-caso” y

luego dieron paso a la selección los casos comunales objeto de estudio. El cuadro siguiente

presenta la caracterización general de los municipios en cada escenario:

 90

Tabla 3: Municipios según escenarios teóricos de gestión de la educación pública

Escenario 1
Municipios rurales o en zonas geográficamente
aisladas, con predominio de oferta municipal,
dotados de equipos técnicos competentes y recursos dotados de equipos técnicos escasos y/o de baja
suficientes. La matrícula muestra un perfil
socioeducativo caracterizado por un bajo capital
educativo del hogar y baja escolaridad promedio de
la población en general, asistiendo
mayoritariamente a establecimientos educativos
municipales.
Escenario 3
Municipios urbanos, con predominio de oferta
58
privada subvencionada y baja participación
municipal en la oferta educativa comunal, dotados
de equipos técnicos competentes y recursos
suficientes. La matrícula que asiste a los
establecimientos educativos municipales presenta
un perfil socioeducativo caracterizado por un alto
capital educativo del hogar y alta escolaridad
promedio de la población en general.
Escenario 5
Municipios urbanos, con predominio de oferta
privada subvencionada y baja participación
municipal en la oferta educativa comunal, dotados
de equipos técnicos competentes y recursos
suficientes. La matrícula que asiste a los
establecimientos educativos municipales presenta
un perfil socioeducativo caracterizado por un bajo
capital educativo del hogar y una baja escolaridad
promedio de la población en general.
Escenario 7
Municipios urbanos, con una alta participación
municipal en la oferta educativa comunal, dotados
de equipos técnicos competentes y recursos
suficientes. La matrícula que asiste a los
establecimientos educativos municipales presenta
un perfil socioeducativo caracterizado por un alto
capital educativo del hogar y una alta escolaridad
promedio de la población en general.
Fuente: elaboración propia a partir de la discusión de tipología de Ostoic y Ugalde (2006)
Escenario 2
Municipios rurales o en zonas geográficamente
aisladas, con predominio de oferta municipal,
competencia y recursos insuficientes. La matrícula
muestra un perfil socioeducativo caracterizado por
un bajo capital educativo del hogar y baja
escolaridad promedio de la población en general,
asistiendo mayoritariamente a establecimientos
educativos municipales.
Escenario 4
Municipios urbanos, con predominio de oferta
privada subvencionada y baja participación
municipal en la oferta educativa comunal, dotados
de equipos técnicos escasos y/o de bajas
capacidades técnicas y recursos también
insuficientes. La matrícula que asiste a los
establecimientos educativos municipales presenta
un perfil socioeducativo caracterizado por un alto
capital educativo del hogar y alta escolaridad
promedio de la población en general.
Escenario 6
Municipios urbanos, con predominio de oferta
privada subvencionada y baja participación
municipal en la oferta educativa comunal, dotados
de equipos insuficientes y/o de baja competencias
técnicas y con recursos suficientes. La matrícula que
asiste a los establecimientos educativos municipales
presenta un perfil socioeducativo caracterizado por
un bajo capital educativo del hogar y una baja
escolaridad promedio de la población en general.
Escenario 8
Municipios urbanos, con una alta participación
municipal en la oferta educativa comunal, pero
dotados de equipos profesionales insuficientes o con
bajas capacidades técnicas y con recursos también
suficientes. La matrícula que asiste a los
establecimientos educativos municipales presenta
un perfil socioeducativo caracterizado por un alto
capital educativo del hogar y una alta escolaridad
promedio de la población en general.

58
La caracterización considera exclusivamente la oferta privada subvencionada en tanto ésta es
potencialmente la competencia de la oferta educativa pública municipal. Se omite, en consecuencia, la
oferta privada pagada.
 91

A partir de esta base, se trabajó con casos que debían contar con un doble atributo: a) ser

en sí mismos interesantes para los fines de esta investigación (en tanto ilustran las

circunstancias especiales que dicho contexto señala para la gestión de la oferta municipal), y

b) ser, a la vez, casos “típicos” o “representativos” del conglomerado teórico que integran.

Es decir, se intentó seleccionar casos para su estudio intrínseco (porque interesa aprender

sobre ese caso en particular)59 y para su estudio instrumental (esto es, para aprender del

caso en tanto “representativo” de un grupo).

Atendidos estos criterios y equilibrándolos con su factibilidad económica y operativa

(recursos financieros y plazos disponibles), se resolvió trabajar tres casos:

- Una comuna rural de la zona sur del país, representativa del escenario 2, esto es,

aquél donde prima la oferta pública en educación, las capacidades técnicas son

escasas y la complejidad socioeducativa de las familias es alta.En general, este

escenario es característico de la mayoría de las comunas rurales del país, contexto

donde además la presencia del Estado es comparativamente mayor que en las zonas

urbanas, por lo cual se estimó de interés explorar los criterios y estrategias de gestión

de la educación pública allí donde podría hallarse mayor afincamiento de la tradición

de la educación estatal.

- Una comuna urbana de la Región Metropolitana, representativa del escenario 3, es

decir, comunas cuya gestión de la educación pública debe enfrentar una alta

competencia de la oferta privada subvencionada. A su favor, estas comunas cuentan

59
Como afirma Stake (1998), el objetivo primordial del estudio de un caso no es la comprensión de otros. La
primera obligación es comprender ese caso.
 92

con equipos técnicos competentes y al menos uno de sus establecimientos

corresponde a los llamados “emblemáticos”, esto es, establecimientos públicos de

cierta antigüedad y considerados de buena calidad, lo cual les reporta una gran

demanda por sus matrículas. Se estimó de interés este caso porque grafica un

escenario de fuerte disputa entre oferta pública y privada, con una oferta pública

dotada de capacidades técnicas y la preferencia de la demanda familiar que, a su vez,

es de baja complejidad socioeducativa (lo que favorece la obtención de buenos

resultados escolares). La existencia de establecimientos públicos emblemáticos,

además, añade un rasgo de interés al caso, porque permite interrogar las tensiones

que eventualmente pueden surgir entre la igualdad de acceso y la escasez de cupos

que impulsa a seleccionar alumnos, lo cual parece poner en tensión dos de los

atributos de lo público en educación: la búsqueda de igualdad y el reconocimiento del

mérito.

- Una comuna urbana de la Región Metropolitana, representativa del escenario 6: estas

comunas también enfrentan una fuerte competencia de la oferta privada, pero en

contraste con las comunas del escenario 3, se caracterizan porque la demanda familiar

por matrículas en los establecimientos públicos es de bajo capital socioeducativo y

porque, además, carecen de las capacidades técnicas necesarias para resolver las

necesidades de gestión que dicha complejidad socioeducativa impone. Se consideró

de interés este caso porque describe el escenario de gestión mas frecuente de las

comunas de las grandes ciudades del país y porque, dado lo anterior, tiende a

reafirmar la representación social de una educación pública especialmente dirigida a

los más pobres que no tienen cabida en otro lugar.

 93

Los tres casos analizados pretendieron ser, finalmente, una síntesis de la situación de la educación

pública de gestión local, graficada a una comuna rural donde aun prima la oferta pública (lo que

podría mostrar la vigencia de la concepción tradicional de la educación pública) y dos comunas

urbanas, ambas inmersas en escenarios de plena competencia con la oferta privada

subvencionada. Como los escenarios teóricos definidos fueron ocho, se debe admitir una

cobertura incompleta o limitada de las opciones disponibles que, por consiguiente, puede restar

fuerza a los hallazgos de la Tesis.

c) Las técnicas de construcción de datos o el modo de indagación

En esta Tesis se consideró dos dispositivos de construcción de datos:

- Entrevistas semi-estructuradas a los responsables de la gestión municipal de la educación

- Análisis documental de criterios y estrategias de gestión

Una entrevista es, en lo esencial, una conversación orientada a captar la comprensión de los

actores sobre los ámbitos temáticos planteados por el investigador. En este sentido, aun cuando

se trate de entrevistas no estructuradas60 o semi-estructuradas, la conversación es una situación

creada, organizada y regulada por el investigador que procura equilibrar el interés del investigador
60
Por oposición a la entrevista estructurada, cuya versión más rígida se puede caracterizar por una serie pre-
establecida de preguntas y un repertorio igualmente acotado de respuestas que, posteriormente, son
registradas siguiendo códigos también determinados con antelación. Sobre la no-estructuración, se afirma
que una entrevista así mantiene altos grados de apertura, flexibilidad y rechazo a cuestiones de orden
previo. Tal rasgo la hace más apropiada para fines terapéuticos (donde tendría como telón sólo un “tema”
sobre el cual el entrevistado podría expresarse libremente) o para uso etnográfico, donde el guión brotaría
de las propias observaciones y anotaciones del investigador sobre el contexto cultural que es objeto de
estudio. Más que una entrevista, entonces, lo que habría sería una sucesión de conversaciones emergentes
sobre las experiencias que se van viviendo en un escenario.
 94

por captar los datos que pueden dar cuenta de las categorías de análisis, con las líneas discursivas

que el propio entrevistado plantea según se desarrolla la conversación. La entrevista, por lo

mismo, es una instancia para que el entrevistado hable sobre lo que sabe y hace, pero de modo tal

que durante la conversación (re)organice discursivamente los acontecimientos, sus experiencias e

interpretaciones de las mismas a través de las preguntas que se le formulan, sin que ello implique

asumir que dicha estructuración se elabora con fidelidad a las categorías propuestas por el

investigador. En rigor, es parte del análisis de los datos, establecer si los significados que subyacen

o que explícitamente declara el entrevistado, son o no comprensibles desde la teoría que organiza

el trabajo de investigación.

El supuesto de toda entrevista es que ésta es una puerta o vía de acceso a la realidad social de

interés. Es decir, a través del diálogo entre investigador y entrevistado es posible conocer

dimensiones o aspectos de la realidad social que –en tanto objeto de estudio- tiene un carácter

problemático cuando son analizados desde un punto de vista distinto o complementario al de los

sujetos entrevistados (para los cuales suele no ser problemático).

En contraste con la entrevista en profundidad, que exige una serie de conversaciones que

efectivamente posibiliten adentrarse en lo profundo de un objeto de estudio, la entrevista semi-

estructurada es habitualmente única, está centrada en un foco de interés investigativo y se apoya

en un guión que sugiere un marco interpretativo, pero que no es impuesto al entrevistado. Se

logra así un espacio de improvisación o flexibilidad que no arriesga el objetivo de la entrevista,

pero que sí permite la expresión de puntos de vista complementarios por parte del entrevistado.
 95

Como en esta Tesis, por lo general, la entrevista semi-estructurada es un recurso sugerido para

aquellas investigaciones que se interesan por interrogar a administradores, representantes

gubernamentales o miembros de alguna elite, personas que tienen poco tiempo o que prefieren

destinarlo a otras actividades (Vela, 2008). En este caso particular, los entrevistados fueron los

directivos responsables de la educación municipal en las comunas estudiadas.

La elaboración de la entrevista que sirvió de dispositivo de construcción de datos, se basó en tres

pasos:

a) Diseño de una matriz de análisis de la gestión de la educación pública en municipios

chilenos (aquella que se expuso bajo el subtítulo de “modelo comprensivo de la gestión de

la educación pública en municipios chilenos” en el Marco Teórico de esta Tesis). Cada uno

de los componentes de este modelo asumió el carácter de una “categoría de análisis”.

b) Posteriormente, al interior de estas categorías, se definieron focos o dimensiones de

análisis.

c) Una vez definidas las dimensiones, se elaboró un repertorio de elementos a pesquisar, lo

cual definió el conjunto de preguntas asociadas.

d) La matriz, finalmente, fue sometida a consulta de especialistas61 y luego ajustada a partir

de las observaciones realizadas.

61
Los especialistas fueron los integrantes del equipo de investigación del Proyecto de Investigación “Modo
de regulación del sistema educativo y su impacto en la equidad y calidad educacional”, Componente
“Educación Municipal”, de la Facultad de Educación de la Universidad Alberto Hurtado.
 96

El resultado se muestra en la sección siguiente, como parte del cuadro Matriz metodológica:

“Gestión de la educación pública en municipios. Contextualización de las regulaciones nacionales y

estrategias de gestión en la educación municipal”.

En términos procedimentales, las entrevistas fueron administradas como sigue:

Fase previa a la entrevista:

- Toma de contacto inicial por vía telefónica para informar de la investigación y solicitar la

entrevista, señalando el foco y la relevancia de la entrevista para los efectos de la

investigación, explicitando el perfil deseado del entrevistado y procurando identificar

claramente a los potenciales entrevistados (cargo, localización exacta de la oficina, fechas

y horarios tentativos).

- Una vez aceptada la posibilidad de entrevista, se envió vía correo electrónico, una solicitud

formal de la misma, incluyendo una carta donde se exponía los fundamentos del estudio,

sus alcances, las características de la información de interés que se pesquisaría (los tópicos

de la entrevista y la información documental requerida), la justificación de las razones por

las cuales se había seleccionado el caso, la identificación del investigador-entrevistador y

una propuesta de fechas y horas de reunión.

- Luego de un par de días, se volvió a tomar contacto telefónico y vía correo electrónico

para confirmar la recepción de la solicitud formal y conseguir una decisión de fecha y hora

de visita y entrevista a los directivos del municipio respectivo.

 97

- Un día previo al encuentro, se estableció comunicación telefónica para ratificar lo

anterior62.

Fase de desarrollo propiamente tal de la entrevista:

- Se procuró llegar al lugar de la entrevista al menos 20 minutos antes, para realizar un

breve registro anecdótico del escenario en que la entrevista se llevaría a cabo.

- Al iniciar cada entrevista, se agradeció inicialmente, luego se identificó institucionalmente

al investigador, se expuso brevemente el propósito y contenidos genéricos de la misma, se

indicó el carácter confidencial de la misma, se solicitó autorización para registrarla en

grabadora y se comenzó requiriendo un breve perfil del entrevistado y del sistema

municipal de educación.

- Posteriormente, cada entrevista –cuya duración efectiva promedio fue de 70 minutos- fue

guiada por las preguntas contenidas en la matriz respectiva. Una vez concluida, se solicitó

los documentos de interés para el estudio y se reiteró los agradecimientos.

Fase posterior a la entrevista:

- Se envío un correo electrónico de agradecimiento a cada entrevistado.

Respecto del análisis documental, más que una técnica, se trató de una fuente de información que

complementó y/o enriqueció la interpretación que aportaban las entrevistas. En cuanto texto

escrito, cada documento presentaba la posibilidad de análisis recurrente, es decir,

62
Pese a que todas las entrevistas siguieron entre protocolo de ratificación, por lo general hubo que
reprogramarlas en al menos una ocasión. Ello se explicó, en lo fundamental, por el periodo en que se
realizaron, que coincidió mayoritariamente con la fase previa a las elecciones municipales de 2008.
 98

resultabaposible volver al mismo las veces que se estimó necesario. Su tratamiento no fue distinto

del de otras fuentes escritas, es decir, fue sometido a un examen de consistencia interna o similar;

y, a la vez, fuefiltrado según los intereses de la investigación, particularmente porque su propósito

original era independiente del estudio en que fueron insertados. En tal caso, un criterio elemental

de uso fue contextualizar su aplicación y juzgarlo desde su relación con el objeto de estudio.

Así pensado, en esta tesis, el documento central analizado fue el Plan Anual de Desarrollo

Educativo Municipal (PADEM), instrumento de gestión obligatorio de la educación chilena

municipal desde 1995, diseñado para contener un diagnóstico del conjunto y de cada una de las

unidades educativas municipales, un análisis situacional de la oferta y demanda de matrícula en la

comuna, las metas anuales de gestión, los programas de acción, la dotación de personal y el

presupuesto respectivo al periodo.

En el PADEM, se examinó los aspectos relacionados con la matriz guía de la entrevista, esto es, a)

las referencias a la noción de educación pública (cuando existían); b) los criterios y orientaciones

generales de gestión; c) la caracterización de los equipos técnicos y las funciones declaradas; d) los

programas de acción (dado que de éstos se puede inferir las prioridades y los procesos de gestión)

y los recursos financieros asociados (especialmente las fuentes de financiamiento y los principales

ítemes); e) la referencia el contexto de gestión, a la oferta de la competencia y la caracterización

de la población escolar objetivo.

Junto con el PADEM, se analizó el Proyecto de Mejoramiento de la Gestión Municipal (PMGM),

formulado anualmente por cada municipio para intervenir y mejorar los procesos y resultados de
 99

gestión municipal de la educación, con cargo al Fondo de Mejoramiento de la Gestión municipal

en Educación.

En algunos casos, fue posible integrar al análisis, otros documentos, tales como publicaciones de

balance de gestión de iniciativas propias de cada municipio; y otras de descripción y justificación

de programas y proyectos propios, disponibles en los sitios institucionales en Internet.

d) la organización y los procedimientos de análisis e interpretación de datos

63
Toda investigación depende de la interpretación
64
El análisis es la interacción entre los investigadores y los datos

En sentido amplio, el análisis e interpretación de datos comienza antes de disponer de estos

últimos y, más precisamente, cuando se produce la aproximación general y teórica al campo

problemático de interés investigativo. La sola delimitación de las preguntas sobre el objeto de

estudio es ya una forma de análisis e interpretación de datos; una segunda forma es la que

subyace en la decisión sobre las estrategias metodológicas porque decidir cómo construir los

datos implica una posición sobre la “naturaleza” de los mismos. Se podría decir que este es el

primer nivel de análisis.

El segundo nivel de análisis es aquel que acontece cuando se desarrolla el modelo de análisis que

articula la construcción del marco teórico. Acá ya se definen categorías, se clasifican conceptos, se

63
Stake, R.E. (1998)
64
Strauss, A. y Corbin, J. (2002)
 100

elaboran afirmaciones provisionales que sugieren u “objetivan” ciertos significados o sentidos

asociados a los datos.

Sin embargo, en rigor o en su acepción más estricta, se denomina fase de análisis a aquella etapa

preparatoria del cierre de la investigación que sucede a la de construcción de datos65. En esta

Tesis, el análisis e interpretación de los datos construidos en esta investigación se basó en una

integración de técnicas que remiten al estudio de casos, el análisis temático interpretativo y, más

remotamente, a la teoría fundada y el análisis de discurso. La Tesis no adscribió a ninguna de estas

orientaciones en particular, sino que adoptó algunos de los elementos conceptuales de cada una

para construir un andamiaje de interpretación propia e integrarlos a una plataforma

computacional de gestión de proyectos de investigación cualitativa.

En efecto, la organización y sistematización de los datos se apoyó decididamente en el software

“QSR NVivo versión 8.0”, de QSR Internacional66. NVivo es una herramienta tecnológica de

administración de proyectos de investigación cualitativa, que trabaja con el sistema de gestión de

datos relacionales SQL Server 2005 de Microsoft y provee una plataforma flexible para organizar la

información obtenida del trabajo de campo.

Así, luego de la transcripción de las entrevistas consideradas en los 3 casos de esta investigación,

se procedió a una lectura general de las mismas. Sobre esta base, se siguieron seis “momentos” de

65
Si de algún modo la fase previa de reflexión más teórica permitió establecer “lo que no se sabía” del
objeto de estudio, la fase de análisis e interpretación de datos viene a ser la fase de sistematización crítica
de “lo que se llegó a saber” sobre el objeto investigado.
66
Para una visión general y para conocer una versión de prueba del software, se puede consultar
http://www.qsrinternational.com/other-languages_spanish.aspx . La versión 8.0 empleada en esta Tesis
apareció en marzo de 2008
 101

análisis e interpretación de datos. Se advierte que no se trata de pasos secuenciales, sino de hitos

o énfasis del proceso analítico. De hecho, los “momentos” 5 y 6 tienen un carácter transversal o,

más bien, operan como factores o criterios de rigor procedimental.

1. Integración de la matriz metodológica definida para esta Tesis con la noción de esquema

de clasificación de registros en “nodos” que emplea el software. Así, las denominadas

“categorías” en la matriz pasaron a ser los “nodos” del software.

2. Inclusión, dentro de cada “nodo”, de las “unidades de significado”, esto es, los registros o

párrafos relevantes67 de las entrevistas y anotaciones del campo para formar núcleos o

conjuntos temáticos68. Estas unidades de significado podían remitir a la matriz previa, o

bien podían hacer referencia a nuevos conceptos o nuevas categorías o dimensiones que

posteriormente complementarían la matriz original. En la terminología del software, esta

agrupación de registros puede dar lugar a un “nodo ramificado”, esto es, una estructura

jerárquica donde una categoría (o nodo principal) despliega otras subcategorías (nodos

descendientes)

67
Cabe advertir acá que en esta Tesis se obvió una recomendación usual para el tratamiento de la
información cualitativa (y que también es una de las funcionalidades de NVivo). Se trata de aquella
sugerencia de anotación de la frecuencia de aparición de ideas y conceptos clave en cada una de las
entrevistas. El argumento para registrar la frecuencia de aparición de ideas y conceptos es que ella indica la
significación de las mismas dentro del discurso del entrevistado. Sin embargo, no es obvio que la repetición
de una misma idea o concepto pueda ser considerada un indicador de la importancia de la misma, ni
tampoco resulta suficiente pedir al entrevistado que ratifique dicha atribución de importancia. En realidad, y
especialmente en una entrevista semi-estructurada, la frecuencia de aparición de una idea o concepto está
condicionada por el guión de la entrevista y, por extensión, por la importancia que el investigador le asigna a
esa idea o concepto. Por consiguiente, en estos casos, la repetición no puede ser aceptada como un
indicador de significatividad.
68
Los “núcleos o conjuntos temáticos” son una forma de “codificación axial”, esto es, el acto de relacionar
categorías a subcategorías siguiendo las líneas de sus propiedades, dimensiones y relaciones (Strauss, A. y
Corbin, J., 2002).
 102

3. Análisis por separado de cada nodo ramificado y extracción de las conclusiones o

interpretaciones asociadas a cada núcleo temático, con referencia al marco de análisis de

la Tesis.

4. Análisis del conjunto de los “nodos” para una síntesis general de los hallazgos de

investigación.

5. Comparación sistemática (constante) entre los datos referidos a cada categoría en cada

caso examinado y entre éstos y el modelo comprensivo previo, para establecer sus

relaciones y diferencias, así como las condiciones en que dichas relaciones y diferencias

aparecían.

6. Análisis crítico de los focos y dimensiones de las categorías para establecer su solidez o

consistencia con los datos empíricos; lo cual es una suerte de “comparación teórica”, en la

denominación de Strauss y Corbin (2002), porque más que examinar los datos, se

examinan las categorías con las cuales aquéllos son examinados (esto es, los supuestos o

principios de regularización, dimensionamiento y teorización que son aplicados sobre los

datos). Indirectamente, equivale a refinar la teoría o el modelo comprensivo, antes

definido.

Como se dijo, esta Tesis optó por una integración de aproximaciones analíticas cualitativas. En los

párrafos que siguen se argumenta de manera sintética esta decisión:

a) El uso familiar del software NVivo muestra que la organización y análisis de datos

cualitativos tiene cierta base compartida y que, en mayor o menor medida, cada enfoque

sólo re-nombra y/o re-conceptualiza parcialmente esta base común. Porque, como afirma
 103

Stake (1998), los estudios cualitativos aprovechan las formas habituales de interpretar las

cosas: frente a la experiencia de encontrar objetos o fenómenos no usuales, luego de la

perplejidad inicial, las personas apelan a relacionar lo nuevo con lo familiar69. Incluso

cuando lo extraño es singular o realmente nuevo y no parece posible nominarlo ni

conectarlo con experiencias previas, las personas tienden a vincularlo con lo conocido y,

de no lograrlo, apelan a establecer un nuevo tipo de cosas que es definido por proximidad

u oposición a lo familiar.

b) Como afirma Stake (1998), analizar significa esencialmente poner algo aparte. Así, para el

estudio de casos, Stake señala que los investigadores utilizan dos estrategias para analizar

y alcanzar los significados de los mismos: la interpretación directa de los ejemplos

individuales y la suma de ejemplos hasta que se pueda decir algo sobre ellos como

conjunto o clase. A este último método lo denomina “suma categórica” y se basa en la

generación de conjuntos de fragmentos u observaciones del caso que se repiten o que,

más exactamente, tienen algún factor o rasgo común, esto es, algo que los relaciona, los

integra en una “categoría” y les provee sentido.

c) Por otra parte, un segundo aspecto que caracteriza al análisis de casos es la búsqueda de

modelos o su empleo como principio de correspondencia entre significados relevantes

hallados en más de un caso, es decir, que permitan conceptualizar la suma categórica

antes elaborada70.

69
Dicho de otro modo, la gente no inventa un mundo nuevo cada día, sino que se basa en lo que ya conoce
para tratar de comprender lo desconocido (Strauss, A. y Corbin, J., 2002).
70
Por lo general, los modelos son construcciones anteriores, pero cabe la posibilidad de que éstos emerjan
del propio análisis, o bien que durante el análisis se deba revisar el modelo de base para hacerlo más
consistente con los hallazgos de campo.
 104

d) El análisis temático interpretativo, esto es, el análisis de los discursos a partir de categorías

analíticas antes definidas o en referencia a un marco teórico es, finalmente, una forma de

“suma categórica” que sugiere un movimiento deductivo-inductivo donde los datos son

analizados como eslabones que remiten y/o alimentan una matriz teórica ya existente

e) Aunque la “teoría fundamentada” (Strauss y Corbin, 2002) se resiste a la idea general de

una producción de conocimiento deductiva o “en cascada”, parece evidente que toda

investigación es deudora o tributaria de lo que otros investigadores han hecho, sea

cuando han intentado resolver el mismo problema o las preguntas conexas, sean en

cuanto a avances teóricos y conceptuales que han conseguido. Por tanto, no hay

investigación sin teoría.

f) Una producción inductiva de teoría o de nuevo conocimiento, en una lectura de mayor

fidelidad a la de Strauss y Corbin (2002), no niega la importancia de las teorías previas,

sino de aquellas que tienen un basamento predominantemente abstracto. Lo que la teoría

fundamentada critica es la construcción de conocimiento sobre la sociedad a partir de

abstracción, con prescindencia de los datos empíricos. Antes bien, el interés de una

investigación debiera estar en construir teoría más que comprobarla (Strauss y Corbin,

2002). La recomendación, por consiguiente, es seguir un procedimiento de análisis

inductivo que parta por establecer comparaciones entre los datos para identificar,

clasificar, relacionar conceptos y construir significados alternativos. Cuando se dice “teoría

fundamentada”, por lo mismo, se está haciendo referencia a una teoría derivada de los

datos construidos sistemáticamente y analizados por medio de un proceso de

investigación. En este método, el trabajo de campo, el análisis y la teoría que surgirá de

ellos guardan estrecha relación entre sí.

 105

g) Así inspirada, en esta Tesis, el análisis de las entrevistas procuró seguir un enfoque más

bien inductivo, en el sentido que se pretendió (re)generar proposiciones teóricas a partir

de los datos. Porque, evidentemente, si una investigación pretende desarrollar ideas

teóricas, el investigador no puede limitarse a codificar y analizar los datos; es necesario

estar constantemente interrogando la matriz teórica y re-ensamblándola con los insumos

que provee el material de campo (Jones, Manzelli y Pecheny, 2004).

h) Para ello, si bien el ordenamiento conceptual de los datos siguió las categorías derivadas

del modelo comprensivo de la gestión de la educación pública, posteriormente esta

organización de los datos en categorías se verificó empleando los criterios de rigor

analítico propios de toda clasificación según propiedades y dimensiones del objeto de

estudio, identificados y confirmados en el trabajo de campo. Por consiguiente, el análisis

crítico de ese ordenamiento conceptual resultó un proceso de verificación de la calidad del

desarrollo del modelo comprensivo y, en este sentido, vino a ser un precursor de la

teorización que luego condensó en las conclusiones de esta Tesis.

i) Por otra parte, esta Tesis tuvo necesariamente referencias a la corriente metodológica del

análisis del discurso, si bien no adoptó ni practicó una metodología específica para ello.

Antes bien, lo que tributa del análisis del discurso es la idea basal del discurso como acción

intencional que moviliza e importa a quien habla o a los otros. Es evidente que el campo

de la política educacional es eminentemente comunicativo y que, en buen medida, la

efectividad de las políticas depende de la eficacia de los actos comunicativos: en

educación, lo que se dice desde cargos de gestión tiene consecuencias o implicancias para

quienes “reciben” el discurso; sus efectos dependen del saber mutuo que subyace en el
 106

espacio de interacción donde unos y otros se desenvuelven. Más aun, el discurso

educativo tiene de suyo la intención de coordinar acciones,

j) En el caso de la gestión de la educación pública en municipios concretos, por lo demás, la

importancia del contexto en tanto condicionante del discurso parece también clara: en

tanto situación social, hay propiedades de la gestión de la educación pública, que son

parte relevante del contexto local del discurso (por ejemplo, la legitimidad del poder o la

autoridad de los participantes en las entrevistas, esto es, de los responsables municipales

de la educación) y que, por lo mismo, procuraron ser consideradas en el análisis. Porque,

como afirma Van Dijk (2001), las personas adaptan lo que dicen –cómo lo dicen y cómo

interpretan lo que otros dicen- a algunos de sus roles o identidades y a los papeles de

otros participantes.

k) Finalmente, hay una segunda vertiente de análisis en esta Tesis que remite a la corriente

general del análisis del discurso: se trata del discurso en las organizaciones (Mumby y

Clair, 2001), específicamente, del discurso o narrativa de la educación pública como

mecanismo regulador y coordinador institucional de gestión municipal de la educación. Así

visto, la pregunta que se intentó responder es cómo el discurso sobre la educación pública

de los gestores municipales, expresa, crea y conecta estructuras organizacionales o, más

específicamente, si el discurso que legitima la educación pública es también un principio

de producción de sentidos, o que orienta y explicita la gestión. El enfoque acá es sólo

descriptivo, esto es, interesó sólo establecer si las prácticas discursivas institucionales

(expresadas en lineamientos de gestión) contribuían o no a desarrollar una “identidad

pública” y un significado compartido (un propósito moral) consistente con dicha identidad.

O si, por el contrario, esas prácticas discursivas podían trivializar la narrativa de la

 107

educación pública o si, aun existiendo cierta densidad de ésta, lo que la trivializaba era las

prácticas de gestión que no parecían traducir esa densidad.

La cuestión de la confiabilidad y la validez

En estudios sociales adscritos a la tradición cualitativa, se entiende que elconocimiento generado

por una investigación es una interpretación que se construye/apoya en las interpretaciones que

los sujetos tienen respecto de algo (lo estudiado). No hay, por tanto, una verdad ni objetividad

fuera del observador y, por consiguiente, la validez de las interpretaciones está asociada a la

capacidad argumentativa del investigador para dar testimonio frente a la comunidad (de

investigadores y miembros de la sociedad) de los procesos sociales de manera cabal, consistente y

orientadora, de mejor forma que otras interpretaciones en circulación (Ramos, 2005).

Cuando la investigación privilegia el uso de textos (orales o escritos) porque asume que ellos

condensan los significados que los actores les asignan a sus prácticas, la exigencia de validez y

confiabilidad se traduce en la búsqueda de un mínimo de “autenticidad”, “concordancia” y

“entendimiento” en la estructura narrativa proporcionada o construida desde los entrevistados y

desde sus propias producciones (Vela, 2008), lo cual se podría cotejar al “devolver” la

interpretación del investigador a los entrevistados y someterla a su escrutinio y juicio. En el fondo,

lo que se juega acá es la posibilidad de confirmación de los hallazgos, en una suerte de paralelo a

las llamadas “objetividad” y “generabilidad”, propias de los estudios cuantitativos.

 108

En similar línea, para otros, la validez y confiabilidad se verifica en la comparación de los

resultados de las entrevistas con los obtenidos mediante otras técnicas, proceso que suele

denominarse “triangulación”. Es el caso de esta Tesis, donde los criterios y estrategias de gestión

de la educación pública fueron abordados mediante dos vías: entrevistas y análisis documental.

Por otra parte, en esta Tesis, la preocupación por la calidad de los resultados se intentó reflejar en

la construcción de los casos a través del muestreo analítico; en el rigor analítico y argumentativo,

la declaración abierta de los supuestos y opciones ideológicas y su consistencia con un marco

teórico que se estima idóneo, en tanto provee las categorías analíticas necesarias para defender lo

que se afirma.

Sin embargo, esta Tesis tiene conciencia de algunos riesgos metodológicos que pueden incidir en

la ponderación de sus resultados. En concreto, las decisiones sobre los casos y las fuentes de

construcción de datos merecen algunas advertencias:

1. Como se dijo, los tres casos analizados pretendieron ser, finalmente, una síntesis de la

situación de la educación pública de gestión local, graficada a una comuna rural donde aun

prima la oferta pública (lo que podría mostrar la vigencia de la concepción tradicional de la

educación pública) y dos comunas urbanas, ambas inmersas en escenarios de plena

competencia con la oferta privada subvencionada. Como los escenarios teóricos definidos

fueron ocho, se debe admitir una cobertura incompleta o limitada de las opciones

disponibles que, por consiguiente, puede restar fuerza a los hallazgos de la Tesis. Este
 109

argumento, no obstante, tiene que reconocer su sesgo cuantitativo porque presume que

el número de casos y su representatividad, determina su validez.

2. La opción de entrevistar a tres jefes o directivos de educación municipal para pesquisar la

vigencia o transformación del significado de la educación pública puede ser objetada,

argumentando que ellos no son los actores más adecuados o representativos de esta

dimensión (política) de la gestión, puesto que estrictamente su campo de acción es la

gestión de políticas y no la formulación de la Política (es decir, de las grandes definiciones

que sirven de base a las políticas). En efecto, la opción tomada tiene como límite esta

creencia en torno de la gestión, según la cual hay un ápice organizacional que genera las

definiciones matriciales (por ejemplo, el propósito moral, la preocupación genuina o la

vocación educativa del municipio) y hay una franja gerencial intermedia que

operacionaliza dichas definiciones. Consistentemente, para reducir este “sesgo ejecutivo”

en la respuesta sobre el significado de la educación pública en una comuna, habría que

incluir otros actores, como el Alcalde (o la Alcaldesa), sus asesores cercanos, o a quienes

ocupan cargos de confianza política, como los Administradores o Secretarios Generales de

Corporaciones municipales o sus equivalentes organizacionales. Contraviniendo esta

creencia, en la Tesis se optó por entrevistar a directivos de educación municipal, pues en

ellos se reconoce a actores políticos que, además, deben cotidianamente verificar,

reafirmar o reformular la solidez de la vocación educativa municipal con sus propias

decisiones. Es claro que, finalmente, en los discursos cotidianos de gestión de la educación

municipal no está presente el concepto de educación pública, pero tampoco hay garantías

de que esté presente en los actores más políticos de una comuna.

 110

3. Los documentos PADEM y los planes de mejoramiento de la gestión municipal de la

educación (PMGM) son documentos de corto aliento y rara vez son concebidos con

perspectiva estratégica. Por consiguiente, es improbable que allí se estampen definiciones

que pueden tener carácter político-estratégico, al tiempo que sirvan de orientadores de la

gestión. En el ordenamiento chileno, el único instrumento comunal que tiene una

formulación que presume un horizonte de mediano o largo plazo es el denominado

“PLADECO” (Plan de Desarrollo Comunal), lugar donde se enuncia un proyecto

participativo que compromete y orienta acciones futuras en todas las dimensiones de vida

comunitaria, mismas que debe implementar la Municipalidad respectiva. En la práctica, sin

embargo, es sabido que la mayoría de los municipios han subestimado o depreciado el

valor del PLADECO. En contrapunto, el PADEM y los PMGM son instrumentos de gestión

cuya presencia es inevitable para la educación municipal simplemente porque se

acompañan de decisiones presupuestarias, cuya rendición es exigible anualmente por la

legislación. Más aun, el Fondo de Apoyo al Mejoramiento a la Gestión Municipal de la

Educación (PMGM) se formula explícitamente en 2007 como un respuesta gubernamental

a la situación de la educación municipal, e impone como requisito para acceder a sus

recursos, la discusión sobre la calidad de la educación pública y su relación con el PADEM

respectivo. En consecuencia, en ausencia de auténticos documentos de política, gestión y

estrategia de la educación pública en el nivel local, el PADEM y los PMGM son las fuentes

más adecuadas.
 111

e) la matriz metodológica y la organización del trabajo de campo

Los cuadros que siguen sintetizan las decisiones metodológicas que estructuraron el trabajo de

campo y el análisis de datos de esta Tesis.

Tabla 4: Síntesis de dispositivos de construcción y análisis de datos

Entrevistas Análisis documental e in situ de
a actores clave criterios y estrategias de gestión
Criterios de selección 3 municipios seleccionados según 3 municipios seleccionados según
de los casos criterios que capturen características de criterios que capturen características de
interés teórico, tales como complejidad interés teórico, tales como complejidad
de la demanda (niveles de pobreza y de la demanda (niveles de pobreza y
vulnerabilidad socioeducativa), vulnerabilidad socioeducativa),
capacidades y recursos de gestión y capacidades y recursos de gestión y
escenario de competencia fuerte o débil escenario de competencia fuerte o débil
de establecimientos particulares de establecimientos particulares
subvencionados en la comuna. subvencionados en la comuna.
Actores Jefe de DAEM o Secretario o Director de Jefe de DAEM o Secretario o Director de
Educación de Corporación municipal Educación de Corporación municipal;
miembros del equipo técnico (si existe).
Instrumentos Entrevista semi-estructurada Análisis documental
Características de la Entrevista individual de al menos 1 hora Análisis de fuentes secundarias
aplicación de duración, en los municipios proporcionadas por integrantes del
DAEM o Corporación, y otras
disponibles en sitios institucionales
respectivos en Internet
Información Otros estudios e informes del MINEDUC Estadísticas oficiales
complementaria en y de otros
el análisis
Modalidad de Análisis categorial interpretativo con Lectura y síntesis de la evidencia para
análisis apoyo de software “QSR NVivo 8.0”, cada caso, elaboración de informe por
orientada por modelo comprensivo de caso, y análisis transversal de los 3
análisis de la educación pública en casos.
municipios

Fuente: elaboración propia a partir de revisión de fuentes señaladas en el texto

 Tabla 5: Matriz metodológica: “Gestión de la educación pública en municipios. Contextualización de las regulaciones nacionales y estrategias de gestión
en la educación municipal”
Categorías Dimensiones o focos de interés Unidad Modalidad de Preguntas asociadas/elementos a pesquisar
construcción
de datos
Responsabilidad Discurso general y percepción frente a Directivos Entrevista ¿Cuál es el objetivo de la educación pública en Chile?
educativa del discusión sobre futuro de la educación responsables ¿Ha cambiado?, ¿desde cuándo?, ¿por qué?, ¿qué es
municipio pública en Chile de la gestión lo nuevo?
(“propósito Operacionalización del discurso en “idea de la ¿Cómo se traduce la idea de educación pública en su
moral”, pública fuerte” en su comuna educación municipio?
conciencia del Comprensión de la responsabilidad municipal Desde su cargo, ¿cuál es su rol en la gestión de la
reto e idea educativa del municipio educación?, ¿qué decisiones tomadas y prácticas
pública fuerte) Implicación (rol) del Alcalde en la gestión destacaría?
educativa Si tuviera que mencionar tres resultados concretos
Evidencias del compromiso alcaldicio con siempre exigibles a la educación pública, ¿cuáles
la educación (campañas de difusión, serían?, ¿se cumplen en su municipio?, ¿por qué?,
documentos, ciclo de visitas a ¿les corresponde?
establecimientos, tratamiento del área Si por “viable” se entiende “que se puede sostener y
en el Concejo Municipal, etc.) ofrecer un servicio educativo con buenos resultados”,
¿es viable la educación pública en su comuna?, ¿lo
fue o lo sido alguna vez?, ¿cuándo cambió la
situación?, ¿por qué sí o por qué no?
¿Cuáles son los principales problemas que tiene hoy
la educación pública?, ¿de quién es la
responsabilidad?, ¿qué decisiones y quién puede
mejorar la educación pública?
 113

Continuación…
Categorías Dimensiones o focos de interés
Criterios y Elementos de diagnóstico y juicio sobre
orientaciones las razones de las alzas/bajas en la
estratégicas matrícula y/o en los puntajes SIMCE en
(políticas y matriz la comuna (locus de control)
de gestión) Existencia de una política educativa local
Existencia de una matriz general o marco
de orientaciones y control de gestión de
la educación (objetivos, estrategias,
metas corto y mediano plazo, focos,
indicadores de seguimiento, estructura
de responsabilidad)
Manejo de la heterogeneidad de EE en el
territorio (más apoyo a unos que a otros
/ a todos por igual, etc.)
Unidad Modalidad de Preguntas asociadas/elementos a pesquisar
construcción
de datos
Directivos Entrevista ¿Cuál ha sido la evolución de la matrícula y resultados
responsables Análisis de en sus establecimientos?, ¿qué causas han
de la gestión documentos identificado en general y por establecimiento?,
de la obtenidos in ¿cuándo comenzó el cambio?
educación situ o en sitios En su opinión, ¿cuál o cuáles son los obstáculos
municipal institucionales concretos que existen en la comuna para desarrollar
en Internet una educación de calidad?
¿Cómo las enfrenta la comuna?, ¿qué metas y
estrategia general han definido para mejorar su
propia efectividad?, ¿está plasmada en un
documento?, ¿qué prioridades han definido
(relacionar con discurso sobre educación pública, el
diagnóstico y evolución de matrícula y los resultados?
¿Cómo enfrentan la competencia con la oferta
privada subvencionada (detectar prácticas de
segmentación de la oferta entre los establecimientos
municipales)?, ¿es foco de gestión aumentar la
participación (matrícula) o no?, ¿cómo?, ¿con qué
iniciativas?

