Universidad de Murcia

Facultad de Economía y Empresa

Master Oficial en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional
Asignatura: Economía y Desarrollo Sostenible
Coordinador: Antonio Losa

MODELOS DE DESARROLLO
EN AMÉRICA LATINA

Murcia, Mayo del 2009

 Autores

II Promoción del Master Oficial en Desarrollo Económico

y Cooperación Internacional

Ana Belén Sánchez Villanueva Juan José Cánovas Martínez

Anastacio Espejel García
Antonia María Carrión López
Carlos García Fernández
Carmen Ballesteros Castillo
Claudia Fabiola Peinado Julio
Cristina García Couce
Dácil Pérez Frías
Elena Pedrero Polán
Juan Arredondo Rosales
Lesly Cardozo Fuentes
Lilia Fe Pérez Pioquinto
María Jesús Morillas Álvarez
Marisol García Díaz
Pablo Olmos Fraile
Patricia Álvarez Valera
Samirna Ester Agamez Agamez
Santiago Moreno Moreno
Santiago Luis Vignoli
Rafael Sierra Illán

2
 Contenido

1. Contexto ............................................................................................................. 6
1.1 Modelos de desarrollo en América Latina ....................................... 6
1.1.1 El Modelo de Sustitución de Importaciones..................................... 7
1.1.2 El Neoliberalismo ............................................................................. 8
1.1.3 El Consenso de Washington
y el equilibrio macroeconómico ....................................................... 8
1.1.4 Un modelo alternativo: el populismo ................................................ 9
1.2 Desarrollo de Bolivia, Chile, Costa Rica, México y Venezuela ....... 9
1.2.1 Bolivia .............................................................................................. 9
1.2.2 Chile ............................................................................................... 14
1.2.3 Costa Rica....................................................................................... 16
1.2.4 México ............................................................................................ 18
1.2.5 Venezuela........................................................................................ 19
1.3 Contexto social ........................................................................................ 27
1.3.1 Análisis demográfico ....................................................................... 27
1.3.2 Principales problemas y conflictos sociales .................................... 27
1.3.3 Oportunidades ................................................................................ 28
1.3.4 Educación, ciencia y tecnología ...................................................... 28
1.3.5 Movilidad social .............................................................................. 30
1.4 Capital social ........................................................................................... 33
1.4.1 Confianza interpersonal................................................................... 34
1.4.2 Apoyo a la democracia e importancia dada a la política ................. 36
1.4.3 Participación ciudadana................................................................... 38
1.4.4 Percepción de la corrupción ............................................................ 41
1.5 Políticas públicas en América Latina ..................................................... 43

2. Análisis de la evolución económica en América Latina ............................... 87

2.1 Evolución y composición del PIB per cápita ................................ 88
2.2 Tasa de apertura comercial .................................................................. 95
2.3 Empleo ................................................................................................. 100
2.4 Gasto Público ....................................................................................... 102
2.4.1 Salud ............................................................................................. 103
2.4.2 Educación ..................................................................................... 104
2.4.3 Asistencia social ........................................................................... 105

3. Libertad económica ....................................................................................... 107

3.1 Índice de libertad empresarial ............................................................. 108
3.2 Índice de libertad comercial................................................................ 109
3.3 Índice de libertad fiscal ........................................................................110
3.4. Tamaño del Gobierno........................................................................... 111
3.5 Índice de libertad monetaria ...............................................................112
3.6. Índice de libertad de inversión .............................................................113 3
3.7. Índice de libertad financiera ................................................................114
3.8 Derechos de propiedad .........................................................................116
3.9 Índice de libertad frente a la corrupción .............................................117
 3.10 Índice de libertad laboral .................................................................. 120

4. Desigualdad y pobreza .................................................................................. 122

4.1 Medidas de desigualdad ....................................................................... 122
4.1.1 Índice de Gini ............................................................................... 122
4.1.2 Curva de Lorenz ........................................................................... 124
4.1.3 Índice de Atkinson ........................................................................ 125
4.1.4 Distribución del ingreso por deciles ............................................. 126
4.2. Medidas de pobreza.............................................................................. 127
4.2.1 Índice de recuento .......................................................................... 130
4.2.2. Otros indicadores ........................................................................... 133
4.2.3. Avances en el cumplimiento de la primera meta del Milenio ....... 134
4.3 Evolución del IDH ................................................................................ 134
4.3.1 El Índice de Desarrollo de Género y el Índice de Potenciación de
Género, 2005 (IDG e IPG) ...................................................................... 137

5. Conclusiones ................................................................................................. 139

6. Recomendaciones .......................................................................................... 144

Epílogo .................................................................................................... 146

“Nuestra América Latina” .......................................................................... 147

7. Bibliografía .................................................................................................... 148

Gráficos

Gráfico 1. Crecimiento de la población en América Latina y el Caribe ............... 27

Gráfico 2. Confianza interpersonal. Evolución ..................................................... 34
Gráfico 3. Confianza interpersonal % ................................................................... 35
Gráfico 4. Porcentaje de la gente justa .................................................................. 36
Gráfico 5. Apoyo a la democracia % .................................................................... 37
Gráfico 6. Temas por los que pelearía con su mejor amigo .................................. 37
Gráfico 7. Trabaja para un candidato o partido político con frecuencia. Evolución
............................................................................................................................... 38
Gráfico 8. Trabaja para un candidato o partido político con frecuencia ............... 39
Gráfico 9. Nunca he pertenecido a una organización............................................ 39
Gráfico 10. Asistencia a manifestaciones de protesta ........................................... 40
Gráfico 11. Evolución - Trata de convencer políticamente con frecuencia .......... 40
Gráfico 12. Trata de convencer políticamente con frecuencia .............................. 41
Gráfico 13. Nivel de corrupción............................................................................ 42
Gráfico 14. Curva de Kuznets. .............................................................................. 44
Gráfico 15. Evolución PIBpc ............................................................................... 88
Gráfico 16. Convergencia ..................................................................................... 91 4
Gráfico 17. Relación PIBpc-Inversión ................................................................. 92
Gráfico 18. Relación PIBpc- Crecimiento población .......................................... 93
Gráfico 19. Relación PIBpc-Sector Público (%PIB) ........................................... 94
Gráfico 20. Relación PIBpc – Grado de apertura (%PIB) .................................... 95
Gráfico 21. Apertura comercial 2007 .................................................................... 98
Gráfico 22. Aranceles medios, por grupos de países de 1990 y 2000 ................... 98
Gráfico 23. Comparativa desempleo ................................................................... 101
Gráfico 24. Desempleo por sexos 2006 - 2007 ................................................... 101
Gráfico 25. Gasto público (% del PIB) ............................................................... 102
Gráfico 26. Gasto público en salud (% del PIB) en años .................................... 103
Gráfico 27. Gasto público en educación (% del PIB) ......................................... 104
Gráfico 28. Gasto público en vivienda, asistencia social y otros (% del PIB).... 105
Gráfico 29. Evolución del índice de libertad económica por pais ...................... 107
Gráfico 30. Evolución del índice de libertad empresarial por país ..................... 108
Gráfico 31. Evolución del índice de libertad comercial por país ........................ 109
Gráfico 32. Evolución del índice de libertad fiscal por país ................................110
Gráfico 33. Evolución del tamaño del gobierno país ........................................... 111
Gráfico 34. Evolución del índice de libertad monetaria por país .........................112
Gráfico 35. Evolución del ínidce de libertad de inversión por país .....................113
Gráfico 36. Evolución del índice de libertad financiera por país .........................114
Gráfico 37. Evolución de los derechos de propiedad por país .............................116
Gráfico 38. Evolución de la libertad frente a la corrupción por país ...................119
Gráfico 39. Evolución de la libertad laboral por país ......................................... 120
Gráfico 40. Evolución del índice de Gini (1980-2006)....................................... 122
Gráfico 41. Curva de Lorenz............................................................................... 124
Gráfico 42. Evolución del índice de Gini (1980-2006)....................................... 125
Gráfico 43. Evolución del índice de Atkinson (1990-2006) ............................... 126
Gráfico 44. Distribución del ingreso en América Latina .................................... 127
Gráfico 45. Pobreza en América Latina por país ................................................ 130
Gráfico 46. Valor del índice de recuento (1981-2006) ........................................ 132
Gráfico 47. Brecha de pobreza (1980-2005) ....................................................... 133
Gráfico 48. Valor del FGT (1980-2005).............................................................. 134

Tablas

Tabla 1. Modelos de Desarrollo ............................................................................ 23

Tabla 2. Gasto en I+D y su relación con el PIB per cápita ................................... 29
Tabla 3. Composición del PIB .............................................................................. 89
Tabla 4. Relación PIBpc – Grado de apertura (%PIB).......................................... 96
Tabla 5. Aranceles medios, por grupos de países de 1990 y 2000 ...................... 100
Tabla 6. Tasas de empleo femeninas por grandes ramas de actividad ................ 100
Tabla 7. Índice de Percepción de la Corrupción ..................................................118
Tabla 8. Indicadores de pobreza en países seleccionados ................................... 128
Tabla 9. Evolución del índice de Desarrollo Humano (IDH).............................. 136
Tabla 10. Comportamiento del IDH e IDG en países seleccionados de
Latinoamerica (2005) .......................................................................................... 138
5
1. Contexto

“Hoy en día, el desarrollo es una preocupación mundial

que trasciende las ideologías y los intereses inmediatos.
Es ahora un reto tanto moral como político.
Que demuestre que la estabilidad y la prosperidad son indivisibles”
Kofi Annan

1.1 Modelos de desarrollo en América Latina

Tras la Segunda Guerra Mundial comenzó el debate sobre el desarrollo

identificándose, primero por parte de los economistas metropolitanos y luego
también por los soviéticos, como el crecimiento del valor de la producción
económica. Es decir, existía una visión puramente economicista de la cuestión que
se mantuvo hasta la década de los setenta. Durante esta época los gobiernos
latinoamericanos se fijaron el objetivo del crecimiento sostenido, imponiéndose
como medio para la consecución del desarrollo la industrialización a toda costa,
entendida como el camino más rápido.

En esta etapa había dos teorías de desarrollo predominantes en los países

denominados metropolitanos que pretendían explicar la situación de América
Latina. Por un lado la de las etapas de Rostow (1960)1 que entendía que todas las
economías se encontraban en alguna de las cinco etapas que definía: sociedad
tradicional, precondiciones para el despegue, despegue, tendencia a la madurez y
gran consumo de masas. Así, el menor desarrollo de algunas zonas se explicaría
como un estadio que hay que atravesar y que se modificará con la modernización
y el tiempo. Como por falta de recursos no es posible el ahorro y la inversión la
solución estaba en la inversión privada directa, los préstamos públicos y las
transferencias de tecnología y modelos de organización.

La otra teoría predominante es la conocida como “teoría de los polos de

desarrollo” de Francois Perroux, que viene a ser una teoría de desarrollo regional
exógeno. Según Perroux el crecimiento económico no aparece en todos los
lugares al mismo tiempo sino en determinados puntos para después difundirse a
través de canales. El polo sería un conjunto industrial imbricado en torno a una
dinámica industrial central, así cuando una economía va más atrasada debe crear
un polo, seleccionando las actividades industriales que pongan en marcha el
crecimiento regional sostenido. Según algunos autores esta teoría implica “la idea 6

1
En 1960 Walt Whitman Rostow publica “las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto
no-comunista”
de la dominación como realidad ineludible” (Carrogio, 1974, citado por Ornelas,
2009).

El problema de esta visión economicista, que aún mantiene los neoclásicos, es que
deja de lado cualquier aspecto sobre la distribución de esa riqueza al reducir todo
al crecimiento y pasando por alto la idea del bienestar en un sentido más amplio.
No es que no mejorase las condiciones sociales, es que ni siquiera lo pretendía.
Ante eso se “concluyó en la necesidad de emprender de manera paralela la
actividad económica, sustentada en el libre juego de la oferta y la demanda, una
política social con objetivos propios tendente a mejorar el bienestar de la
población. Así, se mantenía la ortodoxia: la economía de mercado alentaba el
crecimiento por la vía de la industrialización; en cambio la política social, cuyo
agente principal era el Estado, atendía los problemas sociales” (Ornelas, 2006,
pp.10). De este modo quedó separado el desarrollo económico del desarrollo
social.

También unos años después de la Segunda Guerra Mundial se crea la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL) que constituye el primer pensamiento
económico latinoamericano original. Al frente de estas ideas está el argentino
Raúl Prebisch. Según Prebisch con las teorías clásicas del comercio internacional
las naciones periféricas estaban condenadas a no desarrollarse de seguir con el
modelo agro exportador teniendo como única salida la industrialización. Frente a
las fases de Rostow la CEPAL introduce el modelo centro-periferia donde existe
una división internacional del trabajo. La periferia es a la que pertenecería
América Latina, por su atraso tecnológico, exceso de mano de obra y menor
productividad. Además, se produce también un intercambio desigual entre los
productos de la periferia y los productos de los industrializados. Con estas ideas
de fondo surge el modelo de sustitución de importaciones (MSI), que implica
pasar de la economía hacia afuera hacia una economía endógena.

1.1.1 El Modelo de Sustitución de Importaciones

Esta idea se basa en la industrialización por sustitución de importaciones bajo la

premisa de que un país en vías de desarrollo debe intentar sustituir productos que
importa, normalmente manufacturas, por sustitutos fabricados localmente.

El modelo tiene tres pilares básicos: una política industrial activa que subsidie y
dirija la producción de sustitutos, cree barreras al comercio y una política
monetaria que mantenga el tipo de cambio elevado. Además, el modelo no se
7
detiene en la industrialización y busca también la modernización de la agricultura
y una política de ingresos capaces de crear un polo dinámico de desarrollo
nacional autosostenido.
El papel del Estado aquí es importante ya que debe imprimirle una racionalidad al
sistema que de por si no tiene, poniendo en marcha toda la política económica.
Bajo esta perspectiva el Estado es como un tutor de los cambios sociales.

1.1.2 El Neoliberalismo

A principios de los setenta se produce una reestructuración del capitalismo a

escala mundial. El Estado del Bienestar que había supuesto el gasto
gubernamental excesivo para ese desarrollo social paralelo al económico entra en
crisis y aparece el neoliberalismo, que deja de ser una doctrina económica de la
Escuela de Chicago principalmente, para convertirse en el fundamento ideológico
de políticas de alcance mundial. La idea de este sistema es, en síntesis, que la
libertad lleva a la eficiencia y esta a la equidad.

Bajo esta perspectiva la política social debe estar orientada a atender los
problemas de corto plazo, como la asistencia a los pobres, ya que en el largo
plazo se espera que la dinámica económica genere las condiciones para superar
cualquier situación de pobreza. En América Latina este tipo de políticas se
agrupan en el denominado “Consenso de Washington, de 1989”, una receta
económica basada en recomendaciones que fueron incorporadas a los programas
de ajuste del Fondo Monetario Internacional.

1.1.3 El Consenso de Washington

y el equilibrio macroeconómico
La idea de la aplicación de este conjunto de recomendaciones en países con
excesivo déficit fiscal buscaba el equilibrio macroeconómico con bajas tasas de
inflación. Consiste en 10 políticas básicas:
1. Disciplina y equilibrio fiscal
2. Priorizar el gasto público en áreas de alto retorno económico
3. Reforma tributaria
4. Tasas positivas de interés fijadas por el mercado
5. Tipo de cambio competitivo y liberación financiera
6. Apertura comercial
7. Apertura total a la inversión extranjera a la que se dará trato de
nacional
8. Privatización de todos los activos públicos 8
9. Desregularización de la economía
10. Protección a la propiedad privada
 1.1.4 Un modelo alternativo: el populismo

El populismo a menudo tiende a utilizarse como un término despectivo que hace

referencia a democracias de participación restringida, donde un movimiento
popular crece tras un líder carismático que provoca déficit fiscal y gran
intervención.

Más allá de esto el populismo es “una estrategia económica referida al uso de

políticas macroeconómicas con propósitos de crecimiento y redistribución del
ingreso, que por lo tanto requieren sustentarse en un proyecto pluriclasista que
permita entre otras cosas al Estado el principal responsable de alcanzar los
objetivos de crecimiento y de distribución, una política de masas para lograr la
movilización y el apoyo a las propuestas por parte de las distintas clases, obtener
apoyo a esa estrategia por parte de los empresarios y asegurar el aislamiento
político de la oligarquía rural (Ornelas, 2008). Atendiendo a estas características
el modelo se identifica con las políticas de Perón en Argentina o Allende en Chile.
Económicamente este modelo tiene tres características principales:
1. Reactivación económica con base al fortalecimiento del mercado interno
mediante la ampliación del gasto público.
2. Restructuración de la economía para reducir la dependencia externa.
3. Propósito explícito de llevar a cabo una política orientada a la
redistribución del ingreso y la riqueza.
Así básicamente se introduce, frente al modelo neoclásico, la idea de
distribución.

1.2 Desarrollo de Bolivia, Chile, Costa Rica, México y Venezuela

1.2.1 Bolivia

A lo largo de la última década Bolivia ha desarrollado todos los modelos

económicos y políticos existentes en la literatura económica. Resulta
extremadamente sencillo dividir en tres periodos los últimos 50 años, e incluso se
podría afirmar que dichas políticas han tenido resultados similares en todos los
países de América Latina desde el punto de vista económico.

En el caso particular de Bolivia a partir de la década de los cincuenta se 9

desarrollaron importantes transformaciones económicas, sociales y políticas. Se
llevó a cabo la nacionalización de la gran minería del estaño, se realizó la
Reforma Agraria, se procuró la integración espacial del país, se diseñaron
políticas para una mayor diversificación del aparato productivo, se crearon
empresas públicas y se instauró el voto universal.

La nacionalización de la gran minería permitió el control de estas actividades por

el Estado, que utilizó los excedentes para cumplir objetivos económicos y
sociales; cabe destacar que las explotaciones de la minería mediana y pequeña
continuaron en manos privadas, aunque sus exportaciones estuvieron
comprendidas dentro el comercio nacionalizado.

La Reforma Agraria constituyó una de las medidas más importantes. Tanto más
por su contenido político que económico, permitió incorporar a una amplia capa
de la población a las decisiones democráticas y la distribución de la propiedad
rural entre los campesinos de las regiones del Altiplano y los Valles.

La ausencia de capitales privados para el desarrollo industrial y los modelos de

sustitución de importaciones propugnados por la CEPAL determinaron una fuerte
presencia del Estado en la actividad económica y un conjunto de políticas de
carácter protectivo. La política comercial estaba orientada a proteger la industria
nacional mediante tarifas arancelarias elevadas y diferenciadas. La política
cambiaria se sustentaba en un régimen de tipo de cambio fijo y la política fiscal se
basaba en diferentes tipos de subsidios e impuestos de acuerdo al sector que se
deseaba favorecer.

Este modelo tuvo resultados destacables en la primera mitad de la década de los

setenta, período en el cual el PIB creció a una tasa promedio anual del orden del
5.8%. Este crecimiento se evidenció en un contexto de relativa estabilidad de
precios; entre 1970 y 1976 la inflación fue alrededor del 16%.

Los sectores que lideraron el crecimiento en el período referido fueron los de la

explotación del petróleo y el gas natural, transportes y comunicaciones y las
administraciones públicas. Los otros, si bien acusaron una menor actividad,
lograron también importantes niveles de crecimiento. Entre 1970 y 1976 los flujos
netos de capital de corto y largo plazo fueron positivos; en promedio anual los
desembolsos alcanzaron US$ 147 millones y el servicio a la deuda fue de US$ 64
millones.

En áreas rurales de las regiones del Altiplano y de los Valles, las formas de
producción atrasadas permanecieron sin mayores cambios, situación que, asociada
a una mayor parcelación de la tierra y políticas con sesgo desfavorable a la
agricultura, determinó que las condiciones de vida de la población rural se
caractericen por sus elevados niveles de pobreza. En 1976 el 99% del total de la
población rural vivía en situación de pobreza, lo que propició grandes
movimientos migratorios hacia las zonas urbanas.
10
Las características del modelo condujeron, con el tiempo, a una ineficiente
asignación de recursos y a una insuficiente generación de ahorro interno para
financiar la inversión requerida para un proceso de crecimiento sostenido.
El mantenimiento de un tipo de cambio sobrevaluado, de aranceles y cuotas que
claramente protegían a las industrias orientadas al mercado interno derivó en una
menor dinámica de las exportaciones.

Paralelamente, la reducción de los precios de los principales productos de

exportación y un menor flujo de capitales determinaron una menor disponibilidad
de recursos externos.

La falta de capacidad de pago, junto a la elevación del servicio de la deuda,

condujo a una escasez de recursos externos que restringió el funcionamiento del
aparato productivo y postergó las inversiones en los sectores de la minería, en los
cuales se encontraba la mayor capacidad de exportación.

La evolución del PIB comenzó a descender de manera persistente a partir de 1977,

para luego registrar tasas negativas de crecimiento; entre 1980 y 1985, el
crecimiento promedio anual del PIB acusó una tasa negativa de 2%. El
comportamiento negativo de los sectores extractivos fue determinante para la
economía, debido a la alta dependencia de sus ingresos por parte de las finanzas
del gobierno. El crecimiento promedio de los precios entre 1981 y 1985 fue del
2.700%, lo que causó un deterioro de los salarios, que pronto perdían su poder de
compra ante la acelerada evolución de los precios.

En síntesis, los antecedentes inmediatos que obligaron a la adopción del programa

de estabilización y ajuste estructural en 1985 se caracterizaron por la presencia
simultánea de tres fenómenos que interactuaban entre sí: crisis de producción,
hiperinflación y elevada restricción externa, elementos a los que se asociaba un
clima de alto nivel de conflicto político y social.

Frente a los profundos desequilibrios macroeconómicos y los agudos conflictos

sociales que el país experimentó hasta agosto de 1985, se hicieron necesarias la
revisión y transformación de los esquemas de política económica y los patrones de
desarrollo.

En tal sentido, en agosto de 1985, con la promulgación del Decreto Supremo (DS)
21060, se puso en vigencia un programa de estabilización y ajuste estructural
denominado Nueva Política Económica (NPE), el cual se caracterizó por la
aplicación de una política de “shock”, cuyo objetivo inmediato fue reducir la
inflación y el aislamiento exterior.

El programa estuvo basado en los principios de una economía de mercado, con

liberalización de precios, mayor apertura al exterior, redefinición del rol de los
agentes público y privado y una reorientación del aparato productivo hacia los
sectores productores de bienes transables. 11

Con relación al nuevo rol de los agentes económicos, el Estado debería, por un
lado, brindar los mecanismos adecuados y establecer reglas claras y permanentes
para el desenvolvimiento de la actividad privada, y por otro, asumir la
responsabilidad para apoyar el desarrollo humano. En cuanto al sector privado,
éste debería asumir el rol protagonista en el proceso de crecimiento y constituirse
en el principal agente productivo. Las principales medidas incorporadas en el DS.
21060 con el fin de estabilizar la economía fueron: la unificación del tipo de
cambio, control de la expansión de la emisión monetaria y del crédito al sector
público, reducción del déficit fiscal, liberalización de las tasas de interés, tarifas y
precios, eliminación de subsidios y reducción de aranceles.

Entre otras políticas llevadas cabo en este período, se destaca el establecimiento

de un arancel uniforme, la aprobación de la Ley de Reforma Tributaria.

La efectividad del Programa de Estabilización fue tal, que pudo reducir

rápidamente la inflación. En efecto, la tasa de inflación que alcanzó su máximo en
septiembre de 1985, con un incremento de más de 23.000%, se redujo al 66% en
julio de 1986 y a solamente un 11% en 1987.

La aplicación de la política fiscal y el ajuste de precios de los bienes producidos

por las empresas públicas, en particular de los hidrocarburos, permitieron reducir
el déficit del sector público de un 25% del PIB en 1984 a 2.5% en 1986, aunque
se incrementó al 9% en 1987 como consecuencia de una disminución de los
ingresos de las empresas públicas.

Se consiguió una reprogramación de la deuda bilateral en el Club de París I,

gracias al desarrollo de las nuevas políticas de libre mercado.

Una vez restablecidos los equilibrios macroeconómicos, la preocupación en el

diseño de la política económica se centró en consolidar este proceso y lograr
mayores tasas de crecimiento del producto. En ese período se implementó la
Reforma Tributaria con el propósito de mejorar los ingresos fiscales, se
promulgaron la Ley de Inversiones y la Ley de Fomento a las Exportaciones, a la
vez que se efectuaron algunas privatizaciones de empresas públicas.

Entre 1988 y 1992 el crecimiento promedio fue de 3.8%, La inflación se mantuvo

relativamente baja en los años 1988 a 1992, alcanzando una tasa de crecimiento
promedio anual de 16,4%.

La recuperación de la confianza internacional permitió al país acceder a nuevos

programas de endeudamiento en condiciones favorables, así como de
renegociación y reducción de la deuda externa.

En este clima de equilibrio macroeconómico, Bolivia empezaba a notar los efectos 12

de gobernantes corruptos ávidos de enriquecimiento personal y con políticas
dirigidas y programadas para un escaso sector de la población. Los conflictos
sociales se iniciaron con los procesos de privatización de los servicios del agua,
así como la denominada “guerra del gas,” conflicto que surge por la
determinación del presidente Sánchez de Lozada de exportar gas a través de Chile
hacia México, a expensas de que muchos bolivianos tuviesen que cocinar a leña
por falta de accesos a la red de distribución nacional. Las principales demandas de
la guerra del gas era la no exportación del gas natural hasta que exista una política
para abastecer el mercado interno, así como una regulación de los precios
(considerados casi de regalo) a los que se pretendía exportar el gas que era menor
de un dólar el millar. La segunda demanda era convocar una Asamblea
Constituyente, es decir, crear un nuevo pacto social hacia un nuevo Estado de
consenso.

Ante las críticas sociales, el presidente ratificó en cadena nacional la nueva base
de su política: “el Estado soy yo”, dando la espalda a la mayoría de la población
de su país que veía en este recurso natural la posibilidad de salir de la pobreza.

Hubo una oleada de protestas sociales, donde la figura de Evo Morales va

cobrando relevancia. La dimisión del presidente Sánchez de Lozada y la posterior
convocatoria de elecciones generales dieron la victoria a Evo Morales con el 53%
de los votos.

Con Evo Morales al mando, comenzaron los procesos de nacionalización

moderada de los hidrocarburos y, al permitir que expirase el acuerdo con el FMI,
le permitió adquirir una cierta libertad para impulsar nuevas políticas económicas
y de desarrollo.

Otra de las medidas populistas del nuevo mandatario fue la aprobación de una Ley
de Reforma Agraria que si se aplica en su literalidad supondría redistribuir entre
los campesinos unos 123.000 kilómetros cuadrados de tierras ociosas e
improductivas. Por el momento sólo se ha entregado a los campesinos el 11% de
las tierras no explotadas por los terratenientes bolivianos. Lo que ha levantado
ampollas en la población blanca y mestiza de este país azuzando los sentimientos
autonomistas de las regiones más ricas de Bolivia , los territorios de la media
Luna se han unido en un proceso de independencia del gobierno central.

Una de las medidas llevadas a cabo por Evo Morales fue la reconversión del
Ejército siguiendo el modelo venezolano, para ganarse así una mayor fidelidad
por parte del nuevo estamento militar, para garantizar las acciones
gubernamentales como brazo ejecutor.

Evo Morales se propone echar por tierra el modelo económico y político que
implantó el neoliberalismo, así como también desmantelar el contenido colonial y
monocultural del Estado; por lo tanto, cambiar la naturaleza del mismo.

