La Ciudad en El Siglo XXI

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Página en blanco a propósito

LA CIUDAD EN EL SIGLO XXI
••J 1 \J \J Lrirl ILril U L** LHM \J \J LH %MT I II i
EXPERIENCIAS EXITOSAS EN GES1ION DEL DESARROLLO URBANO EN AMERICA LAUNA
E D U A R D O R O J A S Y R O B E R T O A U G H T E R S, E O I i O R ES
MARZO DE 1998
Cataloging-in-Publication data provided by
the ínter-American Development Bank Felipe Herrera Library
Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prácticas en Gestión Urbana (1997: Barcelona, Spain)
La ciudad en el siglo XXI: experiencias exitosas en gestión del desarrollo urbano en América Latina
/ Eduardo Rojas y Robert Daughters, editores.

p. cm.

Includes bibliographical references.
ISBN: 1886938423
1. City planning—Finance—Latin America—Congresses. 2.Community development, Urban—Latin
America—Congresses. 3.Urban policy—Latin America—Congresses. 4.Housing policy—Latin America—Con-
gresses. S.Urban transportation—Latin America—Congresses. I.Rojas, Eduardo. II. Daughters, Robert. IILInter-
American Development Bank. IV.Title.
307.12S56—dc20
En este libro se recogen los resultados del Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prácticas
en Gestión Urbana en cuya realización participaron muchas personas. Entre estas cabe des-
tacar la colaboración de Roberto Samayoa, Anne Martin, y Socorro Núñez, por su dedica-
ción de meses a la organización del evento. El simposio fue co-auspiciado por el Ayuntamiento
de Barcelona y el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano, y contó con la
colaboración de numerosos funcionarios de estas instituciones. La producción y coordina-
ción de este libro estuvieron a cargo de José Núñez del Arco y Carlos Trípodi y el diseño
gráfico fue realizado por Antje Kharchi.
Las opiniones expresadas en este libro no reflejan necesariamente la posición oficial del Banco o
de sus países miembros.
La ciudad en el Siglo XXI

Experiencias exitosas en gestión del desarrollo urbano en América Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 1998

Esta publicación puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C . 20577
Estados Unidos de América
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-42-3
Prólogo

E l proceso de urbanización de los países de América
Latina y el Caribe está alcanzando un nivel tal que
convertirá a la región, al inicio del siglo XXI, en una de las
ciudad que se ha destacado mundialmente por sus logros
en la gestión del desarrollo urbano.
La visión de conjunto de los debates y documentos pre-
más urbanizadas del planeta, después de Europa y América sentados en el simposio, y que son el tema de este libro,
del Norte. Esta circunstancia ofrece una gran oportunidad muestran un panorama promisorio, por cuanto destacan el
de desarrollo económico y social no sólo porque las empre- alto grado de consenso político y técnico sobre los desafíos
sas y los trabajadores son más productivos en las ciudades del desarrollo urbano de América Latina y el Caribe en el
sino también porque en ellas pueden resolverse los proble- próximo siglo y sobre el marco de políticas que permitirá
mas sociales en la forma más eficiente. Para aprovechar esta enfrentar eficiente y equitativamente los problemas más
oportunidad es necesario garantizar el eficiente funciona- agudos. Por otra parte, la revisión de los casos presentados
miento de las ciudades, ellas son el principal instrumento en el foro de buenas prácticas muestra la capacidad creado-
de desarrollo de la región debido a que representan la fuen- ra de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil e
te más importante de acumulación de capital de sus econo- individuos de la región para generar soluciones originales a
mías y proveen apoyo a los empleos y actividades económi- los problemas que enfrentan. Esta realidad sustenta una vi-
cas más dinámicas y productivas. Las ciudades concentran sión optimista sobre la capacidad de las ciudades de Améri-
los mayores problemas que enfrentan hoy estas sociedades ca Latina y del Caribe para superar los desafíos que
incluyendo profundas desigualdades de ingreso y de acceso enfrentan, en particular por la notable variedad y riqueza
a los servicios urbanos. Asimismo, el deterioro de la calidad de las experiencias que se presentaron y los beneficios que
del medio ambiente urbano representa una amenaza de lar- de ellas están derivando sus ejecutores. El desafío que se
go plazo a la salud de los habitantes y a la estabilidad de los presenta ahora es el de como generalizar estas experiencias,
ecosistemas que acogen las grandes concentraciones bien sea a través de la transferencia juiciosa de soluciones,
urbanas, en tanto que los costos de la congestión y bajos como de la adaptación inteligente de otras o, lo que es qui-
niveles de servicio de la infraestructura incrementan los zás más fructífero, el uso creativo de los principios que
costos de producción amenazando la competitividad de las subyacen a las soluciones exitosas para abordar los proble-
empresas. mas singulares que afectan a ciudades específicas.
Respondiendo a las preocupaciones de sus países miem- Con la realización del simposio y la publicación de los
bros, el Banco Interamericano de Desarrollo organizó en trabajos presentados en ese evento, el Banco espera contri-
marzo de 1997 un "Simposio de Ciudades y Foro de Buenas buir a la diseminación de las experiencias de política y bue-
Prácticas en Gestión Urbana". El objetivo de este evento fue nas prácticas de gestión urbana. Asimismo, este simposio
doble, y en él un numeroso grupo de pensadores, dirigen- permitió al Banco reafirmar ante la comunidad internacio-
tes, políticos y empresarios, debatieron las nuevas ideas sonal su compromiso de colaborar con las ciudades para de-
bre el papel de los centros urbanos en el futuro de la región, sarrollar y adaptar sus estructuras a las necesidades del
los problemas que enfrentarán al asumir este papel y las crecimiento económico eficiente y equitativo que deman-
soluciones que se vislumbran al final del siglo. El foro de da la población y que será la clave de la competitividad de
buenas prácticas, a través de talleres temáticos, permitió el las economías nacionales en el nuevo siglo.
intercambio de experiencias exitosas de gestión urbana.
Con el fin de destacar la importancia estratégica de la te- Waldemar Wirsig
mática de este evento se realizó conjuntamente con la Gerente
Asamblea Anual de Gobernadores del Banco en Barcelona, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID

índice
Introducción 1
Robert Daughters
PRIMERA PARTE Las ciudades de América Latina y el Caribe en el siglo XXI

Ponencias
Nuevas direcciones en política y gestión urbana 13
Richard Batley
Las ciudades en la economía global 21
Saskia Sassen
SEGUNDA PARTE La ciudad y el desarrollo económico

Ponencias
La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visión estratégica 33
Peter Nientied
La ciudad como motor del desarrollo 43
Jaime Ravinet
Talleres
Desarrollo económico local
Desarrollo local y crecimiento económico: el papel de las ciudades 49
María Teresa Costa Campi
Barcelona, ciudad emprendedora 53
Maravillas Rojo
Desarrollo local en el País Vasco y Vitoria 59
Javier Lanaya
Promoción de la pequeña y mediana empresa en Rafaela 65
Ricardo M. Peirone
El encadenamiento productivo: El caso de la comuna de San Joaquin 72
Jossie Escarate
Revitalizadón urbana
Revitalización urbana 73
Eduardo Rojas
La recuperación del equilibrio en la zona céntrica de Kingston 79
Morin Seymour
Empresa del Centro Histórico de Quito 87
Teodoro Peña
Renovación del centro histórico de Barcelona 93
Joan Albert Dalmau
Transporte urbano
Transporte urbano 97
Ralph Gakenheimer
Curitiba y su red integrada de transporte 101
Carlos Ceneviva
Proceso de privatización de trenes urbanos y del metro de Buenos Aires 111
Jorge Kogan
El sistema de trolebuses en la ciudad de Quito 117
César H. Añas
índice
TERCERA PARTE Gobernubilidad

Ponencias
El gobierno local: una responsabilidad compartida 129
Andrew Nickson
La competencia como antídoto contra la corrupción 141
Róñala MacLean
Talleres
Gestión municipal

Gestion municipal 145

Roberto Samayoa
Democracia y participación popular 149
Raul Pont
La gestión municipal en Valledupar 155
Elias Ochoa
Desarrollo institucional para la descentralización y el fortalecimiento de la gestión local:
enseñanzas y caminos 161
Carlos Alberto d'Oliveira
Participación del sector privado en la prestación de servicios urbanos 167
Richard Batley
Plan Metrópolis 2010—Guatemala 173
Eduardo Castillo
CUARTA PARTE Agenda Social

Ponencias
Reconstrucción de la urdimbre social 177
Ben Richards
La reconstitución de la trama social 183
Alberto Etchegaray
Talleres
Vivienda y Mejoramiento de Barrios
Política de vivienda: Cuáles son las enseñanzas y hacia dónde nos dirigimos 191
Michael Jacobs
Rio de Janeiro: una perspectiva actual de la ciudad 195
Sergio Magalhaes
El CAVIP: mejoramiento integral del habitat popular urbano en el Ecuador 201
Alberto Rosero
El sistema financiero nacional para la vivienda en Costa Rica 209
Rebeca Grynspan
Violencia Urbana
Prevención de la violencia a través del control de sus factores de riesgo 215
Rodrigo Guerrero
El Programa DESEPAZ de la Alcaldía de Cali para la prevención de la violencia 223
Gustavo de Roux
Prevención de la violencia juvenil: requisito previo para el desarrollo de la sociedad 233
Ronald Slaby
Viva Rio, proceso de integración cívica de la ciudad 243
Rubem César Fernandes
La pobreza urbana y la violencia en Jamaica 250
Caroline Moser
índice
QUINTA PARTE Financiando las ciudades

Ponencias
Financiamiento de las ciudades 255
Kenneth Davey
Financiando la ciudad 263
Juan Antonio Zapata
Talleres

Financiamiento municipal
Financiamiento municipal 275

Fernando Rojas
Estrategias para el financiamiento para las inversiones municipales 277
Lubomir Ficinski Dunin
FINDETER, Sistema de financiamiento nacional para las inversiones municipales 283
Antonio Gómez
Colombia: descentralización y desempeño fiscal de los gobiernos locales 291
Alberto Maldonado
Microfinanciamiento
Microfinanciamiento urbano 297
Rafael Guardans
El apoyo al desarrollo económico en el sector informal 299
Aristóteles Esperanza
Construcción de un habitat accesible a los sectores de bajos ingresos 307
Eloísa Ulibani
Las familias de bajos ingresos acceden al financiamiento privado para la vivienda 317
Raúl Bascon
SEXTA PARTE Medio ambiente urbano

Ponencias
La ciudad como ecosistema: la administración del medio ambiente y la contaminación 329
David Edelman
La ciudad como ecosistema—gestión ambiental y descontaminación 335
Werner Zulauf
Taller
Servicios de saneamiento ambiental
Servicios ambientales básicos en América Latina y el Caribe 341
Fabríce Henry
La experiencia de Empresas Públicas de Medellín 347
Francisco Piedrahita Díaz
Aguas Argentinas: cuatro años después de la concesión 353
Juan Carlos Fontana
Microempresas de gestión ambiental urbana 355
Jorge Price

1
Introducción
Robert Daughtert

T ras un turbulento período de transición demográfica
rural-urbano y, más recientemente, de devolución de
poder a gobiernos subnacionales, los países de América La-
elemento determinante. A fin de sobrevivir en este merca-
do la ciudad del futuro estará obligada, por lo tanto, a atra-
er, generar y retener actividad empresarial. Como es sabido,
tina y el Caribe se encuentran frente a un nuevo escenario esto depende de la calidad y la eficiencia de los servicios
de desarrollo en el que la ciudad y la dimensión local pasan públicos ofrecidos. Cualquier dirigente moderno de una
a un primer plano. ciudad, por lo tanto, entiende que su futuro está estre-
En 1997 la población urbana representaba más del 75 por chamente relacionado con la eficacia de su gestión. Este
ciento de la población total de la región, alcanzando un sentido de responsabilidad, reforzado por los crecientes au-
nivel comparable al de Europa y los Estados Unidos. Es mentos de ingresos locales que han ocurrido en la mayoría
más, la región tiene ahora más de 40 ciudades con una po- de los países, ha estimulado un gran florecimiento de ini-
blación superior al millón de habitantes—cifra que se du- ciativas, transformando la región en un laboratorio de
plicó durante las dos últimas décadas. De éstas, cinco se experiencias útiles—y en muchos casos replicables—de ges-
encuentran entre las veinte aglomeraciones más grandes del tión urbana.
mundo, las denominadas megaciudades. Consecuente- Consciente de esta tendencia, el Banco Interamericano de
mente, la futura agenda de acción pública y privada en la Desarollo organizó un simposio sobre las ciudades para
región tendrá necesariamente que diseñarse en función de compartir ideas sobre el nuevo papel de los centros urbanos
las demandas de una sociedad netamente urbana. en el futuro de la región y, a la vez, crear un foro de inter-
Esta tendencia se ha reforzado con las reformas estruc- cambio de experiencias exitosas de gestión local. La am-
turales que se han iniciado en la región en el campo de la plitud de la agenda de la reunión reflejó la complejidad de
democratización y descentralización, a raíz de las cuales la funciones y responsabilidades que hoy enfrentan los ad-
mayoría de los países han transferido a los gobiernos sub- ministradores de ciudades.
nacionales importantes responsabilidades y recursos para la El simposio se organizó alrededor de seis grandes áreas te-
provisión de servicios e infraestructura básica. Como re- máticas: tendencias globales; desarrollo económico; gober-
sultado, las municipalidades y los estados o provincias se nabilidad; agenda social; financiamiento de la ciudad; y
han transformado en protagonistas centrales del desarrollo medio ambiente urbano. Estos temas fueron subdivididos
económico y social de la región. en nueve subtemas operativos que sirvieron de base para la
A esto se suman la nueva configuración de las relaciones presentación de los estudios de caso: desarrollo económico
comerciales a nivel mundial en donde las divisiones entre local; revitalización de las ciudades; transporte; gestión mu-
fronteras nacionales pierden cada vez más relevancia en el nicipal; vivienda y mejoramiento de barrios; violencia ur-
movimiento de bienes y servicios en tanto que las activi- bana; financiamiento municipal; microfinanciamiento; y
dades económicas se llevan a cabo especialmente entre ciu- gestión de servicios ambientales.
dades. Estas funcionan hoy como nodos centrales de La discusión en este libro está orientada alrededor de las
grandes redes de telecomunicación, transporte y finanzas seis grandes áreas temáticas mencionadas y los nueve sub-
en las que el concepto de competitividad se convierte en un temas operativos. La primera parte analiza el impacto de los
procesos de globalización y descentralización en el funcio-
1 Especialista Urbano Principal, Banco Interamericano de Desarrollo. namiento de las ciudades de América Latina y el Caribe. El
2 Introducción
tema constituye el marco de referencia para las partes sub- En el segundo informe, Richard Batley examina las limi-
siguientes. taciones y oportunidades que estos cambios representan
En la segunda parte se discute los distintos aspectos del para la estructura interna de las ciudades. El análisis se basa
desarrollo económico urbano haciendo referencia a tres en dos preguntas fundamentales: (i) hasta dónde la globa-
áreas programáticas particulares: programas de fomento lización debe entenderse como una amenaza a la razón de
empresarial (desarrollo económico local); revitalización de ser de los centros urbanos; y (ii) hasta dónde la concentra-
los centros de las ciudades; y transporte urbano. En la ter- ción de funciones en las capitales aumentará los desequili-

cera parte se presentan diferentes enfoques y experiencias brios espaciales y sociales.
acerca de la gobernabilidad a nivel local, incluyendo casos

En relación con el primer punto, el informe pone en
de buenas prácticas de gestión municipal. La discusión duda el fatalismo de algunos enfoques respecto a la margi-
sobre la agenda social de las ciudades se desarrolla en el ca- nación de las ciudades intermedias y pequeñas que han
pítulo cuarto, tratándose en detalle dos áreas de acción quedado excluidas del nuevo sistema de organización glo-
prioritarias: vivienda social, y violencia urbana. En la quin- bal. Según Batley, el destino de las ciudades, cualquiera sea
ta parte, se examina distintos sistemas de financiamiento su tamaño, no está predeterminado por la influencia de sus
urbano, con particular énfasis en las finanzas municipales, agentes sociales sino sujeto a los mismos. La incorpora-
como así también en mecanismos de microfinanciamiento. ción al nuevo sistema de relaciones económicas interna-
Por último, en la sexta parte se analiza la temática del cionales depende, en gran medida, de las iniciativas que se
medio ambiente urbano, prestando atención especial a la tomen a nivel local.
gestión de los servicios de saneamiento ambiental. Con respecto a la segunda pregunta, el documento exa-
mina el supuesto implícito en el argumento de Sassen sobre
Tendencias globales el aumento de la desigualdad social como resultado del
Como resultado del proceso de globalización de la econo- cambio en las relaciones económicas globales. Si bien la de-
mía mundial, las ciudades han pasado a desempeñar un manda creciente de mano de obra altamente especializada
papel estratégico en el nuevo orden internacional. El avan- podría generar la exclusión de una alta proporción de la
ce en las telecomunicaciones y las nuevas formas de inte- fuerza de trabajo del mercado laboral formal, esto no de-
gración regional han colocado a los centros urbanos frente bería interpretarse como una situación determinista. Una
a una encrucijada. Por una parte, la ciudad desempeña hoy vez más, la iniciativa de los agentes locales podría contribuir
un papel estratégico en un escenario de rápida integración en forma decisiva a reducir las tendencias hacia la desi-
regional. Por la otra, este mismo proceso de transformación gualdad.
obliga a las ciudades a lograr una mayor competitividad, en
un ámbito caracterizado por una amplia y creciente movi- Desarrollo económico
lidad del capital. Los cambios sustantivos que han tenido lugar en las rela-
Dos documentos en este volumen examinan las impli- ciones económicas internacionales han generado demandas
caciones de los cambios en el contexto internacional. En el adicionales sobre la función de las ciudades, obligando a un
primero de ellos, Saskia Sassen presenta una discusión ge- nuevo enfoque sobre métodos y políticas de planificación.
neral del impacto de la globalización sobre los sistemas de Frente a este escenario las ciudades deberán posicionarse es-
organización de actividades estratégicas a procesos econó- tratégicamente para operar en forma competitiva, mediante
micos transnacionales. El informe analiza, además, la im- la adaptación tecnológica y el fomento a la inversión. Esto
portancia del surgimiento de nuevas jerarquías urbanas explica la importancia de superar rigideces estructurales,
globales y regionales y de las tendencias masivas a la dis- promoviendo el desarrollo de los sectores más dinámicos e
persión espacial de las actividades a través de redes de pro- intensificando los procesos de integración y articulación
ducción internacional. El documento muestra, por otra local y regional. La formación de un consenso entre em-
parte, cómo estas tendencias han contribuido, paradójica- presas, trabajadores, comunidades y gobiernos, constituye
mente, a una demanda de nuevas formas de centralización un instrumento clave para el éxito de este objetivo.
territorial de las operaciones de administración y control de Dos documentos en el presente volumen tratan el tema
alto nivel. Un aspecto decisivo de este proceso ha sido el de- del desarrollo y la competitividad económica de las ciuda-
sempeño de los centros internacionales de comercio como des. En el primero, Peter Nientied llama la atención sobre
mediadores en la relación entre la economía mundial y los el carácter multisectorial del desarrollo económico visto
estados nacionales. desde la perspectiva local. En este sentido, y dentro de las
Daughters 3
ciudades, la eficiencia de servicios básicos de infraestructu- nicipios mas pequeños en la promoción de actividades eco-
ra, del mercado de tierras y propiedades, de la administra- nómicas en su respectivas regiones. Los documentos de Ja-
ción publica, y de los servicios culturales, sumados a la vier Larraya, Ricardo Peirone y Jossie Escárate resumen las
estabilidad social, desempeñan un papel determinante en iniciativas realizadas por los municipios de Vitoria-Gasteiz,
la productividad de las empresas. en el País Vasco; Rafaela, en Argentina; y San Joaquín, en
A partir del análisis de algunos aspectos sobresalientes de Chile. En estas tres experiencias es posible reconocer una
los procesos de globalización y concentración urbana, el do- agenda común de intervenciones exitosas, cuyas caracte-

cumento de Jaime Ravinet destaca dos grandes desafíos rísticas más importantes son: (i) la planificación estratégi-
que enfrentan los gobiernos locales para mejorar la com- ca entres los sectores público y privado; (ii) el desarrollo de

petitividad de las ciudades: la capacitación de la mano de mecanismos de articulación y comunicación horizontales
obra, y la modernización de la provisión de servicios bási- entre los agentes productivos y con la sociedad civil; (iii) la
cos. En el primer caso, el autor rescata las ventajas compara- creación de polígonos industriales para la localización de
tivas de los gobiernos locales para alcanzar este objetivo. Su pequeñas y medianas empresas; (iv) el establecimiento de
proximidad al mercado laboral local les permite interpretar programas de capacitación continua; y (v) el desarrollo de
y responder más directamente a las demandas laborales de acciones de rehabilitación urbana.
las empresas locales, con adecuados programas de capaci-
tación. La modernización de la provisión de servicios bási- Revitalización urbana
cos, requiere la participación activa del sector privado a fin Sobre el tema de revitalización urbana, el documento de
de asegurar un nivel de eficiencia de alcance internacional. Eduardo Rojas analiza los procesos de obsolescencia que
afectan la estructura física y funcional de las zonas céntri-
Promoción del desarrollo económico local cas urbanas, y sus consecuencias sobre el futuro producti-
Para introducir los casos correspondientes al tema de la vo y la competitividad económica de las ciudades. El autor
promoción del desarrollo económico local, el documento propone la acción conjunta de los sectores público y pri-
de María Teresa Costa Campi destaca el papel cada vez más vado como el mecanismo más efectivo para revertir las ten-
preponderante de los modelos de desarrollo endógeno, en dencia observadas.
contraposición a los modelos neoclásicos tradicionales. En Los casos de Kingston, Jamaica; Quito, Ecuador, y Barce-
tanto que estos últimos se concentran en factores no espa- lona, España, ilustran el potencial de la colaboración pú-
ciales (capital, mano de obra y tecnología), los primeros se blico-privada, a través de sociedades de economía mixta,
basan en los aspectos vinculados al territorio y a su histo- para alcanzar estos objetivos. Al respecto, el informe de
ria. De acuerdo con este enfoque, el éxito o fracaso de las Morin Seymour ejemplifica la aplicación exitosa de este
estrategias de crecimiento económico están estrechamente modelo para la recuperación de zonas deterioradas del cen-
vinculados a la disponibilidad y características de los re- tro de Kingston.
cursos propios de una localidad. En su informe sobre la experiencia de rehabilitación del
En la discusión de los casos presentados en este foro, el centro histórico de Quito, Teodoro Peña describe la expe-
documento de Maravillas Rojo introduce el principio de riencia positiva de una empresa mixta, que con un decidi-
subsidiaridad y proximidad como elemento clave dentro do apoyo legislativo y siguiendo el modelo de Barcelona,
del contexto de acción local. Reconociendo, sin embargo, logró consolidar un clima de confianza para la inversión
las limitaciones que enfrentan los gobiernos locales frente privada, fomentar el turismo histórico, y ordenar el co-
al desafío del siglo XXI, el informe examina algunos de las mercio informal en el centro de la ciudad.
características que contribuyeron al éxito alcanzado por el Por su parte, Joan Dalmau describe el proceso y sintetiza
modelo de desarrollo de Barcelona, convertido en referen- los logros alcanzados por la empresa PROCIVESA en la re-
cia para el desarrollo urbano de varias capitales mundiales. vitalización de la zona antigua del centro de Barcelona,
Esas características incluyen la planificación estratégica; in- "Ciutat Vella". Una vez más se verifica la agilidad y eficacia
tegración en la economía mundial; capacitación de la fuer- de gestión del mecanismo de sociedad de economía mixta,
za laboral; descentralización de servicios y participación para llevar acabo intervenciones multisectoriales con re-
ciudadana; liderazgo en la introducción de nuevas tecno- querimientos de estrecha colaboración entre entidades pú-
logías y técnicas gerenciales; búsqueda de consenso; y efi- blicas y privadas.
ciencia en la gestión.
Los tres casos siguientes se refieren a la actuación de mu-
4 Introducción
Transporte urbano ción de intereses gremiales y burocráticos, particularmen-

El documento de Ralph Gakenheimer enfatiza la im- te la de los transportistas privados, el documento destaca la
portancia del funcionamiento eficiente de los sistemas de importancia de las negociaciones con la comunidad a fin de
transporte sobre la productividad urbana, y el logro de la garantizar la viabilidad de estas intervenciones.
equidad social en las ciudades. Utilizando los ejemplos de
Curitiba, Buenos Aires y Quito, el autor identifica la parti- Gobernabilidad
cipación del sector privado como uno de los elementos La región está llevando a cabo un proceso de reforma

clave para la solución de problemas estratégicos, facilitan- política y administrativa, caracterizado por una marcada de-
do nuevas formas de acceso al capital, reduciendo los sub- volución de responsabilidades y recursos a los gobiernos

sidios operativos; y fomentando la búsqueda de consenso. subnacionales. Bajo la doble bandera de descentralización
Al mismo tiempo, el apoyo del sector público se torna y democratización, la ciudadanía exige cada vez más
indispensable, particularmente en lo que se refiere a las rendición de cuentas y participación en la gestión pública.
formas en que se administra la privatización, y a la intro- Esto es particularmente evidente a nivel de gobierno
ducción de reformas consideradas decisivas para la presta- municipal, el nivel más cercano a la comunidad. En un
ción eficiente de este servicio. Al respecto, el informe breve período de cinco a diez años, los gobiernos locales de
plantea el debate existente en torno a la descentralización la región han encarado una transformación total de ex-
para volcarse en favor de lo que el autor denomina un pectativas sobre sus responsabilidades de gestión. Sin em-
federalismo creativo. Esto es, el desarrollo de un sistema co- bargo, siglos de centralismo han dejado a los gobiernos
participativo entre el gobierno central y las administracio- locales muy mal equipados para asumir sus nuevas res-
nes urbanas para garantizar racionalidad en las inversiones ponsabilidades. Consecuentemente, la generación de ca-
y responsabilidad en la gestión de sistemas de alcance mul- pacidad institucional en los gobiernos locales será uno de
tijurisdiccionales. los retos importantes para la región durante las próximas
El tema de la distribución de funciones entre los sector décadas.
público y privado se retoma en los tres casos que se men- Los documentos de Andrew Nickson y Ronald MacLean
cionan a continuación. El documento de Carlos Ceneviva tratan sobre este desafío. En el primero, el autor divide el
describe el reconocido sistema de transporte público crea- proceso de desarrollo institucional local en tres grandes lí-
do por la ciudad de Curitiba, enfatizando el papel ineludi- neas de acción: (a) la eficiencia en la provisión de servicios;
ble del gobierno local como coordinador de la oferta de (b) la capacidad global de administración del gobierno
servicios de transporte por empresas privadas. Al mismo local; y (c) el buen gobierno. En el primer caso la eficiencia
tiempo, el autor destaca el caso de Curitiba como uno de los se lograría esencialmente, mediante la participación del
pocos ejemplos exitosos de integración entre la planifica- sector privado. Con relación al segundo punto, la atención
ción del uso del suelo y de los sistemas viales y de transporte debería concentrarse en la modernización de políticas de
colectivo. personal a nivel local. Por último, con respecto al buen go-
En un análisis histórico comparativo de la gestión públi- bierno, se trataría de diseñar e implementar mecanismos de
ca y privada de los servicios de transporte en Buenos Aires, rendición de cuentas, tanto hacia el gobierno central como
Jorge Kogan resalta el notable mejoramiento en la eficien- frente a la ciudadanía. Por su parte, el documento de
cia de los servicios de trenes urbanos como resultado de la MacLean hace hincapié en la importancia de fomentar
reciente privatización. En este aspecto, el informe consti- competencia y la transparencia en la provisión de servicios
tuye una guía práctica para la concesión de estos servicios. públicos, como instrumentos de prevención y control de la
El documento de César Arias discute el caso del proyec- corrupción y el clientelismo.
to de trolebuses en Quito, así como las dificultades encon- Un segundo documento de Richard Batley examina los
tradas por la municipalidad para llevar a cabo su plan de tipos de acuerdos que actualmente están llevando a cabo el
reforma del sistema de transporte colectivo en la ciudad. El sector público y privado a nivel local. No obstante demos-
análisis destaca el impacto que ha tenido el sistema de tro- trar las ventajas que pueden obtenerse con la incorporación
lebuses para revitalizar el centro histórico de la ciudad, ende la iniciativa privada en la administración de servicios pú-
fatizando la importancia de iniciativas de ordenamiento del blicos, el análisis destaca las complejas funciones de regu-
uso del suelo sobre la viabilidad y efectividad de los servi- lación y fiscalización que, en general, recaen sobre los
cios de transporte colectivo. Al mismo tiempo, y mediante gobiernos locales al otorgar concesiones de servicios pú-
el ejemplo de los problemas planteados por la fuerte oposi- blicos. En vista de las debilidades institucionales frecuen-
Daughters 5
temente encontradas a nivel local, este requisito no siem- Agenda social

pre se cumple satisfactoriamente. La enorme presión que enfrentan los gobiernos locales en
términos de responsabilidades derivadas de los procesos de
Gestión municipal descentralización, se agudiza por la inexorable concentra-
En su introducción a los estudios de caso presentados para ción de la pobreza y el aumento de la violencia en los cen-
este capítulo, el documento de Roberto Samayoa postula tros urbanos. Cómo encaran los gobiernos, los ciudadanos
cinco factores comunes a las buenas prácticas de gestión ur- y el sector privado estos desafíos, es el tema de este capítulo.

bana: primero, una visión integral y de largo plazo, como Según Ben Richards, las ciudades no se han recuperado de
punto de partida para la definición de estrategias de acción; las crisis socioeconómica de los años ochenta, sino que por

segundo, un liderazgo integrador; tercero, la participación el contrario, las situaciones de pobreza, inseguridad e inac-
activa de todas las fuerzas vivas de la comunidad; cuarto, la cesibilidad a los servicios sociales básico se han agudizado.
innovación en la solución de los problemas; quinto, la in- Sumado a esto, el concepto de derecho social se ve restrin-
corporación del potencial de la empresa privada en la pro- gido por la elevada prioridad que tienen las metas de esta-
visión de servicios. bilidad macroeconómica. Consecuentemente, los centros
El caso del municipio de Valledupar presentado por Elias urbanos se han visto en la necesidad de desarrollar estrate-
Ochoa, constituye un buen ejemplo de exitosa adminis- gias de sobrevivencia en un ambiente de pragmatismo.
tración de los servicios sociales, explicado por: (i) una fuer- Frente a esta situación las municipalidades desempeñan
te participación ciudadana en soluciones innovadoras; y (ii) un papel crítico para enfrentar tres problemas fundamen-
la continuidad en las estrategias de gestión a lo largo de di- tales: segregación social, pobreza y violencia por su capaci-
ferentes administraciones. Los resultados más destacados dad de generar sentido de pertenencia y generar respuestas
han sido el manejo eficiente de las finanzas locales, y los ex- integrales.
celentes niveles de cobertura y calidad de las prestaciones Concentrándose en el tema de la pobreza, Alberto Et-
en educación, salud, vivienda e infraestructura básica. chegaray enfatiza el problema de desintegración social en
En su documento sobre el mecanismo de gestión parti- las ciudades resultante de las crecientes desigualdades. La
cipativa del presupuesto municipal, Raúl Pont muestra la solución del mismo depende, en gran medida, de la pro-
viabilidad del modelo utilizado por el municipio de Porto fundización de los procesos de democratización, la partici-
Alegre. Mediante un sistema de consulta que incorpora, en pación ciudadana, y la descentralización y modernización
diferentes formas, a más de 100.000 participantes repre- del Estado.
sentativos de los distintos sectores de la población, este
procedimiento permite definir una visión integrada de prio- Vivienda y mejoramiento de barrios
ridades de inversión y, al mismo tiempo, evaluar y super- Para introducir los estudios de caso sobre este sector,
visar la ejecución del presupuesto local. Michael Jacobs examina la evolución de políticas y estra-
Carlos Alberto d'Oliveira, por su parte, presenta el mo- tegias para el sector vivienda, estableciendo un marco de re-
delo de asistencia técnica y capacitación municipal desa- ferencia para entender el origen de los enfoques actuales y
rrollado por el Instituto Brasilero de Administración sugerir algunos principios para evaluar los mismos. El do-
Municipal (IBAM). Este modelo se basa en un sistema de cumento describe el proceso gradual de cambio desde una
provisión de servicios de capacitación definidos exclusiva- estrategia de intervención directa del gobierno como pro-
mente por la demanda efectiva de las instituciones locales. ductor y financiador de vivienda social, hacia un enfoque
Por último, el documento de Eduardo Castillo describe del Estado como facilitador de las acciones del mercado, for-
los logros obtenidos por la municipalidad de Guatemala, en mal e informal. En este nuevo enfoque, los temas clave
la movilización de recursos del sector privado para el me- son: (i) el fortalecimiento del mercado de la vivienda; (ii) el
joramiento del medio ambiente y el transporte público. diseño apropiado de los mecanismos de subsidios; y (iii) la
Mediante un sistema de alianzas con empresas privadas liberalización del mercado de tierra urbana.
basado en las estrategias del Plan Metrópolis 2010, el muni- En su documento sobre el sistema financiero para la vi-
cipio logró ampliar el volumen total de recursos para in- vienda en Costa Rica, Rebeca Grynspan describe el funcio-
versiones y el fortalecimiento de las instituciones encarga- namiento de un modelo altamente eficaz basado en la
das de aquellos sectores. combinación de subsidios a la demanda e incentivos a la
participación del sector privado como financiador y/o pro-
ductor. El caso demuestra, además, la viabilidad de solu-
6 Introducción
ciones basadas en la intermediación activa de las organiza- temprana, según el autor, es la acción sistemática y coor-
ciones no gubernamentales (ONG) para llegar a los secto- dinada entre el sector público, la comunidad y la familia,
res más pobres de la población (dos primeros estratos de para reducir el conjunto de factores externos que promue-
ingresos). ven la violencia en la vida cotidiana de los niños.
El caso Favela Bairros en Rio de Janeiro, presentado por En su discusión sobre el proceso de integración cívica
Sergio Magalhaes, constituye una de las primeras iniciativas contra la violencia en la ciudad de Rio de Janeiro, Rubem
gubernamentales para atender en gran escala los problemas César Fernandes describe la creciente institucionalización

de asentamientos informales en áreas metropolitanas de la de un movimiento surgido espontáneamente en la comu-
región. El documento señala que esto proviene de la actual

nidad, como expresión de repudio a los altos índices de de-
política de vivienda del municipio orientada a promover la lincuencia. Gradualmente, a través de esfuerzos de concer-
integración de los asentamientos espontáneos de la ciu- tación, consulta y diálogo entre los distintos sectores de la
dad, al tejido urbano formal. sociedad, se ha logrado establecer algunas estrategias de
Alberto Rosero, por su parte examina una experiencia de acción involucrando a las fuerzas de seguridad, a las orga-
mejoramiento integral de vivienda informal dirigida por nizaciones de barrios y al gobierno municipal.
una ONG en el Ecuador. La misma pone de relieve el es- El documento de Caroline Moser presenta los resultados
fuerzo del gobierno central para crear mecanismos de co- de una investigación realizada en cinco comunidades ur-
participación con las comunidades a fin de mejorar los banas de Jamaica, a fin de identificar las relaciones causa-
servicios de vivienda, la infraestructura básica y la organi- efecto entre violencia y pobreza. En su análisis, la autora
zación social. concentra la atención en la violencia como obstáculo a la
superación del estado de pobreza. Dentro de este concepto
Violencia urbana destaca, particularmente, la importancia del concepto de
En su discusión introductoria a los casos de buenas prácti- capital social, entendido como los mecanismos de recipro-
cas en respuesta a la violencia urbana, Rodrigo Guerrero en- cidad comunitaria que constituyen un activo importante
fatiza la necesidad de encarar este problema desde dos para la sobrevivencia de las familias. Los resultados del es-
perspectivas: prevención, y control y mitigación. En el pri- tudio muestran cómo la violencia tiende a erosionar este ca-
mer caso, se trata de atacar el problema desde sus causas pital reforzando los ciclos de pobreza. En línea con este
(alcoholismo, posesión de armas de fuego, tradiciones cul- argumento, Moser señala la necesidad de concentrar es-
turales, ineficacia de los sistemas de seguridad y justicia, fuerzos en acciones de reconstrucción y fortalecimiento
medios de comunicación, violencia familiar, pobreza y del capital social.
marginalidad). Las estrategias de control y mitigación hacen
referencia a la manera de responder eficazmente a las con- Financíamiento de la ciudad
secuencias. Ambas opciones requieren de la acción con- Los trabajos que se presentan en esta parte enfocan el
junta de los gobiernos y la sociedad civil. financiamiento de la ciudad desde dos puntos de vista: el
La presentación del Programa de Desarrollo, Seguridad y manejo de los recursos fiscales, tanto a nivel interguberna-
Paz (DESEPAZ) de Cali, efectuada por Gustavo de Roux, mental como municipal, y las estrategias orientadas a apo-
destaca tres logros esenciales: (i) el compromiso del muni- yar los sectores productivos locales, particularmente
cipio para realizar y financiar, conjuntamente con el go- micro-empresas y vivienda social. Al respecto, el docu-
bierno central, acciones de prevención y control de la mento de Kenneth Davey constituye una guía sencilla y
violencia; (ii) la creación de sistemas de vigilancia y coor- práctica para la administración eficiente de las finanzas lo-
dinación de esfuerzos entre instituciones públicas y priva- cales. El énfasis de este artículo se encuentra en seis rubros
das; y (iii) el desarrollo de sistemas de información como de acción que los gobiernos subnacionales deberán consi-
vehículo de educación y concientización de la comunidad derar: tarifas, impuestos, privatización, crédito, finanzas
urbana. intergubernamentales, y gastos. Así por ejemplo, dado el
Ronald Slaby, por su parte, señala que el origen de la riesgo político que implica la fijación de tarifas para los
mayor parte de las formas de violencia se encuentra en la servicios públicos, el autor recomienda la aplicación de un
niñez, y se manifiestan durante la adolescencia y juventud. sistema de actualización anual y automática. En lo que res-
Por consiguiente, la estrategia más importante es la pre- pecta a mecanismos crediticios, sugiere explorar la utiliza-
vención mediante acciones dirigidas, principalmente, al ción de mecanismos de bonos para permitir acceso al
primero de estos grupos etarios. La clave para la prevención mercado de capitales.
Daughters 7
Por su parte, Juan Antonio Zapata describe el proceso de cesariamente relación directa entre transferencias y esfuer-
descentralización fiscal en Argentina durante los últimos 15 zo fiscal. Es así que en los casos estudiados se observó que,
años y sus repercusiones sobre las relaciones interguberna- paralelamente a los aumentos de transferencias nacionales,
mentales. Al respecto, señala un aumento en el índice de se produjeron incrementos substanciales en los ingresos
dependencia de las provincias y municipios vis-a-vis el go- propios municipales.
bierno central. No debe sorprender por lo tanto, que la
conclusión de este trabajo refuerce la idea de que los go- Microfínanciamiento urbano

biernos subnacionales deben aumentar su correspondencia En una breve introducción a las presentaciones de casos,
(esfuerzo propio) fiscal, a fin de alcanzar un mayor grado de Rafael Guardans destaca la dimensión social implícita en el

autonomía. microfinanciamiento urbano. Aunque el éxito de estos sis-
temas dependa de conceptos de autodesarrollo y autosos-
Financiamiento municipal tenibilidad, por su fragilidad socioeconómica los mismos
En la introducción a los casos que siguen, el documento de requieren también de un considerable apoyo técnico e
Fernando Rojas analiza los puntos más destacados de las institucional.
distintas presentaciones, señalando los esfuerzos y logros al- Aristóteles Esperanza describe la experiencia de una de
canzados por las municipalidades del Estado de Paraná, en las primeras entidades financieras de apoyo al desarrollo
Brasil, y los gobiernos locales colombianos, en dos áreas: el económico de la microempresa que ha logrado alcanzar
mejoramiento del ahorro corriente, y el mayor acceso a las reconocimiento formal como intermediario financiero. Me-
fuentes de crédito para la inversión. diante una tecnología crediticia especializada, la Financie-
Los documentos presentados por Lubomir Ficinski y ra CALPIA, S.A. ha logrado mantener su compromiso de
Antonio Gómez Medaño representan ejemplos de meca- apoyo a sectores informales, apoyada en un control rigu-
nismos alternativos de financiamiento de la inversión mu- roso de su cartera. Adicionalmente, según el autor, la enti-
nicipal. En el primero, el autor describe la experiencia dad pretende ampliar el alcance de su actividades mediante
exitosa del estado de Paraná en la creación de un fondo de la apertura de una línea de préstamos para el mejoramien-
desarrollo urbano. Iniciado en 1981, la característica pri- to de la vivienda de interés social.
mordial de este esfuerzo fue su conversión de un instru- Por su parte, Eloísa Ulibarri presenta de manera ilustrati-
mento de racionalización de transferencias del estado a los va la experiencia de la Fundación Promotora de Vivienda
municipios, a un mecanismo crediticio autosustentable. (FUPROVI) en Costa Rica con el Programa del Habitat Po-
En su forma actual, el programa pone tanta prioridad en ac- pular Urbano. El énfasis particular de este artículo está en
tividades de fortalecimiento institucional de las instancias el éxito de FUPROVI como mecanismo de intermediación,
locales de gobiernos, como en la implementación de in- posibilitando el acceso de los sectores de menores recursos
novaciones crediticias. al sistema financiero nacional para la vivienda (SFNV).
Por su parte, el trabajo de Gómez Merlano analiza el Partiendo del análisis del Centro de Servicios Integrado
funcionamiento de la principal entidad de crédito público para el Desarrollo Urbano (PROA) del Municipio de El Alto
municipal en América Latina (Financiera de Desarrollo Te- (Bolivia), el trabajo de Raúl Bascón sintetiza el proceso de
rritorial—FINDETER—de Colombia) frente a un clima de montaje de un sistema crediticio adaptado a las realidades
competencia creciente con el sector financiero privado, y de socioeconómicas del sector informal. Luego de un proceso
elevado endeudamiento local. En sus conclusiones, el autor de ensayo y error orientado a identificar la mejor opción
apoya la legislación reciente del gobierno central de Co- para convertir a estas familias en sujetos de créditos, el pro-
lombia, tendiente a promover disciplina en las modalida- grama optó por: (i) trabajar activamente con los solicitan-
des de endeudamiento de los municipios y departamentos. tes para regularizar sus derechos de propiedad y permisos de
El último documento de este grupo, presentado por construcción; y (ii) negociar con la banca comercial la flexi-
Alberto Maldonado, retoma la experiencia de descentrali- bilización de los requisitos de garantías y documentación.
zación fiscal en Colombia, vinculándola al desempeño fis-
cal de los gobiernos locales. Nuevamente aquí se examina Medio ambiente urbano
el impacto del aumento de las transferencias centrales sobre La amenaza actual y potencial que las concentraciones ur-
el esfuerzo propio fiscal de 50 municipios colombianos. En banas representan sobre el medio ambiente constituye una
contraposición con las preocupaciones de Zapata respecto de las problemas más urgentes a considerar en las estrategias
al caso Argentino, Maldonado concluye que no existe ne- de desarrollo de las ciudades. Aspectos tales como el deterio-
8 Introducción
ro de la calidad y el agotamiento de los recursos naturales, de Lima, Price concluye que la viabilidad de esta modalidad
la contaminación del aire y el aumento de la vulnerabilidad de operación está estrechamente vinculada al tipo de
a los desastres naturales, se incorporan cada vez con más acuerdos que se establezcan con el sector público y a su
frecuencia en la listas de preocupaciones de las políticas ur- cumplimiento.
banas. Asimismo, los conceptos de mejoramiento de la ca- En su documento, Francisco Piedrahita revisa la expe-
lidad de vida están tomando más importancia en el diálogo riencia de las empresas públicas de Medellín a cargo de los
entre la ciudadanía y gobiernos locales. La relación entre ur- servicios de agua potable, alcantarillado y limpieza, enfati-

banización y medio ambiente y el diseño de políticas sen- zando los logros de un sistema basado en conceptos de au-
sibles, constituyen los temas centrales de esta parte.

tonomía administrativa y financiera. Este caso demuestra
Al respecto, en su presentación David Edelman introdu- que, sin desconocer las ventajas de las opciones de privati-
ce los elementos de la agenda del medio ambiente urbano zación, ésta no es condición necesaria para lograr eficien-
haciendo énfasis en la característica multisectorial de esta cia y efectividad en la provisión de servicios de saneamiento
problemática. Al respecto, el autor hace hincapié en la ne- ambiental.
cesidad de introducir medidas regulatorias y de control Sobre este último tópico, Juan Carlos Fontana presenta
para asegurar adecuada coordinación entre los diferentes un panorama diferente. En la discusión del caso de la Cor-
agentes intervinientes. poración Aguas Argentinas, se observa que la privatización
A través de la experiencia del municipio de Sao Paulo, el de los servicios de agua y alcantarillado del área metropo-
autor discute la necesidad de acciones integradas vertical- litana de Buenos Aires ha sido una opción exitosa para
mente (intergubernamental) y horizontalmente (entre ins- lograr ciertas metas. Una vez más, en este caso, el autor se
tituciones del municipio). En todos los casos, estas acciones refiere a uno de los riesgos inherentes en la concesión de
se definen en base a mecanismos de concertación que giran servicios, cual es la tensión y diferencias de opinión que
en torno a objetivos comunes de mejoramiento de la cali- pueden existir entre las entidades públicas reguladoras del
dad de vida. Por último, el documento señala la importan- servicio y la concesionaria.
cia de la disponibilidad de instrumentos legales para
asegurar el cumplimiento de normas de control ambiental. Conclusiones
Uno de los aspectos más importantes que surge de este tra-
Servidos de saneamiento ambiental bajo es que si bien las ciudades enfrentan una gama amplia
La administración de servicios de saneamiento ambiental es y compleja de desafíos, cuentan, sin embargo, con un es-
un tema especializado y dominante en la agenda de los al- pectro igualmente amplio de potencialidades y recursos.
caldes de ciudades. Para introducir los casos referentes a este Como queda demostrado, los procesos de descentraliza-
tema, Fabrice Henry examina los principales factores insti- ción y urbanización han generado en la región un floreci-
tucionales, financieros y técnicos a considerar en el diseño miento de iniciativas de innumerables actores locales,
de sistemas de provisión de servicios de agua potable, al- unidas a los esfuerzos de modernización emprendidos por
cantarillado y residuos sólidos. En la esfera institucional, los gobiernos centrales. Las conclusiones que se presentan
Henry analiza la polémica existente en torno a la descen- a continuación sintetizan aspectos destacados de las ante-
tralización y/o privatización de estos servicios. La conclu- riores presentaciones.
sión con respecto a la primera es que ésta sólo funciona si,
al mismo tiempo, las empresas a cargo de los servicios fun- Principios de acción
cionan autónomamente, sin interferencias políticas. En el • El desarrollo económico de una región urbana puede
caso de la privatización el autor indica que ésta no consti- ser fuertemente influenciado por acciones concertadas de la
tuye en si misma una alternativa óptima, al menos que se comunidad local. Para esto se requieren dos condiciones bá-
establezcan mecanismos de regulación que aseguren equi- sicas: la creación de un mecanismo de planificación estraté-
dad en el acceso. gica y el desarrollo de una cultura de competitividad en los
Los tres casos seleccionados son representativos de la estándares de prestación de servicios y de calidad de vida.
gama de opciones institucionales para la gestión de servi- • Una de las características de la problemática urbana
cios de saneamiento ambiental. El documento de Jorge es su dimensión multisectorial. Los gobiernos locales pue-
Price presenta la opción de otorgar en concesión servicios den trabajar más fácilmente que las instituciones nacionales
de limpieza y eliminación de residuos sólidos a través de para atender en forma integral problemas de esta naturaleza.
microempresas. Analizando la experiencia de la ciudad • Para lograr eficiencia y competitividad en su gestión,
Daughters 9
el gobierno local necesita actuar rigurosamente sobre asen la provisión de servicios públicos urbanos.
pectos fundamentales de administración básica tales como • Se pueden movilizar los recursos del mercado para
tarifas, impuestos y recursos humanos. atender a las necesidades de vivienda de los sectores de
• Los gobiernos locales pueden contribuir de manera bajos ingresos, bajo ciertas condiciones: creación de meca-
efectiva para mitigar las condiciones de segregación, aisla- nismos de subsidio a la demanda, explícitos y focalizados;
miento y vulnerabilidad de los grupos de bajos ingresos en adecuación de los procedimientos del sector formal a con-
las ciudades, mediante acciones orientadas a reconstruir el sumidores de bajos ingresos; y existencia de entidades de in-

capital social y a vincular las actividades de los sectores termediación que faciliten el acceso de comunidades pobres
formal e informal. a los mercados formales.

• La incorporación del sector privado puede ser un • Los mecanismos definanciamientode inversiones mu-
instrumento poderoso para mejorar la eficiencia en la pro- nicipales se aproximan cada vez más a las reglas del mer-
visión de servicios públicos urbanos. Sin embargo, esta mo- cado financiero privado. En consecuencia, los gobiernos
dalidad requiere de un sector público capaz de asumir las locales necesitan mejorar sus sistemas de administración fi-
necesarias funciones regulatorias y de compensación social nanciera para continuar siendo sujetos de crédito.

y el Caribe en el siglo XXI
Las ciudades de América Latina
PRIMERA PARTE


13
Nuevas direcciones en política

y gestión urbana
Richard Batleyi

Nuevos patrones urbanos ducción industrial pesada. Para muchos analistas, ello es el
La región de América Latina y el Caribe es altamente urba- fin del aislamiento de las economías nacionales—la globa-
nizada. En 1990, la región tenía la misma población que Eu- lización—que constituye el factor más importante que afec-
ropa (440 millones de habitantes) y alrededor del mismo ta el futuro de las ciudades (Harris y Fabricius; 1996,
porcentaje (el 71 por ciento) de sus habitantes vivían en Townroe, 1996; Sassen, 1994).
zonas urbanas. En México y gran parte de América del Sur, Las poblaciones y los administradores urbanos enfrentan
el período de rápido desarrollo urbano asociado con la tran- nuevos conflictos y oportunidades en un entorno de rees-
sición de una economía rural a una economía urbana ya ha tructuración de las economías urbanas, lo que representa
pasado y con él, el período de mayor presión sobre los ad- ventajas para algunos y desventajas para otros, y en el que
ministradores para proveer la infraestructura básica de los la resolución de problemas está transfiriéndose a los nive-
servicios urbanos. Lo que se observa ahora es una presión les locales. De manera que el contexto de la administración
de distinta naturaleza sobre los administradores urbanos, urbana en los años ochenta y noventa se ve afectado por
derivada de los cambios ocurridos en la economía mundial, dos tendencias contrastantes: la globalización y la descen-
la reestructuración del sistema urbano, el deterioro de al- tralización.
gunos aspectos de la economía y el surgimiento de nuevas La globalización ha seguido a la liberalización de las eco-
demandas. nomías nacionales. El primer impacto fue la disminución
En 1990, la región contaba con 36 ciudades de más de un del PIB per cápita durante los años ochenta en todos los pa-
millón de habitantes, dos de las cinco ciudades más gran- íses de la región, excepto en Chile, Colombia y Jamaica. El
des del mundo y ocho de las cincuenta más grandes, aun- segundo ha sido la recuperación económica, particular-
que las ciudades de más de un millón de habitantes estaban mente en el Cono Sur, pero con crecientes desigualdades so-
creciendo mucho más lentamente que la población en ge- ciales y espaciales, que afectan especialmente a los centros
neral. Las principales ciudades—México, Sao Paulo, Buenos urbanos.
Aires y Rio de Janeiro—mostraban tasas de crecimiento in- La descentralización de las responsabilidades a los nive-
feriores al 2 por ciento anual (UNCHS, 1996). Por otra les locales de gobierno ha coincidido en casi todos los paí-
parte, alrededor de esas ciudades se habían desarrollado ses con la democratización; en realidad, la descentralización
"núcleos urbanos", al relocalizarse las industrias estableci- ha sido considerada un fenómeno intrínseco al proceso de
das y desarrollarse nuevas industrias en un radio de 100 a democratización.
200 kilómetros. Paradójicamente, la descentralización parece estar pro-
Si bien parte de este cambio se habría producido de cual- duciéndose al mismo tiempo que la globalización y la li-
quier forma, el ajuste estructural y la liberalización de las beralización de las economías. Los gobiernos nacionales
economías nacionales protegidas están acelerando la de- reducen su ámbito de acción, mientras los gobiernos loca-
clinación de las grandes ciudades como centros de pro- les asumen nuevas responsabilidades. Este trabajo se refie-
re esencialmente al "espacio de maniobra" que los políticos
1
Director, Grupo de Administración del Desarrollo, Universidad de Birmingham. y los administradores urbanos pueden encontrar en un
14 Las ciudades de América Latina y el Caribe en el siglo XXI
mundo más competitivo y en un proceso masivo de cam- racterizan a gran parte de América Latina presentan la ven-
bio. Su mensaje aboga en contra de un pesimismo pasivo taja de que las industrias y las oficinas trasladadas quedan
y a favor de un realismo orientado a la acción. dentro de la jurisdicción impositiva de las ciudades.
De acuerdo con el argumento de Sassen, parece ser que
¿Estamos indefensos frente a la globalización? nuevamente son las principales ciudades regionales—Sao
La primera pregunta que se plantea a quienes se interesan Paulo, Buenos Aires, México, Miami—las que cuentan con
por la política y la administración urbana es si puede ha- la base de servicios necesaria para el "nuevo orden", mien-

cerse algo efectivo frente a la globalización. Algunos auto- tras que las pequeñas localidades a las que han emigrado las
res que se han referido al impacto de la globalización industrias en los últimos años pueden sufrir un deterioro

podrían fácilmente inclinarnos al fatalismo o al pesimismo económico al fracasar las nuevas industrias locales o tras-
acerca de las oportunidades de todas las ciudades y no sólo ladarse hacia regiones totalmente nuevas.
las que están más vinculadas globalmente. El argumento ge- Sin embargo, incluso las ciudades "globales" no pueden
neral es que la liberalización y el cambio tecnológico han sentirse seguras: la reestructuración de sus propias econo-
hecho que las economías nacionales estén mucho más di- mías significa pérdida de empleos en las manufacturas, las
rectamente expuestas a una economía mundial cada vez tareas rutinarias de oficina y la administración pública; los
más integrada. Las ciudades se hallan en la avanzada del nuevos empleos en los servicios comerciales basados en la
cambio porque constituían el centro de las actividades información sólo están disponibles para una reducida pro-
ahora más amenazadas: las industrias de fabricación orien- porción de la población (UNCHS, 1996). Por una parte,
tadas al consumo interno, los servicios que respaldan a crece el empleo de alto ingreso en los sectores de servicios
esas industrias y sus trabajadores, y la administración comerciales, mientras que por la otra, una creciente pro-
pública. porción de la fuerza laboral debe recurrir al sector informal
De acuerdo con el argumento de la globalización, ello no de la economía para encontrar empleo (UNCHS, 1996; Ha-
significa necesariamente que las ciudades pierdan su "razón rris y Fabricius, 1996; Sassen, 1994). Las desigualdades se
de ser" como puntos nodales de la economía, sino que de acentúan en la medida en que las clases medias se contra-
alguna manera se conviertan en puntos nodales en un sis- en o abandonan la ciudad en favor de quienes se encuen-
tema internacional en vez de nacional (Amin y Thrift, tran en el centro y la periferia de la nueva economía global.
1994). Si bien la economía global está dispersa territorial- Miami podrá ser la capital de los servicios comerciales de
mente, aún requiere lugares en los que se concentre lo que América Latina, pero a su vez también es la cuarta ciudad
Sassen denomina las "funciones de comando" de las em- más pobre de los Estados Unidos (Financial Times, 17 de fe-
presas multinacionales y los servicios comerciales especia- brero de 1997).
lizados (especialmente las finanzas y la administración de ¿Están destinadas las capitales en las que se encuentran
las informaciones) que requieren tales empresas. Estas fun- las principales empresas del mundo a incrementar la desi-
ciones pueden llevarse a cabo en un menor número de gualdad y la exclusión social? ¿Están las ciudades que ca-
ciudades globales y en centros subregionales, que en con- recen de los nuevos servicios comerciales destinadas a la
secuencia se convierten en "lugares de inmensa concen- decadencia, en la medida en que las actividades manufac-
tración de poder económico", mientras que las ciudades tureras en gran escala, las actividades de procesamiento y
"que eran importantes centros manufactureros sufren una las actividades rutinarias de oficina las abandonan y son
notable declinación" (Sassen, 1994, pág. 120). reemplazadas por nada, un "vasto terreno que contiene
Si bien algunas industrias pueden fracasar en la nueva ciudades, pueblos y aldeas cada vez más desvinculados de
competencia internacional, las que prosperan probable- esta nueva dinámica de crecimiento internacional" (Sassen,
mente lo hagan fuera de los antiguos centros urbanos, por- 1994, pág. 39) Parecemos enfrentar una reversión del ar-
que las nuevas tecnologías de fabricación requieren más gumento de la dependencia: la nueva pesadilla es la des-
espacio, mientras que los mejores medios de transporte in- vinculación de la economía global.
terurbano permiten la transferencia hacia la periferia de las
ciudades y más allá (Mohán, 1994). No sólo la industria se Cinco propuestas
traslada del centro de las ciudades a la periferia, sino tam- Este trabajo se basa en cinco propuestas que ofrecen algu-
bién, según Sassen, lo hacen aquellos aspectos de adminis- na esperanza, aunque dentro de las limitaciones y las opor-
tración rutinaria de oficina que requieren una gran fuerza tunidades de la globalización:
laboral. En este sentido, las grandes municipalidades que ca- • Las desigualdades aparentes en las ciudades de Améri-
Batley 15
ca Latina no pueden explicarse como el resultado inevita- económica negativa es procurar contener o controlar la si-
ble de la globalización. tuación a través de la segregación espacial. La segregación
• Los factores que hacen que una ciudad sea viable, eco- residencial de los nuevos ricos con respecto a los pobres y
nómica y ambientalmente, son diferentes para los distintos las clases medias constituye un hecho cada vez más notable;
segmentos de la población. con frecuencia es también un hecho administrativamente
• El destino de las ciudades no está predeterminado sino consolidado en la forma de estrechos límites municipales
sujeto a la influencia de los agentes sociales. que hacen más difícil compartir recursos dentro de las

• Entre los agentes sociales decisivos figuran los políti- zonas metropolitanas. Otro creciente fenómeno urbano es
cos y los gerentes locales, respaldados por otros niveles de la diferenciación entre los ricos y los pobres en cuanto a los

gobierno y en asociación con la sociedad civil. tipos de servicios (compras, entretenimientos, educación,
• Las ciudades necesitan gerentes que tengan una esfe- salud) a los que tienen acceso.
ra de autonomía dentro de la cual operan. La alternativa a la segregación es la acción estatal ten-
diente a corregir la exclusividad de una economía cada vez
Los desigualdades aparentes en las ciudades de más polarizada. Si los sectores dinámicos de la economía ge-
América Latina no pueden explicarse como el resultado neran recursos, en principio éstos pueden redistribuirse: es
inevitable de la globalización en este aspecto de política que América Latina parece estar
Por las razones identificadas anteriormente, la liberalización rezagada. El trabajo considera dos tipos de enfoques redistri-
y la globalización pueden incrementar dos tipos de desi- butivos: uno en el que el sector público toma la iniciativa
gualdades: (a) la desigualdad entre ciudades: dependiendo en el desarrollo económico local, coordinando la respues-
de su inserción en la economía regional e internacional, las ta de las ciudades ante el cambio y proporcionando la
ciudades presentan diferentes oportunidades de creci- infraestructura básica necesaria para la inversión, y otro
miento económico y desarrollo urbano; (b) la diferencia- que involucra los servicios sociales y la redistribución del
ción social entre las personas que cuentan con las ingreso.
habilidades necesarias para la incorporación directa en las Para que el crecimiento sea inclusivo, debe ser muy di-
actividades vinculadas globalmente y aquéllas que están in- námico o estar sujeto a instrumentos de redistribución por
tegradas indirectamente a través de empleos de bajo valor parte del gobierno, con un adecuado ámbito territorial,
y operaciones informales de servicios. atribuciones y fuentes de ingresos para captar y redistribuir
En primer lugar, nuestro argumento es que el nivel de de- los recursos. Las políticas redistributivas pueden resultar
sigualdad dentro y entre las ciudades latinoamericanas es cada vez más difíciles de aplicar en condiciones de libera-
mayor que el que puede explicarse en función de la globa- lización y competencia por inversiones móviles entre ciu-
lización; en segundo lugar, que los gobiernos pueden re- dades y regiones. En estas condiciones, la pregunta es si la
ducir las desigualdades, y en tercer lugar, que si los redistribución entre regiones y grupos sociales logrará y
gobiernos actúan deben estar sometidos a presiones políti- conservará el apoyo político.
cas para hacerlo. Puede ocurrir que la agenda política en favor de la acción
El nivel de vinculación con la nueva economía inter- redistributiva pueda basarse en las demandas de los perde-
nacional no explica el grado de desigualdad aparente en dores. Pero se plantea el interrogante de si éstos cuentan
muchas ciudades latinoamericanas: las regiones menos vin- con la capacidad para promover eficazmente sus intereses
culadas (África al sur del Sahara) y las más vinculadas (Asia y si la cultura política permite que los poderosos escuchen
oriental, Europa) del mundo muestran grados mucho me- esas inquietudes. Por otra parte, puede ocurrir que quienes
nores de desigualdad. Parte de la explicación puede residir pertenecen a los sectores dinámicos de la economía reco-
en la forma y no en el nivel de vinculación, aunque pare- nozcan que su propia inclusión puede depender en última
cería que también deben existir factores políticos y cultu- instancia del mantenimiento de un estándar de vida (ur-
rales endógenos. bana) que continúe siendo atractivo para los inversionistas
Si existe un importante y creciente número de personas internacionales. La redistribución puede ser necesaria para
y pueblos "desvinculados de la dinámica del crecimiento", evitar la inestabilidad política, situaciones urbanas explo-
¿qué puede hacerse? Los pobres pueden procurar sobrevi- sivas y un deterioro urbano en el cual las propias clases altas
vir dentro de la economía introvertida de los desposeídos, se verían perjudicadas. Pueden verse obligadas a reconocer,
comerciando entre sí sobre la base de la débil afluencia del como concluye un estudio internacional, que "para atraer
"circuito superior", la economía monetaria. Una respuesta y retener a las empresas multinacionales y transnacionales,
se ejerce mayor presión para que los gobiernos locales ferentes puntos de vista acerca de lo que para ellos signifi-
provean un elevado nivel de servicios que mejoren la efica una ciudad sostenible, sino que tienen diferente capaci-
ciencia y la calidad de la vida" (McCarney, 1996). En con- dad para influir sobre la agenda urbana. El proceso político
secuencia, la redistribución al nivel nacional y de las moldea la influencia de los agentes sociales.
ciudades puede ser necesaria para la inserción en la econo-
mía global. EI destino de las ciudades no está predeterminado sino
sujeto a la influencia de los agentes sociales

Los factores que hacen que una ciudad sea viable son Este trabajo se opone al punto de vista mecánico sobre las

diferentes para los distintos segmentos de la población perspectivas del desarrollo urbano. En Europa y América La-
Se plantea el problema de la viabilidad social, económica y tina existen numerosos ejemplos de ciudades pequeñas y
ambiental de las ciudades frente a las presiones del cambio. medianas que no gozan de una posición global o regional
Este problema ha sido generalmente planteado como si (en un sentido subcontinental) pero que son prósperas en
hubiera una respuesta universal y técnica; en otras palabras, base a funciones manufactureras locales, de procesamien-
como si hubiera una respuesta independientemente de la to o de servicios que sólo están vinculadas en forma vaga
posición de las personas en la sociedad. Los aspectos am- y en última instancia con la economía global (como en úl-
bientales con frecuencia parecen ser el último reducto de los tima instancia todo debe estarlo).
estándares absolutos concebidos por los profesionales. Se Existen dos argumentos en contra del punto de vista
propone, en cambio, que la "viabilidad" es un aspecto so- mecánico. El primero es que, mientras que cada pueblo y
cialmente definido, un concepto relativo, es decir, relativo ciudad tiene que reaccionar ante los cambios en la econo-
a las perspectivas de diferentes grupos sociales en diferen- mía global, lo hacen desde su propio punto de partida
tes contextos culturales. Por ejemplo, para la mayoría de los económico: ante las presiones comunes caben distintas re-
visitantes occidentales, Calcuta parece haber superado los acciones. El segundo es que el destino de las ciudades no
límites de la tolerancia ambiental, pero la gente continúa está sólo determinado a nivel global ni por el punto de
viviendo allí e incluso emigrando a la ciudad. Las ciudades partida heredado: los actores locales también pueden tener
pueden reducir su importancia económica, pero no mue- influencia. Ciudades como Glasgow y Fortaleza han logra-
ren. ¿A qué grado de miseria puede caer una ciudad y aún do superar el deterioro; pequeñas industrias en pueblos
ofrecer condiciones mínimas de viabilidad para los pobres? cercanos a Venecia y Bolonia (Slater, 1991; Leonardo y Na-
Es preciso reconocer que los diferentes grupos sociales netti, 1990) y en Yucatán (De Luisa, 1996), han trabajado
dentro de la ciudad tienen diferentes necesidades y priori- exitosamente con los gobiernos locales para proyectarse.
dades. Los distintos grupos de ingresos asignarán un dife- Enfatizamos el concepto de agencia social, y no sólo de con-
rente orden de importancia a las oportunidades de obtener secuencias sociales.
ingresos, la seguridad urbana y la pureza del aire. Los bue- Los agentes sociales locales, entre ellos los políticos, los
nos ambientalistas podrán sostener que no existen necesa- funcionarios, los grupos económicos, las empresas y las
riamente compensaciones, que las ciudades pueden ofrecer unidades familiares, pueden tomar acción creando víncu-
oportunidades de empleo y al mismo tiempo mejorar el los económicos, pueden "navegar" en forma oportunista y
medio ambiente, pero ello probablemente no sea lo que ejercer presión en defensa de sus propios intereses, movili-
ocurre en la práctica. Por lo menos en ciertas etapas de de- zar recursos locales, y aplicar y redistribuir recursos con el
sarrollo, los estándares ambientales técnicamente evaluados fin de mejorar la calidad de la vida local. Los responsables
parecen decrecer al incrementarse las oportunidades de de la adopción de las decisiones tienen alguna capacidad
empleo. para crear las circunstancias en las cuales las empresas y las
En vez de dejar que las políticas estén impulsadas por unidades familiares pueden encontrar sus propias solucio-
normas técnicas o estándares absolutos, puede resultar más nes y ajustar el desarrollo urbano a las necesidades de los
apropiado responder a las definiciones que los ciudadanos pobres, como Mohán (1994) halló en Bogotá y Cali.
realizan acerca de sus prioridades. Ello plantea el problema
del proceso político a través del cual los distintos segmen- f ntre los agentes sociales decisivos figuran los políticos
tos de la población pueden establecer la agenda de los res- y los gerentes locales, respaldados por otros niveles
ponsables de la formulación de políticas que moldean la de gobierno y asociándose con la sociedad civil.
ciudad y asignan los recursos urbanos. Los grupos econó- En la actualidad existe un punto de vista casi convencional
micamente dominantes y los marginados no sólo tienen di- entre los gobiernos latinoamericanos, que es ampliamente
Batley 17
compartido por los organismos internacionales y los me- mover el desarrollo urbano entre las empresas y las autori-
dios académicos, de que la descentralización incrementa las dades municipales cuando el capital privado y el gobierno
posibilidades de un desarrollo urbano positivo. El argu- están descentralizados y comparten un interés local. Tales
mento es que los gobiernos locales, las unidades familiares coaliciones se han identificado en los Estados Unidos y el
y las empresas se hallan en mejor situación que quienes se Reino Unido (Logan y Molotch, 1988; Harding, 1990), en
encuentran en el centro para responder en forma flexible a la "banana" mediterránea de Italia, Francia y España
las oportunidades económicas y para comprender las ne- (Instituto Europeo de Asuntos Urbanos, 1992), y México
cesidades locales y la capacidad para prestar servicios. (Batley, 1992). Los acuerdos formales entre el gobierno y las

Mohán concluye el estudio de cuatro años sobre Bogotá y empresas privadas para planificar conjuntamente sus in-

Cali, auspiciado por el Banco Mundial, de la siguiente versiones al nivel municipal y regional se llevan a cabo
manera: "La enseñanza clave de este estudio es que el cre- mediante "contratos de planificación" en Francia y Méxi-
cimiento urbano resulta más fácil de administrar exitosa- co (Le Gales y Mawson, 1995; Batley, 1992).
mente si la labor de administración está descentralizada en La descentralización y la coordinación política: en el pasado,
forma tal que permita respuestas endógenas a las cam- los gobiernos nacionales, respaldados por organismos do-
biantes circunstancias" (Mohán, 1994, pág. 281). nantes, han promovido formas técnicas de coordinación
En este trabajo se proponen algunos temas particulares entre organismos públicos y municipalidades, especial-
en materia de descentralización: la necesidad de contar mente en zonas metropolitanas. Muchos de estos organis-
con un amplio panorama de la gama de actores locales in- mos de planificación metropolitana han enfrentado
teresados en la política urbana; la posibilidad de institu- problemas de rivalidad y resistencia. ¿Cuál es la alternati-
cionalizar asociaciones entre los sectores público y privado va? La idea de que el buen gobierno urbano comprende per-
en materia de políticas; la descentralización y la coordina- suasión e intercambio de información con frecuencia entre
ción política; y la necesidad de que el gobierno central res- órganos autónomos públicos y privados, conduce al reco-
palde la acción local. nocimiento de que los instrumentos de coordinación y
Un amplio panorama de la gama de actores locales: los or- planificación deben ser políticos y negociados en vez de téc-
ganismos encargados del desarrollo urbano no son sólo nicos y autoritarios (Barlow, 1991; Davey y otros, 1996).
aquéllos que tienen una responsabilidad gubernamental Es a través de procesos de comando político y no técni-
formal. Los políticos y los administradores de las ciudades co que puede lograrse la integración entre sectores. El go-
deben colaborar cada vez más con otros agentes no sólo en bierno municipal, y no la administración local, constituye
los procesos de ejecución sino también en los procesos po- por lo tanto el núcleo (la base misma de la gobernabilidad
líticos y de formulación de políticas. La literatura angloa- local) desde el cual las instituciones políticas pueden de-
mericana se refiere ahora a la "gobernabilidad" y no sólo al sempeñar un papel de coordinación, administrando las
gobierno, reconociendo el hecho de que el gobierno sólo redes que existen a través de los organismos públicos y pri-
constituye una entre varias redes de organizaciones que vados y las distintas esferas de gobierno. Para ello, sin em-
actúan, incluso en las ciudades (Stoker, 1996, Harvey, 1989, bargo, las municipalidades deben contar con suficientes
McCarney, 1996(b)). Las redes que afectan el desarrollo ur- atribuciones. El problema es si todos los gobiernos locales
bano podrían incluir no sólo los políticos y administrado- latinoamericanos tienen suficiente poder y son suficiente-
res gubernamentales locales, sino también otros niveles de mente respetados como instituciones representativas de
gobierno, organismos públicos, grupos empresariales, pro- los valores locales como para desempeñar este papel de co-
pietarios, financistas, organizaciones comunitarias, y a ordinación.
veces organismos internacionales. Este tipo de enfoque La necesidad de que el gobierno central respalde la acción
concatenado de la administración urbana constituye una local: si bien un gobierno local efectivo requiere libertad
práctica corriente en América Latina, por lo menos infor- frente a la dominación de los niveles superiores de gobier-
malmente. no (y de los donantes), necesita apoyo y dirección estraté-
La posibilidad de institucionalizar asociaciones entre los sec- gica para proporcionar los recursos y el marco dentro del
tores público y privado en matería de políticas: las relaciones cual opera. La autonomía purista puede simplemente sig-
entre los principales intereses públicos y privados pueden nificar el abandono de los más débiles: lo que se requiere es
institucionalizarse, ya sea en la forma de "coaliciones de un "federalismo cooperativo" (Davey, 1996). Ante la des-
crecimiento" semiformales o de "contratos" formales de centralización, también es preciso redefinir y en ciertos as-
planificación. Es probable que existan coaliciones para pro- pectos fortalecer las funciones al nivel central o estatal.
¿os ciudades necesitan gerentes con una esfera La gestión del desarrollo urbano y de los servicios loca-
de autonomía dentro de la cual operan les implica que los administradores deben responsabilizar-
La dirección política, por sí sola, no es suficiente: la políti- se ante el público por su desempeño en la aplicación de las
ca debe aplicarse y sostenerse. El desarrollo urbano latino- políticas dentro de sus presupuestos. A cambio, deben tener
americano muestra numerosos casos de logros de corta una clara esfera de autonomía con respecto al uso de los re-
duración alcanzados mediante una decidida pero tempo- cursos (incluido el personal) y a las decisiones que adopten
raria dirección política. Las políticas sostenidas son menos de acuerdo con su propia evaluación de las prioridades.

comunes. La gestión debe ser considerada como el espacio Las condiciones para una efectiva gestión pública pueden

que ocupa la brecha entre el liderazgo político y la admi- ser mayores en un gobierno descentralizado porque a ese
nistración burocrática. nivel son más claras (i) las prioridades de los usuarios, (ii)
En América Latina, la brecha gerencial es cubierta gene- las relaciones entre la acción y los resultados, y (iii) la rela-
ralmente por los "asesores" y otros "cargos de confianza" ción entre los costos y los beneficios. Por otra parte, preci-
nombrados políticamente que tienen la virtud de su lealtad samente por las mismas razones, el gobierno municipal
con el liderazgo. En los casos en que este sistema funciona, está más expuesto políticamente que el gobierno central o
pueden lograr una rápida acción con un alto grado de res- los gobiernos regionales. Las presiones para que los políti-
ponsabilidad informal; cuando es débil, el resultado se cos intervengan son directas, y puede no existir el "espacio
traduce en leyes y declaraciones de política que no se apli- político" para cultivar los beneficios a largo plazo de una
can en la práctica. En cualquier caso, lo que falta es la buena administración. Las fuentes de las finanzas munici-
continuidad en la ejecución, la responsabilidad formal por pales, al ser generalmente formas de tributación directa y
el uso eficiente y efectivo de los recursos, y la memoria tasas, pueden politizar la acción municipal.
institucional.
Batley 19
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21
Las ciudades en la economía global

Saskia Sassen1

M e pidieron que explicara por qué y cómo influyen las
ciudades en la economía global de la actualidad. ¿Tie-
dades económicas y la integración de sistemas que consti-
tuyen la base de la era económica actual ha contribuido a
nen ahora un papel diferente del que tenían hace veinte o la creación o ampliación de funciones centrales, en tanto
treinta años? Esto es, una manera particular de analizar la que la complejidad de las operaciones ha llevado a un au-
importancia de las ciudades en la actualidad, puesto que la mento de la demanda de servicios sumamente especializa-
mayoría de las ciudades probablemente han tenido poca in- dos. En vez de volverse obsoletas debido a la dispersión
teracción con la economía global y se han visto poco afec- posibilitada por la tecnología de la información, muchas
tadas por su crecimiento. Sin embargo, este es un asunto ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de
importante que merece un examen más profundo porque mando, son sitios de producción postindustrial para las
muchos expertos y legisladores parecen estar convencidos principales industrias de nuestro período (las finanzas y
de que la globalización y la nueva tecnología de la infor- los servicios especializados) y son mercados nacionales o
mación marcan el fin de la importancia económica de las transnacionales en los que tanto las empresas como los go-
ciudades. biernos pueden adquirir instrumentos financieros y servi-
La capacidad de dispersión que surge de la globalización cios especializados.
y la telemática (la instalación de fábricas en otros países, la Cuántas ciudades de este tipo hay, cómo cambia su jerar-
expansión de las redes mundiales de filiales y subsidiarias, quía y cuan innovador es su desarrollo son temas debati-
el traslado de servicios auxiliares a los suburbios y fuera de bles, pero existe un acuerdo creciente en tomo a la realidad
las metrópolis) llevó a muchos observadores a afirmar que de una red de grandes ciudades tanto en el norte como en
las ciudades se volverían obsoletas en un contexto econó- el sur que funcionan como centros de coordinación, con-
mico caracterizado por la globalización y la telemática. De trol y servicios del capital global.
hecho, muchos de los grandes centros industriales de otrora La introducción de las ciudades en un análisis de la glo-
en los países más desarrollados sufrieron un severo dete- balización de la economía nos permite reconceptualizar
rioro. No obstante, contrariamente a todos los pronósticos, estos procesos en forma de complejos económicos concre-
también aumentó la concentración del poder económico de tos situados en lugares específicos. La concentración en las
las grandes ciudades. ¿Por qué? ciudades descompone la nación en diversos componentes
Una forma de resumir mi respuesta a esta pregunta y el subnacionales, algunos profundamente articulados con la
argumento que presentaré es que la ubicación es funda- economía mundial y otros desvinculados de ella. También
mental para los múltiples circuitos que conforman la globa- es una señal de la importancia decreciente de la economía
lización de la economía. Un tipo de ubicación estratégica nacional como categoría unitaria en la economía global.
para estos acontecimientos, que constituye el tema de este
trabajo, es la ciudad. También revisten importancia las El nuevo papel de los servicios en la economía y
zonas de maquiladoras y los distritos de tecnología de sus repercusiones en las ciudades
punta, como el Silicon Valley. Este nuevo o considerablemente mayor papel que de-
La combinación de la dispersión geográfica de las activi- sempeña un tipo determinado de ciudad en la economía
mundial desde principios de los años ochenta resulta bási-
i Profesora de urbanismo, Universidad de Columbia, Nueva York. camente de la intersección de dos procesos importantes.
Uno es el marcado aumento de la globalización de la acti- hipermovilidad de sus productos y el alto grado de pericia
vidad económica, que ha elevado la escala y la complejidad de sus profesionales, y no en función del proceso laboral y
de las operaciones económicas, estimulando el crecimien- la infraestructura necesaria de instalaciones y empleos no
to de las funciones multinacionales de alto nivel en las especializados que también forman parte de estas indus-
sedes y la proliferación de servicios para empresas, en par- trias. Junto con la hipermovilidad de sus productos hay una
ticular servicios empresariales avanzados. El segundo es la vasta estructura de trabajo que es mucho menos móvil y
intensidad creciente de los servicios en la organización de que en realidad requiere la concentración masiva de recur-

la economía, proceso evidente en las empresas de todos los sos humanos y de telecomunicaciones que encontramos en
sectores industriales, desde la minería hasta las finanzas, las grandes ciudades.

que ha estimulado el crecimiento de los servicios para las Las formas concretas que ha tomado la globalización du-
empresas en todos los sectores y para las empresas que ope- rante la última década han creado necesidades particulares
ran a escala nacional e internacional. de organización. El surgimiento de mercados globales para
El proceso decisivo desde el punto de vista de la econo- servicios financieros y especializados, así como el crecimien-
mía urbana es la demanda creciente de servicios por em- to de la inversión como un tipo importante de transacción
presas de todos los sectores y el hecho de que las ciudades internacional, han contribuido a la expansión de las fun-
son el sitio de producción preferido para dichos servicios, ciones de mando y al aumento de la demanda de servicios
tanto a nivel global como a escala nacional o regional. La especializados para empresas.
mayor intensidad de los servicios en la organización de la Un planteamiento fundamental es que no podemos dar
economía en general y las condiciones específicas de la por sentada la existencia de un sistema económico global,
producción de servicios empresariales avanzados, inclui- sino que debemos examinar las formas particulares en que
das las condiciones en que se dispone de tecnologías de inse producen las condiciones para la globalización de la eco-
formación, vuelven a combinarse para convertir a algunas nomía. Eso exige un examen no sólo de la capacidad de
ciudades en sitios de "producción" decisivos, papel que comunicación y el poder de las empresas multinacionales,
perdieron cuando la fabricación masiva se convirtió en el sino también de la infraestructura de instalaciones y pro-
sector predominante de la economía. Este trabajo se con- cesos de trabajo necesarios para el establecimiento de sis-
centra en las ciudades globales. temas económicos globales, incluida la producción de los
Mientras que la decadencia de los centros industriales insumos que constituyen la capacidad de control global y
como consecuencia de la internacionalización de la pro- la infraestructura de trabajo de dicha producción. El énfa-
ducción a partir de los años sesenta ha sido documentada sis pasa a la práctica del control global: el trabajo de pro-
y explicada exhaustivamente, hasta hace poco no se podía ducir y reproducir la organización y administración de un
decir lo mismo en relación con el surgimiento de im- sistema de producción y un mercado global para las finan-
portantes centros urbanos especializados en la provisión zas, ambos en condiciones de concentración económica. La
de estos servicios en los años ochenta. En la actualidad recuperación del lugar y la producción implica también
existe un nuevo caudal de conocimientos, pleno de deba- que los procesos globales pueden estudiarse con un mayor
tes y desacuerdos acerca de las ciudades en una economía grado de detalle empírico.
global. A esta altura se pueden formular dos observaciones. Una
Existen importantes razones por las cuales ha sido más es que, en gran medida, la economía global se manifiesta en
difícil comprender el papel de las ciudades como centros de procesos concretos situados en lugares determinados, lo
producción de industrias avanzadas de la información. En cual se aplica también a las industrias de información más
general, estas industrias se conceptualizan en función de la avanzadas. Necesitamos distinguir entre la capacidad de
transmisión y comunicación mundial y las condiciones
materiales que la posibilitan, entre la globalización del sec-
2 Los servicios para las empresas generalmente se denominan servicios para productores.
Estos servicios, y más concretamente los servicios financieros y empresariales avanzados, tor financiero y la gama de recursos (desde edificios hasta
podrían ser considerados como industrias que producen bienes institucionales necesarios
para el funcionamiento y la administración de sistemas económicos globales. Los servi- insumos laborales) que lo posibilitan, y hacer lo mismo
cios para productores son productos intermedios, o sea servicios que son adquiridos por
empresas. Abarcan aspectos financieros, jurídicos y gerenciales, innovación, desarrollo,
con los demás sectores.
diseño, administración, personal, tecnología de producción, mantenimiento, transporte,
comunicaciones, distribución mayorista, publicidad, servicios de limpieza para empresas,
La segunda observación es que la dispersión espacial de
vigilancia y almacenamiento. Los componentes centrales de la categoría de servicios para la actividad económica posibilitada por la telemática con-
productores son diversas industrias con mercados mixtos de empresas y consumidores:
servicios de seguros, bancarios, jurídicos y financieros, bienes raíces, contabilidad y aso- tribuye a una expansión de las funciones centrales, en la
ciaciones profesionales (por ejemplo, véanse análisis más detallados en Noyelle y Dutka
(1988), y Daniels (1991). medida en que esta dispersión se realiza bajo la concentra-
Sassen 23
ción continua del control, la propiedad y la apropiación de les y las sedes de empresas, indican la existencia de proce-
utilidades que caracteriza al sistema económico actual. sos económicos transnacionales situados en varios lugares
Desde un punto de vista más conceptual, podríamos pre- en más de un país. Aquí vemos la gestación de un sistema
guntamos si un sistema económico con fuertes tendencias urbano transnacional.
a una concentración de ese tipo puede tener una economía La orientación pronunciada hacia los mercados globales
espacial que carezca de puntos de aglomeración física. que es evidente en las ciudades de ese tipo plantea interro-
gantes sobre la articulación con las respectivas naciones-Es-
Una nueva geografía de centralismo

tado y regiones y con la estructura socioeconómica global
y marginalidad de dichas ciudades. Por lo general, las ciudades han estado

Se puede afirmar que la economía global se verifica en una profundamente arraigadas en la economía de sus regiones;
red global de lugares estratégicos, entre los cuales los prin- de hecho, a menudo han reflejado las características regio-
cipales centros del comercio y las finanzas internacionales nales y en su mayoría todavía lo hacen. Sin embargo, las
ocupan una posición preponderante. Se podría afirmar que ciudades que son sitios estratégicos de la economía global
esta red global constituye una nueva geografía económica tienden, en parte, a desconectarse de su región, lo cual se
de centralismo que trasciende las fronteras nacionales y la opone al concepto tradicional de los sistemas urbanos: que
antigua división Norte-Sur y podría señalar el surgimiento estos sistemas promueven la integración territorial de eco-
de una geografía política paralela. Una manifestación inci- nomías regionales y nacionales.
piente es la mayor intensidad de las redes transfronterizas Junto a estas nuevas jerarquías urbanas globales y regio-
entre ciudades y los alcaldes. nales hay un vasto territorio que se está volviendo más pe-
La más poderosa de estas nuevas geografías económicas riférico, excluido cada vez más de los principales procesos
de centralismo a nivel interurbano une los principales cen- económicos que nutren el crecimiento en la nueva econo-
tros financieros y comerciales internacionales: Nueva York, mía global. Una multiplicidad de centros manufactureros y
Londres, Tokio, París, Frankfurt, Zurich, Amsterdam, Los ciudades portuarias que antes eran importantes han perdi-
Ángeles, Sydney y Hong Kong, entre otros. Pero esta geo- do funciones y están decayendo, no sólo en los países
grafía ahora incluye también ciudades tales como Sao menos desarrollados, sino también en las economías más
Paulo, Buenos Aires, Bangkok, Taipei y la ciudad de Méxi- avanzadas. Este es otro resultado de la globalización de la
co. La intensidad y la magnitud de las operaciones entre economía.
estas ciudades, especialmente por medio de los mercados fi- No obstante, en las ciudades globales vemos también
nancieros, las operaciones de servicios y las inversiones, han una nueva geografía de centralismo y marginalidad. Las
aumentado drásticamente. Al mismo tiempo, se observa zonas céntricas de las ciudades y las metrópolis comerciales
una desigualdad creciente en la concentración de recursos absorben inversiones masivas en bienes raíces y telecomu-
estratégicos y actividades entre cada una de estas ciudades nicaciones, mientras que las zonas urbanas de bajos ingre-
y otras de los mismos países. sos carecen de recursos. Los trabajadores con una buena
Habría sido lógico esperar que el mayor número de cen- formación incrementan sus ingresos en forma desusada, al
tros financieros integrados en los mercados globales redu- tiempo que disminuyen los ingresos de los trabajadores
jera el grado de concentración de la actividad financiera en poco o medianamente calificados. Los servicios financieros
los principales centros3. Otra razón para esperar un resul- producen superutilidades, mientras que los servicios in-
tado de ese tipo es el inmenso crecimiento del volumen dustriales apenas sobreviven. Estas tendencias son eviden-
mundial de transacciones. Sin embargo, el grado de concen- tes, con distintos grados de intensidad, en una cantidad
tración permaneció invariable frente a las transformaciones
masivas de la industria financiera y de la infraestructura tec-
3 Además, este grado invariable de concentración se produce en un momento en que los
nológica de la cual depende4. servicios financieros tienen mayor movilidad que nunca, la globalización, la desregla-
mentación (un ingrediente indispensable de la globalización) y la titularización han sido
El crecimiento de los mercados globales de servicios fi- la clave de esta movilidad, en el contexto de adelantos espectaculares en las redes electró-
nicas y de telecomunicaciones. Un resultado de eso es la intensificación de la competen-
nancieros y especializados, la necesidad de redes de servi- cia entre centros por ese tipo de actividad financiera. En mi opinión, se ha asignado
demasiado énfasis a la competencia en general y en los artículos especializados sobre este
cios transnacionales derivada del marcado aumento de las tema. Como señalé en otro artículo (Sassen, 1991, capítulo 7), también hay una división
inversiones internacionales, la disminución del papel del funcional del trabajo entre diversos centros financieros importantes. En ese sentido po-
demos hablar de un sistema transnacional situado en múltiples lugares.
gobierno en la reglamentación de la actividad económica 4
Gran parte del debate en torno a la formación de un mercado y sistema financiero euro-
internacional y la correspondiente preponderancia de otros peo único ha planteado la posibilidad, e incluso la necesidad, de que sea competitivo, de
centralizar las funciones financieras y el capital en una cantidad limitada de ciudades, en
ámbitos institucionales, en particular los mercados globa- vez de mantener la estructura actual en la cual cada país tiene un centro financiero.
creciente de urbes de países desarrollados, y cada vez más desreglamentación de los mercados financieros, el influjo
en algunos de los países en desarrollo que se han integra- creciente de servicios financieros y especializados, la inte-
do en los mercados financieros globales (Sassen, 1996, gración en los mercados globales, la especulación en bienes
capítulo 2). raíces y la aristocratización de las zonas comerciales y resi-
denciales de altos ingresos. La apertura de mercados bursá-
La economía urbana en la actualidad tiles a inversionistas extranjeros y la privatización de
Eso no significa que todo haya cambiado en la economía de empresas estatales han sido ámbitos institucionales decisi-

estas ciudades. Por el contrario: hay gran continuidad y sivos para esta articulación. En vista del tamaño de algunas
militud con las ciudades que no son nodos globales. Lo que de estas ciudades, las repercusiones de este nuevo comple-

ocurre es que el establecimiento de procesos y mercados jo económico no siempre son tan evidentes como en el cen-
globales ha llevado a una marcada ampliación del sector intro de Londres o de Frankfurt, pero la transformación ya se
ternacionalizado de la economía, que ha impuesto una ha producido.
nueva dinámica de valoración, a menudo con efectos de- Paralelamente a estas enormes tasas de crecimiento de los
vastadores en grandes sectores de la economía urbana. Los servicios para productores, durante los años ochenta au-
precios altos y las grandes utilidades del sector internacio- mentó el grado de especialización laboral en los servicios
nalizado, como las finanzas, y en sus actividades auxiliares, empresariales y financieros en las grandes ciudades. En la
como restaurantes y hoteles, dificultó mucho durante los actualidad se observa una tendencia general a una gran
años ochenta la competencia de otros sectores por espacio concentración de los servicios financieros y de ciertos ser-
e inversiones. Muchos de los demás sectores experimenta- vicios para productores en la zona céntrica de los princi-
ron una marcada contracción y fueron desplazados o per- pales centros financieros internacionales del mundo: en
dieron vigor económico hasta tal punto que no pudieron Toronto, Sydney, Frankfurt, Zurich, Sao Paulo y la ciudad de
recuperar su espacio económico cuando la recesión debilitó México, entre otros, se observa una especialización cre-
a los sectores dominantes. Algunos ejemplos son la susti- ciente de los servicios financieros y otros servicios conexos
tución de comercios de barrio que atendían las necesidades en las zonas céntricas. Estas ciudades se perfilan como im-
locales con boutiques y restaurantes refinados, orientados portantes productores de servicios para exportación, con
a las élites urbanas de altos ingresos. La magnitud del au- una tendencia a la especializaciónS. Nueva York y Londres
mento de las ganancias en los sectores de las finanzas y los son destacados productores y exportadores de servicios fi-
servicios internacionales también contribuyó a la magnitud nancieros y de contabilidad, publicidad, consultorías sobre
de la crisis subsiguiente. Estas tendencias son evidentes en administración, servicios jurídicos internacionales y otros
muchas ciudades de los países altamente desarrollados, servicios empresariales. (Por ejemplo, en diciembre de 1995,
aunque muy pocas veces con la intensidad que tienen en de un total de 2,8 millones de empleos del sector privado
las principales ciudades de los Estados Unidos (véanse, por en Nueva York, casi 1,3 millones estaban orientados a la ex-
ejemplo, Le Débat, 1994, sobre París, y Todd, 1995, sobre portación.) Las ciudades como Nueva York se encuentran
Toronto). entre los mercados internacionales más importantes para
Estas tendencias se manifestaron también, aunque con estos servicios, siendo Nueva York la principal fuente de ex-
una magnitud diferente, hacia fines de los años ochenta en portación de servicios del mundo.
varias urbes de países en desarrollo que se han integrado en También se observa una tendencia a la especialización
diversos mercados globales: Sao Paulo, Buenos Aires, Bang- entre distintas ciudades de un mismo país. En los Estados
kok, Taipei y ciudad de México, entre otras (véanse la serie Unidos, Nueva York encabeza los sectores de bancos,
sobre Sao Paulo compilada por Milton Santos; Sassen, 1994; valores, administración de manufacturas, contabilidad y
y Knox y Taylor, 1995). Otros elementos fundamentales del publicidad. Washington está a la cabeza de los servicios
desarrollo de este nuevo núcleo en las ciudades fueron la legales, informática y procesamiento de datos, adminis-
tración y relaciones públicas, investigación y desarrollo, y
5
Las principales economías de los países desarrollados presentan una tendencia similar a organizaciones sin fines de lucro. Nueva York se ha es-
una marcada concentración de la actividad financiera en un solo centro: París en Francia, pecializado más como centro financiero, comercial y cul-
Milán en Italia, Zurich en Suiza, Frankfurt en Alemania, Toronto en Canadá, Tokio en
Japón, Amsterdam en los Países Bajos y Sydney en Australia. También se observa que la
concentración de la actividad financiera en dichos centros ha aumentado durante la últi-
tural. Parte de la actividad jurídica que se concentra en
ma década. En Suiza, Basilea, que antes era un centro financiero muy importante, ahora Washington en realidad sirve a empresas de Nueva York
ha sido completamente eclipsada por Zurich. Montreal era ciertamente otro centro im-
portante en Canadá hace veinte años, pero ahora ha quedado a la zaga de Toronto. En el que necesitan ayuda con procedimientos jurídicos y •
mercado financiero japonés, desde fines de los años ochenta Osaka ha dejado de ser un
importante competidor de Tokio. regulatorios, presiones en la legislatura, etc., servicios
Sassen 25
que necesariamente deben estar situados en la capital tores en las grandes urbes. Este complejo está estrecha-
del país6. mente relacionado con el mundo de las sedes de empresas
Es importante reconocer que el sector manufacturero que a menudo se considera que forman un complejo mixto
sigue siendo fundamental en todas estas economías, a pesar de servicios para sedes y empresas. Sin embargo, me pare-
de que haya dejado de serlo en algunas de estas ciudades. ce que debemos hacer una distinción entre ambas. Aunque
Es un tema que retomaré más adelante. es cierto que las sedes de empresas todavía tienden a con-
centrarse en las ciudades en forma desproporcionada, mu-
La formación de un nuevo complejo chas se han trasladado durante los últimos veinte años.

de producción Las sedes bien pueden instalarse fuera de las ciudades, pero

Según el concepto comente sobre las industrias de la infor- necesitan contar en algún lugar con un complejo de servi-
mación, el crecimiento rápido y la concentración despro- cios para productores que les permitan comprar o contra-
porcionada de servicios para productores en las principales tar los servicios especializados y financieros que necesitan.
ciudades no deberían haberse producido. Como se encua- Además, las sedes de empresas con una actividad muy in-
dran completamente en las tecnologías de información tensa en el extranjero o con líneas de negocios sumamen-
más avanzadas, cabría esperar que buscaran un lugar que no te innovadoras y complejas tienden a situarse en grandes
tuviera el costo elevado y la congestión característicos de las ciudades. En resumen, las empresas que se dedican a acti-
grandes ciudades. Sin embargo, las ciudades ofrecen eco- vidades más comunes, con mercados principalmente re-
nomías de aglomeración y entornos sumamente innova- gionales o nacionales, parecen gozar de una creciente
dores. Algunos de estos servicios se producen internamente libertad para mudar o instalar su sede fuera de las ciudades.
en las empresas, pero muchos se adquieren de empresas de Las empresas que se dedican a actividades sumamente com-
servicios especializados. Debido a la complejidad, diversi- petitivas o innovadoras o que están fuertemente orientadas
dad y especialización crecientes de los servicios necesarios, a los mercados globales parecen beneficiarse de la ubicación
es más eficiente adquirirlos de empresas especializadas que en los principales centros del comercio internacional, sin
contratar profesionales que trabajen permanentemente en tener en cuenta el costo.
la empresa. La demanda creciente de estos servicios ha po- Pero lo que resulta claro, en mi opinión, es que ambos
sibilitado la viabilidad económica de un sector autónomo tipos de sedes necesitan un complejo de servicios empre-
de servicios especializados. sariales situado en algún lugar. La ubicación probablemen-
Estos servicios pasan por un proceso de producción que te carezca de importancia para muchas de las sedes, aunque
se beneficia de la proximidad a otros servicios especializa- no para todas. Desde el punto de vista de las empresas de
dos, en particular en el caso de los sectores más importan- servicios para productores, es más probable que este com-
tes e innovadores de estas industrias. La complejidad y la plejo especializado se sitúe en una ciudad que, por ejemplo,
innovación a menudo requieren múltiples insumes alta- en un complejo de oficinas suburbano, donde habrá em-
mente especializados de varias industrias. Los instrumentos presas de servicios para productores, pero no un complejo
financieros son un ejemplo. Para producir un instrumento de servicios. Solamente un complejo de ese tipo puede
financiero se necesita el aporte de contadores, expertos en atender las exigencias más avanzadas y complicadas de las
publicidad, abogados, economistas, expertos en relaciones grandes empresas.
públicas, especialistas en artes gráficas e imprentas. El tiem- En los artículos generales y en algunos trabajos más es-
po reemplaza al peso en estos sectores como fuerza de aglo- pecializados suele usarse la concentración de sedes de em-
meración. Eso significa que, si no hubiera prisa, se podría presas como indicador de que una ciudad es un centro
tal vez tener una gama de empresas especializadas muy dis- comercial internacional, y la emigración de sedes se inter-
persas que aun así podrían cooperar. Eso ocurre a menudo preta como un descenso de la posición de la ciudad. El uso
con operaciones más corrientes, pero en los casos en que el de la concentración de sedes de empresas como índice en
tiempo prima, como ocurre actualmente en muchos de los
principales sectores de estas industrias, los beneficios de la 6
Los datos sobre servicios para productores están creando cierta confusión. Por ejemplo, la
mayor celeridad del crecimiento a nivel nacional y en las ciudades medianas a menudo se
aglomeración son extremadamente altos, hasta tal punto interpreta como una indicación de una pérdida de mercados y un descenso de los centros
principales. Con esta óptica, estos datos pueden interpretarse como una descentralización
que no es simplemente una ventaja con respecto al costo, de los servicios para productores: centros importantes que pierden una parte de su parti-
sino un arreglo indispensable. cipación en los servicios para productores en un país determinado. Otra interpretación es
que hay crecimiento en todas partes, y no una situación de suma cero en la cual el creci-
Esta combinación de limitaciones es lo que ha promovi- miento en un lugar nuevo ipso facto se interpreta como una pérdida en un lugar anterior.
En mi opinión, la segunda interpretación es la correcta: estas tendencias señalan la inten-
do la formación de un complejo de servicios para produc- sidad creciente de los servicios en la organización de las economías a escala nacional.
realidad es problemático debido a la forma en que se clasi- talación de sedes en Tokio, puesto que todas las actividades
fican las empresas. internacionales deben recibir autorización de distintas ins-
La concentración de determinadas sedes de empresas en tancias del gobierno.
importantes centros financieros y comerciales internacio-
nales depende de distintas variables. Primero, es impor- Los temas de investigación y formulación
tante la forma en que se cuenta o se mide el número de de políticas
sedes de empresas. Con frecuencia, el indicador principal es Hay muchos aspectos que se perfilan como temas de in-

el tamaño de la empresa según la cantidad de empleados y vestigación relevantes para el diseño de políticas: examinaré
el total de ingresos. En este caso, algunas de las empresas algunos detalladamente y me limitaré a mencionar otros.

más grandes del mundo todavía pertenecen al sector ma-
nufacturero y muchas tienen la sede cerca de su principal EI impacto de la telemática en las ciudades
complejo fabril, que es improbable que esté en una ciudad La telemática y la globalización son fuerzas fundamentales
grande debido a la escasez de espacio. Estas empresas proba- en la reorganización del espacio económico. Esta reorga-
blemente tengan una sede secundaria en grandes ciudades nización abarca desde la virtualización espacial de una
para ciertas funciones altamente especializadas. Además, cantidad creciente de actividades económicas hasta la re-
muchas empresas manufactureras están orientadas al mer- configuración de la geografía del entorno edificado para la
cado nacional y no necesitan estar en una ciudad que sea actividad económica. Tanto en el espacio electrónico como
un centro comercial nacional. El éxodo de las sedes de en la geografía del entorno edificado, esta reorganización
importantes empresas de Nueva York en los años sesenta y trae aparejados cambios institucionales y estructurales.
setenta, que recibió mucha publicidad, correspondió a em- Consideremos las ciudades globales y las cadenas de va-
presas de ese tipo. Si examinamos la lista de las 500 empre- lores globales. La vasta topografía económica nueva que
sas más importantes de los Estados Unidos publicada por la está creándose por medio del espacio electrónico es un mo-
revista Fortune, vemos que muchas han salido de Nueva mento, un fragmento, de una cadena económica incluso
York y de otras grandes ciudades. Si en vez del tamaño usa- más vasta que en gran medida se encuadra en espacios no
mos los ingresos provenientes de las ventas internaciona- electrónicos. No existe ninguna empresa completamente
les, entran en juego muchas empresas que no figuran en la virtualizada ni una industria totalmente digitalizada. In-
lista Fortune 500. Por ejemplo, en el caso de Nueva York, los cluso las industrias de la información más avanzadas, como
resultados cambian drásticamente: el 40 por ciento de las las finanzas, están instaladas sólo parcialmente en el espa-
empresas estadounidenses cuyos ingresos provienen en un cio electrónico. Lo mismo ocurre con las industrias que
50 por ciento de ventas internacionales, tienen su sede en producen bienes digitales, como programas para computa-
Nueva York. doras. La digitalización creciente de las actividades econó-
Segundo, también es importante la naturaleza del siste- micas no ha eliminado la necesidad de grandes centros
ma urbano de un país. La gran primacía urbana conducirá internacionales de las finanzas y el comercio y todos los re-
a una concentración desproporcionada de sedes, indepen- cursos materiales que concentran, desde la infraestructura
dientemente del indicador que se utilice. Tercero, las dife- telemática ultramoderna hasta el talento humano.
rencias en la historia económica y las tradiciones No obstante, la telemática y la globalización se perfilan
empresariales podrían producir distintos resultados. Asi- como fuerzas fundamentales que están reconfigurando el
mismo, la concentración de sedes podría estar relacionada espacio económico. Esta reconfiguración abarca desde la
con una fase económica determinada. Por ejemplo, a dife- virtualización espacial de una cantidad creciente de activi-
rencia de la salida de Nueva York de las sedes de las 500 em- dades económicas hasta la reconfiguración de la geografía
presas más importantes de la lista publicada por la revista del entorno edificado para la actividad económica. En
Fortune, Tokio ha atraído sedes de empresas en detrimen- ambos casos, trae aparejados cambios institucionales y
to de Osaka y Nagoya, otros grandes centros económicos de estructurales. La telemática aumenta al máximo el poten-
Japón. Eso se debe en gran medida a la creciente interna- cial de dispersión geográfica, en tanto que la globalización
cionalización de la economía japonesa y al aumento co- encierra una lógica económica que aprovecha al máximo
rrespondiente de las funciones de mando y servicios los factores atrayentes y la rentabilidad de una dispersión
centralizados en importantes centros del comercio interde ese tipo.
nacional. En el caso de Japón, la extensa reglamentación de La transformación en las correlaciones espaciales de cen-
la economía por el gobierno es otro factor que lleva a la ins- tralismo por medio de las tecnologías nuevas y la globali-
Sassen 27
zación genera una problemática totalmente nueva en torno el extranjero, siempre que compre servicios de dichas em-
a la definición de lo que constituye el centralismo en la ac- presas de alto nivel.
tualidad en un sistema económico en el cual (a) una parte Segundo, la dispersión territorial de las fábricas, espe-
de las operaciones se realiza por medio de tecnologías que cialmente si están en varios países, en realidad aumenta la
neutralizan distancia y lugar en una escala mundial, y (b) demanda de servicios para productores debido a la mayor
el centralismo se ha manifestado históricamente en ciertos complejidad de las operaciones. Este es otro significado de
tipos de entornos edificados y formas urbanas, como los dis- la globalización: las empresas manufactureras ubicadas en

tritos comerciales céntricos. Además, la nueva geografía de cualquier lugar del mundo pueden nutrir el crecimiento de
centralismo, aunque sea transnacional, ofrece posibilidades las empresas de servicios para productores con sede en

para velar por el cumplimiento de las normas que no exis- Nueva York, Londres o París siempre que formen parte de
ten en una geografía económica que carezca de puntos una red de empresas multinacionales. Cabe recordar que
estratégicos de aglomeración. cuando la General Motors estaba trasladando empleos pro-
Hay por lo menos dos grupos de temas sobre los cuales ductivos al exterior, devastando la base de empleos de De-
necesitamos más investigaciones. Primero los principales troit, su oficina de finanzas y relaciones públicas de Nueva
sectores económicos que están sumamente digitalizados York funcionaba con mayor dinamismo que nunca y de
necesitan sitios estratégicos con una vasta concentración de hecho estaba más ocupada que nunca.
infraestructura, recursos laborales, aptitudes y edificios. Eso Tercero, una parte considerable del sector de servicios
se aplica a las finanzas y también a las industrias de medios para productores se nutre de operaciones financieras y co-
múltiples, que utilizan procesos de producción digital y merciales que no están relacionadas con las manufacturas,
producen artículos digitalizados. ¿Cuál es la gama de arti- como ocurre con muchos mercados financieros globales, o
culaciones y su expresión espacial entre los componentes para las cuales las manufacturas son incidentales, como es
virtuales y reales de una empresa o, en términos más ge- el caso de gran parte de las fusiones y adquisiciones que en
nerales, de una organización? ¿Qué repercusiones tiene realidad estaban más centradas en la compra y la venta de
esto en el espacio urbano, la economía urbana y el gobier- acciones que en la compra de empresas manufactureras. Ne-
no urbano? cesitamos muchas más investigaciones sobre diversos as-
Segundo, las crecientes desigualdades en la distribución pectos particulares de esta relación entre el sector de las
de la infraestructura para el espacio electrónico (tanto las manufacturas y los servicios para productores, especial-
redes de computadoras privadas como la Internet), en las mente en el contexto de la dispersión espacial y la organi-
condiciones para el acceso al espacio electrónico y, dentro zación transfronteriza de las manufacturas.
de éste, en las condiciones para el acceso a segmentos y fun- En relación con el tema de las manufacturas cabe seña-
ciones de gran valor contribuyen al surgimiento de nuevas lar la importancia de la infraestructura convencional en el
geografías de centralismo tanto en el suelo como en el es- funcionamiento de sectores económicos que hacen uso in-
pacio electrónico. ¿Qué significa esto para las ciudades? tensivo de la telemática. Este tema ha recibido poca aten-
ción. La idea predominante parece ser que la telemática
EI lugar de las manufacturas en la nueva economía elimina la necesidad de infraestructura convencional. Sin
urbana de servicios embargo, la índole misma del proceso de producción en las
Otro tema de investigación y debate es la relación que exis- industrias de avanzada que operan en escala mundial o na-
te entre las manufacturas y los servicios para productores en cional ayuda a explicar la inmensa proliferación de los
una economía urbana avanzada (Drennan, 1992; Markusen viajes en todas las economías avanzadas durante la última
y Gwiasda, 1995). La nueva economía de servicios se be- década. La oficina virtual es una opción mucho más limi-
neficia de las manufacturas, porque éstas alimentan el cre- tada que lo que indicaría un análisis puramente tecnológi-
cimiento del sector de servicios para productores, tanto si co. Ciertos tipos de actividades económicas pueden
está ubicada en la misma zona como si está en otra región manejarse desde una oficina virtual situada en cualquier
o en otro país. Mientras que las manufacturas, y la minería parte, pero para procesos laborales que exigen múltiples in-
y la agricultura para el caso, estimulan el aumento de la de- sumos especializados, considerable innovación y riesgos, la
manda de servicios para productores, su ubicación en la necesidad de interacción directa con otras empresas y
práctica es secundaria en el caso de las empresas de servi- especialistas sigue siendo un factor decisivo que influye en
cios que operan a escala mundial: no importa si una em- la ubicación. Por consiguiente, la metropolitanización y
presa manufacturera tiene sus instalaciones en el país o en regionalización de un sector de la economía tiene límites
fijados por el tiempo que se tarda en llegar a la ciudad prin- Los sueldos de los expertos en finanzas y las utilidades de
cipal o a las ciudades principales de la región. La ironía de las empresas de servicios financieros aumentaron vertigi-
la era electrónica actual es que la antigua noción de la re- nosamente en los años ochenta, mientras que los sueldos
gión y formas más antiguas de infraestructura resurgen de los obreros y las ganancias de muchas empresas manu-
como elementos fundamentales para sectores clave de la factureras tradicionales sufrieron una contracción.
economía. Este tipo de región difiere en muchos sentidos de
las formas más antiguas. Corresponde más bien a un tipo La ciudad mundial y el Estado

de centralismo: una red metropolitana de nodos conectados La globalización ha cambiado el significado del gobierno de

telemáticamente. Sin embargo, para que esta red digital las economías y su localización (véanse, por ejemplo, Mit-
funcione, se necesita también infraestructura convencional, telman, 1996; Competition and Change, 1995; Sassen, 1996).
idealmente del tipo más avanzado. Una de las características decisivas de la fase actual de la
larga historia de la economía mundial es la mayor impor-
Nuevas formas de marginalidad y polarización tancia que reviste la tecnología de la información, el au-
Los nuevos sectores en crecimiento, la nueva capacidad de mento conexo de la movilidad y liquidez del capital y la
organización de las empresas y las nuevas tecnologías, que disminución consiguiente de la capacidad del Estado para
están relacionados entre sí, están produciendo no sólo una reglamentar sectores clave de la economía.
nueva geografía de centralismo, sino también una nueva A fin de comprender los desafíos y las oportunidades
geografía de marginalidad. Según lo que se observa en los que esto presenta para el gobierno urbano debemos tener
Estados Unidos, Europa occidental y Japón, se necesitará la en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: un aspec-
acción normativa del gobierno para reducir las nuevas for- to es la relación entre la economía global y las unidades
mas de desigualdad espacial y social. subnacionales, en particular las grandes ciudades que fun-
En muchos comentarios generales sobre lo que es im- cionan como centros internacionales del comercio y las fi-
portante para el sistema económico avanzado, la economía nanzas. Eso significa comprender la inserción parcial de
de la información y la globalización de la economía, pre- los procesos globales en concentraciones estratégicas de re-
valecen ciertos malentendidos. Muchos tipos de empresas, cursos e infraestructura, como distritos financieros, y la
trabajadores y lugares, como los servicios industriales, que importancia de los que a menudo se denominan centros
dan la impresión de no encuadrarse en un sistema econó- culturales de primera clase, que generalmente se encuen-
mico avanzado, basado en la información y con una orien- tran en grandes urbes internacionales. Estos son algunos de
tación global, en realidad forman parte integral de ese los aspectos fundamentales que confieren mayor impor-
sistema. Necesitan que se los reconozca en las normas y re- tancia a las ciudades como nexo con la economía global.
quieren apoyo: no pueden competir en los nuevos entornos Otro aspecto es la medida en que la desreglamentación,
en los que los sectores principales han elevado los precios la privatización y, en general, el papel decreciente del Es-
y las normas, aunque haya demanda para sus productos y tado en la economía—todos ellos elementos decisivos de la
mano de obra. Por ejemplo, la industria financiera de Man- fase actual de globalización—podrían contribuir a la sustitu-
hattan, una de las más avanzadas y complejas, necesita ca- ción de la diada Estado/economía global con una triangula-
mioneros para entregar no sólo programas de computadora, ción que incorpore unidades subnacionales, especialmente
sino también mesas y bombillos, y necesita empleados de las ciudades globales. Eso evidentemente tendría impor-
mantenimiento y limpieza. Para que estas actividades y tantes implicaciones de política. Un aspecto decisivo del
estos trabajadores permanezcan en la región, deben estar en cambio y del potencial de cambios futuros en esta relación
condiciones de obtener ingresos aceptables (véanse, por es que el contenido de la política exterior se ha desplazado
ejemplo, Social Justice, 1994; Competition andChange, 1995; más hacia asuntos económicos, de modo que un compo-
King, 1996). nente mayor de lo que llamamos política exterior es ac-
Otra dimensión que no ha recibido un reconocimiento tualmente política económica internacional.
suficiente es la nueva dinámica de la valoración: la combi- La transformación de la composición de la economía
nación de la globalización y las nuevas tecnologías ha alte- mundial, especialmente el surgimiento de los servicios
rado los criterios y los mecanismos por medio de los cuales financieros y avanzados como importantes industrias, con-
se valoran los factores, los insumos, los bienes y los servicios tribuye a un nuevo orden económico internacional, domi-
y se determina su precio. Eso ha tenido efectos devastadores nado por centros financieros, mercados globales y empresas
en algunas localidades, industrias, empresas y trabajadores. transnacionales. Por consiguiente, tal vez veamos una im-
Sassen 29
portancia creciente de otras categorías políticas subnacio- con respecto a la ciudad, derechos que carecen de la legiti-
nales y supranacionales7. En las ciudades que funcionan midad de facto que tienen los nuevos "usuarios urbanos".
como centros internacionales del comercio y las finanzas se Se trata de reclamos de protagonistas que luchan por ser re-
realizan operaciones directas con mercados globales sin su- conocidos, por su legitimación, que reclaman sus derechos
pervisión gubernamental, como en los euromercados o en con respecto a la ciudad®.
la zona financiera internacional de Nueva York (servicios
bancarios internacionales). Estas ciudades, y los mercados Conclusiones

y empresas con orientación global que contienen, actúan Las tendencias masivas a la dispersión espacial de las acti-
corno mediadores en la relación entre la economía mundial vidades económicas en escala metropolitana, nacional y

y los estados y en la relación entre estados. global que asociamos a la globalización han contribuido a
una demanda de nuevas formas de centralización territorial
La captación de las ciudades de las operaciones de administración y control de alto nivel.
Estas ciudades están siendo acaparadas por nuevos prota- Los mercados nacionales y mundiales, así como las orga-
gonistas importantes, en particular empresas extranjeras nizaciones integradas a nivel mundial, necesitan lugares
que han ido adquiriendo el derecho de realizar operaciones centralizados donde se lleven a cabo las tareas de la globa-
con la desreglamentación gradual de las economías nacio- lización. Además, la industria de la información requiere
nales y la enorme proliferación de empresarios internacio- una vasta infraestructura física que contenga nodos estra-
nales de la última década. Estos son algunos de los nuevos tégicos con hiperconcentración de instalaciones. Debemos
"usuarios de las ciudades". Han dejado profundas huellas en hacer una distinción entre la capacidad de transmisión y
el paisaje urbano de muchas grandes ciudades. Su influen- comunicación global y las condiciones materiales que la po-
cia en la ciudad no se impugna, aunque el costo y los be- sibilitan. Por último, incluso las industrias de la informa-
neficios para las ciudades apenas han sido examinados. ción más avanzadas tienen un proceso de trabajo que por
Los usuarios de las ciudades a menudo han reconstitui- lo menos en parte depende de su localización debido a la
do espacios estratégicos de la ciudad a su imagen y seme- combinación de recursos que necesita incluso en los casos
janza: el hiperespacio de los negocios internacionales, con en que los productos son hipermóviles.
sus aeropuertos construidos por arquitectos famosos, edifi- Este tipo de énfasis nos permite considerar a las ciudades
cios de oficinas y hoteles de primera clase, infraestructura como lugares de producción para las principales industrias
ultramoderna de telemática y servicios de vigilancia priva- de la información de nuestra época y nos permite recupe-
dos, es simbólico. Ayudan a cambiar la morfología social de rar la infraestructura de actividades, empresas, empleos ne-
la ciudad y a constituir lo que Martinotti (1993) llama la cesaria para el funcionamiento de la economía empresarial
metrópolis de segunda generación, la ciudad del moder- de avanzada.
nismo tardío. La nueva ciudad de usuarios urbanos es deli-
cada: su supervivencia y éxito dependen de una economía
de gran productividad, tecnología avanzada e intercam-
7 En los treinta afios transcurridos desde la segunda guerra mundial (el período de la Paz
bios intensificados. Americana), la internacionalización de la economía fortaleció el sistema interestatal. Los
principales sectores de la economía, especialmente las manufacturas y la extracción de
Por una parte, eso nos lleva a preguntarnos qué es la materias primas, estuvieron sometidos a regímenes de comercio internacional que contri-
ciudad para los empresarios internacionales y qué sentido buyeron a la formación del sistema interestatal. Cada Estado adaptó la política económi-
ca nacional a fin de promover esta versión de la economía mundial. Ya en esa época
de los deberes cívicos tienen. Por otra parte, está la difícil había sectores que no se encuadraban cómodamente en este régimen interestatal domi-
nado en gran medida por el comercio: de su escape surgieron los euromercados y los refu-
tarea de determinar si una ciudad que funciona como cen- gios tributarios en el exterior de los años sesenta.
La desintegración del sistema de Bretton Woods produjo un vacío de gobierno inter-
tro del comercio internacional de hecho recupera el costo nacional que fue llenado rápidamente por multinacionales y mercados financieros
mundiales. En el Estado vemos un mayor distanciamiento frente a los organismos más
de ser un centro de ese tipo: el mantenimiento de un dis- estrechamente relacionados con fuerzas sociales nacionales, como ocurrió durante la Paz
Americana, y un acercamiento a los organismos más próximos al proceso transnacional
trito comercial ultramoderno y todo lo que necesita, desde de formación de consenso.
instalaciones avanzadas de comunicaciones hasta máxima s Body-Gendrot (1993) muestra que la ciudad sigue siendo un terreno abierto a la con-
seguridad (y "cultura de primera clase"). tienda, caracterizado por el surgimiento de protagonistas nuevos, a menudo cada vez más
jóvenes. Es un terreno en el que las limitaciones impuestas a los gobiernos y las propias
Tal vez en el otro extremo de las manifestaciones con- limitaciones institucionales de los gobiernos para abordar las reivindicaciones de equidad
generan disturbios sociales. La autora afirma que la violencia política urbana no debe in-
vencionales se encuentran aquéllos que usan la violencia terpretarse como una ideología coherente, sino como una táctica política temporal que
permite a protagonistas vulnerables interactuar con los que detentan el poder en condi-
política urbana con el propósito de hacer valer sus derechos ciones que sean un poco más favorables para los débiles.
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City's Struggle to Stay on Top. The International Journal
of Urban and Regional Research: 18:(a): 167-93.
Talleres
Transporte urbano
Revitalización urbana
Desarrollo económico local
La ciudad y el desarrollo económico
SEGUNDA PARTE


33
La ciudad como motor del desarrollo:

necesidad de una visión estratégica
Peter Nientied1

Las ciudades como motor del desarrollo en la gualdades económicas, que han sido elevadas en América
era de la globalización Latina y han crecido aún más en el marco de los programas
Debido a las reformas macroeconómicas, los acuerdos co- de ajuste estructural de los años ochenta, obstaculizan la de-
merciales y los acontecimientos políticos, las economías na- manda interna y amenazan el desarrollo equilibrado de las
cionales de todo el mundo están volviéndose cada vez más ciudades. En consecuencia, deben reconciliarse los patrones
abiertas. La globalización de la información, las finanzas y del crecimiento económico urbano y el desarrollo social en
las nuevas tecnologías está produciendo rápidos cambios en las ciudades de América Latina y el Caribe.
la vida económica y social. Las zonas urbanas de América Dentro de un enfoque integrado de gestión urbana, la
Latina y el Caribe están sintiendo estas influencias globales, tarea estratégica de los gobiernos urbanos en América Lati-
y percibiendo cambios en sus economías. Las ciudades na y el Caribe es el mejoramiento del entorno productivo
están asumiendo un papel cada vez más significativo en el en las ciudades. Los principales temas de política son el
desarrollo económico nacional. El desarrollo económico mejoramiento de la infraestructura, la orientación de la
urbano ocupa un importante lugar en la agenda política, educación hacia las oportunidades que ofrece el mercado la-
orientada a mejorar el bienestar económico y la calidad de boral, y la atracción de inversiones y financiamiento urba-
la vida en las ciudades. no. Una gama de otras medidas de desarrollo económico
Las ciudades constituyen centros de desarrollo econó- local más específicas debería actuar como medidas com-
mico, social y cultural. Son centros de innovación y de de- plementarias, variando de acuerdo con las condiciones lo-
sarrollo regional, nacional, y a veces internacional. Los cales y regionales.
procesos de globalización—que incluyen la movilidad de la
información, la tecnología, las finanzas, los bienes y las El contexto del desarrollo económico urbano
personas—fortalecen estas funciones. El impacto de la glo- de América Latina y el Caribe
balización converge en el territorio urbano; de esta manera, Como tal, la globalización no es un fenómeno reciente.
las ciudades y sus zonas aledañas—más que las naciones— En el sentido estricto de la inversión extranjera directa
experimentan el impacto de las presiones globales. En las mundial, la globalización se inició antes de fines del siglo
ciudades, el proceso de innovación y de destrucción crea- pasado. Lo que es relativamente nuevo es el espectacular in-
tiva (resultante de la constante inversión, el desarrollo, la cremento del ritmo de desarrollo de la globalización de la
contracción económica, la pérdida y creación de empleos, información, los bienes y las finanzas. Esto ha sido posible
la innovación, etc.) se han acelerado notablemente duran- gracias a las nuevas tecnologías, y al reducido costo del
te la última década. transporte de bienes, información y recursos financieros.
El crecimiento económico urbano no puede aislarse del Un creciente porcentaje de unidades familiares de todo el
desarrollo físico, institucional, social y político. Las desi- mundo gozan actualmente de un mayor poder adquisitivo
y pueden participar más activamente en la economía glo-
1
1nstituto de Vivienda y Desarrollo Urbano, Países Bajos. bal. La mayor armonización política ha conducido a la re-
34 La ciudad y el desarrollo económico
CUADRO Z.I. PIB DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA V EL CARI8E
PIB per Poblacion Creclmiento del PIB Distribution del producto interno bruto
capita urbana PIB (miles de oaj
m o.
% del total poblacion mi Hi ones) Agrkultura Industria b- Servicios c-
Pa is 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980-90
1980-90 1990.94
1990-94 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980
1 Haiti 230 24 31 -0,2 -8,1 1,62 — 44 — 12 —
.i. Nicaragua 53 62 -2 0,5 1,83 23 33 31 20 45
3 Honduras 600 36 47 2,7 3.B 3,33 24 20 24 32 52

4
**«•<- 770 4:j~5i :E"^9 — 3,8 5,51 18 - 35 47

5 Guatemala 1200 37 41 0,8 4,1 12,92 — 25 — 19 —
50
6 Ecuador 1280 47 S8 2 3,5 16,56 12 12 38 38
7 Republic a Dominicans 1330 SO 64 2,7 4,2 10,42 20 IS 28 22 52
•S H Salvador 1360r £ IH*? 0,2 6,2 8,12 sPM '. ' 14 22 24 40 '
9 |amaica 1540 47 55 2 3,5 4,24 8 8 38 37 54
10 Paraguay 1580 42 S2 2,5 2,9 7,83 2? 24 27 22 44
11 Colombia 1670 64 72 5,? 4,3 67.27 19 14 32 32 49
12 Peni 2110 65 : - 72 -0,2 4,2 50,08 - 10 L ;

7 42 37 48
1 3 Costa Rica 2400 43 49 3 5,6 8,28 18 15 27 24 55
_
14 Panama" 2580 SO 54 0,3 7 6,98 — 11 16
15 Venezuela 2760 83 92 1.1 3,2 58,26 5 5 46 42 49
pNrazS 2970 66- - ; 77 2,7 2,2 554,59 11 13 44 39 45

17 Chile 3520 81 86 4,1 7.5 51,96 7 — 37 — 55
18 Trinidad and Tobago 3740 63 66 -2,5 0,3 4,79 2 3 60 46 38
1 9 Mexico 4180 66 75 1 2,5 377,12 8 8 33 28 59
;2Q-.l%Hjuay. . 4«0;,.; 85 > ; : jo 0,4 15,54 14 8 34 23 S3
V
21 Argentina 8110 83 88 •0,3 7,6 281,92 6 5 41 30 52
Economics de bajos/rnedianos ingresoS'1090 32 39 3,1 1.9 S.276,« fl/tf 14 aid 36 n/d

America Latins y el Caribe a 3340 65 74 ',7 3,6 4.624,08 10 1C 38 33 SO
Eoonomiasde altos ingresos 23420 76 -r • "
3,2 1,7 20.120,24 1 3- •ft/d 36 n/d 59
Espafta 13,440 n
89
76
89
3,2 0,7
0,8
482,84
1.017,31
-
2
m 2
-
43
—
32 55
Re.no Umdo 18,340 3.2
. _ _
. :- Blades Unidos 25,880 74 76 3.0 2.5 6.648,01 3 34 64
NOWS:
a, Los componentes del PIB están expresados en valores de comprador.
b, Industria: minería, manufacturas, construcción y electricidad, agua y gas.
c, Servicios: comercio mayorista y minorista, transporte, gobierno, servicios personales, e incluyen cargos importados por servicios bancarios, derechos de importación y partidas no asignadas.
d, Incluye Belice, Cuba, Puerto Rico, Suriname y otras economías que tienen escasos datos o poblaciones de un millión de habitantes.
FUENTE: Banco Mundial, 1996.
ducción de las barreras al comercio en los bloques comer- rrollo económico (véase el cuadro 2.1), muchos gobiernos
ciales (Mercado Común del Sur-MERCOSUR, Tratado de nacionales de la región optaron por encarar políticas de re-
Libre Comercio de América del Norte, TLCAN) y posterior- forma estructural. Ajustaron el papel del estado en el desa-
mente a una mayor movilidad de todo tipo. Las economí- rrollo nacional y estimularon la adaptación de la economía
as se han vuelto más abiertas, y están expuestas a la nueva a las fuerzas económicas globales. A pesar del éxito de estas
competencia económica. En la próxima década, se prevé políticas en términos de comercio y una mayor producti-
que muchos países de América Latina y el Caribe incre- vidad de los sectores económicos nacionales (Chile, Jamai-
mentarán sus exportaciones e importaciones, y que en con- ca y Colombia en los años ochenta, y otros países en los
secuencia la razón entre importaciones y exportaciones años noventa), existen serias preocupaciones derivadas de
dividida por el ingreso nacional, que mide la apertura de la las nuevas desigualdades y de la continuación del desem-
economía, se incrementará (véase el cuadro 2.1). pleo y el subempleo. Los gobiernos nacionales en general
En los años ochenta, cuando América Latina y el Caribe no perciben el impacto local de las reformas económicas es-
se vieron afectados severamente por problemas de desa- tructurales. Pero en sus enfoques sectoriales y regionales,
Nientied 35
Caribe que tienen menores niveles de urbanización.

E x p o rla c b n e i Im p ortaciones Razon
• Al eliminarse las medidas de protección de la econo-
Total Total imp+exp/PIB mía nacional, el mercado mundial obligará a reestructurarse
(Mil^s de millioriei de US!) [Wiles dc millanes dp USS)
a las partes menos expuestas de las economías nacionales
1994 1994 1980 1994 1980 1994
1980
y iirhana*; Filo mnHnpirá nrn* Ir* mpnr^ ínipÍTlmpntp ni
44 0,2 0,0 0,4 0,3 0,41 0,22
desempleo.
:*6 0.5 0,4 0,9 0.8 0,62 0,64
• La reducción de los presupuestos gubernamentales en
AS 0,8 0,8 1,0 1,1 0,72 0,57

0.9 1.0 0.7 0.41
toda América Latina y el Caribe conducirá a pérdidas de em-
1.2 «,52
pleos en el sector público. La creación y el mantenimiento

56 1,5 1,5 1,6 2,6 0,40 0,32
50 2,3; 3,8. 2,3 3,7 0,40 3,45. de un empleo masivo a través de empresas protegidas o de
63 1,0 0,6 1,6 2,6 0,39 0,31 propiedad del Estado son cosas del pasado.
62 1.0 0,3 1,0 2,3' 0,54 0,33 La mayor competencia probablemente incrementará la
54 1,0 1,2 1,1 2,2 0,77 0,79 diferenciación entre ciudades. Es probable que las ciudades
54 0.3 0,8' 0,6 2,4 0,20 0,41 bien administradas atraigan un mayor desarrollo econó-
54 3,9 8,4 V 11,9 0,26 0,30 mico, lo que puede producirse a costa de otras ciudades. El
56 3,9 4,6 2,5 :-^B- 0.31 0.23
desarrollo urbano equilibrado al nivel regional y nacional
61 1,0 2,2 1,5 3,0 0,53 0,63
en América Latina y el Caribe se ve obstaculizado por la de-
• 73 0,4 0,6 1,5 2,4 •• 0,50 0,43
bilidad de las instituciones y la capacidad de organización
53 19,9 15,5 10,7 7,7 0,44 0,40
urbana. Las crecientes desigualdades entre y dentro de las
49 20.1 43,6 25,0 36.0 0,19 0,i4
4,7 11,5 5,8 11,8 0,38 0,45
ciudades están acompañadas por perturbaciones humanas,
51 . 4,0- 1,9 /3,2 1,1 ..1,14 - Q,63 sociales, jurídicas y políticas, que amenazan la base del fu-
64 15,6 62,0 19,5 80,1 0,1 a 0,38 turo éxito económico.
69 1.1 1.9
1,g 1.7 2.8 '3,27 0.30 El funcionamiento adecuado de las ciudades en la actual
6S 8,0 15,8 10.5 2!,5 0,24 0,13 era de globalización depende de una diversidad de factores,
que pueden dividirse en términos generales en dos grupos.
48 683,4 1,033,9 55C,3 1 .093,2 0,4 0,4 El primero incluye los factores económicos, sociales y po-
55 n/d n/d 99,3 212,8 n/d n/d líticos al nivel nacional, regional y local, y los aspectos po-
3-291,1 1 .479,9 3.307,3 0,4
n/a 1.3?S,7 0,3'
sitivos y las debilidades de la ciudad; ambos condicionan la
forma en que la globalización afecta las ciudades. El se-
20,7 73,3 34,1 92,5 0.3 0,3
gundo grupo se relaciona con el conjunto de respuestas de
66 110,0 205,0 116,0 227,0 0,4 0,4
•226,0 SU,0 690,0 0,2 - 0,2
los actores urbanos a la cambiante situación, a las oportu-
257,0
nidades y amenazas que afectan la ciudad. Para los gobier-
nos urbanos y los sectores privados y cívicos, los actuales
desafíos consisten en redefinir el concepto de responsabi-
lidad, que incremente la capacidad de los actores urbanos
para responder en forma más adecuada a las nuevas situa-
por ejemplo frente al alivio de la pobreza y el desarrollo de ciones, oportunidades y amenazas. Después de examinar
la infraestructura, los gobiernos adaptan sus políticas y res- con mayor detenimiento los factores económicos y terri-
ponden a las demandas urbanas. La política gubernamen- toriales y los desafíos globales de un desarrollo urbano efi-
tal es reactiva más bien que activa. ciente, en este documento se analizará la capacidad y las
Una diversidad de fuentes indica que debido a las pre- respuestas que ha ofrecido el sector urbano.
sienes globales y a la reforma estructural de la economías
de América Latina y el Caribe, las siguientes tendencias se Tendencias económicas y territoriales
harán evidentes. Dentro de la región de América Latina y el Caribe, se ob-
• Ante la reducción de las barreras al comercio y la cre- serva una sustancial variación entre países y sus ciudades,
ciente productividad de la mano de obra en los sectores pri- en términos de urbanización y de los niveles del PIB per cá-
marios de la economía, se necesitarán menos trabajadores pita (véase el cuadro 2.1). Los diferentes grados de exposi-
agrícolas. Puede esperarse que continuará la emigración ción de las economías al nivel nacional, y las características
hacia las ciudades en aquellos países de América Latina y el particulares de las ciudades al nivel regional, han condi-
donado el cambio económico urbano. En concordancia pleo y subempleo, con los consiguientes problemas socia-
con el panorama global, en la región de América Latina y les que ello trae aparejados.
el Caribe pueden encontrarse relaciones estadísticas positi- Las consecuencias territoriales de las presiones globales y
vas entre los niveles de urbanización y los niveles del PNB de la reforma económica nacional varían en la región de
per cápita, entre los niveles de urbanización y la contribu- América Latina y el Caribe. Dentro de los países, puede ob-
ción sectorial de las manufacturas a la economía nacional servarse una creciente desigualdad entre regiones y zonas
y también puede hallarse una relación estadística entre los urbanas, entre zonas urbanas y rurales, y dentro de las

mayores niveles de urbanización y el volumen del comer- zonas urbanas. En las mayores zonas metropolitanas, las
cio externo e incluso un coeficiente entre importaciones y tendencias a una "suburbanización económica" (lo que sig-

exportaciones más equilibrado. Sin embargo, la región de nifica que las industrias se concentran a una cierta distan-
América Latina y el Caribe muestra contrastes que se rela- cia del centro de la ciudad), se traducen en la gradual
cionan con el tamaño de los países y su historia política y formación de "campos económicos aglomerativos" o "nú-
económica, para mencionar solo algunos factores. cleos" económicos regionales. Importantes ejemplos de ello
La apertura de las economías de América Latina y el Ca- son las regiones metropolitanas de Sao Paulo, Buenos Aires,
ribe ha acelerado el ritmo de la reestructuración económi- México, Santiago, Bogotá y Caracas. En la región de Amé-
ca. En términos de su contribución a las economías rica Latina y el Caribe, han surgido algunos centros urba-
nacionales, el valor de los sectores industriales se ha redu- nos intermedios (con una población de 500.000 a un
cido durante la última década (véase el cuadro 2.1). Se millón de habitantes) que funcionan satisfactoriamente
prevé una mayor reducción del valor del sector industrial, como centros de tránsito (de comercio, de exportaciones
junto con un nuevo incremento de la importancia del sec- agrícolas) así como nuevos centros en nuevas regiones tu-
tor terciario. En consecuencia, en términos laborales, puede rísticas. Por otra parte, también existen ciudades que se en-
preverse una reducción en el número de empleos en la in- cuentran en grandes dificultades, típicamente aquéllas que
dustria y las manufacturas, y un mayor empleo en los sec- se desarrollaron como centros mineros o centros de servi-
tores de servicios. Sin embargo, si los países de América cios para la agricultura, y las que dependen fuertemente de
Latina y el Caribe logran—algunos dirían que finalmente— una base industrial o manufacturera anteriormente prote-
explotar sus recursos naturales en forma más adecuada gida y/o actualmente obsoleta.
agregando valor a la producción básica y evitando la crea-
ción de estructuras industriales inflexibles, podría detener- Impacto físico urbano
se esta posible tendencia hacia una menor importancia del Los procesos de reforma económica ejercen un fuerte im-
sector secundario. pacto sobre los aspectos físicos de las zonas urbanas, y éstos
También puede preverse una mayor diferenciación entre son aspectos muy visibles. Las ciudades que tienen un in-
los sectores modernos y los sectores más informales de ser- suficiente nivel de inversión pública no pueden construir la
vicios. El sector informal de servicios en las ciudades de infraestructura necesaria para el desarrollo económico y
América Latina y el Caribe continúa siendo, para muchas social; ello afecta a lo ciudadanos y a las empresas. Las de-
unidades familiares, una base de generación de ingresos de ficiencias de infraestructura y de transporte se convierten en
última instancia. Otro factor de importancia es la reducción obvios estrangulamientos a la productividad urbana, y lo
adicional del empleo que se prevé en el sector guberna- mismo ocurre con las instalaciones inadecuadas para ser-
mental y de empresas estatales, especialmente en países vicios urbanos. La reubicación industrial conduce a la exis-
que durante mucho tiempo han contado (desde la época de tencia de zonas industriales abandonadas, y la congestión
la sustitución de importaciones) con un entorno de pro- y la contaminación se incrementan y reducen la calidad de
tección de las autoridades gubernamentales y estatales, y la vida.
grandes empresas públicas o semipúblicas, y se hallan aún
en un proceso de privatización. El gobierno urbano y el desarrollo urbano
Muchos países de Europa y de las Américas han logrado competitivo
el crecimiento económico sin alcanzar el pleno empleo. Las interpretaciones del éxito (y de la falta de éxito) de las
Muchas ciudades de América Latina y el Caribe, que cuen- ciudades efectuadas por los economistas urbanos conducen
tan con una población joven en busca de empleos y mues- a la conclusión de que no existe una norma general para lo-
tran una creciente participación femenina en la fuerza grar el éxito en el desarrollo económico. En realidad exis-
laboral, probablemente experimenten presiones de desem- ten distintos enfoques al desarrollo económico urbano,
Nientied 37
incluso dentro de un mismo país (véase OCDE, 1993; Costa anteriormente, la construcción de obras de infraestructura
Campi, 1996). es esencial para estimular la productividad urbana. Estos ca-
Es importante considerar el aspecto de cuál es el papel talizadores del desarrollo económico urbano no pueden
apropiado del gobierno urbano en el mejoramiento del de- estar exclusivamente en manos del sector público o del
sarrollo económico de una ciudad. Los gobiernos urbanos sector privado.
no pueden asumir las responsabilidades económicas del
gobierno central. Si bien en general pueden intervenir sólo Presiones sobre la capacidad de buen gobierno

en una forma modesta en la economía local a través de ins- de las ciudades
trumentos económicos y fiscales, pueden influenciar el en- Los gobiernos urbanos de la región de América Latina y el

torno productivo de las ciudades. Debe tenerse en cuenta Caribe enfrentan enormes problemas de administración
que los gobiernos urbanos tienen responsabilidad pública urbana, que dificultan el papel de las ciudades como mo-
global dentro de su jurisdicción, pero las empresas del sectores del desarrollo económico y social. Los problemas en
tor privado son los principales actores en el desarrollo eco- materia de servicios, transporte, infraestructura, tierra y vi-
nómico. Un aspecto crítico para el éxito económico de la vienda, pobreza urbana, educación, medio ambiente, etc.,
ciudades es la forma en que los gobiernos urbanos pueden se generan bajo la presión de las fuerzas globales por una
desarrollar asociaciones entre los sectores público, privado parte, y la demanda más activa de empresas y unidades fa-
y cívico, sobre la base de una visión estratégica del futuro miliares por la otra. Para responder en forma efectiva, las
urbano global y del desarrollo económico local, y las con- ciudades de América Latina y el Caribe deben enfrentar de-
siguientes inversiones vitales en la ciudad. La vinculación cididamente sus estrangulamientos en materia de políticas
entre las preocupaciones territoriales y el desarrollo eco- urbanas, competencia, capacidad y finanzas.
nómico exige la existencia de un gobierno urbano con Dentro de la región, se observa una sustancial variación
espíritu empresarial, que administre eficazmente las asocia- con respecto a la estructura y las funciones de los gobiernos
ciones públicas y privadas para el desarrollo urbano. urbanos. Por ejemplo, encontramos en Brasil un alto grado
Si bien no existe una norma general que asegure el éxito de descentralización, mientras que en Perú la descentraliza-
económico urbano, algunas experiencias actuales ponen ción efectiva es limitada. Los niveles de la capacidad técnica
de relieve que algunas ciudades han logrado modernizar su y de personal entre los gobiernos locales varían amplia-
economía local (véase Weiping Wu, 1996). Es un hecho mente, pero en general son inadecuados. Las funciones
demostrado que la formación de capital humano y las ma- asignadas y asumidas por los gobiernos urbanos son más
yores oportunidades educacionales, orientadas hacia la de- bien convencionales.
manda de los empleadores, es esencial para el desarrollo Solo unos pocos gobiernos urbanos están en la práctica
económico de las ciudades. Una mayor productividad eco- involucrados en el desarrollo de respuestas económicas es-
nómica, asociada a cambios tecnológicos, requiere una tratégicas ante la cambiante situación nacional y global.
mayor capacidad y educación de los trabajadores; sin ello, Una parte importante de la explicación de este hecho es la
las empresas no pueden expandirse por la falta de trabaja- forma en que los gobiernos urbanos conciben y practican
dores calificados. En Brasil, algunas empresas han apoyado la planificación urbana. Tradicionalmente, las ciudades han
el desarrollo de escuelas técnicas por la escasez de trabaja- utilizado planes urbanos como instrumentos para guiar el
dores calificados, pero por supuesto, otras empresas no pue- desarrollo urbano. Tales planes urbanos son esencialmen-
den hacerlo. Las mejores oportunidades educacionales te planes orientados a regular el uso del suelo residencial,
estimulan el desarrollo económico e introducen a mayores de oficinas e industrias, servicios públicos, parques, escue-
segmentos de pobladores urbanos en la economía moderna, las, etc.). Estos planes muestran importantes deficiencias,
reduciendo así la desigualdades sociales e incrementando la razón por la cual, en todo el mundo, han perdido su im-
demanda interna. Se ha sugerido que la concentración en portancia como mecanismos para cooordinar el desarrollo
la educación orientada hacia el mercado laboral tendrá mede las ciudades. Los planes reguladores del uso del suelo son
jores resultados para la economía local que ciertos progra- esencialmente instrumentos de control, y no están orien-
mas de apoyo a la pequeña y mediana empresa. tados al desarrollo. En segundo lugar, se basan en normas
En segundo lugar, para superar los estrangulamientos fí- optimistas de bienestar y diseño para vivienda, comercio y
sicos en las ciudades, es preciso mejorar la capacidad de los transporte, que con frecuencia no son realistas. Esta es la
gobiernos urbanos para generar financiamiento urbano razón por la que muchas unidades familiares de bajos ingre-
para inversiones públicas y privadas. Como se mencionó sos recurren a mecanismos irregulares de vivienda mediante
autoayuda y a las actividades informales. En tercer lugar, conducido a que los gobiernos centrales prefieran adoptar
estos planes no están bien relacionados con estrategias de un punto de vista exógeno con respecto al desarrollo local,
ejecución; no incluyen estrategias para las inversiones ur- expresado por una preocupación predominante por la in-
banas necesarias y no definen estrategias de implementa- fraestructura física y las inversiones directas en gran esca-
ción en las cuales los actores responsables por la ejecución la, subestimando factores como los recursos humanos y el
definen sus prioridades. En conclusión, los planes conven- potencial endógeno (véase OCDE, 1993). Las políticas gu-
cionales son instrumentos de control y no instrumentos bernamentales convencionales también se han basado

para estimular y coordinar el desarrollo urbano. principalmente en instrumentos de transferencia y redis-

En todo el mundo, un número cada vez mayor de ciu- tribución para enfrentar el desempleo y la pobreza; ésta es
dades están abandonando estos planes convencionales en en esencia una política social, y no una política económi-
favor de la planificación urbana integrada, que comprende ca urbana.
la planificación estratégica y la planificación orientada Puede identificarse una diversidad de enfoques guberna-
hacia la acción (un ejemplo notable es el Plan Metrópolis mentales urbanos destinados a estimular el desarrollo eco-
2010, en este volumen). Dentro de este enfoque, los go- nómico local (véase Costa Campi, 1996). Los enfoques
biernos urbanos, en colaboración con los sectores privado económicos sectoriales, como los programas de apoyo a la
y cívico, formulan una estrategia de desarrollo urbano a pequeña y mediana empresa y el respaldo directo a la em-
más largo plazo, basada en metas económicas realistas y presas, otorgan apoyo público a las empresas en la forma de
otros objetivos. Tal estrategia urbana se traduce luego en un subsidios directos o indirectos. Los enfoques basados en el
plan integral del uso de la tierra, que muestra el desarrollo mercado laboral, en la forma de generación de empleo, ge-
propuesto de la ciudad (este plan, de carácter jurídico, es neralmente procuran incorporar a los desempleados o su-
también necesario para adoptar decisiones, por ejemplo, bempleados en el mercado laboral (formal) proporcionando
sobre el desarrollo de la infraestructura y el transporte). En apoyo a las personas. Este enfoque se concentra en las
los planes a más corto plazo orientados hacia la acción, que capacidades individuales en vez de las demandas de la eco-
típicamente abarcan de cuatro a seis años, la estrategia glo- nomía urbana. Los enfoques físicos para estimular el desa-
bal se desglosa en programas de acción, vinculados a planes rrollo económico de las ciudades tienen por objeto, por
de inversión de capital de diferentes actores urbanos, y re- ejemplo, la rehabilitación de los centros urbanos, y el me-
finados en una serie de proyectos urbanos. La estrategia ur- joramiento de la infraestructura y el transporte.
bana integrada se ajusta cada cuatro a seis años. Dentro del territorio local, los problemas económicos
Para responder a los problemas urbanos, las instituciones son esencialmente de naturaleza integrada, y también con-
gubernamentales urbanas necesitan tener claros mandatos tienen aspectos físicos y sociales. Por lo tanto, los enfo-
y una estructura institucional apropiada para formular po- ques adoptados para promover el desarrollo económico al
líticas y estrategias en forma efectiva, y coordinar y ejecutar nivel urbano deben contener una combinación de instru-
las acciones. Los gobiernos urbanos solo pueden funcionar mentos económicos, sociales, físicos e institucionales.
adecuadamente si pueden contar con una adecuada coo-
peración de los gobiernos estatales, provinciales y a nivel Administración urbana integrada
nacional. Otras condiciones esenciales para un efectivo go- Un enfoque de administración urbana integrada para for-
bierno urbano son una base de ingresos adecuada y con- talecer el papel de las ciudades como motor del desarrollo
fiable y una capacidad técnica y de organización también debe basarse en primer lugar en enfoques estratégicos ho-
adecuada. La diferencia entre un gobierno activo y uno rizontales. Ello significa la formulación de una política de
inerte es principalmente la existencia de un enfoque ge- desarrollo global de las ciudades (que incluya políticas eco-
rencial en vez de administrativo. La eliminación de la iner- nómicas indirectas) que abordan las debilidades críticas de
cia administrativa e institucional urbana a través del la ciudad y se basan en los recursos y la vitalidad local. Tales
mejoramiento de los recursos (competencia, capacidad de políticas deberían mejorar el entorno productivo de las
organización, finanzas) constituye un requisito previo para ciudades, que constituye la principal contribución que los
responder a los actuales desafíos. gobiernos locales pueden efectuar a la promoción del de-
sarrollo económico urbano. Se requieren enfoques integra-
Respuestas locales dos para llevar a cabo las estrategias urbanas, porque en un
Los gobiernos centrales tienen un enfoque sectorial—y frag- determinado territorio se hacen sentir distintos impactos,
mentario—con respecto a los problemas locales. Ello ha lo que ocasiona problemas. Un claro ejemplo de un plan in-
Nientied 39
tegrado basado en un área determinada es la regeneración ciones agrícolas, el mejoramiento logístico, informático y
de los centros urbanos: la naturaleza funcional multifacé- de telecomunicaciones, el mejoramiento de los servicios co-
tica que el centro de las ciudades tiene para las personas y merciales y de investigación y desarrollo, etc. El gráfico 2.1
las empresas y para la ciudad en general, exige un conjun- ilustra uno de los posibles conjuntos de instrumentos para
to coordinado de medidas y desarrollo económico, físico, el gobierno urbano, cuya aplicación dependerá de las ven-
cultural y social. Es improbable que tenga éxito la planifi- tajas y las debilidades de la base de recursos locales y de las
cación y la inversión del mejoramiento físico únicamente. oportunidades identificadas.

Para respaldar la economía local y mejorar la calidad de Los gobiernos urbanos deberían involucrarse en el desa-
la vida urbana, las metas de política de los gobiernos urba- rrollo de asociaciones y redes, con el objeto de comprender

nos deben orientarse a atraer capitales, mejorar los recursos mejor las demandas del sector privado, y combinar los
tangibles como la infraestructura, y mejorar la base de re- recursos y lograr el acceso a mercados y tecnologías. Estas
cursos humanos de la ciudad. Ello requiere un enfoque de asociaciones no se limitan a la ejecución de programas ur-
administración urbana integrada, que detalle, por una banos; deben extenderse al desarrollo participatorio de las
parte, la interacción de los diferentes sectores, y por la otra estrategias de la ciudad. Es preciso contar con mecanismos
preste la debida atención a la capacidad de administración institucionales apropiados de buen gobierno urbano en
interna del gobierno urbano. La formulación y la ejecución aquellos centros urbanos en los que las diferentes municipa-
de cualquier estrategia requiere liderazgo, y en este sentido lidades dentro de las regiones metropolitanas compiten en
se exigirá más de los alcaldes y administradores de las vez de cooperar. El desarrollo económico puede verse obsta-
ciudades. culizado por la falta de mecanismos apropiados de planifi-
La estrategia de desarrollo económico debe basarse en cación y coordinación. Es esencial que las regiones urbanas,
una adecuada información y en la auditoría de la economía como Caracas y Río de Janeiro, encuentren soluciones a este
local. La estrategia puede iniciarse con el mayor desarrollo problema en colaboración con el gobierno central.
de la capacidad de organización para programas integrados,
combinando los campos de la programación de las inver- Implicaciones en materia de asistencia
siones en infraestructura, la planificación ambiental y de la financiera
tierra, la educación, y otras medidas más específicas de de- Un enfoque de administración urbana integrada exige una
sarrollo económico. En otras palabras, desde un punto de estrategia urbana intersectorial. El respaldo financiero sec-
vista integrado de apoyo global al entorno productivo ur- torial a través del gobierno nacional probablemente no
bano, y basándose en la capacidad de organización dispo- proporcione conjuntos de medidas financieras óptimas que
nible, es posible formular programas especiales para sectores satisfagan las necesidades de los gobiernos urbanos. Se han
económicos clave. Una estrategia adecuada debe reconocer sugerido prioridades para el ahorro financiero tales como
que puede estimular el éxito, pero no constituye el éxito mejorar la relación que existe entre la educación y las de-
económico y social. mandas del mercado laboral; superar los estrangulamientos
El tipo de programas especiales para los sectores econó- en materia de infraestructura y proporcionar capital para
micos clave varía en las distintas ciudades, dependiendo de atraer financiamiento urbano. Además, debe contarse con
las ventajas de ubicación, las debilidades de la ciudad y de una gama de medidas de desarrollo económico específico,
la economía, las oportunidades y las amenazas. Pueden in- dependiendo de las condiciones locales. Una auditoría de
volucrar la generación de servicios de desarrollo de negocios desarrollo económico constituye un instrumento adecuado
en sectores de elevado valor agregado, como las exporta- para identificar las prioridades locales.
GRÁFICO 2.1 INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO ECONÓMICO DEL GOBIERNO URBANO
Metas de política
Estrategia para el desarrollo económico urbano
Anáfisis de la demanda

INSTRUMENTOS ESPECÍFICOS
Desarrollo físico Desarrollo de los incentivos financieros Apoyo del sector Desarrollo institucional
recursos Humanos privado y comercial
Desarrollo de la Educación (técnica) Préstamos, créditos, Provisión de Mejoramiento de la or§.

infraestructura garantías información del gobierno urbano
Mercado laboral
Desarrollo de la incentivos fisca tes Promoción de la ciudad Adiestramiento del
propiedad: Participación personal municipal
• Centro de ía dudad comunitaria Reducciones de precio* Centros comerciales
«Centro comercial y alquileres instalaciones
•Zona industrial Cooperación con Público-privado municipales
universidades
Provisión de tierras
y edificios
Nientied 41
REFERENCIAS
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Desarrollo Metropolitano, La Planificación Integral de (OCDE). 1993. Territorial Development and Structural
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Problemas de las Ciudades. Salvador-Bahía, marzo. Center Press.