Capacidades Dotación y perfil profesional del equipo Directivos Entrevista ¿Cuál es el equipo técnico del DAEM (cuántos, qué
profesionales y del DAEM responsables Análisis de perfil, etc.)?, ¿cómo se organizan (según programas
organización Organización interna y hacia los de la gestión documentos MINEDUC, según procesos de los establecimientos,
establecimientos (áreas, focos y criterios de la obtenidos in según el estatuto administrativo, etc.)?, ¿cómo y
de articulación con establecimientos) educación situ o en sitios desde cuándo ha variado la composición y funciones
municipal institucionales del equipo?
en Internet
 114

Continuación…
Categorías Dimensiones o focos de interés Unidad Modalidad de Preguntas asociadas/elementos a pesquisar
construcción
de datos
Recursos y Destino de recursos propios para el Directivos Entrevista ¿Cuál es el juicio general sobre la cuantía de los
financiamiento financiamiento responsables Análisis de recursos disponibles para el financiamiento de la
Criterios y prácticas de cobro a las de la gestión documentos educación pública en su comuna?, ¿cómo ha variado
familias (argumentos, ítems) de la obtenidos in esta situación en los últimos años?, ¿a qué lo
Gestión de recursos adicionales de educación situ o en sitios atribuyen y qué medidas han tomado cómo reacción?
fuentes no municipales municipal institucionales ¿Qué otras fuentes de recursos emplean?, ¿recurren
Disponibilidad de información sobre en Internet al financiamiento compartido?, ¿por qué?
costos por establecimientos y uso de esa
información
Matrícula municipal: evolución y
percepción de razones de la misma;
iniciativas para mejorar matrícula y
asistencia

Procesos y Áreas, focos y procesos centrales Directivos Entrevista ¿Cuáles son las áreas y procesos prioritarios que
prácticas de (alcance o despliegue) responsables Análisis de desarrollan (mencionarlos o enumerarlo todos, a
gestión Organización comunal y diferenciación de la gestión documentos partir de los documentos)?
por establecimientos de la oferta de la obtenidos in ¿Qué factores o variables marcan el “ritmo” de la
(matrícula) educación situ o en sitios gestión?, ¿qué relación hay entre este ritmo de
Procesos de desarrollo, control y municipal institucionales gestión y las capacidades y recursos?, ¿cómo era
acompañamiento de la gestión de los en Internet antes?, ¿cuándo comenzó el cambio
establecimientos (deterioro/mejora) de la situación?
Variación histórica de las funciones y los
procesos de gestión (comparación
respecto de inicios de la década y antes)
 115

Continuación…
Categorías Dimensiones o focos de interés Unidad Modalidad de Preguntas asociadas/elementos a pesquisar
construcción
de datos
Comprensión y Percepción sobre el impacto favorable o Directivos Entrevista ¿Cuáles son las leyes o normas nacionales que habría
perspectiva negativo del marco regulatorio vigente responsables Análisis de que corregir para mejorar la posibilidad de una
situacional de la en la gestión municipal de la educación y de la gestión documentos educación pública de calidad?
gestión municipal manejo de información empírica sobre de la obtenidos in ¿Qué aspectos o iniciativas actuales pueden
(competencia y normas específicas (SEP, Estatuto educación situ o en sitios favorecer el logro de una educación pública de
territorio) docente, USE y otras subvenciones, municipal institucionales calidad?
cobros a las familias, Incentivos y en Internet ¿Y qué problemas crea la legislación y/o los
evaluación docente, Políticas de procedimientos de los distintos organismos de
perfeccionamiento y su operatoria; otras gobierno para ofrecer una buena educación pública?
legislaciones que afectan la gestión de la ¿Qué responsabilidad le cabe al gobierno en el
educación pública, por ejemplo, para el mejoramiento de la educación pública (desglosar por
mejoramiento y/o ampliación de la niveles del MINEDUC)?, ¿y cuál al municipio?
oferta) ¿Cómo definiría la competencia que debe enfrentar
Incorporación de enfoque de territorio la educación municipal en su comuna?, ¿qué los
en la gestión de la educación define y caracteriza (cuali y cuanti)?
Experiencias de participación en redes Si tuviera que caracterizar a la población escolar que
Existencia, postura y acciones en relación asiste a sus establecimientos, ¿qué elementos
con la competencia de establecimientos destacaría?
privados subvencionados en el territorio ¿Cuáles son las alianzas y redes que integran?, ¿qué
beneficios reporta?, ¿y qué problemas o dificultades
implica?

Fuente: elaboración propia a partir del marco de referencia de esta Tesis

5. ANÁLISIS Y RESULTADOS

Este capítulo aborda el análisis realizado y los resultados del mismo. La estructura del capítulo es

la siguiente:

a) Una primera sección está orientada a contextualizar el análisis. Para ello, se describen por

separado los casos, incorporando información general sobre el municipio, a partir de la

sistematización de diversas fuentes.

b) Posteriormente, se desglosa el análisis temático o categorial interpretativo según lo

presentado en el capítulo metodológico, integrando las entrevistas realizadas en cada uno

y los documentos de gestión estudiados en dichos escenarios. Como se recuerda, los

aspectos fueron:

- Las definiciones y justificaciones en torno de la educación pública formuladas por los

responsables locales;

- Los criterios y orientaciones estratégicas para la gestión de la educación pública;

- La matriz de gestión que organiza los diversos componentes funcionales y las

estrategias concretas;

- Las capacidades profesionales y las formas generales de organización de los equipos;

- Los recursos y financiamiento, en tanto condicionantes de la capacidad local de

respuesta a las demandas y complejidad del desafío de gestión.

 117

c) La tercera sección expone un análisis consolidado de los casos, desde la perspectiva de los

elementos en común que éstos presentan. Esta discusión remite a tres vertientes:

- el encuadre conceptual en general y al modelo comprensivo de la gestión de la

educación pública, en particular;

- la inclusión de nuevos elementos analíticos referidos con mayor especificidad a los

criterios y estrategias de gestión que son esperables en un contexto de cuasi-

mercado; y

- la influencia del marco institucional nacional de la gestión de la educación pública en

municipios.

5.1. Los escenarios como contexto de gestión de la educación pública

Como se dijo antes, esta Tesis trabajó sobre escenarios de gestión definidos teóricamente, que

dieron paso a la selección de los casos comunales o “municipios-caso”.

La caracterización de los casos-comunas de mayor densidad empírica es la siguiente:


Escenario
Municipios rurales o en zonas
geográficamente aisladas, con
predominio de oferta
municipal, dotados de equipos
técnicos escasos y/o de baja
competencia y recursos
insuficientes. La matrícula que
asiste a los establecimientos
educativos municipales
muestra un perfil
socioeducativo caracterizado
por un bajo capital educativo
del hogar y alta vulnerabilidad
escolar.
Municipios urbanos, con
predominio de oferta privada
y baja participación municipal
en la oferta educativa
comunal, dotados de equipos
técnicos competentes y
Tabla 6: Municipios según escenarios teóricos de gestión de la educación pública
71
Caso Características generales y socioeducativas de la comuna
MR: Municipio Según el Índice de Aislamiento Territorial de SUBDERE, se trata de una comuna relativamente
semi-rural de la integrada (esto es, que tiene conexiones físicas, económicas y político-administrativas que la
zona sur del país sitúan en la mediana del total de comunas del país). Pese a que su densidad poblacional es de
2
(Surponiente de la 10,8 hab./km , y que estadísticamente la población rural es el 38% de la población total, es una
Región de Los comuna donde predomina la condición de ruralidad y la importancia de la gestión municipal
Lagos) para el bienestar de sus habitantes (PNUD, 2008).
Para 2007, el presupuesto total fue de M$ 1.530.990 y la disponibilidad presupuestaria
municipal por habitante de M$ 73. Cerca del 50% del presupuesto municipal dependían de los
ingresos por aportes del Fondo Común Municipal. A su vez, el porcentaje de pobreza total es
del 20% según datos CASEN 2006.
En el IDH comunal del PNUD 2003 figura en el lugar 294, de 340 comunas. Si bien los valores
parciales de Salud, Educación e Ingresos muestran una reducción de la brecha entre el valor de
la comuna y el valor de IDH de la comuna de más alto índice y (del orden del 11%) en el ranking
general, la comuna muestra una caída de 81 lugares entre 1994 y 2003 y la variación es
considerada en el nivel más bajo de IDH. Ello sugiere importantes dificultades para el
aprovechamiento de las escasas oportunidades de vida que ofrece la comuna.
En el estudio de segregación escolar de Valenzuela et al (2008), aparece con un Índice de
72
Duncan de 0,465, valor considerado muy alto.
MU1: Municipio Comuna no considerada en el estudio SUBDERE de aislamiento geográfico (como todas las
urbano pertenecientes a la Región Metropolitana). El 100% de su población es urbana y su IDH es
metropolitano superior a 0,9 sobre un máximo de 1 y se sitúa en los primeros lugares de desarrollo humano en
(Oriente de la Chile. Se trata, por consiguiente, de una comuna que concentra altas oportunidades de vida
Región para sus habitantes. Según CASEN 2006, el porcentaje de población en situación de pobreza era
Metropolitana) del 3,5%.

71
La caracterización no es exhaustiva y sólo pretende aportar una visión panorámica del entorno de gestión de la educación pública en el caso. Una
referencia inicial de cada comuna se consultó en: http://www.bcn.cl/siit/comunas_cifras. Se constató que la base de datos es más amplia en:
http://www.sinim.cl/ y la misma pudo ser complementada en http://w3app.mineduc.cl/site/servlet/NavigationServlet
72
El Índice de Duncan, aplicado al sistema escolar, estima el número de estudiantes vulnerables que debiesen ser transferidos de establecimientos
escolares para que la población escolar de una zona dada, tenga una distribución homogénea (Valenzuela et al, 2008). El dato se incluye en los casos
donde está disponible
 119

recursos suficientes. La El presupuesto total 2007 fue de M$ 58.018.897 y la disponibilidad presupuestaria municipal
matrícula que asiste a los por habitante de M$ 462. Sólo el 1,3% del presupuesto municipal proviene de los ingresos por
establecimientos educativos aportes desde el Fondo Común Municipal.
municipales presenta un perfil En el estudio de segregación escolar de Valenzuela et al (2008), aparece con un Índice de
socioeducativo caracterizado Duncan sobre 0,7, valor considerado extremadamente alto.
por un alto capital educativo
del hogar y alta escolaridad
promedio de la población en
general.
Municipios urbanos, con MU2: Municipio Comuna densamente poblada (aproximadamente 370.000 habitantes, según datos del Censo
2
predominio de oferta privada urbano 2002). La densidad poblacional es de5.165 hab/km .
subvencionada y baja metropolitano (Sur Según CASEN 2006, el porcentaje de población en situación de pobreza era del 9,6%.
participación municipal en la oriente de la Región El presupuesto total 2007 fue de M$ 23.408.787 y la disponibilidad presupuestaria municipal
oferta educativa comunal, Metropolitana) por habitante de M$ 59. El 53% del presupuesto municipal depende de los ingresos por aportes
dotados de equipos desde el Fondo Común Municipal
insuficientes y/o de baja En el IDH comunal del PNUD 2003 figura en el lugar 27, de 340 comunas. Dada la situación
competencias técnicas y con geográfica de la comuna, sus valores parciales de Salud, Educación e Ingresos son considerados
recursos suficientes. La altos e indican una disponibilidad amplia de oportunidades de vida para los habitantes de la
matrícula que asiste a los comuna.
establecimientos educativos
municipales presenta un perfil
socioeducativo caracterizado
por un bajo capital educativo
del hogar y una escolaridad
promedio baja de la población
en general.
Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos de MIDEPLAN (CASEN 2006), SUBDERE, SINIM (http://www.sinim.cl/), PNUD-MIDEPLAN, MINEDUC
(http://w3app.mineduc.cl/site/servlet/NavigationServlet ) e información extraída de los PADEM y otras fuentes disponibles en sitios de los municipios
respectivos.
 Tabla 7: Comuna-caso seleccionada por su interés teórico adicional
Caso Interés teórico Justificación
MU1 Escenario que plantea un dilema La comuna incluye algunos de los principales
para la educación pública: mercado establecimientos municipales del país. Se trata
o ciudadanía como principios de de liceos de alta demanda que, siendo
distribución públicos, aplican algunos criterios de mercado
en la gestión (selección de alumnos y cobro a
las familias). En este sentido, ponen en tensión
dos de los atributos centrales de la noción de
“educación pública”: gratuidad y no exclusión
en el acceso.
Fuente: elaboración propia a partir del marco de referencia de la Tesis

5.2. Análisis temático o categorial interpretativo

Caso 1: la gestión de la educación pública en un escenario rural. La crisis terminal de la

educación pública rural y la educación pública urbana sitiada por los efectos de un cuasimercado

El caso MR sugiere una síntesis singularmente expresiva de las tensiones e incompatibilidades

entre la comuna como unidad administrativa territorial autónoma, la institucionalidad de la

educación municipal para hacerse cargo de la administración de la educación pública en ese

territorio, el cuasimercado educativo como modelo general de gestión y las políticas educativas

nacionales implementadas localmente.

Para argumentar lo anterior se presentan ahora antecedentes específicos de la gestión de la

educación pública en este municipio, sustentados en el análisis integrado de las dos fuentes

principales de datos de esta Tesis, a saber, la revisión documental y la entrevista semi-

estructurada. Adicionalmente, se incluyó el análisis de las iniciativas de mejoramiento de la

 121

gestión municipal de la educación en la comuna respectiva, financiada con recursos del Fondo de

Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Municipal en Educación73.

Respecto de la primera fuente, el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal 2008 (PADEM) de

esta comuna informa de los fundamentos de este instrumento de gestión, la situación educativa

comunal, de su evolución reciente, el presupuesto y las iniciativas diseñadas para el año respectivo

En el PADEM y los documentos complementarios74, se exploró y examinó los mismos aspectos

relacionados con el modelo comprensivo de la gestión de la educación pública propuesto en esta

Tesis, esto es, a) las referencias a la noción de educación pública (cuando existían); b) los criterios

y orientaciones generales de gestión; c) la caracterización de los equipos técnicos y las funciones

declaradas; d) los programas de acción (dado que de éstos se puede inferir las prioridades y los

procesos de gestión) y los recursos financieros asociados (especialmente las fuentes de

73
El Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Municipal de la Educación (FMGM) es una iniciativa
gubernamental creada en 2007 e implementada a partir de 2008, que provee recursos –aprobados por le
MINEDUC- a los municipios para implementar acciones destinadas a cualificar la gestión local de la
educación abordando los nudos críticos de gestión, generando capacidades profesionales internas y las
condiciones para alcanzar una situación financiera sostenible. Estos recursos son estimados como sigue: un
monto de base igual para todos los municipios, un 20% según el tamaño del sistema escolar (promedio de
matrícula en los establecimientos municipales en 2006), un 30% según el Indice de Vulnerabilidad Escolar
(IVE), determinado por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas JUNAEB, un 10% en proporción directa a
la dependencia del Fondo Común Municipal en el trienio 2004-2006 y un 25% en proporción directa al
menor ingreso municipal promedio por habitante de cada comuna en relación con el promedio nacional,
considerando el mismo trienio anterior para el cálculo. Un panorama general de sus características del
FMGM) se puede consultar en
http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200712271740530.INSTRUCTIVO%20APOYO%20GESTION%20M
UNICIPAL.pdf
74
Uno de los aspectos que permitió distinguir a las comunas analizadas fue la disponibilidad de información
en Internet. Los municipios rurales, por lo general, carecen de sitios institucionales y, si los tienen, son de
bajo desarrollo, se apoyan en plataformas gratuitas (como blogs) y presentan sólo datos generales. Rara vez
tienen un repositorio de documentos descargables. Los municipios urbanos, en cambio, tienden a mostrar
un despliegue mayor de datos en Internet, en sitios alojados en servidores ad hoc y con gran cantidad de
secciones. Sin embargo, una de las áreas de desarrollo insuficiente es Educación y, en algunos casos, no se
encuentra información actualizada sobre las propuestas programáticas ni aquélla que es pública por
excelencia (por ejemplo, el PADEM respectivo).
 122

financiamiento y los principales ítemes); e) la referencia al contexto de gestión, a la oferta de la

competencia y la caracterización de la población escolar objetivo.

La noción de educación pública como sustrato del propósito moral de la gestión

La gestión de la educación pública en el caso MR se apoya fuertemente en las iniciativas

gubernamentales y emplea las denominaciones oficiales señaladas por la legislación. Como se dijo,

el PADEM aparece como el instrumento articulador de la gestión anual de la educación municipal y

éste, a su vez, tiene una estructura basada en la planificación estratégica. Por lo mismo, las

orientaciones parten por la formulación de la visión y la misión de la educación comunal y, en el

caso de la visión, refieren a la búsqueda de un sistema dinámico, participativo, pertinente y

dirigido a la atención a la diversidad. La misión, a su vez, contiene afirmaciones que apelan a la

naturaleza inclusiva de la educación pública:

Misión MR:

Acoger a todos los alumnos y alumnas con su propia realidad y contexto psico-social, con integración

de la familia *…+, permitiéndoles integrarse responsablemente a una comunidad globalizada, activa y

democrática (PADEM 2008, caso MR)

Sin embargo, la expresión “educación pública” está ausente en todo el documento PADEM.

En similar tono, el PMGM de la misma comuna no recurre a la noción de “educación pública”, sino

a la de “educación municipal”.
 123

La entrevista interpela al responsable municipal de la gestión de la educación a reflexionar sobre el

concepto. Las principales expresiones que utiliza son las siguientes:

Tabla 8: Significados de la educación pública en el caso 1

Registro relevante (directivo DEM caso MR) Significado asociado
“La educación pública es como la continuidad de lo que hace Educación municipal como heredera
muchos años atrás dependía del Estado” de la responsabilidad estatal

“Nosotros los municipales nos fuimos haciendo cargo siempre de

lo que el Estado traía antes”
“Y también hay como un tema de atender la vulnerabilidad, en el Inclusión/exclusión como eje de la
sentido de que después del traspaso de la educación a las educación pública
municipalidades, como que las municipalidades se fueron Oportunidades de acceso para todos
haciendo caso de la vulnerabilidad, y de niños que pertenecían a Orientación a los más pobres;
las familias de mayor riesgo social” ausencia o no integración de los no
pobres

“La Prueba SIMCE, por ejemplo, ha encasillado a todos los colegios Educación de baja performance en
en una onda de academicismo y creo que para la educación pruebas nacionales
municipalizada (pública), ese no es su fin…” Baja eficiencia de la educación pública
“La familia más humilde sabe que el cabro chico en el SIMCE tiene en mediciones nacionales
que tener tal porcentaje, porque es un bombardeo todo el día con
esa cuestión, es bombardeo todo el día y nosotros hablamos de
otra forma, hablamos de otra manera de lo que debiera ser la
educación, para ese tipo de niños que nosotros tenemos…”
“Sigue siendo parte del Estado *…+ porque el Estado financia de Educación municipal como
acuerdo a una forma y a un sistema de financiamiento a la prolongación de la responsabilidad
educación, por eso yo considero que sí sigue habiendo una estatal
responsabilidad del Estado, pero no como debiera ser” Gratuidad y financiamiento estatal
como sello de lo público
“yo estudié con educación pública del Estado *…+ la gomita, el Estado que tiene la responsabilidad
lapicito, y ahí decía: ‘Recursos del Estado’” del financiamiento y la provisión de
recursos
Estado que no financia
suficientemente
Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo

Según se advierte, el énfasis discursivo está puesto en: a) la educación pública como el

lugar de los más pobres y vulnerables en términos socioeducativos; b) la necesaria

gratuidad y el financiamiento estatal que, no obstante, es parte de la crisis de eficiencia

 124

del sistema público; c) la no-excelencia o baja eficiencia en términos de resultados

educativos.

La situación de la educación pública como referente de criterios y orientaciones generales de gestión

Por otra parte, para establecer los criterios y orientaciones generales de gestión, es necesario que

previamente se analice la situación general de la educación municipal en la comuna porque, como

es lógico, dichos criterios y estrategias son (o debieran ser) también resultado o están relacionadas

con los elementos de juicio y las hipótesis explicativas de la situación actual de la educación

pública en la comuna.

Al respecto, el PADEM expone un buen panorama de la oferta educativa en la comuna: hay 33

establecimientos, de los cuales 7 son privado subvencionados y 26 municipales. De los 26

municipales, 16 son escuelas rurales unidocentes, 8 son escuelas básicas completas urbanas (4) o

rurales (4), 1 es un liceo polivalente y el otro establecimiento es un centro de educación de adultos

(CEIA). En términos de oferta comunal, por consiguiente, el 79% es oferta de educación pública y

el 21% privada. Estimado así, se tiene un sistema escolar de oferta predominantemente pública, lo

cual sugiere una posición relativamente cómoda del municipio en términos de gestión.

Sin embargo, si se calcula sólo la oferta pública (4) y privada (5) urbana, se modifica notablemente

dicho escenario, porque la participación pública en la oferta llega al 44% y la privada al 56%, lo

cual configura un escenario de gestión de plena competencia en dicho contexto. Incluyendo la

 125

oferta pública básica rural completa (4), el escenario se altera hasta llegar a cierto equilibrio (53%

para la oferta pública y el 47% restante para la privada).

El análisis de la matrícula, por otro lado, confirma que el escenario de gestión es de gran

complejidad para la educación pública. Los cuadros y el gráfico siguientes muestran la evidente

pérdida de matrícula municipal en la década en curso:

Tabla 9: Participación de la oferta pública y privada en la matrícula comunal caso MR (2000-2007)

Total Comunal Sector Público Sector Privado
Año alumnos alumnos % alumnos %
2000 4861 3566 73.4% 1295 26.6%
2001 4906 3425 69.8% 1481 30.2%
2002 5007 3316 66.2% 1691 33.8%
2003 4877 3172 65.0% 1705 35.0%
2004 4982 3104 62.3% 1878 37.7%
2005 5009 3018 60.3% 1991 39.7%
2006 4998 2883 57.7% 2115 42.3%
2007 5071 2539 50.1% 2532 49.9%
Fuente: PADEM 2008 caso MR

Como se aprecia en las cifras, en los últimos 8 años, la matrícula municipal ha experimentado una

baja notable que implica la pérdida de más de 1000 alumnos. En contraste, el sector privado

prácticamente ha duplicado su participación.

Tabla 10: Variación 2007-2000 de la matrícula municipal caso MR

2007 2000 Diferencia % variación
Matrícula Ed. Pública 2539 3566 -1027 -28.8%
Matrícula Ed. Privada 2532 1295 1237 95.5%
Fuente: elaboración personal a partir de datos PADEM 2007 caso MR
 126

Ilustración 4: Gráfico de evolución de la participación público-privada en la matrícula comunal caso MR

Evolución de la participación público-privada en la matrícula comunal

educación pública educación privada

73.4%
69.8%
66.2%
65.0%
62.3%
60.3%
57.7%

50.1%

49.9%

42.3%
39.7%
37.7%
35.0%
33.8%
30.2%
26.6%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

años

Fuente: elaboración personal a partir de datos PADEM 2007 caso MR

Los datos sugieren que una de las prioridades de gestión de la educación pública debiera ser

detener o, en el mejor de los casos, revertir la tendencia a la baja en la matrícula, dado que la

modalidad de financiamiento vía subvención a la demanda impone la necesidad de asegurar un

tamaño de matrícula porque, de no hacerlo, se arriesga la sustentabilidad financiera y la

continuidad de la educación pública en la comuna. La decisión no es inminente pero, como es

obvio, de no alcanzar dicho tamaño por intermedio de estrategias competitivas, supone que el

déficit de recursos necesarios para la continuidad, deben ser provistos desde otras fuentes

públicas. Y si ello no es posible, una estrategia de gestión del déficit es la reducción del tamaño de

la oferta pública, lo cual implica el cierre de establecimientos.

Al respecto, el PADEM revela que la estrategia fundamental de gestión es la optimización de la

eficiencia operacional, esto es, la reducción de gastos y el aprovechamiento de las capacidades

 127

instaladas75. Ello se aprecia con claridad en la dotación docente y no docente declarada por el

municipio. En total hay 154 docentes y cada uno tiene un contrato promedio de 35 horas

semanales, con un promedio de 38 horas para el personal de las escuelas y de 32 horas para el

personal del único liceo. La dotación total es de 194 personas (docentes y no docentes) y el

promedio por establecimiento es de 7,5 personas y de 1,6 personas por curso. Se trata de una

dotación muy ajustada a los requerimientos legales y de implementación de los planes y

programas de estudio. No hay “horas/hombre” excedentes que sugieran sobre-dotación de

personal76.

Lo anterior se ve confirmado al examinar la dotación de personal para la ejecución de programas

educativos complementarios, como talleres de informática educativa, actividades curriculares de

libre elección en el liceo, talleres y actividades de apoyo al docente para la enseñanza de la

lectura, escritura y matemática en el primer ciclo de educación básica, entre otros. Todos estos

programas son ejecutados sobre la base de las horas/contrato de cada docente, sin requerir horas

adicionales.

75
Como grafica un directivo de la comuna en la entrevista: “aquí la autoridad tiene *como preocupación
principal+ el ingreso y costo” (directivo DAEM MR). El rigor de la estrategia se aprecia en otro registro de lo
misma entrevista: “en estos momentos, las plantas docentes están asustadas, súper asustadas. Nosotros
tenemos profesores con 44 horas y, por ejemplo, a un encargado de la escuela unidocente, lo dejamos en 39
horas, o sea, estamos cumpliendo [estrictamente] con el plan de estudios” (directivo DAEM MR).
76
Junto con el esquema de financiamiento según asistencia media de los alumnos, hay además un elemento
regulatorio que pone mayor presión sobre la racionalización de la dotación docente. Se trata del beneficio
docente que el Estatuto (Ley 19070, art.69) otorga a los docentes del sector municipal y que los faculta para
dejar de hacer docencia frente a curso en una fracción equivalente al 20% de su jornada, cuando mantienen
un contrato de 30 horas o más semanales y han cumplido 30 años de experiencia. Este beneficio implica
evidentemente costos adicionales para el sostenedor que debe contratar nuevos docentes o re-destinar las
horas a otros docentes y, a la vez, seguir pagando las remuneraciones totales a los docentes que se acogen
al beneficio comentado.
 128

De manera complementaria, la estrategia de gestión del déficit recurre al ajuste de la dotación

docente mediante el cierre temporal de escuelas rurales unidocentes77: es una medida cuya

eficacia parece relativa o más bien simbólica porque no implica reducción del gasto de personal

(los docentes afectados siguen contratados). Con todo, refleja la profunda incompatibilidad entre

la tradición de la escuela rural unidocente situada en zonas aisladas, el financiamiento del servicio

vía subvención a la demanda y las obligaciones contractuales que vinculan al docente con el

municipio78.

Como se sabe, el objetivo de un diagnóstico situacional de la oferta y la matrícula de la educación

pública es identificar los problemas y generar, a partir de las evidencias, hipótesis sobre las causas

y factores explicativos de la situación y, posteriormente, las hipótesis de mejora que posibiliten

influir sobre los factores que se inscriben dentro del alcance de gestión municipal. Frente a la

elocuencia de la crisis de matrícula, no obstante, en el PADEM de la comuna MR se argumenta que

varias de las debilidades de gestión tienen carácter estructural y remiten a restricciones o

condicionantes del marco regulatorio, tales como el monto de la subvención que resulta

insuficiente para cubrir los gastos de personal del servicio educativo (debiendo ser suplementado

por el municipio en un 10%), las asignaciones complementarias por perfeccionamiento docente

(que implican un aumento del salario del 6,66% cada dos años, sobre la remuneración básica

nacional) y la aplicación del art.69 de la ley 19070, que beneficia a docentes con 30 o más años de

servicio.

77
El PADEM 2008 informa el cierre temporal de dos escuelas rurales unidocentes por la baja matrícula. El
docente afectado es trasladado a otro establecimiento educacional.
78
Según el PADEM 2008 de la comuna analizada, las escuelas rurales unidocentes tienen una matrícula que,
en el mejor de los casos, no supera los 18 alumnos y que, en el otro extremo, llega a los 3 alumnos, con una
mediana de 7 alumnos.
 129

Por consiguiente, quedaría poco margen de acción para la gestión de la educación pública al

interior del PADEM. Para el municipio MR, las opciones se acotan al ajuste de dotación y a la

optimización del servicio de enseñanza, bajo el supuesto que las familias valorarán la calidad del

mismo y mantendrán a sus hijos en los establecimientos públicos. Se trata de una estrategia

indirecta de fortalecimiento de la lealtad o de “fidelización” de las familias que ya están en los

establecimientos públicos.Sin embargo, el PMGM del municipio MR, señala un conjunto de

prioridades de gestión que modifican parcialmente lo afirmado. En efecto, como muestra el

cuadro, en el programa 2008, hubo iniciativas que apuntaban a profundizar las razones de la

situación actual de la educación municipal y luego a rediseñar una política y estrategias

comunales. Los resultados de estas iniciativas, al momento de la redacción de esta tesis, no eran

difundidos.

Tabla 11: Líneas de acción del PMGM municipio MR

Líneas de acción del PMGM municipio MR Monto asignado ($2008)
Elaboración y Levantamiento de un diagnóstico general de la situación actual $9.827.012
de Educación Municipal
Elaboración de un diagnóstico del clima organizacional de las unidades $3.000.000
educativas y del DAEM.
Rediseño de una Política y Estrategia Educativa Comunal $8.000.000
Diseño e implementación de un Plan de Marketing para el Sistema Educacional $10.000.000
Municipal
Implementación de estrategias y sistemas para el seguimiento, control y $5.000.000
evaluación de la gestión
Implementación de un programa de integración de la comunidad educativa $20.000.000
Desarrollo e implementación de un proceso de ajuste de los Recursos Humanos $33.000.000
de la Planta Docente.
Implementación de un sistema de gestión en línea entre el DAEM y los $14.000.000
establecimientos educacionales
Desarrollo de un programa de formación de Capital Humano $12.000.000
Total $ $114.827.012
Fuente: http://w3app.mineduc.cl/ReporteFondo/IniciativasProgramas (consultado en enero de 2009)
 130

Las capacidades profesionales para la gestión de la educación pública

Una gestión que prioriza los equilibrios presupuestarios para preservar la continuidad de los

servicios fundamentales tiende a afectar negativamente las capacidades profesionales y con ello,

paradojalmente, las probabilidades de mejoramiento de la gestión del mismo servicio que se

intenta cautelar. Ello porque el criterio rector para el reclutamiento de personal es el costo y no la

búsqueda de la excelencia en las capacidades que, por lo general, suponen mayor costo salarial.

Por lo demás, en escenarios de relativo aislamiento geográfico, estas capacidades esperadas son

aun más escasas.

En el caso del municipio MR, la dotación profesional se compone fundamentalmente de los

docentes que laboran en los establecimientos. En el DEM, cuya dotación técnica es de tres

personas, incluido el director79, no existe un equipo técnico que impulse y acompañe los

programas e iniciativas de gestión que son parte del PADEM. Por lo mismo, las oportunidades de

mejoramiento de la gestión son escasas y dependen de los incentivos gubernamentales.

A este respecto, el PMGM abrió una posibilidad cierta de incrementar las capacidades

profesionales asociadas a la implementación de las iniciativas que lo componen. Asimismo, la

puesta en marcha de la subvención educacional preferencial (SEP), que implica un incremento

significativo de los montos de subvención asociados a los alumnos vulnerables matriculados en el

segundo nivel de transición de educación parvularia (NT2) y el primer ciclo básico (NB1) de los

79
Profesor, con estudios de maestría en educación, con más una década de experiencia en el mismo sistema
educativo de MR
 131

establecimientos municipales80, demanda capacidades profesionales asociadas a la gestión

financiera de dichos recursos y, a la vez, otras capacidades técnicas para la gestión de la

innovación pedagógica o, al menos, para la interlocución con las agencias de asistencia técnica que

apoyan a los establecimientos en sus planes de mejora que obligatoriamente deben formular e

implementar con dichos recursos. En este sentido, si bien es claro que la interacción con la

asistencia técnica externa aumenta las posibilidades de desarrollo de capacidades profesionales,

hay implícito un riesgo de discontinuidad de las mismas en tanto ellas dependen o se juegan

preferentemente en la relación con la agencia externa.

Los programas de acción y la asignación de recursos como traducción de las prioridades y de configuración

de la matriz de gestión

El desarrollo de la sección previa ha permitido señalar las prioridades de gestión y las principales

orientaciones de gestión. El PMGM, a su vez, señala las iniciativas de mejora de la gestión. A su

vez, los programas de acción del PADEM posibilitan conocer las iniciativas que se implementaron

en 2008 en los establecimientos de educación pública de la comuna. Desde aquí, a su vez, se

puede inferir la matriz de gestión.

80
Según informa el sitio oficial del Ministerio de Educación, este incremento implica que las
escuelas recibirán por cada alumno definido como “prioritario”, un aumento sustantivo de la subvención
regular. Por ejemplo, un alumno prioritario de primer ciclo de una escuela urbana que antes recibía
$34.883 por concepto de subvención, hoy podrá obtener $63.960 y un alumno prioritario de primer ciclo
de una escuela rural que antes recibía $37.850, hoy podría llegar a obtener hasta $70.442
(http://www.mineduc.cl/index0.php?id_portal=29) .
 132

Con excepción de un programa de acción enfocado a la construcción de un plan de reingeniería del

sistema comunal de educación que integra acciones de diagnóstico y reuniones de coordinación,

los programas de acción que componen el PADEM son tributarios de los énfasis de la política

educativa nacional. Así, se promueven acciones de revisión del Proyecto Educativo Institucional

(PEI), la formación de Consejos Escolares, el aumento de la cobertura en el nivel de educación

parvularia, el desarrollo de estrategias de atención a niños y jóvenes con necesidades educativas

especiales (NEE), entre otras. En todas ellas, como se ha dicho, se advierte la influencia regulatoria

de la política educativa nacional e incluso la ejecución de las mismas tiene cono corresponsables a

los equipos de cada establecimiento y al MINEDUC, a través de su sistema de supervisión.

Este conjunto de iniciativas, si bien son promovidas como acciones de mejora, vienen a ser parte

de la gestión regular o cotidiana de los establecimientos que, además del servicio de enseñanza,

ofrecen estas opciones de apoyo y recursos a la comunidad escolar.

En paralelo, desde 2008, las iniciativas del PMGM imponen nuevas funciones al equipo del DEM.

Estas funciones dicen relación con la coordinación de las mismas y, especialmente, con la

interlocución con las agencias de asistencia técnica externa que son la base de intervención para la

mejora de la gestión de la educación pública en municipios.

Se puede afirmar, en consecuencia, que la matriz de gestión tiene dos componentes: uno

relacionado con los procesos regulares y otro relacionado con los procesos de mejora e

innovación. El cuadro siguiente intenta caracterizar ambos componentes.

 133

Tabla 12: Matriz de gestión de la educación pública en caso MR

Componente
Gestión de procesos regulares
Gestión de procesos de mejora e
innovación
Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo y análisis documental
Descripción
Esquema organizativo basado en
las funciones tradicionales de
administración educacional, con
inclusión de elementos formales
de planificación estratégica, no
necesariamente alineada con los
procesos distintivos de la gestión
local de la educación pública ni
priorizando los procesos comunes operacionales”: mantenimiento
de los establecimientos
(pedagogía y gestión escolar)
Esquema organizativo paralelo
basado en las demandas de
coordinación y ejecución de
nuevas iniciativas de gobierno
basadas en diagnósticos
nacionales de la crisis de la
educación pública (FMGM) y del
sistema de subvención plana
(SEP). La gestión se basa en el
diseño e implementación de
planes de mejora de corto plazo,
altamente dependientes de la
provisión de financiamiento y
asistencia externa.
Estrategias clave
Gestión de la matrícula y la
asistencia
Gestión de la docencia
(contratación y reemplazo del
personal docente; provisión de
insumos y recursos para la
docencia)
Gestión de “mínimos
de la infraestructura y
equipamiento; gastos corrientes;
remuneraciones en general y
otros
Implementación de programas e
iniciativas educativas definidas
centralmente (“reforma
educacional”), operados según
orientaciones nacionales y
condicionados en su efectividad
por la acción de supervisión y
apoyo del nivel
provincial/regional del MINEDUC
Formulación de propuestas según
términos de referencia
nacionales.
Interlocución con agencias de
asistencia externa para la
estimación de necesidades de
mejora y demandas de asesoría
Ejecución presupuestaria de los
nuevos recursos
Sistematización de información
para el seguimiento, evaluación y
emisión de informes de ejecución
y resultados al MINEDUC

Respecto de los recursos, el caso MR se caracteriza por la vulnerabilidad financiera del municipio y

de su sistema de educación pública. En efecto, el presupuesto 2008 estimaba ingresos por

transferencias de M$ 1.690.000, donde M$ 1.557.510 son ingresos por concepto de subvención.

Como es obvio, los gastos, a su vez, fueron estimados en M$ 1.690.000, lo cual implica una
 134

diferencia de M$ 91.290 entre gastos totales e ingresos por concepto de subvención y otros

aportes estatales81. El presupuesto, además informa de un aporte municipal de M$ 85.000, lo que

representa un 5% de los gastos 2008. Los gastos en personal fueron estimados en M$ 1.446.000,

esto es, el 85,6% de los ingresos debieron ser destinados a remuneraciones. Si, por último, se

estima el gasto anual por alumno82, se obtiene un monto de M$ 665,6, esto es, un gasto de

$55.500 mensuales83. En general, entonces, los recursos son destinados a cubrir los mínimos

operacionales.

Las referencias al contexto: conciencia de entorno de competencia e interdependencia

Para la provisión de educación pública en contextos de cuasimercado, el análisis del entorno de

gestión aparece como un requisito de efectividad o al menos como un factor de pertinencia del

servicio que se ofrece. Dicho de otro modo, si la educación pública debe operar en un escenario

que supone libertad de elección familiar, entonces el conocimiento profundo de la demanda (las

familias) es esencial.

En el caso MR, la pérdida sostenida de matrícula y su migración a la educación privada

subvencionada (esto es, una oferta que opera sobre la base de la misma modalidad de

financiamiento que la educación pública) sería argumento suficiente para volcar la mirada al

81
Según datos SINIM, las transferencias municipales a educación equivalían en 2007 al 9,46%, sobre un
promedio nacional del 12%
(http://www.sinim.gov.cl/ficha_comunal/fcomunal.php?id_muni=10303&ano=2008&periodo=A)
82
Esto es, si se divide el gasto anual en educación informado en el presupuesto respectivo, por la matrícula
total para el mismo periodo.
83
Para 2008, el valor mensual de la subvención por alumno de educación básica en establecimientos con
jornada completa fue de $ 41.200. En establecimientos de enseñanza media, el monto alcanzó a los $50.000
mensuales
(http://www.comunidadescolar.cl/documentacion/Subvencion/Enero2008webValoresSubvenciones.pdf)
 135

comportamiento de la competencia y analizar qué ofrecen y en qué condiciones, para que las

familias resuelvan que esa enseñanza resulta más adecuada para sus hijos. Conocer las razones e

hipótesis de dicho fenómeno parece de una necesidad evidente.

No obstante, salvo la presentación de datos demográficos y socioeconómicos generales de la

población comunal y el índice de vulnerabilidad de JUNAEB (IVE) de cada establecimiento84, el

PADEM 2008 no incluye un análisis de la complejidad socioeducativa de la población escolar que

asiste a los establecimientos municipales. Tampoco se desprende de los registros de la entrevista

realizada, con excepción de la referencia general a la vulnerabilidad de la población atendida.

Asimismo, pese a la presentación de un diagnóstico que analiza las variaciones de la matrícula

municipal y su baja sostenida en los últimos 8 años, la mención de la competencia es tangencial y,

como se dijo, alude más bien a la sangría que ella implica para los establecimientos público que

anualmente pierden un centenar de alumnos, por lo general aquellos que evidencia un mejor

rendimiento escolar. Pero qué caracteriza a la competencia, qué estrategias de captación de

alumnos despliegan, qué diferencias presenta la gestión escolar, los modos de relación con las

familias, etc. respecto de la educación pública, no es parte del análisis del escenario de gestión,

como tampoco del repertorio de programas de acción que los establecimientos ejecutaron en

2008 como parte del PADEM.