Los resultados de este giro hacia políticas más ligadas a la época de los años 60 y
70 están todavía en desarrollo, es de esperar que este no sea otro intento de 13
dictadura encubierta en el apoyo popular.
 1.2.2 Chile

Tras el golpe militar de septiembre de 1973 el neoliberalismo fue impuesto en

Chile. Un neoliberalismo extremo al inicio que se suavizó tras la crisis de 1982,
donde se empezó a producir más participación estatal y una mayor promoción de
las exportaciones. Es importante tener en cuenta que el golpe se debió
precisamente a la situación económica del país, la debilidad institucional y el
modelo socialista de Allende.

Al principio muchas de las medidas pinochetistas cayeron en el intervencionismo

y el elevado gasto público, así que los malos datos de inflación no cambiaron
hasta 1975 con la aparición de los Chicago Boys (jóvenes de la Universidad
Católica de Chile con postgrados en Estados Unidos).

Pinochet junto a los Chicago Boys, comenzó las grandes reformas neoliberales,
basándose en la escuela económica del monetarismo, para controlar la inflación y
déficit fiscal heredado del régimen anterior. A esta etapa se la conoce como el
“Milagro Chileno”, término acuñado por Milton Friedman y que destaca por
establecer una economía no regulada, abierta, con un Estado pequeño y de
riguroso equilibrio fiscal.

A partir de 1985 se produjeron las grandes privatizaciones, sobre todo en el sector

de las telecomunicaciones y la electricidad. Un caso aparte lo protagoniza la
industria del cobre de gran peso en el país (en 2007 suponía el 21% del PIB a
precios corrientes), que fue nacionalizada en el periodo de Allende y se ha
mantenido hasta ahora como Corporación Nacional del Cobre de Chile.

Si bien muchos de los aspectos de la política pinochestista fueron sólo tolerados

hasta la oportunidad para cambiarlos, como ocurrió con las instituciones y la
constitución, no fue así con el ideal de la economía de mercado que fue adoptado
durante la transición por los sectores de izquierda y centro izquierda. Hay que
señalar que estos sectores en su momento se habían manifestado contrarios a la
reformas impuestas tras el golpe, que además de un gobierno no democrático,
implicaron el cambio de un modelo puramente socialista, el de Allende,
identificado con el populismo entendido como búsqueda del crecimiento con
fomento de lo endógeno y gasto público en pro de la igualdad.

El primer gobierno democrático encabezado por Patricio Aylwin mantuvo la línea

liberal y el crecimiento, pero no fue fácil ni automático. El anterior gobierno había
recortado los gastos sociales, lo cual incidió en el ya presente problema de la
pobreza, que en 1987 afectaba al 45,1% de la población. Todo esto unido a los
efectos adversos de los precios internacionales tras la guerra del Golfo, hizo muy 14
difícil la gestión macroeconómica.

Aylwin inicia en 1990 una política denominada “crecimiento con equidad” lo que
significaba, primero crecimiento y, en segundo lugar, políticas sociales. Así las
políticas económicas y sociales estuvieron diseñadas para favorecer el crecimiento
y jamás arriesgarlo, como había ocurrido en el pasado cuando las iniciativas de
gasto público iban más allá del financiamiento posible en el corto plazo.

Con la vuelta a la democracia y ante una situación de pobreza grave, las políticas
sociales se destinaron exclusivamente a los sectores más pobres de la población,
rechazando la idea de políticas sociales de beneficios universales. Esta orientación
se ha venido manteniendo hasta ahora.

El aspecto económico, por otro lado es envidiable en el entorno latinoamericano.

A mediados de los años 90, el entonces Secretario de Comercio de los Estados
Unidos, Ron Brown decía de Chile que era “un modelo, es como un faro para el
resto de América Latina”. Se trataría de un experimento que ha demostrado la
validez de las políticas de ajuste de las reformas estructurales.

Con el cambio de gobierno de 1994 durante el mandato de Frei Ruiz se pusieron

en marcha ciertas políticas de carácter social enfocadas principalmente a la
creación de empleo y mejora de la educación. Pero lo más importante de esta
etapa es sin duda la apertura del país al exterior firmando acuerdos comerciales
con Canadá, México y entrando en el MERCOSUR.

Haciendo un repaso del decálogo neoliberal el Consenso de Washington, puede

verse como desde la caída del socialismo la disciplina y el equilibrio fiscal fueron
impuestos. De tal modo que, incluso con la llegada de la democracia, se sigue con
este modelo, pero con un pequeño aumento del gasto público, el cual había ido
disminuyendo tras la crisis de mediados de los ochenta. Asimismo se llevó a cabo
una política de privatizaciones de grandes empresas eléctricas y de
telecomunicaciones y después, ya en democracia, otras de agua potable, puertos y
carreteras; o de inversión privada para la construcción de infraestructuras.

En cuanto a aspectos como la intervención estatal, la carga fiscal o protección de

la propiedad privada basta con echar un vistazo al Índice de Libertad Económica,
que sitúa a Chile en el puesto número 11 a nivel mundial, destacándose como una
potencia económica regional.

El comercio exterior merece especial atención, ya que Chile es uno de los países
con el mayor número de tratados de libre comercio firmados con áreas
económicas que representan un elevado porcentaje de la población mundial- entre
otros el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), tratados con
la Unión Europea, el European Free Trade Association (EFTA), Corea del Sur, y
China- que le dan acceso preferencial a casi la totalidad del mercado mundial de
bienes y servicios. Como resultado es una de las economías más globalizadas del
planeta. 15

Este neoliberalismo llevado casi a rajatabla desde 1973, si bien ha traído un

importante crecimiento económico, no ha conseguido acabar con la desigualdad
del país, que siempre se ha situado por encima del 0,55 en el Índice de Gini, claro
que su objetivo tampoco era ese. De todas formas al hablar de desigualdad en
Chile es preciso mencionar la influencia del decil más rico, ya que al introducirlo
como variable en el cálculo del IG, produce la duplicación de su valor.

1.2.3 Costa Rica

Por varias décadas, Costa Rica disfrutó de estabilidad política, progreso social y
crecimiento económico, pero su modelo de desarrollo empezó a dar señales de
agotamiento en la década de los setenta, colapsando finalmente con la crisis
internacional del decenio siguiente. La reforma económica emprendida con
posterioridad no logró restablecer el ritmo de crecimiento económico deseado.
Los niveles de pobreza se han estancado desde mediados de los noventa y se han
ampliado las brechas de equidad y las asimetrías económicas y sociales. Más
recientemente, en el plano político, el fin del bipartidismo ha transformado el
escenario político y sus mecanismos.

En los años veinte Costa Rica era un país muy pobre, diferenciándose
escasamente del resto de países en la región. Sin embargo, a partir de mediados de
los cuarenta, y mucho más marcadamente en los inicios de los años cincuenta,
Costa Rica comenzó a diferenciarse de sus vecinos y a experimentar un fuerte
crecimiento de sus ingresos.

Con la llegada de los años 80 Costa Rica vivió el agotamiento del modelo que le
había dado crecimiento y desarrollo social desde 1949, sufrió una crisis
económica, y eso le llevó a la adopción de los Programas de Ajuste Estructural
promovidos por el FMI y el BM, pasando a sustituir su modelo anterior por el
Neoliberal.

Estos ajustes fueron completados con la diversificación de las exportaciones,

promoviendo la producción para la exportación con el sistema de la maquila y el
establecimiento de las zonas francas industriales. También se planteó en las
reformas estructurales el retraso de Costa Rica en cuanto a infraestructuras como
puertos, aeropuertos, carreteras y puentes, cuya ausencia y/o obsolescencia
implica un cuello de botella para el aparato productivo.

Los servicios como las telecomunicaciones son considerados de baja calidad y

elevado costo comparativamente con otros países; no obstante, las reformas
estructurales basadas en la privatización del sector público no han evolucionado
como en otros países. Según la Constitución de 1949, el Estado tiene el
monopolio de las telecomunicaciones, la electricidad y los seguros. En 1999 se
había llegado a un acuerdo para abrir las puertas a las privatizaciones de estos
servicios, pero la realidad política y sindical obligó a negociar otras fórmulas 16
diferentes a la privatización para abrir la participación al capital extranjero en la
provisión de estos servicios. El Estado costarricense sigue monopolizando los
servicios de electricidad, telecomunicaciones, hidrocarburos, seguros y de agua
potable.

Hacia mediados de la década de los 80 se puso en marcha un Proyecto de

Reforma Financiera cuyos ejes rectores responden al modelo neoliberal que, a
diferencia de otros países latinoamericanos, ha tenido en Costa Rica una
aplicación muy gradual y dentro de ciertos límites impuestos por la voluntad
política de defender la paz y el desarrollo social, introduciendo también
preocupaciones por la sostenibilidad ambiental. Posteriormente, se ha evidenciado
desde 2004 una cierta vulnerabilidad del sistema. Además, la reforma financiera
modernizo en diversos aspectos el sistema financiero costarricense, pero sin duda
ha generado también serios problemas:

• La deuda interna se vincula con otros desequilibrios

macroeconómicos, como la existencia de un gasto social
importante que no cuenta con un sistema impositivo que lo
financie.
• La deuda interna se vincula con la externa.

En cuanto a la privatización de empresas estatales, las empresas productivas que

se agrupaban en la Corporación Costarricense de Desarrollo, creadas durante la
década de 1970, pasaron a manos privadas.

Un aspecto a destacar en el caso costarricense es un marcado interés, por parte de

las comunidades rurales, de fomentar el turismo rural comunitario, basado no sólo
en sus atractivos naturales, sino también, incluyendo actividades relacionadas con
la producción agrícola y agropecuaria. Igualmente se agregan ingredientes de tipo
histórico y cultural. La cooperación internacional ha sido un factor detonante en la
conformación de esta oferta. Sin embargo ésta es cada vez más escasa y además
ha puesto de manifiesto la dependencia hacia estas fuentes, coartando en algunos
casos la autogestión y la visión empresarial del negocio en sí. Si bien es cierto, es
una opción real, pero también es cierto que no es factible su éxito en todo el
territorio nacional.

La imagen exterior entre los países del área de Costa Rica se ve beneficiada
debido a la historia institucional del país sumada a sus indicadores de desarrollo
económico, lo que se correlaciona directamente con una mayor afluencia de
Inversión Extranjera Directa (IED) y un mejor margen de negociación ante los
foros internacionales tanto financieros como diplomáticos.

Costa Rica ha logrado reducir las desigualdades y aminorar la pobreza, al mismo

tiempo que ha experimentado un crecimiento económico sustancial. En ninguna
otra parte de América Central ha sido posible obtener crecimiento con un grado de
equidad comparable y, en general, la tendencia en los países en vías de desarrollo
ha sido crecimiento con desigualdad y pobreza. 17
 1.2.4 México

La tarde del 17 de agosto de 1982, ostensiblemente preocupados, los funcionarios

del gobierno de México debieron comunicar a la nación y a la comunidad
financiera internacional que el país carecía de fondos para cumplir con sus
compromisos financieros internacionales. La noticia que dejó perpleja a la
sociedad mexicana se refería al descenso del precio internacional del petróleo y al
endeudamiento excesivo de 1981, así como el hecho de que los bancos
internacionales estaban aumentando las tasas de interés y restringiendo el crédito.
Una “era” terminaba y comenzaba otra.

Ante este entorno adverso, el gobierno mexicano aplicó un programa de ajuste

basado en el decálogo del Consenso de Washington. Algunas de las reformas
fueron:
• Se impuso una disciplina fiscal estricta enfocada a terminar con el déficit
fiscal.
• La inflación se convirtió en el parámetro central de la economía como gran
prioridad macroeconómica.
• Se produjo una liberalización de las importaciones como contraposición al
anterior modelo sustitutivo.
• Hubo privatizaciones de las grandes empresas estatales, tanto que ahora
sólo quedan dos: Pemex y la Comisión Federal de Electricidad.
• Se firmaron acuerdos comerciales como el GATT (1986) o TCLAN.

Así, México cambió su modelo de desarrollo de sustitución de importaciones por

el de la liberalización comercial a partir del año 1982. A 25 años de ajuste
estructural y retiro del Estado de funciones claves en la economía, el propio
Banco Mundial llega a la conclusión siguiente: “Se puede decir que el sector rural
ha sido objeto de reformas estructurales drásticas (la liberalización comercial
impulsada por el GATT y el TLCAN, la eliminación de controles de precios, la
reforma estructural sobre la tenencia de la tierra), cuyos resultados han sido
decepcionantes ya que han generado estancamiento del crecimiento, falta de
competitividad externa, aumento de la pobreza en el medio rural, migración tanto
externa como interna, mayor dependencia alimentaria del exterior, concentración
de la riqueza”(Banco Mundial:2007).

En 1994 se produjo la Crisis Mexicana que tuvo repercusiones mundiales (Efecto

Tequila). En diciembre de ese año el peso se devaluó rápidamente ante la falta de
reservas internacionales. Desde la irrupción del neoliberalismo tras la bancarrota
en México se había primado la apertura y la inversión extranjera. Por otro lado la
economía crecía, había baja inflación y la situación era estable. Asimismo
aumentó el gasto público provocando un déficit histórico y se bajaron los 18
aranceles. Todo esto unido a una situación política inestable que propició la crisis
y que aumentó severamente el desempleo y a la nueva tasa de cambio frente al
dólar.
Para la recuperación México no pudo recurrir al control de capitales sino que tuvo
que introducir controles en la política fiscal y mantuvo su anterior línea neoliberal
basada en el libre comercio y las exportaciones. Pronto el país se recuperó
económicamente en 1996 y volvía un crecimiento que ha venido manteniendo
hasta ahora.

La etapa neoliberal mexicana ha traído sin duda crecimiento económico y

principalmente gran apertura comercial y libertad económica en general, así como
equilibrio en el déficit fiscal, actualmente hay reservas record en el Banco Central
(176 mil millones dólares). Sin embargo la mayoría de la población no se ha visto
beneficiada de esta estabilidad macroeconómica, no sólo la pobreza ha
aumentado, sino también los procesos migratorios tanto al interior de la
República, como al exterior, principalmente hacia EEUU.

Casi la mitad de los mexicanos sufren algún grado de pobreza. Hay 19 millones
que no tienen los recursos suficientes para comprar una canasta básica de
alimentos; a 26 millones no les alcanza para cubrir los gastos de educación y
salud, y casi 51 millones no alcanzan a cubrir sus necesidades de vivienda,
transporte, vestido y calzado (CONEVAL, 2007).

También hay que mencionar que si bien el comportamiento de las exportaciones

se ha reflejado positivamente en el crecimiento y en un limitado aumento del
empleo, la calidad de este empleo no es precaria ya que consiste principalmente
en puestos de trabajo en el sector manufacturero y las maquilas.

En 2006 ingresaron a México 23 mil 742 millones de dólares por remesas, lo cual
superó el monto total de inversión extranjera que fue de 21 mil 195 millones (El
Financiero, 18 de febrero de 2008).
Un intento de acabar con la pobreza es el programa “Oportunidades”, nos dice
que en México dejan de ser pobres el sólo 0.4% de las familias apoyadas
anualmente (CONEVAL), lo cual significa que a “este ritmo tardaremos 400 años
en combatir la pobreza del país” (Boltvinik, 2007).

1.2.5 Venezuela

A partir de los años 70 se implementa en Venezuela el modelo desarrollista

(desarrollo hacia adentro) proclamado por la necesidad de cambiar las estructuras
económicas y sociales para reducir la dependencia del petróleo y de las
importaciones de bienes, así como para elevar el nivel de vida del conjunto de la
población, para ello, se ejecutaron políticas dirigidas a la transformación
19
estructural de la economía, que permitieran superar el rentismo petrolero mediante
la industrialización. Si bien durante las décadas de los años 60 y 70 hubo avances
en materia de servicios públicos, éstos no fueron suficientes y persistieron
necesidades insatisfechas en amplios sectores de la población, especialmente en
nutrición, salud y educación. Persistieron además las deformaciones del aparato
productivo.

El fracaso del modelo desarrollista comienza en los años 80, tomándose medidas
para incrementar el crecimiento económico, detener el crecimiento del gasto
público y dejarle algunas prerrogativas al libre juego mercado, liberando precios y
disminuyendo subsidios y aranceles, aunque no se trató de medidas abiertamente
neoliberales. El fracaso se hizo más evidente con los desequilibrios
macroeconómicos, el agotamiento del proceso de sustitución de importaciones, el
deterioro de los precios del petróleo y, en términos más generales, el agotamiento
del modelo de crecimiento basado en la renta petrolera, hacía impostergable un
cambio de rumbo. Asimismo, la crisis de la deuda iniciada en 1982-83 (fuga de
divisas del país, control de cambios, devaluación de la moneda) evidenció en toda
su crudeza el fracaso del desarrollismo.

A principios de los 80 se modifica la política social asistencial implementando

programas de ámbito nacional dirigidos a la generalidad de la población, continuó
el rentismo petrolero y se afianzó una mentalidad proclive de la corrupción, el
paternalismo y el clientelismo. En materia monetaria se modificó el esquema
impuesto por el gobierno precedente, se establecieron drásticas disminuciones de
las tasas de interés; y se fijó una política laboral compensatoria para contrarrestar
sus efectos.

Las políticas que se emplean van orientadas a la deuda externa, estabilizar el

mercado de cambios, contener el gasto público, elevar los ingresos reales de las
familias, resguardar a los sectores más desfavorecidos de la población con ayudas
compensatorias, asegurar la renta petrolera y promover la actividad industrial no
ligada al sector de los hidrocarburos.

Para 1987, se anunció el financiamiento de la deuda externa venezolana por parte

de la banca internacional. Aquella negociación resultó un duro golpe para el país,
dada la débil posición que mostró el Gobierno para obtener años de gracia y hubo,
en consecuencia, que cancelarse las altas sumas que debieron a los acreedores.

A mediados de 1989, se denunció la malversación de fondos de la partida secreta

del Ministerio de Relaciones Interiores por parte de Lusinchi. Venezuela sufrió
una fuerte crisis económica, un agudo desorden administrativo del Estado y se
evidenciaron casos de corrupción generalizada, vinculadas con personalidades del
escenario político del período.

En 1989 y durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1992) se anunció un

nuevo modelo económico y político (modelo neoliberal) que continuó hasta 1999.
La situación económica del país aunada a la crisis estructural de la economía
mundial llevó a la adopción de políticas de ajuste impuestas por el Fondo 20
Monetario Internacional en los países en vías de desarrollo. Se aanunció un nuevo
plan de austeridad consistente en la liberación de las importaciones, eliminación
de los controles de precios, privatización de las empresas no estratégicas en
manos del Estado, aumento del precio de la gasolina, congelación de salarios y
reducción del tamaño del Estado, así como del gasto público.

El resultado de la aplicación del modelo neoliberal fue la expansión e

intensificación de males sociales como el hambre, la pobreza, la desigualdad y la
exclusión social, política y económica, el racismo y el clasismo. La creciente
desigualdad generada por el modelo limita el ejercicio de las garantías y derechos
ciudadanos a quienes por su posición social no les es posible participar
directamente en la toma de decisiones sobre la redistribución de la riqueza, la
organización del trabajo, el salario y la seguridad social.

El fracaso del neoliberalismo plasmado en la pobreza, la desigualdad, la exclusión

y la desnacionalización, determinó hitos históricos como la rebelión popular de
febrero de 1989 contra la implementación de las medidas de ajuste estructural; las
rebeliones militares de febrero y noviembre de 1992 contra el gobierno que
pretendió aplicarlas.

Durante 1993 a 1999 continuó el modelo neoliberal, se realizan reformas

financieras y tributarias, se presentan los primeros avances para la inversión
extranjera en la industria petrolera, se aumenta el impuesto al consumo, y algunas
liquidaciones e intervenciones a entidades bancarias. Y durante el segundo
gobierno de Rafael Caldera (1994-1998), se desata una ola especulativa motivada
por las fuertes represiones llevadas a cabo por los organismos de seguridad del
Estado, las incertidumbres generadas en torno al colapso del sistema bancario y la
subsiguiente salida del país de los banqueros, los continuos reclamos por el
mejoramiento de la calidad de vida y de las funciones del Estado, las presiones en
torno a las reivindicaciones salariales, el modelo de flexibilización laboral que
facilitó el despido a los trabajadores, la violación del sistema de seguridad social,
la ineficiente prestación de los servicios públicos y la corrupción, que hizo
agudizar las protestas dejando claro el descontento de la población y la necesidad
de cambiar el modelo neoliberal.
Esto conllevó a los ciudadanos a demandar un cambio en la dirección política del
país, por lo cual en las elecciones presidenciales del 98, los ciudadanos votaron
por Chávez y su opción de cambio el pueblo venezolano se avocó a la opción
propuesta por el Teniente Coronel retirado Hugo Chávez, quien había saltado a la
palestra política en 1989.

A partir de 1999 la administración de Hugo Chávez propone un nuevo modelo de

desarrollo, conocido como “Desarrollo endógeno orientado al crecimiento
productivo”, y para su conceptualización se apoya en las ideas de Osvaldo
Sunkel contenidas en su libro “El Desarrollo desde dentro: un enfoque neo-
estructuralista para América Latina”.
21
El modelo plantea el crecimiento productivo con inclusión social. Se fundamenta
en el papel rector y orientador del Estado para la creación de un nuevo tejido
productivo cuyos sujetos sean actores con sentido de riesgo, innovadores, donde
participan sectores vinculados a la economía popular, pequeños, medianos y
grandes empresarios. El desarrollo se fundamenta en la diversificación de la
producción de bienes y servicios, vinculada a las diversas cadenas productivas. Es
un modelo que busca que las comunidades desarrollen sus propias propuestas. Es
decir, el liderazgo nace en la comunidad, y las decisiones parten desde adentro de
la comunidad misma. Con este modelo se busca la satisfacción de las necesidades
básicas, la participación de la comunidad, la protección del ambiente y la
localización de la comunidad en un espacio determinado. Busca que los procesos
locales y globales se complementen. El modelo tiene tres áreas llamadas:

• Núcleo endógeno básico: el Estado, potenciado financieramente por la

renta petrolera, se relanza sobre la actividad productiva comprometiéndose
directamente en la producción industrial primaria y en la prestación de
servicios básicos, también llamados “sectores pilares fundamentales”.
• Núcleos endógeno micros: estos conforman un conjunto de nuevas
fórmulas de propiedad empresarial, tales como las cooperativas, las
Empresas de Producción Social (EPS) y las empresas cogestionadas, que
son promovidas en una alianza con las empresas básicas del Estado.
• Misión Vuelva Caras: un programa de capacitación laboral de amplia
cobertura que está orientado a construir, a través de cursos de formación,
capacidades para facilitar la entrada a nuevas relaciones productivas de
cooperación y autogestión

Las debilidades que se observan es que el sector primario exportador petrolero sea
la pieza fundamental para el financiamiento del modelo. El modelo, dirigido por
el Estado, depende de un hilo donde casi todas las cooperativas se orientan en una
sola dirección, pues sobreviven de la contratación con las empresas del Estado y
otros entes de la Administración Pública. Esto hace su vulnerabilidad más
evidente.

El alcance de las nuevas formas de organización empresarial, parece

sobreestimado. Las cooperativas constituyen un tipo de organización económica
que puede proveer bienes y servicios donde no llega el mercado o el Estado. Sin
embargo, son organizaciones de baja densidad tecnológica, sin economías de
escala y con escasas ganancias de productividad. De hecho, no hay ninguna
experiencia de desarrollo económico en los países Latinoamericanos basada
fundamentalmente en el cooperativismo.

El nuevo modelo de desarrollo productivo venezolano requiere poco capital y

escasas calificaciones y, por lo tanto, parece una respuesta atractiva frente al grave
problema de la exclusión social. Sin embargo, corre el riesgo de consolidar un
tejido de empresas movidas mucho más por un afán clientelar que por un espíritu
de innovación e incremento de la competitividad.
22
Tabla 1. Modelos de Desarrollo
País Período Modelo de Políticas Efectividad de las políticas ó
Desarrollo resultados
• Economía de mercado, liberalización de precios • Crisis de producción, hiperinflación
• Apertura al exterior • Elevada restricción externa, elementos a
• Redefinición del rol de los agentes público y privado Reorientación del los que se asociaba un clima de alto nivel
aparato productivo hacia los sectores productores de bienes transables de conflicto político y social
Unificación del tipo de cambio • Guerra del gas
• Control de la expansión de la emisión monetaria y del crédito al sector • Corrupción
1985-2004 Modelo público • Protestas sociales
Neoliberal • Reducción del déficit fiscal
• Liberalización de las tasas de interés, tarifas y precios
• Eliminación de subsidios y reducción de aranceles.
Bolivia
• Inversión pública • Referéndum constitucional
• Empleo • Planes de alfabetización
Modelo • Explotación de recursos energéticos • Incertidumbre de la ciudadanía
2005 – Populista – • Nacionalización de los hidrocarburos • Paralización de las inversiones petroleras
Actualidad Solidario y • Reforma Agraria • Incremento del desempleo
productivo • Nuevas políticas económicas y desarrollo • Corrupción
• Decreto distribución de la tierra

• Aumento en las exportaciones • Los niveles de pobreza se han estancado

• Disminución de las importaciones. desde mediados de los noventa
• Generar divisas para hacer frente a los compromisos financieros con los • Se han ampliado las brechas de equidad y
organismos financieros internacionales las asimetrías económicas y sociales.
• Reestructurar el aparato estatal con el fin de reducir el déficit fiscal y • El fin del bipartidismo ha transformado el
1980- Modelo racionalizar su gasto (hacerlo más eficiente). escenario político y sus mecanismos.
Costa Rica Actualidad Neoliberal • Reestructurar el aparato productivo para hacerlo más eficiente y competitivo. • Fuerte crecimiento de sus ingresos
• Promover, mediante incentivos monetarios y fiscales, la producción
exportable de productos no tradicionales a terceros mercados.
 1973-1982 • Milagro Chileno
• Chicago Boys • Incremento de la desigualdad
• Equilibrio fiscal

1973 – Modelo 1982-1990 • Segundo Milagro Chileno

Actualidad Neoliberal • Privatizaciones • Aumento pobreza
• Reducción del gasto público • Equilibrio macroeconómico
• Reducción impuestos
1990-actualidad • Reducción de la pobreza
Chile • Crecimiento con equidad • Gran crecimiento sostenido (7% 1990-
• Acuerdos internacionales (entrada en MERCOSUR, Canadá, EEUU…) 1997 )
• Aumento del gasto público pero equilibrio fiscal con aumento de impuestos • Aumento índice de libertad
• Privatizaciones • Descenso desempleo
• Políticas sociales focalizadas • Superávit presupuestario: ahorro de deuda
• Reforma educativa y aumento del presupuesto por alumno • Mayor cobertura educativa

1970 -1982 Modelo • Endeudamiento con financieras internacionales • Gran crecimiento

sustitución • Proteccionismo • Gran inflación
importacione • Cierre de mercado • Crisis de la deuda
s • Bancarrota
• Aumento pobreza
• Reducción gasto social • Crecimiento económico (burbuja)
• Privatizaciones • Déficit cuenta corriente
1982 – Modelo • Apertura comercial • Devaluación del Peso
Actualidad Neoliberal • Preponderancia de la inversión extranjera • Crisis mexicana
México • Aumento de tasa de cambio Peso / Dólar • Economía dependiente de exportaciones
• Política fiscal estricta manufactureras a EEUU
• Mantenimiento apertura comercial • Déficit en cuenta corriente y exterior
• Empleo de baja calidad
• Aumento de pobreza en todas sus clases
• Baja inflación
• Emigración / remesas
 • Nacionalización del petróleo y el gas • Desequilibrios macroeconómicos
• Desarrollo de la pequeña y media industria • Agotamiento del proceso de sustitución de
• Aumento de las importaciones importaciones
• Fijación de precios de bienes y servicios básicos • Deterioro de los precios del petróleo.
Modelo • Agotamiento del modelo de crecimiento
1970-1988 Desarrollista basado en la renta petrolera
• Fuga de divisas del país.
• Control de cambios.
• Devaluación de la moneda
Venezuela 1989-1993: • Alza indiscriminada de los precios.
• Aumento de los servicios públicos • Escasez de productos básicos e inflación,
• Aumento de la gasolina • Descontento general en la población.
• Eliminación de los subsidios en educación, transporte y salud pública • Disturbios, manifestaciones violentas y
saqueos
1980-1998 Modelo 1993 – 1994. • Desequilibrio con respecto a los bancos por
Neoliberal • Impuesto al Valor Agregado (IVA). robos.
• Paralización de las privatizaciones • Las reservas internacionales bajas
• Control cambiario
1994 – 1998. Agenda Venezuela: Se elimina el Impuesto al Valor Agregado (IVA), se crea • Expansión del hambre, la pobreza, la
el Impuesto Suntuario a las Ventas (ISV) desigualdad y la exclusión social, el racismo y
aumento del precio de la gasolina el clasismo.
devaluación de la moneda en casi un 100%, entre otros. • Creciente desigualdad, Rebelión social,
rebelión militar
• Escasa participación redistribución de la
riqueza, la organización del trabajo, el salario
y la seguridad social.
1998- Modelo • Organizar a las comunidades Alfabetización, Misiones sociales (distribución de
Actualidad Desarrollo • Erradicar la pobreza, Reforma de la Constitución, Ley Habilitante la renta petrolera). Polarización política como
endógeno • Mejorar la calidad de vida de las comunidades desasistidas y ubicadas en zonas estrategia de gobierno. Tendencia hacia un
demográficamente desconcentradas socialismo burocrático-autoritario, no hay inversión
• Propiciar la desconcentración de la población en el territorio nacional extranjera. Protestas constantes, paro petrolero,
• Impulsar una sociedad proactiva y productiva intentona de Golpe de Estado, inestabilidad social
• Restituir el sentido de ciudadanía participativa en las comunidades
Tras el análisis de los modelos de desarrollo llevados a cabo en los países objetos
de estudio se puede evidenciar que a lo largo de la historia el modelo de desarrollo
neoliberal ha sido implementado en un línea temporal similar y/o paralela en
Bolivia, Chile, Costa Rica, México y Venezuela, pero se observa que los
resultados de las políticas llevadas a cabo para la implementación de este modelo
han sido distintas, como consecuencia de los diferentes contextos en los que se ha
aplicado.