43
La ciudad como motor del desarrollo

Jaime Ravinet1

Introducción ciente nivel de vehículos; mayor demanda de agua, energía
Un 73,4 por ciento de la población de América Latina y el y servicios de comunicación; mejores condiciones am-
Caribe vive en ciudades, proporción que seguirá aumen- bientales; seguridad ciudadana, etc.
tando en la medida que hay varios países de la región que
aún registran importantes procesos migratorios del campo Algunos aspectos económicos generales
a las ciudades. Esto hace de América Latina y el Caribe la re- Hay sobradas razones para esperar que las preocupaciones
gión más urbanizada del mundo en la actualidad y en el y atenciones del gobierno se centren en las ciudades. En tér-
siglo XXI. minos económicos, las ciudades sin duda alguna realizan
El panorama urbano se caracteriza por un predominio de un importante aporte a la generación del PGB y se espera
grandes ciudades y zonas metropolitanas. En 1995 Améri- que esta contribución siga aumentando. Según el Banco
ca Latina y el Caribe tenían 40 ciudades con una población Mundial, alrededor del 80 por ciento del crecimiento futu-
de mas de un millón de habitantes, que concentraban un ro provendrá de las economías urbanas en los países con un
total de 135 millones de personas, lo que representa un 29 alto grado de urbanización de América Latina y de Asia. En
por ciento de la población total y un 39 por ciento de la po- el caso particular de la región metropolitana de Santiago de
blación urbana de la región. Más aún, las siete ciudades con Chile, la contribución al PGB es del 47 por ciento y se es-
más de cinco millones de habitantes de América Latina y el pera que siga aumentando en la medida en que concentre
Caribe sumaban 73 millones de personas, es decir el 16 las actividades productivas de vanguardia.
por ciento de la población total y un 21 por ciento de la po- Además, hay en las ciudades una valiosísima acumula-
blación urbana. ción de patrimonio en la forma de inversiones en infraes-
El conjunto de estas grandes ciudades seguirá creciendo tructura social básica y capital productivo, pero también y
a una tasa promedio de alrededor del 2 por ciento anual. Sin más importante, en capital humano, debido a que las ciu-
embargo, los mayores desafíos del crecimiento urbano no dades registran los más altos niveles de productividad. En
son los de origen demográfico sino los de carácter econó- términos dinámicos, las ciudades ofrecen también el mayor
mico. En efecto, la concentración de la riqueza nacional y potencial de aporte al crecimiento económico de las na-
de la actividad económica en unas pocas grandes ciudades, ciones debido a que en ella se ubican los sectores produc-
así como el mayor ingreso de los hogares, están ejerciendo tivos modernos más dinámicos. Lo mas probable es que
una creciente demanda sobre las administraciones urbanas dicha tendencia se mantenga, especialmente en las ciuda-
particularmente en lo que se refiere a más y mejores espa- des que funcionan en forma más eficiente y ofrecen atrac-
cios donde vivir; mayor cobertura, calidad y seguridad de tivos tales como buenas comunicaciones, abundante mano
los servicios públicos; mayor cantidad de espacios para ofi- de obra calificada, centros científicos y tecnológicos de en-
cinas, la industria, el comercio y las actividades recreativas; vergadura y una calidad de vida que resulte atractiva a nivel
ampliación de la vialidad urbana para dar cabida al cre- internacional. Porque más que entre países, la competencia
tiende a centrarse en torno a un núcleo relativamente re-
1
ducido de ciudades. América Latina no constituye una ex-
Presidente de la Unión Internacional de Autoridades Locales y Alcalde de Santiago de
Chile. cepción. Por estas razones es posible afirmar que las
ciudades han ido asumiendo un papel de motor del desa- esperanzas, movilizando una contribución efectiva de todos
rrollo económico. los habitantes a la ciudad, o a través de reformas políticas
que fomenten una condición plena de ciudadanía.
Aspectos económicos y sociales No solo existen en juego elementos de carácter econó-
En términos económicos y sociales, los desafíos estratégicos mico, sino también de tipo político que afectan la actividad
de la ciudad como motor del desarrollo se relacionan con económica. La ciudad es una construcción social muy com-
la incorporación de toda la comunidad urbana a los bene- pleja y vulnerable. La agudización de las diferencias y la se-

ficios del crecimiento y el acceso a las oportunidades de de- gregación socioeconómica en el espacio urbano de muchas
sarrollo personal y colectivo. Son los desafíos de la equidad ciudades puede convertirse en una seria amenaza a una

en un contexto que se caracteriza por una distribución convivencia pacifica y, por lo tanto, en un factor disuasivo
muy regresiva del ingreso y las oportunidades. Es necesario de una dinámica económica que contemple una activa par-
tener en cuenta que la mayor cantidad de hogares en si- ticipación de inversiones extranjeras, ya sea como conse-
tuación de pobreza se concentra en las ciudades, especial- cuencia del surgimiento de conflictos abiertos y masivos
mente en las más grandes: alrededor de un 40 por ciento de (caracazo, cordobazo y tantos otros)2, o la proliferación de
la población urbana de la región tiene ingresos por debajo la corrupción y la delincuencia común. La pobreza y la
de la línea de pobreza y un 20 por ciento vive en situación marginación deben ser atendidas, si no por razones de equi-
de indigencia. Una gran proporción de los que no son po- dad, por simples motivaciones de crecimiento económico.
bres tienen ingresos que no superan el doble de la línea de Por otra parte, y en contraste con lo anterior, la ciudad
pobreza. Nuestras ciudades son habitadas mayormente por ofrece un escenario potencial privilegiado para el pleno
personas de bajos ingresos, y éste es un proceso irreversible. desarrollo de las personas y el estímulo de la movilidad
Esta gran proporción de hogares en situación de pobre- social, al ofrecer mayores oportunidades: cobertura de
za se da en un contexto general con bajos niveles de deso- servicios sociales como educación, salud y vivienda; posi-
cupación abierta, por lo que la superación de los desafíos bilidades de capacitación técnico-profesional; mercados la-
del crecimiento requiere un esfuerzo serio por incrementar borales más transparentes y competitivos; posibilidades de
la productividad del trabajo y crear ocupaciones más pro- desarrollo académico, político y cultural; la opción de filia-
ductivas. No sería muy saludable que se intentara basar las ción a una amplia gama de organizaciones deportivas, so-
ventajas comparativas que tienen las ciudades en la com- ciales, civiles, etc. Existe en las ciudades un formidable
petencia internacional en los bajos salarios, la sobrexplo- potencial de transformación social en pos de una mayor
tacion del trabajo y el envilecimiento de una mano de obra equidad y superación de la pobreza, que está en la base de
no calificada. Por el contrario, el desafío consiste en lograr la dinámica económica de las ciudades, pero que requiere
un mejoramiento sistemático de la calificación y la pro- un esfuerzo deliberado de transformación y reforma que
ductividad de la mano de obra, la apertura de nuevas opor- ineludiblemente debe liderar el Estado, partiendo de los
tunidades y el estímulo de una mayor adaptabilidad, gobiernos urbanos.
versatilidad y creatividad laboral, en un contexto en que el
cambio es el patrón dominante. Además de las necesarias Aspectos económicos y políticos
condiciones macroeconómicas en materia urbana, hay una En términos políticos, también existe un vasto campo de ac-
vasta gama de medidas concretas que se podrían tomar y ción tendiente a realzar y viabilizar el papel económico de
que inciden directamente en la productividad del trabajo: las ciudades como motor del desarrollo, tanto en lo que se
la reforma y el mejoramiento del sistema educacional, de las relaciona con la superación de obstáculos políticos urbanos
condiciones de vivienda, de los servicios de salud, del equi- a una dinámica económica, como con el fomento de as-
pamiento comunitario, la cobertura de la infraestructura, pectos positivos. En primer lugar porque la ciudad prácti-
las redes y los servicios públicos básicos. Ello también se camente no figura en la agenda de los partidos políticos. A
aplica a la generación de identidad y adhesión a la ciudad, pesar de que es en las ciudades donde reside y vota una pro-
desde el nivel local hasta la gran metrópoli, ya sea en base porción predominante de la población, no hay una postu-
a un plan estratégico que tenga en cuenta los anhelos y las ra ni ideológica ni programática de los partidos políticos en
temas urbanos. Lo que a su vez refleja una total ignorancia
2
sobre el papel de las ciudades en el desarrollo económico.
Nota del editor: los términos caracazo y cordobazo hacen referencia a los graves distur-
bios sociales ocurridos en los años ochenta en las ciudades de Caracas y Córdoba, en A esto se suma la falta de prioridad de los temas urbanos en
Venezuela y Argentina, como consecuencia del impacto social de las medidas de ajuste
macroeconómico. las estrategias generales de gobierno de las naciones. La
Ravinet 45
ciudad suele tratarse por partes, temas o sectores según las manifiestan por ejemplo en el perfil de muchos alcaldes que
urgencias del momento, pero casi nunca como una cons- se han elegido recientemente en importantes ciudades de
trucción política y social compleja, delicada y vulnerable, la región: personas jóvenes, con educación superior, capa-
cuyas condiciones de funcionamiento pueden afectar el cidad administrativa y de creatividad empresarial, con un
desarrollo económico de la nación. Así por ejemplo, están mayor compromiso y lealtad en favor de la ciudadanía que
los temas de la gobernabilidad y la gestión pública de las en favor de los tradicionales clientes políticos. En una pers-
ciudades. Una verdadera política de descentralización cons- pectiva más amplia, se constata la existencia de federacio-

tituye un requisito imprescindible, en un contexto en que nes nacionales de municipios en 17 países de la región,
subsiste en la mayoría de los países un fuerte esquema que hoy se han organizado en torno a una red latinoame-

centralista de la gestión pública. Es fundamental que los go- ricana que cumple un activo papel de cooperación hori-
biernos locales puedan contar con un margen de autono- zontal y fomento al desarrollo local y la autonomía
mía que les permita atender efectivamente los desafíos de municipal.
la ciudad, en particular los que se relacionan con la pro-
moción del desarrollo. En la actualidad, el margen de ma- La infraestructura y los servicios urbanos
niobra que tienen los municipios es muy limitado, tanto en Vinculada a los temas políticos generales está la necesidad
términos de financiamiento, en que prevalece una fuerte de contar con servicios públicos urbanos de cobertura ge-
dependencia del gobierno central, como en lo relativo a neral, con seguridad en la prestación del servicio y un mí-
facultades y competencias de gobierno, en que suele pre- nimo de calidad. Es decir, una ciudad cuya infraestructura
valecer una visión de administración del territorio y cum- y servicios básicos funcionen adecuadamente, ya que en la
plimiento de un plan de ordenamiento físico, más que la actualidad la cobertura, la seguridad y la calidad del servi-
promoción del desarrollo económico local. Existe pues la cio pueden ser verdaderamente deplorables. Se crea así un
necesidad de impulsar una reforma radical que favorezca el contexto desfavorable a la actividad económica, que acarrea
crecimiento económico de las ciudades y por lo tanto de las costos evitables, ineficiencias y baja productividad, redu-
naciones. ciendo la competitividad de las ciudades y su atractivo para
Las grandes ciudades no han resuelto, salvo en unos las empresas más dinámicas y exigentes (por ejemplo, cor-
pocos casos, el problema de contar con un esquema razo- tes frecuentes de energía eléctrica, oscilaciones en el volta-
nable de gobierno. Por lo general se fracciona y se dispersa je, interrupciones en el abastecimiento de agua potable,
la autoridad y el poder de decisión en términos territoriales deficiencias o irregularidades en la gestión de residuos só-
(varios municipios sin esquemas de coordinación) y secto- lidos, líneas de teléfonos que resultan casi imposible de
riales (varios ministerios y empresas publicas que intervie- conseguir, o que cuando se las tiene no funcionan en forma
nen en la ciudad), además de los distintos niveles de regular, servicios monopólicos que aplican tarifas desme-
gobierno (nacional, regional o estatal y municipal). Difí- suradamente altas, etc.) Esto afecta la actividad económica
cilmente habrá una efectiva gestión urbana mientras no no sólo en forma directa, sino también en términos indi-
haya un esquema razonable de gobierno de la ciudad. rectos, erosionando la calidad de la vida de las personas y
Como signo positivo debe consignarse el hecho de que en consecuencia los niveles de productividad (congestión
en los años ochenta y principios de los noventa se registra y lentitud del transporte urbano, accidentes, enfermedades
una tendencia de reformas políticas en favor de la demo- gastrointestinales por la ausencia de plantas de tratamiento
cracia, que han hecho que en la actualidad la elección de aguas servidas y mala calidad del agua potable, enfer-
democrática de alcaldes y consejos comunales sea casi uni- medades respiratorias por la contaminación del aire, etc.).
versal en los países de la región. Hay en torno a esta materia un tema estratégico: la in-
Además, existen muchos casos muy atractivos y variados corporación del sector privado a la prestación de servicios
de buena gestión urbana que ponen de relieve aspectos públicos, tanto en lo que se refiere al financiamiento de in-
fundamentales de la vida política local a través de los cua- fraestructura y obras, como en lo relativo a la gestión y la
les se impulsa el desarrollo económico, como por ejemplo, contribución tecnológica. Es necesario tomar opciones es-
las experiencias de "presupuesto participativo" en Brasil; las tratégicas, en forma clara y estable, porque la infraestructura
mesas de concertación en Perú; la Política Nacional de De- y los servicios básicos conforman el esqueleto físico que es-
sarrollo Urbano del Salto Social, la descentralización y las tructura la ciudad, y por lo tanto, además de tener impor-
veedurías populares en Colombia. Hay síntomas claros de tancia en cuanto a la prestación del servicio en sí mismo,
una madurez política en torno a la cuestión urbana que se también la tienen en la estructuración y en el funciona-
miento de la ciudad en general. Este problema es de carác- ciento de la población urbana de América Latina y el Caribe
ter estratégico, porque hay distintas modalidades y grados se ubica en zonas áridas o semiáridas, en las que se cuenta
de privatización, las que tienen implicaciones directas sobre con apenas el 5 por ciento del agua disponible en la región.
la función que debe asumir el gobierno urbano como con- Hay ciudades que se abastecen de fuentes de agua potable
secuencia del papel que se asigne al sector privado. ubicadas a más de 300 kilómetros de distancia. Simultá-
También existen importantes implicaciones en materia neamente se puede constatar que hay muchas ciudades
de mercados financieros. Un papel más activo del sector pri- que generan desincentivos al tener sistemas de tarifas de

vado en estos aspectos requiere mercados financieros que agua potable que no están directamente relacionadas con

movilicen recursos a largo plazo; la existencia de mecanis- el consumo; y que en la mayoría de los casos no se factura
mos y herramientas de financiamiento bien desarrollados, hasta un 50 por ciento del agua que se produce, como
así como esquemas institucionales claros, transparentes y consecuencia de la antigüedad de la red, la falta de mante-
expeditos de adjudicación de tareas y responsabilidades al nimiento y la deficiente gestión administrativa.
sector privado (como por ejemplo, el caso de las concesio- Por otra parte, los problemas ambientales tienen efectos
nes en Chile). adversos sobre la calidad de la vida y en ese sentido restan
mérito y atractivo a las ciudades más contaminadas, lo que
Aspectos económicos ambientales a su vez afecta negativamente el potencial económico de las
Un decidido impulso de desarrollo económico a partir de las ciudades, ya que las decisiones sobre ubicación de las em-
ciudades debe ser cuidadoso y delicado en el trato de los as- presas también se adoptan en función del atractivo que
pectos ambientales. Ello incluye aspectos críticos de viabi- los espacios urbanos ofrecen a las capas directivas de ge-
lidad, en que las mismas demandas y el impacto del rencia y sus familias.
desarrollo pueden imponer frenos e incluso inhibir el cre- Mas allá de los criterios y estándares locales en materia
cimiento económico: aquéllos relacionados con la "agenda ambiental urbana, empieza a imponerse un criterio inter-
marrón" y por lo tanto con la contaminación y la infraes- nacional como parte de tratados celebrados a nivel global,
tructura urbana, como ya se mencionó. Estos problemas pero también como consecuencia de la apertura comercial
han sido diagnosticados con bastante detalle en muchas y la globalización del comercio exterior, en que los produc-
ciudades de la región: la contaminación del agua, los efectos y los procesos productivos deben cumplir con normas
tos nocivos de la falta de tratamiento de aguas servidas y la y estándares ambientales mínimos. Más aún, los tratados de
falta de control de los residuos industriales líquidos (por integración comercial entre naciones también incorporan
ejemplo, la epidemia de cólera en Perú provocó 320.000 estrictas cláusulas ambientales. Conviene tener en cuenta
casos y millones de días de trabajo perdidos, 2.600 defun- que más que una pesada carga en términos económicos,
ciones y un costo monetario del orden de los mil millones una sana política ambiental puede acarrear importantes re-
de dólares por pérdidas en la producción agrícola, pesque- ducciones de costos y mejoras en la competitividad, tanto
ra y turística); la baja cobertura de la recolección de residuos a nivel de empresa como de ciudad y nación.
sólidos domiciliarios, la ausencia de manejo de los resi- Existe en este aspecto una cantidad de ejemplos positivos
duos hospitalarios, y la carencia de control y manejo de re- de gestión ambiental urbana. Ya son muchas las ciudades
siduos tóxicos y peligrosos; la contaminación del aire, cuyos que han elaborado y están poniendo en práctica una Agen-
efectos nocivos se acentúan debido a condiciones topo- da XXI, y hay aspectos más específicos muy meritorios,
gráficas y climáticas adversas de algunas ciudades, como como el adecuado manejo y eliminación de residuos sóli-
por ejemplo en Santiago y la ciudad de México, donde el dos en ciudades de México, Colombia, Brasil, Bolivia y
costo anual del impacto sobre la salud se ha estimado en Chile; el buen funcionamiento de las empresas de agua po-
US$1.500 millones; a lo que debe sumarse el impacto adver- table en Santiago y en Quito, y los logros en materia de des-
so de la contaminación acústica sobre la conducta humana. contaminación del aire en ciudad de México.
También existen riesgos ambientales que se generan a
partir de la ubicación de las ciudades y sus formas de cre- La gestión urbana y la dinámica económica
cimiento. Pero tal vez lo más grave puede ser la pérdida de También existen oportunidades de estimular el crecimien-
recursos naturales y las implicaciones de su costo sobre la to económico en las ciudades a través de una mejor gestión
vida y el funcionamiento de las ciudades. Como ejemplo de y la implantación de esquemas político administrativos
esto último, considérense las dificultades de abastecimien- más modernos, democráticos y efectivos, es decir, un desa-
to de agua que sufren muchas grandes ciudades: un 60 por rrollo institucional que mejore, pero que sea capaz de tras-
Ravinet 47
cender los aspectos internos de la administración local, y co que logre aunar esfuerzos y voluntades en torno a un
asumir la función pública como verdadero mandatario de proyecto común de ciudad, en torno a un plan estratégico
la comunidad a la que sirve. que defina principios, papeles, prioridades de acción y re-
La elaboración de un plan estratégico que sea capaz de glas de convivencia. Los desafíos y los logros de la ciudad
aunar voluntades y movilizar recursos con el propósito de son los de todos sus ciudadanos, de la comunidad urbana,
promover la imagen de la ciudad y objetivos, programas y y no sólo los de los mandatarios que ejercen funciones de
tareas claramente definidos, constituye una opción alter- gobierno, por democráticamente que hayan sido elegidos.

nativa a la histórica tradición de la planificación física, al Se plantea pues, en primer lugar, una tarea de educación
enfatizar el carácter dinámico de la acción publica más que cívica, política y cultural, que estimule la transformación de

la elaboración abstracta de una imagen ideal, que lleva los habitantes urbanos, de consumidores o usuarios de la
implícita una tarea de gestión y promoción más que de ad- ciudad, a reales ciudadanos, en el verdadero sentido de la
ministración del territorio. Un requisito importante es la palabra. Ello implica a su vez estimular la organización de
redefinición política y la clara adjudicación de tareas, res- los agentes involucrados en la construcción y la operación
ponsabilidades y recursos en la administración de las de la ciudad y abrir canales de participación e instancias de
ciudades. debate y diálogo amplio, no sólo para denunciar problemas
La planificación y la acción estratégica es una aproxi- y buscar soluciones, sino también para elevar la vista y
mación que busca concertar y asociarse, más que imponer mirar a un plazo más largo. Porque la ciudad siempre esta-
y administrar, y por lo tanto se maneja en forma muy di- rá en un proceso de construcción y evolución, y es mejor
ferente: en términos políticos, es más abierta y participativa; definir en forma deliberada la dirección que se le quiera dar.
en términos económicos es más asociativa y más depen- El liderazgo ineludible del gobierno de la ciudad se ori-
diente de los estímulos y la modificación gradual de las con- gina en la función esencial que desempeña la cosa pública
ductas; en términos administrativos es más flexible y asigna en la definición misma de lo que es la ciudad, además de las
menor énfasis a las regulaciones y normas. Todo ello no sig- razones que surgen de las insuficiencias del mercado en
nifica desconocer la importancia de un ordenamiento terri- estas materias. Existe pues, un segundo desafío que se rela-
torial que procure armonizar y compatibilizar las funciones ciona con la necesidad de un buen gobierno, tanto en tér-
y las tareas que se concentran en la ciudad. minos de los ideales de la democracia, como de los
En términos de la administración interna de las institu- requisitos de eficiencia, que implican la modernización de
ciones del gobierno urbano, la modernización puede sigla gestión y la prestación de los servicios públicos, como
nificar un mayor énfasis en la aplicación de incentivos, también de la tarea política de profundización de la demo-
estímulos y sanciones asociados a la calidad de la labor de cracia y formación de una comunidad urbana que encuen-
prestación de servicios municipales. Ello requiere la apli- tre lazos de identidad y mecanismos de interacción que
cación de indicadores de gestión publica y de eficiencia vayan más allá de la simple e impersonal relación mercantil.
administrativa que se difundan en forma amplia, tanto a En el caso particular de las ciudades latinoamericanas, los
nivel de la comunidad como en las instancias superiores de desafíos de la equidad deberían tener un alto grado de prio-
gobierno. En términos muy concretos, también puede sig- ridad, para lograr una distribución más equitativa de las
nificar la simplificación de normas, procedimientos y re- oportunidades urbanas, principalmente por razones éticas,
glamentos para la tramitación de permisos y derechos pero también por razones políticas, sin desconocer la im-
municipales, de edificación, de iniciación y funcionamiento portancia de aquéllas de carácter económico. Porque la
de actividades económicas, etc., a fin de evitar una cantidad principal fuente de generación de riqueza seguirá siendo el
de tiempo y costos. Todo ello puede contribuir a estimular esfuerzo del trabajo y el ingenio del hombre, y no podría
el desarrollo económico local. hablarse de convivencia armónica ni de un destino común,
cuando una fracción tan amplia de la ciudadanía no tiene
Conclusión ni siquiera una posibilidad real de poner en juego su capa-
Son pocos los que todavía abogan por frenar el crecimien- cidad en el mundo del trabajo.
to de las ciudades y hacen hincapié en los males que las Las ciudades deben tomar opciones estratégicas en la de-
aquejan, pues se ha reconocido que en ellas existe un gran finición de su destino, lo cual implica reconocer fortalezas
potencial para el progreso del hombre en términos indivi- y debilidades en lo que son y de las alternativas que se le
duales y colectivos. El camino no es fácil, ya que requiere ofrecen. Habrá criterios técnicos que respetar y evaluacio-
ineludiblemente un liderazgo público y un proceso políti- nes económicas que realizar, pero en último término, las
prioridades del plan estratégico deberán estar dadas por las conozcan la realidad urbana y la ocupación del territorio.
que establezca la ciudadanía. Ello debe regir tanto para las Por último, resulta necesario destacar que si bien hay
inversiones públicas, como para las opciones de gestión. muchos problemas en las ciudades latinoamericanas, tam-
A nivel de las naciones, siguen pendientes los desafíos de bién hay una gran riqueza de experiencias positivas de ges-
la descentralización, de la formulación de políticas nacio- tión urbana, algunas de las cuales podrán verse en las
nales de desarrollo urbano y la adopción de estrategias de presentaciones de esta reunión. Tales experiencias son po-
ordenamiento territorial, que busquen una configuración sitivas no sólo por el impacto favorable que han generado,

más armónica del sistema de ciudades. Mas aún, sigue pen- sino también por los procesos que han seguido en su ela-
diente la tarea de formulación de estrategias de desarrollo boración. Esta situación requiere un mayor estímulo del

nacional que integren espacio y sociedad, es decir, que re- diálogo y la cooperación horizontal.
49
Desarrollo local y crecimiento

económico: el papel de las ciudades
María-Teresa Costa Campi1

F rente a la insatisfacción que provocaban los modelos ne-
oclásicos de crecimiento, en que éste estaba básicamen-
de una ubicación concreta. El análisis de la realidad (Cua-
drado, 1988) muestra asimismo que la capacidad de desa-
te explicado por el nivel tecnológico y el volumen de capital rrollo endógeno puede darse en distintos tipos de regiones
y el trabajo empleado, se ha asistido en los últimos años a o localidades y que en consecuencia no cabe definir un pa-
un reconocimiento de los denominados modelos de de- trón único. Todo ello no significa que el desarrollo local
sarrollo endógeno. Con estos modelos se trata de dar deba considerarse como un proceso aislado, sino que es
respuesta a los "residuos" no explicados por los modelos tra- necesario integrar los factores endógenos y exógenos en
dicionales. En consecuencia, la utilización de estos mode- una perspectiva de competencia a escala global.
los ha significado incorporar una serie de factores de Tampoco significa que el establecimiento de empresas ex-
desarrollo menos visibles pero de una incidencia funda- tranjeras derivado de procesos de desplazamiento que está
mental en el desarrollo económico local. Aunque el grado teniendo lugar en los países industrializados no constituya
de aplicación de los modelos de crecimiento y desarrollo en ciertas ocasiones un factor impulsor de una primera fase
local es todavía reducido, se ha sugerido que un conjunto de industrialización. Estos procesos de desplazamiento con
de factores en estrecha relación con el desarrollo económico la ubicación en los países en desarrollo de plantas de pro-
local pueden ayudar a explicar el "residuo" pendiente de ex- ducción y de actividades de uso intensivo de mano de obra
plicación en los modelos macroeconómicos de crecimiento. pueden facilitar el despegue de estas economías siempre y
De acuerdo con el nuevo enfoque, es necesario introdu- cuando se generen iniciativas empresariales locales en torno
cir en los modelos de crecimiento una serie de variables ex- a las empresas o plantas instaladas. No obstante, a menudo
plicativas del desarrollo económico local. Estas variables la atracción de empresas extranjeras a través de incentivos
deben considerar inevitablemente factores económicos, financieros no es suficiente para generar un desarrollo
institucionales, sociales y propios del entorno, es decir el permanente y estable, y supone sustraer recursos de otras
conjunto de factores que pueden contribuir al desarrollo de posibles utilizaciones. El desarrollo endógeno supone, en
la propia región, tales como los recursos materiales, la in- cambio, comprometer a las empresas en un desarrollo local
fraestructura de transporte y comunicaciones, las estructu- y regional continuo e integrar al conjunto de agentes
ras urbanas y el capital físico y humano. No obstante, el locales.
principal aspecto que debe destacarse en este caso es la es- Por otra parte y además de la contribución del desarro-
trecha vinculación de algunos de estos factores con el te- llo local al crecimiento económico es importante destacar
rritorio, es decir su carácter localizado. Entre ellos cabe su aporte a la redistribución del crecimiento y de la renta.
señalar la calificación de la mano de obra, las estructuras so- En consecuencia, e incluso en el supuesto en que dicho
ciales e institucionales o la experiencia organizativa y em- aporte al crecimiento económico local fuese reducido, las
presarial, factores clave para el desarrollo de una región o acciones en favor del mismo estarían justificadas sobre la
base de la equidad, permitiendo asimismo reducir el nivel
i Profesora de economía industrial, Universidad de Barcelona. de dependencia de las comunidades locales.
Tras este breve apunte sobre el crecimiento y el desarro- etc.), y lleva a que las metrópolis polaricen la función de di-
llo local, corresponde detenerse en el análisis del papel que rección y organización estratégica.
pueden desempeñar las ciudades. Algunos estudios recien- Esta distinción entre los distintos tipos y efectos de las
tes (Fernández Guell, 1991) han demostrado que las ciu- economías de aglomeración resulta básica para caracterizar
dades tienen importancia en sus regiones circundantes a las ciudades y determinar su capacidad de atracción de ac-
como impulsoras del desarrollo económico y como centros tividades innovadoras. Si bien el entorno constituye un
de innovación social, cultural y técnica. Ciertamente, es un elemento de integración de las externalidades y por lo tanto

hecho aceptado (Vázquez Barquero, 199 3) que los centros impulsa el crecimiento, la existencia de procesos de creci-
urbanos desempeñan un activo papel en la dinámica y el

miento metropolitano desordenados y desequilibrados con-
desarrollo industrial al influir en la adopción de innova- duce a aglomeraciones urbanas en las que no solo las
ciones en los diferentes lugares del sistema urbano. Por externalidades propias de las ciudades tienen un papel muy
otra parte, la experiencia europea muestra que los sistemas limitado, sino que se caracterizan por la existencia de fuer-
productivos locales surgen y se transforman en ciudades in- tes deseconomías de aglomeración tales como la contami-
termedias. En este sentido, el cambio de orientación de al- nación, la delincuencia, elevados costos del transporte,
gunos de los postulados de la economía regional observado situaciones de pobreza y marginación, pérdida o inexis-
en los últimos años, basado en los procesos de descentrali- tencia de cohesión social, etc.
zación política y económica, ha facilitado un resurgimien- Por lo tanto, y aunque como se ha argumentado, es cier-
to del papel de las ciudades. Durante la segunda mitad de to que las economías de aglomeración aceleran el creci-
los años ochenta, las regiones urbanas han figurado entre miento cuando existen procesos de crecimiento urbano
las regiones más dinámicas y de atracción de la actividad desequilibrados, a partir de un cierto nivel se produce una
económica, por sus ventajas para satisfacer las necesidades situación inversa, con la presencia de deseconomías y de
relacionadas con las economías de aglomeración. Concre- costos elevados. Por lo tanto, una estrategia adecuada para
tamente se ha determinado (Pascual, 1990) que las ciudades aliviar el costo social de la concentración en las metrópo-
proporcionan la infraestructura para la creciente interac- lis sobrepobladas sin reducir la eficiencia conjunta de la eco-
ción de las economías nacionales, concentran el personal nomía, debería consistir en favorecer el desarrollo de
calificado y los centros de investigación para difundir las ciudades de tamaño inferior y en adoptar medidas de de-
nuevas tecnologías, generan políticas de dinamización más sarrollo local en un marco que permita avanzar hacia un
audaces e innovadoras, aglutinan a las empresas de servicios mayor equilibrio territorial. En este sentido, si bien es ne-
avanzados y ofrecen una amplia variedad de elementos cesario un cierto nivel de concentración para lograr una or-
educativos, culturales e informativos. ganización eficiente de la actividad económica, gran parte
Cabe enmarcar este aspecto en el proceso de globaliza- de los beneficios propios de la concentración pueden ob-
ción de la economía combinado con la existencia de una tenerse en ciudades de menos tamaño. Asimismo, estas
dispersión espacial de la actividad productiva y la concen- ciudades de menor tamaño pueden aprovechar las ventajas
tración de la propiedad y del control económico. En este existentes en las grandes ciudades estableciendo canales
sentido, este proceso de globalización ha aumentado la ca- adecuados de comunicación.
pacidad de atracción de las zonas metropolitanas. Si bien Las evidencias existentes sugieren que las economías de
siempre ha existido una concentración en determinadas aglomeración asociadas tradicionalmente a las grandes
zonas y ciudades, parecen haberse producido cambios sus- concentraciones de la actividad económica se encuentran
tanciales en las motivaciones que atraen a las empresas y prácticamente agotadas. Asimismo, la existencia de exter-
grupos multinacionales, ligado en gran parte a las muta- nalidades negativas, propias de las grandes aglomeraciones
ciones tecnológicas y al gran crecimiento de las telecomu- urbanas, tiene como efecto reducir las iniciativas empresa-
nicaciones. Concretamente, las economías de aglomeración riales y limitar las acciones emprendedoras. En consecuen-
centradas en la reducción de costos habrían perdido signi- cia parece posible considerar que gran parte de los
ficatividad, en tanto que serían las economías de aglome- beneficios asociados a las concentraciones urbanas pueden
ración ligadas a la función de urbanización (Comisión encontrarse en determinados centros locales o regionales de
Europea, 1994) las que determinarían las dinámicas me- crecimiento sin que en éstos se den los costos asociados a
tropolitanas (infraestructura de calidad, aeropuertos inter- las grandes concentraciones urbanas. No obstante, es pre-
nacionales, infraestructura moderna de comunicaciones, ciso tomar medidas de desarrollo económico local con el
actividades culturales, existencia de servicios avanzados, objeto de identificar y garantizar el desarrollo de estos cen-
Costa Campi 51
tros locales o regionales de crecimiento. En este sentido, y en un espacio reducido da lugar a efectos de tipo secun-
una política de "distribución urbana" (Comisión Europea, dario que favorecen un mayor crecimiento económico de
1994) puede reducir el costo social de la concentración ur- las zonas metropolitanas.
bana aumentando o por lo menos manteniendo la eficien- En relación a los factores más novedosos, los servicios a
cia de la economía. las empresas requieren algún comentario adicional. La pre-
Este conjunto de consideraciones puede enmarcarse sencia en una zona o región de servicios a las empresas
parcialmente en los cambios actuales en los modelos de de- puede representar una garantía de mayor competitividad y

sarrollo propios de las grandes ciudades. Frente a la deno- de crecimiento y un estímulo a la iniciativa empresarial.
minada ciudad "fordista" (Trullén, 1995), en los últimos Ahora bien, las pautas de localización de los servicios son

años se estaría asistiendo al desarrollo de la ciudad "flexi- en general de concentración en las regiones o ciudades de
ble". El primer caso cabría relacionarlo evidentemente con nivel superior, en función de las economías de aglomera-
el modelo de desarrollo de carácter fordista, en que al tiem- ción que facilitan los contactos y la difusión y comunica-
po que las empresas tratan de alcanzar economías de esca- ción de la información (Soy, 1993). De un modo más
la, la ciudad se especializa en la búsqueda de economías de concreto, la localización de los servicios a las empresas se
aglomeración. El funcionalismo urbanístico y la dinámica caracterizan por su tendencia a la concentración urbana, es-
metropolitana, con un crecimiento mediante sucesivas co- pecialmente aquéllos que tienen un mayor contenido es-
ronas metropolitanas desde la ciudad central serían algunas tratégico e innovador. Entre las razones que explican esta
de las características principales de este modelo de ciudad. tendencia cabría mencionar en primer lugar el papel de las
En la actualidad, en cambio, el modelo de organización de economías externas y de aglomeración de las grandes con-
la producción está dominado cada vez más por principios centraciones metropolitanas que permiten, por ejemplo,
de naturaleza flexibilizadora, en que las economías externas contactos personalizados, gran densidad de información y
tienen cada vez más importancia para lograr ventajas com- rapidez de comunicación. En segundo lugar, las recientes
parativas frente a las fuentes internas a la producción indus- transformaciones en la organización de las grandes empre-
trial, lo que supone otorgar mayor importancia al territorio. sas internacionales se traducen en una separación entre las
Sobre este aspecto, los trabajos recientes han prestado funciones de decisión y control, que tienden a la concen-
una atención prioritaria a las externalidades que carac- tración territorial, y las de producción y distribución más es-
terizan a las zonas urbanas como factor explicativo de la tandarizadas, que tienden a la descentralización (Soy, 1993).
competitividad de las empresas establecidas en ellas. El di- En conclusión, estos enfoques y estas consideraciones
namismo económico de un territorio estaría así condicio- ponen de manifiesto la notable importancia que están co-
nado por las economías y deseconomías externas que brando en el campo del análisis del desarrollo económico
aporta a las unidades de actividad; entre ellas aparecerán los aspectos vinculados al territorio y a su historia. Tales
tanto los factores más tradicionales—infraestructura, suelo planteamientos, por lo tanto, contribuyen a una mejor
urbanizado, fiscalidad, mano de obra, etc.—como otros comprensión de los aspectos que constituyen la base de la
más difícilmente cuantincables como el tejido industrial, competitividad de determinadas zonas urbanas y en defi-
los servicios a las empresas, las actividades innovadoras o nitiva permiten determinar las políticas de fomento y me-
las relaciones de cooperación. En un sentido similar, algu- jora de la actividad económica que pueden aplicarse desde
nos análisis incorporan una consideración dinámica al es- el sector público para estas áreas, en las que las adminis-
tudio de las externalidades, según la cual la proximidad traciones locales han de desempeñar un papel cada vez
entre los agentes y su continuada interacción en el tiempo más importante.
REFERENCIAS
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economía española, Na 42.
53
Barcelona, ciudad emprendedora

Maravillas Rojo1

El contexto de la acción local celona no puede retirar la licencia de conducir a un con-
Subsidiaríedad y proximidad ductor que cometa una infracción extremadamente grave
Las ciudades son los gobiernos más próximos a los ciuda- y peligrosa, ni la ciudad puede incidir efectivamente en
danos. Representan, por lo tanto, los niveles de gobierno los órganos de decisión que se encargan de la infraes-
que reciben de manera más directa y precisa sus inquietu- tructura estratégica, tales como el puerto o el aeropuerto.
des y aspiraciones. También son los que pueden responder Tampoco pueden decidir autónomamente las grandes ope-
de manera más ágil a estas necesidades, y modular más raciones urbanísticas, ni planificar y coordinar las políticas
adecuadamente esta respuesta. de empleo que se aplican en la ciudad.
El principio de subsidiariedad o de proximidad tiene una • Las ciudades raramente tienen capacidad administra-
larga tradición política y legislativa en Europa, desde la tiva directa para incidir sobre sus entornos metropolita-
Carta Europea de Autonomía Local aprobada por el Consejo nos. La ciudad real, a la cual la gente se desplaza por trabajo
de Europa en 1985, hasta en la letra del Tratado de Maas- o estudio y donde ocurren los principales intercambios
tricht. Esta tradición, sin embargo, no se ha traducido aún económicos, cada vez es más extensa, mientras que la
en una participación óptima de los gobiernos locales en la ciudad administrativa sigue siendo la misma. En el caso de
distribución de los recursos públicos y en la toma de deci- Barcelona, por ejemplo, la ciudad administrativa agrupa a
siones a nivel nacional o europeo. 1,5 millones de habitantes en 99 kilómetros cuadrados,
En estos momentos, las asociaciones europeas de go- mientras que la región metropolitana comprende 4,2 mi-
biernos locales están dedicadas a una amplia campaña para llones de habitantes en 3.200 kilómetros cuadrados.
lograr que la Conferencia Intergubernamental (CIG), que • Habitualmente las ciudades disponen de una fracción
ha de proponer la modificación de los Tratados de la Unión, muy limitada del gasto público global. En el caso español,
incorpore una mayor presencia del nivel local. El tema de el gasto público local representa alrededor del 12 por cien-
la capacidad de los gobiernos locales con relación a las de- to del gasto público total. El nivel regional o autonómico
mandas ciudadanas es particularmente relevante en Euro- dispone de alrededor del 25 por ciento del gasto total y el
pa, donde la inmensa mayoría de la población vive en resto está en manos del Estado. El objetivo político de dis-
ciudades. Europa, como se ha dicho a menudo, es más un tribución del gasto público que se rige por un esquema de
sistema de ciudades que un conjunto de países. 50 por ciento para el Estado, 25 por ciento para la región y
25 por ciento para el municipio, está aún lejos de lograrse.
Limitaciones a la acción local Y aún más lejos el de los modelos más descentralizados, en
Pueden señalarse tres tipos de limitaciones que encaran las los que el gasto local puede llegar al 40 por ciento del total.
actividades de los gobiernos locales en Europa: ¿Cómo se subsanan estas limitaciones que sugieren un pa-
• A menudo no disponen de los instrumentos jurídicos norama más bien negativo con respecto a las posibilidades
y legales adecuados para actuar. Aunque las situaciones va- de desarrollo de una estrategia local? ¿Existe un llamado
rían de país en país, en el caso de España, el alcalde de Bar- "modelo Barcelona" de desarrollo local? A continuación
quisiera mostrarles el estilo propio de Barcelona.
1
Tercera teniente de alcalde. Ayuntamiento de Barcelona.
En los últimos años Barcelona ha sido utilizada como noscabo de la importante base industrial que hace de la re-
modelo de referencia para el desarrollo urbano de algunas gión de Barcelona el quinto conglomerado industrial de Eu-
capitales europeas. Así, Lisboa se ha basado en Barcelona ropa.
para diseñar el desarrollo urbanístico y económico alrede- • Los cambios en la economía y en los mercados de trabajo.
dor de la organización de la Exposición Universal de 1998. Hoy, la flexibilidad y la rapidez con que la producción se
También los responsables de Berlín han estudiado este mo- adapta a las nuevas demandas del mercado es el factor clave
delo para plantear la recomposición del centro de la ciudad. de la competitividad empresarial. En este escenario crece la

El alcalde de Roma, Francesco Rutelli, se propone aplicar el importancia de las unidades productivas pequeñas y ágiles,
modelo de participación de Barcelona en su ciudad, y el las pequeñas y medianas empresas y las microempresas,

líder laborista Tony Blair ha dicho públicamente que se que pueden organizarse en redes flexibles cuando sea ne-
inspiraría en Barcelona para el modelo de ciudad que qui- cesario. Asimismo, los cambios tecnológicos que han pro-
siera para Londres. piciado la entrada de la información en la sociedad
Las claves del "estilo Barcelona" son fundamentalmente requieren nuevos perfiles profesionales que incorporen no
el liderazgo político, la cooperación público-privada y el espíri- sólo nuevos contenidos, sino nuevas formas de estar en el
tu emprendedor. Estas claves han de permitir superar muchas trabajo y nuevas capacidades como la polivalencia, la ini-
de las limitaciones anteriormente mencionadas, sin que ciativa, la capacidad de aprender y adaptarse y, muy espe-
por ello renunciemos a adecuar las normas, las competen- cialmente, el perfil emprendedor.
cias y los recursos. • El entorno tiene cada vez mayor importancia en las orga-
nizaciones. Actualmente las empresas no pueden planificar
Los desafíos de las ciudades ante el siglo XXI su estrategia aisladas del entorno en el que o para el cual de-
• La globalización de los mercados. La globalización de los sarrollan su actividad. No es concebible un futuro sin el ne-
mercados desvanece las fronteras nacionales y tiende, en cesario diálogo entre territorios y empresas. Una primera
cierto modo, a reforzar la imagen de las ciudades que son experiencia de este diálogo fue la conferencia Eurociudades
cada vez más las "marcas" de los territorios que las rodean. y Euroempresas que se celebró en Barcelona hace unos
Estas marcas deben cuidarse y promoverse (calidad, pro- pocos años. Este mismo diálogo a nivel más micro puede
moción exterior, etc.) para contribuir a la competitividad de tener una importancia decisiva para mantener y reforzar la
los productos de la región o del país circundante. cohesión social especialmente en barrios deprimidos.
• El desarrollo de las telecomunicaciones y las tecnologías de
la información. La globalización también contribuye a in- Las respuestas. Barcelona ciudad emprendedora
crementar notablemente las interrelaciones y los flujos de ¿Qué respuestas deberían darse para afrontar con éxito
información. En un futuro que se construye más en torno los desafíos señalados? Puesto que hemos afirmado que
a redes que a estructuras, algunos agoreros han anunciado Barcelona es una ciudad emprendedora, permítaseme uti-
el fin de las ciudades. Por el contrario, pienso que las ciu- lizar la terminología empresarial y gerencial para describir
dades son los nodulos donde se desarrollan las redes algunos de los rasgos que ayudan a caracterizar el "mode-
mundiales, y que a medida que la incorporación de cono- lo Barcelona":
cimiento y de creatividad en la cadena de valor sea cada vez • Planificar estratégicamente el futuro. La ciudad, como
más importante, el papel de las ciudades se reforzará. cualquier organización, debe desarrollar un enfoque activo
• Creciente competencia internacional. La posición geo- que le permita anticiparse a los cambios en la escena global.
gráfica de un territorio puede ofrecer importantes ventajas La planificación estratégica exige debate, consenso, y tam-
competitivas. Pero asimismo es importante saber encontrar bién una metodología. En 1988, las principales institucio-
los huecos de liderazgo que permiten sacar ventaja respec- nes sociales, económicas, sindicales y administrativas de la
to a otros territorios vecinos. Barcelona dispone de una po- ciudad acordaron, señalar cuáles eran los objetivos que
sición geográfica central en un entorno en el que se prevé debía plantearse la ciudad y cuáles eran los medios para
uno de los mayores crecimientos de Europa: "la banana me- conseguirlos. El resultado fue el primer plan estratégico
diterránea". Pero también es muy fuerte la competencia que permitió a Barcelona dar un salto de escala y que colocó
entre ciudades en esta zona del Mediterráneo norocciden- a la ciudad en el mapa de las grandes metrópolis.
tal. El hueco de liderazgo de Barcelona es el de consolidarse • El segundo plan estratégico, que se inició en 1992, pocos
como "puerta del sur de Europa" y foco de los tráficos lo- meses después del éxito olímpico, asignó prioridad al apro-
gísticos de valor agregado en este entorno, todo ello sin me- vechamiento de la transformación de la ciudad para acen-
Rojo 55
tuar su integración en la economía internacional, en la ca- dad española para competir en la escena internacional y
lidad y en la formación de los recursos humanos. otro relacionado con la supuesta incapacidad de una ciudad
• Adaptar los recursos humanos locales a los nuevos perfiles. gobernada por una coalición de izquierda para ser un buen
Ésta es una de la prioridades del segundo plan estratégico gestor y crear un clima apropiado para el desarrollo em-
y uno de los ejes de la acción local en los últimos años. presarial. Como pudo comprobarse, estos temores resulta-
Barcelona ha sido pionera en España en el compromiso de ron completamente infundados. Barcelona sigue siendo un
adaptar los recursos humanos locales a los nuevos reque- hervidero de proyectos de futuro: la gran apuesta por con-

rimientos del mercado de trabajo. Este compromiso se ha solidarse como la Puerta del Sur de Europa a través de la pla-
llevado a cabo mediante la formación profesional y ocupa- taforma logística del delta del Llobregat, la candidatura

cional, la formación mediante la experiencia, la formación para ser Capital Europea de la Cultura en el 2001, o el pro-
continua, todo ello en colaboración con las organizaciones yecto de un Foro Universal de las Culturas en el año 2004.
sociales y empresariales y con el sector privado. Siendo el • Aprovechar rápidamente las oportunidades que ofrecen las
perfil emprendedor uno de los rasgos principales del nuevo nuevas tecnologías. En el siglo pasado Barcelona tuvo el pri-
rostro del empleo, el estímulo de la iniciativa empresarial, mer ferrocarril de España, el primer ferrocarril metropoli-
así como la formación y el acompañamiento de los nuevos tano y uno de los primeros de Europa, la primera fábrica
emprendedores y emprendedoras, ha sido uno de los ejes movida por la fuerza del vapor y también fue pionera en la
principales de la política de promoción económica local. electrificación.
Este panorama no sería completo sin citar la colaboración Actualmente Barcelona es una ciudad pionera en la im-
de la administración municipal con las universidades, las plantación de las nuevas tecnologías de la información y las
escuelas de negocios y los centros de investigación. telecomunicaciones. Ha participado activamente, a través
• Poner a sus clientes en el centro de la organización. Ésta ha de nuestro alcalde, en la elaboración de las directrices de la
de ser la auténtica revolución en la administración pública Comisión Europea para el desarrollo de la "sociedad de la
en los años venideros. En Barcelona, la traducción de este información" en la Comisión Bangemann. Estamos pues
criterio a nivel local ha significado seguir avanzando en el junto con Estocolmo y un puñado más de ciudades euro-
proceso de descentralización de los servicios hacia los diez peas, en el grupo europeo pionero en este campo. Algunos
distritos en los que se divide la ciudad, dar un salto cuali- proyectos de la ciudad, como la Universitat Oberta o uni-
tativo en los procesos de información y participación ciu- versidad virtual, el servicio de información ciudadana 010,
dadana a todos los niveles (audiencias públicas de ciudad o el sistema Infopime de información y relación por vía te-
y de barrio, servicios de información vía telefónica, impre- lemática con el tejido empresarial, han sido reconocidos a
sa, internet, etc) y desarrollar progresivamente modelos de nivel europeo por su aportación innovadora.
calidad total en los servicios a través de cartas de servicios • Ser un buen gestor. La ciudad ha incorporado las nuevas
entendidas como un compromiso firme entre la adminis- técnicas de gerencia en su gestión (gestión por objetivos, ca-
tración y los ciudadanos. La calidad de vida de los ciuda- lidad total, excelencia), tiene una situación financiera sóli-
danos y la calidad del entorno urbano se consolida como el da (Barcelona reduce su endeudamiento y sigue invirtiendo)
gran objetivo horizontal que impregna toda la gestión local y obtiene beneficios de sus inversiones (las instalaciones
en esta nueva etapa. olímpicas producen beneficios desde 1992). Ser un buen
• Estar dispuesto a afrontar nuevos desafíos. La historia de gestor significa la capacidad de hacer más con menos. Bar-
Barcelona está llena de grandes desafíos que la ciudad acep- celona ha seguido mejorando desde 1992 sus entornos ur-
ta con entusiasmo y que son catalizadores de muchas ini- banos, sus servicios sociales y su promoción cultural, sin
ciativas locales. En el siglo XIX la demolición de las aumentar sus presupuestos en términos constantes.
murallas medievales trajo consigo la expansión urbana en La Feria de Barcelona, por su parte, también amplía sus
el Eixample, que fue en su momento y aún constituye un beneficios e inyecta 88.000 millones de pesetas. En la eco-
modelo de urbanismo. Luego fueron las exposiciones uni- nomía local, el Consorcio de la Zona Franca es un instru-
versales de 1888 y 1929 las que movilizaron recursos y mento importante de promoción económica local que
energías para modernizar la ciudad y su economía y abrir- financia completamente sus actividades. En definitiva, la
la al mundo. Cuando Barcelona recibió el encargo de orga- ciudad transmite una imagen de absoluta seriedad a sus ciu-
nizar los Juegos Olímpicos de 1992, muchos predijeron un dadanos y a la comunidad empresarial, en el sentido que es
completo fracaso. Barcelona tuvo que luchar contra dos capaz de obtener los resultados que se propone, de hacer las
"clichés": uno referido a la supuesta incapacidad de una ciu- cosas, y de hacerlas bien y a tiempo.
• Valorizar los intangibles. Como cualquier empresa u or- ópera, etc. Esta es la dimensión de lo que llamamos la "ma-
ganización, Barcelona, ha de ser capaz de valorizar sus in- crorregión" que se constituye de manera natural en el ám-
tangibles. Hoy "Barcelona" es una marca que transmite bito definido por las ciudades de Valencia, Zaragoza, Palma
calidad, innovación, creatividad y resultados. Los intangi- de Mallorca y Toulouse y Montpellier en Francia, con las
bles de una ciudad pueden ser muy variados y por esto que participamos en la red C-6, y que agrupa a l ó millones
Barcelona los explora en múltiples campos: cultura, arte, ci- de personas.
vismo, multlculturalidad, talante. Cuando afirmamos que

Barcelona es un activo para las empresas, nos estamos refi- Algunos resultados
riendo a muchos factores propios de la actividad empresa- Después de analizar el contexto inicial, de identificar el

rial, pero también a estos intangibles que la empresa "modelo Barcelona" y de definir los desafíos que plantea el
incorpora. futuro y las respuestas que ha dado la ciudad, enumeraré
• Buscar el consenso para llevar adelante los objetivos de la brevemente algunos resultados obtenidos:
ciudad. La búsqueda de este consenso, esta implicación o • Barcelona aparece como la sexta ciudad con mayor
"complicidad" como la denominamos en Barcelona ha sido potencial de crecimiento en Europa en el año 2000, según
uno de los vectores que han permitido la transformación de el European Regional Prospects publicado por Cambridge Eco-
la ciudad. Las instituciones, las organizaciones empre- nometrics. Según el instituto IFO de Munich, figura en el
sariales y sindicales, las universidades, las asociaciones cí- séptimo lugar.
vicas y vecinales se sienten plenamente partícipes en el • En los últimos años el crecimiento del PIB de la ciudad
diseño de las estrategias de la ciudad a través de diversos ha sido superior al del conjunto de España. La diversifica-
foros como Plan Estratégico Barcelona 2000, el Consejo ción del tejido productivo de Barcelona la hace menos sen-
Económico y Social—pionero en España—el Consejo de sible a los períodos de recesión que la mayoría de regiones
Bienestar Social, y más recientemente y con un ámbito españolas.
territorial más amplio, el Pacto Industrial de la Región • En diciembre de 1986 la tasa de desempleo en Barce-
Metropolitana. lona era del 18,5 por ciento. Diez años más tarde, en di-
• Ser eficiente. La eficiencia y la subsidiariedad están ín- ciembre de 1996, se había reducido a la mitad (9,2 por
timamente ligadas. La proximidad del gobierno local a los ciento). Hoy Barcelona tiene una tasa de desempleo inferior
ciudadanos permite, como ya se ha dicho, que sea más ágil a la media de la Unión Europea (11 por ciento).
para dar respuesta a las necesidades ciudadanas, que esta • El aeropuerto de Barcelona es uno de los de mayor cre-
respuesta sea más adecuada y que sea más eficiente en tér- cimiento de Europa. En 1996 creció un 14,5 por ciento, tasa
minos del costo y los resultados. Hoy Barcelona está plan- que duplica las previsiones de la OACI para el conjunto de
teándose avanzar en la descentralización hasta el nivel local los aeropuertos europeos. Un número cada vez mayor de
mediante la creación de asociaciones verticales (consor- aerolíneas están consolidando su presencia en Barcelona.
cios) con las administraciones regional y nacional para la • El puerto de Barcelona consolida su liderazgo medite-
planificación, la coordinación y la gestión local de deter- rráneo en términos de tráfico de contenedores, con un cre-
minados servicios en los que no tiene competencias. cimiento del 14 por ciento en 1996, así como en escala de
• Lograr la dimensión óptima. Muchos servicios tienen cruceros, con un crecimiento del 24 por ciento.
su dimensionamiento óptimo en una escala metropolitana, • En 1991, Barcelona recibió 1,7 millones de visitantes.
y en este sentido deben diseñarse estructuras adecuadas y Sólo cinco años después, en 1996, se han recibido 3,2
flexibles para su desarrollo: Autoridad Única del Transporte, millones.
Entidades Metropolitanas de Servicios Hidráulicos y Resi- • En seis años la oferta de espacio de oficinas en
duos, etc. La dimensión metropolitana (ámbito del merca- Barcelona ha aumentado alrededor de un millón de metros
do de trabajo y de los desplazamientos residencia-trabajo), cuadrados. Hoy Barcelona ofrece una de las mejores ofertas
también parece el ámbito óptimo para la concertación so- de espacios de oficinas de Europa, en términos de calidad
cial y económica (Pacto Industrial). y precio.
Pero hay una dimensión óptima más amplia. Ésta es la • La Federación Internacional de Bolsas de Valores ha es-
que ofrece la masa crítica imprescindible para el funciona- timado que la Bolsa de Barcelona es el mercado con el
miento de grandes infraestructuras y equipamientos que de- mayor crecimiento del volumen de contratación en Europa
finen el estatus de la ciudad: grandes museos, un aeropuerto y el tercero del mundo. Por su parte, el Mercado de Opcio-
intercontinental, la plataforma logística, el teatro de la nes y Futuros de Barcelona se ha consolidado como el cuar-
Rojo 57
to de Europa, después de los mercados de Londres, París y Tenemos resultados, pero también proyectos, porque sa-
Francfort. bemos que el presente nos coloca en buena posición, que
• Barcelona se consolida como la sexta ciudad de Euro- nos jugamos ya el futuro. Disponer de una visión estratégica
pa más atractiva para los negocios, según la opinión de los es anticipar los cambios necesarios en la infraestructura, la
ejecutivos y empresarios consultados por Healey and Baker, estructura productiva, los perfiles profesionales, etc. Es tam-
siendo superada sólo por Londres, París, Francfort, Bruselas bién impulsar proyectos, consensuarlos y cumplirlos para
y Amsterdam. Barcelona ha pasado de ocupar el décimo llegar a tiempo de responder al futuro.

lugar en la clasificación en 1993, al sexto lugar en 1995, que
ha mantenido en 1996.


59
Desarrollo local en el País Vasco

y Vitoria
Javier Lar raya1

E n este estudio se abordan las iniciativas de desarrollo
local más relevantes realizadas durante los últimos años
comarcas, constituyen el soporte central de la actuación de
las administraciones locales en relación con los objetivos
en la región del País Vasco, así como en el municipio de Vi- de dinamización económica y social de un determinado
toria-Gasteiz. En el apartado inicial se procede a situar las territorio.
acciones de desarrollo local en el marco del proceso de de-
sarrollo económico del País Vasco, con énfasis en la actua- El punto de partida
ción de los agentes locales y examinando en dicho contexto Antes de examinar las principales acciones de desarrollo
el origen de las iniciativas de desarrollo local llevados a local en la región del País Vasco y como caso específico, en
cabo a mediados de la década de 1980, que se consideran el municipio de Vitoria-Gasteiz, conviene reseñar breve-
de mayor interés. mente la evolución de la economía vasca durante los últi-
Entre éstas se examinan experiencias relacionadas con: mos años, con objeto de situar adecuadamente las distintas
• la oferta de emplazamiento para la ubicación de las pe- iniciativas de desarrollo local efectuadas en dicho territorio
queñas y medianas empresas (PYMES), el programa indus- durante ese tiempo.
trialdeak que en la actualidad sigue experimentando un En este sentido, debe mencionarse el intenso proceso de
intenso proceso de crecimiento. crecimiento económico experimentado por el País Vasco
• el apoyo a las nuevas iniciativas empresariales por in- durante las décadas de 1960 y 1970. Así, entre A1955 y 1975
termedio de centros empresariales, los llamados semilleros el producto interno bruto real casi se triplicó, en tanto que
de empresas y los programas de apoyo. el aumento de la población alcanzó al 72 por ciento.
• las diversas iniciativas en materia de formación y em- A partir de mediados de la década de 1970, la economía
pleo, referidas tanto a ocupados como a desocupados, con vasca atravesó por una etapa de fuerte crisis originada en la
especial atención a las acciones desarrolladas en el muni- declinación de algunos de sus principales sectores indus-
cipio de Vitoria-Gasteiz. triales, experimentándose un estancamiento de los niveles
• Las acciones dirigidas a la regeneración urbana y a la de producción y un intenso crecimiento del desempleo. Así,
creación de un entorno propicio para el desarrollo de acti- mientras que en 1975 la desocupación era casi inexistente,
vidades económicas y, diez años más tarde afectaba a casi la cuarta parte de la po-
• los trabajos de información y asesoramiento desarro- blación activa.
llados desde el ámbito local, a través de las agencias locales Por último, puede señalarse una tercera etapa que trans-
de desarrollo. curre desde mediados de la década de 1980 hasta la actua-
Para concluir y una vez encaminadas las actuaciones más lidad, en la que en el ámbito de la incorporación a la Unión
relevantes, haremos una breve referencia a las instituciones Europea y de apertura creciente al exterior, la economía
0 sociedades de desarrollo local. Dichas instituciones, cons- vasca experimenta un apreciable mejoramiento de sus ni-
tituidas como instrumento para la promoción, planifica- veles de productividad y competitividad, asociado a un in-
ción e impulso del desarrollo económico local y de las tenso proceso de renovación tecnológica.
En este período se retorna a ritmos positivos de creci-
1
Director del Área de Economía. IKEI—Instituto Vasco de Estudios e Investigación. miento económico, en algunos años muy elevados, con
60 La ciudad y e! desarrollo económico
incidencia también positiva aunque moderada en los ni- activa en relación con la promoción de nuevas actividades
veles de ocupación, lo que sin embargo resultó insuficien- económicas, adoptando formas organizativas propias, que
te para reducir los niveles de desempleo, originados en se inician en 1986 con la constitución de la Agencia Mu-
parte por la progresiva incorporación de nuevas generacio- nicipal de Desarrollo Económico y Empleo en Vitoria.
nes al mercado de trabajo. A lo largo de la década siguiente se constituyen un im-
La incidencia de estas etapas en el desarrollo local es portante número de entidades o agencias de desarrollo de
apreciable. Durante el período del fuerte crecimiento eco- comarcas, a partir de iniciativas municipales y como ins-

nómico, prima la adaptación de la política local a los re- trumento de actuación económica de los ayuntamientos de

querimientos de emplazamiento industrial por parte de las una región determinada. Estas agencias buscan su acción en
empresas, aunque algunas ciudades como Vitoria, realizan la voluntad de actuación conjunta de los agentes econó-
una activa política de captación de tierras destinada a la lo- micos y sociales, públicos y privados, de la comarca con
calización, en su área municipal, de empresas provenientes miras al desarrollo económico y social de la misma.
del exterior. Estas iniciativas provienen en buena parte de
los territorios vascos de Gipuzkoa y Vizcaya, donde la es- Principales acciones de desarrollo local
casez de terrenos para uso industrial empieza a ser patente, Conviene examinar brevemente las acciones de desarrollo
al igual que los efectos negativos de un proceso de creci- económico local más relevantes realizadas durante los úl-
miento industrial escasamente planificado. timos años en el territorio vasco y en el municipio de Vi-
En el periodo de crisis económica que se sitúa a fines de toria, así como los aspectos más destacables asociados a su
la década de 1970 e inicio de la de 1980, las acciones se cen- ejecución.
tran en paliar, con escaso éxito, los muy desfavorables efec-
tos de la crisis industrial. Se inicia entonces, aunque Programa Industrialdeak
tardíamente respecto a las economías europeas, el proceso Una de las acciones más importantes de la política indus-
de reconversión de un importante número de sectores in- trial vasca llevadas a cabo ha sido la oferta de pabellones in-
dustriales. dustriales en adecuadas condiciones de calidad y precio
Este retraso en la adopción de medidas estuvo asociado para el establecimiento de PYMES. Desde 1982 y hasta la ac-
a la priorización de las reformas políticas, por lo cual hasta tualidad han entrado en funcionamiento 25 industñaldeak,
la incorporación de las autoridades democráticamente ele- es decir, polígonos industriales urbanizados y estructurados
gidas se asiste a una "impasse" en relación con la política en pabellones de concepción modular.
económica local. En este sentido, la puesta en marcha de los Este programa, impulsado por la Agencia de Desarrollo
ayuntamientos democráticos y del gobierno vasco inciden Industrial del Gobierno Autónomo (SPRI) en colaboración
decisivamente en la adopción de una política de desarrollo con las instituciones territoriales y locales, ofrece el alqui-
local, cuyas principales características van a reseñarse a ler de pabellones industriales con opción de compra a los
continuación. nueve años. Brinda asimismo servicios comunes como salas
Ya en la década de 1980, comenzaron algunas experien- de reuniones, servicios de oficina, etc., dirigidos especial-
cias de desarrollo local de notable interés, entre las que mente a las PYMES, así como suministros básicos: agua, luz,
cabe mencionar el programa Industrialdeak puesto en mar- comunicaciones, etc. El programa puede beneficiar tanto a
cha en 1982, que se llevó a cabo con la colaboración del go- empresas nuevas como a otras ya existentes que han tro-
bierno vasco, diputaciones torales y ayuntamientos, y tuvo pezado con dificultades para la expansión o realización de
como objetivo la urbanización de pequeños polígonos in- sus actividades.
dustriales y la construcción en ellos de pabellones de con- A mediados de 1995 los 25 industñaldeak en funciona-
cepción modular para el emplazamiento de PYMES. miento representaban una inversión de US$132,6 millones,
Junto a la oferta de emplazamiento de esas empresas, las con una oferta de 385.000 metros cuadrados útiles en los
principales acciones se dirigieron al apoyo y asesoramien- que se ubicaban 538 empresas (285 de nueva creación), las
to a las nuevas iniciativas empresariales, la realización de que generaron 4.516 puestos de trabajo (de los cuales 2.878
cursos de formación, el suministro de información y el im- fueron de nueva creación).
pulso de acciones dirigidas a la diversificación económica, Este programa se encuentra en la actualidad en una etapa
principalmente en el área de los servicios. pujante de crecimiento, previéndose una expansión en los
Por otra parte, la incidencia de la desocupación impulsa próximos años tanto de los polígonos existentes como en
a las entidades municipales a desarrollar una política más la creación de nuevos polígonos.
tarraya 61
Nuevas iniciativas empresariales: centros de empresas programa de apoyo a promotores de nuevas iniciativas em-
e innovación presariales desarrollado desde las agencias de desarrollo co-
Estos centros se dirigen a la provisión y prestación de los marcal, orientado a la prestación de información y asesoría.
servicios requeridos para el surgimiento y desarrollo de ac-
tividades empresariales de carácter innovador. Estos centros Acciones de formación e inserción laboral
se enmarcan en la iniciativa de la DG XVI de la Unión Eu- Las iniciativas en el ámbito de la formación desarrolladas en
ropea, a través de los Business and Innovation Centers. el territorio vasco a largo de los últimos años, dirigidas
En dichos centros, las nuevas iniciativas empresariales principalmente al mejoramiento profesional de la pobla-

disponen, además de instalaciones y servicios generales co- ción ocupada, han sido numerosas y contaron con el apoyo

munes en las que desarrollan sus proyectos, de servicios de de diversos niveles y organismos institucionales. Esas ini-
apoyo tales como asesoramiento y supervisión para la ela- ciativas incluyeron medidas específicas destinadas a facili-
boración del plan de negocios, evaluación de la viabilidad tar la búsqueda y obtención de empleo.
de proyectos, apoyo a la captación de recursos financieros, Asimismo, pueden reseñarse acciones relacionadas con
asesoramiento para la obtención de apoyos públicos, etc. las necesidades de formación laboral en ámbitos sectoriales
Estos centros contribuyen así a la promoción de iniciativas establecidos de común acuerdo con organizaciones em-
empresariales en su ámbito territorial. presariales y sindicales orientadas hacia la atención de las
En la actualidad existen centros que han iniciado su ac- necesidades específicas de formación en determinadas em-
tividad durante la presente década en cuatro municipios presas y sectores. En este sentido, puede mencionarse el
vascos, existiendo asimismo otros proyectos cuya concre- Plan de Concertación en Formación Continua, que con-
ción está prevista en breve plazo. En los mismos participan templa necesidades e itinerarios de formación en el terri-
las administraciones regionales y locales. Junto a estos torio guipuzcoano, detectadas a través de encuestas entre
centros se han desarrollado en algunos municipios y colas empresas realizadas por analistas de necesidades de for-
marcas vascas proyectos denominados de incubación o se- mación. Este plan beneficia a siete sectores: máquinas he-
milleros, orientados a la creación de nuevas empresas, rramientas, construcción, artes gráficas, madera y muebles,
principalmente en el sector de servicios, a través de los papel, comercio y transporte por carretera. Cabe también
cuales facilitan locales a los nuevos empresarios durante un mencionar la existencia de institutos de formación, espe-
periodo limitado de tiempo y en favorables condiciones cializados en sectores y en áreas territoriales específicas.
económicas. En relación con la formación de trabajadores e inserción
El municipio de Vitoria inició este tipo de proyectos en laboral de desempleados, pueden mencionarse acciones
1989 y dispone en la actualidad de dos centros con locales como las llevadas a cabo por intermedio del programa de
cedidos a un alquiler reducido, para la instalación de pro- agencias de búsqueda de empleo, que incluye la creación de
motores empresariales. Los objetivos de dichos centros in- talleres escuelas así como la elaboración de planes de ac-
cluyen el suministro de servicios de apoyo a las pequeñas tuación integral sobre el desempleo comarcal. Dicha labor
empresas, el facilitar el intercambio y colaboración entre las comprende la realización de acciones de intermediación, in-
empresas, el impulso a las nuevas iniciativas empresariales centivación y prospección. En estos proyectos participan las
y a la creación de empleo en el ámbito local. administraciones, desde la municipal hasta la comunitaria
Junto a ello, desde instituciones tales como el gobierno a través del Fondo Social Europeo.
vasco, las diputaciones forales, y los ayuntamientos, se han Entre las iniciativas de formación y empleo desarrolladas
impulsado con instrumentos tales como subvenciones a la desde el ámbito local pueden destacarse las desarrolladas
inversión en activos fijos, programas de apoyo a las nuevas por el Servicio de Empleo y Formación del ayuntamiento de
iniciativas empresariales, la promoción de nuevos empre- Vitoria-Gasteiz (Argilan). Este servicio se constituyó en 1987
sarios o el desarrollo de iniciativas locales de empleo. para fomentar el empleo local y sus funciones son las de
Recientemente se han iniciado también programas de transformar la economía mediante la creación de nuevas
apoyo a las microempresas, los que incluyen la prestación profesiones, la adaptación de la mano de obra a los reque-
de servicios de asesoramiento para la elaboración y ejecu- rimientos de la demanda, y la reducción o eliminación del
ción del plan de negocios o de viabilidad trazado a partir de desempleo crónico, que afecta particularmente a determi-
una metodología común. Estos programas se llevan a cabo nados grupos de la población.
en coordinación y con la colaboración con las llamadas in- La formación profesional de los trabajadores, considera-
cubadoras de empresas, y entre ellos merece destacarse el da un elemento relevante de la estrategia de desarrollo
local, se promueve por intermedio de siete centros espe- de regeneración urbana, medidas de promoción económi-
cializados en áreas temáticas" el Centro de Aplicaciones co-social y de apoyo a la creación de empresas a través
Informáticas y Tecnológicas, el Centro Municipal Ellacuría de prestamos a la inversión otorgados en condiciones
(construcción y rehabilitación del patrimonio arquitectó- favorables.
nico), el Centro de Estudios Medioambientales, el Centro de El desarrollo del entorno urbano y la recuperación de las
Imagen y Nuevas Tecnologías, el Centro Municipal de Di- zonas más deterioradas beneficia al conjunto de los muni-
seño, el Agroalimentario y el de Integración Sociolaboral. cipios vascos, y junto con las actividades en materia de

Además de ello Argilan lleva a cabo programas de orien- equipamientos, infraestructuras y servicios, incide directa-
tación laboral, con el objetivo de interrelacionar las nece- mente en el mejoramiento de las condiciones de vida de la

sidades del mercado laboral y los recursos humanos, así población y en las oportunidades de desarrollo económico.
como de prospección de empleo. Las acciones formativas se
dirigen tanto a desempleados como a ocupados, requirién- Información y asesoramiento
dose en la mayoría de las acciones cierto nivel de aptitud. Un aspecto básico de las acciones de impulso al desarrollo
Para el desarrollo de estos programas el ayuntamiento local desde las entidades comarcales y locales, es el ofreci-
cuenta con apoyos de otras administraciones tales como el miento de información y asesoramiento para el diseño de
INEM, el gobierno vasco, la diputación foral y el Fondo So- políticas orientadas a atraer y desarrollar iniciativas em-
cial Europeo. presariales. Así, se han elaborado los trabajos descriptivos de
la situación económica, los principales sectores y empresas,
Regeneración y mejoramiento y el inventario y disponibilidad de recursos.
del entorno urbano Por otra parte, los organismos locales de desarrollo eco-
Un aspecto de creciente relevancia en amplias zonas del nómico se han constituido en el elemento de referencia y
País Vasco y a la vez de incidencia para el desarrollo local, de representación e integración de las comarcas para las ac-
tanto por lo que hace a las condiciones necesarias para el tividades de desarrollo económico y territorial llevadas a
desarrollo económico como a las relativas a la mejora de la cabo desde ámbitos administrativos superiores.
calidad de vida, es el referido a las acciones de regeneración
urbana y mejora medioambiental. Estas acciones, además Los organismos de desarrollo como
de la promoción de la vivienda, incorporan la relocalización instrumento de desarrollo económico local
de actividades industriales, demolición de edificios indus- Las acciones de desarrollo local se han instrumentado a
triales en desuso y recuperación de parques urbanos, así través de la creación de organismos creados con el objetivo
como la rehabilitación de viviendas y áreas comerciales de de promover, planificar e impulsar el desarrollo económi-
casos históricos y la creación de parques urbanos. co de la comarca. Estas sociedades se constituyen a partir de
En este contexto, se han procedido a crear en algunas co- mediados de la década de 1980 como marco de actuación
marcas, sociedades de rehabilitación urbanística que son conjunta de los ayuntamientos de una determinada área en
instrumentos de los procesos de renovación urbana. todos los aspectos ligados al desarrollo económico y so-
Otro instrumento asociado a la renovación urbana, así cial, asumiendo una óptica local en la planificación, análi-
como a la promoción de la actividad económica, son los sis y propuesta de las diversas acciones y actuando como
planes especiales de revitalización comercial, que son un interlocutores de la comarca con las administraciones de
conjunto de acciones urbanísticas, comerciales, empresa- nivel superior. En la actualidad la mayor parte del territo-
riales o de cualquier otra naturaleza, que en el marco de un rio vasco se encuentra estructurado en entidades de desa-
área preferentemente urbana, contribuyen a regenerar una rrollo agrupadas en una asociación, Garapen.
estructura comercial equilibrada y a potenciar la capaci- En muchos casos, particularmente en el de las institu-
dad de atracción del centro de dichas áreas. Estos planes in- ciones constituidas en la presente década, paralelamente al
cluyen la elaboración de diagnósticos y la definición de inicio de las actividades de las mismas se procedió a la ela-
medidas concretas a corto y medio plazo en todos los ám- boración de un Plan Estratégico Comarcal, que es un plan
bitos, destinadas a potenciar la atracción comercial de di- económico y social a largo plazo, en el que se contemplan
chas áreas urbanas. las acciones concretas a desarrollar a partir de la evaluación
Estas acciones se enmarcan asimismo en un programa y asignación de prioridades entre las entidades públicas y
del gobierno autónomo de revitalización de áreas territo- privadas, de las opciones estratégicas existentes para el fu-
riales desfavorecidas, el que incluye además de actividades turo de la comarca.
tarraya 63
Estos proyectos centrados en la búsqueda de consenso y referencia para la actuación de las entidades de desarrollo
en la coordinación de las acciones a desarrollar se enmar- local. El objetivo es siempre alcanzar y garantizar un ade-
can en un proceso planificador global, sistemático, riguro- cuado estándar de calidad de vida a todos los habitantes de
so y participativo, constituyéndose como elemento clave de determinado territorio.


65
Promoción de la pequeña y mediana

empresa en Rafaela
Ricardo M. Peí roñe1

La consecución de los objetivos estratégicos perseguidos
en el desarrollo industrial dependerán en gran medida

de la capacidad y creatividad gubernamental para diseñar
e implementar las acciones que mejor se adecúen en tiempo,
densidad y cobertura, a los patrones de comportamiento
de los distintos agentes económicos. (C.Pérez)
Rafaela: ubicación geográfica y productiva pide la presencia de competencia en la arena política, de

Rafaela, la tercera ciudad en importancia dentro de la Pro- pujas por liderazgos, o de conflictos, pero esas confronta-
vincia de Santa Fe, se encuentra ubicada al oeste, su poblaciones se inscriben en un marco general de objetivos co-
ción es de 80.000 habitantes y está circundada por unos 450 munitarios consensuados, que trascienden las disputas
establecimientos industriales. Su área de influencia, como locales. Este espíritu común de defensa de lo propio y el sen-
centro regional, tiene aproximadamente 200.000 habitan- tido de pertenencia se han reforzado con los años, lo que
tes y 800 establecimientos industriales. redundó en el fortalecimiento de los intereses y del entra-
Castellanos, el departamento provincial del cual Rafaela mado local. La percepción de los agentes sociales y econó-
es la principal ciudad, tiene una amplia actividad industrial micos y de las autoridades públicas de la ciudad, de la
y agropecuaria, que ha contribuido al desarrollo de activi- importancia que tiene la ampliación del espacio interna-
dades manufactureras. Uno de los sectores clave del apara- cional, condujo a que se valorizaran las acciones, mecanis-
to productivo de Rafaela es la industria láctea y frigorífica, mos e instrumentos conducentes a desarrollar y profundizar
así como el sector metalmecánico en el cual se destacan la contactos con el exterior.
fabricación de máquinas y bienes de capital para la indus- Según datos elaborados por la CEPAL (Comisión Econó-
tria alimenticia y en particular, la producción de repuestos mica para América Latina y el Caribe) sobre el Censo Eco-
de automotores. nómico Nacional de 1985, se observa un predominio de
El desempeño exitoso que ha tenido la industria de la ciu- pequeñas empresas en el sector industrial del Departamento
dad, independientemente del tamaño de las empresas que Castellanos, conformado por 748 micro y pequeñas em-
la componen, se vio facilitado por el dinamismo y por el presas y 85 medianas y grandes empresas. El sector indus-
papel protagónico de sus instituciones. trial de Rafaela representa alrededor del 50 por ciento del
Corresponde destacar que en Rafaela las actitudes empre- total de la producción del departamento, constituido por
sariales innovadoras se amalgaman con actitudes sociales 450 establecimientos manufactureros aproximadamente,
tradicionalistas; la sociedad estimula actividades producti- que producen casi el 70 por ciento del total provincial. Di-
vas ambiciosas y, al mismo tiempo, protege valores éticos chos establecimientos generan un empleo total de 5.820
muy arraigados en las costumbres de los inmigrantes. Exis- puestos de trabajo, de los cuales el 85 por ciento corres-
te cierta identificación de objetivos globales a nivel local y ponde a personal asalariado. Se trata, en su mayoría de
se comparte la visión de desarrollo regional lo cual no im- micro, pequeñas y medianas empresas2.
Un puñado de industrias, esencialmente las del sector ali-
1 Intendente de la Municipalidad de Rafaela, Santa Fe, Argentina. menticio (lácteo y frigorífico), repuestos de automotores,
2
Microempresa: hasta 5 empleados y facturación inferior a US$300.000 anuales. Pequeña curtiembres, superan holgadamente el límite establecido
empresa: hasta 20 empleados y facturación inferior a US$1.000.000 anuales. Mediana em-
presa: hasta 100 empleados y facturación inferior a US$10.000.000 anuales. para la mediana empresa, y en algunos casos llegan al mi-
llar de personas en relación de dependencia directa. gir lo que aún no se lleva a cabo del modo propuesto, pero
A la vez, es importante señalar que el nivel de empleo in- también como complemento de la capacitación.
dustrial se mantuvo en Rafaela, a pesar de la caída registra-
da en el país y la provincia. En efecto, mientras que entre Criterios actuales de trabajo
1985 y 1994 el empleo en la industria se contrajo un 19,5 m Descentralización del gobierno municipal para fo-
por ciento en toda la provincia de Santa Fe, en Rafaela crementar la incitativa y la creatividad de las instituciones
ció un 20 por ciento. Por su parte, en el mismo período, el locales y facultarlas para concretar estrategias definidas.

número de establecimientos industriales se redujo 10,6 por • Labor en "redes institucionales" para maximizar el
ciento en la provincia, mientras que aumentó un 13 por impacto de las políticas y el logro de las metas, ya sean

ciento en Rafaela. Las exportaciones de empresas rafaelinas educativas, de empleo o de producción.
se expandieron un 30,7 por ciento entre 1995 y 1996, pa- • Creación de mecanismos de articulación entre orga-
sando de alrededor de 112 a 146,5 millones de pesos3. nizaciones productivas y la municipalidad, así como de
canales adecuados para vincular îniciativas y necesida-
El municipio en la ciudad de Rafaela des del sector privado con el Estado bajo el principio de que
Situación inicial las propuestas serán contempladas.
En el año 1991, el municipio enfrentaba una situación ca- • Capacitación, profesionalización y tecnificación del
racterizada por déficit presupuestario; elevado endeuda- personal para optimizar la actividad e impulsar la creativi-
miento; bajo profesionalismo; escasa capacitación; carencia dad desarrollando modelos de gerencia social capacitados
de informatización y obras de infraestructura en la ciudad para articular procesos que optimicen el uso de los recursos.
y obsolescencia de equipos para la prestación de servicios. Determinación de la necesidad de adquirir conocimientos
En esas circunstancias se trazó una estrategia de cambio, sobre las realidades mediante el uso de información, datos
prioritariamente de las cuestiones administrativas y de ges- y técnicas científicas para la elaboración de proyectos y de
tión, para agilizar el tiempo de tramitación, lograr un equi- políticas y para garantizar el permanente seguimiento de los
librio en los presupuestos y luego continuar con la mejora diversos programas impulsados.
de la calidad de los servicios y la realización de obras de in- • Creación de mecanismos de información y actualiza-
fraestructura para la ciudad. ción de realidades para las organizaciones productivas, e im-
La necesidad de redefinir la política económica impulsa- pulso de planes didácticos y de asistencia tendientes a dar
da desde el municipio implicó un cambio sustancial en la apoyo a las empresas en los procesos reestmcturativos y de
gestión local, debido básicamente, a dos elementos inte- reconversión.
rrelacionados, la nueva situación macroeconómica y el • Promoción de contactos horizontales entre los dife-
concepto del municipio moderno, eficaz y plenamente in- rentes actores en los mercados y en la producción.
tegrado al entorno social y productivo. • Impulso de planes de reorganización productiva en
colaboración con los sectores interesados y con la obliga-
Cómo empezamos a trabajar ción de hacer una evaluación en un plazo determinado.
Fue necesario lograr un presupuesto equilibrado, recuperar • Estímulo de actividades tentativas en el marco de la
la credibilidad pública, a través de la transparencia y de la reconversión laboral y por períodos limitados, junto a
equidad, y producir el reordenamiento administrativo. emprendimientos de producción y servicios.
Adoptamos, asimismo nuevas modalidades gerenciales: a) • Apoyo y fomento de organizaciones orientadas hacia
la planificación hacia el futuro; b) la capacitación continua la capacitación, asesoramiento y promoción del desarrollo.
reforzando y acrecentando las potencialidades de cada per-
sona; c) la informatización, indispensable para tomar deci- El papel protagónico de la educación y la capacitación
siones con datos ciertos, y agilice las diferentes tareas de En Rafaela, la educación es un instrumento válido para
cada sector del municipio; d) el trabajo en equipo, que per- compatibilizar los objetivos sociales de crecimiento econó-
mite interrelaciones permanentes entre las distintas secre- mico y distribución del ingreso. Debido a que la ciudad ha
tarías; e) el concepto de horizontalidad para las discusiones sido capaz de generar un verdadero crecimiento producti-
y toma de decisiones, y f) el criterio de control para corre- vo autosostenido, es imprescindible reconocer el papel in-
tergeneracional que ha desempeñado la educación en ese
3 En 1996, las exportaciones de empresas rafaelinas se desglosaban de la siguiente manera: proceso.
productos alimenticios, 101,9 millones; cueros, 20 millones; repuestos de automotores,
18,7 millones; otros productos metalúrgicos, 4,4 millones, y productos varios, 1,5 millones.
Peirone 67
Las condiciones en que se desenvuelven los mercados, por la metrología y posteriormente incorporará la tecnolo-
tanto en el plano local como en el internacional, están ca- gía de plásticos y medio ambiente.
racterizadas por un alto grado de competencia. Hoy, la • Desarrollo de un nuevo programa de generación de
única ventaja competitiva que tiene algún significado es el proyectos productivos, que está en plena actividad, para po-
nivel educativo, la capacitación profesional de la mano de tenciar la cultura empresarial con la creación de nuevas
obra y, sobre todo, la idoneidad de los niveles directivos unidades de producción. El Programa de Generación de
para enfrentar un mundo en permanente cambio. Emprendedores Tecnológicos—PROGETEC—se propone in-

Resulta imposible quebrar la dependencia mutua entre la centivar el surgimiento de nuevos empresarios en el ámbi-
educación y la economía, no sólo como elemento funda- to educativo, para lo cual se capacitará por medio de

mental para la distribución más equitativa del ingreso, asistencia técnica y financiera a estudiantes y docentes de
debido a la estrecha asociación que existe entre los cono- la Universidad Tecnológica Nacional—Unidad Académica
cimientos, el estudio o el grado de escolarización y las re- Rafaela—y de la Escuela de Enseñanza Media Nro. 460
muneraciones o el ingreso percibido, sino también como "Guillermo Lehmann" de Rafaela.
requisito indispensable para el desarrollo. • Institución, tras tres años de trabajo en conjunto, del
Centro Regional de Servicios para las PYMES, que operará
Fortalecimiento de las relaciones entre los sectores: con financiamiento del Banco Interamericano de Desarro-
educativo, estatal y empresario llo. Esta iniciativa, que toma como base organismos simi-
Gran parte de las ventajas competitivas de Rafaela se deben lares que funcionan en Europa, se vinculará directamente
a la calidad de sus recursos humanos. En ese sentido, le co- a la competitividad de las empresas y producirá servicios
rresponde al municipio actuar para incrementar los puntos de capacitación, información, gestión de bases de datos
de contacto y comunicación entre los sectores educativo, y nuevas tecnologías4. Esta nueva entidad tiene su domi-
estatal y empresarial, para lo cual se procedió a: cilio y base de operaciones en la ciudad de Rafaela. El mu-
• Poner en marcha un sistema de pasantías, que permi- nicipio aporta mensualmente el 50 por ciento de los
te que los estudiantes lleven a cabo una práctica laboral recursos monetarios indispensables para el funcionamien-
para capacitación, que moviliza a más de 5000 estudiantes to normal del centro dado que se considera que la acción
entre pasantías rentadas y no rentadas. pública eficaz debe entrelazarse con los nuevos conceptos
• Crear una comisión educativa-público-empresarial, de desarrollo integral, capacitación excelente y planifica-
con ia participación del municipio, del centro comercial e ción estratégica.
industrial del Departamento Castellanos y representantes • Contribución financiera nacional para la ciudad, en
de los organismos e instituciones educativas, tanto públi- 1997, para adquirir tecnología de última generación, que la
cas como privadas. Como primera actividad se estudió la sitúa entre una de las 25 unidades integrales de cultura tec-
oferta, necesidades y características de los recursos huma- nológica de todo el país. Asimismo, la unidad integral de la
nos de la ciudad, con el objetivo de crear a corto plazo un ciudad dará acceso a 20 docentes a capacitación de primer
foro educativo-empresarial para deliberar sobre la estrategia nivel en la Argentina.
de formación y actualización de los recursos humanos del
medio. f / municipio, el entorno productivo y la competitividad
• Iniciar, a partir de 1997, un proyecto para la creación El municipio ha diseñado y puesto en marcha una serie de
de un "conjunto de facilidades universitarias" entre INTA programas de actividades con el objetivo de mejorar las
(Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), INTI (Ins- condiciones del entorno productivo y proveer elementos de
tituto Nacional de Tecnología Industrial), UTN (Universidad competitividad a las empresas. Parte de ellos se originaron
Tecnológica Nacional) y la Municipalidad de Rafaela para en percepciones propias fundamentadas en diagnósticos
lograr una amplia oferta de investigación, desarrollo tec- de situación y otros en la atención de demandas concretas
nológico y enseñanza superior en la región. Se plantearía el de los sectores o subsectores productivos.
concurso de otras universidades nacionales y de centros El municipio actúa como motivador o facilitador de las
de estudio e investigación internacional.
4 La idea del centro de la creación de la Fundación Centro de Desarrollo Empresarial, in-
tegrada por el Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos, la Cámara de
Núcleos de trabajo intersectorial Comercio Exterior, la Cámara de Industriales Metalúrgicos—todas ellas con sede en la
Ciudad de Rafaela, el Centro de Industria, Comercio y Afincados del Departamento Las
• Inicio, en 1997, del Centro de Investigaciones Tecnoló- Colonias—consede en la Ciudad de Esperanza (Provincia de Santa Fe), la Asociación de
Industriales Metalúrgicos de la Ciudad de San Francisco (Provincia de Córdoba) y la Fun-
gicas de Rafaela, que pertenece a la red INTI, que comenzará dación para el Desarrollo Regional.
iniciativas e interviene en los aspectos técnicos y finan- bien aspectos productivos, educativos, sociales y culturales,
cieros. En el mes de agosto de 1996, lanzó un Plan en una dinámica que podríamos definir como fortaleci-
Estratégico de Infraestructura y Comunicaciones y en la miento del vínculo región-región.
actualidad participa en las actividades que se enumeran a
continuación: Rafaela-Porto Alegre-Sao Leopoldo (Brasil)
Nuestras empresas locales participan dinámicamente en el
Generación de ventajas para la producción comercio exterior con el sur del Brasil. Desde antes de la

• El inicio de la ampliación del parque industrial, ya que el puesta en marcha del Mercado Común del Sur (Mercosur)
actual no dispone de parcelas para nuevas radicaciones. Se se puso especial atención en ese país y se comenzó por es-

propone crear un parque de actividades económicas que tablecer una relación con la Universidad del Valle del Río
contemple la instalación de todos los sectores económi- de Sinos (UNISINOS) del Estado de Río Grande do Sul, que
cos, incluidos los de comercio mayorista y los servicios, permite el intercambio de estudiantes para que adquieran
que hasta el momento no tienen posibilidades de instalar- conocimiento de la economía regional.
se en este predio. Ante la perspectiva de negocios, junto con la Cámara de
• El estudio para la puesta en marcha de un depósito Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial del De-
fiscal para las empresas exportadoras e importadoras de partamento Castellanos, se abrió una representación co-
nuestra región. mercial en la ciudad de Porto Alegre, y, asimismo, se firmo
• El establecimiento de una estación aérea regional para con la ciudad de Sao Leopoldo (cercana a Porto Alegre), un
el transporte de pasajeros y de carga. acta de protocolo que establece llevar adelante un progra-
• La realización de estudios básicos para el Ferrocarril ma de cooperación para micro y pequeñas empresas6.
Belgrano para la reabrir el ramal Córdoba, San Francisco,
Rafaela, Santa Fe con el consecuente beneficio para las em- Región de Badén Wurtemberg (Alemania)
presas de la zona de una salida al puerto de Santa Fe (sobre Se logró poner en marcha un programa de intercambio sis-
el río Paraná). temático de estudiantes universitarios con la región de
• La construcción, cuya posibilidad se esta evaluando, de Badén Wurtemberg en el sur de Alemania, donde Rafaela
una estación de transferencia de cargas en la ciudad, que tiene una ciudad hermana, (Sigmaringendorf), en cuyo
permita convertir a éste en un centro de concentración y marco y con fundamento en experiencias individuales, se
distribución complementario de los productos del centro prevé desarrollar una red de conocimientos, con la partici-
oeste santafesino y el centro norte cordobés. pación de las universidades, los estudiantes, el municipio,
• Gestión municipal-comunal (Ruta 70) de peaje regio- las entidades empresarias y otras organizaciones para pasar
nal de una carretera provincial. a posteriori a una segunda etapa de resultados económicos,
que establezca lazos sólidos y perdurables entre nuestra re-
La internacionalización de la economía regional gión y otra más industrializada y desarrollada.
Las comunidades rafaelina y de la región, a través de cá- La Secretaría de Programación Económica del Municipio
maras empresarias, organizaciones intermedias y el sector administra el sistema por intermedio de una unidad de co-
público han desarrollado un concepto avanzado de inter- ordinación, desde la cual se trabaja con el Instituto Argen-
nacionalización, y participan activamente en las relaciones tino-Germano que tiene a su cargo la capacitación en el
exteriores; asimismo, se ha trabajado de manera activa con idioma.
la Cámara de Comercio Exterior en la organización de fe-
rias y misiones comerciales. A fin de profundizar este pro- Comunidad Autónoma del País Vasco (España)
ceso, más allá del fomento del comercio exterior, se pensó La Fundación para el Desarrollo Regional (fundación em-
en desarrollar un nuevo concepto de relaciones interna- presaria de nuestra zona) inició esta relación como resulta-
cionales que involucre no sólo la faz comercial, sino tam- do del estudio sobre técnicas para mejorar la gestión de la
calidad, que permitió el contacto con diversos organismos
s
Es el segundo caso en el pais en que la administración está a cargo de entes públicos científico-tecnológicos de esa región española y la activa
asociados. La Municipalidad de Rafaela ocupa la presidencia del consorcio administrador,
por su situación en el centro del complejo vial Ruta 70. transferencia de tecnología hacia nuestra ciudad.
6 Un alumno de la Universidad Tecnológica Nacional Delegación Rafaela tiene a su cargo Con el ayuntamiento de Irún se están preparando inter-
la búsqueda de negocios para productores locales y el respaldo en la región de las activi-
dades de ellos y, asimismo, trabaja para establecer contactos con instituciones de investi- cambios y programas de capacitación de funcionarios y
gación y capacitación y apoyo a la pequeña y mediana empresa, por ejemplo el SEBRAE
(Servicio Brasileño de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa). agentes municipales, quienes viajaron para tomar contacto
Peirone 69
con la experiencia de fomento regional que allí se desarro- por ejemplo, la concurrencia de un grupo de ellas a un pa-
lla. Además, el ayuntamiento de Bilbao será la contraparte bellón institucional en la exposición rural e industrial
en el proyecto de cooperación para el Desarrollo del Plan Es- (anual) de la ciudad de Rafaela.
tratégico para Rafaela. Otro caso es el trabajo conjunto llevado a cabo con la
Dirección Provincial de Industrias para la generación y eva-
Emilia-Romagna y Piamonte (Italia) luación de propuestas de inversión, que permitió a indus-
Se llevaron a cabo investigaciones sobre la similitud entre trias rafaelinas concretar más de 15 proyectos financiables

nuestra región y los distritos industriales italianos, que por diversas líneas de asistencia financiera provincial, para
constituyen un modelo de desarrollo regional. Se ha traslados o instalaciones en el parque industrial de Rafaela

logrado establecer un lazo de vinculación con Nomisma, o ampliaciones en su capacidad de operación.
(Laboratorio de Política Industrial), un instituto público-
privado ubicado en la ciudad de Bolonia que desarrolla in- Cooperación interinstitucional
vestigaciones que sirven de fundamento para la elaboración m Nuestro municipio trabaja actualmente en la coordina-
y aplicación de políticas económicas y la orientación del ción con instituciones representativas del sector producti-
trabajo gremial-asociativo de las empresas italianas. vo rafaelino de diversas actividades y eventos, así como en
Se han iniciado relaciones formales con la Universidad de la generación de proyectos considerados de interés general.
Bolonia y Ferrara, a fin de generar actividades de capacita- • Se desarrollan en conjunto actividades® con la Cáma-
ción y fortalecimiento de núcleos locales de gestión em- ra de Pequeñas Industrias de la Región (C.A.P.I.R), la cual
presaria. También se concretó el acercamiento con la ciudad forma parte del Centro Comercial del Departamento Cas-
de Fossano, en la región del Piamonte, cuyo desarrollo in- tellanos (C.C.I.D.C) y agrupa a micro y pequeñas empresas,
dustrial e infraestructura son similares, con el fin de esta- fundamentalmente de la ciudad de Rafaela.
blecer un intercambio comercial, cultural y educativo. La • Se realiza el seguimiento estadístico del desempleo,
relación es aún incipiente, aunque la potencialidad es casi con generación de emprendimientos productivos y activi-
ilimitada por el ancestro de nuestra población y los innu- dad de capacitación para la reinserción laboral, por la vía de
merables vínculos que han establecido instituciones edu- un programa de empleo.
cativas, culturales, empresarias, religiosas y sociales de • Se ha generado una base estadística socioeconómica
ambas ciudades a partir del acta de hermandad suscrita por para la toma de decisiones del sector público y privado, con
ambos intendentes en la ciudad de Rafaela. información sobre trabajo por cuenta propia, la salud, la
vivienda, el nivel de educación, la infraestructura existen-
Intercambio con la región de Rouen-Francia te, etc.
El convenio firmado define como objetivo el fortaleci-
miento de la relación con la ciudad de Rouen, específica- Un salto cualitativo en nuestra gestión
mente con la Cámara de Industria y Comercio y su Instituto de gobierno: el plan estratégico para Rafaela
de Formación Internacional y el Lycée Flaubert, mediante f / porqué del planeamiento estratégico
el intercambio de pasantes como primera meta, para una La ciudad de Rafaela, fundada hace 115 años ha tenido un
posterior generación de negocios internacionales entre em- crecimiento desequilibrado y ha vivido distintas etapas his-
presas de las respectivas regiones, promoción de lazos eco- tóricas cuyos efectos no pudieron encauzarse por la vía de
nómicos, culturales y tecnológicos7. la planificación urbana tradicional. La mera consideración
del aspecto físico-espacial creó desfases en el crecimiento
Articulación con políticas y programas nacionales integral de la ciudad y, en poco tiempo, produjeron desa-
y provinciales justes propios de la dinámica distinta de los aspectos eco-
El municipio se mantiene alerta para determinar cuáles de nómico, urbanístico, social y cultural.
los programas a nivel nacional y provincial pueden llevar- En las últimas dos décadas hubo un significativo incre-
se a cabo en el ámbito local. Un ejemplo es la relación que mento del área urbana, la población, la actividad econó-
se estableció con el Programa de Crédito a la Micro y Pe-
queña Empresa que ha permitido obtener créditos a bajo in- 7
Dos estudiantes franceses estuvieron en Rafaela y actualmente hay tres estudiantes rafa-
elinos en Rouen asistiendo al curso sobre Operadores de Comercio Exterior.
terés para pequeños emprendimientos, así como asistencia
8 Capacitación, asistencia a ferias y misiones comerciales, así como proyectos para bús-
técnica en capacitación y financiamiento para diversas ac- queda de asistencia ñnanciera con lo cual el Centro Comercial e Industrial del Departa-
mento Castellanos incluye alrededor de 200 asociados de menos de 10 empleados,
tividades relacionadas con las micro y pequeñas unidades, dedicados a la industria, de un total de 700 de todo tamaño y actividad.
mica y los problemas sociales. Como consecuencia se creó discutido con ella, para que el futuro y los grandes temas
una descompensación o desequilibrio dentro de la ciudad, que abarcan el desarrollo económico, social, cultural, en es-
que generó una cultura de improvisación y problemas en la feras como la salud y la educación—entre otros—no se des-
calidad de vida de la población. prendan de la idea de generar espacios de discusión, disenso
Por esta razón, pensamos en redefinir nuestra ciudad y debate con miras al crecimiento.
conforme a la concepción moderna del planeamiento es- Colocamos a la comunidad local en una posición de
tratégico que se funda en una gestión participativa, par- fuerza, capacitada a través de una identidad que se sostie-

tiendo del consenso social, para afirmarse en el compromiso ne armónica y equitativamente para desplegar toda su ca-

institucional que permita llevar adelante con continuidad pacidad crítica y su dimensión constructiva, creando un
las políticas planificadas y anticiparse a los cambios. espacio favorable para la discusión y el consenso con la co-
Rafaela presenta hoy posibilidades favorables: su ubica- munidad, atendiendo y acompañando las posibilidades de
ción estratégica, su dinámica productiva, sus recursos hu- Rafaela y la región para un futuro crecimiento e inserción
manos y los numerosos antecedentes de construcción en un ámbito macrorregional.
participativa que han crecido con el tiempo. Además de los Esta "propuesta edificante", no es sino la suma del tra-
ejemplos relacionados con el área productiva detallados en bajo coordinado de áreas disímiles, que junto al apoyo téc-
los temas anteriores, podemos afirmar que existen expe- nico y en relación de permanente intercambio con el
riencias probadas de consenso y coordinación para acciones Municipio, buscan erigir los cimientos del modelo de ciu-
concretas y gestión de políticas en los ámbitos educativo, dad que todos pretendemos. El plan estratégico para Rafa-
cultural, deportivo, sanitario, social y de promoción de ela responde a un conjunto de caminos y acciones que
nuevas actividades. La relación de trabajo y colaboración hagan posible el desarrollo urbano equitativo y organizado.
entre la municipalidad y las organizaciones no guberna- Constituye un instrumento que engloba todas las políticas
mentales ha crecido en cada ámbito y ahora se pretende po- emprendidas desde el municipio, a la vez que las imprime
tenciarla hacia los grandes objetivos comunes de un plan de un rasgo de intervención ciudadana continua. Repre-
estratégico que intente solucionar problemas del conjunto senta un proyecto colectivo e integral de la ciudad, con el
de la sociedad con una visión integral de la problemática consenso de la comunidad.
urbana.
Rafaela integra el Centro Iberoamericano de Desarrollo
Qué significa el planeamiento estratégico Estratégico Urbano
en nuestro proyecto Como un paso más hacia la consecución de los objetivos
El planeamiento estratégico consiste en concebir el desa- del plan estratégico para Rafaela, la ciudad se ha incorpo-
rrollo en forma integral. Construir un proyecto de ciudad rado al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico
que articule a diversos sectores es, en esencia, un salto hacia Urbano (CIDEU). Pasamos de esta manera a ser una de las
adelante en nuestra manera de entender la democracia, el seis ciudades argentinas que se han convertido en miem-
accionar político como funcionarios públicos y el desarro- bros integrantes de esa institución, creada en España por
llo propiamente dicho. Podemos definirnos como núcleo iniciativa de los organizadores del plan estratégico para
social con personalidad propia, donde la globalización se Barcelona, para dar impulso en Iberoamérica a la realiza-
imprime de un sesgo particular que nos caracteriza como ción y utilización de planes estratégicos como instrumen-
comunidad, consciente de que el Estado actual mantiene su tos de planeamiento urbano. Rafaela puede contar como
liderazgo, pero descentraliza tareas que se trasladan a toda principales beneficios con la información inmediata de
la sociedad. toda novedad que se produzca en materia de planificación
Una gestión participativa significa para nosotros empren- más una garantía de intercambio de experiencias y de asis-
der un proceso de reestructuración hecho junto a la ciudad, tencia técnica gratuita.
Peirone 71
REFERENCIAS
Secretaría de Programación Económica de la Municipali- "Las exportaciones de empresas rafaelinas". Cámara de

dad de Rafaela. 1996. "Políticas de desarrollo local. El Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial
intento de la ciudad de Rafaela". Documento de trabajo del Departamento Castellanos.
preparado por Pablo Costamagna y Javier Gariboldi.
Pérez, Carlota. 1996. "La modernización industrial en

Kossakoff, Bernardo. 1993. "El desafío de la competitivi- América Latina y la herencia de la sustitución de im-
dad—la industria Argentina en transformación". portaciones". Comercio Exterior, 46 (5).

CEPAL, Alianza Editorial, Buenos Aires.
EL ENCADENAMIENTO PRODUCTIVO: EL CASO DE LA COMUNA DE SAN JOAQUÍN
Jossie Escórate*
Eformas
Iagotamiento del modelo fordisfa ha propiciado nuevas la lase intermedia entre ta existencia de una concentración te-
de organizar la producción, en particular porque re- rritorial de empresas y la generación de un sistema territorial
lativiza el concepto de economías de escala y cambia el para* productivo, que permita la vinculación entre ios diferentes
digma de competitividad de las empresas. £n el mercado agentes económicos de un territorio-»empfesasr imtttucfones

mundial ya no compiten empresas aisladas, sino agrupaciones publicas y/o privadas de apoyo y la municipalidad o gobierno

industriales/ o grupos de empresas constituidos en redes, local—cor* vistas a la conformación de un entorno que facili-
tos nuevos modelos de competítividad, entonces, deben inte la innovación y la articulación del tefido empresarial y pro-
corporar dimensiones adicionales al tradicional control de las ductivo, orientado a generar relaciones permanentes*
variables macroeconómicas, ya que la experiencia muestra La articulación de apoyos y de instrumentos debe ser espe-
que incluso algunos países que manejan adecuadamente su si- cificada a cada necesidad y gestionada desde la localidad. En
tuación macroeconómíca, no alcanzan las metas de desarro- este caso es el municipio el que lidera el proceso, y para ello
llo deseadas, lo cual tampoco se resuelve mejorando las se plantea que éste desarrolle la capacidad técnica correspon-
condiciones de eficiencia de las empresas al nfvef microeco- diente, por cuanto resulta fundamental sabe* cuáles, cómo,
nómico, Frente a esta situación, parece evidente la necesidad con quiénes y en qué plazos se pueden operar los instrumen-
de desarrollar condiciones intermedias, dentro de un enfoque tos de promoción existentes»
sistémico de competividad, lo que implica considerar no sóío la municipalidad debe tener un concepto claro de estos
las dimensiones macro y microeconómicas, sino también pectos, con el fin de consolidar la confianza necesaria para ía
dichas dimensiones intermedias*2 En la labor que ha desa- conformación de sistemas territoriales productivos» isto se
rrollado la Fundación SERCAL en sus 14 anos de existencia, debe a que la masa empresarial normalmente desconoce la
orientada fundamentalmente al nivel microeconómíco, pro- existencia de los instrumentos necesarios, carece de concep-
moviendo las ventajas competitivas de las empresas indivi- tos claros en relación con las instituciones de apoyo, y al hecho
duales, surgió en los anos noventa la necesidad de desarrollar de que en general fas empresas actúan muy concentradas en
instrumentos para abordar efectivamente el objetivo de me- sí mismas. Por lo tanto, al ofrecérseles este nuevo escenario de
jorar la competividad. En este sentido, un primer compo- operación/ está generándose tina atmósfera industrial que per-
nente es la asociatívidad de las empresas, en un intento por mita configurar los sistemas territoriales productivos.
aumentar la eficiencia colectiva en los mercados. Sin embar- El caso seleccionado e$ el de una intervención destinada a
go, esta alternativa también resulta insuficiente frente a la ne- provocar el encadenamiento productivo entre una gran in-
cesidad de mejorar la competividad. dustria de productos lácteos y un grupo de pequeñas empre-
Desde hace cinco años, la Fundación S£RCAl incorpora a su sas que son posibles subcontratistas en la comuna de San
ámbito de acción, el territorio, ya que es evidente que la con- Joaquín, en la ciudad de Santiago,
veniencia de la ubicación de las empresas determinará su ca- A partir de una solicitud del municipio de San Joaquín, la
pacidad competitiva. Para ello es necesario generar espacios de Fundación SERCAL diseñó una intervención que comprendió
articulación para los diferentes actores, ya que un territorio via- las siguientes actividades: a) evaluación y clasificación del te-
bilízará su capacidad competitiva si es capaz de establecer y jido empresarial; b) evaluación de los actores; y c) identifica-
fortalecer relaciones de colaboración y cooperación entre em- ción de agrupaciones potencíales. £1 principal mecanismo
presas de distinto tamaño, organismos públicos, organizacio- metodológico aplicado fue la realización de encuentros indi-
nes de la sociedad civil y entidades educativas y científicas. viduales entre las empresas pequeñas clasificadas y la gran
En este contexto, la institución ha llevado a cabo distintas empresa seleccionada,
experiencias de integración territorial mediante el fortaleci- A través de este proceso, la gran empresa percibió que era
miento de los municipios y de las organizaciones de la socie- posible configurar una red de proveedores en el entorno ve-
dad civil, o a través de intervenciones tendientes a lograr una cino, con posibles y atractivos ahorros de costos, Advirtió
planificación territorial consensuada, la formación de oficinas también fas modificaciones tecnológicas y de gestión que
municipales de fomento productivo, la creación de ventanillas debían incorporar las pequeñas empresas para materializar
únicas/ centros de iniciativa económica, y el fortalecimiento de dicha red, manifestándose dispuesta en principio a apoyar
organizaciones civiles de desarrollo terrítoríaL este cambio.
Una de estas formas de integración son los "encadena- En cuanto a las pequeñas empresas, éstas rompieron una pri-
mientos productivos". Estos procesos pueden definirse como mera barrera ai relacionarse con la gran empresa. Con ello, las
posibilidades de negocios pasaron del nivel de "fantasía" a
t Directora de la Fundación SERCAL. convertirse en «na gestión alcanzable, visualizando los cambios
2Es»r, HUebrand, MesnetyMeyer-Stanier, Alemania, 1994. y los beneficios que representa una acción concertada,
73
Revitalizacion urbana
Eduardo Rojas1

El crecimiento urbano y el deterioro taller tienen por obejtivo crear las condiciones necesarias
de las zonas céntricas para la revitalización de las zonas deprimidas a través de la
En América Latina y el Caribe, más de cuatrocientos años inversión privada.
de crecimiento urbano han producido un sistema de ciu-
dades en las que se concentra la mayor acumulación de ca- Rápida urbanización, oportunidades y patrones
pital de esas sociedades. Los más de cuatro millones de de crecimiento urbano
hectáreas de tierras urbanizadas de la región presentan di- El fenómeno global de la rápida urbanización, que ha esti-
ferentes características2. Incluyen zonas en proceso activo mulado un crecimiento sin precedentes en las ciudades de
de desarrollo formal (como el crecimiento de las zonas pe- todo el mundo en desarrollo, plantea un desafío signifi-
riféricas en las que residen familias de ingresos altos y me- cativo en América Latina y el Caribes. £1 crecimiento de-
dianos) o de desarrollo informal (zonas periféricas de mográfico, la expansión de la actividad económica y los
invasión u ocupación informal), y zonas que se hallan en cambios en los patrones de consumo ejercen diversas pre-
proceso activo de desarrollo por parte de intereses comer- siones sobre la estructura de los ya centenarios asenta-
ciales (centros comerciales y de servicios en antiguas zonas mientos urbanos de la región. Además, en las tres últimas
residenciales), así como zonas céntricas deterioradas. décadas el crecimiento urbano—que hasta ahora ha sido ab-
En este trabajo se examinan los problemas que enfrentan sorbido mediante adiciones increméntales a la estructura
las ciudades de la región al procurar revitalizar zonas cén- urbana existente—experimentó un crecimiento explosivo,
tricas deterioradas. Constituye un antecedente de los casos que condujo a la rápida expansión de la periferia urbana.
analizados en el seminario que se relacionan con los ade- Por una parte, la expansión de las actividades comerciales
lantos experimentados en tres ciudades: Kingston (Jamaica), y de servicios impulsó el surgimiento de múltiples subcen-
Quito (Ecuador) y Barcelona (España). En base a un examen tros periféricos conduciendo al abandono y deterioro de las
de los patrones dominantes del crecimiento físico de estas zonas céntricas tradicionales, por otra, la pobreza y la au-
ciudades, se exploran sus consecuencias para las zonas cén- sencia de mecanismos formales para que los pobres logren
tricas y se describen los procesos físicos y socioeconómicos acceso a la tierra para vivienda han promovido el creci-
que subyacen en el deterioro físico que las aqueja. Por úl- miento de asentamientos informales tanto en la periferia
timo, se discuten las limitaciones que enfrentan los inver- como en las zonas céntricas deterioradas.
sionistas privados en las zonas centrales deterioradas. Tales
limitaciones ayudan a explicar la razón por la que los mer- ios señales de peligro y las gravosas soluciones
cados inmobiliarios no pueden resolver por sí solos los pro- al rápido crecimiento urbano
blemas de dichas zonas. Todos los casos presentados en el Los niveles cada vez menores de servicios de infraestructu-
ra urbana (saneamiento, transportes), la congestión, el de-
1
Especialista Sénior en Desarrollo Urbano, Banco Interamericano de Desarrollo. terioro del medio ambiente y la creciente segregación
2 Esta es una estimación conservadora, obtenida suponiendo una densidad promedio de espacial de los diferentes grupos de ingresos que viven den-
100 personas por hectárea. En consecuencia, los más de 400 millones de residentes urba-
nos de la región ocupan aproximadamente cuatro millones de hectáreas de tierras urbani- tro de la ciudad constituyen los efectos más notables de los
zadas.
3
patrones descritos de crecimiento urbano. Las reacciones de
Se espera que para el año 2000, tres de cada cuatro latinoamericanos vivirán en zonas
urbanas. Las ciudades constituyen la inversión más productiva de la región, generando los gobiernos de toda la región muestran varias caracterís-
en la actualidad más del 60 por ciento del producto nacional bruto, y se calcula que gene-
rarán más del 80 por ciento del crecimiento económico futuro. ticas comunes. La severidad y la visibilidad de los problemas
de saneamiento que enfrentan las ciudades naturalmente el costo de la vida y de la producción, el segundo subutili-
atraen la atención de los gobiernos y absorven la mayor za los activos situados en las zonas céntricas.
parte de los recursos disponibles para inversión urbana. El
segundo lugar en las prioridades de los políticos la ocupan EI deterioro de las zonas céntricas:
las inversiones que facilitan el desarrollo de actividades la oportunidad perdida del crecimiento urbano
productivas, en su mayoría vías urbanas e infraestructura de El deterioro de las zonas céntricas abarca una diversidad de
transporte. Los servicios de salud y educación (y en menor zonas urbanas céntricas y pericentrales que están experi-

grado, viviendas económicas) atraen la mayor parte de las mentando diversos procesos de decadencia física y social.

inversiones sociales efectuadas en las ciudades por los go- Los centros históricos, el núcleo originario de las ciuda-
biernos central, provincial y local. En toda la región, el sec- des—abandonados por las familias de altos ingresos a me-
tor privado contribuye poco a la solución de los problemas diados de los años cincuenta en busca de viviendas
urbanos, concentrándose en proyectos especulativos de suburbanas del tipo de las ciudades jardín—son actual-
corto plazo destinados a satisfacer la demanda existente, mente también abandonados por los negocios y los orga-
principalmente de las actividades comerciales y de vivien- nismos gubernamentales, que buscan ubicaciones más
da de las familias de ingresos medianos y altos. Las actua- accesibles, capaces de acomodar oficinas más grandes y
les estructuras tributarias y los cargos por servicios urbanos mejor equipadas. El primer anillo de desarrollo alrededor de
no transfieren la totalidad del costo del desarrollo urbano los centros históricos, que en una época fue una zona resi-
a los beneficiarios directos. Las inversiones urbanas no se dencial de altos ingresos, actualmente alberga una diversi-
mantienen a la par de los problemas, cuya solución recae dad de servicios que aprovechan su ubicación céntrica a la
casi exclusivamente en el sector público. La paradoja de este vez que aloja a familias de bajos ingresos que no pueden
estado de cosas es que aunque los grupos de ingresos me- costear otras viviendas que no sean las antiguas casas "tu-
dianos y altos reciben la mayor parte de los beneficios, el de- gurizadas" de los grupos de altos ingresos. En general, este
terioro de las condiciones de vida creadas afectan a toda la patrón de desarrollo deja subutilizadas vastas porciones de
población, independientemente de su nivel de ingresos. la ciudad que están excepcionalmente bien ubicadas en re-
Los problemas que enfrentan las ciudades latinoameri- lación con los centros tradicionales de actividad y que con-
canas se ven agravados por el enfoque fragmentario de tipo tienen inversiones en infraestructura y capital físico. Como
sectorial en que se basan la mayor parte de las soluciones. ya fue mencionado, además, el abandono de las zonas cén-
Este limitado enfoque sectorial de muchos programas ur- tricas incrementa la necesidad de servicios de transporte,
banos no permite abordar los crecientes problemas que reduciendo la eficiencia funcional de la estructura urbana,
surgen de la interacción espacial de los procesos urbanos. y en consecuencia su capacidad para respaldar actividades
Unos pocos ejemplos permiten ilustrar el problema. La ex- económicas competitivas.
pansión periférica de la vivienda de los centros de activi-
dades múltiples incrementan la demanda de transporte. La compleja trayectoria de decadencia urbana
La provisión de mayores servicios de transporte aumenta la Patrones de obsolescencia
congestión y la contaminación del aire en ciudades que La decadencia de las zonas céntricas sigue patrones gene-
muestran severas limitaciones para expandir las vías urba- rales de obsolescencia funcional física o económica de los
nas, y enfrentan el envejecimiento de las flotas de vehícu- edificios y la infraestructura. Las variaciones en la combi-
los e insuficientes controles de contaminación. Junto con nación de estos patrones, y de sus interacciones, conduce
generar estos problemas, el crecimiento urbano periférico a marcadas diferencias en el impacto de la decadencia y en
deja vastas zonas céntricas subutilizadas. el potencial de revitalización de zonas céntricas.
Como resultado, la mayor parte de las ciudades de la re-
gión experimenta el antieconómico proceso de expansión Obsolescencia funcional
periférica y deterioro de las zonas céntricas. Mientras que la La obsolescencia funcional de los edificios y los espacios pú-
primera consume tierras e infraestructura, incrementando blicos se produce cuando estas estructuras se toman ina-
decuadas para cumplir las funciones para las que fueron
* En ciudades como Quito, Lima o Bogotá, la combinación de actividades domésticas y diseñados originalmente. Algunos ejemplos clásicos son
comerciales que los edificios debían acomodar en los siglos XVII y XVIII condujo a la
construcción de grandes casas de tres patios, mientras que la prosperidad de los años re- las casas tradicionales de las familias de altos ingresos en los
publicanos hizo que se construyeran grandes residencias, de estilo francés. Estos tipos de
edificios permitieron llevar a cabo las actividades domésticas de las familias hasta bien centros históricos de las ciudades de origen español4. Una
entrado el siglo XX, cuando el cambio de moda y el deseo de disfrutar comodidades mo-
dernas hizo más atractivas las viviendas de tipo "ciudad jardín" en la periferia. vez que los propietarios de más altos ingresos se alejaron del
Rojas 75
centro histórico de la ciudad, las casas abandonadas se des- se produce cuando las casas o residencias individuales son
tinaron inicialmente a actividades comerciales y de servi- demolidas para utilizar la tierra para construir edificios de
cios que se beneficiaron de la disponibilidad de espacio, la apartamentos u oficinas. Si bien este fenómeno se produce
ubicación central y los bajos alquileres. Las actividades de principalmente en zonas en las que el uso de la tierra
servicios que usaban de segundo piso gradualmente ce- está experimentando un rápido cambio, afecta las zonas
dieron su lugar a familias de bajos ingresos cuando las ne- céntricas de las ciudades, en particular aquéllas que se en-
cesidades de espacio y accesibilidad de dichas empresas cuentran cerca de centros comerciales o de oficinas en ex-

hicieron que se desplazaran al segundo anillo de creci- pansión. La obsolescencia económica puede causar estragos
miento de la ciudad (zonas desarrolladas durante los años urbanos cuando la percepción de los inversionistas acerca

treinta y cuarenta). A ello le siguió la "tugurización" de las de la expansión inmobiliaria no se ve respaldada por la de-
casas, en la que muchas familias de bajos ingresos ocupan manda real. Los lotes pueden permanecer baldíos por pro-
una habitación cada una y comparten los inadecuados longados períodos, en espera de que aumente la demanda,
sanitarios. La "tugurización" benefició a ambas partes in- agravando mientras tanto los problemas del deterioro y el
volucradas, las familias de bajos ingresos y los propietarios. abandono de las zonas céntricas.
Las primeras se beneficiaron de la ubicación céntrica y
bajos arriendos, y los propietarios pudieron cobrar alqui- Los procesos de invasión y sucesión en el deterioro
leres de bienes inmuebles que de otra forma no habrían de las zonas céntricas
generado rentas. Un patrón similar de obsolescencia fun- En el análisis de los diferentes patrones de obsolescencia
cional afecta a otros tipos de edificios que ya no pueden está implícita la idea de invasión y sucesión. La misma se
satisfacer las necesidades a las que estaban destinados ori- refiere a los procesos a través de los cuales las nuevas acti-
ginalmente, o cuyas funciones iniciales han dejado de ser vidades o grupos de ingresos ocupan espacios o edificios
necesarias5. que anteriormente eran utilizados por otros ocupantes. La
invasión es la primera etapa del cambio en el uso de la tie-
Obsolescencia física rra, cuando las nuevas actividades o grupos de ingresos se
La obsolescencia física se refiere al deterioro de la estructu- establecen gradualmente en una zona consolidada. Un
ra, las instalaciones o las terminaciones de los edificios, ejemplo de este proceso se produce en las zonas céntricas
hasta elpunto de tomarlos incapaces de cumplir las funcio- deterioradas cuando los edificios que ya no se adaptan a las
nes para las que fueron construidos. La obsolescencia física, actividades residenciales de altos ingresos pasan gradual-
que por lo general es el resultado de un mantenimiento de- mente a convertirse en depósitos comerciales. Tales estruc-
ficiente, también puede deberse a desastres naturales (como turas aún son lo suficientemente sólidas como para servir
terremotos o inundaciones) o al efecto sostenido del clima de depósitos para empresas comerciales ubicadas en el cen-
o de las actividades urbanas (como las vibraciones genera- tro tradicional o para las empresas de transporte que les pro-
das por los vehículos). Independientemente de su origen, la veen servicios, pero las nuevas actividades no utilizan
obsolescencia física hace que los edificios no puedan aco- plenamente la estructura disponible y las ventajas de la
modar las actividades económicas, culturales o residencia- ubicación de la propiedad. Otro ejemplo es la utilización de
les, lo que conduce a su abandono. Con frecuencia, los casas ubicadas céntricamente por parte de actividades de
edificios y los espacios públicos de las zonas céntricas son servicios, proceso que aumenta los alquileres en esas zonas
las estructuras más deterioradas de las ciudades, convir- y termina expulsando las actividades residenciales que ya
tiéndose en ejemplos extremos de obsolescencia física que no pueden pagar tales alquileres.
sólo puede revertirse mediante una inversión sustancial. La etapa de invasión del proceso de cambio en el uso de
la tierra es particularmente relevante para comprender las
Obsolescencia económica dificultades que supone la solución del deterioro de las
Los edificios también pueden verse afectados por la obso- zonas céntricas. Durante esta etapa del proceso, los alqui-
lescencia económica. Este tipo de obsolescencia se produce leres siguen siendo elevados, las estructuras no han alcan-
cuando por sus características físicas ya no resulta rentable zado una avanzada etapa de deterioro físico y aún existen
continuar utilizando un edificio. La tierra sobre la que se
yergue el edificio aumenta de valor, incrementando las s Los ejemplos incluyen los antiguos edificios de hospitales que se han vuelto obsoletos
como consecuencia de nuevas tecnologías médicas, los edificios de oficinas públicas que
presiones inmobiliarias para demolerlo y destinar el terre- ya no satisfacen las necesidades del crecimiento de los servicios y las nuevas tecnologías,
y las antiguas bibliotecas que ya no pueden acomodar los grandes acervos de libros reque-
no al "mejor y más alto uso" del mercado. Un caso típico ridos por las bibliotecas modernas o las nuevas tecnologías informáticas.
actividades rentables. Ello hace que la intervención resulte La legislación sobre control de alquileres también con-
costosa y crea dificultades adicionales para que los intere- tribuye al deterioro de los centros históricos y las zonas pe-
sados se pongan de acuerdo o adopten medidas. ricentrales. Los alquileres fijos erosionan las rentas de los
Un proceso conocido de invasión es la ocupación de es- propietarios y no generan los ingresos suficientes para man-
pacios públicos por parte e actividades informales en las tener adecuadamente los edificios. El control de alquileres
zonas céntricas. En este caso, la actividad económica in- también ahuyenta a posibles inversionistas que pueden en-
formal se beneficia del público que atraen las actividades contrar un mercado alquilando a familias de ingresos me-

económicas en la zona céntrica. A su vez, las actividades in- dianos y bajos.

formales que se llevan a cabo en las calles pueden alcanzar
un nivel tal que compiten con las actividades comerciales ¿os mercados inmobiliarios urbanos, caja de resonancia
formales, deterioran los espacios públicos y contribuyen a de los problemas socioeconómicos de las zonas céntricas
la congestión, provocando o estimulando el proceso de de- En general, en las zonas céntricas con problemas, los mer-
terioro de las zonas céntricas. cados inmobiliarios están deprimidos. La falta de demanda
La sucesión se produce cuando las nuevas actividades de espacio en la zona por parte de las empresas formales y
dominan el uso de la tierra en una zona. Después de la su- las familias mantiene bajos los precios de la tierra. El menor
cesión, generalmente se inicia un nuevo proceso de inva- valor de la tierra erosiona la base tributaria de las autorida-
sión en la dinámica interacción de los usos competitivos de des locales, reduciendo la masa de recursos disponible para
la tierra en la economía urbana. El abandono ocurre cuan- invertir en obras de infraestructura y en los espacios públi-
do no existen nuevas actividades que ocupan el espacio de cos. Las deficiencias en la infraestructura y los espacios pú-
las actividades residenciales o económicas que abandonan blicos mantenidos en forma inadecuada ahuyentan a los
una zona. Representa una etapa limitada del proceso de inversionisas inmobiliarios e instituciones financieras, de-
cambio en el uso de la tierra, y afecta a muchas zonas cén- primiendo aún más el valor de la tierra.
tricas cuyos edificios e infraestructura han alcanzado nive-
les extremos de obsolescencia funcional y física. Restricciones a la inversión privada
en las zonas céntricas
EI uso de la tierra, la preservación histórica y las La incertidumbre acerca de la capacidad de absorción del
reglamentaciones sobre el control de alquileres mercado inmobiliario en las zonas urbanas deprimidas
Los esfuerzos parciales por conservar el acervo histórico in- constituye el principal obstáculo a la inversión privada.
dujeron a las autoridades locales a poner en práctica es- Debido a la decadencia física y social de las zonas deprimi-
trictas ordenanzas de preservación histórica. Al limitar das, la demanda potencial de espacio en dichas zonas se
severamente las opciones de desarrollo de los propietarios desplaza a ubicaciones alternativas que ofrecen mejores
de edificios históricos y no ofrecer incentivos para su man- condiciones ambientales, mayor flexibilidad en el uso del
tenimiento apropiado, las ordenanzas de preservación por espacio y certidumbre acerca de la futura valorización de las
lo general terminan teniendo el efecto opuesto de su fina- inversiones inmobiliarias. La magnitud del problema tam-
lidad de promover la conservación del acervo cultural. Con- bién representa una limitación a la inversión privada en
frontados con usos más lucrativos de la tierra (incluso como estas zonas, en la medida en que la inversión del sector pri-
playas de estacionamiento), los propietarios de edificios vado por sí sola no puede quebrar el círculo vicioso de de-
históricos con frecuencia dejan de mantenerlos, esperando terioro que afecta a las zonas céntricas y los distritos
que el deterioro aumente de tal manera que obligue a las au- históricos de muchas ciudades. Incluso si pudieran identi-
toridades locales a ordenar su demolición, permitiendo de ficarse inversiones lucrativas en determinados edificios y te-
esta forma un uso más lucrativo de la tierra. Mientras es- rrenos, en general la inversión privada no tiene suficiente
peran que el deterioro físico siga su curso, los propietarios magnitud y alcance como para revertir los procesos que
obtienen rentas subdividiendo grandes edificios de acuer- afectan la zona y contrarrestar las externalidades negativas
do con la demanda del mercado (vivienda de bajo costo, de- generadas por el deterioro.
pósitos, talleres de reparaciones), contribuyendo así a la Las intervenciones privadas se ven limitadas por otros
"tugurización" de edificios históricos y al deterioro de las factores además de la incertidumbre de la demanda y la
zonas. magnitud de la intervención. La fragmentación de la pro-
Rojas 77
piedad de la tierra constituye una barrera que impide reu- zonas céntricas urbanas requiere el liderazgo del sector pú-
nir parcelas de tamaño suficiente como para detener el de- blico. Sin embargo, la experiencia también muestra que
terioro de la zona. Además, el sector privado no cuenta los esfuerzos públicos aislados no pueden revertir el proce-
con los recursos ni la competencia necesarios para invertir so. Ello llevó a muchas ciudades a promover asociaciones
en la infraestructura pública y el mejoramiento de los es- entre los sectores público y privado para revitalizar las zonas
pacios públicos que se requerirían para generar las exter- céntricas. En el taller se presentaron tres ejemplos de este
nalidades positivas necesarias para estimular el interés de enfoque, basados en la asociación público-privado y que de-

los inversionistas por dichas zonas. muestran que resulta adecuado para resolver los proble-
En resumen, la reversión del deterioro que afecta a las mas señalados.


79
La recuperación del equilibrio

en la zona céntrica de Kingston
Morín Seymouri

H asta 1970 el núcleo esencial de las actividades indus-
triales y comerciales se encontraba en la zona céntrica
de Kingston (Jamaica), pero durante los dos decenios si-
presas y desalentaba la inversión privada, y entre 1981 y
1986, cuando se emprendió el proyecto de West Kingston
Markets, casi no había inversiones públicas en el centro de
guientes, a medida que declinaban las condiciones econó- Kingston.
micas y sociales, el deterioro fue acentuándose y a mediados En 1983, un grupo de empresarios preocupados por
de los años ochenta, la zona céntrica de la ciudad mostra- poner coto a la decadencia de la zona céntrica, resolvió
ba extrema señales de decadencia y falta de inversiones. Un buscar apoyo a sus inquietudes y formó la Kingston Restora-
gran número de edificios se hallaban vacíos y muchos de tion Company, Ltd. (KRC), a la que se encomendó la creación
ellos habían sido objeto de vandalismo. En 1985, por ejem- de un ambiente propicio para el retomo de las inversiones.
plo, más de la cuarta parte de los edificios no residenciales Desde 1983 hasta 1986 la empresa usó todo su capital de
de la zona del proyecto estaban clasificados como "ruino- US$225.000 para establecer firmes vínculos con organismos
sos" o "abandonados". Los valores de la propiedad y los al- del gobierno, empresas privadas y organismos donantes
quieres eran relativamente bajos y no habían cambiado internacionales, sentando así las bases para la puesta en
mucho durante la década anterior (a diferencia de lo ocu- marcha de una dinámica asociación público-privada con el
rrido en New Kingston—área de expansión periférica—, objeto de llevar adelante un plan de revitalización urbana.
donde los valores aumentaban rápidamente y hacia donde En julio de 1986, la Agencia de los Estados Unidos para
se trasladaban las empresas). Más de 6.000 personas muy el Desarrollo Internacional (USAID) presentó su proyecto de
pobres, muchas de ellas desempleadas, residían en las in- desarrollo del casco céntrico de Kingston, cuyos principa-
mediaciones del casco céntrico, en viviendas deterioradas les organismos ejecutores serían la Kingston Restoration Com-
y carentes de las comodidades elementales. En 1982, el 36 pany (que carecía de historial y personal permanente y sólo
por ciento de la fuerza laboral en un radio de tres kilóme- contaba con un modesto presupuesto) y la Corporación de
tros desde la zona céntrica carecía de empleo. La elevada Desarrollo Urbano (UDC por su sigla en inglés), la princi-
tasa de delincuencia fomentaba la reubicación de las em- pal institución paraestatal de desarrollo del gobierno de
Jamaica.
i Director Ejecutivo de Kingston Restoration Company, Ltd.
EL PROYECTO DE DESARROLLO DEL CASCO CÉNTRICO

El papel de KRC en el proyecto constituía un experi-
DE KINGSTON
mento de ejecución por parte del sector privado. La em-
presa procuraba devengar una ganancia competitiva de sus
A comienzos de los años ochenta, e! gobierno de jamaica dispuso una inversiones en renovación y organizar éstas de manera que
serie dé cambios estructurales y de políticas con el objetó de imprimir
fuera posible financiarlas por intermedio del mercado local
mayor competitivídad a la economía jamaiquina, reduciré! papeldei
de capitales privados.
sector publico, aumentar el empleo y fomentar la inversión privada. £1
proyecto de desarrollo del casco céntrico de Kingston se concibió
Para cumplir con el mandato impartido, la KRC em-

como una empresa Innovadora de desarrollo urbano, cuya finalidad era prendió la misión de "crear una organización comunitaria

brindar apoyo al programa de reforma del gobierno y hacer de la zona de desarrollo económico" que sería la expresión de un con-
céntrica de Kingston un distrito comercial viable. Ei proyecto tenía por cepto genuinamente global. Un sector de la comunidad re-
objeto suscitary reforzar inversiones públicas dé envergadura en la re-
sidente en la zona del proyecto participaría en éste y
habilitación y ampliación de los mercados dé West Kingston financia-
dos por el Sanco Interamericano de Desarrollo, la renovación de
obtendría beneficios de su ejecución, por lo cual la KRC di-
Parade, en St William Crant Park y la rehabilitación dei edificio de la señó proyectos y programas que cumplieran su misión,
Suprema Corte de justicia, en King Street, que financiaría USAID. usando fondos donados para movilizar apoyo financiero
£1 proyecto tena dos objetivos: público y privado.
• ofrecer espacio de trabajo adicional en el casco céntrico de Kings-
Entre julio de 1986 y junio de 1996, la KRC puso en
ton,, apropiado para la expansión de industrias livianas y estableci-
mientos comerciales; y
PLAN FINANCIERO: PRIMERA ETAPA FINANCIADA
• ayudara! restablecimiento de la zona como centro de actividad
económica y creación de empleos. CON RECURSOS DE USAID Y FONDOS DE CONTRAPARTIDA
Tres razones había para concentrarse en ei casco céntrico de Kings-

ton; alií se registraba la tasa de desempleo más alta de ta zona, ia re- Contribución prevista de la USAID ai provecto de US$25 millones;
paración de su deterioro ayudaría a renovar las perspectivas dé US$15 millones. De tos fondos de la USAID, se presupuestó US$7,6 mi-
inversión en todo el país y et desarrollo de ia zona ofrecía buenas
llones para ÜDC y US$6,9 millones para ia KRC. Ei saldo de los fondos
oportunidades de ahorro porque era posible rehabilitar los sistemas de de la USAID (US$475.000) se utilizaría para a organizaciones comuni-
infraestructura tnstabdos y ios edificios vacíos y ponerlos en uso pro- tarias en la zona dei proyecto, asistencia técnica y respaldo de gestión
ductivo en forma económica, para el proyecto (la KftC y ÜDC también disponían de presupuestos
fin ei diseño del proyecto se encomendó a KRC la realización de propios para asistencia técnica y capacitación). El componente KRC se
estas cuatro actividades: financiaría con una donación; la ÜDC recibiría US$2,6 millones en re-
• Rehabilitación y comercialización de edificios para uso industrial cursos no reembolsables y US$5 millones en préstamos. Se calculó la
y comercial, a fin de generar nuevos empleos y mejorar la apariencia inversión publica y privada local para mejoras físicas que contribuirí-
del casco céntrico de Kingston, an ai proyecto en US$10 millones. Se estimó que ei componente ÜDC
• Fortalecer la zona como centro económico viable mediante una generaría US$45 millones en inversiones conexas y que el componente
planificación estratégica e inversiones básicas focalizadas, que fomen- KRC produciría US$5,5 millones en contribuciones privadas, inversio-
taran otras inversiones públicas y privadas. nes y recuperaciones. Se previo que las recuperaciones (por ejemplo,
i La ejecución de un programa de desarrollo comunitario con la fi- ganancias procedentes de inversiones de ta KRC) serian una fuente im-
nalidad de brindar ios servicios necesarios a comunidades residencia-
portante de recursos para financiarlas actividades de la KRC durante
les de bajos ingresos y de atraer su participación en et proceso de et proyecto y con posterioridad a su culminación.
desarroto.
• La administración de un programa dé donaciones para restaura-
ción, a fin de facilitar ia expansión de empresas y el mejoramiento de Presupuesto del proyecto de urbanización
ia zona por parte de pequeños propietarios.
de [a zona céntrica de Kingston
La USAID comprometió su ayuda para financiar la construcción de
(en miles de dólares de tos Estados Unidos)
los tres proyectos principales de la ÜDC, a saber un nuevo complejo
dé transporte de autobuses para et servido de usuarios urbanos y ru- (Donante) contribuciones
rales (la ÜDC construiría espacios comerciales en un sector dé esas ins- privadas y
talaciones sin hacer uso de fondos dé USAID); una nueva alcantarilla instituciones/componentes USAID Recuperaciones Total
troncal y estación de bombeo en Harbour Street, y otras mejoras, Urban Devefopment Corporation 7,650 4,465 1Z115
entre ellas alcantarillas y tuberías de agua secundarias, y semáforos. Kingston ítestoratior» Company 6,875 5,535 12,410
la KRC y la ÜDC trabajarían en estrecho contacto y planificarían y Otras organizaciones comunitarias, 1 00 100
coordinarían sus esfuerzos e inversiones, a fin de obtener ei máximo U$AJD~AT directa 375 375
impacto posible, las actividades de ta ÜDC apoyarían y complemen- Total 15.000 10.000 25.000
taban las Inversiones de ia KRC «ífiW» Etapa JHl
Seymour 81
práctica una serie de estrategias para cumplir su mandato en ciento lo pagaron los propietarios que, además, sufragaron
el marco del proyecto de desarrollo del casco céntrico de todo el costo de la renovación de las fachadas.
Kingston.
Programa de demoliciones
Programas industriales y comerciales Para eliminar las ruinas y dar más atractivo estético a la
La Kingston Restoration Company rehabilitó trece edificios, zona, la KRC, junto con las autoridades de la ciudad, puso
creando 340.000 pies cuadrados de espacio alquilable, de los en práctica un programa de demoliciones, conforme al cual

cuales hoy día se usan 180.000 pies cuadrados para activi- los edificios que ya no tenían posibilidades de reparación y
dades manufactureras y 160.000 con fines comerciales dique, en algunos casos, servían como guaridas de delin-

versos. Para financiar cada proyecto se usó una variedad de cuentes, fueron demolidos y se impuso una advertencia al
métodos, incluidas las asociaciones KRC/sector privado/sec- título de la propiedad. Esto determinó que muchos pro-
tor público y KRC/sector privado2. pietarios tomaran medidas para asegurar la integridad de es-
tructuras sólidas e impedir que sus edificios fueran usados
Donaciones para restauración con fines ilícitos. Tras la demolición de los edificios, los pre-
La segunda estrategia usada por la KRC es el programa de dios se utilizaron para crear espacios abiertos agradables y
donaciones para restauración, que se organizó con el fin de playas de estacionamiento.
asegurar la participación de pequeños empresarios y dueños
de propiedades pequeñas en los esfuerzos emprendidos por La comisaría de Cold Street
la KRC para recuperar el centro de Kingston. El programa re- Tras ocuparse de los aspectos mencionados, la KRC se de-
curre a los propietarios para planificar, financiar y llevar a dicó a colaborar con la prevención del delito en la zona cén-
cabo mejoras de sus propiedades en forma oportuna. La trica. La comisaría de Gold Street, que cobró renombre
KRC reembolsa el 20 por ciento del costo de renovaciones durante la turbulencia de las luchas políticas de los años se-
generales (interiores y exteriores) hasta un máximo de tenta y ochenta, estaba situada en el corazón de la zona de
J$ 100.000. En casos excepcionales (por ejemplo cuando la acción comunitaria de la KRC. Ésta adquirió la propiedad,
ubicación del edificio es estratégica o cuando su arquitec- emitió un bono comunitario con tasa de interés más baja
tura es singular y si la restauración ha de mejorar conside- que la del mercado (gracias a lo cual reunió J$5 75.000) e in-
rablemente el lugar) la KRC puede reembolsar el 25 por virtió la suma de J$3 milliones en la restauración del edifi-
ciento del costo, hasta un máximo de J$200.000. Cuando cio. La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
el trabajo se limita a una renovación de la fachada, la KRC (ACDI) suministró J$529.000 para amoblar el edificio e
reembolsa el 50 por ciento del costo hasta un máximo de Industrial Commercial Developments (ICD), una importante
J$25.000. Hasta finales del año 1994, la KRC adjudicó 50 empresa jamaiquina, aportó J$20.000.
donaciones para restauración, por valor de J$3 milliones y La comisaría es hoy día una de las cuatro comisarías po-
los adjudicatarios invirtieron, a modo de contrapartida, liciales comunitarias que existen en Jamaica y la KRC man-
más de J$33 millones. tiene su presencia como integrante del comité consultivo de
la comisaría, que está formado por residentes en la zona,
Proyectos públicos funcionarios policiales y otros grupos interesados en el res-
King Street y Duke Street tablecimiento de la seguridad en el ámbito de la comunidad
Para complementar sus programas industriales y comer- y en los barrios circundantes.
ciales y de donaciones para restauración, la KRC también
prestó atención al problema de los espacios públicos. El
programa de King Street y Duke Street, que incluyó el re- 2
Son ejemplos de la financiación KRC/sector privado/sector público el arriendo de edifi-
cios abandonados, el uso de fondos donados para restaurar edificios y la obtención de in-
emplazo de aceras, la instalación de bancos y la planta- quilinos para las propiedades restauradas. La KRC solicita al gobierno la restauración de
edificios de propiedad pública o puede preparar estudios de factibilidad. El sector público
ción de árboles, se ejecutó con la finalidad de ofrecer un provee una financiación de movilización equivalente al 10 por ciento del costo del pro-
yecto o emite a favor de la KRC una serie de pagarés, pagaderos semestralmente, por los
oasis al público en general y crear un ambiente más propi- costos en que se incurra en forma trimestral durante un período de construcción de 18
meses. La KRC vende los pagarés al sector privado obteniendo así el flujo de caja necesa-
cio para la comunidad empresarial. En este programa, la rio para completar el proyecto; los edificios son renovados y alquilados a dependencias
KRC usó fondos de donación para el corredor de King Stre- del gobierno y los ahorros de éste por concepto de arriendos más baratos se usan para res-
catar los pagarés. Un ejemplo de financiamiento KRC/sector privado puede ser la adquisi-
et y los comerciantes se encargaron de la renovación de las ción, restauración y venta de sitios abandonados; la KRC vende estos sitios al sector
privado. La KRC adquiere un sitio abandonado, el sector privado contribuye con un bono
fachadas. En Duke Street, la KRC abonó el 50 por ciento del sin garantía que sufraga todo el costo de la renovación, el sitio se arrienda y lo que se per-
cibe por concepto de alquileres se usa para el servicio del bono, cuyo tipo de interés, ge-
costo de restauración de la calzada y el restante 50 por neralmente, es más bajo que el del mercado.
Iniciativas del vecindario de Jones Town, una comunidad de 12.000 personas.

Al tratar la necesidad de espacio para la producción, la KRC Jones Town, que nació en los años treinta como un ba-
emprendió un intenso programa de contacto con los resi- rrio de personas con ingresos medianos, se ha convertido en
dentes de la zona que se caracteriza por los bajos ingresos una comunidad ruinosa, con una elevada tasa de desem-
de sus vecinos, la depreciación absoluta de sus viviendas, la pleo (42 por ciento), bajos niveles de aprovechamiento
elevada tasa de desempleo y el deterioro de la infraestruc- educacional, escaso o nulo caudal de conocimientos técni-
tura física. cos formales o vocacionales (53 por ciento de trabajadores

La Kingston Restomtion Company comenzó por apoyar las no especializados), viviendas de mala calidad (70 por cien-

organizaciones de base comunitaria existentes, pero en to), falta de títulos de propiedad y una deficiente infraes-
1988 se hizo evidente que era necesario que asumiera una tructura social, material y recreativa. El alto grado de
participación más directa. En 1988 se estableció una clíni- violencia y delincuencia ha creado un entorno inseguro e
ca que pronto llegó a atender a 30.000 pacientes por año y inestable cuyas consecuencias son un alto índice de emi-
que fue transferida al Ministerio de Salud en septiembre de gración, bajos niveles de inversión y producción y una
1995. marcada depreciación de la propiedad y la infraestructura.
La KRC, usando el modelo de asociación público-priva-
EI Sistema de Apoyo Educacional a la Juventud (Youth da, emprendió la ejecución de un proyecto de siete años de
Education Support System—YESS) duración para esa comunidad. En 1994, se encomendó a la
En 1988, un estudio que realizó el desaparecido profesor Universidad de las Indias Occidentales y a la Universidad de
Cari Stone, de la Universidad de las Indias Occidentales, re- Tecnología la preparación de un plan de renovación que fue
veló que el 40 por ciento de los estudiantes de secundaria aprobado por el gobierno en 1996. El plan contiene pro-
residentes en la zona del proyecto, no completaban ese puestas para estabilizar y renovar la comunidad mediante
ciclo de enseñanza y que los más brillantes eran reclutados el mejoramiento de las estructuras educacional y social; el
por los traficantes de drogas para desempeñarse como fortalecimiento de la economía merced a la expansión de
vendedores. Otros factores coadyuvantes a la elevada tasa las empresas y la producción existentes; el mejoramiento
de deserción eran los embarazos de adolescentes, la falta de del régimen de tenencia de la tierra y de la calidad de la vi-
orientación de los padres, la ausencia de modelos y la vienda por medio de la restauración, la la nivelación y la fi-
pobreza. nanciación de terrenos; mejoras en el suministro y la
A raíz de estas conclusiones, en agosto de 1990 se puso calidad del agua, alcantarillado y electricidad; y desarrollo
en marcha el programa del sistema de apoyo educacional a de calles y canales.
la juventud3. El programa comenzó con 60 estudiantes y en La KRC ha trabajado con los vecinos y con su organiza-
1996 había aumentado a 175. ción local (el Jones Town Área Council), el gobierno de Ja-
maica y con donantes locales e internacionales para llevar
La renovación de Jones Town a la práctica varios componentes de este plan. La interven-
En 1992, ante el brote de violencia que surgió en las ba- ción más importante es la que se llevó a cabo en materia de
rriadas empobrecidas de Western Kingston, el gobierno de configuración de capacidad para las organizaciones de base
Jamaica, por intermedio del National Inner-City Committee, comunitaria y los residentes, por ejemplo formación para
solicitó la intervención de la KRC a fin de que definiera sola solución de litigios, nociones administrativas, adminis-
luciones para renovar el casco céntrico de la ciudad, que pu- tración del tiempo y formación juvenil; construcción de
dieran repetirse en otros lugares. Para llevar a cabo un instalaciones de enseñanza preescolar, mejoramiento de
proyecto experimental en este sentido, se eligió la barriada los planes de estudio y perfeccionamiento de maestros, ins-
trucción para hombres y mujeres en oficios como repara-
ciones electrónicas, metalurgia y construcción, y mejoras en
3
Estos son algunos componentes del programa: Educación para el cambio, cuyos objeti-
vos son crear una juventud educada, disciplinada y comprometida; brindar programas materia de saneamiento y medio ambiente.
educacionales para la juventud; y desarrollar cualidades de liderazgo y progreso profesio-
nal en un entorno de aprendizaje ya existente. Programas de becas, para ofrecer apoyo fi- Estas actividades se orientan a estabilizar la comunidad
nanciero, pago de matrículas y derechos de examen a alumnos de enseñanza secundaria y crear un clima favorable para las inversiones públicas y
residentes en el casco céntrico. Centro de adolescentes para brindar un entorno propicio
al estudio después de la jornada escolar y recibir instrucción acerca de una amplia varie-
dad de temas. Conciencia acerca de las drogas, llamado a impartir a los jóvenes nociones
privadas. Actualmente se procede a refinar el programa de
acerca de los efectos perniciosos del consumo de estupefacientes. Salud y vida familiar, actividades para los próximos dos años (cuarto y quinto del
cuyo objeto es crear entre los estudiantes, una conciencia sobre la importancia de mante-
ner buenos hábitos sanitarios, para prevenir las enfermedades transmitidas sexualmente y programa) que habrá de concentrarse en:
los embarazos no deseados. Educación en informática para que los estudiantes adquieran
nociones de uso de las computadoras. • la reducción de la pobreza en la comunidad median-
Seymour 83
te el mejoramiento y el aumento de los recursos humanos dueños de propiedad comercial en el centro para hacer re-
por la vía de la educación y la formación laboral; novaciones y ofrecer un producto adecuado.
• desarrollo de microempresas y pequeñas empresas; • Hubo quienes hicieron mejoras en el espacio que ocu-
• restauración y desarrollo de viviendas, y paban, pero aparecieron muy pocas oportunidades nuevas
• desarrollo de la infraestructura física. en el mercado de espacio para oficinas comerciales.
El apoyo financiero provendrá del gobierno de Jamaica, • Costo elevado de la captación de recursos y formación
el sector privado, donantes locales, residentes y la comu- de capital. Entre diciembre de 1992 y diciembre de 1993, la

nidad y organismos internacionales. Bolsa de Jamaica perdió casi el 50 por ciento de su valor y
La KRC ha obtenido buenos resultados y, en muchos as- el índice industrial decayó de 25.745,88 a 13.099,68 aun-

pectos, superó sus propias expectativas, pero sigue tenien- que, posteriormente, en septiembre de 1996 se produjo
do ante sí muchos problemas, entre ellos la viabilidad de sus una recuperación modesta y el índice se elevó a 16.923,17.
operaciones. El proyecto comenzó dentro de un entorno Estos factores crearon obstáculos serios para la formación de
económico favorable, pero el período comprendido entre capital. Al mismo tiempo, las tasas de interés se mantuvie-
1991 y 1995 se caracterizó por la contracción económica y ron a niveles relativamente altos que, medidos en función
un alto índice de inflación. Estas circunstancias impusieron de la tasa los bonos de tesorería, fueron como sigue: 28,65
limitaciones importantes a la capacidad de la KRC para or- (1990), 35,06 (1991), 23,22 (1992), 39,36 (1993), 26,95
ganizar transacciones inmobiliarias y generar los ingresos (1994), 34,97 (diciembre de 1995) y 33,88 (julio de 1996).
proyectados. En 1995 y 1996, la KRC vendió algunos de sus Como resultado de esas dos condiciones, la captación de
bienes raíces, a fin de crear una reserva en efectivo que le recursos para el proyecto resultó muy onerosa y la KRC,
permitiera devengar ingresos por concepto de intereses y confrontada con esa situación, utilizó dos estrategias bási-
usar esos ingresos, junto con los provenientes de alquileres cas. En primer lugar, la empresa contrató directamente con
y comisiones por administración, para sufragar sus gastos el sector público contra el pago de honorarios y éste sumi-
operativos. nistró el financiamiento transitorio. En segundo lugar, para
las emisiones de bonos, como en el caso de la financiación
Análisis de los efectos del proyecto durante del Complejo Machado, negoció un tasa inferior a la de 21
los años noventa por ciento de los bonos de tesorería. Se utilizó esa estrate-
En el decenio de 1990, la economía jamaiquina se caracte- gia en 1990 cuando la tasa de los bonos de tesorería era de
rizó por altas tasas de inflación y bajos niveles de creci- 28,65 por ciento, lo cual permitió un ahorro de 625 cente-
miento económico, como lo demuestra el índice de precios simos de punto porcentual y demuestra la contribución al
global del país y el producto interno bruto, lo cual afectó costo del proyecto de las empresas privadas que participa-
adversamente al proyecto, según se puede observar a con- ron en la emisión.
tinuación:
• El gasto administrativo general durante el cuatrienio Rumbo futuro
1990-1993 aumentó a un ritmo anual del 35,5 por ciento, El distrito comercial central comprendido en el área del
en promedio, vale decir 142 por ciento durante el período. proyecto de la KRC ha sido objeto de renovado interés por
Para garantizar la viabilidad del proyecto era necesario de- parte del sector privado y testigo de muchas obras de revi-
tener esa tendencia al alza, lo cual se logró imponiendo se- talización. Durante los años 1986 al 1994 se produjo un au-
veros controles de costos que resultaron en una tasa mento anual, en términos reales, de la inversión privada
promedio de aumento anual del 2,18 por ciento entre 1994 promedio en bienes raíces, en comparación con la actividad
y 1996. registrada entre 1983 y 1986, antes del inicio del proyecto.
• Durante el período en cuestión también se registró Las mejores condiciones del mercado y del entorno son ele-
una disminución de la demanda de espacio para oficinas en mentos importantes, pero de naturaleza frágil. El crimen y
la zona metropolitana de Kingston. La demanda por espa- la percepción de actividades delictivas continúa represen-
cio para fines comerciales en el centro de la ciudad es una tando un serio problema y hay muchos inversionistas im-
función de los factores siguientes: i) aumentos globales en portantes que todavía se muestran escépticos frente a las
la demanda de espacio para oficinas en la zona metropoli- posibilidades de futuro del centro de la ciudad, habida
tana de Kingston, ii) reubicación de oficinas públicas y de cuenta de que hay muchas mejoras públicas de envergadura
empresas, a los efectos de consolidar el espacio, mejorar las que no se han terminado por falta de financiación del
instalaciones o disminuir el alquiler y iii) capacidad de los gobierno. Para alentar la inversión en esa zona, en 1995 el
gobierno inició un programa de incentivos fiscales que per- Alianzas para la vivienda
mite un descuento impositivo del 25 por ciento por gastos Para mejorar las situaciones de vecindad y ocupación ile-
de renovación y una moratoria de 10 años en los impues- gítima, la KRC movilizará grupos de la comunidad para
tos al ingreso por concepto de alquileres. Los grupos de que formen alianzas estructuradas. Los socios en dicho pro-
bajos ingresos que habitan en el centro de Kingston conti- ceso, formarán fondos comunes de recursos, financiarán y
núan en una situación de extrema pobreza y la mayoría re- captarán recursos para urbanizar cuadras determinadas. La
side en viviendas deterioradas. La KRC, para encarar algunas alianza es el vehículo que permitirá que los residentes de la

de esas preocupaciones y actuar como "póliza de seguros" zona céntrica participen en el proceso de urbanización.
para la inversión privada, continuará, en 1997, cubriendo

La KRC ofrecerá asistencia técnica a la alianza a los efec-
la brecha entre los habitantes del centro de Kingston y los tos de regularizar la tenencia. La Asociación de Servicios Per-
sectores público y privado. La KRC prevé continuar su pro- sonales para las Pequeñas Empresas será el mecanismo que
grama de revitalización y aumentar su participación en las permitirá que los ingresos de los residentes se eleven a ni-
comunidades de la zona céntrica para lo cual iniciará dos veles que los capacite para aceptar la responsabilidad de ob-
programas en 1997: soluciones de vivienda y soluciones tener financiamiento, participar en las obras, mantener la
comerciales. propiedad renovada y cumplir con el servicio de la deuda
que contraigan.
Soluciones de vivienda para la zona céntrica La KRC estimulará la formación de esas alianzas en las
Necesidades de vivienda en la zona metropolitana zonas céntricas de Tel-Aviv, Southside y Jones Town.
de Kingston
El factor principal que limita la posición de viviendas para Donaciones para renovación de viviendas
los grupos de menores ingresos es su pobreza. Sus ingresos Para obtener esas donaciones, los residentes deberán obte-
son tan magros e inestables que no están en condiciones de ner la hipoteca y terminar las obras de urbanización apro-
invertir en vivienda los escasos recursos de que disponen. badas, tras lo cual la KRC les otorgará una donación en
La pobreza no es sólo el resultado de un nivel de ingreso in- efectivo equivalente al 10 por ciento del costo de la obra,
suficiente sino, también, de la falta de acceso a la tierra y de hasta un máximo de J$20.000. El proyecto experimental
seguridad de tenencia. prevé la construcción de 20 unidades por comunidad, con
La KRC presenta las propuestas siguientes para aliviar una asignación presupuestaria de aproximadamente J$2.5
las presiones que causa la condición mencionada anterior- milliones. Los fondos se desembolsarán después de la cul-
mente: minación de las obras y su certificación.
• el establecimiento de una Asociación de Servicios Per-
sonales para las Pequeñas Empresas (PSA por su sigla en in- Soluciones comerciales para la zona céntrica
glés), a los efectos de mejorar la base económica de las Los indicadores siguientes se fundamentan en una encues-
comunidades de la zona céntrica de la ciudad, lo cual per- ta realizada por la KRC:
mitirá dar nuevo vigor a las microempresas instaladas en las • El nivel de desempleo en las comunidades de la zona
comunidades por la vía del mayor acceso al crédito y la cre- céntrica superaba entre 15 y 20 por ciento al promedio na-
ación de oportunidades de trabajo; y cional (53 por ciento en Central Kingston y 51 por ciento
• la puesta en marcha de un programa de vivienda, que en Jones Town);
ofrezca unidades habitacionales a precios modestos y que • Alrededor del 40 por ciento de los hogares en Central
faculte a los habitantes de la zona céntrica a participar en Kingston y el 13 por ciento de los de Jones Town percibían
el proceso de renovación. ingresos derivados de la operación de pequeños negocios,
de los cuales el 60 por ciento estaba a cargo de mujeres.
Nivelación de predios urbanos y soluciones La mayoría de los operadores de pequeños negocios, a los
de vivienda económica cuales se hizo referencia anteriormente, eran vendedores
La KRC ubicará lotes adecuados en las comunidades de ambulantes y pequeños comerciantes, lo cual indica una
Jones Town, Tel-Aviv y Southside que utilizará para desa- actividad económica de subsistencia con un mínimo de
rrollar soluciones de vivienda. aptitudes, y apenas un pequeño porcentaje de esos "em-
presarios" estaba en condiciones de acceder a financia-
miento del sector estructurado. En ese entorno surgió la PSA
con los siguientes componentes principales:
Seymour 85
Asociación de servicios personales para instalará la Fiscalía, el Contador General, el Tribunal de

las pequeñas empresas Apelaciones y el Correo. El gobierno ha construido, además,
m Fortalecimiento de las microempresas existentes por la una nueva oficina para el Registro de Títulos.
vía de asistencia técnica en la forma de capacitación y
gestión. Utilización de las políticas de ubicación del
• Estímulo de la actividad económica por conducto de gobierno para lograr los objetivos de
la ampliación de los mercados para los bienes y servicios revitalización

producidos por los empresarios del centro de la ciudad. Por ejemplo, por la vía del estímulo y los alquileres relati-
• Fortalecimiento de las microempresas existentes me- vamente bajos, inferiores entre 30 y 40 por ciento a los de

diante el acceso al crédito. New Kingston, la KRC logró atraer al centro de la ciudad al
• Generación de nuevas oportunidades de empleo para Instituto de Planificación de Jamaica.
los residentes.
Institución de un sistema de crédito impositivo
Capacitación empresarial El gobierno ha diseñado un plan de créditos tributarios
m Transformación de la actividad de subsistencia en em- que ofrece:
presas económicas más productivas para generar superávit • Un 25 por ciento de crédito tributario a favor de la in-
y estimular el efecto multiplicador. versión que se utilice en proyectos de renovación.
• Determinación de las necesidades de capacitación de • Una moratoria de 10 años sobre los impuestos al in-
los empresarios. greso proveniente de alquileres.
• Respaldo para la capacitación adecuada y asistencia • Emisión de bonos libres de impuestos, que también es-
técnica en las áreas identificadas. tarán exentos del impuesto de timbre.
Servicio para pequeños préstamos Preparación de un programa de incentivos

m Programa de préstamos para ofrecer crédito a micro y En el marco del programa, la inversión se multiplicó por
pequeñas empresas que reúnan los requisitos (sin garantía). diez, con un aporte de J$2.3 milliones de la KRC y de J$33
• Suministro de capital para negocios existentes y milliones de los pequeños empresarios privados.
nuevos.
• Préstamo máximo de J$40.000 con un plazo de amor- Urbanización de lotes especiales para fines
tización de 12 meses (posiblemente en cuotas). especiales
• Tasa de interés y plan de amortización flexibles. La KRC logró este objetivo utilizando la antigua Oficina de
La KRC se propone emitir un bono para captar aproxi- Turismo para sede del Colegio de Abogados, del Prodcura-
madamente J$316 milliones a los efectos de llevar a cabo su dor de Derechos Humanos, el Asesor Jurídico General y
programa de revitalización y para multiplicar los fondos pri- para los archivos de Price Waterhouse.
vados y de donantes.
Explotación de la zona costera
Cómo vencer la renuencia de los inversionistas El Hotel Myrtle Bank y el Mercado de Manualidades de
a operar en esas zonas Victoria han dado renombre mundial a la costa de Kings-
Inversión física principal o de apoyo, con celebraciones ton. El Plan Visión 2020 prevé reintroducir el Mercado-
especiales Festival en la zona costera del centro y remodelar el antiguo
KRC y Burger King auspiciaron una feria anual para atraer edificio de la destilería de ron Wray y Nephew para con-
compradores a la calle principal de Kingston—King Street— vertirlo en un centro turístico que incluirá artes y manua-
en la época de Navidad con un programa que incluyó có- lidades.
modas, música y una exhibición de manualidades.
Disminución del riesgo de los proyectos onerosos
La inversión del gobierno encabezará la Se comenzará por proyectos que puedan sostenerse con las
actividad en el mercado local rentas de la zona del proyecto. Se consideró riesgoso em-
KRC ha logrado obtener una inversión directa del gobierno, pezar por proyectos de costo elevado, tales como la cons-
por un total de J$110 milliones para la renovación de más trucción de servicios de desembarcadero para buques de
de 100.000 pies cuadrados de espacio de oficinas donde se crucero o plazas de mercado para festivales.
Mejoramiento de la calidad ambiental REFERENCIAS

Kingston cuenta con importantes activos para renovación.
La deficiente calidad del medio ambiente no permite el Heron, Angela B. 1994. A Needs Assessment ofthe Situation
uso del puerto, a largo plazo, como lugar de esparcimien- ofWomen, Children and Youth in Jones Town. Estudio
to. Por lo tanto, las mejoras que se introduzcan aumenta- preparado para UNICEF, Oficina en Kingston, Jamaica.
rían su uso para fines de ocio y producirían un ingreso
adicional para la ciudad. Seymour, Morin y Wint, Eleanor. 1993. Strategy for the

Revitalization ofBlighted Áreas. Informe para el National
Conclusiones

Inner City Committee.
La gestión financiera de la KRC durante los últimos 10 años
permite la realización del programa, sin inconvenientes, y Inner Kingston: Conditions at Baseline—The Urban Institu-
al mismo tiempo mantener un nivel de utilidad. Todas las te, Washington, D.C.
ganancias se invierten en la operación, lo cual ha permiti-
do aumentar la estabilidad y el crecimiento. A continuación Evaluation ofthe Inner Kingston Development Project. 1995.
se presenta la matriz de las distintas funciones que lleva a Preparado por International City/County Management
cabo la KRC. Association, Washington, D.C., para la Oficina Regio-
La experiencia de la KRC ha demostrado que se pueden nal de Vivienda y Desarrollo Urbano de la USAID.
multiplicar las acciones de mejora económica que se con-
centran en el desarrollo de instalaciones físicas cuando se College of Arts, Science and Technology (CST). 1994.
encaran las necesidades de apoyo de manera simultánea. Jones Town Redevelopment CAST, Physical Planning
Por esa razón, la KRC se propone continuar actuando como División.
iniciadora, facilitadora y agente catalítico para crear un
puente entre el gobierno, los residentes y el sector privado. Cummings, Victor J.N. 1994. Downtown Kingston
La tarea más difícil que tiene por delante es mantener el Management District. Proyecto final del plan estratégi-
nivel de sus operaciones, para lo cual se propone captar co/distrital
US$13 millones en los próximos tres años para financiar
programas dirigidos a la educación y la capacitación, la mi-
croempresa, la vivienda, la infraestructura social y las ini-
ciativas de barrio.
87
Empresa del Centro Histórico de Quito

Teodoro Peña1

E n este trabajo se analiza la rehabilitación del centro his-
tórico de Quito con el propósito de dar a conocer una
un importante centro de evangelización y administración.
Fue también uno de los más importantes centros artesana-
experiencia reciente de rehabilitación integral de zonas ur- les y artísticos de América del Sur, destacándose por su pro-
banas con valor patrimonial histórico. ducción pictórica y escultórica.
El primer grito de la independencia se escuchó en Quito
Ubicación del centro histórico de Quito en 1802, pero ésta no se alcanzó hasta 1822, convirtiéndo-
La ciudad de Quito forma parte del Distrito Metropolitano se la ciudad en la sede administrativa del departamento del
de Quito (4.200 kilómetro cuadrados), división política sur de la Gran Colombia. En 1830 se funda la República del
promulgada en 1994 que incorporó al distrito de Quito, con Ecuador, que designa a Quito como su capital. El peso po-
1.300.000 habitantes; y a 34 parroquias suburbanas con lítico, simbólico cultural y económico de Quito como ca-
un total de 400.000 habitantes. pital del país, da a la ciudad un papel centralizador, con
La zona centro o zona Yavirac recibe su nombre del tér- varias funciones administrativas y de gobierno ubicadas
mino quechua que significa "lugar de observación", origi- en lo que hoy constituye el centro histórico. Con estas fun-
nada en la existencia de una elevación de unos 200 metros ciones conviven formas sociales diversas y microcentros
llamada Panecillo e incluye al centro histórico de Quito con que se estructuran bajo patrones tradicionales que confor-
un total de aproximadamente 308 manzanas de edifica- man los barrios más antiguos, donde aún hoy se mantienen
ción. De acuerdo con los resultados del censo de población costumbres de antaño.
de 1990, la zona estaba habitada por 64.000 personas que Los cambios que ocurren en la ciudad, relacionados prin-
residían en 17.000 unidades habitacionales. El patrimonio cipalmente con los procesos económicos del país, dan como
del centro histórico de Quito está constituido por 123 edi- resultado un centro histórico en el que las edificaciones
ficaciones monumentales, religiosas y civiles, y 5.000 in- religiosas de la colonia se conservan en gran parte. No ocu-
muebles registrados en el inventario de áreas históricas. rrió lo mismo con las edificaciones civiles que permanen-
temente han sido remodeladas o reconstruidas. Gran parte
Importancia del centro histórico de las edificaciones que hoy existen son de la época en que
La ciudad de Quito fue fundada por los conquistadores es- ya existía la república, conservándose un menor número de
pañoles en 1534. La investigación histórica permite esta- residencias de la época colonial.
blecer que la ciudad, durante las primeras décadas de Debido a la existencia de un importantísimo conjunto
colonización, tuvo un ordenamiento que respetaba el pa- urbano que conserva en gran medida las características his-
trón aborigen de asentamiento, pero a comienzos del siglo tóricas, Quito es una de las primeras ciudades declaradas Pa-
XVII se inicia en la ciudad hispana un proceso de centrali- trimonio Cultural de la Humanidad. La UNESCO le confirió
zación que consolida el dominio de los poderes eclesiásti- esa distinción el 8 de septiembre de 1978, que fue confir-
co y civil, articulando la vida alrededor de ciertos hitos mada oficialmente el 27 de julio de 1979.
religiosos y civiles. Durante la época colonial y como capi-
tal de la Real Audiencia de Quito, la ciudad se constituyó en De la dudad colonial a la dudad moderna
Las transformaciones urbanas más significativas experi-
1
Gerente de la Empresa del Centro Histórico. mentadas por Quito datan de las décadas de 1860 y 1870,
durante las cuales la ciudad vive un proceso dinámico, y mente un cambio en el uso de inmuebles de vivienda que
aparecen paseos, avenidas, jardines y otras obras civiles se destinan a bodegas o comercios informales. Este proce-
que dotan a la ciudad de un tipo de servicios y funciona- so, utilizado como estrategia de supervivencia por los sec-
miento más acorde a sus nuevas necesidades. A fines del tores populares, va acompañado por una sobreutilización
siglo XIX y comienzos del siglo XX, Quito vive la transición del centro con establecimientos educacionales y otros ser-
hacia el capitalismo y la modernidad, con el consiguiente vicios, la falta de rehabilitación de los inmuebles utilizados
corte histórico en la evolución urbana de la ciudad. A par- como vivienda, un tránsito vehicular creciente, mayores ni-

tir de la década de 1930 el crecimiento demográfico de veles de contaminación del aire, problemas para el cuida-

Quito cobra mayor fuerza y la expansión urbana es tal que do y la limpieza de la ciudad y una obvia reducción de la
se empieza a observar al Quito antiguo desde un nuevo mó- calidad de vida. Si bien en cifras el índice de habitabilidad,
dulo urbano de crecimiento. que es en de 11 metros cuadrados por habitante, puede no
La noción de centro histórico aparece en la política mu- resultar un problema, la calidad de las viviendas es el 80 por
nicipal a partir de los años cuarenta, en el primer Plan Re- ciento de los casos deficitaria.
gulador de Quito de 1942, en el que se la denomina "ciudad
colonial". Este plan tiene como meta la racionalización ur- Patrimonio monumental y turismo
bana y la transformación del municipio, de un ente pura- El conjunto de monumentos históricos existentes en el
mente administrativo en un agente ordenador del espacio centro histórico es uno de los más grandes de América La-
urbano. tina, con una riquísima muestra de arquitectura monu-
mental, en la que se destacan los templos de la época de la
Heterogeneidad poblacional colonia y las construcciones civiles, en su mayoría de la
En el caso del centro histórico de Quito, por tratarse de una época republicana. El turismo en esta zona se desarrolla de
zona en su mayor parte no residencial, al hablar de pobla- manera espontánea, y debido a la falta de servicios turísti-
ción es necesario referirse tanto a la que habita en el lugar cos que faciliten una mayor permanencia de los visitantes.
como a la que, por distintos motivos, tiene allí una per-
manencia diaria significativa. Las primeras intervenciones
La población del centro, de aproximadamente 70.000 en el centro histórico
habitantes, se compone en un 90 por ciento de inmigran- Dicotomía de la modernidad y el valor patrimonial
tes de bajos ingresos, originarios de distintos lugares del en las décadas de 1950 a 1970
país, que encuentran en esa zona la posibilidad de vivien- La conservación integral del patrimonio histórico quiteño
da barata y de trabajo temporal. Están por otro lado, parti- es una preocupación reciente y la restauración de monu-
cularmente en barrios tradicionales, las familias que han mentos se ha llevado a cabo en forma aislada. Las nuevas
habitado el centro, durante largos años, cuyo número está necesidades de las ciudades requieren equipamientos que
disminuyendo paulatinamente. antes no existían, lo que induce el reemplazo de estructu-
Los pobladores transeúntes, calculados en 200.000, son ras coloniales por otras satisfagan esas necesidades. Mu-
en su mayoría trabajadores públicos y privados y los usua- chas edificaciones antiguas, especialmente civiles, han ido
rios de los servicios administrativos, financieros, de salud y desapareciendo, erigiéndose en su lugar una nueva arqui-
educación. Completan el grupo los comerciantes que de- tectura orientada por otros valores.
sarrollan sus actividades en locales cerrados (15.000) y los Las primeras tareas técnicas de preservación, limitadas a
vendedores ambulantes que ocupan la vía pública (unos la conservación de edificios considerados monumentos his-
5.000), los que en su conjunto hacen que la actividad co- tóricos, comienzan a desarrollarse en la década de 1960,
mercial sea la más representativa del centro histórico de cuando la OEA crea una oficina encargada de la recupera-
Quito. ción de edificaciones antiguas, sobre todo los conventos.
El abandono residencial Revalorización del patrimonio. Quito es declarada

En la zona delimitada como centro histórico, las cifras de Patrimonio de la Humanidad
los censos realizados en 1982 y 1990 muestran una tasa La formalización, en 1979, de la decisión de la UNESCO de
anual decreciente del uso residencial del 1,7 por ciento. declarar a la ciudad de Quito Patrimonio Cultural de la
Las familias que tradicionalmente habitaban el centro se Humanidad, se traduce en una mayor preocupación por la
han desplazado a otros sectores, produciéndose paralela- preservación, que comienza a llevarse a cabo con un ca-
Peña 89
rácter más integral y con un enfoque que deja de ser mo- tórico, a cargo de la municipalidad, y la aprobación de un
numentalista, aunque en la práctica esa orientación aún financiamiento por parte del BID, que fue el primero con-
lucha por prevalecer. cedido para este tipo de propósitos. Para la coordinación
El Instituto de Patrimonio Nacional y el Banco Central y ejecución del proyecto se constituyó la Empresa de De-
del Ecuador son los primeros organismos encargados de la sarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), entidad de
restauración y preservación de ese patrimonio, basando su economía mixta y de régimen privado que inició sus acti-
acción en los registros recopilados y en recursos financieros vidades en enero de 1996.

más adecuados.

Objetivos del programa
f / terremoto del 1987 y los lincamientos de El resumen ejecutivo del documento de propuesta del
una estrategia viable de intervención préstamo del BID define con claridad que el propósito a
En 1987, varios monumentos y edificaciones del centro largo plazo es conservar y rehabilitar el patrimonio del
histórico se vieron seriamente afectados por un movi- centro histórico, devolviéndole su importancia funcional,
miento sísmico de gran intensidad, que puso de relieve la revitalizando las actividades comerciales y de servicios tra-
necesidad de recuperar el patrimonio afectado y preservar dicionales, facilitando el acceso a los servicios que ofrece,
el restante. El gobierno nacional creó entonces el Fondo de promoviendo la adecuada utilización y mantenimiento
Salvamento del Patrimonio (FONSAL), que para la ejecu- de los edificios públicos y privados, y haciéndolo más atrac-
ción de obras coordina su acción con el municipio de tivo para el visitante interesado en su acervo histórico y
Quito. El conjunto de obras realizadas ha sido de gran sig- cultural.
nificación para la ciudad, pues no se limitaron exclusiva-
mente a la rehabilitación de monumentos, sino que Estrategia del municipio
incluyeron también la revalorización de espacios públicos El municipio de Quito espera atraer inversiones privadas al
y de edificaciones no monumentales destinadas a la admi- centro histórico mediante el mejoramiento del acceso, la so-
nistración local. lución de los conflictos en el uso del espacio público, el me-
joramiento de las condiciones ambientales y la asociación
El Fondo de Salvamento, el Distrito Metropolitano con inversionistas privados para rehabilitar edificios de im-
de Quito, el Instituto Nacional de Patrimonio y Cultura, portancia estratégica, de modo de demostrar la viabilidad
las fundaciones privadas y la cooperación internacional de las inversiones de este tipo y generar un ambiente de
A raíz de la creación del FONSAL, se hace posible obtener renovación y dinamismo que atraiga otras inversiones
la cooperación de países como España, Francia, Bélgica, privadas.
Alemania y otros, para realizar estudios integrales sobre el
centro histórico. En 1989 se inicia la formulación del Plan Estrategia de la ECH
Maestro de Rehabilitación Integral de las Áreas Históricas de A fin de armonizar y potenciar las estrategias del municipio
Quito, que establece las directrices generales para la opera- y del BID y alcanzar los objetivos propuestos en el plazo de
ción de las áreas históricas, particularmente del centro his- cuatro años establecidos para la ejecución del proyecto, así
tórico de Quito. como asegurar la viabilidad en el largo plazo, la ECH plan-
En lo relativo a la vivienda de interés zonal se destacan tea como estrategia la reactivación del centro histórico a tra-
el apoyo de la Junta de Andalucía, España, y la cooperación vés de:
del Ministerio de Cultura de Francia a través del PACT- • la renovación urbana para lograr una mejor calidad de
ARIM 93. vida que beneficiará a todos los residentes y usuarios,
Tras la promulgación de la Ley del Distrito Metropolitano • el mejoramiento de la economía con un enfoque de
de Quito, el Instituto de Patrimonio Nacional delega las desarrollo local y la creación de un ambiente de confianza
funciones referentes a la conservación del patrimonio edifi- y seguridad para los inversionistas; y
cado de Quito y se integra la Comisión de Áreas Históricas • una participación ciudadana que asegure la apropia-
como parte del concejo metropolitano a la municipalidad. ción e identidad cultural y la promoción de nuevas activi-
dades revitalizadoras del centro histórico, en el marco de
El fínanciamiento del BID y la creación de la ECH una educación urbana que induzca la utilización de prác-
Entre las medidas más recientes se destaca la preparación ticas sociales adecuadas al entorno.
del proyecto de programa de rehabilitación del centro his-
Propósitos específicos del programa gocios, que brinda información actualizada y completa de
Principales proyectos la actividad económica en el centro histórico, facilitando el
Los problemas más acuciantes del centro histórico son el éxito de las nuevas inversiones. El Centro dispone de estu-
deterioro e insuficiencia de la infraestructura urbana; la dios de prefactibilidad de proyectos de inversión, y ofrece
congestión vehicular y humana, la contaminación, la falta posibilidades flexibles de asociación con empresarios y pro-
de seguridad e inadecuada limpieza; la falta de productivi- pietarios de predios. En dicho centro, la ECH adecuará ade-
dad económica, la debilidad institucional y la escasa parti- más el espacio físico para contar con los siguientes

cipación ciudadana. Para solucionarlos, se plantearon elementos:

proyectos específicos que permitan viabilizar las soluciones • Una sala de exhibiciones con maquetas, diseños y pla-
más adecuadas, que incluyen el equipamiento del Museo de nos de los proyectos en marcha o por realizarse.
la Ciudad y del Centro de Arte Metropolitano, la creación • Un centro de información catalogada sobre el centro
de espacio para estacionamiento para 3.000 vehículos en histórico en las aspectos social, económico, urbano, histó-
cinco edificios, el mejoramiento de infraestructuras y servi- rico y patrimonial.
cios (alcantarillado y agua potable, teléfonos y electricidad), • Oficinas para que los interesados puedan hacer con-
mobiliario urbano, señalización, mejoramiento ambiental, sultas al personal del centro histórico.
y mejoramiento de la calidad del espacio público, asignan- Una mesa de concertación para que se puedan llevar
do énfasis a la descontaminación, la seguridad, el tránsito adelante negociaciones con propietarios, inversionistas y
y la limpieza. otros interesados.
Para lograr la reactivación económica del centro históri- • Áreas para exponer la gama de productos y servicios en
co, se busca consolidar con el sector privado un clima de el campo de proyectos, inversiones y consultorías.
estabilidad y confianza para fomentar actividades de in- • Un auditorio para la organización de seminarios, ta-
versión orientadas al desarrollo económico local que esti- lleres, charlas, remates y otras actividades relacionadas con
mulen un crecimiento sostenido. Se contempla invertir la labor de la ECH.
aproximadamente 30 millones de dólares en el mediano
plazo. Para ello se está desarrollando una variada gama de Fortalecimiento institucional
proyectos que incluyen: Gran Hotel de Convenciones; La ECH pretende generar una cultura empresarial eficiente,
Hotel Majestic; el Apart Hotel Patio Andaluz; el Centro Co- que se nutra de la creatividad, se sustente en la participa-
mercial la Manzana; el Centro Comercial Pasaje Baca y ción responsable y se sienta orgullosa de lo que somos y lo
otras obras para el comercio minorista, vivienda y turismo. que hacemos. Para ello apoya a las entidades municipales
En lo que respecta al turismo histórico, contempla ca- y empresas públicas vinculadas al programa, buscando una
nalizar los atractivos disponibles en el centro histórico, acción desburocratizada y descentralizada, basada en polí-
particularmente la arquitectura monumental y artística, ticas y estrategias claramente identificadas, concertadas con
(alrededor de 30 obras), proporcionando instalaciones y los usuarios y residentes del centro histórico, de manera que
seguridad a través de la organización de rutas y servicios se puedan asegurar procesos operativos eficaces.
para turistas extranjeros y nacionales, en estrecha vincula-
ción con operadores de turismo y viajes. Se procurará cons- Participación ciudadana y apropiación cultural
tituir un organismo de carácter privado que asocie a todos Para garantizar la vigencia urbana del centro histórico, se
los agentes involucrados en este tema, con miras a aumen- utilizarán estrategias que permitan fortalecer la identifica-
tar el número anual de visitantes de 50.000 a 400.000 du- ción de los residentes y usuarios con el mismo, creándose
rante los próximos diez años. una conciencia generalizada en la ciudad y el país acerca del
En materia de economía popular y mercados, el objetivo valor histórico y patrimonial del centro histórico de Quito.
primordial es elevar la productividad y los ingresos del sec- Para mejorar las condiciones socioculturales, contempla
tor informal dedicado al comercio minorista, promover la el desarrollo de nuevas actividades revitalizadoras del cen-
ampliación de oportunidades de empleo, la creación de tro histórico, generando procedimientos de formulación y
microempresas y facilitar el reordenamiento del espacio conducción de políticas, y acciones urbanas participativas.
público.
La ECH se propone colaborar con empresarios dinámicos Reflexiones finales
que ven en el centro histórico un lugar pleno de oportuni- El programa concibe al centro histórico como un espacio re-
dades. Para ello constituyó el Centro de Información y Ne- presentativo de la ciudad y un inductor de nuevas y califi-
Peña 91
cadas funciones de las otras zonas de la ciudad. Enfoca la Estos son los desafíos más importantes que enfrenta el
viabilidad del desarrollo integral del centro histórico a me- proyecto. Para superarlos será preciso vencer los más difí-
diano y largo plazo como una responsabilidad de la gene- ciles obstáculos, tales como la resistencia al cambio de la
ración actual y una herencia de las futuras generaciones. población y la burocracia, para asumir responsabilidades y
Procura obtener la participación social en el desarrollo y funciones diferentes, y superar la desconfianza y la incre-
conservación de una ciudad humanizada, y aspira a cons- dulidad de los inversionistas, así como lograr una coordi-
tituir, como proyecto pionero en América Latina, un mo- nación armónica de los esfuerzos y actividades de los

delo demostrativo de la forma en que pueden conciliarse la múltiples participantes.
conservación del patrimonio, la habitabilidad y la dinámi-

ca económica.