84
Todos los establecimientos públicos de MR atienden a una población escolar de alta vulnerabilidad. En
términos del índice IVE, las escuelas que presentan un valor menor alcanzan un índice de 80 (esto es, que un
8% de la matrícula), pero la mayoría tiene un IVE igual a 100. Dicho índice se define con información basada
en el Índice de Bienestar Infantil IBI del Sistema Nacional de Asignación con Equidad SINAE. Mediante la
estimación de un conjunto amplio de indicadores, el IBI permite categorizar a las escuelas y su población
escolar en distintos niveles de prioridad (número de estudiantes en 1ª, 2ª o 3ª prioridad sobre el total de la
matrícula del establecimiento). Para una mejor comprensión del IBI y el SINAE, se puede consultar estudios
en http://zeus.junaeb.cl:8080/sinae/index.html
 136

Esta percepción general de indiferencia a la competencia, se ve matizada al analizar las iniciativas

del PMGM, porque, como se advierte en la Tabla nro.12, una de las propuestas supone una lectura

explícita del entorno: la ejecución de un plan de marketing de la educación municipal85.

Caso 2: la gestión de la educación pública en un escenario urbano de plena competencia. Donde

las altas capacidades y recursos de la oferta y la preferencia de la demanda hacen la diferencia

El caso MU1 es el contraste del caso MR y constituye un ejemplo de la convergencia entre la

gestión municipal en un territorio bien acotado, de baja complejidad socio espacial, y provisto de

recursos y capacidades suficientes; y un modo de organización de la educación municipal que

posibilita hacerse cargo de la gestión de la educación pública en ese territorio, pese a que

igualmente se inserta en el cuasimercado educativo como modelo general de gestión.

Como en el caso anterior, para argumentar lo anterior se presentan antecedentes específicos de la

gestión de la educación pública en este municipio, sustentados en el análisis integrado de las

demás fuentes consultadas para esta Tesis.

La noción de educación pública como sustrato del propósito moral de la gestión

85
Cuya justificación es explícita al declarar que con la implementación se permitirá establecer un cambio de
percepción [en la comunidad escolar] para un mejor posicionamiento del sistema educacional municipal en
el mercado de la educación local (http://w3app.mineduc.cl/ReporteFondo/IniciativasProgramas)
 137

Como se ha dicho, el PADEM86 organiza la gestión anual de la educación municipal y sigue la matriz

convencional de planificación estratégica. Consecuentemente, luego de plantear un conjunto de

definiciones rotuladas como marco filosófico-educacional, las orientaciones parten por la

formulación de la visión y la misión de la educación comunal y, en el caso de la visión, refieren a la

búsqueda de una educación de excelencia donde los estudiantes alcancen el máximo de sus

potencialidades. La misión, a su vez, contiene afirmaciones que apuntan en la misma dirección:

Misión MU1:

“Formar personas íntegras que, comprometidas con su desarrollo vocacional y social, sean capaces de

incorporarse activamente a la dinámica nacional e histórica del siglo XXI, tarea que consideramos

debe ser compartida con la familia” (PADEM 2009, caso MU1)

Según se aprecia, la misión alude a la contribución que el servicio educativo aspira a hacer a la

formación de los alumnos que asisten a sus establecimientos. En este sentido, se trata de una

misión que no permite distinguir si quien provee la enseñanza es una institución pública o privada.

Así pues, en tanto referencia a la “educación pública”, se puede sugerir que lo anterior no apunta

al núcleo institucional del concepto y, en cambio, remite a la idea del aseguramiento de

capacidades habilitantes para la vida en sociedad, de donde puede inferirse que la preocupación

municipal está en el curriculum y la enseñanza de calidad87.

86
Para los efectos de análisis documental, se trabajó con los documentos disponibles en la página
institucional del municipio respectivo. En el caso del PADEM, al momento del trabajo de campo, se
encontraba el PADEM 2009
87
Asumiendo que el curriculum contiene las intenciones educativas y los contenidos que permiten al
estudiante la adquisición de conocimientos y la activación de capacidades necesarias para el desarrollo de
los proyectos personales y la inserción social.
 138

Ahora bien, en el documento PADEM, sólo se halla una referencia explícita a la expresión

“educación pública” cuando se detalla el avance comunal en la implementación de la política de

jornada escolar completa (JEC). El PMGM de la misma comuna, no obstante, alude

específicamente a la noción cuando se presenta el “plan de promoción de la educación pública de

calidad” que consiste en un plan de marketing entre los habitantes de la comuna sobre las

características de la educación pública administrada por el municipio.

Como en el caso anterior, la entrevista realizada invita al responsable municipal de la gestión de la

educación a reflexionar sobre el concepto. Las principales expresiones que utiliza son las

siguientes:
 139

Tabla 13: Significados de la educación pública en el caso MU1

Registro relevante (directivo CORPORACION caso MU1) Significado asociado
“La Educación Pública es primeramente aquella gratuita que Educación municipal como heredera
ofrece el Estado y de la cual nosotros nos hacemos cargo” de la responsabilidad estatal
“La igualdad de oportunidades para todos debe realmente existir. Gratuidad y posibilidad cierta de
En el caso de aquellas personas de escasos recursos que no tienen acceso a oferta de calidad
acceso a la mejor educación, pueden postular a un Igualdad de oportunidades
establecimiento educacional público que les permita acceder a lo Enseñanza y aprendizajes de calidad
mismo que pueden acceder en colegios particulares comparables a la educación privada
subvencionados o particulares” Eficiencia traducida en altos
“La educación de calidad es lo mejor, si es gratuita *y+ sin resultados en pruebas nacionales
distinción… mejor”

“Una cosa es sin distinción porque todos tienen la posibilidad (no Igualdad de oportunidades y justicia
se dice: “usted sí, usted no”), *pero+ evidentemente cuando uno como reconocimiento de la
tiene un establecimiento [prestigioso] en términos intelectuales, diversidad, el mérito o los talentos
en términos de las capacidades de los alumnos, alumnos que se
destacan y tienen mucha capacidad intelectual de desarrollo, uno Legitimidad de la selección de los
proyecta también una alternativa. Entonces yo creo que es mejores como proceso de
nuestro deber hacer distinción: no creo que uno no tenga que reconocimiento del mérito o de la
hacerla. Los niños son de distintas características, distintos excelencia académica debida a
potenciales, distintos intereses; el ser humano es un individuo diferencias de talento
único y en esa unicidad, en esa distinción de cada uno, yo creo que
cada uno debe optar por lo que mejor desarrolla al ser humano, a
ese individuo que parte pequeñito y uno lo toma y uno tiene un
deber, ese deber también es provocar distinciones. Entonces, toda
esta cosa de todos de rojo, todos de amarillo, no… entonces sí creo
que si bien el [liceo] selecciona, es en beneficio de los mismos
niños *escogidos+y en beneficio de los otros que ya están”
“En ese sentido, claro, existe una discriminación a lo mejor en esa
selección que hace el [liceo] y que me parece bien que la haga; yo
creo que uno tiene que ayudar a todo el mundo, pero tienen que
estar claro los conceptos, porque si no echamos atrás a todos”.
“Ahora el *liceo+ también tiene chicas que postulan y son
aceptadas con ciertas dificultades y el colegio sí se preocupa de no Inclusión como permanencia
sacarlas, sino ofrecerles la posibilidad de sacarlas adelante y que
respondan a los objetivos que se propone ese establecimiento;
entonces ya dentro, el colegio se hace cargo *…+ Ahí los índices de
repetición y deserción es bajísimo, algo le dice eso, en un
establecimiento que tienen 1.800 y tantas alumnas y con un
porcentaje de 0.1% [de abandono]; es [también] muy bajo el
porcentaje de repitencia”

“Nosotros tenemos un Alcalde absolutamente comprometido con Compromiso y vocación educativa

la educación *…+ el porcentaje de niños de *la comuna M1+ que comunal
asisten a nuestros colegios es muy menor, más en la básica que es
por motivos obvios; en la media tenemos prácticamente casi el
90% de niños que son de otras comunas, de manera que el Alcalde
podría no asumir ese aporte, pero la verdad es que hay un
compromiso por la educación y con la educación pública en
 140

particular. Y es por eso que, a pesar de todos los problemas, a

pesar de la inversión y los recursos que tiene que destinar la
municipalidad a la educación, aún así se hace y se hace
convencidos que es un aporte”
“Yo siento que uno lo que tiene que hacer es intentar entregar lo Responsabilidad municipal con la
que uno sabe de la mejor manera para mejorar la educación educación pública
pública. Yo creo que uno tiene un deber con el futuro del país, con
los niños en particular”

“Yo pienso que la gratuidad es importante y dependiendo del tipo Gratuidad total versus financiamiento
de familias y de las condiciones de las personas, evidentemente compartido
puede ser la gratuidad completa, de cero aporte. Y puede también Aceptación del pago de parte de las
haber un financiamiento compartido. Yo tengo la mejor opinión familias como una práctica que no
del financiamiento compartido, la mejor opinión, no es una altera la gratuidad basal de la
obligación, es un compromiso, así lo evalúo yo y así lo evaluamos educación pública
también: los aportes de los apoderados permiten hacerle tantos Legitimidad del financiamiento
cambios a los establecimientos *…+ Ahora, toda familia que esté compartido dada por el destino de los
en condiciones de situaciones especiales y de familias de escasos recursos obtenidos por ese concepto
recursos, con problemas económicos y todo, bueno, ahí se otorga
una beca y no paga. Entonces, yo creo que uno lo ve en la familia y
lo ve en el niño y en esa situación yo siento que sigue siendo
gratuito”

Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo

Según se aprecia, la noción de educación pública que anima la gestión en el municipio MU1

conjuga principalmente tres elementos: a) gratuidad como criterio general que no se opone a la

contribución familiar, cuando los recursos así conseguidos son invertidos en el mismo

establecimiento; b) oportunidad de acceso abierta para todos, condicionada por el

reconocimiento del mérito o el talento, y c) compromiso explícito con la provisión de un servicio

educativo de calidad comparable con el que puede hallarse en el sector privado (excelencia y

eficiencia en la gestión).
 141

La situación de la educación pública como referente de criterios y orientaciones generales de gestión

Como en el caso MR, para establecer los criterios y orientaciones generales de gestión,

previamente se analiza la situación general de la educación municipal en la comuna.

Al respecto, el PADEM 2009 expone un diagnóstico de la oferta educativa en la comuna que

enfatiza el análisis de la población escolar que asisten a establecimientos municipales. Según dicha

fuente, la matrícula 2008 alcanzaba a 11.929 alumnos88, con un promedio de 40,1 alumnos por

curso, sin que en los últimos años se experimentara una variación significativa de la matricula de la

educación pública.

Tabla 14: Variación 2008-2006 de la matrícula municipal MU1

Años
Nivel/modalidad 2008 2007 2006 Dif 2008-2006 % variación
Parvularia 343 323 333 10 2.9%
Básica 4549 4493 4551 -2 0.0%
Media HC 7037 7033 6973 64 0.9%
Media TP 55 59 67 -12 -21.8%
Adultos 375 354 344 31 8.3%
Especial 120 120 120 0 0.0%
12479 12382 12388 91 0.7%
Fuente: elaboración personal a partir de datos PADEM 2009 caso MU1

En términos de oferta comunal, el sistema de educación pública se compone de 10

establecimientos y hay 45 establecimientos de educación privada, de los cuales 33 son pagados y

88
El PADEM presenta dos cifras de matrícula 2008: en los cuadros iniciales se informan 12.749 alumnos,
pero luego otros cuadros trabajan con una población escolar de 11.929 alumnos porque se excluye a la
matrícula de EMTP (59), educación especial (120) y educación de adultos (354). Sin embargo, persiste una
diferencia de 17 alumnos.
 142

14 privados subvencionados. Por tanto, el 18% es oferta de educación pública y el 92% restante

privada, con un 24% de establecimientos privados subvencionados y un 56% de oferta privada

pagada. Estimado así, se tiene un sistema escolar de oferta predominantemente privada pagada o

donde la educación pública es minoritaria.

Sin embargo, si se calcula sólo la oferta pública (10) y privada subvencionada (14), la relación se

modifica porque la participación pública en la oferta llega al 42% y la privada subvencionada al

58%, lo cual define un escenario de gestión de plena competencia entre oferentes que operan con

igual base de financiamiento.

Ahora bien, el análisis de la matricula del municipio MU1 muestra otras de las expresiones propias

de un cuasimercado educativo: la diversidad de origen de la matrícula que asiste a la educación

pública porque, dado que cada alumno porta un subsidio y tiene libertad de elección, puede optar

a un establecimiento ubicado en una comuna distinta a la de su residencia. El PADEM 2009 de este

municipio muestra que sólo el 36% de los alumnos de enseñanza básica es de la misma comuna y

que el 64% restante proviene de otras comunas; en enseñanza media, a su vez, la participación

comunal en la matrícula alcanza sólo al 11,4%.

Lo anterior, sumado a la alta tasa de alumnos/curso (40,1), muestra que la oferta de educación

pública de esta comuna es altamente demandada por familias provenientes de otras comunas,

pero no por las de la misma comuna. Ello se puede explicar tanto por el nivel socioeconómico de la

población residente (uno de los más altos de país), como por los resultados que obtienen los
 143

establecimientos en pruebas nacionales de calidad de la educación (SIMCE y PSU)89. Respecto del

primero, la preferencia de las familias residentes parece concentrarse en la educación pagada;

respecto del segundo factor, la difusión de los resultados genera presión por cupos en estos

establecimientos que, mediante procesos de selección, pueden escoger a los estudiantes de mejor

desempeño y, a la vez, exigir un mayor compromiso de las familias de los elegidos.

Los datos sugieren que las prioridades de gestión de la educación pública de este municipio

debieran ser, fundamentalmente, mantener los altos niveles de desempeño en pruebas nacionales

y aumentar la proporción de alumnos que son residentes en la misma comuna. En términos

generales, como los ingresos por subvención resultan significativos (dada la alta demanda por

matrícula y las tasas de asistencia media que en 2008 superaron el 95% en todos los

establecimientos), la gestión de la asistencia es un objetivo cuyo logro es altamente probable,

pero subordinado al logro de altos resultados académicos. Sin embargo, ello no significa

necesariamente que la solvencia financiera de la educación pública de este municipio esté resuelta

por la recaudación por este concepto.

Al respecto, el PADEM 2009 revela que si bien la estrategia fundamental es la optimización de la

calidad de los procesos de enseñanza y gestión institucional en los establecimientos para

incrementar los resultados de aprendizaje, la reducción del déficit financiero en la operación de la

89
Los puntajes promedio obtenidos por los alumnos en SIMCE 4EB 2007 son de 280 puntos en Lenguaje, 279
en Matemática y 278 puntos en Comprensión del Medio. En las mismas pruebas, los promedios nacionales
son de 254, 246 y 250 puntos respectivamente. En la Región Metropolitana, los promedios son similares a
los nacionales. En el caso de la Prueba de Selección Universitaria 2007 (PSU), el promedio de los liceos
públicos de la comuna es de 614 puntos, 86 egresados obtienen sobre 800 puntos, 7 alumnos obtuvieron
puntajes máximos nacionales y el 98,3% de quienes la rindieron alcanza 450 puntos o más, valor muy
superior al promedio nacional (57,6%) e incluso superior al porcentaje alcanzado por el conjunto de los
establecimientos privados pagados de la comuna (PADEM 2009, caso MU1).
 144

educación pública es el primero de los objetivos estratégicos 2009-2013 del municipio en

educación. Le siguen otros objetivos relacionados con el fortalecimiento de la identidad de la

educación pública municipal y con el mejoramiento de la calidad de los procesos internos de la

dirección comunal de educación.

Preliminarmente, entonces, se puede afirmar que las orientaciones generales de gestión de la

educación pública en el municipio MU1 apuntan al equilibrio presupuestario y el desarrollo de

capacidades profesionales y la implementación de dispositivos de gestión para preservar y mejorar

la calidad del servicio, al tiempo que se avanza en la construcción/fortalecimiento de un sello o

identidad municipal de la educación pública. Esta identidad local debiera hacer posible que se

modifique gradualmente la composición de matrícula, aumentando la proporción de alumnos que

son residentes en la comuna.

Para este efecto, los programas de acción 2009 son organizados en tres áreas (calidad de los

aprendizajes, gestión y comunidad) e incluyen diversas iniciativas para: a) mejorar la articulación

entre los establecimientos sobre la base del diseño y ejecución de un plan de trabajo técnico-

pedagógico dirigido por la dirección académica comunal, b) incorporar nuevas tecnologías a los

procesos de enseñanza y aprendizaje, así como a los procesos de gestión administrativa y de la

docencia; c) actualizar y difundir el ideario educacional comunal; d) implementar procesos de

inducción a los nuevos funcionarios; d) fomentar la innovación mediante un fondo de

 145

financiamiento de proyectos de la comunidad escolar; e) desarrollar un sistema de incentivos a la

asistencia y puntualidad de profesores, entre otras90.

De forma complementaria, el PMGM del municipio MU1, incluye un conjunto de prioridades de

gestión que son consistentes con el PADEM 2009. Así, como se observa en el cuadro, en el

programa 2008 hubo iniciativas que apuntaban a profundizar las articulaciones o sinergias entre

los equipos técnicos de cada establecimiento, estandarizando procesos y formalizando los perfiles

del cargo y las funciones asociadas. Otras iniciativas avanzaban en la definición de estándares de

progresión curricular en todos los cursos y niveles de enseñanza. Otras enfatizaron el diseño de

sistemas de información administrativa para los docentes que favorecieran el foco técnico de las

reuniones profesionales.

90
Cabe destacar dos que son infrecuentes en la educación pública y que provienen del mundo empresarial:
uno, la participación en procesos de evaluación externa del clima organizacional que concluyen en una
puntuación y eventual premio (Great Place toWork) y dos, la certificación de calidad de la gestión de los
establecimientos por un organismo internacional denominado “Instituto Global de Calidad de la Educación”
(http://www.globalqualityeducation.org/cert_es.htm). Ambas evaluaciones son convergentes con la opción
del municipio por lograr sellos de calidad ISO 9001 e ISO 14001. A estas certificaciones se suma la
implementación de la norma OHSAS 18001:2007 de gestión de seguridad y salud ocupacional.
 146

Tabla 15: Líneas de acción del PMGM municipio MU1

Líneas de acción del PMGM municipio MU1 Monto asignado ($2008)
Plan estratégico de gestión pedagógica de las UTP $10.500.000
Progresión de competencias escolares $11.500.000
Plan estratégico Corporación de Desarrollo Social de [MU1] $14.100.000
Comunidad educativa conectada (TICs) $24.500.000
Circuitos de interés pedagógico en el entorno comunal $8.800.000
Definición de los perfiles de cargo de los establecimientos educacionales $8.200.000
Estudio de satisfacción de usuarios de los establecimientos educacionales $22.000.000
Diseño de un sistema de información administrativa para docentes $17.000.000
Liderazgo de directivas de centros de padres y centros de alumnos $13.000.000
Estudio de costos y de factibilidad para la creación de pre-kinder en $6.000.000
establecimientos municipales
Plan de promoción de la educación pública de calidad en [MU1] $15.000.000
Centro virtual de recursos pedagógicos $16.700.000
Promoción y formación de redes de apoyo en la comunidad $5.000.000
Colegio seguro en comuna segura $11.500.000
Estudio y propuesta de regularización de establecimientos que no han $5.000.000
ingresado a la JEC
Creación de un banco de proyectos comunales de educación $4.000.000
Desarrollo de páginas web de establecimientos educacionales 18.000.000
Total $ $210.800.000
Fuente: http://w3app.mineduc.cl/ReporteFondo/IniciativasProgramas (consultado en enero de 2009)

Junto con las iniciativas destinadas a mejorar los procesos de gestión en los establecimientos, hay

además otras que sugieren una mirada estratégica al conjunto del sistema de educación pública.

Además del plan de promoción de la educación pública en la comuna, éstas se enfocaron al

usuario o cliente actual del sistema para conocer su satisfacción con la calidad del servicio91 y, en

otra iniciativa, a los clientes potenciales del sistema al explorar la factibilidad de creación de

nuevas ofertas de enseñanza en educación parvularia, previendo que la ausencia de esta oferta

podría afectar negativamente la matrícula de educación básica.

91
Caben acá también las iniciativas de análisis de factibilidad de implementación de la JEC en
establecimientos que aun no lo han hecho y la estrategia de implementación de un enfoque común de la
seguridad en las escuelas y liceos (Colegio seguro en comuna segura), en consonancia con las políticas de
seguridad ciudadana comunal.
 147

Las capacidades profesionales para la gestión de la educación pública

Un sistema de educación pública que puede mostrar resultados académicos de calidad y que se

localiza en un entorno sociodemográfico de privilegio, requiere una plataforma de capacidades

profesionales que haga sostenibles dichos resultados. En el caso de MU1, la dirección de

educación municipal se compone de cuatro docentes con formación de postgrado en gestión

escolar o pedagogía92: una directora, una coordinadora administrativa, una asesora técnico

pedagógica y un responsable de estudios, planificación y coordinación de programas. Como esta

unidad de gestión es parte de una Corporación de Desarrollo Social que integra los servicios de

Salud y Educación, las funciones generales de gestión de recursos humanos, administración y

finanzas son centralizadas y, por lo mismo, posibilitan a cada equipo específico una dedicación

mayor al foco de gestión propio de cada servicio (educación y salud).

La relación entre los establecimientos y el equipo central se establece a través de instancias de

coordinación como el consejo de directores que funciona periódicamente y define las directrices

generales de la educación pública en la comuna. Asimismo, para la implementación de programas

e iniciativas, el equipo central genera equipos de tarea con algunos de los directivos de los

establecimientos y, durante el año escolar, estos equipos y la coordinación técnico-pedagógica

actúan como agentes de articulación y apoyo a la implementación.

92
Se trata de un equipo técnicamente competente que ha permanecido estable por varios periodos y que,
por lo mismo, no ha estado sujeto a los cambios de autoridades. En concreto, la directora de educación
asumió su cargo hace 4 años y no modificó el equipo. El perfil de la directora (profesora de inglés), a su vez,
se caracteriza por una experiencia predominantemente desarrollada en instituciones educacionales
privadas.
 148

Por otra parte, la preocupación por los equilibrios presupuestarios y la reducción del déficit

supone una revisión estricta de las dotaciones docentes de los establecimientos. En este caso,

para 2009 la dotación docente es de 477 profesores, de los cuales 56 son directivos o técnicos,

todos con jornada completa. Esto supone un promedio de 5 docentes directivos o técnicos en cada

establecimiento, lo que sugiere una buena base de capacidades profesionales para la ejecución de

actividades y logro de objetivos de gestión.

Los programas de acción y la asignación de recursos como traducción de las prioridades y de configuración

de la matriz de gestión

La gestión de la educación pública en el caso MU1 tiene una relativa autonomía de las iniciativas

gubernamentales y desarrolla sus propios programas de gestión93. La agenda, por lo mismo, se

concentra en la concreción de las prioridades definidas por el mismo municipio.

Como se pudo apreciar en las secciones previas, las prioridades de gestión y la asignación de

recursos están puestas en tres focos:

a) optimización de los procesos y resultados de la enseñanza en los establecimientos

b) reducción del déficit presupuestario

c) ampliación de la participación en la matrícula de alumnos residentes en la comuna

93
La fuerza o peso de la agenda ministerial en los establecimientos públicos es inversamente proporcional a
los resultados educativos de la comuna. Como señaló la directora en la entrevista: “Yo siento y agradezco
que nosotros tenemos algún respeto porque tenemos buenos resultados, entonces no tenemos tampoco un
hostigamiento de parte del Ministerio, en absoluto” (Directora de Educación, caso MU1)
 149

Ya se ha dicho que los resultados de aprendizaje de la educación pública en MU1 son considerados

de calidad. En este sentido, la mejora de los procesos es parte de la gestión cotidiana de los

establecimientos94, así como la supervisión y acompañamiento de los mismos por parte del equipo

técnico central. Desde la dirección de educación, se entiende que la responsabilidad del equipo

central es generar las condiciones para el despliegue de las capacidades docentes que se

traduzcan en mejores aprendizajes en los alumnos95

En contraste con el caso MR, las iniciativas de este PMGM no han implicado la incorporación de

nuevos integrantes al equipo central ni han movilizado nuevas funciones. Desde antes de la

implementación del PMGM, la utilización de asistencia técnica externa ha sido frecuente como

recurso para la mejora de la gestión. Actualmente, se apoyan en una empresa privada para la

planificación estratégica y control de gestión de procesos y resultados corporativos; en una

universidad para los procesos de gestión pedagógica en los establecimientos; en otra universidad

para la capacitación de docentes de primer ciclo de EB en estrategias de desarrollo del

pensamiento en niños; y en una fundación internacional para la certificación de calidad de la

gestión escolar.

Como en el caso MR, se puede afirmar, en consecuencia, que la matriz de gestión del caso MU1

tiene dos componentes básicos: uno relacionado con los procesos regulares y otro relacionado con

los procesos de mejora e innovación. Un tercer componente distingue a la gestión en este caso

94
Junto a ellos, hay numerosas iniciativas locales de desarrollo de aspectos específicos del servicio educativo
(denominados “programas corporativos”) que son implementados por los establecimientos como parte de
la oferta regular complementaria para los estudiantes.
95
“Es nuestro deber ofrecer capacitaciones, informar a los profesores en aquellas áreas más débiles o en
aquellas áreas que nosotros vislumbramos como importantes de desarrollar en el futuro cercano” (directora
de educación, MU1)

MU1 que se puede denominar “gestión de prioridades estratégicas”. El cuadro siguiente intenta
caracterizar estos tres componentes.
Tabla 16: Matriz de gestión de la educación pública en caso MU1
Componente Descripción
Gestión de procesos regulares Esquema organizativo basado en
las funciones tradicionales de
administración educacional, con
inclusión explícita de elementos
de planificación estratégica,
alineada con los procesos
distintivos de la gestión local de la Gestión de la docencia
educación pública y priorizando
los procesos comunes de los
establecimientos (pedagogía y
gestión escolar)
Gestión de procesos de mejora e Esquema organizativo integrado a
innovación la gestión regular y basado en el
aprovechamiento de los recursos
provistos por el Fondo de
Mejoramiento de la Gestión
Municipal de la Educación.
Gestión de prioridades Esquema organizativo
estratégicas convergente con la gestión
regular y de la innovación, basado
en el análisis prospectivo de la
situación de la educación publica
y en la implementación de
iniciativas de interés corporativo
150
Estrategias clave
Coordinación y articulación de
procesos de mejora sostenida de
los procesos y resultados de
enseñanza
Gestión de la matrícula y la
asistencia de alumnos y docentes
(contratación y reemplazo del
personal docente; provisión de
insumos y recursos para la
docencia)
Gestión de “mínimos
operacionales”: mantenimiento
de la infraestructura y
equipamiento; gastos corrientes;
remuneraciones en general y
otros
Implementación de programas e
iniciativas educativas propias o
corporativas
Formulación de propuestas según
términos de referencia
nacionales.
Interlocución con agencias de
asistencia externa para la
estimación de necesidades de
mejora y demandas de asesoría
Ejecución presupuestaria de los
nuevos recursos
Sistematización de información
para el seguimiento, evaluación y
emisión de informes de ejecución
y resultados al MINEDUC
Formalización de dispositivos y
alineamiento de procesos de
mejora continua, para la
obtención de sellos o
certificaciones de calidad que
diferencien a la educación pública
comunal
 151

Configuración de imagen
corporativa de la educación
pública y difusión de la misma
entre los habitantes de la comuna
Diseño e implementación de
estrategias de expansión de la
participación de la educación
publica en la comuna
Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo y análisis documental

Respecto de los recursos, el caso MU1 se caracteriza por el volumen del aporte financiero del

municipio a su sistema de educación pública. En efecto, el presupuesto 2009 estima ingresos por

transferencias de M$ 9.055.137, donde sólo M$ 5.975.553 son ingresos por concepto de

subvención. Los gastos, a su vez, fueron también estimados en M$ 9.055.137, lo cual implicaría un

déficit de M$ 2.295.180 respecto del total de ingresos por concepto de subvención96. Este déficit

presupuestario en rigor no es tal porque es cubierto por el municipio; dicho de otro modo, el

compromiso municipal con el sistema de educación pública se traduce en un aporte equivalente al

25,3% del presupuesto anual97.

Por último, si se estima el gasto anual por alumno, se obtiene un monto de M$ 725,6, esto es, un

gasto de $60.500 mensuales. Dado la cuantía del aporte municipal, se abre la interrogante por el

gasto anual por alumno que es cubierto con fondos ministeriales. El cálculo arroja una cifra de

$43.000, monto que se ajusta el promedio aproximado del valor de la subvención por alumno.

96
Como ingresos adicionales provenientes de fuentes ministeriales, figura una subvención por excelencia de
M$ 446.400 y otros M$ 81.676 por “aporte ministerial extra”. Sumados a los ingresos por subvención,
significa que se obtienen M$ 6.503.629 de fuentes estatales.
97
Lo que puede ser considerado como una evidencia de la vocación educativa de las autoridades
municipales.
 152

La existencia del sistema de financiamiento compartido (SFC)98 en cuatro establecimientos

públicos de enseñanza media añade una fuente de recursos adicionales al presupuesto anual. En

el caso MU1, la implementación del SFC se inició en 1998 y supuso el compromiso municipal de no

disminuir el aporte municipal anual y destinar los ingresos exclusivamente a los mismos

establecimientos a tres ítemes: equipamiento, infraestructura y estímulos a los docentes. A modo

de ejemplo, en uno de los liceos el aporte por SFC en 2006 alcanzó a los $ 76.835.35899. La

matrícula del liceo ese año fue de 1175 alumnos. Por tanto, el aporte SFC anual por alumno fue de

$ 65.392 y de $5.450/alumno/mes.

Las referencias al contexto: conciencia de entorno de competencia e interdependencia

Como se dijo antes, si la educación pública debe operar en un escenario que supone competencia

entre oferentes y libertad de elección familiar, entonces el conocimiento profundo de las

características de la demanda (las familias) es esencial.

98
Aunque es con el DFL nro.5 de Educación de 1993 que se crea el sistema de financiamiento compartido en
Chile, es la Ley 19.247 del mismo año la que lo consagra en su forma actual. En tanto modalidad
complementaria a la subvención tradicional, el sistema de financiamiento compartido (SFC) posibilita el
aporte de las familias al financiamiento de la educación en establecimientos municipales diurnos que
imparten enseñanza secundaria. Cada establecimiento debe resolver voluntariamente su incorporación al
SFC, con el acuerdo mayoritario de los padres y apoderados del liceo respectivo. Los cobros mensuales a las
familias no pueden superar las 4 USE (unidades de subvención educacional), pero lo usual es que no superen
el monto equivalente a 0,5 USE porque luego de ese umbral, se produce un descuento a la subvención
escolar regular. El SFC supone obligatoriamente un sistema de becas a partir de 1998 (DFL nro.2, art.24). De
igual modo, una vez decidido la incorporación al SFC, su pago resulta obligatorio para las familias. Una
introducción al SFC se puede consultar en:
http://600.mineduc.cl/docs/informacion/info_guia/guia_subv.pdf
99
Datos extraídos de documento “Sistema de financiamiento compartido en establecimientos educacionales.
10 años” (Municipalidad MU1, 2007)
 153

En el caso MU1, la demanda permanente de matrícula “importada” o proveniente de otras

comunas grafica con claridad el concepto de “espacio de interdependencia”, esto es, el espacio

donde las decisiones de uno de los sostenedores influyen directamente o indirectamente en las

decisiones del otro. Como es obvio, en entornos hiper-conectados como la Región Metropolitana,

los límites administrativos de cada comuna no son útiles para definir a los competidores ni a la

demanda, puesto que los primeros serán competidores en tanto disputen la misma demanda

potencial y esta última no tiene que residir en la comuna donde está el establecimiento de su

interés. Así visto, en el caso de MU1, la oferta privada subvencionada de la misma comuna no es

competencia100 y, en cambio, si lo son los establecimientos públicos de prestigio de comunas

vecinas.

En este sentido, dada la alta demanda por matrículas, la perspectiva del entorno de competencia

se condensa en el análisis de las características de la demanda que asiste a los establecimientos

públicos. Como resulta dificultoso conocer a cabalidad las características de las familias que

potencialmente pueden elegir la oferta pública de este municipio, la estrategia aplicada es la

orientación hacia la propia población escolar de la comuna que no asiste a los establecimientos

públicos y, por otra parte, la búsqueda de mejora permanente del servicio ofrecido actualmente,

bajo el supuesto que la difusión de los resultados en mediciones nacionales servirá de base de

difusión y captación de nueva demanda.

100
Como afirmó la entrevistada: “como nuestros alumnos no son la mayoría de la comuna, entonces la
competencia es entre las comunas [que se disputan a los alumnos] que quieren venir a estudiar a [MU1];
entonces, no tenemos mucha competencia, no sentimos que los colegios particulares subvencionados [de la
comuna] nos están quitando alumnos” (directora de educación, caso MU1)
 154

Caso 3: la gestión de la educación pública en un escenario urbano de plena competencia y de

concentración de población escolar de alta complejidad socioeducativa en los establecimientos
públicos

El caso MU2 presenta semejanzas relativas con el caso MU1 en lo que dice relación con la hiper-

conectividad territorial donde se localiza (la Región Metropolitana), pero se diferencia en las

características socioeducativas de la población escolar que asiste a los establecimientos públicos y

en la baja disponibilidad de recursos y capacidades profesionales para afrontar la gestión de la

educación pública en dicho escenario. Como en el caso MU1, la forma jurídica de administración

es una Corporación de Derecho Privado, cuya estructura contempla la denominada “División de

Educación”.

Siguiendo el esquema de desarrollo del caso, se exponen antecedentes específicos de la gestión de

la educación pública en este municipio, recurriendo al análisis de las fuentes consideradas para

esta Tesis.

La noción de educación pública como sustrato del propósito moral de la gestión

Como se puede advertir, el análisis de la visión y misión comunal de educación, declarada en el

PADEM101 se considera una fuente de elementos para explorar la presencia y densidad del

concepto de educación pública como orientador y regulador de la gestión de la educación pública.

En este caso, la visión resulta extremadamente genérica y señala la responsabilidad de mejorar la

101
En el caso del PADEM del caso MU2, al momento del trabajo de campo, se encontraba el PADEM 2008
 155

calidad de la educación en la comuna para formar integralmente a los estudiantes. La misión, en

tono similar, señala:

Misión MU2:

“Educamos integralmente a los niños y niñas de la comuna de [MU2] con el fin de promover su

desarrollo personal y social”(PADEM 2008, caso MU2)

Para su logro, el PADEM 2008 enfatiza que buscan administrar con eficiencia los establecimientos

educacionales públicos, coordinar y fortalecer sus procesos pedagógicos y administrativos.

Entonces, la misión alude a fines generales de todo sistema escolar y, por lo mismo, no permite

diferenciar el sello público o privado del sistema escolar. Así pues, en tanto referencia a la

“educación pública”, se puede afirmar que en este instrumento de planificación estratégica de la

educación pública del municipio MU2 no se usa ni contempla directamente al concepto como

articulador o movilizador de la gestión102. La ausencia del concepto, no obstante, no implica

ausencia de los atributos de la educación pública, pero sí se puede sostener que señala una

orientación distinta. El concepto, por tanto, puede ser indagado de forma indirecta, explorando los

criterios de gestión y los lineamientos generales de planificación de la educación pública en la

comuna.

Con este prisma, en el PADEM 2008 se identifican los denominados “criterios orientadores de la

política educacional”, cuyos conceptos o ejes son los siguientes: “modernización de las prácticas

102
De hecho, en el instrumento PADEM 2008 de MU2, de 112 páginas, no se usa la expresión en parte
alguna del mismo.
 156

en el aula”, “participación de la comunidad”, “igualdad de oportunidades para los alumnos”103,

“calidad educacional”, “pertinencia de la oferta y valoración de la cultura circundante”,

“descentralización y autonomía a los establecimientos”; “evaluación de procesos y resultados de

gestión” y “flexibilidad en la planificación”. Aunque se trata de conceptos también genéricos, se

puede admitir que algunos de ellos convergen en atributos deseables de la educación pública.

En efecto, durante la entrevista realizada a la directora de educación respectiva, la noción de

educación pública es contextualizada haciendo referencia a los fundamentos del PADEM y los

criterios orientadores de la política educacional de la comuna.

Tabla 17: Significados de la educación pública en caso MU2

Registro relevante (directivo CORPORACION caso MU2) Significado asociado
“Es educación pública primero porque yo estoy trabajando con Educación municipal como agente de
fondos públicos y eso implica mayor responsabilidad en ese la responsabilidad estatal del
ejercicio” financiamiento
“El otro gran tema para nosotros como educación pública, es que Gratuidad y posibilidad cierta de
debe atender al que quiera ser beneficiario de ésta; por lo tanto, acceso a oferta de calidad para todos
debe ser pluralista, debe contemplar a todos los sectores de la Pluralismo e integración/mezcla social
ciudadanía, no debe hacer distingo entre los que tienen recursos y
los que no tienen recursos”

“Hoy día la educación municipal está resolviendo las carencias de Educación pública como lugar de los
educación de los sectores más vulnerable y son aquellos sectores pobres y vulnerables
más vulnerables, los que hoy día son los que menos van a clases,
son por los que hay más que actuar”

“Uno cumple metas en educación pública, cuando eres capaz de
responder a este mandato de que tú fuiste pluralista, o sea, que
en tu curso y en tu colegio están dando respuesta a la gran
diversidad; cuando no seleccionaste en ese curso o en ese colegio
para lograr estándares de calidad homogéneos. Ahí yo creo es
cuando estoy diciendo que es una educación pública de calidad,
Educación pública como expresión de
igualdad de oportunidades y garantía
de resultados de calidad para todos,
sin exclusión de los menos capaces
Excelencia traducida como resultados
de calidad en todos

103
Este criterio indica que el sistema de educación pública se organiza para garantizar al máximo la igualdad
de oportunidades de modo que, cada establecimiento, considerando las particularidades de cada persona,,
constituya un espacio destinado al desarrollo de sus alumnos. En este contexto –agrega- se garantiza el
acceso gratuito al servicio educativo para todos los estudiantes de la comuna (PADEM 2008 caso MU2) .
 157

cuando lograste estándares con todos, no cuando seleccionaste”

“Hoy día efectivamente sigue siendo la educación el factor más
importante de movilidad social, pero creo que el Estado no ha
generado las condiciones para que eso sea democrático. Yo creo
que hay que generar las bases para que todos los colegios, los que
existan te permitan esa movilidad, que dependa de la persona,
que no dependa del barrio donde viva ni del colegio ni de las
familias…”

“Se selecciona porque se tiene sobre-demanda, [pero] se Legitimidad de la selección como

selecciona haciendo pruebas que tienen que ver más bien con las proceso de reconocimiento de
capacidades con los niños y no con si tienen o no apoderados que capacidades e intereses del estudiante
son participativos y si la mamá y el papá son casados, o si son de
la religión de no sé dónde… si no más bien por la capacidad del
alumno”
“Yo siento que todos los colegios debieran tener la posibilidad de
seleccionar, pero seleccionar en el sentido [de coherencia entre los
intereses y capacidades del niño y su oferta de enseñanza]: ¿ por
qué el niño quiere entrar a este liceo y no al otro?... porque este le
ofrece [enseñanza] técnico profesional y a él le gusta esa carrera,
¿me entiende…?”

“Así como así no es tan fácil, pero yo creo que puedo evitarlo Ilegitimidad de la selección de
solamente entregando una [educación de] calidad estándar en alumnos porque expresa una falla de
todos los colegios. O sea, mientras hoy exista la ley de mercado, regulación del mercado educativo: es
va a seguir existiendo el colegio que selecciona y el otro y el la calidad dispareja del servicio la que
otro…” legitima la selección
“Yo siento que eso yo lo resuelvo entregando la misma oferta en
todos los colegios y hoy día no estoy entregando la misma oferta”

“Cada uno de los factores que yo te digo que hacen de la Atributos de la educación pública
educación municipal la educación pública de hoy, son los que se como problemas de gestión de la
convierten en el desafío para hacerla mejor”. educación pública

Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo

Según se aprecia en estos registros, la noción de educación pública que anima la dirección de la

gestión educacional en el municipio MU2, integra elementos de distinto orden. En un primer

grupo, se identifican los atributos de gratuidad y pluralismo; en un segundo grupo, emergen

 158

significados relativos a la educación pública como lugar de los pobres; en un tercer grupo se puede

reconocer el significado de lo público como exigencia de aprendizajes de calidad para todos sin

distinción. En un cuarto grupo, se releva la tensión “inclusión/exclusión”, primero en tanto propia

de la posibilidad de seleccionar alumnos según capacidades, intereses y su compatibilidad con el

proyecto educativo del establecimiento; y, segundo, como efecto no deseado del mercado

educativo que posibilita la existencia de establecimientos con calidad dispareja.