En el caso de México y Chile la ortodoxia neoliberal se aplicó de manera tajante,

especialmente en el caso de México. Asimismo ocurrió en los casos de Venezuela
y Bolivia durante la década de los ochenta, aunque el inminente fracaso de esta
política a finales de la década, trajo consigo la evolución hacia un modelo de
desarrollo distinto.

Un caso especial es el de Costa Rica donde el proceso de aplicación del modelo se

dio de manera gradual y con relevante participación social. Costa Rica, ha sabido
mantenerse con un crecimiento estable sin tener un potencial energético
sustancial, y manteniendo su índice de desigualdad sin grandes variaciones en el
tiempo. Esta realidad refleja a Costa Rica como un modelo en toda América
Latina. Es una nación en la que la movilización social puede tener grandes
manifestaciones pero en donde no tienen lugar la violencia o las posiciones
radicalizadas, esa cultura política ha sido cultivada por la educación pública y
realimentada por la práctica de la democracia representativa.

Asimismo, en Chile, el modelo neoliberal trajo consigo elevados niveles de

crecimiento económico, pero en contraparte sigue siendo uno de los países con
mayores índices de desigualdad.

México en la era neoliberal se ha caracterizado por cifras de estabilidad

macroeconómica, sin que esta estabilidad haya trascendido en la mejora de la
condiciones de vida de la mayoría de la población.

Por otro lado, Bolivia y Venezuela, inician un cambio de orientación a partir de

los 90, presumiblemente por las consecuencias que la implementación de un
modelo rígido con poca variación en el tiempo, ha tenido en la desestabilización
económica de los países y el estallido de revueltas sociales; lo que ha ocasionado
que estos países se encuentren inmersos en un esfuerzo alterno de implantar
políticas diferentes a las neoliberales.

Como conclusión general e hipótesis de este trabajo, se podría establecer la

conformación de dos modelos de desarrollo distintos, conformando a la vez dos
bloques, como consecuencia de la distinta asimilación y evolución que el
neoliberalismo ha tenido en cada uno de ellos.
26
Un primer bloque estaría conformado por Chile, México y Costa Rica, los cuales
han implantado de manera más rigurosa los principios fundamentales del modelo
neoliberal
Y un segundo bloque, conformado por Bolivia y Venezuela, caracterizados
actualmente por realizar un esfuerzo alterno al paradigma neoliberal.

1.3 Contexto social

1.3.1 Análisis demográfico

En América Latina y El Caribe, la población pasó de 166 millones de personas en

1950 a 513 millones en el 2000 y se espera que crezca a más de 800 millones en el
2050, como se describe en el gráfico adjunto.

Gráfico 1. Crecimiento de la población en América Latina y el Caribe

Fuente: Base de Datos de Población para América Latina y El Caribe.

1.3.2 Principales problemas y conflictos sociales

Uno de los grandes problemas que invaden a Sudamérica es la delincuencia.

Durante los últimos diez años, un sudamericano de cada tres ha sido víctima de
una agresión o de un robo. La delincuencia común se ha convertido en la principal
fuente de inseguridad y en una de las principales causas de violaciones de
derechos humanos.

En todos los sondeos la crisis de seguridad ciudadana constituye la primera o 27

segunda preocupación de la opinión pública. Aunque haya ejemplos de descenso
de la criminalidad, el panorama general es muy sombrío, por ejemplo en Brasil,
entre 2004 y 2006 casi 19.000 personas murieron asesinadas sólo en el Estado de
Río de Janeiro.

En el libro Violence and the Violent in Latin America, Penguin, 1991 sobre los
años 80, la periodista americana Tina Rosenberg describía largamente la
trivialización de la violencia. Lo significativo, escribía, es que esta violencia es
política, planificada, deliberada, dirigida por grupos organizados de la sociedad
contra miembros de otros grupos y perpetrada por instituciones cuyo cometido es
proteger a los ciudadanos. En efecto, durante esta época la inseguridad provenía
fundamentalmente del Estado. En Chile, por ejemplo, el general Pinochet podía
afirmar “no se mueve ni una piedra sin que yo lo sepa”. El asesinato de los
disidentes respondía a una política de terrorismo de Estado.

Hoy en día, simbolizando el fracaso del Estado, la delincuencia constituye una

nueva dictadura, que impone un ambiente de violencia y arbitrariedad que
cuestiona el derecho a la vida y a la integridad física o psicológica. Acrecenta la
vulnerabilidad de los ciudadanos, sobre todo de los más pobres. Según el BID la
criminalidad es un “ataque contra el desarrollo”.

1.3.3 Oportunidades

En América Latina y en muchas otras regiones del mundo, todavía se considera un

factor determinante el patrimonio que tiene la familia, de qué color es la piel, qué
nivel de educación tienen tus padres, dónde uno nace.

Las circunstancias y el contexto se hace más valioso que el esfuerzo, por tanto es
de gran importancia además de luchar contra la desigualdad también luchar para
la creación de oportunidades.

Hay que buscar la equidad, que sus ciudadanos puedan desempeñarse en igual de
condiciones, sin que importe tanto las condiciones particulares previas, las
puertas tienen que estar abiertas a todos, por lo que el sector público tiene que
avanzar en políticas de este tipo.

1.3.4 Educación, ciencia y tecnología

Junto a expresiones tales como, desarrollo sostenible o globalización, hoy es muy

común escuchar mentar la sociedad del conocimiento.

Para bien o para mal, el conocimiento es hoy generalmente reconocido como un

mecanismo crucial de estructuración y dinámica social, un factor que está
transformando incluso los mecanismos clásicos de la propiedad y el trabajo. 28

Una de las diferencias que se aprecian entre países desarrollados y los que están
en vías de desarrollo es la brecha existente en las inversiones que cada país realiza
 en la investigación, desarrollo e innovación. Aunado a esto, está el uso eficiente
de los factores de producción, diversos estudios entre ellos el publicado por el
(BBVA, 2006) sostienen y demuestran que un mismo monto de capital y trabajo
produce en promedio 20-25 por ciento más en otras economías avanzadas.

Los datos sugieren que existe una correlación positiva entre inversiones en I+D y
el crecimiento económico expresado en PIB per cápita; dicho crecimiento
económico es un componente importante del desarrollo humano de los países
aunado a las inversiones en salud y educación.

Los países que mantienen mayores inversiones poseen mayores niveles de renta y
coincidentemente están mejor posicionados en el Índice de Desarrollo Humano
(IDH); como ejemplo podemos mencionar a Islandia el cual tiene el IDH más alto
del mundo lo que lo coloca en el primer lugar, su renta es cuatro veces mayor que
el promedio mundial y las inversiones en investigación y desarrollo representan el
3% del PIB aunado a esto la cantidad de investigadores es la más alta del mundo
con 6,807 investigadores por cada millón de habitantes.

En el caso de los países analizados, Chile es el que presenta la mayor inversión

presenta en esta ámbito con respecto al PIB con 0.6%, seguido de México y Costa
Rica (0.4%), mientras que Venezuela y Bolivia son los que menor rubro en este
aspecto con 0.3% (PNUD, 2008).

De manera contundente se aprecia una relación positiva entre la posición en el

IDH y el PIB per cápita del país, de tal manera que a medida este es mayor, mejor
desarrollo se alcanza por los países. En este sentido, es importante mencionar que
de acuerdo a los datos reportados en el PNUD, los países que más inversión con
respecto realizan en educación son Bolivia con 7.3%, Costa Rica con 5.5%,
mientras que México y Chile presentan las inversiones más bajas con 3.8 y 3,5%
respectivamente, lo que estos datos sugieren es que no sólo es importante la
cantidad de recursos destinados a educación, sino la calidad de estos, lo cual se
corrobora con estos de la tabla 1.

Tabla 2. Gasto en I+D y su relación con el PIB per cápita

Gasto en
Gasto en I+D Investigadores por cada PIB pc (PPA
educación,
IDH País (% del PIB) millón de habitantes en Dls. De
2005 (% del
2000-2005 1990-2005 2005)
PIB)
1 Islandia 3 6,807 36,510
52 México 0.4 268 3.8 10,751
40 Chile 0.6 444 3.5 12,027
48 Costa Rica 0.4 - 5.5 10,180
74 Venezuela 0.3 - 5.0 6,632
117 Bolivia 0.3 120 7.3 2,819 29
Fuente: Elaboración propia con datos del PNUD, 2008
 1.3.5 Movilidad social

La movilidad social hace referencia a los cambios que se producen en la escala

social, por los cuales las personas y las familias pasan de unos estatus a otros. Esta
movilidad puede ser ascendente en el caso de que se aumente el nivel de estatus o
descendente en caso contrario.

Las tasas de indigencia y pobreza disminuyeron en la región en 2007, alcanzando

al 34,1% y al 12,6% de la población, respectivamente. Si bien las proyecciones
indican que la tendencia de reducción de la pobreza continuaría en 2008, no
sucedería lo mismo con la indigencia, debido principalmente al alza del precio de
los alimentos. A su vez, la crisis financiera internacional desatada recientemente
podría incrementar, de manera moderada, tanto la indigencia como la pobreza en
2009.

Las estimaciones más recientes para los países de América Latina,

correspondientes al año 2007, muestran que la incidencia de la pobreza alcanza un
34,1% de la población de la región. De este porcentaje, quienes viven en
condiciones de pobreza extrema o indigencia representan un 12,6%.

Estas cifras significan que en 2007 hubo 184 millones de personas pobres,
incluyendo 68 millones de indigentes, estos datos dan cuenta de una tendencia
continuada a la disminución de la pobreza y de la indigencia en la región desde
2004. Con respecto al año 2006, la pobreza se redujo 2.2 puntos porcentuales,
mientras que la indigencia también lo hizo 0.7%.

La disminución de la pobreza y la indigencia se ha manifestado también en el

número de personas por debajo de las líneas de pobreza e indigencia, que se
redujeron, en términos netos, 9 millones y 3 millones, respectivamente, entre 2006
y 2007. Por tanto, el número de personas pobres ha disminuido aproximadamente
37 millones con respecto a 2002 y en esa cifra se incluyen 29 millones de
indigentes.

Si se comparan las cifras actuales con las de 1990, se constata que la situación
actual de la región es visiblemente diferente a la de hace 17 años. Si bien el
porcentaje de latinoamericanos que vive en condiciones de privación sigue siendo
muy elevado, este ha descendido 14 puntos porcentuales desde inicios de la
década de 1990.

En el caso de la pobreza extrema, la reducción ha sido aún más significativa:

mientras en 1990 una de cada dos personas pobres era indigente, actualmente la
relación es de una de cada tres. 30

La pobreza y la indigencia muestran una clara diferencia en su composición por

áreas geográficas. De la población en situación de pobreza, un 34% vive en áreas
rurales, mientras que la mitad de las personas indigentes vive en esas áreas.
Aunque esta composición ha presentado muy pocos cambios desde fines de la
década de 1990, es posible advertir una creciente tendencia a la urbanización de
ambos fenómenos.

La contribución de las distintas subregiones a la pobreza regional es similar a su

participación en la población total, aunque no necesariamente sucede lo mismo en
el caso de la indigencia. De las personas pobres que viven en América Latina, un
31% está en el Brasil, un 28% en los países de la Comunidad Andina, un 19% en
México, un 8% en los países del MERCOSUR más Chile y un 14% en
Centroamérica (incluida la República Dominicana).

Con respecto a los países analizados la disminución de la pobreza de 2002 a 2007

ha sido de manera heterogénea, en países como Chile y México se han disminuido
en entre 1 y 1.5%, mientras que Venezuela resalta con una disminución de 5%,
mientras que Bolivia lo hizo a una tasa de 3%, finalmente Costa Rica avanzó en la
disminución sólo en 0.2%.

Así pues en el caso de la indigencia para el mismo periodo, en México se ha

disminuido en 2.5%, en Chile 0.4%, de manera contundente en Venezuela ha
avanzado en la disminución de 3%, Bolivia avanzó en cerca de 1.2%, mientras
que Costa Rica logro abatir en 0.3% este rubro.

1.3.6 Desigualdad focalizada en grupos sociales

En el informe del Banco Mundial de 1994, se puso claramente de manifiesto que

el bajo capital humano (educación y salud) explicaba las altas tasas de pobreza,
vinculadas a la exclusión social mediante la discriminación en el mercado de
trabajo y el limitado acceso a los servicios públicos de educación y salud.

En términos generales, se estima que actualmente la población indígena supera los

30 millones de personas, alrededor del 6% de la población total de América
Latina.

Además, poco más del 80% de la población indígena vivía en Bolivia, Guatemala,
México y el Perú, y alrededor del 70% se concentra en países con bajos ingresos
por habitante. Por otra parte, aún cuando un alto porcentaje de la población
indígena vive en zonas rurales, una de las tendencias actuales es la marcada
diversidad étnica que se observa en las ciudades. Los datos de 10 países indican
que más del 80% de la población indígena de Costa Rica, el Ecuador, Honduras,
Panamá y el Paraguay residía en zonas rurales. En cambio, en Guatemala y
México aproximadamente uno de cada tres indígenas vive en zonas urbanas y en
Bolivia, el Brasil y Chile más de la mitad de ellos vive en ciudades (CEPAL, 31
2007).

Con respecto a la pobreza, la brecha de ésta (la diferencia entre el ingreso de los
pobres y la línea de pobreza) en los pueblos indígenas también es más profunda, y
se contrajo más lentamente durante el decenio si se la compara con la del resto de
la población.

En los cinco países mencionados, las tasas de pobreza de la población indígena se

han mantenido prácticamente estancadas en el último decenio. En Bolivia,
Guatemala y México, aunque bajaron las tasas nacionales de pobreza, en el caso
de los pueblos indígenas la reducción fue menor o no hubo disminución alguna.

Con respecto a la educación, es uno de los principales factores para salir de la

pobreza, pero los indígenas siguen recibiendo menos años de educación que la
población no indígena (6 y 10 años respectivamente en Bolivia)

Además, la brecha se amplía en los niveles superiores de educación, lo que puede

deberse a la calidad de la educación que reciben los indígenas. Las recientes
pruebas normalizadas de la región revelan que los estudiantes de origen indígena
obtienen calificaciones significativamente más bajas (7% a 27% menores) en
lectura y matemáticas.

En el tema de salud los indígenas —especialmente las mujeres y los niños—

siguen teniendo menos acceso a estos servicios básicos, en algunos países, la
cobertura del seguro es relativamente baja y cubre a menos del 50% de la
población. En Bolivia, Guatemala y México, la cobertura de las familias indígenas
es muy inferior a la del resto de la población. Los niños indígenas siguen
presentando tasas extremadamente altas de desnutrición, incluso en países que
casi han eliminado este problema. En México, el 6% de los niños de todo el país
tiene un peso inferior al normal, pero la cifra asciende a casi el 20% en los niños
indígenas.

Con respecto al trabajo, los indígenas padecen significativas desventajas en el

mercado laboral en toda la región. A fines de 2004, la parte “no explicada” de la
diferencia de ingresos entre indígenas y no indígenas representaba de un cuarto a
poco más de la mitad del diferencial total, con un promedio de alrededor del 42%.
Mientras que casi la mitad del diferencial de ingresos puede deberse a mejoras en
el capital humano (educación, destrezas y habilidades que los indígenas aportan al
mercado de trabajo), la otra mitad puede deberse a la discriminación laboral u
otros factores que sobre los cuales los indígenas tienen poco control.

Aunque se han creado diversos instrumentos de política encaminados a la mejora

de la población indígena los cuales posiblemente han influido en la disminución
de la pobreza y el desarrollo humano de los indígenas. A pesar de los esfuerzos no
se ha logrado reducir la pobreza de los indígenas debido a la baja calidad de la
educación, las deficiencias en la salud infantil y las limitadas oportunidades para
insertarse en el mercado de trabajo, finalmente los grupos indígenas atribuyen su 32
pobreza fundamentalmente a la falta de apoyo y voz en el gobierno (Hall, 2005).
 1.4 Capital social

En primer lugar cabe justificar por qué introducimos el término de capital social
dentro del apartado referido al contexto social. Por capital social entendemos el
conjunto de lazos y vínculos que existen entre las persona y que les sirve a estas
para mejorar su situación socioeconómica.

El ser humano, como ser social, vive y forma parte de una estructura social en la
que se interrelacionan unos individuos y otros a través de nexos. Esos nexos son
los que posibilitan y a la vez condicionan las relaciones entre las personas,
incluidas las económicas. Hablamos de capital social porque el ser humano y su
actividad económica se verá determinada por las relaciones sociales de un
individuo, por lo que si se trabaja con esas relaciones sociales y se fomentan
algunos de sus tipos, el beneficio económico del individuo será mayor.

Pero no sólo el beneficio económico, sino también su situación de bienestar,

entendiendo el bienestar como algo más allá del beneficio material y del nivel de
ingresos.

Otra consideración a tener en cuenta es la de que, bajo nuestro punto de vista, el

análisis del capital social debe realizarse bajo una óptica tanto interdisciplinar
como a nivel micro. El análisis de capital social se sustenta en un análisis de redes
sociales y de relaciones entre unos individuos y otros, por lo tanto, realizar un
análisis macro de estas características resulta más complicado.

Algunos estudiosos que quieren extrapolar algunas de las conclusiones sobre el

capital social que se han obtenido a nivel microeconómico, al nivel macro, lo
hacen obteniendo los datos a partir de encuestas y estudios cuyo objeto de estudio
podría estar relacionado inmediatamente con los vínculos entre personas, por
ejemplo en casos de estudios que tienen en cuenta variables como el nivel de
asociacionismo de un país, los niveles de corrupción, la movilidad dentro de la
estructura social o los niveles de confianza. Se supone que estas variables son
reflejo a nivel macro de las relaciones micro que se establecen entre individuos.

Hemos elegido utilizar como fuente para el análisis, a través del que pretendemos
comparar los niveles de capital social de los países objeto de nuestro análisis, la
información que nos proporcionan los últimos informes anuales del
Latinobarómetro, ya que la metodología empleada está respaldada por los
mayores expertos internacionales en el tema y ha recibido apoyo técnico del
Eurobarómetro, además es una fuente que nos permite obtener datos de los cinco
países estudiados.

Para realizar nuestro análisis del capital social utilizaremos las siguientes
variables 33
-
Confianza interpersonal.
-
Apoyo a la democracia e importancia dada a la política.
-
Participación ciudadana.
 -
Percepción de la corrupción.

1.4.1 Confianza interpersonal

El primer rasgo característico que sobresale de la cultura latinoamericana son los

bajos niveles de confianza interpersonal. Podemos observar en el gráfico 2 que la
confianza interpersonal del promedio de los países latinoamericanos se mantiene
en torno al 20%, lo cual es una cifra bastante baja si la ponemos en referencia con
los resultados de los países industrializados avanzados como Noruega, Suecia y
Finlandia, que, según la Encuesta Mundial de Valores, serían de casi un 80%.

El mapa de confianzas donde están los bomberos, la iglesia, los nacionales, el

pobre, la radio, el vecino y las fuerzas armadas entre los actores en los cuales se
confía (más de la mitad de la población confía en ellos). Y el mapa de las
desconfianzas está formado por los partidos políticos, el extranjero, el congreso,
un familiar, y el poder judicial, donde apenas un tercio o menos de la población
confía en ellos.

Gráfico 2. Confianza interpersonal. Evolución

Confianza interpersonal. Evolución

100

80

60

40

20

0
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Observando el gráfico 3 rápidamente nos llama la atención que Venezuela

presenta en 2007 un 26% de confianza interpersonal, lo cual aún siendo un dato
bajo está 9 puntos por encima de la media latinoamericana de ese año. Le sigue
Bolivia con 21% y México con 20%, y a mucha distancia Chile con 9% y Costa
Rica con 8%.

34
Gráfico 3. Confianza interpersonal %
¿Se puede confiar en los demás?
Confianza interpersonal %

100
80
60
40
20
0

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C

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os

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V
C

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Esta actitud de los habitantes de cada país hacia su prójimo es la base de las
actitudes hacia las instituciones, la democracia, la política y la economía, de tal
manera que es necesario tenerlo en cuenta a la hora de cualquier análisis sobre
estas sociedades.

La confianza interpersonal es un requisito previo para el desarrollo de una

participación política efectiva, y también es necesario un sentimiento de confianza
para el funcionamiento de las reglas del juego democrático. Las actitudes hacia la
democracia, que veremos en otro apartado, de Costa Rica no se corresponden con
este nivel de confianza interpersonal, pero Venezuela y Bolivia sí presentan una
mejor actitud de la población hacia la democracia que Chile y México, lo cual
podría ser una de las diferencias de ambos modelos.

Otra pregunta indirecta del Latinobarómetro que confirmaría la anterior idea, es si

la gente trata de sacar partido o trata de ser justa. Observando el gráfico 4
observamos nuevamente que la mejor preconcepción del prójimo está entre los
venezolanos, mientras que los chilenos están peor predispuestos hacia sus
semejantes.

35
Gráfico 4. Porcentaje de la gente justa
La gente es justa %

100
80
60
40
20
0

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

1.4.2 Apoyo a la democracia e importancia dada a la política

Los latinoamericanos han ido lentamente aumentando su grado de apoyo al

concepto churchiliano de la democracia, donde se reconoce que la democracia
puede tener problemas, pero aún así, pero es el mejor sistema de gobierno. Una
consolidación de la democracia en su concepto más abstracto y genérico, que
comienza con 68% en 2002 y registra 72% en 2007. El punto más alto lo alcanza
el 2006, con 74%, que fue un año de elecciones en la región.

Según el Índice de actitudes hacia la democracia que elaboró el Latinobarómetro

en 2007 que podemos ver resumido en el gráfico 5, se distinguen distintos niveles
de apoyo a la democracia, siendo más fuerte, de los países analizados en este
trabajo, en Costa Rica y Venezuela con un 89% de apoyo medio y alto. Le sigue
Bolivia con un 79% y acaban en último lugar México y Chile, con un nivel del
74%. Nuevamente vemos que aparecen diferencias entre ambos bloques de países,
consiguiendo los países neoliberales un menor apoyo a la democracia, que nos
induce a pensar en que el sistema político de esos países da menor respuesta a las
reclamaciones de la población. Esto igualmente puede estar relacionado con las
políticas de apoyo a la participación social que se han llevado a cabo en Bolivia y
Venezuela en los últimos años.

36
Gráfico 5. Apoyo a la democracia %
Apoyo alto más medio a la democracia. %

100
80
60
40
20
0

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Por otro lado respecto a la importancia dada a la política, aunque no hemos

conseguido datos relativos a cada país, podemos observar en el gráfico 6 que para
los latinoamericanos la política sigue siendo un tema fundamental, pues el 21% de
los ciudadanos de la región se pelearían con su mejor amigo por esta cuestión.

Gráfico 6. Temas por los que pelearía con su mejor amigo

Temas por los que pelearía con su mejor amigo

30
25
20
15
10
5
0
Temas Politicos Religion Economia Moral

Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Este dato explica porque es tan difícil levantar la imagen de la política, en una
región sin consensos sobre temas centrales de la sociedad, la política divide a los
mejores amigos, que son algunas de las personas con las que se tienen relaciones
más estrechas y cercanas.

37
 1.4.3 Participación ciudadana

Las redes sociales y el capital social sirven para aumentar la participación que los
individuos tienen en su contexto, a la vez que una mayor participación aumentará
los niveles de capital social. De hecho, los datos para los distintos países de
América Latina muestran que a mayor nivel socioeconómico mayor es la
participación.

Los datos nos presentan que la gente trabaja poco en temas que lo relacionan con
la comunidad, dentro de las organizaciones que presentan mayor nivel de
participación tenemos las religiosas y deportivas, aunque por otra parte la
percepción es de que es posible influir más a través de las organizaciones
comunales y políticas, pero a su vez la gente no cree que puede influir mucho en
las acciones de éstas. Por otra parte la mayoría se considera obedecedor de la ley
más que seguidor de su conciencia, lo cual es un buen indicador, a pesar de la baja
participación que existe en las diferentes organizaciones.

En lo que respecta a la participación política propiamente, vamos a distinguir

entre dos clases, por un lado la institucional, cuyo centro serían las elecciones, y
la no-institucional que sería externa al proceso.

Así, en el primer caso, al margen del hecho de ir a votar, en el gráfico 7 la

frecuencia con la que se milita en un partido o se es candidato del mismo. La serie
temporal nos indica que en la Región esa situación está en torno al 10%

Gráfico 7. Trabaja para un candidato o partido político con frecuencia.

Evolución

Trabaja para un candidato o partido político con frecuencia.

Evolución
100

80

60

40

20

0
1995 1996 2000 2005 2006
38
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2006
Mirando los países analizados vemos que Venezuela presenta los mayores niveles
con diferencia de los 5 países analizados, con un 25% de participación, lo que se
puede explicar por el fuerte periodo de tensión política de los últimos años, así
como la movilización política de sectores tradicionalmente pasivos. El resto de
países tienen un nivel mucho más bajo, siendo los menos participativos en este
aspecto México con un 8% y Chile con un 5%.