93
Renovación del centro histórico

de Barcelona
¡oan Albert Dalmau1

E n este trabajo se presentan dos proyectos de revitaliza-
ción que se llevaron a cabo a través de sociedades de eco-
"modus operandi" urbanístico, que hay que aplicar en la re-
alización de los planes de reforma interior (PERI) de cada
nomía mixta, que han demostrado ser instrumentos ágiles barrio. Así, la presencia arqueológica y monumental en el
y eficaces de gestión. Barrio Gótico determina medidas más próximas a la mi-
En el caso de la "Ciutat Vella" se ha cumplido práctica- crocirugía. La presencia de construcciones medievales con
mente un 80 por ciento de los objetivos fijados en 1984 y paredes de barro (tapial) obligan a adoptar medidas masi-
1987 y la empresa "Promoció Ciutat Vella S.A." (Procivesa), vas en el barrio del "Case Antic" y "Raval". Los anteceden-
creada en 1988, desparecerá en el año 2003. La empresa Pro- tes industriales y un catastro del siglo XVIII y XIX facilitan
eixample se creó en marzo de 1997 con un capital social de la realización del Plan Central del Raval.
mil millones de pesetas y según sus estatutos tendrá una du-
ración de 15 años. Ambas empresas tienen una duración Diagnóstico
limitada. Hasta mediados del siglo XIX la ciudad de Barcelona com-
prendía hasta el perímetro de las murallas, lo cual provocó
Descripción geográfica e histórica una subreedificación y hacinamiento (250.000 habitantes)
La actual "Ciutat Vella" fue durante siglos el centro políti- y un fuerte crecimiento vertical de las construcciones.
co, industrial, comercial y financiero de Cataluña y resi- La aparición del "Eixample" (1853) produjo una emi-
dencia de sus clases dirigentes. Esta situación cambió gración de las personas con ingresos más altos hacia la
radicalmente el siglo pasado, cuando se derribaron las mu- nueva zona, que ofrece viviendas y espacios urbanos de
rallas de la ciudad y se creó el "Eixample" (ensanche), agre- mejor calidad. Esta tendencia se acentuó mucho más a par-
gándose a Barcelona los municipios vecinos. tir del auge inmobiliario del 1960, en el que aparecen pro-
Con la nueva situación urbanística, social y económica mociones de vivienda masivas que irán ocupando los
creada en Barcelona, la "Ciutat Vella" tuvo que encarar terrenos de los antiguos municipios que rodeaban a Barce-
una crisis progresiva debido a la falta de un núcleo de diri- lona hace cien años.
gentes, la pérdida de peso económico y la falta de tejido ur- Se observa la siguiente evolución:
bano o de vivienda. Con el paso de los años se acentuaron • Pérdida de la población con ingresos elevados y dis-
los problemas de marginación social. La "Ciutat Vella" está minución de la diversidad social.
constituida por los barrios "Barceloneta", "Case Antic", • Fenómenos de sustitución de la población autóctona
"Gótic" y "Raval". Tiene una superficie de 30.642 hectáre- por población que busca vivienda barata en un parque de
as y una población de 92.453 habitantes (datos correspon- viviendas descapitalizado.
dientes a 1995). • Degradación del espacio urbano y disminución de la
Los cuatro barrios son el resultado de expansiones reali- actividad económica.
zadas en diferentes momentos históricos de la ciudad. Estos • La población joven hace un último esfuerzo por aban-
antecedentes históricos son factores determinantes del donar la ciudad y empieza a ingresar población casi margi-
nal y por último, claramente marginal.
1
Gerente, Districte L'Eixample. • Envejecimiento de la población.
• La degradación y la desvitalización hace que el resto de PROYECTOS DEL PROGRAMA ARI 1988-96
los barceloneses dejen de visitar la "Ciutat Vella".
Ejecutados Enejeotídon Pendientes Total
Raval 45 33 34 112
Solución propuesta
Con el advenimiento de los ayuntamientos democráticos Gótico 14 8 6 28
S. Oriental 26 21 16 <B
en 1978, se analiza durante los primeros años un modelo
Baiceloneta 17 10 5 32
urbanístico que permita mejorar la calidad de vida en los
"Ciutat Vella" 102 72 61 235

barrios y que a la vez sea compatible con la conectividad ur-

bana de la ciudad.
En 1987 se creó el Área de Rehabilitación Integrada de la PROYECTOS NO PROGRAMADOS 1988-96
"Ciutat Vella" (ARI). Esta iniciativa fue insólita en su mo-
mento por el tamaño del ámbito (más de 3 kilómetros cua- Ejecutados En ejecución Pendientes Total
drados), por el número de habitantes (más de 100.000) y Raval 15 33 34 112
por la poca experiencia acumulada en la aplicación del de- Gótico 13 a 6 28
creto que regía los ARI. Los efectos formales de este decre- S, Oriental 13 21 16 63
to eran básicamente: 8arcelor»eta 14 10 5 32
• La coordinación obligatoria de las inversiones públicas "Ciutat Vella" 55 n 61 235
en el marco de un programa general. Total genera! 157(52%) 84(27,5%) 62(20,5%) 303(100%)

• La dinamización de la rehabilitación privada a través
de subvenciones y créditos a bajas tasas de interés.
El ARI de la "Ciutat Vella" funciona a través de una co- • Seguridad ciudadana
misión gestora con representación de: • Promoción económica
• la Generalitat (gobierno autónomo) En 1988, el ayuntamiento de Barcelona decidió crear
• el ayuntamiento (sectores centrales y distrito) "Promoció Ciutat Vella S.A." (PROCIVESA) como instru-
• las asociaciones de vecinos mento para asumir los compromisos municipales, básica-
• un representante del sector empresarial mente en lo referente al uso de la tierra y a la realización de
El programa general del ARI se estableció en los siguien- los PERI, con mayor agilidad administrativa y más facili-
tes puntos: dades para la toma de decisiones.
• El ARI 1984 contemplaba 235 operaciones en los cua- PROCIVESA es una sociedad mixta, obedeciendo a la fi-
tro barrios, a pesar de que el Barrio Gótico no contaba con losofía de coparticipación que subyace en todo el proceso
un PERT aprobado. de la "Ciutat Vella".
A lo largo del período 1988-96 se han añadido 68 pro- Los agentes que constituyen el capital social además del
yectos no programados (30 por ciento), es decir que en ayuntamiento son:
estos momentos el programa ARI contempla 303 proyectos. • Entidadesfinancieras(cajas de ahorros y bancos)
De éstos, 241 (79,5 por ciento) están ejecutados o en • Entidades promotoras (de obras públicas y de aparca-
proceso de ejecución, por lo tanto, sólo falta por iniciar un mientos)
20,5 por ciento. • Entidades comerciales (una sociedad instrumental, for-
Procivesa interviene en 54 (18,9 por ciento) de estos 303 mada por comerciantes del distrito)
proyectos. • Entidades de servicios (Telefónica)
Las ventajas del ARI a nivel operativo son la búsqueda de La sociedad tiene un capital de 3.000 millones de pesetas.
consenso entre las administraciones, los vecinos y un re- Desde un primer momento, la sociedad se mostró ver-
parto de las tareas entre las instituciones. daderamente eficaz en los procesos de expropiación y de re-
Se consideró que este enfoque no era suficiente y que era activación, logrando adquirir los terrenos necesarios para
preciso fomentar un plan integral de la "Ciutat Vella" que nuevas viviendas públicas, nuevos espacios urbanos y equi-
contemplara lo siguiente: pamientos.
• Urbanismo y vivienda En los primeros años, esta situación no se adaptó al ritmo
• Infraestructura de edificación de vivienda pública, por lo que fue necesa-
• Bienestar social y equipamientos rio abordar la compra de edificios de vivienda del mercado
• Movilidad secundario o incluso hacer promociones de nuevas vivien-
Dalmau 95
das por cuenta de la sociedad para trasladar las familias ex- procesos de higienización y control de establecimientos de
propiadas en el mismo entorno del barrio, dando cumpli- concurrencia pública y que dan respuesta a situaciones de
miento al compromiso con las asociaciones de vecinos de delincuencia y marginalidad.
no producir desplazamientos de la población. • dotación de equipamientos de barrio, deportivos, cen-
Parámetros para las actividades de Procivesa. tros cívicos, culturales, educativos, sanitarios y sociales.
• En el marco de un proyecto integral de rehabilitación, • dotación de equipamientos de ciudad en el centro his-
que busca la fragmentación de los usos residenciales, co- tórico: centros culturales, museos, universidades o espacios

merciales, culturales y recreativos. recreativos, entre muchos otros.
• En un escenario de aplicación de grandes recursos eco- • potenciación económica con búsqueda de implanta-

nómicos en un espacio limitado de tiempo. ción comercial en el Distrito, así como de servicios.
• En un ambiente de acuerdos de prioridades entre las • potenciación de los valores patrimoniales, turísticos,
administraciones públicas y en un marco de consenso culturales y de servicios administrativos y políticos exis-
político. tentes en los barrios.
• Con una participación vecinal en la planificación y el • potenciación de la actuación urbanística, en base a
seguimiento de la ejecución de los proyectos, en la que criterios de mejoramiento de la conectividad, reducción
están presentes los comerciantes. de la densidad urbana, mejoramiento físico del entorno y
Con una enérgica dirección política y ejecutiva en la fijación de la población residente.
gestión de los programas, que tienen que ser preferente- • intervención en la vivienda para realojar las familias de
mente municipales por el principio de subsidiariedad que los afectados urbanísticos y derribar las viviendas no habi-
aproxima la oferta a la demanda. tables, y también para rehabilitar el resto de los edificios
• El plan integral tiene suficiente coordinación y agili- existentes, así como la promoción de la diversificación de
dad para aumentar su propia credibilidad. usos del espacio urbano, aumentando la diversidad y densi-
• Debe tenerse suficiente capacidad para detectar y apro- dad en un mismo espacio, con el fin de incrementar la
vechar las oportunidades que aparecen en un proceso de estabilidad, reducir la marginación y aumentar la organi-
gestión que tiene suficiente duración como para incorporar zación y la complejidad en las relaciones sociales y
nuevos objetivos. económicas.
• Debe realizarse un importante esfuerzo de comunica- El Eixample se creó hace aproximadamente unos 150
ción e información a los ciudadanos del distrito y de años, como expansión de la ciudad de Barcelona (Ciutat
Barcelona. Vella), en los territorios que quedaban alrededor de la mu-
• En una situación en que el mercado inmobiliario prác- ralla, y se extiende hasta los límites de los municipios que
ticamente había abandonado la ciudad, se han articulado rodeaban Barcelona y que actualmente son los distritos.
medidas de subvención y crédito para la rehabilitación de Constituye actualmente, junto con la Ciutat Vella, el
la vivienda privada. centro de la ciudad. Tiene una superficie de 747 kilómetros
El programa de la "Ciutat Vella" ha seguido un verdade- cuadrados y una población de 274.282 habitantes (16 por
ro plan integral de transformación urbana, que se ha con- ciento del total de Barcelona) y una densidad de 36.718 ha-
cretado en diversos proyectos: bitantes por kilómetro cuadrado.
• proyectos de infraestructura de servicios (colectores, Se divide en dos zonas con diferentes barrios cada una:
redes de servicios de agua, luz, gas, teléfono, pavimenta- Dreta de 1'Eixample (Dreta, Sagrada Familia y Fort Pienc);
ción, alumbrado público). y Esquerra de l'Eixample (Esquerra y Sant Antoni). Cada
• proyecto de movilidad (aparcamiento, regulación del zona muestra características diferentes, que van desde la
acceso de vehículos al centro, potenciación del transporte construcción hasta las características sociológicas de los
público, carriles para bicicletas, vías peatonales. barrios o la presencia de monumentos o restos de zonas
• mejoramiento de las condiciones ambientales, me- industriales.
diante la creación de parques y zonas verdes, plantación de El 22,25 por ciento de la población está constituido por
árboles, recuperación de los muelles del puerto y de playas. personas mayores de 65 años, en comparación con un
• programas de bienestar social, desde la atención nor- 17,37 por ciento en la ciudad, porcentaje que sólo es supe-
malizada hasta la intervención en programas de ayuda es- rado en la Ciutat Vella. La renta es algo superior a la media
pecífica y de promoción en situaciones de marginación. de la ciudad mientras que el grado de formación y las tasas
• proyectos de seguridad ciudadana, que promueven de desempleo son algo inferiores. Las 130.876 viviendas del
Eixample son ligeramente mayores a la media de la ciudad • Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
y su precio ha ido descendiendo hasta situarse en valores —Desarrollar una red básica de instalaciones por
medios. La zona ha sufrido un fuerte impacto de terciari- barrios.
zación, reduciéndose el contenido residencial en algunos —Recuperar interiores de manzana para usos y parti-
barrios. cipación de los ciudadanos del Distrito.
El Eixample tiene 1,72 metros cuadrados de zonas verdes —Incrementar y mejorar los servicios de atención, en
urbanas por habitante, en comparación con un promedio especial a las personas de más edad.

de 5,6 en toda la ciudad. La dotación de instalaciones —Impulsar proyectos que favorezcan la convivencia

comunitarias (centros cívicos, escuelas, polideportivos, intergeneracional.
bibliotecas) es claramente inferior a la media de la ciudad. —Lograr la viabilidad del Distrito. Incrementar los es-
Del proyecto original de Cerda del año 1853, en el que pacios verdes urbanos y el respeto ecológico.
cada manzana del Eixample tenía un espacio interior de jar- —Modernizar las vías públicas.
dines con edificios de 3 y 4 plantas, una red de infraes- —Construir nueva infraestructura.
tructuras y una mezcla residencial de burguesía barcelonesa —Adquirir terrenos para instalaciones y zonas verdes.
y clase obrera, en el año 1978 prácticamente no quedaba • Garantizar la calidad de los servicios.
nada. Los jardines interiores habían sido ocupados por ta- —Poner en marcha proyectos de control de calidad de
lleres, garajes, etc. Los edificios tenían 5, 6, y 7 plantas y los los servicios.
grandes parques urbanos diseñados originalmente estaban —Mejorar la atención de los ciudadanos en los servi-
ocupados por industrias, servicios y almacenes. cios municipales.
En este entorno, la población de clase más elevada se des- —Facilitar y favorecer la comunicación de los usuarios
plazó hacia otros distritos o entornos metropolitanos, que con el Distrito.
en los últimos años también ocurrió con la clase media. • Buscar la participación de los vecinos, entidades, co-
Aunque en forma menos marcada, se repitió el fenómeno mercio, empresas e instituciones para generar más recursos.
de la Ciutat Vella. —Potenciar la participación y la integración de los
A partir de 1978, uno de los principales objetivos de el ciudadanos estimulando la creación de comisiones
Ayuntamiento de Barcelona fue la dotación de equipos e inde participación y grupos de trabajo.
fraestructuras a los barrios periféricos de la ciudad. Un se- —Buscar fórmulas de colaboración con las institu-
gundo objetivo fueron las Olimpíadas de 1992, junto con ciones, empresas y comercios para desarrollar
la recuperación de la Ciutat Vella. proyectos.
En 1995 se inició un proceso de revitalización del Distrito —Promover la dinamización de los distintos ejes co-
del Eixample, que se basa en cinco objetivos coordinados: merciales en colaboración con las asociaciones de
• Atraer la población joven comerciantes.
—Garantizar el equilibrio entre los usos de las vivien- Para cumplir estos objetivos se formuló una serie de pro-
das y de las oficinas. gramas y se creó una nueva empresa mixta, Proeixample
—Crear zonas de rehabilitación para fomentar vivien- S.A., para actuar en los siguientes campos: vivienda, re-
das asequibles. habilitación, recuperación de interiores de manzanas, re-
—Fomentar la rehabilitación de las viviendas. modelación de los grandes ejes, dinamización de zonas
—Garantizar la provisión de servicios en cada barrio. comerciales y promoción económica.
• Mantener la centralidad. Dinamizar la actividad eco- Durante un período de 15 años, la participación accio-
nómica, comercial, recreativa y turística del Eixample naria de la empresa será la siguiente: Ayuntamiento de
—Transformar los grandes ejes comerciales y peato- Barcelona, 51 por ciento, y bancos, cajas de ahorro, cons-
nales del Distrito. tructores y promotores inmobiliarios, asociaciones de co-
—Remodelar los mercados. merciantes y empresas de servicios 49 por ciento. Entre
—Incrementar las actividades culturales y recreativas 1996 y 1997 la inversión municipal será de 7.700 millones
que fomenten el conocimiento del Eixample. de pesetas.
—Preparar el Eixample para el futuro tecnológico.
97
Transporte urbano
Ralph Gakenheimeri

A continuación se presentan tres casos exitosos referen-
tes a la planificación e implementación de sistemas de
transporte urbano. La interrogante que se plantea es ¿cómo
más eficientemente los limitados derechos de vía. En los pa-
íses de América Latina y el Caribe el número de automóvi-
les registrados continuará creciendo rápidamente, y las
poder repetir estas experiencias en otras ciudades de Amé- tecnologías de comunicación no constituirán un sustituto
rica Latina y el Caribe? al creciente número de viajes. Al respecto, la experiencia
Reviste suma importancia que nuestros sistemas de trans- mundial con relación a la telemática indica que ésta au-
porte funcionen de la mejor manera posible. En trabajos menta el número de viajes en vez de disminuirlos.
presentados se asigna un papel protagonice a "las ciudades ¿Cuáles han sido los ingredientes del éxito de los sistemas
como motores del desarrollo económico", lo cual significa de transporte en Curitiba, Buenos Aires y Quito? Básica-
que una de las funciones de las ciudades es asegurar un mente, se han encontrado soluciones en un amplio con-
buen sistema de movilización de la fuerza de trabajo. Sin texto de preocupaciones y actividades. Asimismo se ha
embargo, en los casos de Río de Janeiro y Bogotá, la dura- asignado prioridad al uso prudente de nuevos subsistemas
ción del tiempo de viaje promedio al trabajo es de 90 y 60 de transportes, y se ha otorgado especial importancia a la
minutos, respectivamente. Esto no es eficiente desde el asignación de precios para cada una de las partes del siste-
punto de vista económico y las ciudades de América Lati- ma de transportes. En cada proyecto se han examinado las
na tendrán que encarar los problemas de Bangkok, donde consecuencias de las alternativas tecnológicas, las políticas
la congestión del tránsito urbano reduce en un 35 por ciende servicios, el desarrollo institucional, la administración
to el producto urbano bruto. multimodal, el manejo del tránsito, la gestión financiera y
Los tres casos se refieren al transporte público y en ellos la urbanización. Esto es muy importante debido a que las
se destaca la importancia y la relevancia de este factor para soluciones que se obtienen sin contar con un marco gene-
el logro de la equidad social en las ciudades. Uno de los pro- ral experimentan problemas.
blemas que surgen del rápido crecimiento vehicular es que Los casos también muestran que se han tenido en cuen-
la ciudad se divide en una población descentralizada y mo- ta los problemas estratégicos, concentrándose en logros bá-
torizada y una población densa y no motorizada. Esta di- sicos tales como eliminar demoras en los corredores clave
visión aisla cada vez más a las poblaciones de bajos ingresos o evitar el exceso de subsidios operativos. También han te-
de las oportunidades de empleo, y este problema no es de nido en cuenta la necesidad de que exista consenso, evi-
carácter transitorio debido a que la mayor parte de la po- tando las desventajas de tener que lidiar con quienes se
blación no podrá adquirir automóviles en un futuro previ- oponen a los proyectos. La perspectiva estratégica es fun-
sible. Una forma de encarar este problema es a través de un damental.
eficaz sistema de transporte público. Cada una de estas experiencias ha contado con la partici-
Por supuesto, las mejoras en el transporte público au- pación del sector privado como actor principal e interesa-
mentan el rendimiento de los viajes con un incremento mí- do en el transporte urbano. Otro aspecto que ha colaborado
nimo de contaminación urbana y perturbación ecológica. en el desarrollo de estos proyectos han sido los problemas
El mejoramiento del transporte público permite utilizar que confrontan actualmente los restringidos presupuestos
públicos y las diferentes formas en que los inversionistas
privados pueden evitar los errores de la administración pú-
i Profesor de Planeación Urbana e Ingeniería Civil y Ambiental, Massachusetts Institute
of Technology. blica. La razón básica es que los presupuestos públicos no
pueden cubrir las necesidades de los servicios. Para resolver determinar el número de licitantes a ser seleccionados (con
estos problemas, el sector privado incorpora nuevas for- el propósito de crear un sentido de competencia), conocer
mas de acceso al capital y a menudo tiene una mayor ven- las calificaciones de los licitantes, llevar a cabo conferencias
taja en términos de la eficiencia con que lleva a cabo sus con los licitantes para asegurar una buena comunicación,
operaciones. administrar los riesgos en relación con las responsabilida-
Se ha prestado especial atención a la incorporación de un des de los licitantes y proteger el interés público teniendo
amplio número de interesados en las decisiones de los en cuenta la presencia de un sector privado muy fuerte.

proyectos. Esto incluye a los usuarios, los operadores, los Un segundo tema es cómo mantener una perspectiva re-

proponentes de los nuevos sistemas, el gobierno y los in- alista en relación con los costos y beneficios en los proyec-
versionistas. Una de las condiciones para que el proyecto tos de desarrollo de transporte urbano. Los problemas
sea viable es que debe incorporar a todos los interesados. clásicos se relacionan con proyecciones muy optimistas de
En los tres casos se cita la incorporación de cambios tec- la demanda de nuevos servicios y con estimaciones muy
nológicos. Es notable encontrar que en todos ellos se ac- conservadoras de costos, lo cual sucede a menudo debido
tualizó y en cierta forma se modificó la red tecnológica a que no se presta suficiente atención a los factores impre-
aunque no se incorporaron ideas futurísticas u osadas. Esto vistos que aumentan los costos. Es razonable que los pro-
reafirma la expectativa de que si bien es importante actua- fesionales que desean que el proyectos lleven a cabo tengan
lizar la tecnología del transporte urbano, el problema bási- expectativas optimistas, pero éstas pueden contribuir a la
co es institucional. En general los aspectos innovadores de muerte del mismo. Un aspecto importante del proyecto de
las soluciones de cada ciudad están relacionados con los privatización del metro de Buenos Aires fue requerir a los
cambios institucionales. Al respecto, las nuevas tecnologí- licitantes que proporcionaran sus propias proyecciones de
as constituyen soluciones posibles, pero las vías de tránsi- la demanda.
to especiales parecen ser particularmente promisorias. Cada uno de estos tres proyectos mostró una tendencia
Cuando se analizan desde el punto de vista de la amplia de- a enfatizar la demanda en vez de la oferta. Los planificado-
manda metropolitana, los nuevos sistemas son costosos y res de los sistemas de agua y alcantarillado han tomado la
no benefician a las grandes mayorías. Si se eliminan las ba- delantera en la comprensión de estos problemas. Por ejem-
rreras institucionales al control del tránsito, a los cobros pro plo, en vez de ampliar las redes de agua y desagües en las
el uso de las vías y al desarrollo de proyectos, pueden lo- zonas periféricas de los servicios existentes usando la misma
grarse importantes avances a un costo mínimo. tecnología, los planificadores están haciendo hincapié en
Aunque la lista de temas podría parecerse a un "manual otros aspectos del servicio como la calidad del agua, el
de buenas prácticas" y por consiguiente no ofrecería mu- costo de las diferentes alternativas tecnológicas y la frecuen-
chos conocimientos, es importante tener en cuenta que a cia y duración de las interrupciones del servicio. Al hacer
un nivel global, pocos son los proyectos que toman en ésto están tomando en cuenta la actitud de los consumi-
cuenta todos estos temas y los abordan en forma decidida. dores y sus preocupaciones. Las preguntas relacionadas con
Son pocos los casos que lo hacen, y los tres casos que se el patrón de la interrupción de los servicios, las reducciones
incluyen a continuación constituyen experiencias excep- de la presión de agua que son tolerables, las consecuencias
cionales. de las impurezas bacteriológicas en la salud, o el equilibrio
Entre los otros temas que merecen analizarse, el primero de los niveles adecuados de minerales con relación a las pre-
se refiere a la importancia que reviste una cuidadosa refle- ferencias estéticas de los consumidores son cada vez más co-
xión acerca de la forma en que se administra la privatiza- munes y están contribuyendo a evaluar la dimensión de las
ción. En el proceso de crear un nuevo papel para el sector soluciones. En el caso del transporte se ha hecho un gran
privado hemos atravesado por un período de "aprender ha- esfuerzo en el estudio de los patrones de viajes, pero éstos
ciendo". En este proceso de han cometido errores debidos no se han incorporado existosamente en la forma de dise-
a la imprevisión. Particularmente el caso de Buenos Aires ñar la nueva oferta. En los tres trabajos se pone de mani-
detalla las formas en que el proceso de privatización y las fiesto la atención que se ha prestado a este tema y en cada
relaciones entre las entidades participantes fueron objeto caso se ha instalado un conjunto de servicios para satisfa-
de preocupación con respecto a las consecuencias futuras. cer segmentos específicos de la demanda. Asimismo, se ha
Ello ha mostrado que lo más difícil está en los detalles. Al- llevado a cabo un diálogo intenso con los mercados, y los
gunas de las medidas que se adoptaron o de los temas tres casos son buenos ejemplos de la planificación del trans-
planteados incluyen: desagregar la red de privatización, porte urbano tomando como base la demanda.
Gakenheimer 99
Parte del realismo de estos proyectos es que todos ellos se se refiere a devolver la toma de decisiones y la administra-
llevaron a cabo tomando como base opciones modales a ción al nivel local. No obstante, hubo algunos comentarios
precios asequibles. Aunque en los casos de Curitiba y Quito sobre la necesidad de incorporar al gobierno central en una
se analizaron las alternativas de un sistema de tránsito rá- forma de "federalismo creativo". El transporte tiende a ser
pido, en ambos casos se decidió no seguir esta alternativa. diferente de otros tipos de adelantos debido a que se re-
Los subterráneos si bien tienen su lugar en el mundo en de- quiere elevados niveles de capital antes de que se lleve a
sarrollo, especialmente cuando se trata de detener la deca- cabo la provisión de los servicios. Las inversiones en trans-

dencia del centro de una gran ciudad, por lo general tienen porte se caracterizan por ser "abultadas". Como se sugirió
un papel muy limitado. Más aún, las ciudades como Quito anteriormente, esto tiende a aumentar la necesidad de una

y Curitiba no eran candidatas para este tipo de transporte. autoridad central responsable para lograr una acción de
Aún en el caso de Buenos Aires, es poco probable que el carácter global y un proceso estratégico de toma de deci-
metro se convierta en un modo de transporte generalizado. siones. Otro gran obstáculo para el desarrollo de un siste-
Es indispensable una población urbana de gran tamaño ma de transportes metropolitano bajo un esquema de
para que exista un eficiente sistema de tránsito por tren y descentralización es que la mayoría de estos casos son mul-
esta alternativa generalmente requiere considerables subsi- tijurisdicionales y las jurisdicciones pequeñas tienen un
dios. La mayor parte del tránsito metropolitano seguirá lle- interés limitado en la viabilidad de sistemas de transportes
vándose a cabo por medio de autobuses. en gran escala. Los tres proyectos se caracterizan por haber
Una de las más persistentes ambigüedades en el trans- contado con un sostenido apoyo a nivel metropolitano y a
porte urbano es la viabilidad de la planificación del uso de niveles superiores, lo que aseguró un cierto grado de cohe-
la tierra como un instrumento para mejorar el acceso ur- rencia y acciones positivas. El transporte requiere un fede-
bano. Luego de un período de casi abandono, los planifi- ralismo creativo.
cadores están volviendo a la idea de utilizar la planificación En resumen, los casos de transporte de Curitiba, Buenos
de la tierra como instrumento para la movilidad. Aires y Quito proporcionan interesantes ideas acerca de
La descentralización, uno de los temas que se discutió lo que se necesita para que una iniciativa de transporte ur-
con mayor prominencia en la reunión de Barcelona, es un bano funcione. Debemos aprender de estos casos y de
campo en el que los tres casos muestran divergencias con- las personas que participan en ellos, porque en otras ciu-
siderables. Los participantes se mostraron a favor de las dades de la región se requieren urgentemente iniciativas
virtudes de la descentralización, particularmente en lo que de este tipo.

101
Curitiba y su red integrada

de transporte
Carlos Ceneviva1

C uritiba no escapa al crecimiento urbano acelerado y a
la constante concentración demográfica que caracteri-
transporte urbano. Cuando dos empresas compiten por el
mismo pasajero se suscita un exceso de oferta y derroche de
zan a las grandes ciudades de América Latina y el Caribe. En recursos. En este tipo de competencia, una de las empresas
esta región del mundo, la población de los doce países más queda sin el cliente y la ineficiencia del conjunto desem-
populosos (90 por ciento del total de 300 millones de ha- boca en una caída de la calidad del servicio, un aumento de
bitantes) crece a razón de más del 1,5 por ciento anual las tarifas o la fijación de un subsidio para la operación.
(con excepción de la Argentina, donde la tasa es 1,2 por El público en general comprende, cada vez con más cla-
ciento). En nueve de estos países, que en conjunto tienen ridad, que con cierto grado de esfuerzo y organización es
250 millones de habitantes, las tasas de crecimiento están posible eliminar las ineficiencias y satisfacer la demanda
entre el 2 por ciento y el 3 por ciento, encabezados por Ni- creciente de transporte con menos trabajo, a costo más
caragua (3,1 por ciento) y Guatemala (2,9 por ciento). bajo y con mayor calidad. Los órganos de financiación y
La firme tendencia a la concentración de los habitantes apoyo al desarrollo urbano desempeñan un papel impor-
en las grandes ciudades, donde hoy reside más del 50 por tante en este proceso. Se asiste a una intensificación de la
ciento de la población, agrava el problema de la moviliza- búsqueda de soluciones más simples, eficientes y adecuadas
ción y esto tiene consecuencias negativas para la produc- a las realidades económicas y las posibilidades locales, que
ción industrial y la prestación de servicios. De mantenerse requieren poca inversión y se implantan rápidamente.
este curso, cabe prever que el PIB de esos países, que en su Cobra cuerpo, principalmente entre los gobiernos mu-
mayor parte se genera en las ciudades, demande propor- nicipales, la conciencia de que es necesario un buen servi-
cionalmente cada vez más horas de trabajo porque la pro- cio de transporte urbano, que promueva la movilidad
ductividad tiende a reducirse. Nadie puede producir bien en individual, incluso como medio de producción. El con-
su trabajo si debe gastar tiempo y energía para llegar a su cepto de integración en red, cualquiera sea el vehículo, se
lugar de ocupación. superpone a las innovaciones tecnológicas. La actuación
Los índices de calidad de la vida, que hoy día son insa- ejemplar de organismos de financiación y apoyo al desa-
tisfactorios, pueden cobrar un vuelco favorable a partir de rrollo urbano puede ser ilustrativa. Si esas entidades cola-
un mejoramiento del transporte colectivo. Una interven- boran para reforzar la búsqueda de proyectos simples y
ción rápida y transformadora del poder público en el trans- adecuados, pueden ayudar a encauzar soluciones rápidas
porte urbano, que apunte a rectificar las tendencias que pongan en marcha un proceso de transformaciones
actuales, no es fácil pero sí perfectamente viable. duradero, aunque se trate de soluciones temporarias, por-
Si existe decisión política, es posible iniciar, con una in- que sabemos que son mejores que las propuestas perfectas
versión reducida, un proceso rápido de reorganización del y definitivas que nunca se realizan.
transporte que tenga por objeto lograr economías de tiem-
po y de costos operativos. En general, la competencia pro- La experiencia de Curitiba
movida por la desregulación ha sido improductiva para el En Curitiba, la política de transporte asigna prioridad al
transporte colectivo con respecto al individual. El autobús,
1
Arquitecto, Curitiba.. que es el único medio viable desde el punto de vista eco-
nómico, incorpora innovaciones simples pero muy efi- Uso de la tierra, sistema vial
cientes y logra un rendimiento y una calidad inusitados. y transporte colectivo
Curitiba, capital del estado de Paraná, en el sur del Bra- En estos sectores estructurales se definieron parámetros
sil, es el núcleo de una zona metropolitana de 2,2 millones atractivos para la localización de actividades económicas
de habitantes. Es un centro comercial y de servicios que va adecuadas y habitación de alta densidad, desviando la po-
en camino de convertirse en el segundo polo de la indus- larización de la zona central. Esta estructura vial básica de
tria automotriz del país. La ciudad, conocida por sus solu- cada sector estructural, denominada "trinario", está cons-

ciones urbanísticas novedosas y de bajo costo, inauguró en tituida por tres calles paralelas. En el eje de esos sectores, la

el Brasil, en los años setenta, un nuevo concepto de plani- vía central de treinta metros de ancho entre los edificios,
ficación urbana y de administración pública municipal que donde antes se concentraba todo el tránsito agitado, se re-
con el tiempo influyó en varias ciudades brasileñas. servó para dar prioridad física al transporte colectivo, me-
diante el establecimiento de carriles exclusivos para los
La planificación autobuses expresos. El poco espacio restante en esa vía fue
La estructura de crecimiento de la ciudad se definió y esta- bien aprovechado para el tránsito local y el estacionamiento
bleció en los años setenta y desde entonces ha gozado de de apoyo para los comercios y servicios concentrados a lo
una relativa continuidad administrativa, a pesar de los cam- largo del eje. El tránsito voluminoso de pasajeros se des-
bios de prioridades y de ritmo derivados de la alternancia plazó hacia las vías paralelas, pavimentadas y preparadas
del poder político. para la circulación en un solo sentido, que se denominan
"vías rápidas de tránsito continuo".
Sin grandes inversiones ni expropiaciones, los habitan-
tes de la ciudad pueden circular mejor por un sistema vial
nuevo y eficiente que aún hoy, gracias a las innovaciones
que se le hicieron, absorbe el crecimiento de las demandas
del transporte colectivo y de los automóviles particulares.
El transporte como instrumento de

planificación urbana
Curitiba no puede construir un sistema de transporte sub-
terráneo, ni lo necesita. Entre las ciudades que conozco, es
la que tiene más posibilidades de hacer frente a los proble-
mas de crecimiento anticipando las soluciones en la medi-
da apropiada, de manera modular, sin derroches, sin saltos
fantásticos y sin dejar que se instale el caos. Cuando sea ne-
cesario y viable sobrevendrá el subterráneo, u otra solu-
ción aún desconocida.
El poder público local promueve la expansión de la RIT
(red integrada de transporte) conforme a las directrices glo-
Curitiba: centros lineales
bales de desarrollo de la ciudad. Los planificadores buscan,
con buen sentido y creatividad, encontrar soluciones más
Durante los años setenta, el crecimiento espontáneo y su- adecuadas a nuestra realidad, que den como resultado una
bordinado a los intereses privados, dejó paso a un creci- mejoría constante de la calidad sin abultar los costos y sin
miento ordenado e inducido gradualmente sobre la necesidad de subsidios para la operación, que consumirían
estructura preestablecida mediante el manejo adecuado por recursos ya escasos en detrimento de sectores tan impor-
el poder público, de tres elementos esenciales para la pla- tantes como la salud y la educación, entre otros.
nificación urbana: el uso del suelo, el sistema vial y el trans- El sistema de líneas directas, con embarque a nivel y
porte colectivo. Se bloqueó el crecimiento compacto de la cobro previo, mediante la tecnología simple y eficiente de
zona céntrica y se establecieron, como alternativa, los sec- las estaciones tubulares, es un ejemplo de esas mejoras. El
tores estructurales bajo el concepto de "centros lineales" ex- ligeirinho economiza 14 por ciento de la tarifa en relación
tendiéndose en dirección a los barrios. con un sistema convencional, y gracias a la rapidez del
Ceneviva 103
1 CUADRO 2.3. RIT CURITIBA. RESUMEN DE DATOS OPERATIVOS
Tipo de Color del Capacidad del Precio det Cantidad Velocidad Flota Km/día Pasajeros/km Pasajeros/ Tarifas/día
linea vehículo vehículo vehículo delineas km/h día x mil xrnil
(USSmiles)
Alímentadora anaranjado 90 pasajeros 91 163 16 621 150.348 4,5 681 366
Interbarríos verde 110 pasajeros 170 8 16 159 34J29 5,0 171 88
Directa gris 110 pasajeros 174 13 32 248 64.426 5,2 334 220
Expreso artic, rop 170 pasajeras 252 6 20 73 17.041 5,8 155 94

Expreso bíatfc rojo 270 pasajeros 457 3 20 95 17,772 16,3 342 207

Subtotai RIT 193 1197 284.416 1,683 94$
Convencional amariKo 90 pasajeros 91 86 16 351 87,593 2,9 252 • 252
Totales 279 1.528 372.009 1.935 1.197
viaje, devuelve a los usuarios una hora de vida por día. CUADRO 2.4 RIT CURITIBA
Los "biarticulados", esos autobuses enormes similares a COSTOS TOTALES DE LA RED INTEGRADA
un tranvía, que incorporan las lecciones del ligeirínho, cons- (mués, efe 1/5 dólares)
tituyen otro ejemplo de este esfuerzo por reducir costos, eli-
minar ineficiencias y mejorar constantemente. No conozco Í nf reestructura— Inversión
pública
r 7SJ20
otra ciudad, inclusive entre las que otorgan subsidios, que
Terminales 25 unid. 900 22.50G
ofrezca a sus habitantes, por la misma tarifa, las opciones
Vías exclusivas 56 km 800 44.800
de transporte disponibles en Curitiba. 8.520
Estaciones tubulares 213 40
Material rodante—inversión
La red integrada de transporte (RIT) privada 188.504
Estamos en la etapa final de un proceso de sustitución del Particulados 95 457 43*415
antiguo sistema convencional por una red de líneas in- Articulados 73 252 18396
Ugeírínhos 248 174 43,152
terconectadas. En lugar de un conjunto desarticulado de lí-
írtterbarrios 159 170 27,030
neas superpuestas y con tarifas diferenciadas, se crea una
Alirnentadores 621 91 56.511
red rlp Hnpas i ntprrrm petadas nnr mpriin dp tprminalp»; dp
integración. Costo total 264.324
Hoy día el sistema funciona conforme al concepto de red

integrada, permitiendo que cada pasajero organice su pro- poder público, por su parte, se encarga de las inversiones en
pio trayecto usando varias líneas y abonando sólo una ta- infraestructura: vías, estaciones de integración, señaliza-
rifa. El resultado ha sido la disponibilidad de un mejor ción y estructura de planificación y control.
nivel de servicio y a un precio más accesible. La planificación del transporte guarda una estrecha rela-
ción con las directrices generales de planificación urbana
Planificación pública y operación privada definidas en el Plan Maestro, con el objeto de apoyar el cre-
La RIT está formada por 193 líneas interconectadas, a las cimiento de la ciudad sobre una estructura urbana estable-
que se agregan 86 líneas convencionales que aún no están cida de antemano, optimizando las inversiones públicas.
integradas. La prestación del servicio corre por cuenta de
diez empresas privadas que desde hace muchos años ope- Las innovaciones
ran en el mercado local, bajo un régimen de permisos de ex- Mediante una serie de innovaciones se ha logrado mante-
plotación del servicio conforme a normas dictadas por el ner en constante aumento la capacidad de transporte y la
poder público. Estas empresas efectúan todas las inversio- vida útil del sistema, con una proyección de aprovecha-
nes en flota e instalaciones necesarias para el funcionamiento de toda la infraestructura durante muchos años.
miento y el mantenimiento de los vehículos, de acuerdo Carril exclusivo. Es una faja de siete metros de ancho, ex-
con el dimensionamiento y la determinación del munici- clusiva para las líneas expresas en ambos sentidos del trán-
pio. Todos los conductores, guardas, mecánicos y funcio- sito, situada en el eje de la vía central de los sectores
narios administrativos son empleados de las empresas. El estructurales. Se halla limitada por dos canteros separado-
res que impiden el acceso de otros vehículos. Los primeros gidez del sistema con las innumerables posibilidades de
20 kilómetros, en el eje de las estructuras norte y sur, se pro- conexión entre líneas, la demanda se reorganizó conforme
yectaron en 1972, se construyeron en 1973 y comenzaron a nuevos trayectos entre los mismos puntos y la oferta
a funcionar en 1974. Hoy día hay cinco ejes, con un total cobró una nueva dimensión, con ganancias operativas.
de 56 kilómetros de carriles exclusivos.
Líneas expresas. La primera entró en funcionamiento en La remuneración por kilómetro recorrido
1974, en el eje norte-sur, con vehículos especiales para 110 En 1986, las empresas operadoras que hasta entonces co-

pasajeros que en su mayoría viajan de pie. Circulan exclu- braban directamente por pasajero transportado, pasaron a
sivamente por los carriles, aislados del tránsito restante y ser remuneradas por kilómetro recorrido. El municipio traza

tienen paradas comunes cada 500 metros y terminales de la programación pormenorizada del servicio (flota, horarios,
integración cada cuatro kilómetros, en las que reciben pa- extensión del recorrido, etc.), fiscaliza su ejecución, recoge
sajeros de otras líneas. Circulan a una velocidad comercial la recaudación diaria de todo el sistema y paga a las em-
de 20 km/h y los vehículos son de color rojo. presas por servicio prestado efectivamente, a costos reales.
Líneas alimentadoras. Cubren trayectos cortos, con auto- Un reglamento detallado rige los derechos y las obligacio-
buses convencionales y conectan a los barrios cercanos a las nes de las empresas prestatarias del servicio, definiendo las
terminales de integración. Los vehículos son de color ana- faltas y las sanciones, con el objeto de eliminar ineficiencias
ranjado. y mejorar constantemente la calidad del servicio.
Líneas interbarrios. Son líneas circulares, con desplaza-
miento en ambos sentidos, que conectan los barrios sin El embarque a nivel: la estación tubular
pasar por la zona céntrica. Surgieron en 1979, cuando la y las líneas directas (Ligeirinhos)
consolidación de los centros lineales redujo la polarización El proyecto de estación tubular, creado en Curitiba en 1984
de la zona céntrica como destino único de los traslados. La y rechazado por otra ciudad, debió aguardar hasta 1991 por
ocupación gradual de los sectores estructurales generó mo- su oportunidad de concretarse. Con el objetivo principal de
vimientos tangenciales entre los sectores estructurales, cre- agilizar la operación de embarque y desembarque de pasa-
ando una demanda de las líneas interbarrios e imprimiendo jeros, surgió la innovación de la plataforma elevada y pro-
mayor impulso a la descentralización. Los vehículos son de tegida, que permite el acceso controlado y un embarque
color verde. rápido y seguro, que se completa en un octavo del tiempo
que requería el sistema anterior. Las personas se sienten más
Integración y tarifa única respetadas, el usuario aplaude la innovación y el diseño sor-
Hasta 1979 las tarifas reflejaban el costo operativo de cada prende y agrada a todos.
línea por separado. Las líneas más largas, por ser menos ren- En el Brasil, puede decirse que aproximadamente un ter-
tables, tenían una tarifa mayor y esto gravaba a la población cio de los traslados urbanos, cualquiera sea el medio de
de bajos ingresos que residía en la periferia de la ciudad. Ese transporte, son largos en relación con la escala de la ciudad
año se estableció la tarifa única que refleja el costo opera- considerada. El usuario de automóvil generalmente escoge
tivo de todo el sistema y las líneas más cortas pasaron a sub- su trayecto diario, optando por el más rápido y con tránsi-
sidiar a las más largas. La tarifa única, además de ser to más constante, aunque sea más largo. Con el objeto de
socialmente justa, facilitó la implantación de la integra- ahorrar tiempo, esta opción también puede ofrecerse al
ción tarifaria entre líneas de empresas diferentes. usuario del autobús, mediante el uso de líneas directas
entre algunos de los puntos más importantes de la ciudad,
El concepto de red y las terminales donde existe concentración de la demanda. En Curitiba,
de integración esos puntos son las terminales de integración.
Inmediatamente después de la entrada en funcionamiento Desde 1991, las líneas directas—que la población bauti-
de la primera línea interbarrios, se adoptó el concepto de la zó cariñosamente con el apodo de ligeirinhos—conectan las
operación en red, conectando líneas de empresas diferen- terminales de integración, distantes entre sí unos 3,2 kiló-
tes. Entre 1980 y 1982 se construyeron quince terminales metros como promedio, sin paradas intermedias y circu-
de integración a lo largo de los carriles exclusivos, permi- lando a una velocidad comercial de 32 km/h. Los ligeirinhos
tiendo la integración física y tarifaria entre líneas expresas, favorecen las integraciones, conectando la ciudad de un
alimentadoras e interbarrios, con independencia de cuál extremo a otro, creando nuevas opciones y nuevos re-
fuese la empresa operadora. Por este medio se quebró la ri- corridos, facilitando los desplazamientos y, sobre todo,
Ceneviva 105
CUADRO 2.5. RIT CURITIBA. COSTOS DE LAS LINEAS DIRECTAS

(míte de vs$)
Cantidad Coito Costo

unitario total
Estaciones tubulares—
inversión pública 119 40 4.760 10%
VenKufos-~lnv«r5ión privada 248 174 43,152 90%
Totatde inversiones 47.912 100%

economizando tiempo a los pasajeros. Los vehículos son de
color gris. Estación tubular central
Su complementación y ampliación se imponen como
solución de bajo costo para atender la demanda creciente
y promover el ahorro de tiempo, en desplazamientos cada
vez más largos derivados de la continua y acelerada ex-
pansión urbana. Un Hgeirinho reemplaza a dos autobuses
convencionales y, por ende, economiza mitad de la flota y
su correspondiente costo operativo.
Es más económico porque, al detenerse menos y circular
en forma más continua, es menor su consumo de combus-
tible, componentes mecánicos, frenos, cubiertas, etc. Esto
hace que la línea sea la de menor costo por pasajero trans-
portado. Además, absorbe de 30 a 40 por ciento de la de-
manda, hecho que alivia a las otras líneas, especialmente las Estación tubular de doble entrada
expresas y ayuda a descongestionar los carriles exclusivos.
Empero, el beneficio más grande que rinden los ligeirin-
hos es la economía de tiempo para los pasajeros, una hora
diaria por persona, con lo cual en breve habrá de sobrepa-
sarse las 200.000 horas diarias de economía para la ciudad.
Un beneficio adicional, e importante, es la facilidad de
acceso para las personas con dificultades locomotrices, in-
cluso las que usan silla de ruedas. El acceso a las estaciones
tubulares se logra por medio de pequeños ascensores y el
embarque en los vehículos es rápido y seguro, sin atrasos ni
perjuicios para la regularidad, y sin necesidad de líneas es-
peciales que, en general, segregan a las personas con disca- Estaciones tubulares interconectadas
pacidades físicas.
Actualmente funcionan trece líneas directas que confi-
guran una red complementaria de la que existía y consti- Los autobuses biarticulados
tuyen una opción de transporte nueva y atrayente, que ha (''Metro de superficie'')
absorbido una parte significativa de la demanda. Se trata de vehículos con gran capacidad (270 pasajeros) sin
Un estudio realizado en 1992 indicó que un 28 por cien- peldaños ni molinetes en los modelos más avanzados, que
to de los pasajeros de los ligeirinhos son usuarios nuevos que circulan por carriles exclusivos y brindan la agilidad, la co-
optaron por dejar sus automóviles en casa, lo que significa modidad y la seguridad del embarque y desembarque a
que hay en las calles 30.000 automóviles menos, vale decir nivel de la plataforma, por medio de la tecnología simple
cerca del siete por ciento del parque. pero eficiente de las estaciones tubulares. Se trata de un pe-
queño "metro" de superficie, con tecnología adecuada a las
necesidades y las posibilidades locales.
La instalación de las plataformas elevadas en las termi-
nales y de las estaciones tubulares en las paradas, aseguran CUADRO 2.6. RIT DE CURITIBA. COSTOS DE LA
al autobús biarticulado las condiciones apropiadas para ab- LINEA NORTE SUR DE AUTOBUSES BIARTICULADOS
sorber el aumento de la demanda previsto para los próxi- (tefe «feto*)

mos 14 años y ofrecen más comodidad y seguridad a los
Inversión pública 7,!60 19%
pasajeros, con un servicio de mejor calidad y menor costo
Obras cantidad costo costo
operativo. unitario total
La primera línea entró en servicio en diciembre de 1992, Adaptacion de term nales 6 unid, 200 1.200

con 33 vehículos que transportaban 100 000 pasajeros Repavímeníaciófl de carriles
por día en el eje Boqueiráo, con más comodidad y a un exclusivos 20 km 160 3.200

Estaciones tubulares 56 35 1.960
costo seis por ciento más bajo que el anterior. La segunda
litaciones centrales 2 400 800
línea comenzó a funcionar en agosto de 1995, en el eje
Inversión privada 30,162 81%
norte-sur, con una flota de 66 vehículos que, al comienzo,
Vehículos cantidad tostó costo
transportaba 240.000 pasajeros por día. Ese caudal aumen- unitario total
tó a 260.000 en la actualidad y se hace necesario ampliar Autobuses biarticulados 66 unid 457 30.162
la flota. Inversión total 37322 100%
La adopción de los autobuses biarticulados también per-

mitió descongestionar los carriles. Ahora, el tiempo de es-
pera es mayor debido a la reducción de la cantidad de
vehículos a la mitad y esto ha permitido mejorar la regula- Curitiba cuyo costo ascendió a US$200 millones, de los
ridad de los horarios y distribuir mejor los vehículos a lo cuales el Banco Interamericano de Desarrollo financió
largo de la línea, con la ayuda de un buen ajuste y sincro- US$120 millones. El programa consistió en una amplia va-
nización de los semáforos, cuyo funcionamiento, en el fu- riedad de obras concebidas con el objeto de mejorar el
turo próximo, será accionado con los propios autobuses. transporte, incluyendo pavimentación de las vías que re-
Actualmente los autobuses circulan a intervalos de dos corren los autobuses, señalización y seguridad viales, auto-
minutos, pero las pruebas realizadas demostraron que es matización de la planificación y control del transporte
fácil aumentar la frecuencia a un vehículo por minuto. Se público, construcción de terminales de integración, esta-
duplicaría de esta forma la capacidad de transporte y, ciones tubulares, carriles para ciclistas y centros de apoyo
merced a un aumento del número de vehículos, podría al usuario y comunicación con éste mediante un sistema de
atenderse el aumento de la demanda proyectado para los información claro y actualizado. El programa, que se apro-
próximos catorce años si se mantienen las tasas de creci- bó en octubre de 1995, se halla en vías de ejecución y ya se
miento como hasta el presente. completó el 60 por ciento de su cronograma material y
El tiempo de vida útil de estos vehículos es de diez años, financiero.
al cabo de los cuales deben ser reemplazados por nuevas
unidades. Por esto, aunque el crecimiento de la demanda Los beneficios
sea superior al previsto, nunca será tan grande como para El análisis de los datos cuantitativos de los cuadros ante-
impedir que, si es necesario dentro de diez años, pueda lo- riores permite concluir que las innovaciones adoptadas
grarse un nuevo mejoramiento de la calidad, aprovechan- han beneficiado a la ciudad y a los usuarios de la red inte-
do las nuevas tecnologías que hayan surgido para entonces, grada. Las ventajas comparativas de las líneas directas, por
sin desperdicio de la inversión efectuada ahora2. ejemplo, son la posibilidad del pago anticipado y el em-
barque a nivel por medio de las estaciones tubulares, que re-
Financiamiento ducen considerablemente el tiempo de embarque por
La línea de autobuses biarticulados norte-sur constituyó la pasajero y, por ende, el lapso de detención de los vehículos.
contrapartida local en el programa de transporte urbano de Esto contribuyó a reducir sensiblemente el tiempo de viaje
de los pasajeros y exige una cantidad menor de vehículos
2 El autobús biarticulado tiene 25 m de largo, 2,60 m de ancho y 3,13 m de altura, con
(menos capital que debe remunerarse) para transportar la
una distancia entre ejes delantero y trasero de 3,45 m, y su peso bruto asciende a 36.500
kilogramos. Tiene motor diesel, con seis cilindros en línea y una potencia de 210 kw (286
misma cantidad de personas.
hp), está dotado con caja de cambios automática con cinco velocidades de avance y una Los vehículos de las líneas convencionales circulan a
de retroceso y alcanza una velocidad máxima de 55 km/h. Tiene suspensión neumática
con regulación de nivel automática y sistema de frenos ABS, para evitar el bloqueo de las una velocidad comercial de 16 km/h, mientras que la ve-
ruedas. El vehículo tiene cinco puertas, sin pendaños, dos de ellas en la parte delantera,
una entre las articulaciones y dos en la parte posterior. locidad en las líneas directas es de 32 km/h y el tiempo de
Ceneviva 107
embarque es de dos segundos y de un cuarto de segundo nueve por ciento de la flota de automóviles de la ciudad per-
por pasajero, vale decir doble velocidad y tiempo de em- manece guardado, con la consiguiente reducción de la con-
barque equivalente a 1/8 de las líneas convencionales. En taminación atmosférica, la mayor fluidez del tránsito con
promedio, las líneas directas economizan la mitad del tiem- menor consumo de combustible y el mejoramiento de la ca-
po que antes se gastaba en las líneas convencionales, lo que lidad del medio ambiente para toda la población.
representa una hora diaria por persona. El número de pa-
sajeros en las líneas directas asciende a 334.000 personas Los próximos diez años

diarias y si se considera un promedio de tres viajes diarios Será necesario establecer nuevas líneas directas para com-
por persona, estamos hablando de unas 111.000 personas pletar la cobertura espacial de la red en toda la ciudad. Los

y, por ende, más de 100.000 horas diarias que no se des- ligeirinhos pueden atender del 30 por ciento al 40 por cien-
perdician dentro de los autobuses y que, de alguna mane- to de la demanda de transporte colectivo, economizando
ra, pueden transformarse en horas productivas. tiempo y facilitando la integración, con ventajas para todos
Otro ejemplo lo constituyen los carriles exclusivos por los pasajeros, inclusive los que no utilizan ese servicio, mer-
donde circulan los autobuses biarticulados de las líneas di- ced a la descongestión de las otras líneas, en especial las ex-
rectas. Estas vías, que tienen una longitud total de 56 kiló- presas. Además, pueden atraer nuevos usuarios.
metros, sirven a los ejes con mayor demanda y por ellas También se pondrán en circulación autobuses biarticu-
circulan diariamente 497.000 pasajeros. Las unidades se lados en el eje este-oeste, uniformando la operación en
desplazan a una velocidad de 20 km/h, que rinde una eco- toda la extensión de los carriles en los cinco ejes estructu-
nomía de 25 por ciento de tiempo en relación con las an- rales, con lo cual se reforzará la imagen del sistema y se fa-
tiguas líneas convencionales. Si se considera un promedio cilitará su conocimiento y uso por toda la población.
de tres viajes diarios por persona, se concluye que usan
estas líneas unas 166.000 personas y a razón de 20 kilóme- Metropolización
tros, como promedio, por persona (ida y vuelta), el tiempo La instalación de varias plantas de armado de automotores
de viaje es de una hora en lugar de una hora y quince mi- que iniciarán su producción en las proximidades de Curi-
nutos. A razón de 15 minutos diarios por persona, para tiba dentro de dos años, exige la adopción de algunas me-
166.000 personas, la economía de tiempo asciende a 41.000 didas en materia de transporte. La solución propuesta, que
horas diarias, aproximadamente. se halla actualmente en vías de concreción, consiste en la
Otro beneficio es la disminución del número de vehícu- expansión de la RIT hacia el ámbito metropolitano, exten-
los en circulación, pues se calcula que unos 41.000 auto- diendo el concepto de la operación en red a todas las zonas
móviles permanecen en sus garages. El cálculo se basa en los ocupadas, cuya demanda de transporte tenga características
31.000 nuevos usuarios de las líneas directas y los 10.000 de netamente urbanas, vale decir, que está constituida por
las líneas de ómnibus biarticulados. Eso significa que el desplazamientos cotidianos de ida y vuelta para concurrir
al trabajo.
El sistema de transporte de la región metropolitana está
CUADRO 2.7. RIT DE CURITIBA.
subsanando el atraso en que se hallaba en relación con el
RESUMEN COMPARATIVO DE LOS COSTOS OPERATIVOS
sistema de Curitiba. Todavía, empero, muestra una super-
Línea Línea Expreso Expreso posición excesiva de líneas con baja demanda, que parten
conven- directa articulado biarticuíado desde los puntos periféricos más variados y distantes en di-
cional (lígeirinho)
rección al centro de Curitiba.
1. Costo operativo 1,21 1,29 1,41 1,67
2. Costo de administración 0,15 0,16 0,18 0,22
Los órganos estatales encargados del asunto orientaron
3. Costo de capital 0,53 0,53 0,39 1,57
mal las soluciones durante los últimos años, debido a que
4, Impuestos 0,06 0,06 0,66 0,04 los componentes de inspiración político-partidaria ejercie-
Remuneración por km (US$) 1,95 2,04 2,07 3,50 ron su influencia y dislocaron la propuesta técnica, que
Capacidad de vehículo insistía en considerar la existencia de la RIT y sugería el de-
(pasajeros) 9Q 110 170 270
sarrollo de un sistema paralelo, superpuesto al de Curitiba,
Costo dd vehículo (US*) 91 .000 174.000 252.000 457.000
con evidente perjuicio para ambos. Ahora, merced a un
índice de pasajeros
por kilómetro 3,6 5,2 5,8 16,3 acuerdo entre los municipios interesados y el gobierno del
Costo por pasajero (US$) 0,68 0,39 0,39 0,21 estado, se procede a la reestructuración de los sistemas mu-
nicipales orientándolos hacia sus propios centros y no hacia
el de Curitiba, apoyando y reforzando sus funciones natu- ca y la electrónica, que pueden hacer mucho pero no todo,
rales como polos de comercio y servicios. es necesario recordar que nada hay que sustituya al con-
De las terminales de integración allí localizadas deben tacto humano, al encuentro entre las personas con fines de
partir las líneas directas (operadas por empresas locales) a trabajo, de placer y de convivencia, que llevan al ser hu-
modo de prolongación de las que antes existían en el mu- mano a construir ciudades en busca de una vida mejor.
nicipio de Curitiba, como opción para desplazamientos Es allí donde el transporte tiene un papel importante y
más largos, posibilitando viajes más rápidos y la integración es preciso obrar con lucidez para comprender y admitir

tarifaria con otras líneas, en cualquiera de las veinte termi- que, pese a todos los avances tecnológicos, la mayoría de las

nales que ya están en funcionamiento. Subsistirían líneas personas sólo podrá contar para sus desplazamientos dia-
convencionales con una dimensión adecuada para atender rios, con ese vehículo tan común, y de tecnología tan di-
los desplazamientos de punto a punto a lo largo del eje de fundida y accesible, que es el autobús, y que éste seguirá
ingreso que utilizan las líneas actuales, pero sin llegar a la siendo, durante mucho tiempo, el único medio de trans-
zona céntrica. porte posible en la mayoría de nuestras ciudades.
Más adelante se dispondrá la extensión de los autobuses Los perfeccionamientos que muestra Curitiba pueden
biarticulados que circulan por una vía exclusiva y llegan elevar el desempeño de los autobuses al nivel de los siste-
más allá de los límites municipales, en dirección a los mas de transporte dotados de la tecnología más moderna
municipios vecinos, ampliando y consolidando la red que, por ende, son más caros. Eso es lo que Curitiba viene
metropolitana. Todo esto se hará aprovechando al máximo haciendo durante los últimos años: buscar y encontrar so-
la infraestructura existente (sistema vial, terminales y esta- luciones simples y de bajo costo, pero sumamente eficien-
ciones tubulares ya instaladas), evitando las grandes inver- tes y que rinden beneficios inmediatos a la población. No
siones, aumentando la utilización y eficiencia de los puede vacilarse en afirmar que ésta puede ser la solución
equipos disponibles, economizando tiempo y dinero y fa- para muchas otras ciudades, aún en los países desarrollados.
voreciendo la integración con tarifa única, que es rasgo El alto número de visitas y de solicitudes de cooperación
propio del transporte de Curitiba. técnica que recibe la ciudad, indica que se está en la senda
correcta.
Conclusión El apoyo del BID y del BNDES, con financiación de im-
Un examen rápido del transporte urbano en los países en portancia para un amplio programa de obras en toda la ciu-
desarrollo, especialmente en las principales ciudades lati- dad fomentados por esas soluciones de bajo costo, refuerzan
noamericanas, muestra un panorama desolador, casi caóti- esa certeza. Las más de cien mil horas ahorradas todos los
co. En todas las ciudades, salvo escasas excepciones, se días gracias al uso del ligeirinho, por ejemplo, constituyen
observa un alto grado de ineficiencia que maltrata a la po- una economía inestimable que se deposita día tras día en
blación y pone en evidencia las dificultades con que tro- la cuenta del bienestar colectivo y de la productividad de la
piezan los poderes públicos para cumplir su misión de población trabajadora de esta ciudad. Ahorro de tiempo,
planificar y controlar un servicio público de tanta impor- que es lo más valioso, y que puede dedicarse al descanso,
tancia para la vida cotidiana. Cada día trae aparejado un al estudio, a la convivencia familiar y que se transforma
enorme derroche de tiempo y recursos provocado por la en vida.
falta de organización material y operativa de una maraña
desordenada de líneas de autobuses. Un camino nuevo
Las autoridades más respetadas en materia de planifica- Asimismo, la comodidad y la seguridad de los expresos
ción urbana afirman, y ha de coincidirse con ellas, que por biarticulados, sumadas a la eficiencia del embarque a nivel
encima del tamaño mediano no hay una buena ciudad sin de las estaciones tubulares, han deparado más comodidad
un buen sistema de transporte. Para contar con un buen ser- y calidad a los pasajeros de la red integrada, demostrando
vicio de transporte, empero, esas ciudades no precisan que que a partir de una visión global de la planificación urbana,
gastar lo que no tienen con el fin de adquirir tecnologías de el transporte puede evolucionar con dignidad, adelantan-
avanzada, complejas y onerosas, que no siempre resuelven do las correcciones en el momento oportuno, impidiendo
los problemas de la manera que se promete. que los problemas crezcan sin adoptar soluciones, como
En momentos en que la ciencia y la técnica avanzan a ocurre en muchas ciudades del mundo.
pasos agigantados en varios sectores, cuando el mundo se Los expresos biarticulados y las redes de líneas directas
deslumhra ante las posibilidades infinitas de la informáti- (los ligeirinhos, que pronto abarcarían el ámbito metrópoli-
Ceneviva 109
taño), están contribuyendo considerablemente a mejorar la Curitiba inscribió en su paisaje urbano y en la literatura
calidad de la red integrada de transporte, transmitiendo a internacional sobre ciudades la configuración actual de su
las personas el respeto que sienten las instituciones y las au- red integrada de transporte, revitalizada por la solución in-
toridades públicas por el bienestar de la población. El au- novadora de los ligeirinhos y los biarticulados. Creo y espe-
tobús biarticulado podrá asumir, gracias a su capacidad y ro que otras ciudades estén adoptando soluciones similares
eficiencia, el papel que hasta ahora se hallaba reservado a porque son buenas y porque son más viables y adecuadas
los ómnibus modernos, cuya tecnología exige plazos de a nuestras posibilidades económicas y financieras actuales.

instalación dilatados y volúmenes de inversión insoporta- Además, se trata de soluciones urbanas, no exclusivas de
bles para los magros presupuestos municipales. Curitiba, aplicables a cualquier ciudad del mundo por en-

En Curitiba se ha constatado que, pese a la falta de re- cima de cierta dimensión. Creo que, con las adaptaciones
cursos, es posible realizar esa transición hacia el futuro, necesarias a realidades diversas, muchas ciudades implan-
por lo menos durante dos decenios, mediante una red in- tarán sus ligeirinhos y sus autobuses de gran porte, con líneas
tegrada de transporte totalmente operada por autobuses, de interconectadas y con embarque y desembarque en esta-
manera realista, cómoda y eficiente. Por eso se reciben ciones tubulares, con otros nombres y otras formas, pero
tantas visitas del exterior, de estudiantes, arquitectos, pla- siempre reproduciendo el concepto y el modelo que creó el
nificadores urbanos, administradores públicos, alcaldes, di- poder público de Curitiba, asociado con la población,
rectores de redes de transporte, consultores internacionales, abriendo un nuevo camino para el transporte urbano.
dirigentes políticos y periodistas, que llegan a verificar y Comienza a delinearse una tendencia mundial en busca
aprender cómo una ciudad del tercer mundo, con algunos de soluciones intermedias entre el autobús y el tren subte-
recursos financieros y una enorme voluntad política, puede rráneo y muchas ciudades del mundo estudian nuevos rum-
ejercer su creatividad con lucidez, para crecer con calidad bos. Curitiba ya encontró el suyo.
y renovarse conservando su memoria, para mejorar hoy
preparando su futuro.

111
Proceso de privatización de trenes

urbanos y del metro de Buenos Aires
Jorge Kogan>

C on el objeto de combatir una de las principales fuentes
del déficit fiscal, en agosto de 1989 el Congreso de la
Nación aprobó la Ley de Reforma del Estado y Empresas
La estrategia del cambio
Las opciones que se consideraban en aquel momento eran
permitir que la situación continuara, lo que podría haber
Públicas a efectos de reactivar la economía argentina esti- conducido a una cancelación masiva de los servicios, en
mulando la operación privada de las grandes empresas es- cuyo caso la totalidad del sistema ferroviario o por lo menos
tatales. En el caso de los ferrocarriles, el Congreso decidió una parte se hubiera cerrado, o bien enfrentar la situación
que la participación privada se llevaría a cabo a través de y promover un cambio drástico.
concesiones. Desde el punto de vista económico, el principal efecto de
Cuando se inició el gobierno del presidente Menem (julio la suspensión de los servicios hubiera sido la transferencia
de 1989), Ferrocarriles Argentinos (FA), la empresa estatal de de los costos a las rutas de carga que normalmente es trans-
ferrocarriles, operaba cerca de 35.000 kilómetros de vías; portada por ferrocarril, con el consiguiente aumento de ta-
tenía aproximadamente 92.000 empleados y se encontraba rifas y su efecto negativo sobre las exportaciones, en
en una situación crítica. La disminución del tráfico de los particular de cereales. Este estado de cosas se habría agra-
tres tipos de servicios ofrecidos por FA (carga, pasajeros in- vado aún más al contratarse a través de concesiones los ser-
terurbanos y pasajeros suburbanos en la zona metropolita- vicios de mantenimiento de importantes sectores de la red
na de Buenos Aires) era una clara manifestación de la vial nacional, dado que ello implicó la imposición del peaje
situación expuesta: los volúmenes transportados entonces y el control del peso y el tamaño de los vehículos. Tales fac-
eran de un 35 a un 50 por ciento inferiores a los de 1965. tores incrementaron los cargos viales y, paradójicamente,
El resultado de todo ello se manifestaba en la desastrosa crearon las condiciones adecuadas para mejorar la posi-
situación financiera (se requería un subsidio de más de ción competitiva del transporte por ferrocarril.
US$2 millones diarios), el alto grado de ineficiencia, un La cancelación de los servicios de pasajeros en la región
sistema cuya confiabilidad disminuía aceleradamente, metropolitana de Buenos Aires habría traído aparejado un
malas condiciones de seguridad, etc. Había muy pocas es- gran congestionamiento del tránsito y, lo que es peor aún,
peranzas de supervivencia para una empresa que princi- la desaparición del único modo de transporte del que dis-
palmente era una fuente de empleo y de servicios sociales, ponían cientos de personas. Se habría creado una situación
estaba sujeta a presiones políticas, y a la fuerte influencia de muy crítica, en especial en las horas de mayor demanda,
los sindicatos de trabajadores y de los proveedores y con- que habría afectado no sólo a los usuarios habituales del fe-
tratistas. No era difícil prever que, si el statu quo conti- rrocarril, sino también a quienes no lo usan y a las perso-
nuaba, los servicios iban a terminar por interrumpirse, en nas que se desplazan a través de otros medios de transporte.
especial por la inercia de la empresa para enfrentar cambios, Además, la desaparición de esos servicios ferroviarios habría
así como por las restricciones y regulaciones impuestas por generado una presión política muy difícil de resistir y no se
su naturaleza estatal. habría contado con la colaboración de los sindicatos. Por lo
tanto, era evidente la necesidad de elaborar una estrategia
i Vicepresidente de Mercer Management Consulting, Inc., Buenos Aires.
que pudiera ponerse en práctica y fuera aceptable por todos laciones, lo cual a su vez, provocaba un deterioro aún
los actores del proceso. mayor.
FEMESA operaba un servicio ferroviario suburbano de
Objetivos de la reforma gran envergadura en el Gran Buenos Aires, a lo largo de una
Para el gobierno, el proceso de privatización tenía cuatro red de 900 kilómetros de líneas que conectaban 267 esta-
objetivos principales: i) reducir la carga financiera que re- ciones, y con cerca de 1800 trenes diarios que transportaban
presentaban los ferrocarriles en el presupuesto nacional más de un millón de pasajeros por día. El gobierno dividió

(más específicamente, eliminar el subsidio a los servicios de las líneas operadas por FEMESA en siete grupos de servicios

carga y al único corredor viable interurbano de pasajeros que se ofrecieron como concesiones junto con el sistema de
para concentrarlo sólo en aquellas líneas de pasajeros inte- Subterráneos de Buenos Aires (SUBTE), cuyos 44 kilómetros
rurbanas cuyo servicio pudiera justificarse por razones so- de líneas, que prestaban servicio en 76 estaciones y des-
ciales y en las líneas suburbanas, y transformar el subsidio plazaban 140 millones de pasajeros por año, eran operados
operativo de los servicios de pasajeros metropolitanos en por una empresa de la Municipalidad de la Ciudad de
aportes para inversiones de capital); ii) mejorar el servicio Buenos Aires.
a los usuarios; iii) recapitalizar los ferrocarriles mediante la En el marco de las privatizaciones de FEMESA y SUBTE,
rehabilitación y la renovación de sus instalaciones y equi- el gobierno retuvo la propiedad de los activos. Los inmue-
pos según fuera necesario; y iv) desarrollar la capacidad de bles no afectados a la explotación, y las áreas no operativas
gestión del sector privado en materia ferroviaria. de las terminales de la ciudad de Buenos Aires y otras esta-
ciones principales no forman parte de la concesiones ferro-
Servicios metropolitanos de Buenos Aires viarias y se administraban en forma separada. Los ingresos
Desde mucho tiempo se sostenía que los problemas que que el gobierno obtenga de dicha administración se desti-
planteaban los servicios ferroviarios de corta distancia, in- narán a subsidiar los servicios ferroviarios metropolitanos.
tensos y colmados, especialmente en las horas de mayor de- Las concesiones se adjudicaron a través de un proceso de
manda, sólo podían ser resueltos por una administración licitación pública internacional por un período de 10 años
exclusivamente dedicada a ellos. (20 en el caso de SUBTE), prorrogables indefinidamente
El primer paso fue crear, en diciembre de 1989 y como por períodos adicionales de 10 años. A diferencia de las con-
parte de Ferrocarriles Argentinos, la Administración de cesiones de los servicios de carga, las concesiones metro-
Ferrocarriles Suburbanos. El segundo paso fue más ambi- politanas requerían el aporte de fondos públicos.
cioso: en marzo de 1991, Ferrocarriles Metropolitanos S.A. El pliego de licitación estableció un servicio mínimo (co-
(FEMESA) se escindió de Ferrocarriles Argentinos como una ches por hora, frecuencia, tiempo de viaje, puntualidad) y
empresa nueva (de carácter transitorio), independiente y es- el programa de inversiones requerido. Asimismo, se fijaron
tatal. Sin embargo, esto no fue en absoluto el punto final, tarifas máximas para el servicio común y aumentos en las
sino una etapa intermedia hacia un objetivo aún más am- tarifas como premio a las mejoras en la calidad del servicio
bicioso: la privatización. ofrecido por los concesionarios. Estos eran absolutamente
Las necesidades financieras de los servicios de pasajeros responsables del desarrollo comercial y técnico de las líne-
suburbanos nunca se calcularon con exactitud debido a as, incluido el cobro de tarifas, y debían ejecutar por lo
que los costos comunes y conjuntos eran compartidos con menos el programa de inversiones identificado por el Esta-
otros servicios ferroviarios prestados por Ferrocarrilles Ar- do. Entre los oferentes que presentaban antecedentes y
gentinos; se estima que tales servicios requerían más de planes aceptables, calificados a través de una rigurosa eva-
US$250 millones por año. A pesar de ello, el déficit gene- luación, se adjudicó la concesión a aquél que solicitara el
rado por las operaciones diarias consumía la mayor parte de menor subsidio en términos de valor presente para los pri-
ese dinero y dejaba escasos recursos disponibles para la re- meros 10 años de la concesión2.
habilitación del equipamiento, la planta física y las insta- A continuación se indican algunos de los aspectos que se
tuvieron especialmente en cuenta al diseñar el proceso:
2 Se adoptó un sistema de licitación de tres sobres. En el sobre 1, común a todos los gru-
El objetivo era atraer a numerosos interesados con el fin
pos de servicios licitados, debía proporcionarse información sobre la identidad y los ante-
cedentes del oferente (se otorgó especial énfasis al operador ferroviario y a su experiencia
de estimular la competencia y aumentar la cantidad de
en operaciones ferroviarias metropolitanas). En el sobre 2A, específico para cada línea, los propuestas presentadas al gobierno para realizar la selec-
oferentes debían presentar un detallado plan de negocios y de operaciones para la conce-
sión; por último, en el sobre 2B, también específico para cada línea, debían presentarse ción. Una reducida cantidad de oferentes había presentado
una propuesta financiera para la concesión, en la que debía especificarse el subsidio re-
querido. propuestas para las redes de carga (uno o dos en la mayo-
Kogan 113
ría de los casos). Por lo tanto, con este antecedente, se rea- de tráfico y de la aplicación de las tarifas definidas por el go-
lizó una gira internacional de promoción para publicitar el bierno en el pliego de licitación, que permite un aumento
proyecto y generar interés. Por otra parte, una vez presen- del 3,2 por ciento anual a partir del tercer año como re-
tado y analizado el sobre 1 (antecedentes y experiencia, es- compensa por mejoras en la calidad de servicio, según lo
tados financieros, operador técnico), si un oferente no acordado en los contratos. Los ingresos totales por opera-
reunía los requisitos necesarios o si se rechazaba su oferta, ciones incluyen las ganancias obtenidas por el alquiler de
se contemplaba la posibilidad de incluir un sobre 1 adicio- locales comerciales, espacios para publicidad y por el cobro

nal al presentar el sobre 2 (plan de negocios y propuesta fi- del derecho de uso de vía a los trenes interurbanos de carga
nanciera), a fin de mejorar las condiciones rechazadas. De o de pasajeros que utilicen las vías correspondientes al

este modo, aquellos interesados que podían satisfacer los re- concesionario.
quisitos exigidos no eran excluidos del proceso. El costo de explotación también debía incluirse en la
La evaluación del plan de negocios (sobre 2A) antes de propuesta. El gobierno adoptó el criterio de que las esti-
conocerse la oferta económica (sobre 2B) también fue una maciones de costo fueran responsabilidad de los oferentes,
consecuencia de la experiencia adquirida con las conce- quienes debían ajustarías para que respondieran a los ni-
siones de carga. Se sabía que una oferta seleccionada por veles establecidos de calidad del servicio y al mismo tiem-
razones económicas sería muy difícil de anular con funda- po presentar una oferta que estuviera en condiciones de
mentos técnicos, y el objetivo era garantizar la solidez de los competir con las otras en términos del menor subsidio
planes de negocios de los oferentes que participarían en la requerido.
etapa final de la competencia. En el pliego se definieron asimismo las inversiones re-
El beneficio de adjudicar una concesión sólo sobre la queridas para cada línea (obras, instalaciones y equipo).
base de la oferta más baja, tal como en el caso de los ferro- Los oferentes debían presentar el monto total de las inver-
carriles metropolitanos, radica en que el proceso de adju- siones a realizarse según un programa que ellos mismos pro-
dicación resulta transparente y bien definido. El riesgo, pondrían para poder alcanzar los niveles de servicio
naturalmente, es que la oferta más baja puede ser la de un establecidos.
oferente que no reúna los antecedentes y la experiencia El desembolso total a cargo del otorgante (el Estado Na-
requeridos o cuyo plan de negocios no sea aceptable. En cional) está compuesto por el monto del subsidio más las
consecuencia, el propósito del sobre 1 era identificar a los inversiones que se realizarán según lo presentado en las pro-
oferentes que no contaban con antecedentes y experiencia puestas (menos el canon, si corresponde). Cabe recordar
suficientes, en tanto que el objetivo del sobre 2A era elimi- que cada concesión se adjudicó después de haber seleccio-
nar a aquéllos que presentaban planes inaceptables. Según nado la mejor oferta económica con posterioridad al pro-
el programa del gobierno, cualquier oferente que hubiera ceso de preselección que se describió anteriormente
superado satisfactoriamente las etapas representadas por el El pago del subsidio en forma puntual por parte del go-
sobre 1 y el sobre 2A era aceptable, y el gobierno estaba en- bierno es un requisito obligatorio e indispensable para el
tonces en libertad, en ese momento, de seleccionar la ofer- éxito del programa. A este respecto, los servicios cuya ope-
ta más baja (a partir del sobre 2B). ración no permite que sean autosuficientes desde el punto
A fines de 1992 se adjudicaron los siete grupos de servi- de vista financiero se encuentran en una posición menos fa-
cios, y luego se llevaron adelante las negociaciones de los vorable que aquéllos que sí lo son (como quedó claramen-
contratos. La primera transferencia de servicios se efectuó te demostrado por la cantidad de ofertas presentada para los
en enero de 1994, completándose el proceso de traspaso a grupos de servicios que tenían un mayor nivel de deman-
todos los concesionarios en mayo de 1995. da, en los que los ingresos y costos de operación estaban
casi equilibrados, en comparación con los otros grupos).
La estructura económica y financiera de las
concesiones metropolitanas Cómo enfrentar los riesgos
A fin de responder al llamado a licitación, los oferentes de- Si bien este ambicioso proyecto era interesante en sí mismo,
bieron incluir en la propuesta sus propias proyecciones de también constituyó el primer intento en el mundo de pri-
demanda. La base para la comparación fue la demanda de vatizar integralmente un sistema ferroviario metropolitano
tráfico de 1990, y todos los adjudicatarios proyectaron un de envergadura. Es posible que el tamaño del mercado en
significativo crecimiento. América Latina y en el resto del mundo haya determinado
El ingreso por venta de pasajes surge de las proyecciones que los concesionarios decidieran asumir o por lo menos
mitigar los riesgos intrínsecos del proyecto y los riesgos todo lo necesario para asegurar que los concesionarios cum-
políticos que éste conllevaba. plieran con sus compromisos, como exigir, entre otras con-
Los riesgos que el proyecto encaraba eran los siguientes: diciones, una garantía de cumplimiento de contrato (por
• Importantes gastos iniciales para afrontar el comienzo ejemplo, en el primer contrato que se firmó, correspon-
de la licitación, la creación de los consorcios, el seguimiento diente a las líneas del SUBTE y el ex-F.C. Urquiza, se exigió
del proceso de licitación y las negociaciones previas a la una garantía de cumplimiento de treinta millones de dó-
firma del contrato, así como para prepararse para la toma lares estadounidenses).

de posesión durante el período de transición. Si bien no se
Los resultados alcanzados y el futuro

revelaron cifras, se estima que los consorcios invirtieron
cerca de diez millones de dólares estadounidenses en con- Algunos indicadores operativos muestran los profundos
junto en dichas actividades preliminares. cambios que ocurrieron en el sistema. Entre 1993, último
• Después de la toma de posesión, uno de los principa- año de gestión pública de todos los servicios ferroviarios y
les riesgos eran las proyecciones de la demanda. Dado que de subterráneos, y 1996, primer año completo de operación
el monto del subsidio solicitado o del canon comprometi- privada, la cantidad de pasajeros aumentó un 93 por cien-
do no es variable frente al presentado en la propuesta, si las to (ferrocarril) y un 44 por ciento (SUBTE). La puntualidad
proyecciones de demanda no coinciden con la realidad, del sistema ferroviario mejoró un 23 por ciento, y la oferta
los ingresos del concesionario podían ser inferiores o su- de servicios ferroviarios creció un 34 por ciento y la de
periores a las estimaciones. En términos generales, la im- SUBTE un 33 por ciento.
presión es que las proyecciones de demanda presentadas
por los adjudicatarios fueron algo optimistas. CUADRO 2.8 INDICADORES DEL RENDIMIENTO
• Las estimaciones de costos operativos y de inversiones
1993 1996 Variación porcentual
constituían otro factor de riesgo. En este caso, dado que los
Pasajeros—Fe 211085 413.548 95%
niveles mínimos de calidad de servicio y los montos del 198.880 37%
Pasajeros—SUBTE 145320
subsidio son fijos, la variación de los costos también mo- Puntuafidad—Fc 76,2% 94,3% +24%
dificará los márgenes de ganancia de los concesionarios. Subsidios (miles U$$) 360.000 122.000 .66%
• Otro riesgo era de una evaluación desacertada del es- Oferta de coches—
km {miles)—Fe 95J30 127.460 34%
tado en que se encontraba el sistema en el momento en que
Oferta de coches---
se realizó el llamado a licitación. Dado que este sistema ha- km (miJes)—SUBTE 145.310 201.010 33%
bría entrado en franca decadencia durante las últimas dé-
cadas, no podía medirse con facilidad antes de comenzar a
operar el nivel de rendimiento, o alternativamente, de vul- El sistema ferroviario está siendo operado satisfactoria-
nerabilidad. El alcance de este riesgo sólo se conoció con mente por empresas privadas y ya está ejecutándose el plan
exactitud una vez iniciadas las operaciones. de obras financiado por el gobierno, en virtud del cual los
• A fin de limitar algunos de estos riesgos, el gobierno concesionarios comprometieron la ejecución de obras por
decidió pagar la prima de un seguro de responsabilidad un total de US$1.491 millones durante 10 años. Al mismo
civil para siniestros superiores a los dos millones de dólares. tiempo están invirtiendo sus propios recursos en el equi-
Los riesgos que se acaban de mencionar son inherentes pamiento de las instalaciones y la adquisición de equipos
a cualquier proyecto privado. Sin embargo, en este caso, los ferroviarios que tienen una vida útil corta dado que el pe-
potenciales oferentes consideraron que existían riesgos adi- ríodo de concesión no es lo suficientemente prolongado a
cionales causados o que estaban relacionados con la situa- los efectos de la amortización. Sin embargo, los concesio-
ción del país en ese momento. narios también adquirieron locomotoras nuevas y usadas.
Del mismo modo, es evidente que el gobierno también La posibilidad de aumentar las inversiones ferroviarias
estaba expuesto a un escenario de alto riesgo en relación con la participación de los concesionarios exige redefinir las
con el resultado de estas concesiones, como la posibilidad concesiones y, sobre todo, prolongar su duración para per-
de que el proyecto fracasara; que los servicios se deterio- mitir la amortización de los bienes. Habrá que idear mo-
raran o interrumpieran, con el alto costo político que ello dalidades según las cuales el gobierno pueda invertir en la
implicaría; o que los concesionarios se retiraran, y en con- renovación y ampliación de la infraestructura, y el conce-
secuencia fuera necesario afrontar el costo de "empezar de sionario privado pueda invertir en el material rodante,
nuevo". Teniendo en cuenta lo antedicho, el gobierno hizo sobre todo para ofrecer servicios de calidad diferencial.
Kogan 115
En este contexto, el proceso puede dividirse conceptual- tal. Por lo tanto, se decidió que el propio proceso de priva-
mente en dos etapas: la primera, que profundiza lo que ya tización sería el medio que se utilizaría para reestructurar y
se empezó y se centra en los temas críticos que aún no se reorganizar los ferrocarriles, mientras que la administración
han abordado, podría denominarse etapa de "consolida- eficiente sería responsabilidad específica de los operadores
ción"; la segunda, más ambiciosa, tiene por objeto lograr privados. Por otra parte, el gobierno tenía que aprender, y
una sustancial mejora de la capacidad del sistema median- continuará haciéndolo, cómo desempeñar este nuevo papel
te la incorporación de nuevos tipos de servicio. Esta etapa en el que debe cuidar el interés público en vez de adminis-

podría llamarse "transformación". La primera será un apoyo trar el negocio, tal como lo había venido haciendo duran-
de la fase de "estabilización" que ya ha comenzado, mien- te los años anteriores.

tras que es posible que la segunda permita que el sistema fe- El proceso de privatización descrito ha dejado varias
rroviario alcance su mejor nivel de desempeño operativo en enseñanzas: (a) para llevar adelante la privatización ferro-
términos de estándares internacionales. viaria, todas las partes interesadas deben interiorizarse del
Al iniciarse este proyecto de privatización, el objetivo tema, y así lograrse un consenso, proceso que demandó
del gobierno fue no sólo reducir el aporte económico a los aproximadamente un año; (b) quienes dirigen la privatiza-
ferrocarriles, sino también cambiarles el perfil. Los contra- ción deben encontrar el equilibrio entre el deseo de explo-
tos de concesión que se firmaron reflejan esta intención, rar todos y cada uno de los aspectos del proceso y construir
dado que el aporte del gobierno gradualmente se desplaza- elaborados mecanismos de licitación, con la necesidad de
rá del subsidio operativo a las inversiones durante los años mantener el impulso inicial del proceso y evitar desalentar
que dure la concesión. Es éste un período de estabilización a los oferentes alargando los plazos; (c) dado que esta era
destinado a que el sistema "marche sobre ruedas". una experiencia nueva en todo el mundo, las expectativas
eran altas, aunque cautelosas. La respuesta de las empresas
Conclusiones privadas nacionales y extranjeras demuestra que la evalua-
A fines del año 1995,11 ferrocarriles incluidos los de carga ción del proyecto por parte del sector privado ha sido
ya eran operados por empresas privadas. Al comienzo de positiva. Sin perjuicio de las motivaciones que pueden
este proceso, Ferrocarriles Argentinos tenía una pérdida su- haber determinado el interés de muchas clases diferentes
perior a las US$800 millones por año, de los cuales el 35 por de empresas, resulta obvio que el proyecto era interesante
ciento correspondía a los servicios metropolitanos, el 25 por en sí mismo y que se justificaba correr los riesgos que traía
ciento a los de pasajeros interurbanos, y el 40 por ciento a aparejados; y (d) puede ser difícil valuar correctamente las
los servicios de carga. La operación privada permitió redu- concesiones ferroviarias, lo cual, a su vez, puede determinar
cir el subsidio a menos de US$200 millones. Las ganancias la imposición de exigencias irreales a las partes interesadas
derivadas de la productividad son elevadas, y la cantidad y errores de cálculo por parte de los oferentes. Podría ser
total de empleados ferroviarios se redujo a 17.000. necesario hacer ajustes a las negociaciones realizadas,
Cabe destacar los motivos por los cuales se tomaron dado que estos procesos no siempre se resuelven de una
algunas de las decisiones y medidas y de qué manera se lle- sola vez.
varon a cabo. La decisión principal fue reducir la partici- En síntesis, en la Argentina confluyó una comunidad de
pación del Estado tanto como fuera posible, lo cual, al ser intereses en favor del éxito del programa. Al mismo tiem-
una decisión política, era el resultado de la abrumadora po, existía incertidumbre debido a lo novedoso de la ex-
ineficiencia de las empresas públicas y de la incapacidad del periencia y a la crítica situación imperante en el país
gobierno para manejar este tipo de negocio en forma efi- cuando el proceso comenzó. Así, a pesar de que las nego-
ciente. Así, se adoptó un método de concesiones según el ciaciones contractuales son difíciles de terminar dado que
cual los operadores del sector privado fueran totalmente res- los distintos aspectos a ser tenidos en cuenta son suma-
ponsables de las operaciones y de la infraestructura. mente complejos, es necesario comprender que se necesi-
Sin duda alguna, una de las fuerzas impulsoras de este ta una decidida voluntad política a fin de llevar adelante un
proceso fue el deseo de reducir o eliminar las transferencias proceso de esta naturaleza tratando de hallar soluciones
financieras del Tesoro, con excepción de aquéllas que se re- equilibradas para las partes interesadas en los complejos
quirieran para garantizar la continuidad de los servicios de problemas que presenta una transformación como la em-
trenes urbanos. prendida, y dotar a la relación entre el gobierno y los
Las circunstancias no permitían un período de transición concesionarios de una flexibilidad que permita manejar
o una etapa intermedia para reorganizar el ferrocarril esta- adecuadamente cualquier circunstancia inesperada.

117
El sistema de trolebuses de la ciudad

de Quito
César H. Arias1

E n este trabajo se describen los esquemas de funciona-
miento del transporte público de pasajeros en la ciudad
ambiental y costos energéticos.
El sistema de transporte está constituido por varios ele-
de Quito2, tomando como referencias el marco institucio- mentos interrelacionados, que deben organizarse y admi-
nal (autoridades), los usuarios y los operadores del sistema, nistrarse adecuadamente para adaptarse a las demandas de
describiendo algunos de los resultados obtenidos y los obs- movilidad de las personas.
táculos encontrados. El campo del transporte es complejo y en él intervienen
En la última parte se incluyen algunas reflexiones sobre una gran cantidad de disciplinas como la planificación ur-
la viabilidad del proyecto y del sistema, que podrían con- bana, la ingeniería de transportes, las políticas de transporte
tribuir a mejorar el sistema de transporte en la ciudad y be- y de desarrollo, las autoridades, los importantes aspectos
neficiar a la gran mayoría de habitantes que dependen de ecológicos y ambientales, así como los aspectos sociológi-
este servicio. cos o culturales.
Debido a que el transporte es un servicio vital para las
Análisis de la situación comunidades urbanas, se convierte en un elemento políti-
El problema del transporte en Quito co extraordinariamente susceptible de manipulación y de
El transporte es un problema que afecta a las grandes ciu- presión para obligar a los gobiernos a tomar determinadas
dades, particularmente en el tercer mundo. Este problema decisiones.
se refleja en altos costos de desplazamiento derivados de la En el caso del Ecuador, la falta de interés académico sobre
congestión, que pueden clasificarse en costos relacionados los temas relacionados con el transporte y por ende la falta
con el tiempo de viaje, tiempo de espera, costos de opera- de técnicos en este campo, determinó que el tratamiento de
ción de los vehículos, costos derivados de la contaminación los problemas y el asesoramiento a los niveles políticos no
haya contado con el nivel suficiente como para enfrentar
1
Director de la Unidad de Planificación y Gestión de Transporte. los problemas del transporte urbano. En este contexto, las
2
La ciudad de Quito es la capital de la República del Ecuador y tiene 1.200.000 habitan-
tes. La ciudad española fundada en 1534 por Sebastián de Benalcázar conserva todavía su "soluciones" adoptadas sufrieron de evidentes fallas con-
trazado primitivo que obedeció a la concepción renacentista, es decir, de un urbanismo
en damero, que al tener que adaptarse a una topografía montañosa ha adquirido caracte-
ceptuales3.
rísticas muy especiales. El centro histórico es uno de los más extensos de América y cons-
tituye todavía el corazón económico de la ciudad. El 14 por ciento de los viajes que se
realizan dentro de la zona urbana tiene como origen o destino el centro histórico de El marco institucional
Quito. El Quito moderno se extiende hacia el sur y hacia el norte del centro histórico. En
el sector norte se encuentran los nuevos centros económicos y urbanísticos de la ciudad. El problema del transporte urbano tiene un elemento bási-
La ciudad cuenta con aproximadamente 1300 kilómetros de vías urbanas que se dispo-
nen principalmente de norte a sur y está servida por aproximadamente 2500 autobuses co que muchas veces no se estudia en profundidad, que es
de transporte público de propiedad de empresas y cooperativas privadas que transportan
aproximadamente 1.200.00 de personas por día, y desde 1996 cuenta con el Sistema Inte- la organización institucional. Cuando las ciudades son pe-
grado de Transporte cuyo eje fundamental es la línea troncal central de 11 kilómetros de
longitud, servida por 54 trolebuses articulados, que se conecta en los extremos (estacio- queñas, los problemas de transporte generalmente son sim-
nes de transferencia) con 60 autobuses alimentadores que llegan a los barrios.
3
ples; pero cuando las ciudades crecen éstos se vuelven
Puede mencionarse lo ocurrido en la ciudad de Quito cuando en 1980 se implantó un
carril exclusivo para autobuses sin tomar en cuenta ninguno de los aspectos técnicos de mucho más complejos. En el caso ecuatoriano, el esquema
operación. Como resultado se duplicó el tiempo de viaje de los autobuses que transporta-
ban el 80 por ciento de los viajeros, lo cual favoreció al transporte particular. En dicho institucional no pudo modernizarse para atender el acele-
proyecto no se analizaron las condiciones de operación de los vetustos autobuses, la ca-
pacidad de los canilles ni los sistemas de paradas y controles. rado crecimiento de la población y de la urbanización ocu-
•t La ciudad de Quito pasó de 500.000 habitantes en 1970 a 1.200.000 en 1996. rrido en los años setenta y ochenta4.
En el Ecuador existen más de diez organismos que tie- En este sentido, debe recordarse la experiencia de la ciudad
nen injerencia en el transporte, lo cual imposibilita el es- de Guayaquil donde se introdujo un servicio de furgonetas
tablecimiento de una política común y coherente. Dentro que ha provocado mayor congestión en el tránsito y ha en-
de estos organismos, el problema del transporte no recibe carecido el transporte de los usuarios.
un tratamiento adecuado, y por lo tanto cada uno de ellos En otro ejemplo, también en la ciudad de Guayaquil, se
actúa en forma independiente. Al mismo tiempo, la res- trató de solucionar el problema solamente a través de la im-
ponsabilidad sobre el manejo del transporte urbano está di- plantación de nuevos modos de transporte. Este es el caso

luida debido a que las competencias no están determinadas del "transporte fluvial" sobre el río Guayas (que corre pa-
en forma clara y precisa. Por ejemplo, en el caso de la pla- ralelo a la ciudad), que fue implantado a un costo elevado

nificación del transporte de la ciudad existían más de dos y que hoy está fuera de servicio por la falta de demanda de
organizaciones que tenían la facultad el planificar y regu- pasajeros.
lar el transporte. Debe deducirse entonces que no basta con la implanta-
El enfoque de organismos como el Consejo Nacional de ción de medios de transporte, sino que paralelamente debe
Tránsitos, cuya composición y organización parecen no ser contarse con los correspondientes estudios de demanda y
las más adecuadas a las necesidades del país, y que por otro un sistema de administración gerencial que permita una
lado concentra funciones y toma decisiones motivadas po- operación óptima y que sea lo suficientemente flexible
líticamente, ha dado lugar a una situación totalmente irre- como para adecuarse a los cambios de la ciudad, a los pro-
gular y apartada de la realidad del servicio de transporte cesos de reubicación de los habitantes, a los cambios en el
público. uso de la tierra, a las políticas de crecimiento, a las necesi-
Por otro lado, los mecanismos de control del cumpli- dades sociales y a la atención de los barrios de menores
miento de normas y leyes tampoco cuentan con procesos ingresos.
sistematizados que conlleven el cumplimiento de las mis-
mas leyes y reglamentos de tránsito. A ello se agrega que las ¿os transportistas
leyes y reglamentos necesitan mayor objetividad y estruc- En Quito los servicios de transporte público están a cargo
turación y su aplicación es difícil. En este contexto, es muy de asociaciones autorizadas (cooperativas), de empresarios
común la corrupción, el descontrol, la ineficiencia y la apa- privados7, de la Empresa Municipal de Transporte y de pro-
tía total de los organismos de transporte y de tránsito del pietarios no autorizados que utilizan vehículos de diversa
país. índole para el transporte colectivo, a cualquier hora del
Asimismo era necesario descartar la idea de que los pro- día y en las zonas marginales de la capital y durante las no-
blemas de transporte pueden solucionarse sólo mediante un ches en toda la ciudad.
incremento del parque automotor o a través de la ejecución La tarifa de transporte en Quito es una de las más bajas
de grandes proyectos de transporte tipo metro o tren ligero. de todas las capitales latinoamericanas, y también es la
única ciudad de la región en cuyas zonas periféricas se
s Entre ellos podemos mencionar al Ministerio de Gobierno, del cual dependen el Conse- transporta a los usuarios en camionetas descubiertas con es-
jo Nacional de Tránsito y la Dirección Nacional de Tránsito (policía); el Ministerio de
Obras Públicas; el Consejo Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Información y Turis-
casas modificaciones de seguridad o de comodidad.
mo, y el Ministerio de Bienestar Social, del cual dependen la Dirección Nacional de Coo-
perativas y la Superintendencia de Compañías. En el caso de las provincias y los cantones
Los empresarios privados de la ciudad poseen autobuses,
existen los Consejos Provinciales de Tránsito, las Jefaturas de Tránsito y los Juzgados de colectivos y "busetas". Las tres categorías varían en cuanto
Tránsito.
«Integrado por el Ministro de Gobierno (interior), dos delegados de la Policía Nacional,
a su capacidad; pero la forma en que organizan y manejan
tres delegados de los sindicatos de choferes, un delegado de las fuerzas armadas, un dele-
gado del Ministerio de Obras Públicas y un delegado de la Asociación Nacional de Con-
los servicios es básicamente la misma en los tres casos.
ductores de Vehículos. Entre otras, este organismo tiene las funciones de fijar las tarifas a De acuerdo con las investigaciones realizadas en 1991 por
nivel nacional, conceder los permisos de operación a las empresas y cooperativas y auto-
rizar la creación de las mismas. la Unidad de Estudios de Transporte del Municipio de
7 En 1993 existían 8 asociaciones, 12 empresas y 27 cooperativas. Según los datos de la Quito, en las cooperativas y empresas que proveen servicios
Dirección de Tránsito, existirían 1.550 vehículos matriculados; sin embargo si se analizan
los costos por asociaciones, el total de vehículos ascendería a 2.000 autobuses. Esto con-
tradecía muchas aseveraciones de los representantes de los empresarios, que menciona-
en la ciudad, el promedio de edad del parque automotor
ban que entre 1988 y 1991 el parque automotor se había reducido en un 45 por ciento. El es de aproximadamente 18 años8. Esta cifra demuestra
número de vehículos denominados "populares" que recibió subsidio en el mes de febrero
de 1993 en la ciudad fue de 1.622. Como puede observarse los datos estadísticos son im- que los autobuses de la ciudad de Quito se encontraban
precisos y revelaban que no existía información suficiente y el consiguiente control sobre
el parque de vehículos de transporte público. trabajando en condiciones de peligro, con un alto costo de
s Esto significa que existe una gran cantidad de autobuses que han sobrepasado el límite mantenimiento y produciendo elevados niveles de conta-
de 20 años establecido por los reglamentos. Por otro lado, no hay que olvidar que el lími-
te de 20 años es un límite excesivo, ya que la vida útil de los autobuses es de 7 a 10 años minación, lo que representa un encarecimiento del costo
y en casos extraordinarios, con buenas prácticas de mantenimiento y una reconstrucción
total, puede llegar a un máximo de 15 años. del transporte.
Arias 119
En 1990 las condiciones de transporte presentaban ca- En la práctica, tanto las empresas como las cooperativas
racterísticas graves de congestión e incomodidad, midién- de transporte9 no funcionan como tales, y son solamente
dose valores de hasta 9 pasajeros por metro cuadrado de conjuntos de individuos que trabajan independientemen-
área útil. La política de tarifas no había permitido la reno- te y no tienen una "caja común" ni talleres o instalaciones
vación del parque, observándose una tendencia a la desin- administrativas y gerenciales.
versión en el transporte público. La EMT, además del subsidio inicial derivado de la do-
Según las cifras de la Empresa Municipal de Transporte nación de unidades, debe cubrir sus costos con los ingresos
(EMT), en julio de 1991 la empresa transportaba aproxi- de la terminal interprovincial de pasajeros y de un edificio

madamente 800 pasajeros por autobús por día (esta cifra de estacionamiento de 500 plazas en el centro histórico de

puede estar subestimada, ya que de acuerdo al sistema que la ciudad.
se utilizaba para el cobro de pasajes, el control probable- La falta de racionalidad en la determinación de las tari-
mente no es el más eficiente) y en términos generales la fas y la falta de "organización empresarial" de los trans-
EMT abastecía alrededor del 5 por ciento de la demanda de portistas, combinadas con la manipulación de políticos y
viajes de la ciudad. dirigentes de transportistas y decisiones gubernamentales
Los servicios autorizados del sector privado dejaban de erráticas, completaban un cuadro con muy pocas posibili-
circular en la ciudad aproximadamente a las 20:00 horas, a dades de cambios inmediatos en el futuro.
partir de la cual el transporte realmente se toma informal, Para mejorar la situación y tratándose de un sistema de
cambian los recorridos, muchas veces las tarifas, y los ba- transporte con elementos interrelacionados e interactuan-
rrios de menores ingresos son atendidos generalmente por tes, se consideró necesario que el Municipio de Quito se
servicios informales. hiciera cargo de la administración del sistema de transpor-
Como se dijo anteriormente, las tarifas del transporte te para garantizar a las empresas un rendimiento razonable
público son uniformes en todo el país y son casi con certe- sobre sus inversiones, fruto de una tarifa real y el cono-
za inferiores al costo global por pasajero transportado en la cimiento de la demanda de viajes sobre las rutas, costos
ciudad. La EMT no llega a cubrir el costo de operación y su de operación, procesos de subsidio adecuados y otros
funcionamiento obedece al afán de compensar el progresi- elementos reglamentarios que mejoren el sistema de
vo desgaste de la calidad del servicio de las cooperativas que transporte.
abastecían a los barrios de menores ingresos.
Los transportistas suelen alquilar por días sus vehículos ¿os usuarios
a choferes profesionales a cambio de un porcentaje fijo de El crecimiento urbano de la ciudad de Quito se produjo en
los ingresos, que en abril de 1991 equivalía aproximada- los años setenta y ochenta y ejerció una fuerte presión
mente a mil pasajes. Este sistema propicia "la guerra del sobre el servicio de transporte público. El espectacular in-
centavo", es decir la competencia por conseguir pasajeros, cremento en el número de automóviles, la imposibilidad fí-
demorando el recorrido en unos casos y compitiendo por sica de ampliar las vías y la inoperancia gerencial del
llegar primero a la parada en otros, con los consiguientes sistema de transporte, se reflejó en una creciente congestión
problemas de demoras e inseguridad de los usuarios. Tam- en la ciudad.
bién implica largas jomadas de trabajo para los choferes Los usuarios del transporte público, estimados en un
asalariados, lo que los obliga a retirar sus unidades en las 1.200.000 viajeros diarios, constituyen aproximadamente el
primeras horas de la noche, cuando comienza a disminuir 80 por ciento de todos los viajes motorizados que se reali-
la demanda. zan en la ciudad. Al no estar estos usuarios organizados ni
Un rasgo especial del transporte en Quito fue siempre la tener formas de presión que no sean la protesta en las ca-
rotación semanal de los vehículos entre los diferentes re- lles, cuando aumentan las tarifas, no tienen acceso a las de-
corridos, que se realiza para equiparar los ingresos de los cisiones de los consejos de tránsito constituidos por
empresarios del sector, pese a las variaciones existentes autoridades y transportistas.
entre los diversos itinerarios en cuanto al volumen de pa- Al existir muy poco control sobre tarifas, rutas, horarios,
sajeros y al costo de operación. Sin embargo, en los últimos frecuencias, calidad y una demanda excesiva de transporte
años se ha observado una tendencia a que determinadas
empresas operen exclusivamente en ciertas rutas. ' Hasta 1991, las cooperativas no recibían subsidios y se quejaban de que las bajas tarifas
les impedían solventar la adquisición de vehículos nuevos, que el gobierno no les presta-
ba ningún tipo de apoyo, y que por el contrario la EMT recibía el subsidio del gobierno a
través de la donación de los autobuses. En este año, al parecer como una reacción espon-
tánea a la crisis, se introdujo un sistema de subvenciones a los empresarios privados.
respecto de la flota en servicio, las condiciones de trans- mente con incrementos de la flota de la Empresa Munici-
porte se tornaron realmente alarmantes10. pal de Transporte, ni con el advenimiento de un nuevo
Se estima que el costo del transporte para la población es modo (metro, tren ligero u otros), sino que más bien el pro-
mucho mayor de lo que se piensa generalmente. Como se blema tenía que encararse desde un punto de vista estruc-
señaló, se puede creer que el mantenimiento de tarifas tural y sistémico.
bajas favorece a los sectores de menores ingresos. Sin em- En este contexto, la municipalidad creó una unidad es-
bargo, las tarifas bajas implican una disminución de la ofer- pecífica para el estudio del problema. Los estudios propu-

ta y la calidad de servicio de transporte, lo que se traduce sieron la racionalización del sistema de transporte, que

en un incremento del precio que justamente pagan los sec- implica una reestructuración institucional, un proceso de
tores menos favorecidos. Por otro lado, al carecer de un sis- racionalización de las rutas y de la red de transporte, la im-
tema integrado de transporte y debido a la conformación plantación de un sistema integrado de transporte público
alargada de la ciudad, el usuario debe tomar en promedio cuyo eje central sería un carril exclusivo sobre la principal
tres autobuses para llegar a su destino. avenida de la ciudad, que atravesaría el centro histórico, ser-
El costo del transporte11 no es solamente el precio de la vido por trolebuses articulados.
tarifa sino que a él debe agregarse el excesivo tiempo de En esta propuesta, la municipalidad, pasaría a desempe-
viaje, la incomodidad, el tiempo de espera en las paradas y ñar un papel preponderante en la definición de la política
finalmente la inexistencia del servicio que hace que en mu- de transporte de la ciudad, incluyendo las tarifas y la ad-
chas ocasiones se tome un transporte tipo camioneta o taxi ministración del sistema.
a tarifas mayores. Las autoridades municipales elegidas para el periodo
Si se analizan los grupos de usuarios, encontramos que en 1992-96, acogieron las ideas iniciales y comenzaron a tra-
el transporte público el 48 por ciento viajan por razones de bajar en el tema de transporte masivo de la ciudad. Este fue
trabajo, el 21 por ciento lo hacen por motivo de estudios, uno de los diez problemas prioritarios que encaró la muni-
mientras que el 14 por ciento viajan por compras y el 17 por cipalidad y con el apoyo del gobierno nacional, con el fin
ciento por trámites y otros motivos. Esta composición re- de buscar una solución duradera y eficiente al transporte.
vela la importancia que revisten el trabajo y el estudio, que Los lineamentos generales de la propuesta municipal son
absorben un 69 por ciento del total de viajes, y que éstos se los siguientes:
concentran en determinadas horas del día.
La situación del transporte colectivo implicaba que exis- Aspectos institucionales
tía un transporte ineficiente, peligroso, informal, que se- Analizado el marco institucional, se observó que el gran
gregaba a los grupos de niños, ancianos y minusválidos número de entidades relacionadas con el transporte y la di-
que se encontraban desprotegidos y con muy pocas posi- lución de las responsabilidades conjuntamente con pro-
bilidades de cambio. blemas técnicos de manejo del transporte, son la base de
una crisis del transporte público en las grandes ciudades que
Principales estrategias no tenía posibilidades de mejoramiento ni en el corto ni en
La participación municipal el mediano plazo.
La participación municipal en el transporte se remonta a los La propuesta municipal incluyó la asignación al muni-
años cuarenta, cuando se fundó la primera empresa de cipio de un papel primordial en el manejo de la política de
transporte. En el período 1988-92, se advirtió que el pro- transporte de la ciudad. Para ello se necesitaba el apoyo del
blema de transporte de la ciudad no se solucionaría sola- gobierno nacional con el fin de que la municipalidad tu-
viera todas las atribuciones que le permitieran tratar el pro-
1° Los problemas fundamentales de los usuarios son la incomodidad, el exceso de tiempo blema en un marco integral de desarrollo. Como uno de los
de viaje, la inseguridad de los autobuses, la falta de transporte en horas de la noche y la
falta de acceso a los barrios periféricos en los que la demanda no es suficientemente alta, caminos era la reforma de la Ley de Tránsito, se incorpora-
el mal estado de los caminos y la existencia de tres horas "pico", una en la mañana (in-
greso al trabajo) otra al mediodía (salida de colegios y escuelas que hacen jornada única ron estos aspectos en la ley de Régimen para el Distrito
de las 7:00 a 13:00 horas) y la más importante en la tarde a partir de las 17:00 horas.
11
A propósito del Proyecto Trolebús de la Municipalidad de Quito, se efectuó un estudio
Metropolitano.
de la "disposición a pagar" que incluyó 7.000 entrevistas a usuarios ubicados en la ruta
del trolebús. Estas entrevistas realizadas en enero de 1991, estimaron una "disposición a
pagar" del usuario de S/142 sucres, equivalentes aproximadamente a 15 centavos de Ley del Distrito Metropolitano de Quito
dólar, mientras que el precio del pasaje era de 50 sucres, es decir 5 centavos de dólar.
Mucho se especuló sobre si la encuesta de disposición al pago en realidad implicaba la La Ley del Distrito Metropolitano de Quito, tramitada en el
posibilidad de pago real de esa tarifa por parte de la población o si por el contrario refleja
nada más que un deseo de cambio en el sistema de transporte; pero lo que si está claro es Congreso Nacional, encarga al Municipio del Distrito Me-
que tanto el mejoramiento del sistema de transporte y la racionalización tarifaria son im-
prescindibles tropolitano "la planificación, regulación y coordinación
Arias 121
de todo lo relacionado con el transporte público y privado relacionados con el medio ambiente que en la actualidad
dentro de su jurisdicción". preocupan a la ciudadanía y las autoridades.
El sistema integrado tiene tres elementos fundamentales.
Creación de la unidad de planificación El primero es la línea troncal servida por trolebuses articu-
y gestión de transporte (UPCT) lados12, que fue seleccionado luego de una evaluación téc-
Mediante resolución de la alcaldía y tomando como base la nica, económica y financiera de las distintas alternativas.
Unidad de Estudios de Transporte creada en 1990, en agos- Un segundo elemento del sistema integrado son dos es-

to de 1995, se creó la Unidad de Planificación y Gestión de taciones de transferencia que se encuentran ubicadas en los
Transporte (UPGT), con el fin de llevar a cabo las funciones extremos de la red troncal (Villa Flora-La Y), que son los si-

encomendadas al municipio por la Ley del Régimen para el tios de embarque y desembarque hacia o desde los barrios
Distrito Metropolitano de Quito en lo que se refiere al trans- ubicados en los extremos sur y norte de la ciudad. Estas ter-
porte. La UPGT tiene a su cargo la administración del sis- minales de transferencia funcionan mediante el sistema de
tema de transporte de la ciudad, pero no opera el sistema prepago (compra de boletos antes del embarque).
de trolebuses, sino que lo fiscaliza en cuanto a la recauda- El tercer elemento del sistema integrado es el que está
ción y al nivel de servicio. compuesto por las líneas troncales laterales, que correrán
Como en la mayoría de las ciudades donde las necesida- paralelas al sistema troncal principal y que permitirán des-
des de transporte son importantes, es necesario que exista viar el tráfico que innecesariamente cruza el centro histó-
un sistema de administración (gerenciamiento) que per- rico de la ciudad. A éstas se suman todas aquellas líneas que
mita ordenar, supervisar y actualizar constantemente el partiendo de las estaciones de transferencia llegan hacia los
servicio. Para ello es necesario conocer en detalle todas las diferentes barrios o viceversa.
características de las rutas y los modos de transporte que se El sistema integrado es una red de transporte público
ofrecen dentro de la ciudad, y todos ellos deben estar regla- que tiene por objeto permitir la movilización de los pasa-
mentados y controlados de tal manera que puedan ofrecer jeros mediante el pago de un solo pasaje entre cualquier
los servicios en condiciones satisfactorias para los empre- punto de la ciudad, mediante transbordos en sitios estraté-
sarios y para los usuarios. Por lo tanto, esta administración gicos, donde se localizan las estaciones de transferencia o
debe sustentarse sobre la base de un esquema técnico, po- paradas de integración.
lítico y económico. Los desequilibrios en el transporte se En su primera etapa, el sistema está conformado por tres
producen fundamentalmente debido a problemas de tari- vías troncales, la central operada por trolebuses articulados
fas, problemas de eficiencia, de reglamentación, de tipo y dos vías laterales paralelas con autobuses de gran capaci-
político y de la falta de condiciones técnicas para la solu- dad en la parte central de la estructura urbana, con lo que
ción de los problemas. se forma un sistema de tres vías troncales principales de
gran capacidad en sentido norte-sur-norte en el sector de
Sistema de transporte público integrado mayor demanda de viajes, como se puede apreciar en el es-
Uno de los problemas más graves fue la falta de oferta, ya quema que se presenta en el gráfico No. 1.
que al mantenerse congeladas las tarifas y con un sistema La troncal central y las troncales laterales van desde "La
ineficiente que eleva los costos del transporte, las inversio- Y" en el norte, hasta "El Recreo" en el sur, puntos en los
nes en este sector fueron prácticamente nulas por más de cuales se han construido estaciones de transferencia en las
una década. que el sistema de gran capacidad es alimentado longitudi-
La propuesta municipal, aparte del Plan de Racionaliza- nalmente por líneas secundarias de transporte urbano desde
ción del Transporte Urbano, intentaba mejorar la oferta e los sectores norte y sur, mediante autobuses denominados
implantar un "sistema integrado de transporte" que mejo- alimentadores. Por ahora se encuentra en funcionamiento
rara la eficiencia de la ciudad, que fuera el inicio de un pro- la troncal central servida por trolebuses más 12 líneas ali-
ceso de transformación y que permitiera la aplicación mentadoras (seis al norte y seis al sur), inaugurada el 17 de
racional de un subsidio al transporte, si así lo requerían las diciembre de 1995, previéndose para 1997 la inauguración
decisiones políticas. de las troncales laterales.
Este sistema tomó en cuenta aspectos fundamentales
como la demanda y la búsqueda de los modos más ade- 12 Los trolebuses tienen una capacidad máxima de 180 pasajeros que circulan con inter-
cuados y las mejores opciones técnicas, económicas y fi- valos de 2 minutos y a una velocidad media de 20 km/h que disminuye en un 50 por
ciento el tiempo de viaje. Esta línea troncal tiene una longitud total de 11 km. Y 20 para-
nancieras. También se han considerado todos los aspectos das por sentido.
GRÁFICO 1. ESQUEMA DEL SISTEMA INTEGRADO DE LA CIUDAD DE QUITO

La línea de trolebuses une el sector de la "Y" en el norte Previamente se habían realizado estudios de la "disposi-
con el sector de El Recreo en el sur y atraviesa el centro his- ción a pagar" y la elasticidad de la demanda, pero éstos de-
tórico. El recorrido se realiza en carriles exclusivos, com- bían ser confirmados. Estos factores han sido analizados y
plementados por un sistema de prepago y de paradas se está preparando la concesión del sistema a la empresa pri-
elevadas que permiten que los usuarios tengan un acceso vada. La municipalidad retiene la función de planificar, re-
fácil y a nivel, y por lo tanto un significativo ahorro de gular, gestionar y fiscalizar el transporte en la ciudad. Los
tiempo tanto en el pago como en el embarque, permitien- autobuses alimentadores son operados por empresas pri-
do además el acceso a las personas discapacitadas. El carril vadas y las troncales laterales serán también operadas por
exclusivo y el menor tiempo de parada permiten ciertas empresas particulares.
ventajas en tiempo de viaje respecto de los vehículos livia- La municipalidad tiene también a su cargo la política ta-
nos, lo que favorece el desplazamiento de los usuarios del rifaria, para lo cual ha desarrollado un programa de cálcu-
automóvil hacia el transporte público. lo de tarifas para el transporte público, que sirve de base
La troncal central sirve de acceso al centro histórico y ha para la determinación de los valores que permitan un de-
permitido eliminar una gran parte de los autobuses conta- sarrollo armónico de las empresas de transporte y del nivel
minantes y deficientes del centro histórico, previéndose del servicio.
que con las troncales laterales se mejorará substancialmente La segunda etapa del sistema integrado comprende el
el transporte en este sector, acortando el tiempo de viaje y fortalecimiento de la troncal central mediante convoyes
disminuyendo la contaminación y la congestión. de trolebuses con una capacidad de 12.000 pasajeros/hora/
La troncales laterales occidental y oriental pasan por la dirección y la extensión de 6 kilómetros, tanto al norte
periferia del centro histórico, evitando así que ingresen al como al sur de la ciudad utilizando los mismos conceptos
sector los pasajeros que están de paso. mediante la construcción de dos estaciones de transferen-
El sistema de trolebuses está diseñado para que sea ope- cia, una en cada extremo.
rado mediante concesión a la empresa privada, aunque en Desde las nuevas estaciones de transferencia se crearán lí-
la actualidad el municipio, a través de su Unidad Opera- neas expresas, que serán operadas con autobuses conven-
dora, tiene a su cargo la operación de la troncal central. Se cionales y que circularán por vías periféricas, hasta puntos
optó por esta alternativa en vista de que por ser la primera estratégicos en los cuales se unirán con las troncales late-
experiencia en el país, se desconocían con exactitud rales. Para permitir la transferencia de pasajeros, en los
algunos factores como la reacción del usuario frente a la puntos de contacto se construirán paradas especiales de-
"transferencia de unidades" y la aceptación de la tarifa. nominadas "Paradas de integración".
Arias 123
Adicionalmente se establecerán líneas transversales, que Tránsito, que depende del Departamento de Tránsito de la
estarán unidas a las tracales longitudinales mediante para- UPGT. Está encargado de canalizar los diferentes problemas
das de integración o por mecanismos de integración tari- detectados en las vías, a las entidades encargadas de solu-
faria que permitirán que el sistema troncal sea alimentado cionarlos, a fin de de mejorar el flujo de vehículos y de pe-
también transversalmente desde los sectores circundantes. atones. Este departamento se encarga de vigilar, informar y
colaborar en todos los acontecimientos que se susciten en
Sistema convencional de transporte el campo del tránsito y el transporte de la ciudad.

El municipio está interesado en un proyecto de racionali-
zación de todo el sistema a través de la formalización del Resultados alcanzados

sector. Esto implica modificar los procedimientos de con- Demanda de transporte
cesión de rutas, fortalecimiento de la empresa privada, in- Dentro del modelo de simulación del transporte elaborado
ventario de la flota de vehículos y políticas operativas. para determinar la demanda, se estimó que se serviría a
Como primera medida se ha realizado el inventario y la 140.000 pasajeros por día. El sistema previsto contemplaba
constatación física de las unidades de transporte público y una primera etapa de 54 trolebuses articulados de 180 pa-
de transporte escolar. El inventario de taxis se está reali- sajeros de capacidad y luego una ampliación a 71 unidades.
zando actualmente y terminará en el mes de marzo, y luego Sin embargo, la demanda promedio actual es de 150.000
se iniciará la realización del inventario de los vehículos de pasajeros por día, y en un día se han llegado a transportar
transporte pesado que sirven al distrito. 202.000 pasajeros. Esta demanda puede aumentar con la
Con los resultados de este inventario se ha generado una instalación de las líneas de autobuses alimentadores que ac-
base de datos que contiene la situación física y operativa de tualmente son seis en el sector norte y seis en el sector sur.
todas las unidades de la flota de la ciudad, lo cual permite De acuerdo con la demanda se hace necesario incre-
el otorgamiento de permisos de operación y la regulación mentar la capacidad del sistema mediante la implantación
de las diferentes empresas y cooperativas, generándose a su de "convoyes" de dos trolebuses articulados. Se ha decidi-
vez instrumentos de control, planificación y gestión. do llevar a cabo este proyecto con financiamiento del go-
Antes de la implantación del proyecto Trolebús, se desa- bierno nacional dentro del mismo esquema de la primera
rrolló la primera reforma de rutas, cuya aplicación permi- etapa. Paralelamente se encuentran en proceso de implan-
tió obtener excelentes resultados para la ciudad. tación las troncales laterales que contribuirán a reducir la
Debido a las expectativas creadas en la ciudad, la flota de "presión" de los viajes sobre la troncal central.
autobuses creció a 2.500 unidades, creando problemas de
sobreoferta. Esta situación permitió que se tomaran medi- Aceptación ciudadana
das para limitar la vida útil, de los autobuses. Mediante re- Uno de los aspectos importantes dentro de este proceso ha
solución de la municipalidad se retiraron del servicio 960 sido la extraordinaria aceptación ciudadana del sistema,
autobuses de más de 20 años de antigüedad, logrando con que ha llegado al 90 por ciento de aprobación por parte del
esta medida incrementar el ingreso de los operadores, público usuario. Además, se eliminó de las vías por donde
disminuir la congestión y la contaminación, eliminar pasa el trolebús el transporte en autobuses convencionales
US$500.000 mensuales por pago de subsidios y establecer propulsados a diesel, manteniéndose tres carriles en cada
condiciones claras de funcionamiento. sentido para el tránsito liviano. Esto significó un importante
ahorro en el costo de operación para los vehículos livianos,
Tránsito que se vieron librados de las excesivas paradas inesperadas
En materia de tránsito se está trabajando en la instalación del transporte convencional, lo que incrementaba la con-
de señales y semáforos, así como en estacionamiento y cir- gestión. Por otra parte, las condiciones de operación del tro-
culación. Gran parte de esta actividad se encuentra a nivel lebús mejoraron significativamente el medio ambiente por
de estudios, pero se han tomado algunas medidas que están la disminución de las emisiones de partículas de carbón de
mejorando el tránsito de la ciudad. los autobuses.
Se halla en proceso de implantación un sistema auto- Otro elemento considerado en esta aceptación es la ra-
matizado de semáforos con control centralizado que cubren pidez del sistema y el menor costo de transporte para los
140 intersecciones situadas en el eje del proyecto de trole- más pobres que viven en zonas más alejadas, ya que la ta-
buses y su área de influencia inmediata. rifa única les permite hacer transbordos sin costo adicional.
En diciembre de 1995 se creó el Centro de Operación del
Disminución de tiempos de viaje de los usuarios disminuido aproximadamente de 400 a 500 toneladas.
Según los estudios realizados a través del modelo de simu- También ha disminuido el nivel de ruido, y en general se ha
lación de viajes, el tiempo de viaje ahorrado por las perso- mejorado el aspecto urbano de la ciudad. Por otra parte, se
nas es de aproximadamente 18.000 horas diarias. Inclusive han establecido nuevos centros comerciales privados ubi-
se ha verificado un cambio de usuarios del automóvil hacia cados cerca de la terminal de transferencia. También ha
el trolebús, especialmente en los viajes al centro de la disminuido la intrusión visual debido a la eliminación de
ciudad. autobuses en esta vía, que anteriormente circulaban en lar-

gas filas especialmente por el sector del centro histórico.
Política tarifaria

El sistema ha provocado un cambio de comportamiento
La política tarifaria decidida por la municipalidad se basa en de los usuarios, ya que existe confiabilidad en el servicio y
el cálculo del costo de operación y mantenimiento del sis- se observa una conducta de respeto mutuo. Además, ha au-
tema, así como en el valor de reposición del equipo. No se mentado la limpieza, tanto en los trolebuses como en las
considera la inversión inicial que fue realizada por el go- paradas y estaciones.
bierno nacional. El valor del pasaje inicialmente fue de 22
centavos de dólar, y a partir de enero de 1997 es de 27 cen- Acceso de minusválidos y ancianos
tavos de dólar. También se considera una tarifa reducida Una parte importante de la planificación del sistema con-
para menores de 18 años, ancianos y minusválidos, que sistió en facilitar el acceso a personas discapacitadas, para
constituyen el 30 por ciento del total de viajeros y que lo cual se realizaron obras especiales en los terminales, pa-
pagan el 50 por ciento de la tarifa normal. radas y trolebuses.
Después de transcurrido aproximadamente un mes de la En las terminales se construyeron rampas de acceso a los
vigencia de la nueva tarifa, se ha considerado conveniente andenes, accesos especiales en los lugares de cobro e insta-
hacer un análisis de la demanda del sistema, determinan- laciones especiales en los servicios; en las paradas se cons-
do la elasticidad de la misma. truyeron rampas de acceso y salida, accesos especiales en los
Se han realizado las regresiones pertinentes, y se ha po- lugares de cobro, y en los trolebuses se instalaron rampas es-
dido establecer que la demanda del sistema de trolebuses es peciales para embarque y desembarque, y se habilitaron
inelástica, es decir que a pesar del incremento producido en lugares dentro del trolebús para sillas de rueda.
la tarifa, la demanda no ha sufrido prácticamente ninguna
alteración. Servicio a barrios populares
Este aspecto puede corroborarse con la encuesta de dis- El servicio a barrios populares ha mejorado significativa-
posición a pagar efectuada durante el mes de diciembre de mente debido a que los usuarios tienen acceso al sistema in-
1996, a través de la cual se pudo establecer que la disposi- tegrado a través de autobuses "alimentadores"; éstos llegan
ción a pagar de la población era de S/950, es decir prácti- a las estaciones donde se puede efectuar la transferencia a
camente igual al valor de la nueva tarifa fijada. Esta podría los trolebuses. Por otra parte, el nivel de servicio ha mejo-
ser la explicación del comportamiento de la curva de de- rado en términos cualitativos, ya que se realiza hasta la
manda para el caso que se analiza, ya que la población es- medianoche, situación que no ocurría con el sistema ante-
taba dispuesta a pagar prácticamente un valor equivalente rior. Por esta razón se ha observado que la demanda de la
al nuevo pasaje. hora pico de la tarde se ha extendido hacia la noche sobre
El estudio de demanda podrá efectuarse a un nivel más la base de la confiabilidad del sistema.
profundo cuando haya transcurrido un tiempo mayor al ac- Es necesario mencionar también que el pago de los
tual, ya que prácticamente hace un mes se implantó la autobuses alimentadores se efectúa sobre la base de los ve-
nueva tarifa pero durante una semana el país sufrió los hículos/kilómetros recorridos, lo que ha evitado la compe-
efectos de la crisis política producida por el cambio ines- tencia y la "guerra por el centavo". Todo esto es fiscalizado
perado de gobierno, por lo que no se consideró la infor- a través de un equipo especializado de la UPGT.
mación del período comprendido entre el 5 y el 11 de
febrero. Problemas encontrados
Resistencia de los transportistas privados
Mejoramiento del medio ambiente Las empresas y cooperativas de transporte fueron las prin-
Se ha estimado que durante el año de operación del trole- cipales afectadas por el nuevo sistema, ya que tuvieron que
bús las emisiones de contaminantes atmosféricos han cambiar las rutas y obviamente perdieron demanda de
Arias 125
pasajeros. Además, por primera vez, la municipalidad co- En cuanto a la política tarifaria, se están sentando las
menzó a planificar y fiscalizar el sistema, habiéndose ha- bases para que las tarifas sean fijadas siguiendo una meto-
llado problemas tales como que el 40 por ciento de los dología técnica, independiente de cualquier posible com-
autobuses que circulan en Quito se encuentran en situación promiso o presión política. Para ello es necesario dictar
irregular. Paralelamente, se tomaron medidas como la fija- una ordenanza estableciendo el modelo tarifario corres-
ción de la vida útil de un autobús en 20 años, lo que signi- pondiente. El incumplimiento de este paso podría ser de-
ficó que salieran de circulación aproximadamente 1.000 sastroso para la vida del proyecto.

autobuses. El manejo eficiente del sistema depende de la capacidad
de gestión de la unidad operadora del trolebús. Por esta

Resistencia de los organismos de tránsito tradicionales razón se ha planteado un sistema de concesión que permi-
Debido al cambio institucional, los organismos encargados ta un manejo eficiente del sistema de trolebuses, ya que
del transporte que tradicionalmente habían manejado este existe el riesgo de pérdidas ocasionadas tanto por la evasión
sector, sintieron que su poder había disminuido y por lo y los fraudes como por la falta de eficiencia, debido en
tanto boicotearan la acción municipal, valiéndose de dife- parte a las trabas burocráticas y falta de tecnología.
rentes medios. El fortalecimiento de la capacidad de gestión del muni-
cipio, es un elemento clave en el cumplimiento del plan de
La oposición política racionalización del transporte de la ciudad, ya que la UPGT,
La oposición política, especialmente antes de que se ejecu- encargada no solamente de supervisar el financiamiento del
tara el proyecto, manifestó abiertamente su desacuerdo, sistema integrado, del que forma parte el trolebús, mane-
confundiendo a la opinión pública acerca de su utilidad. jado por la Unidad Operadora (la cual es independiente de
Posteriormente, el Consejo Nacional de Tránsito, con el la UPGT), sino también de supervisar el sistema de trans-
apoyo del gobierno nacional (contrario políticamente al porte en general.
municipio) dificultó la labor municipal expidiendo permi- Si no existe una adecuada capacidad de planificación y
sos de operación, para lo cual no tenía competencia legal. administración del proyecto global de transporte, existe el
Esta situación ha cambiado con el nuevo gobierno y hay riesgo de tener serios tropiezos en la operación del sistema
fundadas esperanzas de que se pueda seguir con el plan de de trolebuses.
racionalización del transporte de la ciudad. Por último, la voluntad política de los alcaldes que go-
biernen la ciudad en el futuro es un factor determinante
EI proceso burocrático para llevar a cabo el proyecto para que el proyecto mantenga su viabilidad. A este res-
Luego de los estudios correspondientes, tal vez una de las pecto es necesario mencionar que la opinión pública favo-
dificultades mayores fue el largo proceso burocrático de la rable al sistema podrá influir decisivamente en la posición
obtención de crédito, especialmente dentro del gobierno que adopten las autoridades.
ecuatoriano, que duró aproximadamente dos años.
Costo y financiamiento del sistema
La excesiva demanda de pasajeros El costo del sistema se desglosa de la siguiente manera, en
Si bien la aceptación del sistema ha sido grande, la de- millones de dólares de los Estados Unidos:
manda ha determinado que se acelerara la construcción
CUADRO 2.9 COSTO DEL SISTEMA (millones de dólares)
de la segunda etapa del proyecto, para la cual se están rea-
lizando los estudios correspondientes extendiéndose los Vehículos e infraestructura eléctrica 46,3
fuentes de financiamiento. Mientras tanto se está optimi- Termínales, vía y paradas 7,0
zando la operación con los actuales recursos. Semaforizadón 2,3
Sistema de boletaje 2,0
La viabilidad del proyecto Total 57,6
La viabilidad del proyecto depende de varios factores, entre

los que se puede mencionar una política tarifaria coheren- El financiamiento fue facilitado por el gobierno nacional
te, un manejo eficiente del sistema, el fortalecimiento de la a través de un crédito otorgado en términos concesionarios
capacidad de gestión del municipio y la voluntad política al gobierno ecuatoriano por el gobierno de España. El pro-
de los alcaldes de turno. ceso de selección se hizo mediante licitación internacional.
ANEXO
Sistema de trolebuses zan individualmente los autobuses alimerttadores, éstos tienen un IPK de 4,6
Lm vehículos mientras que el trolebús tiene un IPK de 7,0.
£1 sistema de trolebu$es que $e encuentra en funcionamiento consta de 54
unidades articuladas de 180 pasajeros, suministradas por el Consorcio Es- Parados
pañol AEG IbérSca-Cobra, Se cuenta con 40 paradas de 24 metros de longitud y 2,50 metros de
Los vehículos son Mercedes Benz modelo 405-G, con un motor de emer- ancho, construidas de aluminio y vidrio, y equipadas con una boletería y dos
gencia de 150 HP propulsado a diesel y que trabaja con tina línea de con- máquinas canceladuras automáticas que aceptan monedas, fichas y tarjetas

tacto de 700 voltios. Son de corriente alterna y por lo tanto tienen un magnéticas. Estas permiten un sistema de prepago y paso a la sala de espera,
inversor de corriente continua a corriente alterna. El sistema eléctrico tiene de tal manera que una vez que llega el vehículo a la parada, las personas pue-

ocho subestaciones que alimentan la línea de contacto. den ingresar directamente por cualquiera de las tres puertas que se abren
Cada vehículo tiene 51 asientos dispuestos a los dos lados, mientras que automáticamente al llegar el vehículo,
el motor de emergencia se encuentra localizado en la parte posterior. Ade-
más cuenta con una plataforma en cada una de las tres puertas que permi- Termínales de transferencia
te el acceso al mismo nivel entre la parada y el trolebús, para facilitar el Están ubicadas a cada uno de los extremos de la línea de trofebuses. Tienen
embarque y desembarque de pasajes y permitir el acceso de personas dis- un andén de 10 metros de ancho y 120 metros de longitud. En total ocu-
capacitadas. pan una superficie de 50-000 metros cuadrados que incluyen 1.000 metros
Los vehículos tienen 17,75 m de longitud, 2,50 m de ancho con un área de área administrativa, supervisión, servicios y ventas de comida rápida y ar-
interior total de 41,38 m2. Tienen un peso vacío de 17,283 kilogramos y la tículos menores y 2.400 metros de talleres. Estas terminales reciben aproxi-
carga máxima de pasajeros en condiciones de seguridad es de 11,500 madamente 56.000 viajeros por dfa.
kilogramos,
Carriles exclusivos
Condiciones de operación los carriles exclusivos de la vía del trolebús tienen un ancho de 3,50 metros
El sistema trabaja desde tas 5:00 horas hasta las 24:00 de lunes a viernes, y cada uno, excepto en el centro histórico de la ciudad, donde circulan por
de 6:00 a 22:00 horas los sábados, domingos y días feriados. las calles existentes* El pavimento e$ de tipo flexible y se han experimen-
El intervalo entre unidades en hora pico es de 2 minutos. Las horas de tado algunos problemas en la capa de rodadura debido a la calidad del
mayor demanda son entre las 6:30 y las 7:30 horas, entre las 12:30 y las asfalto utilizado. Estos carriles están segregados del tránsito regular en la ma-
13:30 horas y entre las 17:00 y las 19:00 horas. El índice de pasajero/kiló- yoría del trayecto por "bordillos" y en otros sitios con pintura sobre el
metro del sistema Íntegrado(IPK) es de 5,5 p/km. Sin embargo, si se anali- pavimento.
Taller
Gestion municipal
Cobernabilidad
TERCERA PARTE


129
El gobierno local:
una responsabilidad compartida
Andrew Nicksoni

E n casi toda América Latina, los gobiernos locales son
formalmente responsables de la provisión de los prin-
cipales servicios urbanos. Sin embargo, hasta hace poco las
ción ambiental, el caos en materia de tránsito, la falta de es-
pacios verdes y una severa escasez de vivienda. En respues-
ta, surgió una nueva preocupación por fortalecer la única
municipalidades no contaban con los recursos humanos o institución capaz de proporcionar una planificación urba-
financieros suficientes para realizar adecuadamente esas na que fuera a la vez integral, responsable y democrática, el
tareas. Su fuerte dependencia con respecto al gobierno cen- gobierno local.
tral para el financiamiento y las inversiones, y la insufi- En segundo lugar, alrededor de la misma época, el cre-
ciente movilización de sus propios ingresos, se combinaron ciente fenómeno de la globalización puso de relieve la ne-
para limitar el alcance de la acción municipal. En la mayo- cesidad de que las ciudades mejoraran su infraestructura
ría de los países, por lo tanto, la autonomía municipal es- con el objeto de ampliar su participación en la economía in-
tuvo sumamente limitada en la práctica. Las autoridades ternacional. Surgió una creciente conciencia de que una in-
municipales también se mostraban reacias a cooperar con fraestructura física deficiente—caminos, transporte público,
el sector privado en la provisión de servicios urbanos, y comunicaciones—y una infraestructura social inadecua-
esta tarea era realizada en la práctica por organismos del da—servicios de salud y educación, agua y alcantarillado y
gobierno central. Las autoridades municipales también eliminación de desechos sólidos—estaban poniendo en pe-
descuidaron al sector informal, a pesar de su creciente sig- ligro las perspectivas de que las ciudades latinoamericanas
nificación económica en casi todas las ciudades latino- se convirtieran en "polos de crecimiento" a través de una
americanas. mayor interacción económica con el resto del mundo. Nue-
En los años noventa, sin embargo, dos factores se com- vamente, ello condujo a una renovada preocupación por el
binaron para alterar radicalmente este panorama. En primer gobierno local como la institución mejor ubicada para
lugar, estaban haciéndose aparentes las desastrosas conse- estimular y coordinar los esfuerzos de innumerables insti-
cuencias de haber descuidado los gobiernos locales durante tuciones del sector público y privado en el logro del creci-
décadas de rápida urbanización en las pujantes metrópolis miento económico local.
de la región. La planificación urbana realizada por el gobier- No debe sorprender, por lo tanto, que la descentrali-
no central se había vuelto de naturaleza casi exclusivamente zación se haya convertido actualmente en una importante
sectorial, con escasa coordinación entre los numerosos or- característica de la América Latina contemporánea. La au-
ganismos estatales encargados de la provisión de los servi- tonomía política de los gobiernos locales está siendo forta-
cios, que en muchos casos no tenían la responsabilidad lecida virtualmente en todos los países de la región. Las
necesaria. Probablemente la razón más importante del rá- municipalidades están asumiendo nuevas responsabilidades
pido deterioro de la calidad de la vida urbana fue la ausen- en la provisión de servicios urbanos, y al mismo tiempo
cia de una planificación urbana integral que abarcara están procurando un nuevo papel como "facilitadores" de
diferentes sectores. Ello condujo a procesos de contamina- coaliciones locales de crecimiento económico en coordi-
nación con otros actores sociales. Están desarrollándose
1
nuevas formas de asociación entre los gobiernos locales y
Especialista en gestión municipal, Grupo de Administración del Desarrollo, Universidad
de Birmingham, Inglaterra. el sector privado, con el objeto de financiar las inversiones
130 Gobernabilidad
de desarrollo a largo plazo que deben acompañar a la ur- nistración municipal. En los casos que se presentan a con-
banización. Al mismo tiempo las municipalidades están tinuación se describen nuevas formas de asociación entre
desarrollando asociaciones con organizaciones que repre- las municipalidades y otros actores, que demuestran la ca-
sentan a las poblaciones más pobres de su jurisdicción, con pacidad para mejorar radicalmente la provisión de servicios
el fin de asegurar que el diseño y la ejecución de los nuevos básicos en América Latina.
mecanismos de provisión de servicios se adecúen a las ne-
cesidades locales y generen la participación de la comuni- Manejo de desechos sólidos a través de microempresas

dad y su disposición a pagar por los bienes públicos. El manejo de desechos sólidos es una responsabilidad mu-

Sin embargo, para que esto tenga éxito, esta tendencia nicipal en casi todos los países de América Latina, y con fre-
global hacia la descentralización presenta dos importantes cuencia en este sentido han surgido importantes problemas
desafíos para las autoridades municipales: mejorar la efi- debido a una inadecuada administración. La limpieza de ca-
ciencia en la provisión de servicios a través de la coopera- lles generalmente se realiza solo en las que están pavimen-
ción con el sector privado y una mejor gestión interna, y tadas y con un elevado tránsito de peatones. Típicamente,
promover el buen gobierno mediante un mejor proceso de menos del 50 por ciento de la basura se recoge y se trans-
rendición pública de cuentas frente al gobierno central y a porta, y la cobertura es particularmente insuficiente en los
los ciudadanos locales. sectores de bajos ingresos de la ciudad. Sólo el 35 por cien-
to del total de los desechos es tratado higiénicamente antes
Mejoramiento de la eficiencia en la provisión de su eliminación. La recuperación y el reciclado por lo ge-
de los servicios neral no forman parte del circuito formal de administración
Cooperación con el sector privado de desechos y nunca han sido considerados como una res-
En la búsqueda de una mayor eficiencia, están adelantán- ponsabilidad del gobierno local. Por el contrario, quienes
dose nuevas formas de organización que con frecuencia recogen desechos por cuenta propia han tendido a ser cas-
involucran una mayor participación del sector privado en tigados por las autoridades municipalidades.
la provisión de servicios urbanos. En muchos casos las em- En los últimos años, las nuevas formas de cooperación
presas del sector privado se encuentran en una posición de entre las municipalidades y el sector privado han conduci-
prestar servicios públicos en forma menos costosa y más efi- do a un mejoramiento en la eliminación de desechos en va-
ciente que el sector público. Existen ejemplos de ello en el rias ciudades latinoamericanas. Las diferentes formas que
campo del transporte público, el manejo de desechos y asume esta cooperación abarcan todas las etapas del ciclo de
ciertas tareas de asesoramiento como la planificación ur- los desechos. Algunas promueven la recuperación en el
bana y la capacitación. Cuando existe participación del punto de origen. Otras desempeñan un importante papel
sector privado, es necesario asegurar que la orientación en el barrido y la limpieza de calles, en la recolección de ba-
hacia el logro de utilidades pueda garantizar una provisión sura y en el transporte y eliminación final de los desechos,
uniforme de servicios a todos los segmentos de la pobla- utilizando tecnologías apropiadas adaptadas a las necesi-
ción, y asegurar que no se afecten las fuentes de ingresos dades locales. En muchos casos, las microempresas operan
municipales destinadas a proveer subsidios cruzados a otros bajo contratos o concesiones otorgados por la municipali-
servicios que no resultan tan eficientes. dad, por períodos que varían de cuatro meses a varios años.
Debido al hecho de que el sector privado con frecuencia El contrato por lo general determina la zona que habrá de
refleja intereses personales o de grupo, las ONG y los gru- ser atendida, la duración del servicio y la forma de pago.
pos de base popular tienen una mayor legitimidad para re- En el Perú, algunos de los contratos celebrados con mi-
presentar a los segmentos más pobres de la población. En croempresas especifican el número de lotes a ser atendidos,
el pasado, el papel de las ONG se limitaba generalmente a el servicio que será provisto (en términos de toneladas, me-
la ejecución de programas específicos a nivel vecinal. Pero tros cúbicos y kilómetros), la frecuencia de la recolección y
las ONG y las organizaciones vecinales también pueden los horarios de trabajo. En La Paz, Bolivia, se paga a las em-
llevar a cabo tareas de administración urbana, especial- presas de acuerdo a un precio establecido convenido en el
mente en lo que se refiere a la participación de grupos que contrato por tonelada recogida, aunque en otros lugares se
han sido focalizados para recibir atención especial. La exis- utilizan criterios menos objetivos. En general, la vigilancia
tencia de ONG con suficiente capacidad y grupos activos diaria del servicio ofrecido por las microempresas es lleva-
de presión constituyen también condiciones previas im- da a cabo por supervisores de los departamentos encarga-
portantes para incrementar la responsabilidad de la admi- dos del saneamiento urbano.
Nickson 131
Ciertas formas de "privatización social" han beneficiado ción de contratos. Además, la estructura cooperativa signi-
particularmente a los sectores más pobres que con anteriori- fica que SAGUAPAC no se ve limitada por demoras jurídi-
dad estaban excluidos incluso de los servicios de sanea- cas en los procedimientos de licitación y en la
miento urbano más básicos. En Guatemala, pequeños administración de préstamos externos que afectan a las
empresarios ofrecen directamente a la población servicios compañías de suministro de agua que están directamente
de saneamiento urbano con la aprobación de la municipa- administradas por el gobierno local. En la práctica, ello sig-
lidad. En Medellín, Colombia, los trabajadores informales nifica que lo proyectos de inversión se ejecutan mucho

de recuperación de desechos se han organizado en una co- más rápidamente y en forma más eficiente que los de esas
operativa con el apoyo de la municipalidad que contrata sus otras empresas. El modelo de SAGUAPAC está difundién-

servicios. En Lima, Perú, y El Alto, Bolivia, algunas ONG dose en Bolivia: recientemente se han creado nuevas coo-
han organizado empresas sin fines de lucro de uso intensi- perativas de suministro de agua potable en Tari ja (1988) y
vo de mano de obra que proporcionan una gama de servi- en Trinidad (1991). En 1995 el Banco Mundial manifestó
cios de saneamiento en comunidades pobres. En todos los que SAGUAPAC era una de las mejores empresas de provi-
casos, sin embargo, la capacidad de las autoridades muni- sión de servicios de agua potable y alcantarillado de Amé-
cipales para llevar a cabo sus funciones normativas, regla- rica Latina (Nickson, 1997).
mentarias y de supervisión se ve limitada por la falta o la
desactualización de la legislación, y la falta de profesiona- Cooperación pública y privada en materia
lismo de su propio personal en materia de manejo de de- de transporte urbano
sechos (WASTE y otros, 1996). Un buen sistema de transporte es esencial para el desarrollo
económico urbano. Sin embargo, las ciudades latinoame-
Suministro de agua urbana través de cooperativas ricanas han enfrentado importantes problemas en materia
Desde 1978, SAGUAPAC ha proporcionado agua potable a de transporte: el gran incremento de los costos de inversión
Santa Cruz, la segunda ciudad de Bolivia. Este es el sistema y mantenimiento; la mayor contaminación atmosférica; la
urbano de suministro de agua y alcantarillado de propiedad creciente congestión del tránsito; los mayores niveles de de-
cooperativa más grande del mundo. Todos sus 72.000 clien- pendencia con respecto al petróleo, y el menor acceso de los
tes son automáticamente miembros de la cooperativa. Cada pobres a los servicios de transporte. La municipalidad de
dos años se llevan a cabo reuniones generales en cada Curitiba, en Brasil, presenta un notable ejemplo del posible
una de las diez zonas geográficas en las que se divide la ciu- papel que puede desempeñar el gobierno local en la provi-
dad, en la cuales los clientes eligen a dos representantes a sión de un eficiente sistema de transporte público a través
la junta de administración de SAGUAPAC. Esta junta, inte- de la integración con la planificación del uso de la tierra, lle-
grada por 20 miembros, designa al gerente general y estable- vado a cabo en asociación con el sector privado. A fines de
ce las tarifas. En las reuniones generales también se elige a los años sesenta, la municipalidad creó el Instituto de
dos representantes a una junta de reglamentación integrada Planificación e Investigaciones de Curitiba (IPPUC), una
por 20 miembros, encargada de vigilar el funcionamiento mezcla de "grupo de investigación" y departamento de pla-
de la junta administrativa. SAGUAPAC es reconocida como nificación, y pronto adquirió reputación internacional por
la mejor empresa de provisión de agua potable de Bolivia. su coherente planificación urbana basada en un sistema de
Tiene cuatro empleados por 1.000 conexiones, la mitad de transporte público con autobuses poco costoso y altamen-
los que tiene SANAPA, la empresa de agua potable de La Paz. te eficiente.
Su gerente ha ocupado esas funciones desde 1986, en mar- La base de la estrategia de Curitiba ha sido la existencia
cado contraste con los gerentes de otras empresas de agua de un desarrollo comercial y residencial de alta densidad a
potable, que regularmente cambian con cada nuevo go- lo largo de cinco corredores que se extienden desde el cen-
bierno municipal. Sus tarifas y el salario de su personal son tro de la ciudad. Estos corredores se han desarrollado a lo
algo mayores que el promedio nacional, pero los clientes largo de importantes rutas que contienen una calzada di-
tienen asegurados un servicio de agua limpia y un abaste- vidida para tránsito de alta velocidad, calzadas interiores
cimiento durante las 24 horas del día. para el tráfico local de menor velocidad, y un carril central
La principal razón de esta mayor eficiencia de SAGUA- para el sistema de autobuses. El sistema, incluida la estruc-
PAC parece ser que su estructura cooperativa protege a los tura de tarifas, es administrado por la municipalidad, aun-
administradores de indebidas interferencias políticas, esque es operado por empresas privadas de autobuses. Los
pecialmente en lo que se refiere al personal y la adjudica- ingresos se transfieren a la municipalidad, que paga a los
132 Gobernabilidad
conductores en base a su rendimiento. Regularmente, el Estilo de liderazgo unipersonal

cumplimiento del contrato por parte de los operadores La administración municipal tiende a estar altamente per-
privados es vigilado por inspectores municipales. La res- sonalizada en la figura del alcalde. Este estilo de adminis-
ponsabilidad general del sistema de tránsito masivo co- tración se refleja en la naturaleza de facto de la estructura
rresponde a una institución municipal, URBS, que ha de organización, que guarda escasa relación con el diseño
contratado personal calificado y tiene autoridad para arbi- de jure establecido en los organigramas y en las descripcio-
trar las disputas que surgen entre otros organismos muni- nes de trabajo que los acompañan. La falta de normas y res-

cipales que tienen responsabilidades en materia de ponsabilidades efectivas en materia de organización

transporte. La ejecución del sistema ha contado con la asis- significa que la delegación funcional de autoridad no se
tencia de leyes de zonificación de cumplimiento muy es- cumple. En cambio, existe una concentración de las deci-
tricto, así como incentivos al cumplimiento, en particular siones al nivel más alto y una correspondiente falta de
una base de datos computarizada acerca de los requisitos le- decisiones en otros niveles. Los alcaldes típicamente cen-
gales para la planificación, y un sistema de aprobación tralizan las responsabilidades, con escasa delegación de las
acelerada. decisiones a los departamentos de servicios. Ello produce
una confusión general en las responsabilidades operativas,
Una mejor administración interna que conduce a duplicaciones y desacuerdos. Debido a que
Ya sea que las municipalidades conserven la responsabilidad la delegación de responsabilidades es limitada, en general
"interna" por la provisión de los servicios o contraten di- falta un espíritu de administración empresarial. En cambio,
chos servicios con el sector privado o voluntario, la mayor las decisiones se adoptan en base a "órdenes" del alcalde,
eficiencia puede verse limitada por una débil administra- que con frecuencia está preocupado por las minucias de las
ción interna. Las principales debilidades incluyen una de- operaciones diarias desatendiendo las actividades de ad-
ficiente planificación y presupuestación, la existencia de ministración estratégica y dirección de políticas, que, en au-
sistemas contables que no generan una información sencia de un plan estratégico, fluctúan ampliamente en
gerencial adecuada, el exceso de personal, la falta de es- respuesta a las presiones de intereses políticos competitivos.
tructuras e incentivos para una carrera profesional muni- Ello, a su vez, genera una falta de iniciativa dentro de los de-
cipal, un deficiente sistema para asegurar el mantenimiento partamentos funcionales, que no cuentan con planes de ac-
de la nueva infraestructura, controles ineficaces para las tividades a largo plazo.
compras y el control de inventarios, y una selección inefi- Este estilo de administración altamente personalizado
ciente de inversiones. Por esta razón, el mejoramiento de las también contribuye a generar serios problemas de discon-
prácticas de administración constituye un importante de- tinuidad administrativa. Con frecuencia los nuevos alcaldes
safío para los gobiernos locales de la región. se embarcan en nuevos y prestigiosos proyectos y rechazan
Sorprendentemente, el tema del desarrollo de los recur- la continuación de programas iniciados por sus predeceso-
sos humanos—clave para una mejor administración—ha es- res, simplemente con el fin de dejar su marca en el gobier-
tado ausente del debate sobre el fortalecimiento de los no municipal. Esta falta de continuidad en la formulación
gobiernos locales en América Latina. Con frecuencia se le de políticas entre sucesivas administraciones, que es común
considera un aspecto puramente "técnico", que de alguna incluso cuando pertenecen al mismo partido político, obs-
forma habrá de solucionarse a medida que aumente el mo- taculiza la dirección estratégica en la administración mu-
vimiento hacia la descentralización. Sin embargo, la trans- nicipal. Por el contrario, al hacer virtualmente imposible
ferencia de nuevas competencias y recursos financieros a las una detallada planificación de los gastos, ello estimula un
municipalidades no garantizará un incremento en la efi- punto de vista de muy corto plazo en el gobierno local y un
ciencia o la eficacia de los sistemas de provisión de servicios enfoque de "manejo de crisis" en las decisiones diarias. Se
locales, si no mejoran las prácticas administrativas exis- asigna prioridad a los proyectos de "rápido rendimiento",
tentes. Por el contrario, dado el exceso de personal y la na- porque éstos permiten obtener rápidos dividendos políticos
turaleza ineficiente de las administraciones municipales, promoviendo la inmediata popularidad del alcalde. En un
probablemente solo cree más problemas que los que logre típico período de tres años en sus funciones, se estima que
solucionar, y corre el riesgo de desacreditar a todo el proceso los alcaldes pasan el primer año tratando de comprender los
de descentralización. Los gobiernos locales adolecen de problemas administrativos y municipales, el segundo año
cuatro importantes problemas de administración. empezando a abordar estos problemas, y el tercer año rea-
lizando la campaña electoral para su sucesor. En conse-
Nickson 133
cuencia, el trabajo productivo solo se reduce a uno de los El sistema de personal está sumamente fragmentado.
tres años del mandato. No existe una integración vertical entre los sistemas de per-
En el caso de la municipalidad de Rancagua, en Chile, la sonal de los gobiernos central y locales. El gobierno local
administración municipal se transformó durante el perío- tampoco está unificado horizontalmente entre municipa-
do 1992-96, en gran medida gracias a la introducción de un lidades. En cambio, cada municipalidad tiene su propio
estilo de administración radicalmente abierto. En el pri- sistema de personal. La falta de una integración vertical u
mer día de su gobierno, el nuevo alcalde se dirigió a todos horizontal obstaculiza notablemente la movilidad del per-

los empleados municipales, invitándolos a colaborar acti- sonal de los gobiernos locales, y constituye un importante
vamente en el proceso de decisiones, y a reconocer que factor que impide la introducción de un sistema de carrera.

"todos podemos cometer errores". Contrariamente a la Dentro del sistema de personal de cada municipalidad,
práctica normal, se negó a rodearse de un pequeño grupo también se observa una falta de integración, ya que los
de asesores, práctica que causa resentimiento entre el per- empleados se dividen en dos categorías: los que ocupan car-
sonal permanente que se considera excluido de la toma de gos de confianza y los que ocupan cargos permanentes. El
decisiones. En cambio, se introdujo un estilo transparente personal que ocupa cargos de confianza lo hace a discreción
de administración en equipo, que mejoró notablemente del alcalde, y tales funcionarios deben con frecuencia ofre-
las relaciones con los sindicatos municipales. El alcalde cer su renuncia cuando asume el poder un nuevo alcalde.
también delegó importantes atribuciones a los doce jefes de Los cargos de confianza por lo general incluyen a todos los
departamento, que pasaron a ser responsables del recluta- funcionarios de alto nivel involucrados en el manejo de di-
miento de personal y que regularmente asistían a las reu- nero y la formulación de políticas, como los jefes de de-
niones del consejo. Los jefes de departamento también partamento, y otro tipo de personal como las secretarias
celebraron reuniones semanales regulares, lo que desarrolló privadas. La mayor parte de los cargos de confianza son de-
una nueva confianza entre los departamentos, que tradicio- sempeñados por personal con calificaciones profesionales,
nalmente habían mantenido relaciones muy conflictivas. y relativamente pocos se encuentran entre los funcionarios
También garantizó la eficacia de las comisiones interde- permanentes. La vasta mayoría de los empleados munici-
partamentales que se establecieron para resolver complejos pales son permanentes y ocupan lo que inapropiadamen-
aspectos como el control del tránsito, la construcción de un te se denominan "cargos de carrera". Estos cargos por lo
nuevo vertedero y la promoción de las inversiones (Valen- general tienen un grado sorprendentemente alto de esta-
zuela, 1996). bilidad, ya sea en virtud de las leyes laborales generales o
como resultado de contratos celebrados con los sindicatos
Inexistencia de la carrera administrativa a nivel municipal que representan a los trabajadores municipales. En casi
La ausencia de un sistema adecuado de carrera constituye todos los países la carrera municipal por lo general termi-
una notable característica de los gobiernos locales de Amé- na en el nivel de jefe de departamento, ya que los cargos por
rica Latina, que la distingue de sus contrapartes de muchos encima de éste son cargos de confianza.
otros países. En la mayor parte de los países latinoamerica- El sistema de cargos de confianza ha sido ampliamente
nos, los estatutos administrativos y las reglamentaciones criticado por la discontinuidad y la falta de "memoria ins-
municipales contienen los ingredientes básicos de un sis- titucional" que crea dentro de la administración de los go-
tema de carrera municipal, como un régimen competitivo biernos locales, así como por la forma altamente visible de
de reclutamiento, un régimen de clasificación de cargos y clientelismo de la cual deriva. No obstante, la práctica tiene
un sistema de remuneraciones y bonificaciones. Pero en la algunas características positivas que con frecuencia no se
práctica estas disposiciones legales que garantizan un sis- tienen en cuenta.
tema de personal transparente y responsable son raramente • A diferencia de la rigidez de los nombramientos
puestas en práctica por la amplia prevalencia del cliente- permanentes, los nombramientos en cargos de confianza
lismo. El empleo municipal no es considerado como un son extremadamente flexibles y quienes no cumplen ade-
insumo requerido para producir un servicio para la comu- cuadamente sus funciones pueden ser fácilmente despedi-
nidad local. Por el contrario, el empleo municipal es con- dos por el alcalde. Aunque abiertamente no están nom-
siderado como un producto en sí mismo: una justa recom- brados por sus méritos, en las principales municipalidades
pensa por favores prestados o a prestarse. El clientelismo de la región quienes ocupan los cargos de confianza deben
asegura que los sistemas de personal de los gobiernos loca- hacerlo en forma adecuada, ya que corren el riesgo de per-
les sean débiles y altamente fragmentados en toda la región. der el respaldo de su patrocinador.
134 Gobernabilidad
• La rápida rotación de los funcionarios de alto nivel Políticas de reclutamiento y promoción no transparentes
entre los cargos municipales de confianza y otros cargos de A pesar de las disposiciones legales que establecen un sis-
los sectores público y privado es cada vez más común en tema de reclutamiento basado en los méritos, los vínculos
México, Brasil y Argentina, aunque aún no lo es tanto en familiares y políticos conservan una importante influencia
los países más pequeños de la región. Cuando el personal en la selección de todos los cargos municipales. Los cargos
es eliminado de los puestos de confianza por los nuevos vacantes raramente se anuncian y los intentos por intro-
alcaldes, con frecuencia suele ser reemplazado por profe- ducir un reclutamiento mediante exámenes competitivos se

sionales experimentados que provienen de otras organiza- han visto obstaculizados por el reclutamiento de personal

ciones del sector público. Esta "circulación de élites" reduce "temporario" que posteriormente es transferido a cargos
la pérdida de talento gerencial en los gobiernos locales. permanentes. Aún cuando el reclutamiento se realiza me-
También tiene la ventaja de reducir el aislamiento de la ad- diante competencia abierta, las consideraciones clientelís-
ministración de los gobiernos locales al exponerla a ideas tas con frecuencia continúan desempeñando un papel en
nuevas que provienen desde afuera. la decisión final, ocultando de esta manera la continuación
• Las nuevas administraciones en las principales muni- de las prácticas tradicionales de clientelismo. La sutil ma-
cipalidades de Brasil y México no reemplazan necesaria- nipulación de las prácticas basadas en el mérito con el ob-
mente a quienes ocupan cargos de confianza, y en general jeto de disfrazar el clientelismo también se observa en las
se solicita que continúen en sus cargos quienes ocupan promociones. Por lo general, los criterios de promoción
cargos técnicos. Esta creciente tendencia a conservar al per- están definidos en forma rígida y se basan principalmente
sonal técnico de una administración a otra constituye una en el tiempo de servicio y las calificaciones educacionales
señal de la gradual introducción de estabilidad en el empleo más bien que en el rendimiento en el trabajo. Aunque en
para el personal profesional de alto nivel de los gobiernos muchas municipalidades se han introducido formas ele-
locales. En la medida en que aumente la complejidad de la mentales de evaluación del personal regular, la relación
administración municipal, es muy probable que esta ten- entre patrón y cliente que existe entre el funcionarios que
dencia aumente. prepara la evaluación y el funcionario objeto de la misma,
• En algunos países existe un considerable intercambio por lo general impide una evaluación significativa del
entre dos tipos de funcionarios municipales, en el que el rendimiento.
personal permanente de mayor nivel se "promueve" tem- El exceso de personal constituye una importante conse-
porariamente a cargos de confianza, con el derecho de re- cuencia de las prácticas clientelistas de reclutamiento en los
gresar a su antiguo cargo. Ello contribuye a superar la gobiernos locales. Incluso en las municipalidades más gran-
pérdida de memoria institucional asociada con el sistema de des de la región, el nivel de personal es elevado en compa-
cargos de confianza, y constituye un factor de integración ración con los estándares internacionales, especialmente
dentro del sistema bifurcado de personal. considerando la gama relativamente limitada de servicios
Por ejemplo, el nuevo código municipal sancionado en que proveen en la actualidad. Los estudios recientes de mu-
Chile en 1992 introdujo el cargo de administrador muni- nicipalidades con poblaciones de más de 100.000 habitan-
cipal. Los candidatos para este cargo, que son seleccionados tes en Brasil y México revelan relaciones de 24 habitantes
mediante competencia abierta, deben satisfacer criterios y de 100 habitantes por empleado municipal respectiva-
básicos en cuanto a su calificación profesional. Mantenién- mente, y las municipalidades situadas dentro de las zonas
dose fuera del personal permanente de la municipalidad y metropolitanas de Buenos Aires mostraban relaciones de
de los cargos de confianza del alcalde, el administrador de- 280 habitantes por empleado municipal en 1988. Chile es
pende directamente de éste. De acuerdo con este arreglo, el el único país de la región en el que se han establecido lí-
administrador tiene responsabilidades en cuanto a la ad- mites al nivel del personal municipal en relación con el ta-
ministración general de la municipalidad, aunque el ma- maño de la población, que actualmente es de un empleado
nejo de los intereses políticos es conservado por el alcalde. por cada 500 habitantes.
Este cargo es nuevo en América Latina, y puede comparar- El costo salarial típicamente absorbe más del 80 por
se con el de un "town manager" en los Estados Unidos o el ciento de los gastos municipales totales, dejando muy poco
de un "chief executive" del gobierno local en el Reino para los costos operativos, y virtualmente nada para los
Unido, pero no existen evidencias de que este cargo haya gastos de capital. La norma aceptada en muchos países es
sido creado en otros países de la región. que los ingresos recaudados locamente se reservan en forma
exclusiva para el pago de salarios, dejando los gastos de ca-
Nickson 135
pital dependientes enteramente de las transferencias de real en el trabajo, con frecuencia el personal permanente de
otros niveles superiores de gobierno. No obstante, en algu- menor grado asume una actitud negativa frente a la capa-
nos países se ha intentado controlar el exceso de personal citación, porque percibe que tiene un impacto marginal
a través de coeficientes financieros. En Brasil, los salarios no sobre sus posibilidades de promoción. La limitada capaci-
deben exceder del 65 por ciento del total de los gastos mu- tación que se lleva a cabo para estos grados generalmente
nicipales, la relación entre los niveles mínimo y máximo de es realizada por órganos de adiestramiento municipal fi-
salarios también está fijada por ley, y ningún empleado nanciados por el gobierno central, con frecuencia con el

puede ganar más que el alcalde. En Chile, ninguna muni- apoyo de organismos donantes extranjeros. Esta capacita-
cipalidad puede gastar más del 35 por ciento de su propio ción tiende a ser altamente instrumental. En general se li-

ingreso en pagos salariales (excluidos los maestros y los mita a la enseñanza del derecho municipal (es decir, la
trabajadores de salud). forma de aplicar las normas contenidas en los códigos mu-
nicipales) y en explicar los procedimientos de información
Programas inadecuados de capacitación del gobierno central que deben ser seguidos por los go-
Los métodos de capacitación tradicionalmente utilizados biernos locales, especialmente en materia de preparación de
contribuyen muy poco a la profesionalización de los go- presupuestos y contabilidad municipal. Los métodos de
biernos locales. No existen órganos profesionales en los adiestramiento son altamente tradicionales y basados en la
gobiernos locales (en derecho, contabilidad, ingeniería y ad- instrucción en el aula, con escasa oportunidad de partici-
ministración) que ofrezcan calificaciones que sean recono- pación. Existe una notable ausencia de capacitación basa-
cidas como base para el reclutamiento y la fijación de da en la identificación y la resolución de los problemas
salarios. Gran parte de la capacitación municipal ha servi- reales que enfrentan las municipalidades, y raramente se
do principalmente un propósito político como ejercicio utilizan materiales de estudios de caso derivados del fun-
simbólico de administración "moderna" de personal y no cionamiento de los gobiernos locales. En la mayor parte de
está integrada en los departamentos de personal, que per- los países, los instructores provienen principalmente del
manecen débiles y abrumadoramente orientados hacia los gobierno central, y con frecuencia han tenido poca expe-
aspectos relacionados con la nómina de pagos más bien que riencia en materia de gobiernos locales. Los cursos gene-
con el desarrollo del personal. Típicamente, la capacita- ralmente son muy breves, con escasa planificación y
ción involucra cursos estandarizados para grupos determi- ningún seguimiento. Con frecuencia se repite una serie de
nados dentro de los servicios municipales (contadores, cursos estandarizados en todo el país, sin variaciones que re-
secretarias, etc.). Es muy rara la existencia de un enfoque de flejen las prioridades locales.
"desarrollo institucional" en virtud del cual el contenido de Las iniciativas destinadas a fortalecer el gobierno local
capacitación esté diseñado en respuesta a necesidades es- tradicionalmente han asignado el papel de agente de cam-
pecíficas de la organización. bio exclusivamente a instituciones de propiedad estatal en
Los recursos de capacitación se han concentrado en los vez de organismos elegidos por las propias municipalidades.
niveles más altos de personal, y los beneficiarios han sido Pero como instituciones con voluntad política propia, las
abrumadoramente aquellos funcionarios designados polí- municipalidades aceptan mejor el asesoramiento prove-
ticamente que ocupan cargos de confianza. El contenido de niente de fuentes que ellas mismas han seleccionado o que
la capacitación refleja las aspiraciones de carrera de ese per- perciben como "propias". Un ejemplo es el prestigioso ins-
sonal de asesoramiento, que tiende a pasar solo una parte tituto de capacitación municipal brasileño, el Instituto
relativamente breve de su carrera dentro de los gobiernos Brasileiro de Administrando Municipal (IBAM), que ha desa-
locales. Este adiestramiento se concentra en la actualización rrollado una acción pionera en el campo de la capacitación
de los participantes en aspectos intelectuales de moda, que en materia de gobiernos locales desde su creación en 1952,
van desde la reforma del estado a la cambiante naturaleza y que se ha desarrollado como un centro de excelencia en
de la economía mundial, cuyo contenido guarda poca rela provisión y difusión de métodos de capacitación para las
lación con la realidad de la administración municipal y municipalidades en Brasil y en otros lugares de América La-
que tiene escasa relevancia directa para el gobierno local. tina. A diferencia de sus contrapartes del resto de la región,
En contraste, se destinan pocos recursos al adiestra- el IBAM recibe muy poco financiamiento del gobierno cen-
miento en servicio del personal de nivel inferior y medio. tral, y en cambio obtiene recursos de las municipalidades o
En ausencia de un desarrollo de carrera y debido a que las vende sus servicios a determinadas municipalidades que lo
promociones raramente se relacionan con el rendimiento solicitan. Este enfoque "de mercado" ha asegurado que su
136 Gobernabilidad
producto de capacitación refleje las necesidades que perci- Contraloría proporciona muy pocos lincamientos en ma-
ben las municipalidades. teria de prácticas gerenciales, no realiza análisis compara-
tivos de los gastos municipales y en consecuencia ofrece
Buen gobierno y responsabilidad escasa información sobre la eficiencia de la administración
El buen gobierno constituye actualmente un importante y la eficacia de la prestación de servicios por parte de los go-
tema de discusión acerca del cambiante papel de los gobiernos locales. De manera que a pesar del rápido creci-
biernos locales en América Latina. Ello puede medirse por miento de las transferencias financieras del gobierno central

la mayor preocupación acerca de la responsabilidad de los a los gobiernos locales, la vigilancia de los estándares ac-

gobiernos locales, tanto frente al gobierno central como tuales de provisión de servicios es aún relativamente rara en
frente a los propios ciudadanos. América Latina.
En general no se observa un movimiento en favor de la
Responsabilidad frente al gobierno central vigilancia nacional de los servicios "básicos" provistos por
En la década pasada se ha observado un rápido incremen- los gobiernos locales. Esta ausencia refleja el hecho de que
to en el nivel de las transferencias financieras del gobierno los gobiernos nacionales de América Latina no están aún
central a los gobiernos locales, la mayoría de las cuales fun- comprometidos en favor de la meta de asegurar normas
ciona como una asignación global o de "propósito múlti- universales de provisión de servicios a todos sus ciudadanos
ple" del gobierno central y que generalmente no están en lo que se refiere a determinados servicios públicos como
reservadas para gastos sectoriales específicos. En conse- la educación, la salud pública, la vivienda y el abasteci-
cuencia, se ha incrementado notablemente la discreción miento de agua potable urbana. En consecuencia, las trans-
municipal en la asignación de sus recursos financieros de ferencias financieras no incorporan un mecanismo formal
acuerdo con las prioridades locales. La única limitación a para asegurar un determinado nivel de provisión del servi-
esta discreción es el frecuente requisito de que una parte mí- cio en todas las municipalidades incrementando los recur-
nima de la transferencia debe gastarse en determinados sos locales en las zonas que tienen una capacidad fiscal
servicios. El gobierno local se responsabiliza de la utilización inferior al promedio. En cambio, las fórmulas de transfe-
adecuada de estos recursos transferidos. rencia en general incluyen las consideraciones de equidad
La responsabilidad de los gobiernos locales frente al go- como uno más de varios factores en el sistema de ponde-
bierno central puede fortalecerse a través del mejoramien- ración global. Como resultado, a pesar de su mayor escala
to de las funciones de auditoría externa y la introducción y de su mayor transparencia en los últimos años, las trans-
de un sistema nacional de vigilancia de la provisión de ser- ferencias han tenido un escaso impacto en la disminución
vicios locales, de acuerdo con normas de ejecución conve- de las enormes disparidades en el nivel de la provisión de
nidas a nivel nacional. En la mayor parte de los países, la servicios entre y dentro de las municipalidades.
supervisión financiera de los gobiernos locales está enco- La administración de la educación primaria y secunda-
mendada a la oficina de la Contraloría General, un presti- ria es una responsabilidad municipal en Chile. Las transfe-
gioso órgano que tiene sus orígenes en la tradición rencias financieras para educación efectuadas por el
lusohispánica de derecho administrativo. El objetivo prin- gobierno central a los gobiernos locales adoptan la forma
cipal es invariablemente asegurar la legalidad de los gastos de subsidios específicos para las cuales las municipalidades
y la generación de los ingresos municipales. La ejecución deben preparar cuentas separadas. Estas transferencias se
municipal se evalúa solo en términos de su conformidad basan en cuotas per cápita, sumas fijas por unidad de ser-
con el presupuesto y de la corrección financiera. Ello asume vicio consumido. El sistema de subsidios específicos tiene
la forma de auditorías a priori y a posteriori de las cuentas por objeto asegurar que los servicios identificables sean
municipales, en las que se controla tanto la preparación y provistos de acuerdo con determinadas normas y a un de-
la ejecución de los presupuestos, como la compra de bienes terminado costo. La calidad de la educación se vigila a tra-
y servicios y la venta de activos municipales. vés del sistema de exámenes nacionales, denominado
Esta forma de supervisión financiera es esencialmente re- Sistema de Medición de la Calidad Educativa (SIMCE), que
glamentaria, y el proceso de auditoría raramente involucra anualmente vigila el rendimiento educacional en mate-
técnicas de contabilidad gerencial. Incluso en aquellos máticas y español de los alumnos en sus 4.600 escuelas
países en los cuales se ha registrado recientemente un in- primarias y 1.600 escuelas secundarias. El gobierno central
cremento de las transferencias financieras del gobierno utiliza las comprobaciones como una herramienta de ad-
central—principalmente Bolivia, Chile y Colombia—la ministración destinada a focalizar más adecuadamente las
Nickson 137
transferencias financieras suplementarias que se efectúan a te acerca de los méritos de los distritos electorales locales,
las municipalidades que se encuentran desaventajadas notablemente en Colombia, no han habido reformas adi-
desde el punto de vista educacional. cionales en este sentido en el hemisferio (Nickson, 1995, pá-
gina 64-68).
Responsabilidad frente a los ciudadanos La democracia representativa también puede fortalecer-
Puede procurarse una mayor responsabilidad de las autori- se al nivel local eliminando el desequilibrio de poder entre
dades municipales "hacia abajo" fortaleciendo la naturale- el poder ejecutivo y la legislatura municipal. En la mayor

za representativa y participatoria de la democracia local. parte de los países, el poder del alcalde es muy superior al

del concejo, independientemente de la división formal de
Fortalecimiento de la democracia representativa responsabilidades establecida por la legislación municipal.
En los últimos años, las principales reformas electorales El concejo municipal tiene dos importante funciones:
han fortalecido la democracia representativa al nivel local. ratificar los estatutos municipales (ordenanzas) y los regla-
La más importante de estas reformas incluye la elección di- mentos administrativos internos, (con frecuencia a inicia-
recta de alcaldes, que ahora constituye la norma en toda la tiva del alcalde), y supervisar la administración municipal
región, y la extensión del período de sus mandatos, el re- bajo la autoridad ejecutiva del mismo. El concejo debe
quisito de que los candidatos al cargo de alcalde deben pre- aprobar las principales decisiones financieras propuestas
sentar un plan de acción si son elegidos, y reformas en el por el alcalde, como el presupuesto anual y el programa de
régimen de votación que permiten a los ciudadanos clasi- gastos, y los nuevos impuestos locales. En la práctica, sin
ficar a los candidatos dentro de su mismo partido de acuer- embargo, el control legislativo sobre los aspectos financie-
do con sus propias preferencias y, si lo desean, seleccionar ros se ve notablemente limitado por la ausencia, excepto en
una combinación de candidatos de diferentes partidos. las principales municipalidades brasileñas, de apoyo técni-
Pero aún existen importantes características estructurales co para asesorar al concejo. Con frecuencia el debate se
del sistema electoral de los gobiernos locales que no favo- restringe a la consideración de la legalidad de las propues-
recen al buen gobierno. La más notable de estas caracterís- tas presupuestarias.
ticas es el número muy reducido de concejales, que va de En muchas municipalidades, el poder de la legislatura es
un mínimo de cinco en la mayoría de los países a un má- tan débil que la actividad del concejo con frecuencia se
ximo de solo sesenta en el caso de la municipalidad de limita a aspectos triviales, mientras que los aspectos estra-
Buenos Aires. El limitado número de concejales ha condu- tégicos relacionados con la municipalidad quedan exclusi-
cido a un grave "déficit democrático" y subrepresentación vamente en manos del alcalde. Ello ha contribuido a la
política, especialmente en las municipalidades más grandes imagen pública relativamente deficiente de los concejales
donde la proporción de ciudadanos por concejal típica- municipales en comparación con la del alcalde. La relación
mente oscila entre 20.000 y 80.000. Estas cifras son extre- desigual de poder que existe entre el ejecutivo y la legisla-
madamente elevadas en comparación con los estándares tura se refleja en el comportamiento de los concejales. En
internacionales. Las municipalidades europeas y nortea- vista de la relativa debilidad del concejo y de la prevalencia
mericanas tiene una proporción mucho menor de ciuda- del clientelismo, el poder de los concejales con frecuencia
danos por concejal (Francia, 110; Suecia, 270; Alemania, deriva principalmente de su papel como intermediarios
400; Estados Unidos, 490; España, 602; Japón, 1.600; Reino entre el alcalde y los grupos de poder. Su prestigio depen-
Unido, 1.800). El número muy reducido de concejales en las de de su capacidad para canalizar los intereses de tales gru-
grandes ciudades de América Latina, cuando se combina pos y de su capacidad para obtener favores del alcalde.
con el sistema de elegir concejales sin representación espe- En marzo de 1990, la elección de la coalición del Frente
cífica, de acuerdo con el sistema de representación propor- Amplio en la municipalidad de Montevideo condujo a una
cional de d'Hondt, reduce notablemente la responsabilidad importante iniciativa en materia de participación ciudada-
de los funcionarios elegidos frente a los ciudadanos locales. na. La desconcentración administrativa de los servicios mu-
La única excepción es Panamá, donde se practica un siste- nicipales se llevó a cabo mediante la creación de 18 oficinas
ma basado en distritos electorales submunicipales, y Vene- vecinales, conocidas como "centros comunales zonales
zuela, donde la reforma de 1992 introdujo un sistema mixto (CCZ)", cada una de las cuales contaba con un coordinador
en el cual las dos terceras partes de los concejales son ele- zonal designado por el alcalde. De los 10.000 empleados de
gidos en base a los distritos y la tercera parte restante de la Intendencia Municipal de Montevideo, una décima parte
acuerdo con listas de partidos. A pesar del acalorado deba- trabaja ahora desde las CCZ. Las funciones que han sido
138 Gobernabilidad
desconcentradas a nivel zonal incluyen el mantenimiento a las municipalidades a realizar consultas directamente con
del alumbrado público, las guarderías infantiles, el abaste- las organizaciones ciudadanas y con el público en general
cimiento de leche a las escuelas primarias, y los parques y a través de reuniones públicas periódicas, cabildos abiertos.
jardines. Debido a problemas de organización, el barrido de Pero en los años noventa comenzó a surgir una brecha
las calles aún no ha sido desconcentrado. Después de un entre la retórica y la realidad de la participación ciudadana
amplio proceso de consultas, a través de "Montevideo en en los gobiernos locales latinoamericanos y por lo general
Foro I" en julio de 1993, el concejo departamental aprobó el nivel real de participación no es superior al que puede en-

una medida radical destinada a establecer órganos ejecuti- contrarse en otras regiones del mundo con niveles de vida

vos y legislativos consultivos al nivel submunicipal. En comparables. La falta de continuidad se convirtió en una ca-
cada zona se designaron comisiones delegadas, cuya com- racterística notable de las iniciativas de participación
posición política refleja la del concejo departamental (es ciudadana. Con frecuencia, la movilización se basó en de-
decir, tres miembros de la coalición gobernante, y uno de mandas específicas, y una vez que estas fueron satisfechas,
cada uno de los partidos de oposición). También hay 18 la participación tendió a disminuir. En muchos países, la
concejos vecinales elegidos directamente, integrados por 25 transferencia de activistas locales de las ONG que pasaron
a 40 personas. En la jurisdicción de la Intendencia Muni- a ocupar posiciones en el gobierno, en muchos casos al
cipal de Montevideo existen actualmente 92 concejales ve- nivel municipal, provocó una crisis de liderazgo y de di-
cinales. En diciembre de 1994 el Frente Amplio fue rección en las organizaciones comunitarias.
reelegido por otro período de cinco años. En septiembre de La mayor parte de los ejemplos de participación ciuda-
1996 la Intendencia Municipal de Montevideo llevó a cabo dana parecen haber tenido lugar a iniciativa personal del
una segunda consulta pública, "Montevideo Foro II", en alcalde, cuyo papel de facilitador mostraba muchas defi-
todas las zonas, que culminó en una reunión de toda la ciu- ciencias. Este papel fomentaba una red de relaciones indi-
dad que se realizó el 12 de octubre, en la cual se transmi- viduales entre los dirigentes vecinales y el alcalde, margi-
tieron las demandas vecinales sobre la planificación del nando en el proceso a los concejales y a la mayor parte de
desarrollo de la ciudad para el siglo XXI. Los temas abarca- los miembros de los grupos comunitarios. En muy pocos
ron política social, vivienda y medio ambiente, y servicios casos tales iniciativas se institucionalizaron, a raíz de que no
públicos. El programa de descentralización submunicipal se modificaron los procesos administrativos y de toma de
que se lleva a cabo en Montevideo desde 1990 es el más am- decisiones. La extrema dependencia con respecto al apoyo
plio de América Latina. Si bien aún es restringido el núme- político desde arriba hizo que su continuidad se viese difi-
ro de servicios que se han desconcentrado al nivel vecinal, cultada. Como dependían de la buena voluntad del alcalde,
las nuevas oficinas vecinales y las comisiones vecinales han en donde existía la prohibición de la reelección de los alcal-
impulsado la participación ciudadana en el gobierno local des, con frecuencia las iniciativas se interrumpían al desapa-
en una escala desconocida en otras partes del hemisferio, recer ese apoyo. De igual forma, a pesar del poder de convo-
quizá con la excepción de Brasil. car plebiscitos y referendos y de celebrar cabildos abiertos,
estos mecanismos—vocales—de participación ciudadana
Fortalecimiento de la democracia participativa han sido raramente utilizados con efectividad en la práctica.
Después del surgimiento de la organización comunitaria en Sin embargo, en las ciudades más grandes, la democra-
oposición a los regímenes militares durante los años ochen- tización trajo consigo la introducción de nuevos meca-
ta, los gobiernos civiles recién establecidos en la región nismos de consulta ciudadana en la formulación de políti-
consideraron inicialmente a la participación ciudadana cas a nivel submunicipal. Las juntas administrativas locales
como un ingrediente esencial para el fortalecimiento de las creadas en Colombia en 1986, la red de juntas locales cre-
perspectivas de la democracia a largo plazo a través de me- ada en la Municipalidad de San Pablo a fines de los años
canismos de diálogo y de formación de consenso al nivel ochenta, y los consejos vecinales establecidos en Monte-
municipal. Los esfuerzos del gobierno central por estimu- video en 1993, constituyen notables ejemplos de estos
lar la participación ciudadana se llevaron a cabo principal- mecanismos. Con frecuencia, tales mecanismos adoptaron
mente a través de revisiones en la legislación de los la forma de iniciativas políticas destinadas a fortalecer la
gobiernos locales que estimulaban a las municipalidades a participación ciudadana en el proceso de formulación de
otorgar reconocimiento oficial a las organizaciones comu- políticas de los gobiernos locales pero, con la notable ex-
nitarias, realizar referendos y plebiscitos locales, y aceptar cepción del "orc.am.ento participativo"—en la municipali-
las iniciativas locales. En muchos países también se obligó dad de Porto Alegre, Brasil, la mayor parte de estas inicia-
Nickson 139
tivas estuvo motivada principalmente por consideraciones REFERENCIAS

gerenciales. Como tales, procuraron asegurar una presta-
ción más efectiva de servicios municipales a través de es- Nickson, R.A. 1995. Local Government in Latín América.
tructuras desconcentradas. Por lo general, el papel de las Lynne Rienner, Boulder, Colorado.
comisiones submunicipales se limitaba al asesoramiento,
con limitadas atribuciones para formular políticas, y rara- . 1997. The Public-Private Mix in Urban Water
mente operaban con un presupuesto propio. Supply. International Review of Administrative

El proceso de descentralización que está llevándose a Sciences, Vol. 63, No. 2.
cabo en Bolivia desde mediados de 1994 proporciona un

importante modelo de participación comunitaria en el go- Valenzuela, E. 1996. Rancagua, la fecundidad de un
bierno Local. Hasta entonces, Bolivia era el único país de gobierno municipal. Fundación Friedrich Ebert.
América latina en el que la mayor parte del país no conta- Santiago, Chile.
ba con un sistema de gobiernos locales. Ello afectaba prin-
cipalmente a las zonas rurales, en las que, en consecuencia, WASTE, ACEPESA, IPES. 1996. "Case Study: Regional
la mayor parte de la población indígena pobre carecía de Overview—Latin America", UMP/SDC Collaborative
voz en el nivel local. La falta de servicios básicos en tales Programme on Micro-enterprises' Involvement in
zonas era un reflejo de esta falta de representación política. Municipal Solid Waste Management in Developing
La Ley de Participación Popular de junio de 1994 extendió Countries. Cairo, octubre.
el gobierno local en todo el país, transfirió a los gobiernos
locales nuevas responsabilidades en materia de manteni-
miento y construcción de infraestructura educacional y de
salud, y proporcionó a las municipalidades financiamien-
to adecuado a través de un mecanismo transparente para
compartir recursos con el gobierno central. La ley también
otorgaba reconocimiento oficial a las organizaciones co-
munitarias tradicionales, conocidas como Organizaciones
Territoriales de Base (OTB). Para mediados de 1996, se ha-
bían reconocido 13,000 OTB, de las cuales 10,400 eran co-
munidades campesinas. De acuerdo con el nuevo sistema,
las OTB han adquirido un significativo papel de supervisión
en el gobierno local, característica que es única en Améri-
ca Latina. Cada municipalidad cuenta con un Comité de
Vigilancia integrado normalmente por siete personas. Estas
personas son elegidas por la OTB, y su función es vigilar la
utilización de los recursos transferidos desde el gobierno
central. El nuevo sistema también está afectando la com-
posición social de los funcionarios elegidos localmente. A
diferencia de lo que ocurría en el pasado, en las elecciones
municipales de diciembre de 1995—las primeras celebradas
desde la promulgación de la nueva ley—430 de los 1.600
concejales municipales elegidos eran indígenas o cam-
pesinos. Las nuevas reformas han encontrado algunos pro-
blemas. No existe una definición clara acerca de las
atribuciones de los comités de vigilancia y los concejos
municipales, y la acusaciones de uso indebido de fondos
pueden interrumpir las transferencias del gobierno central
a las municipalidades. A pesar de estos problemas iniciales,
existe un abrumador consenso político sobre la necesidad
de estas reformas.