La situación de la educación pública como referente de criterios y orientaciones generales de gestión

Como se dijo, si bien los criterios orientadores de la política educativa comunal, señalados en el

PADEM 2008, remiten parcialmente a atributos deseables en la educación pública, los criterios no

necesariamente son definidos como articuladores de gestión.

Siguiendo el esquema empleado en los casos previos, se analiza ahora la situación general de la

educación municipal en la comuna.

El PADEM 2008 expone sucintamente104 un diagnóstico de la oferta educativa en la comuna. Según

dicha fuente, la matrícula comunal en 2007 fue de 83.682 alumnos, de los cuales el 25,3% es

atendido por el sector municipal, el 66% por el sector particular subvencionado y un 8,8% por el

sector particular no subvencionado o particular pagado. Para atender esta demanda educacional,

la comuna presentaba una oferta de 163 establecimientos educacionales, de los cuales 29 son

104
En términos comparativos, el instrumento PADEM 2008 de MU2 es el que menos profundiza en el análisis
situacional de la educación pública comunal, pese a la complejidad del escenario en que opera. Para suplir
estas carencias, se obtuvo el PADEM 2007, versión que incluye otros datos de interés para esta tesis. Ambas
versiones, sin embargo, contienen discrepancias en las cifras que emplean en las distintas secciones.
 159

municipales, 110 son particulares subvencionados y 24 particulares no subvencionados. Como es

evidente, la educación pública tiene una participación minoritaria en la oferta y demanda

comunal.

Tabla 18: Oferta y matrícula comunal 2007 caso MU2

Pública Part. Subv Part. Pagada
Total comuna cantidad % cantidad % cantidad %
Oferta 163 29 17.8% 110 67.5% 24 14.7%
Matrícula 83769 21234 25.3% 55210 65.9% 7325 8.7%
Fuente: elaboración personal a partir de datos PADEM 2008 caso MU2

Como en los casos anteriores, si se calcula sólo la oferta pública (29) y privada subvencionada

(110), la relación se altera pero no modifica el predominio privado subvencionado porque la

participación pública en la oferta llega sólo al 21% y la privada subvencionada se eleva al 79%

restante, lo que define un escenario de gestión de plena competencia entre oferentes que operan

con igual base de financiamiento.

La competencia parece ir en beneficio de la oferta privada subvencionada. En efecto, como

muestra el cuadro siguiente, en los últimos dos años, la matrícula de educación pública comunal

ha caído en un 8%:

Tabla 19: Variación 2007-2005 de la matrícula municipal MU2

Nivel/Modalidad 2007 2006 2005 Variación %
Parvularia 1.910 2.166 2.333 -423 -18%
Básica 13.967 14.781 15.568 -1.601 -10%
Media 4.673 4.140 4.326 347 8%
Adultos 597 662 764 -167 -22%
Total 21.147 21.749 22.991 -1.844 -8%
Fuente: elaboración personal a partir de datos PADEM 2008 caso MU2
 160

Esta variación puede tener relación con los resultados de aprendizaje evidenciados en pruebas

nacionales: los promedios de la educación pública en esta comuna en SIMCE 4EB y en SIMCE 2EM

son inferiores tanto al promedio comunal como al promedio nacional. En la misma dirección, los

resultados promedio conseguidos en la PSU no superaron en 2006, el umbral mínimo necesario

para postular a las universidades (PADEM 2008, caso MU2).

Dada la amplia difusión de estos resultados, parece lógico que la matrícula de la educación pública

comunal disminuya. Ello no implica, sin embargo, que esta población escolar se traslade a los

establecimientos privados subvencionados de la misma comuna. Dada la movilidad propia del

cuasimercado educativo, la comuna MU2 se convierte en una “exportadora” de población escolar

hacia otras comunas cuya oferta pública presenta mejores indicadores de calidad (por ejemplo,

MU1).

Los datos sugieren que las prioridades de gestión de la educación pública de este municipio

debieran ser, fundamentalmente, mejorar sustantivamente los magros niveles de desempeño en

pruebas nacionales y revertir o detener la tendencia a la pérdida de matrícula. Al respecto, el

PADEM 2008 muestra que los 29 establecimientos formularon aproximadamente 100 programas

de acción propios enfocados directa o indirectamente al mejoramiento de los aprendizajes, pero a

la vez presentan una muy amplia variedad de programas corporativos curriculares105 y

extracurriculares, además de otros que son implementados en los establecimientos por otros

departamentos municipales como el Departamento Psicosocial.

105
Son 18 programas pedagógicos distribuidos en los niveles parvulario, básico y medio de los
establecimientos públicos de la comuna. Algunos de éstos son parte de la política educacional nacional.
 161

El equipo central, esto es, de la Dirección de Educación, definió otros diez programas de acción

que, en rigor, son decisiones generales de gestión implementadas en 2008. Ellas refieren a una

campaña de promoción de la matrícula, el traslado de alumnos entre establecimientos para

optimizar el uso de los recintos escolares, la puesta en marcha de un nuevo liceo de enseñanza

técnica profesional y la implementación de la JEC en dos escuelas que permitirán redestinar horas

docentes hoy ociosas. (PADEM2008, caso MU2)

Salvo la referencia a la campaña de promoción de la matrícula, no se formularon metas ni

programas de acción para revertir el descenso de la matrícula. Tal dispersión programática sugiere

una sobrecarga y eventual superposición de acciones que, a la vez, insinúa una ambigüedad o

carencia de focos estratégicos en la gestión de la educación pública de MU2. Asimismo, el silencio

respecto de un problema que afecta la sustentabilidad del sistema de educación pública, confirma

que las orientaciones generales de gestión de MU2 no fueron claras en 2008.

Tentativamente, entonces, se puede afirmar que las orientaciones generales de gestión de la

educación pública en el municipio MU2 sólo consistieron en la provisión del servicio educativo y la

continuidad de los programas pedagógicos y de otra naturaleza, implementados en los

establecimientos públicos.

Ahora bien, el PADEM 2008 contiene un subtítulo relativo a objetivos estratégicos, cuya

formulación estaría basada en un trabajo realizado en 2006 con apoyo de una institución externa,
 162

basados en la metodología y herramienta de gestión denominada Cuadro o Panel de Mando

Integral BSC (balancedscorecard)106.

Como se aprecia en la figura siguiente extractada del PADEM 2007 de MU2, los objetivos

estratégicos del sistema de educación pública fueron definidos en cuatro áreas correspondientes a

las cuatro perspectivas del BSC (Resultados; Beneficiarios; Procesos Internos; Aprendizaje y

Crecimiento):

Ilustración 5: Objetivos estratégicos del sistema de educación pública en caso MU2

Fuente: PADEM 2007, caso MU2

106
En 2008 se habría desarrollado un trabajo de formulación de planes alineados con dichos objetivos. Sin
embargo, al momento de redacción de este informe, no estaba disponible una evaluación del PADEM 2008
que permitiera conocer qué resultados se consiguieron en este proceso.
 163

Los objetivos estratégicos comprenden metas más consistentes con la situación educativa

comunal. En efecto, entre otros objetivos, se apunta a:

- mejorar la capacidad de inversión municipal en educación, racionalizando la asignación de

recursos;

- aumentar los ingresos mediante el incremento de la matrícula;

- mejorar la productividad organizacional, optimizando el uso de recursos e infraestructura,

mejorando procesos y reduciendo gastos;

- fidelizar al usuario, mejorando el trato a las familias y promoviendo una imagen

corporativa institucional;

- mejorar la satisfacción del cliente, profundizando el conocimiento de los mismos e

informando programas, actividades y logros;

- mejorar la productividad académica, optimizando la gestión académica e incrementando

los resultados de aprendizaje;

- mejorar la gestión institucional y pedagógica en cada establecimiento, con nuevos

sistemas de control de gestión.

Como se deduce del análisis del PADEM 2008, estos objetivos estratégicos no fueron abordados

como eje de la gestión regular107.

107
Una hipótesis que puede ayudar a comprender esta divergencia entre prioridades estratégicas declaradas
y gestión regular de la educación pública, se puede formular a partir de algunas de las opiniones de la
directora de educación, vertidas en la entrevista: “son demasiadas las situaciones que actúan en contra:
primero el financiamiento; segundo, la forma de coordinación que tenemos con las altas autoridades
ministeriales -yo creo que ha sido de suyo deficiente- y lo otro, que no tiene que ver sólo con el
financiamiento, tiene que ver con las orientaciones de ponernos de acuerdo, de evitar los protagonismos
políticos, de evitar el pensar que el otro –ah, como es de *oposición+… evitar eso porque hace mucho daño. Y
lo otro, sin estar en desacuerdo con el Estatuto Docente, creo que de una u otra manera es lo que hoy está
 164

Con todo, el análisis de PMGM del municipio MU2 incluye un conjunto de iniciativas de gestión

que son parcialmente congruentes con los objetivos estratégicos señalados en el PADEM 2007.

Así, como se observa en el cuadro, en el programa 2008 se incluyeron iniciativas para mejorar la

eficiencia operacional, incorporando tecnologías y capacitación de los funcionarios; otras

apuntaron a definir la capacidad ociosa y mejorar la promoción del sistema público de educación

como una forma de atraer más matrícula y una tercera iniciativa se refiere a una política comunal,

pero ella refiere más específicamente a la ejecución de un plan piloto de Política Comunal Integral

en el ámbito psicosocial en la comunidad educativa municipal.

Tabla 20: Líneas de acción del PMGM municipio MU2

Líneas de acción del PMGM municipio MU2 Monto asignado ($2008)
Gestión administrativa de los recursos 94.000.000
Aumento de asistencia y matrícula 112.230.557
Mayor participación de la Comunidad Educativa 228.000.000
Políticas comunales de educación 166.138.000
Total $ 600.368.557
Fuente: http://w3app.mineduc.cl/ReporteFondo/IniciativasProgramas (consultado en enero de 2009)

día aniquilando [a la educación pública], porque cuando tú empiezas a limpiar todas las variables que inciden
en los buenos o malos rendimientos [llegas a convencerte que la legislación no ayuda]. Entonces te das
cuenta que el meollo está en el aula, en el profesor que no cree en sus alumnos… y *por el Estatuto+ estás
muy amarrado con ese profesor *…+ Lo otro es que hay generar mayores capacidades de liderazgo en los
equipos directivos. Hoy día los equipos directivos *…+ se mueven en esta situación ambigua, como directivos
no se sienten empoderados, como tienen tantas autoridades detrás, ellos sienten que tienen que responder a
muchos y al final no toman decisiones. Entonces, eso tampoco permite responsabilizarlos, porque al final no
son responsables, cada uno los está mandando, al final tienen como 5 jefes y cada uno manda (“el otro me
dijo, el otro me dijo, es que el otro me dijo y no me dice nada…”). Lo fundamental son esos tres aspectos”
(Directora de educación, caso MU2). Para quien dirige el sistema local, una parte significativa de las causas
de la crisis de la educación pública en su comuna están fuera de su ámbito de control y decisión. E incluso
aquello que puede ser influidos con políticas locales, se ve condicionado por regulaciones nacionales. Visto
así, los objetivos estratégicos definidos en 2006 y publicados en el PADEM 2007, resultan exigentes y de
viabilidad relativa.
 165

Las capacidades profesionales para la gestión de la educación pública

En el caso de MU2, la dirección de educación municipal se compone de tres áreas: “técnico-

pedagógica”, “recursos humanos” y “administración y finanzas”. Es sabido que la definición de

áreas funcionales se debe basar en la comprensión de las prioridades o preocupaciones de

gestión. En este sentido, esta triada convencional no permite establecer jerárquicamente dónde

están puestas las energías y capacidades profesionales. Como es previsible, el PADEM define al

área técnico-pedagógica como la central y su objetivo declarado es apoyar el proceso de

implementación curricular en los establecimientos, desarrollar iniciativas y procedimientos que

signifiquen elevar los estándares de los procesos técnicos pedagógicos para elevar la calidad de la

educación. El área incorpora la gestión de programas de educación extraescolar; las iniciativas de

carácter psico-social; los programas de educación inicial e inglés y la gestión de los programas e

iniciativas del MINEDUC (PADEM 2008, caso MU2).

El equipo de seis docentes del equipo central cuenta con formación de postgrado en gestión

escolar o pedagogía, pero para la directora de educación, es considerado insuficiente dadas las

demandas de coordinación de programas y apoyo a los establecimientos108.

108
“No nos alcanza, pero si tú me preguntas a mí, yo creo que eso se resuelve fortaleciendo más los equipos
directivos de los establecimientos” (Directora de educación, caso MU2)
 166

Los programas de acción y la asignación de recursos como traducción de las prioridades y de configuración

de la matriz de gestión

La gestión de la educación pública en el caso MU2 se basa en la implementación de las iniciativas

gubernamentales y el desarrollo de sus múltiples programas de gestión. La agenda, por lo mismo,

oscila entre la respuesta a los requerimientos ministeriales y la concreción de las prioridades

definidas por el mismo municipio. Por lo mismo, resulta complejo precisar los focos y la matriz de

gestión que de allí se deriva. Pese a ello, para la directora de educación, la principal iniciativa es la

dedicada a educación inicial (Programa “Optimist”, de innovación metodológica en educación

parvularia) y añade otros focos como el saneamiento financiero y la preocupación por mejorar la

asistencia de los alumnos109.

Como se aprecia, las prioridades de gestión son difusas y, consecuentemente, se puede asumir

que la asignación de recursos sigue más bien el criterio de continuidad o inercia programática,

esto es, se financia aquellas iniciativas cuyos recursos son provistos por el MINEDUC y los

programas que impulsa la propia administración.

Aunque con matices, se puede afirmar que la matriz de gestión del caso MU2 tiene los dos

componentes básicos: gestión de procesos regulares y gestión de procesos de mejora e

innovación. El cuadro que sigue caracteriza ambos componentes.

109
Ante la pregunta por la posible falta de prioridades o desviación del foco en los resultados, la respuesta
de la entrevistada fue: “Sí, puede ser. Yo creo que todos nos perdemos, si viene el Ministerio, si viene la
provincial y, además, *los programas de+ nosotros…” (Directora de educación, caso MU2)
 167

Tabla 21: Matriz de gestión de la educación pública en caso MU2

Componente
Gestión de procesos regulares
Descripción
Esquema organizativo basado en
dos sub-componentes: a) las
funciones tradicionales de
administración educacional, sin
referencia a lineamientos de
planificación estratégica; y b) la
inercia programática, esto es, la
ejecución de programas e
iniciativas ya en desarrollo de los
establecimientos.
Estrategias clave
Gestión de la matrícula y la
asistencia
Gestión de la docencia
(contratación y reemplazo del
personal docente; provisión de
insumos y recursos para la
docencia)
Gestión de “mínimos
operacionales”: mantenimiento
de la infraestructura y
equipamiento; gastos corrientes;
remuneraciones en general y
otros
Implementación de programas e
iniciativas educativas del
MINEDUC y propias

Gestión de procesos de mejora e Esquema organizativo integrado a Formulación de propuestas según

innovación la gestión regular y basado en el
aprovechamiento de los recursos
provistos por el Fondo de
Mejoramiento de la Gestión
Municipal de la Educación.
términos de referencia
nacionales.
Interlocución con agencias de
asistencia externa para la
estimación de necesidades de
mejora y demandas de asesoría
Ejecución presupuestaria de los
nuevos recursos
Sistematización de información
para el seguimiento, evaluación y
emisión de informes de ejecución
y resultados al MINEDUC

Fuente: elaboración propia a partir de registros de campo y análisis documental

El presupuesto 2009 de MU2 estima ingresos por transferencias de M$ 12.690.086, donde las

transferencias por subvención escolar del MINEDUC alcanzan a M$ 9.367.739. Otros ingresos por

subvenciones estatales suman M$ 824.417. Sumados los ingresos de fuentes estatales, se tiene un

monto de M$ 10.192.156, lo cual implicaría un déficit de M$ 2.497.939 respecto del total de

ingresos por concepto de subvenciones estatales. El municipio, por su parte, provee aportes

suplementarios de M$ 2.073.000, esto es, un 16,3% del presupuesto anual. Como en los casos
 168

anteriores, se puede considerar que el compromiso municipal con el sistema de educación pública

local se traduce de algún modo en este aporte.

Por último, si se estima el gasto anual por alumno, se obtiene un monto de M$ 600.089, esto es,

un gasto de $50.007 mensuales.

Las referencias al contexto: conciencia de entorno de competencia e interdependencia

En el caso MU2, la presencia dominante de oferta privada subvencionada (79% de la oferta que es

financiada con recursos estatales) haría ineludible considerarla como parte de la planificación

estratégica de la educación pública municipal. La comuna es populosa (más de 350.000

habitantes) y de nivel socioeconómico medio bajo, lo que constituye un incentivo lógico para la

creación de oferta privada subvencionada. Asimismo, la ubicación geográfica y el desarrollo

urbano han convertido a la comuna en una zona de alta conectividad en términos de transporte,

favoreciendo el desplazamiento de la población escolar hacia y desde la misma. En este sentido, la

migración de alumnos es bi-direccional.

En contraste con el caso MU1, la oferta privada subvencionada de la misma comuna si es

competencia y también lo son los establecimientos públicos de prestigio de comunas vecinas. En el

primer aspecto, parte de los establecimientos privados subvencionados pueden generar

estrategias de captación de alumnos del sistema público basados en factores culturales como la

búsqueda de distinción social y otros en datos públicos, como los resultados en pruebas nacional.

Y en el segundo aspecto, los establecimientos públicos de mayor prestigio ubicados en otras

 169

comunas próximas restan al sistema público de MU2 la fracción del alumnado de mejor potencial

académico.

Cabe, por consiguiente, asumir alguna estrategia de gestión dirigida a neutralizar los atributos

diferenciales de la competencia que opera en el mismo espacio de interdependencia. ¿Qué

estrategia ha definido al respecto el municipio MU2? La mimetización, esto es, la adopción o copia

de la imagen que proyectan los establecimientos privados subvencionados a los apoderados110.

5.3. Análisis consolidado de los casos

Como se dijo al inicio de este capítulo, el análisis consolidado de los casos se nutre detres

vertientes:

- el encuadre conceptual en general y al modelo comprensivo de la gestión de la

educación pública, en particular;

- la inclusión de nuevos elementos analíticos referidos con mayor especificidad a los

criterios y estrategias de gestión que son esperables en un contexto de cuasi-

mercado; y

110
“Nosotros miramos la educación particular subvencionada, pero creo que hemos ido copiando lo externo
de la educación particular subvencionada: la imagen de la educación particular subvencionada, por ejemplo,
el tema de los uniformes, el tema de la insignia, la fachada...” (Directora de educación, caso MU2)
 170

- la influencia del marco institucional nacional de la gestión de la educación pública en

municipios111.

Para el examen desde la perspectiva de los elementos en común que tienen los casos, es necesario

recuperar algunos conceptos señalados en el marco teórico de esta Tesis. Como se recuerda, la

argumentación inicial es que el sustrato de la actual educación pública chilena es un híbrido entre

una narrativa nacional que entronca con la tradición estatal del sistema escolar y la re-

estructuración del sistema escolar chileno basada en el modelo de cuasimercado educativo

impuesto en la década de 1980. Ahora bien, aunque las transformaciones estructurales iniciadas

en 1980 tienen un ethos o una ética subyacente que según los partidarios del cuasimercado- el

Estado debería alentar y cautelar (la del utilitarismo que supone que las personas se movilizan por

el interés propio y que la suma de los intereses de cada uno, aunque nunca se expresen ni

discutan, redunda virtuosamente en el interés de todos; utilitarismo que presume que las

personas en el sistema escolar buscan maximizar los beneficios de la experiencia escolar y que, por

lo mismo, preferirán las opciones que mejor representen dichos beneficios), la narrativa de la

educación pública tiene otra ética, basada en una concepción exigente de ciudadanía como primer

principio que supone la concreción del ideal de la igualdad-de-todos-en-algo, que permite el

reconocimiento del otro como ciudadano, y en la noción de justicia como equidad como segundo

principio de distribución de la educación. Pues bien, como consecuencia de la reestructuración de

la década de 1980, ambas éticas se encuentran en el sistema escolar, colisionan y generan

fricciones, porque las regulaciones nacionales de cuasimercado -dirigidas a los proveedores

privados y públicos como si fueran iguales en todo- han promovido la ética de la competencia y la

111
En la práctica, esta vertiente es insoslayable en todo momento. De allí que aparece transversalmente en
el análisis.
 171

maximización de los beneficios, mientras otras regulaciones escritas y no escritas –dirigidas sólo a

los proveedores públicos- oscilan entre los criterios de cuasimercado y la narrativa de la educación

pública.

Este conflicto entre narrativa y regulaciones se hace cotidiano en el sistema de educación

municipal. Para reducirlo, los municipios generan sus propias regulaciones –traducidas en criterios

y estrategias de gestión que interpretan la normativa y aprovechan los intersticios de autonomía

del sistema escolar- que les permiten satisfacer las regulaciones nacionales de control, en

equilibrio con las demandas propias del escenario de gestión en que se sitúa cada uno de ellos.

Este escenario de gestión, a su vez, se configura desde las características propias de cada

municipio en tanto unidad de gestión (capacidades, funciones y recursos), el contexto o la

complejidad socioeducativa de la población escolar y el mercado local de educación, donde se da

la competencia entre oferentes.

Como dicho mercado sólo tiene bordes administrativos y geográficos para la educación pública

municipal (pero no para los oferentes privado subvencionados), para comprender las relaciones y

consecuencias de las actuaciones y decisiones de éstos en un entorno de competencia, se ha

introducido la noción de “espacio de interdependencia”, denotando el espacio o entorno

sociopolítico y geográfico considerado por los actores (en este caso, los gestores de la educación

pública en un municipio) para tomar decisiones en referencia explícita o tácita a otro actor (es

decir, otros municipios o la oferta privada subvencionada relevante) situado en el mismo espacio o

entorno. Los criterios y estrategias de gestión, en este sentido, son también las decisiones que los

gestores de la educación pública en cada municipio toman luego de su lectura del espacio de
 172

interdependencia. El supuesto es que esas decisiones, cuando son correctas y leen

estratégicamente el espacio de interdependencia, posibilitarían un mejor posicionamiento en éste

y el logro de los fines de la educación pública, según la comprensión de su gestores locales.

Así pensado, la eficacia del sistema de educación pública en cada municipio dependería de las

interacciones entre la institucionalidad del sistema (las regulaciones centrales o de alcance

nacional), las regulaciones periféricas (criterios y estrategias de gestión) y los demás componentes

del escenario de gestión (esto es, las funciones, capacidades y recursos de quienes gestionan el

sistema público local, el contexto socio-espacial y el mercado educativo local). Presumiblemente,

bajo el esquema de financiamiento por subvención a la demanda, una alta cuota de participación

en el mercado señalaría mejores condiciones para gestionar la educación pública; sin embargo, se

puede tener una posición mayoritaria y obtener igualmente resultados insatisfactorios por la

inadecuación entre las capacidades y recursos, los criterios y estrategias de gestión y la

complejidad socioeducativa de la población. O bien, se puede contar potencialmente con las

capacidades y recursos de gestión y operar en un escenario de alta competencia y baja

participación, y obtener buenos resultados si se activan los criterios y estrategias de gestión

adecuados al escenario.

El concepto de educación pública como sustrato de la gestión

El significado del concepto de educación pública es parte de la definición de los fundamentos de la

gestión. El supuesto acá es que los significados movilizan a los actores o al menos justifican sus
 173

movimientos, cuando aquellos son interrogados o aparecen como problemáticos a partir de la

experiencia. Se debe advertir que lo que se buscó en el análisis no fue la consistencia o

inconsistencia de los mismos, sino su capacidad inspiradora/movilizadora en la formulación de

criterios y estrategias de gestión. Porque, como afirma Bauman (2006), las creencias no necesitan

ser coherentes para ser creíbles.

En esta síntesis, la interpretación de los hallazgos sigue dos hebras. La primera en la discusión de

los significados atribuidos a la educación pública verbalizados en las entrevistas. La segunda es la

presencia de esos mismos significados en las declaraciones de visión y misión institucionales y

otras contenidas en los documentos PADEM y los planes de mejoramiento de la gestión

educacional en municipios (PMGM). Ambos conceptos –visión y misión- condensan la

responsabilidad educativa del municipio y revelan, de algún modo, el propósito moral o idea

fuerte que impulsa (o sostiene) la gestión de la educación pública en el caso respectivo.

Respecto del concepto de educación pública, en los casos analizados, el concepto no emerge

espontáneamente. Caben dos lecturas al respecto: la primera es metodológica e implica reconocer

que la pregunta puede no haber sido hecha a los actores más indicados, toda vez que los

directores o jefes de educación comunal tienen responsabilidades más ejecutivas que políticas. La

segunda lectura, sin oponerse a la primera, sugiere que es posible que la ausencia del concepto

“educación pública” por casi treinta años en los discursos públicos y de más de quince años en las

políticas educativas haya terminado por enmohecerlo y sustituirlo por el objeto cotidiano de

gestión, esto es, el servicio de educación municipal, quizá diciendo lo mismo, quizá reconfigurando

su alcance y profundidad.
 174

Pese a ello, uno de los primeros significados en común que relevan los directivos de la educación

municipal es su carácter tributario de la tradición estatal, esto es, la educación pública gestionada

por los municipios en tanto heredera de la educación pública estatal. Por extensión, también

concuerdan en que ésta debe presentar su rasgo más sobresaliente: la gratuidad. La educación

pública es, por definición, accesible a todos y ello exige gratuidad porque, como es obvio, la

posibilidad de cobro implica de suyo una compuerta para algunos. Por tanto, la gratuidad es un

elemento propio de la institucionalidad igualitaria de la educación pública. Es decir, con

independencia de los fines que se le asignen, la igualdad básica en educación pública supone no

interponer barreras de acceso por razones económicas.

El matiz viene después, con la posibilidad de cobro a las familias que el sistema de financiamiento

compartido (SFC) permite. La gratuidad sigue siendo el criterio general, pero la difícil situación

presupuestaria de la educación pública (la cual es atribuida a las regulaciones nacionales), propicia

el deslizamiento semántico: gratis no implica rechazar los aportes de las familias; gratis es el

servicio en sí mismo y el SFC no amenaza dicha calidad porque las familias que no pueden pagar,

igualmente seguirán beneficiándose de la prestación. Así, a partir de los registros, se puede

postular que el SFC es resistido por los gestores en tanto tensa el significado esencial de la

educación pública (su gratuidad y acceso universal), pero que finalmente es admitido (o

sublimado) apelando a una interpretación del mismo en tanto expresión mixta que traduce el
 175

compromiso de las familias con la educación de sus hijos112 y su voluntad de cualificar o hacer más

plena la experiencia escolar de sus hijos.

Otra categoría que tienen connotaciones institucionales es la selección de alumnos113. En general,

la educación pública es vista como el lugar de todos (igualdad) y, desde esa veta, se objetala

posibilidad de filtrar alumnos mediante procesos de admisión porque la selección de alumnos por

factores académicos es aquí vista como una práctica de exclusión o no-integración. Sin embargo,

las argumentaciones son frágiles o parciales porque omiten la evidencia de la baja demanda: como

en los casos MR y MU2, los establecimientos públicos progresivamente reducen su población, se

devalúa todo intento de seleccionar alumnos por mérito académico y se reprocha que otros

establecimientos o municipios lo hagan. En cambio, la selección de alumnos sí se admite en el caso

MU1. En este caso, la selección de alumnos en algunos establecimientos basa su legitimidad en

dos pilares: lasobre-demanda por vacantes y la tradición de excelencia y buenos resultados

académicos. En MU1, la selección es comprendida como parte del imperativo de ofrecer una

educación de calidad comparable a la de establecimientos privados (es decir, de asegurar la

excelencia) y también como forma de reconocer y valorar los méritos o la diferencia de talentos

112
Este parece ser uno de los elementos “nuevos” de la narrativa más próxima a la reestructuración de la
educación pública: el interés se puede estimar por la voluntad de colaboración monetaria de las familias y la
responsabilidad por los compromisos suscritos. Asumiendo que el SFC es un contrato, las familias pueden
ser consideradas buenas contrapartes (¿clientes?) según su comportamiento de pago; asumiendo que el SFC
es también una forma de coparticipación en el financiamiento del negocio, las familias serían accionistas que
tendrán mayor disposición al aporte, en tanto vean la rentabilidad de su inversión en el corto (la experiencia
escolar en sí misma) y mediano plazo (los resultados finales medidos en términos de puntajes promedio en
pruebas nacionales).
113
Es una categoría institucional por dos razones: a) porque hay una regulación que admite o tolera la
posibilidad de selección. Es resorte de la legislación definir si es ilegal o si cabe restringir las situaciones
donde se puede aceptar obstáculos al acceso universal a un establecimiento en singular. Y b) porque,
inevitablemente, la selección de alumnos en algunos establecimientos ayuda a la configuración general de la
población escolar en capas o segmentos.
 176

académicos. Más aun, en MU1 no considerar ofertas diferenciadas por mérito envuelve el riesgo

de ser injusto porque se termina tratando como iguales a los que no los son.

En el caso MU2, sin embargo, se abre un significado que consiste en aceptar la selección de

alumnos por capacidades e intereses y su adecuación al proyecto educativo del establecimiento.

Así, si la oferta de los establecimientos fuera diferenciada (típicamente, liceos artísticos o liceos

dedicados a las ciencias), un postulante sería aceptado o no, según su clasificación en

determinadas pruebas que medirían sus capacidades o méritos para seguir la trayectoria curricular

respectiva. En esta perspectiva, la existencia de arreglos organizacionales para el reconocimiento

de la diferencia de capacidades e intereses de los alumnos convierte a la escuela pública en un

lugar de iguales y, a la vez, de diferentes que encuentran un espacio para el desarrollo de sus

talentos.

Tanto en MU1 como en MU2, finalmente, se trata de una selección por factores académicos. Pero,

en este sentido, la selección de alumnos interrogaría otro de los atributos esenciales de la

educación pública: el pluralismo y la diversidad. Vista así, una escuela pública debería ser un lugar

de encuentro e integración de diferentes.

Los aportes de los documentos PADEM y PMGM a este análisis del significado de la educación

pública en los casos comentados, se puede extraer desdelas definiciones de visión y misión

institucional de cada caso (o, más propiamente, de su sistema escolar). Es sabido que la visión y la

misión institucional son parte sustantiva de una concepción estratégica de la gestión. En pocas

palabras, ambas obligan a “pensar hacia delante mirando hacia fuera”, porque definen un futuro
 177

deseado, a partir de la teoría de lo bueno o lo valioso (aquello en lo que se cree) y de una

comprensión de las capacidades y recursos de una organización en un determinado entorno. Por

lo mismo, en el caso de los sistemas municipales de educación, parece lógico escarbar aquí el

significado de la educación pública.

Al respecto, en todos los casos (MR, MU1 y MU2, la misión tiene un carácter genérico e

indiferenciado. Las apelaciones a la formación integral proporcionada por la experiencia y

trayectoria escolar son el eje de la razón de ser de estos sistemas de educación pública. El caso

MR, a su vez, recoge adicionalmente la demanda por una educación inclusiva e integradora114.

Si se incorporan los registros relevantes de las entrevistas y el análisis documental, se puede

establecer una primera distinción entre MU1 y los casos MR y MU2: aun aceptando el concepto

general de la integración social como finalidad amplia de la educación pública, la preocupación por

la efectividad académica señala un énfasis no advertido en los otros casos. Para MU1, la finalidad

de la educación pública se juega en la excelencia entendida como el aseguramiento de procesos y

resultados de aprendizajes de calidad comparables con los de la educación privada; será

auténticamente pública la educación de administración municipal cuya oferta garantice el acceso,

la gratuidad basal que no restrinja la co-participación familiar en el financiamiento (SFC) y las

oportunidades diferenciadas según mérito tanto para ingresar como para permanecer en la

escuela pública. Eficiencia y excelencia, libertad de participación y valoración de las diferencias de

talento son las claves de la educación pública en MU1.

114
Por lo mismo, su capacidad orientadora de la gestión puede ser considerada baja. Desde este punto de
vista, la calidad técnica de las declaraciones de visión y misión institucional es pobre.
 178

En MR y MU2 los significados son distintos y se puede afirmar que hay mayor apego a la

comprensión tradicional de la educación pública. En ambos casos, la gratuidad y laigualdad de

oportunidades de acceso y permanencia para todos, y especialmente para los pobres o los más

vulnerables, son parte sustantiva de la educación pública. Así visto, es pública la escuela donde

todos tienen una oportunidad de educarse. Esta nota identitaria tiene consecuencias o sirve de

argumento para matizar la búsqueda de eficiencia y excelencia en la gestión. Más exactamente, se

aduce que la eficiencia de la educación debe redefinirse porque las demandas que hacen los

sectores más vulnerables a la escuela, desbordan lo educativo y, por consiguiente, dificultan la

posibilidad de una educación de excelencia. En definitiva, el significado de la educación pública en

MR y MU2 radica en la gratuidad, las oportunidades de acceso/permanencia y la integración

social. Es pública la escuela que integra y asegura igualdad de oportunidades a todos.

En la figura siguiente se intenta una síntesis de las orientaciones del significado del concepto de la

educación pública en los casos analizados:

 179

Ilustración 6: Orientaciones del significado del concepto de educación pública en municipios

Fuente: elaboración propia a partir de registros de casos

Como se aprecia en la figura, el análisis sugiere que el significado del concepto es construido en

torno de dos ejes: “Eficiencia/Integración” y “diferencia/igualdad”. Ambos ejes señalan

orientaciones de la educación pública que parecen entrar en tensión u oposición entre la

comprensióntradicional de la educación pública y la narrativa emergente asociada a la estructura y

regulaciones vigentes en el sistema escolar chileno. Dicho de otra forma, en la situación actual de

la educación pública gestionada por los municipios se encuentran orientaciones que privilegian la

igualdad o la diferencia como valor e intentan su equilibrio con otros valores apreciados por los

gestores, la eficiencia o excelencia en el servicio, y la integración política. Los énfasis de gestión

que cada municipio define señalan, a la vez, una comprensión del significado de la educación
 180

pública. En la práctica, entonces, cuando un municipio opta por la gratuidad y el aseguramiento

del acceso y permanencia como sustrato de su gestión, posterga otros valores asociados a la

educación pública, tales como la valoración de las diferencias en los talentos (mérito) y la

eficiencia entendida como logro de altos resultados de aprendizaje.

La figura siguiente posiciona los casos analizados en dos cuadrantes, señalados por la intersección

del campo de significados o valores de la educación pública: “eficiencia o excelencia/diferencia” e

“igualdad/integración social”. Teóricamente, caben otras dos opciones: “diferencia/integración

social” y “excelencia/igualdad”, pero son poco probables en la práctica.

Ilustración 7: Énfasis del significado del concepto de educación pública en municipios

Fuente: elaboración propia a partir de registros de casos

 181

Cada caso ha sido representado por la sigla respectiva. Así, tanto para el caso de MR como MU2, la

educación pública se juega en dos elementos que luego sirven de argumento para explicar

diversos aspectos de la gestión (como los resultados de aprendizaje o las políticas de matrícula):

igualdad y integración social; para MU1, en cambio, la educación pública se juega en la obtención

de resultados de excelencia (que, de paso, aseguran eficiencia operacional) y en la creación de

oportunidades diferenciadas según capacidades o mérito. Las flechas de distinto grosor quieren

sugerir estos énfasis discursivos en cada caso: las más gruesas muestran los valores o atributos

más apreciados; las flechas más delgadas señalan aquellos con menos presencia, pero que no se

invisibilizan. Es decir, en todos los casos se argumenta a favor de la excelencia, la eficiencia, la

igualdad, la integración y la valoración de las diferencias de talento (mérito), pero el relieve dado a

cada uno es distinto. El caso MU2, por ejemplo, justifica prácticas de diferenciación de la oferta

según capacidades e intereses de los alumnos, pero lo hace sobre una base distinta de MU1,

donde la selección de alumnos es considerada una forma de reconocimiento de las diferencias de

talento académico que amerita oportunidades también diferenciadas.

Los criterios y estrategias de la educación pública en tres escenarios de gestión

En esta sección se integrarán los análisis relativos a los demás elementos del modelo comprensivo

de la gestión de la educación pública en los municipios analizados. Como se desprende de lo dicho

hasta ahora, los criterios y estrategias son las formas finales de la interacción de elementos que
 182

remiten a la institucionalidad general del sistema escolar y a la comprensión y traducción

contextualizada o territorializada que ha hecho cada municipio.

A partir del modelo general de la educación pública, se ha dicho que los criterios y estrategias de

gestión son consecuencia del análisis local de la coerción que pueden ejercer las regulaciones

nacionales y la narrativa subyacente al sistema, pero a la vez son una traducción del juicio o

comprensión de la responsabilidad educativa del municipio (construida por los responsables

políticos de la gestión global del municipio y por los responsables directos de la gestión del

conjunto de establecimientos radicados en su territorio), las funciones, capacidades y recursos de

gestión de cada municipio, así como del contexto socio-espacial (y la complejidad de la población

escolar que allí reside) y del espacio de competencia o “mercado educativo local”. Este último

elemento excede el cierre administrativo que supone la definición de un municipio y abre las

puertas al espacio de interdependencia como escenario de gestión.

Una primera conclusión que se deriva de lo anterior es que el análisis de los criterios y estrategias

de gestión puede señalar si los énfasis están en la contextualización de las regulaciones; en la

implementación local de las políticas educativas nacionales; en la búsqueda de la mejor respuesta

a las demandas del contexto local; o si están más bien centradas en la continuidad, mejora o

expansión del servicio. Por cierto, cabe siempre la posibilidad de una mixtura de estas opciones

lógicas.

Así planteado, los casos revisados presentan una combinación de estos énfasis, pero donde cada

uno mantiene sus singularidades. El cuadro, construido a partir de la sistematización de los análisis
 183

parciales desarrollados para cada caso, expone una síntesis al respecto. Conviene advertir que se

presentan las orientaciones generales de gestión que emergen como predominantes, lo cual no

supone que éstas sean exclusivamente las únicas preocupaciones de gestión en cada caso.

Tabla 22: Orientaciones predominantes de la gestión de la educación pública en tres municipios

Caso Orientaciones predominantes de gestión
MR Contextualización de las regulaciones nacionales
Implementación local de políticas educativas nacionales
Continuidad o equilibrio de mínimos operacionales del servicio
Mejora acotada del servicio impulsada por iniciativas nacionales
MU1 Contextualización de las regulaciones nacionales
Implementación acotada de políticas nacionales
Implementación de políticas educativas propias
Equilibrio y optimización de gestión de mínimos operacionales del servicio
Búsqueda de diferenciación y de respuestas a las demandas cambiantes del entorno
Mejora continua y expansión estratégica del servicio, con aprovechamiento de
oportunidades generadas por políticas nacionales
MU2 Contextualización de las regulaciones nacionales
Implementación local de políticas educativas nacionales
Implementación de políticas educativas propias
Equilibrio y optimización de gestión de mínimos operacionales del servicio
Mejora acotada del servicio impulsada por iniciativas nacionales
Fuente: elaboración propia y análisis documental

Como es esperable, el factor común es la contextualización de las regulaciones nacionales y la

implementación de políticas nacionales, aunque acá empiezan a establecerse matices entre los

casos: en el caso MR, comuna de sello rural con predominio global de oferta pública pero con

creciente presencia de competencia privada subvencionada en el núcleo urbano, las políticas

nacionales son el eje de la agenda de gestión institucional y pedagógica de los establecimientos;

también ocupan un lugar destacado en el caso MU2 (señalado como una comuna urbana

metropolitana, de alta densidad poblacional, con abierto dominio de la oferta privada

subvencionada). Ambos escenarios de gestión tienen como denominador común la complejidad

socioeducativa de la población escolar y, dadas las características de la focalización de políticas

 184

educativas en Chile por resultados educativos en pruebas nacionales, los establecimientos

públicos de ambas comunas se ven expuestos con mayor fuerza a las bondades y problemas de las

estrategias nacionales. Por esta misma razón (el influjo de los resultados educativos en la

percepción selectiva de las políticas educacionales), el caso MU1 se ve más bien librado a sus

propias iniciativas y capacidades.