Gráfico 8. Trabaja para un candidato o partido político con frecuencia

Trabaja para un candidato o partido político con frecue ncia
%

100
80
60
40
20
0

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2006

Otro aspecto significativo de la participación y sobre todo del capital social, es la

cantidad de población que nunca ha formado parte de una organización social. En
el gráfico 9 podemos observar que nuevamente Chile con 45% y México con 42%
presentan los peores niveles de capital social en este aspecto, seguidos de Costa
Rica 30%, Bolivia 27% y una vez más Venezuela tiene el mejor indicador en
participación con tan sólo un 26%.

Gráfico 9. Nunca he pertenecido a una organización

Nunca he pe rte ne cido a una organización social %

100
80
60
40
20
0
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V
C

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at
L

39
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Respecto a otros tipos de participación política nos fijamos en la participación en

manifestaciones. No sorprende ver en el gráfico 10 que Venezuela tenga un nivel
más elevado que el resto, y nuevamente Chile, Bolivia y México se encuentran en
los últimos lugares.

Gráfico 10. Asistencia a manifestaciones de protesta

Asistencia a manifestaciones de protesta %

100
80
60
40
20
0

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

Otro valor interesante es el del porcentaje de personas que con frecuencia trata de
convencer políticamente a otras. El nivel promedio latinoamericano de los últimos
años ha estado en torno al 16% como podemos ver en el gráfico 11.

Gráfico 11. Evolución - Trata de convencer políticamente con frecuencia

Trata de convencer políticamente con frecuencia.

Evolución

100

80

60

40

20

0
1995 1996 1997 1998 2000 2003 2005 2006

Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2006

En este caso Venezuela tiene un 32%, muy por encima del resto de países seguido 40
de Bolivia (18%), y Costa Rica con un 15%. De nuevo México (13%) y Chile
(8%) están situados en los niveles de menor participación política.
Gráfico 12. Trata de convencer políticamente con frecuencia

Trata de convencer políticamente con frecuencia %

100
80
60
40
20
0

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La
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2006

En resumen, en este apartado hay una clara diferencia entre ambos modelos de
desarrollo planteados (principalmente en la última década), gozando de mayor
nivel de capital social teniendo en cuenta la participación política, los modelos de
desarrollo endógeno frente a los de tendencia neoliberal.

1.4.4 Percepción de la corrupción

Una percepción de la corrupción elevada indica que las relaciones de confianza no

pueden ser plenas y que hay individuos que se aprovechan de los recursos
comunes. Eso, en términos de capital social, impedirá el pleno desarrollo del
mismo y de su aprovechamiento total por parte de todos los individuos, ya que las
relaciones no son sinceras y transparentes.

En cuanto al problema de la corrupción vemos en el gráfico 13 que entre el año

2001 y 2007 se produce una leve mejoría, ya que el porcentaje de personas que
saben de algún acto de corrupción disminuyó de 26% a 19%. Entre los países que
evolucionan de mejor forma encontramos a México donde el porcentaje de
personas que están en conocimiento de actos de corrupción pasó de 65% en el año
2001 a 33% en el año 2007, Bolivia (32% a 16%). La evolución es también
positiva pero en menor medida en Venezuela (27% a 22%) y Chile (13% a 9%),
siendo el único país de los analizados que presenta un peor indicador Costa Rica
aumentando el porcentaje de casos conocidos de corrupción del 18% al 23%.

41
Gráfico 13. Nivel de corrupción

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Años
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
Fuente: Elaboración propia con datos del Latinobarómetro 2007

En base a estas cifras podemos concluir que ha habido una evolución positiva en
estos aspectos entre los años 2001 y 2007: el conocimiento sobre la ocurrencia de
actos de corrupción pasa de 26% en el año 2001 a 19% en el año 2007.

Asimismo, el 39% de los latinoamericanos cree que durante los dos últimos años
ha habido avances en la reducción de la corrupción en las instituciones del Estado.
Si consideramos que esta cifra era de 26% en el año 2004, y que disminuye el
porcentaje de personas que creen que no ha habido progresos en la reducción de la
corrupción (de 67% a 58% en el mismo período), podemos concluir que los
latinoamericanos evalúan positivamente la lucha contra la corrupción.

A modo de conclusión, podríamos afirmar que el desarrollo del capital social en

América Latina, medido a través de las variables arriba analizadas, se encuentra a
niveles bastante inferiores a los que existen en países más desarrollados como los
europeos. Estas medidas son un fiel reflejo de la gran división social y
desigualdad que sigue existiendo en América Latina y la cual impide a su vez el
propio desarrollo de la región.

En cuanto a las diferencias entre países, podemos afirmar, que a pesar de ser muy
escasas, si que se observa una tendencia al alza en los niveles de participación de
Bolivia y Venezuela, que como hemos dicho podrían estar provocadas por las
políticas llevadas por sus gobiernos en los últimos años. No obstante, nos parece
una afirmación demasiado prematura, por lo que será necesario ver la evolución 42
que se produce en los próximos años.
 1.5 Políticas públicas en América Latina

Una vez analizados los modelos de desarrollo en América Latina en general y en

los países seleccionados en particular, en este apartado pretendemos analizar las
políticas públicas seguidas por cada uno de ellos e identificar si las mismas siguen
estando alineadas a cada modelo de desarrollo planteado en la hipótesis inicial o,
si por el contrario, obedecen a una lógica distinta. Para ellos analizamos las
políticas públicas desde una doble vertiente. Por un lado, intentaremos establecer
las relaciones que se han mantenido en cada uno de los bloques entre política
económica y social y, por otro, analizamos la evolución que han tenido las
políticas públicas con mayor repercusión en estos cinco países.

A pesar de las dificultades para acotar los espacios entre unas políticas y otras y
realizar un análisis comparativo de las mismas entre ambos bloques de países, se
ha realizado un gran esfuerzo en la síntesis y en la esquematización, por lo que el
apartado de las políticas públicas se aborda en estas 9 secciones:

1. Contextualización de la política pública. Relaciones entre políticas

económicas y políticas sociales.
2. Políticas de inversión en vivienda
3. Políticas de lucha contra la pobreza
4. Políticas educativas
5. Políticas sanitarias
6. Políticas de reforma agraria y desarrollo rural
7. Políticas medioambientales
8. Políticas destinadas a grupos sociales específicos: indígenas.
9. Políticas de fomento del capital social

1.2.1 Contextualización de la política pública. Relaciones entre

políticas económicas y políticas sociales

“Como resultado de una de las crisis más severas que ha confrontado América
Latina, en los años 80 se adopta en varios países de la región un nuevo patrón de
desarrollo sustentado en la vigencia del mercado, la apertura y la competencia.
En éste se facilita el rol del sector privado, de la sociedad civil y se plantea el
cuestionamiento y la revisión del papel del Estado. Sin embargo, estos cambios se
producen en un ambiente fuertemente marcado por la inequidad social, la
exclusión de grandes masas de los beneficios del crecimiento y de la participación
democrática” (Izaguirre, 1997).

Como ya hemos comentado, este es el discurso ideológico preponderante en la 43

década de los 80 en los países de América Latina, los cuales aplican las políticas
económicas de estabilización marcadas por el FMI y el BM, de claro corte
neoliberal.
No será hasta la década de los 90 cuando se inicie, en mayor medida, la puesta en
marcha de medidas menos centradas en la economía y que nos permitirán
distinguir una doble tendencia en Latinoamérica.

Las principales diferencias entre las políticas que se aplican en unos y otros
países, se basan en la justificación de las mismas. Mientras las políticas llevadas a
cabo por Chile y México están basadas claramente en las teorías de Kuznets2, en
Venezuela y Bolivia se ha seguido una tendencia distinta, basada en la idea de
políticas sociales universales y participación social como base indispensable para
el desarrollo y la erradicación de la pobreza y la desigualdad. En Costa Rica
encontramos un ejemplo de difícil clasificación en este aspecto, ya que contiene
características de ambos bloques, lo que demuestra la heterogeneidad de las
políticas llevadas a cabo y de los propios países objeto de nuestro estudio.

Chilenos y Mexicanos eran defensores de la idea “crecimiento, igual a

desarrollo”, promulgada por Kuznets en sus análisis en los que vinculaba por un
lado crecimiento económico y, por otro, equidad económica, a través de la
medición del coeficiente de Gini. Bajo esta tesis, en la primera etapa de desarrollo
de un país la desigualdad aumentará, para verse reducida posteriormente, relación
que gráficamente se presenta a través de una U invertida.

Gráfico 14. Curva de Kuznets.

Por lo tanto, la creencia que se defendía era que el crecimiento económico era la
vía para acabar con la pobreza y la desigualdad, como demuestran las
declaraciones de Carlos Salinas de Gortari (presidente de México entre 1988-
1994), el cual argumentaba que vender bienes era necesario para remediar males
mayores, ya que con los ingresos provenientes de esa venta, se resolverían
problemas fundamentales para el pueblo: agua potable, drenaje, alcantarillado,
vivienda, etc. 44

2
Premio Nobel de economía 1971.
El enfoque neoliberal intensifica el carácter secundario y accesorio de la política
social al ser utilizada para reducir el déficit de los recursos fiscales sin evaluar sus
consecuencias sobre el bienestar de la población. La política social se transforma
en un conjunto de programas y medidas dirigidas a compensar transitoriamente
los efectos del ajuste y a sustituir las viejas prácticas clientelares de la
institucionalidad social, adoptando modalidades de gestión que permitieran la
reducción del gasto social, la autonomía financiera de los recursos a fin de lograr
una especie de “impermeabilidad” a las presiones externas y un alto nivel de
confianza en procedimientos y resultados, la tecnificación de la labor pública a fin
de incrementar la eficiencia, habida cuenta de que el presupuesto del Estado había
disminuido drásticamente, de tal manera que ya no era posible mantener el mismo
nivel de gasto público.

En México se llevaron a cabo toda una serie de medidas económicas, las cuales
estaban enfocadas a aumentar el crecimiento, para después así financiar las
inversiones públicas en servicios sociales. Alguna de las medidas más destacadas
ambos aspectos fueron:

1. Aumento de la descentralización Administrativa del Estado a través de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
2. Privatización de empresas nacionales, a través de la de desincorporación
de empresas públicas por las siguientes vías: la extinción, la fusión, la
liquidación, la transferencia a las entidades federativas y municipios, la
venta a los trabajadores de la empresa que se desincorpora, y sobre todo, la
venta a los empresarios privados nacionales y extranjeros. Para el año
1988 el 30% de las empresas del estado fueron vendidas.
3. Aumento de la participación del capital privado en las áreas de la
comunicación vía satelital y los ferrocarriles.
4. Modificación de la Ley del Seguro Social con el propósito de crear las
Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores).
5. Modificación de la legislación financiera y bancaria para permitir la
entrada de capital extranjero y que esta pueda detentar el control de los
bancos que tengan un capital contable mayor al 6 % del total nacional de
la banca mexicana.
6. Reconstrucción de la red de carreteras y puesta enmarca del programa en
infraestructuras Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que se
encargó de dotar de agua, electricidad o banquetas a pueblos alejados de la
ciudad. Es necesario mencionar que estas inversiones en infraestructuras
estaban especialmente destinadas a establecer equilibrios
macroeconómicos entre gasto, ahorro e inversión.
45
7. Descentralización de la política social, transfiriéndose facultades,
responsabilidades y recursos del centro a los gobiernos estatales y a los
ayuntamientos. El nuevo Federalismo significó una auténtica
redistribución del poder público, tanto económico como político, entre los
 tres órdenes de Gobierno. También significó promover la democracia y
fortalecer la participación social.
8. Fomento del primer empleo a través de la eliminación de las cuotas de los
empresarios al IMSS durante un año, cuando estos contraten nuevo
personal que no tiene experiencia laboral previa.

En el caso de Chile la política neoliberal implantada por Pinochet fue seguida por
los sectores de izquierda y centro izquierda que gobernaron con posterioridad,
aunque habían sido fuertemente criticadas por los mismos. Bianchi (2005)
comenta que la secuencia de acontecimientos internacionales benefició a Chile y
contribuyó al equilibrio de las políticas de Aylwin “si, como bien pudo suceder, la
secuencia hubiese sido a la inversa, esto es, si el cambio de régimen hubiese
tenido lugar entre nosotros antes que se manifestaran con plenitud los efectos
desastrosos de las políticas de Alfonsín, García y Sarney y antes de que se
precipitaran las transformaciones entonces casi inimaginables que ocurrieron en
los países de Europa del Este en los años finales al decenio pasado (años 80), las
dosis relativas de continuidad y cambio en las políticas económicas y sociales
aplicadas por el primer gobierno democrático habrían sido probablemente bien
distintas y, mi juicio, sus resultados habrían sido menos favorables”.

Alwyn también se basa en la idea de crecimiento como modo de resolver los

grandes problemas de desigualdad existentes en Chile, por eso pone en marcha la
política de “crecimiento con igualdad”, por lo que las políticas sociales son
entendidas como un complemento para evitar algunas de las desigualdades
iniciales que produce el crecimiento, pero sobretodo, para que esas políticas
fueran complementarias a las políticas económicas.

Algunos ejemplos de las políticas seguidas que permitieron un aumento del gasto
público, una vez conseguido el crecimiento, fueron:

• Política de disciplina fiscal, por medio de la cual, a diferencia de la

segunda mitad del los años 80 en que los recursos provenientes del
crecimiento económico se destinaron a reducir los impuestos, a partir de
1990 se dirigieron a aumentar el gasto social. De este modo en 1990 hubo
una modificación de la política tributaria y en segundo semestre del año se
comenzaron a elevar los impuestos. Como resultado de esta reforma y de
posteriores cambios para asegurar la continuidad de la recaudación el
nivel promedio de impuestos alcanzó el 16,4% del PIB entre 1992 y 2002,
más de 2 puntos por encima que en 1990. Es importante destacar que el
aumento de la recaudación no se dio solo por la reforma sino por el 46
crecimiento en sí, estimándose que el 68% de la mayor recaudación de
impuestos se debe a este segundo factor.
 • Aparecen nuevas prioridades presupuestarias debido al aumento de
ingresos estatales y el superávit, lo que derivó en un mayor gasto social,
que se multiplicó por 2,4 entre 1990 y 2002.
• Simplificación de la política tributaria, con un sistema de impuestos
parejos, donde el IVA adquirió una creciente importancia. Los cambios
fueron de mejora de la administración para reducir la evasión. La
redistribución de los ingresos y la política social se harían a través del
camino del gasto de gobierno y no a través de la política tributaria.
• Aumento de la privatización de la infraestructura energética y de
telecomunicaciones, la cual ya estaba privatizada desde los años 80, pero a
la que se añadieron nuevas concesiones y privatizaciones en los 90 que
afectaron al agua potable, obras sanitarias, infraestructura vial, portuaria y
aeroportuaria.
• El Estado, liberado de estos gastos, pudo invertir en infraestructuras de
alto contenido social. Respecto al uso de estos servicios, al no ser
nacionales no existían ayudas universales pero sí se introdujeron subsidios
dirigidos a los hogares más necesitados que no podían pagar por el
consumo. Un ejemplo es el agua potable. Asimismo se introdujeron
tarificaciones de acuerdo a los costos marginales para promover usos más
eficientes. La idea es que con estas medidas se elimina la tradicional
competencia de recursos entre infraestructura productiva y gasto
social.
• Menor gasto en defensa, que aunque no se vio disminuido en sus montos,
si que perdió peso relativo pasando del 2,2% el PIB en 1989 al 1,7 en
2002.
• Ahorro de pagos por intereses de la deuda pública. Gracias al superávit
presupuestario la deuda se redujo del 44% el PIB en 1989 al 12,5% en
2000, pagando amortizaciones y parte de créditos.
• Mayor movilización de recursos privados a través de créditos a
microempresarios o estudiantes donde el Estado sólo pagaba el subsidio y
el crédito era otorgado por las instituciones financieras.
• Aumentó la contribución de los usuarios a ciertos servicios y programas.
Por ejemplo el programa de pavimentos participativos, donde los vecinos
aportan al financiamiento del costo de la pavimentación de sus calles y el
financiamiento compartido en educación a través de centros concertados.

Como hemos mencionado con anterioridad, una de las grandes diferencias entre
las políticas de corte neoliberal de Chile y México, con las del resto de países
analizados, es que las políticas sociales de los primeros están fuertemente
focalizadas, mientras que en los segundos las políticas tienen un carácter más 47
universal, rigiéndose por el principio de máxima cobertura.
Como ejemplo, describiremos los criterios de asignación en los que se ha basado
la política chilena en estas últimas décadas:
• Prioridad para los más necesitados y progresividad del gasto
público: los programas tuvieron como objetivo los más pobres y así,
por ejemplo, las pensiones se otorgaron favoreciendo en primer lugar
las pensiones más bajas y a los pensionistas mayores. Asimismo la
subvención educacional fue para las escuelas más pobres o los
recursos para vivienda se destinaron a las construcciones más
modestas.
• Los subsidios monetarios se focalizaron fuertemente: pensiones
asistenciales, asignaciones familiares, subsidio único familiar y
subsidio de agua potable crecieron a un menor ritmo al del gasto
global pero se reorientaron hacia los sectores más desfavorecidos de
modo que el primer quintil pasó a percibir del 34% de los recursos en
1980 al 45% en 2000. No obstante es importante señalar que
aproximadamente un tercio de las familias pobres, es decir del 20%
con menos recursos, no percibe ningún subsidio monetario
principalmente por la falta de cupos y la ineficiencia de los
mecanismos de asignación.

Otros hecho que apoyan nuestra hipótesis en la orientación de las políticas

públicas es el caso venezolano y la orientación de su política pública durante los
años 80 y 90.

En Venezuela, durante los años 80 y 90, igualmente como consecuencia de la

implantación de la política neoliberal, se dio un cambio radical en la concepción
de política social. La reforma social es efectuada desde el mercado,
circunscribiendo la intervención del Estado a la compensación temporal de los
grupos excluidos, utilizando criterios de selectividad y focalización. El proyecto
social que toma fuerza en este período con el objetivo de lograr una
transformación global, era pasar de una sociedad regulada y amparada por el
Estado a una sociedad orientada por el mercado, abierta y competitiva. La
propuesta se concreta en programas de “ajuste” para estabilizar la economía y
dinamizarla internamente de acuerdo con parámetros económicos internacionales
que en aquellos momentos estaban vigentes, tras la crisis del petróleo de 1973 y la
crisis de la deuda de 1982.

Ya en el año 1979 Venezuela había comenzado los procesos de ajuste que

consistían en el logro de equilibrios macroeconómicos y el despliegue de la
economía hacia los mercados internacionales. Algunas de las medidas más
drásticas que esto implicaba fueron:

- Reducción de las funciones reguladoras y planificadoras del Estado. 48

- Eliminación de subsidios indirectos.
- Flexibilización del mercado de trabajo.
- Apoyo financiero a las exportaciones.
 - Privatización de las empresas estatales y servicios sociales.
- Reducción del gasto público.

Por otro lado, se decidió aumentar la participación del sector privado en las
actividades productivas, que en el caso venezolano implicaba ampliar las
actividades de producción no petroleras. En definitiva, la intención era aligerar el
peso del Estado para dinamizar y diversificar la economía en un contexto de
fuertes distorsiones del sistema productivo, provenientes del proyecto de
industrialización, y de restricciones fiscales, inflación y déficit de la balanza
comercial a raíz de haber comprometido recursos contando con una bonanza
petrolera que desapareció.

Pero, contrario a lo que se postulaba, la política económica no consiguió los

resultados esperados y en cambio aceleró la caída del salario real, acentuó las
desigualdades de renta e hizo depender la economía de las fluctuaciones de los
mercados internacionales. El abandono del Estado y la desregulación del mercado
de trabajo aumentaron el paro, la informalidad y la pobreza, sin que los programas
de ajustes pudieran compensar estos problemas y generar los fundamentos para un
crecimiento sostenido.

La política social se caracterizó por acciones aisladas que separaban la política

económica de la social, colocando a la última como una mera estrategia
coyuntural, incapaz de resolver los problemas estructurales de desigualdad y
pobreza. Además, no logró compensar el descenso de los ingresos. Por el
contrario, la extrema focalidad de la política social se agudizó mucho más con la
eliminación de los subsidios indirectos y la desregulación del mercado de trabajo.
En estos momentos, la política social no jugaba ningún papel relevante en la
estrategia de desarrollo del país.

El cambio significativo con respecto al modelo neoliberal se produce en

Venezuela con la llegada al poder de Hugo Chávez, que ha rechazado
abiertamente el Consenso de Washington, con una actitud desafiante hacia las
instituciones multilaterales y a Estados Unidos. Si en el anterior periodo había una
separación sistemática entre la política económica y la política social, esta
situación cambia radicalmente y tempranamente, se procede a la nacionalización
de la empresa petrolera (PDVSA) iniciando un ciclo de nacionalizaciones, así
como se promulgan leyes que intervienen en la libertad económica, algunas veces
con objetivos claramente redistributivos.

El proyecto político de la Revolución Bolivariana se ha centrado en lo social

como el motor de su discurso. Desde su inicio la Revolución se ha proclamado la
portavoz de los excluidos y los pobres frente a su exclusión social, reclamando sus
derechos a tomar parte de los beneficios del petróleo. Por otra parte, el reparto de
esta riqueza no se limita a políticas distributivas como ha sido común hasta ahora; 49
la Revolución afirma que transformará la sociedad desde una perspectiva
“humanista”.
Desde el enfoque bolivariano, lo social no son sólo las políticas públicas sociales,
sino el cambio sistemático con el pasado. El nuevo gobierno rechaza las políticas
sociales focalizadas en sectores de la población al considerarlas un derivado de las
políticas neoliberales, afirmando que las nuevas políticas serán de carácter
universal garantizando el Estado los derechos sociales de todos los venezolanos.

En cualquier caso no es un universalismo como el desarrollado por la democracia

populista anterior a la época que analizada en este trabajo, donde todas las
políticas sociales (salud, educación, seguridad social, vivienda y participación)
radicaban en reformas estructurales y coyunturales con el objetivo de masificar la
cobertura. En el caso bolivariano, el universalismo tiene algunas formas implícitas
de focalización.

Las políticas universalistas del gobierno de Chávez siguen mostrando las mismas
dificultades de cobertura y calidad que han tenido en las últimas décadas. Algunos
cambios que se trazaron en estos campos se concibieron como añadidos al sistema
y no como una reforma de éste. La acción social universal del gobierno de Chávez
es un conjunto de programas sociales destinados a dar servicios o bienes a precios
solidarios en zonas económicamente deprimidas (urbanas o rurales). Existen a su
vez, otras políticas que tienen el objeto de promover la organización popular. Se
rechaza la idea de la focalización, pero esta es sustituida por una especie de
universalismo localizado.

Este universalismo localizado utiliza las políticas sociales con el fin de

reequilibrar la sociedad, reincorporando a los grupos sociales marginados
materialmente del acceso al bienestar y a la riqueza. Son políticas cuyo objetivo es
el acceso pleno y equitativo de un nivel de vida apropiado para toda la población,
a través del reconocimiento integral de sus derechos sociales, económicos y
políticos.

Algunas de las políticas llevadas a cabo en materia económica durante este

periodo han sido:

- Intentos de mejora de la distribución del ingreso y la riqueza a través de la

intervención en el conflicto distributivo que hay entre el capital y el
trabajo, a favor de los intereses de los asalariados.
- Intentos de democratización de la propiedad de la tierra a través de la
Reforma Agraria que analizaremos en un apartado posterior.
- Cambio en el régimen de las remuneraciones.

Entre todos los programas llevados a cabo, cabe destacar el Plan Bolívar 2000
que consiste básicamente en la aplicación de las capacidades de planificación,
movilización y trabajo de la Fuerza Armada Nacional para aplicarlas a iniciativas
elementales, como resolver problemas menores de infraestructura, comercializar 50
productos de consumo masivo popular, pintar y reparar pequeñas escuelas, abrir
rutas de comunicación, operar rutas aéreas de carácter social, limpiar quebradas,
efectuar operativos de asistencia sanitaria y odontológica, alfabetización, corte de
cabello, saneamiento ambiental, etc.

El Plan Bolívar 2000 fue dividido en tres etapas de las cuales en realidad sólo se
cumplió la primera y a medias. Estas etapas fueron:

A) Proyecto País (Propaís), para proporcionar asistencia urgente a la

población más necesitada y en máxima exclusión social
B) Proyecto Patria (Propatria), para incorporar a empleados públicos y
desempleados a las actividades de atención a la sociedad y organizar a las
comunidades para el trabajo productivo
C) Proyecto Nación (Pronación), para desarrollar proyectos estructurales
como las industrias petroquímicas, del gas y agrícolas, así como una
educación masiva.

El Plan, si bien satisfizo necesidades urgentes fue esencialmente asistencialista y

no logró solucionar ninguna de las situaciones relacionadas con la pobreza y la
exclusión, todas referidas a situaciones de naturaleza estructural.

Bolivia sufre un proceso político, económico y social parecido al de Venezuela,

aunque el proceso de cambio con la llegada al poder de Evo Morales es algo
menos radical que el que se ha producido en el caso venezolano, sobre todo
debido al enfrentamiento regional que se está produciendo en el país, entre
regiones más ricas y más pobres.

Los programas estructurales del FMI y el BM, produjeron en Bolivia los mismos
efectos en la política social que en el resto de países y los cuales ya han sido
descritos con anterioridad, redefiniéndose el papel de los agentes públicos como
instrumentos para facilitar el desenvolvimiento de la actividad privada. En cuanto
al sector privado se encumbra como el principal agente productivo de la
economía.

No obstante, a partir de que en 1987, se produjera la reactivación de la economía

se produce un cambio en las políticas, más lejano de las medidas ortodoxas
iniciales, pero no tan contrarias a ellos como las políticas actuales del país.
Algunos ejemplos de las medidas adoptadas en Bolivia son:

1. Reducción del déficit fiscal.

2. Eliminación de los subsidios y reducción de aranceles.
3. Unificación del tipo de cambio
4. Aprobación de la Ley de Reforma Tributaria.
5. Ajuste de precios de los bienes producidos por las empresas públicas.
6. Políticas de promoción de las inversiones y las exportaciones y
establecimiento de mecanismos de regulación y supervisión bancaria.
7. Creación del Fondo Social de Emergencia (FSE), un instrumento 51
típicamente keynesiano, para atender los problemas de desempleo y
pobreza creados por la crisis y la subsecuente estabilización.
 8. Creación de la Ley de capitalización en 1994. La capitalización de las
empresas públicas está basada en el aumento de capital de cada una de las
principales empresas estatales (YPFB, ENDE, ENTEL, LAB, ENFE y
VINTO) con aporte de capitales internacionales, pero manteniendo la
participación igualitaria de los ciudadanos bolivianos. Esto se lograría
invitando en calidad de socios a inversionistas internacionales.
9. En 1996 se aprobó la reforma del sistema de pensiones sustituyéndose el
sistema de reparto por el de capitalización. Bajo este nuevo esquema, los
ciudadanos mayores de edad al 31 de diciembre de 1995 recibirían
nominalmente el 50% de las acciones de las empresas capitalizadas a
través de la reforma de 1994.
10. Reforma de la política fiscal. Al haber dejado de percibir ingresos de las
empresas estatales, el Estado buscó financiamiento en una política
impositiva, que recayó en los magros bolsillos de los trabajadores y no en
los sectores que se apropian del excedente económico. Ese recambio en el
orden de importancia de los ingresos estatales no significó, sin embargo,
un aumento de los mismos.
11. Plan Nacional de Empleos de Emergencia que opera como fuente de
ingresos suplementarios para familias de desocupados en periodos cortos y
con salarios bajísimos.