141
La competencia como antídoto

contra la corrupción
Ronald MacLean1

E
l proceso de participación ciudadana se reinició en
Bolivia a partir de 1985, cuando se reanudó la elección
Las reformas de tercera generación o reformas estructu-
rales, han empezado a llevarse a cabo en Bolivia mediante
democrática de alcaldes. En Bolivia han habido dos gene- la reforma constitucional. La Ley de Participación Popular
raciones de reformas y se está empezando una tercera. Las merece destacarse por tener un carácter innovador. La par-
primeras son reformas institucionales y de ajuste macroe- ticipación de la sociedad civil, que se observó en forma es-
conómico, y la tercera corresponde a las reformas estruc- pontánea durante los gobiernos militares o en una serie de
turales. Las primeras coincidieron con las medidas de organizaciones tradicionales indígenas—aymara, quechua,
política macroeconómica. Los países buscan, ante todo, el etc.—ahora han sido reconocidas por la ley. Anteriormen-
equilibrio fiscal con un mejor uso de los recursos disponi- te esta participación estaba al margen de la legalidad, pero
bles, optimización de los recursos humanos y eficiencia en ahora se traduce en un nuevo pacto social que denomina-
los sistemas y servicios locales. Estas reformas eran absolu- mos de mercado.
tamente necesarias porque en el año 1985 el país recién
salía de una hiperinflación del 24.000 por ciento anual. La La corrupción
situación se caracterizaba por la erosión de la base imposi- El problema de la corrupción es un problema sistémico. La
tiva, los municipios populistas llevaron a las ciudades a tradición autoritaria que proviene de la colonia, de los go-
grandes déficit financieros y a un hipercrecimiento del em- biernos de la primera república, y de los gobiernos milita-
pleo. El municipio de La Paz, por ejemplo, tenía 5200 fun- res, ha asignado un gran énfasis a la concentración del
cionarios en aquel entonces, mientras que hoy día tiene poder y al autoritarismo. Esa tradición autoritaria persiste
alrededor de 2000. en nuestros países y es uno de los problemas que se procu-
Esta primera generación de reformas era necesaria para ra combatir a través de las reformas. El ejercicio del poder
estabilizar la economía del municipio. Sin embargo, las au- a través del dictador, el presidente, el "uno" sobre los
toridades se dieron cuenta de que las reformas macroeco- demás, ha dado como consecuencia un marco jurídico y
nómicas aisladas no eran suficientes para estabilizar los una serie de normas y de formas de organización que han
países de la región. Hacían falta reformas institucionales ido justificando y tomando funcional el autoritarismo. En
para combatir la corrupción. El problema fundamental para los países latinoamericanos se observan muchos casos en
la gobernabilidad o la eficiencia en la provisión de servicios los que, por ejemplo, en las licitaciones públicas se siguen
es fundamentalmente un problema que genéricamente lla- todos y cada uno de los pasos. Son impecables, legalmen-
mamos corrupción. Las reformas institucionales introducen te incuestionables, pero sabemos que existe un proceso de
la competencia como concepto central de la modernización colusión. Existe un proceso de corrupción admitido por
del municipio: la delegación al sector privado de muchas de las leyes.
las funciones municipales, la descentralización de muchas La utilización de los medios públicos para obtener bene-
otras, el otorgamiento de concesiones al sector privado y la ficios privados constituye uno de los problemas más ex-
privatización. tendidos en nuestras instituciones públicas, no solamente
en América Latina. Robert Klitgaard ha popularizado un
1
Ex-Alcalde de la Municipalidad de La Paz. modelo que surge del análisis de la organización: el princi-
142 Gobernabilidad
pal, el agente y el cliente, que ayuda a explicar el problema tificado. Se ha simplificado el proceso de obtener un per-
de la corrupción. Este modelo nos permite comprender miso, que previamente requería un sinnúmero de trámites
mejor que el Estado como concepto necesita un agente, que por causa de la excesiva regulación. En la actualidad, los ar-
es el gobierno o sus diferentes instituciones, para cumplir quitectos certificados pueden extender el permiso directa-
sus funciones de gobernar y de proveer servicios. El clien- mente, enviando una copia al municipio y éste, mediante
te, que es el ciudadano, es quien recibe esos servicios. Pero un sistema de sorteo, efectúa la revisión. Los problemas en
lo que sucede por lo general es que el agente muchas veces los certificados no son responsabilidad del cliente sino del

entra en colusión o en acuerdo y en arreglos con el cliente arquitecto. Con esto se ha introducido la competencia para

contra el principal, que es el Estado. Este es el caso, por resolver un problema que era crónica en nuestras ciudades.
ejemplo del pago de impuestos, en que un agente munici- Para limitar la discrecionalidad es preciso contar con re-
pal se acerca y negocia con él un impuesto que es más con- glas conocidas y claras. Completar los trámites en las insti-
veniente al ciudadano. En este esquema, el ciudadano tuciones públicas es como entrar en una caja negra (black
paga menos dinero por la tasación de su casa, por ejemplo, box) en la que no se sabe qué pasa adentro ni qué sale de
y en cambio recibe una comisión o una "coima". ¿Por qué ella. En La Paz se ha elaborado un Manual del Paceño que
sucede ésto? Por lo general este agente tiene un poder mo- ha servido para organizar el municipio, pero que a la misma
nopólico, es capaz de tomar decisiones en forma discrecio- vez, se ha convertido en un documento al alcance de la po-
nal. Puede decidir si sube o baja los impuestos, si arregla o blación, lo cual limita la discrecionalidad de los funciona-
aplica las normas, etc. Hay una absoluta falta de transpa- rios públicos. El manual establece lo que se puede y lo que
rencia en estas transacciones que representan la definición no se puede hacer. Para ello, los departamentos municipa-
más clara de la corrupción. les anotaron los tipos de trámites, los pasos requeridos y su
La corrupción se caracteriza por tres elementos: 1) el mo- costo con el fin de crear un manual en el que están citados
nopolio en las decisiones, 2) la discrecionalidad y 3) la falta todos los trámites que deben hacerse, dónde se llevan a
de transparencia o responsabilización. Para combatirla es cabo, cuántos pasos deben cumplirse, quiénes son los res-
preciso aplicar reformas sistémicas, efectuar ajustes que ponsables y cuánto realmente cuestan.
cambian las formas de organización de las instituciones. Pasando al tema de la transparencia, responsabilización
Significa romper los monopolios de decisión, reducir la dis- o rendición de cuentas, es conveniente destacar una inno-
crecionalidad, aumentar la transparencia e introducir la vación de la Ley de Participación Popular. Se trata de los co-
competencia como lógica de organización, además de reglas mités de vigilancia que surgen de las organizaciones
conocidas y claras. tradicionales territoriales de base. Estos vecinos organizados
Los permisos para iniciar una construcción son un buen tienen ya, por ley, la facultad de pedir la rendición de cuen-
ejemplo de la forma en que funciona la corrupción en La tas y de participar en la toma de decisiones.
Paz. El proceso de obtención de un permiso era una tarea Brevemente, menciono otro ejemplo que surgió cuando
difícil, que involucraba largas colas y esperas ya que si se tra- el municipio decidió hacer una nueva evaluación de los pre-
taba de edificios o construcciones importantes se producí- dios municipales, que constituye la principal fuente de re-
an grandes fricciones en las transacciones entre el cliente y cursos. Una legión de funcionarios públicos estaban listos
el agente. El reglamento o manual de construcciones, el a salir a las calles para evaluar las casas de los vecinos. Ob-
USPA (uso de suelos y patrones de asentamiento) era una es- viamente, esa evaluación involucraba transacciones mono-
pecie de biblia en la edad media, un documento secreto y pólicas entre el agente, los funcionarios y los vecinos, que
solamente abierto a los iniciados o conocido por los fun- debían ponerse de acuerdo sobre el valor de sus casas. El
cionarios del municipio. concepto del autovalúo fue introducido en 1987, partien-
Para combatir la corrupción en el sector de la construc- do del hecho de que los ciudadanos son gente honesta que
ción, utilizamos el concepto de los certifica public accoun- se hallarían en mejor situación para determinar el valor real
tants en los Estados Unidos y lo aplicamos a los arquitectos, de sus propiedades. Se ha procedido así y los ingresos mu-
creando profesionales independientes que llevan adelante nicipales se incrementaron diez veces en comparación con
una función de gobierno. Una gran cantidad de arquitectos las evaluaciones tradicionales realizadas por los funciona-
e ingenieros jóvenes desempleados ahora han sido habili- rios municipales. Utilizamos un pequeño truco, es verdad.
tados y registrados en los municipios. Se les ha impartido Si las autoevaluaciones eran muy bajas, el municipio de-
un curso sobre el USPA, se les ha pedido una garantía y se claró que se quedaría con las propiedades o se las compra-
los ha licenciado para que ellos puedan extender este cer- ría, cosa que legalmente no se podía hacer. Sin embargo,
MacLean 143
sirvió para que la gente se preocupara un poco y evaluara lares anuales por habitante. Es poco lo que puede hacerse
correctamente sus casas. El sistema fue realmente un éxito, con estos escasos recursos. Además, la demanda social acu-
después desvirtuado, porque entró la burocracia a hacer mulada, en una ciudad con años de tradición de pobreza,
una especie de reliquidación o una liquidación previa en la era algo imposible de administrar y por lo tanto de gober-
que nuevamente se ha empezado a filtrar la corrupción. nar. Con el nuevo ordenamiento, en que los ciudadanos
participan activamente, pero por ley, y definen el 50 por
Ampliando la participación ciento del presupuesto de inversiones, ahora eligen y asig-
La responsabilidad compartida, esta ampliación de la par- nan prioridad a los proyectos en sus respectivas zonas.

ticipación ciudadana, se produce por la delegación al sec- Tienen que concertar y ponerse de acuerdo en barrios com-

tor privado de una serie de funciones municipales y pletos o en unidades vecinales completas. La tarea de go-
también por una transferencia al ciudadano de otras fun- bernar se vuelve enormemente liviana, más fácil y más
ciones en forma de privatizaciones, concesiones y capitali- justa. Lo que se ha hecho en Bolivia es transformar la rela-
zaciones. También se produce una microdelegación al nivel ción vertical Estado-ciudadano, en una relación horizontal
de los individuos, en la que el ciudadano mismo toma de- mediante el fortalecimiento del ciudadano.
cisiones o el profesional independiente empieza a asumir ¿Qué ha sucedido en este proceso de ir avanzando en la
funciones del municipio. participación popular, ampliando los espacios de libertad
económica y expresión pública y usando la competencia
Las reformas de tercera generación como un antídoto contra la corrupción? Los políticos pue-
Las reformas de tercera generación se pueden caracterizar den desempeñar un papel positivo y dinamizador en este
como "un nuevo pacto social" o un pacto social de merca- nuevo esquema o pueden desempeñar un papel que res-
do. En la tradición autoritaria de nuestros países, en la que tringe la participación y que, por ende, es proclive a la ma-
el que gana, gana todo y el que pierde, pierde todo—tanto nipulación y a la corrupción. La elección de alcaldes y
en los extremos fascistas como socialistas—han quedado re- concejales ya se ha convertido en una práctica corriente a
sabios de que unos ganan y otros pierden. Pero aquí entra partir de 1985. Hay una amplia participación electoral y por
el equilibrio como paradigma de la organización política. lo tanto una mayor participación de la sociedad en las de-
Los países se han incorporado y se han asimilado al con- cisiones del poder político. Sin embargo, también existen
cepto de la economía del mercado, o más bien al concepto mecanismos legales que pueden restringir la participación.
del sistema del mercado. Es decir, en vez de ganar o perder, Los actores políticos pueden tomar de la población las atri-
de imponer en vez de tener el criterio autoritario tradicio- buciones que les otorga normalmente la constitución, o
nal, entramos al criterio democrático de que tenemos una pueden ejercer su poder de intermediación limitando su
responsabilidad común en el sistema, porque todos forma- participación y, en muchos casos, distorsionando el sistema.
mos parte del mismo: los de arriba, los de abajo, los que
ganan y los que pierden. El cartel de la corrupción
El funcionamiento del mercado político para regular la En el pasado se realizaban elecciones municipales cada dos
oferta y la demanda social y para asignar recursos de poder años mediante una consulta a la población, a través del
es la llamada "revolución silenciosa". Con la ley de parti- voto popular, para renovar las autoridades políticas. Hoy el
cipación popular, entre otras en Solivia, se está dando lugar plazo se ha ampliado constitucionalmente a cinco años,
a una verdadera redistribución del poder que se realiza en pero con una discrecionalidad anual. Esto da origen a la
forma pacífica. Potenciar al ciudadano y a la sociedad civil, corrupción ya que nuevamente restringe la elección de los
vis-á-vis al Estado, es el viejo concepto de empowerment, que alcaldes a un grupo muy reducido de actores. El resultado
proviene en cierta forma del concepto del mercado en el es lo que la prensa denomina "el cartel de los concejales"
que existe la soberanía del consumidor y éste debe realizar porque con el número mágico de 7 se puede cambiar un al-
un esfuerzo para ejercitar una función dentro de la oferta calde y elegirse a uno de ellos mismos, ante sí y por sí,
y la demanda, en este caso, impulsando la demanda social. como nuevo alcalde, sin ninguna referencia a la consulta
Esta revolución silenciosa, que consiste en la redistribu- popular.
ción del poder político y el ordenamiento de la demanda En la nueva consulta popular sólo pueden elegirse como
social, es un factor clave para mejorar la gobernabilidad. La alcalde uno de los dos concejales que hayan tenido mayor
Paz y sus alrededores cuentan con casi un millón y medio votación. En la consulta de segunda vuelta que se realiza
de habitantes y un presupuesto para inversiones de 20 dó- después del primer año de gestión del alcalde, ya no existe
144 Gobernabilidad
esa restricción, y teóricamente el concejal de menor vota- tación de la discrecionalidad, el incremento de la trans-
ción también puede ser elegido alcalde, siempre que logre parencia y la responsabilización son fundamentales no so-
el apoyo de este número clave de siete concejales, legal o lamente para combatir la corrupción, sino como una
ilegalmente. Es una "censura constructiva" porque simul- estrategia de modernización del municipio. Es decir, cuan-
táneamente se elige entre los concejales para ejercer el do los alcaldes son elegidos, entre los problemas que en-
cargo hasta el término del período respectivo. Este proce- cuentran está la corrupción. Sin embargo, su solución se
dimiento no puede repetirse hasta después de cumplido un posterga. Pero si se adopta la lucha contra la corrupción

año del cambio de un alcalde, ni tampoco en el último año como una estrategia de la modernización, se realiza el cam-

de la gestión municipal. En la práctica, esto significa que en bio sistémico que se necesita. Se incrementa la competen-
un período de 5 años podemos tener cuatro alcaldes, cia, se anula el monopolio y se buscan medidas para poner
porque no existe ninguna reglamentación que limite la en claro las reglas del juego y dar transparencia al sistema.
discrecionalidad. A la vez, esta estrategia se traduce en procesos de privati-
Estos procedimientos electorales ponen de relieve que la zación, de concesiones, o en la inclusión de profesionales
competencia, la eliminación de los monopolios, la limi- independientes en la gestión de gobierno.
145
Gestión municipal
Roberto Samayoa1

E l papel de las municipalidades como ejecutoras de tare-
as de menor importancia decididas por un gobierno
Es cada vez mayor el número de municipalidades gober-
nadas por partidos de oposición, incluso en las ciudades
central, está cambiando radicalmente en América Latina. principales. (México, Lima, Quito, y Porto Alegre son sólo
Después de dos décadas de discusiones y pequeños avances, algunos ejemplos). También es cada vez mayor el número
a fines de los años ochenta se inició en varios países de la y el vigor de las organizaciones de alcaldes y de municipali-
región una serie de cambios sustanciales en la distribución dades, a nivel regional, nacional e internacional. Las muni-
de responsabilidades y atribuciones entre los diferentes nicipalidades de América Latina atraviesan un período en el
veles de gobierno (central, regional y local). que además de cumplir sus funciones de gobierno local,
Dentro de esta nueva distribución, se han llevado a cabo deben participar en la redefinición e su papel dentro del
diversas reformas legales que han ampliado la autonomía Estado.
política, el alcance de las funciones, y el poder de decisión En cuanto a la ampliación del alcance de la gestión mu-
de los gobiernos locales en cuanto a la captación y la utili- nicipal, los gobiernos locales en muchos casos asumen con
zación de recursos, especialmente los encaminados a pres- éxito el liderazgo en funciones como la promoción del de-
tar servicios sociales y de infraestructura. En Colombia sarrollo económico local, el liderazgo en la integración so-
(1988) y Venezuela (1989) se realizaron por primera vez en cial y la protección y el mejoramiento de las condiciones
este siglo, elecciones democráticas de alcaldes. En estos pa- ambientales, que tradicionalmente han estado fuera de su
íses, así como Brasil, Chile y Perú, se transfirieron compe- ámbito de acción. La gestión municipal, está tornándose
tencias del gobierno central a las municipalidades en lo más integral, abordando los aspectos más importantes para
que se refiere al manejo de los servicios sociales y urbanos la vida y el desarrollo local.
incrementándose su nivel de autonomía. En Bolivia, la Ley Esta redefinición de papeles entre los diferentes niveles
de Participación Popular (1994) estableció una nueva es- de gobierno forma parte de la búsqueda de soluciones para
tructura política y territorial descentralizada. En México los graves y crónicos problemas que enfrentan nuestros pa-
también por primera vez se eligió democráticamente al al- íses, tales como la pobreza y el desempleo, el deficiente
calde del Distrito Federal en 1997. funcionamiento de las ciudades y la falta de acceso de
Al mismo tiempo, en la mayoría de los países que ya re- grandes sectores de la población a servicios sociales y ur-
conocían legalmente la autonomía y el papel del gobierno banos adecuados. Después de décadas, o incluso siglos de
local, las municipalidades avanzaron en el ejercicio de su li- centralismo, en los que no se soluciona los problemas men-
derazgo político y ampliaron el alcance de su autonomía fi- cionados, los gobiernos de la región comenzaron a reco-
nanciera y su capacidad para prestar servicios sociales y de nocer la importancia de las municipalidades como primer
infraestructura, en algunos casos enfrentando la oposición nivel de gobierno, que se encuentran cerca de las necesi-
de otros niveles del gobierno. A pesar de la resistencia al dades y las potencialidades de la población. Sin menosca-
cambio y a la reestructuración del poder político, en los di- bar la validez de este planteamiento, también se reconoce
ferentes niveles del gobierno central en la región latinoa- que la misma práctica centralista, en general ha producido
mericana se aceptó o se promovió la descentralización hacia municipalidades débiles, con insuficiencia de recursos y
las municipalidades como un elemento necesario en la mo- deficiencias en su capacidad técnica y de gestión para en-
dernización del Estado. frentar la situación.
En este sentido, existe amplio consenso en los países de
1
Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. la región acerca de la necesidad de fortalecer las institucio-
146 Gobernabilidad
nes que forman los gobiernos locales. Acompañando a las casos esta participación es buscada por la población insa-
reformas legales que amplían la autonomía, las responsabi- tisfecha por servicios deficientes y en otros casos, es pro-
lidades y las atribuciones de las municipalidades, se plan- movida por entidades estatales que procuran mejorar su
tean dos elementos esenciales para el fortalecimiento mu- efectividad y eficiencia. La empresa privada participa en
nicipal: el desarrollo de su capacidad de gestión financiera, toda la gama de planificación, ejecución y operación de los
técnica y administrativa, y la adecuación de los mecanismos servicios, desde la provisión de agua potable hasta la eli-
de financiamiento incluidos tanto los de transferencias minación de los desechos, incluyendo el transporte y las co-

provenientes del gobierno central como los de obtención y municaciones. Se utilizan diversas formas de asociación

manejo de recursos financieros directamente por las y/o división de funciones entre el gobierno local y las em-
municipalidades. presas, así como de procedimientos de financiamiento,
Paralelamente a la redefinición del papel de las munici- contratación y administración de los servicios.
palidades, está valorándose cada vez más la participación de Al igual que la participación ciudadana, la "privatiza-
la población en el gobierno local. La necesidad de demo- ción" de los servicios públicos en un enfoque relativamen-
cracia en América Latina, unida a la igualmente urgente ne- te reciente, cuya aceptación por los gobiernos aún no está
cesidad de aumentar la efectividad y la eficiencia de la generalizada, que se encuentra en pleno desarrollo. En este
acción del Estado para mejorar las condiciones de vida de sentido, puede decirse que el concepto de gobierno local en
la población, esta tendencia a la participación ciudadana. la región está orientándose a la responsabilidad comparti-
Los extensos y variados ejemplos de obras públicas inade- da entre los diferentes sectores de la población (estatales y
cuadas, subutilizadas y/o mal mantenidas (nuevos edifi- privados) para el ejercicio del gobierno y la provisión de ser-
cios de mercados sin vendedores, hospitales sin médicos, vicios sociales y de infraestructura.
calles deterioradas, etc.,), así como la dimensión de las in- Las tendencias descritas anteriormente hacia la descen-
versiones en infraestructura social que parece no tener el tralización, la autonomía política y financiera para un papel
impacto deseado en las condiciones de vida de la población, de liderazgo en el desarrollo local; y la participación de la
constituyen argumentos tangibles para buscar una partici- población y de la empresa privada, caracterizan la actual
pación activa de los interesados (y afectados) en los pro- fase de transformación de la gestión municipal en Améri-
gramas y proyectos de desarrollo local. ca Latina. Dentro de esta realidad compleja y cambiante, en
En todos los países de la región latinoamericana encon- la gran mayoría de los casos, los alcaldes y los concejos mu-
tramos esfuerzos por incorporar a los diferentes sectores de nicipales deben enfrentar graves problemas y carencias so-
la población en procesos como la asignación de prioridades ciales y económicas, contando con escasos recursos y sin
a las inversiones en infraestructura social, planeación y eje- recetas que conduzcan al éxito.
cución y control de proyectos, administración, operación y En este contexto, se acentúa la importancia de compartir
mantenimiento de servicios. Estos esfuerzos, inicialmente experiencias que puedan facilitar el camino y ofrecer pun-
promovidos por organizaciones comunitarias, en muchos tos de referencia. Dada la amplitud de temas y sectores que
casos con apoyo de agentes externos y ONG, están comen- abarca la gestión municipal, cualquiera de los casos de este
zando a ser asimilados por las municipalidades. documento puede ser de mucha utilidad para el gobierno
En la región se extiende la aplicación de instrumentos local. Como son entre otros, la promoción del desarrollo
como "cabildos abiertos", "mesas de concertación", "plani- económico, el transporte urbano, la renovación de los cas-
ficación participativa", "planeación estratégica urbana", cos urbanos o la prevención de la violencia, el financia-
"microempresas comunitarias de servicios urbanos", "ayuda miento municipal y la protección ambiental. De hecho, la
mutua", "veeduría social", "contraloría social", etc. No obs- mayoría de los casos se ha desarrollado con el liderazgo o
tante lo anterior, la participación de la población en el go- la participación de los gobiernos locales. Otros aspectos,
bierno local, en especial en los procesos de toma de como las relaciones entre los gobiernos locales y el gobier-
decisiones, no es todavía un enfoque generalmente acep- no central, o el desarrollo y la aplicación de técnicas ade-
tado. Las acciones mencionadas son en gran parte esfuer- cuadas a la buena administración interna de las entidades
zos pioneros, en muchos casos experimentales, todavía más municipales, forman parte esencial del buen gobierno local.
cerca de las excepciones que de la regla general. Sin desconocer la gran importancia que tienen todos
De forma espontánea o planificada, en América Latina esos aspectos dentro de la gestión municipal, las experien-
está incrementándose la participación de la empresa pri- cias seleccionadas para este tema de gestión municipal, se
vada en el suministro de servicios urbanos. En algunos centran en las tendencias que caracterizan esta fase de tran-
Samayoa 147
sición, descritas anteriormente, porque enfocan las dife- mejorado notablemente su desempeño financiero. La ciu-
rencias clave, los aspectos que cambian para la construcción dad cuenta con un plan de desarrollo e inversiones "ela-
de la nueva municipalidad latinoamericana. En este senti- borado con la activa participación de la ciudadanía a través
do, los tres casos desarrollados por municipalidades pre- del Consejo Municipal de Planeación". Incorpora la parti-
sentan diferentes ángulos y dimensiones del gobierno local cipación ciudadana en soluciones innovadoras a problemas
como líder, catalizador e integrador de las fuerzas vivas de específicos, tales como la "pavimentación por autogestión"
las ciudades, y muestran factores de éxito como: y la "elección popular de los inspectores de la policía", que

• la visión integral y de largo plazo como punto de par- desempeñan un papel de liderazgo en el desarrollo de las lo-
tida para la definición de estrategias calidades rurales de Valledupar. La municipalidad identifi-

& el liderazgo integrador del gobierno municipal ca además como factores de su éxito, la continuidad en la
• la participación de la población en los procesos de de- gestión, a través de los períodos de gestión de varios alcal-
cisión del gobierno local des; la situación favorable abierta con la nueva ley que per-
• la incorporación del potencial de las empresas privada mite la elección democrática de los alcaldes; y la promoción
• la innovación en la solución de problemas. de una identidad local en la que la cultura y la música de-
En los "presupuestos participad vos" de Porto Alegre en- sempeñan un papel importante en la definición de la es-
contramos a la población de una municipalidad de trategia de desarrollo.
1.290.000 habitantes (en medio de una zona metropolita- Aunque en la redacción de los casos no aparece explíci-
na de 3 millones de habitantes), participando organizada- tamente, en las tres experiencias es fundamental la pre-
mente en la definición del presupuesto de inversión del sencia de los alcaldes como líderes que han asumido su
gobierno local, que asciende a más de 700 millones de dó- responsabilidad al frente del gobierno local como "cosa
lares. La alcaldía de Porto Alegre conceptuó y desarrolló un propia", y que además han desarrollado una actitud inte-
nuevo sistema de funcionamiento para la definición de su gradora en el gobierno local. Del mismo modo, especial-
presupuesto, que actualmente incorpora en diferentes for- mente en los casos de Guatemala y Valledupar, se encuentra
mas a más de 100.000 participantes. De esta forma, se parte "entre bambalinas" la cooperación entre las municipalida-
de una visión integral, que incorpora los problemas, nece- des y los gobiernos centrales en el desarrollo de sus expe-
sidades, condicionantes y potencialidades de los diferentes riencias positivas.
sectores de la población y al mismo tiempo la población se En el proceso de transformación de la gestión municipal,
constituye en evaluadora y vigilante del cumplimiento del es de suma importancia lograr cambios de actitud y mejores
presupuesto. Actualmente más de 17 municipalidades bra- niveles de información y conocimiento entre los actores in-
sileñas están aplicando "presupuestos participativos" basa- volucrados. Esto incluye, además de las municipalidades,
dos en el modelo desarrollado en Porto Alegre. que en este caso tienen el papel protagonice, a las entidades
"Metrópolis 2010", el Plan de Desarrollo Metropolitano del gobierno central, a la empresa privada y a la ciudadanía.
de la Ciudad de Guatemala, muestra el camino seguido por En América Latina existen pocas acciones o programas es-
una municipalidad sin recursos económicos disponibles y tructurados específicamente para esta finalidad. El Instituto
sin bases tecnológicas y de información, para elaborar su Brasileño de Administración Municipal (IBAM) tiene una
plan de desarrollo y realizar actividades de mejoramiento larga y reconocida trayectoria en el fortalecimiento muni-
del medio ambiente, del transporte público, y otras. La cipal en un medio complejo y dinámico como el sector
alianza de la municipalidad con empresas privadas en una público brasileño. En el documento "Desarrollo institucio-
relación ganador-ganador posibilita los recursos necesarios. nal para la descentralización y fortalecimiento de la gestión
Las soluciones innovadoras, tanto en los procesos como en local", el IBAM presenta su visión y propuestas como un
la tecnología, permiten la solución de problemas acumula- complemento valioso para el tema de gestión municipal.
dos durante largo tiempo. La integración de varios sectores En la misma línea, debido al interés que provoca la evo-
de la población en el diseño del plan estimula la aceptación lución reciente en el aprovechamiento del potencial de la
y la colaboración en la ejecución de medidas y acciones. empresa privada, en el trabajo "Participación del sector pri-
La gestión en el municipio de Valledupar muestra una vado en la prestación de servicios urbanos" se presenta un
municipalidad que presenta indicadores de cobertura de análisis que puede resultar de utilidad para la toma de de-
servicios sociales (educación y salud) y acceso a infraes- cisiones de las municipalidades respecto a las formas y me-
tructura y vivienda, claramente superiores a los del resto de canismos principales para efectivizar la participación de la
su región y del total nacional. La municipalidad también ha empresa privada en los servicios urbanos.

149
Democracia y participación popular

Raúl PonV

L a historia de la elaboración y ejecución de los presu-
puestos públicos en el Brasil se caracteriza por graves dis-
torsiones relacionadas con la concentración del poder, el
ticos de participación y el compromiso del gobierno de
llevar a cabo lo que la población decida, son elementos
fundamentales para derribar las barreras burocráticas que
derroche de los recursos, el clientelismo político y la co- separan a la sociedad civil del Estado y para constituir una
rrupción. En Porto Alegre, esta historia cambió hace ocho ciudadanía activa y movilizada. Hoy día, en Porto Alegre,
años, cuando la alcaldía creó un sistema novedoso y revo- los ciudadanos conocen y deciden acerca de los asuntos pú-
lucionario de formulación y ejecución del presupuesto mu- blicos, y de esta manera se transforman cada vez más en su-
nicipal. El nuevo régimen encaró una serie de medidas que jetos de su propio futuro.
crearon o fortalecieron instancias de participación y deli- Esta experiencia también lleva a los ciudadanos a refle-
beración de la comunidad en la gestión fiscal pública, desde xionar, con criterio político, acerca de los límites y las
las políticas sectoriales hasta la elección de directores y insuficiencias de la democracia representativa. En un país
consejos escolares para la red de enseñanza municipal. Con como el Brasil, donde el sistema partidario es frágil, me-
este sistema, denominado presupuesto participativo, la diante el cambio de partido y por el simple incumplimiento
adopción de decisiones concernientes a la recaudación y los de los programas suele profanarse o defraudarse el mandato
gastos públicos no queda circunscripta a los técnicos y los impartido por el voto. La acción directa ejercida por medio
gobernantes. La población, mediante un proceso de deba- del presupuesto participativo, ha resultado sumamente po-
tes y consultas, define el monto de los ingresos y los egre- sitiva para elevar la conciencia y la práctica política de los
sos, y decide dónde se radicarán las inversiones, cuáles son ciudadanos que se adueñan de las informaciones y del con-
las prioridades y cuáles las obras y acciones que ha de em- trol sobre el Estado.
prender el gobierno. Según las encuestas de opinión pública, el 75 por ciento
El presupuesto participativo ha demostrado que la ges- de la población sabe en qué consiste el presupuesto parti-
tión democrática y transparente de los recursos es la mejor cipativo. Miles de personas participan activamente en el
forma de evitar la corrupción y el mal uso de los dineros pú- proceso, por medio de reuniones, asambleas regionales o
blicos. A diferencia de quienes propagan ciertas concep- plenarias temáticas. Hoy día, en el Brasil, por lo menos se-
ciones tecnocráticas, la participación popular ha propiciado tenta municipios están poniendo en práctica el presupues-
un gasto público eficiente cuyos resultados son obras y ac- to participativo, basados en la experiencia de Porto Alegre.
ciones de suma importancia para la población. Desde que
entró en vigencia el régimen del presupuesto participativo, Reseña histórica
los proyectos aprobados en su marco representan inversio- Porto Alegre, capital del estado de Rio Grande do Sul, tiene
nes de más de US$700 millones, principalmente en infra- 1.290.000 habitantes y es el centro de una región metro-
estructura urbana y mejoramiento de las condiciones de politana que cuenta con cerca de 3 millones de habitantes.
vida de la población. El presupuesto participativo ha de- Aquí tuvo origen la industrialización del estado, pero en los
mostrado, asimismo, que la creación de mecanismos prác- años recientes la presencia de las plantas fabriles fue dis-
minuyendo y la ciudad se transformó en un gran centro
1
Alcalde de Porto Alegre. comercial y de servicios. Hasta comienzos de los años
150 Gobernabilidad
ochenta la población de Porto Alegre experimentó un cre- estados el 28 por ciento y los municipios el 17 por ciento.
cimiento acelerado y este proceso, sumado a la fuerte con- Esto determina que casi todos los municipios dependan de
centración de los ingresos, provocó graves desequilibrios y las transferencias del gobierno federal y de los estados como
dejó a un tercio de la población al margen de la infraes- principal fuente de ingresos.
tructura urbana. La reforma tributaria que se practicó en Porto Alegre per-
A lo largo de la historia, las administraciones municipa- mitió un aumento significativo de los ingresos y hoy día, la
les echaron estos núcleos de población al olvido. En 1989 recaudación de los tributos municipales representa más del

había un enorme contingente de ciudadanos que residía en 50 por ciento de los ingresos totales del municipio. Esto se

barrios o villas no regularizados, habitando viviendas pre- logró, indudablemente, merced a la presencia de la comu-
carias, sin agua potable, alcantarillado ni calles pavimen- nidad en los debates y al conocimiento de dónde y cómo
tadas. El poder público, por ende, tenía una cuantiosa se usan los recursos públicos cuando se practica una de-
deuda social con un sector significativo de la población, al mocracia participativa.
extremo de que al iniciarse el proceso del presupuesto par- Constitucionalmente, el municipio establece y recauda
ticipativo se constató mediante documentación, por ejem- impuestos sobre las propiedades urbanas, los servicios de
plo, que había grupos de pobladores que llevaban treinta o cualquier clase, las transferencias de bienes inmuebles, tasas
cuarenta años luchando por conseguir la instalación de al- y servicios públicos. Entre las transferencias que recibe el
cantarillado o la pavimentación de las calles. municipio, la más importante para sus ingresos es la tributa-
La institución gubernamental, totalmente centralizada y ción sobre la circulación de mercaderías que cobra el estado.
antidemocrática, se erigía como un obstáculo insalvable Las reformas tributarias dispuestas se caracterizaron por
para una relación con la sociedad que fuera transparente y el debate democrático y amplio que sostuvo la comuni-
no fisiológica. La alcaldía decidía las inversiones al margen dad, además del carácter progresivo del impuesto sobre los
de la población y atendiendo prioridades distintas a las predios y el territorial urbano aplicado a los más pudientes,
que planteaban las comunidades. que posibilitó un catastro de más de 470.000 asientos del
Además, el municipio enfrentaba un desequilibrio ad- tributo.
ministrativo y financiero de índole estructural. Los ingresos A partir de 1991 se acentuó en grado creciente el carác-
de la alcaldía por concepto de impuestos estaban desfasa- ter del presupuesto participativo como proceso masivo y
dos y no alcanzaban siquiera para financiar un mínimo de contagioso, que pasó a movilizar a las comunidades de
obras necesarias para equilibrar el desarrollo de la ciudad y todas las regiones. En 1994, por ejemplo, más de 11.000
comenzar a saldar la deuda social con los miles de ciuda- personas participaron en las reuniones plenarias coordina-
danos que vivían en un nivel de miseria degradante. das directamente por la alcaldía y en 1995 lo hicieron más
En 1989, la iniciación del régimen del presupuesto par- de 14.000. Si a ellas se le suma las que participaron en in-
ticipativo se vio ante este entorno adverso que, sumado a numerables reuniones organizadas por asociaciones comu-
la inexperiencia propia del carácter inédito del sistema, de- nitarias y entidades populares, se llega a una cifra de cerca
terminó que la adhesión de la población fuera modesta. de 100.000 personas que, de alguna forma, intervinieron en
Hasta 1990, la participación fue restringida, especialmente la preparación del presupuesto municipal. Además, hay
debido a las dificultades financieras de la alcaldía, pero a cerca de mil entidades vecinales y colectivas que están re-
partir de esa fecha, cuando el municipio recuperó capacidad gistradas en el presupuesto participativo.
de inversión gracias a una profunda reforma tributaria, el
presupuesto participativo recibió un enorme impulso. El Sistema de funcionamiento
gobierno pasó a disponer de recursos para atender las de- El funcionamiento del presupuesto participativo fue per-
mandas de la población y ésta comenzó a percibir direc- feccionándose a lo largo de los años, con el objeto de solu-
tamente que sus decisiones eran respetadas y que esto cionar los problemas más diversos que surgieran. Tras el
determinaba un mejoramiento de sus condiciones de vida. comienzo se tornó evidente que las prioridades de las re-
La estructura tributaria brasileña es bastante injusta, por- giones más pobres, donde vive la mayoría de la población,
que predominan los impuestos indirectos sobre el consumo eran muy distintas a las de las regiones donde residen las
de bienes y servicios, y los fondos que se recaudan están personas con más recursos. En los barrios pobres, por ejem-
mal distribuidos entre las esferas de competencia adminis- plo, el problema del saneamiento básico era el más apre-
trativa. En términos generales, el gobierno federal percibe miante, mientras que en los barrios habitados por personas
el 55 por ciento del total de la recaudación impositiva, los pudientes, la principal preocupación era la limpieza y el cui-
Pont 151
dado de las plazas y parques. Por otra parte, en el seno de durante la cual se suceden numerosas reuniones, tanto
los barrios más pobres había disparidad entre las poblacio- temáticas como de las regiones (que se subdividen en mi-
nes, algunas de ellas más organizadas que otras para im- crorregiones). Es entonces que la población prepara un in-
pulsar sus reivindicaciones. ventario de sus principales carencias, forma opinión acerca
Otro problema que se planteó fue la relación clientelista de sus necesidades y establece una jerarquía de las acciones
tradicional, basada en el trueque de favores entre el ciuda- y obras más urgentes. Si bien esta etapa consiste en reu-
dano y el poder público. Esa tradición, firmemente arrai- niones menores, constituye uno de los momentos más im-

gada en nuestra cultura política, induce a la pasividad y no portantes del proceso, porque esparce el debate en forma
apunta a la participación, sino a la cooptación de la pobla- capilar, en los barrios y villas de la ciudad, posibilitando una

ción. Además, no había experiencia de debates en torno a participación mayor y es en esta instancia que tiene lugar
temas importantes y de naturaleza técnica como es el pre- una puja encendida pero saludable entre las comunidades,
supuesto, y a esto se agregaba que, aun después de la re- a fin de asegurar recursos e inversiones.
forma tributaria, los recursos disponibles no eran suficientes • Una vez definidas las prioridades y elegidos los dele-
para atender todas las demandas de la sociedad. gados y consejeros de cada región y de cada estructura te-
Era preciso, por lo tanto, encontrar formas de quebrar la mática, se constituyen el Foro de Delegados Regional y
pasividad y la relación de clientelismo a y estimular la par- Temático, y el Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
ticipación, para definir las inversiones y los gastos con- Presupuesto2.
forme a criterios objetivos, aceptados por las comunidades Los delegados, cuyo número es bastante mayor que el de
y capaces de contemplar a toda la ciudad, a partir de un los consejeros, se reúnen una vez por mes y constituyen el
orden de prioridades que tomara en cuenta las enormes di- foro ya mencionado. Son sus cometidos apoyar a los con-
ferencias existentes. sejeros en materia de información y difusión de los asun-
El mecanismo que se encontró para resolver estos pro- tos tratados en el Consejo, asegurar la realización de las
blemas, asegurar una participación amplia, garantizar la reuniones durante el período intermedio, ayudar a la con-
democracia del proceso y lograr que los debates fuesen más solidación de los consejos regionales que se constituyan y
ricos, educativos y productivos, fue el siguiente: acompañar, en contacto con la comunidad, el avance de las
• Se dividió la ciudad en dieciséis regiones, conforme a obras previstas en el plan de inversiones.
criterios geográficos, sociales y de organización comunita- • Al cabo del proceso de reuniones de las regiones y es-
ria, mediante las cuales se organizó la amplia participación tructuras temáticas y de la constitución del Foro de Dele-
de la población. Además, para permitir la incorporación de gados y del Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
personas y entidades vinculadas a otros movimientos, por Presupuesto, comienza la preparación final del presupues-
ejemplo sindicales, de mujeres, de salud, de educación, de to y el plan de inversiones del municipio. En primer lugar,
cultura, etc., se crearon cinco estructuras de participación el conjunto de las secretarías y órganos del gobierno parti-
basadas en otros tantos temas, a saber: organización de la cipan en las reuniones del Consejo Municipal con el obje-
ciudad y desarrollo urbano, circulación y transporte, salud to de tratar las obras, sus costos y su viabilidad técnica. Los
y asistencia social, educación, cultura y esparcimiento, y de- consejeros y delegados, en posesión de estas informaciones,
sarrollo económico y tributación. mantienen nuevos debates con las comunidades. Luego, el
La alcaldía promueve anualmente por lo menos dos ron- poder ejecutivo municipal presenta a los consejeros una
das de ciclos de reuniones plenarias de las regiones y sobre propuesta presupuestaria pormenorizada, que incluye todos
las estructuras temáticas. En la primera se presenta una los rubros de ingresos y egresos. Una vez definidas las gran-
rendición de cuentas del plan de inversiones aprobado el des cifras del presupuesto, se pasa a la definición del plan
año anterior y es en esa instancia que el poder público se de inversiones conforme a estos elementos de juicio: a) la
somete a la crítica de la población. Esta fase garantiza la prioridad de la región (escogida en las reuniones plenarias
transparencia del proceso, condición fundamental para la
relación de franqueza que exige el presupuesto participati- 2 Constituido por dos consejeros titulares y un número igual de suplentes elegidos por
vo. En la segunda ronda, los vecinos de cada calle y cada cada una de las dieciséis regiones de la ciudad, dos consejeros titulares e igual número de
suplentes elegidos por cada una de las cinco estructuras temáticas, un representante titu-
barrio, y los participantes en las estructuras temáticas, es- lar y un suplente del Sindicato de Trabajadores Municipales de Porto Alegre y un repre-
sentante titular y su suplente, de la Unión de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre.
cogen sus prioridades y eligen a los consejeros del presu- El gobierno tiene dos representantes sin derecho a voto y el mandato de los consejeros
dura un año, con posibilidad de una reelección consecutiva. El mandato es revocable en
puesto participativo. cualquier momento, mediante un proceso específico que se cumple en el ámbito del Foro
de Delegados Regional y Temático y que, para consumarse, requiere una mayoría especial
Entre las dos rondas tiene lugar una fase intermedia, de dos tercios.
152 Gobernabilidad
regionales (saneamiento, educación, pavimentación, etc.); de 400.000 a 465.000 abonados, entre 1990 y mediados de
b) la población total de la región (las regiones más pobres 1995. Hoy día, el 98 por ciento de las unidades habitacio-
reciben mayor peso), y c) la carencia del servicio o infraes- nales de Porto Alegre cuenta con servicio de agua. El creci-
tructura (las regiones más pobres reciben mayor peso). miento de la red de alcantarillado fue aún mayor, ya que en
Sobre la base de estos criterios y de las consultas con la 1989 contaba con este servicio el 46 por ciento de la po-
población, se definen las inversiones y las obras que se lle- blación y actualmente la cobertura alcanza al 85 por ciento.
varán a cabo en cada región, a las que se suman obras sec- Otro aspecto prioritario del presupuesto participativo es

toriales y de interés para toda la ciudad, propuestas por la la pavimentación de las calles periféricas. Anualmente se

estructura temática y por el propio gobierno. procede a pavimentar entre 25 y 30 kilómetros en las calles
El plan de inversiones es, por ende, el resultado de las de- de los barrios más pobres y carenciados de la ciudad. Otros
mandas regionales, de reivindicaciones sectoriales y de pro- aspectos prioritarios son desagües, alumbrado público, ur-
puestas de carácter general relacionadas con la planificación banización de villas y favelas, vivienda y salud.
estratégica de la ciudad. Es, también, el resultado de un in- En materia de educación, las inversiones dispuestas en el
tenso diálogo crítico entre las comunidades, sus asociacio- marco del presupuesto participativo permitieron duplicar
nes, entidades civiles y culturales y el gobierno municipal. con creces el número de matrículas entre 1988 y 1996, con
• Después de que el consejo aprueba el presupuesto mu- una mejora concomitante de la calidad de la enseñanza.
nicipal, el poder ejecutivo envía la propuesta a la Cámara En cuanto a la salud, el municipio asumió totalmente el
Municipal de Vereadores (concejales), donde se concreta la proceso de municipalización de la atención primaria de la
unión de la democracia directa y participativa con la de- salud, mediante un convenio con el gobierno federal. El Sis-
mocracia representativa. Se trata de una relación natural- tema Único de Salud (SUS) garantiza atención pública y
mente tensa y difícil, pero que ha demostrado ser universal mediante la acción directa de la red de unidades
sumamente positiva. Los concejales discuten y polemizan sanitarias municipalizadas, la administración y el control de
con el ejecutivo y con los consejeros en torno a las cifras del los recursos transferidos a los hospitales, clínicas y labora-
presupuesto, y presentan enmiendas y sugerencias de mo- torios privados que forman parte del sistema. Dentro del
dificaciones. mismo proceso de democratización, la política de salud del
Se establece así una intensa negociación que da por re- municipio es trazada por el Consejo Municipal de Salud y
sultado cambios, aunque éstos no afectan la estructura glo- los consejos locales, que definen las orientaciones con la
bal de la iniciativa presupuestaria, porque los concejales alcaldía.
saben que ésta es el resultado de un proceso de representa- Sin embargo, no pueden ni deben medirse los resultados
tividad social y política inequívoca. del presupuesto participativo por medio de guarismos y
A lo largo de estos años hemos defendido el manteni- porcentajes, aunque éstos sean fundamentales para com-
miento de esta experiencia que constituye una forma au- probar que la participación, la transparencia y la democra-
tónoma y autogobernada de participación popular. Las cia imprimen mayor eficiencia al gasto público. Tan
tentativas de someter el proceso a una ley aprobada por la importante como los resultados prácticos del presupuesto
Cámara Municipal no encuentran acogida en la población participativo, ha sido el rescate de la ciudadanía de Porto
ni en el seno del gobierno, que defiende la subsistencia del Alegre y su despertar a una participación activa en los asun-
carácter público, pero no estatal, del proceso. tos públicos.
Los resultados del presupuesto participativo Problemas administrativos

Desde la consolidación del régimen de presupuesto parti- En lo que atañe a la funcionalidad de la alcaldía, aún no se
cipativo, la alcaldía ha asignado a inversiones entre el 15 y han logrado los mismos resultados obtenidos en relación
el 25 por ciento de los ingresos, dejando el resto para abo- con la comunidad y su participación e interés. Se heredó
nar sueldos y los costos de la maquinaria administrativa. De una estructura funcional formada a lo largo de décadas de
esta forma, como se dijo al comienzo, las obras resueltas por políticas clientelistas del poder político y de largos períodos
el presupuesto administrativo representan inversiones su- de autoritarismo en los que no se observaban los principios
periores a los US$700 millones. de la transparencia, del concurso público y del manejo de-
A lo largo de los años, las obras de saneamiento básico mocrático de los recursos. La alcaldía tiene una nómina de
han tenido prioridad en el presupuesto participativo, hecho alrededor de 25.000 personas, entre funcionarios activos y
que permitió ampliar la cobertura de la red de agua potable, jubilados.
Pont 153
La estructura funcional del municipio no padece de pro- atraso. Es indudable que este desafío será para nosotros tan
blemas muy diferentes a los diagnosticados en el ámbito del importante como la rica experiencia de democracia parti-
gobierno federal y de los gobiernos estatales, pese a que la cipativa que hemos construido.
relación sindical es menos tirante y han habido algunas
experiencias participativas y electivas que han rendido re- Conclusión
sultados auspiciosos. Esto, empero, no es suficiente. Las Es evidente que el presupuesto participativo no es un siste-
demandas continúan y el simple aumento del número de ma perfecto sino que, por el contrario, adolece de proble-

funcionarios no resolverá el problema, pues abultará con- mas y vicios que exigen vigilancia, nuevos debates y per-

siderablemente los gastos de personal. Sería preciso aco- feccionamiento continuos. No obstante, posee una historia
meter contra la estructura administrativa, arcaica y breve pero auspiciosa, que se ha convertido en una refe-
superada, cuyos métodos consumen, según los cálculos, rencia nacional y hasta internacional. Como se dijo, otros
más del 50 por ciento del tiempo dedicado a trámites y no municipios han adoptado este método de elaboración del
a trabajo efectivo. presupuesto y estudiosos de otros países han llegado hasta
La automatización de esos procesos, ya iniciada por la Porto Alegre para examinar la experiencia del presupuesto
empresa pública municipal de procesamiento de datos participativo. Éste ha constituido un elemento invalorable
(PROCEMPA) puede reducir sensiblemente el tiempo dedi- para transformar cabalmente la ciudad, convirtiéndola en
cado a ellos, y mejorar la transparencia y el control social un entorno más justo y en el que se vive mejor. Ha sido,
sobre los servicios municipales. El establecimiento de las también, un instrumento de profunda mutación de la cul-
distintas redes de microcomputadoras y el rediseño de los tura política de la ciudad, que ha suprimido las prácticas tra-
principales procesos de trabajo ya iniciado, que se consoli- dicionales del clientelismo y el fisiologismo, revaluando la
darán y ampliarán gracias al financiamiento del BID que participación de la ciudadanía y transformando a hombres
está en trámite, permitirán reducir considerablemente ese y mujeres comunes en protagonistas de su propio destino.

155
La gestión municipal en Valledupar

Elias Ochoa1

E n este estudio se presenta la experiencia de la gestión
pública en el municipio de Valledupar (Colombia), des-
Situación actual del municipio de Valledupar
En términos absolutos y en comparación con el resto de los
tacando su desempeño dentro del proceso de descentrali- municipios del país, Valledupar ha alcanzado niveles rela-
zación territorial que se lleva a cabo en el país desde inicios tivamente adecuados en cuanto a la provisión y disponibi-
de los años ochenta. lidad de servicios y obras sociales y de infraestructura. Esta
Valledupar es una ciudad intermedia, con una pobla- situación ha permitido, incluso, que la última administra-
ción cercana a los 300.000 habitantes, capital del departa- ción haya incluido dentro de su plan de desarrollo y los pre-
mento del César (nivel intermedio territorial), ubicado al supuestos correspondientes recursos destinados a proponer
noroeste del país cerca de la costa atlántica. Es una ciudad la creación de empleos, que constituye uno de los princi-
primordialmente comercial y de servicios que atiende una pales problemas que enfrenta actualmente el municipio.
importante zona agrícola y ganadera del país y ha experi-
mentado durante los últimos cuarenta años un enorme Situación en materia social
crecimiento demográfico. En materia de educación, la cobertura ha aumentado sus-
La administración local ha enfrentado con bastante éxito tancialmente en los últimos años. En 1990 era del 79 por
el crecimiento de la población y las consiguientes deman- ciento de la población en edad escolar para los niveles de
das de provisión de servicios sociales y de infraestructura. enseñanza preescolar, primaria básica, secundaria y media
La ciudad se destaca en el contexto nacional y es líder den- vocacional, mientras en 1996, dicha cobertura alcanzaba al
tro de la región de la costa atlántica, que tradicionalmente 90 por ciento.
se ha caracterizado por una gestión local poco eficiente. El Entre 1988 y 1996, el número de matrículas al nivel pre-
proceso de descentralización ha creado un ambiente favo- escolar aumentó 2,6 veces, mientras que el de maestros
rable para la gestión local que ha sido durante los últimos vinculados a la educación primaria se incrementó 1,5 veces
ocho años adecuadamente aprovechado por el municipio y en el nivel secundario, 9,4 veces. Podría afirmarse que el
de Valledupar, lo que se ha traducido en un impulso muy aporte educativo ha logrado fortalecer la identidad cultural,
significativo para el desarrollo de la ciudad. local y regional.
En este trabajo, más que presentar la experiencia de un En materia de salud, se observa que entre 1990 y 1995 se
proyecto en particular, se exponen los rasgos generales del duplicó la población atendida en el nivel básico con énfa-
comportamiento de la administración y los resultados al- sis en la medicina preventiva. Los aumentos de la cobertu-
canzados. Una característica central que se deriva de esta ex- ra y el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la
periencia es el hecho de que más allá de la presencia de prestación del servicio son evidentes desde que el munici-
ciertas prácticas innovadoras lo fundamental ha sido un pio administra directamente el servicio de salud, a pesar del
proceso continuo y regular de mejoramiento parciales que cambio del sistema de seguridad social ocurrido en 1994,
en el conjunto han conducido a muy buenos resultados. cuando se institucionalizó el esquema de régimen subsi-
Más que un alcalde innovador o un líder, este caso se ca- diado para la demanda y no para la oferta. El municipio
racteriza por la existencia de un equipo decidido a hacer también asignó prioridad a la salud preventiva mediante
cumplir las funciones que le corresponden. campañas permanentes (brigadas de salud) para las pobla-
ciones con alto riesgo y a través del mejoramiento de las
i Alcalde Mayor de Valledupar, Colombia. condiciones sanitarias y ambientales.
156 Gobernabilidad
Agua potable y saneamiento básico. La ciudad tiene una co- miento de la vivienda de interés social con acueductos y
bertura superior al 90 por ciento, o sea el mejor nivel de ca- obras de alcantarillado sanitario convencionales y no con-
lidad disponible en el país (tratamiento completo, 24 horas vencionales.
de servicio y presión superior a 10 metros de columna de
agua, lo que permite a toda la población disponer de sufi- Infraestructura
ciente agua para su higiene diaria y el consumo doméstico Teléfonos. El municipio cuenta en la actualidad con una
permanente). Actualmente la administración está ponien- capacidad instalada propia de 20.000 líneas telefónicas, lo

do en práctica un plan maestro de acueductos y alcantari- cual equivale a una densidad telefónica total del 12,75 por

llado, destinado a incrementar dicha cobertura y llegar a los ciento; y del 20 por ciento para las cabeceras municipales.
nuevos asentamientos. En materia de alcantarillado sani- Los programas de inversión que se hallan en ejecución per-
tario, la cobertura actual se acerca al 80 por ciento, pero con miten estimar que en el año 2000 se contará con una ca-
el plan maestro en ejecución se aspira a llegar al 97 por cien- pacidad instalada de 37.100 líneas, lo cual aumentará al 17
to en el transcurso de dos años (1996-1998), con una in- por ciento la densidad telefónica para la totalidad del mu-
versión de US$15,0 millones. En materia de recolección de nicipio, y hasta el 27 por ciento para la zona urbana. La ac-
basura la cobertura alcanzaba 80 por ciento, con un cum- tual densidad de telefonía privada es de 5,4 teléfonos por
plimiento adecuado de las frecuencias definidas y elimina- cada 100 habitantes; se proyecta que en 1997 alcanzará a
ción final mediante el método de relleno sanitario. 21,4 teléfonos por cada 100 habitantes.
Para la zona rural, los avances en el último quinquenio Energía eléctrica. Actualmente el servicio de energía eléc-
han sido considerables, lo que permite asegurar que los trica, tiene una cobertura superior al 90 por ciento para la
servicios de acueductos y alcantarillado alcanzan una co- cabecera de la municipalidad, y del 85 por ciento para la
bertura del 80 por ciento. La inversión realizada hasta 1996 zona rural.
supera, para la parte rural, los US$8 millones, y el beneficio Caminos. La cabecera municipal cuenta con una red vial
ha sido fundamental, facilitando la permanencia de la po- adecuada y en excelente estado; es preciso señalar que el 65
blación campesina en el medio rural. por ciento está pavimentada, lo que permite un flujo ágil de
Vivienda. Actualmente todos los asentamientos subnor- vehículos, lo que se ha logrado mediante la inversión de
males, producto de invasiones, cuentan con servicios bási- transferencias de la nación, pero con un mayor esfuerzo del
cos. El actual déficit cuantitativo de vivienda es de 5.000 municipio, que ha utilizado los recursos propios, la valori-
unidades y está localizado en las zonas identificadas como zación y la autogestión.
de alto riesgo en el Plan de Ordenamiento Físico-Urbano de En cuanto a los caminos rurales, en los últimos dos años
Valledupar. Con los recursos asignados por la administra- se ha ido transfiriendo su administración al ente territorial
ción municipal en 1995-1996 se inició la reubicación de las intermedio, por lo que sólo se están iniciando medidas
viviendas de la zona de alto riesgo. concretas por parte del departamento y del municipio para
La construcción y el mejoramiento de viviendas en la ca- recuperarlas y mejorar su estado con la priorización de las
becera municipal se lleva a cabo a través de un programa de obras de arte como punto focal de la inversión con la ayuda
urbanización de lotes y construcción de viviendas de inte- de las cooperativas de apoyo para la recuperación y man-
rés social destinadas a familias de estratos bajos y medios; tenimiento de la vías rurales.
con la finalidad de generar empleos directos, indirectos e in- Ordenamiento urbano para el siglo XXL Valledupar es uno
ducidos en la fabricación de materiales de construcción, y de los 1.058 municipios del país que en los últimos cuarenta
de contribuir a elevar las condiciones de vivienda de la po- años han mantenido una trayectoria continua y ascen-
blación más vulnerable del municipio. dente de desarrollo territorial ordenado y en los que el
El programa contempla la construcción de 3.000 unida- proceso de urbanización ha sido absorbido sin mayores
des de vivienda de interés social con un costo de US$15,5 problemas. Su cabecera presenta evidentes manifestacio-
millones financiados con recursos propios del municipio y nes de progreso, modernización de las estructuras urbanas
cofinanciados mediante subsidios que el nivel nacional en- y productivas, abundante vegetación, seguridad ciudadana
trega directamente a los beneficiarios del programa. y razonable y generalizado bienestar social en la población.
Complementariamente, y para neutralizar la emigración Se trata de una ciudad ordenada, limpia, urbanísticamente
del campo a la ciudad en las 28 poblaciones que conforman controlada, dotada de servicios con una de las más altas co-
la zona rural de Valledupar, está ampliándose la cobertura berturas en el ámbito nacional, con condiciones habita-
del déficit de vivienda mediante el programa de mejora- cionales relativamente aceptables, que ha sabido mantener
Ochoa 157
trucción y mejoramiento de viviendas, la ejecución de los

Municipio Departamento Región Nación
proyectos de equipamiento urbano (Plan Centro II) y obras
Educación
Tasa analfabetismo % 9,7 20,1 16,7 11,5 públicas tanto urbanas como rurales (vías, entre otros).
Asistencia neta primaría % 90,0 78,0 70,3 79,1
Asistencia neta secundan» % 79,0 32,0 49,9 54,1 Situación ambiental
Relación docente alumnos %
A pesar de que el manejo del sector ambiental está a cargo
Primaria % 26,8 32,0 24,1 27,9
Secundaria % 17,4 19,8 20,7 19,2 de la nación, la municipalidad tradicionalmente ha aplica-

Salud
do medidas de gestión ambiental a partir de la experiencia
de las comunidades indígenas, lo cual se refleja en una im-

Camas por
10.000 habitantes % 10,0 6,0 8,4 11,0 portante actividad en cuanto a los usos del suelo, la fores-
Cobertura pob. benef. seg.
social % 64,0 fia 8,3 33,0 tación y la humanización del centro de la ciudad. De todas
Cobertura médica primera formas se observa un deterioro apreciable de la Sierra
véz% 30,0 21,1 M.D, 34,0
Nevada, fuente hídrica de los ríos que alimentan los siste-
Agua potable y saneamiento básico
mas del acueducto de Valledupar y su zona de influencia.
Cobertura total acueducto % 88,0 69,0 64,0 76,0
Acueductos cobertura zona
Esta situación ha hecho al gobierno municipal impulsar el
urbana % 95,0 85,0 80,0 88,0 Plan de Desarrollo Ambiental, construyendo la infraes-
Cobertura zona rural % 80,0 29,0 28,0 46,0
tructura necesaria para afrontar este problema. Hoy existen
Cobertura totat alcantarillado % 80,0 37,0 47,0 63,0
Cobertura zona urbana % 80,0 27,0 64,0 76,0 políticas definidas, sobre sensibilización y educación am-
Cobertura zofta rural % 80,0 4,5 15,0 19,0 biental, fortalecimiento de las organizaciones tradicionales
Vivienda indígenas/manejo integral de los recursos naturales, re-
Déficit cualitativo de vivienda % 15,0 36,5 41,0 27,0 ducción de la tala y quema de bosques y contaminación.
Teléfonos Todas estas medidas se llevan a cabo con la activa partici-
Línea* tetefórticas por
100 habitante 21,4 3,1 4,7 10,0 pación de indígenas, mujeres jefes de hogar, estudiantes,
Energía Eléctrica
alfareros, campesinos, jóvenes y la comunidad en general
Cobertura % 87,0 81,0 NJX 86,3 con una inversión proyectada de US$8,5 millones, de la
Via* cual se encuentran asignados US$5,8 millones para el perí-
Total vías pavimentadas (km) 40,0 N.D. 17,0 21,0 odo comprendido entre 1995 y el año 2000.
Factores que explican los resultados obtenidos

el río Guatapuri, el único curso de agua urbana aún no El medio ambiente favorable creado
contaminado del país, al cual se le atribuyen popularmen- por la descentralización
te propiedades químicas benéficas para la salud y varios pro- Si bien el municipio de Valledupar ha tenido una tradición
cesos productivos. de buena gestión pública y de compromiso de sus gober-
Un indicador de lo anterior es la ampliación del períme- nantes con el desarrollo de la ciudad, es un hecho eviden-
tro urbano con la provisión de todos los servicios básicos en te que la puesta en marcha de medidas de descentralización
2.000 hectáreas, que asegura la absorción del crecimiento ha ofrecido nuevas posibilidades e instrumentos. Con la
urbano endógeno y exógeno de finales del siglo XX. elección de los alcaldes, han llegado a la administración
funcionarios con mejor nivel de formación, gran expe-
Situación económica y empleo productivo riencia en la administración privada y pública, y con mayor
El plan de desarrollo municipal incluye la planificación y el independencia frente a las presiones políticas tradicionales.
desarrollo económico para fomentar el empleo productivo, Esto ha permitido un mejor ejercicio de la función en pla-
y de esta forma neutralizar y conjurar la crisis del sector nificación, lo cual, complementando con los mayores re-
agropecuario y agroindustrial de Valledupar y su zona de in- cursos disponibles, ha impulsado significativamente el nivel
fluencia regional. Con una tasa de desempleo de 13,95 por de desarrollo.
ciento, las autoridades están desarrollando un plan de ac-
ción que tiene por objeto generar 6,000 nuevos empleos La continuidad en la gestión
productivos en el período 1995-1997 a un costo de US$5 La gestión del municipio se ha caracterizado por una gran
millones con recursos propios de la municipalidad. En esta continuidad en materia de planificación y gestión; aunque,
dirección se están orientando todos los esfuerzos de cons- obviamente, de una administración a otra se presentan
158 Gobernabilidad
cambios tanto en los programa como en los estilos de ge- sobre los diseños y técnicas requeridas para la pavimenta-
rencia. Asimismo, en la medida en que se alcanzan niveles ción y construcción de andenes y les facilitó las herra-
satisfactorios de desempeño de cierto sector el alcalde si- mientas necesarias.
guiente puede reorientar los recursos para profundizar la ac- La supervisión de los proyectos está a cargo de los propios
ción en otros sectores en los que los resultados han sido vecinos. Al finalizar los trabajos, se levanta un acta de li-
menos satisfactorios. Un ejemplo es el avance en materia de quidación y se programa un acto popular para la entrega de
infraestructura vial durante las administraciones anteriores, la obra.

lo cual ha permitido que la actual destine mayores recursos Durante el período 1988-1990 se ejecutaron aproxima-
a los temas sociales y a la formación del empleo. damente 20 kilómetros de vías en 38 frentes de trabajo que

cubrieron 18 barrios de la ciudad. El barrio Primero de
La participación de la comunidad Mayo fue el primero en ser pavimentado en su totalidad du-
Una constante de las administraciones del municipio ha rante la primera administración popular; el programa con-
sido la promoción de la participación ciudadana, desde la tinuó durante la gestión del siguiente alcalde (1990-1992)
toma de decisiones hasta la realización de proyectos con- con la construcción de cerca de 10 kilómetros de vías; re-
juntos. En este sentido se observan experiencias muy inte- cibió un mayor impulso entre 1992 y 1994 cuando se ade-
resantes, como la pavimentación por autogestión y la lantaron obras en las seis comunas de la ciudad en que se
creación de una cooperativa para el mantenimiento de los ejecutaron trabajos de pavimentación en 196 frentes de
caminos rurales y la elección popular de los inspectores de trabajo con un resultado de 31 kilómetros de vías pavi-
policía, las cuales se describen a continuación. mentadas en barrios populares.
Pavimentación por autogestión. Desde el año 1988 el mu- Entre 1995 y 1996 se construyeron 10 kilómetros de pa-
nicipio ha llevado a cabo un programa de pavimentación vimento vial; para 1997 se ha presupuestado pavimentar 5
de calles, que le ha permitido mejorar sustancialmente las kilómetros más para completar 46 kilómetros por autoges-
condiciones de vida de la población de bajos ingresos. El tión comunitaria entre 1988 y 1997.
proceso por medio del cual se realiza la programación de Cooperativas de trabajo en caminos rurales, para las cuales
obras en los barrios de la ciudad se inicia en la Secretaría de el municipio provee la maquinaria; la comunidad asociada
Desarrollo Comunitario, que recibe las solicitudes de las administra y ejecuta los trabajos, tanto en el sector oficial
juntas de acción comunal y se encarga de preparar el pre- como en el privado. Es un programa en el que el municipio
supuesto y establecer el monto real de las obras, conferir proporciona los equipos y la maquinaria y las comunidades
viabilidad al programa y, en coordinación con la Secretaría organizadas de la zona rural administran y ejecutan traba-
de Obras, asignar el turno correspondiente dentro del cro- jos de rehabilitación y mantenimiento de veredas del
nograma de los equipos de trabajo, todo ello enmarcado municipio. En 1996 se completaron 28 frentes de trabajo en
dentro de un criterio de compromiso entre el representan- los corregimientos de Valledupar, lo cual permitió garanti-
te de la comunidad y el municipio. zar el buen estado permanente de los caminos vecinales del
La financiación de cada proyecto recurre a la agrupación municipio.
de los vecinos interesados, generalmente a través de la Elección popular de los inspectores de policía. Los inspecto-
junta de acción comunal. El aporte de cada familia consis- res de policía, funcionarios de gran importancia en la vida
te en la cantidad de cemento necesario para el frente de su local, especialmente en las zonas rurales, son nombrados
vivienda, así como la mano de obra directa o contratada normalmente por el alcalde. En Valledupar, con el propó-
equivalente. Asimismo, el grupo de vecinos aporta los re- sito de incrementar la participación ciudadana, mejorar el
cursos para el pago del maestro de obras, previamente ca- papel de estos funcionarios y colaborar en la solución de los
pacitado por el municipio sobre las normas técnicas de agudos problemas sociales, se tomó la decisión de que fue-
diseño. En caso de que alguno de los vecinos no quiera vin- ran elegidos mediante votación de la comunidad. Para tal
cularse al programa, el municipio le descuenta por valori- fin se desarrolló un programa de promoción y capacita-
zación el equivalente al frente de su residencia. ción que condujo a que los candidatos a inspectores de las
El aporte del municipio consiste en el suministro de las zonas rurales presentaran programas de gobierno y se so-
herramientas y equipos necesarios para la construcción, metieran al proceso electoral.
además de la iluminación, forestación y señalización final. La elección popular de inspectores de policía ha evolu-
Con el fin de garantizar la calidad técnica del proceso, el cionado de manera muy positiva para las comunidades;
municipio entrenó a un grupo de catorce maestros de obra ha generado una serie de dinámicas relacionadas con la
Ochoa 159
capacidad de gestión y la negociación de recursos para la Desde fines de los años sesenta la ciudad ha realizado es-
ejecución de proyectos de impacto para el desarrollo de fuerzos continuos poa contar con una adecuada planifica-
sus territorios. Los nuevos inspectores, además de cumplir ción y ordenamiento urbanístico, recurriendo para ello al
con sus funciones policiales, llevaron a cabo actividades de apoyo de especialistas nacionales. En esta perspectiva, se
promoción del desarrollo como intermediarios entre la co- han formulado y puesto en práctica programas viales de es-
munidad y la alcaldía. pecial importancia que garantizan que la ciudad cuente
La exigencia de presentar un plan de gobierno ha moti- con una adecuada organización en este campo. De igual

vado también la definición de programas "bandera" que forma, se ha trabajado activamente en el plan maestro de
identifican la acción y las propuestas de desarrollo inme- acueductos y alcantarillado con el objeto de mantener una

diato de las localidades. Entre ellos se destacan la organi- orientación clara sobre las acciones a desarrollar.
zación del servicio de aseo mediante la modalidad de
"carromuleros", la limpieza del cementerio, el saneamien- EI esfuerzo fiscal
to básico, la forestación y la construcción de escenarios de- El municipio ha incrementado notablemente su capacidad
portivos, entre otros. fiscal durante los últimos años. La experiencia del munici-
Los inspectores también desempeñan funciones de pio de Valledupar muestra una gran capacidad para incre-
apoyo fiscal, pues llevan registros sobre el pago de las obli- mentar los recursos propios, tanto en términos de las
gaciones de los contribuyentes en las veredas y caseríos. fuentes tributarias tradicionales como de los nuevos ins-
Además, promueven el desarrollo de actividades recreativas trumentos. Los resultados observados en materia de ingre-
con la intención de estimular las prácticas culturales propias sos, y especialmente de recursos tributarios dependen de la
de la región y recaudar fondos para la complementación de combinación de medidas en diferentes campos, desde me-
los proyectos. didas exclusivamente administrativas, la realización de
En resumen, los resultados más importantes de esta ex- campañas de promoción ciudadana, formación y actuali-
periencia consisten en un fortalecimiento de la adminis- zación de catastros hasta la introducción de nuevos tribu-
tración municipal que se convirtió en una institución más tos como la sobretasa a la gasolina.
eficaz orientada hacia el cliente; el liderazgo ganado por la Como consecuencia de las reformas orientadas a la des-
administración en sus relaciones con la ciudadanía; una centralización adoptadas en Colombia, las transferencias
mayor participación comunitaria y la movilización de re- nacionales al municipio muestran para el período 1988-
cursos locales adicionales. 1994 un crecimiento en términos reales del 198 por cien-
to, porcentaje equivalente a un promedio anual del 33 por
La promoción de un proyecto de ciudad ciento. En valores absolutos, los recursos transferidos al
Un esfuerzo constante de las administraciones ha sido la municipio aumentaron de US$1.472,5 millones en 1988 a
promoción de un proyecto de ciudad que comprometa a US$4.388 millones en 1994. Podría esperarse que, como res-
todos los habitantes en el cuidado del municipio. En esta puesta a este flujo automático y creciente de recursos, la ad-
perspectiva ha desempeñado un papel importante la iden- ministración municipal reduciría la utilización de los
tidad cultural y la articulación de los habitantes en torno a recursos propios, sin embargo, éste no ha sido el caso. Las
la riqueza musical y al vallenato como género propio de la cifras disponibles para el período de los tres primeros al-
región pero con trascendencia nacional. Las administra- caldes electos muestran que se ha llevado a cabo un es-
ciones han consolidado la imagen de Valledupar como la fuerzo significativo en la gestión local.
ciudad más organizada de la región atlántica, y han con- A pesar del aumento de las transferencias, los ingresos tri-
vocado a la ciudadanía en torno a esta visión. butarios, aumentaron durante el mismo período en un 246
por ciento en términos reales, mientras que los ingresos no
La planificación tributarios lo hicieron en un 493 por ciento. Entre 1980 y
Valledupar cuenta con planes sectoriales técnicamente for- 1987 los ingresos tributarios sólo habían tenido un creci-
mulados y ha realizado esfuerzos por fortalecer la planifi- miento de un 42 por ciento. En cuanto a los ingresos tri-
cación general de la ciudad. Recientemente y en el marco butarios, el cambio más significativo es el aumento en la
de las nuevas disposiciones constitucionales sobre planifi- recaudación del impuesto predial (que en el período creció
cación, la ciudad elaboró el plan de desarrollo e inversiones alrededor del 340 por ciento, mientras que el impuesto de
con la participación de la ciudadanía por medio del Con- industria y comercio disminuyó del 60 al 38 por ciento. El
sejo Municipal de Planeación. cambio más significativo es la aplicación de una sobretasa
160 Gobernabilidad
al consumo de gasolina, lo que representó en 1994 el 13 por to; en inversión el 60 por ciento y el 20 por ciento restan-
ciento del total de los recursos tributarios. Este comporta- te se destina al servicio de la deuda.
miento ha permitido incrementar en forma significativa la
tributación per cápita y reducir ligeramente la tasa de de- Conclusiones
pendencia de la administración central con respecto a los De la experiencia y las características generales de la admi-
recursos nacionales. La tributación por habitante pasó de nistración del municipio de Valledupar se ha derivado una
US$4.500 a US$14.000 entre 1988 y 1994, o sea un creci- buena provisión de servicios públicos domiciliarios, obras

miento en términos reales del 212 por ciento. Por su parte, sociales y de infraestructura en relación con la unidad in-

el índice de dependencia disminuyó del 54 por ciento en termedia territorial (Departamento del César), la Región
1988 al 44 por ciento en 1994, lo que refleja el mayor cre- Costa Atlántica y la República de Colombia.
cimiento de los recursos propios. En el municipio de Valledupar existe una tradición de ac-
Complementariamente, durante el período de los alcal- ción conjunta de pobladores y dirigentes a fin de conseguir,
des electos la inversión ha mostrado un crecimiento muy con una perspectiva de bien común, la provisión de los bie-
alto, cumpliéndose de este modo con uno de los objetivos nes y servicios que requiere la comunidad local; en este sen-
principales del proceso de descentralización. Entre 1988 y tido, el sector privado municipal ha desempeñado un
1994 la inversión creció un 900 por ciento, pasando de importante papel en el desarrollo de todas las medidas de
US$519 millones a US$5.221 millones y se ha incrementa- descentralización que, desde los años ochenta, han creado
do su participación en el total de los gastos. un medio ambiente favorable para mejorar la gestión mu-
Es evidente el esfuerzo fiscal del municipio; a pesar del nicipal y alcanzar los resultados que hemos expuesto.
crecimiento de las transferencias nacionales, los ingresos tri- Los resultados alcanzados en la municipalidad son el
butarios generados por el municipio representaron el 35 por producto de un continuado y sostenido esfuerzo de gestión
ciento de los ingresos locales en 1995-1996, que hace po- local con propósitos comunes claramente definidos y com-
sible un razonable manejo de las finanzas de Valledupar y partidos entre la comunidad y el gobierno municipal alrede-
posibilita mayores recursos para la inversión social, espe- dor de un proyecto de ciudad y municipalidad. En parti-
cialmente en educación y en salud, mejorando así la for- cular, mantener el equilibrio entre la planificación urbana,
mación del capital social de Valledupar. las finanzas locales y la gestión de la administración ha
Si se analiza el manejo de los egresos en el año 1995, los permitido, que en los últimos 40 años, que Valledupar sea
gastos locales de funcionamiento consumen el 20 por cien- definida como "ciudad intermedia modelo en Colombia.
161
Desarrollo institucional para la

descentralización y el fortalecimiento
de la gestión local: enseñanzas

y caminos

Carlos Alberto d'Olive!ra1
U no de los temas básicos de la descentralización y de la

reforma del Estado en Brasil es el atraso institucional
amplios ajustes administrativos que no contribuyeron a
aumentar la eficiencia y la eficacia del propio gobierno fe-
del gobierno. Los diagnósticos realizados destacan no sola- deral, ni favorecieron el proceso de descentralización in-
mente las diferencias entre las entidades de gobierno, sino tergubernamental .
también las disparidades existentes en términos de su ca- Las dificultades para superar los problemas cristalizados
pacidad institucional. En estudios recientes se describe la desde un punto de vista constitucional son innumerables
importancia del desarrollo institucional y se señalan las y se enfrentan al hecho de que las burocracias guberna-
acciones encaminadas a la resolución de estas deficiencias. mentales raramente logran reflexionar sobre sus objetivos
Sin embargo, el fortalecimiento institucional de los princi- y fines sin tomar posiciones defensivas y autojustificativas.
pales actores políticos sigue relegado a un segundo plano. Esta actitud de resistencia dificulta los cambios en el ámbi-
Al respecto debe señalarse que el rezago en el desarrollo to de cada institución de gobierno, que representan en sí
institucional y el actual vacío existente con relación a ac- mismas un territorio de poder, en cada uno de los niveles
ciones concretas en este sentido pueden postergar el logro de gobierno, y en el propio proceso de descentralización.
de una federación equilibrada, obstaculizando las perspec- Sería ingenuo esperar un comportamiento distinto por
tivas de "buen gobierno" de las ciudades, o del proceso de parte de cada individuo o del grupo al cual pertenecen y re-
"responsabilización". Esta situación alcanza al conjunto de presentan, pero es indispensable reevaluar la pertinencia, el
las unidades de la federación, empezando por la propia costo y el significado de determinadas estructuras, formas
Unión, que se ha visto seriamente afectada por sucesivas e y procesos administrativos. El no hacerlo, significa reforzar
inconsistentes reformas administrativas e inmovilizada por el "statu quo" y desmoralizar las iniciativas para llevar a
disposiciones legales mediante las que se mantienen los cabo la transformación. La forma de hacerlo depende de
intereses empresariales y se dificultan los procesos de trans- una combinación de elementos políticos (determinación
ferencia de personal y de patrimonio de una instancia de externa), externos (asesoramiento profesional) e institu-
gobierno a otra. cionales (incorporación de conocimiento acumulado).
Las medidas adoptadas por los sucesivos gobiernos El proyecto de reforma administrativa elaborado por el
nacionales para promover cambios no han dado resultados actual gobierno y elevado al Congreso de Brasil para su
satisfactorios debido a que los cambios no lograron solu- análisis en este semestre trata de encarar alguno de estos
cionar los problemas básicos y se limitaron a promover temas centrales.
La esencia del reto que encara el poder ejecutivo en este
i Director del Instituto Brasileño de Administración Municipal. proceso de reformulación de las bases institucionales del Es-
162 Gobernabilidad
tado reside en el desarrollo, tanto en la sociedad como en des donde la situación económica y social es más difícil, los
el seno del propio estamento burocrático, del "sentido de desafíos que debe encarar la administración local para re-
Estado". El sentido de Estado no es nada más que la com- vertiría serán mayores. Enfrentar seriamente el tema de la
prensión de que éste debe subordinarse a un interés mayor, descentralización representa, para el país, asumir la tarea de
que emana del heterogéneo tejido social al cual se acos- crear condiciones efectivas para superar este sinnúmero de
tumbra a denominar sociedad. Desde este punto de vista, diversidades. Por lo tanto, será necesario promover el de-
el primer reto es un desafío de "comercialización", que sarrollo institucional de las unidades de gobierno a escala

consiste en difundir una cultura republicana distinta de la global, particularmente de las unidades descentralizadas.

cultura patrimonialista tan arraigada en la mente del pue- Al respecto es importante aclarar qué entendemos por de-
blo y en la efectiva práctica política. sarrollo institucional. Se trata de llevar a cabo una estrate-
Sin embargo, a pesar del alcance y el significado que gia de cambio social basada en intervenciones planificadas
pueda tener para la gobernabilidad del conjunto de las uni- en las instituciones, de manera que se conviertan en agen-
dades de gobierno en Brasil la superación de algunos tes promotores o catalizadores de ese cambio en el ámbito
impasses institucionales y el establecimiento de nuevas re- en que actúan.
glas para el funcionamiento de las instituciones públicas, En el universo de las instituciones gubernamentales bra-
no asegurar que las medidas que se encuentran en conside- sileñas, una acción de esta naturaleza debe contemplar dos
ración en el Congreso puedan garantizar la conquista de los dimensiones. En la primera, deben incorporarse a las orga-
resultados esperados por las administraciones de los estados nizaciones del mismo nivel del gobierno que promueva
y, sobre todo, de los municipios. Además, aún no se ha de- los cambios, es decir, el gobierno federal o, como ocurre
lineado un programa gubernamental en este sentido, ni más frecuentemente, a los propios gobiernos de los estados
tampoco en el sentido de que, independientemente de la ofreciéndoles a los responsables de los programas los me-
reforma, sea posible agilizar la creación de condiciones canismos necesarios para que evolucionen en el sentido de
globales para la completa consecución del proceso de des- hacer que las actividades de descentralización sean consis-
centralización a través de la reducción de las diferencias tentes y para que actúen cada vez más en forma articulada
existentes entre las condiciones efectivas de acción de los y sinérgica con relación a las entidades locales del respec-
gobiernos de los estados y los municipios en cada parte del tivo programa.
territorio, habilitándolos a desempeñar el papel que les cabe En la otra dimensión, la tarea consiste en identificar en
en este contexto de múltiples escalas e inserciones, tanto forma detallada las medidas que, implementadas o apoya-
económicas, políticas y culturales, como institucionales. das por un programa de esta naturaleza, permitan a los
estados, y sobre todo a los municipios, convertirse en efec-
Bases para un programa de desarrollo tivos agentes promotores o catalizadores del desarrollo en
institucional para la descentralización sus respectivas jurisdicciones.
En un país-continente como Brasil, con contrastes tan mar- Actualmente es necesario desarrollar un programa que
cados, el hecho de ampliar jurídica y constitucionalmente permita avanzar de la etapa del deseo y de la idealización,
las condiciones de gobierno o la base tributaria de las ins- a otra, orientada hacia la evolución de las condiciones de
tancias descentralizadas resulta difícil de medir o comparar. gestión del quehacer público, con un mayor control de la
A manera de ejemplo, tres estados de la Federación situados sociedad sobre el Estado y con mejores y más favorables
en una misma región, la región Sudeste, generan más de un relaciones entre los gobiernos y los actores económicos
65 por ciento de los impuestos a la circulación de mercan- privados, que produzcan una efectiva reducción del gasto
cías y servicios (ICMS): Sao Paulo el 45 por ciento; Rio de público. En este sentido, se trata de una acción amplia y
Janeiro y Minas Gerais el 10 por ciento, mientras que una articulada con miras a asegurar las condiciones de goberna-
región como el Nordeste genera en el conjunto de los diez bilidad de las unidades descentralizadas de gobierno, a
estados que la componen cerca de un 10 por ciento de la re- pesar de las dificultades y diferencias que conforman el es-
caudación del mismo impuesto. cenario de tales condiciones en cada lugar, microregión o
En la medida en que existe una relación directa entre de- región.
sarrollo económico, social y fiscal—expresada claramente
en la recaudación de un impuesto como el ICMS—y el de- Capacitación
sarrollo o la capacidad institucional de las organizaciones En todas las iniciativas relacionadas con el desarrollo insti-
públicas locales, se supone que en las regiones o localida- tucional, la capacitación debe ser incluida como tema cen-
d'Oliveira 163
tral. Sin ella, la descentralización no se podrá llevar a cabo trumentos públicos capaces de asegurar que los intereses de
en un entorno democrático. la sociedad prevalezcan.
La capacitación no debe limitarse solamente a la admi- El segundo factor está relacionado con las características
nistración pública o los organismos gubernamentales, sino específicas de cada lugar, o mejor dicho, de la problemáti-
que debe incluir a otros actores involucrados en el proceso, ca del desarrollo de cada lugar. Por ejemplo, en municipios
especialmente las organizaciones representativas de la predominantemente urbanos, debe asegurarse prioridad a
sociedad. la capacitación y el apoyo técnico institucional para el de-

En el ámbito gubernamental, la capacitación deberá con- sarrollo de instrumentos de gestión urbana, como los pla-
centrarse en el mejoramiento de la ética, la eficiencia (ra- nes maestros de desarrollo urbano, las normas urbanísticas,

cionalidad en la explotación de los recursos disponibles), la los controles sobre la producción del suelo y del espacio ur-
eficacia (realización de los objetivos fijados) y la efectividad bano, de manera que el sector público pueda racionalizar
(satisfacción de los anhelos, necesidades y demandas de la sus inversiones y sacar provecho, en términos fiscales, de los
población) de las organizaciones, y también hacia la recu- procesos de valorización agraria que resultan del proceso de
peración del verdadero significado del servicio público: el urbanización.
de servir al público. En cualquier situación, será necesario adecuar las estruc-
En el caso de la sociedad, el objetivo principal de la ca- turas administrativas a las funciones de gobierno y las for-
pacitación será la creación de una conciencia ciudadana, la mas de gestión, a las necesidades específicas de cada lugar,
divulgación de sus derechos y de las condiciones, instru- asi como adecuar los funcionarios a las funciones que les
mentos y mecanismos que puedan volverlos efectivos. son inherentes y para las cuales fueron contratados o ca-
Además de la capacitación, otra línea de acción que debe pacitados.
apoyarse es la provisión de instrumentos institucionales Por último, es preciso adecuar cada instancia o institu-
adecuados a las administraciones locales, mediante una ción de gobierno a los tiempos actuales, es decir, hacerlos
visión estratégicamente planificada de las expectativas y po- permeables a la incorporación de innovaciones tecnológi-
sibilidades de desarrollo. cas que faciliten y optimicen sus funciones; propiciando la
La definición del papel de los instrumentos institucio- apertura a la participación de las comunidades en las deci-
nales prioritarios de capacitación de funcionarios locales se siones e implementación de las políticas públicas, y facili-
basa en los siguientes factores: tando su disposición para usar de forma provechosa su
El primer factor se refiere al suministro, actualización u asociación con la iniciativa privada de manera de lograr una
operatividad de los instrumentos básicos de gobierno, tales mayor eficacia en la provisión de servicios, pero preser-
como los catastros, las normas urbanísticas básicas, los có- vando sobre todo el interés público.
digos tributarios, el plan plurianual, el régimen de los fun- En el ámbito de la sociedad civil, también pueden enu-
cionarios públicos, los sistemas de recaudación y fiscaliza- merarse las actividades encaminadas hacia los mismos ob-
ción, el proceso de licénciamiento de las obras particulares, jetivos, que en su mayoría corresponden a iniciativas de
etc. Fundamentalmente, se trata de instrumentos obliga- capacitación de líderes comunitarios, organizaciones no-
torios de gobierno, imprescindibles para incrementar la re- gubernamentales comprometidas con actividades sociales
caudación, y por consiguiente, la capacidad de inversión, la y de interés público, sectores empresariales y aun incipien-
racionalización y la planificación de la gestión pública y, tes "organizaciones sociales", como suelen llamarlas los
por último, de la adecuada gestión de las zonas urbanas. mentores de la reforma administrativa del Estado. Las acti-
Aún en el campo de las acciones comunes al conjunto de vidades de capacitación deberían orientarse hacia los si-
los estados y municipios y frente a la perspectiva de apro- guientes objetivos:
bación de la reforma constitucional que afecta profunda- • educación de la ciudadanía, adquisición y difusión de
mente las bases de la gestión del sector público, deben una conciencia de los deberes, las responsabilidades y los
considerarse como prioritarias las actividades (de capacita- derechos del ciudadano;
ción y apoyo técnico institucional) de redimensionamien- • conocimiento y difusión de las formas de gestión del
to del aparato burocrático; la revisión de las políticas de quehacer público, con miras al apoyo y contribución de la
personal y la convivencia de regímenes jurídicos híbridos sociedad a la concepción e implementación de las acciones
(en una fase de transición); la adjudicación a terceros de de gobierno;
algunas actividades del sector público así como del esta- • movilización en defensa de los intereses comunes de la
blecimiento de contratos de gestión; y la creación de ins- respectiva comunidad;
164 Gobernabilidad
• participación en las decisiones relativas al gasto públi- la desaparición de aquel organismo en el contexto dado. Tal
co, incluyendo desde el proceso de programación de las desmovilización se produjo precisamente en el período en
inversiones hasta la fiscalización de sus actividades (demo- que la descentralización, como se ha comentado anterior-
cratización del presupuesto público); mente, era la bandera política de todas la corrientes, y prác-
• adecuada participación de las actividades sectoriales ticamente una imposición constitucional.
(salud, asistencia social, niñez y adolescencia, desarrollo Por otro lado, las entidades internacionales de fomento
urbano, etc.) en los consejos de los estados y de los muni- y desarrollo empezaron a incluir en su agenda el compo-

cipios, así como en la gestión de los fondos especiales aso- nente "desarrollo institucional" como elemento funda-

ciados a ellos; mental a ser respaldado, constituyéndose así en exigencia
• gestión de empresas comunitarias, cooperativas y otras para la obtención de préstamos o la transferencia de
formas de microunidades de producción; recursos destinados a otras finalidades. Tal es el caso de los
• administración de los servicios públicos por contrato Programas de los Estados para el Desarrollo Municipal, fi-
de gestión. nanciados por el Banco Mundial, los programas del BID
(como el Programa de Descontaminación de la Bahía de
Estrategia para la puesta en práctica Guanabara, en el que el IBAM está cooperando precisa-
del programa mente en el componente de desarrollo institucional) que,
Aunque algunos programas o actividades del gobierno in- aunque se constituyan en operaciones efectuadas aún con
corporan total o parcialmente la filosofía anteriormente la Unión, ya cuentan con estados y municipios que inter-
mencionada, no existe una política global o una entidad del vienen en su ejecución, incluyendo actividades de desa-
gobierno federal encargada de llevar a cabo esta misión tan rrollo institucional como componente esencial para llevar
necesaria de reestructuración del Estado y fortalecimiento a cabo estas operaciones.
de la Federación. Además de estas iniciativas, los esfuerzos de las entidades
Es importante señalar que el gobierno federal, desde la del gobierno federal en el sentido de apoyar a los estados y
desaparición de la Secretaría de Articulación con los Estados municipios en las nuevas funciones que les corresponde, ya
y Municipios (SAREM) en 1989, dejó de respaldar sistemá- sea por determinaciones recientes de orden político-
ticamente los programas de capacitación de funciones de institucional (casos como, por ejemplo, el de las políticas de
las unidades descentralizadas de gobierno, así como las ac- salud, asistencia social, protección del niño y el adolescen-
tividades orientadas hacia el desarrollo institucional de esas te), por la simple omisión en atender la provisión de servi-
unidades, como los que llevan a cabo las organizaciones no- cios (en el área de vivienda popular o saneamiento básico)
gubernamentales, como el Instituto Brasileño de Adminis- o para atender las propias exigencias de gestión en el nuevo
tración Municipal (IBAM), o por organismos de los estados escenario (explorar adecuadamente la base tributaria, pla-
para la articulación y apoyo técnico que, en el contexto ac- nificar las inversiones y las áreas urbanas, o modernizar es-
tual y con raras excepciones, se encuentran en crisis o al tructuras administrativas haciendo que sean compatibles
borde de la extinción. Además, son muy pocas las institu- con las posibilidades resultantes de la reforma constitucio-
ciones municipales que tienen programas orientados hacia nal, etc.), son bastante restringidos, y cuando ocurren, no
su propio desarrollo. se constituyen en actividades orquestadas o combinadas.
No se trata de hacer una apología del SAREM, organismo Tal omisión, por cierto, penaliza más a los estados y mu-
que estaba cumpliendo su papel y estrechaba los lazos de nicipios situados en regiones y microrregiones más atrasa-
dependencia de las unidades descentralizadas de gobierno das, contribuyendo al aumento de las profundas diferencias
con la Unión, sino de poner de relieve que indudablemen- que existen en las condiciones de desarrollo económico y
te la institución actuó con miras a fortalecer las institucio- social.
nes locales, modernizando sus estructuras y capacitando sus Paradójicamente, la tendencia es de que tal situación sea
cuadros de personal. Su desmovilización es uno de los in- corregida con prioridad a partir de esfuerzos e iniciativas
numerables ejemplos en la administración pública brasile- propias, en los estados y microrregiones que cuentan con
ña, en los que "se acostumbra tirar al bebé junto con el agua el personal técnico más capacitado e instituciones más de-
en que se bañó", o sea, cuando se discrepa con la ideología sarrolladas desde un punto de vista organizativo y que, por
del organismo, se elimina el propio organismo sin intentar esta razón, valorizan más este tipo de inversión.
reorientar sus actividades. En este escenario, es cada vez más importante la respon-
Lo que quiere señalarse es la paradoja representada por sabilidad de las escuelas de gobierno, creadas en algunos
d'Oliveira 165
estados, de las instituciones del gobierno federal, como la sobre Economía Aplicada (IPEA); el servicio de informa-
Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) o de ción "Si esa red fuera mía", que se ha constituido en un
instituciones nogubernamentales, como el IBAM que se punto de encuentro e intercambio de experiencias entre los
desdobla para ampliar sus acciones y multiplicarlas, apo- consejos municipales de protección del niño y el adoles-
yando iniciativas de otras organizaciones nogubernamen- cente con vistas sobre todo al desarrollo de acciones para
tales e instituciones de los gobiernos de los estados y combatir el trabajo infantil, implantado con el apoyo de la
municipios. Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y por último, el

La perspectiva de articulación de una red orientada al de- "BestPractices" (mejores prácticas) de Habitat, que el IBAM
sarrollo institucional en las esferas gubernamentales y de la produce para toda América Latina. Además, a partir del

sociedad civil es cada vez más prioritaria. Las propuestas en presente año, el IBAM pone a disposición sus programas de
este sentido ponen de relieve las posibilidades de los capacitación a distancia, también en disquetes en línea, a
programas de capacitación a distancia para funcionarios través de la red Internet.
públicos, agentes políticos y líderes comunitarios y el in- Con el propósito de llenar el vacío ocasionado por la
tercambio de experiencias entre organizaciones públicas y falta de un programa sistemático de apoyo institucional
organizaciones nogubernamentales. para el fortalecimiento de la descentralización, se ponen de
Desde un punto de vista tecnológico e institucional, las relieve las iniciativas resultantes de la asociación intermu-
condiciones para llevar a cabo actividades de esta naturaleza nicipal, que en este escenario debe valorizarse mucho más
ya fueron establecidas con la liberalización de la utilización y que puede satisfacer, en conjunto, las dificultades insti-
de los canales de Internet en el país. El desafío de poner en tucionales que los municipios ya enfrentan. Aceptando
práctica la idea reside en el desconocimiento de las posibili- este diagnóstico, hemos procurado promover encuentros
dades del recurso y de su utilización por parte de la mayoría entre los miembros de asociaciones de municipios y hemos
de las entidades del gobierno local, lo que por cierto exigi- apoyado y participado en la mayoría de los eventos que se
rá un esfuerzo adicional de capacitación en este sentido. promueven en las distintas regiones del país. Lo que puede
Se trata de una iniciativa innovadora, que busca articu- constatarse todavía es que el movimiento en favor de la aso-
lar horizontalmente a los actores y se aparta de los patro- ciación es aún muy heterogéneo, es decir, en algunas re-
nes jerarquizados que han caracterizado las relaciones giones es fuerte y está técnicamente habilitado, recibiendo
intergubernamentales en todos los campos. Tal iniciativa apoyo sistemático para su funcionamiento, mientras que en
intentaría valerse de los actuales medios de comunicación otras es prácticamente inexistente. De cualquier modo, el
a distancia existentes en el país, que por cierto podrían IBAM sigue respaldando esta relación, ya que en el actual
acortar el camino para facilitar la superación de las distan- escenario las articulaciones horizontales parecen superpo-
cias y diferencias hoy existentes. nerse a las verticales o intergubernamentales.
Independientemente de que se concrete el esfuerzo de co- También en el campo de las articulaciones horizontales
operación interinstitucional en esta dirección, el IBAM está deberá reservarse un papel importante a las organizaciones
buscando, a través de sus iniciativas, sacar partido de la tec- nogubernamentales de servicios, o sea, aquéllas que actúan
nología ofreciendo a los municipios, a las organizaciones conjuntamente con la población y los movimientos popu-
gubernamentales y nogubernamentales y a los usuarios de lares y comunitarios, apoyando técnicamente y habilitando
la red, la masa de información que genera y maneja, con el a los agentes de la sociedad civil para que participen en
propósito de mejorar la capacidad de gestión de los go- forma consistente y sinérgica en la decisión pública y en el
biernos locales. En este momento, el IBAM proporciona, a pleno ejercicio del control social, condición básica para el
través de su home page, un banco de dictámenes jurídicos avance y la consolidación de las condiciones de "buen go-
sobre derecho municipal; la agenda de eventos de interés bierno" y responsabilización. Asimismo, el IBAM sigue pro-
para los municipios; la Revista de Administración Munici- moviendo tales asociaciones mediante asistencia técnica a
pal (publicación que el IBAM mantiene desde hace más de los municipios e incluyendo entre sus actividades la crea-
tres décadas y que ahora puede obtenerse electrónicamen- ción de mecanismos institucionales facilitadores de la re-
te; la guía de home page de interés municipal, y el noticie- lación gobierno local/sociedad civil, ya sea actuando
ro mensual, con todas las iniciativas del propio instituto. El directamente en asociación con ellas, sobre todo en even-
instituto cuenta también con el banco de experiencias in- tos de capacitación sobre los temas de la mujer y las políti-
novadoras en saneamiento y vivienda, una iniciativa desa- cas públicas (género), la generación de empleos e ingresos
rrollada conjuntamente con el Instituto de Investigación (economía local) y el medio ambiente y saneamiento.
166 Gobernabilidad
Conclusiones predominantes de la mentalidad de las élites brasileñas que

La esencia del avance de la reforma institucional que está es preciso combatir.
llevándose a cabo en los últimos años en Brasil y en Amé- El momento actual es favorable a la perspectiva de que se
rica Latina señala con firmeza la existencia de una nueva instauren en los estados y municipios gobiernos autárqui-
relación entre sociedad y Estado, y pone de relieve la con- cos, consecuentes y democráticos. Todavía no ha transcu-
secución del proceso de descentralización. Sin embargo, rrido suficiente tiempo para erradicar los problemas que
como hemos visto, la puesta en marcha de este proceso tro- han surgido a lo largo de cinco siglos de una historia de cen-

pieza con algunas dificultades básicas tales como la asimi- tralismo, dependencia, patrimonialismo y clientelismo, dis-

lación de nuevas bases de gobernabilidad instituidas por la tanciada por lo tanto de los intereses de la Nación y de un
reforma constitucional en el campo de la administración proyecto de desarrollo justo y autosostenible.
pública, la superación de las diferencias entre la capacidad El camino de la descentralización parece ser el indicado
institucional de cada unidad de gobierno, y la imperiosa ne- para el logro de mejores condiciones de vida para la po-
cesidad de un cambio de mentalidad, teniendo en cuenta blación y para la consolidación de nuestra democracia.
las diferentes situaciones locales y su inserción específica en Como se ha procurado ilustrar en este trabajo, el IBAM
la economía mundial. preparó, en base a su experiencia, un diagnóstico que parece
El principal objetivo de un programa como el indicado acercarse por lo menos a las necesidades institucionales de
será, por lo tanto, cambiar las actitudes de los actores res- los municipios brasileños, del proceso de descentralización
ponsables de la gestión del quehacer público, los agentes intergubernamental experimentado en el continente y de
políticos, los funcionarios públicos y los líderes comunita- la consolidación de las democracias contemporáneas. El
rios y empresariales. instituto viene actuando en base a este diagnóstico, pero
En la medida en que las localidades representan las so- está consciente de que su esfuerzo y el de otras institucio-
ciedades que contienen, se hace fácil comprender que el nes que actúan en base a creencias similares es aún muy pe-
caos de nuestras grandes ciudades o el estancamiento de los queño frente a la magnitud y la diversidad de los problemas
municipios más pequeños representan, cada uno a su encarados, aunque no deja de ser una semilla promisoria
manera, la herencia de nuestra propia incapacidad para para la formulación de un programa coordinado que arti-
administrarlos. El clientelismo, el corporativismo y la de- cule los esfuerzos con miras al desarrollo institucional con-
pendencia (de todo, sobre todo del Estado), son los rasgos junto de las unidades de gobierno en el país.
167
Participación del sector privado

en la prestación de servicios urbanos
Richard Batleyi

Papel del sector público y del sector privado nes, como Turquía, Corea, Malasia y Tailandia. Con fre-
En los distintos países se resuelve de diferente manera el cuencia, su origen se atribuye a razones pragmáticas—cri-
tema de asignar al sector público o al sector privado la res- sis fiscal, endeudamiento, la presión de los donantes y
ponsabilidad de prestar determinados servicios urbanos, último recurso político—y recién posteriormente dan lugar
pero en la mayoría de ellos existe cierta presión hacia una a programas planificados. En consecuencia, cuando se ha
mayor participación de la iniciativa privada. A continua- puesto en práctica este tipo de privatización, a menudo ha
ción se identifican tres procesos que incrementan la inter- sido con una preparación deficiente, una legislación nor-
vención del sector privado. mativa inadecuada y poca capacidad de supervisión por
• La privatización planificada, en la cual el gobierno parte del gobierno. Se reconoce actualmente que este tipo
toma la decisión de vender activos, otorgar en concesión de situaciones ha generado problemas, por ejemplo, en el
toda la operación o subcontratar determinados aspectos de sector de las telecomunicaciones de Argentina.
ella. La "privatización informal", en la que las empresas y
• La privatización pragmática, en la cual se toma la de- unidades familiares encuentran sus propias soluciones de
cisión inicial de hacer participar al sector privado por ne- mercado en respuesta al deterioro de la calidad de los ser-
cesidad o conveniencia administrativa, lo que puede dar vicios públicos, puede ser más común en los países más po-
lugar a un compromiso cada vez mayor. bres, sobre todo en la esfera de los servicios personales
• La privatización informal o no intencionada, en la esenciales (transporte, educación, salud) e infraestructura
cual la deficiencia de los servicios públicos hace que las em- básica (agua y energía).
presas privadas, las comunidades o las unidades familiares Los servicios urbanos "no productivos" que más proba-
intervengan para resolverlas. blemente entrañen alguna medida de participación del sec-
América Latina se ha mantenido a la delantera en los tres tor privado son transporte, administración mercantil,
procesos de privatización. La privatización planificada se ha educación, vivienda, recolección de basura, parques y jar-
aplicado sobre todo en las actividades más manifiestamente dines. En América Latina también es común la subcontra-
"productivas" que estaban en manos de empresas estatales tación de las obras públicas. Casi en todas partes, las obras
(comercio, industria, comercialización de productos agrí- de urbanización se efectúan en sociedad entre el gobierno
colas) y en los servicios de infraestructura (telecomunica- y empresarios privados. Por lo general, las comunidades
ciones, generación de electricidad, distribución de gas, participan en el mejoramiento de los asentamientos y en las
puertos, ferrocarriles y abastecimiento de agua) (Banco obras locales.
Mundial, 1994). Esto ha ocurrido principalmente en los Son varios los argumentos en favor de la propiedad pri-
países más ricos con sectores privados fuertes—Chile, vada y de los procesos de mercado, pero esencialmente lle-
México, Argentina, Colombia—y en países de otras regio- gan a la conclusión de que es más probable que el mercado
produzca bienes y servicios eficientemente y de acuerdo con
i Director, Grupo de Administración del Desarrollo. Universidad de Birmingham. las prioridades de los consumidores. Desde esta óptica, ca-
168 Gobernabilidad
bría suponer que el gobierno deberá intervenir sólo en cir- contratación a corto plazo de obras de construcción. Los
cunstancias excepcionales, las que pueden agruparse en casos más comunes de contratos de administración a largo
tres categorías: cuando, por sus atributos, el servicio es en plazo (hasta cinco años) se refieren a la contratación de la
sí un "bien público", cuando el mercado no está en condi- recolección de residuos sólidos y de limpieza de la ciudad
ciones de prestar los servicios de manera eficiente, y cuando a empresas privadas por parte de entidades municipales
el gobierno, por razones de bienestar social generalmente (como en Brasil, Argentina, Bolivia y Perú) a veces con el
aceptadas, deba asegurar un acceso equitativo a los servi- objetivo social de favorecer a la microempresa, como suce-

cios. Estos argumentos no pueden aplicarse de manera rí- de en el caso de Bolivia. Se celebran asimismo otros con-
gida sin tener en cuenta las circunstancias y prioridades

tratos a largo plazo, pero no son tan frecuentes, como la
locales, pero constituyen una base útil para considerar la adjudicación de contratos de servicio por parte del muni-
justificación de la intervención del sector público y la forma cipio de Recife (Brasil) para el mantenimiento de calles, o
apropiada de relacionar al sector público y al sector priva- del municipio de Campeche (México) para la instalación y
do para la prestación de un determinado servicio. operación de sistemas computarizados de planillas de sala-
rios; el pago de impuestos a través de los bancos (Brasil) o
Arreglos de organización entre de las facturas de consumo de agua en los supermercados
el sector público y el sector privado (Hermosillo, México).
Aún cuando se justifique la intervención, el gobierno no Arrendamiento, concesión, franquicia y licencia, sobre todo
tiene que asumir la responsabilidad directa de la producción de monopolios, aunque no exclusivamente; son arreglos
o la prestación de los servicios. Puede asegurar las condi- por medio de los cuales el gobierno transfiere al sector pri-
ciones en las cuales se prestan ciertos servicios sin participar vado la responsabilidad a largo plazo (entre 10 y 30 años)
directamente. Esto significa que el gobierno podrá asumir de la producción y prestación del servicio y retiene la fun-
la responsabilidad "indirecta" de asegurar que se preste el ción de control. Estos mecanismos están proliferando, sobre
servicio (fijación de normas, asignación de financiamiento, todo en el caso de los servicios públicos en los que grandes
planeamiento, coordinación y supervisión) en tanto deja la empresas estadounidenses, europeas y chilenas son las nue-
producción y la prestación directa del servicio en manos del vas adjudicatarias de contratos para prestar servicios de te-
sector privado. Estas funciones directas e indirectas pueden lecomunicaciones y abastecer agua, electricidad y gas en los
combinarse en muchos arreglos de organización diferentes países más ricos que están en proceso de privatización,
que pueden ser más o menos apropiados para determinados como México, Brasil, Argentina y Chile. La eficacia de estos
servicios y en determinadas coyunturas en los países. La in- acuerdos a largo plazo depende en gran medida de la com-
vestigación sobre los servicios urbanos indica que existen petencia y preparación del gobierno en (i) la elaboración y
por lo menos siete tipos principales de arreglos de organi- supervisión de los contratos; y (ii) el establecimiento de un
zación, en los que se combinan de diferentes maneras los marco jurídico adecuado de regulación que contemple el in-
sectores público, privado y comunitario. Si de lo que se terés público.
trata es de incrementar la participación del sector privado Competencia autorizada o regulada entre los productores o
y de la comunidad, los mecanismos son: prestadores del servicio. Cuando existen condiciones de
Prestación estatal pura u otras formas de prestación pública competencia en el mercado, el gobierno puede tratar de
de servicios (por ejemplo, por parte de la comunidad). Cabría adjudicar una concesión sólo a los prestadores privados a
prever estos arreglos en el caso de servicios con las caracte- efectos de asegurar normas mínimas o de restringir la com-
rísticas más definidas de "bien público" (por ejemplo, el al- petencia cuando exista un interés público. El caso típico en
cantarillado o la eliminación de desechos sólidos) pero son casi todas las ciudades de América Latina es el transporte
mucho más frecuentes de lo que se piensa (por ejemplo, el por medio de autobuses y taxis. Existen muchos otros casos
abastecimiento de agua, la recolección de basura y la edu- en los que el gobierno otorga la concesión a prestadores
cación primaria, servicios que podrían prestarse en forma privados pero no abandona su participación como provee-
privada, siguen estando en México casi exclusivamente en dor directo. Esto ocurre particularmente en los casos de
manos del sector público). "bienes de interés social" (como la educación primaria y la
Diferentes formas de contratación en las que el gobierno re- salud) en los que existe un compromiso político de otorgar
tiene la responsabilidad de la prestación de servicios pero acceso equitativo y el gobierno procura garantizarlo ofre-
transfiere determinadas funciones al sector privado o a gru- ciendo el servicio en competencia con prestadores privados
pos comunitarios, en todo el continente es muy común la autorizados.
Batley 169
Asociaciones entre prestadores públicos y privados: las enti- Respaldo estatal del consumo y abastecimiento privados: La
dades públicas y privadas pueden actuar independiente- necesidad puede transformarse en una demanda de mer-
mente pero complementándose entre sí, trabajando en cado si el gobierno presta su apoyo a los usuarios o adqui-
forma paralela en lugar de dividir las funciones jerárquica- rentes de bienes y servicios privados. La manera más obvia
mente. Este tipo de participación tiene lugar cuando existe de hacerlo es mediante el respaldo financiero en forma de
una fuerte posibilidad de que la intervención del gobierno subsidios a los proveedores; alternativamente, pueden en-
genere oportunidades para la inversión privada, sobre todo, tregarse pagos en efectivo, cupones y préstamos baratos a

en el sector urbano, en la adquisición de terrenos y en las los consumidores de menores recursos. En principio, ésta
obras de urbanización. Esta práctica es común en América sería una manera de focalizar los beneficios en los más ne-

Latina, ha sido formalizada de diferentes maneras. En Bra- cesitados sin incurrir en el gasto de prestar todo un servicio
sil son comunes las empresas de "economía mixta" en las de manera pública. El respaldo del gobierno a los consu-
que gobiernos, municipios y empresas privadas tienen par- midores y proveedores de materiales de construcción y para
ticipación accionaria; en México (por ejemplo, en Hermo- la vivienda ha sido común en América Latina desde que los
sillo) existen otras tres formas que son de interés: gobiernos han dejado de construir directamente viviendas
• Fideicomisos, que combinan recursos públicos y pri- populares. En los años ochenta, el gobierno de Chile in-
vados para cofinanciar proyectos con objetivos lucrativos o trodujo subsidios al consumo de educación privada otor-
sin fines de lucro. gando donaciones para edificios, mantenimiento y salarios
• Empresas conjuntas, en las que se aprovechan las di- del personal docente. De los bonos se ha hablado mucho y
ferentes ventajas y capacidades del sector público y priva- se les ha utilizado poco como instrumento para elevar el
do para lograr un propósito compartido de desarrollo poder adquisitivo, en parte porque es difícil asegurar que los
urbano. En este caso hay una asociación de funciones (por aproveche la población escogida como meta. Otra manera
ejemplo, el desarrollo de infraestructura por parte del sec- de fortalecer la posición de los consumidores en el merca-
tor público y la construcción de viviendas por parte del sec- do sin otorgar subsidios, es facilitar las opciones dándoles
tor privado) en lugar de combinar los recursos financieros mejor información acerca de los proveedores; esto reviste
en un fondo común. particular importancia en el caso de los servicios profesio-
• Planificación conjunta de inversiones en entidades es- nales, respecto a los cuales los consumidores no están en
tatales de planificación, en la que diferentes niveles de go- condiciones de juzgar la calidad ni el costo. En Bogotá se
bierno coordinan planes con empresas privadas. ocupan de este servicio organizaciones de derechos civiles.
Empresas conjuntas con beneficiados: Además de los pro-
cesos normales de influencia sobre la toma de decisiones a Resultados
través de la representación política, los beneficiarios o usua- Dada la gran experiencia que se ha acumulado en América
rios pueden estar directamente involucrados en la admi- Latina en materia de participación del sector privado en la
nistración de los servicios públicos. Esto ocurre, con más prestación de servicios, es sorprendente constatar qué poca
probabilidad, cuando los servicios operan a nivel del ve- investigación se ha realizado y qué poca experiencia se
cindario, los beneficios son colectivos y no han gran riva- comparte. El sector sobre el cual se han efectuado la ma-
lidad entre los beneficiarios; los casos típicos en América yoría de los estudios es el de la recolección de residuos só-
Latina, pero sobre todo en Perú, son la planificación y las lidos, sobre todo por el Banco Mundial. El Programa de
contribuciones comunitarias en efectivo o en mano de obra Gestión Urbana 1996 de la CNUAH/PNUD ha tratado de
para los proyectos gubernamentales de mejoramiento de los efectuar comparaciones a nivel más amplio.
asentamientos humanos. A un nivel más amplio, algunos La suposición de que la participación del sector privado
municipios de Brasil (como Porto Alegre) han contado con eleva el nivel de eficiencia cuenta con cierto respaldo en las
la participación de la ciudadanía en la formulación de los investigaciones que se han realizado. Cuando se ha efec-
presupuestos locales y prioridades de política mediante tuado una comparación directa entre servicios que compi-
consultas en los barrios. Por otra parte, también puede ten en la misma ciudad, por lo general se ha encontrado
aprovecharse el interés de usuarios individuales para la pres- que es mejor el desempeño del sector privado. Esto es más
tación de servicios públicos locales; en Curitiba, los ciuda- evidente en sectores como la educación, los servicios auxi-
danos que recogen basura en zonas donde el servicio liares de salud y la recolección de residuos sólidos, en los
municipal no llega con facilidad, reciben a cambio ali- que es posible la competencia entre prestadores privados del
mentos o pasajes de autobús. servicio y entre el sector público y el sector privado. La in-
170 Gobernabilidad
vestigación sobre el manejo de los desechos sólidos lleva- dida, Brasil) están cobrando importancia los acuerdos de
da a cabo por el Grupo de Administración para el Desarro- arrendamiento y concesión de los servicios públicos, como
llo (DAG) en México y Brasil, por el Banco Mundial en abastecimiento de electricidad, gas, agua y alcantarillado. A
Argentina, Chile y Brasil, y por otros en los Estados Unidos, menudo, las empresas europeas (y chilenas) tienen un papel
Canadá y Gran Bretaña parece indicar que existe una mayor preponderante en la concesión junto con socios locales. En
eficiencia por parte de los contratistas privados. los estudios del Banco Mundial (1994) se ha llegado a la
Sin embargo, el estudio sobre desechos sólidos del DAG conclusión de que es probable que esos acuerdos mejoren

(Batley, 1996) determinó que no era posible llegar a la con- la eficiencia y la calidad del servicio debido a la competen-

clusión definitiva de que la contratación privada aporta cia por los contratos, la separación contractual de las fun-
mayor eficiencia general. En los casos en los que compiten ciones de proveedor directo e indirecto y la autonomía de
empresas públicas y privadas, el "mejor desempeño" de los las empresas, dado que sus operaciones no están sujetas al
empresarios privados se debe por lo menos en parte, al control directo del gobierno. Por otra parte, estas caracterís-
hecho de que se les adjudicaron los sectores más fáciles del ticas de organización de los arrendamientos y concesiones
mercado. Además, ciertos efectos de la privatización incre- también pueden generar problemas de responsabilización
mentaban los costos del sector público: la necesidad de e ineficiencia: la capacidad del gobierno para supervisar la
dirigir a los contratistas privados y de mantener una capa- inversión de las empresas privadas, los niveles tarifarios y
cidad de reserva en caso de interrupción de los servicios, así la planificación puede ser débil, y las transacciones entre el
como la incapacidad de despedir personal a pesar de la pri- gobierno y los proveedores privados del servicio pueden ele-
vatización. Estos efectos más amplios (o costos indirectos) var los costos. La coordinación y el desempeño eficiente de
generalmente no se tienen en cuenta en las comparaciones. la función de supervisión se vuelve crucial: "la participación
Será interesante observar si el programa boliviano GARSU del sector privado no garantiza por sí misma la eficiencia;
ha podido reducir los costos indirectos de la privatización es crucial el papel de la entidad de supervisión" (Triche
tras haber puesto empresas públicas racionalizadas a cargo 1993). Sin embargo, este equilibrio es difícil de mantener:
de la administración de los contratos privados. una regulación insuficiente puede dar lugar a ineficiencias,
El crecimiento de la educación privada en América Lati- pero lo mismo puede ocurrir con una regulación excesiva-
na es, sobre todo, una cuestión de privatización no plani- mente detallada (que no resulta favorable a las fuerzas del
ficada "incrementar': a medida que se fue contrayendo el mercado). Este equilibrio puede ser particularmente difícil
financiamiento de los sistemas públicos, las escuelas priva- de lograr y mantener en el contexto de los países en desa-
das han cobrado más importancia. En el estudio del DAG rrollo (Nickson, 1995).
se encontró que cuando la educación primaria privada co- Donahue (1989) ha examinado las conclusiones de siete
existía con la educación pública, era más eficaz y corres- estudios en los que se comparan los sistemas públicos de
pondía a las preferencias de los padres, pero era menos abastecimiento de agua con los sistemas completamente
eficiente en el uso de los recursos (una "eficiencia perversa", privatizados en los Estados Unidos: en cuatro de ellos se
el aspecto negativo de un mejor financiamiento). Esto es, llega a la conclusión de que el régimen de propiedad no re-
por supuesto, fácilmente explicable por el hecho de que las presentaba diferencia alguna en cuanto a la eficiencia en
escuelas privadas captan más recursos y probablemente función de los costos, y en tres se determinó que los siste-
niños más fáciles de educar que sus "competidoras" públi- mas públicos eran más eficientes. En el estudio del DAG se
cas. En países como México (y Malasia, en el sudeste de señala también que el régimen de propiedad no es tan im-
Asia), donde existe un sector privado muy reducido y una portante para el abastecimiento eficiente de agua: lo im-
fuerte tradición de contar con un sistema educativo nacio- portante es que los gerentes (públicos o privados) de los
nal muy integrado, el sistema público tuvo un desempeño servicios de abastecimiento de agua tengan un alto grado de
tan bueno como cualquier sistema parcialmente privado de autonomía operativa y respaldo político en la captación de
otras partes del mundo. Se desprende como conclusión, ingresos y en la inversión. La empresa de abastecimiento de
entonces, que el sector privado es el recurso de aquellos pa- agua de Santiago, EMOS, era famosa por su eficiencia, efi-
dres que tienen los medios para pagarlo cuando la educa- cacia y recuperación de costos con subsidios selectivos, in-
ción pública es deficiente, pero no que intrínsecamente cluso antes de su plena privatización; contaba con una
produzca mejores resultados. gerencia fuerte y libertad para subcontratar operaciones
En muchos países de ingresos medianos del mundo (en mientras mantenía la propiedad y el control en manos del
América Latina, Argentina, Chile, México y en, cierta me- sector público.
Batley 171
Las ventajas parecen estar en contra de la plena privati- de contratos, o una división del territorio físico de una
zación de la propiedad de los servicios urbanos esenciales ciudad entre distintos prestadores de servicios públicos (o
y en favor de la participación contractual del sector priva- públicos y privados). Además, puede compararse el de-
do, o sea la subcontratación a corto plazo de obras y servi- sempeño con otros prestadores de servicios de otras ciuda-
cios, y la adjudicación de contratos, arrendamientos, des, incluso sin competencia directa, mediante compara-
franquicias y concesiones de administración a largo plazo. ciones auditadas del desempeño y la publicación de los
En mayor o menor grado, esta última: resultados.

• incrementa la competencia, crea una tensión saluda-
ble entre las entidades públicas como adquirentes de servi-

Ampliación de las opciones y el control
cios y las empresas privadas como proveedoras, libera a los de los consumidores
gerentes de los servicios del control burocrático o político, Incluso dentro de un servicio público, pueden efectuarse
y puede proporcionar más opciones a los consumidores; cambios internos para fortalecer el control de los consu-
• evita la pérdida de control gubernamental, los riesgos midores y exponer al prestador del servicio a condiciones
de una completa dependencia con respecto al sector priva- de pseudomercado. Esto puede hacerse incorporando ele-
do y las desigualdades a las que puede dar lugar la plena mentos de transacción en efectivo entre consumidores y
privatización. proveedores a través de:
No obstante, en la práctica puede ser difícil que una ad- • cargos por los servicios, dando a los consumidores
ministración pública deficiente encare las nuevas funciones una base de demanda más fuerte,
que se desprenden de estas privatizaciones parciales: esta- • "mercados internos" dentro de los servicios públicos
blecimiento de marcos de política amplios, gestión de (en los que los proveedores públicos compitan por el pre-
contratos, regulación de contratistas y monopolios, finan- supuesto según su éxito en la captación de "clientes") para
ciamiento y respaldo a productores y consumidores. Éstas introducir un elemento de competencia por la atención de
tienden a ser tareas más complejas, y a menudo indican un los consumidores o bien fortaleciendo los derechos de los
precario "acercamiento" a las empresas privadas. consumidores a través de:
• declaraciones de derechos de ciudadanos o consumi-
Alternativas dentro del sector público dores, aclarando de esa forma las expectativas legítimas de
Hemos sostenido que la clave para mejorar el desempeño los proveedores de los servicios,
no reside en que los servicios urbanos sean públicos o pri- • órganos regulatorios para vigilar el desempeño de los
vados, sino que haya una competencia entre los provee- proveedores.
dores, una tensión entre los compradores y proveedores de
servicios, alternativas para los consumidores y responsabi- Administración descentralizada
lidad gerencial. Algunas de estas ventajas pueden lograrse Si se encuentran formas más descentralizadas de adminis-
a través de la contratación de funciones y servicios al sec- tración en el sector público, podrán reproducirse algunas
tor privado (o a las comunidades). No obstante, también de las ventajas de la empresa privada, liberando a los ge-
hemos sostenido que puede existir el riesgo de la incapaci- rentes de largas cadenas de mando. Las organizaciones que
dad de los gobiernos para gestionar los contratos y regular tienen sus propios ingresos y competencia para formular
los proveedores privados. Cabe cuestionarse si pueden sus presupuestos y prioridades tienen más probabilidades
transferirse algunas de las ventajas, sin los riesgos, de la par- de formular políticas coherentes, ser líderes, preocuparse
ticipación privada en la gestión del sector público a través por la calidad del desempeño, e instilar disciplina y moti-
de la introducción de la competencia, opciones para los vación en el personal. En esta situación, la responsabilidad
consumidores, administración descentralizada y control del éxito y el fracaso puede identificarse más fácilmente
civil de la burocracia. con individuos o equipos de trabajo específicos. Esto per-
mite introducir contratos de pago y empleo vinculados al
Introducción de la competencia en la gestión desempeño, lo que fortalecerá la orientación empresarial
de los servicios públicos del sector público y mejorará el control administrativo.
Puede introducirse competencia modificando el entorno No obstante, la administración descentralizada entraña
externo en el que operan los órganos públicos eliminando ciertos riesgos en el sector público cuando los mecanismos
el monopolio público. Puede haber competencia entre de responsabilización son débiles. En ausencia del control
entidades públicas y privadas para recibir la adjudicación político, los intereses gerenciales y profesionales pueden
172 Gobernabilidad
cobrar demasiada fuerza en desmedro del interés público y REFERENCIAS

de los consumidores.
Banco Mundial. 1994. Informe sobre el desarrollo mundial:
Fortalecimiento de la respuesta burocrática infraestructura para el desarrollo. Nueva York: Oxford
a las demandas civiles University Press
Uno de los argumentos en favor de la privatización es que
da más alternativas a los consumidores y mejora la res- Batley, R.A. 1996. Urban Management in México. School of

puesta de los productores. Hay diferentes maneras de lograr Public Policy, Universidad de Birmingham.

esto sin introducir mecanismos de mercado ni enfoques de
gestión del sector privado en el sector público. Depende de Donahue, J. 1989. The Privatization Decisión: Public Ends,
que los grupos comunitarios o ciudadanos tengan más voz Prívate Means. Nueva York: Basic Books.
en la prestación de los servicios. Para ello, la comunidad de-
berá participar en la producción de servicios, respaldando Nickson, R.A. 1995. Local Government in Latín América.
la ejecución de los proyectos gubernamentales o mediante Boulder, Colorado: Lynne Rienner
el respaldo del gobierno a los proyectos locales, y en las de-
cisiones acerca de la prestación, es decir, qué servicios deben Triche, T. 1993. "The Institutional and Regulatory
prestarse y de qué manera. En el extremo más político del Framework for Water Supply and Sewerage: Public and
espectro, los ciudadanos pueden participar en la toma de Prívate Roles", Infrastructure Notes W5-9, Washington,
decisiones en torno a las prioridades mediante la demo- D.C.: Banco Mundial, Departamento de Transporte,
cracia representativa o directa y mediante consultas. En Agua y Desarrollo Urbano.
varios países de América Latina se están llevando actual-
mente (Brasil) o se han llevado a cabo (Chile, Perú, Nica-
ragua) algunos experimentos radicales de este tipo. No
obstante, en la práctica, la participación está más bien res-
tringida a los grupos elitistas.
En todo país existe un conjunto básico de actividades
dentro del dominio público en las que tienen que aplicar-
se otros principios que no son los del mercado ni los de la
gestión del sector privado. Además, un sector privado efi-
caz depende de la existencia de un marco de reglas y ga-
rantías que sólo el sector público puede proporcionar. Qué
sector debe encargarse de qué actividad es cuestión de aná-
lisis en cada caso en particular, teniendo en cuenta las ca-
racterísticas del servicio, la madurez del sector privado y la
capacidad de la administración pública.
Castillo 173
PLAN METRÓPOLIS 2010 GUATEMALA
Eduardo C&tífíoi
f£n el transcurso de treinta y ocho años, se produjo una explosión demo- B plan fue diseñado con una visión de futuro sin olvidar la escasez de los
Cgráfíca en id ciudad de Guatemala^ que a fafta de una adecuada planifi- recursos municipales, ya que no era realista preparar proyectos multimillo-
cación a nivel metropolitano, causó un crecimiento urbano espontáneo y narios sin tener certeza de las fuentes de recursos. Tras dos años de activi-
desordenadoy se tradujo en un uso inadecuado de la tierra, contaminación dad, con ia participación de diferentes grupos privados, se han ejecutado

y degradación del medio ambiente, un ineficiente sistema de transporte co- algunos proyectos y otros están en marcha. Los siguientes son algunos
lectivo, un sistema vial desorganizado, déficit de vivienda y aplicación ina- ejemplos:

decuada de la$ leyes y normas, lo cual repercutió, en última instancia, sobre Mapa-Gafa: "Guatemala, Tu Ciudad11. Con el mapa básico trazado se
la calidad de vida de lo* guatemaltecos. procedió a diseñar un mapa—guía de la ciudad, de noventa páginas, en for-
La municipalidad de Guatemala» ansiosa de dar un vuelco a esa tenden- mato de revista, en el cual se incluyeron espacios publicitarios que se ven-
cia, que se debió en gran medida a la Insuficiencia de recursos públicos para dieron a la empresa privada. En el primer ano, el rendimiento de esta
la planificación y el control del desarrollo urbano, ideó y puso en marcha ac- iniciativa ha generado ingresos que cubren el 60 por ciento del costo anual
ciones innovadoras que se concretaron en el plan "Metrópolis 2010". Por del plan.
la vía de esas iniciativas se logró Incluir a la actividad privada en el diseño, Comercialización det mapa básico. £1 primer mapa digital georreferencía-
el financiamiento y el apoyo técnico de los sistemas de planificación, pro- do de la ciudad es un instrumento atractivo para varias entidades guberna-
moción y control del desarrollo urbano, así como en ia ejecución y opera- mentales y la empresa privada y ha producido recursos adicionales para
ción de provectos de infraestructura y servicios. financiar el plan.
La ejecución del plan de desarrolló requerfa entre dieciocho y veinticua- Control de la consímcc/oV? urbana. Se estableció la base jurídica para con-
tro meses, con un costo estimado de dos millones y medio de dólares, que cesiones a la iniciativa privada y a ios colegios de profesionales, con lo cual
no estaban disponibles. Teniendo en cuenta este hecho, se trazó una estra- el ingreso se incrementará en un 300 por ciento, lo que permitirá sufragar
tegia y se preparó material publicitario, que tuvo una aceptación sorpren- el costo de Jos servicios,
dente, para atraer la participación privada en el Segundo Simposio de Culantro. Se creé ia base jurídica para que el catastro pueda ser admi-
Desarrollo Metropolitano, plataforma para el lanzamiento del Plan Metró- nistrado y operado poruña entidad internacional con amplía experiencia en
polis 20! 0. Desde el comienzo se percibió la voluntad de apoyar el proyec- ese campo y el proyecto se autofinancia con un porcentaje del ingreso por
to y se logró recaudar fa suma de US$70.000 para la realización del simposio. concepto del impuesto Único sobre Inmuebles.
la reacción ayudó a convencer a las autoridades de que la ciudad podía Hn 1997 se ejecutarán, entre otros, los proyectos siguientes:
desarrollarse con el apoyo de diversos sectores. Se comenzó, con el respal- Programa ambiental del orea metropolitano de fa dudad de Guatemala. El
do de IBM de Guatemala, del Instituto Geográfico Militar y de la Universi- costo del proyecto, disertado para autofinandarse por ta vía de Inversiones
dad de San Carlos, por trazar un mapa básico de la zona metropolitana. IBM del sector privado, asciende a US$B millones y con el respaldo financiero
contrató especialistas en el Sistema de información Geográfica y contribu- del SID, se realizarán cuatro componentes básicos; desechos sólidos, aguas
yó con equipos y programas de informática, por to cual la municipalidad le servidas, áreas verdes y fortalecimiento institucional
concedió el 7$ por ciento de los derechos de comercialización del mapa y Mantenimiento y reverdetimíento de parques y pasos a desnivel. Este pro-
la propiedad intelectual del mismo. El Instituto proporcionó ia fotografía yecto consiste en otorgar una extensión de terreno para publicidad la que
aérea, ia restitución fotogra métrica y el trabajo de campo y recibió a cam- deberá ser mantenida y plantada en forma ornamental e incluye, asimismo,
bio recursos humanos (aJbañltes, carpinteros, etc.) y materiales de cons- "parques lineales", patrocinados por las embajadas extranjeras, que ofrecen
trucción para ampliar su edificio, así como una copia del mapa digital, Dos un fugar de descanso a lo largo de la ruta, adornado con emblemas def país
estudiantes de la Universidad de San Carlos prepararon la foto-interpretactón patrocinador.
para el anáfisis del uso de la tierra y otros análisis urbanísticos y, como re- Adquisición de autobuses articulados, Se estableció un fideicomiso para la
compensa, la municipalidad les ofreció el asesoramfento de los expertos con- adquisición de 750 autobuses convencionales y 50 articulados, con dos
tratados para ia preparación de sus tesis y les entregó una copia del mapa años de gracia otorgados por ios fabricantes, que ia municipalidad entrega
digital, con todos sus análisis, £sa labor de colaboración permitió que en diez automáticamente a empresarios que ios operan y administran. Desde un co*
mienzo, los empresarios pagan mensualidades a la municipalidad, y al cabo
meses se contara con el primer mapa digital 100 por ciento georreferencíado
de la ciudad y su zona de influencia. del período de grada se contará con un fondo que devengar! intereses con
Para peñeren marcha el plan Metrópolis 2010, se solicitó a varias enti- los cuales se hará efectivo el pago mensual a los fabricantes.
dades que colaboraran facilitando cada una de ellas tos servicios a jornada Sistema de grúas y<xpo5. Desde septiembre hasta diciembre de 1996, la
completa, durante doce meses, de un consultor especializado en un ámbi- municipalidad percibió un ingreso de US$800.000 por concepto de multas
to específico, facultado para tomar decisiones, cuyos honorarios correrían aplicadas a los vehículos mal estacionados en la vía pública. La multa por
por cuenta de la entidad pertinente. La respuesta fue muy positiva y pocas cada infracción es de US$100 y gracias a ello se ha ordenado el tránsito y
semanas después del llamamiento municipal, se contó con un equipo mul- engrosado las arcas municipales.
tidisciplinar» integrado por 21 consultores, que no representó costo algu- tetaáonamientos subterráneos. La municipalidad ha preparado un regis-
no para la municipalidad. tro de calles y avenidas de la ciudad que envegara a la Iniciativa ipnVada en
En noviembre de 1995 se entregó a la ciudad el plan en ocasión del Ter- usufructo durante cincuenta anos, para que ésía opere y administre esta-
cer Simposio de Desarrollo Metropolitano, de tres días de duración a un clonamientos subterráneos. £1 nivel a flor de tierra de los nuevo® esíacfona-
costo total de US$100.000, que fue totalmente patrocinado por ia iniciati- mientos seutilizard para cales peatonales, plazes, parques, etc Los proyectos
no representan costo alguno para la municipalidad porque la empresa pri-
va privada.
vada cubrirá el total de la inversión»
1 Director del Pían Metrópolis 2016 y Víceaicaldt de la ciudad de Guatemala.
» M po&fatíón sámente «te 400.000 a 2,409.000 N*ífcu«Jí$.

Talleres
Violencia urbana
Agenda social
Vivienda y mejoramiento de barrios

IlUARTA PARTE

177
Reconstrucción de la urdimbre social

Ben Richards1

A un en el caso de los países latinoamericanos que en la
última década han logrado algún éxito económico en
visiones apocalípticas del colapso social total han demos-
trado ser infundadas.
términos de un elevado crecimiento y estabilidad macroe- Por consiguiente, éste es el contexto en el que operarán
conómica, existe una sensación generalizada de que la ur- los encargados de la formulación de políticas en los años
dimbre social de las ciudades no se ha recuperado del noventa. El realismo nos obliga a aceptar que lo que puede
perjuicio que ocasionó la crisis de los años ochenta. El tema hacerse dentro del clima actual y de las actuales estructuras
de la pobreza sigue siendo prioritario, las encuestas mues- de poder no podrá, por lo menos a corto plazo, eliminar la
tran que los sentimientos de seguridad de los ciudadanos pobreza, erradicar el crimen y asegurar que todas las uni-
están muy abatidos, mientras que los temas del acceso a la dades familiares tengan igual acceso a servicios sociales de
educación, la salud y la vivienda siguen siendo tan críticos una calidad aceptable. Dentro de las sociedades latino-
como siempre. americanas predominantemente urbanas ha ocurrido una
Estos temas no son nuevos ni exclusivos de las ciudades transición fundamental de regímenes populistas autorita-
de América Latina. La pobreza, la inseguridad y el fracaso rios, los cuales podían asegurar su viabilidad a través de la
en la adecuada satisfacción de las necesidades sociales son extensión de los derechos sociales, hacia una situación en
un creciente fenómeno global, como lo es también la im- la que el concepto de los derechos sociales es mucho más
potencia para resolverlos en el actual entorno económico limitada y el papel del Estado como proveedor de estos ser-
en el cual—cierta o erradamente—lograr la estabilidad ma- vicios está considerablemente reducido. Sin embargo, esto
croeconómica tiene la prioridad más alta y en el que se ob- no significa que la única opción es el estancamiento, que no
serva una renuencia política generalizada a reformar los hay nada que pueda hacerse por mejorar la calidad de la
sistemas impositivos. vida de los residentes urbanos.
A pesar de todo esto, de los innumerables estudios de in- Un punto obvio, que no debe ser dejado de lado, es el
vestigación y de la interminable información estadística hecho de que existen tantas diferencias como similitudes
acerca de los problemas sociales de las ciudades de Améri- entre las ciudades de América Latina. Esto se extiende a las
ca Latina, éstas continúan funcionando. Las personas si- zonas de bajos ingresos. Los problemas que encaran los
guen luchando para ir a trabajar en sistemas de transporte residentes en El Alto en Bolivia son sustancialmente dife-
público ineficientes y a menudo costosos; asimismo, con- rentes de los que confrontan los residentes de los asenta-
tinúan realizando enormes esfuerzos por tener una vivien- mientos reubicados en Santiago de Chile. A pesar de esto,
da y educar a sus hijos; los grupos sociales presionan existen dos factores de gran importancia en términos del
considerablemente a las municipalidades para que se lleven contexto en el que se diseña la política social en la ciudad
a cabo inversiones en infraestructura y servicios; las comu- latinoamericana.
nidades se organizan para protegerse del crimen. En gene-
ral, y a pesar de los reales y serios problemas que existen, las Segregación y desigualdad
La mayor parte de las ciudades de América Latina está pro-
fundamente dividida espacial y socialmente. A su nivel
i Especialista en gestión urbana, Grupo de Administración del Desarrollo, Universidad de
Birmingham. más básico, esto puede observarse en la división que exis-
178 Agenda social
te entre la conglomeración de ricos a la que el novelista chi- proporcionar una importante focalización simbólica que
leno José Donoso se refiere como los "verdes enclaves de transmite a los ciudadanos un sentido de pertenencia a la
privilegios" y los más pobres que viven en las zonas peri- ciudad y a su comunidad. En el caso de las municipalida-
féricas desprovistos de servicios básicos y expuestos a con- des muy grandes, para facilitar estas tareas debe prestarse es-
diciones ambientales peligrosas. pecial atención a la descentralización submunicipal. En
Sin embargo, estos extremos ocultan un panorama más este aspecto es interesante el caso de Montevideo, en el que
complejo que será analizado en este trabajo. Las ciudades a pesar de que la actual descentralización de los servicios ha

más prósperas de América Latina han alcanzado un punto sido limitada, los nuevos centros zonales comunales son

de urbanización en el que muchas de las "necesidades bá- importantes puntos de referencia para focalizar las activi-
sicas" tradicionales se han logrado satisfacer sin resolver el dades de la comunidad.
problema de la pobreza. El "pobre" como categoría necesi-
ta ser desagregado, mientras que nuestro conocimiento Un enfoque integrado frente a la pobreza
acerca de la pobreza debe de ir más allá de las simples me- y la desigualdad
didas absolutas que sugieren que la única tarea de las es- El tema de la pobreza y del alivio de la pobreza está presente
trategias dirigidas a eliminar la pobreza es conseguir que el en las estrategias de desarrollo urbano de instituciones tales
mayor número de unidades familiares se sitúen a un nivel como el Banco Mundial y las Naciones Unidas, y fue ob-
que esté justamente por encima de la línea oficial de viamente un tema central en la conferencia Habitat II ce-
pobreza. lebrada en Estambul. A pesar de la gran literatura producida
La segregación espacial y la desigualdad social tienen sobre este tema, aún existe una importante confusión con-
una gran importancia al ejercer presión sobre la urdimbre ceptual alrededor del tema de la pobreza urbana, la cual
social de una ciudad; más aún, el término "urdimbre social" afecta las recomendaciones acerca de cuál es la mejor forma
sugiere una relación y una continuidad a través de la ciu- de tratarla. En el centro de este problema está el hecho de
dad, un sentido de pertenencia a la ciudad que de hecho es que muchas de las medidas orientadas al alivio de la po-
cuestionado por la creciente segregación y desigualdad. breza urbana podrían considerarse mejor como intentos
por abordar el problema en vez de erradicarlo. Dentro de
Democratización y descentralización este contexto, la pobreza tiende a ser un juego estadístico
En la mayoría de los países de América Latina la transición más que una crisis humana.
hacia la democracia también ha afectado el contexto de la Tan pronto como se hicieron aparentes las consecuencias
política social y de los derechos sociales. La transición de- sociales del ajuste, el tema de la pobreza urbana y su solu-
mocrática ha estado acompañada por una tendencia hacia ción se convirtió en un tema central. Teniendo en cuenta
la descentralización de servicios tales como la salud, la edu- la crisis fiscal y la cambiante naturaleza del Estado, se re-
cación y la infraestructura, ya sea a nivel estatal o munici- quiere una estrategia para tratar el problema reconociendo
pal. Esto nos hace formular importantes preguntas acerca el cambiante contexto económico y social. Esto supone
de la capacidad de las instituciones locales para desempe- una fe básica en la teoría de la filtración unida a la racio-
ñar sus nuevas tareas y del nuevo papel del gobierno cen- nalización de los recursos destinados a los pobres a través
tral en términos de normar los servicios descentralizados y de la focalización y las redes de seguridad.
hacer el seguimiento de la eficacia, la eficiencia y la equidad Esta estrategia, que se aplicó en Chile, ha mostrado al-
en la provisión de estos servicios. gunos efectos positivos en tanto que el crecimiento eco-
Un tema central de este trabajo se referirá al papel críti- nómico y un manejo más o menos transparente del uso de
co que desempeña la municipalidad tanto en el alivio de la los subsidios ha conducido a la reducción de la pobreza ab-
pobreza como en la creación de un sentido de pertenencia soluta y al aumento del empleo. Mientras que es bienveni-
en vez de uno de exclusión en la ciudad. Para llevar a cabo do el eficiente uso de recursos limitados, existen sin
esta tarea se requiere analizar con particular atención las re- embargo algunos aspectos negativos que deben mencio-
laciones que existen entre los niveles locales y centrales. narse. Primero, dicha estrategia no supera necesariamente
Muchos de los temas que se analizan a continuación rela segregación y la desigualdad, e incluso podría intensifi-
conocen la importancia de la municipalidad en las estrate- carlas. Segundo, los beneficiarios de los subsidios focaliza-
gias para vencer la pobreza, mejorar los servicios sociales y dos podrían dejar de ser definidos como pobres de acuerdo
reducir tanto la violencia como el miedo a la violencia. con la línea oficial de pobreza, pero podrían permanecer
Asimismo, se argumenta que las municipalidades pueden apenas por encima de esta línea aunque sin ninguna posi-
Richards 179
bilidad de una mayor movilidad social. Tercero, podría con- ria de la salud con la provisión de microinfraestructura.
ducir a una cierta burocratización de la pobreza con poca Luego de destacar el papel de la municipalidad en este
participación de otros actores y de los mismos pobres. Por enfoque integrado de los servicios sociales y la pobreza,
último, descansa en una fortuita combinación de circuns- también es importante señalar que la municipalidad es so-
tancias—crecimiento económico y una eficiente adminis- lamente uno de los múltiples actores. Este tipo de estrate-
tración pública—lo cual está muy distante de la realidad de gia requiere una cooperación conjunta con las ONG y las
muchos países latinoamericanos. organizaciones comunitarias, el establecimiento de rela-

Detrás de los problemas presentados anteriormente, la ciones claras con otros niveles de gobierno, así como re-
pregunta crítica es ¿cómo medir la pobreza y quiénes exac- cursos suficientes para llevar a cabo las tareas definidas.

tamente son los pobres? Este es un tema que ha suscitado Por ejemplo, en el caso de la educación, el gobierno central
un interesante debate en la literatura reciente. No existen debe apoyar al gobierno local. Este no es un simple papel
dudas de que la pobreza no puede simplemente reducirse a reglamentario y de seguimiento, sino que requiere una par-
niveles de ingreso y que existen otros temas tales como vul- ticipación enérgica y dinámica en aspectos tales como el
nerabilidad, seguridad, deudas, activos, condiciones de los mejoramiento de la calidad y la provisión de materiales de
hogares, etc., que también deben tomarse en cuenta. Esto instrucción.
no significa que el nivel de ingreso es insignificante, espe-
cialmente cuando se le está otorgando atención al tema del Violencia urbana y seguridad ciudadana
"nuevo pobre" que no puede ser fácilmente identificado El tema de la violencia urbana es sin duda alguna uno de
según su ubicación o tipo de vivienda. También sería erró- los temas más críticos que encaran los encargados de la for-
neo asumir que los grupos llamados "clase media" no en- mulación de políticas en las ciudades de América Latina, y
frentan una considerable tensión en su afán por conseguir desafortunadamente, uno de los más difíciles de resolver.
una vivienda y educar a sus hijos, la que podría intensifi- Parte del problema radica en los enormes y diferentes
carse cuando aumenta la focalización social. Algunas veces tipos de violencia que debilitan la seguridad que sienten los
es desconcertante cuando los analistas de vivienda se re- ciudadanos cuando se desplazan en la ciudad y dentro de
fieren a la "caza furtiva" de ocupación ilícita de las vivien- sus hogares. La otra parte sustantiva del problema radica en
das destinadas a los pobres, en vez de preguntar por qué está tratar de establecer algún tipo de causalidad que podría dar
sucediendo y qué está mostrando esta situación con rela- una indicación acerca de las medidas apropiadas que están
ción al mercado de viviendas. al alcance de los encargados de la formulación de políticas
Las condiciones económicas actuales indican que la in- y de los administradores urbanos.
tervención en los mercados laborales con el propósito de En relación con el primer punto, diferentes personas, en
elevar los ingresos no es una opción factible, aunque esto varios lugares, son víctimas de distintos tipos de violencia.
no significa que la pobreza y las condiciones del mercado Atracos, violencia de pandillas, violencia doméstica, vio-
laboral no estén íntimamente conectadas. Al nivel político, lencia en contra de los niños de la calle y la violencia sexual
lo que se requiere es un enfoque que tome en cuenta la tienen un efecto diferencial. La desigualdad social y de gé-
complejidad de la pobreza urbana y que sea capaz de desa- nero desempeña un papel importante en estos casos; las
gregar el concepto del "pobre", no sólo de acuerdo con ca- mujeres son víctimas de violencia sexual y doméstica,
tegorías tales como edad, género y tipo de vivienda, sino mientras que los que viven en los barrios más pobres son a
también según sus diferentes necesidades. Esto requiere di- menudo víctimas de asaltos callejeros. En Sao Paulo, la tasa
ferentes tipos de acciones en distintas áreas y además una de mortalidad por homicidios entre los jóvenes adolescen-
variedad de actores. Al respecto, se necesita una flexibilidad tes es mucho más elevada en los barrios pobres que en los
que trascienda la simple retórica de la focalización y del me- ricos. También existen desigualdades multifacéticas que
joramiento de las estadísticas sobre la pobreza. La munici- hacen que las mujeres de los barrios más pobres estén ex-
palidad puede ser un elemento clave en el desarrollo y la puestas a riesgos múltiples.
coordinación de estas estrategias, particularmente en rela- En términos de causalidad, existe un número importan-
ción con la provisión de servicios sociales tales como la edu- te de culpables que compiten. El problema es que también
cación primaria y la atención preventiva de la salud, así ocurren ejemplos opuestos: si la violencia es predominan-
como en la formulación de estrategias que incrementen la temente un resultado de la pobreza o del tráfico de drogas,
integración local, la generación de empleos a través de pro- ¿porqué no es tan alta en un país como Solivia que es
yectos comunitarios y la integración de la atención prima- pobre y además un importante centro de tráfico de drogas?
180 Agenda social
La determinación de una sola causa para la creciente vio- violencia urbana, pero puede tener un efecto significativo
lencia urbana parecería ser imposible, a pesar de que ésta se en las vidas de muchas personas. Cuanto más interactúa la
encuentra íntimamente ligada a la pobreza, a las aspiracio- municipalidad en una forma dinámica con las comunida-
nes frustradas, a las actividades ilícitas con drogas, etc. des locales, mayor probabilidad habrá de que, por lo menos,
Podemos considerar la violencia como una combinación disminuya el miedo a la violencia.
de algunos de los problemas de segregación espacial que se
observan en muchas de las ciudades de América Latina. Vivienda y asentamientos humanos

Ciertas zonas—no siempre justificadamente—están marca- En los años noventa se ha registrado un notable cambio en

das como centros de criminalidad y sus residentes que en la forma de pensar con relación a la vivienda, que implica
su mayoría son personas que obedecen las leyes, sufren de la idea de que los gobiernos actúen como habilitadores del
discriminación en el mercado laboral y cuando solicitan funcionamiento del mercado de vivienda, incorporando el
crédito. Ciertos grupos de jóvenes de vecindarios pobres o mayor número de actores e incluyendo al sector privado.
de diferentes grupos étnicos también son estereotipados y Cualquiera que sea el mérito de este enfoque particular, es
encasillados. Aquí debe hacerse una distinción entre aque- importante reconocer que la pobreza tiene un aspecto de lo-
llos que creen que este tema es una simple invención de las calización o de vecindario. Esto requiere que los programas
clases altas para mantener el control social y los que creen de vivienda y de habilitación consideren la importancia de
que las ciudades de América Latina están a punto del colas estrategias que permitan la superación de las desigual-
lapso social completo. Ninguna de estas posiciones son po- dades espaciales.
seedoras de la verdad total. Uno de los problemas clave en muchas ciudades de
Existen medidas que pueden adoptarse para reducir la América Latina es la provisión de viviendas para las nuevas
violencia urbana y ejemplos de buenas prácticas como las unidades familiares. El acceso a la tierra para la autocons-
que pueden verse en Cali, Colombia. Como se argumenta- trucción es actualmente mucho más difícil de lo que era en
ba en la sección de pobreza urbana, lo que se requiere es un las décadas previas, y en muchas ciudades el sector de al-
enfoque integrado. Las medidas punitivas puras tienen quiler de viviendas privadas es prohibitivamente caro. Esto
muy pocas probabilidades de éxito. En algunas formas, los provoca algunas veces un repunte en la ocupación de vi-
intentos por reducir la violencia urbana deben formar parte viendas compartidas, lo cual trae aparejados problemas
de la lucha por aliviar la pobreza urbana o reducir el nú- derivados del hacinamiento y la falta de privacidad, con-
mero de niños de la calle. Tales estrategias podrían incluir diciones que pueden aumentar la inseguridad y la violen-
el mejoramiento de ciertas zonas, el aumento de la cobertu- cia doméstica.
ra de los servicios de salud y educación primaria y la insta- Nuestra comprensión de la pobreza debe incluir tam-
lación de infraestructura que tome en cuenta los problemas bién la falta de vivienda que puede variar de ciudad en ciu-
de violencia en los vecindarios. Existen otras medidas que dad, y que puede adoptar diversas formas. El programa de
pueden llevarse a cabo y que no implican el uso de grandes subsidios para las nuevas viviendas en Chile tiene muchas
cantidades de dinero: un ejemplo obvio son las campañas enseñanzas en el sentido de que reconoce hasta ahora que
de educación publicitadas para grupos específicos. el déficit cuantitativo es importante y que debe prestarse
El papel de los gobiernos locales en la reducción de la vio- atención a las necesidades de las nuevas familias. Sin em-
lencia y de la inseguridad ciudadana motivada por el temor bargo, esto no significa que la provisión de subsidios sea
a la violencia puede ser importante. Una municipalidad una panacea o que aquéllos que viven en unidades de vi-
que está participando activamente con la sociedad civil en vienda básicas no encaran problemas sustanciales. De igual
la adopción de medidas contra la pobreza y la violencia, manera, la preocupación por el déficit cuantitativo no debe
puede convertirse en un foco simbólico que ayude a ven- hacer que los encargados de la formulación de políticas ig-
cer los sentimientos de miedo y desamparo. Esto puede lle- noren los cruciales temas cualitativos y la importancia de
varse a cabo a través de medidas concretas tales como la la habilitación en la lucha integrada contra la pobreza
promoción de la educación primaria y el alfabetismo, pro- urbana.
porcionando subsidios para uniformes escolares (una carga Como en el caso de la provisión de servicios de educación
muy fuerte para muchas familias de bajos ingresos), o de y salud, es mucho lo que las municipalidades pueden hacer
medidas tales como las actividades culturales que ayudan a en el esfuerzo por mejorar las condiciones de vivienda,
promover un sentido de identidad local. Sería insensato ar- siempre que reciban el apoyo necesario para hacerlo. Las
gumentar que esto resolverá los temas de la pobreza y de la municipalidades pueden modificar el entorno reglamenta-
Richards 181
rio en términos de la administración de terrenos y facilitar a cabo a nivel local, y que mejorarían notablemente las con-
los esfuerzos locales en relación con la habilitación. Los pro- diciones de vida de los ciudadanos. Un aspecto crítico en
yectos de vivienda y habilitación son importantes fuentes este sentido es fortalecer el proceso de descentralización que
de creación de empleo y existe la necesidad de que las está llevándose a cabo (y quizá ampliarlo a través de la des-
municipalidades desempeñen un papel estratégico en este centralización submunicipal) de manera de convertir a la
proceso. municipalidad en un centro real y simbólico de resolución
de problemas locales. Al mismo tiempo, debe evitarse el

Conclusiones riesgo de dejar todo en manos del gobierno local. El desafío
La necesidad de un enfoque integrado para abordar los del gobierno central en este proceso es probablemente más

temas sociales en las ciudades de América Latina es parte del grande que en cualquier otro momento. Es mucho más
reconocimiento de que existen tareas que pueden llevarse fácil hablar de la "habilitación" que ponerla en práctica.