Respecto de la gestión financiera en tanto factor crítico, se presentan variaciones que dicen

relación con la urgencia del problema de la sustentación o de la continuidad del servicio educativo;

también parece haber relación entre la estructuración global del municipio en tanto unidad de

gestión y la sub-unidad responsable de la educación pública en cada municipio (DEM o

Corporación) y las capacidades profesionales inscritas en éstos. A juzgar por los datos generales de

la comuna, su dispersión geográfica y complejidad territorial, el caso MR es el que mayores

dificultades encuentra para sostener financieramente el servicio educativo. En contraste, el caso

MR1 muestra una solidez organizativa115 que se infiere de los datos generales conseguidos en

fuentes independientes del mismo municipio y que se ve refrendada por las certificaciones

también independientes de calidad de la gestión municipal. El caso MR2, por su parte, se sitúa en

una posición intermedia116.

115
Apreciable además en la visita realizada a la Corporación y al municipio. Las oficinas y dependencias
tenían un mobiliario, un equipamiento, un protocolo de control de acceso y una estética propia de empresas
privadas o instituciones financieras.
116
Las visitas realizadas a las oficinas de la Corporación y la División de Educación fueron ilustrativas: una
relativa ausencia de controles de acceso, equipos e infraestructura de material económico que recordaba el
mobiliario escolar o de unidades ministeriales provinciales, un protocolo de atención de público más bien
informal y un manejo de agenda completamente laxo. En las oficinas se observaba gran cantidad de
archivadores a la vista y documentación en formato papel que ocupaba gran espacio.
 185

La preponderancia que muestra en todos los casos la gestión de la matrícula y de la asistencia

plantea la pregunta por el gasto total por alumno. Dado que resulta una preocupación transversal

y que el reclamo por la insuficiencia del aporte estatal por concepto de subvenciones es también

transversal, la participación municipal emerge como la tabla de salvación de la educación pública.

En 2008, por otra parte, se añade una nueva fuente de recursos públicos para la mejora de la

gestión de la educación municipal. El cuadro siguiente muestra una estimación del gasto por

alumnos en los tres casos analizados, sumadas todas estas fuentes:

Tabla 23: Gasto anual total por alumno y aporte municipal a la gestión de la educación pública en tres
municipios
Ingresos Gasto Inversión Aporte
anuales anual/alumno mejora/alumno municipal
Caso (M$) PMGM (M$) Matrícula (M$) (M$) (%)
MR 1690000 114.827 2539 665,6 45,2 5
MU1 9055137 210.800 12479 725,6 16,9 25,3
MU2 12690086 600.369 21147 600,1 28,4 16,3
Fuente: elaboración propia a partir de PADEM respectivos, datos año 2007-2008

Según se ve, el municipio MU1 es quien realiza un mayor gasto anual por alumno y también el

caso donde el municipio contribuye en una proporción mayor. El caso MR, en cambio, muestra el

menor aporte municipal, pese a lo cual el gasto anual por alumno se sitúa aproximadamente en el

promedio de los casos, mayor que MU2. El caso MU2, a su vez, presenta el menor gasto por

alumno y una participación municipal intermedia en el presupuesto del 16%. El mismo cuadro

revela la contribución estatal a la mejora de la educación pública gestionada por los municipios.

Las cifras parecen magras: en el mejor de los casos (MR), la inversión pública por alumno en

mejora de la gestión es de sólo $45.200 pesos al año; pero en MU1, este aporte apenas llega a los

$16.900 pesos anuales.

 186

Tal vez estas cifras abonen la orientación a la mejora continua, la visión estratégica y la

optimización de la gestión que caracteriza a MU1, en contraste con la dependencia del impulso

externo que sugieren los datos de MR y MU2.

Lo anterior sirve para volver a la argumentación sobre las relaciones de interdependencia como

generadoras de criterios y estrategias de gestión. Los establecimientos públicos y los municipios

como gestores viven en permanente interdependencia porque muchas de las variables que

inciden en la gestión son fuentes de interacción: el espacio geográfico en que se localizan los

establecimientos y los municipios, el tipo de financiamiento común con el de proveedores

privados subvencionados, el tipo de familias que matriculan a sus hijos, el flujo de alumnos (entre

establecimientos de la misma dependencia, entre dependencias, al interior de la misma comuna o

entre comunas), etc. configuran múltiples relaciones posibles.

Más todavía, el propio sostenedor municipal configura un espacio de interdependencia entre sus

establecimientos que admite o exige una comprensión relacional117. Cabe, por lo tanto, esperar

que estos vínculos permanentes sean objeto de gestión y configuren redes. Así, en los casos MU1

y MU2 analizados, se advirtió una compresión relativa de la gestión en red, especialmente en el

campo didáctico-pedagógico, donde distintas iniciativas de innovación eran implementadas en

más de un establecimiento del mismo nivel escolar en interdependencia.

117
Para expresarlo en términos de estrategia organizativa y plan de negocios, esto es, en términos propios
de un escenario de competencia: la “conciencia de interdependencia” inmanente a una red de
establecimientos públicos impone la necesidad de realizar un “análisis de cartera”, esto es, un examen de las
características de los establecimientos que forman esa red para estimar su trayectoria en la misma. La
“matriz BCG de crecimiento-participación”, de uso antiguo en gestión de empresas, provee algunos
lineamientos para este análisis (Hermida y Serra, 1989; Wheelen et al, 2007).
 187

Ahora bien, en un cuasimercado, la relación de interdependencia de base es la competencia, esto

es, la relación de confrontación o disputa de recursos escasos, lo cual implica que si uno de los

actores los consigue, el otro no. En este contexto, se esperaría que los municipios chilenos se

sintieran empujados a competir. Sin embargo, en los casos analizados, la perspectiva dominante

fue reconocer que los otros oferentes son abiertos competidores de la educación pública, pero no

se advirtió en ninguno de los casos, una orientación o criterio de gestión definido explícitamente

teniendo en referencia a esos competidores. Se puede decir, entonces, que los municipios se

reconocen en un escenario de competencia intensa, pero –salvo el caso MU1- no tienen una

disposición para la competencia que signifique el análisis del entorno en términos estratégicos,

que sustente la definición de posiciones y ventajas competitivas y la consecuente formulación de

una estrategia organizativa118. En general, los gestores de la educación pública asumen una

118
La literatura sobre gestión estratégica se hizo popular en educación a partir de la década pasada, si bien
fue introducida en Chile a fines en la década de 1980 de la mano de la formulación del proyecto educativo
institucional (PEI). Pero, a juzgar por los hallazgos de esta Tesis, se trató de una introducción fallida porque
lo que está ausente es precisamente lo esencial de la gestión estratégica, a saber, su mirada situacional y
prospectiva (esto es, el análisis del entorno para la creación de escenarios deseados en un mediano y largo
plazo) como organizador del desempeño organizacional. En efecto, la estrategia organizativa se basa en
resultados pasados para influir en beneficios futuros, lo cual obliga a tomar posición y asumir una “teoría”
que proponga una comprensión de esos beneficios todavía no conocidos, como un “valor”. La estrategia
obliga a los gestores a dejar en presente y o cotidiano para analizar la organización (o el sistema escolar
público, en este caso) en un contexto más amplio, abstracto y a largo plazo. En este análisis, tanto los
clientes como los competidores son indispensables: una escuela pública será preferida por las familias si
éstas la estiman valiosa por lo que saben de ella en “datos duros” y por su experiencia subjetiva o personal;
a la vez, los competidores son importantes porque también están pensando en esas familias y sus
preferencias. Como tanto las familias y los competidores se mueven, la estrategia organizativa no puede
sino pensarse dinámicamente. ¿Cómo se gestiona una organización en un entorno dinámico y competitivo?
Una clave es la identificación de las capacidades distintivas, esto es, los “talentos organizacionales” y la
posición que dicho conjunto de capacidades generales le permite a la organización ocupar en su entorno de
competencia. Como estas capacidades organizacionales inevitablemente requieren ser movilizadas por el
equipo de trabajo y todos los actores interesados (stakeholders), la estrategia organizativa debe ser también
un acuerdo sostenible (lo cual obliga a gestarla y gestionarla participativamente). Todo lo anterior conforma
el denominado “triángulo estratégico” de la gestión pública (Moore, 1998) porque la estrategia organizativa
es un concepto que simultáneamente: a) declara la misión o propósito general de la organización que, en el
caso de la educación pública, se debe construir sobre “valores públicos”, b) explica las fuentes de apoyo y
legitimidad que se usarán para demandar y satisfacer el compromiso social con la misión; y c) explica cómo
la institución se organizará para alcanzar sus objetivos.
 188

relación de interdependencia débil con sus competidores. De aquí se sigue que los municipios de

los casos MR y MU2 no han comprendido (o no se han convencido) de que en un escenario de

competencia, probablemente alcancen mejor sus objetivos cuando: a) integren en sus criterios y

estrategias de gestión, el análisis de las posiciones y las influencias de las demás actores que

comparten el mismo entorno o espacio de gestión; b) evidencien la imposibilidad de un manejo

sustentable del servicio educativo sin integrar dichas relaciones; y c) dispongan los ajustes

organizacionales necesarios para el nuevo planteamiento (especialmente en construcción de

capacidades e introducción de tecnologías de gestión).

Si los municipios no buscan competir, entonces se puede explorar otros tipos de relaciones de

interdependencia no competitivas (esto es, relaciones de colaboración entre municipios o entre

establecimientos de los municipios) que generen criterios y estrategias de gestión. Las relaciones

de colaboración son esencialmente de tres tipos:

De inspiración o benchmark: en este caso, una organización (o un proceso organizacional)

toma como referente de calidad a otra organización que opera en contexto similar o que

produce un bien/servicio análogo y, luego de una comparación crítica, procura aprender

de ésta para introducir cambios en sus propios procesos y prácticas. En el sector escolar,

suele referirse a la adopción o adaptación de buenas prácticas (cuando se trata de

innovaciones pedagógicas o de otros ámbitos, como la gestión de la convivencia), luego de

un proceso de autoevaluación o análisis crítico de los desempeños, donde el criterio de

comparación y referencia es la otra organización o el modo en que ésta realiza un

determinado proceso. Un ejemplo concreto de este tipo de estrategia colaborativa es el

 189

municipio de Puente Alto, reseñado por Salinas y Raczynski (2009), donde el

mejoramiento técnico-pedagógico se apoya en la adopción de prácticas efectivas de

organizaciones educativas como la Fundación Marcelo Astoreca, el Colegio Nocedal y la

Sociedad de Instrucción Primaria (SIP).

De asociación o alianza: supone establecer una relación de beneficio mutuo entre

organizaciones que tienen objetivos convergentes o que operan en un mismo espacio o

entorno de gestión. Los contenidos de la relación puede ser la adquisición o el intercambio

de información u otros insumos y recursos de procesos comunes119, la gestión centralizada

de procesos que, de esa manera, resultan más costo-efectivos (por ejemplo, la

contratación de asistencia técnica o de servicios de capacitación docente) o, a la inversa, la

descentralización de procesos, tales como la coordinación y seguimiento de la de

enseñanza (típicamente, en la formación técnico-profesional impartida en

establecimientos de un mismo sostenedor). Una expresión antigua de este tipo de

estrategia es la conformación de redes o acuerdos de colaboración entre asociaciones

gremiales, empresas y liceos técnico-profesionales. Más recientemente, se ha

experimentado alianzas entre municipios que operan en un mismo entorno (por ejemplo,

el denominado “Secano Costero” de la Región del Maule o en la Provincia Cardenal Caro,

donde los municipios –bajo el impulso del Departamento Provincial de Educación- han

concordado una estrategia común de capacitación para los centros de educación de

adultos).

119
Salinas y Raczynski (2009) identifican estrategias en esta dirección para lo que llaman “soporte técnico-
pedagógico del sostenedor a los establecimientos educacionales”. Se incluye el trabajo sistemático y
consolidado en red con actores de colegios municipales, cuya práctica concreta consiste en reuniones de
trabajo regulares con directivos de colegios y otros actores pares, donde se comunican, negocian y acuerdas
objetivos, expectativas y metas.
 190

De negociación: también sobre la base de una relación de interés y beneficio mutuo, la

estrategia consiste en gestionar la distribución de oportunidades y recursos, conformea

criterios previamente concordados. Como se trata de una negociación, suele darse una

asimetría en los beneficios, pero ésta no resulta incompatible con el interés de las partes

involucradas. Ejemplos de este estrategia son la distribución de excedentes de matrícula

entre establecimientos luego que se ha superado un determinado umbral; la asignación de

centros de práctica profesional entre empresas y liceos, donde los primeros obtienen

como beneficio un flujo constante de trabajadores novicios y los segundos, aseguran la

posibilidad de conclusión exitosa y oportuna de la formación técnica a sus alumnos.

Las relaciones de este tipo, ahora asociadas a prácticas concretas en los casos analizados,se

resumen en el cuadro siguiente:

Tabla 24: Relaciones de colaboración y estrategias de gestión de la educación pública en tres municipios
Interdependencia colaborativa Estrategias de gestión Caso
Inspiración (benchmark) Dispositivos de acompañamiento a los docentes y MU1 y MU2
directivos de establecimientos para implementar
modelos o iniciativas de gestión cuya viabilidad y
efectividad ha sido probada en contextos similares,
por ejemplo, en el ámbito de la pedagogía, la
convivencia o la evaluación.
Asociación o alianzas estratégicas Dispositivos de coordinación y articulación de la MU1
gestión directiva y/o pedagógica para implementar
sistemas de gestión institucional que contengan
dispositivos ligados o comunes a todos los
establecimientos participantes (por ejemplo, fondos
concursables, banco de profesores de reemplazo,
etc.).
Negociación Dispositivos de coordinación para acordar criterios MU1
de asignación de recursos para la mejora
institucional, basados en factores consensuados.
Dispositivos de coordinación para convenir
modalidades de distribución de la matrícula según
intereses y capacidades de los alumnos y
consideración de la oferta, disponibles en los
establecimientos participantes.
Fuente: elaboración propia a partir de registros de caso, análisis documental y Delvaux, 2003
 191

Pese a la resistencia a asumir estrategias competitivas, algunos de los casos analizados han

adoptado genérica y parcialmente algunas de ellas. Concretamente, tanto MR como MU2 han

optado por una “estrategia basada en costos bajos” que, en lo esencial, implica un esfuerzo

intencionado por mejorar la capacidad del sistema público respectivo para diseñar, producir y

lograr que las familias prefieran un servicio educativo comparable y de manera más eficiente que

la competencia directa privada subvencionada (o de otros municipios vecinos)120. El “objetivo de

calidad” (Ferrada, 2001) es fundamentalmente mantener el status quo, previniendo la desviación

de un nivel de desempeño que se considera adecuado. Como muestra de manera extrema el caso

de MR, la eficiencia en costos puede implicar incluso cerrar las unidades operacionales deficitarias.

En cambio, MU1 ha optado más bien por una “estrategia de diferenciación” que, sin renunciar a la

eficiencia operacional, implica disponer las capacidades organizacionales para ofrecer a las

familias una experiencia escolar que se distinga de las de otros sistemas municipales de educación,

es decir, un valor singular y superior al de la competencia que las familias aprecien (o prefieran) al

punto de estar dispuestos a pagar un precio mayor (el aporte por concepto de financiamiento

compartido) por acceder al servicio.

En síntesis, los criterios y estrategias para la gestión de la educación pública en los casos pueden

ser analizados a partir del esquema que sigue:

120
Esta es una de las estrategias genéricas de M. Porter y se denomina “estrategia de menor costo” o
“enfoque de costos” (Hax y Majluf, 1995; Hermida y Serra, 1989; Wheelen et al, 2007).
 192

Ilustración 8: Orientaciones, criterios y estrategias de gestión de la educación pública

Fuente: elaboración propia a partir de análisis de casos, Hax y Majluf, 1995 y Wheelen et al, 2007
 193

6. CONCLUSIONES

Esta Tesis se propuso abordar la pregunta por los criterios y estrategias de gestión de la educación

pública en Chile, analizando los discursos de los directivos de la educación en tres municipios al

respecto y los lineamientos que en cada caso se formalizaban en los dos principales instrumentos

de planificación de la gestión anual de la educación educativa municipal: el Plan Anual de

Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM) y el Proyecto de Mejoramiento de la Gestión

Municipal (PMGM).Los municipios analizados fueron definidos sobre la base de una tipología

nacional de la situación educativa de los municipios chilenos y atendiendo su representatividad

como escenarios teóricos de gestión.

El esquema de provisión mixta (pública-privada) y el modo de regulación basado en el concepto y

funcionamiento de un mercado educativo que estructuran el sistema escolarnacional,constituyen

el telón de fondo de la gestión de la educación pública en los municipios. Para alcanzar sus

objetivos educacionales, cada municipio debe organizar sus capacidades y recursos para

gestionarlos en escenarios cuya configuración es diversa en tanto contemplan: a) las restricciones

y posibilidades de gestión que establecen las regulaciones nacionales, en tensión con la narrativa

de la educación pública; b) las características y requerimientos socio-educativos de la población

escolar que asiste a sus establecimientos; y c) las características del mercado educativo local, esto

es, la dinámica de interdependenciacompetitiva (Delvaux, 2003) que se genera por la existencia de

proveedores privados subvencionados que apuntan a la misma demanda educativa que puede

asistir a los establecimientos públicos de la comuna. Sin embargo, al mismo tiempo, como unidad

político-administrativa geográficamente acotada, cada municipio debe incorporar la influencia de

la dimensión territorial en sus decisiones y prácticas de gestión.

 194

A partir de lo anterior, los criterios y estrategias de gestión de cada municipio pueden ser

considerados formas locales de contextualizacióno apropiación del modo de regulación, al mismo

tiempo que intentan hacerse cargo de las particularidades de cada escenario de gestión. Se tiene

así una dinámica de dos fuerzas en juego: de un lado, el modo de regulación que está llamado a

ejercer coerción o a encauzar y controlar las acciones de cada actor en la dirección que el sistema

escolar espera; del otro, las acciones de cada actor municipal responden a un esfuerzo de

equilibrio entre la comprensión que dicho actor tiene del modo de regulación que delimita la

educación pública en Chile, y los propios intereses e iniciativas de desarrollo de la educación

pública que cada municipio emprende. Son estas particularidades las que finalmente hacen que

los criterios y estrategias de gestión fueran comprendidosen esta Tesis como “regulaciones

locales” concebidas por los gestores locales de la educación pública para lograr sus objetivos

propios y simultáneamente asumir las regulaciones nacionales, llamadas también “regulaciones de

control”.

Analizar los criterios y las estrategias de gestión empleadas por los sistemas municipales de

educación, desde la perspectiva de la provisión de educación pública en un contexto de mercado

educativo vigente en Chile desde 1980 resulta desafiante porque la misma idea de mercado

desafía la noción de lo público en educación. Por lo mismo, esta tesis argumentó que tal

perspectiva contenía elementos en tensión: de un lado, la idea de educación pública, vinculada de

suyo a la igualdad, a lo supra-individual, a la integración en el espaciocolectivo-democrático e

históricamente a lo estatal. Del otro, la idea de mercados educativos, ligada de forma igualmente

sustantiva a la eficiencia, la racionalidad instrumental, la singularidad y la diferencia como valor, a

 195

la búsqueda de ventajas y beneficios individuales, a la competencia por los bienes o servicios que

derivan en esos beneficios, con prescindencia de la discusión sobre sus resonancias en los otros en

tanto colectivo.

Este objetivo de investigación ha sido tangencialmente explorado por otros estudios desde

ángulos diversos: desde la efectividad escolar para pesquisar por qué algunos municipios logran

unos resultados aceptables y por qué otros municipios no; desde la discusión de la fidelidad en el

sistema educativo municipal a los supuestos del cuasimercado educativo y el concepto de voucher

que inspira la subvención por alumno; desde la revisión de los efectos que tiene la competencia

entre establecimientos y la libertad de elección individual en la estructuración de un sistema

escolar menos desigual; desde la pregunta por los recursos necesarios para la enseñanza en

diversos contextos y la capacidad de la subvención de capturar en su monto dicho costos; etc.

Pero lo que estos estudios no tenían en cuenta fue nada más y nada menos que el concepto de

educación pública, porque cuando en Chile se dice educación municipal, parece decirse educación

pública, aunque no se haya discutido su significado actual. Entonces, esta Tesis se propuso asumir

un concepto de educación pública e integrarlo al estudio de los criterios y estrategias empleados

por los gestores en tres casos, definidos sobre la base de una tipología de municipios, habida

cuenta de sus notas peculiares, pero también de su capacidad para retratar elementos comunes

en escenarios similares.

En términos operacionales, la tesis avanzó en la sistematización y análisis de los significados

asociados al concepto de educación pública gestionada localmente (lo que acá se denominó

“narrativa”), para luego encarar los criterios y las estrategias de gestión empleadas por los
 196

municipios-caso para la provisión del servicio educativo, según las características del entorno de

gestión en que operan.

Al respecto, en los casos se encontró que:

a) La narrativa de la educación pública vigente en la educación municipal es ambigua o, más

precisamente, no unívoca. Se diría que al menos hay dos vertientes de significado de la

educación pública que, pese a la bifurcación, brotan de la tradición de la educación

estatal. De este núcleo persiste la igualdad de oportunidades de acceso y la integración

social como valores primarios. Más allá, no obstante, se hacen notar los matices que las

últimas décadas de operación en un contexto de cuasimercado, han visibilizado. En efecto,

desde el lado de la oferta, las regulaciones de mercado y narrativa utilitarista, imponen

nuevas demandas a los responsables locales de la educación pública: a la búsqueda de una

educación que asegura el acceso a todos, que iguala y cohesiona, se añade la búsqueda de

eficiencia productiva y excelencia académica; la primera porque asegura solvencia en la

gestión, la segunda porque inclina la elección y preferencias familiares en beneficio de

quienes consiguen buenos resultados. Así, mientras prevalecen la igualdad y la integración

como valores de la educación pública, la eficiencia y la excelencia, por consiguiente,

asomarían como valores de la narrativa emergente de la educación pública.

b) Se tiene, entonces, dos narrativas en juego. Una tradicional que se puede denominar

“narrativade igualitarismo e integración social” que conserva y/o integra importantes

referentes simbólicos “pro-Estado” (gratuidad, acceso universal, pluralismo e integración

social en la experiencia escolar ) y que en este estudio caracteriza a los municipios que
 197

concentran población escolar vulnerable, bajas capacidades y recursos profesionales y un

entorno de competencia creciente; y una nueva “narrativa de la efectividad y la

meritocracia” (con elementos discursivos tales como la eficiencia y la productividad de las

unidades de gestión (los establecimientos escolares), la aceptación del pago

complementario por parte de las familias y la diferenciación de las oportunidades o

selección según desempeño académico y otras expresiones) y que es característica del

caso donde el entorno también es de competencia plena, pero la población escolar que se

atiende es de baja vulnerabilidad y, en contraste, las capacidades y recursos profesionales

son adecuados o altos.

c) Aun cuando se hacen explícitos los valores de la nueva narrativa en algunos municipios y

ello se traduce en una disposición a adoptar criterios y estrategias de gestión propias de

entornos de competencia; en otros, la evidente y creciente situación de competencia en

que se hallan no ha significado una disposición a competir como sería esperable en un

mercado. Los criterios y estrategias de gestión de los municipios, en cambio, se basan en

estrategias genéricas que –como tal- son aplicables en organizaciones con y sin fines de

lucro. En los casos analizados, estas estrategias genéricas son básicamente de ajuste de

costos y equilibrio financiero. Cabe preguntarse si esta renuencia a asumir estrategias

competitivas se debe a convicciones ideológicas en torno a las tensiones entre mercado y

ciudadanía en la educación, o si corresponden a falta de capacidades para hacerlo, o más

bien a un modo atávico de gestionar un servicio público al amparo del Estado, con la

presunción del subsidio permanente del gobierno central, lo cual constituye un

desincentivo a la competencia. La respuesta que debe descartarse es, sin duda, que esta

opción por la no competencia se deba a la diferenciación del público objetivo al que se

 198

dirige la oferta pública y privada: todos los casos muestran que los establecimientos

privados subvencionados son parte del mismo espacio de interdependencia de la oferta

pública y que están disputando permanentemente la preferencia de los alumnos y sus

familias.

d) Una constante en las orientaciones de gestión es su pragmatismo. Hay un problema

común a resolver que es la sustentabilidad del servicio, siempre amagada por la

insuficiencia del aporte estatal por concepto de subvención. Por lo tanto, la preocupación

de base –y, por lo mismo, una fuente de criterios y estrategias- es la eficiencia en la

gestión financiera. Algunos municipios, aquellos que se localizan en contextos geográficos

y territoriales de mayor complejidad, advierten con más fuerza la migración de alumnos

hacia otros oferentes y, ante ello, han optado por un enfoque de menores costos, sin

ánimo expansivo alguno; el otro municipio estudiado, que también opera en un espacio de

interdependencia competitivo, ha optado por una estrategia de diferenciación121,

probablemente porque su posición en dicho entorno de competencia es ventajosa, dados

sus buenos rendimientos. Este mismo municipio muestra una comprensión estratégica del

mercado que la impulsa a buscar opciones de desarrollo distintas a la eficiencia en costos.

Pese a ello, igualmente persigue optimizar la gestión presupuestaria.

e) La preocupación por la continuidad del servicio de educación pública en un entorno de

competencia no asumido, desplaza las estrategias desde la interdependencia por

confrontación con los otros oferentes hacia relaciones de interdependencia basadas en la

colaboración inter-establecimientos de la misma comuna, mas no entre municipios que a

su vez deben disputarle espacios a los establecimientos privados subvencionados del

121
Lo cual equivale a enfocar esfuerzos en reforzar o construir una imagen que, como es claro, depende de
la identidad. Por lo mismo, se recomienda trabajarlas (gestionarlas) juntas (Tironi y Cavallo, 2004).
 199

mismo entorno. La cooperación es intra-municipios: en los municipios urbanos, las

estrategias más frecuentes se basan en la implementación de proyectos e iniciativas

basadas en buenas prácticas de gestión y pedagogía (inspiración o benchmarking); en la

asociación o integración horizontal y vertical de acciones para mejorar los procesos y

resultados de los establecimientos inscritos en la red; y en la generación de acuerdos para

aprovechar mejor los recursos u oportunidades. En el municipio rural estudiado, por su

parte, las estrategias de gestión son dependientes o tributarias de la política educativa

nacional, lo cual puede resultar riesgoso dada la especificidad del mundo rural.

f) El caso de la educación pública en un municipio rural merece una mención aparte. En

efecto, acá se puede constatar los límites del diálogo entre la educación rural y el

cuasimercado: este último es un diseño de gestión de la educación de financiamiento

estatal basada en un escenario neutro, no situado, esto es, que no contempla las

características del territorio rural y que, en este caso, alienta la formación de una oferta

privada subvencionada que arrincona a la educación pública urbana, al tiempo que

debilita gravemente la vigencia de la educación pública rural administrada por los

municipios. Ello porque la institucionalidad del sistema escolar no contempla los

mecanismos de corrección que posibilitarían la vigencia de la educación municipal y, a la

vez, el equilibrio entre lo propio del mundo rural y las dinámicas de gestión educacional

impuestas por el financiamiento basado en una subvención a la demanda.

g) Aunque todos gestionan educación pública y aunque en todos los casos, el discurso a favor

de la misma es constante, no se advirtió una “orientación sustantiva”, esto es, una gestión

explícitamente intencionada hacia la concreción de cierta idea fuerte sobre la educación

pública, que actuara como propósito moral y núcleo identitario, y desde ahí proveyera
 200

coherencia a las decisiones y actuaciones de todos los actores implicados, en el sentido

acuñado por Fullan (2003). Este hallazgo, no obstante, debe tomarse con precaución

porque, como se ha dicho, los actores entrevistados se desempeñan en los niveles

ejecutivos de la educación municipal, mismos donde se puede presumir menor reflexión

política y sí más preocupación por la gestión propiamente tal.

¿Hacia dónde transita la educación pública gestionada localmente?, ¿ha sido resuelta la tensión

entre la regulación de mercado y la tradición de la educación pública?, ¿requiere de una nueva

narrativa o pueden coexistir dos expresiones de la misma? En esta Tesis, las respuestas no son

concluyentes. Aun asumiendo un marco regulatorio nacional, las orientaciones, criterios y

estrategias de gestión no son comunes a todos los municipios y dependen mucho de la

complejidad del escenario o entorno de competencia, del tipo de interdependencia que los

actores locales definan, de la cuantía y calidad de los recursos y capacidades disponibles para

gestionar el servicio y también de la efectividad de las estrategias. En este sentido, este hallazgo es

consistente con lo afirmado por Raczynski y Salinas (2009): no hay una forma única de organizarse

y hacer gestión educativa en el nivel del sostenedor municipal. Las prácticas de gestión en este

nivel pueden hacer una diferencia e incidir en el mejoramiento de los procesos de enseñanza y

aprendizaje en los establecimientos educacionales de una comuna.

Aunque se puede postular la existencia de un sistema de educación municipal donde subyace un

proceso de acomodación no fácil e inconcluso entre narrativa y regulaciones (como dos engranajes

que no terminan de acomodarse para funcionar juntos), la transformación gradual de la narrativa

detectada en los casos analizados, sugiere una oferta de educación pública que seguirá vigente,
 201

pero que operará en dos perspectivas: una de “elite meritocrática” centrada en la eficiencia en el

servicio y la creación de una oferta educativa de alta efectividad accesible para la población

escolar de pocos recursos que ha mostrado alto potencial académico; y otra de “ciudadanía

mínima”, enfocada a asegurar oportunidades educativas a la población escolar más vulnerable,

aquella que no puede acceder o no encuentra lugar en otrotipo de establecimientos. Puede

parecer contradictorio, pero en la idea de educación pública está contenida tanto la igualdad, la

justicia, la excelencia y el respeto a las diferencias. No se puede postular, en consecuencia, una

fuente única de legitimidad política de la acción educativa comunal. Lo que sí es indispensable es

que los diversos actores locales (y no sólo los propiamente políticos, como Alcaldes y Concejales)

adoptan y sostengan una posición clara respecto de la provisión de educación pública en su

comuna y que luego adopten una matriz de gestión que sea consistente con dicha posición. Dos

elementos indispensables de este nuevo escenario son, como ya se ha dicho, asumir que la

educación municipal es el lugar definitivo de la educación pública y comprender que ello, de un

lado, impone un ideario donde se conjugan el derecho a una educación de calidad para todos, el

respeto a las diferencias y la búsqueda de la excelencia; y, del otro, exige reconocer el escenario

de competencia en que opera la educación municipal, incorporando criterios y estrategias que

recojan la experiencia internacional y nacional sobre gestión local de la educación. Sólo de este

modo se podrá preservar el carácter público de la educación en la educación municipal.

202
 203

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8. ANEXOS

8.1. Justificación de la perspectiva metodológica adoptada en este estudio

En sentido restringido, la metodología es el componente de un estudio o investigación que

contiene las decisiones sobre los modos de adaptar los conceptos y supuestos teóricos a la

producción de datos o si se prefiere, una propuesta o dispositivo metodológico es el conjunto de

procedimientos para la producción de evidencia empírica que debe estar articulada lógica y

teóricamente con los objetivos de la investigación (Sautu, 2006)122. En consecuencia, es también

una realización de quien investiga y señala la posición del mismo sobre cómo se conoce la realidad

o el segmento de ésta que es objeto de interés para el estudio. Por lo mismo, en esta sección, la

pregunta esencial que se intentó responder dice relación con la forma empírica en que es posible

acceder o abordar los criterios y estrategias de gestión de la educación pública en los municipios

chilenos, manteniendo consistencia con el marco teórico y el modelo de análisis que sostiene su

estructura argumentativa.

La respuesta a lo anterior tiene algunas exigencias: i) supone una definición y justificación de la

perspectiva metodológica; ii) requiere que dicha perspectiva sea coherente con el marco teórico; y

iii) necesita explicitar los componentes del dispositivo o la propuesta metodológica, a saber, el

universo de estudio, la muestra o selección de casos, las técnicas de construcción de datos y la

estrategia de análisis.

122
Una noción más topológica señala que la metodología es el conjunto de operaciones que median entre la
teoría y la información empírica, incluyendo las técnicas de análisis de datos (Cortés, 2008).
 215

Para el desarrollo de estos puntos, se ha organizado esta sección sobre una primera parte que

señala el posicionamiento del autor sobre la naturaleza de la investigación en política educativa,

una segunda parte donde se expone el enfoque general de investigación de esta Tesis y una

tercera parte referida a las decisiones metodológicas tomadas para esta tesis.

Investigación cualitativa y política educativa

Esta tesis se inscribe disciplinariamente en el ámbito de la política educativa y, de modo particular,

en la gestión de la política. Es evidente que la política educativa no es una actividad neutra y que,

por el contrario, tiene inmanente una orientación ideológica, es decir, responde a un modo de

comprender la sociedad que justifica, racionaliza y condiciona la acción de los grupos de poder

gobernantes.

Siendo así, lo que se investiga en política educativa suele tener un carácter eminentemente

contingente, esto es, está asociado a la dinámica de desarrollo del sistema escolar y de la

sociedad. Lo anterior sirve de argumento para afirmar que la investigación en política educativa

tiene, tal vez, mayores sesgos que toda otra investigación (social o no) –en el sentido que en cada

momento histórico tiene predilección por determinados problemas, es movilizada por ciertos

intereses y también porque los moviliza-. Ello no le resta valor, aunque con certeza la expone a

mayores críticas y recelo de parte de quienes la observan desde los cánones o paradigmas

disciplinares (los que definen y legitiman un modo de hacer ciencia con la presunción de que es

único modo de hacerla). La investigación en política educativa tiene, en definitiva, una legitimidad
 216

que brota de su recepción en una comunidad científica, pero sobre todo de la relevancia y la

utilidad social de sus resultados.

Es aceptado desde hace décadas que la investigación científica no puede tener pretensión de

neutralidad y que, por el contrario, está informada por intereses desde su primer momento, por

cuanto investigar supone un posicionamiento frente a la “realidad” y los conceptos y categorías

que se utilicen cobran relevancia justamente en referencia a esa toma de posición. Antes de la

misma o fuera de ella, los mismos conceptos y las categorías en uso, inclusive pueden parecer

incongruentes e inconexas. Hay acá tres consideraciones más: a) esos conceptos y categorías traen

consigo un repertorio de pensamientos posibles asociados a ellos, o sea, llevan a pensar ciertas

cosas en relación con ciertos fenómenos (Andrade, 2006), pero también de un cierto modo y no

de otro; b) los conceptos y categorías tiene historicidad, esto es, su validez está asociada a las

determinaciones de existencia de una sociedad particular123; y c) esos conceptos y categorías en

uso, luego son traducidos en variables que se miden. Y toda medición modifica la realidad que

mide. No hay neutralidad posible.

En tanto campo de investigación, por otra parte, la política educativa tiene en principio una

extensión tan amplia como el sistema escolar y, por lo mismo, tiende a ser analizada con

herramientas de “grandes números” (técnicas cuantitativas). Más aun, en la última década se ha

impuesto una tendencia/exigencia de (re)diseño y (re)formulación de políticas educativas basadas

en evidencia empírica, comprendiendo reductivamente esta última expresión como aquélla que

123
Lo cual lleva a afirmar que la investigación en política educativa tiende a ser “parroquial”, esto es, propia
de cada cultura o sociedad geográficamente situada. El particularismo de las políticas educativas, no
obstante, se ha visto interpelado con las tendencias globales de reforma del sistema escolar, como aquellas
basadas en estándares.
 217

resulta de estudios que trabajan con encuestas como principal recurso de investigación124 y/o que,

en un segundo estadio, recurren a datos secundarios que han sido numerados, esto es, que han

reducido las respuestas de los individuos a números, asumiendo, primero, que esas respuestas así

modeladas representan posiciones, creencias y/o valoraciones de los individuos sobre lo

preguntado y, segundo, que lo pensado y afirmado por quien responde es de suyo numerable.

El problema surge cuando las respuestas individuales son pronunciadas por actores que

representan organizaciones o que están a cargo de procesos con efectos colectivos, como la

gestión de un sistema escolar (cualquiera sea el nivel de administración o gobierno en que se

encuentre). Una posición al respecto es que las respuestas individuales de estos actores son, en

definitiva, individuales y, pese a los discursos públicos y orientaciones políticas, lo que prima al

momento de las decisiones y las acciones son las buenas razones de cada uno, razones que al cabo

equilibran los valores, los intereses y las creencias sobre lo que cada uno, en un determinado

124
Una perspectiva crítica del uso predominante de las encuestas en estudios sociales (especialmente
políticos) se puede revisar en Garrigou (2007). También se puede consultar Pizarro (1998), quien aporta un
análisis más amplio sobre la encuesta por muestreo. Al respecto, la encuesta por muestreo aparece como el
recurso más adecuado y conveniente para la investigación y evaluación de políticas sociales por su aparente
representatividad. Pero, como todos los métodos y técnicas estadísticas utilizadas en la evaluación de
políticas han sido desarrollados en otras ciencias, ninguna de estas decisiones metodológicas (tamaño de la
muestra y sus efectos en la calidad de la inferencia estadística) se deriva de cuestiones de epistemología
sociológica. La base epistemológica de las encuestas es el individualismo metodológico, según el cual lo que
merece ser observado son las respuestas individuales. Pero esta unilateralidad es ficticia porque la encuesta,
como todo recurso de investigación social, necesita y se funda en la interacción o, dicho de otra forma, es
inter-individual o relacional. Por lo tanto, la encuesta tiene un doble problema de interpretación –el de las
preguntas para los sujetos y el de las respuestas, para los investigadores-. Caben dos afirmaciones acá: a) las
formas de interpretación de las preguntas no depende sólo de la calidad de su formulación, sino de las
formas de articulación de los sistemas de posiciones sociales con los procesos lingüísticos (Pizarro, 1999); y
b) las respuestas, verbales o no, son dependientes de las preguntas que el investigador haga. Luego, esas
respuestas han sido previamente delimitadas por el investigador al definir las preguntas, las que, a su vez,
dependen de las variables que se quieren medir. Y estas variables son, por definición, un concepto de la
teoría, su “operacionalización” y su “medida” (Pizarro, 1999). Una variable es un rasgo, una propiedad o un
aspecto del objeto de análisis que puede asumir distintos valores (Sautu, 2006; Briones, 1998). Remiten, por
tanto, a la teoría que sustenta el planteamiento de investigación que, otra vez, ha sido definido por el
investigador.
 218

ámbito, considera justo, correcto y/o viable125. Una segunda posición es que las respuestas

individuales son situadas y fechadas, esto es, varían según el contexto, el momento y lo que esté

en juego en la situación. Si ello es correcto para los individuos respecto de procesos cotidianos

(cuyo significado e implicancias no necesariamente desbordan los límites de lo individual), lo es

más aun en actores cuyas decisiones tienen efectos colectivos: es perfectamente posible que, en

el ejercicio de su cargo, un actor organizacional tome decisiones en una dirección, fundadas en

razones institucionales o políticas y que, cuando dichas decisiones afecten su dominio más íntimo,

asigne significados y una orientación radicalmente distinta a sus acciones.

La primera posición puede ser abordada mediante técnicas estadísticas; la segunda, sin embargo,

resultaría probablemente mucho más compleja. Pensado así, la comprensión del enfoque

individualista metodológico que subyace las investigaciones basadas en la medición cuantitativa,

muestra un valor relativo. Por lo mismo, se abre un mundo de posibilidades a las aproximaciones a

la realidad de interés investigativo no basadas en la estadística. Estas aproximaciones son

“investigación cualitativa” que, como se desprende de lo dicho, refiere a cualquier tipo de

investigación que produce hallazgos a los que no se llega por medio de procedimientos

estadísticos u otros formas de cuantificación (Strauss y Corbin, 2002).

Con todo, la oposición entre el interés por las dimensiones numéricas y no numéricas de lo

investigado no alcanza para demarcar los límites de “lo cuanti” y “lo cuali” porque las

interrelaciones son inevitables: donde hay significados, suele haber dimensiones numéricas (edad,

125
La tesis doctoral de Rojas (2005), por ejemplo, afirma que la equidad del sistema escolar chileno se
explica no sólo por cuestiones estructurales, o de gestión, sino también por las creencias y divergencias de
sentido que cada uno de los actores sociales les asigna a las acciones que promueven a favor de la equidad.
Las razones de cada uno son diferentes.
 219

años de escolaridad, puntajes en pruebas nacionales, promedio de ingresos, etc.) y, a la inversa,

donde hay variables numéricas que parecen estar asociadas, hay sujetos que atribuyen

significados propios a las preguntas hechas por el investigador (Castro, 1996, en Cortés, 2008). De

todos modos, existe consenso en que la metodología cualitativa es una forma adecuada para el

abordaje de las conductas, las normas y los significados de los actores en términos mucho más

cercanos a los suyos propios que los que es posible recopilar en estudios estadísticos (González de

la Rocha, M. y Escobar, A., 2008).