Una vez analizadas las grandes diferencias que presenta uno y otro modelo a la
hora de relacionar las políticas sociales y económicos y de priorizar unas sobre
otras, cabe analizar el caso de Costa Rica, el cual pude plantear cierto tipo de
dudas. No obstante, nosotros defendemos la hipótesis de que las medidas llevadas
a cabo se relacionan más con el primer bloque de países neoliberal, que con el
segundo.

No obstante existen importantes diferencias entre las políticas llevadas a cabo por
México y Venezuela y las realizadas por Costa Rica.

Un primer aspecto que las diferencia es el hecho de que en Costa Rica no se han
llevado a cabo privatizaciones sistemáticas de empresas públicas, a pesar de que
los servicios como las telecomunicaciones eran considerados de baja calidad y
elevado costo y de los intentos llevados a cabo para su implantación.

Es el caso del intento de reforma de la Constitución de 1949 que llevaron a cabo

el gobierno del Partido de Unidad Social Cristiana y el Partido Liberación
Nacional, el cual permitiría las privatizaciones de estos servicios. Sin embargo,
los restantes partidos boicotearon la reforma para impedirlas. A esto se sumó la
amenaza de huelga por los sindicatos también opuestos a esta pieza típica del
modelo neoliberal. En 2000 se aprobó en primer debate parlamentario la ley de
«Mejoramiento de servicios públicos, electricidad, telecomunicaciones y de la
participación del Estado», que no planteaba la privatización del ente estatal ICE 52
sino una ampliación de la participación privada. A pesar de los intentos, como
hemos mencionado anteriormente, el Estado costarricense sigue controlando esto
sectores.
Sin embargo, si que se privatizaron las empresas estatales productivas que se
agrupaban en la Corporación Costarricense de Desarrollo que fueron creadas
durante la década de 1970 (Central Azucarera del Tempisque, Cementos del
Pacífico, Aluminios Nacionales y Fertilizantes de Centroamérica). Por otro lado
también se produjeron reformas tendentes a reducir los subsidios estatales en
diversos campos.

Igualmente el Proyecto de Reforma Financiera tuvo en consideración aspectos que

habían sido eludidos en reformas similares producidas en los otros países objeto
de nuestro estudio (desarrollo social y defender una cultura de igualdad y paz,
entre otras). Las tres fases en las que se llevó a cabo esta Reforma las
describimos a continuación, ya que en ellas se pueden ver las diferencias
concretas con respecto a reformas de otro tipo.

Una primera fase de la reforma financiera (1984-1987) se caracterizó por una

política cambiaria de mini-devaluaciones y una liberalización de las restricciones
que imponía el BCCR3 sobre la tasa de interés y topes a las líneas de crédito; este
proceso tendía a fortalecer a los bancos privados ampliando sus márgenes de
maniobra, lo que desembocó en una crisis de las instituciones financieras no
bancarias en 1987.

Como consecuencia de esta crisis, una segunda fase estuvo centrada en la

actualización del marco legal regulador de la actividad financiera (1988-1994)
destinado a fortalecer el mercado de capitales: se inicia con la Ley de
Modernización Financiera de 1988 y siguen la Ley de Oferta Pública de Valores,
la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Asimismo se crea la Central de
Valores y se inicia la creación de las empresas clasificadoras de riesgo.

La tercera fase se inicia en 1995 con la Reforma a la Ley Orgánica del BCCR de
1995, que elimina la potestad (ya liberalizada) del BCCR para fijar tasas de
interés y topes a las líneas de crédito, se permite a los bancos privados tener
depósitos a la vista y se les otorga el acceso a los redescuentos, se redujo el encaje
bancario a un 5% en 2002 y se asume como procedimiento principal de la política
monetaria las Operaciones de Mercado Abierto. Se crea la Superintendencia
General de Entidades Financieras para las funciones de regulación y supervisión
con mucha independencia del BCCR. En 1995 se crea la Superintendencia de
Pensiones y en el año 2000 se promulga la Ley de Protección al Trabajador,
modificando el sistema de pensiones y jubilaciones de reparto a favor de las
jubilaciones privadas, lo que deriva los fondos de los aportes previsionales
(contribuciones a la seguridad social) hacia el mercado de valores y promueve el
auge de los Fondos de Inversión y los Fondos de Pensiones.

Además, por lo que respecta a la distribución del gasto público en Seguridad 53

Social (pensiones) en América Latina, el gasto más igualitario de todos los países

3
Banco Central de Costa Rica
de la Región es el de Costa Rica, que tiene un sistema efectivo de afiliación
familiar a la Seguridad Social con amplia cobertura. Este gasto social de Costa
Rica, produce desequilibrios macroeconómicos, ya que no hay un sistema
impositivo que lo financie. El déficit del sector público global no es muy elevado
comparativamente, pero ofrece dudas en el contexto de una economía abierta y
dolarizada con escasa capacidad de recaudación fiscal. Para la CEPAL, el
endeudamiento público total (incluido el Banco Central), que fue del 60% del PIB
al 2005, implica una carga importante para las finanzas públicas y es un obstáculo
para mejorar la calificación de riesgo país y reducir el costo de la colocación de
bonos en los mercados internacionales.

Otro aspecto importante que resulta representativo de este “dicotomía”

costarricense en la aplicación de las políticas, es el de la situación del sector
agropecuario, como consecuencia de las políticas aplicadas. Las crecientes
importaciones de productos agrícolas, la eliminación de los mecanismos de
protección y de los subsidios otorgados a diversos grupos de productores, así
como la reducción de buena parte de los servicios brindados por el Estado,
impactaron en los productores, las familias y los espacios rurales en 2 direcciones:
por una parte, se propició la constitución de un grupo integrado por empresarios
agrícolas y agroindustriales, un conjunto de agricultores familiares que logran
reconvertir sus unidades productivas e integrarse en los nuevos esquemas de
desarrollo y los inversionistas nacionales e internacionales, con capacidad de
aprovechar los estímulos a la exportación y las oportunidades ofrecidas para
insertarse en las nuevas condiciones de la economía y, por otra parte, un sector de
productores familiares excluidos de estos procesos y en un franco proceso de
deterioro de sus condiciones socioeconómicas, grupo dentro del cual encontramos
a la población indígena, algo que hace recordar a la gran desigualdad presente, por
ejemplo, en Chile.

Por lo tanto, una vez que hemos analizado de manera detallada el caso de Costa
Rica, y a pesar de que presenta diferencias sustanciales con las líneas generales
trazadas por la política neoliberal, consideramos que las líneas seguidas por Costa
Rica, son más similares a las de México y Chile, así como a las de Bolivia y
Venezuela en la década de los 80 y se diferencian en gran medida de las políticas
venezolana y boliviana actuales. Por esto, a pesar de las dificultades para
establecer líneas cerradas y bien diferenciadas, seguimos considerando la
existencia de dos bloques de países diferenciados en América Latina, por un lado
estarían dentro del bloque “neoliberal” México, Chile y Costa Rica y, por otro,
Bolivia y Venezuela.

54
 1.2.2 Políticas de inversión en vivienda y desarrollo
sustentable de los asentamientos humanos

América Latina y el Caribe es una de las regiones más urbanizadas en el mundo,

con un nivel que rivaliza con el de muchas regiones más desarrolladas que ella.
Asimismo el nivel de urbanización se ha venido incrementando sucesivamente,
pasando de un 71% en 1990 acerca de un 80% en la actualidad. Además del
efecto de las migraciones campo – ciudad, los mayores movimientos de población
se dan entre unas ciudades y otras. Esto produce dificultades en la distribución de
los asentamientos debido a la incapacidad de absorción de muchas ciudades, así
como mayores índices de pobreza en la ciudad que en el campo, (según
estimaciones de la CEPAL, los pobres urbanos de la región ascienden a cerca de
200 millones de personas).

Conscientes de esto, los gobiernos han venido realizando reformas en materia de

desarrollo urbano y vivienda y de sostenibilidad de los asentamientos humanos.

Los objetivos perseguidos por cada una de estas políticas los podríamos dividir en
dos grupos: en algunos casos la prioridad dada a esta política ha venido marcada
por los deseos de aumento de la cobertura y calidad de la vivienda de las personas
con menos recursos que viven en cascos urbanos; en otros por la contribución que
la inversión en vivienda como forma de ahorro y de inversión hace al equilibrio
macroeconómico.

Veamos si analizando las políticas seguidas en cada uno de nuestros países, se

cumple más la idea de vivienda como inversión, o como un gasto social básico y
si su forma de implantación ha estado guiada más por patrones de privatización o
de gasto público.

Actualmente en México, se está implantando el Programa de Esquemas de

Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda "Esta es Tu Casa", incluido
dentro de la introducción del programa Hábitat de NNUU en México. Su finalidad
es “otorgar apoyos económicos a personas de bajos ingresos a través de un
subsidio federal, para adquirir una vivienda nueva o usada o un lote con servicios,
mejorar la vivienda, impulsar su producción social, autoconstruir o autoproducir
vivienda, en el marco del Desarrollo Humano Sustentable establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional de Vivienda, priorizando la
atención a la población en situación de pobreza, conforme a lo establecido en el
artículo 19 fracción VII de la Ley de Vivienda”4.

Entre los objetivos específicos del programa, se encuentran:

a) Fomentar el acceso de las personas de bajos ingresos a programas de 55

financiamiento y cofinanciamiento.

4
www.sedesol.gob.mx Programa de vivienda del Gobierno de México.
 b) Apoyar la capacidad adquisitiva de las personas de bajos ingresos para la
formación o la consolidación de un patrimonio habitacional.
c) Fomentar la corresponsabilidad con los beneficiarios, impulsando acciones
para que aporten recursos propios que provengan del ahorro previo.
d) Impulsar la movilidad habitacional apoyando la adquisición de vivienda
nueva o usada.
e) Elevar la calidad de vida de la población, mediante el apoyo para el
mejoramiento de la vivienda y su entorno urbano.
f) Promover mecanismos para la producción social de vivienda, la
autoconstrucción y la autoproducción en condiciones urbanas o rurales
sustentables

La población objetivo de este programa son familias mexicanas en situación de

pobreza patrimonial, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o
mejorar su vivienda actual.

En Chile la política en vivienda e infraestructura ha seguido la línea de las demás

políticas sociales de modo que, aunque se ha aumentado el gasto estatal en este
tipo de medidas, también se han focalizado en los quintiles de población más
pobres y se ha recurrido a inversiones privadas. Estas últimas a través de tres
mecanismos: el sistema financiero que otorga préstamos hipotecarios
complementarios, la progresiva sustitución de contratación directa de viviendas
realizada por el Estado por la entrega de subsidios, y el traslado a las empresas
sanitarias de la inversión en las redes de agua potable y alcantarillado requeridas
para las nuevas viviendas.

El programa de vivienda se propuso también la búsqueda objetivos como el de

densificación de la ciudad o la innovación a través de las viviendas progresivas, el
subsidio rural o el programa Chile Barrio.

En Venezuela, con el inicio de la revolución bolivariana se establecen las

primeras misiones destinadas a la vivienda. La más importante de ellas es la
llamada “Hábitat”, la cual tiene el objetivo de solucionar el problema ocupacional
con la construcción proyectos urbanísticos que tengan todos los servicios, desde
educación hasta salud.

Otra actuación llevada a cabo en este sentido es el Programa de Rehabilitación de

Viviendas en Barrios (REVIBA), que tiene como objetivo “lograr la rehabilitación
efectiva de viviendas adecuadas para la vida urbana, mediante un proceso que
además permita, a través del trabajo social comunitario, la creación de
organizaciones comunitarias que rescaten los valores de convivencia ciudadana.
Se pretende conseguir la participación ciudadana en los procedimientos para la 56
construcción de viviendas y efectuar talleres informativos sobre las ordenanzas
que regulen el área urbanística”5.

A pesar del gran problema que en Bolivia supone la calidad de la vivienda por
parte de una gran mayoría de la población, (según datos de la CEPAL en el medio
urbano en el periodo que va de 1989 a 2004, de un 74, 6% a un 86,3% carecía de
abastecimiento de agua, de un 94, %3 a un 90,7% de abastecimiento de luz y de
un de un 44.8% a un 50,3% de eliminación de excretas); realmente hasta la
llegada del Programa Hábitat II a partir de 1996, no ha existido una política de
vivienda como tal, sino una política de financiamiento y de construcción de
viviendas sociales a ciertos sectores de la economía formal.

El programa Hábitat II, fue el que inspiró una nueva Política Nacional de
Vivienda que implicaba:

- El derecho a un hábitat digno.

- Un enfoque integral del problema habitacional.
- El principio de equidad social y la atención de los grupos más vulnerables.
- Un permanente proceso participativo en la elaboración de las políticas, su
aplicación y seguimiento.
- La sostenibilidad de los programas.

Financieramente establece el tradicional ahorro de vivienda obligado (el 3%)

transformado en libretas de ahorro individualizadas que ganen intereses,
abriéndose a ahorros de toda la población y donde el gobierno se comprometía a
otorgar créditos para la vivienda.

Igualmente establece un sistema de subsidios a la vivienda de familias de menores

ingresos y medidas complementarias que incluyen la participación del nivel
municipal en la aplicación de programas y normativas habitacionales, la
capacitación, investigación, desarrollo tecnológico y asesoría técnica para la
autoconstrucción y la conformación de un marco jurídico que ampare al proceso
habitacional.

A pesar de los esfuerzos, este sistema programa no se llevó a la práctica de

manera completa y el tema de la vivienda volvió a derivar al sector privado de la
economía, pero con la llegada al poder de Evo Morales se han reiniciado con
mayor fuerza los planes nacionales de vivienda, un ejemplo de ello es la
implantación del Programa de Vivienda Social y Solidaria Transitorio, el cual
tiene planeada la construcción y entrega de más de 10.000 viviendas a familias
bolivianas.

En Costa Rica se empieza a dar mayor atención a la vivienda con la creación en

2002 del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Urbanos, con un marco de 57
trabajo y unos objetivos muy específicos:

5
http://fegs.gerenciasocial.org.ve/paginas/FHABITAT_VIVIENDA_Y_SERVICIO.html
 - Mejora de la calidad de vida de las familias.
- Conseguir asentamientos humanos equitativos con iguales accesos a
viviendas, infraestructuras y servicios de salud, alimentación, educación,
cultual y ocio y tiempo libre.
- Conseguir asentamientos humanos sostenibles, en armonía con el medio
ambiente que sirvan para prevenir desastres naturales, la contaminación y
la carga de los ecosistemas.
- Conseguir efectos socioeconómicos positivos, creando mayor empleo,
crecimiento y desarrollo social.

Por lo tanto, a modo de conclusión, podríamos afirmar que, en líneas generales,

las políticas de vivienda han seguido las líneas generales de las políticas públicas
y sociales de cada uno de los países, que ya habíamos analizado en el apartado
anterior.

1.2.3 Políticas Educativas

Entre las posibles reformas sociales a llevar a cabo por un gobierno, las políticas
educativas es una de las que recibe mayor aceptación. La educación suele ocupar
un lugar destacado en los programas electorales de los partidos que quieren llegar
al poder y un trato prioritario en los presupuestos. Este pronóstico se ha venido
confirmando en los últimos años en América Latina, produciéndose un aumento
continuo del gasto en educación a partir de la década de los 90, en contra de la
tendencia de la década anterior, que como hemos señalado a lo largo de este
trabajo se redujo en una media de un 50% en los países objetos de estudio.

No obstante, lo más incomprensible es como, pese a la expectación creada y a los

apoyos recibidos, se han producido de manera repetida una serie de problemas
que han “obstaculizado el desarrollo de los programas y el ritmo de avance
esperado en el logro de los resultados de cobertura y calidad” (Anaya, 1997).

Como regla general podemos mencionar que la política en educación ha estado

marcada en cada uno de nuestros países por el modelo de desarrollo impuesto en
cada momento, además de por la reforma administrativa del Estado que, en la
mayoría de los casos ha implicado la descentralización de la gestión de la
educación, los enfrentamientos entre cuerpo docente y Administración, y por los
impedimentos de la educación superior a que se produzca una redistribución de la
inversión fiscal en favor de los niveles inferiores, especialmente la primaria.

No obstante, cada uno de los cinco países estudiados muestras grandes diferencias
entre sí y tienen unas características muy específicas que los distinguen en gran 58
medida. Aún así, podemos encontrar algunas líneas comunes, dependiendo del
modelo de desarrollo en el que los enmarcamos.
En México las políticas públicas educativas han sido orientadas para armonizar el
sector educativo con el resto de las políticas públicas dirigidas al cambio
estructural y vinculadas con la reforma del aparato del Estado. Los componentes
de dicha reforma han sido: el retiro del Estado federal de la educación, mediante
la descentralización administrativa y la federalización; la privatización de la
educación básica mediante la política de gratuidad con costos compartidos,
atendiendo a la población marginal con los programas compensatorios y, de lo
más importante, una explícita vinculación con el empresariado en todos los
niveles educativos.

Sólo 39% de los mexicanos de entre 25 y 34 años ha terminado la preparatoria y

la cobertura de jóvenes inscritos en el nivel superior sólo alcanza el 23.7%. La
OCDE sostiene que los niveles requeridos para el gasto en educación, según los
estándares internacionales, debe ubicarse al menos en 8% del PIB, pero en los
últimos cinco México ha invertido en apenas el equivalente a 4% de este
indicador.

Además en México hay 4 millones 100 mil niños sin educación básica –primaria y
secundaria–, lo que representa 14.4% de la población de entre 6 y 15 años, por lo
que los esfuerzos que se requieren en esta materia son muy significativos.

En Chile, con la llegada del gobierno de Aylwin, se empezó a prestar más atención
a la cuestión educativa, en un intento de conseguir la equidad junto con el
crecimiento. La inversión en capital humano resulta una herramienta de equidad
social a largo plazo y tanto Aylwin como Frei Ruiz, principalmente este último,
fomentaron políticas en este sentido.

Durante los últimos años de la dictadura el gasto en educación había disminuido.

Tras el fin de la misma, durante el primer quinquenio de los 90 los recursos
dedicados a la educación crecieron en un 53% en términos reales, pero fue sobre
todo en la segunda mitad de la década cuando se elevó esta inversión en un 67%.
Se impulsó asimismo un programa de reforma educativa que contempló entre las
iniciativas más importantes la extensión de la jornada escolar y mayores recursos
para la educación básica y media.

Se produjo un gran aumento de las subvenciones a la educación preescolar, básica

y media. No así a la superior, donde las políticas se centraron en el aumento de
cobertura. Pero estas políticas estuvieron centradas en dar facilidades de acceso a
la educación superior a través de créditos y no de becas, por lo que se favoreció
claramente a los quintiles superiores. La justificación dada a estas políticas por
parte del gobierno fue que “si el Estado hubiera financiado complemente la
educación superior a través de una política tradicional de gratuidad, esa enorme
expansión de cobertura simplemente no hubiera sido posible o hubiera sido a
costa del aumento de los recursos por alumnos en preescolar, básica y media”. 59

También es importante destacar que el aumento de la subvención por alumno

implicó el aumento de las remuneraciones docentes en un 250% para los docentes
municipales, muy importante cuando tras el deterioro de la inversión en educación
a finales de los 80 se llegó a traducir en el desinterés por estudiar la carrera
docente, arriesgando el reclutamiento de profesionales.

Por último, es preciso mencionar que no todo el mérito en las mejoras educativas
ni en sus retornos es de las políticas ya que durante esta etapa aumentaron también
los recursos destinados por las familias a la educación de sus hijos, creciendo
estos fondos más rápido que los públicos.

Además, al mismo tiempo se elevaron los recursos para programas dirigidos a

apoyar a los estudiantes de menores ingresos, como el aumento de la alimentación
escolar, textos escolares, materiales didácticos y apoyo a las escuelas más
desfavorecidas.

En Costa Rica, como consecuencia de la aplicación de los planes de estabilización

del FMI y BM, se produjo un descenso de la inversión en educación a lo largo de
la década de los 80, época en la que los costes los costes directos de la enseñanza
soportados por la familia aumentan de forma significativa, siendo a finales de los
ochenta, entre el 30% y el 60% de los costes directos.

No fue hasta 1992 cuando se inicia en Costa Rica a nivel nacional el "Plan de
Acción de Educación para Todos" con el apoyo de la UNESCO. Desde su
implantación, se ha dado un claro impulso a la educación primaria, en donde más
de un 75% de la inversión en educación se destina a la atención de este nivel de
enseñanza.

Esta década ofrece un cambio importante para la educación, en virtud de la

modificación al artículo 78 de la Constitución Política declarando obligatoria,
gratuita y costeada por el Estado la Educación Preescolar y se aumenta la
inversión en educación hasta un 6% del PIB.

De ese total de recursos es importante indicar que en promedio se invirtió un 17%

más por cada alumno de educación primaria durante la década de los 90,
concentrándose la mayor inversión per cápita en el último quinquenio, con la
puesta en marcha y continuidad de proyectos destinados al fortalecimiento de las
escuelas tales como: Proyecto de Segunda Lengua, Proyecto de Escuelas de
Atención Prioritaria o introducción de la Informática Educativa, entre otros.

En Venezuela, igualmente que en el caso anterior, podemos distinguir claramente

dos etapas respecto a la política social en general y educativa en particular.

La política social se caracterizó por acciones aisladas que separaban la política

económica de la social, colocando a la última como una mera estrategia
coyuntural, incapaz de resolver los problemas estructurales de desigualdad y 60
pobreza. Además no logró compensar el descenso de los ingresos. Por el
contrario, la extrema focalidad de la política social se agudizó mucho más con la
eliminación de los subsidios indirectos y la desregulación del mercado de trabajo.
En estos momentos, la política social no jugaba ningún papel relevante en la
estrategia de desarrollo del país.

En la segunda época del ajuste (1994-1998), se introducen nuevas orientaciones

de la política social para rebajar la precarización del empleo y cambiar la
orientación dadivosa de los programas compensatorios. Por el lado del
financiamiento multilateral aparecen los proyectos de infraestructura en las áreas
de saneamiento, salud y educación, a fin de generar empleos coyunturales que
cubran algunas necesidades básicas de sectores pobres y excluidos.

Ya con la llegada al poder de Hugo Chávez, se produce la reforma Bolivariana y

el rechazo total a la idea de política social como complementaria de la política
económica. Ahora la política social es la protagonista y se inicia el proceso de
reforma humanista defendido por Hugo Chávez. Es a través del programa de
misiones Robinson, por el que Hugo Chávez inicia actuaciones en materia de
educación en Venezuela, con mucho más énfasis que sus antecesores.

La Misión Robinson I es un programa de alfabetización masiva de la población.

El programa se basa en el método de alfabetización “Yo sí puedo”, de la profesora
cubana Leonela Relys. En su segunda fase, Robinson II, se tiene como fin
conseguir que los participantes aprueben el sexto grado de educación básica y así
consolidar los conocimientos adquiridos durante la alfabetización y ofrecer
formación profesional.

La misión Ribas tiene como propósito lograr que los estudiantes finalicen la
educación secundaria y sean bachilleres. Los materiales de estudio son facilitados
por la misma Misión Ribas, sin costo alguno.

Sucre es la misión centrada en la educación superior y es una alternativa educativa

para los bachilleres que no tengan educación superior y estén fuera del cupo en las
instituciones de educación universitaria. Se realiza la apertura de la Universidad
Bolivariana de Venezuela. Es una respuesta a un proceso de privatización que
venía sufriendo la educación superior en Venezuela. A los estudiantes se les otorga
una beca mensual. Otro objetivo de esta misión es conseguir que la educación
universitaria se extienda al nivel municipal desconcentrándose de las grandes
ciudades de Venezuela.

En Bolivia la reforma de la Ley llegó igualmente más tarde que en Chile o Costa
Rica. No fue hasta 1994 con la Ley de Reforma Educativa, cuando se intentaron
poner medios suficientes para solucionar los grandes problemas educativos
bolivianos, principalmente la falta de cobertura y la poca calidad del servicio
ofrecido (escasa preparación de los docentes, necesidad de modificación del
curriculum…).
61
La Ley no. 1565 de la Reforma Educativa del 7 de julio de 1994, introdujo
importantes cambios administrativos, intentando basarse en la desconcentración
administrativa e introduciendo la participación de los padres en el proceso de
fiscalización de la educación. Igualmente se instauró, por primera vez, el
establecimiento de la educación intercultural y bilingüe, en un país en el que el
70% de la población declara tener una lengua distinta al castellano. Además se
apostó por la transversalidad del currículo, la racionalización de la carrera de
magisterio y participación social en el propio proceso de reforma.

Esta Ley de Reforma fue muy cuestionada, ya que sus críticos consideraban que
estaba destinada a consolidar las medidas neoliberales y adecuar la educación
boliviana a los dictados de la globalización transnacional. Pero también, en el
trasfondo de las críticas, se situaba la pérdida de derechos del sindicato de
maestros que implicaba la puesta en marcha de la Ley.

Aunque los resultados de la Ley han sido muy cuestionados por la desigualdad
territorial y social existente en el país y finalmente escasa participación social, si
que se produjo un aumento de la alfabetización de un 12%6.

En 2006, se propuso la nueva La Ley Educativa, fiel reflejo de la ideología

imperante tras el triunfo de Evo Morales. En el preámbulo de la Ley7, se refleja a

6
CEPALSTAT
7
La educación colonial, impuesta por los invasores, destinada exclusivamente a los colonizadores
y sus descendientes, tuvo como fin legitimar moral e ideológicamente el sistema de dominación
colonial, justificando la opresión a las mayorías indígenas imponiendo los valores culturales del
colonizador, negando, avasallando, denigrando e intentando destruir la cultura y borrar la memoria
histórica de los pueblos originarios sometidos. La educación en la república feudal siguió la misma
orientación colonial, al servicio exclusivo de los criollos descendientes de los colonizadores
europeos con exclusión total de las mayorías indígenas. La incorporación de Bolivia a la economía
capitalista mundial, operada a fines del siglo XIX, plantea a los gobiernos liberales de entonces la
necesidad de democratizar y modernizar la educación para permitir la formación de mano de obra
calificada y la capacitación de los técnicos requeridos por la industria capitalista. Se desarrolla la
educación urbana. Los sectores indígenas y campesinos continuaron marginados de la educación.
Ante esta discriminación educativa, los pueblos originarios, a través de sus autoridades y
dirigentes crearon escuelas clandestinas y junto con los maestros rurales de entonces impulsaron
un movimiento reivindicador educativo que se plasmó en la experiencia pionera de Warisata,
sustentada en la concepción y dinámica del ayllu indígena, que dio origen al sistema de educación
rural que perdura hasta hoy, pese a que Warisata fue ahogada institucionalmente por la reacción
feudal de aquella época. La reforma educativa antifeudal y antiimperialista de 1955, corolario de la
revolución de1952, consolida la existencia de dos sistemas educativos o paralelos en nuestro país,
el urbano y el rural, provocando un incremento explosivo de la educación campesina, aunque lo
hizo bajo un enfoque asimilacionista y aculturante en desmedro de las culturas indígenas.
Paralelamente a la lucha de las mayorías populares en la segunda mitad del siglo XX por preservar
sus conquistas logradas con la revolución del 52, el magisterio nacional, los trabajadores del
campo y de la ciudad y sectores esclarecidos de las clases medias bolivianas emprenden una lucha
sostenida par mantener la vigencia del Código de la Educación Boliviana y cualificar la educación
nacional realizando sucesivos congresos educativos y formulando una serie de propuestas
innovadoras. Este medio siglo de esfuerzos por mejorar la educación culmina en el Congreso
Nacional de Educación de 2006. Como expresión superestructural de la serie de medidas de ajuste
estructural impuestas por el neoliberalismo, se impone en 1994 una Reforma Educativa, destinada
62
a consolidar las medidas neoliberales y adecuar la educación boliviana a los dictados de la
globalización transnacional que al no tomar en cuenta la realidad nacional y las demandas
populares termina en un fracaso, pese a los ingentes recursos gastados en su implementación.
Los procesos de cambios históricos que se desarrollan en el momento actual en beneficio del
pueblo boliviano, dada la voluntad política del gobierno derivada de los movimientos sociales
nuestro entender, la división de las dos Bolivias, la indígena y la criolla. Esta ley
propone una igualdad educativa con respeto a los pueblos indígenas y establece
todas las especialidades del profesorado y la forma de acceder a la docencia. Es
todavía pronto para tener resultados de su aplicación, pero sí que supone un gran
esfuerzo por garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación
de todos los bolivianos y bolivianas.