183
La reconstitución de la trama social

Alberto Etchegaray Aubryi

S in duda alguna, el fin de siglo nos encuentra empeña-
dos en la tarea común de alcanzar niveles de desarrollo
cualitativamente superiores, fundamentados en la justicia
La descentralización y el fortalecimiento
de la trama social
El análisis de las estrategias de desarrollo y de la viabilidad
y la equidad; de consolidar sistemas democráticos que ga- de los proyectos en nuestro continente, nos refiere, nece-
ranticen el pleno ejercicio de los derechos humanos y la sariamente, a dos temas centrales: la participación ciuda-
participación responsable de toda la ciudadanía; y de lograr dana que se refiere a la conformación de actores sociales, y
una relación armónica del hombre con su entorno, que es- la institucionalidad como sostén de la descentralización
tablezca un equilibrio entre el progreso y la protección de del Estado y su modernización.
nuestras riquezas naturales y el medio ambiente. En América Latina, salvo excepciones muy particulares,
La ciudad es el reflejo de la organización social, política la formación de los estados nacionales se basó en la con-
y económica de una sociedad, sus valores, las fuerzas en centración del poder en el nivel central, sin dar importan-
lucha, las tensiones y anhelos y, en particular, de la imagen cia a los organismos territoriales inferiores (municipios,
de sociedad que tienen las personas que ejercen el poder, provincias, etc.). Por ello, hasta muy recientemente, los
por lo cual "la ciudad no es lo natural o lo dado, sino la obra niveles comunales, provinciales y regionales tenían una
de la intención humana", por ende, puede ser transforma- relevancia insignificante desde el punto de vista de sus au-
da y construida para habitar en ella2. tonomías jurídicas, capacidad administrativa y posibilidad
En este contexto, se señala que la participación social en de contar con recursos económicos y humanos adecuados.
el desarrollo de los proyectos urbanos, es hoy una necesi-
dad que se hace oír a gritos. Es necesario apoyar el movi- La modernización del Estado
miento vecinal de poblaciones por equipos de gestión La modernización del Estado es un anhelo ampliamente
urbana, para conformar un programa concertado entre el compartido en la mayoría de los países latinoamericanos.
pueblo, las autoridades y el sector privados. Existe consenso, al menos en la retórica de que la moder-
Para D.Morris y K.Hess "la importancia de la vecindad co- nización no debe centrarse únicamente en la reducción del
mienza con la importancia de la ciudadanía. Ser un ciuda- aparato estatal, sino que debe orientarse a crear un Estado
dano es participar en los asuntos cívicos. "Participar" es el más eficiente y eficaz, que vele por la equidad, la estabili-
concepto clave. Vivir en un sitio y no participar de los dad del sistema democrático y que cuente con políticas
asuntos civiles es ser meramente residente, no ciudadano"4. coherentes.
Asimismo, se ha generalizado el concepto de que el mo-
1 Presidente del Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, Chile. delo de Estado intervencionista que concentraba el poder
2 Laura Rodríguez, en el seminario "Santiago siglo XXI", Chile, diciembre de 1991.
en órganos del gobierno central, con tendencia a expan-
3 Sin lugar a dudas que la realidad es, hoy por hoy, muy distinta. De manera general, los
municipios de los países en desarrollo no controlan más allá del 10% del presupuesto na- dirse y un gran sector productivo, ya no tiene validez, y hoy
cional, mientras que en los países del primer mundo está cifra se eleva al 50%. Un infor-
me sobre el poder local en Suecia demuestra que un ciudadano de ese país pertenece a un en día el camino que se recorre en diversas partes del
promedio de cuatro organizaciones comunitarias, y que las administraciones locales, cer-
canas a los 1,2 millones de funcionarios, emplean a un cuarto de la población activa del mundo, apunta hacia una forma distinta de Estado.
país.(Agne Gustafsson: "Local Government in Sweden", The Swedish Institute).
En el modelo de Estado, hoy cuestionado, existía una
•» D.Morris, K. Hess, "El Poder del Vecindario. El Nuevo Localismo", Col.Tecnología y
Sociedad, Ed.G.G cierta cultura de autoridad entre la burocracia y la gente.
184 Agenda social
RECUADRO 4.1. LA DESCENTRALIZACIÓN: UNA OPINIÓN
£n un seminario reamado en Cniíe hace aproximadamente una déca- ma relación con la relevancia que adquieren en el mundo las preocu-
da, jJorja1 señalaba que tas tendencias que empujan hoy hada fa des- paciones por mejorar la calidad de vida, profundizar las democracias y
centralización, especialmente en tes regiones más urbanizadas* en las racionalizar las políticas públicas.
áreas metropolitanas o en Jas grandes ciudades son las siguientes: Como resultado de tos múltiples cambios políticos a nivel mundial,
i una crisis de representación política de! Estado que ha hecho apa- ia complejidad de ios estados modernos y la revaloración de los espa-
recer una demanda de participación política de base que se dirige ha* cios locales como tugares comunes, donde es posible actuar de mane-
foltuaímente a ias estructuras territoriaíes y a fas instituciones políticas ra organizada, han surgido ciertos procesos de desconcentración2 y

más próximas y elementáis descentralización, que tímidamente se han abierto espacio en América

• el carácter tecnocrátíco y burocrático de las grandes administra- latina.
ciones públicas que ha llevado a la revaloración de la eficacia de la ac- Respecto de los elementos básicos que caracterizan la descentrali-
tuación püMca descentralizada a través de programas y proyectos zación entendida como proceso democratizador, JJorfa menciona que
concretos y de la transferencia o delegación de ia responsabilidad de la se trata de una estructura política deliberante y representativa, dotada
gestión de los servicios personales. de autonomía en el ejercicio de sus competencias y de carácter global,
• fas desigualdades y desequilibrios territoriales que Han dado lugar A estos elementos, también señala, se añaden otros como resultado del
a fuertes reivindicaciones de poder local o regional para llevar a cabo análisis crítico del pasado; competencias de carácter decisorio; capaci-
políticas de reequilibrio que tiendan a igualar las condiciones de vida dad de coacción para hacer ejecutar las decisiones; disponibilidad de
en las distintas áreas territoriales, recursos propios o transferidos sin un wso f ínafista o específico; coordina-
• el impacto de tas nuevas tecnologías que uniformizan la difusión ción o por lo menos seguimiento de ias actuaciones de las distintas
de productos culturales, han ido produciendo una reacción favorable - administraciones públicas en el territorio del ente descentralizado, y
complementaria mis que antagónica- a la recuperación o construcción progresiva tendencia a asumir la gestión, por delegación, de los servi-
de identidades locales, desde los signos y símbolos hasta la forma de cios que se prestan en él y que se dirigen principalmente a la población
vida comunitaria» del territorio, y desarrollo de nuevos mecanismos de participación po-
• el pensamiento extendido que la invención de nuevas pautas de lítica y social
crecimiento, de producción y de consumo, la reconstrucción del tejido
social más organizado y solidarlo, fa experimentación de nuevos pape- i Joitií Büfja, "Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de Ja descentralización
les sociales y la consecución de nuevos consensos en torno a proyec- del Estado", en "PescmttaJIzaciós del Estado» KRovMeBto social y gesUdn lux»!",
editado fot id, RACSO, CLACSO, $aistt8go d* €11% 1987.
tos colectivos, sólo podrán promoverse desde estructuras próximas, * 14 de$X<mcént#q&i «qqjvfcl* 8 ítefegar <wáw<» <!#«#> del árt>l»itO éstfctai frt
representativas y globales, como son las locales y regionales, otras palabras, se t tasíatJan competencias íesotutoítes de Jos órganos superiores de la
administración a órganos inferiores sometidos que funcionan bajóla éjíífe de Ío$ pri-
De allí la importancia, para la vida e ínterrelaclón entre los ciudada- meros. La descentratadón administrativa, en cambio, se áa fuera del aparato insti-
nos, de diseñar la estructura de los gobiernos locales, su papel y el efec- tucional vigente hasta ese momento. Se trata de un eíetSSvo traslado de Competencias
de la adffiMstíatíóa teatral M Mixto o j>et$oaa$ f»tídfesB<te desecho p&teHe» osea*
to de sus acciones sobre la vida cotidiana, la importancia que en la das ai efecto, a las que Se confiere patrimonio propio. Estos entes opetón «a forma au-
actualidad ha adquirido el tema de los gobiernos locafes, está en ínti- tónoma y puede» obligar y obligarse por sí mismos.
Esta cultura está cambiando y las personas quieren auto- nificativo observar las contradicciones en la relación entre
concebirse como ciudadanos con el derecho de demandar el Estado y algunos grupos de la sociedad civil que, por un
del Estado una relación más horizontal, cercana y eficien- lado, exigen medidas proteccionistas, y por el otro, el reti-
te. La otra cara de esta cultura en transformación es, o debe ro del Estado de funciones que hasta ahora le eran propias.
ser, la existencia de un sector público centralizado o des- Con todo, las nuevas visiones sobre el Estado y los con-
centralizado, más atento y sensible a las necesidades de la sensos alcanzados respecto a conceptos básicos sobre la
ciudadanía. El nuevo Estado debe ser más transparente y modernidad del mismo, deben traducirse en políticas con-
tener la capacidad suficiente para servir a sus habitantes con cretas que permitan procesos de cambio gradual que no
mayor acierto, enfrentar los nuevos desafíos que plantea un causen tensiones en un camino de por sí complejo.
mundo cada día más globalizado y por ende de relaciones
más complejas no sólo entre los Estados, sino también La participación
entre los ciudadanos de distintos países. Se podrían citar Para aproximarnos al concepto de participación plante-
muchos ejemplos, pero quizá los más cercanos para noso- aremos que ella nos remite al proceso de intervención de
tros sean los efectos complejos y muchas veces contradic- personas y grupos como actores en la toma de decisiones y
torios del ingreso de nuestros países a zonas de libre la realización de acciones que los afecten a ellos o al medio
comercio. En este orden de cosas, resulta novedoso y sig- que los rodea.
Etchegaray 185
La participación y la toma de decisiones ciones de autoridades en los distintos niveles del poder. Se
La participación no sólo debe referirse a la capacidad de trata del acto más preclaro de participación en una demo-
tomar decisiones propias, sino también a la posibilidad real cracia representativa.
de influir en el proceso decisorio de asuntos de vital im- Un adecuado proceso descentralizador, como hemos
portancia en instancias diferentes a las de la propia perso- visto, permitirá prácticas democráticas no sólo representati-
na o grupo. Esta capacidad de influir debe conllevar el vas sino también participatorias por parte de la población.
poder necesario. En otras palabras, se deben sumar las dos

partes de la ecuación, capacidad y poder para intervenir en La participación y el desarrollo individual
los mecanismos y en las etapas de decisión colectiva. Para Compartimos los enfoques conceptuales que consideran a

influir en la toma de decisiones, es necesario intervenir en la participación como una conducta que permite fortalecer
los mecanismos de decisión colectiva que entraña la parti- la personalidad y que ofrece a las personas la posibilidad de
cipación en procesos e instancias de decisión sobre asuntos enfrentar los desafíos con mayor acierto. En este sentido la
que interesan claramente a un grupo. De esa manera, la par- participación es una conducta que contribuye a robustecer
ticipación se hace más efectiva al ser un esfuerzo de orga- a las personas, asunto que reviste importancia cuando se
nizaciones y no de personas, cuya compenetración con la trata de salir adelante en situaciones de pobreza extrema. La
localidad, confiere sentido a esas acciones. participación no es sólo un método de influir en la toma de
En este sentido, es posible percibir la ciudad como un decisiones, sino que también expresa un valor sobre el cual
lugar privilegiado de organización e iniciativa social, que se fundamenta la filosofía social centrada en las posibili-
otorga base espacial o territorial a la sociedad civil. De igual dades del autodesarrollo humano. En esta línea de pensa-
modo, se puede concebir al territorio como referencia fun- miento, la participación se convierte en una instancia
damental para la creación de una identidad común. En educativa, que permite observar, como grupo, las distintas
otras palabras, la participación es un mecanismo clave para decisiones que se toman, los valores y las capacidades de las
desarrollar la idea de identidad en un territorio común y personas que interactúan en un espacio común.
compartido. La participación así entendida, ubicada en el
espacio local, se vuelve requisito esencial y fundamento de La participación como vehículo de integración al sistema
un proceso de descentralización efectivo. Por último, la participación ocurre en la medida en que sea
La descentralización debe apuntar a realizar su potencial parte de la sociedad definida y que permita que los grupos
democratizador por la vía de una participación real, que marginados cuenten con posibilidades de participar en los
cree una cercanía entre las autoridades regionales o locales beneficios.
y la población, la cual debe estar en condiciones de influir Es tarea fundamental del Estado, si no lo logra el merca-
en la administración local y participar en la planificación do, crear bases sólidas que aseguren y garanticen la equidad,
del desarrollo municipal, incluida la posibilidad de gestio- para lo cual le corresponde la responsabilidad de incentivar
nar y asignar los recursos necesarios para el fmanciamien- la participación como integración a la "modernidad".
to de programas de desarrollo local. ¿Cómo puede cumplirse ese papel y qué función le corres-
Estas prácticas participatorias pueden conducir, en nues- ponde a la sociedad civil?
tra opinión, a modificar significativamente los actuales cri- Para poder entender la participación como integración,
terios de focalización individual que se utilizan en muchos se requiere el desarrollo de habilidades por parte de la po-
programas de desarrollo de nuestro continente, lo cual blación y de canales de integración, entre los cuales co-
constituiría un verdadero logro mancomunado de parte de rresponde señalar las acciones del Estado para transmitir a
"los afectados", los "beneficiarios" o los "usuarios". Sobre la población beneficiaría información sobre las prestaciones
este tema ahondaremos más adelante. y programas sociales en vigencia. Asimismo, según el grado
A partir de las definiciones anteriores, es posible distin- de madurez de las instituciones del país, el Estado deberá
guir dos modalidades de relación entre participación y además de ofrecer información, concentrar sus acciones
poder. La primera se enmarca dentro del espacio local y nos en la capacitación, el fomento y el apoyo a las organiza-
remonta a la participación organizada dentro de un terri- ciones y la creación de instancias legales e institucionales
torio, que se refiere a la idea de identidad local y a formas para la participación.
de democracia participatoria. La segunda está relacionada Esta última tarea se hace aún más necesaria a partir de
con la participación en procesos de carácter macrosocial. El ciertos hechos contemporáneos relacionados entre sí, que
ejemplo más significativo es el del voto popular en las elec-
186 Agenda social
están redefiniendo la participación de la ciudadanía entre En este contexto, ¿qué caminos hay que seguir para per-
ellos los siguientes: mitir, por un lado, nuevas formas de participación y por el
En primer lugar, la creciente diversificación de distintos otro, la reducción de la pobreza y la desigualdad.
ámbitos de la sociedad (económicos, políticos, culturales,
formas de organización etc.) ha conducido a la formación Desafíos planteados
de diferentes actores sociales, con demandas complejas y Sin pretender referirnos a todas las tareas acuciantes que se
particulares. Las demandas reivindicatorías de género, las deben abordar, mencionaremos las que consideramos más

luchas por vivir en un medio ambiente libre de contami- significativas desde la perspectiva de la modernización y

nación, las nuevas necesidades culturales de los jóvenes descentralización del Estado y el fortalecimiento de la so-
son, entre otros, un vivo ejemplo de ello. Desde esta pers- ciedad civil.
pectiva, la política ha pasado a ser más bien instrumental
que ideológica y los partidos políticos han perdido en La modernización del Estado
buena medida su poder de convocatoria. Como ya se dijo, la modernización del Estado es una tarea
En segundo lugar, y consecuente con lo anterior, au- compleja que no ha culminado. En este ámbito debe desa-
mentan las aspiraciones de los ciudadanos. Estas reivindi- rrollarse un modelo de gestión pública transparente, abier-
caciones ya no son sólo frente al Estado (centralizado o des- to al control ciudadano y que articule la eficacia con la
centralizado), sino también frente a diversos poderes que participación de la comunidad. Modernizar el Estado no
existen en la sociedad, en el ámbito económico, de las re- conlleva necesariamente privatizar sus empresas o reducir
laciones de género, las comunicaciones, el medio ambiente. de tamaño su administración, sino que significa, más bien,
En tercer lugar y también como consecuencia de los fe- prestar servicios más numerosos y de mejor calidad a todos
nómenos anteriores, existe un fuerte cuesüonamiento de los ciudadanos y asegurar la igualdad de oportunidades
las formas tradicionales de representación política y de las para garantizar la equidad.
organizaciones que han representado el sentir de la socie- Algunos caminos para ello pueden ser los siguientes:
dad civil. Estos fenómenos se ven acrecentados por una si- • El establecimiento de relacionesfluidasentre la admi-
tuación que consideramos medular en el desarrollo de nistración pública y el sector privado. Esto significa la
nuestros países. Se trata de la exclusión de vastos sectores elaboración de normas jurídicas administrativas claras re-
sociales, que según las estadísticas pueden llegar a repre- lacionadas con las incompatibilidades entre ambos servicios
sentar cerca del 50 por ciento de la sociedad. Muchas veces con el objeto de lograr una gestión más transparente del
en un mismo espacio territorial están presentes el atraso y sector público.
la modernidad, sin un puente que los una, razón por la cual • El perfeccionamiento de la gestión interna de los di-
la pobreza y la desigualdad permanecen "invisibles". Las ferentes órganos estatales. El sector público, central o des-
formas de exclusión son diversas y están relacionadas tanto centralizado, debe perfeccionar constantemente a sus fun-
con los ámbitos clásicos de la ciudadanía como con los cionarios y buscar indicadores de evaluación de gestión
nuevos modelos producto de la modernidad. Concordamos que permitan incentivar la actuación eficiente, sancionar
con algunos autores en que estas exclusiones se plantean las acciones negativas e ilícitas, y en general, perfeccionar
más bien en términos de marginación y distanciamiento el sistema de carrera.
progresivo (aumento de las desigualdades) que en términos • La justificación de sistemas de control de gestión y
de conflicto. En este mismo orden de cosas, corresponde se- auditoría interna. Con una administración pública, cen-
ñalar que los principales estallidos sociales que se han pro- tralizada o descentralizada, que tenga una visión clara de su
ducido en América Latina no han ocurrido en los países misión y objetivos, es posible diseñar instrumentos de eva-
más pobres y atrasados, sino en los países con desigualdad luación de resultados. Los indicadores de evaluación de la
más marcada como los de Caracas, Santiago del Estero y gestión deberán tener presente el análisis del desempeño
Chiapas. global de la gestión e indicadores específicos de las princi-
Los modelos políticos y económicos aplicados en los pales actividades y proyectos de la institución. Por otro
años ochenta han creado espacios crecientes de moderni- lado, es necesario contar con un sistema de auditoría in-
dad en América Latina, pero también han acrecentado la terna en las instituciones públicas para garantizar una ad-
desigualdad y han colocado en situación de mayor pobre- ministración correcta y salvaguardar los recursos públicos.
za a sectores que no lograron integrarse a los circuitos de la Las mencionadas auditorías no deben confundirse, bajo
modernización. ninguna circunstancia, con la labor de órganos indepen-
Etchegaray 187
dientes de fiscalización que existen en la gran mayoría de existencia de circuitos independientes que no se cruzan y
los países latinoamericanos, cuyos objetivos son diferentes dejan a los usuarios "invisibles".
a los planteados. Por ello, se hace indispensable que el Estado asegure a
• La incorporación de nuevas tecnologías de informa- todos los individuos la oportunidad de recibir servicios
ción para racionalizar la estructura orgánica del Estado y de calidad, esto es, un acceso equitativo de todos a estos
distribuir información sobre diversos programas, iniciativas servicios.
y beneficios a que puede optar la población, en particular La capacidad para definir tareas prioritarias. Como

a los sectores de menores recursos, que son los más necesi- ya hemos señalado, es en el ámbito local donde gran parte
tados, y por desgracia, los menos informados. de las personas y organizaciones se desempeñan como acto-

La provisión de información es vital para que las orga- res sociales, por lo cual se puede pensar en mecanismos par-
nizaciones de personas puedan desarrollar acciones, capa- ticipatorios que permitan el diagnóstico compartido entre
cidades y destrezas que les permitan superar situaciones de el gobierno local y la comunidad organizada y que logren
pobreza. determinar la magnitud de los problemas en relación con
• La simplificación de procesos administrativos debe in- los recursos disponibles a los efectos de asignar prioridades.
ducir la delegación de facultades a entes territoriales y fun- Debe tenderse también a aumentar la autonomía de
cionales (desconcentración) para facilitar la atención al decisión de las organizaciones en lo que respecta a los
usuario y asimismo, debe existir la voluntad de traspasar ejecutores.
competencias y relocalizar actividades. Todo lo anterior La creación de fondos para iniciativas sociales. En la
apunta a un estilo más horizontal de gestión, claramente misma línea anterior, es posible establecer fondos, por
orientado hacia el usuario. cuyos recursos se deba competir, por la vía de iniciativas
Para llevar adelante esta tarea es también imprescindible mancomunadas de autoayuda que involucren activamen-
"inventar" modalidades de retroalimentación entre la re- te a la población afectada. Como ya hemos afirmado, de-
partición pública y las demandas, necesidades y satisfacción bido a la heterogeneidad de la exclusión actual, una acción
de los usuarios. Esta línea de acción debe imponer necesa- social como esa debe necesariamente ser descentralizada. El
riamente mecanismos efectivos para responder a los recla- respaldo financiero y técnico al esfuerzo y la iniciativa de
mos y la insatisfacción de los usuarios. la comunidad organizada debe ser el eje de esos fondos,
puesto que se trata de considerar a la población como ac-
EI fortalecimiento de la participación ciudadana tores capaces de su propio desarrollo y no como meros be-
en la aplicación de políticas sociales neficiarios objetivo. Hoy en día, experiencias de este tipo
Sin duda, los que más saben sobre la pobreza son los que existen en Chile (Fondo de Solidaridad e Inversión Social)
viven en esa condición. Como ha señalado el obispo brasi- y en México (Programa Nacional de Solidaridad). De ma-
leño Helder Cámara: "El gran problema que tiene la pobreza nera paralela, en las localidades que lo necesiten, puede re-
es que a los que la sufren les ocupa todo el día". Es funda- alizarse un programa que cree la capacidad de formular y
mental contar con las prioridades, evaluaciones e ideas de gestionar proyectos sociales financiados por el fondo. Se
los grupos beneficiarios de programas porque, de lo contrata pues, de desarrollar un esfuerzo educativo-formativo.
trario, se corre el riesgo de diseñar tecnocráticamente polí- Según las características jurídico-institucionales de cada
ticas que se perderán en el tiempo. país, se puede buscar la manera de que el sector privado par-
En este sentido, para aplicar con más eficacia las políti- ticipe en esos fondos, ya sea por la vía de donaciones de-
cas sociales es indispensable traspasar no sólo recursos y ducibles de los impuestos o la contribución compartida
subsidios estatales focalizados, sino también capacidades e con el Estado, a su financiamiento.
instrumentos que permitan a los sectores pobres desempe- Por último, debe haber una acción de seguimiento y su-
ñar un papel activo en su propio desarrollo. pervisión que permita corregir los errores antes de que fi-
Sin pretender entrar en un análisis exhaustivo, puede nalice la etapa de ejecución de los proyectos. Sin duda, el
sostenerse que la focalización, pese a sus fundamentos de aporte de los organismos no gubernamentales en este
justicia redistributiva, encierra efectos culturales tremen- campo muchas veces será decisivo.
damente adversos, habida cuenta de que ha ocurrido en un La difusión de las políticas sociales. Si se desea pasar de
contexto de segregación entre servicios privados para quie- una comunidad pasiva, receptora de políticas asistenciales,
nes pueden pagar y servicios públicos, a veces de mala ca- a una con capacidad de influir en los procesos de toma de
lidad, para quienes no pueden hacerlo, lo cual refuerza la decisiones, es necesario que se provea información a través
188 Agenda social
de la difusión de las políticas sociales, y que se permita el tor limitante común en los gobiernos regionales y locales,
diálogo social. Por otra parte, la comunidad organizada ha sido la falta de capacidad para afrontar plenamente las
debe tener conciencia de que la participación y el desarro- mayores funciones y atribuciones que les fueron asignadas.
llo locales son elementos que multiplican su influencia en El ^mandamiento como instrumento de la descentrali-
la toma de decisiones. zación. La descentralización, además de apoyarse en dis-
Lo anterior no debe confundirse con la manera en que el posiciones legales, instituciones y recursos humanos,
Estado pueda utilizar a las organizaciones. Es por ello que requiere también que los gobiernos locales y regionales dis-

el principio rector del accionar del Estado en ese aspecto pongan de un patrimonio propio y un adecuado sistema de

debe ser, sin lugar a dudas, el de la autonomía de las orga- financiamiento.
nizaciones sociales, y entiendo por ella la capacidad de la Según la realidad de cada país, las autoridades centrales
organización de responder a sus asociados conforme a sus deberían tener presente algunos criterios comunes que per-
objetivos y propósitos planteados. mitan la adecuada asignación de los escasos recursos, entre
ellos los siguientes:
La profundizarían de los procesos de descentralización • La distribución de los recursos naturales en las distin-
y regionalización tas regiones, lo que permitirá la evaluación y búsqueda de
Como se sostuvo anteriormente, los procesos de descen- mecanismos compensatorios y de equidad interregional o
tralización reconocen la capacidad de las regiones o locali- local.
dades para definir, dentro de los confines de un Estado • La distribución de las actividades económicas para evi-
unitario, cuestiones relevantes para sus procesos de desa- tar desequilibrios o que se acentúen.
rrollo económico, social, político, ambiental y cultural. • El aprovechamiento de las enseñanzas aprendidas en
Se señaló también que esos procesos son lentos y gra- otros países que hayan anticipado reformas similares a las
duales y que en general presentan problemas comunes de que se pretenda realizar.
realización. A pesar de ello es necesario abordar los desafí- • La institución de procesos graduales, tanto en las nue-
os que inevitablemente surgen de un proceso de descen- vas tareas de los organismos descentralizados como en la
tralización, entre ellos los siguientes: provisión de recursos financieros, que permitan al sector
Acercamiento del Estado a la sociedad civil. Dicho acer- privado regional o local, adaptarse a las nuevas exigencias
camiento debe partir de la descentralización en las formas en materia de licitaciones.
de operar del Estado, que permitirá sintonizar y conocer • El equilibrio de la importancia relativa de las institu-
mejor las realidades diversas con las cuales se trabaja, iden- ciones del Estado, en especial en materia de manejo de
tificar las necesidades y tener capacidad para conocer y recursos.
evaluar el impacto de los programas. Por otra parte, el con-
tacto directo con los usuarios permitiría una mayor perso- La generación de un clima favorable de
nalización, que las grandes estructuras de servicios públicos participación del Estado y el fortalecimiento
no han logrado producir. Debe velarse, en todo caso, por- de la sociedad civil
que la transferencia de atribuciones y recursos a regiones y Por último y todavía en el ámbito de los desafíos pen-
gobiernos locales no signifique la reproducción de modelos dientes, es posible pensar en crear un clima favorable a la
centralistas en esos niveles. participación con un respeto irrestricto de su autonomía,
El fortalecimiento del personal en su capacidad técni- fomentando la capacidad de gestión de las organiza-
ca y degestían. La modificación profunda de un organismo ciones sociales, ampliando el derecho de asociación e im-
estatal de importancia secundaria, tendrá grandes repercu- pulsando la participación de los ciudadanos en los asuntos
siones sobre su estructura y capacidad para abordar nuevas públicos.
funciones, razón por la cual será necesario reforzar a los go- Este desafío es mayor aún si tomamos en consideración
biernos regionales y locales en el campo de la gestión y lo ya señalado respecto a la diversificación y multiplicación
hacer un seguimiento de las insuficiencias de administra- de la participación ciudadana, que no puede calificarse
ción para corregirlas en forma permanente. de apática o en crisis. Se trata, más bien, de una diversidad
Las limitaciones en organismos dotados de nuevas atri- de la participación según los ámbitos y la categoría social
buciones reducirán, sin duda, el impacto de las reformas de quienes participan. Esto obliga al Estado a reconocer
que se lleven a cabo. Por ejemplo, la experiencia con los que ya no se participa a través de los modelos tradicionales
procesos de descentralización en Chile, señala que un fac- de movilización, sino que es preciso institucionalizar las -
Etchegaray 189
diversas formas participatorias que incluyen formas más Es oportuno destacar que los beneficios del programa no
personalizadas, las cuales, como se dijo, no deben ne- se limitan a la prestación de servicios a corto plazo y que no
cesariamente ser sinónimo de aislamiento o apatía de la pueden ser medidos exclusivamente desde el punto de vista
ciudadanía. económico. El Consejo Nacional para la Superación de la
Pobreza está impulsando y promoviendo la responsabilidad
El Programa Servicio País social de los profesionales en el sentido más amplio, con lo
Desde esa perspectiva, deseo detenerme en una experiencia cual se logra reunir en un solo programa, el de Servicio

que lleva adelante el Consejo Nacional para la Superación País, los criterios presentados en este documento, a saber:

de la Pobreza y que de alguna manera logra conjugar varios combinar recursos públicos y privados para financiar pro-
de los elementos expuestos. Me refiero específicamente a la yectos de inversión cuya prioridad ha sido establecida de
puesta en marcha del Programa Servicio País. manera descentralizada con la participación de la comuni-
A partir de los procesos de descentralización realizados en dad y apoyo profesional de excelencia.
el país, se ha comprobado que en la práctica las comunas El programa permite a los profesionales que participan la
más pobres tienen serias dificultades para contratar profe- realización de una práctica de compromiso, con un fructí-
sionales que trabajan en ellas por períodos prolongados. Por fero diálogo intergeneracional, que les ofrece la oportuni-
otra parte, se ha debilitado el sentido de responsabilidad so- dad de poner en práctica los conocimientos adquiridos en
cial de los profesionales, como lo demuestra su ausencia en la educación formal, contribuyendo así a su integridad pro-
la mayoría de las comunas y localidades pobres. fesional.
La situación descrita se vuelve crítica si sumamos a ella Por otra parte, el programa financiado inicialmente con
la decisión del Estado de perfeccionar sus instrumentos de recursos estatales, y últimamente en forma creciente por re-
inversión local, para lo cual se ha aumentado el contenido cursos privados, ha demostrado la voluntad del Estado de
técnico como requisito de admisibilidad de los proyectos. destinar recursos a iniciativas de la sociedad civil destina-
De esa manera, el Servicio País se ha situado como posibi- das a superar la pobreza. Las cifras preliminares indican
lidad real de contribución a la tarea nacional encaminada que los proyectos que se han generado han proporcionado
a superar la pobreza. importantes recursos a las comunas y que se ha podido
El programa consiste en un servicio civil de carácter vo- mejorar la prestación de algunos servicios.
luntario, al que ingresan jóvenes profesionales y técnicos Para concluir, asumiendo la consagración de todos a la
para prestar servicios durante un período determinado, en superación de los problemas sociales y en particular de la
proyectos y programas orientados concretamente a reducir pobreza, es necesario insistir en que los esfuerzos que se
la pobreza en comunas y localidades pobres del país. El hagan en ese ámbito deben ser de carácter nacional.
trabajo que realizan los jóvenes, les brinda una oportunidad Es por eso que debemos proponernos grandes tareas
genuina de desarrollo profesional. Con ello se pretende, por como son el aprender a respetar la crítica y la disidencia,
una parte, contribuir al desarrollo del país, y por otra, crear con acceso a la información por parte de todos; con una so-
un contingente de profesionales que se comprometan con ciedad civil importante que se desarrolle institucionalmente
los más pobres de manera concreta y con proyectos efica- y tenga capacidad de liderazgo; destinando mayores recur-
ces. Los jóvenes prestan sus servicios especializados en un sos a las políticas sociales siendo capaces, al mismo tiempo,
período de 12 a 24 meses, en municipios, instituciones u or- de ser innovadores y creativos ya que indudablemente
ganismos públicos, por los cuales perciben una remunera- todos los recursos no están en manos del Estado. Desde esa
ción equivalente a la de un profesional con antecedentes perspectiva es posible pensar en fomentar, porqué no, la fi-
similares en la escala municipal respectiva o la escala única lantropía, de modo que haya una corriente real de recursos
de remuneraciones del sector público. de los sectores pudientes hacia los programas para reducir
Se ha podido observar que el trabajo conjunto entre la la pobreza; y por último crear fondos estables para estos
comunidad y los participantes del Servicio País, ha logrado programas de modo que las acciones se prolonguen en el
transformar las ideas en proyectos de interés local, que los tiempo y lleguen a enraizarse en el modo de ser y de vivir
lugareños anticipan con ansiedad justificable. de nuestros pueblos.

191
Política de vivienda:
cuáles son las enseñanzas y hacia
dónde nos dirigimos

Michael Jacobsi
L a política de vivienda en América Latina está atravesan-

do por un interesante período de innovación y renova-
ción. Muy pocos países continúan aplicando las políticas
volvió prohibitivo. Asimismo se empezó a considerar con
mayor interés la capacidad que tenían los pobres para cons-
truir sus propias viviendas. El problema de la vivienda se re-
del pasado y están claras las enseñanzas aprendidas con re- definió como un problema de infraestructura urbana. Los
lación a las prácticas que se desarrollaron hace 40 años. Asi- proyectos de mejoramiento de barriadas y los proyectos de
mismo se han diseñado estrategias novedosas que han sido lotes con servicios se convirtieron en los instrumentos más
exitosas y se han detectado algunos de los desafíos básicos utilizados. A través de los proyectos de mejoramiento se ins-
para los próximos años. talaba o mejoraba el acceso a los servicios de agua, sanea-
Los programas que se presentaron en este taller consti- miento y otros tipos de infraestructura en vecindarios de
tuyen una muestra fascinante de los diferentes enfoques bajos ingresos; los proyectos de lotes con servicios propor-
que están utilizándose. A continuación trataré de estable- cionaban subdivisiones en las que las unidades familiares
cer un marco de referencia para entender de dónde pro- podían edificar sus propias viviendas, las cuales ya estaban
vienen estos enfoques y sugeriré algunos principios para conectadas con la infraestructura preexistente.
evaluar la experiencia y para desarrollar los programas com- En la segunda fase se prestó atención preferencial al di-
plementarios que son necesarios para resolver los problemas seño de acuerdos financieros especializados. Se establecie-
críticos del sector. ron bancos nacionales cuyo propósito era proveer créditos
Una forma de analizar estos casos es ubicarlos secuen- blandos de manera que las unidades familiares de menores
cialmente con relación a la evolución de la política de ingresos pudieran comprar los lotes y los materiales necesa-
vivienda. Al respecto podemos distinguir tres fases. La pri- rios para construir sus viviendas. Para apoyar a las unidades
mera que abarca los años cincuenta y sesenta en la que el familiares de medianos ingresos con escasas probabilidades
principal instrumento de política para aumentar la oferta de de obtener hipotecas comerciales, fueron creados fondos
unidades de vivienda para los pobres, era la construcción di- públicos de pensiones con el fin de invertir en viviendas y
recta de edificios multifamiliares construidos por alguna proveer crédito a largo plazo. Sin embargo, continuaban
entidad pública. Frecuentemente, parte de la política com- surgiendo mayores problemas que soluciones. A pesar de
prendía la erradicación de barriadas, proporcionando a la sus estándares más modestos, muchos de los programas
población un lugar dentro de un proceso global de moder- continuaron caracterizándose por el elevado costo de cons-
nización urbana. La segunda fase empezó en los años se- trucción. Un estudio reciente observó que los gastos gene-
tenta, en la que el costo de la erradicación de barriadas y el rales de los programas de construcción del ministerio de
de llevar a cabo la construcción de nuevas unidades se vivienda representaban el 60 por ciento de los costos de in-
versión directos, mientras que en el caso de las empresas
1
Especialista Sénior del Banco Interamericano de Desarrollo. privadas en el mismo país los gastos generales no superaban
192 Agenda social
el 20 por ciento. Más aún, los acuerdos financieros resulta- blema era de escala. Como se menciona anteriormente, el
ron ser débiles: era raro encontrar un banco o un fondo de costo de proveer una unidad adicional de vivienda a un
pensiones bajo administración pública que aplicara sólidas hogar pobre era mucho más alto de lo que los encargados
normas crediticias o que ejecutara una hipoteca morosa. de la formulación de políticas se habían imaginado. Em-
Cuando se lleva a cabo una auditoría siguiendo las prácti- pero, el número de unidades que el sector público podía
cas bancarias corrientes, más del 50 por ciento de las prés- proveer era por lo general insignificante en relación con el
tamos suelen ser no redituables. No sólo existía subsidios de número de unidades demandadas2. Como consecuencia

las tasas de interés, sino que los pagos de amortización de de estos decepcionantes resultados, ha empezado a surgir

las hipotecas no se cumplían y no se prestaba la necesaria un nuevo modelo de política de vivienda. Aunque este mo-
atención a las reservas para pérdidas. Como resultado, estos delo no es completo y no puede ser aplicado de manera au-
bancos y fondos de pensiones y viviendas, en vez de ser tomática a los diversos países y situaciones, surgen algunos
fuentes de financiamiento autosustentables como se había principios claros y sólidos. Podemos comenzar examinan-
planeado, técnicamente han quebrado en muchas ocasio- do dos aspectos críticos. El primero se refiere a los subsidios.
nes y en la práctica han constituido un drenaje en el pre- En los proyectos de vivienda, los subsidios normalmente se
supuesto nacional. han proporcionado de manera indirecta. El precio de com-
Por supuesto han habido experiencias exitosas. Por ejem- pra pagado por los beneficiarios no cubre todos los gastos;
plo, los proyectos de mejoramiento de barriadas constitu- los proyectos sociales utilizaron tierras públicas o los gastos
yeron una forma adecuada de focalización, mientras que los generales administrativos no fueron incluidos plenamente;
beneficios de otros instrumentos a menudo se filtraron a más a menudo, se utilizaron tasas de interés inferiores a las
grupos diferentes a los escogidos, aunque en muchos paí- del mercado con el fin de reducir los precios. Todos estos
ses los proyectos de modernización lograron proporcionar mecanismos tienen la desventaja de ocultar el verdadero
servicios a las unidades familiares de bajos ingresos. Al res- costo de un programa, así como la manera en que se dis-
pecto el programa de Rio que se presenta en este taller es tribuyen los beneficios de los subsidios. La política de vi-
una buena muestra de este éxito. Nuevamente, cuando las vienda puede mejorarse sustancialmente con una mayor
condiciones macroeconómicas se estabilizaron y se afian- transparencia en los subsidios y la consiguiente responsa-
zaron las reformas del sector financiero, la oferta de finan- bilización. Este cambio reviste mayor importancia en el
ciamiento para vivienda por parte de los bancos comercia- área financiera. Los subsidios de tasas de interés no sólo no
les, que era casi inexistente en la mayoría de los países de son transparentes, sino que suelen ser regresivos, debilitan
la región, empezó a crecer en forma espectacular. En unos a las entidades que los otorgan, y tienden a distorsionar los
pocos países, las hipotecas emitidas por los bancos comer- mercados financieros, de forma que el financiamiento de la
ciales financian actualmente hasta el 40 por ciento de la de- vivienda se vuelve más escaso. Los subsidios transparentes,
manda de nuevas viviendas. separados de manera rigurosa de las fuentes de crédito, han
Sin embargo, nadie está satisfecho con la situación. A pasado a formar parte integral de los nuevos modelos de
pesar de los millones de dólares de recursos públicos que se vivienda.
gastan anualmente, de los años de esfuerzo y los miles de El segundo tema se relaciona con el papel del sector
unidades que han sido construidas, es muy difícil concluir público. Los gobiernos siguieron pensando que las condi-
que estos programas han tenido un impacto considerable ciones de vivienda proporcionadas por el mercado eran
en el mejoramiento de las condiciones de vivienda. El pro- insatisfactorias. Sin embargo, la experiencia indicaba que
las instituciones públicas raramente resultaban eficaces
desde el punto de vista de la demanda. Las empresas pri-
2 Este punto puede ilustrarse con un escenario muy simple. La necesidad de oferta públi-
ca se basa en el juicio de que las viviendas producidas por el sector informal están por lo vadas parecían completar el trabajo, ya sea la construc-
general por debajo del estándar. El sector formal rara vez provee más del 40 por ciento del
aumento anual de las existencias de vivienda en nuestros países. En aquellos lugares en ción de viviendas o su financiamiento, de manera más efi-
los que los gobiernos otorgan una alta prioridad a la vivienda, le corresponde al sector
público quizá la mitad de esta producción formal. Si suponemos que las unidades de vi- ciente. Eliminar entidades públicas de la construcción y el
vienda del sector público son entregadas a hogares que no tenían acceso al sector comer- financiamiento de viviendas es el primer paso a tomar, ya
cial de produción formal, por cada unidad producida por el sector público al menos tres
hogares igualmente elegibles continuarán construyendo sus viviendas informalmente, lo
cual se añade a las existencias de viviendas por debajo del estándar. Desde esta perspecti-
que pueden desplazar al sector privado. El sector público
va, si el número de viviendas urbanas estuviera creciendo a una tasa del 6 por ciento puede entonces concentrarse en el mejoramiento y el al-
anual, las existencias de viviendas de nivel inferior al estándar aumentarían a la misma
tasa, a pesar de los esfuerzos del gobierno. De hecho existen evidencias de que la calidad cance del desempeño del sector privado, en vez de intentar
de las existencias de vivienda ha mejorado sustancialmente en los últimos 40 años en la
mayoría de los países (es decir, la proporción de las viviendas por debajo del estándar ha reemplazarlo.
disminuido). Sin embargo, una importante fuente de este mejoramiento corresponde a
las inversiones y los esfuerzos realizados por los hogares del sector informal. Un conjunto de instrumentos para lograr estas mejoras
Jacobs 193
es hacer que los mercados funcionen más eficientemente países se ofrecen esquemas de pagos escalonados o présta-
(en el año 1993 el Banco Mundial publicó un trabajo sobre mos indizados. En el mediano plazo, y particularmente en
política de vivienda cuyo título era "Haciendo que los mer- los países más grandes que han logrado establecer sólidos
cados funcionen"). En la práctica esto significa un mayor mercados hipotecarios, los mercados secundarios aparece-
énfasis en la importancia de la estabilidad macroeconómi- rán cuando se lleven a cabo las reformas de los sistemas de
ca, y una mayor atención a las limitaciones que entorpecen pensiones, lo cual aumentará la liquidez de los préstamos
los mercados de financiamiento de viviendas comerciales. para la vivienda y éstos se volverán más atractivos.

Las inversiones en vivienda son a largo plazo. Una inflación Estos avances en el mercado financiero son elementos
elevada así como las fluctuaciones violentas en situación clave para el nuevo modelo. Pero son solamente una parte

macroeconómica, inhiben las inversiones en vivienda. Sin de los requisitos para ampliar el desempeño del mercado
estabilidad macroeconómica, ninguna política de vivienda formal. Un gran numero de hogares no pueden acceder a
tiene mucha probabilidad de tener éxito. Asimismo es pre- los niveles de vivienda establecidos por los encargados de
ciso reforzar en muchos de nuestros países la estructura la formulación de políticas. En lugar de los subsidios de
legal para el financiamiento de la vivienda. La simplifica- oferta que caracterizaba las primeras etapas de la política de
ción de los procedimientos para el registro de títulos de pro- vivienda, en la actualidad se está prestando creciente aten-
piedad de la tierra, el establecimiento del derecho prendario ción a los instrumentos relacionados con la demanda. Los
y el acceso a la información por parte de terceras personas programas aplicados en Chile fueron los primeros en ex-
sobre la propiedad y la situación prendaria de un inmueble plorar esta estrategia en una magnitud considerable. Como
puede hacer mucho más atractiva la financiación de la se verá en el estudio de caso, Costa Rica es uno de los líderes
vivienda. Otro ingrediente crítico es la cuidadosa atención en este campo. Las empresas privadas (los bancos y mutua-
a las leyes y reglamentos que rigen la ejecución de una les de ahorro y préstamos) otorgan los préstamos y las em-
hipoteca. La reglamentación bancaria cumple un papel presas privadas y los hogares llevan a cabo la construcción.
básico para asegurar que los requisitos de capital para los En este enfoque, la tarea básica del sector público es
préstamos de vivienda sean manejados adecuadamente, así pagar y distribuir los subsidios. Los ahorros en esfuerzo ad-
como en el establecimiento de requisitos de divulgación de ministrativo y beneficios que se filtran pueden ser consi-
información. Ninguna de estas medidas es en sí misma sor- derables. Sin embargo, es mucho lo que aún queda por
prendente, pero aplicadas en forma conjunta pueden con- aprender en materia de subsidios y la forma en que se
vertir a los préstamos para vivienda en una alternativa muy manejan. Las cuatro dimensiones clave son: objetivo, apa-
atractiva para las entidades financieras. En muchos países lancamiento (leverage), escala y diversidad. El objetivo está
industrializados los préstamos para vivienda representan al- relacionado con los instrumentos empleados con el pro-
rededor del 40 por ciento de los activos del sector finan- pósito de definir cuáles de los hogares son elegibles para el
ciero, en contraposición con alrededor de un máximo de 10 subsidio y asegurar que solamente los hogares que califican
a 15 por ciento en la región. tenga acceso al mismo. El apalancamiento se refiere a la ca-
A medida que se incrementa el financiamiento de la pacidad del subsidio para incentivar una inversión adicio-
vivienda, aumenta la capacidad de los prestamistas para lle- nal por parte de los hogares, en vez de desplazar las
gar a nuevos grupos de población. Las relaciones présta- inversiones que se habrían realizado de no existir tales sub-
mo/valor disminuirán, y se diseñarán nuevos productos sidios. La escala concierne a la magnitud de los subsidios in-
financieros para satisfacer los diferentes requisitos de los dividuales y, por consiguiente, a la capacidad de los fondos
consumidores al tiempo que evolucionarán los criterios disponibles para satisfacer la demanda. La diversidad se re-
para asegurar estos préstamos. Algunos ejemplos servirán laciona con la gama de soluciones de vivienda y de prove-
para ilustrar la evolución que puede esperarse. En muchos edores de viviendas que puedan ser acomodados dentro
países de América Latina, el alto costo de ejecución de una de las reglas del programa.
hipoteca actualmente requiere coeficientes de presta- Es importante mencionar este último tema. Una de las
mos/valor que no excedan el 50 ó el 60 por ciento compa- formas en las cuales los programas de oferta tienden a ser
rados con 80 por ciento que rige en los mercados ineficientes es que los tipos de solución ofrecidas por el sec-
financieros desarrollados. Con pocas excepciones, el único tor público son necesariamente bastante limitados, a pesar
producto financiero disponible en nuestra región es la hi- de que las preferencias de las unidades familiares varían am-
poteca con tasa variable, una opción que presenta signifi- pliamente en términos de espacio, ubicación, servicios prio-
cativas desventajas para muchos hogares. En muy pocos ritario, etc. Los programas de demanda deben incentivar
194 Agenda social
una amplia variedad de proveedores de vivienda con el fin que los elevados estándares de infraestructura y las costo-
de que ofrezcan distintas clases de soluciones a diferentes sas regulaciones sobre el uso de la tierra son el factor críti-
viviendas. En países como El Salvador y Chile se ha procura- co que hace que la vivienda sea inaccesible para la mayoría
do incrementar la participación de los grupos comunitarios de los hogares. En muchos países los requisitos legales para
y sin fines de lucro. Hasta hace poco los programas de de- el registro de la propiedad urbana hace que la ocupación de
manda se han concentrado en la oferta de viviendas nue- tierras sea la única opción disponible para las familias de
vas, dejando el mejoramiento de los vecindarios existentes bajos ingresos. En Guatemala, por ejemplo, un estudio re-

al sector público. En Costa Rica están utilizándose los ciente demostró que el costo mínimo de un terreno que está

subsidios de demanda para pagar los programas de de acuerdo con las regulaciones de propiedad de la ciudad
mejoramiento. de Guatemala es de US$3.000. Dado que el 60 por ciento de
El fortalecimiento del mercado de financiamiento de la las familias urbanas tiene un ingreso mensual equivalente
vivienda y el buen diseño de subsidios de demanda se han a US$200 o menos, es de esperar que la mayoría de los ho-
convertido en los dos pilares básicos sobre los que descan- gares destinen 15 meses o más de ingresos para adquirir un
sa la nueva política de vivienda. Sin embargo, creo que terreno. En esas circunstancias, no es sorprendente que
falta un tercer pilar relacionado con las políticas destinadas prevalezca la tenencia irregular y el permanente problema
a facilitar el mercado de tierras. En la mayoría de nuestros de la ocupación de tierras públicas. Encarar este tema de
países, el 50 por ciento de las unidades familiares urbanas manera que los hogares de bajos ingresos puedan adquirir
carecen de título de propiedad de los terrenos que habitan. legalmente tierras de bajo costo, constituye uno de los ma-
La tenencia de la tierra proviene de una amplia variedad de yores desafíos prácticos que enfrenta el sector. A pesar de
transacciones que varían de una adquisición formal que que va a ser difícil resolver los problemas técnicos y políti-
simplemente no está inscrita en la oficina de bienes raíces, cos, el impacto de una exitosa política de tierras podría
a contratos informales pero hechos de mutuo acuerdo, o compensar con creces los resultados de todos los esfuerzos
invasiones ilegales de las propiedades públicas. Está gene- del sector público en el campo de la vivienda.
ralizada falta de títulos de propiedad desalienta las inver- Este rápido estudio de la evolución de la política de vi-
siones en vivienda y priva a los hogares de bajos ingresos vienda y de las características clave del nuevo modelo de
de un importante activo. Muchos países han realizado im- programas de vivienda no puede abarcar la diversidad de
portantes esfuerzos para encarar este problema, y desde el iniciativas e innovaciones que se han desarrollado en la re-
Perú hasta México se han llevado a cabo programas masi- gión. Sin embargo, la meta de un taller como éste es com-
vos de legalización en las ciudades. partir las enseñanzas. Tanto nuestros errores como nuestros
No obstante, se ha prestado una menor atención a las logros requieren un análisis sistemático. Espero que esta
causas subyacentes del problema. Los académicos y los es- nota y los casos que se presentan a continuación contribu-
pecialistas de la comunidad internacional han señalado yan a esta tarea.
195
Rio de Janeiro:
una perspectiva actual de la ciudad
Sergio F. Magalhaes1

C inco millones y medio de habitantes, 1.200 kilómetros
cuadrados de extensión, 86 kilómetros de playas al pie
área metropolitana de Rio de Janeiro apenas 16.000 hubie-
ran encontrado en el mercado formal de trabajo, hecho
de un paisaje privilegiado y 18 por ciento de su población que ahondaba la crisis laboral y ampliaba el contingente de
viviendo en condiciones inaceptables. Son algunas cifras subempleados en el mercado informal.
que invitan a una mirada más detenida sobre la ciudad de Estos datos son sumamente elocuentes acerca de la ne-
Rio de Janeiro. cesidad de iniciativas del gobierno que atiendan a estas y
¿ Una ciudad de contrastes ? Por cierto, aunque la mera otras carencias, con medidas encaminadas a suministrar
constatación de su existencia no revela la multiplicidad de viviendas, ofrecer empleo y capacitación profesional y re-
matices que la ciudad ofrece. Algunos datos, a modo de mo- novar la dotación de infraestructuras y servicios, con vistas
saico, son una vía posible de acercamiento a una metrópo- a un mejor desempeño de todas las funciones urbanas.
li en la que, pese a su complejidad, se puede actuar con
objetividad, renovándola sin desfigurarla. Una política de viviendas para
En el intervalo entre los censos de 1980 y 1991, el nú- el municipio de Rio
mero de viviendas en favelas2 aumentó 80.103 unidades, en La configuración de una política municipal de vivienda se
una zona que se expandió hasta alcanzar 2.290 hectáreas orientó por el principio de que la ciudad debe ser accesible
avanzando sobre cerros, talando reservas naturales y relle- a todos sus habitantes. El acceso a la ciudad significa dis-
nando parajes anegadizos. Esta forma de asentamiento se ponibilidad de infraestructura, transportes, equipamientos
caracteriza por la densidad de población alta (promedio de sociales y servicios públicos distribuidos más equitati-
372 habitantes por hectárea), que llega a 980 habitantes por vamente, con vistas a una vida urbana más digna. La
hectárea en la favela del Jacarezinho y 593,5 en la Rocinha. implantación de dicha política se convierte en un instru-
La ciudad ha sido pionera, a nivel internacional, en la im- mento de corrección de la situación de injusticia social,
plantación de infraestructuras y servicios públicos en fave- además de contribuir a que el desarrollo social y económi-
las, pero aún presenta un cuadro crítico, generalizado, de co sea equilibrado.
obsolescencia de los equipamientos básicos que, sumado a La ciudad se prepara para una gestión más eficiente y una
las altas tasas de densidad demográfica, la ocupación in- ocupación más racional de sus espacios. Las líneas básicas
discriminada del suelo y la degradación del medio am- del Plan Maestro afirman dos conceptos fundamentales: el
biente, tiene consecuencias negativas para toda la ciudad. control institucional sobre el espacio, con el objetivo prin-
En diciembre de 1993, el déficit en la oferta de puestos de cipal de detener el uso especulativo del suelo, y la conside-
trabajo determinaba que los 103.000 nuevos habitantes del ración de la vivienda como un derecho del ciudadano.
Con cinco millones y medio de habitantes y una ocupa-
1
Secretario Municipal de Vivienda. Rio de Janeiro. ción urbana que abarca la totalidad del término municipal,
2 Asentamiento irregular carente de servicios y de propriedad segura del suelo. Rio de Janeiro se vio ante la necesidad apremiante de im-
196 Agenda social
primir un nuevo sentido a sus iniciativas en el ámbito de la del suelo urbano; el Programa Novas Alternativas, por el que
vivienda, en especial la de interés social. La ciudad exigía se viabiliza el aprovechamiento de vacíos urbanos y parce-
una política con objetivos claros, dotada de viabilidad prác- las o construcciones subutilizadas, ofreciendo alternativas
tica y que pudiera llevarse a cabo de inmediato. La política de asentamiento en predios provistos de infraestructura; el
de vivienda vigente en Rio es un instrumento de transfor- Programa Morar Carioca, dedicado a estimular la formación
mación social. de cooperativas de vivienda y proveer alternativas de vi-
En los últimos cuarenta años se construyó legalmente vienda para los sectores de la población con ingresos me-

apenas la mitad de las nuevas viviendas de la ciudad y la dios; el Programa Morar sem Risco, que en estos momentos,

otra mitad permanece en una situación ilícita. La ilegalidad ya ha logrado eliminar las ocupaciones clandestinas en si-
crea deseconomías externas que acentúan la crisis urbana tuación de riesgo inmediato; y el Programa Favela-Bairro, es-
y la ineficiencia urbanística. Cuando asume proporciones pecíficamente dirigido a la integración de las favelas a la
desmesuradas impone su propia lógica a la ciudad, deses- estructura urbana y social formal.
tabilizando la vida urbana, y por ésto, la eliminación del
cuadro de irregularidades es imprescindible para lograr un Una apuesta por la calidad:
desarrollo duradero. Por consiguiente, la política de vi- un programa en marcha
vienda trasciende la simple producción de una cantidad de- La urbanización de favelas, conforme a los moldes pro-
terminada de casas y pisos, como actitud aislada, para puestos por el Programa Favela-Bairro, era un hecho nuevo
constituirse en un conjunto de medidas articuladas, desti- y exigía reflexión. Con el ánimo de estimular el debate y
nadas a responder a las diversas necesidades de la población reunir lo mejor del pensamiento urbanístico carioca, la
de Rio. SMH, en cooperación con el Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAS), promovió en 1994 un concurso público de metodo-
Una cuestión definida, una instancia específica: logías de actuación en favelas, A los 16 estudios de arqui-
la creación de la SMH tectura clasificados se les encargó la elaboración de los
La decisión de crear un organismo con el fin específico de proyectos de la primera fase de trabajo, a partir de los cua-
implementar la política de vivienda de Rio se tomó en les comenzó a concretarse los objetivos del programa.
agosto de 1993, durante un seminario realizado en la Cá- El Programa Favela-Bairro constituye una respuesta lúci-
mara de Concejales, ocasión en que se anunció la creación da y objetiva de la actual política de viviendas del munici-
del Grupo Ejecutivo de Assentamentos Populares (GEAP). Esta pio de Rio a la cuestión de los asentamientos espontáneos
era la forma embrionaria de la Secretaría Extraordinaria de de la ciudad. Por su intermedio, se rectifica la forma tradi-
Habitado que, menos de un año más tarde, se convertiría, cional de intervención de la administración pública en las
por fuerza de ley, en la Secretaria Municipal de Habitado do áreas marginales de la ciudad, con el objetivo de integrar-
Rio de Janeiro—SMH. las a la estructura urbana formal.
El objetivo central era expandir las iniciativas empren- Este programa actúa como catalizador de los esfuerzos
didas en las administraciones anteriores, con objeto de es- públicos y privados, con el fin de operar cambios en pro-
tablecer una compatibilidad entre los derechos individuales fundidad, influyendo en la calidad de vida en el espacio
y las posibilidades colectivas de construcción de la ciudad. construido, y en la preservación del patrimonio ecológico.
Así, las inversiones públicas fueron encauzadas hacia ac- Por su amplitud, los efectos positivos perseguidos se refle-
ciones propias de la colectividad: infraestructura y am- jan en la totalidad del territorio municipal, trascendiendo
biente urbano. los límites de la ciudad informal.
A partir de estas definiciones, la Secretaria de Habitagao di- La transformación de favelas en barrios se concreta con
versifica la forma de atención de las demandas de vivienda, arreglo a la participación directa de la población en actua-
poniendo en marcha una serie de programas articulados, ciones simultáneas en los ámbitos físico, urbanístico y so-
entre los que se cuentan: el Programa Regularizado de Lote- cial, abarcando:
amentos, dedicado a la complementación de subdivisiones • La construcción y/o complementación de la infra-
irregulares y clandestinas infradotadas, con el fin de ade- estructura urbana básica, señalando como de especial im-
cuarlas a los estándares establecidos por la legislación ur- portancia la ampliación del acceso de la población a los
banística municipal; el Programa Regularizado Fundiária, equipamientos y servicios de salud, seguridad y limpieza
responsable de la regularización de tenencia de los inmue- urbana.
bles, a fin de ampliar la base de legalidad en la ocupación • La introducción en las favelas de elementos urbanís-
Magalháes 197
ticos capaces de conferir a cada asentamiento el status de blico desempeñaba el papel de ejecutor directo de las in-
barrio. Con este sentido, el tratamiento de los espacios tervenciones, encargándose de todas las etapas de trabajo,
públicos, en el que se incluye la creación de espacios mul- desde la elaboración de los proyectos, hasta la conclusión
tifuncionales y la implantación de mobiliario urbano ade- de las obras. Por ende, era previsible un determinado grado
cuado, cumple el papel de diluir la dualidad entre dos de resistencia de parte del equipo técnico, para adaptarse a
realidades urbanas—la formal y la espontánea—profunda- la nueva dinámica de trabajo propuesta. Esta adaptación se
mente segregadas, aunque muchas veces, adyacentes en el ha logrado mediante profundos cambios en la estructura

espacio. institucional, adoptándose una estructura de tipo matricial,
• La inserción de las favelas en el proceso de planifica- e invirtiendo considerablemente en la capacitación de re-

ción, incluyéndolas en la legislación urbanística ordinaria, cursos humanos. Esto ha permitido compaginar la amplia
en planes y programas, en la cartografía oficial, catastros y experiencia de los profesionales del equipo en el trato co-
mecanismos formales de control de uso y ocupación del tidiano con las cuestiones de los asentamientos espontá-
suelo. Se proyecta, asimismo, su inclusión en la programa- neos, con la ampliación de su capacidad de gestión, habi-
ción de mantenimiento ordinario de los servicios y equi- litándolos para las actividades de supervisión y coordina-
pamientos instalados. ción de los contratos de las empresas responsables de la
• La ejecución de acciones de carácter social, con énfa- elaboración de proyectos y ejecución de obras. En este
sis en los programas de atención a la infancia, juventud y punto hay que destacar la colaboración con el Institute for
tercera edad, formación profesional, generación de empleo Housing and Urban Development Studies (IHS), cuya expe-
e ingresos, además de actividades deportivas, culturales y de riencia internacional en el área del desarrollo urbano apor-
esparcimiento. tó nuevos contenidos al proceso de perfeccionamiento del
Como culminación del proceso de integración, se seña- equipo.
la la regularización de la situación de tenencia del suelo, Todo ello se ha hecho, en paralelo con un profundo pro-
promoviendo no sólo la regularidad urbanística, sino tam- ceso de modernización y ampliación de la capacidad ope-
bién la legislativa, como forma de garantizar el pleno y racional de la municipalidad en su conjunto y, en especial,
efectivo ejercicio de la ciudadanía para las poblaciones mar- de la recién creada Secretaría de Habitacao. En definitiva,
ginadas del municipio de Rio. puede afirmarse que el diálogo, la discusión y la pondera-
Un análisis crítico y equilibrado de las oportunidades y ción de las opiniones técnicas y de los ideales políticos fue
obstáculos que se presentaban frente a los resultados del el camino que condujo a buen puerto la concreción del
Programa Favela-Bairro señalan un saldo francamente programa.
positivo. Una nueva estructuración de los organismos sectoriales
Durante la elaboración del plan de trabajo, el equipo tradicionales de la administración municipal dio lugar a po-
técnico consideró como un punto débil de la estructura del sibilidades de cooperación hasta entonces impensables. El
programa los problemas que podían provocar los conflictos establecimiento de macrofunciones, en las que se aglutinan
de poder planteados por los grupos vinculados al narcotrá- organismos con competencias mutuamente interdepen-
fico interesados en el mantenimiento de la situación de dientes propicia contactos más estrechos e inmediatos. Así,
aislamiento y segregación a que se veían sometidos los ba- dentro de la macrofunción de desarrollo urbano, la Secre-
rrios de viviendas informales. La puesta en práctica del pro- taria Municipal de Habitacao cuenta con la colaboración de
grama demostró que tales presiones de hecho existían, y la la IPLANRIO, la empresa municipal de informática y pla-
primera fase de trabajo no estuvo exenta de dificultades, neamiento, para la gestión de los contratos de proyectos de
pero con el tiempo se comprobó que las barreras que arquitectura y urbanización; la Secretaría Municipal de Obras
podían interponerse por esta vía no eran tan firmes como e Servicos Públicos participa directamente en la ejecución de
la movilización de la población para mejorar sus condicio- obras o emitiendo informes técnicos en relación con las
nes de vida. obras de contención, dragados y drenaje superficial, además
Otro obstáculo fue la estructura institucional. Como se del mantenimiento y conservación de vías y del alumbra-
dijo había en el ayuntamiento una determinada cultura do público; la Secretaría Municipal de Urbanismo actúa en la
en el trato de las favelas y su urbanización. Durante los úl- regularización de la situación de tenencia de los inmuebles
timos diez años, las intervenciones en asentamientos es- y en la legalización de las obras realizadas; la Secretaría Mu-
pontáneos se hacían con arreglo a los procesos de ayuda nicipal de Meio Ambiente es la responsable de las operaciones
mutua, por medio del Projeto Mutirao, en el que el poder pú- de reforestación y recuperación de la vegetación autóctona,
198 Agenda social
mientras que la Fundagao Parques e Jardins se hace cargo del Agenda Social 2004, con motivo de la candidatura de Rio
mantenimiento de las plazas y áreas enjardinadas creadas como sede de los juegos olímpicos.
a partir de la ejecución del programa. La COMLURB, em- En el ámbito internacional, el Banco Interamericano de
presa municipal de limpieza urbana, desarrolla métodos Desarrollo (BID) es el asociado más importante, y el prés-
alternativos de recolección de basuras, adaptados a las tamo del Banco asciende a cerca de US$192 millones, lo
condiciones topográficas y de accesibilidad específicas de las que, en conjunto con los recursos propios del municipio,
favelas. totaliza los US$360 millones que están invirtiéndose en

En el ámbito de la Macrofunción de Políticas Sociales, la noventa favelas. En estos momentos se estudia una nueva

Secretaría Municipal de Desenvolvimiento Social es la encarga- etapa de financiación, en condiciones idénticas a la ante-
da del mantenimiento de los Centros Municipais de Atendi- rior, que beneficiará a otras 92 favelas. Con ello, la totalidad
mento Social Integrado (CEMASIs), parte integrante de las de habitantes en favelas de tamaño mediano tendrá acceso
actividades del Programa Favela-Bairro, en los que se con- a las mejoras urbanas aportadas por el programa.
grega un amplio abanico de servicios sociales, respondien- Por lo expuesto, queda claro que el Programa Favela-
do a demandas desde la primera infancia hasta la tercera Bairro tuvo una capacidad de movilización muy amplia, y
edad. Las Secretarías de Educagao y Cultura ofrecen sus ser- que, en gran medida, su éxito reposa sobre su habilidad
vicios regulares y promueven actos de interés para el pú- para profundizar y perfeccionar estas relaciones de coope-
blico residente en favelas. ración, participación e intercambio.
También junto a la Administración provincial, el Pro-
grama Favela-Bairro ha establecido acuerdos mediante un De los planes a las acciones:
convenio firmado entre el ayuntamiento y la CEDAE (em- un breve avance de resultados
presa provincial de aguas y alcantarillado), ésta asume, en A diferencia del concepto que inspiraba las políticas de vi-
conjunto con la SMH, las actividades de ejecución, opera- vienda adoptadas con anterioridad en el municipio de Rio,
ción y mantenimiento de las redes de agua y alcantarillado hoy el ayuntamiento se atiene al criterio de que los habi-
en las favelas, además de aprobar los proyectos respectivos. tantes de la ciudad hasta ahora excluidos de los beneficios
La FEEMA participa de la evaluación de impactos ambien- urbanos, tienen derecho a ejercer plenamente la ciudada-
tales—que son netamente positivos—derivados de las in- nía, mediante el acceso a los mismos servicios con que
tervenciones del programa, además de controlar los puntos cuentan los demás residentes. En lugar de las remociones
de intersección entre operaciones de reforestación y áreas obligadas (como en el pasado), el ayuntamiento se dedica
protegidas, de preservación ambiental. Existen aún coope- a desarrollar los asentamientos existentes, a la vez que am-
raciones eventuales con la CEHAB, en lo referente al rea- plía la vigilancia sobre el brote de futuras invasiones de tie-
sentamiento de familias en inmuebles de su patrimonio. rras. La política adoptada en relación con las favelas
Las Universidades Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) y Fede- persigue la integración a la ciudad formal por medio de la
ral Fluminense (UFF) se han sumado a los esfuerzos del Pro- protección legal de los derechos de los vecinos de perma-
grama Favela-Bairro, actualizando la visión académica sobre necer en sus áreas de residencia, a la vez que se mejora las
la cuestión de los asentamientos, hasta el punto de pro- condiciones de vida en ellas.
yectar la creación de un curso de tercer ciclo dedicado al Aproximadamente un 18 por ciento de los habitantes
tema. Se incrementan los proyectos de investigación y, de Rio de Janeiro, o sea cerca de 990.000 personas vive en
merced a un convenio firmado entre la SMH y la FINEP, se favelas. El Programa Favela-Bairro, en su primera etapa,
lleva a cabo el proyecto de evaluación de resultados del Pro- elevó la calidad de vida de 300.000 habitantes de favelas, lo
grama Favela-Bairro, con la participación de las Universi- que equivale a un 30 por ciento de la población favelada
dades y del Instituto Brasileiro de Administrado Municipal total. Esta cifra corresponde a la mitad de los habitantes en
(IBAM). Este último presta también su apoyo en la organi- favelas de tamaño mediano, situadas entre las 500 y los
zación de cursillos y seminarios. 2.500 viviendas. En la tercera fase serán atendidas favelas
Otras entidades, como el Rotary Club, clubs deportivos, más grandes, mientras que las de tamaño pequeño serán
iglesias, y ONG asumen distintos grados de participación, objeto de intervenciones específicas, basadas en el sistema
sea por la proximidad física de los asentamientos y rela- de ayuda mutua. Esta distribución fue adoptada por en-
ciones cotidianas con éstas, sea por afinidad a la temática tenderse que la dimensión del asentamiento y su volumen
de viviendas para sectores de bajos niveles de ingreso. Mu- de población son factores determinantes del estableci-
chas de estas iniciativas responden simultáneamente a la miento de la metodología y prácticas de trabajo.
Magalháes 199
CUADRO 4.2. PROAP RIO I (1a ETAPA) fueron iniciadas—y otros 15 proyectos están en fase final de
CUADRO SINÓPTICO DEL PROGRAMA FAVELA-BAIRRO elaboración.
Para la tercera fase, se iniciaron dos proyectos, mientras
fases Número Población Plazos
de favelas atendiad
se prepara las licitaciones para los 22 restantes. El inicio de
beneficiadas la cuarta fase está previsto para el mes de abril de 1997. Al
Inicio Téftníno final del período de ejecución de las cuatro primeras fases
1* 22 $5.251 09/09/94 $0/12737 del programa, en diciembre del 1998, se habrá actuado en
2* 27 S7.825 26/09/95 30/12/97

3* 90 favelas, beneficiando a una población de aproximada-
24 81945 20/09/96 30/09/98
mente 316.000 personas. Para entonces, habrá cambiado el

4» 17 79.106 20/04/97 30/12/98
90 paisaje urbano de la ciudad, y el ejercicio de los derechos y
TOTAL 3Í6.127 09/09/94 30/12/98
obligaciones de los ciudadanos será más equitativo.
CUADRO SINÓPTICO DE LAS INVERSIONES
Narcotráfico y violencia
?*Se* Inversiones {en 8$)
La consolidación de los resultados
Proyectos Obras Total La transformación de favelas en barrios plantea el problema
a
1 1.977.609 69.615.819 7LS93.429 de la preservación de la calidad espacial obtenida. Con
2* 4.371.664 103.930.232 108301,897 arreglo a la filosofía que orienta el Programa Favela-Bairro,
3* 4,907.925 98JS0.500 101688.425 basada, en último término, en el ejercicio de la ciudadanía,
4» 2.270J86 75.614.000 77.884.786 los derechos y obligaciones de los ciudadanos se ponen a la
TOTAL 13.527.986 347.940.551 361.468.538 orden del día. Si, por un lado, el poder público asume el
deber de urbanizar las favelas, integrándolas a la estructu-
CUADRO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LAS
ra urbana formal, por otro, a los vecinos les corresponde
INTERVENCIONES EN FAVELAS, POR FASES
participar en el mantenimiento de los beneficios implan-
tados. Persiste, por lo tanto, el concepto según el que la re-
Situación 1*fa$e 2" Fase 3* Fase 4* fase TotaJ
novación urbana es posible únicamente mediante la
Obra en ejecución 18 1 0 0 19
14 0 0 14
participación efectiva de todos los actores de la escena
Obra en proceso de licitación 0
Obra a ser licitada 4 12 24 17 57
urbana.
TOTAL 22 27 24 17 90
El Ayuntamiento de Rio, por medio del Programa Con-
Proyecto concluido 18 16 0 0 33 servando os Novos Bairros, se propone prestar un servicio de
Proyecto en eíabwacJon 4 11 2 0 18 orientación urbanística con el fin de garantizar la conti-
Proyecto en proceso de licitación 0 0 22 0 22 nuidad del proceso integrador deflagrado con las inter-
Proyecto a ser licitado 0 0 0 17 17 venciones del Programa Favela-Bairro. Este trabajo está
TOTAL 22 27 24 17 90 orientado hacia dos vertientes principales: por un lado, un
proceso educativo y de concienciación de la población
PROAP RIO II (23 ETAPA) sobre la necesidad de adoptar un nuevo código de con-
CUADRO SINÓPTICO DEL PROGRAMA ducta, incluida una transformación de comportamiento
frente a su habitat. Por otro, la mediación, o la gestión de
Numero Población Inversiones (en R5)
de favelas atendida las relaciones entre el nuevo barrio y las instancias admi-
beneficiadas nistrativas responsables de la prestación de servicios urba-
Proyectos Obras Total
nos, incluida la fiscalización sobre las nuevas edificaciones.
92 324359 7.880.000 197,000.000 204.880.000
Más concretamente, el trabajo se organiza en torno a los
Postos de Oríentafao Urbanística e Social (POUSOs), localiza-
dos en los barrios intervenidos, y contando con un equipo
Los logros del Programa Favela-Bairro hasta el momento, necesariamente interdisciplinario que, en interacción coti-
pueden expresarse sintéticamente por intermedio de la si- diana con los vecinos, además de prestar servicios de orien-
tuación actual de los distintos proyectos y obras: de las 49 tación técnica, funciona como una representación local
favelas pertenecientes a las dos primeras fases del programa, del poder público, cercana y de fácil acceso, hasta la com-
34 tienen proyectos concluidos—de los cuales, 19 obras pleta integración del nuevo barrio a la ciudad.
200 Agenda social
REFERENCIAS
Duarte, Cristiane Rose; Silva Oswaldo Luiz y Brasileiro, Prefeitura de Rio de Janeiro. 1996a. Investimentos da
Alice. 1996. Prefeitura em equipamentos esportivos para bairros
populares 1996-1997.
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pública em favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: . 1995. Política habitacional da cidade do Rio de

Prefeitura/SMH, Grupo Habitat/UFRJ; Sao Paulo: Janeiro. Rio de Janeiro: SMH.

Pro-Editores.
. 1996b. Programa Favela-Bairro: integrado de
Geracao de emprego e renda / alternativas para as 16 favelas favelas no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: IPLANRIO.
incluidas na prímeira etapa de Programa Favela-Bairro do
Rio de Janeiro. 1996. Rio de Janeiro. Taller de trabajo.
Prefeitura/SMH, IBAM.
201
El CAVIP:
mejoramiento integral del habitat
popular urbano en el Ecuador

Alberto Rosero1
S egún un informe del Banco Mundial, se estima que el 35

por ciento de la población ecuatoriana vive en extrema
recen por lo general de tres de los cuatro servicios siguien-
tes: agua potable, alcantarillado, recolección de desechos y
pobreza y que el 52 por ciento vive en condiciones de transporte colectivo, y el acceso a esos servicios es mínimo.
vulnerabilidad, es decir que corre gran riesgo de caer en esa No existen o funcionan muy mal las infraestructuras de es-
situación. El mismo informe señala que en las zonas urba- cuelas, parques, centros de salud y guarderías infantiles.
nas, uno de cada cuatro habitantes se halla sumido en la Las poblaciones están amenazadas por desprendimientos,
extrema pobreza y que un 14 por ciento adicional se en- deslaves e inundaciones derivados de la ocupación indebi-
cuentra en situación de alto riesgo. Se considera que una fa- da de los suelos y por la falta de las medidas más elemen-
milia se encuentra en extrema pobreza cuando sus ingresos tales de seguridad. Se observan igualmente indicios de
globales no le permiten acceder a la canasta alimenticia mí- agresión y violencia en las calles y otros espacios públicos.
nima, y en riesgo, o sea en situación vulnerable, cuando no La atención oficial se ha concentrado en el problema de
puede cubrir la canasta familiar básica. En términos gene- la vivienda como hecho físico tangible. Los gobiernos, inde-
rales, los unos y los otros son pobres y viven en condicio- pendientemente de su orientación política, han reivindi-
nes inaceptables. cando el número de viviendas construidas como indicador
La familia típica que puebla los sectores marginales urba- directo de la eficiencia de su gestión y no han tomado en
nos del Ecuador posee las siguientes características: el jefe cuenta otros aspectos colaterales y a veces más importantes,
de hogar es una mujer con 4 ó 5 hijos menores de 14 años como el mejoramiento de las condiciones ambientales y de
a su cargo; el ingreso promedio mensual es de US$172, ge- servicios. No se declaró, o no se tomó en cuenta, la parti-
nerado por dos de sus miembros; el gasto en alimentación cipación ciudadana en todos estos procesos o la coordina-
absorbe alrededor del 60 por ciento de su ingreso, no le per- ción con otros sectores como por ejemplo los gobiernos
mite financiar la canasta familiar básica y, como se dijo, en locales o las organizaciones privadas que llevan a cabo sus
muchos casos ni siquiera la canasta alimenticia; y el resto actividades en los mismos campos y lugares. En general, el
del ingreso lo dedica a atender por orden de prioridad, las peso de la acción estatal se centró en programas de nuevas
necesidades de vivienda (hasta el 28 por ciento), movilidad viviendas, cada vez más alejadas de los centros consoli-
y transporte, compra de agua potable, salud y educación. dados, que representaron gastos desmesurados en infra-
Estas familias habitan viviendas deficitarias en tamaño, ca- estructura, y en particular, costos urbanos cuantiosos y
lidad, equipamiento y seguridad. Existen indicios de que el permanentes. Lo más grave fue que la población objetivo
entorno de las viviendas es inseguro y propicio a la vio- no resultó ser la de menores recursos, como se pretendía,
lencia, en especial dirigida a las mujeres y los menores. sino otros grupos sociales con mejores posibilidades eco-
Los sectores urbanos en los que se viven estas familias ca- nómicas y diferentes concepciones culturales. El desajuste
entre los productos generados y los grupos objetivo y sus re-
i Asesor de CAVIP y GTZ. querimientos, es evidente.
202 Agenda social
La capacidad de respuesta del Estado ha sido limitada en • Dar prioridad al criterio de mejorar y desarrollar los
cantidad, y especialmente en calidad. Los métodos aplica- asentamientos existentes, los que constituyen la médula del
dos para resolver el problema partían de errores graves de déficit cualitativo, para minimizar los costos de adquisi-
concepto que impidieron poner en marcha procesos soste- ción de suelo, redes, servicios y estructura vial, antes de
nibles y generar productos (soluciones) eficaces, eficientes crear nuevos asentamientos cada vez más alejados de los
y efectivos. A continuación se señalan algunos de los erro- centros consolidados.
res. El Estado ha asumido la solución del problema de los • Fortalecer y orientar la capacidad de decisión y acción

sectores más pobres con un enfoque paternalista, autorita- de los grupos objetivo para que puedan enfrentar por sí

rio y verticalista, que impide garantizar la viablidad de los mismos el problema, por la vía de procesos sostenidos de
procesos; ha considerado que la población marginal urbana asistencia y capacitación en técnicas que involucren el me-
no tiene capacidad de pago, formación técnica o decisión, joramiento de sus viviendas, de su entorno o barrio y, en
lo cual ha impedido que se aproveche la capacidad de traba- particular, de su condición social personal y colectiva. Den-
jo de la comunidad, y por lo tanto, que se reduzcan los cos- tro del grupo objetivo se ha asignado prioridad a la capaci-
tos; ha concebido soluciones ineficaces que no son congru- tación de los segmentos permanentemente discriminados,
entes con las necesidades de los beneficiarios, son ajenas a como las mujeres jefas de hogar, los jóvenes y algunos gru-
su cultura e inasequibles a su economía; ha decidido unila- pos étnicos.
teralmente que sólo los programas de nuevas viviendas son • Alentar la participación de los gobiernos locales como
las soluciones válidas, sin considerar que muchos pobla- gestores del desarrollo urbano fortaleciendo su relación
dores de las zonas marginales no quieren desplazarse de sus con los grupos más numerosos y a la vez más desatendidos,
asentamientos y prefieren que se mejoren las condiciones; mediante la ejecución de actividades concertadas para me-
ha deslindado el problema de la vivienda de otros campos jorar los servicios, ordenar el uso del territorio y proteger el
ligados a él: el medio ambiente, la organización social, la se- medio ambiente.
guridad y el mejoramiento de los ingresos; ha prestado • Coordinar las actividades de entidades públicas y pri-
poca atención a los efectos graves de esos programas sobre vadas que actúan dentro de las mismas zonas urbanas para
la estructura de las ciudades y sus gobiernos locales; y ha lle- optimizar los recursos y capacidades instaladas.
gado a la conclusión de que por más esfuerzos que se hagan, • Crear o adaptar procedimientos y técnicas de asesora-
el problema de la vivienda no puede solucionarse. miento y capacitación, que permitan una rápida transfe-
Esta visión derrotista o conformista no ha sido compar- rencia hacia el grupo objetivo, para que éste logre resultados
tida por todos los actores involucrados en el problema. Por tangibles, rápidos y adecuados a su economía, su saber y su
el contrario, existen en el Ecuador muchos grupos profe- cultura.
sionales que proponen enfoques diferentes y llevan a cabo • Crear líneasfinancierasestables en condiciones acce-
acciones distintas, algunas de baja escala y casi sin recursos. sibles para las familias involucradas, que garanticen su per-
La coyuntura derivada de una iniciativa de la Sociedad Ale- manencia y durabilidad.
mana de Cooperación Técnica (GTZ), llevada a cabo con el • Instaurar un sistema permanente de autoevaluación
Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), un ente estatal, del proceso con la participación del grupo objetivo y de los
que se explicará más adelante en mayor detalle, ha permiti- demás actores involucrados en el problema.
do sentar las bases del Programa Centros de Asesoramiento
de la Vivienda Popular (CAVIP) cuyo modesto pero vigoroso Creación del CAVIP
programa está orientándose por un camino promisorio. El programa CAPIV se inició en 1995 con la firma de un
acuerdo entre Ecuador y Alemania, y en cuyo marco en
Cómo enfrentar la situación junio de 1997 se establecerían 22 centros de asesoramien-
La estrategia to en varias ciudades del país que abarcarían a cerca de
Para hacer frente a la situación descrita, se esbozó una es- 20.000 familias, con el objeto de enfrentar el déficit cuali-
trategia con los elementos siguientes: , tativo de vivienda en las zonas marginales urbanas del país;
• Focalizar la atención en los grupos sociales en situa- a poner en práctica la estrategia mencionada y a corregir fa-
ción de pobreza que se asientan en la periferia de las zonas llas anteriores.
urbanas del país, ofreciéndoles una opción para que puedan El programa se concentró originalmente en la vivienda
enfrentar su problema habitacional de manera efectiva, y se denominó Programa Nacional de Asesoramiento para
permanente y protagónica. la Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Popular.
Rosero 203
Una vez realizadas las primeras acciones y obtenidos los re- • Desarrollo de pequeños proyectos de saneamiento am-
sultados correspondientes, se consideró indispensable in- biental, en especial de recolección y tratamiento de dese-
corporar el mejoramiento de las condiciones ambientales chos, formación y explotación de viveros; creación de redes
(mejoramiento de barrios y énfasis en el fortalecimiento de de huertos y manejo de animales menores.
la organización social). El nombre del programa no repre-
sentaba su contenido, razón por la cual se decidió titularlo Fortalecimiento de organizaciones sociales
Centros de Asesoramiento de la Vivienda Popular (CAVIP), • Asesoramiento y capacitación permanente a la pobla-

en representación de los elementos clave del programa, ción en los siguientes campos: formación de líderes, grupos
situados en el corazón de los asentamientos más pobres minoritarios discriminados, técnicas artesanales diversas,

desde donde se brinda asistencia técnica y financiera a la escuelas para padres y relaciones familiares.
población. • Desarrollo de pequeños proyectos destinados a mejo-
El programa básico de trabajo contempla la concesión de rar en general los ingresos mediante la creación de grupos
2.000 créditos, el mejoramiento o la reposición de 3.000 productivos y desarrollo microempresarial, este último en
viviendas (con y sin crédito), la prestación de 3.000 aseso- proceso de consolidación.
rías, la realización de 500 talleres de capacitación, el desarro-
llo de 30 pequeños proyectos; la creación y operación de Cómo opera
300 huertos agrícolas y la recuperación de áreas verdes, pro- El Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), ejecutor y
tección de laderas y control de riesgos en todos los centros. responsable del programa, con la asistencia técnica de la
GTZ, ha instituido Centros de Asesoramiento de la Vivien-
Qué servidos presta da Popular en los asentamientos marginales más pobres de
El CAVIP promueve que el grupo objetivo genere tres pro- varias ciudades del país, desde los cuales ofrece servicios a
ductos básicos: viviendas de mejor calidad, mejoramiento la comunidad por medio de equipos especializados. La co-
del medio ambiente y fortalecimiento de organizaciones so- ordinación de los servicios está a cargo de un cuerpo de
ciales. Para ello ofrece los siguientes servicios: asesores que conforman el centro nacional que funciona
bajo el control de dos instancias superiores: el comité
Viviendas de mejor calidad de operaciones y el de gestión. Desde el punto de vista
• Asesoramiento a los pobladores y capacitación perma- administrativo, la organización funciona bajo la estruc-
nente en técnicas alternativas de construcción, que pueden tura orgánica del Banco y se acoge a sus disposiciones y
aplicar a sus actuales viviendas, dentro de ciertos límites de reglamentos. El CAVIP trabaja con base en un plan previa-
costo. mente acordado entre el BEV y la GTZ, para lograr objeti-
• Asistenciafinancieraen la forma de créditos en unida- vos y resultados concretos y concomitantes con el enfoque
des de valor constante más el 1 por ciento anual, destina- descrito.
dos a financiar los costos del mejoramiento o la reposición Cada uno de los centros formuló su plan de trabajo es-
de las viviendas. pecífico con la más amplia participación de la comunidad
• Financiación de pequeños proyectos productivos: respectiva, para lo cual tomó como base el plan operativo
banco de materiales, talleres productivos relacionados con general.
la construcción. El proceso puede resumirse de la manera siguiente:
• Asesoramiento para la creación de grupos de ayuda • Identificación o selección del sector o barrio. Análisis
mutua o comités de autoconstrucción de viviendas. técnico de las condiciones físicas y sociales del asenta-
• Asesoramiento en aspectos legales, para regularizar la miento e informe de viabilidad.
tenencia del inmueble; y en aspectos financieros para ac- • Contactos con las organizaciones representativas para
ceder al crédito del BEV o de otras entidades financieras. definir obligaciones y derechos globales. Suscripción de
convenios o acuerdos, si es necesario.
Mejoramiento del medio ambiente • Formulación del plan de trabajo básico para el primer
• Asesoramiento y capacitación permanente en aspectos año, con participación de representantes de la comunidad,
ambientales: control de riesgos físicos y recuperación de es- de otras organizaciones y de los técnicos del CAVIP.
pacios urbanos mediante la protección de laderas, la edu- • Planificación detallada de los procesos de capacita-
cación ambiental, la agricultura urbana, la creación de áreas ción, asistencia técnica, formación de grupos de vivienda
verdes, y la arborización urbana. y/o huertos; asesoramiento directo en aspectos legales, fi-
204 Agenda social
nancieros (trámite de créditos) de obras y otras actividades, Bienestar Social, trabajan en forma coordinada con el
con participación y anuencia del grupo objetivo. CAVIP, especialmente en programas dirigidos a grupos so-
• Desarrollo de los procesos y actividades previstas en el ciales discriminados.
plan: asesoramiento, capacitación, construcción de proto-
tipos de demostración, conformación de bancos de mate- Resultados logrados en los primeros dieciocho
riales y otros. meses de operación del programa
• Aplicación de los sistemas de seguimiento y evaluación El tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del pro-

del programa y sus resultados con base en un plan e indi- grama ha permitido registrar resultados y logros cualitati-

cadores específicos. vos y cuantitativos.
Cómo participan los distintos agentes Logros cualitativos

El papel protagónico corresponde a la comunidad que, a m Cambios en la actitud de los grupos sociales del proyecto.
través de la activa participación y la asistencia técnica y fi- Los principales indicadores son: exigencia de participación
nanciera del BEV-GTZ, logra los resultados o productos bá- en la toma de decisiones relacionadas con los sectores ur-
sicos ya citados: el mejoramiento de la vivienda, del barrio banos y los barrios, activa participación en la formulación
y de su organización social y, asimismo, el control perma- de planes de trabajo para el sector originados en el CAVIP,
nente del cumplimiento del plan de trabajo. u otros organismos públicos y privados que actúan en el
El Banco Ecuatoriano de la Vivienda es el ejecutor del sector; conformación de grupos de vivienda, redes de huer-
programa y aporta recursos para créditos—alrededor de un tos y bancos de materiales, que planifican, dan prioridad y
millón de dólares anuales—dirigidos a financiar la cons- evalúan los procesos de asistencia técnica y crediticia y
trucción y el mejoramiento de las viviendas y, en menor es- confieren viabilidad a los procesos realizados; inicio de un
cala, ciertas obras de mejoramiento de barrios y parte de la proceso de liderazgo entre representantes de los grupos dis-
capacitación del grupo objetivo, equipos y logística (vehí- criminados, entre ellos la mujer.
culos, máquinas y herramientas) que demanda la ejecu- • Cambios de actitud en algunas entidades del Estado y muy
ción del programa. concretamente en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, en apoyo
La Sociedad Alemana de Cooperación Técnica, con un de esta nueva iniciativa. Algunos indicadores son los si-
fondo no reembolsable cercano al medio millón de dóla- guientes: creación de líneas de crédito específicas para el
res—para los dos primeros años—orienta el proceso en ge- programa; aceptación de garantías no hipotecarias para la
neral; capacita al personal de la contraparte; planifica y concesión de los créditos; fijación de tasas de interés equi-
sustenta el proceso de seguimiento y evaluación del pro- valentes a la tercera parte de las tasas comerciales; apoyo—
grama; financia en su mayor parte los talleres de capacita- aún limitado—a actividades de mejoramiento de barrios y
ción del grupo objetivo, en los tres campos citados; financia fortalecimiento de la organización social, destinando fon-
la construcción de los prototipos de demostración; aporta dos para financiar talleres y otras actividades que antes no
recursos y asistencia técnica para la creación de los bancos eran consideradas como parte del campo de la vivienda.
de materiales, y en general provee recursos para ciertos gas- • Cambios en la actitud de algunos municipios, en especial
tos logísticos. los de Quito y El Puyo, respecto de su intervención en los
Los gobiernos locales, hasta ahora con limitaciones, procesos de vivienda popular. Así lo demuestra una nutri-
participan en la realización de ciertas obras de mejora- da agenda de cooperación mutua en talleres y seminarios,
miento urbano y en procesos de capacitación relacionados la suscripción de convenios de coparticipación, la apertu-
con el CAVIP y sus grupos sociales; facilitan la legaliza- ra para legalizar la tenencia de títulos, agilizar procesos de
ción de títulos de propiedad y el desarrollo de los procesos aprobación de planos y concesión de permisos, el aporte de
de aprobación de planos o concesión de permisos de maquinaria y equipos para obras de mantenimiento o me-
construcción. joramiento de barrios.
Las entidades no gubernamentales, cuando sus ámbitos • Cambios de actitud en algunas entidades estatales de pro-
de acción coinciden con los del CAVIP, han asumido res- tección social, con las que se han celebrado convenios de
ponsabilidades, previa suscripción de los convenios co- participación conjunta dentro de los sectores.
rrespondientes, para la capacitación del grupo objetivo en • Indicios de interés parparte de algunos representantes del
aspectos sociales y económicos. sector financiero privado de participar en los procesos de me-
Algunas entidades estatales, como el Ministerio de joramiento de la vivienda popular que se ha manifestado, en
Rosero 205
conversaciones continuas y armónicas, si bien aún que- "de arriba". La labor concertada, la adopción de decisiones
dan muchos temas por resolver. conjuntas y en equipo, crea en el sector estatal una sensa-
ción de pérdida de poder y obliga a los grupos ciudadanos
Logros cuantitativos que no están preparados, a participar en actividades total-
m Se han sustentado y se aplican procedimientos meto- mente nuevas para ellos. Los técnicos, al ver afectada su ru-
dológicos para la mayoría de los procesos de asistencia téc- tina de trabajo "normal", se resistieron en un principio a
nica que permiten la reproducción más fácil por parte de adaptarse al horario y las posibilidades de la comunidad, y
otras instancias o personas. si bien se han logrado grandes avances en este aspecto, la

• En materia de costos se cuenta con dos sistemas de labor ha exigido grandes esfuerzos y constante atención.

obras completos y válidos para la población de estos asen- Poca confianza del grupo objetivo en la efectividad y efi-
tamientos (construcción de hasta 50 metros cuadrados con ciencia del Estado para resolver sus problemas. Una acción
un costo total de US$2.000 que no incluye el aporte de permanente del proceso de asistencia técnica está orienta-
mano de obra); aceptación y posibilidad de duplicación da a devolver o crear confianza en el sector estatal con fun-
por parte de la comunidad; rapidez de ejecución (entre tres damento en resultados tangibles y rápidos. Por ejemplo, la
y cuatro semanas) y alcance y flexibilidad para introducir tramitación lenta de los préstamos en el BEV crea barreras
cambios. entre los técnicos y los grupos de beneficiarios, que afectan
• Se han desarrollado varios pequeños proyectos de sa- el propósito central del programa.
neamiento ambiental relacionados con la recolección de de-
sechos con plena gestión de la comunidad y aplicación de Recursos limitados
técnicas alternativas. Financieros, recursos insuficientes de la entidad ejecutora
• Se han recuperado más de 2.000 metros cuadrados de (BEV) para financiar los créditos y remunerar adecuadamen-
áreas urbanas—con aportes significativos de la propia co- te a sus técnicos, debido a que aún no se ha consolidado el
munidad—que se han transformado en lugares de recreo al nuevo enfoque que trata de modificar una tendencia de
servicio de la población y de la ciudad. Los gobiernos loca- más de 30 años.
les han promovido y participado en procesos de recupera- Profesionales. No se dispone de personal suficientemente
ción de áreas de gran superficie. capacitado en la institución, ni tampoco en el mercado
En el cuadro 4.3 se presentan los logros cuantitativos de profesional externo. Las universidades utilizan un modelo
las actividades del CAVIP. de formación obsoleto que casi nunca se ajusta a las nece-
sidades nacionales reales.
Principales obstáculos Técnicos. Limitado desarrollo de técnicas alternativas de
El programa ha debido en algunos casos superar problemas construcción de viviendas, infraestructura y servicios urba-
y situaciones muy difíciles de modificar, y la mayor parte de nos y promoción social. En el sector no se percibe la impor-
las veces ha tenido que limitarse severamente por causa de tancia de modificar los procesos. La actitud excesivamente
ellos. A continuación se señalan los más importantes: conservadora, tanto en el sector público como el privado,
Condiciones económicas adversas. La pobreza de los gru- impide que se confíe en nuevos sistemas.
pos sociales que participan en el programa es un hecho real Falta de participación de los sectores productivos privados. Los
y permanente. El acceso al crédito del CAVIP, a pesar de sus productos disponibles en el mercado no toman en cuenta
condiciones favorables, está fuera del alcance de gran parte al sector popular y es muy difícil lograr técnicas de cons-
del grupo objetivo. trucción que ofrezcan alternativas reales con base en los
Dificultad para adaptarse al cambio. Tanto las entidades productos disponibles.
estatales como las organizaciones comunitarias han estado Decisiones políticas de coyuntura, contradictorias con el espí-
acostumbradas a que las soluciones de vivienda provengan ritu del programa. En la actualidad el gobierno promueve
CUADRO 4.3. CAVIP ACTIVIDADES REALIZADOS
Mejoramiento vivienda Mejoramiento ambiental Fortalecimiento íocfat

Número de No, de No, de
familias fórmulas Asesoramiento Créditos Prototipos Talleres Huertos en Talleres Talleres personas
Involucradas involucradas prestado concedidos realizados operación realizados realizados capacitadas
n 17.600 1156 848 9 126 108 120 100 2132
206 Agenda social
acciones en el sector de la vivienda que reivindican el pater- metida. Como parte de los procesos, se han formado gru-
nalismo en todas sus facetas: anulación de la participación pos hortícolas y de vivienda que crean y mantienen una
ciudadana en las instancias de decisión, subsidios muy ele- identidad propia dentro del sector y generan una compe-
vados, creación de expectativas de atención inmediata, etc. tencia saludable no sólo en el logro de sus propios objeti-
Competencia desigual con otros programas. Hay ONG que vos y los del programa, sino también de otros propósitos
ofrecen programas paternalistas, que proponen y llevan a que contribuyan a la superación personal y colectiva.
cabo soluciones superficiales pero llamativas, basadas en • La comunidad asimila los procesos de técnicas ambien-

aportes monetarios que benefician a muy pocas personas y tales y de organización social constructivas. Se han desa-
no capacitan a la comunidad para repetirlas. Estas acciones rrollado, con las limitaciones ya anotadas, procedimientos

de las ONG orientadas a los segmentos más pobres de la po- sencillos y transparentes que permiten en todo momento
blación, son de carácter demagógico y causan más daño que la posibilidad de mejora o modificación de acuerdo con el
las políticas contradictorias del Estado, porque no existe saber y la realidad de cada instancia. En algunos casos la co-
control efectivo sobre ellas. munidad efectuó cambios en los procesos y desarrolló ins-
Elevado costo de la asistencia técnica. La asistencia técnica trumentos más útiles de concertación.
aún mantiene niveles de eficiencia reducidos que en la ac- • La comunidad entiende que los logros y resultados
tualidad superan el 10 por ciento de los recursos destinados que persigue dependen en gran parte de su decisión de lle-
al crédito y obedecen al tamaño y organización del BEV. varlos adelante. Las técnicas de asesoramiento y asistencia
Esta situación, que se está corrigiendo y a la que se presta técnica se fundamentan en logros rápidos por parte de los
ahora mucha atención, podría ser un factor limitante de las beneficiarios. El objetivo del programa no es mejorar las
opciones de financiación que prevén niveles de costos más condiciones de vivienda de los sectores más pobres, sino
bajos. No obstante, cabe señalar que se trata de un progra- convertirse en una opción válida para que los grupos so-
ma de asesoramiento que recurre al crédito como medio in- ciales lo logren. La comunidad está aprendiendo a recurrir
dispensable para concretar resultados y, como tal, el costo á otras fuentes, y en especial a solicitar lo que requiere y a
de la asistencia será siempre comparativamente más alto. ofrecer lo que efectivamente puede dar.
Falta de comunicación y difusión del programa. La difusión • La comunidad comprende y acepta que debe cumplir
y promoción el programa es y debe ser por el momento li- con sus obligaciones, especialmente las crediticias. Esta
mitada, por cuanto no existe posibilidad de cumplir con condición permite mantener durante un tiempo conside-
una demanda mayor que la originalmente prevista. A pesar rable los recursos financieros, pero lo más importante es que
de estas limitaciones, existen constantes solicitudes de di- crea hábitos de responsabilidad y de autoestima, que a la
versos sectores urbanos por los servicios del CAVIP. larga permiten una respuesta más firme y uniforme.
Riesgo frente a los cambios administrativos. A pesar de que • El programa y la idea que sostiene han adquirido pres-
el programa se ha consolidado dentro del aparato institu- tigio. Muchos grupos sociales localizados en varias ciudades
cional del BEV, que está en permanente fortalecimiento, las del país se dirigen frecuentemente al CAVIP o al BEV para
orientaciones sobre política de vivienda afectan la marcha solicitar la "instalación de un CAVIP" en su barrio. Por otra
del proyecto. parte, varias entidades no gubernamentales que trabajan en
los mismos sectores, aspiran a colaborar con el programa
Viabilidad y posibilidad de aplicación y solicitan capacitación. Varias entidades internacionales,
en otros casos entre ellas el Banco Mundial, el BID y el Programa de Ges-
En este punto se tratan estos dos aspectos y, al mismo tiem- tión Urbana, han manifestado interés en conocer el pro-
po, se supone que la idea que persigue el programa tiene grama y analizar la posibilidad de desarrollar proyectos
mayor sustento si ofrece la posibilidad de que pueda ser re- conjuntos. Esta imagen generada por el CAVIP permite
petido por numerosos grupos o agentes, con o sin la parti- crear mayores oportunidades de permanencia y evolución
cipación del programa. del programa.
Creemos que el programa tiene buenas posibilidades de • El programa esflexibley se adapta a condiciones cam-
permanencia en el tiempo porque: biantes. Puede actuar con recursos financieros provenien-
• La comunidad se identifica con el criterio y las pautas tes de otras fuentes, por ejemplo cooperativas, bancos y
del programa. En muchos casos se ha podido observar que fondos propios de los beneficiarios, lo cual facilita la cap-
refleja en su organización social los principios de partici- tación de recursos que subsanen, al menos parcialmente, la
pación activa, deliberante, crítico-constructiva, y compro- deficiencia del ente ejecutor. Paralelamente puede trabajar,
Rosero 207
y así lo hace, con otras entidades que manejan recursos pro- privado desarrollen sus actividades con y para la población
pios, mediante el aporte de técnicas y procedimientos de más pobre.
asistencia técnica y capacitación. Que las entidades a cargo de la formación profesional, la
orienten, no sólo a los campos de la ingeniería y la arqui-
Expectativas tectura, sino de la economía, la promoción social y otros
Desde su inicio, el programa buscó transferir al más amplio campos afines, dentro de conceptos más ajustados a la re-
nivel y con la mayor transparencia, los criterios y el enfo- alidad.

que validados por su experiencia. Por el más amplio nivel Que los profesionales y organizaciones no gubernamen-
se entiende fundamentalmente a la población marginal, a tales lleven a cabo los procesos de asistencia técnica a estos

las instituciones que trabajan en el sector de la vivienda y grupos, a la luz de un conjunto de criterios y objetivos que
a las del sector privado que aún no han considerado o no el programa haya demostrado que son viables y posibles.
conocen las ventajas que podría encerrar su actuación den- Que el sector oficial, en este caso el Banco de la Vivien-
tro del campo de la vivienda popular. da y otras instituciones afines, asuman el papel de orienta-
Con base en esa visión de futuro se prevé en el corto dor y contralor de los procesos, aporte recursos financieros
plazo: como entidades de segundo piso y delegue de manera pau-
Que las entidades productivas y financieras del sector latina sus actuales funciones de ejecutor.

209
El sistema financiero nacional para

la vivienda en Costa Rica
Rebeca Grynspart

Antecedentes Asimismo corresponde mencionar que hasta ahora han fra-
Los años ochenta casado los intentos de dotar de una ley constitutiva al Mi-
Las ocupaciones ilegales de tierras en algunas zonas y las nisterio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVHA).
presiones ejercidas por los grupos de población para obte- Antes de la aprobación de la nueva Ley del Sistema Fi-
ner servicios mínimos caracterizaron el inicio de esta dé- nanciero Nacional para la Vivienda (Ley 7062 del 13 de no-
cada, presiones que no obstante no representaron un viembre de 1986) la falta de vivienda se había constituido
cambio inmediato en el modelo restrictivo2. El gobierno en un problema nacional y era tema de la agenda política.
central se limitó a tratar de evitar un conflicto social más Cuando el nuevo gobierno subió al poder en 1986 se dis-
agudo, negoció y tomó medidas inmediatas de bajo costo, ponía de datos del Censo de Vivienda realizado en junio de
toleró la ocupación de propiedades públicas o trasladó a 1984 que permitían calcular las necesidades de vivienda y
los ocupantes ilegales de las propiedades privadas a fincas que, por otra parte, ofrecían información sobre las caracte-
estatales. rísticas de las viviendas, sus ocupantes, la propiedad y los
La política de emergencia caracterizó los dos últimos go- artefactos que utilizaba^.
biernos de los años ochenta, pero no llegó a consolidar un Poco después de los comicios, el gobierno elegido en
cambio institucional sustantivo y global a pesar del vigor 1986 anunció que el 21 por ciento de las familias con ne-
con que se lanzó el proyecto institucional financiero (Ley cesidad de vivienda no tenía capacidad de pago, el 40 por
de Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y crea- ciento sólo podía aspirar al mínimo (lotes con servicios, te-
ción del Banco Hipotecario de la Vivienda—BANHVI). chos con servicios); el 22 por ciento podría adquirir solu-
ciones populares económicas—como las casas del Instituto
1
Segunda Vicepresidente de la República y Ministra de Vivienda y Asentamientos Huma- Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)—y que sólo el
nos de Costa Rica. 17 por ciento restante estaba en condiciones de amortizar
2 La restricción de la inversión pública en el área social, determinada por factores econó-
micos, estuvo acompañada por un aumento de los costos de los bienes y servicios. la mensualidad de una casa de tipo clase media o alta4. El
3
Según el censo, de un total de 500.000 viviendas en el país, el 68 por ciento estaba en MIVAH calculó que en 1986 el déficit era de 130.000 vi-
buenas condiciones y el 23 por ciento en condiciones regulares. El 90 por ciento tenía te-
chos de láminas de metal y el 60 por ciento paredes exteriores de madera, lo que indicaba viendas, o sea el 25 por ciento del total nacional estimado
un porcentaje muy alto (36 por ciento) con paredes exteriores de bloques de concreto o
ladrillo, material mucho más durable, pero no necesariamente adecuado al clima local. Es de 509.000 unidades. El 90 por ciento del déficit mencio-
decir, había cerca de 20.000 viviendas construidas con otros materiales, incluidos 9.000
(1,8 por ciento) tugurios. El censo también indicaba que el 25 por ciento de las viviendas nado eran casas de mala calidad o irreparables, y el otro 10
eran de una sola habitación y estaban ocupadas por familias de cinco a diez miembros, de
los cuales el 65 por ciento constituían un núcleo familiar, dos por ciento incluía, además, por ciento representaba las unidades necesarias para elimi-
a los padres de uno de los miembros de la pareja, 7,5 por ciento eran familias extendidas
y 5,4 por ciento de una sola persona, datos que permitían prever bajos niveles de hacina-
nar el hacinamiento. Las viviendas deterioradas constituí-
miento, excepto en el caso de viviendas de una o muy pocas habitaciones, debido a que
el tamaño promedio de las familias era de cinco miembros: dos adultos y tres niños.
an el 22 por ciento del total nacional, vale decir algo más
Los datos del censo publicados en 1986, indicaban la existencia de un 1,83 por ciento de 100.000 viviendas, en su mayor parte (el 76 por ciento)
de "tugurios", o sea alrededor de 9.000 (4.000 en zonas urbanas), pero en esa encuesta no
están incluidos los grandes asentamientos precarios, que surgieron durante los dos últi- situadas en las zonas rurales del país5. En septiembre de
mos años. En junio de 1984 había 3.200 tugurios en San José, especialmente en tres
zonas de la ciudad, que se duplicaron con tres barrios nuevos que aparecieron en 1986, 1986, el gobierno anunció un nuevo cómputo del déficit de
con un total de alrededor de 6.000 familias.
viviendas y lo situó en 218.000 unidades, dato que se uti-
<* La Nación, 23/2/86.
s MIVAH (1989) Memoria Anual 1988-1989, pág. 3. lizó para solucionar el problema de vivienda, que fue de-
* La Nación; 27-09-86. Declaraciones de la Viceministra de vivienda. clarado emergencia nacional.
210 Agenda social
A partir de 1986 la política de vivienda se basó en obras el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, creado en
de construcción masiva, sin planificación a escala nacional 1954.
ni controles adecuados de costo-beneficio. El concepto de • La menor importancia que otorgó al sector de la vi-
la vivienda, como edificio o subsidio económico, provocó vienda la estrategia gubernamental de 1982-86 sumada a la
demandas de infraestructura y servicios, que no se podían introducción de organismos de base comunal (con diversas
atender por la falta de planificación financiera o institucio- perspectivas políticas e ideológicas y distintas vinculaciones
nal. Esos hechos modificaron el modelo restrictivo e impul- con los partidos políticos mayoritarios) y la reubicación

saron, simultáneamente, la migración y la concentración en masiva de comités comunales en grandes fincas estatales,

unas pocas zonas que no tenían infraestructura o capacidad sin que se articulara una política clara ni se modificara la es-
institucional local para atender la nueva demanda. tructura institucional, la legislación o el enfoque de la po-
lítica en el sector.
¿os años noventa • El inicio de la construcción masiva basada en la de-
Las restricciones posteriores al cambio de gobierno de 1990 claración de emergencia nacional y la facultad que se con-
cobraron mayor realidad por el cúmulo de expectativas firió en 1987 a la Comisión Especial de Vivienda (CEV)
creadas en las dos campañas electorales (1985-86 y para actuar en situaciones de emergencia. Durante el go-
1989-90), y obligaron a retomar las prácticas de principios bierno de 1986-90, ello condujo a la exclusión del INVU,
de los años ochenta, como la tolerancia y la reubicación de al fortalecimiento del ministro rector del sector, y a nuevas
familias en predios sin urbanizar y sin viviendas. Por ulti- leyes e instituciones para el ámbito financiero (BANHVI).
mo, el sistema creado por ley en 1986, fue evolucionando • La suma de esas prácticas ambiguas y contradictorias
a medida que se constituyeron sus instituciones. Durante durante el gobierno de 1990-94 combina diversos elemen-
sus primeros años de existencia, el concepto puramente fi- tos de los tres gobiernos anteriores y enfatiza la restricción
nanciero y de obras dinamizó la industria de la construc- de la acción estatal, a partir de criterios macroeconómicos
ción, pero a la vez contribuyó al aumento del déficit de y financieros ajenos a los organismos del sector de la
servicios urbanos y comunales con la congregación de gran- vivienda.
des masas en municipios de extrema pobreza, lo cual so- Los elementos comunes de los cuatro gobiernos han
brecargó la infraestructura disponible y produjo el deterioro sido: la carencia de un esquema de acción integral defini-
acelerado y el hacinamiento en escuelas, clínicas y sistemas do de antemano, la improvisación de soluciones inmedia-
de transporte. Una característica adicional fue que los pro- tas para mitigar el conflicto y la desvinculación entre la
gramas inmediatos de subsidio directo a un sector restrin- acción real y la percepción oficial de las prácticas del sector
gido de la población (concentrados exclusivamente en la privado. Fue práctica común la presentación de informes
construcción de viviendas), contribuyeron a debilitar la or- cuantitativos falaces y la manipulación de los datos con
ganización comunitaria que había cobrado ímpetu con la fines de simple propaganda.
restricción y la acción política en los primeros años de la Ningunos de los gobiernos anteriores al de 1994 propu-
década. so o aplicó una política global de desarrollo urbano, la es-
tructuración de ciudades y regiones o la construcción,
Estrategias, procesos, acciones y medidas renovación y mejoramiento de infraestructuras y servicios
Acciones anteriores colectivos comunitarios. Todos ellos ignoraron el medio
Los cuatro gobiernos anteriores al actual introdujeron mo- ambiente, y los recursos naturales se utilizaron de manera
dificaciones sustanciales en la forma de enfrentar la nece- excesiva, con el consiguiente deterioro y riesgo para la vida
sidad de infraestructura, servicios comunitarios y vivienda, humana.
pero la acción institucional se tornó cada vez más comple- Una de las más conocidas demandas sociales de los gru-
ja, como se indica a continuación: pos de bajos ingresos durante los años ochenta y comien-
• La creación durante el gobierno de 1978-82 del Sector zos de los noventa ha sido la necesidad de vivienda. Se
Vivienda y Asentamientos Humanos y el nombramiento de han realizado múltiples cálculos sobre el déficit de vivien-
un ministro sin cartera, con una secretaría ejecutiva para el da y los montos financieros que el gobierno central asigna
sector de la vivienda sin que se modificara sustancialmen- o las restricciones que aplica y el número relativo de "vi-
te la estructura institucional vigente hasta ese momento y viendas construidas". Los dos gobiernos anteriores al de
sin tomar en cuenta que ya había leyes e instituciones am- 1994 han utilizado números que suman cientos de miles de
pliamente capacitadas para atender esas necesidades como soluciones como base de su propaganda. Cualquier análisis
Grynspan 211
somero de la información oficinal disponible, permite sin ción o generación de ingreso y financiamiento de la infra-
embargo mostrar con facilidad la manipulación de los datos estructura habitacional. La acción estatal repercutió sobre
y la diferencia con su impacto real, a pesar de que la situa- diversas zonas y causó graves desequilibrios en la deman-
ción es muy superior a la que prevalece en la región cen- da de infraestructura y servicios, así como en el precio de la
troamericana y de que se han introducido mejoras tierra y la vivienda existente, sin que se enunciara una po-
significativas en la calidad de vida de miles de familias. lítica de tierra urbana hasta 1994. Los mercados de bienes
Durante el gobierno de 1986-90 se logró construir un nú- raíces en las nuevas barriadas, sitios de traslado u ocupa-

mero de viviendas suficientes para erradicar las principales ción, surgieron y se consolidaron sin control alguno. La in-
ocupaciones ilegales en el Área Metropolitana de San José, versión de fondos públicos en esos sitios modificó la renta

pero el procedimiento no se consolidó ni institucionalizó en amplias zonas, lo que redundó en beneficio de algunos
a los efectos de dar atención sostenida a los sectores de propietarios, pero puso al borde de la quiebra a ciertos mu-
bajos ingresos. nicipios y sedes regionales de instituciones autónomas y
La declaratoria de emergencia nacional como política y servicios sociales de salud y educación.
fundamento para la inversión social en vivienda entre 1986 El enfoque ideológico vigente entre 1990 y 1994, con-
y 1992, se tradujo en despilfarro y costos fuera de escala en llevó una restricción sustancial de la inversión y el gasto so-
barrios desprovistos de infraestructura mínima y en con- cial, si bien se continuó con la práctica de perpetuar la
centraciones irracionales en algunos cantones carentes de emergencia como procedimiento administrativo. La Co-
capacidad institucional, financiera o técnica para atender la misión Especial de Vivienda (CEV) siguió siendo el centro
demanda7- de atención directa de demandas y grupos organizados,
pero con un financiamiento restringido que limitó sustan-
Acciones más recientes cialmente el volumen construido y obligó a extender los
A principios de la década de 1990 ya había nuevas ocupa- procesos de urbanización y construcción durante período
ciones de tierras de magnitud similar a las de 1985, muchas excesivos. La acción de la CEV fue acompañada por el con-
de las cuales surgieron de los barrios recién construidos y trol de la demanda ejercido por grupos organizados desde
que en buena medida fueron el producto de la inmigración el propio MIVAH y el control directo de los funcionarios del
inducida por la excesiva concentración de construcción en partido de gobierno o los delegados presidenciales y can-
la ciudad de San José, particularmente en tres grandes fincas didatos a diputados de las diversas regiones.
estatales. Las dos principales ciudades intermedias (los puer- Mientras tanto, las prácticas financieras desvirtuaron y
tos) no recibieron atención, y ocurrió algo similar con otras desarticularon el Sistema Financiero Nacional para la Vi-
ciudades, cabeceras de provincia o centros de región rural, vienda y colocaron al Banco Hipotecario al borde del paro
mientras que en otras hubo concentraciones excesivas. forzoso. Con la excusa de la focalización, se dejó descu-
El gobierno de 1990-94 continuó con la formalización de bierto un amplio sector de demanda y se incrementó el
hipotecas y préstamos para miles de familias que ya vivían margen de cobertura del sistema financiero para atender a
en sitios ocupados desde el gobierno anterior. La construc- sectores de ingresos medios y garantizar su supervivencia.
ción real para sectores de bajos recursos se redujo sustan- El BANHVI continuó financiando proyectos, pero dedi-
cialmente y se mantuvieron las ocupaciones de tierras que cando cada vez menos atención a los grupos cuyo ingreso
ocurrieron a comienzos de dicho gobierno o se las trasladó familiar es inferior al salario mínimo, los cuales fueron
a fincas estatales, sobrecargadas desde 1990, como por ejem- paulatinamente quedando fuera del sistema. Con funda-
plo, el sector oeste de la capital del país8. mento en la focalización y a los efectos de lograr un im-
Durante los primeros cuatro años de la presente década pacto político en el año electoral de 1993, se utilizó el
no se pusieron en marcha programas para vivienda dete-
rioradas o viejos barrios de edificios de alquiler o para el me- 7
Como ejemplo pueden citarse las obras finales del gobierno de 1990-94 y la mayoría de
joramiento de los servicios comunitarios en grandes las barriadas construidas en ese mismo período, muchas de las cuales quedaron sin termi-
nar. Los costos sociales y el despilfarro resultante de la acción institucional "de emergen-
conglomerados deteriorados y saturados de las principales cia" cambiaron en algunos casos el mercado al que estaba dirigido el diseño original
como consecuencia del aumento excesivo en los costos financieros por atrasos, errores de
ciudades. Tampoco se introdujeron esquemas financieros diseño y falta de coordinación, todo ello sin calcular el costo del trabajo comunitario in-
vertido.
para el mejoramiento de la vivienda excepto en el caso del 8
Durante los traslados, grupos de familias (de 20 a 300 familias) fueron desplazados de
terremoto de 1990, ni se atendió a los sectores de bajos in- los lugares ocupados, y reubicados en fincas "en verde", donde tuvieron que reiniciaT la
construcción de sus ranchos sin un plan de organización ni servicios. Meses después las
gresos instalados en viejos barrios. Tampoco se desarrolló familias obtuvieron fuentes públicas de agua, alguna atención sanitaria y transporte, pero
en todos los casos los índices de calidad de la vida y la destrucción innecesaria del medio
una política de tierras relacionada con la política de pobla- ambiente fueron alarmantes.
212 Agenda social
subsidio directo personalizado para distribuir montos mí- subsidio en relación con el precio de una solución habita-
nimos, lo que redujo el monto por familia a un límite que cional, conforme a algunos niveles salariales:
hacía imposible la compra de un lote y menos aún la cons-
CUADRO 4.4. SUBSIDIOS HABITACIONALES
trucción de una vivienda. Con ello se desvirtuó el objetivo
del sistema y el BANHVI se utilizó como un instrumento
Estrato Monto Precio máximo de solución Contribución
más de subsidio directo en pequeños montos, totalmente salarbl bono según estrato (%>
divorciado de la política de vivienda y mejoramiento de la 1 $4J23,2t $6.950,68 m

calidad de la vida. 2 $5J23,21 $7.900,89 41

3 $1.723,21 $1739,73 20
Vivienda de interés social 4 $223,21 $9,578,58 2

El gobierno que asumió el poder en 1994 se propuso de-
volver al sistema su función original y elevar el monto del
bono gratuito para aplicarlo al costo real de una vivienda Es conveniente hacer notar la oportunidad de acceso a
de interés social y distribuirlo en todo el país para abarcar una vivienda que ofrece el subsidio a las familias de los dos
zonas rurales y otras zonas distintas de la región urbana primeros estratos, sobre todo si se toma en cuenta que del
central del país. Se reactivó la demanda a través de una red total de recursos desembolsados hasta ahora por el Fondo
de apoyo local para localizar la de más bajo ingreso en cada de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI) (US$256,8 millones
uno de los ochenta municipios, y se fortalecieron progra- para 125.321 familias), el 96 por ciento se ha destinado a los
mas paralelos de mejoramiento y renovación urbana, de dos primeros estratos de ingreso. Asimismo, es importante
titulación de tierras y de mejoramiento y construcción de indicar que el 61 por ciento se ha dirigido a las zonas rura-
redes de servicios comunales en los municipios con los les del país.
índices más bajos de calidad de vida, servicios e infraes- Cabe destacar que dentro del FOSUVI existe un progra-
tructura. ma diferenciado para casos de emergencia, extrema nece-
Un beneficio adicional, creado por la Ley 7052, que fa- sidad y erradicación de tugurios, destinado a familias
vorece las posibilidades de las familias para adquirir una vi- situadas por debajo del estrato salarial del 1,5 que ofrece un
vienda, es la declaratoria de interés social para los grupos bono de hasta US$5.803,60). El adelanto del bono permite
familiares que reúnan los requisitos para recibir el bono9. contar con recursos para la compra de terrenos y desarro-
Bajo este esquema, se exime a los beneficiarios del pago de llo de obras de infraestructura, utilizando créditos puente
los derechos de catastro, de planos, timbres fiscales, timbres sin interés que abaratan el costo de la obra.
de construcción y colegios profesionales y, asimismo, del 50
por ciento de las tasas municipales y del pago de honora- La política de vivienda y el plan de combate a la pobreza
rios profesionales de abogados y peritos. En la actualidad, Un programa de desarrollo integral comunitario como parte
una vivienda puede ser declarada de interés social siempre del plan de combate a la pobreza vincula la política social
y cuando su valor no sea superior al tope establecido de con la política sectorial de vivienda, de manera que se re-
US$13.839,30. tome la función diferenciada de cada institución del sector
El bono máximo puede equivaler a 30 veces el monto del de la vivienda y el sistema financiero alcance los objetivos
salario mínimo vigente y se otorga a las familias situadas en establecidos en su ley constitutiva. De esa manera, la polí-
el primer estrato de ingreso, es decir, a aquéllas cuyo ingreso tica social vuelve a ocupar su lugar y se equilibra el impac-
es inferior a un salario. En la actualidad, el bono máximo to regional global de la inversión social en vivienda y
asciende a la suma de US$4.723,21. A partir de ese punto el asentamientos humanos.
bono disminuye conforme aumenta el ingreso de la fami-
lia—y por consiguiente su capacidad de endeudamiento- Resultados y efectos
hasta un mínimo que se ha fijado en US$223,21. El sistema fue creado a mediados de la gestión guberna-
En el cuadro siguiente se presenta la contribución del mental, no obstante lo cual en enero de 1990 se informó
oficialmente a la prensa que se habían construido 76.858 vi-
viendas entre mayo de 1986 y diciembre de 1989 y se acla-
9 Reúnen los requisitos para recibir subsidio las familias con ingresos iguales o inferiores a
cuatro salarios mínimos mensuales de un obrero no especializado de la industria de la ró que se estaban construyendo otras 15.00010. Un mes
construcción. El salario mínimo mensual vigente es de US$183,70.
después el MIVAH informó que se habían construido
10 Reportajes con el informe oficial y declaraciones ministeriales aparecidos en La Prensa
Libre, 1989 y La Nación, 1989. 80.598 viviendas, cifra que incluye las viviendas construí-
Crynspan 213
das hasta enero de 1990, un mes antes de las elecciones. Si algunas de las cuales habían sido compradas durante go-
se utilizan los datos oficiales, se concluye que las operacio- biernos anteriores) a los residentes de precarios de la capi-
nes financieras dedicadas a sectores de ingresos medios- tal del país, quienes reconstruyeron sus tugurios en ellas y
bajos y bajos fueron menos de 40.000 y las exclusivamente presionaron para que se iniciara posteriormente la cons-
aplicadas a sectores de bajos recursos no más de 30.000 en trucción de viviendas. El costo de la infraestructura y ser-
todo el par, en un periodo de cuatro años. Concretamente, vicios comunales debe adjudicarse a sucesivos gobiernos
la CEV alcanzó a construir menos viviendas que las previs- incluyendo el actual (1994-1998), cuyo programa incluye

tas en el momento de su creación, vale decir 18.000 como la renovación urbana y la terminación de los grandes pro-
mínimo. Al momento de las elecciones de 1990 había unas yectos iniciados en 1987.

8.000 viviendas en construcción y otras 7.000 en programa El gobierno de 1990-1994 recurrió al expediente de re-
y financiadas, pero sin iniciarse. La dirección de la CEV cal- ducir el monto real del bono, e incluso su monto nominal,
culaba que atenderían entre 10.000 y 13.000 familias du- como resultado de lo cual muchos miles de familias reci-
rante el gobierno de 1986-90, y que, posteriormente, se bieron sólo la cuarta parte de lo que deberían haber recibi-
podrían construir unas 4.000 viviendas por años sin crecer do para cubrir los costos reales de soluciones de interés
demasiado, con el nivel de eficiencia de 1989 y la estructura social del más bajo costo, como las que se construían y en-
de 1989, lo cual significaba mantener la declaratoria de tregaban a las familias entre los años 1987 y 1990. Por lo
emergencia nacional en forma permanente, como se hizo tanto, si bien las cifras oficiales muestran un nivel de co-
en el gobierno siguiente (1990-1994)u. bertura similar al de los primeros cuatro años de existencia
El cambio con respecto al gobierno de 1982-86 radicó del BANHVI, los montos reales son muy inferiores, espe-
precisamente en la posibilidad de asignar cuantiosos re- cialmente durante el ultimo año de gobierno cuando, au-
cursos financieros y manejarlos para atender emergencias mentó aún más el número de familias beneficiadas pero con
nacionales. La construcción realizada en los dos últimos una sensible reducción nominal del bono promedio.
años del gobierno de 1986-90 contrasta con la marcada pre- A partir de 1994 se redefinió el monto del bono en fun-
ferencia por simples lotes en los dos últimos años del go- ción de lo establecido por ley, a los efectos de adaptarlo al
bierno de Monge (1982-1986) y la reducción abrupta de la aumento del costo real de las soluciones de vivienda de in-
inversión en 1982, al final del gobierno de Carazo (1978- terés social. Ello representó un aumento sustancial del bono
1982). Ello no significa que haya habido un salto de pro- promedio, a la vez que se ha mantenido en aumento cons-
porciones dramáticas, pues la construcción real total en el tante el número de familias atendidas cada año desde 1994.
país no supera a la de otros gobiernos, aunque mejoró la En 1996 se entregaron bonos gratuitos a 17.423 familias,
destinada a familias de bajos ingresos. Durante el gobierno cifra sin precedentes en la historia del BANHVI, por mon-
del Presidente Arias (1986-1990) no se produjo una revo- tos equivalentes a lo indicado en su ley constitutiva (a los
lución en materia de vivienda, pero se acentuó la llamada que califican para el bono total), vale decir alrededor de
democracia económica, con la construcción de verdaderas US$5.000, que es el costo estimado de una vivienda míni-
viviendas en proyectos estatales para los vecinos que viví- ma. Tomando en cuenta otras formas de financiamiento de
an en los asentamientos precarios en 1986. la vivienda, fuera de la aplicación del bono gratuito y el sis-
El significativo número de 80.000 unidades de vivienda tema del BANHVI y entidades autorizadas, en 1996 se reali-
tuvo un importante impacto electoral en 1986, pero lo cier- zaron más de 26.000 operaciones, que sin duda deben tener
to es que no significa mucho en comparación con las repercusiones extraordinarias en un país con una población
65.000 del gobierno de Carazo (1978-1982) o las 63.000 del de poco más de tres millones y medio de habitantes.
gobierno de Oduber (1974-1978), aunque constituye un La presencia indiscutible del Sistema Financiero Nacional
notable cambio tendencial frente a las 61.000 concretadas para la Vivienda en el desarrollo social del país ha permiti-
entre 1982 y 1986 inclusive, es decir durante el gobierno de do reducir sustancialmente el déficit habitacional y evitar
Monge. Significa simplemente que el gobierno se proponía el afianzamiento de los grandes barrios de tugurios. Por el
construir alrededor de 5.000 viviendas más por año a los contrario, los barrios se han ido convirtiendo en proyectos
efectos de romper la tendencia abrupta a la reducción del
gobierno anterior. El cambio de tendencia se pudo lograr u En noviembre de 1992 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró
mediante la participación de los dos gobiernos anteriores a inconstitucional la utilización del recurso de la declaratoria de emergencia para fines
como la construcción de viviendas. Esto significó la definitiva y casi inmediata desapari-
1986 que se cedieron fincas estatales de mayor extensión ción de la CEV y los programas financiados con recursos provenientes de tales declarato-
rias, pero se siguió con varios proyectos hasta 1994 y el proceso todavía no se ha
del INVU o del Instituto Mixto de Asistencia Social (IMAS), concluido en 1997.
214 Agenda social
estatales que el gobierno actual ha estado concluyendo uno de los municipios, así como los proyectos y la demanda
progresivamente con programas simultáneos de renova- en cada uno de ellos, a los efectos de definir las prioridades
ción urbana en proyectos de mediados de los ochenta y municipales y nacionales, lo que permite la distribución
construcción de infraestructura, en proyectos de vivienda equilibrada de la capacidad financiera del BANHVI.
únicamente de principios de esta década. Ademas, con el Si bien el financiamiento del BANHVI y el sistema están
programa masivo de titulación se han otorgado títulos de asegurados por ley, ello no significa que los montos dispo-
propiedad e integrado las viviendas y los barrios a los sis- nibles guarden una relación adecuada con el aumento real

temas locales de administración, con lo cual pagan im- de la demanda y las propuestas concretas—demandas de
puestos y han pasado a estar bajo el control municipal. bono gratuito—que las entidades autorizadas formulan al

En términos cuantitativos, el sistema tiene una gran re- BANHVI. Tampoco asegura que las entidades autorizadas
percusión con los miles de viviendas construidas cada año cubran en conjunto, de manera equilibrada, la demanda
durante más de una década, en forma más o menos soste- real en todo el par, sino que podría darse el caso de dese-
nida, con una tendencia creciente. quilibrios regionales por causa de la cobertura de ciertas
zonas o la duplicación de cobertura por parte de entidades
Viabilidad del proyecto autorizadas, en particular en algunas ciudades intermedias
El sistema financiero creado por ley tiene un financia- y en la capital.
miento asegurado por el impuesto directo a las planillas, El exceso de demanda llegó a límites graves en 1996,
que garantiza la realización de 15.000 a 20.000 viviendas cuando a mediados del año las solicitudes aprobadas du-
por año en el marco del sistema de Bono Gratuito de la Vi- plicaron el monto financiero proyectado para todo el año.
vienda a través del FOSUVI. Ello implica un subsidio directo Ello ha obligado a buscar nuevas formas de financiamien-
de alrededor de US$5.000 que se calcula como un múltiplo to y a desarrollar nuevos mecanismos financieros, adicio-
del salario mínimo legal, de manera que se actualiza perió- nales a los previstos originalmente por la ley, para que el
dicamente. Ademas recibe fondos de otras fuentes definidas BANHVI tenga acceso al ahorro nacional e internacional
por la ley constitutiva del FONAVI, lo cual permite el desa- mediante la utilización de instrumentos financieros—es-
rrollo de programas adicionales de crédito para la vivienda, pecíficamente el Bono Tasa Real—que le permitan captar
compras de lotes y otros créditos vinculados al otorgamien- sumas cuantiosas en el mercado financiero y respaldarlas
to del bono gratuito, de manera que se complementen. con los montos asignados por su ley constitutiva12.
Ambos fondos administrados por el BANHVI alimentan al Este nuevo mecanismo financiero comenzó a utilizarse
sistema de mutuales cooperativas y otras entidades autori- recién a fines de 1996 y permitió aumentar sustancialmente
zadas del sistema, con el fin de atender la demanda de cré- el numero de beneficiarios cubiertos, a cifras sin preceden-
ditos y subsidios en todo el país mediante una amplia red tes, atendiendo las solicitudes de miles de beneficiarios que
de sucursales y agencias regionales. se habían acumulado desde mediados del año. Las proyec-
El sistema, desde sus inicios, abarcó el ámbito nacional ciones prevén la cobertura total de la demanda acumulada
de manera que sus posibilidades de aplicación masiva están y aprobada en el BAHNVI hasta diciembre de 1996 y que se
aseguradas técnicamente, actividad que en la práctica se continúe atendiendo la nueva demanda con los ingresos
lleva a cabo por medio de la constitución y el fortaleci- normales del BANHVI, es decir los provenientes de los im-
miento del sistema de mutuales, bancos, cooperativas y puestos originales. Después se aumentarían sustancial-
demás entidades autorizadas. No obstante, fue el gobierno mente el número de soluciones posibles y los efectos del
actual el que realizó un análisis sistemático de la demanda sistema no sólo sobre las condiciones de vida de los sectores
y la cobertura de esta demanda, para lo cual se analizó cada de más. bajos ingresos o del sector de la vivienda, sino tam-
bién sobre la industria de la construcción, el empleo y la
12 El Bono Tasa Real (BTR), por su estructura y monto constituye una alternativa de in-
versión ideal, sobre todo para las instituciones. El BTR creado por el BANHVI, por su esta-
economía nacional. La nueva dimensión financiera que se
bilidad, gestión profesional y clientela de pequeños ahorristas, está considerado un le ha dado al sistema conlleva su consolidación y viabilidad
promotor del mercado de valores y satisface una importante necesidad institucional. Los
intereses que paga el BTR están totalmente garantizados pues el BANHVI recibe ordinaria- y se plantea como solución a largo plazo para atender la de-
mente, cada año, recursos permanentes provenientes de las planillas y el impuesto a las
ventas, que cubren más del cien por ciento de los intereses y la amortización de los títulos. manda real de vivienda de los sectores de bajos ingresos.
215
Prevención de la violencia a través

del control de susfactores de riesgo
Rodrigo Guerrero1

L a violencia afecta a las víctimas, a sus familias, a las co-
munidades y a la sociedad en general. Produce la deca-
chas controversias y confusiones. Según la persona que la
sufre puede clasificarse en violencia contra los niños, las
dencia de la comunidad y pone en peligro el desarrollo mujeres o los ancianos; o puede clasificarse según la natu-
viable y saludable. La inseguridad y el miedo que crea la vio- raleza de la agresión (física, sicológica, sexual, etc.) según el
lencia afecta la inversión y la percepción acerca de la cali- motivo (política, racial, etc.) y de acuerdo con el sitio donde
dad de la vida. La violencia también constituye una carga ocurre, violencia doméstica o del ambiente de trabajo.
para la economía debido a que utiliza una proporción sig- Las grandes categorías que comprende la mayor parte de
nificativa de los recursos del gobierno, del PNB y de los es- la violencia urbana son la violencia doméstica y la inter-
casos recursos para gastos destinados a los servicios de personal cotidiana. La primera forma se produce particu-
salud, y una mayor dotación de personal para cuidar el larmente contra las mujeres y los niños. Este tipo de vio-
orden público y la justicia civil. Se estima que el costo de lencia aunque es extraordinariamente frecuente, es menos
controlar el crimen en los países pobres asciende a alrede- conocida. En efecto, en estas dos formas, además de la vio-
dor del 14 por ciento del PNB. Pero la violencia no solo lencia física, tienen componentes sicológicos, sexuales, y
amenaza la salud económica y el bienestar social, sino en económicos muy difíciles de cuantificar. Aun cuando los
última instancia el futuro de las sociedades, sean éstas de- efectos más frecuentes de la violencia contra las mujeres no
sarrolladas o en desarrollo. llevan a la muerte, se ha observado que la mitad de las
Aunque no existen dudas de que la violencia, en sus di- mujeres asesinadas en los Estados Unidos son víctimas de
versas formas, constituye un problema social que está cau- su pareja actual o previa (Masón, 1993). Actualmente reviste
sando gran malestar e inseguridad en todos los niveles prioridad estudiar la violencia contra las mujeres y la de-
sociales de la región, tampoco está claro cuál es la mejor terminación de sus factores de riesgo.
manera de encararla. Una parte del problema radica en los A los efectos de estudiar la violencia interpersonal coti-
diferentes tipos de violencia, y la otra, en tratar de estable- diana, llamamos violencia al uso, o amenaza de uso, de la
cer algún tipo de causalidad que podría indicar cuáles son fuerza física, con intención de hacer o hacerse daño2. Esta
las medidas más apropiadas para su prevención. definición obviamente excluye otras formas de violencia
como la psicológica y también aquéllos en los que se usa la
Tipología de la violencia fuerza física sin intención de provocar lesión, los llamados
La violencia es un término que se utiliza para describir una accidentes. Los homicidios y suicidios son las manifesta-
gran variedad de situaciones y por esta razón genera mu- ciones extremas de la definición anterior y debido a que
existe información relativamente confiable, ésta se utiliza
1
como indicador de violencia. Debe tenerse en cuenta que
Asesor regional en violencia y salud, Organización Panamericana de la Salud.
2
este indicador representa una pequeña parte del conjunto
Esta definición es utilizada por el Centro de Prevención de Lesiones del Centro de Enfer-
medades Comunicables (CDC) de Atlanta. Ver: Injury Prevention: Meeting the Challen- y excluye las lesiones y otras formas de violencia que son
ge. A Report of the National Committee for Injury Prevention and Control. Oxford, New
York: Oxford University Press, 1989. mucho más frecuentes que las mismas muertes.
216 Agenda social
Por regla general, puede decirse que las tasas de homici- gación llevada a cabo por el Education Development Center en
dio han continuado aumentando en la mayor parte de los Estados Unidos sirvió para preparar un proyecto de pro-
América Latina desde 1980. De igual manera la tasa programa de entrenamiento en mediación cognoscitiva para
medio de alrededor de 20 homicidios por cada cien mil ha- jóvenes con problemas de violencia, que se concentra en el
bitantes la convierte en la región más violenta del planeta. desarrollo de habilidades para resolver los problemas so-
Llama la atención que un problema de semejante mag- ciales y cuestiona las creencias acerca del uso de la agresión.
nitud no reciba una atención proporcionada ni tal vez la

mas adecuada. Es paradójico que un país como Colombia Factores de riesgo asociados con la violencia
tenga programas bien estructurados para combatir el cóle- Una contribución muy importante de la epidemiología al

ra y el SIDA, de los cuales informó haber tenido 1.989 y estudio de la violencia es el concepto de causalidad múlti-
1.341 casos respectivamente, mientras se haga poco por ple. La multicausalidad es especialmente aplicable al caso de
disminuir los homicidios, que alcanzaron a 26.778 casos en la violencia, en que un conjunto de factores producen un
el mismo año3. Según datos del Instituto de Medicina Legal efecto idéntico o muy similar y por esta razón, más que bus-
de Colombia (ICMLCF), el 80 por ciento de los homicidios car una sola causa de la violencia es mejor pensar en los fac-
se producen por armas de fuego. tores que la producen o se asocian con ella.
Sin embargo, la mayoría de las acciones dirigidas a com- Si visualizamos la violencia como una enfermedad, po-
batir la violencia es predominantemente combatida en vez dríamos decir que existe un factor genético, la agresividad,
de preventiva. Parece que cuando la violencia sobrepasa un que la caracteriza. En la actualidad se sabe bastante acerca
cierto nivel (lo cual ha ocurrido en gran parte de los países de la agresividad. Se han identificado los sitios anatómicos
de la región), aun las estrategias convencionales de combate donde se asienta y se empieza a conocer la naturaleza de los
al crimen, tales como el aumento de la fuerza policial, el en- mediadores químicos, neurotransmisores, que permiten su
carcelamiento, etc., pierden eficacia (Ratinoff, 1996). Según expresión. Desafortunadamente, estos conocimientos no
el gobierno de los Estados Unidos, podrían economizarse han llegado todavía a tener consecuencias prácticas, pero la
entre seis y siete dólares de los recursos invertidos en el experiencia ha mostrado que también existen otros facto-
control del crimen, por cada dólar invertido en los progra- res que permiten o ayudan a que la agresividad se mani-
mas de prevención que han sido validados hasta el mo- fieste o produzca efectos más nocivos.
mento (McDonald, 1992). A pesar de que se habla de Dada la incapacidad de alterar el factor genético para el
prevención a todos los niveles, el 94 por ciento de los re- control de la violencia, la mejor alternativa es trabajar sobre
cursos del gobierno federal de los Estados Unidos se desti- los factores de riesgo asociados con la violencia. A conti-
nan a responder a la violencia, cuando ésta ya ha ocurrido nuación se analizan algunos factores más importantes en el
(McDonald, 1992). caso de las Americas.
A pesar de lo mencionado, las experiencias del Programa
de Desarrollo, Seguridad y Paz (DESEPAZ) en Cali, Colom- Alcohol
bia, el Movimiento Viva Rio en Rio de Janeiro, Brasil, y otros Se sabe que el consumo de alcohol produce cambios meta-
programas en los Estados Unidos demuestran que se están bólicos, especialmente en algunos de los neurotransmiso-
respondiendo al problema de la violencia con nuevas es- res que intervienen en la violencia (Pihl y Peterson, 1993).
trategias, basadas en el mejor conocimiento del tema y que El consumo desmedido de alcohol se asocia con casi todas
se llevan a cabo con la participación de escuelas, centros colas formas de violencia, especialmente cuando su consumo
munitarios y juveniles, medios de comunicación, así como es episódico y ocurre en ciertos ámbitos culturales (Parker,
de las autoridades locales y policiales. 1993). Coleman y Straus encontraron que la tasa de vio-
Por ejemplo, la información obtenida del sistema de vi- lencia contra las mujeres era 15 veces mayor en aquellos
gilancia epidemiológica de homicidios y de accidentes de hogares en los que el marido es alcohólico (Coleman y
tránsito en Cali, que ha estado operando desde 1992, ha Straus, 1983). Una revisión de cinco estudios de homicidios
sido de suma importancia para la configuración de los pro- mostró que entre el 47 y el 68 por ciento de las víctimas ha-
gramas de desarme y de control y limitación del consumo bían consumido alcohol (Pernanen, 1991), y otros estu-
de alcohol en horas y lugares de mayor riesgo. Una investi- dios han mostrado elevados niveles de consumo de alcohol
entre los agresores o victimarios (Murdoch y otros, 1990).
Los datos provenientes del programa DESEPAZ indican que
3 Pan American Health Organization, 1996. Health Situation in the Americas Basic Indi-
cators. Washington, DC. Pan American Health Organization (PAHO/HDP/HDA/96.02). el 56 por ciento de los homicidios de Cali ocurre en los tres
Guerrero 217
días del fin de semana y una cuarta parte de ellos se produce Una información de la policía metropolitana de Bogotá in-
el día domingo. Igualmente se observa un incremento des- dica que el 31,3 por ciento de las armas incautadas en actos
proporcionado de homicidios en los días de celebraciones delictivos, habían sido vendidas por la industria militar de
especiales. Este comportamiento, junto con la observación armamentos y que un 20 por ciento de ellas estaban am-
de que la mayoría ocurre en horas de la noche, refuerzan la paradas por un permiso legaR Según los datos de la alcal-
asociación con el consumo de alcohol, el cual es conocido día de Bogotá, en 1994 se expidieron 156.283 permisos
como factor de riesgo en otras latitudes (Rosenberg y Fenley, para portar o tener armas de fuego en esa ciudad. Si a esta

1991). cifra se suman las armas corto-punzantes y las de fuego
Londoño (1996) encontró una significativa correlación que no están amparadas legalmente, puede deducirse fá-

entre la incidencia del alcoholismo y las tasas de homicidio cilmente que esta ciudad tiene una proliferación extraor-
en varias regiones del mundo. Según el estudio de las au- dinaria de instrumentos mortales de agresión7.
topsias de Cali, un 25 por ciento de las víctimas registraban Una evaluación reciente de la política de desarme en
intoxicación alcohólica. En Medellín y en toda Colombia fines de semana seleccionados, implantada en Cali en 1994,
se han encontrado resultados similares, aunque con una mostró una reducción significativa de los homicidios con
proporción mayor de intoxicación en las víctimas (García armas de fuego, mientras que no se observaron cambios en
y Vélez Cano, 1992; Mora y otros, 1994). los producidos por otros medios (Villaveces y otros, 1994).
En un estudio del Centro Cárter de los 48 estados conti- Las observaciones como las anteriores muestran que el con-
guos de los Estados Unidos para el período 1979-1988, se trol del porte de armas de fuego ayuda a la reducción de la
correlacionaron las tasas de criminalidad con el consumo violencia homicida.
de alcohol (cerveza, vino y licores destilados) y los im-
puestos a la cerveza, y se encontró que un incremento del Cultura de la respuesta violenta al conflicto
10 por ciento en los impuestos de la cerveza, reduciría las Las diversas sociedades tienen patrones culturales más o
tasas de homicidios en 0,3 por ciento, la de violaciones en menos violentos para la solución de sus conflictos. Así por
1,32 por ciento, la de agresiones en un 0,3 por ciento y la ejemplo, en algunos países la solución del conflicto rara vez
de asaltos a mano armada en un 0,9 por ciento (Cook y llega a la violencia, mientras que en otras partes la solución
Moore, 1993). Por otro lado, y desde el punto de vista de la violenta aparece legitimada. Barón y Straus observaron una
prevención, se ha podido constatar que ciertas medidas relación entre el homicidio y un índice de "violencia legí-
como la restricción de la venta de alcohol en lugares pú- tima", que refleja diferentes normas culturales en diferentes
blicos, las leyes semi-secas, han mostrado un efecto bené- estados de los Estados Unidos (Barón y Straus, 1988). El es-
fico en varias ciudades4. tablecimiento de una cultura del honor ha sido postulado
como causa explicativa de los altos niveles de violencia en
Armas de fuego los estados del sur de los Estados Unidos (Cohén y Nisbett,
El incremento registrado en los últimos años en las tasas de 1994). Un estudio reciente sobre actitudes y normas cultu-
homicidios de los Estados Unidos, se debe al aumento de los rales mostró que el 40 por ciento de los ciudadanos de Río
homicidios producidos con armas de fuego, ya que el resto de Janeiro aprueban, o por lo menos entienden, a quien
ha permanecido constantes. Según el estudio del Centro manda a matar al violador de su hija (Piquet-Carneiro).
Cárter mencionado en la referencia anterior, se ha obser- Los movimientos guerrilleros y el narcotráfico en América
vado que el 80 por ciento de los homicidios de jóvenes en Latina también contribuyen a legitimar la violencia y a es-
los Estados Unidos se relacionan con el uso de armas de tablecer patrones de respuesta violenta al conflicto.
fuego. Los estudios realizados en otras partes han permiti- La Organización Panamericana de la Salud está patroci-
do identificar la proliferación de armas de fuego como un nando un estudio multicéntrico cuyo propósito es conocer
factor de riesgo, especialmente por cuanto tornan más mor- las actitudes frente al comportamiento violento en sus di-
tal la agresión y, por eso recomiendan la restricción de la
venta y el porte de las mismas (Sloar? y otros, 1988). Asi- 4 Centro de Referencia Nacional sobre Violencia, Evaluación de la efectividad de las
mismo está demostrado que la posesión de una arma de medidas de control adoptadas en Santafé de Bogotá en 1995. Boletín CRNV # 6 (Enero).
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Bogotá, 1996.
fuego incrementa 2,7 veces el riesgo de muerte para los in- s Not Even One. 1994 The Report of the Cárter Center Consultation on the Crisis of
tegrantes del hogar (Kellerman y otros, 1993). Children and Firearms. The Cárter Center. One Copenhill. Atlanta GA.
6 Plan Desarme. Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Folleto impreso. Bogotá Colombia.
Según el ICMLCF, en 1994 el 80 por ciento de los homi- 1996.
cidios de Colombia fueron ocasionados con armas de fuego. 7 Plan Desarme, op. cit.
218 Agenda social
ferentes modalidades en varios países del continente8. Este en los programas de noticias, contribuye a estimular el fe-
estudio permitirá conocer la correlación que existe entre los nómeno de la violencia y a percibir el entorno de manera
diferentes comportamientos violentos y las actitudes de la que estimule a algunos a tomar la justicia por su propia
sociedad, y permitirá diseñar estrategias educativas para mano. Frente a la controversia sobre el papel de los medios
modificar positivamente esas creencias culturales. de comunicación, es necesario insistir en que el despliegue
de la violencia en los medios es un factor de riesgo, cuyo
Impunidad e ineficacia de ¡ajusticia y de la fuerza policial efecto se suma a los mencionados anteriormente. Dicho de

La selección de la respuesta a una ofensa está influida por otra manera, no es que los medios de comunicación sean

las actitudes relativas hacia otras estrategias posibles la causa única de la situación de violencia que se observa en
(Deutsch, 1993). La percepción ciudadana de la inoperan- las Américas, sino que el despliegue desproporcionado que
cia del sistema judicial y la poca credibilidad de la policía hacen de la violencia contribuye a incrementarla.
son otro factor de riesgo que creemos que está operando en
muchas partes de las Américas, porque llevan a la aplicación Violencia entre pandillas
de la justicia por la propia mano, es decir, a la legitimación El análisis de los homicidios muestra que éstos ocurren
de la violencia. Los datos de DESEPAZ en 1983, mostraban predominantemente en varones, jóvenes, muchas veces
que únicamente en el 6 por ciento de los homicidios de Cali menores de edad. Los Estados Unidos tienen las tasas de
se lograba identificar al agresor. Datos de Bogotá y Medellín homicidios más altas entre países desarrollados y una
mostraban resultados similares. Si se tiene en cuenta que parte muy importante de ellos se debe a los homicidios de
solo una pequeña parte de aquellos agresores identificados jóvenes, que aumentaron un 47 por ciento entre 1980 y
será finalmente sancionada, podemos ver que la bajísima 19949. Según los datos del ICMLCF citados anteriormente,
probabilidad de castigo puede estimular el comportamien- los homicidios en Colombia afectan predominantemente a
to agresivo. los hombres jóvenes, entre 15 y 34 años, con una relación
Por otra parte, las comunidades pueden organizarse para de 13 hombres por cada mujer. Las víctimas tienden a tener
deterner la ola de violencia que se desata como reacción a las mismas características: son hombres jóvenes prove-
la brutalidad policial y a la impunidad judicial. El movi- nientes de estratos socioeconómicos bajos (García y Vélez
miento Viva Rio fue una respuesta al asesinato de los niños Cano, 1992).
de la calle y de los residentes de una favela por parte de la Un volumen importante de publicaciones revela que el
policía durante el verano de 1993. Las campañas de este comportamiento violento se comienza a gestar desde la
movimiento y sus seminarios se han concentrado en inte- temprana infancia, y que las prácticas y creencias acerca de
grar el concepto de seguridad con el de ciudadanía, de mala educación de los hijos favorecen o dificultan el compor-
nera que se restablezca la confianza y se construya una tamiento violento del adulto (Slaby y otros, 1995). A pesar
cultura de legalidad. de la gran complejidad del problema de la violencia juve-
nil, las evidencias aportadas por varias investigaciones per-
Violencia en los medios masivos de comunicación miten concluir que existe una relación clara entre los
Según la Sociedad Norteamericana de Psicología no existe problemas de la infancia y la niñez y la criminalidad de los
duda de que el despliegue de violencia en los medios de jóvenes, ocasionada por una relación defectuosa entre la fa-
comunicación estimula el comportamiento violento, espe- milia y los padres, con el niño, futuro criminal (Wright y
cialmente en los jóvenes (Donnerstein y otros, 1994). Y ade- Wright, 1995). Entre los factores de riesgo para la violencia
más se asocia con un bajo rendimiento escolar, angustia, juvenil se han identificado: familias inestables, padres que
temor, depresión y aislamiento emocional (Bell y Jenkins, cometen abusos deshonestos, abusadores o alcohólicos y fa-
1991). Existen múltiples ejemplos de comportamiento llas en la educación afectiva de los niños; la exposición a la
delictivo moldeado de acuerdo con comportamientos ob- violencia física y sexual en los medios de televisión; el con-
servados en la televisión. El inusitado despliegue de violen- sumo de alcohol y drogas; y la deserción escolar y el de-
cia por parte de los medios de comunicación, especialmente sempleo juvenil (Protrow-Stith, 1991; Guerrero, 1996). Una
experiencia exitosa en el manejo de la violencia juvenil es
la desarrollada por Slaby. Se basa en un programa especial
s Organización Panamericana de la Salud. Actitudes y normas culturales sobre la violencia
en ciudades seleccionadas de la Región de las Américas. Proyecto Activa. OPS, División de diseñado para enseñar a los jóvenes formas de responder a
Salud y Desarrollo Humano. 1996 Washington D.C.
la agresión en sus papeles de agresores, victimas, y/o es-
9 U.S. Department of Justice, 1996. Juvenile Offenders and Victims: 1996 Update on Vio-
lence. National Center for Juvenile Justice. U.S. Department of Justice. Washington D.C. pectadores (Slaby y otros, 1994). El programa DESEPAZ ha
Guerrero 219
utilizado el empleo de los jóvenes, a través de microem- de una efectiva paralización de las personas y comunidades
presas, como estrategia para controlar la violencia juvenil que están en proceso de alcanzar su potencial productivo.
(Guerrero y otros, 1994).
Conclusiones
Pobreza, desigualdad social y marginalidad Frente a los altos niveles de violencia que se observan en
En los Estados Unidos las tasas de homicidio, para todas las América Latina, la estrategia preventiva es un imperativo
razas, son 2,5 veces mayores en los niveles socioeconómi- que hay que acometer de inmediato. No pueden ignorarse

cos bajos que en los altos (Baker y otros, 1992). Los datos sus efectos perjudiciales en todos los niveles sociales, en la
del programa DESEPAZ muestran igualmente una tasa más economía y en el futuro de los países. Es preciso abandonar

elevada de homicidios entre los niveles socioeconómicos la visión a corto plazo que busca resultados inmediatos y
bajos (Guerrero y otros, 1994). Sin embargo, en otros estu- prepararnos para obtener resultados en el mediano y largo
dios con información a nivel nacional, no se ha podido en- plazo. El Education Development Center destaca la impor-
contrar una asociación entre los niveles de pobreza y las tancia de intervenir en los años primeros de vida, de ma-
tasas de homicidio (Londoño, 1996). A pesar de la aparen- nera que los patrones de pensamiento y las actividades que
te contradicción, posiblemente basada en problemas me- apoyan estos patrones se vuelvan habituales.
todológicos, no parece haber duda que la violencia La violencia es un fenómeno que abarca a todos los es-
interpersonal cotidiana se presenta con mayor frecuencia en tamentos sociales, y su solución necesariamente tiene que
los grupos socioeconómicos de mejores ingresos (Guerrero, comprometer a los mismos. Frente a los diversos factores de
1996). Los pobres son a la vez agresores y agredidos. Para al- riesgo para la violencia, se requiere también estrategias
gunos más que la pobreza absoluta, lo que importa es la po- multisectorales. Es necesario movilizar a los responsables de
breza relativa, la cual lleva a una sensación de rechazo, la justicia, el orden público, la educación, la economía y la
frustración e incapacidad y produce una "angustia flotan- salud para que adopten medidas constructivas. A la misma
te libre" que facilita la agresión (Ramey, 1954). vez debe involucrarse a las familias, organizaciones comu-
Es difícil interpretar la relación que existe entre pobreza nitarias y profesionales, y los medios de comunicación.
y violencia, dados los múltiples factores de carácter social Es necesario utilizar un método científico y observar los
y educativo que se asocian con la pobreza. Junto con los programas que han dado resultados. Aprender de la expe-
bajos ingresos, los pobres tienen carencias de carácter múl- riencia, al tiempo que se va realizando y asignando priori-
tiple, las cuales también pueden ser factores de violencia. Lo dad a la prevención. Esto no significa abandonar los me-
único claro parece ser que la erradicación de la pobreza y de canismos tradicionales de combate a la violencia a través
las desigualdades deben ser parte integral de cualquier pro- del mejoramiento de la policía y de la justicia, que son
grama de lucha contra la violencia. elementos indispensables, aunque insuficientes para resol-
Un estudio de evaluación del Banco Mundial en la ciu- ver la situación. Es necesario desarrollar la voluntad política
dad de Kingston, Jamaica, muestra que la violencia en los para resolver el problema. Para ello es necesario comprome-
barrios pobres erosiona dos elementos clave en la reducción ter a los gobiernos, y de manera especial, a la sociedad civil,
de la pobreza, la mano de obra y el capital social, a través en la búsqueda de las soluciones.
220 Agenda social
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223
El programa DESEPAZ de la Alcaldía

de Cali para la prevención de la
violencia

Gustavo de Rouxi
La dimensión de la violencia en Colombia lo que perdía en sus activos humanos. Tan grande era el
Colombia es un país en el que la dimensión de la violencia costo de la violencia que alcanzó a sobrepasar las adiciones
sobrepasa lo imaginable y en el que la violencia ha sido una al capital humano que representaron los gastos públicos en
constante histórica. Especialmente significativos fueron los educación. Por ello, entre 1987 y 1994, Colombia registró,
episodios de carácter político que cobraron aproximada- sin que ello tenga parangón en otro país del mundo, una
mente 200.000 víctimas entre 1948 y 1962 (Guzmán, Fals destrucción neta de su capital humano".
y Umaña, 1962). Durante ese períodc las tasas anuales de En Cali, como en las demás grandes ciudades colombia-
homicidios por 100.000 habitantes fluctuaron en alrededor nas, los indicadores de violencia se venían elevando drás-
de 30, para descender hasta 22 como promedio anual du- ticamente desde comienzos de la década pasada. La tasa
rante la década de 1970. Pero a partir de 1980, y especial- anual de homicidios, por ejemplo, se triplicó entre 1980 y
mente desde 1985 en adelante han seguido un ritmo 1992. En este último año, según todas las encuestas, la
creciente. En 1980 la tasa anual de homicidios por 100.000 mayor preocupación de los caleños era la inseguridad.
habitantes alcanzó a 46; en 1990 llegó a 74 y en 1993 su- Rodrigo Guerrero, alcalde de Cali durante el período
peró los 90 homicidios. Desde 1994 en adelante ese índice 1992-1994, decidió desde el comienzo de su gobierno y por
ha experimentado una ligera disminución. primera vez en la historia de la ciudad, hacer de la preven-
En Colombia se cometen aproximadamente 80 homici- ción y control de la violencia un objeto de la gestión pú-
dios por día, lo que equivale a cerca de 28.000 anuales, blica municipal. A ese fin creó una Consejería de Paz para
cifra que representa alrededor de la tercera parte del total de la ciudad, que diseñó y puso en marcha bajo la dirección del
los asesinatos perpetrados anualmente en América Latina. alcalde el programa "Desarrollo Seguridad y Paz" (DESEPAZ)
Y por cada homicidio, que es la manifestación extrema de con el objeto de asegurar el derecho ciudadano a la vida y
la violencia, hay que contar innumerables agresiones que a la tranquilidad. El programa fue retomado y ajustado por
aunque no terminan en la muerte, forman parte del menú la administración actual (1993-1997) de Mauricio Guz-
cotidiano de violencias que afectan la integridad y la pro- mán, manteniendo sus premisas fundamentales, y ha ve-
piedad de las personas. nido operando ininterrumpidamente durante cuatro años.
El costo de la violencia en Colombia, visto en términos
de destrucción de capital humano, pasó de representar el 2 Los postulados básicos del programa DESEPAZ
por ciento anual del PIB en 1980 a casi el 5 por ciento a co- Los postulados que inspiraron al programa DESEPAZ fueron
mienzos de 1990. Esto quiere decir, según el experto Juan los siguientes:
Luis Londoño (1996), que "lo que ganaba la población por • La violencia tiene numerosas causas y su dinámica es
crecimiento de la economía en ese entonces era menor que producto de un conjunto de factores diversos que se interre-
1
lacionan y refuerzan mutuamente. Por lo tanto la preven-
Director del Centro de Investigaciones de Salud y Violencia (C1SALVA) de la Universidad
del Valle, y profesor de la Facultad de Salud de la misma universidad. ción y el control de la violencia requiere enfoques integra-
224 Agenda social
les. Dada la complejidad del fenómeno, la violencia debe La Consejería de Paz, más que profundizar en ese deba-
ser enfrentada por diversos caminos. No existe una vía te, miró la violencia como un complejo fenómeno históri-
única para hacerlo, aunque hay métodos que pueden ser co—porque valía rescatar la historicidad de la violencia en
más efectivos que otros. Colombia—pero también como un fenómeno de "aquí y de
Al diseñar el programa DESEPAZ se observaban en Cali ahora", que encontraba relación con las condiciones y pro-
dos importantes expresiones de la violencia: la criminalidad cesos económicos, sociales, jurídicos, políticos, culturales y
funcional, organizada o dispersa, y la agresión en las relacio- psicológicos. Para la Consejería, las particularidades que

nes de convivencia. Aunque ciega las más de las veces, la había asumido la conjugación entre la acción del narco-

violencia podía también ser racional cuando sus fines y sus tráfico, los enfrentamientos políticos, los desplazamientos
métodos eran escogidos racionalmente. Y una vez instalada de población, las formas de inclusión o exclusión de los ciu-
en las relaciones sociales e impregnado el comportamiento dadanos en la toma de decisiones fundamentales—entre
humano, la violencia no se reducía a la criminalidad. Esta otros muchos factores—sobre un sustrato de pobreza, se ha-
realidad hacía de la violencia en Colombia un fenómeno bían traducido en resquebrajamientos o debilitamientos
equívoco porque, normalmente condenada, llegaba a verse institucionales, alteración de los valores éticos predomi-
como legítima cuando terminaba formando parte de la nantes, descomposición familiar y social, y formación de
cultura. una cultura inclinada a la violencia.
Por otra parte, la vida urbana, por su complejidad y por Para la Consejería de Paz, el conjunto de todos esos fac-
la urdimbre de relaciones allí tejidas, constituía un escena- tores contribuyó a crear condiciones para que la sociedad
rio proclive a los conflictos. En el haz de interacciones múl- se convirtiera en productora y reproductora de violencia.
tiples y variadas, asimétricas y diferenciadas, que caracteri- Pero también era claro que había factores circunstanciales
zan a la vida urbana, estaban implícitas todas las posibili- o de riesgo, que contribuían a la expansión de la violencia.
dades de desavenencia, disensión y divergencia. Entre estos había que destacar el consumo de alcohol
Pero la explicación de la violencia urbana no podía en- (INML, 1995; Concha-Eastman, 1996), el consumo de dro-
contrarse solamente en las particularidades de la ciudad o gas, el porte de armas por civiles y la transmisión sistemá-
en la forma desordenada del crecimiento urbano. Era obvio tica y continua de episodios violentos por la televisión.
que en ese universo de fracturas que es una ciudad corno • El segundo postulado inspirador del programa estaba
Cali, los viejos axiomas de solidaridad y de respeto que resumido en el axioma "La paz es más que ausencia de vio-
antes regulaban, junto con la normatividad jurídica, las re- lencia". En Cali, como en otras ciudades colombianas, la
laciones de convivencia social y coadyuvaban a la resolu- pobreza venía agravándose por diversas razones, con ofer-
ción pacífica de las desavenencias habían, por muchas ta limitada de oportunidades para la cuarta parte de su po-
razones, comenzado a agrietarse. Ello ocurrió, en parte, por blación. Y aunque diversas investigaciones muestran que
efecto del narcotráfico y de la corrupción, que afectó desde no hay correlación significativa entre la violencia, por ejem-
la política a todas las esferas de la vida social, pero también plo los homicidios, y los indicadores de necesidades básicas
por otros factores. insatisfechas (Alvarez, 1996; Londoño, 1996; Rubio, 1996),
La violencia se inscribe en un movimiento perpetuo de en DESEPAZ se asumió que la falta de equidad es uno de los
antítesis y de oposiciones entre los individuos y la sociedad elementos que predisponen a la violencia. Ello ocurre en
y entre los individuos mismos. En ese juego de oposiciones parte porque para los pobres urbanos la vida es una se-
es frecuente encontrar énfasis que apuntan hacia un lado cuencia de tensiones y de tentaciones. Acosados por la ne-
u otro. Hay quienes insisten, por ejemplo, que las tenden- cesidad, viviendo en condiciones inciertas e inestables,
cias delictivas, por ser cuasi-innatas, se pueden predecir asediados por la propaganda comercial de artículos que no
desde la infancia. Otros afirman que la violencia es produ- pueden comprar, sometidos a sistemas de transporte inefi-
cida socialmente y que no resulta de la manifestación de cientes, desprovistos de oportunidades y lugares para re-
comportamientos humanos instintivos sino de la expresión crearse sanamente, despojados de tiempo para dedicarle a
de comportamientos de seres humanamente alienados. Allí sus familias y espoleados por las deudas, los pobres—vícti-
la violencia es vista como una adulteración de las relacio- mas muchas veces de injusticias sociales—se convierten en
nes humanas, como producto de instituciones sociales—la candidatos para devolver, bajo la forma de violencia social,
familia, la escuela, los grupos a los que se pertenece, las cár- la violencia estructural que reciben. Juan Luis Londoño
celes, la policía, las instituciones proveedoras de servicios— (1996) y Mauricio Rubio (1996), entre otros investigadores,
que la permiten, generan o recrean. han mostrado el efecto del deterioro del capital social en la
de Roux 225
potenciación de la violencia, y es evidente que la pobreza PAZ fue el de que para superar la violencia, era necesario de-
puede ser responsable de la fragilidad del capital social. volverle credibilidad a la justicia, fortaleciendo su capacidad
No obstante, cabe anotar que hay sociedades más pobres para responder con eficiencia al clamor ciudadano de aca-
que otras y son sin embargo menos violentas. Eso demues- bar con la impunidad.
tra que para que la violencia se desboque, son necesarios La expansión de la violencia es resultado también de la
además otros ingredientes. Un desarrollo que descuide la oportunidad para agredir impunemente. Según Rubio
equidad y la justicia social potencia el surgimiento de con- (1996), en Colombia "menos del 2 por ciento de los delitos

flictos enraizados en la exclusión, la marginalidad y la po- que se cometen reciben sentencia condenatoria". La im-
breza. En ese sentido, el alcalde y la Consejería de Paz punidad contribuye a la aparición de escuadrones de la

reconocían que no se podría disfrutar de la paz a menos que muerte, de milicias, grupos de autodefensa, organizaciones
los ciudadanos tuvieran aseguradas las condiciones míni- paramilitares y policías privadas, quienes privatizan la se-
mas para vivir con dignidad, y que para alcanzar la paz era guridad ciudadana y toman por mano propia la justicia
necesario aplicar estrategias dirigidas a que todos los ciu- que no es capaz de prodigar el Estado.
dadanos pudiesen acercarse a sus pequeñas utopías de una El alto nivel de impunidad tiene en Colombia muchas
vivienda digna, un empleo decoroso y oportunidades de explicaciones. La justicia se vio afectada severamente por la
salud y educación. acción del narcotráfico. El asesinato de jueces y magistrados
• El tercer postulado de DESEPAZ se expresó con la frase es parte de la historia reciente del sistema judicial colom-
del procer mexicano, Benito Juárez: "la paz es el respeto al biano pero, por otra parte, no siempre hay armonía entre
derecho ajeno". En Cali podía observarse que se venía ges- los procedimientos policiales y los judiciales; o hay que
tando una cultura que admitía la violencia como instru- dejar libres a personas sorprendidas en la comisión de actos
mento para resolver diferencias, satisfacer necesidades y violentos porque las cárceles están abarrotadas; o hay que
solucionar conflictos. La violencia no era algo que "ronda- ponerlos en libertad por la laxitud de la legislación. Ade-
ba por ahí", sino que tendía a convertirse en reguladora de más, las inspecciones y juzgados, congestionados de causas
lo cotidiano. Por distintas razones habían aparecido nuevas y expedientes, con frecuencia no cuentan con los medios
idealizaciones de lo que era justo y correcto, y sobre las ca- técnicos para agilizar su tramitación.
racterísticas personales que había que privilegiar (ser vivo, Por otra parte la policía, mal remunerada y altamente ex-
aprovecharse del otro, no dejarse coger en flagrancia), las puesta a riesgos, se venía distanciando de los ciudadanos,
que iban a contramano del "derecho ajeno" y de los impe- y grupos de agentes de policía se escapaban del control
rativos que pueden darle viabilidad a la sociedad. institucional y transitaban indistintamente por los terrenos
Como parte integral de la cultura de violencia que surgía de la legalidad y la delincuencia. Por estos motivos la ins-
estaba por ejemplo el síndrome de estigmatizar a las vícti- titución policial y la justicia venían perdiendo credibili-
mas. Era frecuente encontrar que se culpaba a los delin- dad. En un sondeo de opinión realizado en Cali sobre la
cuentes juveniles, a los niños de la calle, a los mendigos y confianza de la población en las instituciones públicas se
a las prostitutas, como causantes de la violencia y no como encontró que aproximadamente la mitad de los ciudadanos
su consecuencia. Este síndrome era en parte responsable de desconfiaba de la policía, y que tres cuartas partes de ellos
violencias extremas, como la mal llamada "limpieza so- pensaban que su acción era ineficaz (DESEPAZ, 1993).
cial" practicada por grupos inspirados en legalidades ajenas • El quinto postulado del programa DESEPAZ fue el de
al ordenamiento jurídico, quienes en nombre de la seguri- que "la paz es una responsabilidad de todos" y que superar
dad nacional, de la moral, del orden social, de la paz, de la la violencia era solo posible con el compromiso de los ciu-
cultura, de la estética, o por cualquier otra razón, extermi- dadanos. La dimensión abrumadora de la violencia estaba
nan a personas que a su entender representan un peligro so- llevando a los ciudadanos a banalizarla, y a vivirla con
cial o son consideradas superfluas. temor y sentimiento de impotencia. La Consejería de Paz,
Para la Consejería de Paz resultaba entonces necesario debajo la dirección del alcalde, consideró que había que ani-
sarrollar un esfuerzo muy grande para volver a imponer va- mar a los ciudadanos a reaccionar frente a la violencia,
lores y conductas de honestidad, tolerancia, compasión y motivarlos para romper el silencio y tomar conciencia de
respeto a la vida y a los derechos civiles y humanos, como sus repercusiones cotidianas e históricas. La meta era trocar
condición para recomponer una cultura de convivencia y en acción positiva la angustia y las lamentaciones solitarias,
solución pacífica y dialogada de desavenencias y conflictos. incitando a la población a convertir su indignación en ca-
• El cuarto postulado orientador del programa DESE- pacidad transformadora, a vencer el miedo, y a participar en
226 Agenda social
CUADRO 4.5. VARIABLES UTILIZADAS POR LA EPIDEMIOLOGÍA DE LA VIOLENCIA-
variables de tiempo varibles de persona ^Vâbtesîuggir^ carctersticas

1. Día deaturrencia del hecho. 1. Nombre de la víctima 1. Dirección de ocurrencia del I. Clase de arma discriminada em
2. Edad de la vícttnia* clasificada hecho. Fuego
2, Hora de ocurrencia del hecho,
Blanca
clasificada en ocho categorías ert gojpos quinquenales,, 2. Sarrio de ocurrencia de) hecho.
Otras
de fres horas oda «raí.
3. SeHodelavíc$m& 3k Cormiíta del lugar del Hedió,
a* lôbableaiitor, clasificado como:
4* Identicaeiófl de la víctima 4, Dirección, barrio y Comuña de Sicario
especificando el remero de RN, residencia del hecfxk tonda»

5, NM*I de alcotiolemfe en la sangre 5, £síraio del barrk) de ocurrencia Agente del Estado

de la víctima, cíasiada en cinco y de residencia de la víctima, - Familiar o conocido
cateaofías. Sin especificar
3. Probable móvil, clasificado:
Atraco
Riña
Grupo especia!
Sin especificar
4. Identificación de alguien sindicado
del hacho*
la búsqueda de soluciones para un problema que los afec- cidentes de tránsito. Este sistema opera desde 1992 reca-
taba a todos. Sin sociedad civil activa es imposible derrotar bando cotidianamente información sobre la cantidad, las
la violencia. circunstancias en que se producen y las características que
• El sexto postulado de DESEPAZ, inspirado en un viejo tienen, tanto el evento como sus víctimas y victimarios. La
refrán según el cual "es mejor prevenir que curar", se orien- información es consolidada semanalmente, con base en
taba a darle énfasis a la prevención. La etiología variada y una ficha unificada (véase el cuadro 4.4), por un comité in-
policausal de la violencia exige encararla con enfoques integrado por representantes de las diferentes instituciones
tegrales, dentro de los cuales—para DESEPAZ—eran funda- que registran en la ciudad información sobre homicidios:
mentales las acciones dirigidas a precautelar su surgimiento. policía, medicina legal, fiscalía, personería municipal y DE-
• El séptimo postulado de DESEPAZ se inspiró en el prin- SEPAZ. De esa forma se cuenta con una sola información
cipio de "conocer para actuar", en la convicción de que la para la ciudad.
acciones tienden a ser fútiles y espontáneas y por lo tanto La información recolectada es transferida luego a "mapas
a esterilizarse en el tiempo cuando no se basan en conoci- de riesgo" generales, por comuna (distrito) y por barrio, en
miento sistemático y continuo. La violencia es siempre un los que se ubican geoespacialmente los homicidios, permi-
síntoma que indica que algo anda mal, pero es un síntoma tiendo determinar zonas críticas para focalizar programas de
que se expresa de muchas maneras y que debe atacarse de intervención. La información obtenida y procesada es ana-
tantas otras, cuyas causas hay que descubrir para poderlo lizada periódicamente en el Consejo de Seguridad Munici-
enfrentar y prevenir. pal, presidido por el alcalde, al que asisten representantes
de DESEPAZ y de los organismos responsables de tomar
Las estrategias del programa DESEPAZ medidas para prevenir y controlar la violencia. La infor-
Para avanzar hacia el propósito de prevenir la violencia mación obtenida en 1996 se presenta parcialmente en los
en la ciudad de Cali, DESEPAZ estableció las siguientes gráficos ly 2. El gráfico 1 indica, por ejemplo, que cerca del
estrategias: 80 por ciento de los homicidios son perpetrados con armas
de fuego; que aproximadamente el 60 por ciento de ellos
Estudio y vigilancia de la violencia ocurren los fines de semana y días festivos; que en el 58 por
El programa partió de la consideración de que era necesa- ciento de los casos son cometidos entre las 6 de la tarde y
rio estudiar la violencia en forma sistemática para develar las 3 de la mañana; que en muchos de los casos ha habido
sus causas y manifestaciones, detectar los grupos de riesgo, consumo de alcohol; que la mayoría de las víctimas son jó-
identificar los factores que la potencian y las formas parti- venes y habitan en las comunas más pobres, y que existe la
culares de agresión. tendencia de que tanto víctimas como victimarios sean
Para tal efecto, diseñó, desarrolló y puso en marcha un cada vez de menor edad.
sistema de vigilancia epidemiológica de homicidios y de ac- Con base en los análisis efectuados, la alcaldía municipal
de Roux 227

GRÁFICO 4.2. HOMICIDIOS OCCURRIDOS EN CALI. NUMERO DE CASOS POR SEMANA. 1985
SEMANAS
y la policía diseñaron planes de desarme y de control y li- sirvió de soporte para imponer el uso obligatorio del casco
mitaron el consumo de alcohol en las horas y lugares de para los conductores de motocicletas y para obligar a los
mayor riesgo. El conocimiento de los lugares de mayor conductores de vehículos a utilizar el cinturón de seguridad.
ocurrencia de homicidios ha servido de base para reubicar Estas medidas se han reflejado en una reducción de las por
las estaciones de policía. Los mapas de accidentes de tránsi- muertes por accidentes de tránsito.
to han permitido a la administración municipal tomar me- Para avanzar en el conocimiento de la violencia en Cali,
didas para mejorar la señalización vial y construir puentes con el apoyo del Centro de Investigaciones en Salud y Vio-
peatonales en lugares de alta incidencia. Además, la infor- lencia (CISALVA), de la Universidad del Valle, se extendió
mación recopilada sobre muerte en accidentes de tránsito la vigilancia epidemiológica a las lesiones no fatales de ori-
228 Agenda social
gen violento. Se ha recolectado sistemáticamente informa- Salud y el Ministerio de Salud, DESEPAZ ha apoyado al CI-
ción en instituciones de salud de las dos comunas donde se SALVA en una investigación sobre percepciones, actitudes
registran más hechos de violencia, incluyendo circunstan- y creencias relacionadas con la utilización de la violencia.
cias, tipo de arma, lugar y hora, y características de víctimas En el estudio se han identificado actitudes hacia la violen-
y victimarios. La información, que se obtiene directamen- cia/no violencia mediante una encuesta de población rea-
te de los heridos, ha permitido ampliar la recabada para lizada en Cali (y en otras cinco ciudades de Colombia en
homicidios y aumentar el conocimiento sobre la lógica de agosto de 1996), en la que se recogió además información

la violencia urbana. demográfica, percepciones sobre normas, intenciones y vic-

La información recolectada en 1996 sobre lesiones no fa- timizaciones. En total se realizaron en Cali 3.000 encuestas
tales (Concha y otros, 1997) mostró que más del 50 por con una sobremuestra para varones de edades comprendi-
ciento de las lesiones no fatales se producen en domingos das entre los 15 y los 34 años. Entre otros resultados se en-
y días feriados, y que más del 70 por ciento de ellas se oca- contró, por ejemplo, que existen situaciones para las que es
sionan en horas de la noche. Los hombres jóvenes son las significativa la aceptación de soluciones violentas, como
víctimas más frecuentes (66 por ciento son menores de 29 puede verse en el siguiente cuadro:
años). La información mostró además que casi el 47 por
CUADRO 4.7. PORCENTAJE DE PERSONAS DE CALI QUE
ciento de los lesionados estaban consumiendo bebidas al-
APRUEBAN EL PARAMILITARISMO Y LA "LIMPIEZA SOCIAL'
cohólicas cuando sucedió el episodio y que el 6 por ciento
de las víctimas tenía antecedentes de hechos violentos. El Aprobación de mujeres hombres
35 años< >35 años
15 por ciento de las víctimas estaba armada cuando ocurrió
paramilita cismo 6,8 11,8 6,6
la lesión, y 31 por ciento de ellas conocía al agresor. Casi un
"limpieza soda!" 12,1 15,1 11,0
47 por ciento fueron heridos con arma blanca, y el 24 por
feenfe?V«ez, 1997
ciento fueron lesionados en el hogar.
Actualmente están en diseño y prueba modelos de vigi-
lancia de maltrato a la mujer y al menor, para recabar in- Fortalecimiento de las instituciones de policía y justicia
formación pertinente al conocimiento de la violencia Para mejorar la eficiencia de la policía, DESEPAZ ha gestio-
familiar. Estos modelos se están desarrollando con CISALVA, nado recursos para modernizar sus medios de transporte y
con la Red de Prevención del Maltrato al Menor, y con or- comunicaciones. Por otra parte, ha contribuido al mejora-
ganizaciones de defensa de la mujer. miento de las condiciones sociales de los agentes de policía,
DESEPAZ ha apoyado investigaciones de las universida- entregando a 600 de ellos lotes para construir sus viviendas,
des locales sobre temas y violencias específicas, tales como ofreciéndoles oportunidad a cerca de 2.000 agentes, para
la impunidad en Cali (1995); el secuestro y desaparición de hacer o terminar sus estudios de bachillerato, y les ha ofre-
personas, la "limpieza social" en Cali, 1990-1995 (véanse cido opciones de formación técnica. En 1996, por ejemplo,
los cuadros 4.6 y 4.7); experiencias de negociación con ac- apoyó la capacitación de 70 agentes como técnicos de
tores de violencia política; y estudios etnográficos de la sistemas.
violencia en dos comunas de Cali (1996).Este último estu- Con el fin de mejorar las relaciones entre la policía y la
dio, realizado con base en historias de vida y entrevistas en comunidad, DESEPAZ ofrece a los agentes de policía talle-
profundidad, estuvo orientado a explorar las hipótesis e res de formación en derechos humanos. En el programa
interpretaciones sobre la violencia de la población de las co- "Escuela vivencial cívica con la policía" en 1996 se capaci-
munas de la ciudad con mayores tasas de homicidio. tó a 45 agentes en resolución de conflictos y técnicas de tra-
Conjuntamente con la Organización Panamericana de la bajo comunitario. Estos agentes, como parte de su práctica,
impulsan proyectos comunitarios con grupos de barrios: es-
CUADRO 4.6. DESAPARECIDOS EN CALI, 1995-96 cuelas para padres, actividades musicales con grupos de
rap, juegos deportivos entre grupos juveniles, actividades
Año reportados aparecieron continúan culturales, danza, títeres y pintura para jóvenes y niños.
muertos desaparecidos
Para contribuir al mejoramiento de la acción de la justi-
1995 461 26 137 29,7
cia, DESEPAZ ha actuado en el sentido de facilitarle a la co-
1996 255 40 122
munidad el acceso a las instituciones de justicia. En ese
47,8
sentido apoyó, conjuntamente con organizaciones privadas
Fuente: Personería Municipal de Cali
y el ministerio de justicia, la creación de casas de justicia en
de Roux 229
dos comunas de Cali. En las mismas, se concentran servi- bliográficas y guías para educadores y alumnos. Estas vide-
cios de justicia: fiscalía, inspecciones de policía, comisarías otecas fueron entregadas a centrales didácticas que operan
de familia y Personería Municipal, con el fin de atender de- en las diferentes comunas y a algunos centros educativos.
mandas, conciliar desaveniencias y ayudar a resolver pro- Asimismo, ha realizado actividades para comprometer a
blemas de índole legal. los medios de comunicación con la paz y la convivencia, y
Para mejorar la calidad del sistema judicial, el programa ha desarrollado, impulsado y apoyado programas realizados
ha contribuido a dotar de computadoras a los juzgados, co- a través de ellos para promocionar valores de respeto y ci-

misarías de familia, inspecciones de policía y fiscalías. En vismo. Con el proyecto "Noticomuna", incorpora jóvenes
ese proceso, apoyó con otras instituciones la instalación de a la realización de noticieros comunales y programas de

una red informática para el control y seguimiento de video sobre situaciones en los barrios.
denuncias en inspecciones de policía y en comisarías de fa- Con apoyo de CISALVA desarrolla actualmente un pro-
milia. En convenio con las facultades de derecho, coadyuvó grama de comunicación en el que se difunden historias re-
para poner en marcha veinte consultorios jurídicos popu- ales de resolución de conflictos, como medio para promover
lares y diez centros de conciliación en diferentes partes de la adopción de actitudes y comportamientos pacíficos para
la ciudad. Por último, DESEPAZ ha capacitado a aproxima- enfrentar situaciones en las que se recibe algún tipo de
damente 300 promotores de derechos humanos y conci- agresión. Estas experiencias se trasmiten semanalmente por
liadores y 140 inspectores de policía en criminalística. prensa, radio y televisión.
Educación y comunicación para prevenir la violencia Ampliación de oportunidades para los jóvenes
Con el fin de fomentar el desarrollo de una cultura de res- Una de las características de la violencia urbana en la socie-
peto y tolerancia, DESEPAZ puso en marcha una serie de dad contemporánea es su relación con la acción de bandas
programas y actividades de educación para la convivencia o pandillas juveniles. Las rupturas familiares, el desempleo,
social. Entre las acciones desarrolladas, con apoyo de orga- la desintegración de los valores tradicionales y la margina-
nizaciones no gubernamentales, las comisarías de familia y lidad social, empujan a muchos jóvenes a reconstruir su
la Personería Municipal, ha capacitado a cerca de 2.000 pa- identidad integrando pandillas. Estas se forman habitual-
dres y madres de familia en técnicas de comunicación intra- mente con jóvenes desarraigados, que tienen problemas
familiar, manejo de emociones y resolución de conflictos. personales y familiares, y que encuentran en las pandillas
Mediante el proyecto de "Educación para la participación opciones de valoración, solidaridad, lealtad, protección,
y la convivencia ciudadana" (EDUPAR), capacita personas apoyo, o la posibilidad de obtener dinero. Entre los jóvenes
para explorar soluciones a conflictos vecinales y de comu- que realizan actos violentos, muchos se ven impulsados a
nicación con el Estado. cometerlos porque a su vez han sido víctimas de la violen-
En las comunidades, DESEPAZ ha promovido talleres de cia y se ven condicionados para recrearla. La acción delic-
formación de capacitadores en derechos humanos de los tiva de bandas juveniles lleva equivocadamente a confundir
que participan grupos de mujeres y jóvenes, sindicalistas y a muchos grupos juveniles con organizaciones criminales.
maestros de escuela. Con el apoyo de organizaciones cul- Acusar a todos los jóvenes integrantes de pandillas de ser
turales ha estimulado la organización de grupos de teatro causantes de la violencia, ha llevado a soluciones equivo-
en casi la mitad de las comunas de Cali, orientados a pro- cadas y a veces extremas.
mover los derechos humanos y valores de respeto y convi- DESEPAZ, para influir en forma positiva en las bandas ju-
vencia social. Por otra parte, apoya la formación de "mesas veniles existentes en la ciudad, estableció el programa "Par-
de trabajo por la paz", para discutir, diseñar y ejecutar ac- ces", con el objeto de ampliar las oportunidades de
ciones locales, y organiza y apoya movilizaciones en favor educación, empleo y recreación de los jóvenes. El programa
de la paz. Entre éstas, vale mencionar la marcha de 20.000 ha apoyado la creación de microempresas, de cooperativas,
niños, realizada en 1994, para estimular la entrega volun- y ha ayudado a vincular laboralmente a 500 jóvenes en el
taria de armas de juguete, y las "jornadas de vacunación mantenimiento de parques y obras de infraestructura de la
contra la violencia" en las que cerca de 50.000 personas se ciudad. Además, ha promovido olimpíadas intercomunales
"vacunaron" simbólicamente contra la violencia en 1996. y campeonatos de fútbol entre las bandas juveniles, e im-
Para apoyar actividades escolares en favor de la convi- pulsa programas artísticos y culturales con los jóvenes.
vencia armónica, DESEPAZ organizó una videoteca sobre Actualmente apoya a 30 grupos musicales juveniles, que—
cultura democrática, conformada por 120 videos, fichas bi- utilizando la música como formato—realizan actividades en
230 Agenda social
favor de los derechos humanos y la prevención de la familias pobres que habitaban zonas de riesgo en las lade-
violencia. ras de la ciudad, con un costo por vivienda para las fami-
Igualmente, estimula a los jóvenes a convertir sus ini- lias de 4.000 dólares, pagaderos en cuotas de 28 dólares
ciativas en propuestas, y a negociarlas con la administración mensuales. Además, es importante anotar que desde 1992
municipal. En mayo de 1993, en respuesta al Pacto Social en adelante, las administraciones municipales han realiza-
por la Paz y la Convivencia, unos 200 jóvenes integrantes do un gran esfuerzo fiscal para ampliar cupos escolares,
de cuatro bandas violentas entregaron públicamente sus mejorar la dotación de las escuelas, y expandir la cobertu-

armas al alcalde. En contraprestación, la administración ra de salud.
municipal se comprometió a financiar las propuestas de los

jóvenes en materia de educación, empleo y recreación. Por Efectos del programa
último, para facilitar la reinserción de 150 jóvenes ex gue- Uno de los resultados más importantes del programa DE-
rrilleros, DESEPAZ los apoyó, en convenio con centros edu- SEPAZ ha sido la institucionalización de un enfoque que
cativos de la ciudad, para terminar el bachillerato y compromete a la administración municipal con la preven-
establecer cooperativas de producción y microempresas. ción y el control de la violencia. El gobierno nacional ha
reconocido la trascendencia del programa y ha apoyado fi-
Promoción de la participación ciudadana nancieramente sus acciones, desde 1994 en adelante, con
El programa DESEPAZ estimula de varias maneras la vincu- aproximadamente US$1.300.000 por año. Por su parte, el
lación de los ciudadanos al diagnóstico de los problemas de consejo municipal de Cali ha asignado recursos al mismo
inseguridad y a la búsqueda y concertación de soluciones. en sumas que han fluctuado anualmente entre los US$2 mi-
Por una parte, apoya y participa en consejos de gobierno co- llones y US$2.7 millones. Para 1996 el programa contó con
munitarios, en los que el alcalde y su gabinete pactan com- un apoyo financiero equivalente a US$4 millones.
promisos en las comunas con las organizaciones comuni- Uno de los logros más importantes del programa es el
tarias, y revisan periódicamente su cumplimiento. Así avance en el conocimiento de la fenomenología de la vio-
mismo, se vincula y apoyan procesos participativos de pla- lencia en Cali. Los sistemas de vigilancia han servido de
nificación de las comunas estimulando la intervención ciu- orientadores de política pública y para el diseño de accio-
dadana en los diagnósticos de los problemas de seguridad nes destinadas a prevenir y controlar la violencia. Además,
y en la elaboración de soluciones. DESEPAZ ha logrado establecer la coordinación de esfuer-
DESEPAZ realiza además foros mensuales amplios o "Diá- zos entre instituciones públicas y privadas que trabajan
logos para hacer ciudad" en los que invita a personajes de por la seguridad de los ciudadanos, la promoción de los de-
la vida nacional y local para discutir y analizar los proble- rechos humanos y el desarrollo social, en la perspectiva de
mas de la ciudad y su relación con la violencia. También hacer más eficientes todas las acciones.
promueve y apoya procesos intersectoriales e interinstitu- Como consecuencia del programa se ha fortalecido la
cionales de análisis y búsqueda de solución a la inseguridad. participación ciudadana en los diagnósticos locales de in-
En esa perspectiva, se vincularon y apoyaron en 1996 dos seguridad y en el diseño de opciones para prevenir la vio-
Cumbres de Seguridad organizadas por iniciativa del sector lencia. Asimismo, DESEPAZ ha servido como punto de
privado. referencia y oportunidad de aprendizaje para muchos al-
caldes de Colombia, sobre lo que se puede hacer desde las
Fomento del desarrollo social administraciones municipales para prevenir la violencia.
La alcaldía de Cali ha realizado esfuerzos importantes de in- Por último, hay que señalar que aunque DESEPAZ ha ac-
versión social, como mecanismo para disminuir la violen- tuado sobre varios de los factores de violencia con relativo
cia. En 1993 empezó a desarrollar la Ciudadela DESEPAZ, el éxito, muchos de esos factores escapan al resorte de la ad-
plan de vivienda popular más grande de Colombia, me- ministración municipal y requieren intervenciones desde el
diante el cual se pusieron a disposición de la población de ámbito nacional. Combatir la acción criminal y erosiva del
menores recursos, a precios subsidiados, 25.000 lotes para narcotráfico, por ejemplo, está más allá de la competencia
la construcción de viviendas. En 1996, diez firmas cons- y capacidad municipal. Por eso un programa como DESE-
tructoras de la ciudad estaban vinculadas a planes de vi- PAZ no es solución mágica para la violencia, pero sí puede
vienda social en la Ciudadela DESEPAZ. Algunos de estos efectuar una importante contribución a su entendimiento
proyectos han sido subsidiados por los gobiernos nacional y reducción.
y municipal. Entre éstos, está el plan para reubicar 1.200
de Roux 231
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dad del Valle, CISALVA. Informe de investigación
(versión mimeografiada).