Una segunda dimensión que posibilita distinguir la investigación cualitativa frente a la cuantitativa

es el momento que al investigador le interesa privilegiar, si la generación de teorías o la

descripción y transformación de la realidad. La opción cualitativa, por lo general, demanda (o

depende de) un mayor despliegue teórico –o de cierto tipo de teoría- porque es básicamente la

teoría (y no la medida o técnica estadística) la que provee las claves de interpretación de los

significados de las observaciones de comportamientos o de los discursos que el investigador

releva. Su valor científico, por consiguiente, dependerá de la manera significativa de la aceptación

de tal teoría entre los miembros de la comunidad en que es debatida126.

Hay también una tercera dimensión que singulariza a la investigación cualitativa y que dice

relación con la implicación del investigador en la aplicación de las técnicas y recursos de

investigación. Sea que se acceda por entrevistas (individuales o grupales), observaciones

(participante y no participante), registros biográficos, intervención en grupos (pasiva o activa) y se

126
Será esta comunidad la que le dará el status de “objetiva”, en tanto esa teoría se someta a la crítica
racional entre sus miembros y en tanto quien la formula esté abierto a aceptar las regulaciones que dicha
racionalidad mutua impone.
 220

analice la acciones o las palabras (los discursos), la relación del investigador con el instrumento

utilizado y con el objeto de análisis tiende a ser más intensa; en rigor, el investigador es parte del

instrumento y del análisis e interpretación.

Por último, una cuarta dimensión alude a los conceptos con los que se trabaja. Los conceptos

“cualitativos” pueden ser individuales, de clase, relacionales no comparativos y relacionales

comparativos. Los conceptos “cuantitativos” sólo pueden ser cuantitativos (Cortés, 2008). Por

ejemplo, la pobreza y la desigualdad de ingresos son conceptos cuantitativos; pero el ethos es un

concepto de clase y, para volver al objeto de esta Tesis, los criterios y estrategias de gestión de la

educación pública en municipios caben dentro de la clasificación de “concepto relacional no

comparativo”, pues refiere y agrupa en una misma categoría a los modos de gestión de la

educación pública propios de los municipios y no de los establecimientos privados.

8.2. Aspectos complementarios de la construcción de casos

Como se dijo en el capítulo dedicado a la metodología de esta Tesis, los casos que fueron objeto

de análisis fueron definidos a partir de la tipología de la educación municipal propuesta por Ostoic

y Ugalde (2006). Según la misma, se puede postular la existencia de 5 clusters o conglomerados127

sobre la base de las siguientes dimensiones y sub-dimensiones:

127
El análisis cluster es un método estadístico multivariante de clasificación automática de datos. A partir de
una tabla de casos-variables, trata de situar los casos en grupos homogéneos, conglomerados o clusters, no
conocidos de antemano, pero sugeridos por la propia esencia de los datos, de manera que individuos o
unidades de análisis que puedan ser considerados similares sean asignados a un mismo cluster, mientras
que individuos diferentes (disimilares) se localicen en cluster distintos. El análisis cluster define grupos tan
distintos como sea posible en función de los propios datos. Para la construcción de esta tipología, se utilizó
 221

Tabla 25: Dimensiones y sub-dimensiones de clasificación y agrupamiento de municipios

Dimensión Sub-dimensión Indicadores
Contexto Características demográficas de la - Población comunal
comuna o espacio local - Porcentaje población rural
Demanda Características del alumnos y su - Porcentaje de pobreza e indigencia
familia - Nivel de escolaridad
Oferta Disponibilidad de recursos del - Disponibilidad presupuestaria
proveedor municipal - Porcentaje de dependencia de FCM
Gestión del DAEM o Corporación - Porcentaje de docentes de total de
personal contratado
- Saldo operación porcentual del área de
educación
Participación en mercado educativo - Porcentaje de establecimientos de
comunal dependencia municipal sobre total de
establecimientos de la comuna
- Porcentaje de matrícula municipal sobre
total matrícula comuna
Productos Resultados educativo pruebas - Puntaje promedio municipal SIMCE 2005 4º
SIMCE básico lenguaje
- Puntaje promedio municipal SIMCE 2005 4º
básico matemáticas
- Variación puntaje municipal mediciones
SIMCE 1999-2005 lenguaje
- Variación puntaje municipal mediciones
SIMCE 1999-2005 matemáticas
Resultados educativos eficiencia - Porcentaje asistencia
interna - Porcentaje retiro
- Porcentaje aprobación
Fuente: Ostoic,D. y Ugalde, P. (2006)

la técnica (criterio de varianza) de K-medias (Algoritmo de K-medias) que pertenecen a los análisis de cluster
no jerárquicos, procedimiento que identifica grupos de casos relativamente homogéneos basándose en las
características seleccionadas y utilizando un algoritmo que puede gestionar un gran número de casos. La
utilización de esta técnica requiere que se especifique previamente el número de conglomerados (Ostoic, D.
y Ugalde, P., 2006).
 222

El análisis de conglomerado o “clusters” fue realizado con prácticamente el 100% de las

comunas del país e identificó 5 tipos o grupos de oferta educativa municipal:

1. Grupo I: conformado por 240 comunas correspondientes a un alto porcentaje de

municipios (76%) donde se observaron las condiciones más precarias. Estas comunas

correspondían a:

Tabla 26: Características del grupo I de municipios

Dimensión de análisis Rasgo característico
Contexto  Las menos pobladas
 Alto porcentaje de población rural
 Alto índice de primacía (mayor dispersión comunal)
Demanda  Menor escolaridad promedio de la población
Oferta  Menor disponibilidad presupuestaria
128
 Mayor dependencia del Fondo Común Municipal
 Menor porcentaje de docentes contratados respecto al total
de contratados en área educación
 Mayor porcentaje de establecimientos y matricula municipal
respecto a total de oferta educativa

Resultados  Segundo promedio de puntajes promedio más bajo en

lenguaje pruebas SIMCE
 Promedio comunal de puntajes más bajo en matemáticas
pruebas SIMCE
 Tercera mejor variación positiva en puntaje lenguaje SIMCE
 Mayor porcentaje de retiro de alumnos en enseñanza básica

Fuente: Ostoic,D. y Ugalde, P. (2006)

Asimismo, un segundo análisis de estas comunas mostró que la mayoría: a) tiene

una ubicación geográfica aislada, ya sea en islas, precordillera o cordillera o en

128
El Fondo Común Municipal está definido constitucionalmente como un mecanismo de redistribución
solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país. La Ley N°18.695 Orgánica Constitucional
de Municipalidades (Par. 3, Art 14): le confiere a este instrumento la función de garantizar el cumplimiento
de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento
(http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-25153.html, consultado el 26 de diciembre de 2008).
 223

zonas extremas del país; b) se localiza en la depresión intermedia del país en

zonas rurales entre la III y X región.

2. Grupo II: representado por 36 comunas que pertenecen en su mayoría a la Región

Metropolitana (20 de 36) y VII región (6 comunas) y en general son de la zona centro-sur

(salvo Copiapó, Ovalle y Punta Arenas). Presentaban una población promedio de

100.000 habitantes y en prácticamente todos los indicadores de las dimensiones de

contexto y demanda, mostraban los indicadores más bajos después del grupo I. La

misma situación ocurría considerando la disponibilidad de recursos del proveedor

municipal y la participación en mercado educativo comunal. Este mismo grupo

presentaba el más bajo promedio comunal SIMCE en Lenguaje y el 2º más bajo en

matemática.

3. Grupo III: lo formaban las 21 comunas que se ubicaban en un rango intermedio en

relación a las comunas del resto de los conglomerados. Son comunas urbanas, con un

tercio de ellas pertenecientes a la Región Metropolitana y con presencia de 7 comunas

cabeceras regionales.

4. Grupo IV: lo componían las 7 comunas más pobladas con un promedio sobre 300.00

habitantes (estas comunas constituían el 11,2% de la población total del país), con

niveles de pobreza cerca del 10% y con un porcentaje de participación municipal en el

mercado local de la educación cercano al 30%, el cual se encontraba entre los más bajos.

Un sub grupo estaba compuesto por Viña del Mar y Maipú y el otro subgrupo lo
 224

integraron las comunas de Antofagasta, Valparaíso, Puente Alto, La Florida y Vitacura.

Como se puede observar, se trata de las 6 comunas más pobladas del país (Puente Alto,

Maipú, La Florida, Antofagasta, Viña del Mar y Valparaíso, en ese orden) y la comuna de

mejor situación económica del país (Vitacura).

5. Grupo V: formado por sólo 3 comunas (Santiago, Providencia y Las Condes), las cuales

presentaban condiciones muy diferentes al resto de los grupos. Se trata de comunas sin

población rural, con los menores índices de pobreza y los mayores promedios de

escolaridad de la población, el mayor presupuesto municipal y la menor dependencia

del Fondo Común Municipal, los mayores saldos porcentuales de operación en área

educación, los mayores promedios comunales en las pruebas SIMCE de Lenguaje y

Matemática, las mejores variaciones SIMCE en lenguaje y matemáticas, esto es, un

aumento promedio en los puntajes comunales –respecto de la medición anterior- mayor

que el resto de las comunas (salvo la comuna de Santiago que presentaba variaciones

negativas en ambos sectores).

Cada uno de estos conglomerados representa un grupo altamente homogéneo de oferta

educativa municipal que, a su vez, es claramente diferenciado de los otros. En tal sentido, pueden

constituir escenarios que requieren criterios y estrategias propias o adecuadas al desafío de

gestionar la oferta educativa local atendiendo la especificidad de cada escenario particular y, a la

vez, dando cuenta de las regulaciones nacionales.

 225

8.3. Transcripción de registros de entrevistas a gestores responsables de la educación

pública en municipios129

Comuna MR

Entrevistador: Señor Director, cuál es su opinión o qué piensa usted que es la educación pública?

Director: Bueno, la educación pública es como la continuidad de lo que hace muchos años atrás
dependían del Estado. Esa es como la idea que yo tengo de lo que se considera educación pública hoy
día. Y también hay como un tema de atender la vulnerabilidad, en el sentido de que después del
traspaso de la educación a las municipalidades, como que las municipalidades se fueron haciendo
caso de la vulnerabilidad, y de niños que pertenecían a las familias de mayor riesgo social y eso desde
que nos traspasamos a la municipalidad se ha ido agudizando más. O sea yo entiendo que como
anterior al traspaso y posterior al traspaso, como que nosotros los municipales nos fuimos haciendo
cargo siempre de lo que el Estado traía antes, ya, porque después del traspaso a las municipalidades
se empezaron a crear a colegios particulares subvencionados, o sea antes existían, pero eran más de
elite, lo que nosotros conocíamos como establecimientos particulares, después del traspaso como
que empezaron a aflorar establecimientos particulares subvencionados, que pretendían tener cierto
estatus frente a colegios municipalizados, por ejemplo, y que esos niveles y esos estatus lo iba dando
el grado de riesgo social que pudieran tener las familias. Entonces desde mi punto de vista eso es lo
que yo entendiendo como educación pública, no sé si estoy algo claro.

Entrevistador: Es su opinión. Ahora el hecho de que se haya producido el traspaso a los municipios
desde el nivel central, por decirlo de alguna manera, Ud. no percibe que eso sigue siendo del Estado o
ahí hay un cambio importante para Ud.

Director: O sea sigue siendo parte del Estado.

Entrevistador: ¿Por qué en parte del Estado?

129
Se han reemplazado los nombres propios de establecimientos o de la comuna a la que hace referencia la
entrevista
 226

Director: Bueno porque el Estado financia de acuerdo a una forma y a un sistema de financiamiento a
la educación, por eso yo considero que sí sigue habiendo una responsabilidad del Estado, pero no
como debiera ser.

Entrevistador: ¿Y cómo debiera ser según Ud.?

Director: Debiera ser completo.

Entrevistador: ¿Y eso operativamente hablando cómo sería, qué significaría que fuera completo?

Director: Bueno, un financiamiento acorde con la necesidad, por ejemplo, que nosotros tenemos que
es la educación municipalizada, me refiero a eso exclusivamente. Un financiamiento acorde a eso, a
esa necesidad, financiamiento y un apoyo técnico pedagógico también en todos los niveles.

Entrevistador: ¿Y Uds. no sienten que ese apoyo técnico pedagógico no está hoy día?

Director: No, no está, definitivamente no está.

Entrevistador: ¿Ud. siente que el Ministerio en ese sentido no?

Director: O sea el Ministerio en estos momentos trata de hacerlo, pero tampoco en función del
contexto no está capacitado para, en función del contexto y esta cuestión es como una, yo lo veo
como una cadena, que baja del nivel central hacia la sala de clases y hablo particularmente por la
educación municipalizada, no por los particulares subvencionados porque ellos tienen grandes
ventajas, con respecto a nosotros como para tomar decisiones y de reforzar esa falencia, porque ellos
pueden; como administran los recursos como más directamente y no pasa por una burocracia
municipalizada o municipal, ellos pueden tomar decisiones más rápido, por el uso de los recursos, yo
aquí tengo que consultarle al consejo municipal primero.

Entrevistador: ¿Y el PADEM de alguna manera no?

Director: El PADEM depende del financiamiento igual que tengo ahora.

Entrevistador: ¿Pero igual Ud. le tiene que estar haciendo consultas al consejo?
 227

Director: Pero claro que sí, si la ley así lo establece, la ley dice que el PADEM tiene que ser aprobado
por el consejo municipal.

Entrevistador: ¿Pero me refiero que durante el año igual está haciendo consultas?

Director: En el caso particular del Departamento de Educación de MR, aquí se propone, se hacen
propuestas y se trabaja en su conjunto con el alcalde y con los demás departamentos del municipio,
que tienen que en la gestión de la educación comunal y se trabaja en función de ello y es
participativo, trabaja el consejo directivo, los docentes, todos los niveles de enseñanza, educación
especial, todos opinan aquí. Ahora para mí también el PADEM es una herramienta de trabajo muy
cortoplacista, porque resulta que la realidad de una comuna es muy grande como para enfrentarla en
un año, o sea como el PADEM lleva un diagnóstico, uno no puede sesgar el diagnóstico, pensando
que lo que lo que va a proponer es sólo para el año que viene, entonces hace un diagnóstico y yo creo
que con ese diagnóstico uno podría tener una planificación a cinco, ocho años, por eso que los
PADEM salen tan gruesos.

Entrevistador: ¿Y Ud. cuándo siente que se produjo este cambio entre lo que Ud. piensa que tiene
que ser la educación pública y lo que es ahora, cuándo se produjo este cambio?

Director: Bueno, con el traspaso y la ley que establecía el traspaso y todo lo demás que venía
amarrado con esa idea. Antes no, bueno yo estudié con educación pública del Estado.

Entrevistador: ¿Gratuita?

Director: Claro, la gomita, el lapicito, y ahí decía –Recursos del Estado, en todo, estudié con zapatos
del Estado, unos que tenían una suela muy delgada, pero esa era otra cuestión, eran otros tiempos,
era otro contexto, también estoy de acuerdo con eso, pero el cambio fue grande.

Entrevistador: ¿Ud. siente que las escuelas o la educación pública perdió en ese cambio?

Director: Yo pienso que sí.

 228

Entrevistador: Ahora Ud. tiene una opinión acerca de la educación pública y de cómo establecen hoy
día las normas y las reglas para funcionar. ¿Cómo visualiza su rol dentro de ese ámbito de educación
pública que a Ud. le toca dirigir?

Director: Bueno, yo tengo que ser un líder aquí, dentro del sistema municipalizado, eso lo tengo claro,
tengo que ser un líder, en donde, bueno yo siempre he sido de la idea de la participación, no soy
verticalista yo, siempre con la idea de la participación, porque eso genera compromisos y motiva a la
gente a participar del quehacer. No sé, eso como general, coordinando, articulando, apoyando el
trabajo de la demás gente.

Entrevistador: ¿Ahora Ud. cómo evaluaría, cómo es la relación de la dirección de educación con las
escuelas y liceos de la comuna?

Director: Cuando estamos juntos bien y cuando no estamos juntos más o menos.

Entrevistador: A ver, cuénteme un poco ese más o menos.

Director: Yo creo que bien acá, nosotros en la comuna hemos hecho harto trabajo desde que yo estoy
acá, yo estoy desde el 99, y la verdad es que se han generado equipos de trabajo que no habían,
antes no existían y yo llegué con la idea de los equipos de trabajo, con la idea de la participación y
tenemos equipos conformados por nivel y estamos planificando, estamos trabajando y preparando
de un año para otro y proyectando cosas. Entonces en ese sentido, creo que después de tantos años
ha ido quedando algo, ha ido quedando un sistema de trabajo dentro de nuestra comuna,
pedagógicamente, porque lo fuerte mío es lo técnico pedagógico.

Entrevistador: ¿Ahora en este contexto que Ud. me cuenta, cómo se asume en la comuna el discurso
sobre la calidad, qué es para Uds. la calidad aquí en la comuna?

Director: Es un tema complicado, o sea para mí no hay una definición de la calidad, tiene que ver con
muchas variables; el contexto principalmente, nosotros podemos definir la calidad en función de la
demanda, el tipo de familia que estamos atendiendo.

Entrevistador: ¿Y de qué tipo de demanda, cuáles son las demandas hoy día de los establecimientos?
 229

Director: Bueno, veo como dos cosas: veo por ejemplo una necesidad de desarrollo integral de las
personas, un desarrollo integral para todos, todo, todo lo que una persona para enfrentar la vida
debiera manejar o debiera dominar o debiera conocer, no sólo desde el punto de vista academicista,
porque hoy en día el tema de la Prueba SIMCE, por ejemplo, ha encasillado a todos los colegios en
una onda de academicismo y creo que la educación municipalizada, entre paréntesis pública, ya,
municipalizada, ese no es su fin, por el mismo tema de la vulnerabilidad de los niños que nosotros
atendemos, o sea con todas esas necesidades que tienen nuestros niños, con todo ese riesgo social
que tienen las familias, nosotros no podemos ir por la línea academicista, pero tenemos que entregar
conocimientos, tenemos que entregar aprendizajes significativos a los niños, pero también tiene que
ir de la mano con el desarrollo más integral por necesidad, porque de la familia donde vienen, ya no
existe los valores, no existe una formación de hábitos dentro de la familia, ya planificada, ya no hay
nada de eso, entonces ahí hay una cuestión que uno no tiene que dejar de lado y ahí hay una
diferencia con los particulares subvencionados; ahí vamos en desventaja con ellos , porque en la
sociedad a nosotros se nos compara por ejemplo con la obtención de los resultados SIMCE, se deja de
lado por ejemplo esta otra cuestión de la que yo le hablaba y en los particular subvencionado, por lo
menos acá en la comuna eso no se maneja, no se maneja, o sea es sólo académico, porque eso es lo
que debería, o sea la familia más humilde sabe que el cabro chico en el SIMCE tiene que tener tal
porcentaje, porque es un bombardeo todo el día con esa cuestión, es bombardeo todo el día y
nosotros hablamos de otra forma, hablamos de otra manera de lo que debiera ser la educación, para
ese tipo de niños que nosotros tenemos. Como yo decía anteriormente es que hay contextos y hay
muchas variables, a la hora de definir la realidad, yo le hablo sólo en este ámbito del tema
academicista, porque cuando le decía al inicio del tema de la demanda para ver lo que es la calidad,
ese es otro tema, tiene que ver con el tema de lo local, si nosotros estamos entregando un servicio
educativo que va en función de ese tipo de demanda, aquí también entonces estamos poniendo
calidad, porque como se dice que estamos dando calidad y eso nosotros tenemos que estarlo
permanentemente analizando, pero como te digo el contexto cambia rápidamente, las necesidades
van cambiando muy rápido, entonces nosotros tenemos que estar evaluando cada vez este tema de
la demanda con lo local. Entonces como Ud. se puede dar cuenta, yo tengo una visión de la calidad de
la educación de dos enfoques, por lo menos aquí bajo un sistema municipalizado.

Entrevistador: ¿Ahora cuánta de esta idea que Ud. tiene de educación pública, sí, se plasma aquí en la
dirección de educación.
 230

Director: Cuánto de eso, bueno en el PADEM, así de buenas a primera tiene que estar establecido, en
la cantidad de proyectos que nosotros estamos elaborando y estamos tratando de sacar adelante,
por ejemplo, nosotros aquí nosotros nos hemos ampliado tanto que está el servicio desde salas cunas
hasta educación de adultos, aquí el universo de matrícula en la comuna son 5 mil y tantos, ese es el
universo, nosotros estamos como en el 48% del universo, o sea el particular subvencionado ya nos
está comiendo. A razón de un promedio de 120 alumnos por año estamos perdiendo nosotros, 120
alumnos por año, esos son 3 cursos.

Entrevistador: ¿Cuántos establecimientos particulares subvencionados hay en la comuna?

Director: Aquí hay 7 particulares subvencionados, con enseñanza media, con educación parvularia y
educación básica, o sea nos dan y nosotros cada vez nos achicamos más. El año 2000 teníamos el 80%
de la matrícula, se fija cómo se ha ido desarrollando la particular subvencionado en la comuna y esta
es una comuna bien especial, porque es la única que tiene más competencias, en qué sentido, mire a
pesar que hace una buena cantidad de años no ha variado el universo de personas a nivel escolar.

Entrevistador: ¿El universo son 5 mil y tantos y Uds. tienen de esos el 48%?

Director: Sí, nosotros tenemos como 2.300 ahora.

Entrevistador: ¿Y el resto está distribuido?

Director: Sí, están distribuidos en las particulares subvencionadas.

Entrevistador: ¿Y los niños de la comuna van a otras comunas a estudiar?

Director: Yo entiendo que sí, pero muy pocos, más vienen de fuera acá, nosotros estamos
contabilizando ahí también el universo, más menos. Y aquí por ejemplo tengo un gráfico, por ejemplo
aquí tenemos un catastro, lo amarillo es el universo, te fijas que estamos entre los 5 mil, pasando ese
promedio y lo municipal es el burdeo, los particulares es el celeste. Aquí en la proyección para el año
2009 estamos bajo de los particulares, este año estábamos así, el 2007 estábamos paraditos y aquí
estamos ganando, o sea 4 años, 5 años más menos. Aquí entre el 2007 y el 2008 como 306, perdimos,
fue terrible.
 231

Entrevistador: ¿Qué pasa con esta franja que no cubrían ni Uds. ni los particulares subvencionados,
hasta ahora, qué son de esos niños?

Director: No, no, esos están cubiertos porque si juntas estos otros dos debieran dar el total, este
amarillo está repartido entre estos dos.

Entrevistador: Previendo que el año 2009 Uds. van a estar bajo los particulares subvencionados en
matrícula, cuáles son las medidas o se han tomado medidas para efectos del?

Director: Bueno, nosotros todos los años hacemos de todo, pero esta cuestión es casi como nadar
contra la corriente, fíjate que yo tengo una opinión muy personal con respecto a la pérdida de
nuestros alumnos y si yo lo digo en algún lado, cuando digo algún lado estoy hablando de decirlo
frente a las autoridades, porque la autoridad tiene el ingreso y costo, la autoridad tiene ingreso y
costo o sea algunos tendrán un poco la calidad pedagógica de los aprendizajes significativos, algunos,
pero aquí en general el ingreso es poco y aquí en MR eso lo hemos sabido mantener, tenemos
equilibrado el presupuesto, al punto que bueno, uno de los municipios en la provincia somos uno de
los municipios que menos transferencia hace, se encalilló a lo más en 80 millones, al final del año ha
sido la transferencia, en comparación con otra comuna a hacer esto, pero Río Negro por ejemplo
tiene transferencia muchos mayores, nosotros estamos al día, nunca ni siquiera hemos tenido un
descanso en el pago de las imposiciones.

Entrevistador: Usted me dice el presupuesto lo hemos tenido equilibrado, pero antes me dijo –yo
tengo una opinión por qué los niños se nos van, ¿or qué se van, según Ud.?

Director: Porque hay una suerte dentro de la comuna y en las familias que pretenden irse a los
particulares subvencionados de más estatus, y bueno también el tema del área central. Ahora la
familia tiene muy claro que cuando quiere postular a uno de estos colegios, no es que uno llegue y
diga –vengo a matricular a mis hijos y punto, o sea tenemos tantos cupos por ejemplo y 50 quieren
entrar, entonces vamos a hacer selección y seleccionan, obviamente van quedando los mejor,
entonces van quedando siempre los mejores, y en el caso de nosotros que siempre se nos van del
sistema, son los 100 mejores, porque como llegan allá y los aceptan allá, son buenos, entonces el
círculo vicio este de que nosotros nos quedamos con menos 100, y con los “más malos”. Entonces
trabajamos de nuevo en el año escolar y se nos vuelven a ir 100 y son los mejores, cada año se nos
 232

van yendo 100, pero son los mejores del sistema y me da la razón de que son los mejores, porque son
aceptados en esos colegios y tienen buenos rendimientos.

Entrevistador: Ahora si Ud. dice –son los mejores, uno podría decir –ok. Son los mejores, ¿pero qué
medidas se toman para efectos de que lo que vaya quedando mejore cada vez más?

Director: Bueno de hecho mejoran porque se vuelven a ir 100, están los resultados SIMCE, hay
colegios que están trabajando súper bien y han obtenido muy buenos resultados, nosotros tuvimos
un colegio completo de kinder a 8º básico, rural, con 120 alumnos más o menos y unos 7 profesores,
fueron noveno u octavo parece a nivel provincial, en un ranking de nivel provincial, entre particulares
subvencionados y municipalizados.

Entrevistador: ¿Entre sus pares esa escuela es buena?

Director: Claro que sí. Tenemos 300 alumnos y también de kinder a 8º y salieron entre los mejores
colegios de la comuna, en la prueba de 4º básico, nosotros logramos instalar a dos colegios
municipalizados, eso fue el año 2007.

Entrevistador: ¿Para Ud. el año 2007 fue un buen año?

Director: No, siempre tenemos, pero es variable.

Entrevistador: ¿No siempre es la misma escuela?

Director: Exactamente, no es constante.

Entrevistador: ¿Y a qué se debe, según su opinión, que estos logros no sean constantes?

Director: También es amplia la pregunta. Por ejemplo yo hice un estudio acá para sacar mi magíster,
hice un estudio para cruzar por ejemplo el profesor que planifica y no planifica y esos resultados los
coloqué en una asignatura, en un subsector y en un nivel: 4º básico, matemáticas y son 3 puntos en
un lapsus de tiempo y ese profesor que está planificando ordenadamente y logra mejorar los
aprendizajes en ese subsector, respecto del que no lo hace. Esa era una variable y esa variable se
puede dar de un año para otro y puede ser que el curso que tiene que rendir le toque un profe que
 233

no planifica y eso se da, los resultados yo creo que hay montones de variables, entonces poder decir
por qué va para arriba o va para abajo, bueno esa es una variable, si todos planificaran en todos los
subsectores esos tres puntos serían en todos. Pero hay muchas variables que influyen.

Entrevistador: ¿Cómo evalúa Ud. la implementación de la SEP, qué ha significado la subvención

preferencia para la comuna?

Director: Hasta este momento nada. Nosotros estamos recibiendo la subvención a partir de mayo,
estamos recibiendo el mismo punto 4, a ver, a nosotros debieran habernos pagado el 0,7 de lo que
iba a ser el 1.4, eso directo más un 30% del otro 0,7, que sería para elaborar planes de mejoramiento,
a un año de haber firmado el convenio, nosotros firmamos el convenio en marzo, por lo tanto
debiéramos tener esas platas en marzo del próximo año, pero el Ministerio nos está apurando para
que sea antes, para que ellos pudieran tener el tiempo de poder ir aprobando los planes de acuerdo a
cómo están elaborados, entonces estamos ahí recién. Ahora hay un tema bien especial con respecto
a este tema de SEP, el MINEDUC entregó recursos y para nosotros es como que nos entregue la
pelota y nosotros podamos gestionar, pero también hay como varios ripios que atrasan la gestión,
nosotros tenemos de mayo la plata, pero el Ministerio recién en septiembre el listado y la ley
establece que los recursos SEP no se pueden gastar ni disponer, entonces tenemos un desfase desde
mayo, junio, julio, agosto, recién el 3 de septiembre parece y bueno nosotros ahora estamos viendo
asesorías para que nos acompañen en la elaboración de los planes y hay una propuesta, estaríamos
firmando con la Fundación Chile y terminan los 22 planes a mediados de diciembre, para partir en
marzo.

Entrevistador: ¿Qué cantidad de alumnos tienen?

Director: 530, de kinder a 4º.

Entrevistador: No es poco desde el punto de vista estos sectores?

Director: Son muy vulnerables.

Entrevistador: ¿Y eso puede significar mejoras sustantivas en los establecimientos?

 234

Director: Pero claro que sí. Ahora tenemos que ver cómo lo vamos a manejar, porque también
entendemos que la SEP es solidaria, en el sentido que hay escuelitas que tienen prioritarias, ni
siquiera hay un plan de mejoramiento, en cambio hay otros que le dieron 2 millones mensuales,
imagínese a razón de aquí a diciembre estamos hablando de 10 millones, pero ni aún así les
alcanzaría tampoco.

Entrevistador: ¿Ahora, percibo digamos la decisión de que este porcentaje de presupuesto se puede
usar para tosas las escuelas de la comuna, o sea desde algún punto de vista Uds. comienzan a
gestionar este presupuesto con mirada común?

Director: Sí.

Entrevistador: ¿Y ese es un cambio en la gestión?

Director: Claro que sí porque son recursos frescos y es nuevo, esa gestión es nueva. Y lo bueno que
tenemos nosotros aquí en la comuna que también con el fondo de apoyo al mejoramiento de la
gestión, que a nosotros nos correspondieron 114 millones, también estaba haciendo un trabajo en
paralelo y el estudio general a nivel de sistema, el trabajo que estamos haciendo con la Fundación
Chile también, estábamos viendo el tema más que nada del marco constitucional y diagnóstico
comunal, en el sentido de política de nivel comunal que no teníamos, bueno teníamos PADEM,
teníamos políticas así y allá, enfoque, pero no teníamos una política establecida con plazos a cumplir,
un texto, entonces con Fundación nosotros vamos a llegar a fines de diciembre terminado el trabajo
de ellos acá, con una cosa como esa. Estamos viendo también viendo el tema de clima organizacional,
vamos a ver el tema seguimiento y monitoreo del sistema, así estamos trabajando, este ha sido un
período de organización y planificación para los 4 años que quedan.

Entrevistador: ¿Ahora en función de esta ley de la Subvención Preferencial y de lo que demanda de

los sostenedores como Ud. bien dijo recién, Ud. cree que eso va a significar cambios organizacionales
aquí en la dirección también?

Director: Yo diría que sí, de tipo técnico a nivel comunal especializado, tenemos que verlo todavía
cómo lo vamos a hacer funcionar, de hecho ya ha estado llegando gente nueva al departamento,
nosotros el año pasado éramos 2 ó 3 los que estábamos y eso se ha ido ampliando, tenemos un
ingeniero constructor que nos está viendo todo el tema de infraestructura y nos está haciendo todo
 235

un diagnóstico y propuesta de mejoramiento de la infraestructura de la escuela, con costos,

especificaciones técnicas, todo. Después allá hay un contable que va a ser exclusivo para que lleve la
SEP y lo que son proyectos de integración, porque nosotros tenemos hartos proyectos de integración
acá y yo creo que son sobre unos 100 millones, con los proyectos de integración y más la gran
cantidad de plata que tiene la SEP, que yo ya más o menos visualizo alrededor de 800 millones en un
lapso de 4 años, que es lo que nos corresponde a nosotros, por esa cantidad prioritarios que
tenemos, entonces son 800 millones que en 4 años vamos a hacer andar, por eso que trajimos una
persona que va a trabajar exclusivamente en esa supervisión, en esa cantidad de dinero, porque aquí
va a haber mucha compra de material didáctico, contrataciones de especialistas, muchas licitaciones,
convenios y sería mucho para la unidad de adquisiciones que lleva la subvención regular, que allí son
más de 2 mil millones, con personal y todo, entonces juntar las dos cosas una persona no lo hace y ya
tenemos con un colega del departamento que llegó con fondo de apoyo, lo contratamos con fondo
de apoyo y él nos lleva todo lo que son proyectos, licitaciones, convenios, egresado de la carrera de
Derecho, está en la etapa de tesis, entonces estamos bien apoyados en ese sentido para hacer todo
este tipo de convenios y contratos. Bueno y extraescolar y la secretaria administrativa, o sea se
agrandó y viene más gente.

Entrevistador: ¿Y Ud. cuántos años lleva en el cargo?

Director: Yo llegué el año 99 aquí, pero yo estoy 2 años subrogando a la dirección, yo soy el jefe
técnico del departamento de educación, pero por situaciones estoy subrogando desde marzo de
2007, no me acuerdo, pero antes de eso era como el subrogante natural, o sea del año 99 que como
que la estoy llevando, pero a mí me interesa el tema técnico pedagógico de todas maneras, ahora
estoy en la cosa administrativa, pero igual uno se acostumbra.

Entrevistador: ¿Y Ud. percibe que con esta nueva mirada que el Estado tiene, a propósito de la SEP de
los establecimientos, el equipo técnico pedagógico también va a tener que tener refuerzos?

Director: Sí, naturalmente, porque de dónde vamos a sacar equipo, podemos ampliar cargas horarias,
pero es la gente que necesita el apoyo, los que tenemos ya dentro del sistema, yo creo que eso va a
estar concentrado en el plan de mejoramiento, de lo contrario no lo vamos a poder financiar.

Entrevistador: ¿Ahora Ud. dice que el presupuesto que ha manejado la municipalidad ha sido una
gestión limpia, ha estado acorde con lo que se necesita en el PADEM?
 236

Director: Sí.

Entrevistador: ¿Y eso no tiene que ver con la gestión que han tenido otras comunas?

Director: Por lo que yo veo.

Entrevistador: ¿El hecho de que Uds. tengan una gestión limpia desde el punto económico, ha tenido
también impacto en la comuna?

Director: Sí, claro que ha tenido impacto negativo, en estos momentos las plantas docentes están
asustadas, súper asustadas, nosotros tenemos profesores con 44 horas por ejemplo encargado de la
escuela unidocente, lo dejamos en 39, o sea estamos cumpliendo con el plan de estudio.

Entrevistador: ¿O sea el hecho de mantener equilibrado el presupuesto no les permite una buena
gestión desde lo que significa horario, recursos, docentes?

Director: El sistema, como está planteado hoy en día, ha hecho que la educación municipalizada cada
vez se empobrezca más, aquí por ejemplo hubo como 3 ó 4 años que se llamó a concurso al cargo en
que estoy, porque mal que mal un jefe DAEM sobre el millón, son 10 millones en el año o 12 millones,
que no se tenían y que la gente que estaba podía hacer la pega, entonces yo le digo a los profesores –
les vamos a bajar las horas, porque lo que necesitamos es tener las horas que corresponden, se
bajaron, entonces uno dice qué prefiere la deuda o al día, entonces es una gestión de corte
administrativo.

Entrevistador: ¿Ahora vienen las reelecciones, cuánto eso puede significar que cambie el equipo?

Director: Claro que sí, obviamente.

Entrevistador: ¿Cuánto afecta la variable política?

Director: Depende del administrador, depende del alcalde, de cómo sea su metodología de
administrar el municipio y los diversos departamentos.
 237

Entrevistador: ¿Depende de su militancia política también?

Director: No sé si depende de eso, en las comunas chicas no, bueno es que yo tengo una idea más de
corte profesional, yo no voy por la idea política, yo por ejemplo he estado con 2 ó 3 alcaldes y este
alcalde que está re postulando ahora y que estuvo en la última, por ejemplo tiene una forma de
administrar que hace que se pueda trabajar tranquilo, se pueda trabajar en equipo, se puedan
proponer cosas, propuestas técnicas profesionales y él no ve la cosa política, tiene una mirada como
bien amplia del tema. El anterior, ojalá no me esté escuchando, no era así, a pesar de que era
profesor, si tu empiezas a revisar a nivel nacional donde mayor profesores ha habido, ha habido más
problemas, cuando se trata de administrar esta cosa.

Entrevistador: ¿Y qué posibilidad tiene el actual alcalde de salir?

Director: No lo sé, no soy analista político.

Entrevistador: ¿Pero me refiero a que Ud. es de la comuna, tiene que ver?

Director: Este alcalde ha hecho harto.

Entrevistador: No saber por un tema de saber si él va a salir o no, sino que cuán sensible es la variable
política o la variable personal?

Director: Yo personalmente quisiera que él siguiera, ha hecho un buen trabajo en el área de la

educación, buena, buena. El manejo de presupuesto igual, se han hecho bien las cosas.

Entrevistador: ¿Cuántas escuelas básicas tiene la comuna?

Director: Nosotros tenemos 24, tenemos en total 24, pero básicas son menos, tenemos un liceo
científico humanista y técnico profesional, tenemos 22 básicos, 1 liceo, 1 educación de adultos,
tenemos 1 sala cuna que está ampliando ahora para tener una sala cuna más y un jardín más,
tenemos en otra escuela también otro jardín y estamos aumentando y proyectando en otro jardín.

Entrevistador: ¿Y dentro de la región, de la comuna, Uds. son considerados educación rural?

Director: Sí.
 238

Entrevistador: ¿Sería posible que Ud. me convidara el PADEM?

Director: Difícil es porque estamos sacando fotocopias recién para los establecimientos, y yo no sé,
pudiera ser virtual tal vez.

Entrevistador: No hay problema a que yo lo fotocopie a eso me refiero, sí.

Comuna MU1

Entrevistador: Yo le decía en el mail que lo sustantivo de la conversación gira en torno al concepto de

Educación Pública que Ustedes tienen y a la gestión. Entonces una de las primera definiciones que me
gustaría conocer de Usted respecto a qué entiende por Educación Pública, precisamente, ustedes
tienen incluso un programa de Fortalecimiento de La Educación Pública, la iniciativa del PADEM tanto
el del año pasado como el de este, dice relación con aumentar el número de estudiantes que son de
la comuna. El concepto que tienen Ustedes entonces tiene que ver con la propiedad, con la
administración o con algo más.

Directora: Para nosotros la Educación Pública es primeramente aquella gratuita que ofrece el Estado
y de la cual nosotros nos hacemos cargo y eso es en el fondo. Una educación que permite a los
alumnos estudiar en forma gratuita y por qué optamos nosotros y estamos focalizando y haciendo un
fortalecimiento, es porque pensamos que la oportunidad es para todos, la igualdad de oportunidades
para todos, debe realmente existir, en el caso de aquellas personas de escasos recursos que no
tienen acceso a la mejor educación, pueden postular a un establecimiento educacional que les
permita acceder a lo mismo que pueden acceder en colegios particulares subvencionados o
particulares. Además en particular yo siento que es un deber ofrecer esto, independientemente si
tienen o no tienen recursos, yo creo que la educación de calidad es lo mejor, si es gratuita mejor, sin
distinción, no es una competencia entre colegios particulares, particular subvencionados y municipal,
es realmente ofrecer a los ciudadanos una educación pública.
 239

Entrevistador: Ahí dos cosas junto con lo que usted mencionó, tiene que ver con –sin distinción, ahí
aparece un concepto: qué tensa en algunos de sus liceos emblemáticos, en este caso, el liceo
XXXXXXX, que tiene proceso de selección.

Directora: Una cosa es sin distinción porque todos tienen la posibilidad, no se dice –Usted sí, Usted
no, ahora evidentemente cuando uno tiene un establecimiento como el liceo XXXXXXX, en términos
intelectuales, en términos de las capacidades de los alumnos, alumnos que se destacan y tienen
mucha capacidad intelectual de desarrollo, uno proyecta también una alternativa. Entonces yo creo
que es nuestro deber hacer distinción, no creo que uno no tenga que hacerla, los niños son de
distintas características, distintos potenciales, distintos intereses, el ser humano es un individuo único
y en esa unicidad, en esa distinción de cada uno, yo creo que cada uno debe optar por lo que mejor
desarrolla al ser humano, a ese individuo que parte pequeñito y uno lo toma y uno tiene un deber,
ese deber también es provocar distinciones y entonces toda esta cosa de –todos de rojo, todos de
amarillo, no, entonces sí creo que si bien el liceo XXXXXX sí selecciona es beneficio de los mismos
niños y en beneficio de los otros que están, ahora el Carmela también tiene chicas que postulan y son
aceptadas con ciertas dificultades y el colegio sí se preocupa de no sacarlas, sino ofrecerles la
posibilidad de sacarlas adelante y que respondan a los objetivos que se propone ese establecimiento,
entonces dentro el colegio se hace cargo.

Entrevistador: ¿Se hace cargo, o sea la alumna que es aceptada finalmente concluye?