1.2.4 Políticas sanitarias

El problema de la atención sanitaria es uno de los con mayor presencia en

Latinoamérica, sobre todo en lo que respecta a la cobertura social de la misma.
En todos los países se han llevado a cabo reformas de la salud que han generado
grandes problemas debido a la complejidad institucional que estas políticas
conllevan. Quizás esto ha hecho que, a menudo, la necesaria reforma de la
sanidad haya sido postergada.

En México la insuficiencia de recursos ha sido una característica estructural de la

política sanitaria, siendo México el país de América Latina que menor porcentaje
de gasto público destina a salud, de acuerdo con la Organización Mundial de la
Salud (OMS).

Esta falta de inversión se ve reflejada en los grandes problemas que refleja el

sistema sanitario de México como son su división entre el sistema sanitario
destinado a los trabajadores del Estado que si presta una cobertura de mayor
calidad y el sistema sanitario “popular” que es igualmente gratuito, pero presenta
grandes problemas en cuanto a la calidad y cobertura.

El principal programa ejecutado en este sentido es el ya descrito Programa

PROGRESA el cual incluye un objetivo específicamente destinado a la salud de
los niños en condiciones de pobreza.

En Chile, la salud fue una prioridad desde los 90, se elaboró un plan para
enfrentar las necesidades más urgentes para el funcionamiento de la red de salud
pública. Asimismo se realizó un diagnóstico del sistema sanitario con la
participación del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Se invirtió principalmente en infraestructura, centros de atención primaria

municipales y aumento de salarios. Además destacan algunas innovaciones en la
financiación y gestión como la creación de Centros de Diagnóstico Terapéutico o
Centros de Referencia.

Pese a todo esto no hubo grandes resultados. Durante el ciclo económico

expansivo un porcentaje importante de la población se pasó a Seguros Privados de 63

populares, plantea la oportunidad histórica de cambiar de raíz la política educativa, haciendo de la

misma el motor para el desarrollo sostenible del Estado y la instauración de una nueva sociedad
solidaria, justa, armoniosa, complementaria con identidad cultural propia.
Salud que Reciben la Cotización Obligatoria (ISAPRES), aunque en periodos de
menor crecimiento parece que retornan al seguro público (FONASSA).

La cantidad de recursos por beneficiario creció y así hubo mayor número de

atenciones y mayor costo unitario, que obedecía al aumento de salarios. También
aumentó significativamente la cobertura preventiva. Por último, el Programa de
Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) aumentó su cobertura en tan
sólo un punto a lo largo de toda la década.

En el caso de Venezuela, también se presentaba el problema de la falta de

cobertura de calidad para la mayoría de la población. En los últimos años se ha
implantado la misión Barrio Adentro, la cual ha tenido varias reediciones. Barrio
Adentro es un programa de acción social destinado a la atención sanitaria de las
zonas marginales, haciendo del barrio una entidad de acción territorial. Se trata de
garantizar el acceso a los servicios de salud de la población excluida, para lo cual
se utiliza un modelo de gestión de salud integral con el objetivo de una mejor
calidad de vida, mediante la creación de Consultorios y Clínicas Populares en las
comunidades, y la conversión de hospitales públicos en Hospitales del Pueblo.
Esta misión tiene un gran componente de participación comunitaria.

Bolivia, igualmente, presenta una situación similar a la de Venezuela, siendo el

problema principal el de la salud materno – infantil, además de las altas tasas de
mortalidad en la niñez, la mortalidad materna, la desnutrición, alta prevalencia de
enfermedades infecciosas como el Chagas, Malaria, Tuberculosis, así como otras
enfermedades emergentes y reemergentes, tales como los síndromes de fiebre
hemorrágica, las diarreas y las infecciones respiratorias agudas. También hay un
problema de desconfianza culturalmente arraigado en las comunidades andinas
rurales que desconfían de la medicina moderna y recurren a los médicos
populares.

Las reformas llevadas a cabo en este aspecto se han llevado a cabo a través del
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), además, en salud se está impulsando
un nuevo modelo de gestión, que apunta al fortalecimiento de la gestión
descentralizada y al fortalecimiento de la participación popular, a través de los
denominados Directorios Locales de Salud (DILOS). También, aparte de ese
seguro, se estableció un nuevo modelo sanitario descentralizado y de mayor
participación con la finalidad de ofrecer una mayor cobertura sanitaria y a partir
de abril de 1997 se puso en marcha el Seguro de Salud para la Vejez que presta
atención médica gratuita a todas las personas mayores de 65 años.

Recientemente, el gobierno de Evo Morales, decidió unir las actividades de salud

y deportes del Poder Ejecutivo en el llamado Ministerio de Salud y Deportes
(MSyD). Adicionalmente a estos procesos de cambios en el país, Naciones Unidas
está implantando un programa para profundizar las reformas, cuyas acciones y 64
decisiones afectarán la vida de las organizaciones que forman parte del Sistema,
entre ellas la OPS-OMS.
Otras acciones llevadas a cabo, se han orientado a la introducción de las parteras
tradicionales de las comunidades indígenas en el sistema de salud, mediante su
formación específica con desiguales resultados. Igualmente en todas las
provincias se han incrementado los recursos sanitarios pero aún así se ha
incrementado el número de habitantes por médico.

La cooperación internacional ha tenido y sigue teniendo un papel destacado en la

implementación de los servicios sanitarios. De hecho han llegado a haber más de
3500 médicos extranjeros ejerciendo en Bolivia y hospitales de la cooperación.

Es importante destacar que en Bolivia existe una política de salud específica para
los pueblos indígenas.

Respecto a la descentralización de los servicios de salud, ésta ha tenido un

beneficio en su desarrollo desigual. Las regiones ricas cuentan con mejores
servicios y las pobres disponen de centros y puestos de salud, pero en algunos
casos no disponen del personal ni de los medios necesarios para atenderlos.

En Costa Rica, en lo que respecta a las políticas nacionales de salud, la realidad

social del país ha evidenciado la necesidad de contar con instrumentos de
planificación que den una orientación clara del rumbo que en materia sanitaria
debe seguir el país y determinar el uso más adecuado de los recursos. En este
marco y apoyado en la legislación, así como en la experiencia que las
instituciones del sector han ido desarrollando, se hace imperioso contar con los
alineamientos que canalicen el accionar en materia de salud para mantener y
mejorar los índices de salud de la población. Con fundamento en la Ley General
de Salud, la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y otras disposiciones jurídicas,
las autoridades superiores del Ministerio de Salud, dieron inicio al proceso de
formulación de la Política Nacional de Salud para el período 2002 – 2006.

El proceso de elaboración de la Política Nacional de Salud contó con la amplia

participación de representantes de las instituciones del sector así como de otros
sectores, cuyo aporte fue muy significativo para definir las acciones a seguir. Así,
en este proceso se integraron funcionarios del Ministerio de Salud, la Caja
Costarricense de Seguro Social, del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillado, del Instituto Nacional de Seguros, del Instituto sobre Alcoholismo
y Farmacodependencia, del Instituto Costarricense de Investigaciones y
Educación en Nutrición y Salud, de las universidades, municipalidades, Consejo
Nacional de Rehabilitación y otros actores sociales de importancia para el sector.
El Sistema de Salud está formado por un conjunto de instituciones públicas y
privadas, que si bien tienen en común denominador la producción de bienes y
servicios relacionados con la salud, sus orígenes, naturaleza y fines son distintos,
por lo que su integración y coordinación no ha sido fácil.
65
 1.2.5 Políticas de lucha contra la pobreza

La pobreza es uno de los rasgos más persistentes de la sociedad latinoamericana.

Cerca de 60% de los habitantes rurales viven en condiciones de pobreza o
indigencia, proporción que se mantuvo casi constante en las últimas dos décadas,
como analizaremos en apartados posteriores. Cerca de 80 millones de personas
viven actualmente en las zonas rurales latinoamericanas con un ingreso
insuficiente para cubrir sus necesidades elementales, y, de ellas, alrededor de 48
millones ni siquiera tienen lo necesario para obtener una canasta básica de
alimentos. Por lo demás, como es bien sabido, la insuficiencia de los ingresos
suele ir acompañada de carencias en prácticamente todos los planos, como salud,
educación, vivienda y servicios de luz eléctrica o agua potable. Esta persistencia
de la pobreza rural produce un proceso continuo de emigración campo – ciudad
que a su vez produce problemas de hacinamiento, desestructuración y pobreza en
el contexto urbano, como hemos mencionado con anterioridad.

La persistencia de los niveles de pobreza en los países que analizamos ha

provocado la aplicación de políticas integrales, que podríamos denominar de
lucha contra la pobreza, las cuales presentan peculiaridades específicas
dependiendo de cada uno de los países y las orientaciones generales de su política,
pero que, en general, consisten en programas integrales que abarcan varios
aspectos: salud, educación, alimentación y vivienda y que se focalizan en ciertos
sectores de la población, de manera más o menos concreta.

En México, entre los principales programas integrales de lucha contra de la

pobreza en el país, destaca en 1977 la creación del Plan General de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) de 1988 y el Programa de Salud, Educación y
Alimentación (PROGRESA) de 1997, y los programas más recientes de
Oportunidades y Contigo, acusados por muchos como asistencialista, clientelistas
y promotores de la manipulación electoral.

Los ejes fundamentales de la política social circunscritos en estos programas han

sido:

1) Focalización.
2) Descentralización (aunque con financiamiento y criterios centralizados).
3) Pequeña participación de las autoridades locales y los destinatarios para
apuntalar su legitimidad.

Entre 1989 y 1991 nace el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que

bajo los auspicios del Banco Mundial, tenía la finalidad de transformar el gasto
público en herramienta de creación de la plataforma socioeconómica que
asegurara el mejoramiento de las condiciones de vida y promoviera el desarrollo 66
de las potencialidades de la población. Para ello se establecieron tres vertientes de
acción:
 1.- Solidaridad para el bienestar social: El mejoramiento inmediato de los
niveles de vida.

2.- Solidaridad para la producción: Oportunidades de empleo y desarrollo

de las capacidades y recursos productivos.

3.- Solidaridad para el desarrollo regional: Construcción de obras de

infraestructuras de impacto regional y ejecución de programas de
desarrollo de regiones específicas.

Las críticas recibidas por este programa han sido su orientación a estados y
regiones clave por razones electorales, más que por criterios objetivos de
necesidad. Sus resultados fueron bastante dudosos, con excepción de algunos
programas individuales como “Programa Niños en Solidaridad”, el cual concedía
becas de estudios a familias necesitadas, y que al parecer gozó de bastante éxito
en cuanto a resultados se refiere.

Es en 1997, cuando entra en el panorama mexicano el Programa de Educación,

Salud y Alimentación (PROGRESA). Este programa basa sus estrategias en la
integridad, la descentralización, la coordinación entre instituciones y niveles de
gobierno, la participación social, el desarrollo regional y la prioridad a regiones
con mayores rezagos. Estas regiones, a diferencia del PRONASOL serían elegidas
por criterios técnicos. Este programa llegó a gozar de resultados como una
reducción de la brecha de la pobreza en un 30% y la severidad de pobreza en 45%
(según datos del Banco Mundial).

La administración Fox (2001-2006) mantuvo y amplió este programa, a través del

nuevo plan de acción llamado OPORTUNIDADES. El Programa Oportunidades
se constituye como uno de los pilares de la política social mexicana para paliar los
estragos de la distribución distorsionada de recursos y de opciones en los
mercados laborales y productivos, mediante acciones orientadas al fortalecimiento
del capital humano.

Siguiendo las directrices de PROGRESA, focaliza las familias beneficiarias,

extendiendo su labor a becas para Escuela Secundaria y el acceso preferencial al
microcrédito.

En Chile, los programas de lucha contra la pobreza toman fuerza como manera de
luchar contra la gran desigualdad existente en el país. Algunas medidas llevadas a
cabo se inician con la llegada al poder del gobierno de Aylwin, con la constitución
del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE),
que impulsaba el perfeccionamiento de profesores, ayudaba a adultos a acabar su
formación e incrementaba las raciones alimenticias escolares. También se produce
la creación de una Oficina de Planificación Nacional en el que se enmarcaba un 67
Fondo de Solidaridad e Inversión Social previsto para financiar proyectos
productivos de sectores pobres y microproductores.
En el año 2000 llega a la presidencia del gobierno Ricardo Lagos quien en su
programa asegura que el crecimiento no lo es todo y que hasta el momento no se
ha conseguido crecer con igualdad. Una de sus medidas principales fue el
programa Puente, que iniciado en 2002, tenía como objetivo “mejorar las
condiciones de vida de las familias en situación de indigencia, generando
oportunidades y proveyendo los recursos que les permitan recuperar y disponer de
una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar,
comunitario e institucional”8 y se articulaba en torno a una oferta de servicios y
beneficios entendiendo la familia como unidad básica de intervención.

Otra gran medida, como continuación de esta, es el programa “Chile Solidario”

que supone un sistema público de protección social dirigido a las familias y sus
integrantes en situación de extrema pobreza, promoviendo su incorporación a las
redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida. Concretamente aporta
subsidios familiares, apoyo psicosocial, pensiones asistenciales, subsidios para
agua potable y alcantarillado o subsidios pro retención escolar. A finales de 2004
el programa cubría 166.000 familias. Este programa se ha mantenido después de
las elecciones de 2006, con la llegada al poder de Bachelet.

En Venezuela, como se ha venido señalando a lo largo de este texto, las políticas

de lucha contra la pobreza se pueden dividir en dos etapas. Entre 1988 y 1991
aparecen los “programas de enfrentamiento a la pobreza”, como forma de alivio
de los programas de ajuste y que consistieron en una estrategia a corto plazo para
aliviar el impacto del ajuste sobre los ingresos domésticos. La idea era reemplazar
los subsidios indirectos y universales en alimentos y servicios, por subsidios
directos y focalizados en los grupos más pobres y vulnerables. Sin embargo la
ejecución tuvo poca cobertura financiera y se aplicó con retraso lo que evitó que
tuvieran efectos sincronizados a las medidas de liberalización.

Esta época se caracteriza por la gran focalización de los gastos sociales,

reduciendo el déficit fiscal al ajustar el gasto de los sectores sociales con el
objetivo de ser más eficientes en el uso de los recursos estatales, eliminando el
principio del universalismo, orientando los recursos hacia la atención exclusiva de
los grupos de bajos ingresos y de alto riesgo social: los hogares en extrema
pobreza, los niños hasta los 6 años y las mujeres pobres embarazadas, excluyendo
de todo beneficio para los “no pobres”, como por ejemplo las ayudas indirectas.
En la segunda etapa se incorporó a los desempleados y los pensionados, y se
continuó con la estrategia de focalización hacia los necesitados coyunturales,
afinando la compensación social con metodologías que permitieran establecer
prioridades de cobertura y programas.

En 1999 se produce un cambio de orientación en estas políticas y se crea el Fondo

Único Social (FUS) con el objetivo de concentrar la captación y administración de
recursos para conseguir la eficiencia en los programas sociales destinados a 68
mejorar la educación, la salud integral y el impulso de la economía social,
especialmente de microempresas y cooperativas. Una de los objetivos explícitos

8
http://programapuente.cl/reflexiones2.htm
de este Fondo era asegurar la movilidad de los recursos financieros para los
programas sociales, evitando el estancamiento en la estructura estatal y su
dispersión.

Los programas promocionados por el FUS eran financiados por recursos

ordinarios y venta de deuda pública en el mercado, lo cual, como efecto derivó en
algunos retrasos en la entrega de fondos a los programas sociales. Posteriormente
el FUS fue blanco de numerosas denuncias de irregularidades administrativas y
tráfico de influencias. Estas críticas, derivaron en que el presidente del FUS tuvo
que dimitir.

Este fondo había constituido un proyecto personal del Presidente de la República

Hugo Chávez Frías. Se desarrolló durante el lapso 1999-20019 y se puso en
marcha a partir de la constatación de la baja capacidad que el gobierno había
demostrado para satisfacer demandas urgentes que los sectores populares
pretendían introducir al sistema político. Dicho Plan fue concebido para llevar, de
manera rápida, alivio a los sectores marginales urbanos y rurales que lo
necesitaban; era un plan clientelar, asistencialista y sin objetivos de reforma
estructural en la distribución del ingreso. Se diseñó para satisfacer una necesidad
política: preservar el apoyo específico que amenazaba con declinar en la base
social del gobierno. Desde otro punto de vista se esperaba que, dados los
cuantiosos recursos públicos que se destinaban al proyecto, podría conseguirse,
vía un moderado aumento de la demanda agregada, un cierto impacto sobre la
reactivación del aparato productivo nacional.

En 2002 se pone en marcha la Misión Mercal, a raíz del paro general del año
2002. Esta acción tenía el objetivo de garantizar el abastecimiento alimentario de
la población, quedando luego como misión. El fin es la comercialización de
alimentos y bienes de primera necesidad, con especial orientación con la
población de escasos recursos económicos, incorporando a las familias, pequeñas
empresas y a las cooperativas organizadas. Además se intenta disminuir la
dependencia externa creando un sistema de compras regionales, refuerzo del
cooperativismo en la producción y comercialización, y se prevé fortalecer la
participación comunitaria e incentivar la incorporación de productores dentro de
un sistema de economía social.

En Bolivia, la pobreza sigue siendo un gran problema estructural a pesar de los

intentos de reforma que se han venido desarrollando en las dos últimas décadas.
Es por eso que a partir de 2006, se ha producido la revisión de la Estrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza, que concentra sus esfuerzos en el
desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, con metas a mediano y largo
plazo para el año 2015.

La anterior estrategia, que había nacido como fruto del consenso nacional en el 69
año 2000, a través de un proceso participativo de búsqueda de soluciones

9
http://www.mpd.gob.ve/prog-gob/proyb2000.htm
conjuntas entre el Estado y la sociedad civil al problema de la pobreza,
identificaba áreas prioritarias de acción para aumentar las oportunidades de
empleo e ingresos, desarrollar las capacidades productivas, mejorar la seguridad
y protección y aumentar la participación e integración social. Para hacer
operativas estas acciones se planteó una redistribución de recursos por criterios
de pobreza dirigida a favorecer a la población más pobre a través de transferencias
directas a los municipios y la mejora de la provisión de servicios sociales por
parte del Estado.

La reducción del crecimiento económico de los últimos años, ha determinado la

falta de resultados de esta estrategia, ya que era un enfoque de reducción de la
pobreza basado en el crecimiento. Es necesario prestar atención tanto al
crecimiento como a la calidad del mismo, identificando mecanismos para la
redistribución de la riqueza que el mismo genera, y orientándolos a beneficiar
prioritariamente a los pobres, en un contexto en el que la mayoría de población se
encuentra por debajo de la línea de pobreza.

Un programa específico que se está implementando en la actualidad en Bolivia es

el Programa Contra La Pobreza y Apoyo a La Inversión Solidaria, que tiene como
objetivo contribuir a la recuperación en beneficio de los sectores más pobres del
país mediante el fomento y desarrollo de iniciativas a nivel de la comunidad
dirigidas a mejorar las condiciones de infraestructura con proyectos de pronta
ejecución y uso intensivo de mano de obra. La población objeto de este programa
son 137 municipios pobres y con bajos ingresos de localidades rurales, pueblos y
territorios indígenas originarios y ciudades menores e intermedias, por lo que la
línea general sigue siendo la del universalismo.

En el contexto internacional Costa Rica se destaca por su alto nivel de vida,

evidencia de lo anterior es la evolución de la pobreza, que resalta la tendencia
relativa descendente que presenta el fenómeno, en el período 1991-1997, pasó de
31,9% a un 20,7%. Pero a diferencia de este comportamiento general los hogares
en condición de extrema pobreza o indigencia presentan una tendencia
oscilatoria, situación que debe analizarse con detenimiento en la medida que tal
condición se encuentra mayormente asociada a factores de tipo estructural y por
ende, para enfrentarla se requiere de modificaciones tanto en el ámbito económico
como en el social y cultural.

Para enfrentar esas deficiencias el gobierno ha planteado una serie de iniciativas

dentro de las cuales se destaca el Plan Nacional de Solidaridad que incorpora
importantes elementos sobre la orientación de la política social en general y de la
lucha contra la pobreza en particular. Este plan se basa en los intentos para la
creación de oportunidades, mediante la creación de más y mejores empleos y
programas especiales de apoyo y fortalecimiento de la micro y pequeña empresa y
con el desarrollo de políticas y programas eficaces de apoyo a las personas más 70
necesitadas de la solidaridad social.

El presente Plan de Solidaridad que se encuentra en ejecución, contempla la

aplicación de las políticas y programas sociales de manera universal,
complementados con programas más focalizados, dirigidos exclusivamente a
apoyar a las personas y familias en situación de pobreza.

En Cosa Rica se ha producido una gran inversión en las áreas de educación y

salud con políticas universalistas como hemos visto con anterioridad, los cuales se
han completado con fondos especiales de lucha contra la pobreza, como el Fondo
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) que es gestionado
por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de
Aprendizaje (INA) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) y que se orienta a la
atención de las personas en condiciones de pobreza a través de líneas de acción
como son el Bono de la Vivienda, las Pensiones del Régimen No Contributivo,
Comedores Escolares, los Servicios de Salud y Bono Educativo. El problema que
se ha planteado es que muchos de los fondos del FODESAF son percibidos en
porción importante por costarricenses con niveles de ingreso medio. Esto le resta
efectividad e impacto a los programas.

Es por eso que, tal y como señala el Plan Nacional de Solidaridad “se considera
esencial mejorar los programas universales, con el fin de disminuir y prevenir las
condiciones que llevan a las familias a caer bajo la línea de pobreza. Esta tarea se
llevará a cabo mediante programas que comprendan no sólo los de corte social
tradicionalmente calificados como: salud, vivienda, nutrición y educación; sino
también los económicos como: la capacitación para el trabajo, y los campos
agropecuarios, industriales y de crédito, entre otros. Es por ello que hemos
planteado la transformación de FODESAF en un Fondo Nacional de Solidaridad y
Desarrollo Humano (FONASOL)”.

Igualmente, se ha puesto en marcha el Plan económico y social "La Solución de

Todos", con tres objetivos fundamentales: reducir el costo de la vida, generar más
y mejores empleos y disminuir la pobreza.

1.2.6 Políticas de reforma agraria y desarrollo rural

El patrón de tenencia de la tierra en América Latina y el Caribe muestra que la

mayoría de las tierras cultivables está en manos de la élite terrateniente y del
Estado bajo latifundios improductivos mientras que campesinos y pequeños
agricultores que practican agricultura de subsistencia se concentran en
minifundios y tierras marginales. A pesar de que en la Región han tenido lugar
innumerables iniciativas para corregir los problemas de la tenencia de la tierra este
problema sigue estando presente.

La falta de tierra sigue afectando a cientos de miles de familias campesinas, la 71

inseguridad de la propiedad de la tierra y la indefinición de sus linderos, la
violación de los derechos humanos y territoriales de los indígenas, la
contaminación y creciente escasez de los recursos hídricos, la destrucción de
bosques y selvas y, sobre todo, la extrema pobreza de gran parte la población rural
han generado conflictos frecuentes y a veces violentos, que siguen sin resolverse,
especialmente en el caso de Bolivia.

Durante la década de los 80, los campesinos conocieron “el sesgo anti-agrícola
de unas políticas económicas pro-urbanas e industrialistas; y han padecido la
falta de incentivos para realizar inversiones y dificultades para ahorrar y
acumular. La eliminación de servicios antes prestados por el Estado, así como la
supresión de las medidas de protección comercial, tuvo un impacto negativo en el
ingreso” (Alegrett, 2003).

Es a partir de la década de los 90, cuando se dan algunos procesos de reforma

agrícola, de los cuales destacamos, en nuestro caso, los de Bolivia, Venezuela y
México. En el caso de Chile, la reforma agraria más importante se produjo
durante el gobierno de Salvador Allende y antes de la llegada de Pinochet al poder
en 1973. Actualmente siguen existiendo conflictos entre el Estado y la etnia
mapuche, relacionados en su mayoría con la explotación de los recursos naturales
por parte de grandes multinacionales y por la desatención política que se viene
dando hacia este grupo social.

En Bolivia, los últimos datos sobre tenencia de la tierra de los que se dispone son
de 1984. Sin embargo, a pesar de que ha habido cambios significativos en las
últimas dos décadas en cuanto a la distribución de la tierra, no es probable que los
datos actuales sean más equitativos. Los datos muestran unos datos de
concentración de la tierra de los más elevados de Latinoamérica, estando el 66,4%
del suelo cultivable distribuido solamente entre el 0,63 por ciento de los
propietarios; igualmente, el 3,9 por ciento de todas las unidades agropecuarias
encuestadas de más de 11 hectáreas, ocupaban el 91 por ciento de la superficie
total10.

El 18 de octubre de 1996, bajo el gobierno de Lozada, se promulga la segunda

reforma agraria de Bolivia, la cual tiene cuatro objetivos principales: la
eliminación de propiedades improductivas, la protección de los derechos de los
propietarios, la promoción del uso sostenible de los recursos naturales y la
remisión del proceso de parcelación de las propiedades agrícolas, principalmente
en la parte occidental del país.

Finalmente los esfuerzos de esta reforma resultaron muy limitados, por lo que tras
la llegada al poder de Evo Morales, se promulga una nueva Ley de Reforma
Agraria el 28 de noviembre de 2006.

Esta reforma plantea, básicamente, la reversión de la tierra en el caso de que no

cumpla, literalmente, con su función económico-social. Esta infracción legal ya
estaba establecida en la ley anterior, pero con la diferencia que una tierra era
considerada improductiva si durante dos años no pagaba impuestos. Con la Ley 72

10
Segundo Censo Agrícola de Bolivia. 1984.
actual una parcela no cumpliría una función económica y social si no es
productiva, además de si no paga los impuestos durante esos dos años.

Esta reforma está teniendo grandes dificultades para llevarse a cabo, ya que existe
una gran oposición de los hacendados, los cuales han presentado una demanda al
Estado Boliviano. De todas maneras se están dando pequeños pasos como son la
entrega de tierras a los indígenas guaraníes de Alto Parapetí o a mujeres.

En el caso de Venezuela, su último censo agrícola de 1998, elaborado por el

Instituto Nacional de Estadísticas (INE), señala que el 5% de los propietarios
agrícolas acaparan el 75% de las tierras. Por eso, la reforma agrícola ha sido una
de las prioridades del presidente Hugo Chávez. En la Ley de Tierras de 2001 se
define como latifundio a la propiedad que tenga más de 5.000 hectáreas y el
propietario que no explote esas tierras para la producción de alimentos puede ser
penalizado con una multa, cuya cantidad variará dependiendo del número de
hectáreas improductivas. Si después de la multa el propietario continúa sin
cultivar, el Gobierno pasaría a la expropiación del terreno y pagaría una
indemnización por ello al latifundista.