233
Prevención de la violencia juvenil:

requisito previo para el desarrollo
de la sociedad1

Ronald Slaby*
L a violencia es un problema crónico y creciente en todo

el mundo. Adopta muchas formas, la mayoría de las
cuales se aprenden durante la niñez y se arrastran durante
Violencia y Salud organizada por la Organización Paname-
ricana de la Salud en octubre de 1994. Es un mensaje que
se repite y se refuerza en muchos países de América Latina.
la adolescencia y los primeros años de la edad adulta. Los Sin embargo, la violencia no es algo inmutable. Es posi-
patrones de violencia que se establecen en los primeros ble entenderla y prevenirla. Para entender la violencia y en-
años pueden persistir durante toda la vida. Ante el aumen- contrar formas de evitarla es necesario conocer muchos
to de la violencia juvenil a niveles epidémicos, la preven- factores complejos que operan en combinación y se re-
ción y el tratamiento de la violencia y la victimización han fuerzan mutuamente. Si bien nuestra comprensión de su
cobrado una alta prioridad en todo el mundo. En todas las interacción es imperfecta, es suficiente para desarrollar pro-
sociedades se requieren estrategias eficaces para evitar la vio- gramas eficaces de prevención de la violencia. Se han
lencia a efectos de asegurar un desarrollo social y econó- formulado varios programas y políticas acertadas de pre-
mico estable y garantizar el bienestar y la prosperidad de sus vención de la violencia—con base en sólidas pruebas de la
ciudadanos. investigación y de la práctica efectiva—que se están apli-
La violencia afecta a la víctima, su familia, la comunidad cando actualmente en muchos países del mundo. Se ha
y la sociedad en general. Provoca un deterioro de la comu- determinado que algunos de estos programas producen re-
nidad y pone en peligro el desarrollo sano y sostenible. sultados positivos y pueden fácilmente adaptarse y aplicarse
Desalienta la inversión—a menudo donde más se necesita— en otras sociedades.
y amenaza la calidad de la vida. Absorbe una proporción El Centro de Desarrollo Educativo (Education Develop-
significativa de fondos públicos y del producto interno ment Center, Inc., EDC), una fundación internacional sin
bruto (PIB), y se dedican escasos recursos para la policía, la fines de lucro dedicada a la investigación y el desarrollo, se
justicia penal y los servicios de salud. Se estima que los pa- ha convertido quizá en la organización no gubernamental
íses pobres asignan el 14 por ciento de su PIB al control de de prevención de la violencia más grande de las Américas,
las actividades delictivas. No obstante, la violencia amena- así como en el líder mundial en la prevención de la vio-
za el bienestar económico y la evolución de toda sociedad, lencia juvenil. El Centro para la Prevención de la Violencia
en desarrollo o desarrollada. Éste fue el mensaje funda- y las Lesiones del EDC ha examinado, desarrollado y eva-
mental de la Conferencia Interamericana sobre Sociedad, luado diferentes programas y estrategias de prevención de
la violencia que pueden resolver eficazmente el problema
1
de la violencia juvenil. Estas intervenciones tienen lugar a
Se publicará una versión ampliada de este artículo en: Slaby, R.G. 1997. Preventing
Youth Violence through Research—Guided Intervention. En Violence against Children in través de la familias, los sistemas educativos, los sistemas de
the Family and the Community, (ed.) P.K. Trickett, C. Schellenback, Washington, D.C.:
American Psychological Association (de próxima publicación). atención de la salud, entidades gubernamentales, sistemas
2 Científico Principal, Centro de Desarrollo Educativo, Centro para la Prevención de la de justicia penal, los medios de comunicación y las orga-
Violencia y las Lesiones, Newton, MA. y Profesor de Educación y Pediatría, Universidad
de Harvard, Cambridge, MA. nizaciones de servicios sociales. Los programas individua-
234 Agenda social
les pueden fortalecerse aún más mediante la coordinación comportamiento en los otros. Cuando los niños experi-
comunitaria entre estos sistemas de intervención así como mentan o son testigos de incidentes de violencia repetida-
a través de la planificación y aplicación estratégicas de po- mente en varios de sus dominios, los efectos pueden ser
líticas eficaces. Al proporcionar asistencia y cooperación a interactivos, debilitadores y ser indicios de que los niños se
los países que reconocen la importancia de la prevención de involucrarán más adelante en episodios de violencia.
la violencia, el Centro está comenzando a atender las ne-
cesidades de los países de todo el mundo desarrollando Efectos claros y duraderos a través

adaptaciones y aplicaciones de iniciativas programáticas de la intervención coordinada

para evitar la violencia en distintos estratos de la sociedad. Como la violencia se aprende a temprana edad, puede de-
Muchos países se han dado cuenta de que la prevención efi- saprenderse, o pueden modificarse las condiciones para
caz de la violencia juvenil no sólo es una inversión acerta- que nunca se aprenda (American Psychological Association,
da para el futuro de su población, sino también un requisito 1993). Si bien nunca es demasiado tarde para intervenir a
previo para el desarrollo armónico de la sociedad. efectos de modificar los patrones de comportamiento de un
niño, es evidentemente más fácil hacerlo mediante una in-
Los patrones de violencia se desarrollan tervención temprana. La clave de la prevención reside en
temprano y duran mucho una intervención a tiempo, sistemática, coordinada y sos-
La violencia no es un comportamiento innato que ocurre tenida que reduzca las experiencias sociales de los niños que
en forma repentina y misteriosa en la adolescencia, sino un contribuyen a la violencia en tanto internalizan recursos
comportamiento aprendido a menudo a través de las pri- que fomentan una vida saludable y eficaz libre de violencia.
meras experiencias de los niños con los miembros de su fa- La eficacia de una intervención dentro de cualquier do-
milia, la escuela, los pares, la comunidad y los medios de minio de la vida cotidiana del niño depende del grado al
comunicación. Por consiguiente, es fundamental intervenir cual otros aspectos de su vida presenten experiencias so-
en los primeros años, antes de que los patrones de pensa- ciales coordinadas y que se refuercen mutuamente durante
miento y acción que respaldan la violencia se vuelvan ha- el desarrollo del niño. Por ejemplo, los esfuerzos de preven-
bituales, y deberá prepararse adecuadamente a la juventud ción de la violencia por parte de los padres suelen perder
de todas las sociedades para resolver los conflictos inevita- efecto cuando no están apoyados o están contrarrestados
bles por medios pacíficos y socialmente constructivos. directamente por las experiencias de los niños con los me-
Muchos niños del mundo entero crecen en sociedades dios de comunicación, los grupos de pares, la escuela o las
que están padeciendo niveles extraordinarios de violencia, organizaciones de la comunidad. De la misma manera, las
incluso letal. Lejos de estar protegidos de esta violencia, mu- intervenciones desde la escuela o desde organizaciones ju-
chos niños pequeños viven rodeados de ella cotidiana- veniles pueden ser ineficaces para modificar los patrones de
mente. Un número cada vez mayor de niños viven circun- conducta de esos niños que presencian la violencia diaria-
dados por la violencia crónica en comunidades que han mente en sus familias, en experiencias con los medios o en
sido descritas como "zonas de guerra urbana" (Garbarino y grupos de pares. Por lo tanto, existe una importante opor-
otros, 1991). Otros niños crecen en sociedades donde la vio- tunidad a nivel comunitario para seguir desarrollando, in-
lencia juvenil es actualmente un problema menor pero que terconectando y efectuando intervenciones a efectos de
puede empeorar a menos que se tomen medidas preventi- evitar la violencia que se deriva de los ámbitos de la fami-
vas eficaces. lia, la escuela, los medios, los pares y las organizaciones
Independientemente del nivel de violencia juvenil de comunitarias.
una sociedad, la experiencia de los niños con la violencia
no se limita a las zonas urbanas deterioradas socialmente, Programas de prevención y tratamiento
a la violencia que ocurre en las calles de su comunidad ni de la violencia juvenil
a ser víctimas directas de la violencia. Los niños, cada vez Todo programa integral para prevenir y tratar la violencia
más prematura y frecuentemente, se ven involucrados en la en cualquier sociedad debe incluir cuatro pasos interrela-
violencia que tiene lugar dentro de sus familias, los medios cionados: (1) evaluación; (2) planificación estratégica; (3)
de comunicación, las escuelas, los grupos de pares o los gru- adaptación de intervenciones que han demostrado ser efi-
pos de su comunidad. Como los niños transitan diaria- caces o promisorias en otras partes o desarrollo de nuevas
mente todos estos dominios sociales, la exposición a la intervenciones, y (4) puesta en práctica coordinada de estas
violencia dentro de uno de ellos también puede influir su intervenciones. Estos pasos requieren no solamente com-
Slaby 235
premiso y voluntad política local y nacional por parte de las lincuentes violentos (y menos probable que los estudiantes
autoridades, sino también instrumentos, estrategias y co- con bajo nivel de agresividad) resolviesen los problemas
nocimientos eficaces o las prácticas más eficientes para la sociales: a) definiendo los problemas en forma hostil;
prevención de la violencia. Para poder realmente evitar la b) adoptando metas hostiles; c) buscando pocos hechos
violencia, las sociedades deben fortalecer sus conocimien- adicionales; d) generando otras soluciones posibles; e) pre-
tos técnicos en prevención de la violencia y hacer que su viendo pocas consecuencias de la agresión, y f) escogiendo
población aprenda de las experiencias de otros pueblos. La pocas soluciones de primer y segundo orden clasificadas

prevención eficaz de la violencia requiere un vínculo entre como "eficaces". Además, en el caso de los delincuentes vio-
nuestros dos tipos más importantes de conocimiento, es lentos, era mayor la probabilidad de que sus creencias fue-

decir, la evidencia de la investigación y la sabiduría de la sen en favor de la violencia, a saber: a) la violencia es una
práctica. respuesta legítima, b) la violencia eleva la autoestima; c) la
El Centro para la Prevención de la Violencia y las Lesio- violencia ayuda a evitar una imagen negativa, y d) la
nes del EDC está estudiando actualmente las adaptaciones violencia no provoca sufrimiento a la víctima (Slaby y
y aplicaciones a diversos niveles de la sociedad de una am- Guerra, 1988).
plia variedad de programas de prevención de la violencia ju- Con base en estas observaciones se formuló un programa
venil. Estos programas están enfocados hacia un conjunto de capacitación en mediación cognitiva para atender cada
amplio de grupos (como delincuentes juveniles, niños pe- uno de los factores cognitivos que, según se determinó, di-
queños, familias, prestadores de servicios de atención de ferenciaban a los delincuentes violentos de sus pares en el
salud y productores de medios de comunicación), que uti- ciclo secundario superior que no cometían delitos. El pro-
lizan un amplio conjunto de sistemas de intervención (ins- grama y la guía para maestros Viewpoints: A Cuide to Conflict
titutos correccionales, escuelas, guarderías, centros de Resolution and Decisión Making for Adolescents (Guerra,
recursos para la familia, centros de atención de salud, esta- Moore y Slaby, 1995), consta de 10 sesiones que tienen por
ciones de televisión, organizaciones de servicios sociales, objeto ayudar a los delincuentes violentos, reunidos en
etc.). A continuación se describen varios ejemplos de pro- grupos pequeños, a desarrollar aptitudes para resolver pro-
gramas de prevención de la violencia. Cada uno de ellos blemas sociales y a cuestionar sus creencias en favor de la
integra la evidencia recogida en la investigación con expe- agresión. La investigación a escala piloto permitió afinar
riencias prácticas en el desarrollo, la adaptación y la pues- una versión preliminar de este programa a fin de darle más
ta en práctica de programas. relevancia y facilitar su puesta en práctica.
Para evaluar la eficacia de este programa de capacitación
Delincuentes juveniles violentos: programa Viewpoints en mediación cognitiva a efectos de reducir la cognición en
Se formuló, con fondos procedentes del Centro de Educa- favor de la violencia y el comportamiento agresivo resul-
ción Relacionada con la Ley del Estado de California, un tante, efectuamos una intervención y una evaluación de
programa de tratamiento orientado en la investigación para resultados. Se asignaron aleatoriamente delincuentes vio-
delincuentes juveniles violentos. El primer paso fue evaluar lentos de ambos sexos del instituto correccional al grupo de
las habilidades cognitivas y las creencias que respaldan la capacitación en mediación cognitiva, a un grupo de control
violencia, planteadas en forma de hipótesis para diferenciar de atención (que ofrecía atención profesional similar y par-
tres grupos de adolescentes: (1) delincuentes juveniles re- ticipación en grupo en un programa de adquisición de
cluidos en un instituto correccional de máxima seguridad aptitudes básicas laborales que no incluía capacitación en
por crímenes violentos (asalto y agresión, robo, violación, mediación cognitiva) y a un grupo de control que no reci-
intento de homicidio y homicidio); (2) estudiantes del ciclo bió tratamiento alguno. En comparación con los delin-
secundario superior (con características demográficas simi- cuentes violentos de ambos grupos de control, los que
lares a las de los delincuentes) cuyos maestros detectaron un participaron en el grupo de tratamiento demostraron me-
gran despliegue de comportamientos agresivos, y (3) estu- jorías en aptitudes cognitivas y creencias así como reduc-
diantes del ciclo secundario superior con bajo nivel de ciones directamente relacionadas en comportamientos
agresión. agresivos, impulsivos e inflexibles dentro de la institución,
Las observaciones indicaron que los tres grupos diferían según observaciones de los profesionales residentes que no
considerablemente tanto en sus habilidades específicas para sabían quiénes estaban en tratamiento o no (Guerra y Slaby,
resolver problemas sociales como en sus creencias genera- 1990). En otro trabajo, aún inédito, encontramos que ten-
lizadas en favor de la agresión. Era más probable que los de- dían a aplazarse las violaciones de las obligaciones im-
236 Agenda social
puestas durante la libertad condicional por parte de delin- y eficaz. Si bien estos hábitos de pensamiento proporcionan
cuentes violentos en el período de dos años a partir de su una base fuerte y duradera para predecir el riesgo de vio-
liberación de la institución. lencia de un individuo durante el curso de su vida, pueden
El programa Viewpoints para delincuentes juveniles vio- modificarse mediante una intervención curricular. Sabe-
lentos fue presentado en una sesión especial ante el Con- mos además que el niño agresivo selecciona cuidadosa y re-
greso de los Estados Unidos (Slaby, 1993), y fue descrito en petidamente a ciertos niños como víctimas. El niño que es
una serie de programas de televisión bajo el título What víctima repetidas veces también puede desarrollar hábitos

Should We Do About Violence?, que se difundió por primera de pensamiento que lo colocan en riesgo de involucrarse en

vez por cadena nacional en los Estados Unidos en enero de situaciones de violencia. Dado que el comportamiento
1995 (Moyers, 1995). Además, el programa Viewpoints ha violento ocurre comúnmente en presencia de testigos, la
sido adaptado por el Programa MedStar del Centro Hospi- mayoría de los niños—que no son agresores ni víctimas—
talario Washington de Washington, D.C. y como inter- siguen desempeñando un importante papel que con fre-
vención central del Programa de Prevención de la Violencia cuencia hace que se produzca o no un hecho violento.
en la Comunidad de Washington. Fue presentado por un Algunos espectadores refuerzan la violencia por medio de
equipo interdisciplinario de proveedores de servicios de su aceptación pasiva, instigación o estímulo activo, en
atención de salud ante varios miles de estudiantes del ciclo tanto que otros ayudan a evitarla retirándoles su apoyo o
secundario básico que habían cometido su primer delito y tomando medidas preventivas.
que residían en comunidades con las tasas de homicidio El curso fue desarrollado y evaluado en tres pasos, y cada
más elevadas de los Estados Unidos. uno contiene un método específico de investigación, com-
plementado por la colaboración activa e intensa de peritos
Estudiantes del ciclo secundario básico: asesores, maestros y estudiantes. En primer lugar, realiza-
agresores, víctimas y espectadores mos una investigación básica para evaluar las aptitudes
El Centro de Desarrollo Educativo, con fondos de los Cen- cognitivas, creencias e intentos de comportamiento de cada
tros de Control y Prevención de Enfermedades (Slaby, Wil- estudiante en relación con su tendencia, clasificada por sus
son-Brewer y Dash, 1994), elaboró y evaluó durante un pe- pares, a involucrarse en un conflicto como agresor (por
ríodo de cinco años una intervención para estudiantes del ejemplo, iniciando peleas), como víctima (por ejemplo,
ciclo secundario básico titulada Aggressors, Victims and By- siendo objeto de la agresión), o como espectador que res-
standers: Thinking andActing to Prevent Violence. El objetivo palda la agresión (por ejemplo, alentando una pelea). En se-
principal de este proyecto era elaborar un curso sobre pre- gundo lugar, desarrollamos un programa preliminar basado
vención de la violencia que sería impartido a estudiantes en nuestras observaciones de los factores cognitivos que res-
del ciclo secundario básico en comunidades con alto ries- paldan la violencia, así como la revisión extensa de 33 pro-
go de violencia. La estrategia integraba un enfoque de salud gramas afines. A continuación revisamos el programa
pública con prevención primaria y una investigación en el preliminar con base en una investigación formativa que
ámbito de las ciencias de comportamiento sobre el tenía por objeto obtener información específica de los ma-
desarrollo y el control de la agresión. El curso tenía por estros y estudiantes sobre factores tales como claridad, per-
objeto reducir la violencia modificando los patrones de tinencia, adecuación a la edad, capacidad de atraer la
pensamiento que hacen que un individuo se involucre en atención y utilidad práctica. Por último efectuamos una in-
incidentes de violencia en el papel de agresor, víctima y/o vestigación de resultados impartiendo el curso a más de 300
espectador. A diferencia de la mayoría de los programas y jóvenes en los primeros años de su adolescencia que resi-
estrategias para la prevención de la violencia, que tradicio- dían en zonas urbanas deterioradas socialmente y de alto
nalmente se han centrado sólo en el agresor, esta interven- riesgo y evaluando su eficacia, en comparación con un
ción también aborda los papeles separados pero interrela- grupo de control que no recibió tratamiento, para reducir
cionados de las víctimas y los espectadores y sugiere que los los patrones violentos de pensamiento y comportamiento.
tres actores pueden internalizar aptitudes para pensar y ac- Las observaciones proporcionaron un apoyo limitado a los
tuar de tal manera que se puedan resolver los problemas de efectos hipotéticos de la intervención. La intervención cu-
manera no violenta. rricular dio lugar a cambios: a) la creencia por parte de los
Por lo general, un niño agresivo tiende a actuar impulsi- estudiantes de que la violencia no es una respuesta desea-
vamente, cree en el uso de la violencia y carece de aptitu- ble; b) su intención de resolver el conflicto sin agresión, de
des para resolver problemas sociales de manera minuciosa procurar información pertinente y de evitar conflictos, y c)
Slaby 237
su conducta, autoevaluada, que indicaba un alejamiento de manual revisado se presentó ante diferentes peritos inves-
la aceptación pasiva y del estímulo a la agresión^. tigadores y profesionales en el campo de la educación de la
Actualmente se está generalizando el uso del curso sobre primera infancia, y se efectuaron las revisiones finales.
agresores, víctimas y espectadores. En Illinois, donde la ley El manual fue publicado en forma de libro bajo el título
exige que se enseñe la prevención de la violencia en las es- Early Violence Prevention: Tools for Teachers ofYoung Children
cuelas secundarias públicas, tanto en el ciclo básico como (Slaby, Roedell, Arezzo y Hendrix, 1995) por la Asociación
en el superior, ha sido aprobado por la Comisión para la Nacional para la Educación de los Niños Pequeños. El libro

Prevención de la Violencia de Illinois. Actualmente, el Cen- presenta estrategias prácticas y eficaces para reducir la agre-
tro de Desarrollo Educativo de Newton, Massachusetts y el sión y evitar la violencia en un formato útil para maestros

Centro para la Promoción de la Salud y la Educación de las preescolares, maestros del programa "Head Start" y otros
Montañas Rocallosas de Denver, Colorado, ofrecen capaci- prestadores de servicios de atención a la niñez. Estas estra-
tación para impartir este curso. La adopción del curso en tegias se derivan de técnicas didácticas y estrategias curri-
una escuela secundaria de ciclo básico de Boulder, Colora- culares basadas en la investigación que pueden utilizarse en
do, será tema de un próximo documental para la televisión programas de la primera infancia para reducir la violencia,
preparado por la WNET que será difundido en la cadena fomentar interacciones sociales positivas y promover la ca-
PBS en 1997 con el título Peaceful Solutions (Peters, 1997). pacidad de recuperación de los niños. En lugar de desarro-
En estos momentos, en asociación con un grupo de orga- llar un programa específico y delimitado de prevención de
nizaciones de Cali, Colombia, estamos analizando la mala violencia para los niños pequeños, se ofrece a los maes-
nera de adaptar el curso para impartirlo en ese país. tros un conjunto de herramientas prácticas para infundir las
prácticas óptimas en la prevención temprana de la violencia
Niños pequeños: prevención temprana durante su interacción cotidiana con los niños pequeños.
de la violencia El libro presenta a los maestros los resultados de las in-
Mediante el financiamiento conjunto de la Fundación vestigaciones y aplicaciones didácticas afines con los cua-
Florence V. Burden y la Fundación de la Familia A.L. Mail- les pueden abordar los temas de la violencia en seis esferas
man se elaborará un manual para maestros dedicado a principales:
reducir la agresión en niños pequeños. Su objeto es pro- • Los maestros pueden preparar a los niños para manejar
porcionar a los maestros de niños de 2 a 7 años de edad es- la violencia a la que pueden enfrentarse en el mundo real por
trategias prácticas y eficaces para reducir la agresión entre medio de una combinación de estrategias. Pueden ayudar
los alumnos en grupos y para dotarlos de las aptitudes y es- a los niños a reconocer la violencia y sus consecuencias y
trategias que necesitan para evitar la violencia en etapas proporcionarles la oportunidad de expresar sus sentimien-
posteriores de la vida. tos y temores con libertad. Pueden además tocar los temas
A fin de asegurar que las estrategias de prevención de la de seguridad y autoprotección con los niños, y aprender a
violencia derivadas de la evidencia recogida en las investi- reconocer y responder eficazmente a las reacciones trau-
gaciones fueran presentadas en forma tal que resultaran máticas de los niños ante la violencia o el maltrato.
útiles para los maestros, se diseñó un proceso escalonado • Los maestros pueden organizar su entorno escolar para
con evaluaciones formativas. En primer lugar, se identifi- reducir al mínimo la violencia. Pueden estructurar el entor-
caron, recolectaron y analizaron varios cientos de estudios. no físico y programático disponiendo y reorganizando el
En segundo lugar, una junta de asesores examinó el alcan- espacio físico del aula y de las áreas de recreación, los ma-
ce preliminar, la organización y la estrategia para elaborar teriales y las actividades con miras a reducir al mínimo la
el manual y recomendó adiciones y cambios. Tercero, dos agresión.
grupos de examinadores (de Boston y Seattle), cada uno • Los maestros pueden establecer procedimientos con-
integrado por maestros de enseñanza preescolar o del pro- cretos para responder a la violencia en el aula. Pueden res-
grama "Head Start", coordinadores educativos y especialis- ponder eficazmente a la conducta agresiva ante incidentes
tas en el desarrollo de la primera infancia, examinaron, comunes de conflicto y agresión, y cuando trabajan con los
clasificaron y evaluaron con sentido crítico un borrador niños que manifiestan problemas repetidos y graves de
preliminar del manual. Posteriormente se revisó el manual conducta agresiva.
preliminar con base en los comentarios recibidos sobre su
claridad, adecuación para la edad, pertinencia, capacidad de 3
El informe final de este proyecto (incluyendo el curso, las medidas y las observaciones)
puede solicitarse al Servicio Nacional de Información Técnica (National Technical Infor-
atraer la atención, tono y utilidad práctica. Por último, el mation Services) (Slaby, Wilson-Brewer y DeVos, 1994).
238 Agenda social
• Los maestros pueden enseñar a los niños las aptitudes miento es la principal fuente de atención de salud para
que necesitan para resolver sus conflictos de manera cons- niños y adolescentes en una comunidad urbana aislada y
tructiva. Pueden enseñar directamente aptitudes para prevenir deteriorada socialmente de 35.000 habitantes, principal-
la violencia desde el inicio para que los niños pueden resol- mente caucásicos y latinoamericanos de la clase trabajado-
ver los problemas sociales, convivir, e interactuar con de- ra. El programa fue iniciado por el Dr. Peter Stringham tras
terminación y consideración hacia los demás. haber examinado los registros de la ciudad y descubierto
• Los maestros pueden ayudar a los niños a aprender esque la causa principal de muerte prematura en los residen-

trategias no violentas de los demás. Pueden ayudar a los niños tes que atendía el centro de salud era la violencia interper-

a utilizar las aptitudes que están desarrollando para ver las sonal. Con el transcurso del tiempo desarrolló diferentes
conexiones entre ellos y los demás y para seguir ejemplos aplicaciones prácticas para prevenir la violencia con los
de conducta en la clase y en los medios de comunicación. niños y sus familias (Stringham y Weitzman, 1988).
• Los maestros pueden tomar medidas para dar más efi- * En 1987 se incorporó a este programa el modelo "hábi-
cacia a las actividades de prevención de la violencia en el tos de pensamiento" de mediación cognitiva y estrategias
aula estableciendo relaciones con los padres, escuelas pú- orientadas en la investigación, a efectos de organizar y de-
blicas, organizaciones comunitarias y organizaciones pro- sarrollar aún más diferentes intervenciones individuales
fesionales. Después de repasar las herramientas didácticas (Slaby y Stringham, 1994). El programa, encuadrado en un
que se presentan en este libro, los maestros pueden utili- marco desarrollista para abordar temas adecuados para la
zarlas para desarrollar y llevar a la práctica un plan amplio de edad del niño y la familia, se centra en aspectos tales como
prevención de la violencia en sus escuelas y en la comunidad. el acceso a armas de fuego en el hogar, la exposición a la
Para resolver los obstáculos que podrían impedir una in- violencia en el hogar y la comunidad, la exposición a la vio-
tervención eficaz, "Echo Bridge Productions" diseñó un lencia en los medios de comunicación, la aplicación uni-
proyecto titulado Vióleme Prevention for Very Young Chil- forme y no punitiva de disciplina, la intimidación, el acceso
dren, que tiene por objeto desarrollar y evaluar la eficacia de al alcohol y otras drogas, las peleas callejeras, el maltrato do-
un video de capacitación para motivar a los maestros a uti- méstico y la violación. A efectos de poner en práctica este
lizar estrategias de prevención de la violencia orientadas por programa, se capacita a los pediatras para: a) elaborar un
la investigación (Doepel, 1995). Este proyecto, financiado historial completo de la participación del niño en inciden-
por el Instituto Nacional de Salud Mental de los Estados tes de violencia como agresor, víctima y espectador, o como
Unidos, evaluará los efectos separados y combinados de agente no violento de resolución de problemas; b) enseñar
métodos en video e impresos de capacitación de maestros a los padres formas de ayudar a sus hijos a desarrollar há-
preescolares y del programa "Head Start" sobre la eficacia en bitos de pensamiento y patrones de conducta que faciliten
la prevención de la violencia (por ejemplo, la convicción la resolución no violenta de problemas, y c) coordinar vi-
generalizada de que los maestros pueden ayudar a prevenir sitas de seguimiento y apoyo para verificar los cambios que
la violencia aplicando procedimientos fundamentados en realizan los niños y sus padres para ayudar a prevenir la
la investigación). Esta versión preliminar del video de ca- violencia.
pacitación para maestros fue presentada recientemente en Actualmente, un plantel de ocho médicos, cuatro enfer-
la reunión anual de la Asociación Nacional para la Edu- meras, dos asistentes de enfermería y doce empleados de
cación de los Niños Pequeños (Slaby, Roedell, Doepel, apoyo administran el programa en el centro de salud, que
Connell y Healy, 1996). procesa anualmente 7.000 visitas programadas y 16.000
visitas sin previa cita. Al aplicar el modelo de hábitos de
Familias: prevención de la violencia a través pensamiento y técnicas de dramatización, el personal ha
de la pediatría mejorado sus aptitudes de prevención y tratamiento de la
Los pediatras y otros prestadores de servicios de atención de violencia con niños y sus familias. Además, apoyándose en
salud pueden ayudar a los padres y a sus hijos a desarrollar la importancia que tiene el centro de salud en la comuni-
los hábitos de pensamiento que necesitan para protegerse dad, el personal ha ayudado a hacer de la prevención de la
de la violencia y tomar activamente medidas para evitar in- violencia una prioridad en los programas juveniles vecina-
volucrarse con la violencia en el futuro. En los últimos 20 les y en las escuelas.
años, el Departamento de Pediatría del Centro de Salud En el marco de una revisión de la capacitación en aten-
Vecinal de la Zona Este de Boston formuló un programa de ción de salud de la zona de Boston, las facultades de medi-
.prevención y tratamiento de la violencia. Este estableci- cina de la Universidad de Boston, Tufts y Harvard están
Slaby 239
actualmente revisando sus planes de estudios para ofrecer partamento de Salud Pública de Massachusetts, el Centro de
a los estudiantes de medicina amplia capacitación y expe- Desarrollo Educativo, la Fundación Nacional para Mejorar
riencia en prevención y tratamiento de la violencia (por la Televisión y el Colegio Wheelock prepararon una amplia
ejemplo, Hospitales Escuela de Boston, Grupo de Trabajo campaña de educación comunitaria, titulada "Seeing
sobre la Violencia Doméstica, 1996). Por su parte, la Facul- Through Media Violence". La campaña se centró en el 15
tad de Medicina de Harvard está tratando de integrar en sus de diciembre de 1996, Día Internacional de la Radioteledi-
planes de estudios las recomendaciones de los informes de fusión para los Niños, que Carol Bellamy, Directora Ejecu-

los grupos de trabajo que se refieren a los temas de: armas tiva del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
y pandillas; relaciones/violencia entre adolescentes; mal- (UNICEF) había declarado el día para que la industria tele-

trato de los ancianos, agresores y tratamiento de la agresión; visiva instituyese una gran campaña mundial contra la vio-
violencia en los medios de comunicación; maltrato a los lencia (Bellamy, 1995). Además de recibir la cooperación de
niños; agresión sexual; violencia doméstica; agresiones por varias estaciones de la zona de Boston, se envió el siguien-
motivos raciales, y contribuciones neurobiológicas a la vio- te mensaje a varios miles de estaciones de televisión de
lencia (Facultad de Medicina de Harvard, Reunión del Co- todo el mundo que se unieron a la celebración del Día In-
mité Directivo de Educación sobre la Violencia, 1996). ternacional de la Radioteledifusión para los Niños:
"La televisión es un maestro persistente y eficaz—y las
Usuarios de medios de comunicación: lecciones se enseñan con un propósito explícito o sin in-
medidas correctivas para evitar la violencia tención alguna. La televisión puede continuar enseñando
La Sociedad Médica de Massachusetts y su Alianza, en co- a nuestros hijos las lecciones irreales, engañosas y mortífe-
operación con la Fundación para el Plan de Salud Comu- ras que durante décadas han fomentado la violencia, el
nitario de Harvard, el Centro de Desarrollo Educativo y la temor y la desensibilización, como ha confirmado clara-
Fundación Nacional para Mejorar la Televisión, organizaron mente la investigación. O bien, este maestro puede diseñar
una conferencia de planificación estratégica en noviembre un nuevo plan de lecciones que sirva a las necesidades de
de 1995, titulada "Remedies for Media Violence", en la que educación e información de todos los niños del mundo
se debatieron las medidas correctivas para evitar la violen- enseñándoles una amplia variedad de soluciones a los pro-
cia en los medios de comunicación. El propósito de esta ini- blemas de la violencia que sean precisas, eficaces y puedan
ciativa era crear un foro de 110 profesionales de la salud, salvar vidas. ¿Qué maestro televisivo escogeremos para que
educadores, padres, líderes comunitarios y miembros de enseñe a nuestros hijos? Llegó la hora de decidirlo". (Slaby,
los medios de comunicación para generar, difundir y 1996).
proponer medidas correctivas específicas para evitar la
violencia en los medios de difusión. Los participantes se di- Comunidades: participación de los padres
vidieron en cinco grupos de planificación estratégica, cada mediante el apoyo comunitario
uno de los cuales generó tres medidas correctivas principa- Los padres pueden desempeñar varias funciones clave de
les, la justificación de dichas medidas y los pasos para po- prevención de la violencia: maestro, disciplinador, ejemplo
nerlas en práctica: 1) medidas relacionadas con los medios de conducta, supervisor, líder comunitario y fuente de ex-
y las empresas; 2) medidas de política y reglamentación; plicaciones. Los padres pueden ayudar a prevenir la vio-
3) medidas de salud pública y educación; 4) medidas para lencia para sus hijos y para otros niños de la comunidad:
padres y maestros, y 5) medidas para la comunidad y gru- • enseñando directamente a sus hijos pequeños patrones
pos de acción. Quizá el aspecto más importante de esta de conducta sana y no violenta;
iniciativa fue que "puso en contacto un grupo diverso de • aprendiendo y aplicando medios eficaces y no
personas y organizaciones con el fin de desarrollar un plan violentos de disciplina y corrigiendo a los niños cuando se
de acción concreto" (Jeanne Gaz, Presidente, Massachu- portan mal;
setts Medical Society Alliance, AMA Alliance Today, 1996, • presentándose a sí mismos y ante los demás como
pág. 5). ejemplos de conducta para resolver los conflictos sin
Para desarrollar aún más las relaciones con la comunidad violencia;
y promover la educación comunitaria sobre los efectos de • supervisando la participación de los niños en los me-
las medidas para evitar la violencia en los medios de co- dios de comunicación, escuelas, grupos de pares y organi-
municación, la Sociedad Médica de Massachusetts y su zaciones comunitarias;
Alianza, junto con UNICEF, el Hospital de Niños, el De- • encabezando esfuerzos comunitarios para desarrollar,
240 Agenda social
coordinar y prestar eficazmente servicios de apoyo; pocos de estos programas eficaces se han adaptado para su
• ayudando a los niños de la comunidad a extraer ense- uso en otras sociedades. La adaptación y ejecución de pro-
ñanzas significativas de las distintas experiencias de pre- gramas eficaces de prevención de la violencia con su debi-
vención de la violencia y a trazar una trayectoria segura de da responsabilización pueden constituir un método eficaz
desarrollo hacia la edad adulta; y de bajo costo para reducir la violencia y asegurar el sano
• no obstante, muy a menudo los padres no cuentan desarrollo de la sociedad.
con los recursos, aptitudes o respaldo de la comunidad para En los Estados Unidos se ha elaborado y se está comen-

desempeñar eficazmente estas funciones. zando a poner en práctica un plan nacional para la pre-
En un proyecto financiado por la Fundación Bernard vención de la violencia (Earls, Slaby, Spirito, y otros, 1991).

van Leer, de La Haya, Países Bajos, el EDC ha identificado La Oficina de Contabilidad del Gobierno de los Estados
tres comunidades (dentro de Hartford, Connecticut; Phila- Unidos ha estimado que podrían ahorrarse entre seis y
delphia, Pennsylvania, y Baltimore, Maryla.id) para poner ocho dólares por cada dólar que se invierte en programas de
en práctica una iniciativa comunitaria de prevención de la prevención de la violencia con su debida responsabilización
violencia que tiene por objeto reducir o evitar daños a (McDonald, 1992). Esta estimación se basó en los progra-
niños de tres a diez años de edad como resultado de haber mas de prevención de la violencia moderadamente eficaces
presenciado incidentes de violencia (Brilliant, 1996). Si que ya existían, pero podrían lograrse ahorros mayores si se
bien estas comunidades enfrentan problemas de violencia mejorase la eficacia de los programas actuales mediante
juvenil, también han generado un gran potencial para que una investigación bien concebida.
los padres puedan desempeñar sus funciones cruciales de Los programas eficaces para prevenir la violencia juvenil
prevención de la violencia. Además, estas comunidades se basan, por lo general, en tres principios fundamentales:
han desarrollado el potencial de promover iniciativas de • Intervención oportuna y preventiva.
prevención de la violencia en los niños pequeños, que • Reducción de las experiencias sociales que contribuyen
constituyen importantes interconexiones entre los domi- a la violencia.
nios de la familia, los medios, la escuela, los grupos de • Fortalecimiento de los recursos internos de protección
pares y la comunidad. Estas iniciativas comunitarias de contra la violencia.
múltiples dominios, combinadas con una mayor partici- • Coordinación de estrategias en las distintas esferas so-
pación y respaldo de los padres, pueden servir para crear el ciales de la vida del niño: familia, medios de comunicación,
entorno de apoyo que necesitan los niños pequeños para escuela, pares y organizaciones comunitarias.
superar los problemas de la violencia juvenil y erradicar la • Vínculo entre la evidencia de la investigación y la
violencia de sus vidas. sabiduría de la práctica.
La evolución reciente de los programas para prevenir y
Enfoque integral para la prevención tratar la violencia juvenil ofrece bases concretas sobre las
de la violencia cuales puede construirse un mensaje de esperanza: Conta-
En las últimas décadas, varias disciplinas y comunidades mos con el conocimiento y los medios para comenzar a
han logrado comprender mucho más el problema de la ofrecer a los jóvenes las experiencias sociales y los recursos
violencia y han formulado programas eficaces para evitar- internos que los prepararán para manejar eficazmente la
la y tratarla. No obstante, muy a menudo, las enseñanzas violencia que enfrentan hoy en día y para poder evitarla en
de estos esfuerzos pioneros no han sido bien difundidas, y el futuro (Eron, Gentry y Schlegel, 1994).
Slaby 241
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243
Viva Rio: proceso de

integración cívica de la ciudad
Rubem César Fernandes1

Antecedentes común de que la ciudad estaba amenazada, se preguntaba
La primera reunión de Viva Rio se celebró en septiembre de qué hacer y cómo reaccionar.
1993, tras dos acontecimientos traumáticos: el asesinato, en De ese encuentro, y de otros más, surgió Viva Rio, cuyo
el mes de julio, de ocho niños de la calle en las cercanías de lanzamiento, que se anunció en noviembre, tuvo lugar en
la Iglesia de la Candelaria sita en el centro de la ciudad y el tres momentos sucesivos en el mes de diciembre de 1993:
asesinato, en agosto, de 22 residentes de la favela Vigário un seminario (con una comisión de ciudadanos), un acto
Geral, en la zona norte, ambos hechos perpetrados por la movilizador (dos minutos de silencio) y un acto religioso in-
policía en horas de la madrugada. Esos sucesos dieron un cluido en un espectáculo musical (oraciones por Rio).
giro dramático, por lo irracional, a un ambiente caracteri- El seminario funcionó como una comisión de ciudada-
zado por diversas inseguridades de orden político (conflic- nos que se reunió durante dos semanas y formuló preguntas
tos abiertos entre el gobierno del Estado y el gobierno a especialistas. Cerca de cuarenta personas representativas
federal, así como entre el gobierno del Estado y las élites lo- de la ciudad (industriales, sindicalistas, líderes comunita-
cales); económico (pérdidas en la década del ochenta acen- rios, intelectuales, representantes de los deportes, la cultu-
tuadas por los efectos negativos de la transferencia de la ra, los medios de información, las víctimas de la violencia),
capital, en un entorno inflacionario, desde Rio a Brasilia; so- legas en materia de seguridad pública, escucharon a los es-
cial (deterioro de los servicios públicos), y de identidad (la pecialistas y les plantearon preguntas, con el respaldo de un
"ciudad maravillosa" proyectaba la imagen de un paraíso equipo de registro y sistematización. Había dos preguntas
tropical perdido). La violencia urbana, que aumentó en los que orientaban los planteamientos: ¿qué puede hacerse en
años ochenta con la expansión del narcotráfico, se torna- el corto plazo para disminuir la tasa de violencia? y ¿cómo
ba en el símbolo, metonímicamente, de un sentimiento ge- podemos ayudar, nosotros que no somos el gobierno? Se
neralizado de inseguridad?. rechazaron los discursos sobre "causas mayores" de la vio-
A la reunión mencionada asistieron unas treinta perso- lencia y sobre "soluciones globales", porque lo que se bus-
nas que fueron escogidas por su influencia en la formación caba eran sugerencias específicas y factibles. De este
de opiniones y que integraban un grupo sui generis, ya que seminario surgió un programa de trabajo que orientó los
ninguna de ellas ocupaba un cargo en la administración primeros pasos de Viva Rio.
pública y todas provenían de los segmentos más diversos de El acto de movilización, con la consigna "Dé algo de su
la ciudad. Este grupo heterogéneo, competitivo interna- tiempo para Rio—deténgase para comenzar de nuevo", se
mente, y hasta conflictivo, animado por el sentimiento fijó para las doce horas del viernes 17 de diciembre. Se
pidió a la población que ese día se vistiera de blanco, que
1
Secretario Ejecutivo de Viva Rio. colocara paños blancos en las ventanas, cintas blancas en
2 Las encuestas realizadas entre la élite local indicaron que el 98% estaba de acuerdo con los automóviles y que parara durante dos minutos, adon-
la tesis de que "...la violencia urbana es un factor que le quita atractivo a la ciudad para
las inversiones y negocios" (Plan Estratégico, 1995, y Fernandes y Carneiro, 1995). de estuviera, en la casa, en la calle o en el trabajo. El obje-
244 Agenda social
tivo era silenciar a la ciudad en pleno día para que se detu- • Voluntario—Se trata de personas, no de instituciones
viera a reflexionar sobre sí misma. El llamado fue recibido que están presentes para expresar su opinión, que compa-
con emoción, el acto tuvo un éxito sorprendente y se logró recen por voluntad propia, no para cumplir con una obli-
la formación de una identidad fuerte, con sentido gación profesional. En un principio fueron seleccionadas
pacificador. El vestir ropas blancas en los actos cívicos se por un proceso espontáneo de participación personal, y
convirtió en una señal de adhesión al futuro común de la posteriormente, por invitación intransferible. El Consejo se
ciudad. caracteriza por un ambiente informal que lo mantiene ale-

Las oraciones fueron al día siguiente, en los espacios jado de las limitaciones de la representación institucional

abiertos y emblemáticos del centro de la ciudad. No se trató y las decisiones que se toman en su seno no comprometen
de un rito ecuménico, sino que por el contrario, se dio necesariamente a las organizaciones con las cuales están
valor a la diversidad de creencias, y cada tradición ocupó el asociados sus miembros, lo que les otorga plena libertad de
lugar que le convino y festejó a su manera. Se presentaron decidir por cuenta propia. Por otro lado, están allí precisa-
veinticuatro corrientes religiosas diferentes, lo que de- mente porque cada uno, o cada una, aporta un patrimonio
muestra el carácter cosmopolita de un centro urbano como simbólico de peso que, una vez movilizado, deja una marca
Rio de Janeiro, en aras de una unidad simbólica producto en la vida pública. Los consejeros, de distintos niveles so-
de la suma difusa de intenciones. ciales, actúan en pie de igualdad porque sus manifestacio-
En síntesis, los primeros pasos de Viva Rio definieron su nes están relacionadas con algún segmento importante de
perfil de movimiento que combina la racionalidad prag- la ciudad y, por lo tanto, existe el respeto mutuo.
mática con un simbolismo vibrante de llamamiento a la paz • No gubernamental—Ninguno de los consejeros ocupa
en la ciudad. un cargo en el gobierno. Si algún miembro del grupo deci-
de postularse en una campaña electoral; debe pedir la se-
Coordinación paración, como ya ha ocurrido. Viva Rio está constituido
Viva Rio está dirigido por un consejo de coordinadores in- por un grupo de personas que actúan en la vida pública, en
tegrado por diecinueve personas que se reúnen mensual- espacios no gubernamentales quienes, como grupo, dan
mente para orientar sus actividades. La composición tiene visibilidad al concepto de "sociedad civil" participativa.
un carácter singular, ya que incluye líderes empresariales y Aunque eventualmente simpaticen con ciertas tendencias
sindicales, representantes de la élite cultural y de las fave- partidistas, saben que deben abstenerse de manifestarlas en
las, de periódicos rivales, de católicos y de evangélicos, de el entorno de Viva Rio y el hecho de que lo hagan, incluso
simpatías divergentes en materia de política y partidos3. en las épocas acaloradas de los procesos electorales, es prue-
¿Cómo logra mantenerse a lo largo del tiempo, ya hace ba de que su convicción y ambición están orientadas hacia
más de tres años, un conjunto tan heterogéneo? Aunque la creación de un espacio cívico propio, divorciado de los
todavía estoy sorprendido, hay seis razones que, en mi opi- partidos políticos. Para ellas, y para la opinión pública en
nión, ayudan a explicarlo: la naturaleza personal y volun- general, Viva Rio constituye una experiencia, y en su seno,
taria de la participación; su carácter ajeno al gobierno y los estos herederos de una tradición que vinculaba inequívo-
partidos políticos; la concentración local de su mandato; un camente la vida pública con la lealtad política, demuestran
programa básico común; los efectos de sus acciones en la que existe otra posibilidad, la de participación en distintos
vida pública, y una actitud que invita a la acción. niveles e instancias. Más aún, comulgan con la idea de que
Viva Rio no puede evolucionar y transformarse en un mo-
3 El Consejo de Coordinación de Viva Rio está integrado por las siguientes personas: vimiento político, en el sentido estricto de la palabra, y
Betinho (Hebert Souza, sociólogo, IBAE, Acción Ciudadana); Caio Fábio D'Araújo, hijo
(Presidente de la Asociación Evangélica del Brasil); Carlos Manoel C. Lima (Vicepresidente están convencidas de que el patrimonio simbólico acumu-
de la Confederación de Sindicatos Metalúrgicos del Brasil); Clarice Pechman (Economista,
Presidenta de la Asociación Brasileña de Casas de Cambio); Eduardo Eugenio (Gouvéa lado en un entorno alejado de la política debe ser reinver-
Vieira (Presidente de la Federación de Industrias de Rio de Janeiro); Humberto Motta
(Presidente de la Asociación Comercial de Rio de Janairo; llamar Silva (Coordinador tido de manera rigurosa para consolidar las instancias de
General del Grupo ECO, líder de favelas); Joao Roberto Marinho (Vicepresidente de las
Organizaciones Globo); Joaquim FalcSo (Secretario General de la Fundación Roberto participación cívica ajenas a la política y los partidos. Este
Marinho); Jorge Hilario Gouveia Vieira (abogado); Luis Fernando Levy (Presidente de
Gazeta Mercantil); María Cristina Sá (Coordinadora de la dirección espiritual de menor,
es un punto clave, sin el cual el movimiento perdería cre-
Arquidiócesis de Rio de Janeiro); Miguel Darcy de Oliveira (Secretario Ejecutivo de 1DAC,
asesor de Comunidad Solidaria); Ricardo Amaral (Empresario cultural); Roberto Medina
dibilidad y se desintegraría.
(Empresario de publicidad, director de Artplan); Rubem César Fernandes (Secretario Eje- El carácter "no gubernamental" no representa una posi-
cutivo de ISER y Secretario Ejecutivo de Viva Rio); Ruth Aquino (Jefa de Redacción del
periódico O DÍA); Walter de Mattos, Jr. (Empresario en el campo de las comunicaciones); ción contraria al gobierno, sino que, por el contrario, se
Zuenir Carlos Ventura (periodista de Journal do Brasil y escritor). El grupo ejecutivo ac-
tual de Viva Rio está integrado por 15 personas que realizan campañas y proyectos en fundamenta en la teoría—comprobada en la práctica—de
colaboración con un grupo numeroso de entidades comunitarias, asociaciones civiles y
empresariales y cuenta, asimismo, con amplia colaboración de voluntarios. que la viabilidad de las iniciativas civiles depende en últi-
Remandes 245
ma instancia del buen funcionamiento de las instituciones ciona por consenso y no se espera que se pronuncie o actúe
estatales. Viva Rio surgió en un momento de crisis guber- en todos los temas de importancia. No tiene una intención
namental y su significado simbólico transcendió a lo anti- sistemática y convive cómodamente con la ambigüedad y
cipado y en ciertos momentos parecía que era el "genuino" la polisemia, pero sí busca cimentar principios y objetivos
representante de la ciudad. El consejo coordinador negó cla- que, si bien elementales, son básicos para toda la ciudad y
ramente esa implicación subversiva, pero los gobernantes por lo tanto deben contar con una adhesión generalizada.
municipales no se convencieron. Por esa razón, evitó pre- Esta estrategia de consenso ha sido una experiencia diná-

sentarse como oposición e incluso insistió en apoyar pro- mica, de momentos delicados, de tensiones a veces agudas,
puestas del gobierno que consideraba de interés general, a con variaciones de lo que puede o no considerarse consen-

pesar de lo cual tuvo que encarar fuertes reacciones nega- sual y no se traduce en una carta de principios, sino en un
tivas del gobierno estatal y de la alcaldía. La falta de una cul- proceso de consultas mutuas que modifican, hacen evolu-
tura cívica que valorara la autonomía de la sociedad civil, cionar e imponen el "sentido común".
sumada a la debilidad de la acción estatal en ese período, y • Gran visibilidad—Sin duda, la participación en Viva
paradójicamente, al éxito logrado por Viva Rio, acabaron Rio es estimulante por sus efectos. En tres años—1994,
por frustrar diversas posibilidades de colaboración. En ese 1995 y 1996—en la prensa brasileña aparecieron artículos
sentido, hay indicaciones de una actitud más positiva por- sobre sus acciones, más de tres por día en promedio. Su pre-
que, terminados los procesos electorales de 1994 y 1996 y sencia en la radio y la televisión también fue intensa. Viva
una vez confirmada la neutralidad política de Viva Rio, el Rio es un fenómeno de los medios de información, en parte
Estado comenzó a demostrar su interés en la participación por la presencia de los directores de cuatro diarios en su
positiva de la sociedad civil en la aplicación de las políticas consejo coordinador (O Globo, Jornal do Brasil, O Día, Gazeta
públicas (Fernandes, 1996). Mercantil), pero hay además otros hechos que lo explican.
• La ciudad—foco local y decisivo para su identidad, el Un almuerzo mensual con una concurrencia promedio de
objetivo es Rio de Janeiro y sus subregiones, los barrios y las 25 personas, ofrecido por el propietario de un restaurante,
comunidades. Por tratarse de una ciudad de gran visibili- miembro del consejo, al cual asisten editores y columnistas
dad, la acción se divulgó en el plano nacional y se mantie- de varios medios de información nacionales y extranjeros,
ne un diálogo frecuente con la Unión y con otros estados, creó el hábito de intercambiar ideas sobre los antecedentes
pero su referencia y su competencia son de naturaleza local. de las cuestiones que constituyen una noticia en la ciudad.
La compenetración con el drama local y la movilización de En esos almuerzos, personajes conocidos entran en con-
los habitantes en favor de su ciudad, es una innovación cul- tacto con la prensa, con los que producen las noticias
tural frente a la tradición concentrada en el drama nacio- diarias, y se crea, por repetición, una cierta connivencia de
nal. Viva Rio, así como el "Plan estratégico de la ciudad" y interpretación. Lo más importante, con todo, es que se
la campaña Rio 2004, han contribuido a demostrar que la trata de un estilo de trabajo que produce temas de interés
"ciudad" es un campo fértil y concreto para el ejercicio del para la prensa. Viva Rio produce hechos4. Agentes de pu-
derecho ciudadano, y si bien nada impide en principio que blicidad frecuentan el Consejo de Coordinación y contri-
se conciba un "Viva Brasil", el tener a la ciudad como ho- buyen regularmente, de modo voluntario, a las campañas
rizonte facilita y concreta la noción de que compartimos, de Viva Rio. En el Brasil, la palabra "campaña" está relacio-
a pesar de las diferencias, un conjunto de problemas y de nada con acciones de comunicación, tanto en la política
búsqueda de soluciones. como en la publicidad comercial. Los agentes de publicidad
• Programa básico—La heterogeneidad del grupo trae comercializan a través de "campañas" y se supone que lle-
consigo limitaciones en cuanto a lo que se puede decir o ven a la esfera política la especialización de comunicación
hacer en su nombre. No se está entre iguales, los precon- que hayan adquirido en el mercado. De esa manera se de-
ceptos y afinidades no se comparten de igual modo, y a sarrolla una "comercialización pública" en la cual partici-
pesar de la informalidad, es necesario un cierto protocolo. pa Viva Rio por la vía de campañas, que los medios de
Por otra parte, hay muchos temas de interés para la ciudad información publican y transmiten de manera gratuita. Ese
que se evitan en las deliberaciones, como por ejemplo, las nivel de exposición exige una prudencia constante, puesto
inversiones en energía nuclear (Angra I y II). Tampoco pros- que el emblema Viva Rio mantendrá su valor mientas con-
peran el tema de la privatización y los que son causa de di-
visión. Si se trata de un asunto que provoca controversias,
* Entre las tres primeras personas que se contrataron en 1994, una era asesora de impren-
no habrá de ser dirimido en el consejo puesto que éste fun- ta y la otra productora de noticias.
246 Agenda social
CUADRO 4.8. GRADO DE CONFIANZA EN LAS pliamente acogida. Por otro lado, los discursos globalizan-
INSTITUCIONES Y GRUPOS SOCIALES EN LA REGIÓN tes desgastados crearon impaciencia y la demanda de solu-
METROPOLITANA DE RIO DE JANEIRO (DE 1 A 10) • oiones concretas v en las cirninstanrias artiialps la oratoria
V-1W11\-J V-W-LlV^l V^LUvJ V, V~ll LtiO \~1XV» UlltJl-C4J.lV.lClkJ UV.I.I*IC11^3, Id \J 1 U l\_/l Id
pública no se sustenta a no ser que pueda orientarse a re-

Institución/grupo social Promedio Respuestas
válidas
sultados. Las propuestas positivas tienden a aglutinar la
Parientes 7,85 1548 opinión, aunque sea de manera diferenciada, mientras que
Líderes religiosos 7,82 1296 las negativas tienden a dividirla. El consejo de Viva Rio, al

Viva Rio 7,45 1287 insistir en lo positivo, tiene menos posibilidades de en-

Fuerzas armadas 6,75 1481 contrarse frente a líneas divisorias insalvables entre las
justicia laboral 6,43 1397 opiniones.
Vecinos 5,83 1518 Es obvio que las razones para el consenso, expuestas an-
Patrón/empleador 5,43 903 teriormente, no excluyen la competencia y el conflicto. A
Presidente del Brasil 4,99 1514 diario hay competencia entre los periódicos, entre los cató-
jusíicia común 4,88 1407
licos y evangélicos, y los sindicatos continúan organizando
Policía civil 4,59 1486
huelgas en Rio de Janeiro6.
Policía militar 4,30 1479
líderes sindicales 4,10 1082
Campañas y proyectos
Diputados por los que votó 3,96 1213
Alcalde de la ciudad 3,9? 1483 Las acciones se dividen en campañas y proyectos que sus-
Fuentes ISER y CPDOC/FCV-81: Pesquisa ¿e/Atffifff eCÁSSráon/o
tentan la visibilidad del movimiento y los resultados, res-
pectivamente. Todos los años se ha llevado a cabo una
campaña: en 1993 se hicieron dos minutos de silencio bajo
serve credibilidad. Una encuesta de hogares en ocho mu- la consigna "Dé algo de su tiempo para Rio"; en 1994 se
nicipios de la región metropolitana de Rio de Janeiro, que propuso "Unir las fuerzas de Rio" contra el crimen, en el
se realizó entre diciembre de 1995 y junio de 1996, calificó medio de una tormenta de conflictos políticos; en 1995
de excelente a Viva Rio en comparación con otras institu- "La reacción Rio", frente a una ola de secuestros y de re-
ciones5 (véase el cuadro 4.8). crudecimiento de la violencia; en febrero de 1996, una
• Acción positiva—Las preguntas iniciales sobre qué se campaña de solidaridad con las víctimas de las inundacio-
puede hacer en el corto plazo y cómo podemos ayudar, si- nes y en el segundo semestre la movilización de la comu-
guen siendo el punto central de orientación del movi- nidad para promover a Rio como sede de las Olimpíadas del
miento. Se pone la mira en los problemas, se incorporan los año 2004. En 1997 se anuncia una campaña para el desar-
reclamos, se valoriza el drama social pero, en lugar de ex- me de la población civil, que se prevé adquirirá dimensión
presarlos en una retórica acusatoria, como se hacía en los nacional. Como puede observarse, el tema de la violencia
discursos pronunciados en los movimientos sociales du- se repite y a él dedicaré el resto de esta presentación.
rante la Guerra Fría, se procura encontrar la manera de for- Las primeras reuniones de Viva Rio, incluso antes de su
mularlos como propuestas positivas. Viva Rio, por la calidad lanzamiento, fueron el resultado de episodios de violencia.
de su nombre, tiene la obligación de pensar de manera po- No obstante, se tenía conciencia de que los problemas de la
sitiva. Se trata, sin duda, de una limitación porque el drama ciudad eran más grandes, incluida una década de pérdidas
y la emoción se alimentan de la negatividad. Sin embargo, económicas y sociales, por lo cual se debatió ampliamente
en un entorno crítico, sobrecargado de imágenes negativas, acerca de los objetivos del movimiento y se llegó a la formu-
como era el panorama de Rio de Janeiro a comienzos de los lación siguiente: el horizonte es la ciudad entera y su entor-
años noventa, la apertura de un horizonte positivo fue am- no, pero el objetivo inicial será la violencia. Hubo acuerdo
general de que la "inseguridad" era una expresión que sim-
bolizaba la crisis de la ciudad en todas sus dimensiones.
s La encuesta "Leí, Justica e Cidadania: Vitimizacáo e Cultura Política na Regiáo Metropo-
litana do Rio de Janeiro", patrocinada por ISER y CPDOC/FGV fue realizada por José Mu- Ese objetivo de interés común constituía un paso inno-
rilo de Carvalho, Leandro Piquet Carneiro, Dulce Pandolfi y Mario Gryzman y contó con
el respaldo de la Fundación Banco do Brasil y de la Fundación Ford. Fue una encuesta de vador para la mayoría de los presentes. El tema tenía una
hogares que se realizó en ocho municipios de la región metropolitana de Rio de Janeiro e
incluyó 1.480 entrevistas en 180 distritos censales con personas mayores de 16 años. historia que dividía las opiniones, en síntesis la derecha pro-
6
Una huelga en el sector de la industria naval requirió negociaciones difíciles entre per- movía la represión mientras que la izquierda respondía con
sonajes que se encontraban cordialmente en el consejo de Viva Rio. Se produjeron episo-
dios aún más candentes que pusieron en peligro las relaciones internas, pero se valora propuestas de políticas sociales; la derecha daba valor a la
tanto la existencia de un espacio consensúa! que todos toman precauciones para que no
desaparezca. "seguridad" pero la izquierda esgrimía argumentos de "de-
Remandes 247
rechos humanos"; y la "policía" era un tema censurado, cuenta el objetivo de promover los acercamientos, el con-
propio de los subterráneos oscuros de la sociedad, material sejo coordinador de Viva Rio optó por encarar el problema
para la prensa sensacionalista. Para encarar el tema en un por partes. Se estimulan los proyectos específicos, viables a
entorno pluralista como el de Viva Rio, era necesario trans- corto plazo, con la esperanza de crear una dinámica posi-
formarlo, dándole nuevas orientaciones que se pueden re- tiva que genere condiciones propicias para transformacio-
sumir en dos puntos: i) seguridad y derechos civiles, y ii) nes más profundas en el futuro. En este sentido, Viva Rio,
ampliación del concepto de "seguridad". junto con el Ministerio de Justicia del gobierno federal, re-

• La seguridad y los derechos civiles—Era necesario quebrar conoce que los seminarios son una fuente de iniciativas po-
el antagonismo entre la "seguridad" y los "derechos hu- sitivas, por lo cual se están sistematizando sus resultados y

manos", factor determinante en vista del recuerdo del pe- produciéndolos en forma de manuales de orientación para
ríodo autoritario reciente. Se admitió la tensión que crea la duplicar experiencias exitosas, que se distribuirán a los
relación de esos dos conceptos, no obstante lo cual se pasó órganos de seguridad y las organizaciones civiles de todo
a insistir en su complementariedad, para lo cual se esgrimió el país.
el argumento básico siguiente: por un lado, la "seguridad" La segunda pregunta, "¿cómo podemos ayudar?", es
es un "derecho humano básico", porque sin ella no es po- menos ingenua de lo que parece. Tiene connotaciones de
sible sustentar los demás derechos. La situación de los ba- acción positiva que conllevan la apertura de los sistemas de
rrios pobres y de las favelas demostró ese punto de manera seguridad al diálogo regular con las organizaciones de la so-
dramática: la libertad de palabra y el derecho de circular fue- ciedad civil. Esta apertura pone de relieve los problemas in-
ron prácticamente asfixiados en el clima vigente de inse- ternos de las corporaciones y ejerce presión para que se
guridad, los servicios públicos se perjudican y hasta la introduzcan cambios. La presión que ejerce la "oferta de
propia unidad familiar se ve amenazada porque el circuito ayuda" puede ser tan fastidiosa como las denuncias acusa-
de violencia ejerce atracción especial sobre los adolescentes. torias, pero tiene la ventaja de crear una connivencia posi-
Por otro lado, se argumentó que la seguridad sin el derecho, tiva dentro de las corporaciones.
en una sociedad abierta, es la que genera violencia y que el La respuesta a esa segunda pregunta conlleva poner en
proceso legal es el más eficaz para estimular la seguridad. acción un artículo de la Constitución brasileña de 1988, en
Para poner en práctica ese argumento era necesario ini- el que se define a la seguridad pública como "...el deber del
ciar la aproximación entre los círculos de profesionales de Estado, derecho y responsabilidad de todos". Según la carta
la seguridad pública y los de protección de los derechos magna del país, no es solo el Estado, sino toda la ciudada-
humanos. Fue por ello que en el seminario de fundación de nía la que tiene la responsabilidad de mantener la seguridad
Viva Rio, que se realizó en diciembre de 1993, con la co- pública. Los proyectos para ponerlo en práctica son diver-
misión de ciudadanos, se invitó a los jefes de policía, se- sos. Se han multiplicado los Consejos Comunitarios que tie-
cretarios de seguridad y distintos especialistas del sistema nen como objetivo actuar con la policía y el sistema penal
penal a que presentaran sus propuestas. El primero paso de para buscar formas de cooperación7 y se ha observado un
acercamiento surgió del lado civil y se obtuvieron respues- aumento de las acciones de ese tipo que, si bien son aisla-
tas que sorprendieron por su concreción y competencia. das, al surgir como resultado de iniciativas, tienden a
Desde entonces se han realizado varios seminarios de ese romper el aislamiento que caracterizaba a los órganos de
tipo en distintas regiones del país, en los cuales Viva Rio es seguridad y sustentar el concepto de integración entre la
uno de los principales protagonistas en cooperación con el seguridad y la ciudadanía.
Ministerio de Justicia. En la dinámica del acercamiento, adquiere un significa-
El diálogo en los seminarios se fundamentó en las dos do especial la acción policial comunitaria (Community Based
preguntas originales ya mencionadas. La primera pregun-
ta sobre qué se puede hacer en el corto plazo, suscitó una ? En Rio Grande do Sul se los denomina CONSEPRO y hay más de cien de ellos, cuya
principal función es recaudar fondos en la comunidad para invertir en la fuerza policial.
serie de propuestas y temas de proyectos, sin orden siste- En otros estados tienen funciones diferentes. En Rio de Janeiro se creó una ONG con el
objetivo concreto de poner en marcha el servicio de comunicación "Disque denuncia",
mático, que es una forma pasiva de abordar el tema ante la entre la población y la Secretaría de Seguridad, que es una réplica del programa Crime
Stoppers de los Estados Unidos. Viva Rio, con el patrocinio del Ministerio de Justicia, abre
falta de organización de los resultados. Hay quienes opinan centros de servicios legales en las favelas, y en Pernambuco, una ONG denominada
que es necesario realizar una reforma institucional profun- GAJOP organiza una red de protección de testigos, en colaboración con la Secretaría de
Seguridad del Estado, que en la actualidad tiene 54 testigos bajo su protección. Amnistía
da y radical de los sistemas de seguridad y de justicia, pero Internacional y otras organizaciones ofrecen cursos sobre derechos humanos en las aca-
demias de policía de varios estados; asociaciones comerciales organizan cursos y consul-
en vista de que se trata de una tarea delicada que requerirá torías sobre "calidad total" para la policía militar y algunos centros de investigación
académica han comenzado a especializarse en la preparación de información pertinente
hacer frente a resistencias empresariales, y teniendo en para la aplicación y vigilancia de las políticas de seguridad pública.
248 Agenda social
Policing), que adquirió prestigio internacional por el éxito pie a ocupaciones constantes y veloces que producen una
que tuvo en Nueva York y que está divulgando la Pólice serie de escaseces y conflictos. La reglamentación de la tie-
Foundation de Washington, D.C. Se trata de una filosofía rra urbana es otra prioridad. En síntesis, la seguridad y la
que adjudica valor operacional a la interacción con las or- violencia no se resumen en crímenes en el sentido estricto
ganizaciones comunitarias, a nivel micro, de cuadra y de de la palabra. La política de seguridad debe tener una esfe-
barrio, para solucionar problemas que pueden provocar in- ra de acción mucho más amplia e incluir la conformación
seguridad y definir una estrategia para encararlos8. de espacios públicos con normas de cortesía que permitan

• Ampliación del concepto—El sentimiento de inseguridad experimentar a diario la "seguridad pública".

que fue el origen de Viva Rio trajo a colación temas que no La ampliación del concepto tiene una consecuencia
pertenecen propiamente al ámbito del crimen o el sistema doble para la estrategia de acercamiento que persigue Viva
penal. El tránsito en Rio de Janeiro es una fuente de vio- Rio. Por un lado, demuestra que todos somos responsables
lencia que demuestra, en cada esquina, lo difícil que es del mantenimiento de la seguridad pública, pero por el
para esta sociedad ajustarse a reglas universales. A pesar de otro, arroja nueva luz sobre las tareas que son competencia
las señales regulares de tránsito, los usuarios continúan uti- de los agentes de policía. La lucha contra el crimen no
lizando métodos de comunicación que, evidentemente, no agota ni define la función policial. Los policías, que son res-
funcionan a la par de la velocidad de los vehículos moto- ponsables de la acción coercitiva que sustenta las leyes y las
rizados. La conducta en el tránsito es un tema prioritario, normas colectivas de conducta, deben intervenir en con-
en particular, el transporte masivo, en autobuses que cir- flictos que no corresponden al código penaR En realidad,
culan a gran velocidad. La basura en los espacios públicos la policía utiliza la mayor parte de su tiempo en actuar en
contribuye a la degradación de las vías públicas y de los lo- pequeños delitos y conflictos, hecho que no se reconoce ni
cales de esparcimiento, que los transforma en lugares inse valora, no se utiliza como elemento de formación ni
hóspitos, y por extensión, inseguros. La conducta en lo para el trazado de estrategias concretas, y que no contribu-
que se refiere a la basura es otra prioridad. En los años ye a su imagen (Kelling y Coles, 1996). Entretanto, esos pe-
ochenta se multiplicó la población de la calle, lo cual au- queños conflictos abren un vasto campo de posible
mentó las oportunidades de obtener recursos en las vías pú- cooperación entre la ciudadanía, las instituciones privadas
blicas, sobre todo en las zonas de mayor actividad turística y el Estado para promover la seguridad pública y los dere-
y nocturna. En general, se trata de mendigar o de ofrecer pe- chos civiles.
queños servicios, pero también se producen hurtos y vio- Otro aspecto, aún más candente, es el de la marginación
lencias menores y ofertas de servicios ilícitos, como la venta a la que fueron condenadas las zonas pobres de la ciudad,
de drogas y la prostitución. La presencia constante, el estilo que en el Brasil se denominan favelas. La falta de servi-
lo insistente, la fluidez entre lo lícito y lo clandestino, la po- cios públicos y de vida asociativa legal, junto con los bajos
sibilidad de amenaza, los equipos desechables, son todos niveles de ingreso, exponen a sus moradores a índices de
elementos que se suman para que no haya seguridad en las violencia alarmantes que se reflejan, de manera indirecta,
vías públicas. La población de la calle, delictiva o no, es otra sobre toda la ciudad. Este es un tema que pasó a ser de in-
prioridad. Los vendedores ambulantes, informales, ocupan terés central en Viva Rio, bajo la iniciativa de "incorporar
aceras y plazas y venden mercaderías lícitas e ilícitas (con- las favelas a la ciudad" y a esos efectos se están realizando
trabandos, producto del robo de cargas), y contribuyen a varios proyectos de desarrollo comunitario. Quisiera seña-
que haya en la ciudad una zona gris de actividades comer- lar aquí la relación que existe entre ese tema y los proble-
ciales. Los terrenos cuya condición legal no está bien defi- mas de seguridad pública, así como las soluciones posibles.
nida, que abundan en una ciudad como Rio de Janeiro, dan La presencia de la policía en las favelas, si no está acompa-
ñada por los otros servicios públicos y el diálogo con las aso-
ciaciones y entidades locales legítimas ante la sociedad
" Viva Rio y la Policía Militar de Rio de Janeiro llevaron a cabo una experiencia importan-
te de acción policial comunitaria en el barrio de Copacabana, que fue interrumpida por el legal, se convierte en una mera tiranía que provoca el re-
actual Secretario de Seguridad de la ciudad, pero que se ha difundido a otras regiones,
como el estado do Espirito Santo, donde se está poniendo en práctica en varios munici- chazo y el rencor de los moradores. La policía, sin respaldo
pios. Según la información de que disponemos, en 23 municipios del país se están reali-
zando experiencias de ese tipo. local, sólo puede conducirse como una fuerza extranjera de
y
Un estudio de 1SER constató que alrededor del 80 por ciento de los hechos registrados por ocupación, capaz de producir miedo, pero ineficaz en el de-
la policía de Rio de Janeiro son conflictos de esa naturaleza (Muniz y Larvie, 1995). Otras
fuentes indican que se trata de una tendencia que es común en el ámbito internacional. sempeño de su propia función.
Fernandes 249
REFERENCIAS
Fernandes, Rubem César. 1996. Privado, Porém Público— Muniz, Jaqueline y Larvie, Patrick. 1995. Um ano de
o Terceiro Setor na América Latina, segunda edición. Policiamento Comunitario. A experiencia de Copacabana,
Relume Dumará, Rio de Janeiro (disponible también en informe de investigación, ISER, Rio de Janeiro.
inglés y español).
Plan Estratégico (1995): Diagnóstico da Cidade de Rio de

Fernandes, Rubem César y Carneiro, Leandro Piquet. Janeiro, informe oficial presentado por el Alcalde Cesar

1995. Criminalidade, Drogas e Perdas Económicas no Rio Maia, el Presidente de la Asociación Comercial
de Janeiro: Informe de investigación, Rio, ISER. Humberto Motta y el Presidente de la Federación de
Industrias, Arthur Joáo Donato.
Kelling, George L y Coles, Catherine M. 1996. Fixing
Broken Windows. Nueva York: The Free Press.
250 Agenda social
LA POBREZA URBANA Y LA VIOLENCIA EN JAMAICA
Cofoííne Mo$e?i
E n jamaica, la prensa hace constante referencia a fe violencia urbana.

Las historias describen gráficamente la forma en que la violencia no
sólo mata, sirio que constituye una amenaza para la seguridad perso-
vulnerable es. Los activos, tangibles e intangibles, incluyen:
• el trabajo, definido comúnmente como el activo más importante
de flos pobres;

nal, limita el acceso a tos empleos y socava las organizaciones de base • el capital humano: el estado de salud, que determina la capacidad
comunitaria. Las estadísticas indican que la violencia se ha incrementado de las personas para trabajar, y fes habilidades y fe educación, que de-

en forma constante desde la independencia del país en 1%2, Para terminan el rendimiento de su trabajo;
fines de los años ochenta, la tasa de homicidios era el doble dé fe de los • ios activos productivos: para las unidades familiares urbanas po-
Estados Unidos, y la tasa de otros crímenes violentos se ha incremen- bres, la vivienda constituye con frecuencia el activo más importante en
tado en forma aún mis acelerada. esta categoría;
Si bien obviamente la violencia no se limita a las zonas urbanas o a • fes relaciones con otras unidades familiares: el mecanismo me-
los pobres, los crímenes violentos tienden a concentrarse geográfica- diante el cual se reúnen los ingresos y se comparte e! consumo, y
mente en las comunidades urbanas pobres, y mis de la mitad de ellos • el capital social: la reciprocidad dentro de las comunidades y
ocurren en Kingston y St Andrews, En 1994, casi las tres cuartas partes entre las unidades familiares se basa en la confianza derivada de tos vtn-
de los asesinatos y más del 80 por ciento de los tiroteos tuvieron lugar oilos sociales. La medida en que la propia comunidad puede conside-
en Kingston, StAndrew o Spanish Town, Tanto las víctimas como los rarse un activo depende de sus "reservas* de capital social, identificadas
perpetradores de los crímenes violentos tienden a ser hombres jóvenes, como tas redes, las normas y la confianza que facilitan la coordinación
aunque la violencia involucra cada vez más a las mujeres. En jamaica la y la cooperación en beneficio mutuo.
violencia asume distintas formas: violencia política, violencia relacionada La comprensión de la forma en que cada activo se relaciona con la
con las drogas y violencia doméstica. violencia, y la forma en que ésta a su vez lo consolida o lo erosiona,
SÍ bien el impacto de la violencia se siente en todos los niveles de ía constituye un elemento critico para desentrañar los complejos vínculos
sociedad jamaiquina, hasta ahora raramente se ha escuchado la voz de que existen entre la pobreza y la violencia. Además, resulta obvio que
los propíos pobres, oscureciendo tos complejos detalles de fes estadís- la relación entre ambas puede mediarse positiva o negativamente á tra-
ticas. ¿Qué tipos de violencia afectan en realidad en mayor medida a vés de las instituciones sociales, que van desde ta familia y fes asocia-
los pobres? ¿Cuáles son las soluciones que ellos mismos consideran más ciones locales informales como Jos clubes deportivos y los salones de
efectivas? Un estudio reciente realizado por el Banco Mundial procura baile, hasta las organizaciones formales como fe iglesia, ta escuela y fe
hallar respuestas a preguntas como éstas. policía.
Debido a la importancia que reviste la violencia como factor contri-
buyente de fe pobreza urbana, el estudio formó parte de la fase pre- Conclusiones
paratoria del Fondo de Inversión Social de Jamaica (famaican Social La metodología £UP se concentró en fe forma en que la violencia en las
Investrnent Fund—JSlF), con el objeto de contribuir al diseño de los pro- comunidades urbanas pobres erosiona dos activos clave que resultan vi-
yectos. Con el fin de incorporar en el diseño de los proyectos la voz tales para reducir ta pobreza: el trabajo y el capital social Al nivel indi-
raramente escuchada de los pobres urbanos, se utilizó la metodología vidual, la violencia limita la capacidad de ios hombres y mujeres pobres
de evaluación urbana participatoría (£UP), realizándose trabajos de para utilizar eficiente y productivamente su activo más importante, el
campo en cinco comunidades que en términos generales son repre- trabajo. Al nivel comunitario, la sociedad está dominada por el miedo
sentativas de las zonas urbanas pobres de Jamaica. £1 objetivo específi- y la desconfianza. Con frecuencia las comunidades carecen de las for-
co del estudio fue obtener e identificar las percepciones acerca de mas más básicas de cooperación o comunicación, y a pesar de los he-
cuatro diferentes aspectos de la violencia: (1) sus causas, (2) la interre- roicos esfuerzos que llevan a cabo los particulares y las organizaciones
lación que existe entre la violencia y la pobreza, (3) su impacto sobre locales, la violencia en todas sus formas~-política, económica, ínter-
el empleo, la infraestructura económica y social y las instituciones so- personal, doméstica y debida a fas drogas y a las pandillas—ha dejado
ciales locales, y (4) las percepciones acerca de los medios a través de los a fes comunidades carentes de las reservas más básicas de capital social.
cuales los gobiernos, las comunidades, las unidades familiares y los La metodología EUP demuestra que los jamaiquinos pobres perciben
particulares pueden colaborar para reducirla violencia. a estos dos activos como vincufados Integralmente en ciclos que se per-
Con el fin de identificar las relaciones causales que producen y sos- petúan a sí mismos. Mientras la violencia se traduzca en un "estigma
tienen la violencia en las comunidades urbanas pobres de jamaica y co- de localidad", y mientras mantenga a las personas aisladas erv sus co-
menzar a identificar las intervenciones para romper el ciclo, el estudio munidades, temerosas de aventurarse lejos de sus hogares, los habi-
utilizó un marco analítico basado en el nexo vioíencia-pobreza-institu- tantes de estas zonas pobres no pueden acceder a los empleos
ciones sociales. Al examinar este nexo, resulta fundamental compren- existentes, tos negocios se muestran reacios a invertir en sus comuni-
der que las percepciones de las personas acerca de su propia pobreza dades, los niños encuentran dificultades para asistir a la escuela, y es pro-
no se basan necesariamente en la medición del ingreso fijo ni están cap- bable que las propias comunidades no puedan mejorar sus vecindarios
tadas por las "líneas de pobreza", sino que con más frecuencia se rela- ínvirtiendo en vivienda y otras obras locales de infraestructura.
cionan con la vulnerabilidad, que está estrechamente vinculada a la Hasta ahora el principal mecanismo utilizado para controlar o redu-
propiedad de activos. Cuantos más activos posee una persona, menos cir la violencia han sido Jas diferentes ramas de las fuerzas policiales lo-
cales, un enfoque que por sisólo no puede resolver el problema. Sí se
desea que et Fondo de Inversión Social de jamaica proporcione un
i Especialista en política sedal u&ana, Sanco Mundial medio para romper el nexo violencía-pobreza-instituciones sociales,
Moser 251
será preciso ir más allá de! papel tradicional de los fondas de inversión agua potable y alcantarillado, así como obras de drenaje y canales, y el
social. U metodología EUP utilizada en jamaica pone de relieve la ne- mejoramiento de ios caminos de acceso urbano* Pero junto con la re-
cesidad de expandir tí fondo de inversión social promoviendo el desa- comendación de que se expanda el papel del fondo de inversión social
rrollo del capital social. Las instituciones locales deben participaren todo en situaciones corno la de jamaica, también incorpora intervenciones
el proceso, porque en ultima instancia son las propias comunidades, y destinadas a "construí capital sociafc te rehabilitación y el equipamien-
no la policía, las que poseen la clave para solucionar sus problemas. to de ''espacios comunitarios integrados", como instalaciones deporti-
El JSIF incluye inversiones típicas destinadas a incrementar el capital vas y centros para adolescentes, programas de resolución de conflictos,
humano y el uso de los activos productivos, como la rehabttKatión y el asesoramiento en casos de abuso de drogas, educación sobre la vida fa-
equipamiento de escuelas, instalaciones de salud y centros de atención miliar y cursos para padres» orientación sobre carreras y adiestramien-

infantil diurna; la rehabilitación de los sistemas de abastacimiento de to en habilidades técnicas.


Talleres
Microfinanciamien to
Financiando las ciudades
QUINTA PARTE


255
Financiamiento de las ciudades

Kenneth Davey1

T odos los recursos financieros que se utilizan para los ser-
vicios públicos provienen en última instancia de los
Cobros por servicios
Tanto la teoría como la práctica apoyan el cobro de tarifas
bolsillos del sector privado. Lo que es diferente es el méto- completas para los servicios en los que puede medirse el
do de recaudación. Los recursos privados, ya provengan de consumo individual. Los servicios públicos—electricidad,
las empresas, comunidades o personas, se utilizan para los gas, agua, alcantarillado, telecomunicaciones y transporte
servicios públicos en cuatro formas: público—son los ejemplos mas obvios. Un estudio realiza-
• por medio de tarifas de consumo de servicios específi- do sobre seis países, incluidos Brasil y México, muestra una
cos, los cuales pueden ser provistos por empresarios del relación directa entre la cobertura y la calidad del suminis-
sector público o privado; tro de agua, y la proporción de los costos que se pagan por
• mediante impuestos centrales o locales, los cuales tarifas de consumo en vez de subsidios (Davey, 1996).
deben pagarse sin tener en consideración el nivel de uso del Generalmente un elevado nivel de tarifas proporciona ma-
servicio público por parte de los consumidores; yores recursos, relaciona el financiamiento con las prefe-
• a través delfinanciamientodirecto, o rencias individuales de los consumidores e impone costos
• por medio de préstamos de recursos a los proveedores a quienes se benefician. En lo que respecta a los servicios de
de servicios mediante depósitos bancarios, o de compras de agua potable y transporte escolar, que constituyen necesida-
bonos y acciones. des básicas, existen argumentos de equidad social que abo-
Todos estos métodos logran el mismo fin, el reciclado de gan en favor de la reducción del costo de estos servicios para
recursos privados para el consumo privado de servicios, los grupos de bajos ingresos, pero debe focalizarse cual-
pero los métodos difieren considerablemente en cuanto al quier subsidio adicional (a través de tarifas diferenciales) y
efecto que tienen sobre: el costo del subsidio debe hacerse preferentemente dentro
• las dificultades administrativas y políticas de movilizar del servicio más bien que a través de un subsidio externo.
recursos; Estos argumentos respaldan la insistencia generalizada de
• la equidad en dos formas: los donantes en el sentido de que las nuevas inversiones
—equidad de beneficio, por ejemplo, cuál es la rela- deben estar acompañadas de medidas que mejoren el costo
ción que existe entre lo que pagan los individuos directo de recuperación. Al respecto, se han aprendido al-
por los servicios y los beneficios que reciben, gunas enseñanzas prácticas:
—equidad social, o sea, la capacidad de las personas • la necesidad de reglamentar de manera regular y anual
más pobres de lograr acceso a los servicios que se la indización de las tarifas con relación a la inflación; si los
consideran como necesidades humanas básicas; niveles tarifarios no se ajustan regularmente, se amplía la
• la eficiencia, igualmente de dos formas: brecha entre los ingresos y los gastos hasta el punto en que
—eficiencia distributiva , o sea el uso de los recursos el deterioro de los servicios requiere un aumento tan sus-
de la manera más beneficiosa, tancial de las tarifas que políticamente no es posible llevarlo
—eficiencia productiva, o sea la provisión de servicios a cabo.
por los métodos menos costosos. • Por su parte, es necesario que cualquier aumento im-
portante en las tarifas coincida con una mejora visible en
los servicios (por ejemplo la compra de nuevos autobuses,
i Profesor de administración del desarrollo, Grupo de Administración del Desarrollo, Uni-
versidad de Birmingham. el aumento en la presión del agua, etc.).
256 Financiando las ciudades
• Sistemas de cobranza computarizados que reduzcan la Aspectos tributarios

inercia humana y la discrecionalidad en la cobranza. El tamaño y la distribución de la presión tributaria están
• Métodos que faciliten el pago de tarifas, y que eviten dominados por las implicaciones políticas y administrati-
viajes costosos o esperas ( por ejemplo en Hermosillo, vas. La tributación directa a través de los impuestos perso-
México, pueden pagarse los recibos de agua en los super- nales y a las empresas son la fuente más importante de
mercados (Batley en Davey 1996). ingresos públicos en las economías en las que la mayoría de
• La aplicación rigurosa de sanciones a los que no pagan transacciones las llevan a cabo las grandes empresas y la

(Seúl tiene un sistema muy eficiente de cobranzas conjun- mayoría de los individuos reciben salarios fijos pagados
tas de diferentes servicios (agua, electricidad, televisión por

por grandes organizaciones. Esto simplemente refleja la fa-
cable, etc, de manera que cuando no se paga uno de ellos cilidad administrativa de cobrar impuestos sobre la renta.
se produce un corte de todos los servicios). Contrariamente, en los países en los que predomina el au-
En la práctica, la mayor diferencia se observa con la re- toempleo, los pequeños negocios y la producción y el co-
cuperación de los costos de capital. Existen dos formas bá- mercio informales, se recurre a los impuestos indirectos.
sicas de cobrar los costos de capital a los consumidores: (i) Existe una brecha considerable entre la retórica y la prác-
Un pago global inicial similar al de las tarifas de conexión tica de las políticas tributarias, particularmente en el caso
de agua, electricidad o teléfonos, o los impuestos catastra- de los impuestos de los gobiernos locales. Asimismo, las po-
les, que requieren que los propietarios de tierras paguen por líticas de descentralización y los acuerdos con los donantes,
la pavimentación de una vía o la instalación de drenaje o particularmente con relación al "fortalecimiento munici-
alumbrado público; (ii) pagos amortizados, mediante los pal", precisan a menudo aumentos de la movilización im-
que se añaden a las tarifas de consumo regular tasas fijas por positiva, particularmente a nivel local. Esto en muchos
concepto de costos de capital. casos entra en conflicto con las políticas macroeconómicas
La razón más importante para propiciar el pago por ade- de austeridad fiscal y con la renuencia práctica y política a
lantado de los costos de recuperación de capital, es que las evitar elevados niveles impositivos, particularmente los de
personas lo pagan antes de recibir el servicio. Esto se rela- naturaleza directa.
ciona con el argumento de la plusvalía, mediante el cual los En los programas de fortalecimiento municipal se otor-
propietarios de tierras pagan por la provisión de nuevos ser- ga especial atención al aumento de los impuestos prediales
vicios de infraestructura debido a que el valor de sus tierras debido a lo siguiente:
aumenta inmediatamente. Los impuestos puros a la plus- • Es la forma impositiva local más común, aunque es
valía muy raramente han tenido éxito, debido a la dificul- muy raramente la más importante.
tad de valorar de manera precisa los aumentos en el valor • A menudo está administrado de una manera deficien-
de las tierras. Sin embargo en varios países se ha utilizado te y por eso las oportunidades para mejorar los rendimien-
con éxito un conjunto de mecanismos sustitutivos, entre tos de este impuesto son muy evidentes.
ellos el proceso de reestructuración de tierras mediante el • Es la forma impositiva más conocida por parte de los
cual los propietarios entregan parte de su tierra a cambio de funcionarios de las instituciones donantes tales como el
la provisión de infraestructura pública. Banco Mundial.
La recuperación por adelantado de los costos de capital La mayoría de los sistemas de tributación predial pueden
debe estar relacionada con la capacidad del consumidor mejorarse sustancialmente en lo que respecta al registro de
potencial de pagar el costo total. La experiencia ha mos- propiedades sujetas a tributación, la evaluación del valor
trado que el cobro de gravámenes elevados relacionados impositivo, el nivel y la distribución de tasas y el cum-
con la conexión de servicios podría hacer prohibitivo el ac- plimiento de los pagos. A pesar de que los gobiernos y las
ceso de los grupos de bajos ingresos a los servicios de agua. instituciones donantes han llevado a cabo importantes in-
Los impuestos a la plusvalía podrían ser sufragados con versiones en esas mejoras, frecuentemente los resultados
mayor facilidad por los grandes terratenientes, que pueden han sido limitados. Los resultados menos efectivos se ob-
utilizar sus tierras para beneficio comercial, pero esto no su- servan en los intentos por mejorar las tasaciones, mientras
cede en el caso de los propietarios de parcelas únicas que no que el mejor rendimiento se ha logrado en el mejoramien-
reciben ningún ingreso por el aumento del valor de su to de las cobranzas. Como en el caso de las tarifas, la clave
tierra. En el caso de México, el porcentaje de los costos de del éxito han sido las cobranzas computarizadas, la simpli-
infraestructura impuestos a los propietarios generalmente ficación de los pagos y la imposición de fuertes sanciones
varía con el tamaño de la propiedad y el ingreso del grupo. a los que no pagan (Dillinger, 1991).
Davey 257
Se ha otorgado escasa atención al mejoramiento o a la servicios que los consumidores pagan directamente.
adopción de otros impuestos locales. Al respecto, es poco re- • Inversiones conjuntas en las que invierten tanto los
alista esperar que el impuesto predial se convierta en un im- gobiernos como los empresarios.
portante medio de financiamiento de la infraestructura • Esquemas de construcción, operación y transferencia
local. Sin embargo, aunque esté bien administrado, existen (COT) en los que el sector privado invierte el capital, el cual
fuertes restricciones en relación con su potencial debido a es pagado posteriormente a través de los ingresos operati-
su sensibilidad política (es el impuesto más directo), con su vos o de reembolsos periódicos del gobierno central o local.

falta de respuesta a las presiones de costos tales como la in- • Arrendamiento de locales públicos que son adminis-
flación y el crecimiento de la población, y con la falta de re- trados por el sector privado.

lación entre el valor de las propiedades y el ingreso sujeto La provisión de servicios a través del sector privado evita
a impuestos. En casi todos los países, los impuestos predia- las complicaciones administrativas y políticas de obtener
les en el mejor de los casos ocupan un segundo lugar con recursos a través de impuestos o tarifas. Los recursos no se
relación a otras formas básicas de aumentar los ingresos, clasifican como un gasto público y no aumentan desmesu-
bien sea impuestos locales al ingreso o gasto, o las transfe- radamente las necesidades de préstamos del sector público:
rencias intergubernamentales. (debido a que estos recursos se obtienen de las mismas
Se percibe que los gobiernos locales podrían producir fuentes de capital que la deuda pública y se utilizan con el
una mayor parte de sus ingresos a través de sus propios im- mismo propósito, el efecto macroeconómico es neutro; no
puestos, aunque sin embargo la experiencia internacional obstante el Fondo Monetario Internacional los prefiere).
sugiere que se consideren otras posibilidades. Podría ser Existe una creencia muy difundida, aunque no necesaria-
importante que los gobiernos locales establezcan sus pro- mente correcta, de que el sector privado será más eficiente
pios niveles impositivos como un medio de aumentar su como ejecutor.
responsabilidad y discrecionalidad. Esto no significa que Sin embargo, la provisión de servicios por parte del sector
tengan que compartir el peso administrativo de evaluar y privado no debe considerarse como una panacea. Existe el
recaudar los impuestos. Los gobiernos locales de los países peligro obvio de que éste se concentre en las operaciones
escandinavos, de Bélgica y Suiza, establecen una sobretasa que sean más redituables y deje de lado las menos reditua-
en los impuestos al ingreso personal a nivel nacional. Esto bles, tales como la provisión de agua para zonas de bajos in-
permite que los gobiernos locales tengan acceso a una gresos, el transporte público para comunidades alejadas, la
forma impositiva dinámica y equitativa y que también ten- recolección de desperdicios en zonas inaccesibles a grandes
gan alguna responsabilidad en la determinación de los ni- camiones de recolección, etc. Esto puede evitarse a través de
veles impositivos al mismo tiempo que usan a su favor el reglamentaciones estrictas que especifiquen que las em-
sistema nacional de evaluación y recaudación. En Indone- presas provean servicios en todas las zonas a los estándares
sia, el impuesto local de mayor crecimiento es el del con- mínimos, y si fuera necesario a través de subsidios internos
sumo eléctrico, que se adjunta al recibo de la electricidad. cruzados. También podría usarse la focalización de los sub-
El costo de la recaudación de este tributo es virtualmente sidios públicos: en Inglaterra las empresas de autobuses
nulo y al mismo tiempo recae sobre la comunidad de una pueden participar en las licitaciones destinadas a obtener
manera global y equitativa. De manera similar, las autori- subsidios para rutas no redituables. Pero las instituciones
dades japonesas locales recaudan ingresos sustanciales por públicas deben garantizar la vigilancia y la integridad en la
medio de una sobretasa al consumo de combustibles. A aplicación de tales salvaguardas. Nuevamente, la supuesta
nivel internacional existen muchos ejemplos en los que se eficiencia del sector privado podría muy bien depender del
comparten con las autoridades locales los impuestos a los grado de competencia entre los proveedores y de la inte-
vehículos, lo cual puede justificarse por el costo que incu- gridad de los encargados de supervisar y otorgar los subsi-
rren las municipalidades para el mantenimiento de las vías dios en el sector público, lo cual podría ser poco realista en
y la administración del tráfico. ciertas etapas de desarrollo económico y social.
También se ha hecho referencia al concepto de plusvalía,
Financiamiento privado directo a través del cual se requiere que los propietarios contribu-
Es cada ves más común la provisión de servicios públicos e yan a financiar el costo de la infraestructura que aumenta
infraestructura por medio del sector privado. Las formas de el valor de sus propiedades. Esto puede lograrse a través del
llevarlo a cabo incluyen: uso de los poderes de la planificación para obligar a las em-
• El arrendamiento de empresas privadas para proveer presas de urbanizaciones a proveer la infraestructura nece-
saria como precio del permiso para la planificación. Esta in- la participación directa de los mercados de capitales. Sin
fraestructura puede estar situada fuera o dentro del lote; las embargo, existen problemas relacionados con el costo ad-
empresas urbanizadoras podrían verse forzadas a pagar por ministrativo de las emisiones de bonos y la duración limi-
la expansión de una ruta troncal o por el sistema de desa- tada de los préstamos disponibles de esos mercados de
güe si es que éstos son necesarios por mayor tránsito o por capitales que no están sólidamente respaldados por inver-
el aumento de los desperdicios producidos por dichas in- siones a largo plazo de los fondos de pensiones y de los se-
versiones. Se puede requerir a las empresas urbanizadoras guros de vida. La emisión de bonos no sería una opción

que construyan escuelas, clínicas, centros sociales, lugares para las municipalidades pequeñas. Las tasas de interés fijas

de recreación etc, que necesitan los nuevos residentes, o que en vez de las variables podrían ser desventajosas en épocas
al menos provean tierras para esas instalaciones. En Euro- de elevada, fluctuante y declinante inflación.
pa y en América del Norte se utilizan frecuentemente estas En Colombia, la experiencia de FINDETER en la utiliza-
opciones. También han habido algunos casos experimen- ción de recursos estatales para garantizar y descontar los
tales en ciudades colombianas como Piedecuesta, y este préstamos de la banca comercial para infraestructura
tipo de práctica podría desarrollarse más en América Lati- urbana, ha suscitado un notable interés internacional. Por
na (Ramírez Londoño, 1995). ese medio se podrían aprovechar las ventajas del financia-
miento a través de bonos municipales, aumentando el
Financiamiento de préstamos acceso a los mercados de capitales y propiciando una pre-
Una gran parte del esfuerzo de las instituciones donantes y ocupación por la recuperación y viabilidad entre los pres-
del gobierno se canaliza a mejorar el acceso de las munici- tamistas y prestatarios y al mismo tiempo evitando los
palidades y las empresas públicas a préstamos que serán in- problemas mencionados anteriormente. Este es el caso más
vertidos en la construcción de infraestructura urbana. El promisorio en el escenario del financiamiento municipal.
problema, sin embargo, no radica en prestar el dinero sino La enseñanza subyacente es que el crédito debe estar de-
en la amortización de los préstamos. terminado por la demanda y no por la oferta. Al respecto,
La mayoría de los esquemas de crédito para las munici- es muy peligroso que las instituciones internacionales de
palidades se llevan a cabo a través de fondos administrados desarrollo otorguen préstamos según metas preestablecidas.
por los gobiernos o los bancos estatales. Generalmente se
supone que estas instituciones se preocuparían por la re- Relaciones entre el gobierno central
cuperación de los préstamos e intereses y que por lo tanto y los gobiernos locales
investigarían la viabilidad de los prestatarios antes de pres- Hasta el momento se han analizados las relaciones entre el
tarles los recursos. Este supuesto generalmente es incorrec- sector público y privado, entre los proveedores de servicios
to. La mayoría de las instituciones estatales pueden y los consumidores privados, contribuyentes, financistas y
recuperar las deudas de las municipalidades deduciéndolas prestamistas. Existe además un importante conjunto de re-
de las transferencias intergubernamentales. Esto podría per- laciones dentro del sector público, principalmente entre el
judicar a los prestatarios si no logran aumentar los ingresos gobierno central (que puede incluir el estatal y provincial)
o disminuir los gastos para amortizar la deuda, pero los fon- y las municipalidades.
dos del Estado no corren el riesgo de no ser pagados. Los Al retornar los gobiernos democráticos en la mayoría de
fondos municipales de crédito están más interesados en el los países de América Latina en las últimas dos décadas, se
cumplimiento de las metas de préstamos que acordaron con ha realizado un considerable esfuerzo por desarrollar la au-
los donantes, que en la habilidad sostenida de los presta- tonomía municipal, parcialmente como una reacción con-
tarios para amortizar sus deudas. tra el Estado. En términos financieros, esto se ha traducido
Un método alternativo auspiciado por la USAID, es la en una sustancial y mayor participación en los ingresos en
promoción del financiamiento de la infraestructura a través la mayoría de los países. En el caso de algunos países como
de la emisión de bonos por parte de las municipalidades o Brasil, este proceso ha estado acompañado de un aumento
de las entidades encargadas de los servicios de agua potable, de las atribuciones tributarias de los gobiernos locales, pero
etc. En este caso, una entidad efectúa el análisis crediticio en la mayoría de los países estos esquemas han ido en con-
de la viabilidad del prestatario. La opinión de esta entidad tra de las políticas nacionales de racionalización y austeri-
es importante tanto para la compra de los bonos como dad fiscal.
para el establecimiento de las tasas de interés. Esto podría Los donantes generalmente han asignado igual énfasis a
constituir una mejor garantía de la viabilidad y propiciaría la autonomía local, amparándose en el argumento teórico
Davey 259
en favor de las eficiencias de la elección fiscal local; éste in- Muy pocos de los esquemas de participación de ingresos fis-
dica que las decisiones de gastos locales son más eficientes cales abordan las disparidades entre las bases de ingresos de
y más aún cuando las personas de las localidades están pa- las distintas municipalidades. Más aún, estos esquemas
gando las facturas a través de impuestos y tasas locales. pueden simplemente agravar los desequilibrios si la distri-
La experiencia de estas políticas de descentralización fis- bución de los ingresos tributarios nacionales se lleva a cabo
cal ha revelado debilidades teóricas y prácticas. Al nivel te- solamente de acuerdo a su origen.
órico, el modelo de autonomía local no está realmente en La experiencia sugiere una necesidad fundamental de

consonancia con los principales temas sociales y ambien- revisar los esquemas de participación de ingresos fiscales, así
tales que tienen que encarar las ciudades de América Lati- como los otros sistemas de transferencias interguberna-

na (así como otras ciudades en otras partes del mundo). Los mentales, de manera que la cantidad y la distribución de
programas exitosos en áreas cruciales como la educación, la transferencias tengan en cuenta las necesidades de gasto de
salud, la protección del medio ambiente y la generación de las municipalidades, las diferencias en el costo de los fac-
ingresos requieren la acción concertada de todos los nive- tores y las disparidades en las bases locales de ingresos.
les de gobierno. Las elecciones locales puras y aisladas de las Esto presupone la existencia de políticas nacionales acerca
políticas y programas nacionales no son necesariamente las de la dirección y los niveles de los servicios municipales,
más eficientes. Dentro de cada sector existen jerarquías de particularmente en aspectos tales como la educación, la
selección que comprenden desde las preferencias nacionales salud y la protección del medio ambiente, en las que están
acerca de las metas de alfabetismo nacional hasta las deci- en juego los intereses nacionales.
siones de cómo dictar una clase. A cualquier nivel de la je- Los mismos argumentos se aplican al nivel de las inver-
rarquía, la mejor elección puede ser llevada a cabo por siones de capital. Una experiencia muy positiva en los úl-
distingos agentes, desde el gobierno nacional y hasta el timos años ha sido la evolución de los planes de inversión
maestro, el médico o el capataz de caminos. Un modelo de colaborativa para las ciudades o regiones en las que se in-
federalismo cooperativo es mucho más apropiado para los corporan acuerdos mutuos de gastos de capital a nivel de
principales problemas que encaran las ciudades; en este gobierno central, regional y local, y algunas veces de in-
modelo los diferentes niveles de gobierno, el sector privado versionistas privados. En los casos de los Convenios Únicos
y las comunidades se complementan en relación a la forma de Desarrollo de México y el Contrate du Plan francés ambos
en que contribuye cada uno a la negociación y al regateo. tienen la forma legal de un contrato y es posible reconciliar
A un nivel práctico, esto se refleja en las deficiencias que prioridades nacionales y locales, del sector público y pri-
se observan en los sistemas de participación en los ingresos vado. Ellos pueden lograr una consistencia y complemen-
fiscales en la mayoría de los países de América Latina. La tariedad que generalmente no se observa cuando las
mayor parte de estos sistemas se basan en la distribución del instituciones actúan en forma independiente.
ingreso fiscal por origen u otros criterios que no están re-
lacionados con los propósitos clásicos de que las transfe- El manejo de los gastos
rencias intergubernamentales corrijan los desequilibrios Las discusiones sobre el financiamiento urbano a menudo
horizontales y verticales. Se entiende como desequilibrio están dominadas por el tema de los ingresos. Es igualmen-
vertical el desfase entre las responsabilidades de gasto mu- te importante promover un eficiente manejo de los gastos.
nicipal y las asignaciones de ingresos directos. La mayoría Una comparación de dos ciudades mexicanas muestra que
de los primeros aumentos en la participación de los ingre- una de ellas proporcionaba una mejor cobertura y calidad
sos fiscales no estuvieron acompañados de transferencia de servicios urbanos, a pesar de que su ingreso per cápita era
alguna de responsabilidad en el gasto; esto significa que fre- menor (Batley, 1992).
cuentemente las municipalidades ricas tienen dinero que "El valor obtenido por el dinero" es una frase que se usa
no necesitan, aún cuando los déficit a nivel nacional hayan a menudo para describir las tentativas de lograr más servi-
aumentado considerablemente. Esto fue corregido a través cios con un nivel de recursos dado. Al respecto se han en-
de la delegación de responsabilidades para los servicios de sayado varios enfoques. El primero es el uso de tecnologías
educación y salud, aunque no se efectuó ningún cálculo sis- de bajo costo: alternativas al alcantarillado de arrastre hi-
temático de los costos cuando éstos excedían los ingresos dráulico, énfasis en la atención de la salud básica, educación
de todas la municipalidades excepto las más ricas (Camp- en salud y vacunación masiva, en vez de una medicación
bell, Peterson y Brakarz, 1991). costosa, o el transporte público en microbuses.
También se ha descuidado el desequilibrio horizontal. El segundo enfoque es la búsqueda de un mejoramiento
de la productividad y la eliminación del despilfarro. Un de promover dos formas de cambio que han demostrado ser
ejemplo es la reducción de las fugas de agua. Las preocu- cruciales para el mejoramiento de la administración finan-
paciones acerca de la productividad a menudo se focalizan ciera en las ciudades europeas y de los Estados Unidos. La
en los capataces de los servicios manuales tales como la re- primera es la red de profesionales que trabajan con los go-
colección de desperdicios y la limpieza de calles, pero po- biernos municipales: abogados, planificadores, contadores,
siblemente se podrían lograr mejores rendimientos con un economistas, etc. Estas asociaciones profesionales pueden
menor costo social mediante la reducción de la nómina y convertirse en poderosos instrumentos para mejorar las ca-

los costos de administración central en las municipalidades. lificaciones, intercambiar experiencias innovadoras, y fo-

En una ciudad de Brasil, el costo de los funcionarios de mentar una buena conducta profesional. La segunda se
apoyo de la asamblea municipal era de alrededor del 10 por refiere a la auditoría, la cual puede desempeñar un papel po-
ciento de la nómina salarial de la ciudad. Otra ciudad em- sitivo en el mejoramiento de la administración y la efi-
pleaba 2,5 funcionarios administrativos por cada profesor ciencia, si los funcionarios están adecuadamente calificados
en las escuelas primarias (Batley en Davey, 1996). y entienden que su papel va más allá de la identificación de
Un tercer enfoque es el logro de economías de escala, que ilegalidades e incorrecciones.
se lleva a cabo generalmente a través de la cooperación de
las municipalidades en el empleo de personal profesional Recomendaciones
escaso o en las compras de equipos costosos. Un cuarto Los posibles formas de cambio y mejoramiento sugeridas
enfoque que puede proporcionar un camino parcial para son las siguientes:
todos estos objetivos es la contratación externa de la pro- • revisiones anuales regulares de las tarifas de consumo;
visión de servicios mediante licitación pública. Este tipo de • utilización de sistemas que faciliten la recaudación de
competencia podría mejorar la productividad y al mismo impuestos y cargos de los usuarios;
tiempo difundir la innovación y lograr economías de esca- • pago por adelantado de los costos de recuperación de
la en aquellos casos en que un solo contratista atiende a un capital por parte de los consumidores; especificando que no
grupo de municipalidades. Sin embargo, la mayor eficien- se excluya el acceso de los grupos de bajos niveles de ingreso
cia que supone la contratación externa dependerá de la a los servicios;
existencia de proveedores competitivos y de la integridad y • exploración del potencial de utilización de los im-
la capacidad de los funcionarios municipales para el dise- puestos locales diferentes a los prediales, incluyendo las
ño, la asignación y la supervisión de los contratos. sobretasas en los impuestos nacionales;
• promoción de la participación delfinanciamientodel
Fortalecimiento municipal sector privado en la infraestructura urbana, garantizando
El mejoramiento de la generación de ingresos y del mane- los intereses de los consumidores de bajos niveles de
jo de los gastos gerenciales son temas que se relacionan con ingresos;
los incentivos, el conocimiento y la aplicación. Estos temas • exigir a las empresas urbanizadoras más grandes que
han sido el centro de numerosos programas de "fortaleci- sufraguen los costos de infraestructura requeridos por sus
miento municipal" en América Latina, generalmente rela- inversiones;
cionados con el apoyo de los donantes y el financiamiento • relacionar más estrechamente la asignación compar-
a través de préstamos. El éxito de estos programas no es tida de ingresos y de transferencias intergubernamentales
muy notable y las razones son complejas y diversas. Los in- con las diferencias locales en materia de gastos, costo de ser-
centivos por lo general han sido débiles, debido a que oca- vicios y capacidad de ingreso;
sionalmente el proceso lo inicia una municipalidad, y los • fomentar el interés por mejorar "el valor obtenido por
mediadores clave son por lo general consultores externos. el dinero";
No se puede recomendar ningún remedio fácil, debido a • aumentar la capacidad de la red de profesionales y
que uno de los principales obstáculos en la mayoría de los auditores para promover mejoras en la administración
países de América Latina es la falta de permanencia de los financiera.
funcionarios municipales. Sin embargo, se están tratando
Davey 261
REFERENCIAS
Batley, R.A. 1992. "Urban Management in México", Davey, K. J. con Batley, R.A., Devas, C.N., Norris, M.W.,
School of Public Policy, Universidad de Birmingham. Pasteur, D. 1996. Urban Management: The Challenge of
Growth, Annenbury, Addershot.
Campbell, T.G., Peterson, G. y Brakárz, J. 1991. "Decen-
tralization to Local Government in Latin America". Ramírez Londoño, M. 1995. "Good Municipal Financing

Banco Mundial. Practices in Latin America". Urban Age, vol. 3 No. 3,
septiembre.


263
Financiando la ciudad
Juan Antonio Zapata^

E ste trabajo analiza el financiamiento de la ciudad con-
siderando la naturaleza de los servicios y bienes provis-
tos por el sector público. Examinaremos asimismo la
que evalúe los costos y beneficios del endeudamiento para
financiar la infraestructura de los servicios municipales.
La optimización del servicio se realiza de acuerdo con los
experiencia argentina en materia de descentralización, así criterios de determinación de su nivel, la satisfacción de la
como los mecanismos utilizados en las relaciones interju- demanda y la combinación de factores para minimizar los
risdiccionales de financiamiento provincial y municipal. costos de prestación. Esto se relaciona, generalmente, con
La urbanización creciente de las economías latinoameri- el cobro según criterios de costo marginal.
canas plantea una serie de nuevos problemas y desafíos Los objetivos de distribución no son independientes de
para los organismos multilaterales de crédito. Las ciudades la problemática del uso del espacio y de los fenómenos mi-
se desarrollan de acuerdo con las actividades que tienen gratorios. El mejoramiento de la infraestructura urbana
lugar en ellas y, en la mayoría de los casos, los límites polí- puede atraer pobladores que no encuentran infraestructu-
ticos de los municipios no coinciden con los límites de la ra similar en sus lugares de origen. La literatura económica
ciudad. Esto dificulta la provisión de servicios urbanos tales ha analizado suficientemente esta problemática que, en el
como el agua y la electricidad, el mantenimiento de calles, caso de ciudades, tiene características particulares que
la recolección de aguas servidas y la disposición de residuos. deben ser consideradas.
Si a ello agregamos el proceso de descentralización que
tiene lugar en muchos países, surge entonces la necesidad Marco de análisis
de realizar análisis integrales de las ciudades y celebrar financiamiento de ciudades
acuerdos para la armonización de servicios, tasas y tributos El financiamiento de las ciudades enfrenta los problemas
entre municipios relacionados por una población común o clásicos de la prestación de servicios con mercados no com-
por el uso común del espacio para fines laborales, educa- petitivos o imperfectos, que por sus características imponen
cionales, residenciales y recreativos. restricciones a la forma de financiamiento, entre ellos la
El financiamiento de las ciudades debe programarse te- existencia de monopolios naturales, la incidencia de facto-
niendo en cuenta los objetivos fiscales, de eficiencia y de res externos y el uso de los bienes públicos. Las alternativas
distribución. Los objetivos fiscales consisten en lograr un de financiamiento son las tasas por la prestación de servi-
equilibrio de las cuentas de erogaciones e ingresos; los de cios, impuestos a los bienes o activos, a las personas o a las
eficiencia, en optimizar el uso de recursos económicos para actividades, y la transferencia de recursos de otra jurisdic-
satisfacer la demanda de servicios urbanos, y los de distri- ción generalmente de nivel superior.
bución en atender las pautas políticas que se decidan para Los monopolios naturales ocurren en actividades como
ciertos grupos sociales. la provisión de agua potable, servicios cloacales, electricidad
El equilibrio de las cuentas requiere métodos de progra- y transporte público, con una gran infraestructura en redes
mación del gasto corriente y de las inversiones, junto con de distribución como cañerías, cables y vías de circulación.
un sistema de administración del cobro de tasas e impuestos Estos servicios en general los presta el gobierno, y en el caso
que minimice la evasión, y una política de crédito público de privatizarse deben ser regulados para estimular la com-
petencia.
Las externalidades se presentan cuando el consumo de
i Profesor en la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Cuyo,
Argentina. un servicio produce beneficios o costos a terceras partes no
involucradas con su provisión. Estas terceras partes pueden costos de las actividades económicas que se desarrollan en
ser de la misma jurisdicción o de otras. Es muy frecuente ellas. La competitividad de una empresa se establece no solo
que los habitantes de un municipio, por su proximidad ge- por su eficiencia organizativa interna sino por el medio
ográfica, gocen de los servicios provistos por otro munici- que la rodea. Por lo tanto, será más competitiva en la me-
pio y no paguen por los mismos ni contribuyan a su dida que los servicios urbanos que utiliza para sí o que uti-
financiamiento. Algunos de esos beneficios pueden ser ser- lizan sus trabajadores y proveedores, sean prestados en
vicios de educación, de salud, recreación, transporte y segu- condiciones más eficientes, y ésto se refleje en su calidad y

ridad pública, y algunos de los costos la contaminación y precio. En Argentina, esta situación fue considerada tanto

congestión del tráfico de vehículos y personas, típica de las en el Pacto Fiscal II entre el gobierno nacional y las pro-
grandes aglomeraciones. Todos estos servicios tienen, en sí vincias, como en el diseño de los préstamos internaciona-
mismos, elementos externos que si no se tienen en cuenta les a provincias y municipios.
para su financiamiento, pueden ocasionar transferencias
no deseadas de un segmento de la población a otro. Para los Descentralización
diversos casos, existen soluciones técnicas que deben ser La descentralización es una de las políticas a seguir cuando
consideradas para programar su financiamiento, teniendo hay que definir los niveles de gobierno para efectuar el
en cuenta que el costo de un servicio se paga con tasas o gasto y recaudar los recursos, considerando que la pobla-
tributos, y con el tiempo de quienes quieren acceder al ción beneficiada por un bien público está determinada por
mismo. las características espaciales del bien, y que no todos los bie-
Los bienes públicos se definen como aquellos en los que nes públicos tienen el mismo alcance geográfico. Por ejem-
varias personas pueden consumir sin generar escasez ni plo, algunas actividades como la defensa benefician a todo
congestión, y en los cuales no se puede excluir del servicio el país, mientras que otras como la protección contra las
a los que no pagan por él. Por ejemplo, el control de inun- inundaciones benefician sólo a aquellos habitantes de las
daciones, alumbrado público, barrido y limpieza de calles, zonas inundables. La infraestructura de recreación y espa-
control de la contaminación ambiental y de los ruidos, etc. cios verdes beneficia únicamente a los vecinos del lugar o
En el momento de decidir la forma de financiamiento de aquellos que pueden trasladarse hasta el mismo. Así pueden
cada uno de los servicios urbanos indicados anteriormen- identificarse diversos bienes públicos con diferente nivel de
te, debe tenerse en cuenta los conceptos de eficiencia eco- población beneficiada y, obviamente en muchos casos esta
nómica, redistribución y correspondencia fiscal. población no está dentro de la misma jurisdicción. Esto
lleva a problemas en cuanto a la decisión del nivel de gasto
Financiamiento, eficiencia y competitividad óptimo en cada jurisdicción y su financiamiento.
La teoría económica ha analizado las ventajas e inconve- Las jurisdicciones responden a desarrollos de tipo histó-
nientes de cada una de estas formas de financiamiento. rico y, por lo tanto, la eficiencia en la provisión de bienes
Hay dos aspectos a considerar: el primero, si el gobierno públicos requiere redefinir las jurisdicciones, o, alternati-
local recauda lo suficiente para cubrir los gastos de los ser- vamente, llegar a acuerdos para la coordinación entre, por
vicios en general, y, el segundo, si los precios que se cobran ejemplo, autoridades metropolitanas e interjurisdiccionales,
por un servicio guardan relación con el costo de prestarlo. para la provisión de los bienes públicos y de su financia-
Las tasas e impuestos deben, en lo posible, reflejar los cos- miento. Esto lleva a la centralización (o regionalización) de
tos de prestación de los servicios a los efectos de no distor- ciertas actividades para mejorar la eficiencia de su presta-
sionar los precios relativos, y como criterio, deben ser ción. Esta es un área intermedia entre el financiamiento de
pagados por los que lo usan. Desde el punto de vista de la proyectos nacionales, provinciales y municipales, donde
eficiencia económica, lo mejor, es cobrar de acuerdo con los deben insertarse programas de desarrollo institucional e
costos marginales de prestar el servicio, pero en muchos inversiones del futuro para la óptima provisión de bienes
casos los precios, tasas y tarifas cobradas por los servicios tie- públicos. Por el lado de los recursos, deben analizarse los
nen escasa relación con el costo real de prestarlos, y las ad- efectos de la descentralización sobre la capacidad de admi-
ministraciones no pueden adoptar fácilmente criterios de nistración tributaria de las jurisdicciones locales.
costo marginal.
Otro aspecto importante en economías globalizadas es la
competitividad, ya que el precio y calidad de los servicios
urbanos, como así también las regulaciones, afectan los
Zapata 265
CUADRO 5.1. LA ARGENTINA Y LOS CRITERIOS tivos o el endeudamiento público. Este mecanismo, eje de
DE MAASTRICHT. AÑO 1996 la política económica, requiere adecuados sistemas de ad-
ministración tributaria y de coparticipación de recursos
indicador Maastrkht Argentina
por los cuales las jurisdicciones que recaudan tributos los
Déficit fiscaf (% del PIB) 3,0 2,0
comparten con otras.
Inflación anual (%) 3,0-3,3 0,1
Los resultados macroeconómicos obtenidos con la ley de
Deuda pública (% del PI8) 60,0 31,9
convertibilidad, la apertura de la economía y la desregula-
Estabilidad del típo de cambio nominal - SI

Tasa de interés 8,5-8,8 9,5-10,5
ción de las actividades económicas han sido significativos
como puede verse en el Cuadro 5.2.

faetóe; Secretoria de Programación Económica
No menos significativos han sido el proceso de descen-
tralización de funciones y la asignación del gasto que puede
La experiencia argentina: financiando la ciudad observarse en los cuadros 5.2 y 5.3.
en el marco de la descentralización Esta descentralización formó parte de profundas trans-
Análisis de la situación formaciones de la economía ya indicadas y de la reforma
Argentina ha llevado adelante a un proceso de reordena- del Estado, que replanteó el papel del gobierno en la eco-
miento fiscal y descentralización en el contexto de su ley de nomía y permitió importantes programas de privatizacio-
convertibilidad. Dicha ley prohibe financiar el gasto públi- nes tanto a nivel nacional como provincial y municipal. En
co mediante emisión monetaria, como se hizo durante va- el cuadro 5.3 puede apreciarse que el gobierno nacional re-
rias décadas, por lo que el financiamiento del gasto, tanto dujo su participación relativa en los gastos de educación,
a nivel nacional, provincial como municipal, debe realizarse salud, vivienda y saneamiento, con respecto a las provincias
con recursos genuinos, ya sean tributarios, la venta de ac- y municipios.
CUADRO 5.2. ARGENTINA: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES POR NIVELES DE GOBIERNO
Exclusivamente del gobierno nacional Gobierno nacional y provincial Gobiernos provincial y municipal Gobierno municipal
Defensa Educación superior Educación primaría Mercados» cementerios
Relaciones exteriores Salud preventiva Educación secundaria Transporte y comerdo
InterpoJicíal Desarrollo económico» Justicia, Atención de salud, agua y Recolección y eliminación
seguridad, vivienda alcantarillado de desechos sólidos
Reglamentación de comercio Terminales de pasajeros y de carga Caminos lócala y regionales. Calles locales; desagües
Planificación y control del oso
de la tierra
Correa y tetex Energía eléctrica y de gas Control de incendios Parques
Fueflfe; Gobierno de la República Argentina
CUADRO 5.3. ARGENTINA: GASTOS POR SECTOR Y NIVEL DE GOBIERNO, 1980 84/1994
Sector GOB. Central Provinciales Municipalidades Total

1980-84 1994 1980-84 1994 1980-84 1994
Educación básica 33,7 0,4 63,7 96,5 2,6 3,2 100
Educación superior 83,9 78 16,1 22 0 0 100
Salud básica 14,8 12,7 75,3 73,7 10 13,6 100
Saneamiento 32,4 7,9 67,6 92,1 0 0 100
Vivienda 15,5 6,5 75,4 69,6 11,1 23,9 100
Bienestar social 65,9 16,2 34,1 83,8 0 0 100
Servicios urbanos 0 0 3,6 6,7 96,4 93,3 100
Total 70,7 54,2 25 38,5 43 7,4 100
ft/enía- Secretaría de Programación Económica *ll federalismo fiscal en te Argentina" por |. Sasguinetti y M. Tettamantl, 1995
CUADRO 5.4. RECAUDACIONES IMPOSITIVAS, detectados, que afectan la administración del gobierno mu-
POR NIVEL DE GOBIERNO Y TIPO DE IMPUESTO nicipal y la competitividad de las actividades económicas
1994 (COMO PORCENTAJE DEL TOTAL) en municipios de grandes ciudades de Argentina, son la ine-
ficiencia en la administración financiera y en la recaudación
impuesto Nacional províncíaf Municipal Total
de tasas y tributos; sistemas de información fraccionados e
Ganancias 100,00 0,00 0,00 9,36
incompletos; altos costos y excesivos trámites para la ha-
Seguridad social 77,54 22,46 0,00 26,95
bilitación de negocios; un exceso de regulaciones (provin-
inmobiliario 14,26 64,61 21,13 6,00

ciales y municipales) que afecta a las actividades profesio-
Consumo 74,09 21,83 4,08 47,02

4,49
nales, el comercio y el transporte de carga y pasajeros; falta
Comeido internacional 100,00 0,00 0,00
Otros 74,45 15,8 9,75 6,18 de información sobre el costo de los servicios urbanos; ine-
Total 75,03 21,1? 3,8 100,00 ficiencia en los sistemas de transporte que genera elevados
costos de operación, mantenimiento y tiempo de viaje;
ftmtet Secretaría de Programación Económica
problemas de accesos viales, y obsolescencia o infraestruc-
tura incompleta en servicios urbanos vitales como agua y
La recaudación de tributos no tuvo el mismo nivel de cloacas.
descentralización que los gastos, como puede verse en el
cuadro 5.4. A los efectos de financiar el gasto existe un ré- ¿oí principales estrategias
gimen de coparticipación federal por el que se distribuyen Como en todo país federal, las decisiones se acuerdan entre
los recursos del gobierno nacional a los gobiernos provin- las diversas jurisdicciones. Esto dio lugar a pactos cuyo
ciales, y además existen regímenes de coparticipación entre objetivo fue modificar la distribución de recursos, fijar lí-
los gobiernos provinciales y las municipalidades. mites a los impuestos o eliminarlos en el caso de tributos
El gobierno nacional concentra los impuestos como el distorsionantes.
impuesto al valor agregado (IVA), a las ganancias, inter- En el primer pacto de agosto de 1992, se estableció una
nos, bienes personales, combustibles y gas, que son los im- retención del 15 por ciento de la masa coparticipable para
puestos de bases mas amplias y con mayor potencial de financiar el sistema de seguridad social y al mismo tiempo
recaudación. se creó un Fondo de Desequilibrios Provinciales por el cual
El proceso de descentralización de las actividades de gas- se alteró la distribución de recursos entre provincias.
tos debe completarse con una reforma de la administración También se profundizaron medidas de descentralización
tributaria que aumente el nivel de correspondencia fiscal como, por ejemplo, en la administración de fondos para la
por el cual se logre la medida de responsabilidad (accoun- vivienda.
tability) que permita mejorar la eficiencia del gasto públi- El objetivo del segundo pacto fue mejorar el funciona-
co, lo cual es reclamado por diversos segmentos de la miento de los mercados para aumentar su nivel de compe-
sociedad. Hasta ahora, la descentralización se dio en un titividad frente a la globalización de la economía. Se
marco legal de coparticipación con las provincias de los re- eliminaron impuestos distorsionantes y regulaciones pro-
cursos recaudados por el gobierno nacional que, en forma vinciales y municipales que limitaban la competencia en los
significativa, ha alcanzado reglas de automaticidad pero servicios profesionales, la actividades comerciales y el trans-
sin correspondencia fiscal. Las provincias financian en pro- porte de cargas y de pasajeros. En lo referente a los muni-
medio el 60 por ciento de sus gastos corrientes con recur- cipios, se establecieron principios que restringieron el poder
sos de coparticipación. El sistema de coparticipación se fue tributario, limitando el cobro de tasas al costo de la presta-
modificando poco a poco y llegó a un grado de enorme ción del servicio, estableciendo prohibiciones al cobro de
complejidad. En este trabajo se muestra la evolución y al- impuestos de peaje, o limitaciones a las valuaciones fisca-
cance de las relaciones fiscales nación-provincias-munici- les y las alícuotas en el caso de impuestos a bienes registra-
pios en el caso de la Argentina, que se ha dado a través de bles como los inmuebles y automotores.
la legislación de coparticipación de tributos incluyendo los En los últimos años, comenzó también a adquirir impor-
pactos fiscales, junto con el acceso a crédito de organismos tancia el financiamiento de proyectos y reformas de los
multilaterales o del sistema financiero. gobiernos provinciales y municipales por parte de organis-
Los municipios cuentan con recursos propios y con re- mos multilaterales de crédito, que pasaron de atender a
cursos de coparticipación de acuerdo con la Ley Orgánica empresas estatales o gubernamentales a tratar con provin-
de Municipios de cada una de las provincias. Los problemas cias y municipios. En este proceso se registró una evolución
Zapata 267
desde el esquema de una unidad ejecutora central a unida- nanciar los fondos requeridos, los que luego tienen el ca-
des ejecutoras provinciales, las que adquirieron cada vez rácter de fondo rotatorio.
mayores responsabilidades, llegándose en algunos progra- Esta operación fue concebida con el mínimo de buro-
mas a agregar unidades ejecutoras municipales. Actualmen- cracia del sistema financiero y del gobierno de la provincia,
te, se ha iniciado, en algunos casos, un trato directo con las de la siguiente forma: Los vecinos de un barrio o de un sec-
provincias sin la intervención de la unidad ejecutora cen- tor del mismo, que carecen de algunos servicios de infra-
tral. También está diseñándose un Programa de Grandes estructura social básica (redes de cloacas, gas, agua potable,

Aglomeraciones, donde el trato con los municipios será iluminación, pavimento y desagües pluviales) se reúnen y,
directo. de común acuerdo, deciden afrontar por cuenta propia la

El acceso al crédito del sector privado por parte de las pro- contratación de la obra que necesitan, designando a uno de
vincias ha estado regulado por la autoridad macroeconó- ellos para que los representen en la tramitación del crédi-
mica y resultaba necesario proveer sistemas que permitan to. Los vecinos solicitan el apoyo del organismo público
el acceso al crédito, con límites de responsabilidad y trans- pertinente para la confección y aprobación del plano res-
parencia compatible con la estabilidad macroeconómica y pectivo. Además preparan una carpeta con los siguientes
las responsabilidades locales. datos: número de vecinos, tipo de obra a realizar, ubicación
Han existido algunos casos de coparticipación municipal, de la misma, un listado de vecinos que adhieren a la obra
como el de la provincia de Mendoza, donde una ley del año (con la firma de cada uno), el plano del proyecto, dos pre-
1988 introdujo criterios de mejoramiento de la adminis- supuestos de empresas privadas y cualquier otra informa-
tración pública, privilegiando la limitación del crecimien- ción que consideren de interés para la correcta
to del empleo público, la recaudación de recursos propios interpretación de la obra a ejecutar.
y los gastos de inversión. Esta ley funcionó durante ocho
años hasta que la presión de algunos municipios obligó a ¿os vecinos deciden
un cambio de su estructura. La carpeta se presenta a la entidad provincial designada, la
El caso más avanzado de descentralización del gasto y su que verifica que el proyecto se encuadre en el reglamento
financiamiento en ciudades es el Programa de Inversión de crédito, luego de lo cual, la remite al intermediario fi-
Social Vecinal de la provincia de Mendoza por el que se or- nanciero correspondiente (el banco). Mientras tanto la co-
ganiza el financiamiento directo a los usuarios de infraes- misión de vecinos invita a un grupo de empresas inscriptas
tructura vecinal (que en general es inversión pública). en la provincia a presentar ofertas. Cualquier vecino puede
Dichas obras son pagadas por los beneficiarios, quienes por proponer otras empresas. Posteriormente, reunidos en
lo tanto toman las decisiones de adjudicación a empresas asamblea, los vecinos discuten las ofertas y condiciones
contratistas para la construcción de la infraestructura. Por presentadas por las distintas empresas y eligen la que con-
sus características especiales este programa se describe a sideran más conveniente. Todos los presentes firman el
continuación. acta. Nótese que esta adjudicación no se rige por las leyes
de licitación pública ya que, en definitiva, son los vecinos
Programa de inversión social vecinal quienes contratan las obras y asumen la obligación de de-
Financia la ejecución de obras menores de infraestructura volver el crédito. De esta manera se asegura total transpa-
urbana a grupos de vecinos, tengan o no personería jurídi- rencia, se reducen los plazos y se evitan las impugnaciones
ca, los cuales toman a su cargo la devolución del préstamo que suelen demorar la ejecución de este tipo de obras.
y sus intereses a un banco a través del cual se realiza esta El intermediario financiero en el plazo de una semana
operación. debe estudiar y acordar la operación. Personal del mismo
En el mismo interviene una entidad pública provincial concurre al barrio para explicarle a todos los vecinos, en
que el gobierno designa, la que asume la responsabilidad de una reunión convocada al efecto, los pasos a seguir en el lle-
aprobar los proyectos que presentan los vecinos y supervi- nado de las solicitudes de préstamos y les aclara que se
sar su ejecución técnica. Como intermediario financiero trata de un crédito personal, por lo que cada uno se hace
actúa un banco que otorga los préstamos y cobra su devo- responsable sólo de su parte, la que podrá ser pagada en
lución a los vecinos. El Banco Mundial que tomó parte del cuotas.
Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Econó- A partir de ese momento el grupo de vecinos se encargan
mico de las Provincias Argentinas (Provincias I) y también de llenar correctamente de las solicitudes de préstamo y de
en el préstamo municipal, ha destinado recursos para fi- adjuntar la documentación requerida. Cuando están com-
pletas las solicitudes las presentan todas juntas al banco, como el control de su ejecución y recepción fueran de res-
agregando el número de vecinos que pagan al contado. El ponsabilidad total de las distintas provincias. A la Unidad
monto total de la obra se divide por la cifra obtenida, lo que Ejecutora Central, que también es financiada por las juris-
da el monto que cada uno de los vecinos debe afrontar. dicciones, se le confirió un papel de supervisión, adiestra-
Los representantes de los vecinos abren una cuenta de miento y control del cumplimiento de las distintas
ahorro en la que depositan el importe de los préstamos normativas de los organismos multilaterales de crédito.
más el dinero de los vecinos que pagan al contado. De esta La otra característica distintiva del programa es que se di-

forma, antes de comenzar la obra el contratista sabe que se señó—y de hecho se constituyó—en un programa puente

cuenta en esa caja con el monto total del costo de la misma, hacia el desarrollo de otros créditos del BID, Banco Mundial
lo que le resulta un estímulo para acelerar la ejecución de y el Eximbank de Japón a las provincias. La estructura y el
los trabajos. conocimiento técnico desarrollado por el programa han
A medida que esos trabajos avanzan y contra la presen- constituido la avanzada que les permitió a los bancos ex-
tación de certificados que revisa un profesional del inter- pandir sus operaciones en Argentina. Lo mismo podría re-
mediario financiero, se autorizan los desembolsos a favor de petirse a nivel de ciudades en la interfase provincial
la empresa. municipal.
El control técnico para que la obra se realice de acuerdo Según los informes de evaluación de las instituciones de
con las especificaciones y normas vigentes lo lleva a cabo financiamiento dos factores importantes fueron:
la oficina pública correspondiente. • La decidida voluntad política de impulsar la reforma a
nivel nacional.
Créditos y programas de provincias • El apoyo de la Unidad Ejecutora Central (UEC) for-
y municipios? mada por un equipo de buen nivel técnico, para impulsar
Provincias I y II la aceptación del programa por parte de las provincias.
El Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Econó- Los subproyectos que conforman el programa fueron in-
mico de las Provincias Argentinas (Provincias I) fue con- ducidos por la demanda. Su identificación y preparación,
cebido como una forma de otorgar incentivos a las pro- tanto de los de desarrollo institucional como los de inver-
vincias a través de inversiones en infraestructura física, siones físicas, fuero hechas por las mismas provincias, si-
para acelerar sus reformas fiscales y mejorar la eficiencia del guiendo criterios preestablecidos, con la participación
gasto, acorde con el programa nacional de ajuste iniciado directa de los organismos beneficiarios, que eran sus eje-
a comienzos de la década de 1990. El programa fue con- cutores. Este enfoque promueve una mejor asignación de
cebido para apoyar transformaciones fiscales con un recursos y presumiblemente resulta en subproyectos más
enfoque federal donde básicamente se otorga financia- sustentables.
miento de subproyectos de desarrollo institucional e in- Los subproyectos de inversiones físicas no anularon a
versiones. Estos subproyectos deben ser diseñados, imple- los de desarrollo institucional, a pesar del hecho de que son
mentados, supervisados y ejecutados por las provincias de generalmente más sencillos de preparar y manejar, políti-
acuerdo con las necesidades que ellas misma definan en este camente más atractivos, y tienden a desembolsarse más rá-
marco general. pidamente. En este aspecto tuvo que ver la concepción que
Durante 1990 un grupo de ministros de economía o ha- del programa tuvieron algunas provincias líderes y la UEC,
cienda de diversas provincias, con el aporte de funcionarios así como la persistencia de ésta en hacer cumplir los crite-
del Ministerio de Economía de la Nación, diseñó el proyec- rios del manual y la política de reformas que se impulsaba.
to de un préstamo que luego, en la práctica, se constituiría El financiamiento otorgado alcanzó a US$400 millones,
en el primer programa con características íntegramente fe- los que están siendo amortizados desde abril de 1996 en un
derales otorgado al país por el Banco Mundial y el Banco In- plazo de 12 ó 13 años (según el banco prestamista) con tasas
teramericano de Desarrollo, firmándose los respectivos variables del orden del 6,8 por ciento anual. La contrapar-
convenios de préstamo en marzo de 1991. tida provincial prevista, equivalente a US$175 millones,
En efecto, el Programa de Saneamiento Financiero y De- está siendo desembolsada por las provincias no sin esfuer-
sarrollo Económico de las Provincias Argentinas (PROVIN- zo pero con puntualidad. A diciembre de 1995 los fondos
CIAS I), previo que tanto las licitaciones y adjudicaciones se habían comprometido casi totalmente y en los 329 sub-
proyectos aprobados se han desembolsado US$281 millo-
2 Información a diciembre 1996. nes, previéndose concluirlos en el primer trimestre de 1998.
Zapata 269
Los proyectos más importantes son los relativos a la eje- asegurando de esta forma que el impuesto se aplique con
cución de los catastros provinciales para tener un conoci- justicia y equidad.
miento total del territorio y mejorar substancialmente, con Por otra parte la información resultante sobre el territo-
justicia y equidad, la recaudación del impuesto inmobiliario administrado, puede ser utilizada por todo organismo
rio; la actualización, indispensable para los tiempos mo- público o privado cuya actividad tenga relación con el te-
dernos, de las Direcciones de Rentas para contribuir al rritorio, ya sea para la planificación y administración de
mejoramiento de la recaudación propia de los impuestos redes, ductos, etc., o a fin de evitar erogaciones inútiles

provinciales; y los destinados a mejorar las distintas de- por superposición de actividades (vialidad, organismos de
pendencias gubernamentales en consonancia con las cada riego, vivienda, urbanismo, seguridad, salud, censos, etc.)

vez mayores exigencias de eficiencia por parte de la ciu- El municipio es uno de los principales usuarios de un sis-
dadanía. Además se han financiado obras de infraestructu- tema de información territorial catastral actualizado, ya
ra, rehabilitando y construyendo escuelas y hospitales, que contribuiría a lograr la equidad en el cobro de tasas de
mejorando distintas rutas de la red vial provincial, ade- impuestos y el desarrollo de una efectiva acción contra la
cuando diversos edificios públicos, adquiriendo equipa- evasión tributaria. También la prestación de servicios mu-
miento informático, y colaborando con recursos financieros nicipales se hace más eficiente con una buena informa-
en la etapa crítica inmediata posterior a la inundación ción territorial. Se posibilita la determinación de tasas de
que asoló el litoral argentino entre los meses de mayo y servicios mediante modernas técnicas con información es-
julio de 1992. pecífica de base catastral para saber qué servicios, y con qué
Por pedido de las provincias, la Nación gestionó un se- calidad y cantidad, se prestan a cada parcela. La inversión
gundo tramo denominado PROVINCIAS II, cuyo costo total en infraestructura pública como así también su manteni-
alcanzó a US$321 millones que contó con financiamiento miento y reposición pueden optimizarse con la informa-
de US$225 millones. Esta segunda etapa ya ha sido decla- ción que brinda el catastro en cartografía y estadística. La
rada elegible por el Banco Mundial y cuenta con 31 pro- proyección al futuro muestra la potencialidad de una ade-
yectos aprobados, con un costo de US$152 millones, listos cuada administración municipal cuando se tiene en cuen-
para su ejecución. ta temas tales como el desarrollo urbano, el crecimiento de
actividades económicas y el medio ambiente.
Catastro
Uno de los subproyectos prioritarios del programa de pro- Programa de inundaciones
vincias fue el de modernización de los catastros en las pro- Surgió como un programa de emergencia para reponer la
vincias que así lo requirieran. infraestructura que fue dañada en las siete provincias del li-
El catastro identifica la ubicación, valor y estado de de- toral por las inundaciones de los ríos Paraná, Paraguay y
recho de las parcelas con tres aspectos bien definidos: el fí- Uruguay. El programa fue totalmente exitoso por lo que se
sico, a partir de la ubicación geográfica de la parcela desarrollo una segunda etapa que contiene un estudio com-
produciendo la cartografía básica, urbana y rural (en dis- pleto de la cuenca y la búsqueda de soluciones estructura-
tintas escalas) y la temática parcelaria con el objeto de iden- les y coyunturales.
tificar cada parcela con su correspondiente nomenclatura La extraordinaria inundación mencionada causó impor-
catastral; el económico, consistente en una metodología va- tantes daños tanto en la infraestructura pública de las siete
luatoria para determinar el valor fiscal que es la base para provincias afectadas, como en varios miles de viviendas
la determinación del impuesto inmobiliario; y el aspecto ju- de los pobladores ribereños. Se produjo entonces una in-
rídico, referido al dominio invocado de cada parcela, cuyo mediata respuesta del gobierno nacional, cuya consecuen-
resultado es la identificación del titular y su domicilio real, cia fue la creación de la Subunidad Central Coordinadora
legal y fiscal. de Emergencia (SUCCE) la que administró en principio
Los proyectos de catastro tienen la finalidad de posibili- los primeros US$20 millones de financiamiento prove-
tar a las provincias y los municipios, la generación de sis- nientes del Provincias I. En esta subunidad, además, se em-
temas de información territorial con base parcelaria, pieza a generar un nuevo préstamo del Banco Mundial,
principalmente para mejorar la base imponible del im- denominado Programa de Rehabilitación de Emergencia
puesto inmobiliario a través de un conocimiento actuali- para las Inundaciones (PREI). En septiembre de 1992 se
zado de los valores fiscales, de la ubicación y de la situación obtiene el financiamiento requerido—US$170 millones—
dominial de las parcelas urbanas y rurales de un territorio, para la ejecución de más de 400 subproyectos con un
costo total de US$270 millones. Los US$100 millones de guimiento y apoyo técnico lo realizará la subunidad vial a
contrapartida son, en este caso, asumidos en conjunto por crearse en la Unidad Ejecutora Central del Programa de
las provincias y el Estado nacional. A la fecha se encuentran Provincias I y II, de la Subsecretaría de Asistencia a las
desembolsados más del 88 por ciento de los fondos Provincias.
asignados. El programa tiene como objetivos reducir el costo del
Uno de los principales objetivos de este programa fue el transporte mediante el mejoramiento de la transitabilidad
de recuperar toda la infraestructura pública afectada, ha- de los caminos provinciales; desarrollar programas viales efi-

ciéndola más moderna y eficiente. En numerosos casos se cientes planificando el uso de los recursos para contribuir
construyeron obras nuevas que protegieron áreas urbanas mejor al equilibrio presupuestario; y reorganizar las oficinas

y rurales que anteriormente se encontraban indefensas. provinciales de vialidad adecuando su personal, reforzando
Las obras atacaron los efectos de la catástrofe en la in- su capacidad, y transfiriendo la conservación a terceros.
fraestructura de saneamiento; transporte y energía; educa- Para financiar estas inversiones las provincias deben tener
ción, salud pública y defensas contra las inundaciones. superávit en cuenta corriente y que su servicio de la deuda
No menos importante, por sus implicancias sociales, fue no sea mayor a un determinado porcentaje de sus recursos.
la construcción de más de 5.000 viviendas para todos aque- Se espera que este programa comience a ejecutarse a la
llas familias que vieron arrasadas sus propiedades y perdi- brevedad.
das sus escasas y modestas pertenencias.
A partir del programa de rehabilitación se generó un Programa de reforma provincial
nuevo préstamo denominado Programa de Protección con- Tiene por objeto posibilitar el cumplimiento de políticas
tra Inundaciones (PPI) que implementará obras por US$420 orientadas a asegurar el equilibrio presupuestario, tornar
millones y cuyo financiamiento será compartido por el más eficiente la administración, fortalecer la gestión y la
Banco Mundial (con US$200 millones); el Eximbank de provisión de infraestructura y limitar la intervención del Es-
Japón (con US$120 millones) y los gobiernos provinciales tado en la vida económica a través de la privatización y des-
(con US$100 millones). Nuevamente en este esquema las regulación. Las mismas deberán ir acompañadas con una
provincias, responsables primigenias de la utilización de los política tributaria que tienda a garantizar la equidad y la
recursos, serán las encargadas de cancelar las cuotas de ca- competitividad. Este programa que se lleva a cabo con el
pital e intereses a su vencimiento y aportar la contraparti- apoyo del Banco Mundial, incentivó reformas en las áreas
da durante el desarrollo de las obras. de: a) recaudación de recursos propios mediante la fijación
Los trabajos a ejecutar y las medidas a tomar serán de ca- de metas de auditorías de contribuyentes y de mejora-
rácter estructural (como las obras de defensa) y no estruc- miento de la administración de tributos; b) control del
tural, incluyendo regulaciones provinciales en el uso del gasto, tanto en los aspectos presupuestarios como en el de
suelo y sistemas de coordinación con distintos organismos personal, preparación de leyes de participación municipal
provinciales. Se creará un Sistema de Alerta Hidrológico que privilegien a la buena administración, y a la privatiza-
Regional, se construirán refugios en áreas inundables y se ción de empresas públicas; y c) privatización de bancos
trazarán planes para atender y mitigar los efectos de inun- provinciales y municipales. El programa tuvo tres tramos y
daciones que resulten inevitables en las más de 80 áreas fueron desembolsados con resultados exitosos en cuanto a
relevadas. alcanzar las metas en ocho provincias, con el agregado de
tres provincias adicionales.
Programa de caminos Los lincamientos generales del programa acordado con
Contempla dos aspectos: reforma de las administraciones dichas provincias fueron los siguientes:
provinciales y consideración de la red completa en sus as- • Saneamientofinancieroy equilibrio presupuestario,
pectos de mantenimiento, rehabilitación y obra nueva. con aumento de las recaudaciones de impuestos provin-
Este programa cuyo costo total ascenderá a US$1.500 ciales sobre la base de mejoras en la administración tribu-
millones cuenta con un financiamiento, recientemente taria y reformas en la legislación para adecuarla al acuerdo
aprobado por el Banco Mundial, de US$300 millones. Se entre el gobierno nacional y los provinciales (pacto fiscal),
prevé contar con financiamiento externo adicional de otras a fin de garantizar un sistema tributario equitativo; la com-
fuentes por un monto de US$148 millones como forma de petitividad de la economía, la racionalización y reducción
aliviar la contrapartida provincial. Su ejecución estará a del gasto improductivo; y la solución de las situaciones de
cargo de las direcciones provinciales de vialidad y su se- endeudamiento crítico y crónico.
Zapata 271
• Mejoramiento de los procesos y estructuras administra- señalados. Según el cumplimiento de las metas, la provin-
tivas, en especial en lo referido al sistema de administración cia accede a distintos tramos del préstamo, de libre dispo-
financiera, incluyendo los subsistemas de información, nibilidad, a cinco años de plazo con seis meses de gracia.
control legal y de gestión, de registro contable y la asigna- Hasta el momento se han firmado convenios con diez
ción y administración de recursos, instrumentando meto- provincias que con su propio esfuerzo y el apoyo prestado
dologías de presupuesto por programa acordes con este por la Nación a través de distintos organismos y programas
objetivo. como el Provincias I y el Fondo Fiduciario para el Desarro-

• Fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector llo Provincial, han logrado importantes avances en su pro-
público en general, y en especial la de los servicios de salud grama de reformas.

y educación, para alcanzar estándares razonables de pro-
ductividad en esas áreas. Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial
• Provisión asegurada de infraestructura económica y El Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP)
social que posibilite el normal desarrollo de las actividades que se creó por decreto 286/95, tiene como objetivo pres-
productivas y la igualdad de oportunidades. tar apoyo a las reformas del sector público argentino y pro-
• Eliminación de la mayoría de las normas regulatorias mover el desarrollo económico de las provincias.
de las actividades económicas y del ejercicio de profesiones, La privatización o cierre de los bancos provinciales y
en consonancia con la política nacional en la materia, y municipales, así como la privatización de empresas públi-
desburocratización de la regulaciones que deban subsistir. cas de agua y energía eléctrica y el traspaso a la Nación de
• Privatización total de todas las actividades de índole las cajas jubilatorias provinciales, constituyen pasos im-
comercial e industrial en manos del estado provincial y portantes en la reestructuración y mejoramiento de las fi-
privatización total o parcial de las de servicios y finanzas nanzas públicas provinciales.
(compañías de electricidad, agua potable, bancos), otor- El fondo fiduciario tiene como objetivo principal en una
gando en concesión aquéllas que, aun constituyendo bie- primera etapa, prestar asistencia a las empresas públicas
nes públicos o semipúblicos, puedan ser operadas por provinciales sujetas a privatización. El porcentaje del capi-
particulares con los marcos regulatorios adecuados (in- tal social que ha de privatizarse en cada una de estas enti-
cluyendo la construcción, operación, y mantenimiento de dades varía de acuerdo con la situación política de cada
carreteras). provincia. Como mínimo, deberá ser privatizado el 51 por
• Las acciones incluyen medidas tendientes a la reduc- ciento de dicho capital, aunque la tendencia que se pre-
ción de planteles y estructuras administrativas, financiadas tende alcanzar a largo plazo es la privatización de la totali-
con el Bono para la Creación de Empleo Privado (BOCEP), dad del mismo.
y mejoramiento de la administración de personal. Antes de que se lleve a cabo la transferencia al sector pri-
• Asimismo se acordó con las provincias el replanteo de vado, la entidad a ser privatizada deberá escindirse en una
las relaciones financieras con sus municipalidades, creando nueva unidad de negocios y una entidad residual. La con-
nuevos regímenes de distribución de recursos que incor- formación de una unidad de negocios rentable permitirá
poren incentivos a la buena gestión de las mismas. Se tomó atraer el interés de inversores que de otra manera no en-
como modelo para ello la legislación de 1988 de la provin- contrarían incentivos para participar en el proceso de pri-
cia de Mendoza. vatización, mientras que en la entidad residual se reunirán
Las necesidades financieras directas del Programa de Re- los activos y pasivos de difícil liquidación.
forma se originaron en la necesaria indemnización del El fondo se financia con un préstamo externo de US$
personal excedente, la disminución transitoria de las re- 1.250 millones obtenido por el gobierno nacional. Dicho
caudaciones impositivas y la consolidación de las deudas de préstamo es a quince años de plazo, con cinco años de
las empresas y bancos a privatizar. Los proyectos de asis- gracia y a tasas de interés internacionales. Los bancos que
tencia técnica, fortalecimiento institucional e inversiones, aportaron los recursos son el Banco Interamericano de De-
necesarios para completar el conjunto de medidas, fueron sarrollo (US$ 750 millones) y el Banco Mundial (US$ 500
financiados con los préstamos provinciales. millones).
Los recursos, un total de US$300 millones aportados por
el Banco Mundial, son canalizados a las provincias a través Privatización de bancos provinciales
de un préstamo mediante un convenio con el Ministerio del Desde su creación, el fondo fiduciario ha adquirido una cre-
Interior para fijar las metas a cumplir dentro de los objetivos ciente importancia en el proceso de privatización de los
bancos provinciales mediante la ejecución de un programa sistemas de administración, de información, de recauda-

de financiamiento que viabiliza el traspaso de estas entida- ción, capacitación, procedimientos contables y gestión de
des al sector privado o, en caso de no concretarse esta trans- servicios públicos.
ferencia, el cierre de las mismas. Hasta la fecha se han • Inversiones. Se llevan a cabo en sectores de compe-
privatizado los bancos oficiales de trece provincias. tencia municipal con proyectos tales como construcción y
El préstamo otorgado a cada provincia debe financiar rehabilitación de obras municipales, adquisición de equipos
ciertos ítem previamente definidos, a saber: y maquinarias, formulación de proyectos y catastros.

• Devolución al BCRA de los redescuentos, pases o cual- Existen ciertos requisitos para su acceso ya que para fi-

quier otro tipo de asistencia recibida por el banco por ra- nanciar inversiones deben cumplirse condiciones de equi-
zones de iliquidez. librio presupuestario (los ingresos corrientes no pueden ser
• Devolución al Banco de la Nación Argentina, u otras inferiores al 95 por ciento de los gastos corrientes en el
entidades financieras oficiales, de cualquier tipo de asis- promedio de los últimos tres ejercicios) y capacidad de en-
tencia financiera recibida por el banco en el marco de la lla- deudamiento (la deuda total no puede ser superior al 15 por
mada "red de seguridad". ciento de los ingresos corrientes). Estos programas cuentan
• Retiro de depósitos registrados desde el 20 de diciem- con financiamiento del BID y Banco Mundial y fueron pre-
bre de 1994. cedidos por dos programas anteriores.
• Contratación de consultores y asesores necesarios para
llevar adelante el proceso de privatización del banco. Instituto Federal de Asuntos Municipales
• Pasivos del banco, con excepción de las obligaciones El IFAM, dependiente del Ministerio del Interior, apoya la
contraídas con el sector público provincial. gestión municipal con programas de capacitación y for-
• Indemnizaciones que correspondieren al personal del mación de recursos humanos, para lo cual organiza semi-
banco con motivo de su separación. narios regionales de los que participa la máxima autoridad
• Contratación de los servicios necesarios para la liqui- política de los municipios, de planeamiento estratégico,
dación del banco. técnicas de gestión y otros temas relevantes para los muni-
Los gobiernos provinciales acceden al préstamo en dos cipios. Dichos seminarios se realizan mediante convenios
tramos, el primero de los cuales es p9r un tercio del total. con la Universidad de Harvard y el Centro Nacional de la
Actualmente, los bancos de provincia sujetos a privatiza- Función Pública Territorial de Francia.
ción tienen deudas con entidades del sistema financiero a
plazos muy cortos y a tasas muy altas, las cuales pueden ser Programa de grandes áreas metropolitanas
sustituidas con las más ventajosas condiciones financieras Este programa, que cuenta con el apoyo del BID y se en-
que les otorga el préstamo del fondo fiduciario. cuentra actualmente en preparación, tiene como objetivos
A partir de la privatización, el nuevo banco accederá al la reforma del sector público municipal y el mejoramiento
mercado financiero en condiciones estables con respecto a de la relación entre la administración y los habitantes de
las reglas que el BCRA aplica para el sector bancario priva- la ciudad especialmente en lo referido a la regulación de
do. El banco, una vez saneado y privatizado, actuará como las actividades. Por otra parte contempla inversiones en
agente financiero del estado, y, en tal sentido, aportará un áreas de interés de las grandes ciudades, tales como la eli-
gran potencial para el sector público provincial y podrá minación de residuos sólidos y líquidos, el funcionamien-
generar las condiciones para recrear el crédito y asignarlo al to del tránsito de pasajeros y transportes de cargas, y las
sector privado de las economías regionales. inundaciones.
La operación resulta novedosa porque es la primera vez
Programa de desarrollo municipal que se focalizarán recursos de financiamiento externo hacia
Los programas de financiamiento a los municipios son de grandes conglomerados urbanos compuestos, en la mayo-
apoyo al proceso de descentralización. Las obras pueden ini- ría de los casos, por varios municipios.
ciarse en los próximos seis años. El objetivo es contribuir al Resulta importante destacar que el programa tendrá un
mejoramiento de la administración municipal para lo cual componente de reforma, con una matriz de condicionali-
incluyen dos componentes: dades que supeditará el financiamiento de los proyectos de
• Desarrollo institucional: busca fortalecer los munici- inversión, al cumplimiento de compromisos en materia de
pios tanto en aspectos técnicos como administrativos, eco- desregulaciones y eficiencia institucional de los munici-
nómicos y financieros. Mediante esta labor se financian pios participantes.
Zapata 273
Estas reformas incluyen aspectos que tienen incidencia problemas más importantes de la aglomeración considera-
en la mejoría de la eficiencia y competitividad de las ciuda; y permitan elaborar y/o implementar un esquema com-
dades incluyendo reformas de los códigos tributarios mu- partido de desarrollo territorial, económico y social.
nicipales adecuándolos al Pacto Fiscal Federal; reformas Los proyectos tendrían asimismo que cumplir con crite-
administrativas y sectoriales de impacto en el desarrollo rios económicos, técnicos, financieros y ambientales espe-
económico de los sectores afectados y del conglomerado, cíficos, mostrar su rentabilidad económica y no duplicar
tales como privatizaciones y/o tercerización de servicios; y fuentes de financiamiento existentes y estar vinculados a

cambios legales que permitan la inversión, operación y reformas.

mantenimiento compartido entre los municipios y comu- Este programa se complementará con un subprograma de
nas que integran cada aglomerado. Cuando las reformas asistencia técnica que incluiría recursos para que los mu-
sectoriales estén asociadas a inversiones, cabría realizar pri- nicipios y comunas desarrollen la capacidad de diagnosti-
mero las reformas o diseñar un mecanismo que permita la car y diseñar reformas e inversiones adicionales a las que
realización simultánea de ambas acciones. En otros casos, incluyeron en sus proyectos iniciales.
y sujetas a su viabilidad económica, se podrían justificar in- El costo total del mismo será de US$520 millones, con un
versiones que beneficien al conglomerado. financiamiento de US$260 millones aportado por el BID. El
En cuanto al componente de inversiones incluiría pro- BID está considerando la aprobación de esta operación du-
yectos en sectores que posibiliten lograr economías de es- rante 1997 y sus recursos serán utilizados en las áreas co-
cala en la prestación de servicios públicos comunes a varios nocidas como Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza,
municipios y comunas de una misma aglomeración; tengan Gran Tucumán y Gran La Plata, constituidas por esas ciu-
externalidades positivas a un municipio en relación a los dades y su área de influencia inmediata.