Directora: Ahí los índices de repetición y deserción es bajísimo, algo le dice eso, en un
establecimiento que tienen 1.800 y tantas alumnas y con un porcentaje muy bajo de 0.1, es muy bajo
el porcentaje de repitencia; eso para cualquier educador es un indicador muy importante en términos
de qué es lo que pasa con la niña, ahí no se regalan las notas, hay un desarrollo y una metodología
que permite que el alumno que se quede atrás se ponga al día y pueda plantear los objetivos
planteados, a través de las ayudas, a través de una forma muy sistémica que tiene el establecimiento
y se hacen cargo de todos, es súper importante, yo diría que es un concepto tanto de la dirección, de
las alumnas, de los docentes como de las alumnas que así lo entienden, en que lo que los profesores
trabajan para que nadie se quede atrás. En ese sentido, claro, existe una discriminación a lo mejor en
esa selección que hace el Carmela y que me parece bien que la haga, yo creo que uno tiene que
ayudar a todo el mundo, pero tienen que estar claro los conceptos, porque si no echamos atrás a
todos.
 240

Entrevistador: Hay dos ideas ahí: una tiene que ver con los que no entran, las que no entran en este
caso, las chicas, qué lugar ocupan donde van; y el segundo concepto que también está en su
exposición que es el concepto de gratuidad y a veces se tensa con el concepto de financiamiento
compartido y cómo reaccionaban las familias. ¿Cuál es su opinión respecto a esos dos puntos?

Directora: Yo pienso que la gratuidad es importante y dependiendo del tipo de familias y de las
condiciones de las personas, evidentemente puede ser la gratuidad completa, de cero aporte y puede
haber un financiamiento compartido, yo tengo la mejor opinión del financiamiento compartido, la
mejor opinión, no es una obligación, es un compromiso, así lo evalúo yo y así lo evaluamos también,
los aportes de los apoderados permiten hacerle tantos cambios a los establecimientos, incluso yo
creo que el compromiso también pasa por hacer un esfuerzo y agradecer de alguna manera esta
educación que tienen los niños. Ahora toda familia que esté en condiciones de situaciones especiales
y de familias de escasos recursos, con problemas económicos y todo, bueno ahí se otorga una beca y
no paga, entonces yo creo que uno lo ve en la familia y lo ve en el niño y en esa situación yo siento
que sigue siendo gratuito y lo otro son las colaboraciones y siento que los esfuerzos de las personas y
el compromiso también se nota cuando hacen un esfuerzo por hacer un aporte. Yo siento que ese
aporte a muchas les cuesta, pero les costaría en cualquier situación, hay familias que hacen un
esfuerzo y la verdad es que están contentos, porque además nosotros tenemos una modalidad de
financiamiento compartido muy distinto: los recursos del financiamiento compartido los maneja una
comisión.

Entrevistador: ¿En los mismos liceos o externa?

Directora: Una comisión que está compuesta por varios componentes: Hay 2 docentes, director, 3
apoderados y un representante de la corporación y todas las decisiones se toman en esa comisión y
se evalúa y hay muchos requerimientos, se piden cotizaciones o se hacen licitación, dependiendo los
montos que se van a invertir, entonces la comisión, ahora hay participación de otros docentes
también, los docentes pueden solicitar o sugerir algún tipo de inversión, de recursos en distintas
áreas y la verdad es que nosotros tenemos desde el año pasado hicimos una revista –los diez años de
financiamiento compartido, y le puedo dar un ejemplar, donde salían todas las inversiones que se
habían hecho a lo largo de estos 10 años, y realmente es impresionante.

Entrevistador: Hay entonces cierta legitimidad entre la comunidad y el financiamiento compartido, no

hay una suerte de desacuerdos que acepten a regañadientes.
 241

Directora: Yo creo que no, a excepción del liceo XXXXXX, el liceo XXXXXX no tiene financiamiento
compartido, los padres manejan los fondos del centro de padres hacen aportes importantes y yo
podría decir que me gusta más el otro sistema. Además con la aceptación de tener esa modalidad de
tener financiamiento compartido, hubo un acuerdo de compromiso del Alcalde que él no iba a
rebajar esos recursos de la función municipal.

Entrevistador: Se agrega.

Directora: Entonces es bien importante.

Entrevistador: ¿Y cuánto sería, si es posible tener un cálculo como ese, el monto o el pago por
alumno que está recibiendo MU1 en ese sentido?

Directora. Uff, no lo sé.

Entrevistador: Lo que es subvención más aporte municipal, más eventualmente esta cantidad de
financiamiento compartido.

Directora: Bueno, es que el financiamiento compartido no sé si se agrega, la tenemos pero no la

tengo en la mente.

Entrevistador: El municipio aporta una cantidad significativa de recursos, ¿qué porcentaje representa
eso más o menos?

Directora: Está en el PADEM eso, lo miró.

Entrevistador: Sí, la verdad es que…

Directora: Es casi el 30%.

Entrevistador: ¿Y esta medida de este aporte municipal es comprendida como parte de esta misión
por la Educación Pública, cuál es la justificación, la racionalidad, cómo lo discuten?
 242

Directora: Nosotros tenemos un Alcalde absolutamente comprometido con la educación, nosotros

tenemos, si Usted vio el PADEM y vio los registros el porcentaje de niños de MU1 que asisten a
nuestros colegios es muy menor, más en la básica que es por motivos obvio, en la media tenemos
prácticamente casi el 90% de niños que son de otras comunas, de manera que el Alcalde podría no
asumir ese aporte, pero la verdad es que hay un compromiso por la educación y la educación pública
en particular y es por eso que, a pesar de todos los problemas, a pesar de la inversión y los recursos
que tiene que destinar la municipalidad a la educación, aún así se hace y se hace convencidos que es
un aporte.

Entrevistador: ¿Cómo es la participación del Alcalde en este caso de La Alcaldía en general, cómo lo
ven Ustedes qué tan inmersos están, qué tan comprometidos está en términos prácticos, participa en
alguna reunión?

Directora: Participa en el directorio y participa desde siempre. Nosotros tenemos una reunión
mensual, no obstante esas reuniones que son formales, el Alcalde siempre está al tanto y pendiente
de lo que está pasando en educación, cuando nosotros tenemos reuniones más bien informales o por
situaciones particulares donde el alcalde solicita información, tenemos reuniones de análisis.

Entrevistador: Aquí hay dos cosas que siguen con el mismo tema de la educación municipal. Diría
Usted que una de las prioridades del municipio o en este caso La Corporación, en términos de gestión
de la Educación Pública, es la gestión del déficit de implementar los recursos por subvención y por lo
tanto, independiente obviamente del aporte municipal o es que ese no es tema y hay otras
prioridades de esta gestión. ¿Cuáles serían si la hubiese?

Directora: A ver, el aporte municipal se ha mantenido en el tiempo y no ha disminuido,

independientemente de los recursos, nosotros tenemos la SEP en estos momentos, verdad, tenemos
el fondo de mejoramiento a la gestión, y aún así el aporte a educación se mantuvo. Yo siento que, a
ver, que uno con una mejor subvención podría hacer una mucho mejor gestión, te fijas,
independiente que en esta comuna tenemos buenos resultados, hay mucho por hacer y
evidentemente esto mucho por hacer tiene relación con los recursos, entonces yo no diría que el
Alcalde persigue disminuir el aporte, ese no es su objetivo primordial, ahora evidentemente hay
mucho que hacer por la comuna también, pero no es un tema para el Alcalde disminuir los aportes,
yo le diría que nosotros tenemos el Liceo AAAAAAA que requiere inversión en infraestructura que se
hacen muchas, mucho, pero siempre es insuficiente, tenemos establecimientos que podrían estar en
 243

la JEC y no hay ninguna posibilidad, o sea son recursos son recursos mayores a los que se requieren
para poder implementar una JEC, espacios deportivos, son colegios donde no hay espacios y MU1 no
es un sector barato, no es una comuna donde el suelo sea barato, entonces cómo mejorar la
educación, son tantas cosas las que requieren de recursos; tenemos un ejemplo súper simple y que
es muy necesario, yo generalmente enfoco lo que pasa con el niño y eso creo que es fundamental,
uno se puede olvidar que el protagonista primero es el niño y ese niño requiere de atención y cada
vez de mayor atención, en todo lo que es su formación, te fijas, valórica, en la orientación que
requiere cuántas horas nosotros podemos destinar, al profesor para que efectivamente atienda a ese
niño, no solamente en los planes y programas, sino también en una formación acompañada,
dedicarle más tiempo al niño, a los apoderados, eso implica horas y las horas deben ser remuneradas,
me parece justo.

Entrevistador: ¿Y por ahí irán las prioridades de gestión de La Corporación, si uno pudiera ponerle
nombre y 2 ó 3 prioridades. Una que me llamó la atención tiene que ver con esta noción de
fortalecimiento de la educación pública, ciertamente por los buenos resultados que tiene el
municipio en la mayoría de sus colegios, hará una línea de trabajo destinada a preservar y aumentar
eso?

Directora: Evidentemente. Para nosotros la calidad de los aprendizajes es bien fundamental, es bien
fundamental, de manera que esa sería, bueno tenemos las tres áreas: La calidad de los aprendizajes,
segundo el Área de Gestión, fortalecer la gestión y el área de Comunidad, que yo creo que son las tres
áreas en que nosotros sí nos abocamos a mejorar. En cuanto a la calidad de los aprendizajes hay
muchas opciones que nosotros estamos tomando en pos de ofrecer como municipio, como
corporación las mejores situaciones pedagógicas para desarrollar los programas en los colegios, ese
es nuestro deber: ofrecer capacitaciones, informar a los profesores en aquellas áreas más débiles o
en aquellas áreas que nosotros vislumbramos como importantes de desarrollar en el futuro cercano,
todo lo que es computación, verdad todo lo que son las TICs en aula que son tan importantes, no es
lo más importante, pero es tremendamente importante y para ello necesitamos profesores
capacitados y perfeccionados. Los climas laborales, es tremendamente importante el ambiente
donde se desarrolla y se imparte la educación que hacemos con respecto a eso y todas son
insuficientes, para nosotros ojala tuviéramos más recursos y para ofrecer mayores posibilidades y
tener a nuestros docentes contentos, los docentes contentos van a hacer su labor y van a mostrar y
modelar frente a los niños lo que debe ser la educación.
 244

Entrevistador: Unas últimas cosas. Una justamente tiene que ver con satisfacción laboral docente,
Ustedes tienen, supongo yo, no lo conozco realmente, la calidad de sus docentes en términos de
promedio de edad y formación y uno podría decir tal vez renuncia, abandono, los profesores se van,
rotación docente, en otras comunas justamente sucede que faltan docentes, mucha licencia médica.

Directora: Nosotros tenemos docentes con una muy baja rotación, yo diría que nuestros docentes en
las encuestas que nosotros hacemos, nosotros hacemos una encuesta anual de los climas y de la
conformidad, cómo están ellos y nunca hemos llegado a estar catalogados como las mejores
empresas, pero uno de los aspectos de mayor puntaje es el orgullo de trabajar acá. Hay una identidad
importante, no obstante, nos hemos llegado a estar en los estándares más altos, pero hay muchos
factores que nos dicen que los docentes, bueno y tenemos muy baja rotación, tenemos muy baja
rotación y es que en realidad los profesores están a gusto trabajando acá, en muchas otras cosas
necesitan más apoyo, necesitan estar en un ambiente laboral mucho más sano. Con esto no diría que
los ambientes no son sanos, pero evidentemente para nosotros las personas son fundamentales y el
alcalde, es su solicitud: trabajar la calidad y calidez.

Entrevistadora: ¿Esta comuna tiene, es muy singular, porque tiene el ISO 9000 como certificación de
gestión y yo creo que de alguna forma irradia también a la corporación? ¿También fue parte de la
evaluación del ISO 9000 la corporación?

Directora: Solamente salud, salud tiene certificación y nosotros tenemos un establecimiento

certificado, de una fundación que es una organización internacional de Estados Unidos, la
terminamos ahora, de hecho ahora tenemos la celebración hoy día de dos establecimientos: La
Escuela de Lenguaje y el Microcentro de Diagnóstico, están los dos certificados, tuvieron un alto
puntaje y una de nuestras metas, hay objetivos a mediano, ya casi ahora es certificar al año 2010
tener todos nuestros establecimientos certificados.

Entrevistador: ¿Y esa es una iniciativa con qué propósito, qué los motiva a Ustedes obtener la
certificación?

Directora: Yo creo que si uno en lo que es gestión, verdad, todos los establecimientos, la corporación
y todo si uno se detiene a mirar cómo lo está haciendo, uno realmente como que vive en el día a día;
esta disposición de mirarse, evaluarse y el ver cuáles son sus espacios de mejora yo creo que es
fundamental y siento que si bien a uno le da cierta categoría el estar certificado, verdad, frente a los
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otros, yo creo que más que el mostrarse con certificado, yo creo que es un proceso necesario para
mejorar la calidad, lo mismo que la planificación estratégica, estamos en eso, el realmente definir
dónde vamos, pero real, no estas cosas así que se hacen, un trabajo durante todo un año de hacer
esta planificación. La planificación, la certificación son procesos que a uno le ayudan a detenerse,
mirar, planificar, proyectarse y después evaluarse, la evaluación es fundamental dentro de este
proceso y en eso estamos.

Entrevistador: ¿Y aquí en la corporación, no sé si tengo una impresión equivocada, pero parece ser un
equipo pequeño?

Directora: Sí. En educación en concreto, porque nosotros tenemos toda el área administrativa y ahí
tenemos todo el apoyo de manejo de recursos, toda la parte administrativa.

Entrevistador: ¿Remuneraciones y soporte están afuera?

Directora: Están aquí en la corporación y en el fondo atienden a salud y educación en conjunto, pero
educación sólo educación. A ver trabajamos 7 personas.

Entrevistador: ¿Incluida usted?

Directora: Sí.

Entrevistador: ¿Y el perfil de ese equipo es?

Directora: Fantástico.

Entrevistador: ¿Qué tipo de formación tienen, son todos pedagogos?

Directora: Todos docentes, bueno con formación en lo que es gestión o en particular en las áreas que
tienen destinadas. Aquí hay una persona que es la coordinadora académica que ella también es
docente y tienen algunos cursos de capacitación, son personas que yo diría que el aspecto más
relevante para mí, es que son todos comprometidos y enamorados de la educación. Queremos hacer
bien las cosas y eso implica si no sabemos, estudiar. Mirar, buscar quién nos pueda orientar en lo que
estamos haciendo, nosotros no sabemos todo, hay tantas cosas en la educación, sobretodo en la
 246

parte de administración, yo creo que uno tiene que tener ese espíritu más bien enamorado de la
educación de querer hacer las cosas bien, del compromiso, aquí existe un compromiso enorme, aquí
a nadie se le cae el lápiz a las 5:30, pueden ser las 8 y seguimos trabajando, la verdad es que yo creo
que esos aspectos son tremendamente importante en las personas que trabajamos y que formamos
equipos, todo lo demás lo podemos suplir, suplir o lograr, a través de una capacitación, pero la
esencia de las personas es bien fundamental.

Entrevistador: ¿Hay alguna referencia, algún referente de gestión en ese sentido, a quiénes miran
Ustedes especialmente para mejorar, cuáles son sus modelos, eso de –hacia allá queremos ir?

Directora: Muy diverso, yo creo que no hay un modelo así como definido. Nosotros tenemos un
modelo de buena educación que es el Liceo XXXXXXX, de colegio. Las personas que lo hacen bien,
nosotros nos allanamos y buscamos hacer esto; en lo que es administración bueno de alguna manera
tenemos no por colegio, sino por empresa de administración, de hecho este año estamos con una
empresa haciendo esta planificación estratégica, entonces llevamos meses en el tema de la gestión y
hemos estado trabajando con todos, participativamente con esta empresa que nos ha ido guiando en
cómo mejor hacer esta planificación para la corporación y cómo controlar todos los objetivos que nos
proponemos y es una empresa externa. Con respecto a, hicimos este año una planificación de UTP,
todo lo que es la gestión de la UTP, se hizo con la Católica, vamos buscando quiénes nos convencen
que nos pueden ayudar de una manera que nosotros queremos, nosotros hecho mucha capacitación
a medida y cada vez más, llevamos las capacitaciones a los colegios para poder favorecer que los
profesores no salgan, no se trasladen. A quiénes buscamos, bueno eso implica mucho tiempo:
entrevistas permanentes, buscar qué es lo que queremos, en general hemos ido dando, al principio
pasos muy pequeños, pero después pasos mucho más grandes en términos del desarrollo del
perfeccionamiento docente, qué ofertas e ir buscando, eso ha sido súper bueno. Modelos con
respecto a educación hay mucho, dependiendo de las cosas y estamos, el liceo XXXXXX, por ejemplo,
trabaja mucho con la Universidad Diego Portales en todo lo que es el Desarrollo del Pensamiento de
los chicos, de las niñas y ellos tienen una experticia, entonces vamos con la UDP que ha sido medido
el impacto, ha tenido un impacto enorme, subieron muchos puntos en ciencia y en PSU, buscamos
quién nos pueda facilitar y orientar mejor en el logro, entonces no es una institución referente, sino
yo diría que son muchas instituciones que nos aportan.
 247

Entrevistador: ¿Hay alguna preocupación por la competencia de la oferta privada subvencionada,

esta es una comuna que tiene mucha presencia de colegios pagados, pero también particulares
subvencionados, tal vez menos, no, o son pocos?

Directora: La verdad es que nosotros, como las características de nuestros alumnos, los alumnos no
son la mayoría de la comuna, entonces la competencia es entre las comunas que quieren venir a MU1
a estudiar, entonces no tenemos mucha competencia, no sentimos que los colegios particulares
subvencionados nos están quitando alumnos.

Entrevistador: ¿No hay una orientación así “al mercado” que uno diga qué están haciendo los demás
para ver cómo capturo una cuota de mercado?

Directora: La tenemos en algunos establecimientos, pero no salimos a competir con los particular
subvencionado, yo creo que todo el mundo tiene derecho a una educación de calidad, y la alternativa
de que personas que tienen más recursos también accedan, a mi me parece bien y de hecho lo hacen,
hay establecimientos nuestros que son atractivos para todos.

Entrevistador: ¿En términos de gestión Ustedes son una corporación, justamente ahora está el
debate con el Proyecto de Educación Pública que crea corporaciones, corporación de derecho
público, Ustedes son de derecho privado, diría usted que esa es una ventaja?

Directora: Yo no tengo la práctica, no sé mucho, yo no he estado mucho en la educación pública,

excepto este cargo, entonces soy un poco ignorante en ese sentido, pero creo que hay una diferencia,
yo siento que hay mayor autonomía en las corporaciones, pero es una percepción.

Entrevistador: ¿El estatuto docente como una variable o factor, cómo lo manejan Ustedes?

Directora: A ver, yo quisiera opinar del estatuto docente, yo creo que es un factor muy relevante en
la calidad de la educación, la verdad es que quisiera, creo que sé las razones aunque no las comparto,
de tal manera que no enfrentar un tema que es muy álgido, realmente mejoraría la calidad de la
educación, yo creo que es un deber, pienso que uno no puede siempre soslayar el asunto, se queda
con un aparataje que no evalúa, mejora muchas cosas, yo creo que la evaluación docente ha
mejorado muchas cosas, pero sigue sin evaluar y abordar el problema que es real, entonces a mí me
duele, porque no estoy hablando ni en términos ni políticos ni nada, me duelen que no tengan
 248

presente a ese niño protagonista en la educación cuando uno dice hay un factor que está impidiendo
que tengan una mejor educación.

Entrevistador: ¿Qué es lo que hay que abordar, es la inamovilidad del docente o se trata del mal
desempeño?

Directora: Exactamente, entonces uno tiene un profesor con un mal desempeño en general, porque
hay situaciones en que el estatuto docente hace sumario, pero los sumarios no son una herramienta
en que el gobierno pueda hacer uso, cuando exista la confianza en la gestión del otro yo ahí creo que
uno debería, realmente darle esa libertad que uno pueda tener de desvincularse, bueno, se podrá
fiscalizar eso. Hay una falta de confianza tremenda en las políticas educacionales y los lineamientos
nuevos, una falta de confianza enorme por las personas, por quién las gestiona, que usted me
preguntó a propósito del Estatuto Docente que hacemos nosotros, la verdad es que hemos tratado y
es una política nuestra intentar definir e identificar los espacios de mejora de cada una de las
personas y proponérselos e invitarlos a subirse, que se meta a este bote, encantar a las personas. Hay
que dar la posibilidad una y otra vez dentro de un cierto límite, nosotros hemos hecho mucho de eso,
buscar las personas, ofrecerles participar, encantémosla invitándola a que integre una comisión, yo
creo que la participación es muy importante.

Entrevistador: ¿Y aquellos que lo hacen bien?

Directora: Aquellos que lo hacen bien, reconocidos.

Entrevistador: ¿Y aquí son reconocidos?

Directora: A veces, como le digo es difícil asignar un bono o un estímulo en dinero a los docentes,
ellos esperan, el sueldo de un docente no es mucho entonces eso les ayudaría, la verdad es que
nosotros compensamos de otra manera; las personas que participan en comisiones de trabajo, que
quieren participar, que quieren hacer y a ellos se les cancela las horas que trabajen, varias comisiones
de distintas cosas. Otra es invitarlos a perfeccionamiento, por ejemplo, invitarlos a desarrollarse un
poco más allá en una línea de investigación, ellos sienten que pueden hacer algo más y no lo pueden
hacer, vamos buscando formas de, es poco, no es mucho. Pero igual lo tenemos presente, yo creo
que es tremendamente importante agradecer de alguna manera a las personas el esfuerzo que
hacen.
 249

Entrevistador: ¿Yen el caso de los directivos, de los equipos técnicos –directivos- UTP hay alguna
política de inventivo, cómo participan ellos, cómo se comprometen?

Directora: Yo creo que el compromiso así como, MU1 ofrece muchos estímulos, aquí hay incentivos,
pero cuando los incentivos son parejos no parecieran incentivos, porque ya pasan a ser como parte
de; entonces La Corporación tiene salud para todos sus funcionarios, da bonos de vestuario, pero eso
es para todos igual, entonces eso no pareciera un estímulo pero la gente los reconoce y aprecia y lo
agrade, porque evidentemente es significativo para ellos y eso es parte de estar en MU1. La verdad es
que nosotros tenemos directores súper comprometidos y claro los incentivamos muchas veces
invitándolos en forma especial para agradecerles, pero no hay un estímulo; en una oportunidad
hicimos un sistema antes que saliera, un compromiso concreto de cumplimiento –meta, no dieron
buenos resultados.

Entrevistador: ¿Fue un año solamente, un par de años?

Directora: Un año, en ese año en particular no fue muy bueno y después tuvimos también más
directivos, pero yo no diría que nuestras directoras se incentivan con eso, yo creo que tienen un
compromiso muy fuerte con la educación y con la municipalidad.

Entrevistador: ¿Y en el caso del equipo de acá, vienen de liceos antes o fue un equipo que llegó con
esta gestión?

Directora: No, yo lo heredé y la verdad es que son excelentes personas, son excelentes profesionales,
son excelentes personas y estoy muy agradecida, conformé un equipo bien unido y yo incorporé a
una persona más, una persona que se incorporó al equipo y es ideal, entonces la verdad es que nadie
se fue.

Entrevistador: ¿Y a Usted qué la motivó de venir a trabajar acá, de hecho Usted me decía que de
hecho su experiencia es privada, básicamente?

Directora: Y particular subvencionada, tengo una trayectoria así como curiosa. Yo trabajé muchos
años en el Santiago College, del Santiago College me fui a la Ciudad del Niño a cargo de la escuela de
La Ciudad del Niño, de ahí me fui a la Cámara Chilena de la Construcción en la parte de educación de
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adultos, nivelación de adultos y todo eso. De ahí me vine para acá porque me invitaron y la verdad es
que yo creo que esto es un gran desafío, fue un gran desafío, yo lo había tenido con la experiencia en
La Ciudad del Niño y había tenido experiencia con la educación pública y la verdad es que yo siento
que uno lo que tiene que hacer: intentar entregar lo que uno sabe de la mejor manera para mejorar
la educación pública, yo creo que uno tiene un deber con el futuro del país, con los niños en
particular y a mí me encanta la educación, tengo esa pasión por hacer cosas por la educación y en la
medida que uno transmite esas cosas también, uno tiene más gente encantada, involucrada en el
proceso, yo creo que eso es fundamental.

Entrevistador: ¿Y hay algo que sea propio de la educación pública, esto de haber estado en la gestión
de la educación privada o subvencionada, hay alguna cuestión eminentemente distinto y
eminentemente propio de lo público?

Directora: El estatuto docente. Todo lo demás es un poco más de lo mismo, pero sí está. A ver, uno es
el estatuto docente y no cabe duda y lo otro es la falta de autonomía, en algunas cosas, porque
tampoco siento que uno no tiene autonomía, tenemos bastante, pero veo que cada vez más nos
vamos entrampando en menos autonomía, o sea para mí dentro de la gestión que he hecho en los
distintos lugares donde he trabajado, yo soy súper libre, no me importa que me evalúen y creo que es
necesario que lo hagan, pero mientras más trabas tengo, mientras más tiempo tengo que dedicar a
informar, a preparar los reportes, me angustia porque estoy quitando tiempo a gestiones más
importantes, entonces a más entidades uno tenga que dar cuenta, más se enlentece su quehacer.
Ahora ningún impedimento a trabajar a puertas abiertas y a mostrar lo que uno hace, pero nada en
absoluto y si el coscacho uno se lo merece también, uno aprende, so espacios de mejora y a veces
uno tiene que atender agenda –ministerio hoy, hoy la llamo, hoy viene, entonces todo lo que es
planificación, todo lo que son estas cosas pasan al loteo, porque evidentemente prima eso, entonces
uno dice no entiendo, lo pongo en chiquitito.

Entrevistador: ¿Por qué evidentemente prima eso, por qué tiene que primar esta agenda –
ministerio?

Directora: Claro porque es como orden –mañana es importante que Ustedes vengan, claro no puedo
no estar informada de lo que pasa en el ministerio, yo soy parte de un ministerio, claro puedo
mandar a otra persona y todo, pero es un momento que uno tiene que desarmarlo.
 251

Entrevistador: ¿Cuánto pesa en ese sentido en la agenda de la corporación la agenda ministerial, la

agenda de la reforma?

Directora: Yo siento que y agradezco que nosotros tenemos algún respeto porque tenemos buenos
resultados, entonces no tenemos tampoco un hostigamiento de parte del ministerio, en absoluto.
Tenemos gente del ministerio que ha sido tremendamente colaboradora, los ministros de fe que
vienen o están con una supervisión, tenemos una muy buena relación, esto no parte por tener malas
relaciones, yo creo que las relaciones no son malas, pero, a ver un ejemplo: el recurso que nos dieron
para el fondo de mejoramiento de la gestión, maravilloso, maravilloso y yo lo agradezco
infinitamente porque nos permite hacer muchas cosas, llevar a cabo proyectos que sino no lo
podríamos haber hecho; cuándo nos dijeron esto y cuánto tiempo nos dieron para hacer un proyecto,
para hacer los proyectos, nada, para mí hubiese sido ideal que nos diesen un año y en año yo preparo
proyecto o medio año, pero fueron dos meses, quién puede preparar, ahora nosotros tuvimos 17
proyectos, es una locura mía. Pero a ver, cuando uno tiene un monto de esa naturaleza, si hago un
proyecto ese proyecto tiene que ser muy bien estudiado, muy bien acotado, muy claro para postular
a los fondos que se nos asignan, a nosotros nos asignaron re poco, en comparación a otras comunas y
no sé cómo lo hicieron.

Entrevistador: Hay comunas que recibieron mil millones de pesos, por ejemplo.

Directora: Claro. Entonces yo estoy acá, vivo en MU1, pero me preocupa la educación chilena, cómo
destinamos esos fondos.

Entrevistador: Para cerrar hablemos precisamente esto de la educación chilena, Usted mencionó que
las iniciativas que estén en discusión en El Parlamento, a Usted le parece que todos tienen una
especie de fondo de desconfianza, en términos que le restan autonomía y parece que quieren
fortalecer los controles respecto de quiénes están gestionando la educación. Eso es LEGE, este último
proyecto que está discutiéndose –educación pública o este.

Directora: Es que hay mucho punto. Ahí analizando por segunda vez toda esta situación, toda esta
propuesta del último proyecto de fortalecimiento de la educación pública; veo con preocupación,
verdad, sin ningún calificativo, veo con preocupación en que tengamos todas estas entidades, cinco
son, fiscalizando de alguna manera, porque algunas van a fiscalizar los planes y programas, el otro va
a fiscalizar los recursos, el otro va a fiscalizar los resultados, cinco. Qué tan eficientes pueden ser
 252

cinco organizaciones con distinta naturaleza; yo lo dudo, más cuando todos sabemos que muchas
veces los cargos se ocupan no por capacidad técnica, sino que son cargos de confianza y políticos, las
cosas hay que decirlas como son y eso es cierto, entonces yo creo que uno tiene que partir y es algo
que cada uno tiene que hacer con lo suyo, cada uno en lo que elige y que está cargo, yo creo que uno
tiene que dar un voto de confianza a las personas, incluso a los niños, creo que somos un país
desconfiado – el otro no me va a hacer bien, le tengo que dirigir, le tengo que hacer, pasa lo mismo
con los niños en las salas de clases; el docente no tiene confianza con sus niños, confianza de dejar
hacer, se fija y eso se educa y esto es una muestra más, esta falta de confianza, no de evaluación de
proceso y esto lo puede aplicar desde los más chiquititos, enanos, enanos, hasta los más grandes,
gobierno. Yo veo con desesperanza que vamos a mejorar, entonces yo ya tengo tiempo como para
jubilar un tiempo más, y me da pena, pero lo cierto es que digo –voy a seguir luchando con esto, no
sé, pero yo estaré ahí y alguna cosa haré, pero me apena, me apena, porque yo creo que hay grandes
cosas que hacer en este país por la educación.

Entrevistador: ¿Cuáles serían esos cambios necesarios, si usted tuviera la posibilidad de hacerlos?

Directora: Las clases, lo que está sucediendo en la clase: poner prioridad 1 en los niños, es tan simple
lo que estoy diciendo para una complejidad de manejo de la educación de un país, pero es que es
tremendamente relevante, cuando uno el foco lo tiene puesto en otro lado, los impulsos se van para
otro lado, entonces a partir del niño uno tiene que ver qué requiere ese niño, en términos de los
planes y programas lo estoy diciendo tan simple, pero no es simple, es tremendamente complejo:
qué necesita ese niño, cómo lo acompañamos en este proceso, qué queremos como país, qué perfil
ciudadano queremos como país, tenemos que definirlo, pero es un perfil ciudadano, que también
cuando se habla tanto de la diversidad, para todos, no para algunos, si hay niños con talentos
desarrollemos ese talento, si hay niños con dificultad y deficiencia ayudémoslo a lograr su potencial,
su mayor potencial, pero no obliguemos y pongamos todo en un mismo saco que de repente por Dios
que se hace difícil. Cuando hablamos de proyectos de integración, un proyecto con 45 niños, 45 niños
que requieren atención especial, cómo lo hacemos. Yo trabajé con una niña de Estados Unidos, una
Doctora justamente todos estos temas, ella pone toda su experiencia de integración y cuando fuimos,
porque yo la acompañaba, no hablaba español, fuimos a los colegios –ninguna posibilidad -45 niños y
esta atención que se requiere dar a niños con necesidades educativas mayores, porque hay de
distintos rangos, distintas necesidades, sin ninguna posibilidad, cómo un profesor con 45 alumnos
además desarrolla esto y además tiene un horario súper ocupado, porque no tiene tiempo ni de
preparación de clases ni de reflexión, entonces desde ese alumno van a ir surgiendo las necesidades,
 253

porque la persona que atienda a esos niños, evidentemente esa persona va a requerir muchas cosas,
si queremos poner énfasis en integración démosle las condiciones del trabajo, para que el niño pueda
realmente lograr integrarse y potenciarse y desarrollarse dentro de sus particulares características
para poder llegar al máximo desarrollo de ese niño, quién lo desarrolla –el docente, qué tenemos que
darle a ese docente, qué condiciones de educación tenemos que darle a ese docente, qué ambiente
para que esa persona esté bien y no sean al final docente que no tienen ganas, que no tienen magia,
están desgastados, cómo poder potenciar a un profesional docente para que siempre esté dando lo
mejor de sí.

Entrevistador: Muchísimas gracias.

Comuna MU2

Entrevistador: Lo que nos interesa fundamentalmente es a partir de ahí. Se supone que la educación
municipal es la heredera de la educación pública, por lo tanto tendría que gestionar la educación
pública. La pregunta es qué entienden Uds. por educación pública y por Uds. estoy diciendo quiénes
dirigen la educación de esta comuna. Entonces conocer el concepto de educación pública que Uds.
manejan y si es que ese concepto tiene alguna aplicación concreta a la hora de orientaciones de
gestión.

Jefa: Mira, es que lo que pasa que yo siento que cuando uno habla de lo público, más de educación
pública, depende de la mirada. Para nosotros o para mí la mirada es educación pública porque yo
estoy trabajando con fondos públicos, primero y eso implica mayor responsabilidad en ese ejercicio, y
además el otro gran tema para nosotros como educación pública, es que debe atender al que quiera
ser beneficiario de esta; por lo tanto debe ser pluralista, debe contemplar a todos los sectores de la
ciudadanía, no debe hacer distingo entre los que tienen recursos y los que no tienen recursos. Pero es
cada uno de los factores que y o te digo que hacen de la educación municipal y la educación pública,
son los que se convierten en el desafío para hacerla mejor.
 254

Entrevistador: ¿Se podría decir tal vez que esos atributos de la educación pública, son precisamente
los problemas de gestión de la educación pública?

Jefa: Sí, tú lo dijiste mejor.

Entrevistador: ¿Y cuáles serían en ese sentido los principales problemas de la educación pública, en tu
concepto?

Jefa: Primero no debiera ser así, o sea no porque sea con financiamiento estatal debiéramos tener
tantos desfinanciamiento. Hoy día yo creo que los aparatos técnicos –estatales, no han sido capaces
de establecer a ciencias cierta cuál es el costo de un niño, cuál es el costo de una educación de
calidad estandarizada y sobre ese valor exigir calidad y exigir gestión. Por otro lado, la estructura de
financiamiento tiene que ver con aspectos que, por ejemplo, cuando tú tienes un financiamiento que
es variable, pero los costos son siempre fijos, no hay forma de negocio que resista ahí. Ahora, dentro
de los otros factores está que hoy día la educación municipal está resolviendo las carencias de
educación de los sectores más vulnerable y son aquellos sectores más vulnerables, los que hoy día
son los que menos van a clases, son por los que hay más que actuar. Entonces creo yo que hay una,
no sé si es una incapacidad técnica de abordar el tema o poca voluntad, pero yo creo que se han ido
haciendo parches en lo educacional, sin abordar lo que está detrás, es decir, cuánto me vale a mí
educar un niño en el año, en el mes, que yo creo que en los sectores particulares y en los sectores
particular –subvencionado lo tienen super claro, y nosotros quizás también lo tenemos claro, pero
nos agobiamos al saber que debiera ser el doble de lo que se entrega hoy día. Entonces por ahí yo
creo que es el gran matiz, el financiamiento, pero por otro lado y aparejado también; nosotros
tenemos desventajas que son comparativas respecto a y esto viéndolo con mucha altura de miras,
siento que el hecho que cambien las autoridades locales, hacen retroceder mucho en el camino,
porque en educación todo es en el largo plazo, no es un proceso que dure una semana, hay cositas
que podrán durar eso: hacer una revista de gimnasia podrá estar un mes ejercitando y te sale bien,
una revista de gimnasia de un colegio, pero los grandes procesos implican también plazos medianos y
largo plazo y los cambios de autoridad local complican eso, complican estos procesos, porque se
tiende a pensar que todo lo que se hizo anteriormente estuvo mal, estuvo teñido políticamente, por
lo tanto yo voy a abordar desde otra manera y siento yo desde mi modesta experiencia, que por lo
menos en Chile nadie ha dicho, nadie ha entregado la panacea, nadie ha dicho esto es lo que hay que
hacer y con esto va a resultar, por lo tanto, uno tiene que ir siendo cada vez más técnico y cada cosa
que va haciendo la tiene que ir sistematizando, sabiendo qué es lo que resultó bien, qué resultó mal
 255

para mejorarlo; yo no creo que haya nada persé malo ni persésuper bueno, todo va a depender de
cómo se instaló, de cómo se implementó, si se consideraron todos los supuestos, si se consideraron
todos los factores. Nosotros tenemos programas que han sido muy exitosos en un colegio y muy poco
exitoso en otro. El año pasado cuando se dijo que la educación municipal estaba casi desfalleciente
por los resultados SIMCE, conversábamos con los jefes de educación, con los secretarios o con los
jefes DEM de la región y decían –oye pero no sé qué hacer si yo tenía a La Católica, oye no sé qué
hacer, nosotros estábamos trabajando con no sé quién y otro colegio decía –yo estaba con La Católica
y me fue súper bien, pero en el otro no, o con La Chile, con La Santiago, o con cualquier otra
consultora, a algunos les fue muy bien. Entonces esos son los aspectos que hay que ir estudiando y
eso implica procesos, procesos que se deben dar desde la comunidad educativa, desde arriba, deben
estar todos coordinados hasta el día de hoy; no existe coordinación entre lo que es el Ministerio, la
Seremi, la Provincial, el sostenedor, el colegio, esa línea es imposible de alinear, esa línea, el colegio
recibe, para él todos son autoridad, cualquiera que llega al colegio; llega el Ministerio, llega el Seremi,
llega a Provincial, y el sostenedor, son todos autoridad y como todas las autoridades les dan
instrucciones distintas él hace lo que quiere.

Entrevistador: Opta finalmente por hacer lo que quiere. ¿Y eso no es finalmente lo que todos
recomiendan: autonomía?

Jefa: Yo creo que es autonomía, pero autonomía.

Entrevistador: ¿Qué falta para que esa autonomía sea responsable o proactiva o competente?

Jefa: Cuando tú entregas autonomía con atribuciones y con la responsabilidad. Lo que pasa que tú
entregas la autonomía, pero después empiezas a decir –sí pero yo te voy a supervisar, yo te voy a ir a
asesorar, yo voy a ir a ver qué es lo que estás haciendo, yo Ministerio tengo programas de
mejoramiento de gestión en que incluyo lo que están haciendo los colegios, entonces yo voy viendo
lo que tú estás haciendo y te voy entregando lineamientos. Entonces cuando ya eres autónomo pero
tienes lineamientos de acá, lineamiento de acá, de acá, ya no eres tan autónomo, por lo tanto si a un
niño le va mal en el SIMCE les vas a echar la culpa al profesor –mire es que el profesor era malo, mire
que el Ministerio o el sostenedor dijo que yo tenía que trabajar con el programa tanto y como el
Ministerio me dijo que yo primero me tenía que preparar con el Lenguaje y no con Matemáticas, por
lo tanto el SIMCE les fue mal y a quién responsabilizo; como somos todos responsables.
 256

Entrevistador: Finalmente no es nadie. ¿Cuándo uno ahí puede reconocer digámoslo así que está
haciendo educación pública en término de metas, que consiguió las metas de la educación pública; y
la segunda respecto de lo que hace viable la educación pública, o sea con todos estos problemas qué
hace viable la educación pública. Bueno y más concretamente si es que en esta comuna tu
percepción es que es viable la educación pública?

Jefa: Yo creo que uno cumple metas en educación pública, cuando eres capaz de responder a este
mandato de que tú fuiste pluralista, o sea tienes en tu curso, en tu colegio están dando respuesta a la
gran diversidad; cuando tu no seleccionaste, cuando tú, y ese curso o ese colegio logra estándares de
calidad homogéneos, ahí yo creo es cuando estoy diciendo que esta es una educación pública de
calidad, cuando tu lograste estándares con todos, no cuando seleccionaste. Mira creo que de la
nueva ley lo que más rescato es eso, el tema de que no se seleccione, porque eso es lo que le da
sustento, deberían estar todos juntos en el colegio.

Ahora la segunda pregunta no me acuerdo.

Entrevistador: Tiene que ver con la viabilidad de la educación pública en estas condiciones.