Los efectos de la Reforma Agraria han sido muy tímidos, en parte debido a las
fuertes resistencias de los latifundistas, y también porque los apoyos económicos
prometidos a los campesinos que accedían a las tierras han estado muy por debajo
de lo previsto: según datos del Instituto Agrario Nacional sólo el 7% de los
parceleros beneficiados con tierras han tenido créditos oficiales y apenas el 17%
ha contado con asistencia técnica.

En cualquier caso la importancia del desarrollo rural en Venezuela es menor

comparado con otros países latinoamericanos, pues es el país más urbanizado con
el 94% de la población viviendo en ciudades.

En México, la crisis del campo no es algo nuevo; empero, se ha venido

agudizando en los últimos años como resultado de las políticas de ajuste
estructural establecidas en México a partir de 1982. Los mecanismos de
materialización de estas políticas han sido algunos de los que describimos a
continuación.

Con el objetivo de reducir los subsidios y eliminar las empresas ineficientes se

han producido privatizaciones de paraestatales. Muchas de las empresas
desincorporadas desempeñaban un papel muy importante para el sector
agropecuario en la producción y comercialización de insumos y cosechas, por lo
que con su desaparición también se eliminó una serie de infraestructuras que
proveían apoyos al campo y que no fueron sustituidas por organizaciones de
productores ni por empresas privadas.
73
Dentro de las políticas destinadas a favorecer las fuerzas del mercado destacan las
modificaciones al artículo 27 de la Constitución, la política agraria y la
Certificación de Derechos Agrarios (PROCEDE), medidas que se han
sostenido con argumentos que sostienen que las políticas anteriores favorecían el
minifundio haciendo imposible la competencia internacional.

El gobierno mexicano, al aceptar la modificación al Artículo 27 Constitucional,

donde se provee un marco jurídico que libera el mercado de tierras, pretende que
se reactive la inversión capitalista en el campo de tal forma que genere economías
de escala y que impulse la asociación del capital privado con los productores
campesinos.

Otra política importante ha sido el establecimiento del Programa de Apoyo al

Campo (Procampo), que parte del hecho de que la producción de granos se
regirá dentro del marco de los precios internacionales, por lo que la pérdida en los
ingresos de los productores será compensada con un pago directo al productor por
hectárea. Dichos pagos se siguen aplicando después del plazo inicialmente
pactado con Canadá y Estados Unidos a partir de la puesta enmarca del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Algunos resultados de estas políticas de ajuste (neoliberales) son: 1) A principios

de los ochenta, el financiamiento a las actividades primarias era de cerca del 7%
del crédito total, en 2008 es menor al 2%. Se aniquiló la producción nacional de
semillas mejoradas; se acabó la industria propiedad de la nación de los
fertilizantes. 2) Los jornaleros migrantes suman más de 5 millones de personas, de
las cuales aproximadamente 1 millón y medio son mujeres y 750 mil son niños11.
3) La balanza comercial negativa del sector agroalimentario y pesquero aumentó
de 1,259 millones de dólares en 1994/95 a $5,666 millones en 2004/05.12 El 85%
de este déficit se explica por la creciente importación de productos con valor
agregado: alimentos, bebidas y tabaco.

Costa Rica es un país, que aunque no ha tenido una reforma agraria en los
términos en los que la han tenido Venezuela o Bolivia, si que ha iniciado un gran
número de políticas de desarrollo rural.

Desde 1980, Bolivia es uno de los fundadores del Proyecto RUTA, siendo parte
de los organismos regionales vinculados a la agricultura y el ambiente (CAC y
CCAD). Al igual que en el resto de los países centroamericanos, RUTA consiste
en el desarrollo de acciones para que el gobierno, la sociedad civil, el sector
privado y las agencias socias mejoren sus capacidades para formular y ejecutar
políticas, estrategias, programas y proyectos de desarrollo rural sostenible.

Otro aspecto que se está fortaleciendo en Costa Rica es la inclusión de las

Poblaciones Económicamente Vulnerables (PEVs), en las estrategias y
lineamientos de desarrollo rural. En este punto, la idea es que la Unidad Técnica
Nacional (UTN), encargada del programa RUTA en Costa Rica, difunda y brinde
información referida a las PEVs entre las autoridades del sector, para que 74
consideren incluirlas en las políticas y estrategias de desarrollo rural.
11
Revista Examen, Abril 2008.
12
Datos del Banco Mundial.
Otras de las acciones incluidas dentro de RUTA son la identificación de
oportunidades para mayor acceso de la población rural pobre a los mercados de
servicios financieros rurales y el fortalecimiento de las instituciones del sector
público y privado para mejoren los procesos de identificación, priorización,
formulación y análisis de pequeños proyectos de inversión rural, mediante la
metodología Rural Invest.

Costa Rica también está participando en la elaboración de análisis, estrategias y

bases de información que sirvan para el fortalecimiento de las capacidades de
organizaciones rurales, gremiales, organizaciones de base y organizaciones rurales
de tipo empresarial, para una mayor participación en el diálogo de políticas y otras
iniciativas de desarrollo rural.

En el entorno del tratado de libre comercio con Estados Unidos también se están
desarrollando estudios para saber cómo este tratado puede influir en el desarrollo
rural.

Otro aspecto a destacar en el caso de Costa Rica es el fomento que se ha dado al

turismo rural comunitario, definido en la estrategia de turismo rural comunitario
de Costa Rica como: “Experiencias turísticas planificadas e integradas
sosteniblemente al medio rural y desarrolladas por los pobladores locales
organizados para beneficio de la comunidad.”

Así, en Costa Rica, se han desarrollado en los últimos años, actividades turísticas
no tradicionales, las cuales cada día incluyen de manera creativa la participación
de comunidades y familias organizadas que buscan generar a partir del turismo
ingresos que permitan mejorar su condición de vida y contribuir con ello, desde su
territorio, al desarrollo.

Hasta la fecha, el turismo rural comunitario en Costa Rica se ha desarrollado

fundamentalmente desde las organizaciones de base comunitaria con el apoyo
financiero y técnico de organismos de cooperación internacional y organizaciones
no gubernamentales. Este tipo de inversiones surgió a partir de la necesidad de
generar alternativas económicas en respuesta al agotamiento del modelo agrícola
y pesquero, los organismos de cooperación vieron como una oportunidad de
desarrollar medios de vida sostenibles y reducir la presión directa sobre los
recursos naturales.

En casi todos los casos se ha dado una transición desde el sector primario al sector
de servicios, lo cual no ha resultado un proceso fácil, especialmente si se tiene en
cuenta el limitado acceso a oportunidades de formación para esta actividad en las
áreas rurales.
75
El Turismo Rural Comunitario ha tenido un crecimiento importante en el país,
tanto en relación a su oferta como en la demanda. Los últimos datos indican que
ya existe una oferta en la cual participan más de 90 organizaciones sociales.
Asimismo, la última encuesta de salida del aeropuerto Juan Santamaría, permitió
conocer que un 15% de los turistas indican haber tenido una experiencia de
turismo rural comunitario (ICT, 2005).

1.2.7 Políticas medioambientales

La gestión eficiente de los recursos medioambientales y la conservación de los

ecosistemas han sido los objetivos fundamentales de las políticas en temática
medioambiental que se han venido implantando en los países objeto de estudio.

Ante el consenso internacional creado en la Cumbre de Río de 1992, sobre la

necesidad de un crecimiento sostenible, que asegure la capacidad de recursos de
las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades, se ha promovido un
impulso a este tipo de políticas de protección del medio ambiente.

México ha vivido, en los últimos años, cambios significativos en el marco del

Desarrollo Rural Sustentable a partir de un conjunto de reformas que reorientan el
sentido de las estrategias públicas. Entre los principales elementos de esta
reorientación se ubican la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente (LGEEPA, 1988), Ley General para el Desarrollo Rural Sustentable
(LGDRS, 2001), en donde destacan elementos como el de la multifuncionalidad
de la economía rural, el Acuerdo Nacional para el Campo, la soberanía
alimentaria, el Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, el Ordenamiento
Ecológico del Territorio y el Programa Especial Concurrente, entre otros.

Respecto a la situación que guarda México en el desafío ambiental que enfrenta,

tenemos que Autoevaluación de Capacidades Nacionales para la instrumentación
de las Convenciones sobre Diversidad Biológica, Cambio Climático y Combate a
la Desertificación realizada en México en 2005 y 2006, en la cual se arrojan las
siguientes conclusiones:

• Existe un mayor desarrollo en la gestión de temas relacionados con la

diversidad biológica, seguidos por lo de cambio climático, mientras que el
tema de desertificación, que no ha tenido un seguimiento sistemático,
muestra un avance menor.
• En la revisión del marco normativo se observó que la principal ley
ambiental de México (Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente, 1988), cuyo enfoque integrador es reconocido
internacionalmente se ha ido debilitando por la promulgación de múltiples
leyes con visión sectorial, en materia de gestión ambiental y recursos
naturales.
• Los diversos esfuerzos realizados en materia de descentralización,
establecida como prioridad en los planes y programas federales, son 76
obstaculizados por un marco normativo confuso y limitado, se reconoce
que han aumentado considerablemente las atribuciones otorgadas a las
 autoridades administrativas federales y sin embargo los recursos humanos,
financieros y materiales otorgados se encuentran estancados.
• La agenda de transversalidad, desarrollada como un mecanismo de
interacción con sectores y actores cuyas actividades inciden en el entorno
ambiental y la base de recursos naturales del país, ha mostrado ser un
instrumento útil para sensibilizar a los tomadores de decisiones, empero,
es hasta ahora sólo un mecanismo informal de trabajo que debe ser
fortalecido.

En los últimos cinco años, los costos económicos por agotamiento y degradación
ambiental representan 9.8% del PIB: dos veces mayor al promedio de los países
latinoamericanos y tres veces mayor al de muchos países europeos. La cifra
equivale a 67,000 millones de dólares (2004). Es decir, cada año las pérdidas
económicas por la degradación ambiental equivalen a lo que el gobierno recauda
en toda la economía, excluyendo el petróleo.

Las políticas medioambientales chilenas han estado diseñadas para monitorear y

aminorar los impactos que los proyectos empresariales pueden tener sobre la
ecología.

En 1994 fue aprobada la legislación medioambiental, en la que se establece como

requisito para la realización de nuevas inversiones, la realización de estudios de
impacto ambiental. La ley establece condiciones especiales para compañías
pequeñas, con el objeto de que los requerimientos legales no encarezcan sus
proyectos.

También se creó la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA),

organismo encargado de velar por la correcta aplicación de las políticas
medioambientales.

En relación al sector productivo, la Ley 19.300, establece la necesidad de diseñar

e implementar sistemas y procedimientos de certificación y fomento para asegurar
la producción ambientalmente sustentable a través de la promoción de estándares
de calidad ambiental internacionalmente aceptados para los productos y procesos
chilenos.

A ello se agrega el diseño y adopción de sistemas de certificación ambiental; el

fomento de la producción limpia y la complementariedad entre la política
ambiental y el comercio exterior.

En Venezuela se puede destacar el programa de la Misión Piar, relacionada con el

Plan Integral de Desarrollo Sustentable de las Comunidades Mineras del MEM y
que fomenta el aprovechamiento racional de los recursos, y el respeto a la
normativa ambiental. 77

En Bolivia, igualmente se han aplicado algunas políticas de especial importancia,

las cuales son:
 • La aprobación de la Ley de “Vida silvestre, parques nacionales, Caza y
Pesca” en 1975, que regula la protección y comercialización de flora y
fauna silvestres, y define diferentes categorías de áreas protegidas, parques
nacionales, reservas biológicas, refugios y santuarios de vida silvestre.
Todas las áreas protegidas pasan a considerarse propiedad de la nación y
de interés público y social.

• El Decreto de 1990 sobre “Veda y Caza” que fue modificado en 1999,

establece la veda general indefinida para el acoso, captura, acopio y
acondicionamiento de animales silvestres y colecta de plantas silvestres y
productos derivados como pieles, excluyendo de la misma la captura y
colecta con fines científicos ; modificado para levantar la veda para
especies susceptibles de aprovechamiento sostenible.

• La Ley de “Protección del Medio Ambiente de 1992, que legisla sobre los
recursos naturales renovables y en aspectos relativos a la salud y medio
ambiente, educación ambiental, ciencia y tecnología, fomento e incentivo
a las actividades vinculadas al medio ambiente. , constituyéndose así en el
primer marco legal

• Ley Forestal” (1996). Ley de protección de los bosques. Regula la

utilización y la protección de los bosques y tierras forestales, y tiene entre
sus objetivos la promoción del establecimiento de actividades forestales
sostenibles y eficientes, garantizar la conservación de los ecosistemas, la
biodiversidad y el medio ambiente, facilitar a toda la población el acceso a
los recursos forestales y a sus beneficios.

En Costa Rica, el deterioro medioambiental también es motivo de preocupación.

El territorio nacional ha visto sobrepasado su tope de expansión de la frontera
agropecuaria, y la acelerada urbanización en torno a la capital sin adecuada
programación urbanística ha generado hacinamiento, polución atmosférica por la
concentración del parque automotor y sobreutilización contaminante y sin control
de los vertederos de residuos sólidos.

Con respecto a la energía, hay una dependencia creciente de las importaciones de

petróleo debido a la expansión del parque automotor, pero la mayoría de la
electricidad consumida se origina de fuentes renovables: la generación
hidroeléctrica representaba en 1999 el 82% de la electricidad generada, además de
que también se produce energía geotérmica y eólica.

El MINAE, como ente rector del ambiente en Costa Rica, y durante más de 15
años de existencia, ha venido ensayando diversas respuestas a la problemática
medioambiental costarricense. Aunque se ha fallado en algunas ocasiones, en 78
general la política medioambiental de Costa Rica, ha ostentado un lugar de
privilegio en el reconocimiento internacional por la conservación de la naturaleza.
Costa Rica es signatario de nueve de diez de los acuerdos multilaterales
ambientales más importantes, y de varios acuerdos de orden regional o
subregional. Pero los aspectos más importantes a destacar son el artículo 50 de la
Constitución de Costa Rica y a Ley Orgánica de Medio Ambiente de 1996.

En 1995 se reformó el artículo 50 de la Constitución Política de la República de

Costa Rica quedando establecido el derecho constitucional de toda habitante a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esta reforma es un paso que puede
tener la mayor trascendencia en la futura configuración institucional del país.
Frente al derecho constitucional a la propiedad privada, y en tensión con este
derecho, la nueva reforma establece el derecho de la ciudadanía a “un ambiente
sano”, limitando constitucionalmente la libertad de acción atribuida de previo al
propietario privado.

Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente de 1996 da contenido jurídico al

nuevo principio constitucional, estableciendo la rectoría del Ministerio de
Ambiente y Energía en el campo ambiental, la obligatoriedad de realización de
estudios de impacto ambiental en todo proyecto de desarrollo, así como una
secretaría técnica en el MINAE para regular y aprobar estos estudios. La nueva
ley crea además instancias de consulta y participación local y regional para
asuntos relacionados con el manejo de los recursos naturales, incluyendo el
bosque, denominados Consejos (Locales o Regionales) Ambientales.

1.2.8 Políticas de capital social

El uso del capital social como fuente de desarrollo es un elemento que ha estado
presente en muchas de las políticas de desarrollo de América Latina,
especialmente aquellas relacionadas con el desarrollo rural.

Una de las características más importante de la sociedad Latinoamericana en

general es la gran desigualdad social que existe entre los habitantes de un mismo
país, así como los grandes índices de corrupción o los bajos índices de confianza
reflejados en las encuestas. Como hemos analizado anteriormente, esto provoca
relaciones poco sólidas y casi inexistentes entre los miembros de la sociedad, lo
que conlleva el desuso de un recurso tan económico como lo es el capital social.

Es por eso que el fomento de ese capital ha estado en proyectos y programas de

desarrollo en América Latina, concretamente en programas específicos dirigidos a
la superación de la pobreza, precariedad, riesgo y vulnerabilidad social. No
obstante, este tipo de políticas más específicas no tendrán resultado si no van
unidas a otras políticas de mayor cobertura, destinadas al conjunto de la población
y que pueden tener una mayor repercusión (salud, educación, vivienda…):
Integración social y mayor ciudadanía se logran combinando políticas universales 79
básicas con políticas específicas que apoyen a las familias, organizaciones,
servicios y comunidades, para que puedan aprovechar las oportunidades que la
sociedad les ofrece.
Es por eso que estos programas se han enfocado, de manera general a todos los
países objeto de nuestro estudio, como apoyo sectorial a determinados grupos
sociales (mujeres, jóvenes, indígenas), pero enmarcados en un contexto de
reformas generales, planteando las estrategias desarrollados como forma de ayuda
a la expansión de capacidades personales, laborales, organizacionales, productivas
y sociales.

En el caso de Chile a lo largo de la década de los 90, se llevaron a cabo una serie
de programas de este tipo (114 en 1995, 125 en 1996 y 141 en 1998). Algunos
ejemplos de estas políticas son:

• Programa Chile solidario que tiene como objetivo “mejorar las

condiciones de vida de 225,000 familias en extrema pobreza, generando
oportunidades y proveyendo los recursos que permitan recuperar o
disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno
personal, familiar, comunitario e institucional” (MIDEPLAN, 2002a). Los
objetivos específicos que se establecen para desarrollar en tres etapas son
los siguientes: i) apoyar sicológicamente a las familias en extrema
pobreza para promover el desarrollo de sus propias potencialidades,
transformándolas en sujetos autónomos; ii) acercar a las familias
indigentes a los servicios y beneficios sociales disponibles en la red
territorial; y iii) generar condiciones mínimas a fin de asegurar que los
miembros más vulnerables de las familias tengan oportunidades para
mejorar su nivel de vida (ofrecer bonos de protección y prestaciones
monetarias tradicionales). El programa lo llevan a cabo promotores
sociales, cada uno de los cuales se encarga de unas 30 familias.
• Programa “Barrios Vulnerables”. El Programa de Barrios Vulnerables
nace como una iniciativa de la Subsecretaría del Interior, que a partir de
octubre de 2001 se propone impulsar una intervención en dos poblaciones
con problemas de inseguridad pública debido al narcotráfico. La estrategia
desarrollada se llevó a cabo a través de tres líneas de acción paralela:
acción policial y de inteligencia, acción social de inversión en múltiples
proyectos comunitarios y acciones de inversión en proyectos de
infraestructura y mejoramiento de los espacios y áreas públicas. Su
gestión se realizó en forma directa entre funcionarios de la División y
dirigentes locales de ambas poblaciones, dándoles a estos un alto grado de
participación y poder en la toma de decisiones relacionadas con la
intervención.

Esta influencia del concepto de capital social en Venezuela, puede verse

claramente a partir de 1999, con la llegada de la época Bolivariana, a partir de este
momento las políticas sociales son utilizadas de manera sistemática como palanca
para el reforzamiento del capital social de Venezuela en general y de las clases 80
populares en particular. Para conseguirlo se emplean diferentes métodos, pero
todos ellos basados en el aumento de la participación de la población. Algunos de
los principios que se han seguido en la aplicación de las políticas han sido:
 • Participación de la población en la formulación, ejecución y seguimiento
de la política social.
• La corresponsabilidad entendida como otra fase de la descentralización,
orientada a desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios.
• La cohesión social de una multiplicidad de actores e interlocutores para
fundar una cultura política compartida.
• El empoderamiento ciudadano que supone la legitimación del individuo a
través del uso de sus derechos.
• La intersectorialidad en la participación de los entes públicos.

En Venezuela la consecuencia de estas actuaciones ha sido una mayor implicación

de la población más desfavorecida en la vida social y política del país. Pero quizás
esto deba ser matizado, ya que el apoyo a las capas populares para aumentar su
participación ha podido estar influido por los deseos del presidente de ganar el
apoyo de estas clases a través de métodos clientelares y, quizás, poco
democráticos. Como sucede en el caso de Chile, pero de manera general, hay que
establecer una división clara entre las políticas de fomento del capital social y los
intereses clientelares.

Hasta ahora hemos señalado la importancia del capital social en el ámbito de la

participación de la población en la toma de decisiones y las mayores posibilidades
de acceso a recursos que este propicia. Otro aspecto en el que el capital social
tiene una influencia primordial es el de la innovación. La innovación se basa en
procesos de investigación y, sobretodo, de transferencia tecnológica, por lo que el
capital social resulta de especial importancia en este aspecto.

En el caso de Bolivia, cabe destacar la importancia que las relaciones sociales y el

entorno colectivo, han tenido en estos procesos de innovación. Un ejemplo
concreto se presenta en el estudio Sistemas de Innovación Piscícola en la
Amazonia Boliviana: Efectos de la Interacción Social y de las Capacidades de
Absorción de los Pequeños Agricultores, en el que se estudian cuatro procesos
de innovación local en regiones de la Amazonía Boliviana en las cuales se
cultivan peces. La conclusión más importante del mismo es que la transmisión de
las innovaciones se realizaba en mayor medida a través de los vecinos, familiares,
ONG y sus promotores y por eso este proceso de innovación había tenido más
éxito que los procesos en los que la innovación y la investigación era realizada por
el gobierno y luego se intentaba pasar a los agricultores sin que hubiera una mayor
implicación comunitaria.

En este caso, los cuatro complejos de innovación piscícola estudiados indujeron al

desarrollo de la producción piscícola en la Amazonía Boliviana, una actividad
anteriormente practicada sólo de manera esporádica en la región y al aumento del
nivel socioeconómico de la población. 81

Otro proyecto llevado a cabo en Bolivia basado en la idea de capital social es el

proyecto Construyendo Puentes13, cuyo objetivo es aumentar el acceso a la
educación superior de jóvenes habitantes en la comunidad de Colcapirhua, en la
Provincia de Quillacollo, departamento de Cochabamba, a través de la generación,
enseñanza y promoción del CS.

Como vemos en todos los casos se trata de proyectos aislados, que no constituyen
una política principal del gobierno, aunque este empieza a llevar a cabo acciones
que requieren de una mayor participación social, como han sido los intentos
hechos a través de la reforma educativa y en la salud.

Por último, en el caso de México, la influencia del capital social se ha visto en la

políticas que antes hemos descrito como de lucha contra la pobreza, ya que las
mismas parten de la idea de capital social como filosofía creadora e insisten en la
participación de la población con el objetivo de que produzcan su propio
bienestar.

Quizás, el defecto que se les puede atribuir, es el de que se han aplicado de una
forma más bien “simbólica”, y que sólo han gozado de resultados en las áreas
rurales de México, cada vez más despobladas, y en donde pilares como la familia
o la religión siguen siendo principales fuentes de valores. El capital social se
intenta reforzar en comunidades muy concretas, asumiendo desde sus raíces las
diferentes clases existentes en la sociedad mexicana, y el problema social que eso
conlleva.

1.2.9 Políticas indígenas

“El indio huyó de su piel al fondo

de antigua inmensidad de donde un día
subió como las islas: derrotadas
se transformó en atmósfera invisible,
se fue abriendo en la tierra, derramando
su secreta señal sobre la arena”
Pablo Neruda
Canto General

A pesar del reconocimiento internacional de la discriminación y menores niveles

de bienestar social de los pueblos indígenas, y la necesidad de acuerdos en pro de
sus derechos sociales, políticos y económicos, en América Latina persiste el
incumplimiento de las obligaciones estatales respecto a los derechos humanos de
los pueblos indígenas y una clara disociación entre derechos y políticas públicas.
Son numerosos los estados que presentan conflictos con los pueblos indígenas,
aunque si que se han producido avances en el reconocimiento formal de los 82
derechos de estos pueblos.

13
www.upb.edu. Universidad privada Boliviana.
Por regla general los grupos indígenas se quejan de la falta de políticas y
programas de desarrollo, y de la escasa cantidad de recursos públicos destinados a
las políticas indígenas, de las políticas económicas adoptadas por algunos estados
en las que se vulneran derechos y territorios de los pueblos indígenas, como es el
caso del pueblo mapuche en Chile, y de la persistente negación de los derechos de
los pueblos indígenas a la participación, a la decisión de sus propios asuntos.

En el caso de los países que nosotros analizamos, aquellos que presentan una
mayor proporción de población indígena son Bolivia y México, seguidos por
Chile, Venezuela y Costa Rica.

En México, los grupos indígenas han mostrado sistemáticamente indicadores

sociales rezagados con respecto al resto del país, lo cual requiere de acciones
concretas para entender las causas de dichas brechas y a actuar mediante
intervenciones públicas específicas.

En México hay más de 10 millones de indígenas, más del 10% del total de la
población del país (PNUD, 2006), con más 62 grupos étnicos La situación actual
de los pueblos indígenas es un fenómeno económico, político y social y en esa
medida es un asunto gubernamental. El IDH de la población indígena en México,
al igual que en el resto de países que analizamos, es inferior al de la población no
indígena.

La relación entre políticas públicas y pueblos indígenas en México ha sido una

historia de continuos desencuentros, con escasos avances. No fue hasta 1984
cuando se incorporó una consideración explicita de la población indígena en el
Programa Nacional de Población (PNP).

Los diversos esfuerzos del extinto Instituto Nacional Indigenista (INI) ahora
llamado Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
siguen sin fructificar, muestra de ellos es el surgimiento del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN) en 1994, el cual puso de manifiesto los políticas
fallidas hacia los grupos indígenas.

Este movimiento fue el inicio de la mayor presencia del tema indígena en el

ámbito internacional, y ha sido el caldo de cultivo para procesos posteriores, como
es el caso del triunfo del indigenista Evo Morales en las elecciones Bolivianas de
2003.

En el caso de este país, con una gran población indígena, al igual que México, el
panorama es, si cabe, más desolador. En el caso de Bolivia al hecho de ser
indígena, se une el de ser campesino, con las consecuencias devastadoras que las
políticas de ajuste neoliberal trajeron para el campo en la década de los 80 y 83
principios de los 90. La crisis en el campo provocó el fenómeno de la
descampesinización, que supone el abandono de la actividad agrícola y de las
comunidades indígenas, las cuales migraron a centros urbanos como El Alto,
Santa Cruz y Tarija.
Desde la llegada al poder de Evo Morales se están iniciando una serie de reformas
que benefician claramente a la población indígena, básicamente a través del
aumento de su participación política y social y del aumento de su voz dentro del
país. No obstante son muchos los conflictos internos que se están produciendo,
que como hemos comentado anteriormente, vienen provocados por la gran
división social existente en el interior del país.

Un programa concreto que se está llevando a cabo, es el Programa Criar, que es

coordinado por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio
Ambiente (MDRAyMA) y tiene como principal objetivo fortalecer la agricultura
familiar campesina y/o originaria-indígena, basada en la producción
agroecológica a través del apoyo a pequeños productores campesinos, indígenas,
asociaciones comunitarias y población periurbana.

En Chile, la proporción de población indígena es mucho menor, pero, no obstante,

existe un gran número de conflictos entre la población, sobretodo de etnia
mapuche, y el gobierno central. El origen de estas disputas es en la mayoría de
los casos por cuestiones de control territorial y explotación de los recursos
naturales en territorio indígena por parte de empresas multinacionales.

En las últimas décadas no se han llevado a cabo políticas importantes en materia

de población indígena, más allá de programas de desarrollo rural o local, que
están lejos de promover la mayor integración y participación política que los
indígenas demandan.

Con la llegada al poder de Bachelet, pareció que se le daba un nuevo impulso a

esta cuestión, ya que la presidenta se comprometió a elaborar una nueva política
en esta materia y a cumplir las recomendaciones del Relator de Naciones Unidas
para los Derechos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas.
Finalmente, se ha optado por continuar con una política indigenista clientelar,
basada en actuaciones locales de desarrollo y no en garantizar los derechos
sociales, políticos y económicos de estos pueblos.