275
Fernando Rojas1

L os casos que se presentan describen los esfuerzos y los lo-
gros alcanzados por las ciudades en materia de ahorro
elevado considerablemente la participación del nivel mu-
nicipal en la inversión del sector público en su conjunto.
corriente y de acceso a fuentes de crédito y a recursos de in- La ciudad de Valledupar, Colombia, es un ejemplo de lo
versión. anteriormente señalado para el caso de urbes de tamaño
El caso "Colombia: descentralización y desempeño fiscal mediano3. Valledupar ha crecido vertiginosamente, como
de los gobiernos locales" puso en evidencia el enorme es- lo demuestra el aumento de su población (de 9.000 habi-
fuerzo fiscal de las ciudades colombianas durante la nueva tantes en 1950 a 250.000 en 1995). La gestión financiera de
etapa de descentralización del Estado, especialmente duran- la administración local ha permitido satisfacer el explosivo
te los años noventa. Este esfuerzo se ha producido simul- incremento de la demanda de infraestructura y servicios ur-
táneamente con el crecimiento acelerado de las transfe- banos y ha permitido a los alcaldes destinar recursos al or-
rencias fiscales de la Nación a las ciudades y, de manera más nato y la recreación de la ciudad. Valledupar ha obtenido
general, a los municipios colombianos. Con ello se desvir- créditos de inversión, ha elevado considerablemente la
túa el supuesto, frecuentemente esgrimido como argu- recaudación tributaria, ha aplicado eficazmente la contri-
mento contra la descentralización fiscal en la región, según bución de valorización para el financiamiento de la infra-
el cual a mayores transferencias—particularmente las trans- estructura urbana por parte de los residentes de ingresos
ferencias de tipo block grant como lo son las principales medios y altos y ha sustituido esta contribución por apor-
transferencias intergubernamentales en Colombia—mayor tes en especie de los residentes de bajos ingresos. La admi-
es la pereza fiscal de los niveles local c regional. De hecho, nistración local ha promovido la participación ciudadana
las grandes ciudades colombianas han alcanzado los últi- y la asociación de los residentes en cooperativas con la cua-
mos años altísimas tasas de crecimiento del impuesto a la les la ciudad contrata las obras de pavimentación y drenaje.
propiedad raíz y a la contribución de valorización, además De manera que los recientes alcaldes de Valledupar, como
del sostenido crecimiento del impuesto de industria y co- tantos otros de las ciudades de la región, han combinado
mercio2 a partir de 1985. múltiples fórmulas de financiación y han movilizado crea-
Los indicadores de esfuerzo fiscal propio se complemen- tivamente los recursos del sector privado para atender el
tan con la racionalización del gasto municipal. Las ciuda- crecimiento explosivo de las necesidades de inversión e in-
des colombianas han encarado reformas administrativas y fraestructura urbana.
presupuestarias y se han asociado de una u otra manera con
el sector privado, todo lo cual les ha permitido incremen- Las tendencias actuales del crédito
tar la inversión y mantener constantes o reducir sus gastos para las ciudades
de personal o sus gastos de funcionamiento. De cada peso Las ciudades están asumiendo gran parte de las inversiones
adicional que ha ingresado a los diversos niveles de go- requeridas por el desarrollo, y lo están haciendo con ta-
bierno de Colombia, la mayor proporción de ahorro e in- lento, compromiso, recursos propios y acceso responsable
versión corresponde a los municipios. Por esta razón, se ha a las instituciones y a los mercados de crédito.
Los casos de las "Estrategias para el financiamiento del
1
Presidente del Instituto Interamericano de Servicios Alternativos.
desarrollo local" (Paraná, Brasil) y del "FINDETER sistema
2
Una forma cruda del impuesto a las ventas. de financiamiento nacional para las inversiones municipa-
3
Véase "La gestión municipal en Valledupar", en este volvmen. les" (Colombia), complementados por la discusión sobre la
evolución de las instituciones españolas en materia de fi- tricciones de la banca multilateral para las inversiones ur-
nanciamiento de las ciudades, ilustran la forma en que se banas a largo plazo. Algunas ciudades y ciertos sectores,
están transformando los fondos o bancos de inversión mu- tales como la energía o las comunicaciones, tienden a atra-
nicipal para lograr una mayor eficiencia y viabilidad de los er la mayor parte de los recursos de crédito.
recursos de crédito para investigación urbana. Las tenden- El desafío actual consiste en concebir y buscar fórmulas
cias que se derivan de estos casos son: innovadoras que permitan ampliar el mercado de capital en
• La eliminación gradual del componente de donación la medida requerida por las grandes obras de infraestructu-

o de subsidio en el crédito urbano4. ra y desarrollo urbano. Al respecto se analizan en el taller

• La aplicación de tasas de interés similares a las del fórmulas complementarias, las cuales ya muestran avances
mercado. incipientes en la región:
• La exigencia de capacidad de servicio de la deuda y de • Profundizar las experiencias de estímulo—en forma
garantías semejantes a las requeridas en el mercado. de contrapartidas municipales y recursos del crédito exter-
• La libertad de elección entre los varios ofertantes del no—al ahorro masivo de los residentes con el propósito de
crédito, tanto internos como internacionales5. financiar la realización de obras de infraestructura. Estas
• El creciente acceso a los mercados internacionales de modalidades de ahorro en dinero y especie son particular-
crédito. mente propicias para las comunidades de bajos ingresos,
• La separación entre la contratación del crédito y la que operan sobre la base del principio del beneficio o del
contratación de la asistencia técnica. compromiso voluntario de los residentes, y que conducen
Otra fuente de crédito municipal que paulatinamente a la realización de obras de infraestructura que redundan a
van cobrando importancia en la región es la expansión de su vez en un aumento del valor de la vivienda. Ese incre-
los bonos municipales. Sobre la base de un clima de estabi- mento en el valor de la vivienda y la infraestructura urbana
lidad macroeconómica y de políticas de apertura económica atrae grandes inversionistas que, con este nuevo potencial
y de descentralización, las grandes ciudades encuentran de garantía, otorgan créditos masivos o comunitarios para
vías de acceso cada vez más expeditas a los mercados de obras más grandes de infraestructura urbana con primas de
capitales. seguros relativamente bajas. Todo ello promueve la expan-
sión del mercado de capital en los países donde éstos han
Desafío actual y agenda futura: sido tradicionalmente débiles e insuficientes para el desa-
expansión de los recursos para las grandes rrollo de las grandes ciudades.
obras de infraestructura • Conformar créditos residenciales y municipales bajo la
A pesar de los considerables avances logrados en la diversifi- forma de fondos rotatorios, de manera que el valor agrega-
cación de las fuentes y en el fortalecimiento de los ingresos do de éstos resulte atractivo para los mercados secundarios
propios de las ciudades, como también en la racionalización de crédito, internos e internacionales. De esta manera se
de los recursos o bancos de financiamiento municipal, las consigue la aceleración del ciclo de rotación del crédito, se
ciudades enfrentan la fuerte barrera de la limitada capaci- multiplica la masa de recursos disponibles para proyectos o
dad de crédito del mercado informal de capital y las res- programas de gran envergadura y se estimula la formación
de alianzas público-privadas para la financiación de la ciu-
* En el caso de España, los fondos o bancos de desarrollo local operan ya en el mercado y,
según las reglas del Tratado de Maastricht, no les está permitido manejar subvenciones.
dad. Al mismo tiempo, se transfiere tecnología de manejo
Si hubiere alguna ayuda pública para las ciudades, ésta deberá especificarse en contratos crediticio a las ciudades y se estimula su disciplina finan-
separados.
s De hecho, en el caso español, toda contratación de crédito público está automáticamen- ciera mediante el control mutuo que unas ciudades ejercen
te abierta a los financistas de toda Europa. Este rasgo se acentuará seguramente con la
moneda única.
sobre las otras que participan en dicho financiamiento.
277
Estrategias para el fmanciamiento

del desarrollo local
Lubomir Fidnski Dunin1

L a descripción que sigue se propone dar una idea de los
problemas generados por la urbanización en el estado de
cultivaba café, y luego en otras regiones del estado.
El resultado de esta transformación se reflejó en los cen-
Paraná, y, en forma cronológica, presentar las soluciones sos demográficos, que muestran que la población del esta-
que se hallan en proceso que tienen por objeto promover do de Paraná se incrementó de 6,93 millones de habitantes
el desarrollo local y sus formas de financiamiento. En rea- en 1970, a 7,93 millones en 1980 y a 8,44 millones en
lidad, lo que se describe es la historia de un programa, con 1991. A pesar de una tasa promedio anual baja, de 0,95 por
diversas denominaciones, que tiene por objeto mejorar la ciento, en comparación con la tasa nacional del 2,12 por
calidad de la vida de los habitantes urbanos en Paraná. El ciento, la concentración de la población se elevó en las
programa, que ha evolucionado a lo largo del tiempo y ha zonas urbanas, haciendo que el porcentaje de población ur-
ido adaptándose a las circunstancias, no está aún conclui- bana sobre la población total se incrementase al 36 por
do, y su ejecución continuará en el futuro, con otra forma ciento en 1970 y al 73 por ciento en 1991. La tasa prome-
y con medios perfeccionados, utilizando los recursos del dio anual de crecimiento durante el período registró índi-
Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), ya creado. Su funcio- ces del 4,4 por ciento en las áreas urbanas y de -3,2 por
namiento, de creciente complejidad, está siendo asimilado ciento en las zonas rurales.
por las autoridades municipales, que están capacitándose Este intenso proceso de urbanización ejerció un enorme
paulatinamente para ejercer un control cada vez mayor impacto sobre las ciudades, que se caracterizó por déficit ha-
sobre sus objetivos y su ejecución. bitacionales y problemas que afectaron la infraestructura ur-
bana y social.
La urbanización en Paraná De esa manera, aún cuando el gobierno federal se en-
A partir de 1970, se observa en Paraná una reducción de las cargara de los problemas habitacionales y se formularan
tasas anuales de crecimiento de la población urbana y rural, programas especiales para educación, faltaban recursos para
presentando esta última un fenómeno que ha sido deno- enfrentar en forma ágil y desburocratizada los problemas de
minado vaciamiento demográfico del campo. En los años infraestructura, caracterizados en especial por la falta de pa-
setenta se observó una profunda modificación en la ten- vimentación, obras de drenaje, iluminación pública, ter-
dencia anterior de expansión de la población rural. Su cre- minales de carreteras, mercados, saneamiento y energía,
cimiento se tomó negativo, y así permaneció en los años instalaciones deportivas, transporte urbano, guarderías in-
ochenta. A ello contribuyeron dos factores: fantiles, centros comunitarios, centros para ancianos, pues-
• la disminución de la expansión cafetera a principios de tos de salud y otras instalaciones.
los años sesenta, asociada al programa de erradicación para La falta de infraestructura afecta especialmente a los
sustituir cafetales viejos, y estratos más pobres de la población. El incremento de la
• la introducción de nuevos cultivos, suceptibles de me- pobreza en las zonas urbanas del estado puede observarse
canización, primeramente en tierras en las que antes se fácilmente por el mayor número de favelas, cuya población,
según el censo de 1991, era del orden de las 200.000
1
Secretario de Planificación y Desarrollo Urbano. Estado de Paraná, Brasil. personas.
Frente a estos problemas, el gobierno del estado de • a pesar de no ofrecer contrapartida, el municipio asu-
Paraná llevó a cabo varias acciones e intervenciones, fi- mía el pago del préstamo, iniciándose de esta forma la eli-
nanciadas con recursos externos e internos, destinadas a minación de transferencias no reembolsables del total de los
atenuar el impacto sobre las ciudades. recursos destinados al municipio;
El gobierno del estado comprendió en todo momento • el municipio debía recuperar directamente las inver-
que no existía una solución inmediata para estos proble- siones realizadas, lo que ocurrió en forma satisfactoria, y
mas, que las medidas no podrían ser puntuales, que debí- • se preveía la creación de un fondo rotatorio con re-

an tener un carácter permanente, cada vez más complejas, cursos provenientes del pago de los préstamos a los muni-

y que era preciso preparar a los municipios y a las ciudades cipios, que sería destinado al financiamiento del desarrollo
para la búsqueda de soluciones económicas y eficientes. municipal. A pesar de esta disposición, dicho fondo no fue
Estas soluciones debían contar con un financiamiento ade- creado durante la vigencia del proyecto.
cuado, con plazo de amortización e intereses que no des- Completado el PrAM, le siguió el PDU.
truyesen la economía de las ciudades y que, en el futuro El Programa Estatal de Desarrollo Urbano (PDU) con-
pudiera ser generado por los propios municipios. cluido en 1995, se inició en 1989, para dar continuidad a
la construcción de infraestructura básica iniciada durante la
Los programas "PRAM", "PrAM" y "PDU" vigencia del PrAM, y aumentar la eficiencia y la eficacia de
Para iniciar el proceso, el gobierno del estado, a través de la la administración municipal.
Secretaría de Desarrollo de los Municipios (SEDM) inició en A través del PDU se canalizó un monto de US$210 mi-
1981 un programa de apoyo a los municipios (PRAM) des- llones, de los cuales US$100 millones fueron financiados
tinado a financiar sus inversiones en infraestructura urba- por el Banco Mundial, US$63 millones correspondieron a
na, distribuyendo recursos no reembolsables, de acuerdo la contrapartida estatal y US$47 millones a la contraparti-
con una fórmula que tenía en cuenta la población munici- da municipal.
pal y las características sociales y económicas de los muni- A partir de la ejecución del PDU se institucionalizó el
cipios. La adopción de una fórmula para la distribución de Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), destinado a propor-
los recursos eliminó el carácter sumamente aleatorio y dis- cionar en forma permanente, a los municipios de Paraná,
crecional con que esta distribución era realizada y permitió los recursos necesarios para promover el desarrollo urbano,
que los municipios pudiesen programar sus inversiones financiar programas y proyectos, con el fin de incrementar
anuales. Por otro lado, si bien la selección de las obras es- la eficacia de la administración municipal y hacer que las
tuvo a cargo de la municipalidad, la SEDM pasó a contro- municipalidades fuesen autosostenibles.
lar la calidad y el programa de ejecución de las obras. Debe señalarse que en este programa, los municipios de-
La experiencia adquirida por el gobierno del estado de Pa- bían devolver el valor del préstamo y de la contrapartida
raná en la ejecución de ese programa, en especial en lo que estatal, que se transformó así, excepto en el caso de las me-
se refiere al control y la vigilancia del mismo, permitió la didas institucionales, financiadas con recursos no reem-
preparación del Programa de Acción Municipal (PrAM), fi- bolsables por el FDU, en un empréstito para los municipios.
nanciado en parte por el Banco Mundial, y que entró en vi- Esto hizo que los municipios asumiesen cerca del 63 por
gencia en 1988. El PrAM, de acuerdo con la política estatal ciento del valor del proyecto, incluido el financiamiento y
vigente, benefició a municipios de menos de 50.000 habi- la contrapartida municipal.
tantes2 e involucró recursos por valor de US$150,2 millones Los informes de supervisión del Banco Mundial registran
distribuidos de la siguiente manera; US$52,7 millones en un desempeño satisfactorio del programa, con una tasa de
préstamos del Banco Mundial, y US$97,5 millones de con- ejecución y desembolsos superior al promedio nacional,
trapartida estatal. Estos recursos fueron utilizados en 229 cabiendo observar que el programa fue ejecutado en una
municipios en la realización de obras de infraestructura, época de gran desestabilización económica en el país.
equipamiento y servicios comunitarios.
Si se lo compara con el Programa de Apoyo a los Muni- El programa Paraná Urbano
cipios, el PrAM introdujo las siguientes innovaciones: Al finalizar el PDU en 1995, comenzó una nueva etapa en
1996, con el inicio de la ejecución de un nuevo programa,
denominado Paraná Urbano.
2 Los municipios con más de 50.000 habitantes contaban con otros programas, tales El programa, que está ejecutándose con financiamiento
como "Cidades de Porte Medio". Curitiba, la capital del estado, también contaba con pro-
gramas propios. del Banco Interamericano de Desarrollo tiene por finalidad
Ficinski 279
explícita el mejoramento de las condiciones de vida de las • el Subprograma de Apoyo Institucional es mucho
zonas urbanas, especialmente de la población pobre. Para mayor que en los programas anteriores. Se han destinado
lograr esta meta principal, el programa tiene los siguientes a este Subprograma US$48,5 millones, o sea el 12 por cien-
objetivos específicos: to del valor total del programa. Los recursos se destinarán
• movilizar recursos internos y externos para financiar, a actividades de asistencia técnica y adiestramiento, a nivel
en forma no deficitaria y no inflacionaria, inversiones en in- estatal y municipal, para adecuar la estructura y la gestión
fraestructura urbana y social con un impacto económico y administrativa, de planeamiento y presupuesto de las pre-

social positivo; fecturas municipales y las asociaciones de municipios;

• fortalecer la capacidad institucional y administrativa • para las obras y equipos destinados a los aspectos so-
de los municipios de Paraná para que puedan planificar, ciales, deberá elaborarse un contrato de gestión en el que se
programar, financiar, ejecutar y mantener programas de establecerán las metas a lograrse y las inversiones necesarias
inversión que sean económicamente eficientes, y financie- para el manteniniento de las mismas por parte de las pre-
ra e institucionalmente viables; fecturas municipales;
• contribuir a la estrategia urbana del gobierno del es- • cada plan de inversión anual, presentado por las pre-
tado de Paraná, de prestar un efectivo apoyo a las ciudades, fecturas municipales, deberá asignar por lo menos el 70
que respaldan la generación de empleos y servicios, te- por ciento del total propuesto a componentes cuyos costos
niendo en cuenta su importancia dentro de una visión es- de inversión serán totalmente recuperables, o en pagos a la
tatégica y jerárquica destinada a dinamizar los medios municipalidad por los beneficiarios directos, o a través de
productivos y a generar una estructura urbana compatible un programa de aumento de la recaudación de impuestos
con esta visión. y tasas comprobado (catastro técnico municipal);
El valor total del proyecto aciende a US$ 415 millones. • como consecuencia de lo anterior, la aceptación, por
De este total, el 60 por ciento, o sea US$249 millones, serán parte de las prefecturas municipales, de la obligatoriedad de
financiados por el BID, y el 40 por ciento, o sea US$166 mi- participar en los programas institucionales contenidos en
llones, constituirán la contrapartida local. Esta estará inte- este Subprograma, a criterio de la SEDU, para mejorar su ca-
grada por US$83 millones en ingresos propios de las pacidad de gestión y fortalecerlas financiaramente;
municipalidades, y US$83 millones provenientes del FDU. • la descentralización de la ejecución a través de las Aso-
Tanto los recursos del BID como los del FDU serán amorti- ciaciones Municipales;
zados por las municipalidades. • la creación de un ente de carácter privado para la ad-
Las características que distinguen al programa Paraná ministración del FDU; y
Urbano de los programas anteriores son: • el pago del Fondo de Financiamiento en el BID.
• además de los componentes comunes en los tipos an-
teriores de programa, sus componentes cubren una gama Asociaciones municipales
mayor de necesidades municipales, tales como: Las asociaciones municipales, cuyo número alcanza a 18,
—un Subprograma de Apoyo a la Adquisición de Equi- congregan, en forma voluntaria, los municipios de una
pos y Vehículos, destinado a la compra de vehícu- determinada región. Todos los municipios del estado, sin
los para los servicios de salud, vigilancia sanitaria, excepción, pertenencen a alguna asociación. Las regionen
camiones para la recolección de desechos, autobu- corresponden, con pequeñas distorsiones, a las antiguas
ses para el transporte de escolares, máquinas y equi- microrregiones homogéneas del estado3.
pos viales, y Las asociaciones eran, básicamente, instrumentos políti-
—un Subprograma de Apoyo al Incremento del Sector cos de reinvindicación de la región frente al gobierno
Productivo, que está sujeto a la presentación de estatal. Subsidiariamente, podían prestar algunos servicios
un plan de prioridades elaborado conjuntamente a sus asociados, tales como el mantenimiento de torres de
con el sector privado y destinado al financiamien- transmisión de señales de televisión. En el contexto del
to de equipos e instalaciones para la realización programa, sin perder su representación política, las asocia-
de actividades de los sectores productivos que con- ciones pasaron a desempeñar otro papel.
duzcan al aumento de la producción y a la gene- Como resultado del convenio celebrado con la SEDU,
ración de empleos, especialmente en zonas de fueron dotadas de equipos computarizados, movilidad y
pequeños productores agrícolas y microempresas 3
Extensiones geográficas con clima, suelo, régimen pluviométrico y base productiva
industriales; comunes.
equipos de oficina; como contrapartida, contrataron a un llo Urbano, prestar asistencia institucional y técnica a los
pequeño equipo técnico, capaz de apoyar a aquellos mu- municipios y captar y aplicar recursos financieros al proce-
nicipios cuya escala o recursos les impiden contratar pro- so de desarrollo urbano y regional del estado de Paraná. La
fesionales especializados. entidad está vinculada a la SEDU que tiene a su cargo su-
El proyecto amplió aún más estas nuevas funciones de las pervisar su gestión y administración de acuerdo con las di-
Asociaciones, al permitirles la expansión del cuerpo técni- rectrices emanadas del contrato de gestión suscrito por
co, delegarles el análisis de proyectos cuyo valor no exediese PARANACIDADE con el gobierno del estado.

de los US$200.000, y el control de las licitaciones y la fis- El contrato de gestión es el instrumento formal técnico-

calización de las obras. Por estos servicios, la asociación jurídico, de derecho civil, otorgado por el gobernador del
percibirá un 2,5 por ciento del valor de las obras ejecutadas estado de Paraná y PARANACIDADE, y tiene por objeto
en su territorio. asegurar su plena autonomía técnica-administrativa y fi-
Además de las nuevas funciones ya citadas, las Asocia- nanciara observando los principios de legalidad, moralidad
ciones constituyen un vehículo ideal para la ejcución de y economía.
proyectos que afectan a más de un municipio (la recolec- El contrato de gestión, que tiene una vigencia de veinte
ción y eliminación de desechos, y la utilización de recursos años, podrá ser modificado de común acuerdo de las partes
hídricos son casos que no necesitan explicación), y para li- que lo suscribieron, en el curso de su ejecución, incorpo-
derar consorcios destinados, por ejemplo, al equipamiento rando los ajustes que resulten necesarios.
y el mantenimiento de hospitales que interesen a un grupo PARANACIDADE es, por lo tanto, una empresa de carác-
de municipios, o el mantenimiento de caminos rurales. ter privado que administra recursos públicos. Actúa como
Se espera que las asociaciones evolucionen convirtién- una empresa privada en cuyo consejo el estado tiene una
dose en un futuro próximo, en núcleos de planificación re- participación minoritaria. En virtud de su carácter privado,
gional, que identifiquen los problemas y las posibilidades la empresa tiene una gran agilidad, cuenta con mecanismos
de las regiones y presenten sugerencias al gobierno del es- muy simplificados de adquisición de bienes y servicios, re-
tado acerca de los programas regionales y de los problemas cluta a su personal en el mercado de trabajo y está someti-
y sus soluciones. da a las leyes laborales que rigen las empresas privadas,
pudiendo nombrar, despedir y remunerar a su personal sin
Programa PARANACIDADE estar sometido al Código de Contabilidad Pública.
Cuando se preparó el programa Paraná Urbano, existía, de- Esta flexibilidad se refleja en su desempeño y en el con-
pendiente de la SEDU, la Fundación de Asistencia a los siguiente apoyo que presta a los municipios. La empresa es
Municipios de Paraná (FAMEPAR), cuyo objetivo era el for- la unidad de gestión del programa, que gracias a ello puede
talecimiento municipal a través de actividades de adiestra- llevarse a cabo con rapidez y eficiencia.
miento y asistencia técnica. En el marco del programa, la PARANACIDADE ha preparado los términos de referen-
FAMEPAR debía ejercer funciones de vigilancia, análisis de cia y próximamente contratará los siguientes estudios es-
proyectos cuyo valor fuese superior a los US$ 200.000, fis- pecializados:
calización de las actividades confiadas a las asociaciones, y • desarrollo de un mercado de bonos municipales;
ejecución y control de las actividades previstas en el Sub- • emisión de títulos mobiliarios relacionados con la
programa de Apoyo Institucional. deuda municipal;
En la realidad, la FAMEPAR, a pesar de su nombre, había • clasificación delriesgode los municipios;
perdido desde hacía unos años el carácter de fundación, y • adecuación de la fórmula para la transferencia de los
era, efectivamente, una entidad autárquica estatal sujeta a recursos del ICMS a los municipios, de modo de incentivar
todas las reglas de la función pública, y por lo tanto an- la movilización de recursos y la racionalización de los
quilosada y poco flexible. El propio programa contempla- gastos.
ba que debía buscarse una solución, y crearse una entidad Con el fin de fortalecer rápidamente el fondo, el estado,
más flexible que pudiese sustituir a la FAMEPAR. con recursos del tesoro, se encargó de la amortización de los
PARANACIDADE, que sustituyó a la FAMEPAR a partir del financiamientos otorgados al PRAM y al PDU.
10 de agosto de 1996, es una entidad con personería Este programa, aparentemente ambicioso, podrá hacer-
jurídica de carácter privado, con la modalidad de servicio se realidad con la capacitación de los municipios y la esta-
social autónomo, sin fines de lucro y de interés colectivo, bilización que está produciéndose en la economía brasileña.
que tiene la finalidad de administrar el Fondo de Desarro-
Ficinski 281
Fondo de Desarrollo Urbano CUADRO 5.5. SIMULACIÓN DE DISPONIBILIDADES
El Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), creado por ley esta- MILLIONES DE USS
tal en 1988, está constituido por recursos provenientes de: Año Valor Año Valor Año Valor
• recursos obtenidos de los subpréstamos transferidos 1997 m,o 2003 79,5 2009 80,»
1996 112,5 2004 75,5 2010 $2,5
a los municipios de Paraná por el PrAM, PDU y Paraná
1999 123,5 2005 72,7 2011 B3,0
Urbano;
2001 66,0 2006 70,4 2012 M¿
• el producto de intereses de aplicaciones del FDU;
2001 64,5 2007 70,7 2013 $7,5

• operaciones de crédito interno y externo realizadas 2002 76,5 2003 76,6 2014 *1 3
para financiar las intervenciones del fondo;

• aportes municipales, estatales y federales;
• aportes externos provenientes de la ayuda y la coope- de fondos que se basa en las siguientes premisas:
ración internacional, acuerdos bilaterales u otras rentas. • pago del estado, con recursos del Tesoro, de los finan-
La administración del FDU fue confiada a la SEDM, y pos- ciamientos asumidos para el PRAM y el PDU;
teriormente a su sucesora la SEDU. En la actualidad, la • pago delfinanciamientodel BID por parte del fondo;
SEDU transfiere a PARANACIDADE los recursos que se • mantenimiento de PARANACIDADE por parte del
relacionan con su gestión. fondo;
El FDU comenzó a operar inmediatamente después de su • reinversión de los saldos del fondo.
constitución, pero los ingresos del PRAM fueron retenidos Las cifras indican que:
por el Tesoro del Estado. Su operación efectiva se inició en • el programa se aproxima al momento en que el finan-
1990, cuando se creó el PDU. ciamiento de los municipios se realizará principalmente
Las operaciones del FDU están regidas por decretos esta- con los fondos provistos por el FDU, lo que les garantizará
tales. El crecimiento del fondo, además de las necesidades un nivel mínimo de recursos;
de contrapartida, posibilitó su utilización en nuevos pro- • esta situación se combina con la estructuración de
gramas, paralelos o no a aquellos financiados por organis- PARANACIDADE, verdadero órgano de fórmente municipal
mos internacionales de crédito. que, entre otros, podrá titularizar deudas municipales,
El sistema adoptado es la retención mensual de los valo- otorgando mucha mayor independencia a los municipios
res adeudados por parte del agente financiero, procedentes y haciéndolos más dependientes de su desempeño admi-
del impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios nistrativo y fiscal; y
(ICMS) de los municipios. • los municipios están recibiendo y absorbiendo, a lo
Una simulación de los rendimientos y las disponibilida- largo del tiempo, la capacitación que necesitan para este
des, incluido el Programa Paraná Urbano, proyecta un flujo nuevo nivel de desempeño.

283
FINDETER, sistema de financiamiento

nacional para las inversiones
municipales

Antonio Gómez*
C on las reformas adoptadas a partir de 1986 en materia

de descentralización política, fiscal, técnica y adminis-
trativa, Colombia está experimentando el cambio más pro-
de desarrollo elaborados por iniciativa departamental y
municipal.
La Ley No. 60 de 1993 posibilitó que las entidades terri-
gresivo en el último siglo. toriales se fortalecieran financieramente, gracias al aumen-
Estas reformas iniciaron un proceso de redistribución to de las transferencias provenientes de la Nación y al
del poder político en el país porque la ciudadanía pasó sistema de cofinanciación. Previamente, la Constitución
desde entonces a elegir a las autoridades locales y origina- de 1991 les había reconocido autonomía para endeudarse
ron también una redistribución del poder económico, al en función de su capacidad de pago y previo la posibilidad
fortalecer las finanzas municipales y aumentar el porcentaje de que pudieran emitir bonos locales. Lo anterior implicó
de recursos cedidos por el gobierno central a los municipios. una transformación significativa en las posibilidades de in-
Las reformas implicaron a la vez una redistribución de las versión de las entidades territoriales y en la composición de
funciones y competencias entre las diversas esferas del go- sus fuentes de endeudamiento.
bierno, al asumir los gobiernos municipales la responsabi- Como parte integral de la estrategia que se trazó el go-
lidad de proveer servicios productivos y sociales a sus bierno central para afianzar el proceso de descentraliza-
respectivas localidades y de otra, al adoptar diversas enti- ción, se identificó adicionalmente la necesidad de canalizar
dades del orden central mecanismos de cofinanciamiento crédito y asistencia técnica en forma masiva hacia los entes
para apoyar estas iniciativas. Al mismo tiempo, los depar- territoriales, de modo que puedan responder a las nuevas
tamentos y municipios transformaron su estructura, los demandas de inversión regional y municipal y de esta ma-
primeros para cumplir una gestión de promoción del desa- nera consolidar y complementar el nuevo esquema de co-
rrollo municipal en un ámbito regional y los municipios financiamiento adoptado por el gobierno nacional en
para mejorar su eficiencia en la prestación de servicios de apoyo del desarrollo municipal.
carácter local.
Estos profundos cambios fueron complementados por las Creación de FINDETER
reformas en virtud de las cuales se crearon cinco regiones La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER),
de planificación que conforman un sistema nacional de creada por la Ley 57 de 1989, tuvo como objetivo la movi-
planificación, caracterizado por una orientación más lización de recursos de crédito no reembolsables, y la pres-
técnica y más pluralista de los recursos, con base en planes tación de asistencia técnica a los entes territoriales, para la
formulación, ejecución y administración de proyectos o
i Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial, Bogotá, Colombia. programas de inversión relacionados con infraestructura y
servicios públicos en beneficio del desarrollo armónico de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI); el Fondo de
todas las regiones del territorio nacional. FINDETER es un Cofinanciación para la Infraestructura Urbana (FIU) y el
organismo encargado de prestar apoyo al desarrollo regio- Fondo de Cofinanciación de Vías (FIV). Estos dos últimos
nal, vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público son administrados por FINDETER.
para dotarlo de autonomía. La ley anual de presupuesto establece los requisitos que
se deben cumplir para tramitar la aprobación y el desem-
Naturaleza y funciones de FINDETER bolso de proyectos de Cofinanciación, diferenciados según

Las características de FINDETER son que es una entidad se trate de recursos de asignación específica o recursos de
financiera de descuento, constituida como una sociedad asignación global. Esta ley regula igualmente el porcentaje

por acciones, integrada por capital público y sometida al de recursos que deben aportar las entidades territoriales
régimen de las empresas industriales y comerciales del Es- para los proyectos de Cofinanciación.
tado. Su capital se integra con participación de la Nación y Asimismo, la Ley 60 de 1993 además de regular las trans-
los Departamentos. Como entidad financiera, sus opera- ferencias establece prioridades para la asignación de recur-
ciones están sujetas a las disposiciones legales y reglamen- sos de Cofinanciación en favor de las entidades territoriales
tarias aplicables a estas entidades, así como a las disposi- que cumplan con los requisitos de descentralización que la
ciones de la Junta Directiva del Banco de la República. Su misma ley establece.
reglamentación general está contenida en el Estatuto Or- El Plan Nacional de Desarrollo también regula diversos
gánico del Sistema Financiero, que determina sus objetivos aspectos de la Cofinanciación, en cuanto prevé los porcen-
generales. tajes máximos de las contrapartidas que están obligados a
Las actividades de redescuento benefician a los organis- otorgar los municipios en diversos proyectos, y prevé la fi-
mos determinados por la ley, normalmente entidades te- nanciación de proyectos por parte de los Fondos de Co-
rritoriales o descentralizadas y entidades sin fines de lucro. financiación y de FINDETER.
Tienen también acceso a su financiamiento los proveedo- En la actualidad, es posible desarrollar cualquier esque-
res de servicios públicos domiciliarios, públicos y privados, ma de participación de la Nación y de las entidades terri-
definidos en la Ley 142 de 1994, excluidos los servicios de toriales, que combine los aportes de una y otras tanto en
energía eléctrica y gas. Además, FINDETER está facultada dinero como en materiales o servicios.
para financiar entidades privadas que impartan educación El sistema de Cofinanciación cuenta igualmente con una
formal a todos los niveles. organización regional regulada, que implica la existencia de
El redescuento se realiza generalmente a través del siste- fondos de Cofinanciación departamentales y municipales.
ma financiero, y ocasionalmente a través de las denomi- En efecto, a nivel nacional, la Cofinanciación opera dentro
nadas INFIS, entidades territoriales descentralizadas encar- del marco de fondos de creación legal, manejados por di-
gadas de la promoción del desarrollo de la infraestructura ferentes instituciones estatales, tales como el Departamen-
regional. to Nacional de Planeación o FINDETER en el caso de vías y
FINDETER facilita recursos de crédito para financiar estu- de la infraestructura urbana. Sin embargo, con el fin de
dios y diseños requeridos para la preparación de proyectos adaptar el sistema a las verdaderas necesidades regionales,
elegibles, inversiones en activos fijos (obras civiles, cons- se han establecido organismos que permiten que sean las re-
trucciones y montajes) para el fortalecimiento y desarrollo giones las encargadas de definir en primera instancia los
institucional de las entidades administradoras de los servi- proyectos a los cuales deben destinarse los recursos prove-
cios, incluyendo proyectos en los sectores de agua potable nientes de los Fondos de Cofinanciación.
y saneamiento básico, telecomunicaciones (servicio tele- Estas instituciones son el Comité Nacional de Cofin-
fónico), transporte (vías y terminales), salud (en el primer anciación; los Comités Departamentales o Distritales de
nivel de atención), deporte, recreación y cultura, infra- Cofinanciación (CODECO-CODICO), y las Unidades de-
estructura de servicios para vivienda de interés social, y partamentales de coordinación de proyectos sometidos al
educación. Sistema Nacional de Cofinanciación (UDECO).
Por otra parte, como una estrategia para hacer más efi- Se observa que esta administración de recursos públicos
ciente la financiación y ejecución de proyectos por parte de se regula conforme con las normas del derecho comercial
las respectivas entidades territoriales, se creó el Sistema que tipifican los contratos fiduciarios y encargo fiduciario.
Nacional de Cofinanciación, constituido por el Fondo de Ante las metas de reducción del gasto público que se ha
Cofinanciación para la Inversión Social (FIS); el Fondo de fijado el gobierno nacional, y la eficiencia y experiencia po-
Gómez 285
sitiva que ha representado la movilización de recursos de Sistema financiero

cofinanciación a través de esta FINDETER, se está conside- Posteriormente a la creación de FINDETER, en mayo de
rando la posibilidad de que esta financiera asuma además 1990, se dispusieron reformas en el sector financiero, que
la administración del FIS y del DRI, concentrando de esta han incidido en el aumento de la competencia en su en-
forma el manejo total de estos recursos. torno. Dichas reformas fueron las siguientes:
• Ley 45 de 1990, que permite a los bancos conceder
Mercado del crédito territorial préstamos con recursos propios a más de tres años de plazo,
Marco regulatorio

utilizando para ello los CDT y las cuentas de ahorro.
El marco legal de regulación de los agentes que intervienen • Se desarrolló el mercado a plazos mayores de un año

en el mercado de crédito territorial tiene fundamento cons- al utilizarse la tasa DTF como tasa base en los préstamos.
titucional y legal, y se desarrolla mediante normas regla- • En 1992 Colombia se acoge a las normas de Basilea de
mentarias que tienen como base las facultades otorgadas al limitar la capacidad de apalancamiento de las entidades fi-
poder ejecutivo, la Junta Directiva del Banco de la República nancieras por los activos de riesgo a patrimonio.
y a las entidades de control de las entidades financieras. • Se hacen más estrictas las normas de calificación.
La realización de operaciones de crédito de las entidades En todo caso, a partir de la promulgación del Estatuto
territoriales se encuentra regulada por las normas de cré- Nacional de Contratación, la regulación de prudencia apli-
dito público y los códigos de régimen departamental y cable al sistema financiero que otorga préstamos a las enti-
municipal. dades territoriales, impone a los intermediarios la obliga-
Las entidades territoriales requieren autorización de las ción de vigilar el destino de los créditos y la capacidad de
asambleas o consejos para gestionar y contratar créditos, endeudamiento de las entidades territoriales prestatarias, so
según el nivel al cual pertenezcan. Las entidades descen- pena de aumentar los costos operativos de las entidades a
tralizadas con personería jurídica requieren, para este fin, través de la calificación de cartera, las relaciones entre pa-
autorización de su órgano de dirección. trimonio y activos ponderados de riesgo, y la naturaleza y
El Estatuto Nacional de Contratación (Ley 80 de 1993) cuantía de las garantías aceptables para las operaciones de
regula el crédito, en particular lo relacionado con la ob- crédito de las entidades territoriales. Así por ejemplo, el
tención de recursos externos para el sector público y de ga- Decreto 1156 de 1995 y la regulación de prudencia de la Su-
rantías de la nación para estas operaciones. Las garantías se perintendencia Bancaria exigen que cuando las garantías
otorgan mediante autorizaciones para iniciar gestiones y consistan en pignoración de rentas o ingresos, para que
para contratar, concedidas por el ministerio de hacienda y sean aceptables deberá constatarse que los créditos se apli-
crédito público. quen a los mismos servicios, actividades o sectores a que
Contrasta con este sistema la regulación de las opera- forzosamente deben destinarse las rentas, de acuerdo con
ciones de crédito interno que celebren las entidades terri- la ley.
toriales, que no tenían un control previo por parte del Esta disposición es concordante con los principios pre-
ministerio de hacienda fuera de la obligación de registro supuestarios y de ejecución del gasto, que no permiten em-
posterior de la operación, y que limitaban la capacidad de plear los recursos destinados a determinado propósito para
endeudamiento con base en la relación servicio de la otro fin diferente sin autorización legal, y evita la práctica
deuda/ingresos corrientes, que no puede superar el 30 por de utilizar recursos no presupuestados para el pago del ser-
ciento . Sin embargo, con la nueva ley de endeudamiento vicio de la deuda.
(Ley 358 del 30 de enero de 1997) se han modificado los Por lo tanto, las disposiciones imponen relaciones entre
conceptos de capacidad de pago y ahorro operacional, y se activos de riesgo y patrimonio y normas sobre valoración
establecen controles progresivos al endeudamiento con de cartera, que pueden ser más gravosas en el caso de cré-
base en niveles diferenciales de dos índices de relaciones: in- ditos a las entidades territoriales que a otros prestatarios.
tereses/ahorro operacional, y saldo de la deuda/ingresos El control del gobierno central se ejerce directamente
corrientes. Igualmente se obliga a destinar los recursos del sobre las operaciones de crédito interno de las entidades te-
crédito únicamente para financiar gastos de inversión, salvo rritoriales, cuando tales operaciones consisten en la emisión
los créditos de tesorería, de refinanciación de deuda y para de títulos en moneda nacional. En ese caso, se requiere au-
indemnizaciones de personal en los procesos de reducción torización del ministerio de hacienda y la participación de
de planta. las entidades de planificación territorial, además de la su-
jeción a las disposiciones de la Junta Directiva del Banco de
la República y el cumplimiento de las normas de la Reso- CUADRO 5.6. ENDEUDAMIENTO DEL SECTOR CON EL SISTEMA
lución 400 de 1995 de la Sala General de la Superinten- FINANCIERO NACIONAL. POR NIVELES DE GOBIERNO
dencia de Valores. (%defPt&)
Desde este punto de vista, las normas prevén la posibili-

1992 1993 1994 1995 VAR%92#S
dad de que se emitan bonos o papeles comerciales, así como
Nacional 2,0 2,1 1,7 1,1 -170,15
titularizar activos o flujos de caja. El decreto 2681 de 1993
Departamental 0,4 1,2 U 1,5 72,9
no regula con detalle algunas operaciones de financiación 1 2,1 2,5 2.6
Municipal 2M?

de las entidades territoriales, tales como la titularización de Total 5¿ 5,4 5,$ 5,2 -2,96
activos o rentas, pues no las considera operaciones de

endeudamiento o asimiladas. Por lo tanto, éstas y otras
operaciones nuevas que impliquen financiación de las en- del incremento de sus ingresos corrientes. Dentro de esos
tidades territoriales anticipando el producto de rentas fu- ingresos corrientes se destaca el crecimiento observado en
turas se encuentran reguladas principalmente por las la participación de los municipios en los ingresos tributa-
normas del mercado de valores y no por las normas de en- rios de la nación. Entre 1990 y 1994 dichas transferencias
deudamiento. pasaron de 3,02 a 6,6 por ciento del PIB y en 1996 repre-
sentaron el 8,47 por ciento. Este nivel de ingresos corrien-
Evolución del endeudamiento territorial tes ha proporcionado el margen financiero necesario para
A continuación se presentan los resultados del comporta- que los entes territoriales incrementen su endeudamiento,
miento del endeudamiento territorial en el período de 1992 lo que en efecto ocurrió.
a 1995. Como se aprecia claramente en el gráfico 5.1, los niveles
En primera instancia, se hace referencia a la evolución del departamental y municipal (especialmente este último)
endeudamiento territorial por niveles de gobierno y por han incrementado participación dentro del endeudamien-
fuentes, con el fin de ilustrar, por un lado, Jas magnitudes to total del sector público.
de dicho endeudamiento y, por otro, la participación de En el cuadro 5.6 se presenta el endeudamiento del sector
FINDETER en el mercado. Para ello se analizan los saldos de público con el sistema financiero nacional como porcentaje
deuda del nivel central y descentralizado de las adminis- del PIB. Para todo el período analizado, la deuda departa-
traciones municipales y departamentales. Las cuatro fuen- mental como proporción del PIB creció un 72.9 por ciento
tes de financiación estudiadas son, el sistema financiero, y la municipal un 23,1 por ciento. Este crecimiento se ba-
FINDETER, la emisión de bonos y la deuda externa (banca lanceó con el endeudamiento del gobierno central, que re-
multilateral). Debe anotarse que cuando se hace referencia gistró una caída de 170 por ciento. Para 1995 la deuda del
al sistema financiero se excluye a FINDETER. nivel municipal representó un 2,6 por ciento del PIB y la del
Para obtener un panorama global del endeudamiento
territorial conviene enmarcarlo dentro del endeudamiento GRÁFICO 5.1. ENDEUDAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO
del sector público total. En el gráfico 1 se muestra el en- CON EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL
deudamiento del sector público total, diferenciando entre

el nivel nacional, el departamental y el municipal. La me-
dición en dólares permite dimensionar el crecimiento real
de los saldos de la deuda. Como puede apreciarse, entre
1992 y 1995 el endeudamiento total creció un 17 por cien-
to en términos reales. La deuda del nivel departamental es
la que registró mayor crecimiento real (365 por ciento), a
pesar de que fue el nivel municipal el que mayor volumen
de deuda absorbió. Para este nivel la deuda registró un au-
mento real de aproximadamente un 57 por ciento.
El crecimiento entre 1992 y 1995 estuvo fuertemente li-
gado al mayor dinamismo del endeudamiento de las ad-
ministraciones centrales, que obedece en buena medida a
la mayor capacidad de apalancamiento que han logrado las
administraciones centrales de los entes territoriales, a raíz
Gómez 287
GRÁFICO 5.2. EVOLUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO GRÁFICO 5.3. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA TERRITORIAL
TERRITORIAL POR NIVELES DE GOBIERNO SEGÚN FUENTES

*No incluye endeudamiento con el Gobierno Nacional
En el gráfico 5.2 se ilustra la participación durante esos

nivel departamental un 1,1 por ciento del mismo. años, de cada uno de estos niveles de gobierno en el saldo
Lo anterior pone de manifiesto el traslado de las responde deuda y su crecimiento real. A pesar de que el nivel mu-
sabilidades de inversión y gasto del nivel nacional hacia los nicipal descentralizado absorbió durante todo el período
niveles departamentales y municipales, y con ello también más del 50 por ciento del endeudamiento, registró una
de su financiación. Este traslado implicó una modificación pérdida de participación progresiva, pasando del 75 por
en los requerimientos de endeudamiento, de forma tal que ciento en 1992 a 53 por ciento en 1995. La pérdida de par-
entre 1992 y 1995 son esos niveles los que comienzan a ab- ticipación de este sector fue absorbida por los restantes ni-
sorber la mayor parte de la deuda pública. veles territoriales, cuya deuda aumentó.
Vale la pena mencionar que la mayor parte de la deuda
CUADRO 5.7. ENDEUDAMIENTO DE ENTES TERRITORIALES
del nivel descentralizado se concentra en las empresas del
CON EL SISTEMA FINANCIERO
sector eléctrico. Es importante tener en cuenta esto al ana-
lizar la participación de FINDETER en el mercado, ya que
1991 1992 1993 1994 199S estas empresas tienen un esquema de financiación propio
DEPARTAMENTOS 0,74 0,71 1,21 1,32 1,47 a través de la Financiera Energética Nacional (FEN). En el
Administración central 0,21 0,22 0,37 0,62 0,58 cuadro 5.7 se diferencia la deuda territorial, separando la del
Empresas 0,47 0,41 0,38 0,37 0,23 sector eléctrico del resto de la deuda de los sectores des-
Sector eléctrico 0,06 0,08 0,46 0,33 0,66
centralizados.
MUNICIPIOS 1,91 2,00 2,10 2,52 2,61 El gráfico 5.3 indica la evolución del endeudamiento te-
Administración centraí 0,52 0,48 0,73 1,11 1,11
rritorial (central y descentralizado), según sus fuentes. Entre
Empresas 0,54 0,55 0,45 0,48 0,46
Sector eléctrico 0,8$ 0,97 0,92 0,93 1,04 1992 y 1995 se operó una importante transformación en las
fuentes de financiación de los departamentos y munici-
TOTAL 2,65 2,71 3,31 3,84 4,08
pios. Lo primero que salta a la vista es la disminución del
Administración central 0,73 0,7 U 1,73 1,69
Empresas 1,01 0,96 0,83 0,85 0,69 papel de la deuda externa (banca multilateral) y el incre-
Sector eléctrico 0,91 T,05 1,38 1,26 1,7 mento de la deuda con el sector financiero, que pasó a
DEPARTAMENTOS (sin eléctrico) 0,68 0,63 0,75 0,99 0,81
concentrar en 1995 el 56 por ciento de la misma (33 por
MUNICIPIOS (sin eléctrico) 1,06 1,03 1,18 1,59 1,57 ciento en 1992). Sin embargo, es importante aclarar que la
TOTAL (s)n eléctrico 1,74 1,66 1,93 2,58 2,38 los saldos de la deuda con la banca multilateral obedece
fundamentalmente a la amortización de la deuda contraí-
CUADRO 5.8. PARTICIPACIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN POR NIVELES DE GOBIERNO (%)
1992
Niveles de admin. Sistema financiero* RNDITEft Bonos Entidades multilaterales Total
Central $4,4 $3,49 12,11 0 100
Departamental Descentralizado 97,16 1,61 0 U3 100
Total $2,72 12,37 4,09 0,82 100
Central 27,43 21,22 23,53 27,82 100
Municipal Descentralizado 27,0$ 1,7 0,09 71,17 100

Total 27,11 4,75 3,75 64,39 100

Tota! 32,94 5,55 3,79 57,72 100
1993
Niveles de admin» Sistema irumdero* FINDETER Bonos Entidades multilaterales Total
Central 63,65 23,85 12,51 0 100
Departamental Descentralizado 98,22 1,24 0 0,55 100
Total 86,76 8,73 4,14 0,37 100
Central 39,92 17,6 23,22 19,25 100
Municipal Descentralizado 27,94 2,11 1,05 68,9 100
Total 30,55 5,48 5,88 58,09 100
Total 40,62 406 5,57 47,75 100
1994
Niveles de admin. Sistema financiero* FINDETEft Bonos Entidades multilaterales Total
Central 74,87 18,21 6,92 0 100
Total 86,71 9,71 3,34 0,24 100
Central 49,93 16,38 22,26 11,43 100
Total 38,4 6,94 7,36 47,3 100
Total 47,95 7,49 6^7 37,99 100
1995
Niveles de admin. Sistema financiero* JWDETH Bonos Entidades multilaterales Total
Central 78,69 18,58 2,74 0 100
Total 90,51 8,22 1,09 0,17 100
Central 57,54 17,94 13,92 10,6 100
Total 45,84 7,2 5,82 41,14 100
Total 56,27 7,44 4,72 31,5» 190
fllíNTÍ: Superintendencia Bancaría y de Valores. FINDETER Ministerio de Hacienda
•SifitiícliaríiNCitER
da por Bogotá, que no fue compensada con nuevo endeu- En el cuadro 5.8 se registra la participación de las dife-
damiento, ya que aunque los desembolsos se habían apro- rentes fuentes de financiación por niveles de gobierno.
bado, la banca multilateral congeló las operaciones. Ello por Como puede apreciarse, la participación de FINDETER se
sí solo explica una caída de US$20 millones en el saldo de concentra en los gobiernos centrales, tanto departamenta-
la deuda con la banca multilateral. les como municipales, mientras que el sector financiero
La participación de FINDETER dentro del endeudamien- participa en mayor grado en la financiación del sector des-
to total permaneció relativamente estable, aunque regis- centralizado departamental, y la banca multilateral se con-
trando un incremento moderado del 5,5 por ciento en centra en el sector descentralizado municipal.
1992 al 7,4 por ciento en 1995. El endeudamiento me- Los departamentos, tanto a nivel central como descen-
diante emisión de bonos mostró un ligero aumento en tralizado, obtienen sus recursos principalmente a través del
1994, año en el cual se realizó el mayor número de emi- sistema financiero. Para 1995, del saldo de la deuda total
siones del mercado territorial. acumulada por este tipo de entidades, el 90 por ciento era
Gómez 289
con el sistema financiero (con recursos propios). La cartera creación, e infraestructura de servicios para la vivienda de
con FINDETER sólo representaba el 8,22 por ciento del interés social.
total. Para este mismo año, la deuda municipal se concen- En relación con los recursos de cofinanciación que ad-
tró en el sistema financiero (45 por ciento) y la banca mul- ministra FINDETER, se han comprometido en el período de
tilateral (41 por ciento). 1994 a 1996 US$ 211 millones con destino a proyectos de
Al analizar la deuda de las administraciones centrales vías no urbanas que a fines de 1996 estaban ejecutados en
municipales se constata que quienes mayor proporción ab- un 60 por ciento. En el caso de los recursos derivados del

sorben son el sistema financiero y FINDETER (57 y 17 por Fondo de Infraestructura Urbana, destinado básicamente a
ciento, respectivamente). inversiones en acueductos, alcantarillados y vías locales se

han cubierto en el mismo período 2510 proyectos de ini-
Inversiones y resultados ciativa local, que han generado compromisos por US$277
En el período que transcurrió de mayo de 1990 a diciembre millones.
de 1996, FINDETER canalizó recursos de crédito por un
total de US$ 1.440 millones para financiar proyectos de in- Estrategia de mejoramiento
versión cuyo costo total ascendió a US$ 2.560 millones. El interés de FINDETER se ha concentrado no o en colocar
Es así como en proyectos de acueductos y alcantarillado, recursos, sino también en la calidad de los proyectos, brin-
cuyo costo total fue de US$1.141 millones, FINDETER con- dando apoyo técnico a las administraciones territoriales y
cedió créditos por US$559 millones, que representan el 39 a las empresas de servicios públicos, a través del contacto
por ciento de los recursos otorgados. Estas operaciones be- que se tiene con los beneficiarios de los recursos a lo largo
neficiaron a 507 municipios que ejecutaron obras de al- de las diferentes etapas del proyecto y de los programas in-
cantarillado. Mediante dichos trabajos, se comenzaron a tergubernamentales de asistencia en que FINDETER ha par-
ofrecer servicios de acueducto a 1.602.000 habitantes, y de ticipado, tales como el Programa Holanda-PAS, el Plan de
alcantarillado a 1.230.000 más. Las inversiones realizadas Prevención, Control y Erradicación del Cólera, y el Progra-
permitieron expandir el sistema de acueductos y alcantari- ma ALA 92/39, que cuenta con recursos de la Unión Euro-
llado para servir a un total de 15.641.000 habitantes. pea, y está destinado al mejoramiento de las precarias
Para el sector de la educación, FINDETER movilizó re- condiciones sanitarias de los municipios de la costa co-
cursos de crédito por un total de US$178 millones, con lombiana del Pacífico.
ayuda de los cuales se ejecutaron proyectos cuyo costo fue Igualmente FINDETER, con recursos e iniciativa propia,
de US$247 millones. El 12 por ciento de esas inversiones es- ha adelantado otro tipo de acciones para apoyar la gestión
tuvieron destinadas a establecimientos educativos priva- de los beneficiarios de los recursos, tales como la confor-
dos, a los cuales FINDETER otorga créditos hace dos años mación de los Módulos de Asistencia Técnica (MAT) o el
cubriendo todos los niveles de la educación formal. FIN- Programa Monitor local, que han sido concebidos por FIN-
DETER ha participado en 203 proyectos del sector público, DETER para ofrecer apoyo directo a los municipios en la ge-
que posibilitaron la construcción de 413.000 metros cua- neración y ejecución de proyectos, con la perspectiva de
drados de nuevas áreas cubiertas, incluyendo 4.512 nuevas mejorar su calidad e inducir un tránsito más fluido del pro-
aulas y en 32 proyectos de establecimientos educativos pri- yecto de la etapa de preinversión a la de inversión.
vados, que a su vez representan 44.000 metros cuadrados de FINDETER ya ha comenzado el proceso de evaluación de
(áreas cubiertas, que incluyen 387 nuevas aulas. Por tanto, resultados de los proyectos. En 1996 llevó a cabo la eva-
las inversiones realizadas no solo incidieron en aumentar la luación ex post de 69 de ellos correspondientes al sector de
calidad de la educación, sino que permitieron abrir 152.000 agua potable y saneamiento básico, y en el presente año se
nuevos cupos escolares. está concluyendo la evaluación de otros 32 proyectos, en
La inversión en el sector de transporte ha sido también sectores, tales como vías, recreación y educación.
bastante significativa. Se han canalizado recursos de crédi- En el caso de los proyectos de agua potable y saneamien-
to por US$360 millones que permitieron financiar proyec- to básico, los financiamientos de FINDETER permitieron a
tos viales cuyo valor total fue de US$585 millones. las comunidades mejorar sensiblemente la prestación de los
Los recursos restantes se volcaron en proyectos en el sec- servicios e incorporar nuevos beneficiarios en localidades
tor de la salud, telecomunicaciones (servicio telefónico), sa- donde no existía una infraestructura básica. La participa-
neamiento, equipamiento urbano (mercados, mataderos, ción de FINDETER atrajo fuentes alternativas de financia-
terminales de transporte y otros), áreas verdes, parques y re- miento, motivando en particular la participación de los
niveles nacionales (cofinanciación) y departamentales para trata de proveer financiamiento a 32 departamentos, otros
apoyar a proyectos de carácter local, además de atraer 32 municipios capitales y aproximadamente 15 municipios
recursos de fuentes alternas tales como PNR, Fiducia con más de 100.000 habitantes, que deberán comprome-
CVS-BCH, Holanda-PAS, el Convenio Colombo Holandés, terse a formular y ejecutar un plan de reforma económica
etc. Las obras previstas en los proyectos de la muestra se re- territorial que les permita recuperar su viabilidad financie-
alizaron casi en su totalidad. ra y elevar su eficiencia fiscal y administrativa. Para ello ten-
Sin embargo, se han evidenciado algunas deficiencias drán que llevar a cabo acciones encaminadas a incrementar

sobre las cuales se deben formular, o ya se han formulado sus ingresos corrientes, reducir y/o racionalizar la planta de
acciones de fortalecimiento. Ese es el caso del programa personal y mejorar su situación de endeudamiento, acorde

de viabilidad de proyectos, que busca generar la participa- con las normas legales y su capacidad financiera real. Pro-
ción de la comunidad desde la elaboración del proyecto en curarán también adecuar tamaño y estructura de las enti-
adelante. De igual forma, se detectaron debilidades en la dades territoriales al cumplimiento de sus funciones legales
etapa de formulación de algunos de los proyectos evalua- y a sus posibilidades de generación de ingresos propios,
dos, así como una ausencia de mecanismos de vigilancia y modernizar su administración tributaria, y encarar progra-
evaluación de la gestión (que se ha comenzado a subsanar mas de administración financiera. Este programa comenzó
con el requerimiento de la conformación de los planes a ejecutarse en 1997.
de gestión y resultados por parte del ministerio de desarro- FINDETER otorgará los prestamos en dólares, con lo cual
llo económico, en su calidad de ente rector del sector). se incrementaría el cupo de endeudamiento externo de las
Igualmente se advirtieron problemas en la formulación entidades territoriales, manteniendo los niveles de endeu-
de los planes de acción institucional, no participación de la damiento interno. La aprobación del nuevo endeuda-
comunidad en la formulación de los proyectos, problemas miento para las entidades beneficiarías se condiciona a la
en la operación y mantenimiento de los sistemas origina- formulación y ejecución del plan de reforma económica te-
dos en la baja capacidad de gestión local, y falta de inves- rritorial, mencionado anteriormente.
tigación y divulgación de opciones tecnológicas del sector En la actualidad, FINDETER ha formulado proyectos lla-
en el país. mados de mejoramiento enfocado, dirigidos a cubrir los si-
Con la convicción de que los problemas estructurales de guientes objetivos: a) fortalecimiento organizacional, b)
las administraciones territoriales radican, en gran parte, en armonización operacional, c) creación de la organización de
su limitada capacidad de gestión y débil situación finan- mercadeo, d) fortalecimiento de la oficina de planeación, e)
ciera, FINDETER ha recibido un préstamo del BID de US$40 divulgación y formación de clientes, f) sistema de infor-
millones) y otro de la CAF de US$25 millones, para ade- mación gerencial y h) sistema de información de adminis-
lantar el programa de apoyo al saneamiento fiscal y al for- tración financiera. El cronograma del desarrollo de esta
talecimiento institucional de las entidades territoriales. Se cartera de proyectos se inicia en abril de 1997.
291
Colombia: descentralización y
desempeño fiscal de los gobiernos
locales

Alberto Maldonado1
E n este trabajo se analiza la experiencia colombiana en

materia de descentralización y desempeño fiscal de los
los servicios puede descartarse, al menos en lo que respec-
ta a estos municipios".
gobiernos locales, especialmente de las ciudades. El proce- A nivel global, el documento señala lo siguiente: "El
so de descentralización en Colombia se inició hace aproxi- mensaje central de la investigación es que, en muchos
madamente 10 años y a través de él se han otorgado a los casos, la competencia por los cargos políticos ha abierto las
municipios mayores recursos y competencias para la pres- puertas a un liderazgo local responsable e innovador, el
tación de servicios esenciales en materia social. La puesta en cual a su vez ha impulsado el fortalecimiento de la capa-
marcha y la consolidación del proceso se llevó a cabo en un cidad local. La mayor participación comunitaria—mani-
momento en que se había suscitado un intenso debate festando demandas, ejerciendo opciones y emprendiendo
sobre la capacidad de los gobiernos municipales para asu- proyectos—ha ampliado las posibilidades de acción de los
mir y prestar eficientemente los nuevos servicios transferi- municipios y ha proporcionado las bases para el sosteni-
dos, así como sobre la existencia de suficientes incentivos miento de su capacidad de gestión hacia en el futuro. De
para que estas instituciones lleven a cabo un adecuado es- esta manera, el liderazgo y la participación han consolida-
fuerzo fiscal. De hecho, una importante corriente de opi- do la fuerza corporativa de los gobiernos locales".
nión consideraba que la descentralización territorial tenía Otra corriente de opinión se refiere con insistencia al
muy pocas probabilidades de éxito debido a que las admi- problema del bajo esfuerzo fiscal que llevan a cabo los
nistraciones locales no tenían la capacidad necesaria para gobiernos locales como consecuencia de la creciente dis-
desempeñar sus nuevas funciones. ponibilidad de transferencias automáticas por parte del go-
Las evidencias disponibles muestran que aún en medio bierno nacional. Nuevamente las evidencias muestran que
de enormes dificultades y deficiencias logró crearse un clima el nuevo ambiente creado por la descentralización generó
favorable para una mejor gestión local. Un reciente estudio estímulos para que los gobiernos locales aumenten consi-
elaborado por el Banco Mundial y el Departamento Nacio- derablemente sus propios recursos.
nal de Planeación de Colombia, basado en el desempeño de
16 municipios, concluyó lo siguiente: "La experiencia de La reforma descentralista: un nuevo ambiente
estos municipios presenta un panorama alentador. Apro- para los municipios
vechando la capacidad existente pero subutilizada, y es- A partir de los años ochenta, Colombia inició un proceso de
forzándose a conciencia por perfeccionarla, la mayoría de descentralización territorial con el propósito de fortalecer
los gobiernos logró enfrentar con relativa eficacia los desa- particularmente a los gobiernos municipales. La principal
fíos de la descentralización. La percepción de que la trans- característica de la reforma descentralista ha sido su inte-
ferencia de competencias conlleva a un colapso general de gralidad, mediante la cual se han reformado simultánea-
mente los aspectos políticos, fiscales y administrativos.
1
Como resultado, los municipios cuentan ahora con un
Jefe de la Unidad de Planeación Regional y Urbana, Departamento Nacional de Planea-
ción, Colombia. nuevo ambiente para la gestión.
La reforma política pios de los municipios y departamentos, tales como la for-

El cambio más importante ha sido la elección de los go- mación y actualización de catastros, la simplificación de la
bernantes territoriales a través del sufragio directo. A partir base imponible y el mejoramiento de los procedimientos en
del año 1988 se eligen por votación directa los alcaldes y el caso de impuestos tales como el predial y el de industria
desde 1992 los gobernadores, funcionarios que anteri- y comercio, y la incorporación de nuevas fuentes de recur-
ormente eran nombrados por los gobernadores y por el sos como la sobretasa al consumo de gasolina. Por otra
presidente de la república, respectivamente. Aunque fue parte las transferencias nacionales a los municipios, tanto

calificada como una reforma de orden político, constituye en forma automática como mediante la cofinanciación a

uno de los instrumentos fundamentales para mejorar el través de la presentación de proyectos, han aumentado
proceso de la gestión, ya que ha permitido el surgimiento sustancialmente, lo cual ha posibilitado el acceso al crédi-
de nuevos líderes y posibilitado la planificación al estable- to y la emisión de bonos. Como resultado de estas medidas,
cer un tiempo fijo de gobierno. Complementariamente a la los recursos de los gobiernos locales aumentaron del 2,6 por
elección de los gobernantes territoriales, se han dictado ciento del PIB en 1980 al 5,5 por ciento en 1994. Las trans-
medidas destinadas a permitir y estimular la participación ferencias del gobierno central como proporción del PIB se
ciudadana y a fortalecer el compromiso de los alcaldes y go- triplicaron al tiempo que los ingresos propios de los go-
bernadores frente a sus electores mediante el voto progra- biernos municipales (tributarios y no tributarios) pasaron
mático. A través de esta forma de votación el candidato es de alrededor del 2 por ciento de PIB en 1980 al 3,5 por cien-
elegido conjuntamente con su programa de gobierno, cuyo to en 1994. Actualmente se traspasan alrededor de la mitad
incumplimiento puede servir de base para revisar su nom- de los ingresos corrientes del gobierno nacional a las enti-
bramiento. dades territoriales, de los cuales el 20 por ciento corres-
ponde a transferencias automáticas a los gobiernos locales.
Distribución de competencias
Con la reforma descentralista se han trasladado a los go- El esquema de transferencias
biernos municipales ciertas funciones que venían desem- a los gobiernos locales
peñando las entidades de nivel nacional. Dentro del nuevo Disposiciones sobre las transferencias
esquema les corresponde a los municipios: En Colombia, las transferencias a los gobiernos locales son
• Administrar la educación preescolar, primaria y se- reguladas por la Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993
cundaria, encargándose principalmente de las obras de in- sobre competencias y recursos. Esta última ha registrado
fraestructura del sector. cambios en consonancia con el proceso de descentraliza-
• Proveer servicios médicos a través de hospitales y cen- ción territorial que está llevándose a cabo. A partir de 1968,
tros de salud locales y realizar obras de infraestructura. los municipios reciben transferencias automáticas por
• Proveer directamente, o con la participación del sector medio de una fórmula que modificó la situación previa de
privado los servicios de agua potable y saneamiento básico, transferencias discrecionales, lo cual no impide que conti-
distribución de energía y alumbrado, y encargarse de la núen recibiendo recursos adicionales bajo dicha modalidad.
construcción y ampliación de las redes de acueductos y al- En 1986, mediante la Ley 12, se estableció un incremento
cantarillado. significativo y gradual de las transferencias, que pasarían de
• Fomentar y apoyar programas de vivienda de interés representar el 25 por ciento en 1986 al 50 por ciento del im-
social. puesto al valor agregado (IVA) recaudado por la Nación en
• Encargarse de las vías urbanas y suburbanas, de los ser- 1992.
vicios de extensión agrícola y de la promoción del desa- Los propósitos del esquema de transferencias establecido
rrollo rural. en la Ley 12 de 1986 eran:
• Realizar inversiones en materia de cultura, deportes y • Incrementar los recursos de los municipios con una
recreación y, complementariamente con el nivel nacional, población inferior a 100.000 habitantes. La ley propicia un
llevar a cabo acciones de protección ambiental. claro efecto redistributivo a favor de los municipios meno-
res al ordenar que la mayor parte del aumento de las trans-
Recursos ferencias se destine a esos municipios. Este propósito, sin
Las actividades de fortalecimiento fiscal de las entidades te- embargo, se vería en gran parte contrarrestado por la dis-
rritoriales se han orientado en dos sentidos. Por una parte, posición que estableció que los recursos se distribuirían de
se han adoptado medidas para aumentar los recursos pro- acuerdo con la población estimada según el censo de 1985
Maldonado 293
y no el de 1973. Los municipios con una población supe- reglas generales de operación. Todos los recursos reservados
rior a 100.000 habitantes compensarían su situación por en el presupuesto nacional para apoyar la ejecución de pro-
esta vía. gramas y proyectos en las áreas de competencia de las en-
• Aumentar la provisión de bienes y servicios públicos a tidades territoriales deberán ejecutarse a través de dichos
nivel local, particularmente en lo relativo a la infraestruc- fondos. Estos recursos tienen carácter complementario, por
tura física requerida a nivel local. Con este propósito, la ley cuanto para su asignación y transferencia se requiere la
determinó que a partir de 1987 el incremento de los recur- concurrencia de recursos aportados por las entidades terri-

sos de inversión debería destinarse a un amplio conjunto de toriales. Se trata de una transferencia adicional por pro-
sectores que se especificaran explícitamente. Los municipios yectos y condicionada a determinados sectores y áreas

podrían escoger los bienes y servicios prioritarios para su elegibles.
población en los sectores especificados.
• Aumentar el esfuerzo fiscal local, para lo cual la ley de- Desempeño fiscal local
terminó que en la fórmula de distribución se considerara un Por medio de las medidas fiscales de la reforma descentra-
factor de esfuerzo basado en el comportamiento de la re- lista, las transferencias nacionales a los municipios han au-
caudación del impuesto predial. mentado a tasas reales muy elevadas. Teniendo en cuenta
En lo que respecta a la distribución de los recursos, la ley que la mayoría de los recursos se transfieren en forma au-
no contempló ningún criterio de pobreza u otra variable, ni tomática, sin la exigencia de contrapartida alguna o la pre-
tampoco exigió contrapartida alguna por la vía del aporte sentación de proyectos, se consideró en Colombia que el
de recursos propios. El único requisito fue el de racionali- comportamiento más racional de los gobernantes locales
zar el gasto, tomando como base un plan de inversiones que hubiera sido abandonar cualquier esfuerzo por mejorar la
justifique el uso de los recursos. recaudación de los tributos locales y utilizar los recursos. Sin
La Constitución de 1991 dispuso un crecimiento en la embargo, las evidencias disponible refutan esa hipótesis y
participación de las transferencias locales con respecto a los afirman el hecho de que con el aumento de las transfe-
ingresos corrientes de la Nación, modificó los criterios para rencias nacionales se introdujeron otras medidas que ge-
su distribución y aumentó el grado de condicionalidad en neraron incentivos para una mejor gestión local y, en
su utilización, manteniendo la exigencia de elaborar un consecuencia, para un fortalecimiento de los recursos pro-
plan de inversiones para garantizar la adecuada utilización pios. La elección por sufragio de los alcaldes por períodos
de los recursos. fijos, las normas sobre la participación ciudadana y el tras-
Al respecto, las transferencias que en 1994 representaban lado de responsabilidades han conducido al surgimiento de
un 14 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación, au- gobiernos locales más comprometidos y responsables con
mentarían a un 22 por ciento en el año 2002. En los crite- el desarrollo de sus territorios, en comparación con la si-
rios de distribución se otorgó un mayor peso a los factores tuación anterior.
de pobreza absoluta y relativa a los cuales les corresponde El panorama general del comportamiento fiscal de los
el 60 por ciento del total. Al factor poblacional le corres- municipios durante el proceso de descentralización y en
pondía una ponderación del 22 por ciento, y el 18 por particular de las ciudades es el siguiente: (i) las transferen-
ciento restante estuvo dividido en partes iguales entre efi- cias han aumentando a tasas muy elevadas, pero los go-
ciencia administrativa, eficiencia fiscal y progreso en ma- biernos locales complementariamente han incrementado
teria de calidad de la vida. La nueva fórmula se aplicará sus recursos propios, manteniendo tasas de crecimiento
plenamente a partir de 1998 debido a que la Ley 60 de real muy elevadas. En consecuencia, aunque ha aumenta-
1993 fijó un período de transición con el objeto de garan- do su tasa de dependencia con relación a los recursos trans-
tizar que los municipios continuaran recibiendo durante feridos por el nivel nacional, su esfuerzo también ha
ese período, por lo menos, el mismo valor en términos re- aumentado sustancialmente y todavía existe un enorme
ales que en el año 1992. potencial por explotar; (ii) al tiempo que mejoran los re-
Además de las transferencias automáticas que se llevan a cursos, los gobiernos municipales han aumentado las in-
cabo mediante fórmula, los municipios cuentan con re- versiones destinadas a la prestación de los servicios a su
cursos de transferencia por la vía del coñnanciamiento y la cargo; (iii) la tasa de crecimiento de los gastos de operación
modalidad establecida en el Decreto 77 de 1987. Actual- es muy inferior a la de los gastos de inversión, que han ve-
mente el mecanismo está regulado por el Decreto 2132 de nido incrementando su participación en el gasto total,
1992, que creó los fondos de cofinanciamiento y definió las cumpliendo de este modo con uno de los propósitos prin-
cipales de la reforma descentralista. Esto se ha logrado apro- los ingresos han aumentado en más del doble. Este resul-
vechando plenamente los recursos disponibles en la medi- tado se debe al incremento de las transferencias así como de
da en que el personal de los municipios han aumentado lo recursos propios y de la utilización del crédito.
muy poco.
Durante los últimos años, los ingresos tributarios de los Crecimiento de las transferencias
gobiernos locales han aumentado su participación en tér- Las transferencias presentan durante el período una tasa
minos del PIB y de los ingresos tributarios totales del país. anual de crecimiento real del 20 por ciento, equivalente a

Entre 1980 y 1990, los ingresos tributarios municipales un crecimiento de siete veces su valor en términos nomi-
crecieron a tasas reales superiores a las del PIB en todas las nales entre 1984 y 1995, lo que a su vez se refleja en el cre-

categorías municipales. A nivel agregado, al examinar el cimiento de la tasa de dependencia (relación entre las
comportamiento de los ingresos tributarios entre 1980 y transferencias y los ingresos corrientes) la cual aumenta de
1990, Wiesner (Presidencia de la República, 1992) encontró un 22 por ciento en 1984 al 41 por ciento en 1995. Sin em-
que la tasa de crecimiento de los ingresos a nivel munici- bargo, una parte importante de este aumento ocurrió en el
pal era mayor en dicho período (6,4 por ciento) que la de último año (entre 1994 y 1995 las transferencias aumenta-
los tributos nacionales (3,7 por ciento) de los departamen- ron del 31 al 41 por ciento. Para el total del período la tasa
tales (2,9 por ciento) que la tasa de crecimiento promedio de dependencia es del 31 por ciento.
del PIB del 3,0 por ciento (Presidencia de la República,
1992, pág. 122). Adicionalmente, este elevado crecimiento Desempeño tributario
se produjo en todas las categorías municipales, siendo los A pesar de significativo aumento de las transferencias a las
más altos los que corresponden a los municipios con menor ciudades éstas no han dejado de lado las actividades enca-
población. En efecto, en el grupo de municipios con más de minadas a mejorar el esfuerzo fiscal. Los ingresos tributarios
500.000 habitantes el crecimiento promedio anual fue del crecieron en el mismo período a una tasa real anual del 10,5
4,6 por ciento, en el grupo de 200.000 a 500.000 habitan- por ciento, cifra que desde 1988 cuando se eligen los alcal-
tes del 5,9 por ciento, en el grupo de 100.000 a 200.0001 ha- des, es del 12,1 por ciento en términos reales. Aunque in-
bitantes del 10,9 por ciento, en el grupo de 50.000 a ferior a la tasa de crecimiento de las transferencias,
100.000 habitantes del 5,1 por ciento, en el grupo de 20.000 constituye también un comportamiento muy significativo
a 50.000 habitantes del 6,8 por ciento y en el grupo de que indica el esfuerzo permanente que han venido reali-
menos de 20 mil habitantes del 6,4 por ciento (Presidencia zando los municipios por aumentar sus recursos, en parti-
de la República, 1992, pág. 255). cular durante los últimos años. Solamente una de las 46
Entre 1990 y 1995 la participación de los ingresos tribu- ciudades de las cuales se dispone de información corres-
tarios en el PIB aumentó del 1 al 1,69 por ciento y como pondiente al período presenta un descenso en sus ingresos
proporción de los recursos tributarios del nivel nacional, del tributarios (se trata de un municipio con poca población y
9,6 al 12,8 por ciento, lo cual indica un crecimiento signi- escaso desarrollo) y 30 muestran crecimientos reales supe-
ficativo de los ingresos propios locales que se concentran en riores al 10 por ciento anual, alcanzándose en algunos casos
su gran mayoría en las ciudades más grandes (alrededor del cifras superiores al 20 por ciento anual. Los ingresos no tri-
85 por ciento). En materia de inversión también se obser- butarios, por su parte, han crecido a una tasa anual real del
va un enorme crecimiento por parte de los gobiernos loca- 16 por ciento y los recursos de crédito a una tasa del 24 por
les; como proporción del PIB pasa del 0,76 por ciento en ciento anual.
1990 al 2,22 por ciento en 1995, y con relación a la inver- Los impuestos predial y de industria y comercio repre-
sión nacional del sector central, del 38 al 92 por ciento en sentan el 75 por ciento del total de la recaudación tributa-
el mismo período. ria en el período estudiado; como resultado de las mayores
tasas de crecimiento, el impuesto predial ha venido au-
El desempeño fiscal de las ciudades mentado su participación, pasando del 26,6 por ciento en
Como resultado de las distintas medidas aprobadas desde 1984 al 33,1 por ciento en 1995, mientras que el de la in-
comienzos de los años ochenta, los ingresos totales de las dustria y comercio disminuyó del 47 al 42,6 por ciento. En
ciudades (administraciones centrales) han venido aumen- el período de referencia las recaudaciones correspondientes
tando significativamente. Entre 1984 y 1995 casi se quin- al impuesto predial aumentaron a una tasa anual real del
tuplicaron en términos reales y desde 1988, cuando los 12,5 por ciento, cifra que durante el período de los alcaldes
alcaldes pasaron a ser elegidos mediante elección popular, elegidos por voto popular ha alcanzado al 17 por ciento
Maldonado 295
anual. En el caso del impuesto de la industria y comercio, ciudades; en pesos constantes, el monto total de inversión
estas cifras fueron de 9,4 por ciento y del 10,4 por ciento se incrementó diez veces entre 1984 y 1995. En este último
respectivamente. La totalidad de los municipios para los año la inversión fue de 1.100.000 millones de pesos. Dicho
cuales se dispone de información completa con respecto al incremento equivale a una tasa anual real de aumento del
impuesto predial para todo el período, presentan tasas re- 23 por ciento (desde 1988 dicha tasa es del 21 por ciento),
ales de crecimiento que van desde un mínimo del 2,7 por lo que evidencia claramente el crecimiento de los bienes y
ciento a un máximo del 40,5 por ciento; en el caso de in- servicios provistos por los gobiernos locales. Como conse-
dustria y comercio, 42 de los 46 municipios para los cuales

cuencia de este comportamiento, la inversión por habi-
se dispone de información completa presentan tasas reales tante y la participación de la inversión en los gastos totales

de crecimiento. ha aumentado del 21,7 por ciento en 1984 al 50,1 por cien-
La participación de los ingresos tributarios en los ingresos to en 1995. Complementariamente, los gastos de funcio-
comentes ha continuado disminuyendo, aunque todavía es namiento se han reducido pasando del 65,3 por ciento en
significativa (59 por ciento para el período observado): 1984 al 33,3 por ciento en 1995, lo cual se debe a una tasa
mientras que en 1984 era del 69 por ciento en 1995 ascen- de crecimiento mucho menor en comparación con la in-
día al 53 por ciento. versión. En efecto, los gastos de funcionamiento crecieron
Entre 1985 y 1995 los ingresos tributarios reales por ha- en términos reales al 7,1 por ciento anual.
bitante se multiplicaron por 2,2 para el conjunto de muni- Entre los gastos de funcionamiento, los gastos en servi-
cipios y aumentaron en todas las ciudades examinadas. En cios personales han crecido un 5 por ciento anual en tér-
1995 el promedio fue de 18.000 pesos de 1990, aunque minos reales, lo que indica que con el mismo equipo las
con notorias diferencias entre municipios, que van desde ciudades han logrado multiplicar por nueve las inversiones
un mínimo de 420 pesos en Tumaco a un máximo de realizadas. Esta situación se ratifica al observar las cifras
68.000 pesos en Yumbo. Obviamente deben existir dife- sobre plantas de personal para 30 de las 51 ciudades estu-
rencias ya que la base económica varía ampliamente entre diadas, que muestran claramente que el aumento de per-
los municipios: Yumbo cuenta con una actividad industrial sonal ha sido mínimo y se concentra en unas pocas
importante. Sin embargo, se observan diferencias impor- ciudades. Resulta claro que las ciudades contaban con un
tantes aun en municipios con características socioeconó- enorme potencial para programar y ejecutar inversiones, el
micas similares, lo cual es un indicio a su vez de diferencias cual todavía puede ser desarrollado y arroja perspectivas in-
en la gestión. Los distintos comportamientos en cuanto a teresantes para la descentralización, más aun en un con-
tasas de crecimiento y recaudación per cápita evidencian texto de crisis del aparato nacional.
tanto los problemas de gestión existentes, como las posibi-
lidades en cuanto al fortalecimiento de la recaudación. Conclusiones
Para el conjunto de ciudades, los recursos propios supe- La conclusiones que se pueden extraer de la experiencia co-
ran en un 21 por ciento a los gastos de funcionamiento. lombiana son las siguientes:
Esto significa que son capaces de financiar la totalidad de • No se observa una relación directa entre las transfe-
los gastos requeridos para el funcionamiento de su apara- rencias automáticas a los gobiernos locales y una reducción
to administrativo y aún cuentan con recursos propios para de su esfuerzo fiscal. Las cifras disponibles para el conjun-
efectuar inversiones (esto sin considerar los recursos que to de municipios y especialmente para las cincuenta prin-
generan las empresas y entidades descentralizadas). Obvia- cipales ciudades del país muestran que paralelamente al
mente, este comportamiento general oculta grandes dife- aumento sustancial de las transferencias nacionales, los go-
rencias en cuanto a las situaciones particulares. Algo más de biernos locales han aumentado en forma muy elevada sus
la mitad de las ciudades no alcanza a cubrir los gastos de ingresos propios y especialmente los tributarios en términos
funcionamiento con sus recursos propios, y varias de ellas reales. Complementariamente, han hecho una utilización
lo hacen en una proporción muy reducida; las ciudades creciente de los recursos de crédito.
más grandes o con una importante actividad económica cu- • Al tiempo que aumentan los recursos, los municipios
bren dichos gastos en casi todos los casos. los han destinado cada vez en mayor proporción a la
inversión en los sectores sociales y de infraestructura a
Inversión su cargo. Desde 1984 la inversión se ha multiplicado
El hecho más destacado en cuanto a los gastos es el au- cerca de nueve veces en términos reales, alcanzando ac-
mento sustancial en la inversión que vienen realizando las tualmente una magnitud que representa más del 30 por
ciento de la inversión programada por la Nación. En el timulado el surgimiento de administraciones más eficaces
mismo período los gastos de funcionamiento han crecido y dedicadas al desarrollo.
ligeramente y los resultados en materia de inversión se han • A pesar del mejoramiento producido, todavía existe un
alcanzado con aumentos muy moderados de las plantas amplio margen para incrementar los recursos propios lo-
de personal. cales y en consecuencia la provisión de servicios a la co-
• La reforma descentralista ha creado un entorno favo- munidad.
rable que ha estimulado una mejor gestión, lo cual com- • Obviamente, la mayor capacidad financiera de los

prende también los esfuerzos destinados a mejorar el gobiernos locales ha incrementado sustancialmente el en-

esfuerzo fiscal. Además de los incentivos derivados de las deudamiento, generando problemas de orden macroeco-
medidas estrictamente fiscales, la descentralización ha es- nómico y situaciones muy difíciles en algunas ciudades.
297
Microfinanciamiento urbano
Rafael Cu arda ns1

E n los trabajos examinados en los capítulos anteriores se
ha planteado los retos de las ciudades desde muy diver-
que la eficacia de su trabajo se demuestra en base a presen-
tar cifras abultadas de usuarios de programas de microcré-
sos enfoques. En este capítulo nos corresponde centrarnos dito, al margen de la profesionalidad con la que se maneje
en un tema muy importante: el microfinanciamiento ur- los recursos, de los índices de recuperación efectiva y del
bano. La experiencia de las entidades que se presentan a mantenimiento del poder adquisitivo del capital.
continuación nos ayudarán a profundizar el análisis y a vis- Otros, en cambio, consideran que durante mucho tiempo
lumbrar posibles soluciones en distintos países y en cir- se ha despilfarrado una excesiva cantidad de recursos a tra-
cunstancias sociales muy diversas: desde la experiencia de vés de mecanismos ficticios de financiamiento a las pobla-
CALPIA de El Salvador, en el ámbito del financiamiento del ciones de menores ingresos, y que ha llegado el momento
sector informal, hasta la destreza de FUPROVI de Costa de cortar drásticamente con esta sangría improductiva. Para
Rica, en el apoyo a ONG que financian vivienda para sec- ellos, los mecanismos de microfinanciamiento nos son más
tores de bajos ingresos, pasando por las interesantes pro- que "paños calientes" destinados a adormecer las concien-
puestas de PROA de Bolivia, sobre financiamiento privado cias de los grupos pudientes, que no quieren afrontar el pro-
para la vivienda y el desarrollo comunitario. blema y desean simplemente mantener a los sectores más
Hay un viejo dicho que afirma que "Barcelona es bona si pobres en un estado de dependencia irreversible.
la bossa sona", (que podríamos traducir por un "Barcelona Como ocurre casi siempre, entre estas dos posiciones an-
es buena si hay dinero"); el dicho se completa con un "tant tagónicas hay propuestas alternativas que deben conside-
si sona com si no sona, Barcelona es bona!". Una vez más la rarse. Como también suele suceder, son propuestas menos
sabiduría popular nos ayuda a estar con los pies en el suelo: controversiales que las anteriormente planteadas y exigen
no queremos poner la cuestión económica por encima de un trabajo más serio y sostenido. Asimismo esas propues-
todo, pero no podemos ignorar tampoco que es mucho lo tas toman como punto de partido una clara visión del de-
que está en juego a su alrededor. sarrollo de la sociedad en su conjunto, ajena a la búsqueda
Encuadrado ya el tema que nos ocupa, me voy a permi- de componendas cortoplacistas, que nunca son verdaderas
tir hacer unas consideraciones globales. A las puertas del soluciones. Estas opciones, sin ser milagrosas, tienen nece-
siglo XXI, no son pocos los modelos exitosos y los notorios sariamente un impacto mucho más profundo en el entra-
fracasos de los que podemos aprender. Para algunos la so- mado social.
lución de todos esos problemas es inyectar los recursos, de Al propiciar la sinergia entre los distintos grupos sociales,
las arcas públicas, de los contribuyentes nacionales) o de la proceso que necesita tanto de la responsabilidad social de
cooperación internacional (de los contribuyentes de otros las clases dirigentes como de la de las clases populares, las
países), en las zonas deprimidas de las grandes ciudades, soluciones en las que estoy pensando contribuyen, para-
como si el acceso al dinero fuese la panacea, que resuelve fraseando palabras de del Dr. José Bernardo Toro, Director
todos los problemas. Entre esos un número considerable de la División de Investigación y Desarrollo de la Fundación
sostiene que hay que poner recursos a disposición de las Social de Colombia, contribuyen en:
personas de escasos recursos o tasas de interés subsidiadas • la construcción de un proyecto de nación,
haciendo caso omiso al mercado financiero. Piensan éstos • la formación y fortalecimiento del comportamiento
ciudadano a través de la participación activa,
1
Director de la Fundación Desarrollo Sostenido.
• la reinstitucionalización de lo público para el fortale- familias y por consiguiente su principal medio de financia-
cimiento de la gobernabilidad, ción, sino que además cumple una innegable función social
• la creación de condiciones estables para hacer posible y ambiental de evidente impacto urbano. Sin desmerecer las
la democracia. 1.100 toneladas recicladas por día (más de 300.000 al año),
Quizá alguien pudiese entender que estoy apartándome el impacto social me parece más relevante que el innegable
del tema y derivando hacia otros aspectos ya tratados en ca- medioambiental.
pítulos anteriores, pero no es así. Hablar del microfinan- El trabajo de los recicladores se basa en la recuperación,

ciamiento urbano es, necesariamente hablar de personas, de selección, clasificación, comercialización, transporte trans-

ciudadanos que luchan por mejorar su calidad de vida, de formación, y elaboración de nuevos productos; es éste un
ciudadanos que no pueden progresar sustancialmente si largo y complejo proceso que sólo es posible a través de la
no es dentro de una estructura social fuerte, en estrecha re- sinergia del trabajo de los distintos actores involucrados.
lación con todos los actores socioeconómicos. Estamos hablando sin duda alguna de un modelo de mi-
Dicho de otro modo, me atrevo a afirmar que si un or- crofinanciamiento urbano porque nos encontramos ante
ganismo pretendiese trabajar sobre el microfmanda- un proceso de financiación que pasa necesariamente por la
miento urbano desde un planteamiento aislado, estaría sincronización del trabajo del reciclador con la alcaldía,
ahogando el proceso de desarrollo al que pretende subve- con las empresas productoras de desechos, con las empre-
nir. Por otra parte, pensar en microfinanciamiento urbano sas que reutilizan materiales y con los ciudadanos, un pro-
tiene que ser, pensar en autodesarrollo de modo que los ceso en el que todos son partes interesadas. Por hacerlo
aportes externos (y al decir externos no me refiero sólo en todavía más atractivo y dinámico, diré que la Fundación en
los de la cooperación internacional) sean realmente subsi- la que trabajo está en estas semanas negociando con las
diarios al proceso en sí, y nunca la razón de ser del mismo compañías de agua y saneamiento de Cartagena de Indias
proceso. y de Barranquilla, cuyo socio en ambos casos la Compañía
Complementando las interesantes experiencias de único de Aguas de Barcelona, para que participen activamente en
financiamiento que a continuación se presentan quisiera re- el programa de los recicladores. No puedo dejar de men-
ferirme al trabajo de la Asociación Nacional de Reciclado- cionar la buena cogida que la propuesta ha tenido tanto en
res, apoyada por la Fundación Social de Colombia. Se trata las empresas colombianas como en la catalana.
de un modelo que está estrechamente ligado al desarrollo Creo que el concepto que quería plantear ha quedado su-
humano en el entorno municipal, así como al desarrollo in- ficientemente claro. El microfinanciamiento urbano, ya sea
dustrial y al desarrollo económico, y por este motivo me pa- para la producción o para la vivienda, sólo tiene razón de
rece adecuado para esta exposición inicial. ser cuando forma parte de un maduro proceso de auto-
Podemos afirmar que la gente que hurga en y vive de la desarrollo al que no puede ser ajeno ninguna de las partes
basura, son el paradigma de la exclusión social y de la mar- implicadas.
ginación urbana. Según los datos reunidos por la Fundación Peter Drucker en uno de sus últimos libros afirma que la
Social, en 1985 ese colectivo alcanzaba las 50.000 familias clave del cambio no está en la genialidad de las ideas sino
ubicadas en rellenos sanitarios, botaderos a cielo abierto, en saber conectar las piezas que las hacen realmente posi-
vertederos en ríos y cauces, sitios de generación de dese- bles. Al leerlo pensaba que la Asociación Nacional de Reci-
chos, en centros comerciales, residenciales e industriales, en cladores, podría tener como grito de guerra "conectamos!".
todos los municipios de Colombia. Me parece importante Eso es lo que hacen y es así como potencian un profundo
recordar que el trabajo de los recicladores no sólo es la al- proceso de autodesarrollo, de autoestima y de estructura-
ternativa de autodesarrollo no subsidiado de esos miles de ción social.
299
El apoyo al desarrollo económico

en el sector informal
Aristóteles Esperanza1

L a Financiera CALPIA S.A. surgió como transformación
del servicio crediticio de la gremial AMPES, intermedia-
1990-93 Consolidación del servicio crediticio de AMPES a
través de la apertura del crédito a todos los mi-
ria financiera semiformal creada en 1988 con el auspicio del croempresarios del país. Comienzo del auspicio
Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)2. Los re- del Banco Interamericano de Desarrollo en 1992
cursos provienen de fondos del gobierno alemán que estu- con el otorgamiento de un financiamiento para
vieron destinados a aliviar las consecuencias del terremoto el programa de pequeños proyectos.
que azotó el país en 1986. Por aquel entonces, la situación 1993-95 Desarrollo del servicio crediticio de AMPES con el
socioeconómica de El Salvador atravesaba por una etapa mejor aprovechamiento de todos los recursos y la
muy difícil, por los efectos de la guerra civil que se exten- introducción del crédito agropecuario, culmi-
dió de 1980 a 1992. El PIB per cápita descendió a tan sólo nando en la creación de una entidad financiera
US$740 y la economía siguió estancada con un crecimien- formal para las micro y pequeñas empresas, la Fi-
to anual del 0,63 por ciento. El objetivo del proyecto con- nanciera CALPIA.
sistía en otorgar créditos a microempresas del sector La Financiera CALPIA, S.A., cuya constitución tuvo lugar
informal, y hacerlo bajo premisas muy concretas: con co- el 17 de marzo de 1995, inició sus operaciones el 17 de julio
bertura de costos; a tasas de interés reales; y con autososte- de ese mismo año absorbiendo los derechos, obligaciones
nibilidad financiera e institucional. Para ello se aplicó desde y recursos humanos del servicio crediticio de AMPES.
el inicio un esquema crediticio que se adecúa perfecta- Un factor clave para la creación de CALPIA fueron sus ac-
mente a las necesidades y características del sector micro- cionistas, de carácter multisectorial, comprometidos ple-
empresarial de El Salvador. Se desarrollaron aplicaciones namente con sus objetivos y filosofía, entre los que cabe
informáticas para vigilar el proceso de otorgamiento y con- mencionar a organismos internacionales tales como el BID,
trol del crédito, y se introdujeron sistemas de gestión y aden su calidad de administrador del Fondo Multilateral de
ministración empresarial de prudencia y rigor profesional, Inversiones (FOMIN), y el Banco Centroamericano de In-
todo ello en un contexto de innovación y eficiencia. tegración Económica (BCIE) quienes desarrollan progra-
El camino seguido hasta la creación de la Financiera mas de apoyo a la micro y pequeña empresa y al sector
CALPIA tuvo hitos que permitieron que este relevo se diera privado. Por el lado de las entidades salvadoreñas participan
en condiciones muy favorables. En forma sintetizada, se la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo de la Vivienda
pueden citar los siguientes: Mínima (FUNDASAL), las Agencias de Desarrollo Local
1988-90 Creación del servicio crediticio de AMPES y fase (ADEL) de los Departamentos de Morazán y Chalatenango,
piloto del desarrollo de la tecnología crediticia zonas de combate en épocas de la guerrilla, así como micro
adecuada para la pequeña y mediana empresa y pequeños empresarios que contribuyeron al desarrollo del
servicio crediticio de AMPES. Estos accionistas representan
1 Gerente de Créditos, Financiera CALPIA S.A.
el grupo objetivo o promueven su desarrollo mediante ac-
2 El asesoramiento técnico está a cargo, desde el inicio del proyecto, de la empresa con-
sultora alemana "Internationale". ciones específicas.
Como sucede en la mayoría de los países de América La- por los prestamistas de métodos tradicionales para deter-
tina, el sistema financiero regulado no considera a la micro minar la solvencia y la voluntad de pago de los prestatarios
y pequeña empresa como sujeto de crédito, porque este convertiría la actividad crediticia en un negocio poco ren-
sector no cumple las exigencias mínimas establecidas por table. A diferencia de los procedimientos de la banca tradi-
los intermediarios financieros. La misión de CALPIA se en- cional, el diseño de la tecnología crediticia contempla las
marca en la problemática básica del financiamiento for- características socioeconómicas y la demanda financiera
mal de la micro y pequeña empresa, procurando consolidar recurrente de estas empresas. Ello permite operar en este

un proceso de intermediación financiera eficiente, sosteni- segmento con plena cobertura de costos sin sobrecargar el

ble y permanente para la micro y pequeñas empresas del grupo objetivo con desmedidos costos crediticios. Este pro-
sector informal, desde el sistema financiero regulado. ceso puede ser revertido si se modifican algunos criterios de
La primera junta directiva de la Financiera CALPIA fue es- la concesión crediticia tradicional. Los elementos más im-
cogida por los patrocinadores y accionistas que trataron de portantes son los siguientes:
identificar personas que, además de aportar su experiencia
profesional y empresarial, sus conocimientos bancarios y El análisis crediticio
sobre la micro y pequeña empresa, tuvieran una actitud per- El análisis de crédito considera a la "empresa familiar" en
sonal favorable al proyecto, lo asumieran como suyo y lo su conjunto. En contraposición con el análisis tradicional
condujeran con autonomía e independencia, desde su nivel que asigna prioridad a los aspectos patrimoniales, esta tec-
de responsabilidad, al cumplimiento de la misión para la nología presta mayor atención a la capacidad y moral de
cual se ha creado la entidad. El resultado se considera ple- pago del prestatario. Cuanto más pequeños sean los montos
namente satisfactorio, con un grupo de personas que han de los créditos, más importante es el análisis de la perso-
aceptado ese compromiso, y que toman el relevo del im- nalidad del solicitante. En cambio, cuando se trata de vo-
portante papel desempeñado hasta ahora por la Junta de lúmenes de recursos más significativos, pasa a primer plano
Vigilancia del Servicio Crediticio. el análisis del proyecto que se pretende financiar con el
préstamo.
Tecnología crediticia especializada El análisis es realizado por el analista de crédito en forma
En El Salvador, más del 90 por ciento de las unidades pro- estandarizada, luego de haber efectuado una recopilación
ductivas (casi 400.000) corresponden al sector de la micro de datos in situ, es decir, tanto en la empresa como en el
y pequeña empresa. Un 93 por ciento forma parte del de- hogar del potencial prestatario. Esto permite mantener a ni-
nominado sector informal, empleando al 50 por ciento de veles bajos el costo de las transacciones para el grupo obje-
la población económicamente activa y generando, según ci- tivo y los costos administrativos de la institución.
fras oficiales, entre el 24 y el 30 por ciento del producto in-
terno bruto (PIB). En su mayoría son empresas familiares y EI carácter de las garantías exigidas
el 63,9 por ciento operan en condiciones de subsistencia, Las garantías no son las de orden tradicional (hipotecas,
generando ingresos que solo alcanzan para el consumo in- avales de personas con alta solvencia, etc.) sino garantías
mediato de la unidad familiar. A pesar de su importancia re- prendarias de fácil liquidación, que tengan un alto valor de
lativa, el acceso de estas empresas al financiamiento de la reposición para el prestatario. En ese orden pueden acep-
banca formal se ha visto obstaculizado por la falta de ga- tarse tanto bienes de la empresa a financiarse, así como
rantías, por la nula o deficiente información financiera, y enseres domésticos de la unidad familiar. La garantía debe
por los pequeños montos demandados. El financiamiento constituir un instrumento conminatorio eficiente, en el
del crédito a la micro y pequeña empresa ha sido asumido sentido de que el incumplimiento del reembolso tenga
tradicionalmente por prestamistas informales. consecuencias negativas considerables para el prestatario.
La micro y pequeña empresa requiere una diversidad de Por otra parte, debe existir seguridad de que, a la hora de
servicios financieros que la oferta de los bancos comerciales ejecutar la prenda, el valor de ésta cubra plenamente al de
y de desarrollo pocas veces satisface. Desde su inicio, Finan- la deuda pendiente.
ciera CALPIA viene aplicando con éxito una tecnología Desde hace años, esta técnica viene aplicándose exitosa-
crediticia orientada al financiamiento de este tipo de mente con niveles extremadamente bajos de incumpli-
empresas. miento (menos del 1 por ciento). Esta experiencia indica
El volumen crediticio solicitado por la micro y pequeña que el grupo objetivo puede demostrar su voluntad de
empresa es relativamente pequeño, por lo que la aplicación pago, siempre y cuando la Financiera esté dispuesta a adap-
Esperanza 301
tar sus exigencias en forma realista a las características de Perfil de la clientela

esta clientela. Con relación a la clasificación de los créditos por montos
desembolsados, cabe señalar que el 22,2 por ciento de los
La relación del analista con el cliente mismos no superó los US$600, y solamente el 11,9 por
En la tecnología aplicada por CALPIA, cada analista de cré- ciento estuvo por encima de los US$5.000, confirmándose
dito asume la responsabilidad durante todo el proceso de así la orientación de la Financiera hacia el segmento de la
otorgamiento y mantiene una relación hasta cierto punto microempresa informal. La distribución de la cartera según

personal con el cliente, que le permite obtener un elevado sectores permite establecer que el 58,8 por ciento correspon-

nivel de información y por ende mejorar su eficiencia en el dió al sector comercial, el 12,6 por ciento al sector producti-
caso de otorgamientos recurrentes. La utilización de un vo-manufacturero, el 15,6 por ciento al sector agropecuario,
adecuado sistema de incentivos (por ejemplo en caso de re- y el 13 por ciento al sector de servicios. Esta distribución
gistrarse un nivel reducido de mora entre los clientes del sectorial de la cartera refleja en parte el hecho de que el sec-
analista), ha asegurado el funcionamiento de este meca- tor comercial urbano es la principal fuente generadora de
nismo. Ello—conjuntamente con la toma de decisiones en empleo y de ingresos a nivel de la microempresa en el con-
el Comité de Crédito—reduce el riesgo de conceder présta- texto nacional. Asimismo, es notable la importante parti-
mos motivados por criterios que no sean estrictamente cipación del sector agropecuario en el total de la cartera de
económicos. créditos, situación que se incentiva sostenidamente con el
financiamiento a la microempresa rural.
EI control y el seguimiento crediticio Con relación a los plazos, se advierte que el 92,4 por
Otro elemento importante es una reglamentación rigurosa ciento de la cartera fueron créditos de corto plazo (hasta un
para retrasos en los reembolsos y el tratamiento de la car- año). Esta concentración de los créditos guarda estrecha re-
tera vencida. Por ese medio puede reducirse el riesgo de mo- lación con las particularidades del sector comercial y con-
rosidad atribuible exclusivamente a la falta de voluntad y firma la necesidad de financiamiento de capital de trabajo
no a la capacidad de pago del prestatario. como una tendencia permanente del sector de la micro y
pequeña empresa a nivel nacional.
Resultados obtenidos en los servicios La mujer también tuvo relevancia en el financiamiento
financieros para microempresas otorgado a la microempresa, obteniendo un 62,2 por cien-
Desde que inició sus actividades en julio de 1995, la Finan- to del total de los créditos. Esto confirma la importante par-
ciera CALPIA ha podido penetrar con mucha fuerza el mer- ticipación femenina en la microempresa a nivel nacional,
cado financiero de la micro y pequeña empresa, con una y demuestra la orientación de la Financiera hacia el fo-
progresiva inserción en el ámbito rural a través del crédito mento de un crecimiento económico con equidad.
agropecuario. A fines de 1996, el 84,6 por ciento de la car-
tera correspondió al crédito microempresarial urbano y el Diversificación de los servicios financieros
resto al crédito rural. Durante 1996, la Financiera CALPIA ha ampliado su esfera
Desde 1991 la actividad crediticia se ha desarrollado en de acción, brindando a través de sus ocho agencias una co-
forma progresiva, que se refleja en el incremento de los bertura nacional en 12 de los 14 departamentos de El Sal-
créditos otorgados y en los saldos de cartera. Solamente en vador. A fines de ese año abrieron sus puertas dos agencias
el transcurso del año y medio de su existencia, al 31 de di- en la región occidental del país, en las tradicionales zonas
ciembre de 1996, la Financiera CALPIA habría desembol- cafeteras; dos más en la región oriental, San Miguel y Usu-
sado más de 57.000 créditos por un monto total de US$35 lután, y otras cuatro agencias en el ámbito metropolitano
millones, llegando a una cartera de 18.051 créditos, por un del Gran San Salvador. Las agencias del ámbito metropoli-
total de U$ll,5 millones. tano atienden mayoritariamente microempresas urbanas
Durante 1996, la calidad de la cartera de créditos sigue del sector informal. Para lograr una mejor atención, las
evolucionando con aceptables resultados. Las cifras de la agencias de la institución se instalan cerca de las áreas de
Financiera CALPIA comparadas con los índices de riesgo concentración de la demanda, o sea los mercados urbanos
promedio del sistema financiero, demuestran la excelente más importantes. Esto mejora su acceso al microempresa-
calidad de su cartera reflejada en el hecho que del total de rio y el de éste al centro financiero.
la misma, el 97,4 por ciento correspondió a la categoría "A"; En lo que se refiere al desarrollo de nuevos servicios fi-
y el 2,6 por ciento al resto de las categorías. nancieros, el año anterior también fue importante para el
sector de la micro y pequeña empresa. Cinco tipos de cré- La composición de los accionistas, más la experiencia
dito han sido puestos a su disposición: el crédito estacional profesional y empresarial de la junta directiva, garantizan
para temporadas de mayor actividad económica, el crédito la aplicación de criterios estrictamente técnicos y profesio-
a la microempresa agropecuaria, el automático para los nales en la administración de la institución, asegurando ple-
clientes preferenciales que han demostrado un excelente namente la compatibilidad de una orientación empresarial
comportamiento de pago y, por último, el crédito a la pe- rentable con la responsabilidad social de la Financiera. Es
queña empresa por montos mayores a US$5.000, disponi- importante destacar, además, que los accionistas de la Fi-

bles para unidades productivas que tienen necesidad de nanciera están comprometidos plenamente con la misión

mayor capital de inversión. y filosofía de la institución, ligada directa e indirectamen-
Siendo una intermediaria financiera formal, la institute con la realidad en la que se desenvuelve la micro y pe-
ción ha procurado también la captación de ahorros del pú- queña empresa salvadoreña.
blico, ya que se estima que el 50 por ciento de la clientela • Principales fuentes de recursos
está ahorrando "bajo el colchón" es decir, manteniendo sus Su establecimiento como institución financiera formal ha
ahorros en su casa, o ahorrando en especie, mediante la ad- permitido a CALPIA ampliar el acceso a las fuentes de re-
quisición de maquinarias, artefactos o ganado mayor y cursos y responder oportunamente a las necesidades del sec-
menor. Con ese propósito se inició en una agencia, a fines tor que atiende. Los recursos más cuantiosos son obtenidos
de septiembre de 1996, un programa piloto y luego de a través del acceso a una línea de redescuento del Banco
constatarse el satisfactorio desarrollo de las operaciones, la Multisectorial de Inversiones (BMI) en el marco del Pro-
nueva modalidad se puso en marcha dos meses después en grama Global de Crédito a la Microempresa del BID. La
otra agencia. Los resultados a diciembre de 1996 reflejaron institución está también en contacto con el BCIE, con la
la captación de 312 cuentas de ahorro por un total de US$ Unión Europea y con los cuatro bancos más importantes de
33.248 y 37 depósitos a plazo fijo por un equivalente de El Salvador, que en 1997 están poniendo a su disposición
US$ 305.991. un total de recursos equivalente a casi US$ 4 millones. Ade-
más, se han podido gestionar nuevas líneas de financia-
Factores de la viabilidad institucional miento, entre las cuales se destaca una línea a largo plazo
a largo plazo de 3 a 5 millones de dólares provenientes de la cooperación
¿En qué se sustenta el éxito de la Financiera CALPIA? Un financiera alemana a través de la Kreditanstalt für Wieder-
conjunto de factores están influyendo en los resultados po- aufbau (KfW). Estos financiamientos constituyen un puen-
sitivos de esta institución: te a mediano plazo hasta que la institución cuente con un
• Las reglas del juego del sector financiero formal adecuado volumen de depósitos de ahorro y a plazo fijo
Un hecho importante ha sido que la institución está su- para financiarse con recursos nacionales.
jeta a las reglas del juego del sector financiero formal sal- • Resultadosfinancierosy operativos
vadoreño, siendo supervisada por la Superintendencia del Al cierre de su segundo ejercicio, la Financiera, sigue
Sistema Financiero y el Banco Central de Reserva. Vale la mostrando un desarrollo sostenido y una tendencia pro-
pena señalar que la Financiera CALPIA, con el fin de promisoria en materia de su solidez financiera. Esta situación
teger adecuadamente su patrimonio, es en su política con- demuestra que la intermediación financiera con la micro y
table aún más conservadora que lo que dictan las normas pequeña empresa puede y debe ser rentable. La capitaliza-
de los entes reguladores, ya que se está trabajando con la ción alcanzó en 1996 a un total de US$870.000 que se
micro y pequeña empresa, en su mayoría informal, que es están reinvirtiendo en el fondo de crédito, lo que respon-
un segmento vulnerable dentro de la economía nacional. de a la estrategia empresarial de generar excedentes para ga-
• El patrimonio de los accionistas rantizar la permanencia y la expansión de los servicios.
Otro factor de peso es la composición del patrimonio de Tanto los ingresos financieros como la cartera de créditos
los accionistas. La solidez del patrimonio constituido en su se incrementaron en forma significativa. La cartera de cré-
mayoría por el capital social -casi US$ 3 millones más las ditos ascendió a US$11,5 millones, lo que representa un 87
utilidades acumuladas de los primeros dos ejercicios que al- por ciento de participación en la estructura de los activos.
canzaron a US$970.000 refleja una estructura equilibrada de La casi totalidad de los ingresos financieros de la insti-
la sociedad. El 50 por ciento del capital proviene del sector tución provienen del interés y la comisión que se cobra a
nacional y el otro 50 por ciento de organismos de coope- los prestatarios. En 1996 esos ingresos representaron el 46,9
ración internacional. por ciento, en comparación con un 49.8 por ciento en
Esperanza 303
1995, resultado de una reducción de tasas que fue posible encuentran las áreas de informática, recursos humanos y
efectuar por la mayor eficiencia de la institución. Debido a servicios generales. La gerencia de finanzas cubre las si-
que la cartera de préstamos está principalmente constitui- guientes áreas: tesorería, contabilidad, depósitos y finan-
da por créditos muy pequeños e influenciada por el eleva- ciamientos.
do costo de evaluación, análisis y administración, los gastos La gestión operativa y comercial está delegada a los jefes
de administración, en relación con la cartera promedio no de agencia, quienes constituyen junto con los jefes de de-
están en su nivel óptimo, aunque la satisfactoria evolución partamentos los mandos medios de la Financiera. Son res-

de la institución garantiza una disminución paulatina de los ponsables de la óptima administración de sus respectivas
mismos. agencias. La institución cuenta también con asesoramien-

El nivel de estos gastos bajó de un 29 por ciento en 1995 to legal externo e interno, y con el apoyo del organismo ale-
a un 22 por ciento en 1996. La posibilidad de que CALPIA mán de cooperación técnica (GTZ).
pueda cumplir con sus metas dependerá en gran parte de la CALPIA cuenta con un personal calificado, dotado de
productividad de sus analistas de crédito, quienes en el pa- un alto espíritu de superación e identificación. En este as-
sado ya han demostrado que con el tiempo y la experien- pecto es importante mencionar la continua labor de capa-
cia, incrementan notablemente su productividad. citación que se lleva a cabo. Todo ello permitió que en
No obstante, es importante mencionar que merced a la 1996, la Financiera alcanzara altos índices de productividad
eficiente tecnología crediticia aplicada, el nivel de morosi- en comparación con instituciones afines. Al cierre de 1996
dad es inferior al 3 por ciento. También vale la pena desta- el número de empleados llegaba a 138. A través de cursos
car que la Financiera CALPIA se rige por sistemas contables intensivos de capacitación se entrenó en 1996 a 30 analis-
prudentes que reflejan claramente la situación financiera de tas de crédito. Los mandos medios de la institución parti-
la institución. Las políticas de reservas y de saneamiento ciparon en varios seminarios y el personal administrativo
adoptadas por la junta directiva disponen que: a) cuando y operativo de las agencias recibió adiestramiento, espe-
un crédito está vencido por más de treinta días, se aplicará cialmente en el manejo administrativo-financiero para en-
una reserva equivalente al 100 por ciento del mismo, y b) frentar los desafíos que presenta el crecimiento de la
cuando los intereses devengados de los créditos vigentes no institución.
hayan sido percibidos, se aplicará una reserva sobre los • Ubicación en el mercadofinancierosalvadoreño
mismos. En 1996 existían en el mercado 14 bancos y siete institu-
• Organización y personal ciones financieras. Cinco bancos salvadoreños se encuen-
La Financiera CALPIA tiene como órgano supremo de la tran entre los diez más importantes de la región centro-
sociedad a la Junta General de Accionistas, la cual nombra americana (excepto Panamá). A nivel global, los bancos y
una junta directiva integrada por ocho directores titulares las instituciones financieras, al 30 de septiembre de 1996,
y ocho suplentes, la que asume la alta dirección de la ins- disponían de un total de activos equivalentes a US$5.560
titución. La supervisión del desarrollo de la gestión y de las millones, una cartera neta de préstamos de US$3.650 mi-
tareas operativas, de acuerdo con las normas y procedi- llones, un total de depósitos equivalentes a US$4.430 mi-
mientos de la Superintendencia del Sistema Financiero, llones y un patrimonio total de US$480 millones.
está a cargo de la auditoría externa y la auditoría interna, Desde el inicio de sus operaciones, la Financiera CALPIA
que dependen de la junta directiva. ha desempeñado un importante papel dentro del sistema fi-
Un aspecto de la organización que merece destacarse es nanciero formal salvadoreño en cuanto al financiamiento
la estructura administrativa horizontal, con una cantidad li- de la microempresa. Según fuentes del BMI, la empresa
mitada de jerarquías y una gerencia colegiada que está a había colocado, hasta noviembre de 1996, el 20,3 por cien-
cargo de la administración directa y que aplica una doble to de los 167.695 créditos otorgados a la micro y pequeña
supervisión, o "el principio de los cuatro ojos", lo que hace empresa por el sistema financiero formal y las instituciones
evidente la necesidad de un alto grado de coordinación y estatales de fomento. Ello se explica porque pese al diná-
concertación entre los diferentes niveles de la institución. mico desarrollo de la banca salvadoreña en los últimos
La gerencia colegiada está compuesta por tres gerentes de años, el financiamiento a ese tipo de empresas en el sector
área: créditos, administración y finanzas. La gerencia de financiero formal ha sido limitado. De los 14 bancos, sólo
créditos tiene a su cargo la dirección de la actividad central un pequeño grupo trabaja principalmente con la pequeña
de la Financiera, realizada en su totalidad a través de las empresa, destacándose el Banco Agrícola Comercial, el
agencias. Bajo el ámbito de la gerencia de administración se Banco Cuscatlán y Bancorp. Los promedios de préstamos,
que oscilan entre los US$3.200 y los US$18.700, están muy la Comunidad Económica Europea a través del Fondo de In-
por encima de la demanda crediticia de los microempresa- versión Social, terminó en 1995 la primera fase de ejecución
rios y de la mayoría de las pequeñas empresas. En cuanto de un proyecto de un costo total de US$ 9 millones y espera
a las financieras, exceptuando la participación de CALPIA, llevar a cabo una segunda fase a partir de 1997. Si bien las
no constituyen una oferta cuantitativamente importante ONG han intentado cubrir el vacío del sistema financiero
para el financiamiento de la micro y pequeña empresa formal, para volverse entidades viables tienen que realizar
salvadoreña. un vigoroso esfuerzo de recuperación de los préstamos que

Las instituciones estatales de fomento, como FIGAPE y el permita un oportuno retorno de los fondos prestados a la

Banco de Fomento Agropecuario (BFA), son, junto con FE- institución.
DECREDITO, las entidades que atienden a la población de
menores ingresos. Sin embargo, la viabilidad a largo plazo Planes y proyecciones
de las mismas en una economía de mercado, se vuelve di- Para 1997 CALPIA proyecta penetrar y desarrollar el merca-
fícil de lograr, por tratarse de entidades financieras que de- do con nuevos productos, fortalecer la cultura institucional
penden del Estado. Algunas características de las mismas y optimizar las fuentes de financiamiento. En este sentido,
son los procedimientos burocráticos para el otorgamiento se abrirán dos agencias más para poder atender de manera
de créditos y operaciones crediticias que no guardan rela- aún más descentralizada la demanda de servicios financie-
ción correcta con la factibilidad financiera, técnica y eco- ros. También se prevé introducir el servicio de depósitos del
nómica, afectando los índices de morosidad. En este cuadro público a las demás agencias, creando así la base para un
resalta positivamente FEDECREDITO, que a través de las sostenido crecimiento en la captación de ahorros.
Cajas de Crédito y los bancos de trabajadores, otorga prés- A fines de 1996, Financiera CALPIA estaba consolidando
tamos estandarizados de 60 días, de los cuales, en los nueve sus operaciones activas a través de la automatización de la
primeros meses, se habían aprobado 100.410. cartera y del otorgamiento de créditos de mayor cuantía a
El mercado financiero informal de El Salvador está cala pequeña empresa. Para afianzarse en el futuro en el mer-
racterizado por una demanda de corto plazo, dado que este cado y así mantener su base de operaciones a largo plazo,
requerimiento es producto de la necesidad de resolver es- la institución—además de penetrar otras regiones con sus
trecheces financieras de emergencia o la posibilidad de ob- productos actuales—tiene que desarrollar nuevos servicios
tener beneficios inmediatos. Esta oferta está cubierta por los financieros que podrán en un futuro cubrir otro vacío en la
proveedores y los agiotistas (usureros). En el caso de estos oferta de servicios formales para el grupo objetivo. El mer-
últimos, el otorgamiento se basa en la confianza y en las re- cado objetivo de Financiera CALPIA comprende la pobla-
ferencias personales, es altamente ágil y extremadamente ción de bajos ingresos, con especial énfasis en la micro y
caro. Esto se refleja en las altas tasas de interés, que en los pequeña empresa, que es uno de los sectores más impor-
mercados urbanos alcanzan hasta el 10 por ciento diario. tantes para el desarrollo del país. En este contexto, la satis-
Dentro del sistema financiero semiformal, las organiza- facción de las necesidades básicas es un factor esencial para
ciones no gubernamentales (ONG) han adquirido impor- el desarrollo socioeconómico. El Estado deberá asumir un
tancia en el otorgamiento de créditos a la micro y pequeña papel protagonice en la satisfacción de estas necesidades,
empresa salvadoreña. Las más importantes son el Centro de además de establecer las condiciones para una economía
Apoyo a la Microempresa (CAM) que atiende las necesida- equilibrada con una equitativa redistribución de ingresos.
des básicas de los sectores afectados por la violencia, pro- Sin embargo, algunos indicadores socioeconómicos de El
moviendo un programa de bancos comunales en Salvador muestran lo contrario. Por ejemplo, existe apoyo
aproximadamente 200 municipios del país. El CAM cuen- del Estado o de la cooperación internacional para obtener
ta con 28.000 asociados y tenía a fines de 1995 un saldo de una "vivienda", pero para la posterior ampliación o remo-
cartera de US$1,7 millones. PROPEMI, entidad creada en delación del espacio habitacional no se encuentran los
1986 por FUSADES, atiende a la micro y pequeña empresa medios financieros adecuados. Desde luego, vale la pena
ya establecida y consolidada. Además del crédito, ofrece ca- destacar que la vivienda desempeña un importante papel
pacitación y asesoramiento y está financiada por la AID y en el desarrollo socioeconómico, generando un efecto mul-
el BID. La cartera de esta institución alcanzó al 31 de di- tiplicador en otras ramas de la economía tales como la
ciembre de 1995 la suma de US$9,7 millones y contaba con construcción, la producción de materiales de construcción,
1.900 prestatarios. FOMMI, programa de fomento a la mi- muebles y accesorios domésticos, y los servicios financieros.
croempresa en las zonas rurales, financiado con fondos de De disponerse de líneas de refinanciamiento a más largo
Esperanza 305
plazo, la Financiera CALPIA iniciará de inmediato sus ex- Japón con sede en Washington. En forma similar, en un
periencias en el área de mejoramiento de viviendas. Debi- evento promovido por el BID, visitó la institución una de-
do a que la construcción de casas es gradual, la institución legación integrada por funcionarios del Banco Central del
desembolsará en un primer momento básicamente créditos Paraguay, y miembros de la gerencia general de las finan-
para la ampliación, o sea la reforma de viviendas. En ver- cieras participantes en el Programa Global de Créditos para
dad, los montos de crédito aquí requeridos de entre US$500 la Microempresa del mismo país.
y US$5.000 son mucho más bajos que en el financiamien- Asimismo, en el marco de la cooperación alemana, se re-

to de una nueva casa. Dado que la amortización de un cré- cibió la visita del viceministro de cooperación y del Emba-

dito para reformas, así como para la construcción de jador de Alemania en El Salvador, y se contó con una
viviendas, se debe financiar a partir de la renuncia al con- evaluación del ministerio alemán de cooperación y otra de
sumo, deben establecerse para este crédito plazos suficien- la GTZ, reafirmándose con ello la orientación de la Finan-
temente largos. ciera hacia una eficiente intermediación.
A nivel latinoamericano se recibieron delegaciones del
CALPIA, un modelo para América Latina Banco Nacional de Desarrollo de Guatemala (BANDESA),
y el Caribe del Banco del Comercio de Costa Rica y del Banco Caja So-
La atención internacional que está recibiendo la Financie- cial de Colombia. Asimismo, se recibió la visita del Presi-
ra CALPIA demuestra el interés tanto de patrocinadores dente de la Caja de Ahorro y Préstamo Los Andes, S.A., de
como de los accionistas, en promover y hacer conocer esta Bolivia, institución a la que a su vez fueron enviados el ge-
experiencia institucional a nivel latinoamericano. rente de créditos y el gerente de finanzas de CALPIA, para
Por parte del Banco Interamericano de Desarrollo se re- intercambiar valiosas experiencias sobre el sector.
cibieron varias visitas, destacándose la de una delegación Por último, Financiera CALPIA fue distinguida como ins-
integrada por el Director Ejecutivo por Japón en el BID, y titución modelo en su genero en seminarios realizados en
el Representante del Fondo de Cooperación Económica del Nicaragua, Guatemala y Washington, D.C.
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307
Construcción de un habitat accesible

a los sectores de bajos ingresos
Eloísa Ulibarrí1

L a Fundación Promotora de Vivienda (FUPROVI), es una
institución privada de desarrollo, sin fines de lucro, le-
"En el plano de los asentamientos humanos, la crisis se
conjugó con otros factores, tales como el crecimiento de-
galmente constituida en Costa Rica el 16 de junio de 1987. mográfico, la redistribución interna de la población y la
Inició sus operaciones el 15 de julio de 1988 y sus prime- poca efectividad de la política y acción del Estado, produ-
ras obras en diciembre del mismo año. Apoya el mejora- ciendo un marcado deterioro en las condiciones de vivien-
miento de la calidad de vida de los sectores de bajos da y tensiones en todo el sector".
ingresos mediante asesoramiento, capacitación y asistencia "En 1986 el gobierno de turno declara el problema de la
técnica para promover procesos participativos en las áreas vivienda y los asentamientos humanos en el primer plano
de vivienda, empleo y mejoramiento ambiental. Sus prin- de la acción gubernamental y adquiere el compromiso de
cipales objetivos se enmarcan en el fortalecimiento de la de- construir 80.000 unidades habitacionales en cuatro años.2
mocracia a nivel local y nacional a través de la generación Abandona la idea de que es su responsabilidad exclusiva la
de modelos alternativos, que sean capaces de brindar solu- solución del problema de la vivienda y adopta una estrate-
ciones equitativas y sostenibles a la problemática de las fa- gia "facilitadora" mediante la cual trata de apoyar la acción
milias de bajos ingresos. Actualmente está ejecutando tres de diferentes actores, identificándolos, definiendo su papel,
programas específicos: habitat popular; generación de in- y mejorando las intervenciones de los mismos a través de
gresos; capacitación y fortalecimiento institucional. legislación adecuada y financiamiento"3. Por otro lado, in-
tenta promover cambios en la mentalidad de las institu-
Contexto en que se inició la acción de FUPROVI: ciones del sector (no siempre con mucho éxito), las
situación socioeconómica de la población comunidades y las familias con el fin de hacer aceptables los
En los años ochenta, la economía costarricense encaró una conceptos de ayuda mutua y autoconstrucción.
seria crisis, que generó estancamiento, la caída de la pro-
ducción y el ingreso; aumentos vertiginosos en los precios Principales problemas que se trataban de resolver
de las importaciones, especialmente del petróleo; desequi- A partir de este contexto, en 1987 FUPROVI desarrolla el
librios y estrangulamientos en el sector externo y las fi- Programa de Habitat Popular, destinado a resolver el pro-
nanzas públicas; desempleo; inflación; y contracción del blema de la vivienda y los servicios básicos de las familias
poder adquisitivo. que vivían en asentamientos precarios. El programa tiene
un esquema altamente participativo, utilizando la meto-
dología de autoconstrucción por esfuerzo propio y ayuda
1 Directora Ejecutiva de FUPROVI, Costa Rica.
mutua en la construcción de las obras físicas con un enfo-
2 El déficit habitacional en 1985 era de 124.000 unidades nuevas y 280.000 mejoramien- que de desarrollo comunal y social. Procura resolver el pro-
tos y reparaciones, equivalente al 55 por ciento del stock nacional.
3
blema del acceso de las familias más pobres a la vivienda,
Sevilla, Manuel. FUPROVI: Un caso de desarrollo institucional acelerado y exitoso.
Medio Ambiente y Urbanización: ONG, Habitat y Desarrollo en América Latina, pág. 89. los servicios básicos y a la formalidad del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda (SFNV) creado en 1986. Con este con un claro panorama sobre la situación y el estado de ile-
modelo se esperaba establecer una estrecha coordinación en galidad de los terrenos del Estado. Los municipios, por su
la ejecución de proyectos en terrenos estatales y munici- parte, tenían la visión de que los nuevos programas de
pales que se encontraban en condiciones de ilegalidad en vivienda, estimularían a una mayor demanda por los ser-
lo que respecta a tenencia de la tierra. vicios, que no se sentían en condiciones de atender, su-
mándose a ello la politización de estos órganos en Costa
Condiciones favorables y desfavorables para la puesta en Rica.

marcha del programa La empresa privada también se mostró escéptica sobre los

A nivel de las instituciones del Estado, especialmente del programas de autoconstrucción como consecuencia de los
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, había fracasos del pasado. En cuanto a la población objetivo, ini-
conciencia de la necesidad de buscar nuevas formas de tra- cialmente mostró desconfianza debido a la falta de seriedad
bajo para la solución de los problemas de vivienda de los de los programas previos y también la costumbre, espe-
más pobres. Se sumaba la existencia del SFNV, que posibi- cialmente en épocas electorales, de prometer vivienda sin
litaba el subsidio a esta población y abría la participación esfuerzo o sea, sin participación de la comunidad.
a diferentes formas de financiamiento a través de las cua-
les se canalizaban los recursos. Desarrollo del programa
Para las empresas privadas de materiales de construcción, Objetivos, componentes y población objetivo
el programa les otorgaba la posibilidad de vender sus pro- El programa de Habitat Popular utiliza la metodología de
ductos a esta población. Las organizaciones privadas de de- autoconstrucción asistida por esfuerzo propio y ayuda
sarrollo veían favorablemente el programa, debido a que mutua. Es una forma de construir vivienda y comunidad,
incorporaba elementos sociales de crecimiento comunal, propiciando la participación y organización de recursos de
personal y familiar más allá de vivienda como bien mate- la población y las instituciones involucradas, con el fin de
rial. La cooperación internacional fue sin duda muy posi- promover el desarrollo humano a nivel local.
tiva, ya que otorgó una considerable suma de recursos a una Los componentes del programa son la asistencia técnica,
institución que apenas se iniciaba, pero con una propues- la capacitación y el asesoramiento en materia de construc-
ta suficientemente atractiva y viable. De ahí que el Estado ción, social, legal, administrativa, organizativa y financiera.
acepte que una ONG administre los recursos de una coo- Se complementa con un crédito (para materiales, equipos,
peración bilateral y se comprometa a subsidiar a través del herramientas y mano de obra especializada) para la cons-
sistema financiero a las familias beneficiadas por el progra- trucción y/o mejoramiento de viviendas nuevas y servicios
ma. Uno de los aspectos fundamentales de la cooperación básicos (agua potable, alcantarillado, calles, aceras y electri-
internacional fue que la Agencia Sueca para el Desarrollo de ficación). A ello se suman el componente legal y de mejora-
la Cooperación Internacional (ASDI), invirtió una conside- miento ambiental. El primero trata de formalizar situacio-
rable cantidad de recursos en el programa, teniendo en nes de tenencia de la tierra, así como problemas relaciona-
cuenta la posibilidad de que FUPROVI recuperara los re- dos con la organización de los grupos. A través de este
cursos para la formación de un fondo rotatorio que confi- componente también se asesora al grupo en la definición de
riera permanencia a las actividades institucionales. Por otro los reglamentos internos que controlan sus acciones du-
lado, incluyó recursos para el desarrollo institucional del rante el proceso de construcción.
ente ejecutor, lo que permitiría aumentar el nivel de efi- El componente de mejoramiento del medio ambiente
ciencia y eficacia. incorpora actividades de tratamiento de aguas residuales, ar-
Entre los aspectos desfavorables relacionados con las borización, diseños que respeten la topografía existente y la
instituciones del Estado, cabe señalar el grado de descon- capacitación orientada a mejorar el tratamiento de la ba-
fianza por la acción de una ONG, con un método (la auto- sura. La idea es que la organización social creada alrededor
construcción) que en años anteriores había fracasado en del proceso de autoconstrucción interactúe con este aspec-
algunas instituciones estatales; la existencia de leyes, regla- to y continúe desempeñando un importante papel en la
mentos y planes reguladores muy complejos (por ejemplo vida comunal, desarrollando acciones relacionadas con este
la tramitación de planos de construcción); la burocracia tema, una vez que haya concluido la participación de
excesiva; la desconfianza acerca de la participación de la po- FUPROVI.
blación; los conflictos de competencia; la insuficiente in- La población objetivo está constituida por familias de
formación sobre el sector a atenderse, que impiden contar bajos ingresos, especialmente grupos de alta vulnerabilidad,
Ulibarri 309
como mujeres jefes de hogar4, ancianos y familias afectados sarrollo de proyectos. La estrategia financiera tiene como
por emergencias y desastres naturales, que se ubican en vi- objetivos atender a los sectores pobres y lograr la viabilidad
viendas precarias y sectores marginales de los alrededores de de la institución a largo plazo. Estos se han alcanzado
San José y cantones de la Gran Área Metropolitana (GAM). uniendo la contribución de las comunidades, los aportes de
Según estudios de la CEPAL en 1995 cerca de un 36 por la cooperación de Asdi y el aporte del gobierno otorgado
ciento de la población vivía en situación de pobreza, y de como un subsidio a las familias y canalizado por medio del
ellos un 25 por ciento en condiciones de pobreza extrema. SFNV.
Un 80 por ciento de las 35.000 familias viven en condicio-

nes precarias, y de éstas un 80 por ciento tienen ingresos EI Sistema Financiero Nacional para la Vivienda

mensuales menores a los US$330 y el otro 20 por ciento un Para entender la estrategia financiera de FUPROVI y con ello
ingreso de menos de US$165. La mayoría pertenece al sec- el funcionamiento en éste ámbito del programa Habitat, es
tor industrial (específicamente obreros), o son empleados necesario conocer algunos aspectos del SFNV. Este fue cre-
del sector de servicios, (por ejemplo servicio doméstico, ado en 1986, con los instrumentos legales y financieros
guardas, etc.) trabajadores del sector informal y obreros de necesarios para operar a nivel nacional, y provee recursos
la construcción. Por lo general tienen un solo ingreso y el y ayuda mediante subsidios a los sectores de más bajos in-
número de miembros promedio es de 5 por núcleo familiar. gresos denominados de "interés social". Es una estructura
Se ubican en el GAM, siendo parte del grupo que atiende pública sectorial, cuyo objetivo es la movilización de re-
FUPROVI. cursos financieros y de subsidio. Canaliza el financiamien-
to para la vivienda, con la participación de una amplia
Estrategias de ejecución gama de instituciones públicas y privadas, tales como coo-
Financiera perativas, bancos privados y públicos, asociaciones mutua-
En FUPROVI, el ciclo financiero se inició con un capital se- listas, etc. que operan como entidades autorizadas bajo la
milla procedente del aporte de la Asdi. Este se ha colocado tutoría del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI),
en créditos puente recuperándose el principal y los intere- que es una institución financiera de segundo nivel que de-
ses de dos formas: a largo plazo mediante el pago de cuo- sempeña el papel de ente rector, regulador y fiscalizador del
tas por parte de las familias, y a corto plazo mediante la sistema.
transferencia al SFNV. Esta etapa produce un efecto multi- El banco proporciona acceso a las familias de bajos in-
plicador al facilitar recursos que inician un nuevo ciclo fi- gresos (menos de cuatro salarios mínimos de un trabajador
nanciero y que forman, parte de un fondo rotatorio. Otros de la construcción, o sea cerca de US$660) a los siguientes
ingresos de este fondo corresponden a los rendimientos fondos:
generados por las inversiones transitorias. • El Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), constituido
con recursos provenientes de la Caja Costarricense del Se-
La constitución de un fondo rotatorio, visión a largo plazo guro Social (CCSS) (25 por ciento de las inversiones transi-
La fundación creó un "fondo rotatorio" con recursos pro- torias de los fondos de incapacidad, vejez y muerte) y que
venientes de la recuperación de los créditos otorgados con generó su capital semilla con una donación de la Agencia
recursos administrados por la institución, destinados a de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
financiar objetivos específicos que son definidos previa- (USAID). Estos recursos permiten a los entes autorizados el
mente. Estos recursos incluyen la cartera de crédito, la car- descuento de hipotecas otorgadas a las familias de acuerdo
tera de inversiones en el mercado financiero y el capital de con su capacidad de pago.
trabajo para la ejecución de proyectos. • El Fondo de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI), cons-
Todos los años FUPROVI prepara una proyección a diez tituido de la siguiente manera:
años de su fondo rotatorio, considerando diferentes esce- • 33 por ciento de los ingresos del Fondo para el Desa-
narios. Cada escenario es evaluado en función de los prin- rrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF, recursos
cipales parámetros macroeconómicos: la inflación, la tasa que provienen del 15 por ciento del impuesto de ventas y
de interés y el tipo de cambio. La idea principal es tomar de- un 5 por ciento de la contribución de los empleados).
cisiones acertadas para mantener el valor real de los recur-
sos, utilizando para ello los flujos de caja, las metodología
de valor actual, deflación y valor real. La idea es determinar
< El porcentaje atendido oscila entre el 25 y el 40 por ciento del total de la población de
el mayor nivel de recursos que pueden utilizarse para el de- cada proyecto.
• Recursos del presupuesto nacional ordinario y extra- la fragilidad de las garantías que inicialmente utilizó el pro-
ordinario (3 por ciento). grama (prendaria, contratos de financiamiento, fiduciaria),
• Donaciones y diferentes contribuciones, tales como rese presentaron serios problemas de recuperación.
cursos de la venta de lotería instantánea que ocasional- Durante el proceso de la construcción o después de éste,
mente ingresan al FOSUVI. se produce la postulación de las familias al SFNV, que per-
• Este fondo es el que otorga el subsidio o bono familiar mite que éstas obtengan subsidios del Estado. De esta ma-
para la vivienda que se constituye en una donación . nera, FUPROVI recupera a corto o mediano plazo el crédito

El SFNV ha sido un sistema transparente y eficiente, que originalmente otorgado, que sirvió de crédito transitorio

posibilita que los principales actores (gobierno, mercado fi- para el proyecto, y las familias se endeudan a largo plazo
nanciero, sector privado y comunidades) tengan acceso a re- con el SFNV.
cursos para vivienda (véase el gráfico 5.4). Moviliza en Este modelo ha obligado a FUPROVI a asignar especial
promedio un 25 por ciento de los recursos y un 64 por importancia a las relaciones con las instituciones que par-
ciento de las operaciones anuales de vivienda. ticipan en SFNV, para lograr que un mayor número de fa-
milias se beneficien del subsidio e incrementar la rapidez en
la aprobación del mismo por parte del BANHVI y de los cré-
ditos por parte de las entidades, logrando así mayor liqui-
dez para el fondo rotatorio y el otorgamiento de nuevos
créditos.
En el proceso de recuperación de estos créditos FUPRO-
VI sigue los siguientes pasos:
• Otorga crédito transitorio a las familias con recursos
del fondo rotatorio. En ese momento las familias no cum-
plen los requisitos de tenencia de tierra que solicita el SFNV
para otorgar el bono y crédito base.
• Mientras las familias construyen la infraestructura y/o
las viviendas, tramita la legalización de la tierra.
• FUPROVI prepara el expediente correspondiente y
postula el caso ante el SFNV por medio de una entidad
Otorgamiento de créditos y recuperación autorizada.
a corto plazo a través SFNV • El ente postula el caso ante el BANHVI para que se
El éxito del fondo rotatorio desarrollado por FUPROVI se apruebe el bono. En caso de familias con ingresos superio-
fundamenta en la existencia del sistema antes descrito, que res a un salario mínimo, el ente debe otorgar el crédito
permite el acceso de las familias pobres al subsidio estatal. base correspondiente.
FUPROVI ofrece a las familias créditos a corto plazo, con in- • Se formaliza el crédito ante el SFNV y basándose en la
tereses más bajos que los del mercado y de acuerdo con la cesión de crédito, el ente gira los recursos a FUPROVI.
capacidad de pago del núcleo familiar. Las familias aportan • FUPROVI cobra lo adeudado por la familia a la fecha
la mano de obra, la organización y el terreno. Este último del desembolso, monto que ingresa al fondo rotatorio y si
puede ser aportado también por instituciones del Estado y queda algún remanente se desembolsa como adelanto de
los municipios. En lo referente a las garantías, otorga prio- obra a la familia.
ridad a la hipoteca sobre las garantías prendarias o fiducia-
rias, ya que éstas últimas no tienen ninguna obligatoriedad El modelo de autoconstrucción
práctica en Costa Rica. Es importante señalar que debido a La estrategia de intervención utilizada en el Programa de
Habitat Popular, se basa en la autoconstrucción asistida5,
s La autoconstrucción asistida es una metodología de trabajo en la cual un grupo de fa- que se lleva a cabo por esfuerzo propios o ayuda mutua7.
milias participan en la construcción de sus viviendas y servicios básicos, con la asesoría,
capacitación y asistencia técnica necesaria, para que la obra física reúna las características
El modelo de trabajo desarrollado se ha adaptado a dife-
técnicas requeridas y la comunidad sea capaz de manejar el proceso constructivo-social. rentes modalidades:
* La autoconstrucción por esfuerzo propio se refiere al trabajo individual de la familia en
la construcción de la vivienda. • la reubicación, cuando las familias deben trasladarse a
i La ayuda mutua es el método de trabajo donde todos los esfuerzos y acciones conver- otro terreno, generalmente por condiciones de riesgo.
gen hacia objetivos y fines comunes. Debe haber aportes igualitarios del conjunto de los
miembros de acuerdo a sus condiciones, conocimientos, destrezas y habilidades. • la rehabilitación in situ, cuando la construcción se re-
Ulibarri 311
aliza en el mismo terreno que las familias habitan. horas semanales por familia), que debe ser organizado y
• la atención de emergencias originadas en desastres na- controlado por él mismo.
turales, terremotos e inundaciones.
• casos individuales de mejoramiento y ampliación de Aspectos sociales y de organización
viviendas, cuando las familias así lo requieren. El éxito del Programa de Habitat Popular se basa en el
En todos los casos es necesario que el grupo o las fami- hecho de que trasciende lo meramente constructivo, dán-
lias acepten el modelo, a partir de una decisión democráti- dole un lugar especial a lo social, por tratarse de un proceso

ca y amplia (el modelo no puede ni debe ser impuesto). de desarrollo en el que los principales actores son la co-
Para que esto pueda desarrollarse, se incluye el compo- munidad y las familias participantes. De ahí que se haya

nente de asistencia técnica, capacitación y asesoramiento, puesto en práctica una estrategia de intervención social, que
que permite potenciar y desarrollar capacidades en las fa- establece un responsable de esta área en el equipo técnico
milias para la planificación, administración y ejecución del del proyecto, quien debe realizar los estudios de la organi-
proyecto. El programa apoya a la comunidad con un equi- zación existente del grupo, formular y proponer la estruc-
po interdisciplinario integrado por un ingeniero o arqui- tura organizativa para la construcción, desarrollar la
tecto, un sociólogo o trabajador social, un instructor coordinación de las capacidades específicas y asesorar en as-
técnico, un instructor administrativo y un abogado, quie- pectos sociales que incidan en el desarrollo del proyecto.
nes conjuntamente con la comunidad efectúan la planifi- El programa ayuda a los grupos a organizarse durante el
cación del proyecto y desempeñan las funciones de asesores proceso de construcción en variados y pequeños comités,
y consultores durante el proceso de construcción, brin- para que desarrollen funciones de administración a partir
dando además la asistencia técnica requerida. Por otro lado, del respeto a la estructura existente en la comunidad. Al-
se organiza la capacitación de las comunidades para que ge- gunos de ellos son: control de costos, control presupuesta-
neren las habilidades que les permitan desarrollar y con- rio, compra y pago de materiales, control del proyecto, de
trolar sus proyectos. Esta incluye aspectos administrativos construcción, social (atención de casos especiales, orienta-
y de construcción de obras. También contempla la prepa- ción de las familias del proyecto), bodegas, comedores,
ración y tramitación de los planes de la obra, asistencia en guarderías para facilitar el trabajo de la mujer. En general,
los trámites y en el diseño de planos (incluyendo el ante- alrededor de un 40 por ciento de los jefes de hogar son mu-
proyecto, el diseño de sitio, los planos de construcción fi- jeres. Dentro de la comunidad, las familias deben identifi-
nales y los planos de catastro). Este trabajo debe ser car el grupo que administrará el proyecto y establecer las
coordinado y contar con amplia participación de la comu- reglas de juego para el mismo. Al final del proceso, la co-
nidad, la cual debe interiorizarse del diseño, conocerlo y munidad debe haber evolucionado hacia una organización
aprobarlo, aunque eso no signifique que tenga que asumir más sólida.
las tareas técnicas o profesionales propias del mismo. In- Por otro lado, con el asesoramiento brindado, realizan un
cluye el asesoramiento para la compra de terrenos, los ava- trabajo de gestión de recursos directos (donaciones de los
lúos técnicos, financieros, la preparación del presupuesto de municipios en materiales, descuentos en servicios, etc.), e
las obras, la capacitación en técnicas de construcción, la indirectos (tales como donaciones en especie de los prove-
supervisión técnica, y el control de la calidad de los mate- edores, apertura de servicios municipales de recolección de
riales, servicios y contrataciones. Además incorpora consi- basura, transporte, etc.), y participan directamente en la ne-
deraciones relacionadas con el manejo adecuado del medio gociación de contrataciones, provisión de materiales, con-
ambiente, tales como el tratamiento de las aguas residuales, trol de calidad de los recursos y servicios utilizados en el
el respeto y el aprovechamiento de la topografía del terre- proyecto y en el proceso de pago de los insumos (materia-
no, la prioridad del peatón sobre el vehículo, el concepto les, contrataciones y servicios).
de densificar para proveer de mayores espacios recreativos Esta gestión es provechosa no solo en términos econó-
a la colectividad. micos sino de información, duración y eficiencia. Quizá el
El papel de FUPROVI es de asesor, facilitador y articula- mejor ejemplo es la participación comunal en el proceso de
dor de esfuerzos para el desarrollo del proyecto. El papel de tramitación de los permisos de construcción, actividad en
la comunidad es establecer la organización, las prioridades, que la gestión comunal acorta los trámites y evita conflic-
la asignación de recursos, el control y sus propias metas. El tos entre la comunidad y el equipo de FUPROVI al contar-
grupo es el propietario, administrador y ejecutor del pro- se con información oportuna y desarrollar un trabajo
ceso, incluyendo el aporte de la mano de obra comunal (30 conjunto.
Aspectos institucionales pensar el déficit de vivienda acumulado, deben construir-

El Programa de Habitat Popular fue creado y ha sido ejecu- se cerca de 50.000 viviendas por año durante los próximos
tado con una visión de permanencia y de alto impacto diez años.
nacional. Esto quiere decir que a nivel institucional, se lle- La producción del programa (aproximadamente 1,200 vi-
varon a cabo las actividades necesarias en materia de re- viendas anuales) equivale a un 5 por ciento de las vivien-
cursos e infraestructura, para que la iniciativa se desarrollara das de Costa Rica y a un 12 por ciento de las necesidades
de la mejor manera. FUPROVI no esperó tener una insti- identificadas para el sector de más bajos ingresos. Hasta la

tución desarrollada completamente para ejecutar este fecha el programa ha beneficiado a aproximadamente

programa. Por el contrario, la estrategia aplicada fue de 65.000 personas; o sea más de 13.000 familias, distribuidas
aprender haciendo y sobre la marcha ir creando institución en viviendas nuevas, mejoramientos y reparaciones; e igual
y obra. Adicionalmente, ha realizado una fuerte e intensa número de familias capacitadas. También existe un pro-
labor de integración y coordinación interinstitucional, me- grama de generación de ingresos que beneficia anualmen-
diante alianzas estratégicas, convenios y trabajos conjuntos te a más de 900 familias, y como parte de su programa de
con los sectores público y privado. Esto ha sido funda- mejoramiento ambiental en conjunto con la Universidad
mental para el aprovechamiento de los recursos humanos, Estatal a Distancia, ha creado una Escuela de Promotores en
materiales y económicos existentes, y para evitar la dupli- Desarrollo Sostenible, que capacita líderes (básicamente di-
cación de funciones y aprovechar la capacidad técnica y rigentes comunales) que generan un efecto multiplicador
metodológica de cada instancia que participa. en sus comunidades, al involucrar a las familias y particu-
En cuanto a la relación con las comunidades, la Funda- larmente a los niños en actividades de protección del medio
ción establece como política una consciente descentraliza- ambiente.
ción de su trabajo, que sumada a la permanente revisión El proceso vivido a través del Programa de Habitat gene-
técnica, financiera y social del modelo y su adecuación a las ra cambios en la identidad y la autoestima en ambos sexos.
circunstancias especiales de cada una de las comunidades Los individuos se relacionan en forma más intensa con los
(tales como la capacidad de pago, los recursos de las fami- miembros de su organización o de su comunidad. El im-
lias, las habilidades y las destrezas de las familias clientes), pacto individual es mayor en el caso de las mujeres, ya que
ha dado como resultado un modelo de constante mejo- trascienden una dinámica de vida relegada al espacio do-
ramiento del trabajo y optimización de cada uno de los méstico, para afirmarse con nuevas responsabilidades en el
procesos. ámbito de la comunidad.
Por último, la actividad de FUPROVI como ejecutora del A nivel de participación y organización comunitaria, el
programa centra en el hecho de que es una instancia ex- programa posibilita que la comunidad se relacione e inicie
terna a las comunidades y que su labor es brindar asesora- nuevas formas de organización y prepare a los pobladores
miento, capacitación y asistencia técnica, para que las para asumir la gestión del espacio urbano. Dentro de las co-
familias sean las ejecutoras. Además ha considerado, como munidades se genera una serie de relaciones sociales estre-
elemento básico para un adecuado desempeño, la capaci- chas, que denotan la existencia de redes de solidaridad,
tación del personal, con el fin de que éste no solo adquie- apoyo y colaboración que confieren fisonomía particular a
ra nuevos conocimientos, sino que sea capacitador en las los vecindarios. Como parte del trabajo, se espera que las co-
comunidades y dentro de la institución. El personal debe fa- munidades continúen realizando proyectos comunales,
cilitar y comprender su papel, para que sea la comunidad una vez que la fundación se retire. Esto se ha logrado en al-
la que decida, ejecute, administre y gestione su proyecto. gunas comunidades que realizaron obras comunales más
allá del proyecto e incluso fueron apoyadas por comuni-
Resultados e impacto de la experiencia dades vecinas. Por ejemplo, en el proyecto Los Sauces (226
Durante 1996 Costa Rica mostró un déficit de aproxima- familias), los pobladores lograron a partir de una acción co-
damente 165.000 viviendas. El país necesita construir munal organizada, construir un centro de salud en con-
anualmente 20.000 casas (lo que cubre el crecimiento ve- junto con sus comunidades vecinas. Para ello, negociaron
getativo, pero no incluye el mejoramiento de viviendas) con el Estado los recursos necesarios para construir las ins-
para evitar que el déficit se incremente. Durante los últimos talaciones y con las instituciones del sector de la salud el
diez años, el promedio anual ha estado por debajo de dicha equipo y el personal técnico para la atención del mismo. El
cifra y nunca ha superado las 20.000 viviendas nuevas grupo del proyecto Mansiones (114 familias) autoconstru-
anuales. Las proyecciones indican que para llegar a com- yó aulas para aumentar la capacidad de la escuela de la co-
Ulibarrí 313
munidad en que está ubicado el proyecto. En esta misma sectores más pobres, y los convierte en sujetos de su propio
línea, el proyecto Ciudades Unidas (275 familias) negoció desarrollo humano y comunitario, aumentando su capaci-
con las instituciones del Estado la construcción de una es- dad de gestión, de incidencia en su medio y de negociación
cuela y un salón para actividades comunales, además del as- con el Estado y con organizaciones privadas.
faltado de las calles. Todos los proyectos muestran, después Adicionalmente debe atribuirse al Programa de Habitat
de concluidas las viviendas, mejoras tales como servicios de Popular y a su organización promotora, la aplicación de un
autobuses, teléfonos públicos, asfaltado de carreteras y guar- conjunto de normas de excepción para asentamientos

derías infantiles, como producto de la gestión comunal. informales, que permiten la aprobación de este tipo de pro-
Según información suministrada por el estudio de impac- yectos. Por otro lado, ha incrementado el interés y la con-

to socioeconómico realizado en 1996, un 70 por ciento de fianza de las instituciones del sector acerca de los proyectos
las familias (provenientes de 23 proyectos apoyados por FU- que se desarrollan con participación comunitaria, como
PROVI), manifiestan la existencia de grupos comunales in- una de las mejores y más viables alternativas para solucio-
formales que trabajan en proyectos de salud, educación, nar el problema de vivienda de los más pobres.
empleo e infraestructura comunal. Un 71,5 por ciento Otros resultados de la gestión de la institución y del pro-
opina que existen por lo menos dos organizaciones grama se vinculan a la exoneración de pólizas y seguros de
formales en su comunidad, relacionadas con asociaciones riesgos profesionales en los proyectos (por tratarse de pro-
de desarrollo comunal y juntas vecinales®. Experiencias yectos de autoconstrucción) exención de pago y timbres en
como éstas muestran el incremento de la capacidad de el contrato de electrificación de los proyectos, aprobación
autogestión de las comunidades más allá de su proyecto de del Colegio de Ingenieros y Arquitectos Federados de Costa
vivienda. Se percibe un cambio de actitud por parte de la co- Rica de iniciar obras en asentamientos sin cumplir todos los
munidad, que se responsabiliza ante las familias y la socie- requisitos en trámites de planos. En algunos municipios se
dad en general, reduciendo las relaciones de dependencia han celebrado para autorizar el inicio de obras sin los pla-
y clientelismo político al que tradicionalmente se han visto nos de construcción1*).
sometidas. Esto les permite enfrentar con mayor precisión
sus peticiones a nivel local y dar un paso más hacia la Obstáculos y problemas encontrados
participación y en la solución de los problemas locales y • En un principio FUPROVI no tenía credenciales y en
nacionales. los grupos observaba resistencia a confiar en el programa,
El Programa de Habitat Popular constituye un modelo de producto de la interferencia política y una serie de estafas
construcción de viviendas que, dentro de los estándares y anteriores.
reglamentaciones de Costa Rica, logra soluciones habita- • El concepto de autoconstrucción estaba desprestigia-
cionales accesibles a los estratos más pobres del país. En la do por su deficiente gestión, y principalmente existían
implementación de ese modelo, la fundación canaliza un cuestionamientos técnicos, de calidad y excesiva duración.
importante volumen de recursos nacionales a los pobres, in- • El aparato estatal que dentro del sector de la vivienda
troduce modificaciones de impacto positivo en las políticas tiene la responsabilidad sobre importantes aspectos, como
nacionales y afecta favorablemente las condiciones de vida regulación, aprobación, estrategia financiera y desarrollo,
de las familias participantes en el programa^. no siempre ha respondido con la velocidad, la oportunidad
El modelo financiero desarrollado por FUPROVI logra y la eficiencia requeridas. Muchas veces ha estado más in-
demostrar que es factible trabajar con las familias pobres de teresado en los aspectos cuantitativos que en lograr un me-
Costa Rica a escalas significativas de manera sostenible y joramiento en la calidad de la vida.
competitiva, con niveles de subsidio y con altos grados de • El sistemafinancierono siempre cuenta con los recur-
recuperación de la inversión sin crear sistemas paralelos a sos para subsidiar a todas las familias que atiende FUPROVI.
los existentes. Tales recursos son necesarios para que puedan optar por una
En cuanto a la aplicación de la autoconstrucción, se es- vivienda básica y la fundación pueda recuperar la inversión
tablece que el costo directo para las familias excluyendo su efectuada en el corto y mediano plazo.
aporte de mano de obra, es aproximadamente un 40 por
ciento menor que el de las viviendas producidas por em- 8
El estudio fue realizado en proyectos un año después de haberse concluido el proyecto
presas privadas (incluyendo los aportes, es cercana al 25 por de vivienda.
9 Anderson, Lillermor y Mauricio Silva. 1996. Una evaluación: programa de Vivienda
ciento). Se ha demostrado que esta metodología represen- Social de FUPROVI—Costa Rica.
ta una alternativa que permite el acceso a la vivienda a los 1° Todas estas gestiones han sido realizadas por FUPROVI.
La mayoría de las familias que atiende el programa tienen cial requiere por lo menos un período de 18 meses para su
un ingreso muy bajo, lo que les permite acceder única- aprobación, dada la cantidad de entidades que participan
mente al subsidio o en algunos casos a un crédito básico en el proceso y las regulaciones existentes.
muy pequeño, por lo que las entidades autorizadas del En Costa Rica el Estado ha participado activamente en la
SFNV no encuentran ningún atractivo en esta población, ya atención del problema urbano, especialmente a partir de la
que ésta no requiere de créditos elevados, sino de alto sub- creación del SFNV que moviliza un importante volumen de
sidio. De ahí que prefieran apoyar poblaciones que tengan recursos. No obstante, la estructura, la burocracia y el gran

mayores ingresos (3 ó 4 salarios mínimos). Ante esta reali- número de instituciones públicas que participan en los trá-

dad fue necesario entablar negociaciones con esas entida- mites y aprobaciones genera falta de coordinación, dupli-
des, orientadas a disminuir el impacto administrativo de la ca funciones y evita que puedan llevarse a cabo alternativas
atención del caso; agilizar el proceso de formalización me- novedosas en plazos adecuados.
diante la preparación de los expedientes con todos los re- Se considera que el sector de la vivienda es altamente
quisitos que solicita el SFNV y su entrega al ente para que sensible a los procesos electorales, lo cual causa una serie de
éste postule el caso; hacer inversiones financieras transi- distorsiones en el comportamiento financiero y en la par-
torias en los entes y permitir que parte de los recursos ticipación de las instituciones públicas en el trámite y eje-
provenientes de las formalizaciones, sean administrados fi- cución de los proyectos. La rotación en los cargos de
nancieramente por el ente, durante períodos que oscilan gobierno, de los altos jerarcas y niveles medios de las insti-
normalmente entre 6 y 12 meses. FUPROVI lo puede hacer tuciones (aún del mismo partido) generan variaciones en
por contar con recursos propios, que se convierten en un los acuerdos y compromisos adquiridos por el gobierno, ori-
poder real de negociación para lograr acceso a recursos ginando un desgaste de la organización y de las familias
adicionales. involucradas en los proyectos, que han coordinado activi-
La participación de las municipalidades en los procesos dades que serían ejecutados con apoyo de alguna institu-
reguladores es excesivamente pasiva y se limita básicamente ción pública o gobierno local.
a la aprobación de planos y el otorgamiento de permisos de
construcción. A pesar que en la mayoría de los casos se Medidas tendientes a promover la viabilidad
resuelve un problema habitacional y social del propio del programa y la institución
municipio, algunos no respaldan los proyectos, ya que nor- FUPROVI ha procurado consolidar una institución y un
malmente las municipalidades son instancias muy politi- programa permanente y sostenible financieramente esfor-
zadas y con baja capacidad técnica. zándose por recuperar los recursos invertidos, cobrando el
Por otro lado, las familias ubicadas en terrenos munici- costo de sus servicios y manteniendo la visión en su po-
pales no pueden, durante diez años, hipotecar sus propie- blación objetivo, de la necesidad de que las familias paguen
dades con el sector privado. Esto limita la colocación de para continuar apoyando a otras que necesitan resolver su
créditos puente de FUPROVI a las familias, ya que éstas no problema de vivienda. También ha aprovechado los meca-
cuentan con garantías sólidas. No obstante lo anterior, nismos del Estado costarricense para apoyar a las familias
FUPROVI desarrolló un mecanismo para hacerlo, utilizan- y para recuperar los créditos que otorga.
do la creación de un fideicomiso con recursos de FUPROVI La idea de la viabilidad financiera de la institución fue
en un ente autorizado del SFNV, ya que el código munici- apoyada por ASDI, que percibió en ella, la consolidación de
pal le permite a la familia conceder en garantía hipotecaria un esfuerzo entre una agencia de cooperación y una ONG
su lote con este tipo de instancia. Además, la Contraloría para lograr un modelo institucional exitoso y un programa
General de la República no permite a la municipalidad ad- de impacto nacional. Es por ello que la tercera donación
judicar lotes sin servicios. El problema es que normalmen- otorgada por este organismo, fue canalizada como una in-
te los municipios no tienen los recursos para desarrollar las yección directa al fondo rotatorio, con el propósito de
obras y no pueden hipotecar la propiedad sin una autori- fortalecerlo.
zación de la Asamblea Legislativa. La fundación ha hecho y está haciendo esfuerzos por re-
Al igual que en otros países, la experiencia del trabajo de cuperar los costos directos y administrativos del Programa
FUPROVI en Costa Rica muestra la existencia de leyes, re- de Habitat Popular. También ha diversificado sus fuentes de
glamentos y planes reguladores demasiado complejos. recursos. El 42 por ciento de las soluciones de vivienda
Como ejemplo puede mencionarse que la tramitación de construidas en los dos últimos años, se realizó con recursos
los planos de construcción de un proyecto de vivienda so- que no provenían del fondo rotatorio. Por otro lado, los
Ulibarri 315
fondos de contrapartida nacional movilizados han sido su- promover capacidades en la población a partir de la capa-
periores a las proyecciones iniciales, ya que las cuotas can- citación, la asistencia técnica y el asesoramiento, le permi-
celadas por las familias superaron el doble de lo proyectado tan contar con instrumentos conceptuales, metodologías,
y los aportes del SFNV. técnicas y recursos materiales básicos, para comprender su
Al nivel de los proyectos, la estrategia se orienta a crear entorno, generar programas y proyectos de esta naturaleza
capacidades técnicas, organizativas y administrativas en en coordinación con la instituciones privadas y del Estado.
las familias y comunidades, de tal forma que puedan man- El modelo de trabajo puede ser ejecutado por una organi-

tener estructuras de organización que permitan ejecutar zación como FUPROVI, o bien por pequeñas organizaciones
nuevas iniciativas, mantener y mejorar las realizadas du- de profesionales, grupos comunales e incluso municipios,

rante y después de la intervención del Programa de Habi- siempre que se vigilen los requerimientos técnicos necesa-
tat Popular. rios. En el caso de repetirse el modelo, es preciso tener en
cuenta las características de la población, su capacidad en
Posibilidades de repetición y aplicación masiva la organización, sus posibilidades de movilización de re-
La experiencia presentada puede aplicarse a procesos de cursos adicionales al subsidio; el tamaño del proyecto (se su-
clasificación de producción de viviendas y servicios básicos, gieren proyectos de 100 a 150 viviendas); los ingresos
tomando en cuenta las siguientes consideraciones: garan- familiares y sus posibilidades de participación. Por otro
tizar los recursos necesarios de subsidio para la población lado, el modelo permite trabajar en una forma mixta, es
objetivo; mezclar los recursos del presupuesto nacional, decir una parte mediante autoconstrucción y otra por con-
con ahorro de las familias y con recursos internacionales tratación (infraestructura). Esto podría reducir el tiempo de
(éstos últimos son necesarios para poder hacer frente al ejecución y el costo de los proyectos. Por último y como
déficit existente); buscar mecanismos alternativos que per- punto fundamental, se destacan la importancia de poten-
mitan que el subsidio llegue a un mayor número de fami- ciar la capacidad de la comunidad y crearla estimulando su
lias; considerar mecanismos que establezcan el ahorro, participación, capacitación y gestión.
como un elemento fundamental para otorgar el subsidio;

317
Las familias de bajos ingresos

acceden al financiamiento privado
para la vivienda

Raúl Bascóni
E l Centro de Servicios Integrado para el Desarrollo Urba-

no (PROA), es una institución privada sin fines de lucro,
que inició actividades en junio de 1992 ejecutando pro-
blación de escasos recursos en ciudades como El Alto, con
elevadas tasas de crecimiento de población y limitados re-
cursos financieros, condujo a PROA a buscar soluciones a
yectos y programas originados en el programa piloto de de- esta problemática en el marco de un enfoque integral del
sarrollo urbano2 diseñado para la recién creada ciudad de proceso de producción de la vivienda.
El Alto3. Dicho programa contó con el auspicio de la Agen- Considerando la magnitud y características de los pro-
cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional blemas, se estableció la necesidad de una acción conjunta
(USAID) para apoyar a la Alcaldía a enfrentar sus limita- coordinada y concertada con diversas instituciones rela-
ciones económicas y técnicas, en la administración de una cionadas con el área de vivienda, buscando lograr solucio-
ciudad de 400.000 habitantes, con una tasa de crecimien- nes concretas, eficientes y rápidas para aspectos críticos
to del 10 por ciento anual. Al finalizar este programa, se como la tenencia de la tierra, provisión de servicios públi-
sientan las bases de la institución actual, introduciéndose cos, mejoras técnicas en el proceso de construcción y ha-
la recuperación de costos por servicios prestados y la gene- bitabilidad de la vivienda y, lo que es más importante,
ración de actividades en favor de la comunidad financiada hacer que las personas de escasos recursos sean considera-
con recursos captados del sistema financiero privado nadas como sujetos de crédito, ampliando con ello la posibi-
cional y/o internacional. lidad de lograr un mejor nivel de vida para la población.
En esta oportunidad, la presentación de PROA se centra Es sabido que más del 80 por ciento de las unidades de
principalmente en la experiencia obtenida por la institu- vivienda de la ciudad de El Alto han sido construidas "in-
ción en el área de la vivienda, campo al que aportó enfo- formalmente", es decir, sin recurrir a los sistemas de finan-
ques y procedimientos que han contribuido a la solución de ciamiento, construcción y/o gestión municipal. También es
problemas relacionados con la misma. La experiencia lo- conocida la precariedad de las condiciones de habitabilidad
grada ha sido sistematizada en un marco de nuevos enfo- de las mismas. Un 70 por ciento de las familias (4 a 5 per-
ques de solución de problemas, en llevar dichos enfoques sonas) habitan en uno o dos cuartos de uso múltiple (lo que
a la práctica, analizar sus resultados e introducir ajustes constituye un gran hacinamiento y promiscuidad); un 85
para mejorar el sistema. por ciento no tiene baño y una gran mayoría vive en con-
diciones ambientales inadecuadas (techo de calamina sin
Proyecto de vivienda cielo raso, muros de adobe sin revoque interior, piso de tie-
Los diferentes problemas de vivienda que enfrenta la po- rra apisonada).
En respuesta a esta problemática, PROA ha concentrado
1 Jefe del área de vivienda, Centro de Servicios Integrados para el Desarrollo Urbano.
su acción en el mejoramiento de la habitabilidad de las vi-
2 El Programa piloto para la ciudad de El Alto se inició en abril de 1988 y finalizó en junio viendas y en facilitar el acceso a un techo propio a la po-
de 1992. AID—BOLIVIA apoyó al programa con recursos por un total de US$1.250.000.
blación de escasos recursos económicos, normalmente
3 El cambio de rango del Distrito de El Alto al de ciudad dispuesto por la Ley 651 de
1988, dio lugar a la división de las ciudades de La Paz y El Alto. desatendida por los programas formales de vivienda.
Para este objeto, creó y puso en operación el programa y el de alcantarillado sanitario el 30 por ciento de las mis-
PROCASA, un mecanismo de asistencia financiera, técnica mas. No existe alcantarillado pluvial; sólo un 82 por cien-
y legal, dirigido principalmente al mejoramiento de vi- to de los habitantes cuenta con conexión domiciliaria de
viendas de familias de escasos recursos en ciudades como El energía eléctrica y se recolecciona apenas un 40 por ciento
Alto4, canalizando recursos del sistema financiero nacional, de la basura producida diariamente6.
en particular, de las instituciones de ahorro y préstamo En el proceso de producción de la vivienda, la infraes-
para la vivienda como la Mutual La Paz. Hasta noviembre tructura de servicios básicos es construida y habilitada en

de 1996 se habían desembolsado 1642 créditos, por un forma posterior al desarrollo del asentamiento y a la cons-

total de US$5.159.613. trucción de las viviendas, generalmente, mediante el tra-
Simultáneamente, PROA ha procurado encontrar solu- bajo o el aporte directo en dinero de la comunidad. Las
ciones a problemas críticos como las conexiones domicilia- municipalidades no exigen para la compraventa de terrenos
rias de agua potable y alcantarillado, promoviendo la disponibilidad de servicios en la urbanización.
programas de educación sanitaria y asistencia técnico-finan-
ciera con la participación activa de los habitantes, liderados Materiales, procesos y sistema de construcción
por juntas de vecinos, y organizando a instituciones inte- Los materiales más utilizados en la construcción de vi-
resadas para la acción conjunta y complementaria, entre viendas, son el adobe para los muros, y la hoja de zinc (ca-
ellos, el Fondo Nacional del Medio Ambiente, el Fondo de lamina). Los pisos, en general, son de tierra apisonada y los
Inversión Social y el Sistema Autónomo Municipal de Agua mejorados, de cemento; la carpintería de puertas y venta-
Potable y Alcantarillado de La Paz. nas, predominantemente es de madera sin tratar, con di-
Para conocer el problema habitacional en la ciudad de mensiones y diseños estándar que establecen los produc-
El Alto, es necesario realizar un análisis del proceso de actores-proveedores de la ciudad. También está muy difundi-
ceso a la vivienda, desde la posesión de la tierra hasta el do el uso de ventanas metálicas (de perfiles simples), y
financiamiento, pasando por la infraestructura de servi- portones de plancha metálica producidos "en serie".
cios, materiales, sistemas constructivos, requisitos legales y Prácticamente no existe asesoramiento técnico de profe-
planificación. sionales de la construcción. Ocasionalmente existe alguna
"asesoría" o "dirección técnica" realizada por vecinos que
Acceso a la tierra trabajan en el sector de la construcción (albañiles), la que
La forma común de acceso al terreno necesario para cons- se presta en forma voluntaria o por contrato
truir una vivienda es la adquisición de éste por compraven- Por ello, la construcción de la vivienda es realizada sin
ta. El mecanismo de "invasión", presente en otras ciudades planos y en un proceso de crecimiento progresivo. La uni-
de Bolivia, es un fenómeno nuevo y poco frecuente en la dad básica inicial está constituida por una habitación (12a
ciudad de El Alto. 20 metros cuadrados), sin ninguna clase de servicio; la pri-
Los precios de compraventa de terrenos no se incre- mera ampliación e, incluso las sucesivas, no consideran la
mentan únicamente como consecuencia de la existencia de construcción de servicios sanitarios, generalmente por la
servicios o de equipamiento, sino también, de haberse lo- ausencia de una red urbana de servicios en la zona o por su
grado la aprobación del diseño de parcelamiento. Una fa- costo mayor a la simple adición de habitaciones.
milia, para comprar un terreno en zonas sin infraestructura, El proceso de autoconstrucción está muy difundido,
suponiendo que disponga de un ingreso mensual equiva- desde la fabricación de adobes hasta la construcción de la
lente a cuatro salarios mínimos5, tendrían que utilizar para vivienda misma. El sistema del ayni, autoconstrucción con
ese fin el total de su ingreso anual. participación y apoyo de vecinos y familiares que lleva im-
plícito el compromiso de retribución, es un mecanismo
Infraestructura básica y equipamiento que se utiliza con frecuencia.
Uno de los problemas más serios que enfrenta la ciudad de
El Alto, es el déficit en infraestructura de servicios básicos: Requisitos legales y planificación
el servicio de agua cubre el 86 por ciento de las necesidades Para legalizar la tenencia del terreno, luego de la firma del
documento de transferencia ("minuta"), se realiza la ins-
4
Presenta un déficit habitacional cualitativo del SO por ciento del parque habitacional cripción o registro de la propiedad en la Oficina de Dere-
(95,000 unidades).
s El salario mínimo vital es de 223 pesos que equivale a US$43. chos Reales, ubicada en la ciudad de La Paz, contigua a la
6
Se generan 240 Ton/día de desperdicios. ciudad de El Alto (con los consiguientes problemas de dis-
Bascón 319
tancia y costos de transporte). Estos trámites requieren de Este intento de "formalizar"8 al beneficiario no dio re-
información sobre procedimientos y costos que no son de sultado ya que las exigencias de garantías y requerimientos
conocimiento de los vecinos y, por esta razón, su trámite de documentos estaban fuera del alcance de los destinata-
debe ser dejado a gestores, con la adicional elevación de cos- rios de estos esfuerzos. Las complejidad de los trámites, en
tos a niveles que están fuera de las posibilidades económi- costo y tiempo, impidieron alcanzar resultados positivos,
cas de la mayoría de la población. considerando la demanda de pequeños préstamos.
La concesión de permisos de construcción por parte de La evaluación de ésta experiencia llevó a PROA a

la Alcaldía Municipal, requiere el registro o inscripción de reformular la propuesta de "formalizar al sector informal",
la propiedad en el Catastro Municipal, solicitud de "línea introduciendo la flexibilización de los mecanismos y exi-

y nivel" aprobada (documentación, formularios y plano gencias de las entidades financieras, a partir de:
de lote), planos de construcción elaborados y firmados por • Reducción de exigencias de garantías y documentación
un arquitecto, certificado de pago de impuestos y formula- por parte de las entidades financieras.
rios de aprobación correspondientes. Este trámite repre- • Mejoramiento de la documentación técnica y legal
senta mayores gastos e inversión de tiempo en gestiones, lo del usuario, creando procedimientos de trámites, simples y
que ocasiona que las personas opten finalmente por la concretos.
construcción de sus viviendas en forma "clandestina" o • Organización de la población.
"ilegal". Este hecho les dificulta luego lograr autorización de • Asistencia prestada por unidades técnicas y creación de
conexión domiciliaria de servicios públicos. nexos entre la población, las entidades financieras y la
Alcaldía.
Financiamiento El financiamiento fue ofrecido por la Mutual La Paz, ins-
Este es el aspecto menos conocido del proceso de produc- titución privada de ahorro y préstamo para la vivienda,
ción de la "vivienda informal". El financiamiento de la vi- con recursos provenientes de un crédito internacional.
vienda presupone un ahorro familiar inicial destinado a la Esta experiencia enfrento dificultades para el desembol-
adquisición del terreno, materiales e insumes. El costo de so de los recursos, por problemas institucionales en el sis-
la mano de obra se cubre con la autoconstrucción y la tema financiero, paralizándose la concesión de créditos
ayuda vecinal en el sistema del ayni, apoyado con crédito luego de ejecutarse algunos préstamos. Ello produjo desa-
ofrecido por productores y distribuidores de materiales de liento y desconfianza en la población hacia el programa. Sin
construcción en términos puramente comerciales. Otras embargo, con la aplicación de los nuevos procedimientos
fuentes de financiamiento son los "prestamistas", que conse logró la legalización la legalización de 42 construcciones.
ceden créditos con intereses usurarios. El financiamiento No obstante la disposición e interés de la entidad finan-
formal resulta inaccesible para la población del sector infor- ciera (Mutual La Paz) por flexibilizar sus mecanismos, quedó
mal y de bajos ingresos. La cantidad y calidad de los requisi- establecida fehacientemente, la rigidez del sistema finan-
tos que se deben cumplir y la desproporción de garantías ciero formal de acceso al crédito, fundamentalmente para
exigidas, no permite que estas personas sean "sujetos de el sector informal, y la ausencia de garantías en el flujo de
crédito". fondos cuando el financiamiento proviene de fuentes que
El financiamiento gubernamental de la vivienda para los están fuera del control del programa o de las instituciones
sectores informales y no aportantes ha sido nulo por di- participantes.
versos factores, entre ellos, politización, burocracia, inefi-
ciencia, baja productividad y, principalmente, la carencia de Proyecto de vivienda de PROA
una política dirigida a estos sectores en el Fondo Nacional Se optó por rediseñar el proyecto de vivienda PROA, to-
de Vivienda Social (FONVIS)?. mando en cuenta las experiencias anteriores y buscando
una solución integral, que englobara todos los aspectos del
Programa de vivienda en la etapa piloto proceso de producción de una vivienda.
El objetivo de la propuesta ejecutada a nivel de programa Considerando la magnitud y características de los pro-
experimental o piloto, a partir de 1990, consistió en crear blemas, se buscó acción conjunta de las instituciones rela-
mecanismos que permitan personas de los sectores infor-
7 FONVIS recibe fondos de aportes laborales como parte de la previsión social. Los em-
males y trabajadores de bajos ingresos constituirse en suje- pleados contribuyen con el 1% y los empleadores con el 2% del salario del empleado.
FONVIS trabaja como una entidad financiera de segundo piso.
to de crédito y acceder a los recursos disponibles en el 8
Se dice que un prestatario es formal cuando cumple con todos los requisitos que le per-
sistema financiero formal de la vivienda. miten ser sujeto de crédito de una institución financiera formal.
donadas con estas operaciones, para que operaran en forma agua potable, alcantarillado y energía eléctrica, y capacitar
coordinada y concertada con PROA. Este proceso de coali- a la población en saneamiento básico y salud.
ción institucional permitió inducir la inversión de 30 mi- • Promover y facilitar a nivel del gobierno municipal y
llones de dólares en proyectos realizados en la ciudad de de las empresas de servicios, la regularización del derecho
El Alto9. propietario y de la construcción de viviendas.
Con esta acción institucional conjunta, se busco dar so- • Mejorar las características técnicas de la construcción
lución a desafíos tales como la legalidad en la tenencia de con el uso de materiales de calidad, otorgando asistencia

las tierras, la dotación de servicios públicos, el nivel técni- técnica y apoyando la reducción de costos en la construc-

co de construcciones y las condiciones de habitabilidad de ción y el mejoramiento de viviendas.
las viviendas y, lo que es más importante, hacer de las per-
sonas de escasos recursos sujetos de crédito, abriéndoles Estrategias utilizadas
asó posibilidades de lograr un mejor nivel de vida. Esta ex- Para ello se buscó:
periencia exigió, fuera de la concertación institucional y la • Aprovechar la capacidad de organización y participa-
enunciación de propuestas más acordes con los requeri- ción de la población en la ejecución de programas de cré-
mientos de la población, una activa participación vecinal. dito, utilizando los Centros Comunitarios de Desarrollo
Este factor no es considerado en muchas propuestas y pla- Urbano de PROA™.
nes de vivienda dirigidas a los sectores informales o de • Apoyar el acceso de la población a créditos para el
bajos ingresos, particularmenete para la detección de pro- mejoramiento habitacional y la construcción de viviendas,
blemas y la búsqueda de soluciones. y canalizar recursos del sistema financiero formal (bancos
La investigación de nuevos sistemas de construcción y y mutuales de ahorro y préstamo)11 y del FONVIS.
materiales o diseños especiales destinados a disminuir cos- • Generar proyectos en educación y capacitación vecinal
tos de construcción de la vivienda, no ocupan un lugar en temas de saneamiento básico, medio ambiente y salud,
preponderante en este proyecto. Esta tarea de investiga- y apoyar las gestiones de la comunidad para la obtención
ción y experimentación ha sido encarada con buenos re- de infraestructura básica en sus barrios. Crear la demanda
sultados por otros proyectos y programas. Sin embargo, de la población por servicios básicos para la vivienda.
por la incidencia de los mismos en el costo de producción • Facilitar el acceso de la población a sistemas de provi-
de la vivienda es necesario considerar aspectos fundamen- sión de materiales y de gestión municipal, mediante la
tales del proceso de construcción e insistir en la sistemati- prestación de asistencia técnica adecuada y la puesta en eje-
zación de procedimientos y estandarización de partes y cución de trámites de fácil realización.
elementos. • Reducir los costos y mejorar la calidad técnica de la
construcción, ofertando materiales, insumos y partes de
Objetivos generales y específicos del programa buena calidad y de bajo costo, mano de obra calificada a
El objetivo general fue fomentar el mejoramiento de las precio justo, y servicios de transporte.
condiciones de habitabilidad de las viviendas y facilitar
el acceso al "techo propio" a los habitantes de El Alto, de Componentes de proyecto
bajos ingresos y sin acceso a programas formales de vivien- Para el logro de los objetivos planteados aplicando las es-
da, fueron o no aportantes al FONVIS. trategias ante descritas, se diseñó el proyecto de vivienda
Los objetivos específicos fueron: PROA, con los siguientes componentes principales:
• Canalizar créditos dirigidos al mejoramiento y cons-
trucción de viviendas y facilitar el acceso de la población de Programa PROCASA
bajos ingresos a los mismos. Este programa tiene por objetivo el establecer mecanismos
• Apoyar el acceso de éstas familias a servicios básicos de y procedimientos de asistencia financiera y técnica para
el mejoramiento y construcción de viviendas para familias
« Ferguson, Bruce y Tippett Bruce. 1991, Washington D.C. The Urban Institute, Estrate- de bajos ingresos que no califican como sujetos de crédito
gias de Sustentabilidad, Evaluación y Lecciones Aprendidas.
en las instituciones del sistema financiero formal. Para
10 Los Centros Comunitarios de Desarrollo Urbano (CCDU) son instalaciones físicas ubi-
cadas en áreas periurbanas en las que se ejecutan actividades de desarrollo urbano (capa- ello con ayuda del crédito, se financian las siguientes
citación, organización de la comunidad, servicios crediticios, asistencia técnica y otras
actividades). actividades:
u Las Mutuales de Ahorro y Préstamo son las principales instituciones bolivianas de fi- • Edificación de viviendas por autoconstrucción
nanciamiento para la vivienda. Su principal mercado lo constituyen las familias con in-
gresos medios y altos( mayores que US$ 500 al mes). • Construcción propia o delegada
Bascón 321
• Mejoramiento de vivienda: refacciones, remodelacio- solidaria. La junta de vecinos extiende un certificado de

nes, acabados, ampliaciones, construcción de baño y/o idoneidad y solvencia moral del vecino, aceptado por el
cocina. programa.
• Conexiones domiciliarias de agua potable y alcantari- Por último, debido al alto grado de "informalidad" de la
llado, y reparaciones menores. población destinataria de créditos, y a efectos de conocer la
• Legalización de propiedades. capacidad de endeudamiento de los solicitantes, se esta-
El financiamiento es otorgado por la Mutual La Paz, con bleció el mecanismo de declaración jurada de ingresos fa-

recursos propios que alcanzaron hasta US$200.000 men- miliares, que el prestatario realizaba ante la junta de vecinos
suales12. de su zona.