Jefa: Mira en estas condiciones a mí alguien me debería decir como Ministerio de Educación que yo
debería defender la educación municipalizada. La defiendo, pero creo que en las condiciones en que
se desenvuelve son demasiado negativas, son demasiadas las situaciones que actúan en contra:
primero el financiamiento, segundo la forma de coordinación que tenemos con las altas autoridades
ministeriales, yo creo que ha sido de suyo deficiente y lo otro, que no tiene que ver sólo con el
financiamiento, tiene que ver con las orientaciones de ponernos de acuerdo, de evitar los
protagonismos políticos, de evitar el pensar que el otro –ah, como es de, evitar eso porque hace
mucho daño. Y lo otro, sin estar de acuerdo con el estatuto docente, creo que de una u otra manera
es lo que está hoy día aniquilando, porque cuando tu empiezas a limpiar, a limpiar todas las variables
que inciden en los buenos o malos rendimientos, nosotros hemos ido y si tu me preguntas, yo ahora
dejo este cargo, lo bueno que hemos hecho, ido haciendo, hemos ido sacado como la paja del grano;
yo cuando llegué aquí pensaba en los colegios que como nuestros niños eran todos con déficit
atencional, por eso ninguno aprendía, entonces como todos los niños y como no hay plata, no hay
recursos para contratar psicólogos, fonoaudiólogos o expertos para que nos hagan los diagnósticos,
yo me sentaba pensando que como teníamos sólo niños con déficit atencional o con problemas
psicosociales entonces no puedo hacer nada, porque el 20%, el 40%. Entonces cuando ya empezamos
 257

a sacar eso, a decir a ver Ud. cree que en este curso hay niños, a ver veamos, busquemos psicólogos,
hagámosle pruebas y ya empezar a sacar – no, como los niños del colegio tanto están en la comuna
que colinda con La Pintana y con Puente Alto, son puros niños vulnerables y ahí tampoco puedo hacer
nada, no es que como yo tengo tantos profesores y que son tan de edad, entonces tampoco podría.
Entonces cuando tu empiezas a sacar eso y te das cuenta que el meollo está en el aula, en el profesor
que no cree en sus alumnos. Ah, lo otro –es que como mi colegio no tiene patio techado, como el
colegio se inunda, como le da el sol todo el día y hace mucho calor, como tiene patio de tierra, como
el comedor es muy chico, entonces todo eso hacía que. Y eso nosotros lo hemos ido sacando y
cuando hoy día te encuentras que es el profesor, porque nosotros hemos hecho estudios donde un 4º
básico, un 3º básico del colegio, este rinde en un 70% y este está rindiendo en un 40%, el mismo
colegio, los mismos niños, nadie se paró por rendimiento, nadie se paró ni por participación de los
apoderados, nadie se paró por nada, el único diferencial entre ambos, la misma vulnerabilidad, el
diferencial es el profesor y eso. Entonces cuando también estás muy amarrado con ese profesor, no y
creo que las políticas en ese sentido han sido erradas, porque por ejemplo la evaluación docente no
me dice nada hoy día, o sea yo te diría que el total de profesores que se evalúan y que realmente yo
creo que los destacados son destacados, no se nota eso en el alumno, yo estoy valorando al
profesional, pero no en su desempeño y quizás en su desempeño, pero no en el resultado de los
niños, no en las consecuencias en los niños, que es lo que a mí me importa; yo tengo profesionales
que están en la Red Maestros de Maestros, casi todos tienen el tope de capacitación y les estamos
pagando el perfeccionamiento por no sé cuántas horas, pero no se produce el aprendizaje; hay una
formación, hay un CPEIP, por eso te digo que cada una de las instancias no hemos sido capaces de
juntar, mira de juntarnos sí, pero de alinearnos en pos de la educación, yo creo que el tema político
partidista, porque a mí me gusta la política, pero el tema político partidista inunda, inunda mucho y
creo que hay que sacar eso, se tiene que tecnificar.

Entrevistador: ¿Eso entramos como al área de las preguntas sobre decisiones que habría que tomar,
si es que habría que tomar para mejorar la educación pública, si fuera posible enumerar 2 ó 3 tal vez.
Cuáles son esas decisiones?

Jefa: El tema del financiamiento, yo no te digo a priori que hay que entregar más plata; ah, el otro
gran mito –es que tenemos 40 alumnos por curso, ojala tuvieran 40 alumnos, tendríamos más
financiamiento, yo creo que de los 29 colegios, nosotros tenemos 3 colegios en que hay más de 40
alumnos por curso, en todos los demás hay 30 alumnos, 22 alumnos, por lo tanto ese es otro mito, o
que todos los niños tenían problemas conductuales, todos, eso es mito.
 258

Yo creo que el financiamiento, las autoridades de una vez por todas las autoridades de hacienda y de
educación se tienen que sentar a resolver el tema de por qué están entregando una subvención de 30
mil pesos, qué están pagando con eso, porque si hay algún sitio que se salve de eso es porque ha
cerrado la mitad de los colegios o bien porque ese municipio está sustentando todo el déficit, y hay
municipios como el nuestro que nos sustentan parte del déficit, por lo tanto nosotros vivimos con
déficit anuales, siempre tenemos déficit, si a mi me preguntan si tengo plata, o sea yo nunca voy a
tener plata, o sea yo debería sentarme aquí a firmar los contratos, porque yo no tengo
financiamiento para nada, si a mi un colegio me dijera –Ángela necesitamos ir al Museo de Bellas
Artes, no tengo con qué pagar el bus, entonces cualquier gestión que yo haga tiene que ser sobre el
déficit, sino me siento y no puedo hacer nada. Eso del financiamiento primero, ni tampoco decir
necesitamos que sean 30 mil pesos más, no, que lo estudien, hubo muchas discusiones por la
Revolución Pingüina, pero yo veo que ese fue el tema que no se abordó y que después se sustituyó,
para mí con medidas parches, como es la SEP, como son todos estos fondos de mejoramiento de la
gestión, me entiendes, como que tratan de colocar recursos sin abordarlos desde el fondo, si no
tengo por qué tener un fondo de mejoramiento de la gestión, si a mí me entregan los recursos para
yo financiar lo que es necesario financiar, no debería yo estar postulando a fondos, o sea porque ya
eso implica que el sostenedor tiene que tener capacidad de postulación, tiene que tener todo un
aparataje distinto para postular y trabajar esos temas; eso debiera ir aparejado de todas maneras con
mayor transparencia, mayor control, o sea un peso más que se entregue tiene que ser un peso más
que se controla y una persona más que te controla.

Lo otro es que hay generar mayores capacidades de liderazgo en los equipos directivos de los
colegios. Hoy día los equipos directivos en los colegios se mueven en esta situación ambigua, como
directivos no se sienten, como tienen tantas autoridades detrás, ellos sienten que tienen que
responder a muchos, entonces al final ellos no toman decisiones, entonces eso también no permite
responsabilizarlos, porque al final no son responsables, cada uno los está mandando, al final tienen
como 5 jefes y cada uno manda, el otro me dijo, el otro me dijo, es que el otro me dijo y no me dice
nada. Eso, yo creo que a los equipos directivos hay que fortalecerlos más y trabajar sobre el tema de
la educación de los profesores, de la educación inicial, de la formación inicial, de la capacitación que
hay ahora es uniformista. Lo fundamental son esos tres aspectos, ahora hay muchos otros.
 259

Entrevistador: Ahí hay ciertamente elementos de diagnóstico. ¿Cómo ha evolucionado la educación

en el período en que tú has estado, en términos prácticos, por ejemplo, ha caído la matrícula, ha
mejorado, qué ha pasado con el SIMCE y luego qué consecuencias, qué decisiones han tomado?

Jefa: Yo te puedo hablar de mis últimos 4 años, sin yo haber sido la jefa de educación dentro de los 4
años, yo asumí el 2006. A ver, nosotros desde el año 99, hay información respecto a la matrícula,
desde ahí ha tenido una caída sostenida pero bajita, del 2% anual, que es muy poco comparado con
otras comunas, otras comunas baja el 30%, nosotros hemos ido bajando, a ver, íbamos en una curva
hacia abajo y de repente empezamos a trabajar incentivos, a trabajar la importancia que tiene la
asistencia de los alumnos y no solamente la asistencia porque me pagan por la asistencia, sino que
además en el proceso de enseñanza –aprendizaje del alumno es primordial que el niño esté desde el
lunes hasta el viernes, eso lo hemos ido trabajando y nos ha ido dando hartos resultados, porque
hemos evitado más una caída mucho más vertiginosa, y al mismo tiempo hemos ido generando en
nuestros equipos directos que ellos se hagan cargo de la realidad de sus colegios; ellos al tener
información de su matrícula, al tener información de su presupuesto, los profesores hoy día saben
que la dotación no es una dotación persé, sino que tiene que ver con el número de alumnos que
tienen, también se ha ido quitando, de lo que te decía denantes, para ellos hemos trabajado los
reglamentos internos, por ejemplo, porque se han ido dando cuenta que no porque yo tenga un
alumno conflictivo lo tengo que expulsar, ha ido cambiando en nuestro profesorado, en nuestro
colegio –este es el alumno –hoy día no es el alumno que tenías hace 10 años o hace 5 años, es un
niño distinto, del que su papá no viene a reuniones, bueno, busquemos una forma que haya
participación, pero igual ese niño tiene que seguir siendo estudiante, tiene que seguir siendo tu
alumno, igualmente tiene que aprender. Entonces esas cosas se han ido, pero son cambios culturales,
yo creo que, por ejemplo, en el año 2005 cuando fuimos un colegio, estaban todos los profesores y
estábamos hablando de cómo funcionaba el sistema de financiamiento y que nosotros recibíamos, al
año 2005 no sabían que nosotros recibíamos financiamiento de la asistencia media del alumno, no
era parte de su disco duro, no era una información que ellos manejaran, entonces empezamos a
señalarles esto, porque decían –oye es que hay déficit, pero hay déficit desde que se traspasó la
educación, entonces claro, uno de repente hay meses que hay más déficit que otros y hay más
problemas de caja que otros; para mí, el paro de estudiantes de este año me ha costado casi 90
millones de pesos, entonces yo igual le tengo que pagar a los profesores, porque los profesores
tuvieron que venir. Entonces qué pasa, empezamos a conversar, a informarles cómo funcionaba,
entonces una profesora levanta la mano y dice –yo tengo, mi curso pasó a 4º, entonces yo –esto fue
como a fines de diciembre –entonces yo en octubre les dije se tenían que matricular, entonces yo
 260

veía que papás medios flojos y los empecé a llamar por teléfono, hubo algunos papás que no vinieron
entonces yo fui a sus casas, entonces yo ahora puedo decir estoy súper tranquila porque tengo mi
curso. Ella lo decía en el sentido de que mis niños ninguno desertó, todos van a seguir. Y todos los
profesores se enojaron con ella, no le hablaron no sé por cuánto tiempo, porque al decir eso a las
autoridades, al empleador, el empleador los podría obligar a hacer todo eso. Entonces ahí uno va
entendiendo cómo funciona, en el menos va a ser –yo estoy más tranquilo, estoy protegido por el
estatuto docente; vieras tú lo que cambia un profesor que está haciendo reemplazo y después lo
pasas a contrata, después lo pasas a la planta y es otro profesor, esto debe pasar también en los
servicios públicos, que el arquitecto que trabajaba súper bien con contrata, como honorarios y
después pasó a la planta y se estancó. En el caso de la educación yo creo que el resultado es mucho
más impactante y afecta: porque si un niño en 1º y 2 medio o en 1º y 2º básico tuvo un profesor
malo, eso le va a afectar para toda la vida.

Entrevistadora: ¿Y esa por tanto ha sido una prioridad de gestión del municipio?

Jefa: Sí, ha sido de nosotros cambiarles esa cultura a los colegios, de generarles a ellos. A ver, te voy a
contar lo que hemos hecho efectivamente; a la luz de los malos resultados del 2006, se empezó a
trabajar con los colegios directamente, con los paradocentes, con los asistentes de educación, con los
profesores, los equipos directivos, con los educadores diferencial, con los grupos de integración, con
todos los que trabajaban ahí un diagnóstico, pero el diagnóstico tenía que salir desde ellos. Ese
diagnóstico implicaba, porque al principio cuando tú empiezas a hablar y esto tuvo hasta una, con
una participación muy activa del alcalde, el alcalde fue a los colegios y les dijo –mire cómo están las
cifras, aquí alguien tiene la culpa, veamos de quién es la culpa; te estoy hablando del 2006. Entonces
cuando decimos quiénes tienen la culpa, quiénes somos los responsables, nosotros les pedimos a
ellos a todos los colegios, a los 99, que establecieran cuáles eran las fortalezas, debilidades,
oportunidades que tenían ellos como colegio, las que venían desde la corporación y los que venían
desde el Ministerio. Entonces fue un trabajo muy enriquecedor, porque al principio decían –es que la
corporación no me entrega no sé qué –el ministerio no viene, es que el ministerio viene y me
supervisa, es que. Entonces uno dice sí, a lo mejor hay algo que tiene que ver, a lo mejor hay algo que
hay en este colegio que pudiera resolverse, cuál es la instancia, dónde Ud. puede sí actuar, entonces
ahí se establecieron, hicimos planes de mejoramiento en aquella época en el año 2007, planes de
mejoramiento, chiquititos sí, porque tampoco teníamos recursos para los planes de mejoramiento,
pero ahí cada colegio empezó a establecer cuáles sí eran ámbitos de su competencia, cuáles eran
ámbitos de su responsabilidad, cuáles eran los ámbitos del sostenedor, y cuáles eran los del
 261

ministerio. Y ahí ese trabajo fue súper provechoso en la medida que ellos empezaron a darse cuenta y
empezamos a reunirnos, de ver qué colegios, porque toda la vida su pelea era no es que como mi
colegio no hay patio techado, le juro que es así, no es una caricatura; entonces habían otros colegios
que tenían patios de tierra y tenían muy buenos resultados –a ver qué pasa en ese colegio que no
pasa en el tuyo. Entonces empezaron a discutir sobre esos temas, de hecho tenemos colegios recién
construidos, a diferencia de otros que entraron a le JEC sin aporte de capital, entonces son unas
casitas prefabricadas, pero ahí hay buenos resultados, aquí hay no tan buenos resultados, entonces
qué pasa ahí, al identificar esos aspectos los colegios ya se sintieron como más empoderados de ser
partícipes, de ser más protagonistas, entonces eso fue sin querer una preparación para la SEP, que
hoy día eso mismo que ellos planteaba como que mira yo podría hacer esto, pero me falta esto, hoy
día vienen las platas para eso, entonces ha sido un buen camino, por eso al estar al principio muy,
porque al principio me tocó como planificación, ver la ley de subvención preferencial en su origen,
que fue nada que ver a lo que fue el proyecto de ley que se aprobó, entonces yo al principio no creía
mucho, todavía no creo mucho en la SEP, pero creo que bien orientada es super positiva, creo que
bien orientada, bien alineada, es positiva, te puedo dar charla de cuáles son los aspectos negativos
que veo; pero en este caso como se hizo este trabajo de vivenciar lo que pasa dentro de la escuela y
que puede ser positivo. Yo creo que aquí a los profesores les falta lo que decía el año pasado, creo
que los profesores no creen en sus alumnos, y no sé qué se puede hacer, porque yo creo que tengo
que partir de ahí y nosotros no teníamos recursos para establecer un mecanismo o una capacitación
con una consultora, para dar vuelta esto que a ellos los ven como –qué van a ser universitarios, para
dar vuelta esa situación y hoy día sí los tienen, yo creo que se están focalizando los recursos en lo que
se necesita y que tiene que ver con eso, no tiene que ver con una mirada desde acá, porque yo podría
dilatar esto y decir los voy a capacitar a todos los profesores del segundo ciclo de matemáticas o les
voy a comprar computadores a todo el colegio, que es lo que yo podría ver desde acá, o los voy a
informatizar a todos o voy a gestionar un sistema informático de redes; pero nosotros al haber tenido
esa información desde antes, cada colegio era distinto, en cada colegio las necesidades eran distintas.

Entrevistador: Ahora si uno pudiera precisar las principales iniciativas que tiene la comuna en
términos de educación. ¿cuáles serían las principales iniciativas que tiene la comuna en educación,
cuáles serían aparte de esta?

Jefa: Yo creo que la principal, principal iniciativa es la educación preescolar; la educación preescolar
primero, nosotros pusimos mucho énfasis en generar hábitos, más bien hábitos en las educadoras de
párvulo en el sentido de que los niños, si bien los niños no van a jugar al colegio, los niños van a
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aprender, pero tienen que aprender de una manera que no los desnaturalice, de una manera humana
y considerando las bases curriculares del Ministerio, nosotros incorporamos el programa Optimist y
de alguna manera tomamos del Optimist lo mejor para los otros colegios, con metodologías
innovadora que incorporamos la computación, incorporamos los juegos, incorporamos el inglés por
ejemplo, nosotros tenemos inglés desde pre kinder a 4º medio, incorporamos la cultura, el arte, la
poesía, la música, el desarrollo psicomotor y de ahí empezamos a motivar de la pre básica, con mucha
participación de los papás, porque los papás iban viendo a sus niños cómo iban evolucionando. Pero
en 1º básico nos encontrábamos de nuevo con el profesor de aula que los tiene sentados, entonces el
niño sufría. Entonces los mismos profesores, a nosotros nos cuesta instalar este programa porque se
niegan, pero de ellos mismos surgió la necesidad, porque estaban encontrándose con niños distintos,
con niños que exigía más y hacían la comparación con el niño que venía de fuera y con el niño que
venía de pre kinder del colegio, entonces allí un poco esperándonos a nosotros, exigieron que
nosotros empezáramos a prepararlos también a ellos para estos nuevos procesos. Estos niños que yo
te digo están en 3º básico hoy día y esperamos que, porque tomamos desde ahí hacia arriba, con
prácticas pedagógicas innovadoras y los preparamos a ellos en eso.

Entrevistador: Un programa que primero la prioridad, no estoy diciendo el orden, sino que lo que
mencionó respecto de saneamiento financiero, conciencia de la importancia que los estudiantes
asistieran regularmente a clases. Un programa orientado al fortalecimiento de la educación inicial y
por tanto de allí escalando progresivamente.

Jefa: Ahora sin dejar de lado todos los otros niveles; porque nosotros igual apoyamos el tema a los
cuartos básicos, igual estamos propiciando que nuestros profesores para los segundos ciclos tengan
su especialización, el postítulo; igualmente sin dejar de lado los otros niveles: preuniversitarios para
la educación media, o fortaleciendo nuestros profesores de técnico profesional, porque creemos que
no podemos dejar de lado a unos por apoyar al otro, al final son todas personas que siguen en un
proceso. Pero la mayor inversión humana y de capital ha sido desde la básica.

Entrevistador: ¿Internamente cómo se estructuran los equipos para efectos esos desafíos, cómo
están organizados Uds.?

Jefa: A ver, nosotros como división de educación nomás, tenemos un equipo técnico que resuelve la
coordinación técnica por colegio, ahora son 6 personas, que aparte de estar encargados de colegios,
de ir revisando va cómo se van dando los planes de estudio y cómo se van corrigiendo estos, además
 263

de eso están encargados de distintos programas que hay en los colegios, hay colegios que tienen
programas de ENLACE, tienen programas del Ministerio, LEM, otro de perfeccionamiento continuo
con los jefes técnicos. El proceso de evaluación docente también lo van viendo ellos, los procesos de
paso a JEC, son muchos los procesos, los que tenían SACGE, los que tenían evaluación a los equipos
directivos, con la Fundación Mustaki

Entrevistador: Ahí tenemos un montón de actividades, pero ¿cómo andan las capacidades en
términos de competencias profesionales para ver la coordinación de esas capacidades y lo otro si es
que hay “músculo”, si es que el equipo de 6 personas alcanza?

Jefa: No, nos alcanza para eso, pero si tú me preguntas a mí, yo creo que eso se resuelve
fortaleciendo más los equipos directivos.

Entrevistador: ¿En el fondo transfiriendo eso a los colegios?

Jefa: Sí, porque mira yo he hecho concursos de directores, y he revisado mucho las mallas
curriculares de los magíster y creo que hay muchos vacíos en el tema. Yo creo que recién hoy día
nuestros directores están preocupados del tema curricular, porque estaban preocupados de la puerta
y de la puerta café o amarilla y de que no tenían un patio techado, esas eran sus preocupaciones. Les
preguntaban a Ud. qué le parece de iniciar un proceso, Ud. tiene profesores con el postítulo en
matemáticas para el segundo ciclo – no sé, no he manejado ese tema. Qué pasa con los planes de
estudio de su colegio –sí, voy a verlo con la jefe técnico, está muy preocupado y que se da por esta
cosa mal llevada a cabo también, no les estoy echando la culpa, para nada, se van por lo urgente,
entonces no sabiendo focalizar, no sabiendo coordinar, no sabiendo ejercer liderazgos en ese
sentido. Yo creo que hay mucho liderazgo en el tema de la convivencia, de llevar las cosas en paz y de
los recursos, pero del tema curricular creo que no era, si le preguntas al jefe técnico: revisaba las
pruebas, salía de vacaciones.

Entrevistador: ¿Uno puede decir ahí que en general no hay cierta orientación hacia los resultados en
la educación pública. La preocupación está por la convivencia y por los recursos pero no por los
resultados?

Jefa: Sí.
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Entrevistador: ¿Y eso no es también falta de prioridades comunal y de orientaciones?

Jefa: Sí, puede ser. Yo creo que todos nos perdemos, si viene el Ministerio, si viene la provincial y
además nosotros, fíjate que yo tuve una discusión, porque por este tema de la SEP había que hacer
un diagnóstico, entonces yo soy de la idea de que si yo le pido a un colegio un diagnóstico me lo va a
entregar mañana. O sea siento que hay que hacer un proceso y por nuestra parte acá, nosotros
decidimos que en los colegios lo más importante iba a ser su diagnóstico, porque ya venía en un
proceso en que se habían dado cuenta que no era el otro totalmente responsable, que yo también
era responsable, ya estaba esa capacidad de mirarse a sí mismos como colegio, que ya era un
proceso, en cambio ya habíamos generado esa capacidad de auto mirarse. Entonces hoy día con los
recurso de la SEP, hoy la obligación de la SEP es hacer un diagnóstico, a mí me quedaba claro desde el
Ministerio, desde las grandes reuniones ministeriales, de que el diagnóstico era fundamental, de
tener claro cuál era nivel lector de nuestros alumnos, las matemáticas, desde pre kinder al 8º básico.
Entonces la línea desde acá era –necesitamos ese diagnóstico y sólo sobre esa perspectiva, cuando yo
tenga súper claro ese diagnóstico real, concreto, no que yo pienso que los niños tienen déficit, yo
creo que estos niños van a ser buenos, eso de que este profesor es más o menos nomás, no, además
nosotros tenemos con la Universidad Católica, con platas de Fondef un estudio que hacen del valor
agregado, nosotros estamos trabajando con una aplicación de pruebas y es un trabajo bien científico,
entonces esos resultados los entregamos a los colegios, a los directores. Entonces nosotros decíamos
–tenemos el diagnóstico del año pasado, tenemos el diagnóstico Fondef Universidad Católica, que
habla de cuál es el valor agregado de nuestro colegio, a los alumnos; tenemos que hacer las pruebas y
tenemos que hacérselas a todos los alumnos y sólo después de eso cuando Uds. hagan todo esto,
analizado, conversado, visto, yo recién después de eso empiezo a establecer el diagnóstico
institucional y ver la convivencia y todo lo demás con los apoderados. Y fuimos súper majaderos en
eso, porque yo sentía y además que hay programas ministeriales, hay programas nuestros y que los
colegios los trabajan porque hay que trabajarlos y no saben en qué repercute y si repercute o no,
dígame a lo mejor que el programa no le sirve para nada después del diagnóstico, sabes que este
programa me está sólo molestando y no me sirve –o este programa está súper bueno pero sabes que
está atendiendo a 20 niños nomás. Entonces yo necesitaba un diagnóstico muy científico, entonces
desde el ministerio, desde la Dirección Provincial –ah los diagnósticos institucionales queremos
verlos. Qué pasó, nosotros tenemos colegios que tienen buen SIMCE: la primera reunión que tuvimos
con todos los directores y jefes técnicos, ya, el colegio tanto nos va a presentar fue el que primero
aplicó las pruebas para el diagnóstico del dominio lector y la velocidad lectora, colegios que tienen un
SIMCE 290, 280, le ha costado subir, pero es un colegio malísimo, 40% o más de niños por debajo.
 265

Entonces de esa perspectiva más fuerza nos ha dado para decir – la directora decía yo necesita saber
esto, porque claro a lo mejor yo tengo buen SIMCE porque me aplico a los 4º básico, pero tengo la
escoba para abajo y tengo la escoba para arriba, en 8º los niños están saliendo mal preparados.
Entonces empezamos con eso y súper quisquillosamente, pero no hubo caso, la provincial hasta el día
de hoy los presiona para que hagan el plan de mejoramiento y lo tengan listo mañana y yo te digo si
yo les pongo como plazo que lo tengan listo mañana, lo van a tener y va a ser lindo y van a cumplir
con todos los requisitos y van a poner todos los indicadores, pero no me va a servir, va a ser más de lo
mismo. Entonces a eso voy cuando digo que no se han generado las autonomías, con las atribuciones
y con que hazte cargo, pero hazte cargo tú y después vengo y te digo –mire es que hazlo por aquí,
hazlo por acá. Nosotros hemos sido enfáticos en que no se contraten los equipos de las escuelas para
hacer los reforzamientos de los niños, va la provincial y les dice –sí, si se puede, entonces va la
provincial y me dice –puchas es que no queremos repetir el fenómeno JEC, que es más de lo mismo,
bueno qué estás haciendo tú con eso. Sabes qué, tú vas a los equipos y los equipos lo entienden, pero
si va la provincial o el MINEDUC, no sí Ud. puede hacerlo.

Entrevistador: ¿Y mientras tanto pasa algo y es que la oferta particular –subvencionada sigue
“avanzando”, Uds. miran lo que pasa con la competencia, en ese sentido, hay cierta orientación a la
competencia o al mercado?

Jefa: Mira la otra vez me hicieron una entrevista, que no salí en la tele, me pusieron en la disyuntiva –
por qué los apoderados eligen la educación particular subvencionada, dije pero pregúntenle a los
apoderados. Mira, nosotros miramos la educación particular subvencionada, pero creo que hemos
ido copiando lo externo de la educación particular subvencionada, la imagen de la educación
particular subvencionada; por ejemplo el tema de los uniformes, el tema de la insignia, la fachada.
Pero no hemos visto esa educación particular subvencionada de calidad, me entiende.

Entrevistador: ¿No la conocen o creen que no hay?

Jefa: No, no, yo estudié en educación particular subvencionada, pero nos hemos quedado en lo que
se ve de la educación particular subvencionada, de hecho, la dirección provincial hace reuniones con
la educación municipal aparte y la educación particular subvencionada aparte.

Entrevistador: ¿No propicia el encuentro?

 266

Jefa: No propicia el encuentro, entonces de hecho creo que las últimas veces nos han invitado a ver
cosas, pero mira, nosotros nos reuniones con la educación particular subvencionada en lo que tiene
que ver con educación extraescolar y ahí vemos que hay mayor participación de los apoderados y ahí
entramos que nuestros niños son más vulnerables y todo, pero lo que tiene que ver con lo
pedagógico propiamente tal no es un hecho. No tanto como imagen, no tanto en lo que se quedan de
que los apoderados van, que los obligan a ir a las reuniones de apoderados, nos quedamos como en
eso, todavía con la educación particular subvencionada estamos como en ese diagnóstico de hace 3
años atrás que decían los profesores que Uds. tienen la culpa, que los otros, que la infraestructura, el
comedor, la biblioteca.

Entrevistador: ¿No es preocupación, tal vez digámoslo así tal vez comunal o alcaldicia o de las
autoridades, generar ciertas oferta que tenga un elemento que diferencia de la privada
subvencionada, tal vez incluso otra alternativa, quieren crecer?

Jefa: Sí, de hecho nosotros, a ver nosotros hasta el año 2007, a ver nosotros si bien hemos bajado la
matrícula también tiene que ver porque hay menos niños, pero nosotros nos hemos pantalón largo
en mucha situación, nosotros tenemos colegios que son de punta y los tratamos como de punta, y
trabajamos con eso y recién hoy en este proceso de la SEP, por eso te digo que yo tengo muchas
observaciones a la SEP, pero he tratado de buscar lo bueno, en este proceso hemos ido conformando
equipos de los colegios en que se copien, porque dentro de los colegios también existe –ah, es que el
liceo AAAAAA, que es un buen colegio nuestro –es que el liceo AAAAAA como no selecciona, como no
hace todo, cómo selecciona, como hace esto, como está puesto acá, como no está en las villas más
complicadas, por eso tiene buenos resultados. Entonces como que se marginaba por lo bueno, eso de
igualemos para abajo, entonces en esta preocupación por la SEP, los colegios han ido conversándose
y viendo las buenas prácticas y prácticas que no tienen que ver con el tema de selecciono alumnos,
tengo mejor infraestructura, sino más bien cómo son mis profesores, de cómo yo gestiono este
trabajo pedagógico, cómo yo coordino las áreas, eso que se da en el Liceo AAAAAA no se da en los
otros colegios, lo que se da en el Liceo BBBBBB, que no tiene que ver ni con los recursos, no tiene que
ver ni con el tipo de alumnos que tengo, sino que tiene que ver más bien con las prácticas
pedagógicas que tienen los profesores, que antes no había comunicación en eso, yo no podía hacer
hablar al colegio CCCCCCC, no, porque había tanta diferencia, era como traerle al colegio DDDDDD de
no sé dónde, no es que como tu eres así, yo no tengo conversación contigo, no hay nada que me.
 267

Entrevistador: ¿Hay cierta comprensión en ese sentido, no sé si territorial de la gestión de la

educación. Uds. son 25 establecimientos?

Jefa: 29.

Entrevistador: 29 establecimientos pero obviamente no todos iguales, esta es una comuna enorme,
por tanto ahí uno podría definir ciertas zonas educativas, ¿ds. tienen esa comprensión o trabajan así?

Jefa: Por una cuestión técnica nomás la separamos, pero nuestros colegios responden al sector donde
se encuentran. Si bien tenemos separados por una cuestión administrativa y territorialmente, pero
nuestras vulnerabilidades son distintas, sí. Nosotros podríamos dar cuenta que en el sector de Nuevo
Amanecer hay una pobreza que es distinta al del sector de Los Navíos, nuestros alumnos son
distintos, los enfoques son distintos, o el colegio CCCCC, por lo tanto ahí entendimos que las políticas
llevadas a cabo son distintas también.

Entrevistador: Son efectivamente distintas, uno podría si mirara “los papeles de aquí”, es decir hay
orientaciones específicas para trabajar con el Anexo del Colegio CCCCCC y son distintos al liceo
AAAAA.

Jefa: Sí, definitivamente, ahora tu me podrás decir con eso porque hay una comunidad educativa
distinta, hay una territorialidad distinta, hay un nexo, por ejemplo la gente allá es más de La Pintana,
más de otras comunas, viven otra realidad, viajan por otros lugares, en cambio acá son cerca de
Peñalolén, responden a otras vivencias, además los equipos de ahí son distintos también; yo he
tenido profesores que han sido lumbreras en mi colegio y han ido a otro colegio y no pasa nada. Y con
mismo tipo de alumnos, también hay profesores que no están preparados para toda la realidad, si
bien trabajan con alumnos vulnerables, pero con un tipo de vulnerable y no con el otro vulnerable.

Entrevistador: ¿Y aquí internamente hay esa comprensión de que efectivamente estamos hablando
de comunidades escolares distintas?

Jefa: Sí.

Entrevistador: Por tanto eso se.

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Jefa: Es distinta, o sea lo importante que uno la considere distinta para saber que el trabajo que yo
hago ahí, para llegar a ese resultado debe ser distinto, no es que yo quiera llegar a otro resultado –no
es que como son del Nuevo Amanecer no les voy a exigir tanto, tiene que ver con que yo
profesionalmente como que aíslo esta realidad para saber cómo la intervengo, pero yo tengo que
llegar al mismo resultado.

Entrevistador: ¿El perfil de los profesionales aquí, en ese sentido qué tipo de profesiones tienen?
Jefa: Profesores, Educador Diferencial. Ahora yo le veo en eso un problema. Yo creo que se necesita
otro tipo de, yo no soy profesora, soy Licenciada en Lengua y Literatura Hispana y Administrador
Público, pero creo que se necesita una visión más amplia, siento que la profesión está muy
encuadrado y sigue parámetros muy, o les importa la convivencia o les importa lo curricular y si les
importa lo curricular no les importa acá, y siento que en educación esto hay que abordarlo de una
manera, hay que tener esa capacidad.

Entrevistador: ¿No ha habido intento de incorporar a profesional, qué se yo, trabajadora social y
antropólogo, sociólogo, psicólogo.

Jefa: Tenemos también un equipo psicosocial y esos han ido cerrando, han ido compensando esa
situación. Ahora también las jefaturas tienen que ser muy inteligentes también, fíjate, porque uno
también tiene que ir atendiendo que es todo lo importante, o sea yo para lograr ese resultado estoy
ocupando varias áreas, pero tengo que llegar a ese resultado, no es que yo quiera solamente un niño
y lo conversé con, una vez hace un año atrás o más, con la Fundación Adopta a Un Hermano, yo le
dije –a mí no me interesa que Uds. vayan y les hagan cariño a un niño, yo necesito que ese niño sea
otro cuando grande, o sea qué saco yo con que ese niño tenga una buena experiencia o que tuvo un
amigo muy simpático en 3º básico, o sea, tu ayúdalo a lograr todo lo que él es capaz, pero si no, no
me sirve, porque para eso voy yo y le regalo dulces y fui como muy majadera en eso, porque
realmente siento que a ese niño, porque le das cariño pero después va a ser un auxiliar, ahora yo no
pienso que sea malo ser auxiliar, pero ese niño a lo mejor pudo ser ingeniero o podría haber sido
científico y yo creo que tu tienes que lograr que ese niño logre sus capacidades, sino no me sirve. Se
fueron así como, después sacaron un aviso en el diario y yo creo que eso es, yo creo que no es que yo
quiera ayudar a los niños que no tienen mamá, o sea ese niño que no tiene mamá yo le tengo que
generar las condiciones para que el niño estudie y que aunque no tenga mamá, aunque no tenga
papá, que aunque el papá sea drogadicto, que aunque el papá le haya hecho lo que le haya hecho,
ese niño tiene que lograr todas sus capacidades y para eso estamos, no para decirle –pobrecito niño
 269

que no tiene qué comer. Siento que si tu abordas una cosa o abordas la otra, te quedas en uno de
esos casos y yo siento que ser capaces de abordar todo, que no me quede en pobrecito niño que
sufre –o oye estudia, aunque no tengas qué comer, creo que hay que tener la inteligencia para darle
la comida, para darle el zapato, y darles las matemáticas y el castellano. Eso a los profesores les
cuesta y si contratara solo psicólogos me pasaría lo mismo.

Entrevistador: Hay un sesgo de la disciplina.

Jefa: Sí.

Entrevistador: Un par de cosas más que me surgieron recordando parte de la conversación. ¿El liceo
AAAAAA selecciona?

Jefa: Sí, el Liceo BBBBBB también selecciona.

Entrevistador: ¿Ahora cómo juega eso con el concepto de educación pública?

Jefa: Ahora yo tengo una opinión muy personal de eso. Se selecciona porque tiene sobredemanda, se
selecciona haciendo cada vez más pruebas que tienen que ver más bien con las capacidades con los
niños y no con si tienen apoderados que son participativos y la mamá y el papá son casados, si son de
la religión de no sé dónde, si no más bien por la capacidad del alumno; ahora eso estar controlándolo
así como así no es tan fácil, pero yo creo que solamente entregando yo una calidad estándar en todos
los colegios yo puedo evitarlo, o sea mientras hoy exista la ley de mercado, va a seguir existiendo el
colegio AAAAA que selecciona y el otro y el otro.

Entrevistador: ¿No se trata por tanto de un problema comunal sino de una decisión país?

Jefa: Yo siento que eso yo lo resuelvo entregando la misma oferta en todos los colegios y hoy día no
estoy entregando la misma oferta, definitivamente no es la misma. Lógicamente hay un castigo a
aquel colegio que está en Los Navíos y que efectivamente los profesores quieren irse para allá porque
son más relajados, o sea yo siento que los 29 colegios debieran tener la posibilidad de seleccionar,
pero seleccionar en el sentido porque el niño quiere entrar a este y no a este, porque este le ofrece
técnico profesional y a él le gusta esa carrera, me entiende, no haya otro tipo de.
 270

Entrevistador: ¿Selección por proyecto educativo?

Jefa: Esa era la palabra, por proyecto educativo. Eso nosotros lo hemos ido alentando en este sentido
y tenemos colegios donde hemos ido fortaleciendo ciertos aspectos, los aspectos artísticos, aspectos
científicos, el aspecto matemático, pero es un proceso difícil y largo y tiene que ser continuo.

Entrevistador: Y el otro elemento que también cuestiona la noción de educación pública en el sector
municipal, tiene que ver con el financiamiento compartido. En los liceos tienen financiamiento
compartido Uds.?

Jefa: Pero pagan solamente $3.500 pesos por el derecho a matrícula, pero no tenemos cobro.

Entrevistador: Pero eso no se ha discutido?

Jefa: No, no existe ni la posibilidad para nosotros, creo que nuestros apoderados ni siquiera pagan los
$3.500, casi todos se eximen.

Entrevistador: Desde la perspectiva sería una opción de allegar recursos. Cuál es el juicio del
financiamiento compartido.

Jefa: Nosotros no lo hemos pensado como alternativa, se entiende como la educación pública
gratuita. Sin embargo, creo que si la situación no cambia yo creo que va a ser un tema de discusión, si
de hecho tenemos 3 colegios con técnico profesional y hay un colegio y si me preguntas a mí –te
llegan plata para adquirir los insumos para esos niños que trabajan con el cablecito –no, yo les tengo
que pasar igual para que compren el cablecito. Pero hay otros colegios que están trabajando con los
apoderados, hemos hecho convenios con empresas para que aporten al colegio, pero creo que si no
se pega un vuelco en esto del sistema de financiamiento, va a tener que hacerse eso.

Entrevistador: Dos preguntas más y cerramos. ¿hacia dónde va la enseñanza media, con sistema
escolar básico está el 100% de cobertura, prácticamente no hay niños que vengan a la escuela, el
problema de calidad se agudiza en la enseñanza media y por lo tanto en términos de gestión pública
de la educación, cabe ahí una decisión; hacia dónde oriento mi oferta pública de enseñanza media,
hacia la TP o hacia la HC, cuál ha sido en ese sentido la experiencia?
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Jefa: Mira nosotros tenemos de 7 colegios con educación media, porque ahí nosotros tenemos
problemas con la oferta de cobertura: si todos nuestros niños de 8º quisieran ir a nuestros colegios
no podrían porque no hay vacantes suficientes, salen 2 mil y tenemos vacantes para mil. Así que
aunque quisieran no podríamos. Pero pasa que en educación media está como complicado el tema,
porque nosotros tenemos 3 colegios TP y ya han sido poco abordados, los mismos colegios ya están,
como que siempre pensaron, siento yo desde los equipos, desde los equipos veían que la educación
TP era de segunda categoría, los mismos equipos pensaron eso, por lo tanto eso se transmite a los
alumnos, por lo tanto teníamos pocos alumnos aprobados, pocos alumnos licenciados, pocos
alumnos que hacían la práctica, de hecho en el 2006 empezamos a hacer convenios con la Cámara
Chilena de la Construcción, como que a los niños no les interesaban, pero surge el ETP de MU2, que
tiene carreras de punta: alimentación, ha habido mucha demanda, ese es municipal pero es nuevo y
eso ha habido mucha demanda, entonces el hecho que ese colegio se convierta como en un baluarte
de la educación técnico profesional, ha provocado una mayor y más preocupación de los otros dos
colegios. En los niños hemos generado comunicación, entre los alumnos, hacen actividades acá e
invitan a los niños de los otros TP, quieren hacer ferias, ha habido un mirarse de nuevo, un re
encantarse con la educación TP y eso ha ido exigiendo a los equipos de los colegios. Y eso yo creo que
tiene buena sintonía, porque ya los otros colegios, por ejemplo, yo no estoy ni por TP ni por la HC, yo
creo que el niño tiene que saber.

Entrevistador: Tú decías que no ves una disyuntiva en términos comunales de ir hacia la HC?

Jefa: Es fortalecer a nuestra educación TP, desde arriba hasta abajo se bajo perfil, hay que
fortalecerla en la medida que se convierta en una buena oferta.

Entrevistador: Por último un juicio general sobre estas legislaciones que están hoy día generándose o
discutiéndose en el parlamento, digámoslo así, porque en realidad están durmiendo.

Jefa: A ver, no sé si le preguntantes a la mejor persona. Yo creo que hoy día, así como ayer la
educación era el mecanismo a través del cual tú podías hacer movilidad social, hoy día efectivamente
sigue siendo la educación el factor más importante de movilidad social, pero creo que el Estado no ha
generado las condiciones para que eso sea democrático. Yo creo que hay que generar las bases para
que todos los colegios, los que existan te permitan esa modalidad, que dependa de ti, que dependa
de la persona, que no dependa del barrio donde vivas ni del colegio donde estás, ni de las familias,
creo que hoy depende de eso.
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Entrevistador: Igualar el punto de partida, finalmente.

Jefa: Sí.

Entrevistador: Muchas gracias. De verdad ha sido generoso y sustantivo, así que muchas gracias.