Cabe recordar también que a fines de 1995 se firmo un
convenio entre PROA y FONVIS, que no pudo ser ejecuta- Banco de materiales
do por decisión de FONVIS. El banco de materiales es un centro de provisión de mate-
riales de construcción que, oferta insumes y partes para la
Condiciones de los préstamos construcción, de buena calidad y a precios competitivos, y
Las condiciones de colocación de préstamos del programa a la vez que proporciona asistencia técnica y crédito.
PROCASA son las siguientes: El banco de materiales inició actividades al mismo tiem-
Los préstamos son otorgados en moneda nacional, con po que el programa de PROCASA, debido a que el desem-
cláusula de mantenimiento de valor, y financian hasta el bolso del crédito, en parte en materiales de construcción,
total de la inversión requerida. fue una de las medidas iniciales del programa PROCASA par
Los préstamos varían de 100 a 2.000 dólares, según los re- garantizar la inversión y evitar el desvío de los fondos a
querimientos y posibilidades de pago del prestatario y se otras actividades a la adquisición de materiales de baja ca-
conceden a una tasa de interés del 14,4 por ciento anual y lidad. Al dejar en manos del usuario la decisión sobre la uti-
con un lazo máximo de dos años. Se exige una reserva del lización de mano de obra, sea esta delegada, asumida por la
10 por ciento del crédito, lo que se deposita en una cuen- familia o por grupos de familias, se fomenta la construcción
ta denominada "Fondo de Reserva", que opera PROA en la con intervención de los beneficiarios.
Mutual. El prestatario debe cancelar el 7 por ciento del La formación de grupos o microempresas fabricantes
total del préstamo, por una sola vez, como pago por los ser- de partes para la construcción como puertas, ventanas, din-
vicios de PROA. Estas cantidades (El 10 y el 7 por ciento), teles, envigados, estructuras de cubierta, e insumos como
pueden constituir parte del préstamo. bloques de suelo-cemento, adobes y ladrillos para pisos, es
La garantía solidaria se ejerce con la conformación de otro elemento que promovió el banco de materiales en el
grupos de solicitantes de préstamo compuestos por entre 3 inicio de sus operaciones en conjunción con créditos para
y 5 personas, las que establecen un compromiso de garan- la microempresa (Programa PROA)1^.
tía solidaria y mancomunada, descartándose la garantía hi- La administración del banco de materiales, que no llegó
potecaria. Por otra parte, con el 10 por ciento del total del a cubrir sus costos por razones de competencia desleal de
préstamo depositado en una cuenta que opera PROA, se comerciantes de la ciudad de El Alto, llevó a PROA detener
constituye una reserva para cubrir moras eventuales. el servicio que prestaba al programa de PROCASA. Se espe-
ra que esta experiencia se pueda reiniciar en un el futuro en
Participación vecinal condiciones más apropiadas.
La junta de vecinos, en la ciudad de El Alto y otra ciudades
bolivianas, es la base de la organización comunal y genui- Simplificación de trámites de gestión municipal
na representante de la misma, reconocida por la Ley Se buscó asimismo facilitar la regularización de documen-
Orgánica de Municipalidades de 1985 como la célula de la tos de propiedad, como paso necesario para lograr el me-
participación popular. Alrededor de esta junta se organizan joramiento de la vivienda; la legalización de construcciones
los comités de vivienda, en cada barrio o villa, a los cuales existentes o nuevas para recuperar, en beneficio del pro-
puede adscribirse cualquier vecino interesado en participar
12 En 1994 se atendió a 35 familias, y en agosto de 1996 se estableció un acuerdo con la
en sus actividades. mutual La Primera, para colocar créditos por un total de medio millón de dólares en la
ciudad de La Paz, ampliándose así el radio de acción de PROA.
Alrededor de estos comités, los vecinos pueden organi- 13
Se realizaron experiencias como oferta de puertas y ventanas de madera de buena cali-
zarse en otras instancias como en los comités de manzana dad, cuyo costo pese a importantes rebajas en precios del productor, no pudieron compe-
tir con la alta oferta local, constituida por productos similares, de baja calidad, y que se
o cuadra, y los grupos para créditos colectivos y garantía venden por debajo del costo real).
pietario, el valor económico de estas edificaciones, y la re- pal que establecía la realización de la experiencia y la apro-
gularización de autorizaciones de instalación de servicios bación de la documentación. Esta experiencia fue ejecuta-
básicos. Este programa se dirigió a poblaciones de bajos in- da en dos zonas de la ciudad y no pudo continuar por
gresos e incluyó: cambios en la gestión municipal.
Buscando nuevas soluciones al problema de las cons-
Regularizarían del derecho propietario: trucciones clandestinas, en noviembre de 1996 se firmó
Con esta medida se buscó facilitar el acceso de personas de un acuerdo de cooperación institucional entre Alcalde Mu-

bajos ingresos al registro de propiedades inmuebles en la nicipal de la ciudad de El Alto y el Director Ejecutivo de
oficina de Derechos Reales, otorgándose así a la vivienda un PROA, para la ejecución de un proyecto de regularización

valor que permitiera utilizarla en transacciones o garantías. de construcciones existentes y la organización de un banco
Se diseñó un proyecto para la instalación de una sucur- de proyectos tipo para construcciones económicas. El acuer-
sal de la Oficina de Derechos Reales de La Paz en la ciudad do suscrito permitirá enfrentar dos problemas: 1) la infor-
de El Alto, acción que se concretó en noviembre de 1995. malidad de las construcciones en El Alto y 2) las dificultades
En 1997 esta sucursal iba a llevarse al rango de Oficina Re- que enfrenta la población para obtener un crédito del sis-
gional de Derechos Reales. tema formal de financiamiento de la vivienda.
Este programa facilitó a los vecinos, asistencia legal para Para resolver estos problemas se diseñaron dos progra-
revisar la documentación de los solicitantes de crédito: cé- mas: El primero, de regularización de construcciones, diri-
dulas de identidad, minutas y testimonios, y registros en la gido a viviendas construidas sin planos aprobados por la
Oficina de Derechos Reales a fin de habilitarlos para el uso Alcaldía y con documentación de propiedad no regulariza-
del crédito. da de acuerdo a ley. Esta situación de informalidad ha ex-
cluido que estos predios puedan ser presentados a las
Legalización y aprobación de construcciones: instituciones financieras como garantía para obtener prés-
La "vivienda informal" no es la producida por el sector in- tamos del sistema financiero formal.
formal de la población sino que este calificativo se refiere a El segundo programa, banco de proyectos tipo para cons-
las condiciones del proceso de producción. La "clandestini- trucciones económicas, está dirigido a la población pro-
dad" de la inmensa mayoría de esas construcciones, cons- pietaria de lotes, que inicia la construcción de su vivienda
tituye un grave problema para el gobierno local y para los sin contar con los documentos técnicos requeridos como
propietarios, que ven reducido a cero el valor económico de planos de construcción y de instalaciones y, por tanto,
sus construcciones al no tener reconocimiento legal para las pasan a engrosar el grupo de propietarios informales. Este
mismas. programa facilitará a los propietarios de terrenos, un siste-
A fin de solucionar este aspecto, en la etapa piloto o pre- ma rápido y económico para obtener planos aprobados de
liminar del programa, se diseñó un procedimiento simpli- construcción e instalaciones, que cumplan con los requisi-
ficado de trámites que permita, mediante la carpeta de tos legales y que estén visados por la alcaldía y las institu-
legalización y aprobación de construcciones, obtener la ciones que ofrecen servicios. Los planos de construcción y
"línea y nivel", legalizar una construcción existente, apro- servicios tendrán un presupuesto de obra y permitirán a los
bar una ampliación y obtener un código catastral, todo propietarios seleccionar el proyecto más adecuado a su eco-
ello en una sola gestión, con el consiguiente ahorro de nomía familiar y encarar construcciones que puedan eje-
tiempo y costos. cutarse en una o más etapas de construcción con el
La mayoría de la población de la ciudad de El Alto (85 al asesoramiento técnico de PROA.
90 por ciento) no recurre a los servicios de profesionales del
ramo de vivienda (arquitectos, ingenieros) para la planifi- Autorización para servicios básicos
cación y diseño de su vivienda. En virtud de ello, se prepa- Este programa busca facilitar a las familias de bajos ingre-
ró una cartilla técnica que contiene planos de una vivienda sos, el acceso a servicios de agua y alcantarillado dentro de
de crecimiento progresivo, cómputo métrico y presupues- la vivienda propiciando la construcción de baños y cocinas.
to, aprobados por la alcaldía municipal, como documento La iniciativa se resume en la simplificación de trámites
técnico-legal y aceptado por las instituciones financieras para la aprobación de planos de instalaciones sanitarias en
para efectos de concesión de préstamos. las viviendas, y autorización para la conexión domiciliaria
Este procedimiento fue aplicado en la ciudad de El Alto a la red de alcantarillado y de agua potable, ante el Servicio
durante ocho meses, en virtud de una ordenanza munici- Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SA-
Bascón 323
MAPA), que ofrece dichos servicios en las ciudades de El dar pautas al gobierno de Solivia sobre programas de
Alto y La Paz. vivienda para al sector de familias de bajos ingresos, la
El Alto, como pocas ciudades del país, se ha beneficiado que fue conducida por el Instituto de Investigación Sobre
en los últimos años, de cuantiosas inversiones en las redes el Entorno Construido, de Suiza (IREC), PROA y el enton-
de agua y alcantarillado, llegando a tenderse 160 kilómetros ces ministerio de asuntos urbanos. El resultado de esta
de tuberías matrices de alcantarillado, y construido una investigación se tradujo en el Informe "Hacia una nueva
planta de tratamiento de aguas servidas. También se com- política de vivienda en Bolivia", que se entregó al go-

pletaron obras de bombeo de aguas subterráneas. bierno del país. Es importante destacar que este proyecto
El bajo grado de aprovechamiento de esta capacidad re- fue promovido por PROA, al relacionarse con IREC en la

fleja la reducida cobertura de servicios sanitarios. Este hecho Tercera Conferencia Internacional de Vivienda, que tuvo
es consecuencia del requerimiento técnico de que, para lugar en Washington, D.C., en abril de 1990, donde
tener una conexión de agua en lugares donde existe red de ASOBUR y PROA estuvieron a cargo de la presentación del
alcantarillado, la condición previa es contar con la cone- caso boliviano,. Este aporte al conocimiento de la proble-
xión a la red de alcantarillado lo que, a su vez exige el cum- mática de la vivienda es, sin duda una fuente de referencia
plimiento de una serie de requisitos nada fáciles de llenar. para programas de vivienda y ofrece pautas para su
En busca de soluciones, PROA y SAMAPA ejecutaron un solución.
proyecto de conexiones domiciliarias con recursos de pro- Previa a la Reunión del Habitat II, el los ministerios de la
pietarios de viviendas de un barrio (Villa Bolívar A), pro- Presidencia y Desarrollo Urbano organizaron una reunión
yecto que se ejecutó durante tres meses y consiguió en julio de 1995, en la cual PROA fue invitada a presentar
incorporar al servicio de agua y alcantarillado a 141 fami- su experiencia en desarrollo urbano, con énfasis en la
lias, un significativo éxito si se comparan sus resultados con vivienda.
los alcanzados por el Fondo Rotatorio de Alcantarillado
que, en cuatro años, sólo pudo completar 585 conexiones. Operación del programa PROCASA
En este proyecto se organizó a los interesados en el seno Primera etapa. Abril 1991 a diciembre de 1992
de la junta de vecinos. Se otorgó asistencia técnica y se ela- Suscrito el acuerdo con la mutual La Paz, el 22 de enero
boró un plano tipo para viviendas con un área construida de 1991, se procedió a la organización operativa de PRO-
menor a 90 metros cuadrados el que fue aceptado por CASA, reglamentos de operaciones del programa, y proce-
SAMAPA. De esta forma, se facilitaron los trámites y se dimientos.
ahorraron en tiempo y costos, realizando gestiones ante Se diseñaron los siguientes formularios :
SAMAPA para grupos hasta de veinte beneficiarios de una • Formulario de solicitud de préstamo, con información
misma cuadra o manzana, organizados y dirigidos por ve- general sobre el solicitante y su familia, ingresos familiares
cinos llamados "jefes de calle", quienes se hacen cargo de y actividad económica; tipo de vivienda, ubicación, estado
recoger las solicitudes y sirven de nexo entre la comunidad, y lista calificada de documentos, e informe técnico de PROA
PROA y SAMAPA. sobre el destino del préstamo y monto requerido.
En materia de construcción, una empresa se encargó de • Formularios de constitución y compromiso de grupo
la habilitación de todas las conexiones, a un precio muy in- solidario.
ferior al que hubiera cobrado si cada vecino hiciera su co- • Formulario de contrato privado de crédito para vi-
nexión por separado. vienda con la mutual La Paz a ser suscrito por el grupo de
Por último, se introdujeron innovaciones en las conexio- prestatarios.
nes de alcantarillado con el diseño de un tipo de empalme • Formulario de declaración jurada de ingresos familia-
que redujo en un 30 por ciento el costo de las conexiones. res, suscrito por el declarante (prestatario) y refrendado por
Esta tecnología fue adoptada por SAMAPA y se dictaron el presidente de la Junta de Vecinos.
cursos sobre su uso para técnicos y obreros matriculados en • Formulario de idoneidad y solvencia moral, de cada so-
esta empresa. licitante, suscrito por la Junta de Vecinos.
Estos formularios son llenados por los "Promotores de Vi-
Aporte al conocimiento de la vivienda vienda"^ y firmados por los solicitantes. La gestión de re-
para familias de bajos ingresos
Durante 1991 y 1992 se llevó a cabo una investigación H Los promotores de vivienda están a cargo de la promoción del programa y de la asis-
tencia técnica a los vecinos, en la preparación de la solicitud y presentación de docu-
sobre la problemática del habitat con el objeto principal de mentos.
conocimiento de firmas y trámite ante la mutual La Paz era orientación del cliente en el uso del préstamo.
de responsabilidad de PROA. Estos requerimientos, más exigentes, no disminuyeron la
En la primera etapa se enfrentaron una serie de proble- demanda de créditos, que fue en aumento progresivo sin
mas y limitaciones financieras que ocasionaron un nivel poder ser satisfecha por los limitados recursos que la mutual
alto de mora, generando desconfianza en el financiador. La Paz asignó a este proyecto.
PROA adopto medidas de control y seguimiento de crédi- La demanda de créditos condujo a abrir una nueva línea
tos que permitieron controlar la mora. Se colocaron 370 de préstamos con la mutual La Primera, con un proyecto de

préstamos por un total de US$397.447. dotación de terrenos a 35 familias de la Urbanización Co-

Los problemas que se enfrentaron fueron : pacabana, en la ciudad de El Alto por US$52.943.
• Desconocimiento de las obligaciones que contraían Esta etapa mostró mayores niveles de recuperación de
los miembros del grupo solidario. Al incumplir sus obliga- cartera que en la primera. Se mejoraron los niveles de con-
ciones de pago, el grupo solidario no actuó de acuerdo al trol de la mora, inclusive los correspondientes a la prime-
contrato suscrito con PROA. Esta situación no fue atribui- ra etapa y, en conclusión, se estableció que la gestión logró
ble totalmente al grupo solidario, dado que PROA, por in- niveles de mora por debajo de los de la banca y mutuales.
termedio de sus promotores, formó grupos solidarios sin la Teniendo en cuenta el rango de créditos que va de
debida capacitación ni relación entre ellos. US$300 a US$2000, las garantías requeridas en la segunda
• Las juntas de vecinos, en áreas de actividad del PROA, etapa fueron adecuadas para la recuperación de la cartera y
en muchos casos crearon "aranceles" que debían ser paga- razonables para los prestatarios.
dos por los vecinos para darles la certificación de idoneidad Los cambios introducidos en la metodología de opera-
y de solvencia moral. ción del proyecto, entre febrero y diciembre de 1993, per-
• La calidad de la documentación de propiedad fue un mitieron recobrar la confianza de la mutual La Paz y, en
factor determinante para el incumplimiento de pago de consecuencia, iniciar el programa de créditos hipotecarios
cuotas mensuales, al haberse aceptado documentación legal en agosto de 1993.
de bienes que no estaba en orden.
• La supervisión y seguimiento del proyecto no fue ade- Crédito hipotecario
cuada factor que, sumado, a la en ese entonces limitada ex- El programa de PROCASA terminó sus operaciones en di-
periencia de PROA en proyectos de crédito, no permitió ciembre de 1993, al cerrarse la línea de financiamiento de
lograr buenos resultados en la recuperación de cartera en la mutual La Paz. La demanda insatisfecha de créditos
mora. insatisfecha llevó a PROA a dirigir sus esfuerzos hacia cré-
ditos hipotecarios, orientando a los interesados en el cum-
Segunda etapa: plimiento de requisitos para este tipo de préstamos. Esta
enero de 1993 a diciembre de 1993 experiencia mostró que el apoyo técnico y legal que PROA
En febrero de 1993, se introdujeron los siguientes ofrece a sus clientes, les permite cumplir con los requisitos
correctivos: para obtener un crédito del sector formal y lograr acceso a
• Eliminación de préstamos en grupo y con garantía so- servicios de la entidad financiadora.
lidaria y la introducción de préstamos individuales con ga- El programa de créditos hipotecarios iniciado con Mutual
rantía pre-hipotecaria15. La Paz en ciudad de El Alto, atrajo el interés de la mutual
• Se aplicaron sistemas de seguimiento permanente de La Primera, la que invitó a PROA a actuar como inerme-
los prestatarios en mora y se diseñaron medidas de persua- diaria de créditos para el sector informal de la ciudad de La
sión al cliente para la recuperación de la mora. Además se Paz. Al presente, ya se han colocado los primeros créditos
contrató apoyo y asesoramiento legal permanente para el hipotecarios en esta ciudad.
proyecto. El proyecto de crédito hipotecario de PROA, iniciado en
• Se mejoró la supervisión técnica y se inició el segui- abril de 1993, fue la respuesta de esa entidad a los clientes
miento de la inversión del préstamo. que deseaban obtener préstamos mayores. A diciembre de
• Se ofreció capacitación en materia de crédito y mejor 1993, se habían desembolsado 16 créditos por un total de
US$ 66.565; y un año más tarde se habían desembolsado
317 créditos por US$ 1.261.288. A diciembre de 1995 esas
is u garantía pre-hipotecaria llega hasta el documento de préstamo con reconocimiento
de firmas. Para llegar a garantía hipotecaria es necesario inscribir este documento en cifran eran 673 créditos por US$ 2.982.498 y a noviembre
Derechos Reales, asumiendo gastos y tiempo adicionales, que se evitan en la garantía pre-
hipotecaria. de 1996 866 créditos por US$ 4.295.334. La mora en eje-
Bascón 325
CUADRO 5.9. ESTADO DE LA CARTERA DE PRESTAMOS al sector informal y de bajos ingresos de la población con
(A NOVIEMBRE DE 1996) créditos formales para vivienda, estableciendo como resul-
tado de la experiencia lograda, algunas características del
Programa de crédito PROCASA Hipotecario
sistema.
Numero de préstamos 780 866
• la garantía solidaria no es efectiva.
Capital desembolsado *« US dólares 864J79 4.285334
• la garantía pre-hipotecaria asegura la recuperación de
Saldo de capital en US dólares 78.962 3,660.484
Préstamos vigentes 61 632
la cartera en el caso de créditos menores a US$2000.

Mora de 4 días en US dólares 6.071 374,900
• los prestatarios prefieren créditos mayores y plazos
largos.

Porcentaje de mora de 4 días 20,37 12,25
Mora m ejecución «n US dólares 3.253 109.1 SO • la gestión del crédito por instituciones privadas como
Porcentaje de mora err ejecución 4,12 3,57 PROA permite vencer los obstáculos que enfrenta el sector
Número de préstamos en ejecución 4 19 informal en su acceso a fuentes financieras formales.
fuente: informe mensual de cartera d* PROA • la gestiónfinanciera-técnicade PROA logró regular la
informalidad y creó mecanismos nuevos para su uso por
instituciones que ofrecen servicios a este sector.
• Al conceder parte del crédito en materiales de cons-
cución en este proyecto es menor al 4 por ciento, inferior trucción, los niveles de supervisión de inversiones son mas
a los niveles de banca y mutuales. adecuados.
• La organización de mecanismos de coordinación y
Conclusiones concertación con alcaldías e instituciones de servicios, es
El proyecto de vivienda de PROA consideró los diversos necesaria y útil en la resolución de problemas de la
factores que forman parte de la construcción de viviendas, vivienda.
logrando éxito en el manejo de varios de ellos y una gran Los planes de crédito para vivienda deben ser comple-
experiencia en otros. mentados por proyectos de dotación de servicios básicos
El Programa PROCASA demostró que es factible conceder como ser agua y electricidad.

Taller
Medio ambiente urbano
Servicios de saneamiento ambiental

SEXTA PARTE


329
La ciudad como ecosistema:

la administración del medio ambiente
y la contaminación

David Edelmaní
C uando se analizan los temas ambientales que predo-

minarán en las ciudades de América Latina y el Caribe
en el siglo XXI, es importante señalar el contexto de esos
estos recursos, emiten todo tipo de desechos, ruido y aire y
agua contaminados. Mientras están produciendo los bienes
y servicios, permanece la duda acerca de que si la riqueza
temas, de manera que puedan formularse las políticas apro- económica producida por las ciudades excede en valor el
piadas que permitan abordar los problemas relacionados daño ecológico que produce.
con ellas y ayudar a formular soluciones eficaces a nivel de Mitlin y Satterthwaite (1996) señalan que lo importante
las ciudades. En consecuencia, esta sección empieza con es el desarrollo sostenible y las ciudades y no las ciudades
una breve introducción del concepto de la ciudad como un sostenibles. Acertadamente señalan que una concentración
ecosistema. Este es el esquema conceptual que se utilizará de ciudades viabilidad, por ejemplo, en un ecosistema ce-
en este análisis del medio ambiente urbano. En este con- rrado, se centra demasiado en el logro de la sotenibilidad
texto, se especificarán los problemas más críticos del medio ecológica dentro de regiones aisladas desde el punto bioló-
ambiente que enfrentarán las ciudades de la región en el gico o ecológico. Esto significa que cada ciudad debe pro-
próximo siglo. De dicho análisis se delinearán los temas porcionar los recursos que necesitan la población y las
más importantes de la región en lo que respecta al medio empresas económicas localizadas en sus alrededores inme-
ambiente urbano, y por último se presentarán guías para diatos. Por consiguiente, la ciudad puede ser vista como un
orientar la formulación de políticas urbanas del Banco In- parásito cuando no logra hacerlo (Mitlin y Satterthwaite,
teramericano de Desarrollo. 1994).
Contrariamente, los autores destacan que la meta apro-
El desarrollo sostenible y el ecosistema urbano piada del desarrollo sostenible es satisfacer las necesidades
El término desarrollo sostenible generalmente se refiere al humanas dentro de todas las ciudades (y las zonas rurales)
logro simultáneo de las metas de desarrollo económico y con un nivel de uso de recursos y de generación de des-
ambiental, mediante las cuales se satisfacen las necesidades perdicios dentro de cada región y dentro de la nación y el
humanas actuales sin socavar los recursos y la base ecoló- planeta que sea compatible con la viabilidad ecológica.
gica que requerirán las futuras generaciones para satisfacer Concluyen que no es realista exigir que las ciudades gran-
sus propias necesidades. Dentro de este contexto, las ciu- des sean abastecidas por los recursos aledaños. En cambio,
dades pueden ser muy fácilmente vistas como elementos es apropiado requerir que los consumidores y productores
que erosionan la viabilidad y a menudo se dice que las ciu- en ciudades de elevado consumo y desperdicio reduzcan el
dades son viables en sí mismas. Las ciudades atraen un nivel de utilización de recursos y de producción de desper-
gran número de personas hacia una área espacial definida dicios, y que reduzcan o que detengan los efectos ecológi-
que requiere grandes cantidades de alimentos, agua, aire, cos perjudiciales derivados de sus demandas de agua
materiales, combustibles y energía industrial. Al consumir potable y otros recursos en sus alrededores.
Para lograr este desarrollo sostenible, no debe asignarse
énfasis al desempeño individual de una ciudad, lo cual su-
i Especialista en gestión del medio ambiente, Instituto de Vivienda y Desarrollo Urbano,
Países Bajos. cede a menudo, sino más bien a los sistemas locales nació-
330 Medio ambiente urbano
nales e internacionales necesarios para asegurar que esto ministrar estrictamente dentro de los confines de las fron-
ocurra en todo el mundo, incluidos los sistemas apropiados teras políticas de la ciudad. Por el contrario, es necesario
para las ciudades. Dentro de la región de América Latina y contar con sistemas administrativos locales, regionales y
el Caribe, es muy importante que las ciudades se orienten nacionales. En el contexto de América Latina, local no se re-
hacia un desarrollo sostenible por medio de la creación de fiere a municipalidades, sino a aglomeraciones urbanas
estos esquemas. compuestas de varias municipalidades. Por ejemplo, Lima
metropolitana está dividida en 40 municipalidades y cada

Problemas críticos del medio ambiente urbano una es responsable de la recolección de desperdicios. En las
de América Latina y el Caribe zonas ricas esto se lleva a cabo de una manera satisfactoria,

Tomando en cuenta el modelo conceptual analizado pero no sucede así en las zonas pobres. En Bolivia, con el
anteriormente, los problemas ecológicos más importantes nuevo sistema de devolución de la responsabilidad admi-
pueden agruparse en tres categorías: los problemas que nistrativa, los 311 municipios del país incluyen una muni-
comprenden la agenda marrón, los de la agenda gris y las cipalidad completa y sus alrededores, pero muchas de ellas
dificultades para administrar ambas. Estas se discuten seno cuentan con instituciones funcionales que administren
paradamente de los temas ambientales que encaran el la gama de problemas ambientales que encaran. En otros
mundo animal y vegetal, incluidos los humanos (la agen- países, la administración ambiental permanece muy centra-
da verde), que incluye temas como la conservación de las lizada, aunque no se otorga suficiente atención a las dife-
especies, el calentamiento de la atmósfera, la conservación rentes instituciones que están participando, cada una con
de la selva tropical húmeda, etc. su propio mandato y su área geográfica de responsabilidad.
La agenda marrón está enfocada exclusivamente en la En este caso el tema importante de discusión es qué clase
humanidad y en los efectos de los sistemas que los seres hu- de estructura institucional flexible y pragmática es necesa-
manos han creado principal, pero no exclusivamente para ria para administrar los problemas ambientales de las zonas
ellos. Los temas preocupantes incluyen aprovisionamiento urbanas de América Latina y el Caribe. En este aspecto es
de agua; saneamiento y drenaje; residuos sólidos, emisiones importante explorar los sistemas de Mitlin y Satterthwaite,
procedentes de automóviles, camiones, autobuses y com- así como los diferentes modelos de organización en cada
bustibles domésticos de bajo grado; congestión y aglome- uno de los niveles. Lo que funciona en un país podría no
ración; ruido y la ocupación de terrenos con un entorno tener éxito en otro. Sin embargo, el enfoque para desarro-
verde sensible. Estos son problemas comunes a todas las llar sistemas sería el mismo en todos los casos.
ciudades en la región, aunque ciertos problemas particula- El tercer conjunto de problemas críticos se relaciona con
res predominan en algunas de ellas. Por ejemplo, la ciudad la falta de conocimiento y conciencia, y/o preocupación
de México y Santiago de Chile se ven seriamente afectadas con los problemas del medio ambiente urbano del público
por la contaminación del aire producida por los automo- en general y de los encargados de la formulación de políti-
tores, mientras que Lima encuentra grandes dificultades cas en la región. Mientras que la mayor parte del público
para proveer de agua potable a los inmigrantes rurales. Se podría verse afectada por la ignorancia acerca de la pobreza,
debe hacer una distinción adicional entre estos problemas los funcionarios públicos no lo están. Para ellos la realidad
y los de la agenda gris que están relacionados con la con- de sus circunstancias políticas hace que se conceda una
taminación industrial, incluidos los residuos peligrosos y las prioridad más alta a otras preocupaciones, generalmente de
emisiones de las fábricas. tipo económico. En este contexto, el tema básico de discu-
En este contexto, en América Latina y el Caribe se plantea sión es cómo elevar el nivel de atención que se otorga al
el interrogante de si se deben tratar por separado los proble- medio ambiente urbano, tanto por parte del público como
mas de la agenda marrón, que en su mayoría son inducidos de sus representantes.
por la pobreza, y los problemas de la agenda gris, que están
directamente relacionados con la producción. Estos dos El manejo del medio ambiente
conjuntos de problemas deben confrontarse de diferentes de las ciudades de América Latina y el Caribe
maneras. Algunas ciudades tienen uno u otro conjunto de en el próximo siglo
estos problemas, mientras que otras muestran ambos. El Presidente del BID ha destacado entre los temas de interés
Un segundo conjunto de problemas críticos se refiere a para el Banco con relación al sector urbano la importancia
la administración. Como lo señalan Mitlin y Satterthwaite, de las ciudades, la democratización, la descentralización y
los problemas del medio ambiente urbano no se pueden ad- la infraestructura. Estos temas convergen en el medio am-
Edelman 331
RECUADRO 6.1. INNOVACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN URBANA DE ILO, PERÚ
A principios de los años ochenta, lio, una pequeña ciudad portuaria situada gociar con d gobierno loca! y las diversas ONG. La ciudad dolaba <t dichos
en el desierto meridional efe Perú, era conocida por sus gravísimos problemas comités de la asistencia técnica y maquinaria pesada que fuesen necesarias,
ambiéntate. Según el decir común de sus habitantes, "lio es una ciudad mientras que una ONC proveía un fondo de crédito, los ciudadanos apor-
donde trabajar, nunca donde vivir". Ei principal causante mayor de sus taron el trabajo, y de esta manera se logró asfaltar ia mayor parte de fes ca-
problemas era la "Southern Perú Copper Corporation" (SPCC), cuyas insta- rreteras, plantar muchos árboles y pintar numerosos edificios.
laciones emítwn unas 1.920 toneladas dé dióxido de azufm al día, convir-
tiéndela en una de las cinco mayores productoras de dicho gas en et mundo. La estrategia adoptada ton relación * ia Industria del cobre

La cantidad de agua empleada por la empresa afectó enormemente las ya de La estrategia siguio dos directiones por un lado ,se invitaba reguiarmente a
por sí limitadas reservas de agua dulce de la región, generando serios pro- Ja SPCC a participar en los diversos comités y debates, de tal forma que ia em-

blemas tanto ert ia ciudad como en las ¿artas agrícolas adyacentes, localiza- presa se viese obligada a asumir su responsabilidad en los asuntos de la cíu-
das en el pequeño valle del río. Además, las playas de la ciudad y el océano dad dello.A traves de negoclaciones mantenidas con el alcalde,se lievo alcaide se lieva a
fueron fuertemente contaminadas, especialmente con metales pesados, a cabo fe introducción de tecnología menos perjudicial para el medio arfí-
través de la descarga incontrolada de residuos procedentes de la extracción biente yala vez beneficiiosa para la industria De tal mosoque enla actua
minera, Itdad, la planta de tratamiento de dióxido de azufre elabora un producto que
O rápido crecimiento de ia ciudad ocasionó otros problemas ambientales» puede ser utilizado en el procesode producción, que resulta tan atractivo para
la basura doméstica se vertía en el océano sin tratamiento previo, y más del Ja SPCC que la empresa está considerando Ja posibilidad de construir una se-
30 por ciento de los desechos urbanos no eran ni siquiera recolectados. Más gunda planta tratamiento.
del 90 por ciento de las carreteras permanecieron sin pavimentar durante Por otro lado, la SPCC ha soportado una presión constante: en 1992, Ja
años, lo cual acarreaba ur> aumento del índice de polvo en el aire. ONCIABQR llevó a la SPCC ante el tribunal Internacional del Agua de La
Sin embargo, un gobierno progresista asumió el poder en 1984, y logré Haya, que declaró a la SPCC culpable de contaminar los escasos recursos hi-
introducir cambios notables. Su enfoque se basaba en dos premisas: (1) au- drológicos de lio. Aunque et tribunal no tiene poder judicial alguno, Ja opi-
mentar ia participación ciudadana a través de unprocesamiento de consul- nión pública internacional prestó atención al proceso, lo cual, sumado a Ja
tas, y (2) aceptar la presencia de una industria minera que ejercería un papel amenaza constante de nuevos juicious einvestigacionesdones ha obligad p
reasa a modificar su actitud
primordial en el desarrollo de la ciudad. preasa a modificar su actitud
tí referendo «orno Instrumento político La «laye del éxito

Como prifnera medida, el alcalde elaboró un cuadro general del futuro de la Uno de tos factores determinantes del éxito de lio fue la continuidad de su
ciudad, que, trasladado ai papel, se convirtió en un plan de desarrollo urba-
liderago: el mismo partido politico fue elegido seis veces CD
liderago: el mismo partido politico fue elegido seis veces CD
no. £1 siguiente paso consistió en establecer el diálogo con todos los posibles factor fue que los diversos protagonistas compartían una misma visión deJ
protagonistas en el proceso de desarrollo de la ciudad» Pronto se percataría futuro, y respetaron hasta tal extremo el concepto de referendo que permi-
de que, af involucrar a la gente a largo plazo, debería permitirles introducir tieron a otros actores involucrados incorporar modfetiones en sus proyec-
cambios en el plan original Ai inicio, se formaron comisiones integradas por tos individuales» Aceptar a todos los participantes como socios legítimos con
los representantes de intereses particulares en tomo a ciertos temas, A dichas
un ob|eím> común, a pesar de los intereses divergentes en fu^9°> y
comisiones les fue adjudicada la potestad para llevara efecto aquellas deci- considerarles capaces y dedicados a negociar soluciones es e! motor príncí-
siones tomadas mediante consenso. Sólo en caso deque el consenso fuese paJ de su enfoque,
impracticable intervendría el alcalde. Unos años después se creó Ja "Comisión Por último, aquellos socios que empezaron con proyectos modestos fue-
Permanente MuftísectoriaP, integrando a todos y cada uno de los actores im- ron aumentando en numeroy tamario a medida que los exitos logrados
plicados: la ciudadanía, la industria, los sindicatos, el gobierno nacional y Ja mostraban el mérito de tal enfoque, Por supuesto, no todos fos problemas:
ciudad Dicha comisión acordó respaldar un programa político llamado "la ambientales de la ciudad de llo han sido resueltos. por ejempla,has emisio
rehabilitación ambiental del Perú meridional'', programa ratificado por todos nes de dióxido de azufre continúan comtítuyendo ei pftncipal problema de
los miembros, incluida la SPCC De acuerdo con lo estipulado, ia industria del ia ciudad, aunque se han reducido en un 18 por ciento, Sin embargo, lio es
cobre se comprometía a reducir Jas emisiones de dióxido de azufre, construir actualmente una dudad mis agradable, con carreteras pavimentadas, feco-
estanques para el tratamiento de ios residuos mineros, y construir un dique lección de basura, tratamiento de aguas residuales y varias hectáreas de de-
de contención para Ja escoria, La empresa de agua acordó construir una plan- sierto reforestado. U Ciudad constituye un modelo en el pais, y confeayuda
ta de tratamiento de aguas residuales, mientras que ia ciudad, junto con una del antiguo alcaide de lio, otras ciudades están adoptando esta práctica de
ONG local prometió establecer una serte de mieroempresas dedicadas a me- administraction ambiental urbana
jorar la recolección de residuos sólidos, ios habitantes de Jlo fueron invitados
a crear comités administrativos organizados en base a calles o barrios. listos Recuadro elaborado por Micfcy Bordiffe en Diaz, Balvin, follegattí y Hordijfe
comités respondían a problemas o actividades particulares para los cuales pro» (19$6).
ponían un plan de acción determinado que, posteriormente, habrían de ne-
biente urbano y junto con el análisis efectuado en las sec- Las agendas de trabajo marrón y gris
ciones anteriores, nos conduce a varias iniciativas en cada La primera área temática, la de las agendas de trabajo
una de las tres áreas temáticas de (i) las agendas de trabajo marrón y gris, ofrece diversas posibilidades de políticas. El
marrón y gris, (ii) la estructura institucional para el mane- financiamiento a través de préstamos de proyectos de in-
jo de problemas urbanoambientales en cada uno de los di- fraestructura ambiental que abordan los temas de la agen-
ferentes niveles institucionales y, (iii) el aumento del da marrón (por ejemplo, sistemas de abastecimiento de
conocimiento del público y de las autoridades encargadas agua, tratamiento de aguas residuales, eliminación de de-
de la formulación de políticas en lo que se refiere al medio sechos sólidos, etc.), así como también la provisión de asis-
ambiente urbano. tencia técnica en áreas afines a través de donaciones, ha
sido parte de la cartera de actividades del BID desde hace En lo que se refiere a la agenda gris, existe la necesidad
mucho tiempo. Sin embargo, un compromiso de financiar de asistencia técnica y de transferencia de conocimientos
la construcción de plantas de tratamiento de aguas (casi con relación a la contaminación industrial. Dos tipos de
ninguna ciudad procesa sus desechos antes de ser descar- ciudades interesan en este caso. El primer tipo está confor-
gados), la construcción de incineradores para quemar de- mado por las grandes ciudades industriales o aglomeracio-
sechos en las más grandes y modernas ciudades, etc., sería nes urbanas de considerable tamaño, donde los problemas
una medida importante por parte de los gobiernos y el de aire industrial y agua contaminados, y la producción de

Banco. Estos proyectos, como es de esperarse, siempre han desechos peligrosos deben ser tratados a un nivel regional.
sido negociados con los gobiernos centrales y no son con-

En estos casos es necesario contar con lincamientos, asis-
siderados como parte de una estrategia integral de manejo tencia técnica y capacitación para preparar las evaluaciones
ambiental para una ciudad o para las ciudades de un país. del impacto ambiental (EIA) de grandes proyectos industri-
Debe enfatizarse que el manejo del medio ambiente urba- ales. Las autoridades urbanas generalmente no cuentan
no va más allá de la provisión de la infraestructura ambien- con la capacitación necesaria en lo que se refiere a los as-
tal; comprende también una visión integral de los pectos técnicos de dichas evaluaciones, y por ello no desa-
problemas ambientales a nivel de la ciudad. Dichos pro- rrollan reglamentaciones apropiadas que normen el papel
blemas son multisectoriales (industria, servicios, unidades . y la ejecución de las EIA para sus ciudades y/o regiones.
familiares, etc.), de sistemas múltiples (abastecimiento de Tampoco están capacitadas para evaluar los informes de EIA
agua, saneamiento, transporte, etc.), de niveles múltiples que reciben de las entidades donantes, y por lo general, sus
(central, regional, local y comunitario), y de múltiples ac- conocimientos son limitados en cuanto a tecnologías para
tores (por ejemplo, el gobierno, las ONG y los particulares). aliviar la contaminación producida por diversas industrias
Requieren soluciones de enorme complejidad, y los profe- que estarían buscando instalarse en su área de jurisdicción.
sionales que coordinarán la planificación, la aplicación y la Además, a menudo es necesario el apoyo financiero directo
administración del proceso, deberán ser capaces de comu- para la obtención de tecnologías de tratamiento in situ y el
nicarse con especialistas de diversas disciplinas (por ejem- establecimiento de programas de reducción de emisiones
plo, biología, química, ingeniería, planificación urbana, para determinadas industrias de gran relevancia para la
administración pública, ciencias sociales y derecho). Para región.
ello se requiere capacitar a personas que puedan entender Estos son requisitos muy sofisticados para las zonas ur-
y manejar el proceso y el financiamiento de los programas banas complejas. En el caso de las municipalidades de
de capacitación que sean requeridos a nivel de la ciudad. menor tamaño, serían necesarios dos tipos de asistencia. En
Además, con la descentralización y democratización, los algunos casos, en estas ciudades prima una industria do-
gobiernos regionales (por ejemplo, estatales y provinciales) minante, o están siendo consideradas como posible ubica-
y locales (por ejemplo, municipal, urbano, etc.) deberán ción para una industria y sus autoridades tienen poco
considerarse como socios que negocian con las institu- conocimiento acerca de la forma de evaluar las implicacio-
ciones donantes, los proyectos, la asistencia técnica y la ca- nes ambientales de dicho proyecto. Por otro lado, es poco
pacitación. Como muestra el caso de lio en Perú, algunos factible capacitar a las autoridades locales para que realicen
gobiernos progresistas, que se encuentran debajo del nivel dicha evaluación cada vez que una empresa considera cons-
del gobierno central, han demostrado que en América La- truir una fábrica o planta de procesamiento. Existe una
tina y el Caribe pueden ser socios eficaces. Se espera que los fuerte justificación para la creación de centros urbanos am-
gobiernos nacionales trabajen en colaboración con los ac- bientales (CUA) como puntos focales en la región, que se-
tores locales, o que éstos sean consultados en los asuntos re- rían de gran ayuda. Dichos puntos focales podrían, por
lacionados con la agenda marrón. ejemplo, establecerse en las universidades técnicas de las
La situación también podría mejorarse con la creación de principales ciudades, donde este conocimiento tecnológi-
programas de pequeñas donaciones para las ONG, con el fin co ya existe o puede adquirirse fácilmente.
de estimular las consultas y la participación comunitaria en Las ciudades pequeñas de América Latina y el Caribe, así
el manejo ambiental, tanto a nivel de la comunidad como como también las ciudades más grandes, tienen muchas
de la ciudad. Esto requerirá asistencia en la preparación de empresas industriales de pequeña escala. Mientras que éstas
las versiones de la Agenda 21a nivel comunidad y ciudad, no constituyen contaminadores en gran escala a nivel re-
y en la evaluación del impacto de los proyectos ambienta- gional, la cercanía a dichas operaciones puede causar la
les urbanos en las comunidades. contaminación del suelo, el agua y el aire. Más aún, la salud
Edelman 333
de los trabajadores de dichas empresas suele estar en ries- minados países, con el apoyo del BID, podrían crear luego
go, y la incidencia de accidentes es bastante alta. Un pro- los lincamientos específicos para sus propias ciudades, pro-
grama de investigación y extensión focalizado en los CUA vincias y gobiernos nacionales, teniendo en cuenta sus cir-
antes mencionados, podría ayudar a los propietarios de di- cunstancias particulares, pero derivados de las normas
chas empresas a minimizar la contaminación de sus ope- genéricas. Asimismo podría ser necesario contar con ayuda
raciones. En este caso tales servicios podrían ofrecerce a para elaborar leyes nacionales y reglamentaciones locales,
través de donaciones a las municipalidades. como también para formar instituciones a nivel de ciudad,
que respalden el manejo ambiental urbano y el control de

Marco conceptual la contaminación.

Como se señaló anteriormente, en América Latina y el Ca- Relacionada con lo anterior está la necesidad de reforzar
ribe existe la necesidad de crear esquemas conceptuales las instituciones, una vez que el sistema legal e institucional
para la planificación y el manejo del medio ambiente ur- ha sido creado y se han identificado o creado las institucio-
bano en los diferentes niveles de la organización urbana. nes apropiadas para los diferentes niveles de gobierno. La
Para poder tratar mejor estos diversos problemas es nece- creación de capacidad de dichas instituciones se convierte
sario contar con apoyo a diferentes niveles en esta segun- así en un factor crítico para la viabilidad de los marcos ins-
da área temática, pero muchos de los países más pobres de titucionales. A raíz de los procesos de democratización y
la región no disponen de los recursos necesarios. Algunos descentralización de los países de América Latina y el Cari-
problemas urbanos ambientales tienen sus raíces en la co- be, como también debido a las necesidades acumuladas, re-
munidad, y por ello, es preferible tratarlos a nivel comuni- sultado de la negligencia histórica, esta necesidad es más
tario. Por ejemplo, en barriadas de las zonas periféricas obvia en el caso de la capacitación gerencial y técnica.
urbanas, los desechos de las unidades familiares podrían ser
recolectados por microempresas de la misma comunidad. Conocimiento y toma de conciencia
Otros problemas y sus soluciones tienen una base munici- El tercer tema se refiere a la necesidad de elevar el nivel de
pal, como por ejemplo, la provisión de servicios de alcan- conocimiento y la educación en aspectos ambientales. Por
tarillado. Otros tienen una base urbana, como es el caso de un lado, el público en general suele estar inadecuadamen-
la contaminación del aire, mientras que otros problemas te informado de las relaciones que existen entre algunas de
como el abastecimiento de agua son de nivel regional. Por sus acciones y las implicaciones que éstas tienen sobre el
último, algunos problemas urbanos, como la producción, medio ambiente de la comunidad y sobre su propia salud
la transmisión y el uso de energía, son en realidad proble- (a pesar de que existe un conocimiento limitado aun en los
mas nacionales e incluso algunos, como la lluvia acida ge- asentamientos más pobres).
nerada por las industrias, son de nivel internacionales. Las ONG podrían desempeñar un papel interesante en el
Lo que es importante enfatizar es la necesidad de un diseño de campañas locales de publicidad (por ejemplo, en
marco institucional, con normas y patrones, leyes y regla- la prensa, la radio y televisión, y los teatros) para el públi-
mentaciones, como también con un sistema de seguimien- co, y en talleres de concientización para los líderes comu-
to para cada nivel, con el propósito de tratar adecuada- nitarios. En La Paz, Bolivia, la propia ciudad organizó
mente el conjunto de problemas a ese nivel. Actualmente Talleres de Realidad Urbana y Medio Ambiente (TRUMA) en
existe gran confusión y desorganización con relación a los cuales participaron más de 5.000 líderes. Utilizando la
estos marcos institucionales. Algunos países no cuentan Red Roja de Medio Ambiente integrada por las ONG que re-
con marcos institucionales para ninguno de los niveles; ciben apoyo de la oficina de América Latina del Banco
otros tienen un sistema parcial de marcos institucionales, Mundial (HABITAT/PNUMA Programa de Manejo Urbano),
que por lo menos incluye el nivel nacional; la mayoría no se podrían publicitar y repetir exitosas campañas y talleres.
cuenta con un sistema que integre los marcos institucio- El apoyo financiero de estas actividades dentro de un país
nales de los diferentes niveles, o un sistema de integración podría constituir una forma de ayuda valiosa y eficaz en
lateral dentro de un nivel en particular; ningún país tiene función de los costos que podría prestar el Banco mientras
un sistema claramente específico que señale las responsa- que la cooperación internacional a través de la Red Am-
bilidades de cada nivel del marco institucional o identifique biental podría desarrollarse con un mínimo aporte directo
los instrumentos disponibles para cada nivel. del Banco negociando un mecanismo de cooperación en el
A través de los CUA, podrían crearse normas genéricas, cual los costos fueran compartidos con el Programa de Ma-
patrones y sistemas de seguimiento para la región. Deter- nejo Urbano.
El mayor conocimiento por parte de las autoridades REFERENCIAS

responsables de la formulación de políticas y de los fun-
cionarios públicos a nivel nacional, provincial (o estatal/re- Mitlin, D. y Satterthwaite, D. 1996. "Sustainable Develop-
gional) y local (o ciudad/municipalidad), por otro lado, ment and Cities". En C. Pugh, editor. Sustainability, the
requiere un conjunto de actividades diferentes. En este caso Environment and Urbanization. Londres: Earthscan.
serían muy beneficiosos los seminarios profesionales, cor-
tos e intensivos, de dos tipos. El primero serían seminarios

a nivel local, ya sea para una sola ciudad cuando ésta es

grande, o para varias ciudades pequeñas. Estos seminarios
estarían orientados a todos los sectores del medio ambien-
te y a todos los órganos gubernamentales relacionados con
el tema. En estos seminarios sería muy provechoso llevar a
cabo cierto número de sesiones dedicadas al intercambio de
ideas con otros participantes. El segundo tipo de seminarios
serían los "seminarios de integración" dentro de un país, en
los cuales participarían funcionarios de los diferentes ni-
veles de los marcos institucionales. Estos seminarios son im-
portantes para definir jerarquías y áreas de responsabilidad,
así como para determinar el funcionamiento y asegurar el
cumplimiento del sistema legal y reglamentario. Ambos
tipos de seminarios requieren el aporte de expertos para in-
crementar las capacidades y aptitudes. Podría contratarse
un instituto o una firma consultora para identificar las ins-
tituciones apropiadas de la región que podrían funcionar
como CUA, anteriormente mencionadas, y luego, en coor-
dinación con los CUA y quizá con las ONG, elaborar pro-
gramas específicos para los países.
335
La ciudad como ecosistema:

gestión ambiental y descontaminación
Werner Zulaufl

E n el contexto urbano, la gestión ambiental incorpora las
complejidades y los conflictos de los demás sectores de
la administración pública, con el agravante de que se trata
Por otro lado, en la actualidad la mayor parte de la po-
blación del mundo vive en las ciudades, lo que impone el
desarrollo del concepto de medio ambiente urbano o eco-
de una gestión que necesariamente debe realizarse en forma sistema urbano.
vertical y horizontalmente integrada. Por integración ver- Los parámetros, los valores, los componentes y los con-
tical se entiende una relación armónica y convergente entre dicionantes de los sistemas urbanos, obviamente incluyen
los órganos ambientales de los diversos niveles de gobier- las construcciones, la cultura, las demandas, los suminis-
no—federal, estatal y municipal—y por integración hori- tros, los residuos y las actividades de los habitantes en el
zontal, aquella que existe entre los sectores de un mismo complejo de factores del sistema. El objetivo de preservar la
nivel de gobierno. biodiversidad, preocupación que reviste importancia cuan-
El desarrollo de un modelo de gestión ambiental no do se trata de un ecosistema natural, deja lugar al concep-
puede dejar de considerar tales aspectos básicos y además, to de la calidad de vida, predominante en el sistema
otras peculiaridades como la conurbación en regiones me- urbano, un valor antropocéntrico adecuado e indiscutible
tropolitanas. como determinante de las políticas públicas y de las inver-
En el Brasil existe desde 1981 una ley federal que creó el siones en las ciudades.
Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAMA). Esta ley
define las competencias de los tres niveles de gobierno, es- Sistema Municipal del Medio Ambiente—SISMMA
tableciendo que los municipios deben instituir órganos lo- Al nivel local, la actividad gubernamental de defensa del
cales de defensa del medio ambiente. medio ambiente debe estructurarse en función de la escala
y la naturaleza de las ciudad y sus problemas. La diversidad
Ecosistemas de situaciones constituye un factor de enorme importancia.
La expresión ecosistema suele asociarse a significativos es- Existen ciudades de 1.000 a 5.000 habitantes, así como de
pacios naturales, y por lo tanto con poca o ninguna inter- 10 a 15 millones, y diversos niveles intermedios. Además de
ferencia antrópica. La realidad de la mayor parte de los la población, el espacio físico también varía, así como las
espacios físicos, mientras tanto, impone una adecuación de vocaciones económicas y los patrones culturales.
ese concepto a por lo menos otras dos realidades: los eco- Por lo tanto, no puede establecerse un modelo institu-
sistemas rurales y los ecosistemas urbanos. Los primeros son cional común para la acción de defensa del medio am-
sistemas profundamente alterados por la actividad agro- biente al nivel de municipios. Lo que puede y debe hacerse
pecuaria, aunque mantienen, en mayor o menor medida, es enumerar actividades que, en mayor o menor medida, in-
espacios remanentes del sistema natural primitivo. Los eco- tegran el conjunto de acciones en cualquier ciudad. Tales
sistemas urbanos, por el contrario, principalmente cuando acciones están vinculadas, por ejemplo:
se trata de grandes ciudades, mantienen apenas vestigios de • a los espacios verdes urbanos: plazas, parques, planta-
los recursos naturales del lugar primitivo. ción de árboles en vías públicas o en espacios libres priva-
dos, etc.;
i Secretario Municipal de Verde y Medio Ambiente, Sao Paulo. • al control ambiental: de la contaminación industrial,
vehicular y doméstica; de los ruidos, de la estética, de la versiones para las instalaciones necesarias para la prestación
fauna, la flora, los espacios rurales y los bosques naturales de los servicios, éstas eran costeadas por la administración
en la periferia urbana; de los residuos mineros, y de obras pública.
públicas; Posteriormente, estas inversiones pasaron al sector pri-
• a la educación ambiental: formal (en las escuelas) e in- vado, en régimen de concesión. En este caso, el empresario
formal, a través de eventos y proyectos de movilización de privado debe captar los recursos necesarios para las inver-
la población en general; siones. El gobierno sólo interviene en la fase de operación

• a la planificación ambiental: acciones inherentes a la de los servicios, pagando los costos de operación, mante-
planificación, la vigilancia y la coordinación. nimiento y amortización del capital invertido. Esta moda-

• el SISMMA puede incluir, además, actividades de lim- lidad no obliga al sector público a llevar a cabo la tarea cada
pieza pública, control de zoonosis, de salud ocupacional, de vez más difícil de buscar fondos para las inversiones. La in-
defensa civil, etc. versión termina estando a cargo del gobierno, más los in-
tereses, aunque se distribuye durante el período de la
Sistema Nacional del Medio Ambiente—SISNAMA concesión. Los nuevos incineradores de desechos de Sao
Cada nación debe contar con una legislación básica sobre Paulo fueron contratados de acuerdo con esta modalidad.
el medio ambiente, que debe contemplar capítulos que de- La inversión será de US$200 millones para cada una de las
finan las políticas públicas del sector, así como las funcio- dos unidades contratadas.
nes de los diversos niveles de gobierno: nacional, estatal y En la actualidad se ha producido una evolución ulterior,
municipal. Dicha legislación debe, además, definir la for- a través de contratos de permiso o concesión, mediante
mación de consejos en los diversos niveles, así como las los cuales las empresas privadas, además de las inversiones,
atribuciones de esos consejos (normativas, deliberativas, tienen a su cargo la cobranza de los servicios, de acuerdo
consultivas, etc.). La legislación debe obedecer a una jerar- con el concepto de que el que contamina paga, a través del
quía, pudiendo ser la ley municipal más restrictiva que la precio público. Un ejemplo de esta modalidad es el servicio
estatal y ésta más restrictiva que la nacional. Debe evitarse de inspección anual de emisiones de vehículos en uso. La
la situación inversa. empresa asume la obligación de los terrenos, las instala-
La legislación nacional debe establecer normas generales, ciones y los costos operativos, cobrando al usuario el pre-
que serán ampliadas al nivel estatal y detalladas, adecuán- cio establecido en el contrato y recaudando además un
dolas a las características locales, al nivel municipal. porcentaje de los ingresos (del 6 al 12 por ciento) al go-
La competencia común de la Unión, los estados y los mu- bierno que otorga la concesión, para cubrir el costo de fis-
nicipios, en lo que se refiere al medio ambiente, debe incluir calización y auditoría del servicio prestado.
entre otros, los siguientes tópicos: proteger el medio am-
biente, obras y otros bienes de valor histórico, artístico, tu- Principales problemas ambientales
rístico y cultural, los monumentos, los paisajes naturales y del Municipio de Sao Paulo
los lugares arqueológicos. Debe combatir la contaminación Sao Paulo es una megaciudad de 10 millones de habitantes,
en cualquiera de sus formas y preservar los bosques, la flora polo de una región metropolitana de 16 millones de habi-
y la fauna. tantes. Está situada en la meseta paulista, a cerca de 800 me-
tros de altitud, en la cabecera del río Tiete. Esta situación
Asociaciones con el sector privado geográfica indica la dimensión de un primer grado de pro-
En los últimos diez años se ha observado una nueva tenden- blemas: el agua es escasa y los manantiales próximos se ven
cia en la gestión pública, que es la participación creciente afectados por una intensa presión derivada de la expansión
del sector privado en la provisión de servicios públicos. urbana.
En un principio se trataba de la simple contratación de El municipio está totalmente urbanizado en el eje este-
empresas privadas para la prestación de servicios que ante- oeste, dirección en que se observa una conurbación con ciu-
riormente estaban a cargo de funcionarios públicos. El pago dades vecinas. En el eje norte-sur existen barreras legales de
pasó a ser realizado a través de la medición de los servicios, protección a los manantiales y a las reservas forestales de
con recursos del presupuesto del gobierno. El empresario bosques atlánticos de la sierra do Mar y da Cantareira. Esta
prácticamente no corría riesgos y no debía preocuparse de situación urbano-ecológica representa otras limitaciones, y
obtener recursos financieros. Cuando la tarea (producción por lo tanto, conflictos entre lo que la ciudad quiere ser y
de abono a partir de desechos, por ejemplo) implicaba in- aquéllo que puede o debe ser.
Zulauf 337
Destino final de los desechos las investigaciones y el control de las emisiones industria-
La ciudad produce alrededor de 12.000 toneladas de dese- les y de los vehículos automotores todavía está a cargo en
chos domésticos por día, además de un volumen equiva- su mayor parte de órganos estatales. Mientras tanto, está
lente de desechos especiales, entre escombros de obras estructurándose una SVMA que actuará en forma concu-
(poda y restos de jardines), desechos industriales, desechos rrente, en particular en el control y la vigilancia de las
de barrido y limpieza de galerías y de canales de aguas plu- emisiones.
viales, etc. La responsabilidad por la gestión de los servicios
de limpieza pública y por el destino final de los desechos co-

Protección de manantiales
rresponde a la Prefectura del Municipio de Sao Paulo. La escasez de agua de la meseta en que está situada la ciu-

Históricamente, esos desechos se han destinado a terra- dad de Sao Paulo impone una agresiva política de protec-
plenes sanitarios, además de plantas medianas de produc- ción de manantiales. Los recursos hídricos de la región
ción de abono y de incineración. Ya se practica el reciclado están prácticamente utilizados en su totalidad, y la ciudad
en pequeña escala en unidades piloto. ya importa agua de regiones vecinas, en las que está empe-
Para el futuro, las autoridades están aplicando un nuevo zando a observarse escasez de agua. El abastecimiento de
concepto denominado macrorreciclaje, que consiste en se- agua del sistema público se realiza totalmente utilizando
parar las materias orgánicas (60 por ciento de los desechos agua de superficie. Las aguas subterráneas son utilizadas
domésticos) de la fracción de desechos secos (papeles, en menor escala, solo por los particulares.
vidrios, plásticos, metales, etc.). La parte orgánica será pro- A pesar de la existencia de legislación específica (ley de
cesada en modernas plantas de producción anaeróbica/ae- protección de manantiales) y la acción conjunta de fiscali-
róbica de abono, de donde será extraído el componente zación realizada a través de un conjunto de entidades del
energético de biogás y el abono orgánico digerido, seco y ta- estado y de las prefecturas, la ocupación del 20 por ciento
mizado. La parte seca pasará por una unidad de selección, del área de vertientes constituye una realidad irreversible.
donde se separan los componentes para los cuales existe El principal desafío que se presenta es detener el proceso de
mercado de reciclado, mientras que el resto es incinerado invasiones de tierras y parcelamiento clandestino en esas
con aprovechamiento de energía termoeléctrica. zonas.
Los órganos responsables están equipándose con heli-
Contaminación del agua cópteros e imágenes de satélite para orientar a los equipos
El agua de la región metropolitana de Sao Paulo es insufi- de fiscalización en tierra, teniendo en cuenta la compleji-
ciente para los usos múltiples que requiere una metrópoli dad del acceso y la inmensidad de la zona que debe ser fis-
como ésta. Esta deficiencia se ve agravada por la circuns- calizada.
tancia de que apenas se trata de una pequeña fracción de los
desagües. El resultado es un cuadro dramático de contami- Zonas verdes
nación del río Tiete y de sus tributarios. Los servicios de El municipio de Sao Paulo tiene una extensión de 1.493 ki-
agua y desagües están a cargo de una empresa estatal con- lómetros cuadrados, con densos bosques tropicales húme-
cesionaria, SABESP, que pertenece al gobierno del estado. dos en los extremos meridional y septentrional, e incluso
Las autoridades han planificado la solución de estos pro- una tribu de indios semiaculturados que vive en el sur del
blemas, que se halla en proceso de ejecución. Los princi- municipio. Solamente esas zonas verdes darían a la pobla-
pales avances se observan en el control de las principales ción una tasa de más de 50 metros cuadrados por habitan-
fuentes de contaminación industrial. te. La realidad urbana, sin embargo, es muy distinta. Apenas
existen 5 metros cuadrados por habitante, nivel muy infe-
Contaminación del aire rior al recomendado por la ONU, de 12 metros cuadrados
En cuanto a la calidad del aire, el factor más importante es por habitante.
la situación climática a que está sometida la ciudad. En Por esa razón se introdujo en el nombre mismo de la
Sao Paulo se producen inversiones térmicas durante el in- SVMA la palabra verde, para recordar el compromiso de ele-
vierno (de mayo a septiembre) época en que se agrava la ca- var esa tasa, y se elaboró el Programa un Millón de Arboles
lidad del aire en la región. El aspecto de la calidad del aire destinado a plantar árboles en vías públicas y zonas priva-
está a cargo de CETESB y el IPT, dependiente del gobierno das, que actualmente se encuentra en ejecución.
del estado, y una Secretaría Municipal do Verde e do Meio También existe otro programa destinado a ampliar y re-
Ambiente (SVMA). La vigilancia, el desarrollo tecnológico, formar plazas y parques. La ciudad posee 31 parques, y la
SVMA se propone duplicar el número de parques durante biente, dos proyectos de ley sobre gas natural para autobu-
los próximos cuatro años. ses y taxis, etc.
Instrumentos de gestión ambiental Código Municipal del Medio Ambiente

En el municipio de Sao Paulo, la acción de defensa del El Código es el elemento más importante que aún falta
medio ambiente es muy reciente. Se inició en enero de para que la secretaría pueda ejercer plenamente sus fun-
1993, cuando fue creada una SVMA, pero se ha desarrolla- ciones básicas. Su formulación, a cargo del CADES, fue un

do rápidamente, presionada por las enormes demandas en arduo proceso en el que intervinieron diversas institucio-

el sector y por las expectativas provocadas por su propia nes. En la actualidad, el código se encuentra en el gabine-
creación. te del prefecto, donde están realizándose las últimas
La población está cada vez más consciente del significa- modificaciones, para luego ser enviado a la Cámara Muni-
do de la expresión calidad de vida e identifica los factores cipal del Ayuntamiento, para ser transformado en ley.
que producen un deterioro de la misma. Los medios de di- Una vez que entre en vigencia el código, la SVMA podrá
fusión funcionan como caja de resonancia del pueblo, in- ejercer funciones de policía administrativa, es decir, proce-
duciendo e incrementando la voluntad social, precursora de sar a los infractores y penalizarlos con advertencias, multas,
la voluntad política. detención, interdicción, etc. Por otra parte, el código deli-
mita la competencia de la secretaría, impidiendo que las in-
Secretaría Municipal do Verde e terpretaciones subjetivas generen conflictos con otros
do Meio Ambiente sectores de la administración pública.
La SVMA se inició en forma precaria en enero de 1993, y fue
oficializada en octubre del mismo año, mediante la creación Inspección de vehículos en uso
de tres departamentos, además del gabinete del secretario Uno de los mayores factores de contaminación atmosférica
y del Consejo Municipal del Medio Ambiente y Desarrollo son las emisiones de vehículos, para los cuales ya existen
Sostenible (CADES). Tales departamentos son el Departa- normas rigurosas en lo que concierne a su fabricación. La
mento de Parques y Áreas Verdes (DEPAVE), el Departamen- SVMA está poniendo en ejecución el Programa de Inspección
to de Control Ambiental (DECONT), y el Departamento de de Vehículos en Uso, mediante el cual todos los vehículos,
Educación Ambiental y Planificación (DEAPLA). En el ga- incluso los autobuses y camiones, deberán ser inspeccio-
binete del secretario funcionan la jefatura del gabinete, la nados anualmente para determinar las emisiones de gases
asesoría jurídica, la asesoría de cooperación externa, la ase- contaminantes.
soría técnica y la supervisión general de administración. Este es el primer programa de este tipo que se establece
en el país, que adopta los conceptos y las tecnologías más
Consejo Municipal del Medio Ambiente modernas en esta materia. Se espera que el programa per-
y Desarrollo Sostenible (CADES) mitirá reducir alrededor del 30 por ciento de la contami-
El consejo fue creado junto con la secretaría y tiene nación atmosférica de la ciudad.
funciones consultivas y deliberativas. Está integrado por
30 miembros, 15 de ellos representantes de la prefectura, Energías ambientalmente inocuas
ubicados en las secretarías municipales que tienen una El gas natural, aunque existe en la ciudad desde hace algún
mayor interacción con la SVMA, y 15 miembros que no tiempo, aún no figura en forma significativa en la matriz
pertenecen a la prefectura, entre los cuales figuran repre- energética de Sao Paulo. Con el objeto de inducir su expan-
sentantes del estado y del Ministerio del Medio Ambiente, sión, la prefectura decidió estimular su uso a través de al-
de ONG ambientalistas, de asociaciones gremiales, sindi- gunas iniciativas, mediante la formulación de un programa
catos, etc. integrado por tres proyectos destinados a promover el uso
El CADES ha asumido importantes funciones en los del gas natural. Tales proyectos son: (i) la transformación de
procesos de licénciamiento de actividades de elevado im- los 11.000 autobuses de la ciudad, que pasarán a utilizar gas
pacto ambiental, al discutir interna y externamente tales natural en vez de diesel, con un cronograma definido de
actividades mediante convocatorias y la realización de au- 500 autobuses por año durante los dos primeros años y de
diencias públicas. El consejo actúa también en la formula- 1.000 por año a partir de entonces; (ii) la transformación de
ción de propuestas de políticas públicas, entre las que se los 35.000 taxis de la ciudad, que pasarán a utilizar gas na-
destaca una propuesta de Código Municipal del Medio Am- tural en un período de tres años, y (iii) la conversión a gas
Zulauf 339
natural de la totalidad de la flota de vehículos de la prefec- que se encararan sin éxito sucesivos intentos de soluciones
tura, a medida que se produzca su renovación. conjuntas para el destino final de los desechos. Lo máximo
Además de estos proyectos, también se haya en proceso que se logró fueron algunos acuerdos bilaterales en casos de
una licitación para el aprovechamiento del gas de los te- extrema gravedad.
rraplenes sanitarios activos y desactivados. Estos serán uti- La Constitución de 1988 transfirió la creación de las re-
lizados como fuente de energía ambientalmente inocua, giones metropolitanas a los estados, lo que desde el punto
con una generación de energía equivalente a la de una de vista práctico no provocó ninguna alteración. El muni-

planta con una capacidad de 20 megavatios. cipio de Sao Paulo mantiene buenas relaciones con sus mu-
nicipios vecinos, aunque sabe que no conviene mencionar

Educación ambiental determinados asuntos, como por ejemplo, el destino de
La Constitución Federal de 1988 establece que la educación los desechos. Sao Paulo ha recibido desechos hospitalarios
ambiental es obligatoria en todos los niveles de enseñanza. de municipios vecinos para su destrucción térmica en sus
Para cumplir esta disposición constitucional en el ámbito incineradores, pero no considera utilizar cualquiera de las
del municipio de Sao Paulo, la SVMA ha actuado con cre- abundantes zonas periféricas externas a sus límites para
ciente éxito en conjunto con una red municipal de ense- construir terraplenes sanitarios. La autonomía de los mu-
ñanza de la Secretaría Municipal de Educación. nicipios constituye un obstáculo insuperable que puede
En este sentido se destaca el Proyecto Fructificar, que con- ser invocado políticamente y obstaculizar abultadas inver-
siste en el cultivo de árboles frutales en las aulas a través de siones en un cambio de gobierno cuyo candidato a prefec-
un conjunto completo de tubos, bandeja, tierra, regador y to utilizó el lema "nuestra ciudad no es el basurero de Sao
semillas, además de manuales de instrucción para los pro- Paulo". Por más sólido que haya sido el contrato, desde el
fesores. Los niños plantan las semillas y acompañan los bro- punto de vista técnico y jurídico, que permitiera llevar a
tes durante tres meses. Luego los llevan a sus casas con el cabo la empresa, la misma se vería seriamente comprome-
fin de plantarlos en los terrenos o jardines de sus propias tida frente al nuevo cuadro político, particularmente si se
casas o las de amigos o parientes. De esta manera, los ár- produjese una movilización de población, lo que no es di-
boles crecen junto con los niños, y éstos, cuando son adul- fícil en este caso.
tos, tendrán ciertamente un mayor respeto por los árboles, Los ejemplos anteriores no deben desalentar las iniciati-
así como por el medio ambiente en general. vas de integración metropolitana. Por el contrario, deben
constituir un desafío para que esa integración sea más efec-
Relaciones metropolitanas tiva. Lo que definitivamente debe comprenderse es que
Es preciso mantener una relación objetiva entre el munici- este proceso es lento y sólo avanzará si es alimentado pro-
pio central y los municipios vecinos de una misma región gresivamente por exitosas acciones conjuntas.
metropolitana, como consecuencia de los problemas y los
contactos urbanos comunes, que no respetan las divisiones Relaciones con los órganos estatales
político-administrativas establecidas. La cultura político- A diferencia de la situación anterior, en que las regiones me-
administrativa que históricamente ha considerado a los tropolitanas no constituyen una instancia de poder, los es-
municipios como compartimentos estancos de un mismo tados tienen estructuras sólidamente institucionalizadas.
tejido social, impide una mayor integración, aún cuando el Las relaciones del órgano ambiental del municipio de Sao
crecimiento de las ciudades confunde los espacios urbanos Paulo con los de las Secretaría Estatal del Medio Ambiente,
generando el fenómeno de la conurbación. si bien están llenas de subjetividades de naturaleza políti-
En 1972 se intentó institucionalizar las regiones metro- ca, presentan la posibilidad de acciones conjuntas más con-
politanas mediante una ley complementaria de la consti- cretas, ya que se trata en este caso de definir quien tiene
tución que entonces estaba en vigencia. De acuerdo con competencia real para determinada acción, ya que, consti-
esta ley, las regiones eran creadas por el gobierno federal. tucionalmente, las competencias son comunes.
Los estados organizaban la planificación de los sectores de La teoría determina que se establezcan negociaciones
intereses comunes y los municipios participaban en la pla- previas que definan las bases y los detalles de la división de
nificación a través de un consejo consultivo, y en las deci- tareas. En la práctica, dependiendo de las particularidades
siones a través de un consejo deliberativo. Los resultados de personales y políticas de los interlocutores, ese camino
esa experiencias fueron efímeros. En materia de limpieza puede ser largo y pleno de obstáculos. En Sao Paulo, por
pública, por ejemplo, ya han transcurrido 24 años desde ejemplo, donde la SVMA está instalando un sistema de ins-
pección anual de vehículos para el control de emisiones, el tuvieron el éxito esperado por los adversarios. Por el con-
estado se propone realizar las mismas inspecciones, a pesar trario, los fracasos consolidaron la legalidad de la compe-
de que existe un convenio entre el gobernador del estado tencia de la SVMA como autoridad local del SISNAMA para
y el prefecto del municipio, en el que se establece que el ejercer las funcione de licénciamiento ambiental.
municipio realizará tales inspecciones, y de que existe un
contrato entre la SVMA y la CETESB, mediante el cual el ór- Asociación Nacional de Municipios
gano estatal está contratado, mediante remuneración, y Medio Ambiente (ANAMMA)

como auditor técnico del programa municipal. Aunque desde 1981 existe una ley que creó el SSNAMA y

Cuando las dificultades resultantes de aspectos de menor que define las competencias de los municipios, los estados
importancia interfieren en los objetivos negociados, existe y la Unión en materia ambiental, su implantación ha sido
una forma alternativa, que es que el municipio asuma su más lenta en los municipios que en los demás niveles de go-
competencia, ya que está respaldada en la constitución y en bierno. El municipio de Sao Paulo, por ejemplo, creó una
la ley, defendiéndose de las controversias que surjan. Esto estructura ambiental recién en 1993, doce años después. Lo
ocurrió con el licénciamiento ambiental de grandes pro- mismo ocurre con la mayoría de los demás municipios.
yectos viales, cuyo impacto era predominantemente local. Para acelerar el proceso de institucionalización ambien-
La SVMA realizó los análisis de los estudios de impacto am- tal al nivel local se creó una asociación, ANAMMA, desti-
biental, estableció las exigencias que juzgó que deberían nada a fomentar un movimiento en favor de esta acción.
imponerse y otorgó licencias para los proyectos que, si hu- Los resultados ya se hacen sentir en la creación de nuevas
biesen estado orientadas al licénciamiento estatal, por cues- secretarías municipales en proceso de instalación en nu-
tiones políticas menores, ciertamente aún no habrían sido merosas ciudades brasileñas. Entre otras conquistas, la
liberados, incluso después de más de tres años. Las obras ya ANAMMA ya ocupa un cargo en el Consejo Nacional del
han sido construidas y ya prestan servicio a la ciudad. Se Medio Ambiente (CONAMA), en el que ha defendido, junto
presentaron reclamos a la justicia intentando cuestionar la a los demás consejeros, el papel que desempeñan las auto-
competencia municipal para otorgar tales licencias, que no ridades ambientales locales.
341
Servicios ambientales básicos

en América Latina y el Caribe
Fabrice Henryi

S i usted fuera elegido alcalde de una ciudad de América
Latina o el Caribe, posiblemente estaría abrumado por
el insuperable desafío de tuberías que gotean, toneladas de
las barriadas urbanas de Port-de Paix, una pequeña ciudad
en el nordeste de Haití, el pobre, que depende de los siste-
mas informales caracterizados por enormes ineficiencias,
desechos sólidos acumulados en basurales clandestinos, pagaba hasta US$10 por metro cúbico de agua potable,
riesgos de salud creados por un deficiente sistema de eli- mientras que el servicio público local, cuyos clientes son los
minación de aguas servidas, industrias que contaminan las residentes de ingresos más altos, cobraba alrededor de
fuentes de agua de la ciudad y tráfico automotor que con- US$0.1 por la misma cantidad, lo cual es menos del 30 por
tamina el aire de la misma. ciento del costo económico (Tecsult, 1997).
Más que ningún otro servicio público, los servicios sani- ¿Cuáles son los principales factores que perpetúan este
tarios y de agua potable afectan la vida de las personas. La tipo de situaciones? ¿Qué medidas están adoptándose para
pureza del aire, la calidad del agua, y la integridad del suelo solucionarlas? ¿Quién está en mejor posición para hacer
son todos elementos básicos que moldean la calidad de algo? El taller sobre los servicios urbanos del medio am-
vida en nuestro planeta. Aún cuando no dejamos de reco- biente del seminario de Barcelona sobre desarrollo urbano
nocer su importancia en las áreas rurales, son todos esen- hizo posible que varios grupos interesados de América La-
ciales para la subsistencia humana en una ciudad. Sin tina y el Caribe pudieran compartir sus experiencias e ideas
embargo, más de 80 millones de personas en América La- sobre estos temas cruciales.
tina no cuentan con acceso a servicios de agua potable, y Los asuntos examinados y las soluciones presentadas
aproximadamente 30 millones de éstas viven en áreas ur- pertenecen a tres esferas interdependientes: la esfera institu-
banas. Asimismo, las agendas verde y gris están avanzando: cional, la esfera financiera y la esfera técnica. A continua-
las áreas metropolitanas de América Latina y el Caribe se ción analicemos brevemente cada una de ellas. Sin embar-
ven afectadas cada día más por la contaminación provoca- go, al hacerlo es importante reconocer que no existe una so-
da por las grandes industrias y un creciente tráfico auto- lución para todos los casos y que cada situación requiere
motor. Si no se adoptan medidas drásticas para corregir una respuesta particular. Es igualmente importante tener en
esta situación, la misma solamente empeorará2. cuenta que las experiencias del pasado, tanto los éxitos
El hecho más perturbador con relación a esta situación, como los fracasos, nos ayudarán a entender cuales son los
y no es realmente una sorpresa, es que los pobres son los ingredientes clave para el éxito.
más afectados mientras que el acceso a los servicios por
parte de los grupos de ingresos más elevados es a menudo La esfera institucional
subsidiado. Un estudio reciente muestra que en algunas de Desde finales de los años ochenta, los gobiernos naciona-
les y las instituciones internacionales están cada vez más
conscientes del importante papel que desempeñan los es-
1 Especialista en medio ambiente urbano, Banco Interamericano de Desarrollo.
quemas institucionales para la eficiente entrega de servicios
2 Un estudio realizado por el Banco Mundial en 1992 estima que para el año 2030, si no
se realizan esfuerzos para mejorar los deficientes servicios ambientales urbanos, más de ambientales urbanos. Un gran número de proyectos bien
2.000 millones de personas en el mundo no contarán con acceso a agua potable, y más
de 3.000 millones no dispondrán de servicios de eliminación de aguas servidas. diseñados y viables desde los puntos de vista técnico y
financiero ha fracasado debido a la falta de un esquema ins- una empresa municipal y la reglamentación una comisión
titucional que provea los incentivos para que cada jugador independiente de la municipalidad. La comisión es a su vez
participe de acuerdo con las reglas establecidas original- supervisada por un comité de usuarios que actúa como fis-
mente. calizador del proceso reglamentario.
Lo que sabemos Temas relacionados con la equidad

Dejando de lado los temas controversiales de carácter ideo- Un componente integral del marco institucional de los

lógico, existe un razonable consenso de que cualquier es- SAU debe ser la adecuada consideración de los temas de la

quema institucional sólido para la provisión de servicios equidad, debido a que los proveedores de servicios deben
ambientales urbanos (SAU) deben tener como base lo si- desempeñarse según las prácticas comerciales (aunque esto
guiente: la separación de funciones; mecanismos regla- sucede raramente) y por lo tanto no deben de preocuparse
mentarios adecuados; y la incorporación del tema de la por los pobres (lo cual sí ocurre a menudo). Esto es una con-
equidad en las políticas. secuencia de la separación de funciones: los temas de equi-
dad son asuntos de política, y no está en el ámbito interno
La separación de las funciones de una empresa de agua potable decidir sobre este aspecto.
Las decisiones de política, las reglamentaciones y la provi- La ironía sin embargo es que a menudo en nombre de la
sión de servicios no pueden llevarse a cabo por las mismas equidad las empresas públicas y los gobiernos rehusan lle-
instituciones o por instituciones que responden al mismo var a cabo reformas para mejorar la eficiencia, utilizando el
mecanismo de gobierno. Por un tiempo demasiado largo argumento de que los aumentos resultantes en los niveles
las instituciones nacionales han estado encargadas de esta- de tarifas no podrían ser sufragados por los pobres. Si bien
blecer las políticas de los SAU y las han ejecutando a través esta preocupación es completamente justificada, general-
de la provisión del servicio mismo. Estas instituciones mente conduce a mantener el estatu quo que sistemática-
podrían continuar sin ser cuestionadas (esto es, en la ex- mente socava el acceso de los pobres a los servicios. Los
plotación de un monopolio público) ni estar reguladas temas de la equidad deben ser manejados por los gobiernos
(tener responsabilidad solamente un grupo de políticos, de la forma más transparente posible y no por los provee-
que a menudo tienen muy poca representatividad). Natu- dores de servicios. La experiencia chilena de cupones para
ralmente los usuarios son los principales perdedores de esta otorgar subsidios para los servicios públicos es un buen
situación. ejemplo de un sistema de subsidio bien administrado.
Mecanismos reglamentarios Lo que no conocemos

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe la Los temas que continúan siendo controversiales son la des-
noción de reglamentación es relativamente nueva^. Es im- centralización y la privatización.
portante reconocer que ésta es una noción compleja y que
la "cultura de reglamentación" toma tiempo en establecer- Descentralización
se. El reglamentador es el arbitro, el que interpreta las reglas Este es un tema de moda aunque delicado. La descentrali-
del juego y asegura que la calidad se logre a costos econó- zación de responsabilidades de los SAU a nivel local (mu-
micos. La existencia de un reglamentador asegura que el nicipalidades o asociaciones intermunicipales) parece ser
proceso de entrega del servicio sea transparente y abierto. una buena idea y a menudo está basada en muy profundas
La necesidad de un arbitro surge de la existencia de un y bien justificadas aspiraciones para alcanzar la democracia
contrato entre partes, sea este un contrato formal entre el a nivel local. Evidentemente, en países grandes como Chile,
gobierno (representando a los usuarios) y un proveedor Argentina, México y Brasil es muy posible que sea una
privado o un contrato informal (uno de carácter moral) buena idea; los gobiernos federales nunca han llevado a
entre el proveedor (por ejemplo una entidad nacional) y los cabo una buena labor en la recolección de desechos y el
usuarios. Con relación a esto, es interesante el esquema tema de la responsabilidad o de la falta de ella puede vol-
institucional de San Francisco, California en el que la pro- verse extremadamente crítico. Sin embargo debe tenerse en
visión de agua potable y servicios sanitarios la lleva a cabo cuenta que la descentralización no es un fin en si mismo.
Para que la descentralización alcance los logros de eficien-
3 Colombia, con la Ley de Servicios de 1994 ofrece un buen ejemplo de una nueva y efi- cia en la provisión de los SAU a través de una mayor res-
ciente entidad reglamentaria. Otro ejemplo es la administración de agua potable y servi-
cios sanitarios de las provincias de Buenos Aires y Santa Fe en la Argentina.
Henry 343
ponsabilidad4 tienen que estar presentes ciertos ingredien- descontrolada de un monopolio público por parte del sec-
tes tales como la autonomía financiera y política^. tor privado. La privatización es asociada a menudo con au-
En un reciente estudio encargado por el BID en Hondu- mentos de las tarifas y recortes en los puestos de trabajo del
ras se compara el desempeño de los servicios de agua pota- sector público6. Efectivamente los que se oponen a la pri-
ble en 10 municipalidades en las que la entidad nacional de vatización están señalando al creciente número de casos de
agua potable (SANAA) provee el servicio y en 10 munici- privatización de SAU que están empezando a fallar en todo
palidades de características similares en las que el servicio el mundo. En América Latina y el Caribe podemos citar el

es provisto directamente por las municipalidad. No se en- caso de Tucumán. Al respecto debemos tener la esperanza
cuentra ninguna evidencia de que las municipalidades que las fallas y los argumentos que estas conllevan no sean

proveen un mejor servicio. No obstante se presentan evi- de carácter estructural. Sin embargo, ellas tienen una vali-
dencias que el servicio de agua potable de San Pedro de Sula dez operacional y deben considerarse como buenas ense-
que es manejado por una empresa de servicios e la muni- ñanzas para cualquier gobierno local o central que esté
cipalidad son más eficientes que los servicios que propor- listo para llevar a cabo la privatización. También deben ser-
ciona la SANAA en Tegucigalpa (lan Walker, 1997). Una vir de advertencia a las instituciones internacionales de
enseñanza básica de esta comparación es que la descentra- financiamiento, que algunas veces han actuado como após-
lización es una buena manera de mejorar los SAU pero so- toles descuidados de la privatización, acerca de su respon-
lamente si esté provista de una estructura institucional que sabilidad implícita de asegurar que las privatizaciones estén
la aisle de las políticas de decisiones y de empleo de la in- bien estructuradas financieramente, y que sean socialmen-
terferencia política, lo cual presenta un desafío considera- te equitativas y políticamente aceptables.
ble en el caso de América Latina y el Caribe. Nuevamente, una buena privatización debe asegurar que:
(1) se traten los temas de equidad; (2) se hayan internali-
Privatización zado las externalidades (tales como problemas del medio
Este es un tema más controversial porque tiene connota- ambiente); (3) los reguladores estén lo suficientemente bien
ciones ideológicas. Los que proponen la privatización pre- entrenados y equipados para interactuar con los operado-
sentan dos argumentos: las empresas privadas proveen res internacionales; y (4) que los temas sociales como el em-
servicios y recuperan los costos más eficientemente debido pleo y los niveles de las tarifas hayan sido tratados de una
a que tienen un incentivo para hacerlo—es decir, enfrentan manera apropiada, en términos de, por ejemplo, programas
restricciones presupuestarias severas y nadie los ayudará si de reentrenamiento y de estrategias de comunicación.
fallan; y los inversionistas privados proveen capital a largo
plazo en aquellos proyectos en los que el sector público no La esfera técnica
lo puede proveer. Aunque es difícil comparar niveles de Aún cuando las tecnologías relacionadas con los SAU están
eficiencia de una manera objetiva, la mayor parte de los re- tornándose cada vez más favorables al medio ambiente,
cientes SAU en América Latina y el Caribe confirman el ar-
gumento de la eficiencia, la cual probablemente se refiere
* El razonamiento es que:(l) la familiaridad de los gobiernos locales con las preferencias
más a los bajos niveles de eficiencia del sector público pre- locales mejorarán la selección de la inversión; (2) la responsabilidad local ayudará a mejo-
rar la ejecución del proyecto y su operación; y (3) los gobiernos municipales están en
vios a la privatización que a los niveles más altos de efi- mejor posición para conseguir recursos adicionales para financiar los servicios debido a
que sus impuestos y tasas, que actualmente están siendo subutilizados, son pagados di-
ciencia por parte del sector privado. De una forma similar rectamente por los beneficiarios locales.
el argumento del financiamiento parece ser igualmente só- s Muchos SAU han fallado debido a que sirven como una fuente de recursos para el fi-
nanciamiento de otros proyectos municipales que no son financieramente viables, o de-
lido. Sin la participación de los inversionistas privados la bido a que ellos funcionan bajo un principio implícito de que serán rescatados por el
gobierno municipal si es que tienen problemas (un esquema que ocurre frecuentemente
provincia de Santa Fe, hubiera tenido una gran dificultad en en las entidades del gobierno central). Es fundamental el logro de la autonomía política
para evitar la interferencia política en la gestión, en el establecimiento de tarifas y en el
conseguir US$120 millones en 10 años para su proyecto de empleo.
agua potable. Aun si lo hubiera logrado las condiciones de « Ambos hechos son de alguna manera un mito: 1) las tarifas se aumentan a menudo, no
por causa de la privatización,—si los más altos costos del sector privado, por ejemplo los
financiamiento hubieran sido probablemente mucho mas salarios, no están compensados por ahorros en otros costos y aumentos en los beneficios
el sector privado no debería participar— debido a que se requiere un equilibrio financie-
duras que las logradas (a 10 años y 3 1/8 por ciento por en- ro; (2) podría reducirse inicialmente el empleo debido a que el sector privado aumenta la
eficiencia de la mano de obra, pero en el mediano plazo, cuando los SAU se desarrollan,
cima del LIBOR) por Aguas Argentinas. la provisión de servicios genera más empleos directos e indirectos. Por ejemplo, en el caso
de los servicios de agua potable, en los que se supone una situación inicial con una eleva-
La privatización sin embargo tiene su lado débil. El sector da tasa de empleo (por ejemplo 15 empleados públicos por 1.000 conexiones) y una tasa
privado no esta equipado para (no tiene deseos de) tratar los de cobertura de servicios baja (por ejemplo conexión por 60 habitantes), cuando el sector
privado participa, el nivel de empleo se reduce rápidamente a niveles de eficiencia (por
temas relacionados con la equidad. Una débil regulación ejemplo 5 empleados por 1.000 conexiones), pero en el largo plazo digamos que la tasa
de conexiones aumenta a una conexión por diez habitantes, lo cual se transformará en
por parte del sector público puede ser causa de la captura un aumento neto de empleo en el sector del. cien por ciento.
los aspectos básicos de los sistemas de agua potable y sa- Uno de los medios más seguros de evitar los problemas
neamiento o de gestión de desechos sólidos son conocidos técnicos es involucrar a las comunidades beneficiarías desde
desde hace mucho tiempo. Mientras que hace veinte o el inicio del proyecto y en sus primeras etapas de ejecución.
treinta años estos aspectos eran considerados clave para el La participación comunitaria no constituye un fin en sí
éxito de un proyecto, en la actualidad han pasado a adquirir misma, sino que contribuye a aliviar las dificultades: cuan-
relevancia otros aspectos, entre los que tienden a dominar do los gobiernos no son lo suficientemente representativos
los institucionales y financieros. (Por ejemplo, los tres es- desde el punto de vista político y técnicamente no se hallan

tudios de caso presentados se relacionan con los aspectos en condiciones de saber lo que las comunidades quieren, se

institucionales). Pero es preciso tener cautela: si bien el requiere la participación de la comunidad para asegurar la
desplazamiento hacia los aspectos institucionales y finan- coherencia entre la oferta y la demanda. Como seguimien-
cieros observado en los años ochenta fue conveniente al re- to al proyecto de Haití que se menciona anteriormente, el
cordarnos que el mero hecho de encarar la parte técnica de gobierno haitiano está preparando un programa de agua
un proyecto de desarrollo no es suficiente para que fun- potable y saneamiento que contempla un diálogo sistemá-
cione, no debemos permitir que los años noventa nos tico entre los ingenieros que diseñan el proyecto y las co-
hagan olvidar que el descuido de tales aspectos puede obs- munidades beneficiarías, a las que se les pregunta qué tipo
taculizar el funcionamiento del proyecto. En un interesan- de servicios desean. En base a estos insumos, los ingenieros
te artículo publicado en el Journal ofthe American Society of diseñan la opción menos costosa para satisfacer esas normas
Civil Engineers, el economista Jerri Román (1987) explica y computan la información relacionada con su costo. Tales
que la evaluación de los sistemas de agua y saneamiento en datos se consultan con las comunidades, que deciden si
Bolivia y Nepal reveló que más de la mitad de los sistemas pueden absorber ese costo. Si no pueden hacerlo, los inge-
construidos fracasó seis meses antes de su compleción nieros simplifican el diseño hasta que compatibilizan el di-
debido a importantes problemas técnicos que escapaban al mensionamiento del proyecto y la disposición a pagar de
control de las comunidades beneficiarías. los usuarios, y la tecnología propuesta y la idiosincracia
Con demasiada frecuencia, se cometen dos errores con local. Es un proceso que insume tiempo, pero es el único
respecto a los aspectos técnicos. Existe el riesgo de sobre- que permite lograr resultados sostenibles.
dimensionar los proyectos, es decir, proveer servicios cuya
calidad y cantidad no es compatible con lo que los usuarios La esfera financiera
pueden o están dispuestos a pagar. Ello tiene obvias raíces Dejamos para el final el aspecto más importante. Parece
institucionales: que el organismo se halla demasiado lejos correcto decir que mientras que los años setenta y ochen-
para atender lo que los usuarios desean, o una estructura ta estuvieron dominados por la esfera técnica, y los ochen-
financiera poco estricta como para que el organismo se ta y noventa por la esfera institucional, la década de 1990
preocupe si no es posible recuperar los costos. Otro pro- al año 2000 está dominada por la esfera financiera. Como
blema que suele presentarse es el empleo de tecnologías siempre ocurre cuando un nuevo aspecto adquiere pree-
inadecuadas, en particular aquéllas transferidas de países minencia, existe el riesgo de olvidar otros temas comple-
más desarrollados, que son de uso demasiado intensivo mentarios. Pero es preciso enfrentar el hecho de que el
de capital, ya que éstas resultan demasiado difíciles de aspecto financiero es fundamental para el armónico desa-
operar o porque simplemente no se adaptan a la situa- rrollo de los SAU.
ción local. A principios de los años ochenta, un proyecto La esfera financiera comprende dos niveles: la duración
de manejo de desechos sólidos llevado a cabo en Puerto del proyecto, las actividades de operación y mantenimien-
Príncipe, en Haití, financió la compra de tachos de basura to y el desarrollo del capital. Los países menos desarrollados
de plástico con ruedas, similares a los que se utilizan en Eu- y las municipalidades de América Latina y el Caribe en-
ropa o los Estados Unidos. Desafortunadamente, la mayor frentan enormes problemas con el financiamiento recu-
parte de las calles de Puerto Príncipe son tan empinadas que rrente, mientras que los países y las municipalidades más
la mayor parte de los tachos rodaba calle abajo, incremen- desarrollados han resuelto la mayor parte de sus problemas
tando extraordinariamente el costo de recolección, y como de operación y mantenimiento y actualmente se encuen-
la mayor parte de la basura urbana está mezclada con ce- tran en el proceso de expandir los servicios.
nizas de carbón, los tachos se derritieron y se destruyeron
rápidamente. Si bien este ejemplo puede parecer exagerado,
desgraciadamente es bastante común.
Henry 345
Finandamiento de las actividades de operación Finandamiento del capital

y mantenimiento El acceso al financiamiento del capital puede constituir
Existe amplio consenso acerca de que la mayor parte de los uno de los estrangulamientos que las ciudades de América
SAU deben financiarse a través de mecanismos de recupe- Latina y el Caribe pueden enfrentar en las décadas venide-
ración de costos. Cuando no es posible indentificar los be- ras. El desarrollo de SAU sostenibles requerirá miles de mi-
neficiarios directos (por ejemplo, los servicios de drenaje o llones de dólares en inversiones en agua potable y plantas
el control de la contaminación atmosférica) o cuando la de tratamiento de aguas residuales, tuberías y terraplenes,

provisión del servicio muestra externalidades positivas (o la y hasta ahora han sido muy pocas las municipalidades que
falta de suministro produce externalidades negativas, como tienen acceso a los mercados de capital.

en el caso de los desechos sólidos) la aplicación de una A corto plazo, el primer problema que debe decidirse es
tasa a los usuarios no parece constituir la mejor opción, y si los escasos recursos de capital con que se cuenta actual-
debe recurrirse a un impuesto de tipo más general. mente para financiar estos servicios debe utilizarse en la
Como mínimo, las tarifas de los SAU deben cubrir el rehabilitación de la infraestructura existente o en la expan-
costo de operación y mantenimiento. Cuando la opera- sión de los servicios. Sobre este tema existen dos escuelas de
ción general del servicio se basa en algún tipo de subsidio pensamiento. La primera sostiene que es preciso mejorar la
recurrente del sector público, existe el riesgo de que el ser- infraestructura existente antes de construir nuevas obras. Se
vicio que se provee sea superior al necesario (desde que se basa en el argumento de la accesibilidad financiera global:
compra a un valor inferior a su costo marginal), y de que en si un país no puede atender lo que ya tiene, no construirá
el futuro la escasez de recursos de la entidad que provee el infraestructura adicional. Si bien este argumento tiene va-
subsidio obligue a cortar el servicio. lidez al nivel de vecindarios o de una pequeña ciudad, no
Nuevamente, una buena estrategia para determinar un tiene en cuenta la estructura de incentivos que conduce a
nivel adecuado de tarifas consiste en involucrar a los usua- un deficiente mantenimiento al nivel de un país, princi-
rios, o por lo menos conocer cuál es su curva de demanda. palmente cuando los SAU están a cargo de un organismo
Un buen ejemplo de la forma en que ello puede lograrse nacional: la infraestructura existente de mantiene en forma
constituye la forma en que el alcalde de Puerto Cortés, en deficiente por los bajos niveles de eficiencia y la deficiente
Honduras, triplicó las tarifas en 1995 después de que la recuperación de costos; se deteriora rápidamente y debe ser
municipalidad se hiciera cargo de los servicios de agua po- reemplazada; los donantes financian un nuevo proyecto
table. Cuando se transfirió la responsabilidad del gobierno para reemplazar la infraestructura deteriorada, esperando
central a la municipalidad, ésta obtuvo un préstamo puen- que el mantenimiento sea mejor en este caso, y así sucesi-
te del Ministerio de Finanzas y lo utilizó para introducir me- vamente. La segunda favorece la expansión en detrimento
joras en la calidad del servicio durante los primeros meses. de la rehabilitación. Cuando un sistema ya ha recibido el es-
Después de seis meses de haberse mejorado el servicio con caso financiamiento de capital y ha demostrado su incom-
las mismas tarifas anteriores, el alcalde convocó un cabildo petencia para mantener la infraestructura construida, no
abierto para discutir la necesidad de incrementarlas. La reu- debe ser rescatado demorando las inversiones en otros sis-
nión fue muy publicitada, y asistieron 800 personas. El al- temas. Por el contrario, deben desarrollarse nuevos pro-
calde presentó dos opciones a los asistentes: mantener el yectos, ya que en éstos es más justificada la esperanza de un
mejor nivel de servicios e incrementar las tarifas un 500 por mejor mantenimiento.
ciento, o retomar al nivel de servicios anterior a la descen- Este aspecto plantea el tema más general de la forma en
tralización y mantener las tarifas. Después de cuatro horas que el crédito dirigido por parte de las instituciones finan-
de discusiones (que requirieron una considerable habili- cieras internacionales introduce sesgos sistémicos en el
dad de facilitación) se convino triplicar las tarifas, lo que financiamiento de los SAU (y en términos más generales en
permitió mantener la eficiencia del servicio. Nuevamente, el financiamiento del desarrollo urbano). Los fondos de
esta ejemplo parece ser demasiado conveniente para con- desarrollo municipal (FDM) creados en los últimos veinte
vertirlo en "una metodología para lograr que el electorado años con el financiamiento del BID o del Banco Mundial
acepte un aumento del 300 por ciento en las tarifas", y es han proporcionado a las municipalidades el necesario fi-
improbable que el alcalde de la ciudad de México o de Río nanciamiento a largo plazo, pero al mismo tiempo han
de Janeiro pueda reunir al pueblo en la plaza principal de creado una serie de riesgos morales que socavan la disci-
la ciudad, pero indudablemente es un caso que puede con- plina financiera y la eficiencia económica. Por lo general los
tener algunas enseñanzas. donantes multilaterales exigen una garantía soberana cuan-
do prestan recursos a las municipalidades. Ello tiende a REFERENCIAS

desplazar las obligaciones de amortización de las munici-
palidades a los gobiernos centrales. De igual forma, los Banco Mundial. 1992. World Development Report:
FDM con frecuencia utilizan transferencias de los gobiernos Development and the Environment. Washington, D.C.:
centrales para respaldar sus préstamos, de manera que exis- Banco Mundial.
ten pocos incentivos para seleccionar buenos proyectos
municipales (cuando otorga préstamos a una municipali- Room, Jerri. 1987. Don't Blame the Poor. En anales de la

dad con una garantía soberana, el BID tiene pocos incenti- conferencia internacional auspiciada por la División de

vos para elegir buenos proyectos municipales desde que Planificación y Manejo de Recursos Hídricos y la Divi-
tiene la seguridad de que se cumplirá la amortización de los sión de Ingeniería Ambiental de la Sociedad Americana
préstamos). de Ingenieros Civiles, San Juan, Puerto Rico. Mayo.
¿Qué opciones existen para desplazarse del crédito diri-
gido a los sistemas de crédito municipal impulsado por el Tecsult. 1997. Etudes de faisabilité en vue de la réhabilita-
mercado ? En el largo plazo, la asistencia técnica y el desa- tion et de léxpansion du systéme d'eau potable de la
rrollo económico deberían hacer que las principales ciuda- ville de Port-de-Paix. Etudes de faisabilité analyses éco-
des de América Latina y el Caribe se "gradúen" y logren nomiques, financiéres et tarifaires. Informe 5 B. Tecsult
acceso a los mercados financieros, principalmente los pro- International Limitée, Québec, en colaboración con
pios mercados nacionales cuando éstos se han desarrollado. LGL. SA, Fundación Centroamericana para el Desarro-
A un plazo más corto, las opciones alternativas incluyen el llo Humano, FUMANITAS.
acceso directo a capitales privados a través de la privatiza-
ción de los servicios y el establecimiento de pseudomeca- Walker, lan, Velásquez, M., Ordóñez, E y Rodríguez, E
nismos de mercado como el crédito ampliado o los 1997. Regulation, Organization and Incentives: The
esquemas de titularización conjunta. Existe una amplia Political Economy of Potable Water Services. Estudio de
gama de nuevos instrumentos con los que las instituciones caso, Honduras.
multilaterales y las municipalidades pueden comenzar a
trabajar.
347
La experiencia de Empresas Públicas

de Medellín
Francisco Piedrahita Díaz1

H oy día es necesario ser cuidadoso al referirse a las em-
presas que prestan servicios públicos domiciliarios en
tancias exigen profundos cambios en las formas de actuar
de las organizaciones que desde tiempo atrás prestan ser-
Colombia, pues el entorno en el que actúan ha cambiado vicios públicos, entre ellas Empresas Públicas de Medellín,
sustancialmente y, por ende, es necesario minimizar los una entidad que deberá modificar su estructura empresarial
riesgos operativos, a pesar de los cuales rindieron resultados no sólo para cumplir con el nuevo marco legal, sino tam-
satisfactorios, si desean conservar su posición en el futuro. bién para obtener la mejor posición en un mercado donde
A este fin, en Colombia se ha elaborado una nueva nor- la competencia es cada vez mas intensa.
mativa para los servicios públicos, expresada básicamente Antes de la promulgación de las leyes mencionadas, la
en la Ley 142, del 11 de julio de 1994, conocida común- forma más común de prestación de servicios públicos do-
mente como Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, y en miciliarios en Colombia consistía en crear empresas de ca-
la Ley 143, de la misma fecha, conocida como Ley Eléctri- pital totalmente público y autónomas con respecto a las
ca. Dichas leyes tienen por objeto hacer más efectiva la autoridades de la circunscripción territorial a la que gene-
gestión empresarial y mejorar la calidad y el alcance de los ralmente se constituían, conforme a la figura jurídica del es-
servicios públicos en el país, recurriendo a tres estrategias tablecimiento público. El Municipio de Medellín optó por
fundamentales: 1) liberalización del sector o eliminación atender los servicios públicos mediante dos empresas con-
del monopolio público, para franquear el ingreso de capi- figuradas como establecimiento público, ambas de capital
tales privados y fomentar la competencia en la prestación oficial y adscritas a dicho municipio. Una de ellas, deno-
de los servicios, 2) mayor participación de los ciudadanos minada Empresas Varias de Medellín, tiene a su cargo la re-
y grupos interesados en la gestión y planificación de los ser- colección de basura, el aseo público, la administración de
vicios públicos domiciliarios, para establecer una mayor la feria de ganados y el manejo de las plazas de mercado ma-
vigilancia ciudadana sobre la prestación de los mismos; y 3) yoristas y minoristas de la ciudad. La otra, denominada
inculcación de principios de manejo comercial a las em- Empresas Publicas de Medellín, atiende bajo una sola per-
presas interesadas en actuar en el sector, a fin de equilibrar sona jurídica los servicios de distribución de gas por red ge-
los objetivos sociales con los económicos. neración y distribución de energía eléctrica a nivel de
Estas leyes, además, modifican sustancialmente la res- acueducto, alcantarillado y telecomunicaciones en el área
ponsabilidad de las administraciones municipales con res- metropolitana de Medellín y en otros centros urbanos del
pecto a la prestación de los servicios públicos. Hasta su Departamento de Antioquia y de la República de Colombia.
promulgación cada municipio se responsabilizaba, directa- En ambas empresas el gerente general es nombrado por el
mente o por intermedio de una empresa, de su propiedad, alcalde de la ciudad de Medellín y sus juntas directivas
de la provisión de dichos servicios. Ahora están obligados están conformadas por nueve miembros, seis de ellos nom-
a garantizar la disponibilidad de los servicios, pero sólo brados directamente por el alcalde y los otros tres escogidos
pueden operarlos por excepción, "cuando no exista ningún por el mismo funcionario de las listas presentadas por los
otro agente interesado en prestarlos". Las nuevas circuns- Comités de Desarrollo y Control Social, creados por la men-
cionada Ley como espacios para la participación ciudadana
i Director de Planeación. en los servicios públicos. El control político de estas empre-
sas está a cargo del Concejo Municipal (Ayuntamiento); el acueducto, alcantarillado, gas domiciliario por red y tele-
control fiscal, dado que son entidades públicas, lo ejerce la comunicaciones.
Contraloría Municipal de Medellín y la vigilancia de sus La entidad está organizada conforme al criterio que
funcionarios la ejerce la Personería Municipal. rige al común de las empresas con integración heterogénea,
La ciudad de Medellín, capital del Departamento de An- es decir, con gerencias encargadas de atender cada una
tioquia, centro industrial de Colombia y segunda en im- de las líneas de servicio que ofrece, y las ramas de personal
portancia en el país, está localizada en la parte andina de y auxiliares, cuyo cometido consiste en brindar soporte

Colombia, sobre la cordillera central, a una altura de 1.450 administrativo y financiero, que sirven transversalmente a
metros sobre el nivel del mar. La ciudad se extiende, junto

la organización y hacen efectivas las economías de
con otros nueve municipios, sobre un estrecho valle, co- integración.
nocido con el nombre de "Valle de Aburra", por el que La junta directiva es el máximo órgano rector de la enti-
pasa el río que lleva su mismo nombre. De los 36 millones dad. El gerente general ejerce la dirección y la representa-
de colombianos registrados en el censo de 1993, 4,8 millo- ción legal de las empresas. Para desempeñar sus funciones
nes habitan en el Departamento de Antioquia y 1,7 millón cuenta con el apoyo de cinco gerentes de servicios (gene-
de ellos viven en Medellín, municipio completamente in- ración de energía, distribución de energía, gas domiciliario,
tegrado con los otros nueve que conforman el Valle de telecomunicaciones y acueducto y alcantarillado); dos ge-
Aburra, habitado por 2,5 millones de personas. rentes auxiliares encargados de los aspectos administrativo
y financiero, tres directores que atienden funciones de per-
Empresas Publicas de Medellín: sonal (planificación, control interno e informática) y un se-
su creación, naturaleza jurídica y organización cretario general que brinda asistencia jurídica en relación
Antes de la creación de Empresas Públicas de Medellín los con los asuntos de la junta directiva. La empresa tiene
servicios públicos de electricidad, teléfonos, acueducto y al- 6.500 empleados.
cantarillado eran prestados directamente y con un muy
bajo nivel de integración horizontal por el municipio de Los resultados financieros de Empresas Públicas
Medellín. La falta de autonomía administrativa y financie- de Medellín
ra se convirtió en un óbice para ajustar el desarrollo de Entre las públicas, es común encontrar estados financieros
estos servicios al vertiginoso crecimiento de la ciudad, dado con cuantiosos déficit, pues para ellas no existe restricción
que los recursos económicos que generaban se usaban en patrimonial, ya que cuentan siempre con los fondos del es-
gran parte para enjugar el déficit fiscal del municipio. Con tado para subsanar sus pérdidas. Por esto cobran relieve
el fin de solucionar esta situación, y en procura de posicio- los estados financieros de Empresas Públicas de Medellín,
nar a la ciudad como centro industrial del país, aprove- entidad que no ha recibido ningún aporte estatal durante
chando las ventajas estratégicas que en cuanto a capacidad su existencia y que, no obstante ser pública, indica resul-
de generación de energía brinda el Departamento de An- tados positivos desde hace más de veinte años. Esto sirve,
tioquia con su escarpada topografía y sus abundantes re- asimismo, para contrarrestar la imagen pública, gracias a
cursos hídricos, se optó por crear una unidad económica una gestión que no es única en Colombia, ya que otras en-
autónoma para organizar, producir, operar y administrar los tidades estatales como la Empresa de Servicios Públicos de
servicios públicos domiciliarios, con un criterio técnico Cali, la de Pereira, la de Manizales, ECOPETROL, etc, han
que asegurara su funcionamiento regular y económico, y obtenido resultados similares.
que a la vez permitiese una rápida financiación de las ex- A continuación se presentan algunos datos financieros
pansiones que fuesen necesarias, según lo expresado en los importantes de Empresas Públicas de Medellín correspon-
considerandos del acuerdo de creación de Empresas Públi- dientes a 1995:
cas de Medellín.
Mediante el Acuerdo 58 del Consejo Administrativo de
Medellín del 6 de agosto de 1955 se creó el establecimien-
to público denominado Empresas Públicas de Medellín.
Este es una persona jurídica única, de capital público, de-
dicada actualmente a la provisión de los servicios de ener-
gía eléctrica (distribución domiciliaria y generación),
Piedrahita 349
CUADRO 6.2. INDICADORES FINANCIEROS cinco sistemas independientes, atienden igual número de
Activos totales ÜS$4.446,6 millones zonas veredales. La capacidad total de las siete plantas de
Pasivos totales US$1.177,1 millones tratamiento de agua con que cuentan las empresas es de
Patrimonio US$3.269,5 millones 17,96 metros cúbicos por segundo. La longitud de sus redes
Capital de trabajo US$137,4 millones ha crecido un 43 por ciento en los últimos diez años, hasta
Relación activos fijos a total activos 0,96% alcanzar 2.847,4 m en 1995. Al 31 de diciembre de 1995 el
Activo corriente/pasivo eorrtenté 1,53
26,47%
servicio de acueducto suministraba agua a un total de
Pasivo total/activo total

75,53% 581.710 usuarios, de los cuales 522.704 eran residenciales.
PatrimontoMtivo total
Esto significa una población atendida de 2,4 millones de

Rentabilidad del activo operadonal 10,8?%
Rentabilidad det patrimonio 12,89% personas, dados los índices de ocupación media por vi-
Ingresos durante 1995 US$697.0 millones vienda que caracterizan a las zonas atendidas, lo que re-
Incremento de ingresos respecto a 1994 24,5% presenta una cobertura del 98,4 por ciento en dichas áreas,
ingresos netos US$360.0 mittones logro importante si se compara con la cobertura media del
Gastos operativos/Ingresos operativos 50,15% país en zonas urbanas, que asciende al 75 por ciento y con
Aumento patrimonial/ingresos operación 49,85% la de América Latina que esta alrededor del 77 por ciento.
Cobertura de deuda 3,0 La calidad del agua suministrada supera ampliamente las
normas del Ministerio de Salud de Colombia y de organis-
Puede observarse que Empresas han alcanzado un im- mos internacionales como la Organización Mundial de la
portante nivel de activos, conservando un bajo índice de Salud y la AWWA.
endeudamiento, lo que las fortalece para cubrir los costos Las concesiones de agua que tiene Empresas y la capaci-
financieros anuales. Adicionalmente, los resultados opera- dad de embalse y de tratamiento que poseen le aseguran a
tivos y netos indican la existencia de un estricto control de la entidad la posibilidad de atender la demanda, aun cuan-
los gastos de la entidad. do se alcancen los niveles de saturación habitacional en sus
Los servicios que presta la organización tienen distintas áreas de servicio. Por tal motivo, el plan de desarrollo de
tasas de rentabilidad y sus estatutos la obligan a llevar este servicio para el período 1995-1999 se centra en opti-
contabilidad separada para cada línea de servicio a fin de mizar el sistema y en establecer niveles adecuados de con-
anular toda posibilidad de transferencia gratuita de fondos servación y control de agua, sin dejar de lado la atención a
de un servicio a otro. Esto supone una restricción impor- la inversión social y los programas destinados a mantener
tante que redunda en una ejecución presupuestaria más la ampliación normal del sistema.
depurada. En cuanto a la atención de daños, el 58 por ciento de los
El presupuesto de la entidad para 1997 asciende a US$ desperfectos se solucionan durante el primer día y el 93.5
1.721,3 millones, de los cuales el 54 por ciento se destina- por ciento antes de transcurridos cuatro días.
rá a inversión, el 12 por ciento a servicio de la deuda y el Alcantarillado. El sistema de alcantarillado de Empresas
34 por ciento restante a transacciones de energía y gastos. Públicas de Medellín abarca la zona urbana de ocho muni-
En cuanto a los recursos 58 por ciento del presupuesto pro- cipios del Valle de Aburra, donde se localizan 556.235 usua-
viene de ingresos operativos y sólo el 17 por ciento se ob- rios, lo que significa una cobertura del 94,7 por ciento de
tiene por medio de crédito. La distribución por servicio es las áreas servidas, que es sensiblemente superior al prome-
de 64 por ciento para el sector de energía, 21 por ciento para dio nacional del 60 por ciento, y al latinoamericano del 47.
telecomunicaciones y 15 por ciento para acueducto y al- Para atender a los usuarios del sistema de alcantarillado
cantarillado. Empresas disponía al cierre del año 1995 de 3.059,5 km de
redes para transportar aguas pluviales, aguas servidas y
Los servicios que presta Empresas Publicas combinadas, lo que significa un crecimiento del 43 por
de Medellín, su presente y futuro ciento en la década. Dentro del programa de saneamiento
A continuación se presenta una reseña del alcance y de los del río Medellín, principal curso de la región, se contaba a
principales elementos de infraestructura de cada uno de los la mencionada fecha con 225,5 km de colectores, paralelos
servicios que presta la entidad, con las cifras oficiales a di- a las quebradas y con 32,4 km de interceptores paralelos al
ciembre de 1995. río, los cuales descargarán sus aguas en las futuras plantas
Acueducto. Empresas Públicas de Medellín presta este ser- de tratamiento de aguas residuales.
vicio en ocho municipios del Valle de Aburra y, mediante
Empresas dedicará gran parte de sus esfuerzos durante los una amplia cartera de proyectos de generación, que ofrece
próximos diez años a la ejecución de obras de saneamien- condiciones de expansión muy flexibles para atender una
to, con el fin de recuperar la calidad del recurso hídrico del parte importante del crecimiento de la demanda en el país.
Valle de Aburra. Para ello impulsará el concepto de alcan- Al sumar la capacidad prevista de los proyectos que se en-
tarillado completo, que incluye la conexión de viviendas no cuentran en fase de reconocimiento, de prefactibilidad y de
servidas, la unión de las redes secundarias de alcantarilla- factibilidad, se totaliza 8.385 megavatios. En cuanto a la ca-
do al sistema de colectores y de interceptores y, por último, lidad del servicio, el número de interrupciones con una

la construcción y puesta en operación de un sistema de tra- duración de tres minutos o mayor en un mes es de 15, el

tamiento de aguas residuales, que comenzó a hacerse rea- 80,.44 por ciento de los desperfectos se repara durante las
lidad con la construcción de la Planta San Femando primeras tres horas y el 91,64 por ciento se atiende antes de
iniciada en 1995. Dicha planta de tratamiento de aguas re- seis horas.
siduales, que entrará en funcionamiento en el segundo se- Gas domiciliario. Empresas Públicas de Medellín recién
mestre del año 1999, conllevará una inversión de comenzó a operar este servicio. El programa de populariza-
aproximadamente US$ 72 millones y tendrá una capacidad ción del servicio apunta a establecer un sistema de distri-
inicial de tratamiento de 1,8 m3/seg, que podría aumentar bución domiciliara para usos residencial, comercial,
hasta llegar a 4,8 m3/seg. Los servicios de acueducto tienen industrial y de transporte, y comprende la construcción,
2,88 trabajadores por cada 1.000 instalaciones frente a un operación y mantenimiento de redes, para cubrir los mu-
promedio nacional de 5,5. nicipios que conforman el Valle de Aburra, con una meta
Energía eléctrica. Empresas Públicas de Medellín presta de 500.000 usuarios para el año 2002. Los habitantes del
directamente el servicio de energía eléctrica a 19 municipios Valle de Aburra no están familiarizados con el uso de este
del Departamento de Antioquia y además, por medio combustible, ante lo cual se puso en práctica, desde 1992,
del sistema de venta en bloque o de venta a la Empresa una estrategia dirigida a facilitar el posicionamiento del
Antioqueña de Energía, extienden su servicio a otros 101 servicio del gas y su futuro ingreso al mercado. La estrate-
municipios antioqueños. En 1995 la entidad contaba con gia consiste en ofrecer a los clientes actuales de Empresas
679.010 instalaciones, que demandaron 6.393.581 miles Públicas de Medellín la construcción de redes locales y
de kilovatio/hora, pudiéndose asegurar que en el Valle de tanques estacionarios para el suministro de gas propano
Aburra se atendió el 100 por ciento de las necesidades, (GLP), el cual será posteriormente sustituido por gas natu-
frente al promedio nacional de 85 por ciento. La capacidad ral. Adicionalmente, se iniciaron conversaciones con
efectiva instalada en las plantas de generación de Empresas entidades financieras en procura de que financien los cos-
Públicas de Medellín, todas ellas hidroeléctricas, ascendía tos de construcción de las redes internas para los usuarios
en diciembre de 1995 a 1,708 MW, que representaba el residenciales.
17,.7 por ciento de la capacidad instalada en el país. La A lo anterior se suma un importante esfuerzo dirigido a
energía generada en las centrales durante 1996 sumó 8.836 capacitar obreros y profesionales para el manejo de este
gigavatio/hora. nuevo servicio. Se acordó con las universidades la creación
Desde 1993 y hasta 2002, el servicio de energía orientará de una cátedra en las facultades de ingeniería civil y de ar-
sus esfuerzos e inversiones al fortalecimiento de su estruc- quitectura con el fin de iniciar en las técnicas del gas a los
tura básica y a la expansión de sus sistemas de generación futuros profesionales y, además se dicta, en forma periódi-
y distribución, con el objeto de continuar garantizando el ca, seminarios y cursos con este mismo fin.
suministro de energía eléctrica con altos niveles de calidad, Telecomunicaciones. Al finalizar el año 1995 había 675.498
cobertura y continuidad. A tal efecto se inició la construc- suscriptores de telefonía básica y 795.015 líneas instaladas,
ción del proyecto hidroeléctrico Porce II, que entrará en de las cuales el 70 por ciento eran digitales. Ello permitió al-
operación a fines de 1999 y determinará un aumento de canzar una densidad de 29,73 líneas por cada 100 habi-
392 megavatios en la capacidad instalada de la entidad. tantes, que es la más alta en América Latina donde solo se
Asimismo, se autorizó recientemente la construcción de alcanza a 13 líneas por cien habitantes y de Colombia
una central térmica de 300 megavatios, que deberá estar en donde este número asciende a 10. La cobertura residencial
operación en mayo de 1998. Sumado a todo lo anterior se de 69,75 por ciento en las áreas atendidas por las Empresas.
adelantan los diseños de la central hidroeléctrica Nechi, Por su parte, el sistema de teléfonos públicos contaba a
cuya construcción se decidirá cuando lo aconseje la evolu- fines de 1995 con 9.148 aparatos de los cuales 3.826 fun-
ción de la demanda. En términos generales, se cuenta con cionaban mediante cobro convencional, 2.510 operaban
Piedrahita 351
sin cobro, 1.292 eran de administración compartida y 1.510 oportunidad y, de su parte, Empresas procuran incremen-
eran teléfonos de los denominados inteligentes. La telefo- tar ese afecto por vía del mejoramiento de sus servicios. El
nía local básica conmutada se ofrece con servicios especia- texto entonces de la misión es:
les tales como transferencia de llamada, marcación Empresas Públicas de Medellín existe para brindar los mejo-
abreviada, despertador automático, código secreto, llama- res servicios públicos domicilíanos de acueducto, alcantarillado,
da en espera y conferencia tripartita. También se ofrecen los energía eléctrica, gas por red y telecomunicaciones a todos los ha-
servicios de "Busca personas" y troncales. bitantes de Medellín y a los municipios con que se contrate, al

En cuanto a los índices de calidad del servicio, la espera mínimo costo y con las mejores condiciones de calidad, cobertura
para la conexión de un nuevo suscriptor es inferior a quin- y oportunidad; así como para proteger y mejorar el ambiente en

ce días, el 76 por ciento de los desperfectos se corrigen den- todo lo relacionado con la prestación de sus servicios.
tro de las primeras 48 horas y el número de averías por Cuatro objetivos fundamentales se derivan de la misión.
abonado por año es de solo 0,31. Además, la empresa cuen- El primero consiste en la permanencia de Empresas como
ta con un centro de control que permite revisar en tiempo una de las partes más importantes del patrimonio de la co-
real el estado de sus redes y sistemas. munidad. Mediante este propósito se liga toda actividad de
Durante el quinquenio 1995-1999, Empresas Públicas la entidad al concepto de largo plazo, procurando asegu-
de Medellín incorporará los proyectos necesarios para con- rarse la supervivencia. El segundo objetivo es asegurar el
servar el liderazgo en el sector y seguir siendo el sistema de crecimiento de Empresas Públicas de Medellín mediante la
telefonía básica de mayor cobertura en Colombia. Para esto expansión de sus servicios, la mejora de sus estándares de
se elevará la densidad en el servicio hasta 30,2 líneas por calidad y la consecución de mayores niveles de cobertura y
cada 100 habitantes y tratará de extenderse a los campos de de nuevos mercados. El tercer objetivo es generar realmen-
los servicios de larga distancia nacional e internacional, te los beneficios sociales que la comunidad espera a partir
transmisión de datos y transporte y distribución de servicios de los servicios que presta la entidad. Por último, Empresas
de video para entretenimiento. Públicas de Medellín se obliga a ser motor de la economía
local, regional y nacional.
Factores fundamentales del éxito de Empresas Para lograr sus objetivos, Empresas se atienen a varios
Públicas de Medellín principios muy claros, a saber:
El éxito empresarial de una entidad no sólo encuentra sus El rigor conceptual, expresado por medio del rigor ju-
razones en condiciones internas tales como la cultura ins- rídico, gerencial, técnico y financiero. El primero se mani-
titucional, los criterios de gestión y el manejo estratégico fiesta en el total cumplimiento de la Constitución y la Ley
de los negocios; sino que también está determinado por por parte de la entidad y sus funcionarios, en todos sus
factores externos tales como la lealtad que haya logrado de- actos.
sarrollar en sus clientes, la confianza que tengan los inver- El rigor gerencial se hace efectivo mediante la adminis-
sionistas en el desempeño de la entidad y, para una empresa tración y control rigurosos de la entidad, de sus recursos y
pública, la compatibilidad de los objetivos que le imponga de sus actividades.
el estado con los objetivos empresariales de la entidad, el El rigor técnico se manifiesta en la planificación a largo
grado de autonomía que le otorgue la autoridad estatal a la plazo y en la selección, adquisición, montaje y operación
empresa y a sus administradores, por solo nombrar algunos. de los recursos tecnológicos más adecuados para cada de-
Hay varios factores clave para que el nivel de gestión de sarrollo.
Empresas Públicas de Medellín sea catalogado como exito- El rigor financiero consiste en el manejo ortodoxo del
so tanto en Colombia como en el exterior, la misión de la dinero, para garantizar la viabilidad económica y financie-
entidad es uno de ellos. Fue formulada con una amplia vi- ra de la Institución.
sión de futuro e instando a los empleados a asumir un pro- Función social. Dos de los lemas de la entidad: "Usted
fundo compromiso con la empresa y con la comunidad en es nuestra razón de ser" y "Empresas Públicas de Medellín:
general. La misión se convirtió en guía permanente de los fuente vital de bienestar y progreso", expresan adecuada-
funcionarios, que la hicieron parte de su conducta cotidia- mente el compromiso social de su actividad empresarial.
na y con ello, además de atender los postulados empresa- Idoneidad del personal. Sólo la gente buena y compro-
riales, dieron origen a lo que en las Empresas se conoce metida hace bien su trabajo. Por esta razón Empresas Pú-
como el "Círculo Virtuoso": la ciudadanía estima y cuida a blicas de Medellín cuida de que sus funcionarios sean las
Empresas porque ésta le sirve y la atiende con calidad y personas con la idoneidad profesional y humana que cada
cargo requiere y procuran desarrollarlos, capacitarlos y ac- decidida participación de Empresas en su desarrollo.
tualizarlos adecuadamente. Artículo 14: "Descentralización y apoliticidad. El Es-
Capacidad planificadora. El Valle de Aburra ha sufrido tablecimiento es una entidad descentralizada autónoma y
un vertiginoso proceso de crecimiento y urbanismo. Más apolítica".
del 90 por ciento del espacio urbano actual no estaba cons- Artículo 15: "Métodos de administración. El Estable-
truido a comienzos del presente siglo. En lo que va del cimiento se dirigirá con riguroso criterio de eficacia admi-
siglo XX Medellín multiplicó por cincuenta su población. nistrativa, empleando los adecuados sistemas técnicos de

Este crecimiento desmesurado plantea grandes demandas organización de empresas, con el fin de obtener su objeto

a las entidades encargadas de prestar los servicios públicos primordial que es el garantizar a la ciudadanía el funcio-
en la ciudad, quienes deben dar respuestas oportunas y no namiento regular permanente y económico de servicios
generar tensiones adicionales en la comunidad, recurrien- públicos necesarios y el de fomentar el progreso de Mede-
do para ello a las mejores prácticas planificadoras. llín con el estímulo para la organización de nuevas indus-
La clara relación con la autoridad municipal, propietaria trias y el crecimiento de las ya establecidas".
de Empresas Públicas de Medellín, constituye otro de los Artículo 16: "Conservación del Patrimonio. El Esta-
factores claves para su éxito. El mantenimiento de la auto- blecimiento se administrará procurando la conservación
nomía administrativa, presupuestal y financiera cerró los es- del patrimonio y la formación del indispensable para aten-
pacios propios para el exceso de burocracia, asignación der al crecimiento normal de los servicios de acuerdo con
ineficiente de recursos y vinculación de objetivos munici- las necesidades de la comunidad".
pales pero no empresariales. A partir de esa autonomía, Por otra parte el Art. 23 del acuerdo de constitución
Empresas han logrado que las decisiones administrativas, de expresa:
inversión y operación sean tomadas exclusiva y autóno- Artículo 23: "Empresas Públicas de Medellín, será una
mamente por los órganos directivos de la entidad. entidad apolítica dirigida con un riguroso criterio de eficacia
Los índices de calidad y cobertura que presentan Em- administrativa, para lo cual emplearán adecuados sistemas
presas Públicas de Medellín y los resultados económicos que técnicos de organización de Empresas, con el fin de obtener
logra son prueba evidente de que la entidad ha cumplido su objetivo primordial que es el garantizar a la ciudadanía
con los propósitos que animaron su creación, cuya más el funcionamiento regular, permanente y económico de
clara expresión se da en los artículos de sus estatutos que se servicios públicos necesarios y el de fomentar a la vez el pro-
transcribe a continuación y que al servir como guía per- greso de Medellín con el estímulo para la organización de
manentemente para su accionar, aseguran a la ciudad una nuevas industrias y el crecimiento de las ya establecidas".
353
Aguas Argentinas: cuatro años

después de la concesión
Juan C. Fontana1

E n 1989, Argentina inició un ambicioso programa de re-
forma del Estado con el fin de superar años de ineficien-
ca, las tarifas son hoy un 17 por ciento inferiores a las que
se aplicaban en el momento de la privatización.
cia y mala administración. Obras Sanitarias de la Nación, la
entidad encargada de los servicios de agua potable y alcan- Resultados hasta diciembre de 1996
tarillado de la región del Gran Buenos Aires, no constituía En la actualidad la empresa muestra importantes resultados,
una excepción a la lista de empresas deficitarias adminis- habiendo logrado invertir en este período casi US$ 800 mi-
tradas por el Estado. Empeoraba aún más las cosas el hecho llones, cifra superior a la de los recursos invertidos en el sis-
de que el servicio se hallaba al borde del colapso, y la em- tema durante muchas décadas. La capacidad de producción
presa carecía de los recursos humanos y financieros nece- de agua se incrementó un 35 por ciento, con un total de
sarios para enfrentar la tarea de rehabilitar y expandir los 1.400.000 habitantes conectados a los servicios de agua y
servicios. En consecuencia, el gobierno decidió privatizar la 750.000 a los servicios de alcantarillado.
empresa, mediante un esquema basado en la concesión a El flujo de caja provino principalmente de los ingresos
largo plazo del servicio. operativos, incrementados notablemente a través de un
Después de un proceso de licitación, la concesión de los programa muy agresivo que se concentró en los usuarios
servicios de agua potable y alcantarillado fue adjudicada a existentes, aprovechando al máximo el régimen de tarifas
Aguas Argentinas, un consorcio argentino-europeo enca- vigente. Al mismo tiempo, los costos se redujeron drásti-
bezado por Lyonnaise des Eaux, por un período de 30 años. camente en comparación con los niveles anteriores a la
En la zona de la concesión viven 9 millones de habitan- privatización.
tes, de los cuales, en el momento de otorgarse la concesión, Como consecuencia de la calidad del proyecto y del res-
menos del 70 por ciento contaba con servicios de agua po- paldo de los patrocinadores, se contó con financiamiento
table y el 58 por ciento (o sea alrededor de 5 millones de desde el inicio mismo de la concesión. La relación desa-
personas) con servicios de alcantarillado. rrollada con la Corporación Financiera Internacional, el
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Europeo de
Objetivos Inversiones y otros bancos comerciales permitió a Aguas Ar-
El contrato de concesión tenía como principales objetivos gentinas obtener recursos a largo plazo por un monto de
el restablecimiento y el mantenimiento del nivel de servi- más de US$500 millones. Dicho financiamiento, más el
cios, la expansión de los servicios de agua y alcantarillado, efectivo generado internamente, se destinó al cumpli-
y la incorporación progresiva del tratamiento de los dese- miento de los compromisos de inversión.
chos, que prácticamente no existía en el momento de ad-
judicarse la concesión. El desafío que enfrentaba la empresa Eficiencia
era el cumplimiento de esos objetivos manteniendo al Los crecientes ingresos e inversiones constituyen sólo dos
mismo tiempo un nivel razonable de precios. En la prácti- aspectos de las mejoras logradas.
La eficiencia operativa es parte integral del plan de ne-
1
Jefe Financiero Principal, Aguas Argentinas. gocios de Aguas Argentinas y representa un permanente de-
safio para la administración de la empresa. Si bien el per- entre el concesionario, que debía ampliar la red y conectar
sonal se redujo de 7.365 empleados en mayo de 1993 a a nuevos usuarios, y los clientes, que debían pagar una
4.200 en la actualidad, el plan de inversiones ha generado parte del costo del servicio.
aproximadamente 8.200 nuevos empleos en los subcon- El costo de esta expansión se repartiría de la siguiente
tratistas. Por lo tanto, el impacto global sobre la mano de manera:
obra ha sido positivo, creándose 5.000 empleos, al tiempo • el concesionario debía pagar la tubería principal y la
que los salarios promedio del personal sindicalizado se ha red primaria, y

incrementado un 46 por ciento. • el cliente debía pagar la red secundaria y las conexio-

Además, las pérdidas de agua, que en 1993 alcanzaban al nes individuales (cargo de infraestructura).
43 por ciento, se han reducido al 31 por ciento, lográndo- Esta estructura aparentemente simple dejó de funcionar
se en menos de cuatro años la meta fijada para el año 15 de cuando debió confrontar el contexto económico y social vi-
operación de la empresa, mientras que las reparaciones se gente en algunas de las zonas objeto de la expansión. La dis-
efectúan en promedio en menos de 24 horas. La producti- posición a pagar los cargos de infraestructura es muy
vidad, medida por el costo anual por cliente, aumentó un heterogénea en las distintas zonas de la concesión, crean-
10 por ciento entre 1995 y 1996, previéndose que experi- do malestar entre los clientes de los vecindarios más pobres.
mentará una mejoría adicional de más del 7 por ciento en Además de ello, los políticos no comparten un mismo
1997. Por su parte, las bajas tasas de recaudación, que cons- punto de vista acerca de la forma de solucionar el proble-
tituyen un factor clásico en la mayor parte de los servicios ma, lo que complica aún más las cosas y las posibles solu-
públicos, mejoraron espectacularmente del 82 por ciento al ciones.
inicio de la concesión, a más de un 97 por ciento en la ac-
tualidad. Por último, la satisfacción global, medida me- El organismo regulador
diante encuestas independientes, es de alrededor del 90 Si bien reconoce los logros alcanzados por el concesionario
por ciento. y admite los problemas causados por algunas rigideces del
contrato, el organismo regulador mantiene serias discre-
Problemas que aún enfrenta la empresa pancias con el concesionario.
Evolución macroeconómica Su primera queja se relaciona con la información recibi-
Después de años de inestabilidad económica, Argentina es da del concesionario, que considera insatisfactoria y que
actualmente un país sin inflación. Este hecho, altamente no permite entrar en detalles que son importantes desde el
positivo para la economía en general, ha tenido un impac- punto de vista del organismo. En consecuencia, expresa
to negativo sobre el costo real de financiamiento de la em- algunas dudas acerca de la eficiencia lograda en materia de
presa. Las tasas actuales de mercado en Argentina, que se costos operativos y de inversión.
hallan en un nivel del 9 por ciento anual, son muy eleva- Pero la principal dificultad entre el organismo regulador
das en comparación con la inflación. y el concesionario se relaciona con la interpretación de la
El sistema de revisión de tarifas previsto en el contrato se naturaleza del contrato, es decir, si se trata de un contrato
activa cuando una fórmula polinómica, basada en el costo de medios o de objetivos, y si permite alcanzar las metas
del concesionario, alcanza al 7 por ciento. Dicha fórmula contractuales con medios diferentes de los contemplados
parecía adecuada en el momento en que se suscribió el originalmente.
contrato, cuando la inflación anual se hallaba alrededor o
incluso por encima de esa cifra. En la actualidad, con una Conclusión
inflación prácticamente de cero, la fórmula polinómica se La concesión se inició exitosamente, pero el proceso de li-
ha mantenido en el 5 por ciento durante los dos últimos citación incluyó varias rigideces en el contrato, las que,
años. Ello significa que el concesionario ha debido absorber junto con algunos cambios en el contexto económico,
algunos aumentos en los costos operativos y financieros sin están ahora obstaculizando la evolución de la concesión. El
poder compensar ese aumento mediante ajustes de tarifas. concesionario ha expresado la necesidad de adaptar el con-
trato con el fin de lograr un mejor rendimiento a largo
Deficiencias en la planificación original plazo. Es preciso acercar los diferentes puntos de vista sobre
La baja inflación estuvo acompañada de un marcado in- este aspecto, y tener en cuenta la realidad actual, para ase-
cremento de la tasa de desempleo. El principio fundamen- gurar que el desarrollo futuro de la concesión continúe
tal de la expansión del servicio era una obligación mutua siendo tan exitoso como lo ha sido hasta ahora.
355
Microempresas de gestión ambiental

urbana
jorge Príce1

E n este documento se presenta la experiencia del Instituto
de Promoción de la Economía Social (IPES) en el esta-
recolección y transporte de los desechos en sus respectivas
jurisdicciones.
blecimiento de microempresas de gestión ambiental urba- El Municipio Provincial de Lima se encarga, además, de
na (MEGA) en la ciudad de Lima, cuya finalidad es generar la eliminación de los residuos de toda la ciudad^. Cada mu-
empleos para mujeres jefes de hogar, y solucionar el grave nicipio establece sus tasas de aseo urbano, que se aplican y
problema provocado por un inadecuado manejo de los ser- cobran independientemente.
vicios públicos ambientales.
La ciudad de Lima confronta un grave deterioro de la ges- Modalidad del servicio
tión ambiental2, del cual son síntomas las 700 toneladas de Para brindar el servicio de aseo urbano las municipalidades
desechos líquidos que se vierten diariamente al mar, el caos pueden optar por la administración directa de la propia
del transporte urbano con un parque vehicular que perma- municipalidad, por empresas municipales o por empresas
nentemente contamina el ambiente, la inadecuada admi- con participación municipal, por empresas estatales o pri-
nistración de los espacios públicos, y los servicios deficita- vadas mediante concesión o por cualquier otra modalidad
rios e ineficaces de aseo urbano. El aseo urbanos es quizá permitida por la ley. Los municipios, por lo general, recu-
uno de los problemas ambientales más evidentes y más rren a la administración directa, a pesar de la promoción de
graves de la ciudad. la inversión privada en las actividades de saneamiento que
impulsan el Congreso y el poder ejecutivo.
Organización de los servicios de aseo
¿os municipios Generación de desechos sólidos
Lima Metropolitana está conformada por cuarenta y tres En Lima se generan 3.565 toneladas diarias de desechos só-
distritos y una zona céntrica denominada Cercado. Cada lidos. De este total, 20,75 por ciento proviene del comercio,
distrito cuenta con un Municipio Distrital independiente y la industria y entidades diversas; 78,40 por ciento se origi-
autónomo, y también existe un Municipio Provincial, que na en los domicilios particulares y 0,85 por ciento corres-
está a cargo del Cercado, y teóricamente de normar y "diri- ponde a los hospitales. La generación de residuos asciende
gir" el desarrollo urbano de toda la ciudad. En su conjunto, a 0,589 kilogramos diarios por habitante y como es obvio,
Lima Metropolitana alberga a 6.932.000 habitantes. guarda relación con la capacidad de consumo de la pobla-
Cada uno de estos municipios, incluyendo el provincial, ción y con su nivel de ingresos. Así, por ejemplo, en un dis-
asume independientemente la responsabilidad de regular y trito eminentemente popular, es de 0,38 kilogramos diarios
operar los servicios de limpieza y barrido, así como los de por persona mientras que el de un distrito de clase media
y alta, es de 1,00 kilogramos. Los desechos sólidos se com-
ponen de 46,5 por ciento de materia orgánica y 53,5 por
1 Director Ejecutivo del Instituto de Promoción de la Economía Social (IPES).
2
La gestión ambiental urbana comprende los servicios de aseo urbano, el mantenimiento
ciento de materia inorgánica. De esta última, 16,7 por cien-
de las áreas verdes y espacios públicos, los servicios higiénicos públicos, el control de las
fuentes de agua y de las aguas servidas.
to es materia con valor de cambio y 36,8 por ciento es ma-
3 El aseo urbano abarca la limpieza y barrido de las vías públicas, y la recolección, trans- teria sin valor de cambio.
porte y eliminación de los desechos sólidos.
4
De las 2.130 toneladas de desechos diarios que se recogen
Esto se lleva a cabo en dos vaciaderos sanitarios, Zapallal y Portillo Grande, que en la
actualidad han sido adjudicados en concesión a una empresa privada. en Lima, sólo se elimina en forma adecuada—esto es, téc-
nica y sanitariamente—algo más de 1.100 toneladas. Que- Estrategias, procesos, acciones

dan sin procesar en su mayor parte en los barrios pobres, y medidas adoptadas
aproximadamente 1.030 toneladas, que son utilizadas para Para el IPES el problema del aseo público se debe a la difi-
el reciclaje informal, para alimentar cerdos5, o se arrojan a cultad estructural de los municipios para atender total y di-
los descampados, a los ríos y a las propias calles. Se calcula rectamente los servicios con su propio personal, en forma
que 571 toneladas del total de desechos que se produce eficaz y eficiente; al elevado costo de operar los servicios
diariamente en la ciudad de Lima, son recuperables para ambientales con sistemas convencionales; y a la actitud

nuevo uso o reciclaje y que 5.000 personas—y sus familias— desaprensiva de la población frente a las dificultades

viven de la recuperación de desechos, que llevan a cabo ambientales.
en condiciones no sólo informales, sino básicamente A las tres causas centrales indicadas anteriormente debe
infrahumanas. agregarse, en el caso de Lima, la existencia de cuarenta y tres
autoridades (los municipios, donde cada uno de los cuales
Aspectos económicos y financieros hace lo que quiere y lo que puede con respecto al aseo ur-
El costo mensual de los servicios de aseo urbano en Lima as- bano; una legislación frondosa, desordenada, dispersa y—
ciende a US$ 3.022.420 (es decir, US$ 47 por tonelada), en algunos casos—incoherente; la actitud despreocupada de
cifra que es superior al costo estándar de los sistemas con- las autoridades municipales dado el "poco atractivo" de
vencionales en América Latina6. Evidentemente, se trata de los desechos; la carencia de cuadros técnicos y profesiona-
un sistema ineficiente. les adecuados; y los déficit de infraestructura vial urbana.
Del total que se gasta en los servicios de aseo urbano en
Lima, sólo algo más de US$ 500.000 se originan en los in- Estrategia
gresos por concepto de aseo urbano (16,5 por ciento) y el Frente a ello, se trata de poner en práctica una nueva es-
resto se sufraga con otros ingresos, particularmente con trategia de promoción de ciudades saludables, conforme a
transferencias del gobierno central. los principios del desarrollo urbano sostenible y de efi-
Aparentemente, y según la versión frecuente de las au- ciencia en la función pública. Esta estrategia está basada en
toridades municipales, el problema del aseo urbano es fi- el fortalecimiento de los poderes locales mediante la des-
nanciero, pero hasta diciembre de 1993 los municipios de centralización de los servicios municipales y la aplicación
Lima recibían alrededor de US$ 2.300.000 al mes? por con- de mecanismos que alienten la participación democrática
cepto de los arbitrios de aseo urbano. De acuerdo con los es- de la población en los asuntos del gobierno local.
tándares latinoamericanos, con este monto se habría La iniciativa de las MEGA tiene por objeto atender los
podido recoger y tratar adecuadamente más del 80 por problemas indicados por medio de la transferencia de los
ciento de la basura que producía Lima&; pero, como es no- servicios ambientales municipales a microempresas priva-
torio, la ciudad por lo menos en los últimos veinte años, das—preferentemente de carácter asociativo—que se crean
nunca estuvo lo suficientemente limpia. con las organizaciones sociales de una determinada locali-
Desde 1981 hasta 1993, la recaudación de los arbitrios del dad. Así se procura resolver el problema de la gestión am-
aseo urbano se efectuó por intermedio de la Empresa de biental urbana, atendiendo de manera directa las causas
Energía Eléctrica de Lima9. Cuando se restableció el sistema principales que la originan por la vía de
de cobro directo, los municipios de Lima previeron una co- • impartir eficiencia a la gestión ambiental mediante la
branza de US$ 4.500.000 mensuales, pero hasta la fecha no transferencia de los servicios correspondientes a microem-
se llega a recaudar siquiera el 12 por ciento de esta cifra presas privadas;
(poco más de US$ 500.000 mensuales). • reducir los costos de inversión, y sobre todo, los de
operación de los servicios ambientales, recurriendo a
s Se estima que 800 toneladas son destinadas diariamente a la alimentación de cerdos en sistemas no convencionales caracterizados por el empleo de
los cientos de criaderos clandestinos cercanos a los basurales de la ciudad.
6 Se ha tomado como costo estándar US$ 34.00 por tonelada, lo que incluye barrido,
tecnologías apropiadas y el uso intensivo de mano de
recolección, transporte, eliminación final y 10 por ciento para gastos educativos. obra; y,
^ Desde enero de 1994 esta cifra se ha reducido a alrededor de 20 por ciento, dado que,
por una disposición del gobierno central, los arbitrios de limpieza pública ya no son
• dar participación activa a la población en la solución
cobrados por intermedio de la empresa de electricidad de Lima. de los problemas ambientales, esto es, buscando modificar
s Considerando US$ 28 por tonelada recogida y eliminada, y sin tomar en cuenta barrido
y gastos educativos. sus actitudes.
s Este sistema de cobranza, que implicaba la aplicación de un porcentaje sobre el consu-
mo de la energía eléctrica, pese a sus muchas deficiencias, es la mejor forma conocida de
hacer efectiva la cobranza de los arbitrios de aseo urbano en países como el Perú.
Price 357
Aspectos técnicos de las MECA —el diseño técnico definitivo de un sistema de gestión
La idea central es la promoción y organización de micro- ambiental basado en la operación de las MEGA, ubica-
empresas privadas (preferentemente de carácter asociati- ción, tipos y número de microempresas, dimensión,
vo) para que, con una organización eficiente, tecnologías diseño de las operaciones, organización, costos y finan-
apropiadas y uso intensivo de mano de obra, se hagan ciamiento. Complementariamente, se formula un pro-
cargo de la prestación de los servicios ambientales urbanos. grama de asistencia técnica, seguimiento y evaluación
Los siguientes son los diversos tipos de actividades que lle- del sistema.

van a cabo esas empresas: • Puesta en marcha del sistema de gestión y de las MEGA
• Barrido y limpieza de calles y avenidas. Una vez concluida la etapa anterior, se inicia la puesta en

• Recolección y transporte de residuos sólidos. marcha de las empresas, que comprende:
• Eliminación final de basura. —Coordinación con las municipalidades y las organiza-
• Mantenimiento de estacionamientos y jardines. ciones vecinales para obtener su aval y lograr su parti-
• Administración de parquees públicos. cipación en la ejecución del proyecto.
• Servicios higiénicos públicos. —Promoción y organización de los grupos beneficiarios,
• Segregado y reciclaje. que incluye:
Los objetivos de las MEGA son garantizar la prestación —Difusión del proyecto, básicamente a nivel de las vi-
eficiente y oportuna de los servicios ambientales urbanos, viendas que se atenderán.
por medio de su descentralización; crear nuevas fuentes de —Organización de los grupos, convocatoria (a cargo de
empleo estable y permanente; hacer partícipe a la comuni- la propia comunidad), motivación y selección de los
dad en la solución del problema ambiental urbano en favor candidatos.
del bienestar social de los ciudadanos, y reducir el riesgo de —Formación y capacitación de los candidatos en sanea-
enfermedades infecto-contagiosas con el fin de elevar el miento ambiental y salud, gestión empresarial y ope-
nivel de vida de la población. ración de los servicios.
Los beneficiarios de la labor de estas empresas son las —Selección de trabajadores. Aquéllos que pasan un exa-
comunidades que reciben los servicios municipales en men médico y obtienen los mejores puntajes en prue-
forma eficiente y oportuna; las corporaciones municipales, bas de conocimientos y comprensión de temas
que al transferir la prestación de los servicios, mejoran la ca- (operaciones básicas y compresión de textos).
lidad y eficiencia de éstos, disminuyendo costos y reci- —Constitución de las empresas, que comprende:
biendo el reconocimiento de sus comunidades, y los —El financiamiento para activos fijos y capital de traba-
integrantes de las MEGA que se forman, porque logran em- jo, que deberá ser devuelto en un período de dos a
pleo, se convierten en propietarios y su trabajo es valoriza- tres años.
do socialmente. —La selección de una forma jurídica1*).
—La organización para la gestión.
Etapas para la formación de MECA —Puesta en marcha de las MEGA. Las empresas empiezan
Su formación se divide en tres etapas: a operar después de haber firmado el contrato de con-
• El diagnóstico de los problemas y la propuesta de solución. cesión de servicios con la municipalidad o con la co-
Antes de cada intervención, y con una activa participa- munidad pertinentes. En todos los casos deben haber
ción comunal, debe realizarse un diagnóstico de los pro- contratado a un contador externo (que además les dará
blemas ambientales y la formulación de un expediente apoyo en la gestión empresarial).
técnico que deberá comprender: • La ejecución de un programa de educación ambiental
—La factibilidad de la privatización de los servicios am- Un aspecto fundamental de la puesta en marcha de estas
bientales por medio de las MEGA. Cuando la privati- empresas es la ejecución de un programa de educación am-
zación incluya los servicios de recolección, transporte, biental, que se lleva a cabo simultáneamente con la con-
eliminación y aprovechamiento de los desechos recu- formación y prestación de los servicios y comprende la
perables (segregado y reciclaje), es necesario realizar un realización de tres tipos de campañas ambientales:
estudio que permita a los municipios y a las comu- —de carácter masivo, para toda la población, recu-
nidades conocer con exactitud las cantidades y la cali-
dad de los desechos sólidos que se generan en cada 10 Las MEGA se constituyen legalmente, en una primera etapa que no debe exceder los
tres meses, en empresas de hecho. Luego de los tres meses iniciales deben obtener su per-
lugar; y sonería jurídica. La forma societaria debe ser seleccionada por los propios trabajadores.
rriendo a los medios de comunicación existentes en tienen los cometidos concretos de constituir una organiza-
la localidad; ción eficiente; autoadministrarse adecuadamente para ga-
—dirigida de manera específica a los vecinos que re- rantizar la operación eficiente de los servicios, y ejecutar
cibirán directamente los servicios; y, programas de educación ambiental para la población.
—orientada a la población de las escuelas y colegios de
los lugares en los que se brindarán los servicios. EI equipo promotor
La promoción y constitución de las MEGA debe estar a

Responsables de la puesta en marcha cargo de una entidad de promoción del desarrollo11, que
de las MEGA

tiene la responsabilidad de brindarles asistencia técnica y
¿os municipalidades "acompañamiento" durante un período de seis meses a un
El papel de las municipalidades en la adecuada puesta en año. La entidad promotora actúa de acuerdo con las mu-
marcha de las MEGA es decisivo. De ellas depende la con- nicipalidades y las comunidades, para lo cual debe contar
tratación de las MEGA o el otorgamiento de autorización con fondos para financiar sus costos de "acompañamiento"
para que sean contratadas directamente por las comunida- y los costos de inversión. Un equipo promotor puede operar
des. De forma específica, las responsabilidades que corres- en una zona bastante amplia y atender un número inde-
ponden a las municipalidades son (i) autorizar y avalar la terminado de estas empresas. Según la experiencia acumu-
ejecución del expediente técnico; (ii) revisar y aprobar la lada, se ha calculado que un promotor puede atender
propuesta resultante del expediente técnico; (iii) contratar simultáneamente a seis empresas y se recomienda tener un
o autorizar su funcionamiento; (iv) regular y fiscalizar el ser- coordinador por cada tres promotores, en lugares con una
vicio que prestan facilitando su adecuado funcionamiento; problemática afín.
y (v) evaluar de manera permanente el servicio que se pres-
ta, junto con la población y las propias MEGA. Resultados alcanzados
Durante el período comprendido entre 1989 y 1994, el IPES
La comunidad promovió la creación de 131 MEGA en Lima Metropolita-
La participación de la población es decisiva para el funciona. Según los resultados de una evaluación expost externa,
namiento adecuado de estas empresas, y sin ella el riesgo de al 31 de diciembre de 1995 sólo se hallaban en financia-
fracaso es total. La población debe estar presente en todas miento 105, de acuerdo con el siguiente detalle:
las etapas de su creación y funcionamiento y sus respon- • 51 de recolección;
sabilidades concretas son: participar en la formulación del • 22 de barrido de calles y avenidas;
expediente técnico; proponer por intermedio de sus orga- • 9 de parques y jardines;
nizaciones representativas, de preferencia vecinales, a los • 2 de servicios higiénicos públicos;
candidatos a trabajadores, que son elegidos entre los de- • 9 de segregado;
sempleados del lugar; y supervisar, de forma organizada, los • 12 dedicadas a otros servicios.
servicios que presta la empresa. Dicha supervisión conlle- Las MEGA de recolección recogen todos los residuos de
va el mantenimiento de un vínculo permanente con las los barrios en los que operan, que suman 5651 toneladas
MEGA y el establecimiento de canales de comunicación for- por día, y han logrado solucionar de manera definitiva el
males con el municipio, a efectos de informarle sobre la problema de los residuos sólidos en aquellos lugares en los
marcha de los servicios que presta cada una de ellas. cuales las municipalidades simplemente no prestaban el
servicio de aseo urbano. Del total recolectado, el 95 por
¿os MECA ciento se lleva a los rellenos sanitarios y el 5 por ciento res-
Son la base del proyecto, y de sus trabajadores y la calidad tante se recupera y posteriormente se comercializa. En con-
de su gestión depende su éxito final. Los trabajadores asu- junto, estas empresas recolectan, transportan y eliminan
men la doble responsabilidad de servir a su comunidad y de adecuadamente el 15,88 por ciento del total de desechos
autoadministrar su propia unidad económica. Las MEGA, que produce Lima Metropolitana.
Las MEGA de barrido limpian con eficiencia 462 km dia-
11 Esta entidad puede ser una ONG, una organización comunal o la propia organización
rios de avenidas, calles y espacios públicos. Rinden 33,33
de las microempresas, que busque ampliar sus bases o repetir la experiencia en otras por ciento más que los trabajadores estables de la munici-
zonas. No es recomendable que las municipalidades o entidades similares contratantes de
los servicios de las microempresas se constituyan en entidades promotoras, ya que no es palidad, y a un costo 26 por ciento menor.
dable ser ofertante y cliente para un mismo negocio, como no lo es ser juez y parte en un
juicio. Las MEGA de parques y jardines atienden 72 hectáreas
Price 359
por día, las de servicios higiénicos eliminan por día 270 y en algunos casos, hermanos. El 54,6 por ciento de los in-
toneladas de residuos líquidos, y de segregado procesan 27 tegrantes de las MEGA son mujeres, el 45,5 por ciento va-
toneladas por día. rones y el 43,2 por ciento de los trabajadores de las MEGA
Las 131 empresas creadas habían generado empleo para son jefes de familia de los cuales más de la mitad (56,8 por
1.215 personas, y las 105 que aún funcionan dan empleo a ciento) son mujeres. El 47,8 por ciento de los gerentes tam-
952 personas. El promedio de edad de los trabajadores es 31 bién son mujeres.
años entre las mujeres y 39 años entre los hombres. En lo Las mujeres tienden a permanecer en las MEGA, mientras

que respecta a la experiencia laboral, el 84,48 por ciento de que los varones prefieren un trabajo de mayor prestigio so-

los trabajadores había tenido experiencia previa de trabajo cial que el de recoger residuos. La mayoría de las mujeres
(en labores eventuales, principalmente como comerciantes manifiesta haber asumido nuevos papeles en su hogar,
informales), y el 15,52 por ciento carecía de experiencia la- donde comparten el trabajo doméstico con sus hijos y en
boral previa. En cuanto a los motivos que los llevaron a for- algunos casos con su pareja, iniciando de esta forma un pro-
mar parte de las MEGA, el 59,48 por ciento lo hizo por el ceso de desarrollo de prácticas democráticas en el seno de
deseo de ganar un sueldo con regularidad, y el 28, 45 por sus hogares. Para las mujeres es importante obtener una re-
ciento por la posibilidad de tener una empresa propia. La muneración por el trabajo que realizan, pero no es menos
principal expectativa de los miembros de las MEGA es con- importante contribuir en la solución de problemas inme-
tinuar operando en sus respectivas localidades. El 50,86 diatos de saneamiento ambiental en su localidad, y de esta
por ciento considera que eso les garantiza ganancias y un manera evidencian una visión más integral del problema.
sueldo seguro, y para el 49,14 por ciento restante la princi- Respecto a la tecnología empleada, los trabajadores en-
pal motivación es que contribuyen a solucionar los pro- cuentran que sus maquinarias y herramientas son de fácil
blemas de aseo urbano o a reducir los riesgos para la salud manejo. El 43,6 por ciento de los trabajadores de las MEGA
de la comunidad. ha tenido problemas de salud, principalmente afecciones en
Antes de pertenecer a las MEGA, el 83,68 por ciento de los ríñones y las vías respiratorias. El 44,4 por ciento de los
los trabajadores percibía ingresos mensuales inferiores a casos se consideraron regularmente serios y sólo 9,5 por
US$ 100. Su incorporación incrementó sus ingresos, y ac- ciento fueron graves, pero en ningún caso se ha podido de-
tualmente, el 75 por ciento percibe más que esa suma. Se ha terminar que tales enfermedades se hayan originado por la
estimado que la remuneración promedio mensual es de manipulación de residuos sólidos. Sólo 38,1 por ciento
US$ 142,65 (124 por ciento más que el ingreso mínimo tiene acceso a atención médica a través del Seguro Social y
legal12). Sus ingresos familiares apenas llegan a los US$ 170 hace uso de él. La mayoría de los municipios contratantes
mensuales, lo que no alcanza a cubrir una canasta familiar no cubren los costos de la seguridad social de los trabaja-
básica13. Por ello, conceden una gran importancia a su re- dores de las MEGA y sólo se limitan a sufragar los costos de
muneración, pues ésta representa un aporte muy significa- las remuneraciones. Las MEGA proporcionan a sus traba-
tivo a sus presupuestos familiares (entre 70 y 100 por jadores equipos de protección personal, pero estos equipo
ciento). Además, consideran que se trata de ingresos "esta- se renuevan sólo cuando la empresa cuenta con suficientes
bles", lo cual es muy importante dadas las condiciones de recursos para ello, lo cual no es frecuente porque los mu-
inestabilidad del mercado laboral. nicipios no aportan recursos para ello.
Los trabajadores de las MEGA residen en zonas urbanas
marginales y gracias a su trabajo en las MEGA, el 40,52 por Población atendida
ciento de ellos han hecho mejoras en su vivienda, y el Las MEGA atienden directamente a 1.330.112 personas por
17,24 por ciento proyectan hacerlo a corto plazo. Respec- día, de acuerdo con el siguiente detalle:
to al grado de instrucción de los trabajadores, el 4,35 por
CUADRO 6.3. POBLACIÓN ATENDIDA
ciento son analfabetos, el 30,98 por ciento tienen estudios
primarios, el 56,52 por ciento tienen estudios secundarios, Actividad Población atendida
y el 8,16 por ciento tienen estudios técnicos y superiores. Recolección 1.020,000
Barrido y limpieza de vías 249.712
Cabe señalar la importancia que los miembros de las MEGA
Servicbs higiénicos 900
confieren a la educación, ya que el 20,69 por ciento de los
Áreas verdes 59,500
trabajadores, especialmente los más jóvenes, usa parte de
sus ingresos para continuar estudiando, y el 46,55 por cien- 12 El ingreso mínimo vital equivale a US$ 60.
to apoya la educación de familiares, especialmente sus hijos 13 Establecida en US$ 261,75.
El 64,7 por ciento de los usuarios y la totalidad de los di- Situación económica y financiera de las MECA
rigentes locales coinciden en que les parece bueno e im- Los municipios constituyen la única fuente de ingresos de
portante que las MEGA operen en sus comunidades, porque las MEGA. El 71,4 por ciento son contratadas directamen-
• contribuyen a crear empleos en la comunidad (32,6 te por los municipios, y el 28,6 por ciento tiene autoriza-
por ciento); ción municipal para cobrar por sus servicios a la población.
• contribuyen a la protección del medio ambiente (31,8 Los ingresos que reciben las MEGA, en todos los casos, han
por ciento); sido determinados por el municipio, que negocia las tarifas

• mejoran el aseo y ornato (25,7 por ciento); y, más bajas posibles. Por esta razón, las empresas no cubren

• brindan servicios mas eficientes que los que prestan las el total de sus costos operativos, sino apenas los principa-
entidades públicas (18,7 por ciento). les rubros. Además, los municipios se han negado a reco-
Respecto a la calidad del servicio de las MEGA, el 92,5 por nocer los rubros de depreciación, renovación de equipos,
ciento de la población considera que es regular o buena, y utilidades e incluso pago de impuestos (IVA). Debido a esto,
el 7,4 por ciento que es mala. En cambio, si se compara con todas las MEGA analizadas presentan costos ocultos, prin-
el servicio municipal, el 55,2 por ciento de la población res- cipalmente en el rubro de personal^. Por ello, en su gran
pondió que las MEGA desempeñan un servicio mejor, 37,1 mayoría operan por debajo del punto de equilibrio, es decir,
por ciento que es igual, y el 7,5 por ciento considera que es trabajan a pérdida real.
peor. En relación con la frecuencia del servicio de la MEGA Respecto de los niveles de solvencia y solidez, todas las
de recolección, el 75,7 por ciento opina que es aceptable o MEGA tienen cuentas por cobrar, debido a los atrasos del
suficiente, y el 24,3 por ciento opina que es insuficiente. municipio, o a la morosidad de la población. Si se les can-
Sobre las tarifas, el 73,2 por ciento de la población considera celara estas obligaciones, tendrían excedentes y capital pro-
que son razonables e incluso baratas, y 26,5 por ciento pio para continuar con sus labores. En los balances, algunas
opina que son muy elevadas. En cuanto al trato de los tra- presentan resultados acumulados positivos. En los casos
bajadores de las MEGA, el 64,3 por ciento piensa que es en que no tienen problemas de cobranzas y han trabajado
amable, y el 5,4 por ciento que es descortés. por encima del punto de equilibrio, estos resultados son re-
Con respecto a la tecnología usada por las MEGA, el 63,4 ales, mientras que aquéllas que presentan cuentas por co-
por ciento opina que es la más adecuada, y el 30,2 por brar pueden generar estos excedentes sólo una vez que los
ciento que no y se inclina por el uso de tecnologías con- municipios cumplan con sus obligaciones. Con respecto a
vencionales, especialmente en el caso de las empresas de los pasivos, en el 50 por ciento de ellas las obligaciones de
recolección. corto plazo representan poco más del 90 por ciento de los
En lo que atañe al impacto sobre la salud de la población, pasivos totales, lo que se explica en parte porque todas in-
las MEGA han contribuido a mejorar la recolección de re- corporan la cuenta aportes no retribuidos dentro de los pa-
siduos sólidos domiciliarios. Además, se han eliminado los sivos de corto plazo. En realidad, esta cuenta corresponde
vaciaderos en solares abandonados que se habían conver- a los costos ocultos, es decir, todo lo que la empresa debió
tido en grandes focos infecciosos para la población. La re- pagar durante el ejercicio pero que fue asumido por otros,
gularidad del servicio también ha evitado que la población con lo que se convertiría en una "obligación". Otra explica-
continúe quemando la basura en las calles y ha reducido la ción del fuerte componente de las obligaciones, son los
contaminación ambiental. Ha disminuido notablemente » créditos contraídos por las MEGA para financiar sus costos
la presencia de moscas y roedores, y las postas médicas de de inversiónis, que están totalmente vencidos y por tanto
las localidades han registrado una significativa disminu- se han convertido de pasivo a largo plazo a pasivo a corto
ción (30 por ciento en promedio) de los casos de cólera y plazo.
enfermedades gastrointestinales y, en menor escala, han Una característica común a todas es que tienen deudas
disminuido los casos de enfermedades de la piel (alergias, pendientes con el Estado. Muchas de ellas arrastran obli-
hongos, sama) y las alergias de tipo respiratorio. gaciones con la seguridad social, pero no pueden saldarlas
por falta de fondos. En menor medida se encuentran las
'4 Dejan de pagar las cargas tributarias y los beneficios correspondientes a dicho rubro. deudas tributarias, especialmente por concepto del im-
is Si analizamos la situación financiera de las MEGA, verificamos que de una muestra de
22 empresas, 14 han cumplido con la devolución total de los préstamos solicitados para
puesto general a las ventas (IGV).
la inversión inicial y cuatro han devuelto más del 50 por ciento. Por otro lado, después de
cancelar el préstamo inicial, 2 MEGA de recolección adquirieron camiones de segunda
mano, valorizados aproximadamente en US$ 5.000.00 cada uno, lo que nos permite ad- Obstáculos y problemas encontrados
vertir que las MEGA pueden adquirir significativos niveles de acumulación, especialmen-
te si reciben el pago oportuno por sus servicios. Las principales deficiencias internas constatadas en las
Price 361
MEGA son la alta rotación de personal en los dos primeros • los municipios gozan de ciertos privilegios que impi-
años de actividad (entre 50 y 60 por ciento), la ausencia de den que las MEGA les puedan obligar al cumplimiento de
experiencia empresarial previa por parte de casi todos sus sus responsabilidades (es decir, no se les puede afectar
trabajadores, los conflictos de liderazgo; la limitada capa- judicialmente);
cidad de negociación, y la dificultad para desarrollar ini- • no existe un organismo que supervise a los munici-
ciativas empresariales. pios, y por lo tanto, no hay control de sus actividades (salvo
Las principales deficiencias externas son: la fragilidad las del gasto público); y

del marco institucional que las apoya, el cual no garantiza • todo el proceso de creación de las MEGA debe cum-
la estabilidad de sus actividades ni la recuperación de la plirse nuevamente cada vez que cambian las autoridades

inversión realizada, los permanentes atrasos de las munici- municipales.
palidades en el pago, la falta de compromiso de los muni-
cipios que una vez que contratan a las MEGA buscan desen- Viabilidad de las MEGA
tenderse del problema, no las fiscalizan y no las controlan Una propuesta o proyecto de desarrollo es viable cuando
adecuadamente, el ineficiente sistema de cobro municipal puede realizarse y tiene capacidad para mantenerse en el
de las tasas (arbitrios) de limpieza pública, la ausencia de un tiempo y ubicarse en el ambiente sin degradar los recursos
sistema operativo integral, eficiente y eficaz en los munici- que lo sostienen. En este sentido, los criterios básicos para
pios, y una escasa cultura de pago por parte de la población determinar la viabilidad de propuestas y proyectos de de-
atendida. sarrollo son técnicos (uso de tecnologías apropiadas, en
La causa de estos problemas es el carácter monopólico términos de adecuación y "apropiación"; de fácil acceso,
con que los municipios brindaban estos servicios. A pesar también en términos económicos), económicos (indepen-
de la tendencia a la privatización que caracteriza al actual dencia económica, porque no deben depender económi-
estado peruano, los municipios se muestran reticentes a camente sino sólo de los involucrados: autosuficiencia),
incorporarse a este proceso. A lo sumo, se han limitado a sociales (deben responder a necesidades expresadas de la
contratar empresas privadas para el alquiler de sus unida- población e implicar modelos de gestión y de organización
des (sólo cuando el municipio carecía de recursos para ad- consecuentes con la vocación y usos de la localidad intere-
quirir las unidades necesarias). sada y/o fáciles de ser "apropiados"), y ambientales (deben
La relación de las MEGA con los municipios ha tenido y contribuir a la estabilidad y a la generación de beneficios
tiene diversas limitaciones: duraderos en el medio ambiente).
• los municipios han continuado prestando directa- De acuerdo con estos criterios, las MEGA son sostenibles
mente sus servicios y han permitido la participación de las porque:
MEGA en aquellas zonas que no eran atendidas. Esta rela- • Técnicamente, emplean tecnologías adecuadas a las
ción ha generado una suerte de competencia que no es del necesidades de la población y a su alcance. También, por-
agrado del aparato municipal, y por tanto, las tecnologías que se complementan con otras tecnologías.
utilizadas por ambos no han logrado complementarse; • Económicamente, son de bajo costo y se pueden au-
• los contratos de las MEGA con los municipios se rigen tosostener con el pago de la población que cubre el costo
por las normas de contratación pública, que obligan a ce- del servicio.
lebrar contratos de una duración que no exceda al ejercicio • Socialmente, atienden los requerimientos explícitos
fiscal y, por tanto, imponen a las partes la negociación del de la población e implican un modelo de gestión de fácil
contrato todos los años; "apropiación".
• la adjudicación de estos servicios (entre otros) está su- • Ambientalmente, contribuyen en forma directa a la
jeta a las normas del Reglamento Único de Adquisiciones, conservación del medio ambiente.
que estipula que los contratos que superen los US$ 60.000 Ademas de lo señalado, existen otros factores que ofrecen
deben ser sometidos necesariamente a concurso público perspectivas favorables para la viabilidad del sistema de
de precios o licitación pública; gestión ambiental propuesto. Estos son:
• en todos los casos es el municipio quien establece la ta- • La tendencia, en los países en desarrollo, a redimen-
rifa y la estructura de costos; sionar y redefinir el papel de los gobiernos locales, en pro-
• no hay espacios de participación que permitan que la cura de su modernización.
población usuaria de estos servicios opine ni decida sobre • La existencia de un marco jurídico que promueve la
las tarifas, tecnologías, frecuencias, etc; privatización de los servicios públicos.
• El consenso de las autoridades políticas para alentar la • La ausencia de reconocimiento social del servicio pú-
descentralización y una mayor participación democrática blico. Es muy importante lograr que la sociedad aprecie el
de los ciudadanos en la gestión de los gobiernos locales. papel que desempeñan los trabajadores de limpieza pública.
• La ejecución de programas orientados a sensibilizar a
la opinión pública sobre la necesidad de mejorar la calidad Posibilidad de aplicarse a otros lugares
de la vida y conservar el medio ambiente. Las MEGA pueden utilizarse cuando se cumplan las si-
• El crecimiento de sistemas de gestión y tratamiento de guientes condiciones:

los desechos sólidos mediante microempresas, que ofrecen • Técnicas

mayor calidad, eficiencia y eficacia. —Densidad de población de no más de 220 habitan-
• La relativa estabilidad de los mercados, que puede fa- tes por manzana (para el caso de la recolección y el
vorecer el crecimiento de la capacidad de acumulación y transporte).
modernización de las microempresas de gestión ambiental. —Lugar de transferencia o eliminación a no más de 8
Sin embargo, existen también algunos factores desfavo- kilómetros del lugar de recolección (en algunos
rables para la viabilidad de las MEGA. Estos son: casos).
• La imperfecciones del mercado de los servicios públi- • Económicas
cos. Falta una legislación clara para la privatización de los —Las empresas grandes y medianas no están intere-
servicios públicos y una autoridad pública en el campo de sadas en invertir en actividades de limpieza pública.
la gestión ambiental, que afecta la libre competencia y fa- —La población tiene capacidad de pago, aunque sea
vorece a que los servicios públicos se basen en el cliente- limitada, y está dispuesta a cubrir los costos de la
lismo político y la corrupción de funcionarios municipales. limpieza pública.
• La dificultad de las empresas para capitalizarse. La • Sociales
mayoría de las municipalidades tienen un manejo poco —La población ha tomado conciencia de su papel en
técnico de su presupuesto para los servicios de gestión am- la limpieza pública y está dispuesta a participar
biental, lo que puede originar retrasos significativos en los activamente.
pagos a las microempresas que finalmente se descapitalizan —En el ámbito de intervención existen experiencias
y hasta paralizan sus operaciones. importante de microempresas.
• Las MEGA no han logrado aún una adecuada capaci- —El municipio está dispuesto a subcontratar los ser-
dad de innovación. Será muy importante la capacidad que vicios de limpieza pública por medio de microem-
desarrollen las microempresas para adecuarse a las tenden- presas y a correr con los riesgos que esto conlleva.
cias del mercado, en particular lograr que reinviertan sus • Ambientales
utilidades para su modernización. —No se atienden (aunque sea parcialmente) las nece-
• La falta de desarrollo de una actitud empresarial en los sidades de limpieza pública.
socios de las microempresas. Las microempresas requieren —Se atienden muy deficientemente las necesidades de
líderes empresariales que potencien el desarrollo económi- limpieza pública.
co y social de sus unidades de servicios.

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SEGUNDA PARTE La ciudad y el desarrollo económico

TERCERA PARTE Gobernubilidad

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CUARTA PARTE Agenda Social

QUINTA PARTE Financiando las ciudades

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SEXTA PARTE Medio ambiente urbano

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Transporte urbano ción de intereses gremiales y burocráticos, particularmen-

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temente encontradas a nivel local, este requisito no siem- Agenda social

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