Un ejemplo de estos programas desarrollistas es el Programa de Desarrollo

Indígena, que tiene como objetivo establecer espacios territoriales determinados,
en los cuales los órganos de la Administración del Estado deben focalizar su
acción para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de origen
indígena que habitan en dichos territorios consiguiendo el cumplimiento de tres
objetivos específicos:
84
• Apoyar y propiciar el crecimiento de las comunidades indígenas, así
como el acceso equitativo a mejores condiciones de vida y a medios
para la superación de la pobreza.
 • Solucionar los problemas relacionados con la tenencia y el manejo de
la tierra y los recursos hídricos.
• Afirmar la identidad indígena en un proceso de desarrollo acorde con
las particularidades, las demandas y las formas de organización propias
de las distintas etnias.

En Venezuela el porcentaje de población indígena es bastante escaso (se estima la

existencia de 500.000 de indígenas en aproximadamente 34 comunidades), por lo
que el reclamo de estos pueblos no ha sido la tónica general. No obstante, se ha
iniciado una misión, Guaicaipuro, la cual se acoge a los derechos para las
poblaciones indígenas establecidos por la nueva constitución, y que se encarga de
garantizar la seguridad agroalimentaria de esta población, su desarrollo sostenible,
el fortalecimiento de su capital social, la protección de hábitat y tierras y el
impulso del desarrollo social.

Igualmente ocurre en Costa Rica, donde los programas llevados a cabo han
intentado garantizar el bienestar de estos pueblos, los cuales sólo representan un
2% de la población.

Podríamos afirmar que los únicos esfuerzos reales de dar voz y presencia a los
indígenas han sido realizados en Bolivia, ya que parece que de manera directa y
clara se les reconocen sus derechos y se les trata como ciudadanos iguales a los
demás. Las únicas políticas que con anterioridad se habían destinado a estos
grupos, habían sido desarrollistas y focalizadas en las capas más pobres, pero el
verdadero problema de estos grupos sociales es su escasa participación, por lo
tanto era necesario un cambio total de enfoque. Quizás la influencia boliviana,
influya de igual manera en otros países de América Latina, ya que parece que en
los últimos años, los pueblos indígenas van tomando más protagonismos en el
desarrollo de las políticas públicas.

Conclusiones

Una vez analizadas las políticas públicas en los cinco países que se han estudiado,
podemos observar que la hipótesis planteada en el trabajo se cumple en la mayoría
de las políticas públicas aplicadas.

Se pueden distinguir claramente dos modelos de desarrollo. Por un lado el que

siguen a lo largo de estas dos últimas décadas Chile y México, así como
Venezuela, Bolivia y Costa Rica a lo largo de la década de los ochenta y principio
de los noventa, en la que las políticas sociales se enfocan como manera de
solventar los problemas de desigualdad y pobreza consecuencia del crecimiento
económico, a su vez necesario para llegar a niveles altos de bienestar e igualdad
social. Y el bloque que componen Venezuela y Bolivia, sobre todo a partir de los
años noventa, en los que las políticas sociales se erigen como elemento necesario 85
y fundamental para la igualdad y la eliminación de la pobreza, por encima del
crecimiento económico, ya que mayores niveles de bienestar y participación
social, propician un desarrollo económico mayor y más igualitario, ya que estas
políticas son elemento necesario para la redistribución de los beneficios del
crecimiento.

En Costa Rica encontramos un caso híbrido, en el que el modelo económico se

basa en principios neoliberales, pero las políticas públicas se aplican bajo
orientaciones más parecidas a las del segundo bloque de países.

Las diferencias en los principios orientadores de cada de las políticas, se pueden

esquematizar de la siguiente manera:

- Focalización frente a universalismo. Mientras en el bloque de

México y Chile las políticas sociales se focalizan en determinados
segmentos poblacionales, las políticas en Venezuela y Bolivia
presentan rasgos más universalistas. En Costa Rica se aplican los dos
tipos de políticas de manera complementaria.

- Descentralización frente a centralización: Mientras en Chile y

México se apuesta por la descentralización como manera de conseguir
una política pública más eficiente y cercana al ciudadano, las políticas
en Venezuela, Bolivia e incluso Costa Rica, siguen patrones más
centrados en el Estado.

- Privatización frente a servicio público: Mientras México y Chile

apuestan por la privatización de los servicios como manera de buscar
eficiencia, eficacia y mayor cobertura, Bolivia, Venezuela y Costa Rica
siguen patrones contrarios, en los que el Estado se erigen en
protagonista de la política pública, financiándola a través del aumento
del gasto social.

- Corresponsabilidad: Mientras en Bolivia y Venezuela la

corresponsabilidad en la ejecución de estas políticas se basa en los
intentos del aumento de la participación social en el proceso de
elaboración y ejecución de las políticas, Chile y México siguen
patrones de corresponsabilidad en el pago de los gastos que supone la
aplicación de las mismas, siempre que exista cierta capacidad de pago
por parte de los beneficiarios.

86
2. Análisis de la evolución económica en América Latina

“Este ya no es el reino de las maravillas

donde la realidad derrotaba a la fábula
y la imaginación era humillada por los trofeos de la conquista,
los yacimientos de oro y las montañas de plata.
Pero la región sigue trabajando de sirvienta.
Continúa existiendo al servicio de las necesidades ajenas,
como fuente y reserva del petróleo y el hierro, el cobre y la carne,
las frutas y el café, las materias primas y los alimentos con
destino a los países ricos que ganan, consumiéndolos,
mucho más de lo que América Latina gana produciéndolos”

Eduardo Galeano

La evolución económica de los distintos países de la región es muy dispar, de tal

forma que se hace imposible generalizar o emitir un juicio global sobre el camino
seguido por las distintas economías latinoamericanas. Además, hay que tener en
cuenta que los diferentes países han optado por modelos económicos distintos que
se ubican entre el neoliberalismo chileno y el socialismo cubano.

Por tanto, el objetivo de este epígrafe será por un lado el análisis descriptivo y por
otro la reflexión sobre la mejor o peor suerte seguida por las economías de cada
uno de los dos bloques de países que se plantearon como hipótesis. Centrándonos,
como en el resto del informe, en Bolivia, Chile, Costa Rica, México y Venezuela,
se estudiará la evolución de las variables económicas básicas, así como la posible
relación existente entre los distintos factores aceptados como determinantes del
desarrollo y la evolución económica de los países mencionados.

87
 2.1 Evolución y composición del PIB per cápita

En el siguiente gráfico se muestra la evolución del PIB per cápita de los

principales países de América Latina. Como se comentó anteriormente, la
principal característica que se observa es la gran disparidad existente entre los
países de la región.

Gráfico 15. Evolución PIBpc

14000
PIB per capita real ($ PPA)

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0
80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20
Argentina Brazil Chile Colombia
Costa Rica Cuba República Dominicana Ecuador
Panamá Perú Uruguay Venezuela
Mexico El Salvador Paraguay Guatemala
Honduras Bolivia Haiti

Fuente: Penn World Table

Como se observa en el gráfico 15, el país que mejor evolución presenta es Chile,
que además alcanza el nivel más elevado de PIBpc (12.681 $PPA en 2004); le
siguen Argentina (10.994), Uruguay (9.877) y Costa Rica (8.739). Los peor
situados son Haití, Honduras y Bolivia, que no sólo partían de niveles muy bajos,
sino que además no presentan prácticamente crecimiento en el periodo
considerado.

En cuanto a la composición del PIB de las economías, en el siguiente cuadro se

muestra la contribución de las diferentes ramas de actividad al valor agregado
total generado por la economía14.

88

14
La información recogida se refiere en cada país a los datos más recientes disponibles.
 Tabla 3. Composición del PIB
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
(2007) (2008) (2007) (2008) (2005)
Agricultura y pesca 12,39% 3,90% 7,95% 3,39% 3,96%
Minería 15,20% 18,60% 0,25% 9,38% 32,42%

Industria manufacturera 14,13% 13,50% 20,50% 18,93% 16,16%

Energía 2,71% 3,61% 1,85% 1,62% 1,41%
Construcción 2,97% 8,06% 5,45% 7,04% 6,90%
Comercio y hostelería 11,34% 9,26% 18,91% 17,22% 11,13%

Transportes y comunicaciones 11,60% 7,64% 9,49% 6,55% 5,78%

Servicios financieros, a
empresas, seguros y bienes
inmuebles 10,68% 20,98% 14,24% 19,67% 8,35%
Servicios comunales, sociales y
personales 18,98% 14,46% 21,35% 16,21% 13,89%
Valor agregado 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fuente: CEPAL

Como se observa, las diferencias entre países son muy grandes. Chile y México,
integrantes de uno de los supuestos bloques mantienen muchas semejanzas en
cuanto a importancia de los servicios financieros, a empresas e inmobiliarios, así
como de la industria manufacturera; en Chile, sin embargo destaca la minería,
formada en casi su totalidad por el cobre, principal fuente de riqueza del país.

Bolivia por su parte, todavía mantiene un peso muy elevado del sector agrícola, y
en este sentido difiere de Venezuela, país que supuestamente sigue un modelo
similar pero cuya economía se basa en el petróleo. Si que guardan semejanzas en
el escaso peso de los servicios financieros, a empresas e inmobiliarios que suelen
ser la partida más importante en las economías desarrolladas.

Costa Rica, se mantiene como un caso especial, pues sigue manteniendo un

elevado peso de la agricultura, pero a diferencia de Venezuela y Bolivia presenta
una mayor tercerización de su economía, sobre todo destacan los servicios
sociales (educación y salud principalmente) y el comercio y la hostelería; es en
esta última rúbrica donde guarda semejanza con México, presumiblemente debido
al turismo.

Bolivia sigue manteniendo un peso muy elevado del sector agrícola, mientras que
el resto de sectores mantiene un peso más o menos moderado. Venezuela por su
parte mantiene un enorme peso en extracción de minerales que se corresponde en
su gran mayoría con la actividad petrolera en la que está basada básicamente su
economía.

De los países considerados en nuestro estudio, un primer posible grupo lo 89

formarían México y Chile dentro de aquellos países que han apostado por un
modelo capitalista y neoliberal económicamente. Chile, desde que adoptara este
modelo a mediados de los 70 de la mano de Pinochet y los Chicago Boys ha
tenido una evolución envidiable con gran crecimiento de la renta per cápita;
México por su parte aplicó el modelo más tarde, tras la crisis del 82, por la que
queda marcado profundamente, y de la mano del FMI, habiendo gozado desde
entonces de cierto crecimiento, aunque mucho más moderado que en el caso de
Chile. Se trata de dos países que se encuentran en una buena posición frente a la
mayoría de economías de la zona.

Otro posible grupo estaría formado por Bolivia y Venezuela, ambos en la

actualidad con gobiernos revolucionarios y economía con gran importancia del
sector público.

En el caso de Bolivia, sin embargo, el modelo predominante durante el periodo

considerado es el modelo económico implantado a mediados de los 80, que se
basa en la economía de mercado, la liberalización y la apertura exterior, y se
aproxima mucho a los modelos neoliberales que propugnaba el FMI. El modelo
presenta buenos resultados en cuanto a control de la inflación y el déficit y ha sido
impulsado en mayor o menor medida por todos los gobiernos bolivianos desde
entonces hasta la llegada de Evo Morales; sin embargo, la evolución económica
de Bolivia puede presentarse como una línea recta con un crecimiento constante
pero casi nulo, y los graves problemas de desigualdad y pobreza no han sido
solucionados. La llegada de Evo Morales supone una vuelta a modelos anteriores.

En el caso de Venezuela, se trata de una economía muy dependiente del petróleo

de tal forma que durante los setenta presenta un gran crecimiento, pero este se
agota a partir de los 80 y las principales variables macroeconómicas quedan
sometidas a la volatilidad del petróleo (inflación, tipos de cambio, etc.). Como
consecuencia de ello, en los 80 se implanta un modelo de corte neoliberal, otra
vez de la mano del FMI y el BM, para tratar de abandonar el intervencionismo
dependiente de la renta petrolera que se venía aplicando e implantar una economía
de mercado que permitiese el crecimiento y la sustitución de importaciones; sin
embargo las medidas se aplicaron de golpe y supusieron un gran desgaste de la
capacidad adquisitiva de la población, inflación, caída del salario real, en
definitiva un gran empobrecimiento de la clase obrera. El descontento social
llevaría a la victoria a Hugo Chávez que supone el abandono paulatino del modelo
capitalista neoliberal hacia otro de economía social con gran protagonismo y
control estatal. Sin embargo, desde los primeros años de la reforma del modelo
neoliberal el PIBpc venezolano presenta una tendencia decreciente.

Como se puede evidenciar, la mala evolución económica de este grupo de países

no se puede atribuir al modelo económico social o al creciente control estatal, sino
que estos modelos surgen precisamente por el descontento social hacia el
neoliberalismo por no lograr solucionar los problemas económicos y en algunos
casos, como Venezuela, mejorar la situación macroeconómica pero agravando la
situación de la población. 90

Por último, Costa Rica parece ser un caso especial, pues al igual que muchos
países latinoamericanos a mediados de los 80 reformuló su economía y aplicó los
programas de ajuste fomentados por las Instituciones Financieras Internacionales.
Sin embargo, posee características diferenciales que en algunos casos se
aproximan a países como Chile y México y en otros se acercan a economías más
socializadas con mayor intervención estatal. En cualquier caso, la realidad es que
Costa Rica presenta una evolución de estabilidad y crecimiento constante desde
los 80.

Como se observa, los países considerados, así como los países de la región en
general, partían de niveles iniciales distintos al inicio del periodo, y han aplicado
diferentes modelos con mejores o peores resultados, de tal forma que la evolución
seguida ha sido dispar; por ello, parece interesante estudiar la posible
convergencia o no convergencia existente entre ellos. En el siguiente gráfico se
relaciona el nivel inicial con el crecimiento medio de tal manera que para que
hubiese convergencia aquellos países que partían de un PIBpc más bajo deberían
haber crecido más rápido que los países que partían de niveles elevados.

Gráfico 16. Convergencia

12000
PIBpc real ($ PPA) inicial (1980)

10000

8000

6000 Venezuela
México
y = -174,86x + 3733,9
4000
R2 = 0,0199
Costa Rica Chile
2000
Bolivia
0
0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00
Tasa crecimiento medio PIBpc del periodo (80-05)

Fuente: Elaboración propia con datos de World Economic Outlook Abril 2009 (FMI)

El gráfico no muestra una relación clara, es decir, no se aprecia una relación

positiva ni negativa y por tanto no se puede hablar de convergencia o divergencia.
Ahora bien, sí que se puede concluir la semejanza entre Bolivia y Venezuela en
cuanto a escaso crecimiento en los 25 años considerados, mientras que Chile y
México partiendo de niveles similares han crecido mucho más. Destacar que
Costa Rica, en cuanto a crecimiento económico estaría más cercana a Chile y
México que a Bolivia y Venezuela.

¿A qué se deben esas diferencias? ¿Por qué unos países han crecido mientras otros
permanecen estancados? 91

Dada la diversidad de modelos económicos por los que los distintos países han
optado, resulta interesante relacionar la evolución de su PIBpc con los diversos
factores que generalmente se aceptan como determinantes del crecimiento
económico en los distintos modelos teóricos, siendo principalmente: capital físico,
crecimiento de la población, gasto público y grado de apertura15.

• Capital físico

La variable más básica que siempre se considera al estudiar las diferencias de

renta entre países es el capital físico, pues en los modelos más básicos la
producción de una economía depende de los dos factores básicos capital y trabajo.
Según los modelos, existe una relación positiva entre stock de capital y nivel de
renta per cápita, siendo el stock de capital de una economía el resultado de la
inversión y la depreciación aplicados al stock del periodo anterior. Por lo general,
el ahorro es equivalente a la inversión, de ahí que se suele decir que la tasa de
ahorro es un elemento clave en el crecimiento, pero además también habrá que
tener en cuenta la inversión extranjera.

En el siguiente gráfico se relaciona la inversión de las distintas economías

latinoamericanas en porcentaje de su producto interior, con la renta per cápita
alcanzada al final del periodo considerado.

Gráfico 17. Relación PIBpc-Inversión

25000

20000
PIBpc final (2003-2004)

Chile
15000

y = 484,14x + 1236,7
Costa Rica
10000 R2 = 0,2291
México
Venezuela
5000
Bolivia

0
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00
Tasa media de inversión periodo

Fuente: Elaboración propia con datos de World Economic Outlook Abril 2009 (FMI)

Se puede observar que en el conjunto de países latinoamericanos parece existir

cierta relación positiva, aunque la importancia de la misma no es muy grande; a

15
Los análisis planteados sobre las relaciones entre el PIBpc, tasa de inversión, crecimiento de la
población y grado de apertura se han llevado a cabo con datos de Penn World Table sobre 30
92
países de América Latina y el Caribe: Argentina, Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, cuba, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada,
Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, St.Kitts and
Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y
Venezuela.
mayor tasa de inversión mayor parece ser la renta final alcanzada (lo cual no tiene
por qué suponer una relación de causalidad por la influencia que pueden tener
otros factores, ni este caso ni en cualquiera de los siguientes planteados). De
cualquier forma, es interesante que Chile y México quedan a un lado, mientras
que Bolivia, Costa Rica y Venezuela quedan al otro.

• Crecimiento de la población

Otro de los factores a considerar según los modelos de crecimiento de Rostow, es

la tasa de crecimiento de la población. El aumento de la población provoca lo que
se denomina “dilución de capital”, pues, ceteris paribus, disminuye el stock de
capital por trabajador y por tanto la cantidad de producción que es capaz de
producir cada trabajador; de esta manera el esfuerzo inversor necesario para
aumentar el stock de capital deberá ser superior ya que no sólo hay que reponer el
capital depreciado, sino también, dotar a los nuevos trabajadores de capital. Así,
se concluye que países con mayores tasas de crecimiento de la población
alcanzarán niveles de renta inferior.

En el siguiente gráfico se muestra la relación entre crecimiento de la población y

el PIB pc final del periodo considerado para la mayoría de países
latinoamericanos.

Gráfico 18. Relación PIBpc- Crecimiento población

25000

20000
PIBpc final (2003-2004)

15000 Chile

10000 México Costa Rica

Venezuela
y = -2481x + 11700
5000 R2 = 0,2299
Bolivia

0
-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3
Crecimiento medio de la población en el periodo (80-04)

Fuente: Elaboración propia con datos de World Economic Outlook Abril 2009 (FMI)

La relación planteada como hipótesis, en este caso negativa, parece existir, aunque
al igual que en el caso anterior la significatividad también sigue siendo baja;
93
efectivamente los países más pobres presentan mayores tasas de crecimiento
poblacional. Otra vez, destaca que el grupo formado por Chile y México se sitúan
en el centro del gráfico, mientras que Venezuela, Bolivia y Costa Rica se agrupan
en el extremo izquierdo.
 • Gasto Público

Otros factores que pueden influir en el crecimiento económico y que están

estrechamente relacionados con el sector público; así, la inversión en salud y
educación aumenta el capital humano, el cual, se considera como un incremento
de la capacidad productiva de los trabajadores. Por otro lado, el gasto en I+D
también se traduce en incrementos de la productividad. En el siguiente gráfico se
relaciona el promedio de gasto público (en porcentaje del PIB) con la renta per
cápita alcanzada al final del periodo.

Gráfico 19. Relación PIBpc-Sector Público (%PIB)

25000

20000
PIBpc final (2003-2004)

Chile
15000
y = 51,598x + 6815,8
R2 = 0,0171
10000 Costa Rica
México
Venezuela

5000
Bolivia

0
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00
Peso medio del sector público en el periodo, % PIB (80-04)

Fuente: Elaboración propia con datos de World Economic Outlook Abril 2009 (FMI)

Como se observa en el gráfico, los datos observados no parecen mostrar ninguna

relación clara. Esto se debe principalmente a que no se considera el tipo de gasto
público ni su calidad (así por ejemplo, Chile tiene un elevado gasto militar); un
análisis detallado acerca del gasto público se verá más adelante. Además, la
diferente productividad, la tecnología, la burocracia y la corrupción, entre otras
cosas, hacen que no se obtenga el mismo resultado con un dólar de gasto público
en cada uno de los países.

• Grado de apertura

Una parte importante de los estudios sobre crecimiento económico sostienen que
las economías con mayor grado de apertura crecerán más rápidamente
(principalmente la economía neoliberal), ya que aumenta las posibilidades de
94
consumo y de captación de riqueza, supone un flujo de conocimientos y
tecnología que atrae la inversión, entre otros. Sin embargo esto es ampliamente
discutido y en la realidad muchos países muy atrasados presentan un grado de
apertura muy elevado. En el siguiente gráfico se relaciona el grado de apertura
medio y la renta alcanzada al final del periodo.

Gráfico 20. Relación PIBpc – Grado de apertura (%PIB)

25000

20000
PIBpc final (2003-2004)

Chile
15000
y = 33,072x + 5648,5
R2 = 0,0725
10000 México Costa Rica
Venezuela

5000
Bolivia

0
0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00 160,00
Grado medio de apertura en el periodo, % PIB (80-04)

Aunque la experiencia suele decir que los países más desarrollados tienen mayor
grado de apertura y por tanto este guardaría relación con el crecimiento
económico, los datos analizados en este gráfico para el periodo 2000-2004 no
permiten confirmar con certeza el supuesto anterior (lo cual no quiere decir que se
confirme lo contrario). En cualquier caso, el grado de apertura debe matizarse, por
ello un análisis detallado se recoge en el apartado siguiente, para intentar estudiar
las características concretas en los diferentes países estudiados.

Así, los dos primeros factores considerados si muestran cierta relación y suponen
dos características que permiten, aunque conscientes de las limitaciones,
aproximar a los países de los supuestos grupos: México y Chile por un lado, y
Venezuela, Bolivia y en cierta medida Costa Rica por otro; aunque el caso de
Costa Rica no está claro y más bien parece encontrarse en un punto medio o en
transición.

2.2 Tasa de apertura comercial

La protección comercial, que caracterizó el período de desarrollo "vía sustitución

de importaciones", generó un mercado cautivo con las importaciones restringidas
que limitó la eficiencia económica y las innovaciones tecnológicas
95
A partir de finales de los años 80 y mediados de los 90 se instrumentan las
reformas económicas orientadas a la corrección de desequilibrios
macroeconómicos. Entre dichas reformas se incluía una reforma de naturaleza
comercial que buscaba incrementar la competitividad de las economías
latinoamericanas y mejorar su inserción en el entorno internacional.

Para medir el grado de apertura al exterior se utiliza la comparación de la suma

de intercambios comerciales de una economía con el exterior y el valor del
producto interior bruto. Es decir, el grado de apertura comercial se calcula a partir
de la siguiente expresión; (Exportaciones + Importaciones)/PIB.

En la tabla siguiente se muestra la evolución de la tasa de apertura desde finales

de los ochenta hasta mediados del 2000 de los países objeto de este estudio.

Tabla 4. Relación PIBpc – Grado de apertura (%PIB)

Países 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Bolivia 41.91 46.70 49.11 48.86 49.86 52.28 45.34 48.84 ND

Chile 59.16 62.58 56.85 54.35 56.24 55.87 61.81 65.26 72.90
Costa
Rica 63.19 68.61 75.06 76.69 82.10 97.53 94.39 89.99 96.30

México 38.47 38.31 35.51 38.48 62.20 63.52 64.00 55.46 62.04

Venezuela 47.92 59.63 55.26 53.16 57.84 41.00 44.77 45.78 54.58
Fuente: Elaboración propia con Datos Penn World Table

Dentro de los países que analizamos, se observa cómo los países con políticas
menos neoliberales, caso de Bolivia y Venezuela, poseen las cifras más bajas de
apertura comercial.

Bolivia con una tímida apertura comercial, en aumento en los últimos años, no
llega a superar el 50 %. Estos datos evidencian las elevadas barreras arancelarias y
al libre comercio que se mantienen en este país, lo que provoca altos costes e
impedimentos a la fluidez comercial.

Venezuela mantiene durante la década de los 90 una apertura comercial superior al

50%, es a partir de 1998 con los cambios políticos y la elección presidencial de
Hugo Chávez cuando se produce un descenso considerable llegando a un escaso
41%.

Por otra parte, Chile muestra una elevada tasa de apertura y creciente situándose
por encima del 70 % en los últimos años. Esta gran apertura exterior tiene sus
orígenes en la política económica implantada por Pinochet desde los setenta. En la
actualidad, como se ha mencionado, es uno de los países del mundo con el mayor 96
número de tratados de libre comercio, lo que le da acceso preferencial a casi la
totalidad del mercado mundial de bienes y servicios.

En el caso de México destacamos que en el año 1996 su grado de apertura se

duplica hasta alcanzar una cifra superior al 60% que se mantiene en la actualidad.
De especial importancia para México es el proceso de apertura e integración
comercial a raíz del TLCAN, donde el desarrollo exportador manufacturero, sobre
la base de la maquila, surgió en sectores de bienes de capital y de alta tecnología.

El grado de apertura de Costa Rica es muy superior al resto de países analizados,

a partir del año 2000 su apertura es superior al 90 % por los múltiples acuerdos
preferenciales que firman.

Tal y como indican numerosos estudios, si bien es importante para el desarrollo de

América Latina la apertura de sus economías al comercio internacional porque
influye positivamente en el PIB, no es menos importante que esta apertura
comercial esté unida a una mayor especialización de sus exportaciones en bienes
manufacturados; no basta con integrarse comercialmente a la economía mundial,
sino también conocer con qué tipo de actividades se integra uno productivamente
a ella.

En el estudio realizado por Santiago Roca y Luis Simabuko (s.f.), con resultados
estimados para América Latina (exceptuando México por sus procesos de apertura
especiales) al analizar la contribución ponderada al crecimiento del PIB per cápita
entre la década de los ochenta y la década de los noventa, se calcula que el
aumento del PIB per cápita del 5,7% se debió 1,3 puntos al aporte positivo de la
apertura comercial, 0,6 puntos al impacto de la especialización productiva en
actividades industriales, y 3,8 puntos a la contribución de otros factores.

En su conjunto, la participación de las economías de las Américas (América del

Norte, Centro y Sur) en el total de los flujos comerciales globales en el año 2007,
es bastante menor que la que corresponde al PIB según datos de la CEPAL, de ello
se desprende que la región muestra un menor grado de apertura comercial que el
resto del mundo, como denota el gráfico 21. No obstante, el comercio
intrarregional es muy significativo.

América Latina constituye la región a la cual se destina la mayor parte (55%) de

los bienes que exportan los países del hemisferio. En términos de importaciones,
la región es también el origen principal.

Entre inicios de los años noventa y mediados de la presente década, los aranceles
aplicados en la zona se han reducido considerablemente, salvo el caso de algunas
economías del Caribe y los acuerdos comerciales han proliferado, relevancia
especial el ALCA.

97
Gráfico 21. Apertura comercial 2007

Fuente: América Latina y el Caribe: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); Canadá y los Estados
Unidos: Fondo Monetario Internacional (FMI).

Gráfico 22. Aranceles medios, por grupos de países de 1990 y 2000

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base del sistema de análisis e información del comercio 98
(TRAINS) de la UNCTAD y Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade Policy Review, varios números.
Una alternativa a estos acuerdos la supone el ALBA “Alternativa Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América”, organismo de integración compuesto por
Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia, Dominica, Honduras, y Ecuador (que sin ser
miembro de pleno participa en gran parte de los procesos), que nació como una
propuesta promovida por Venezuela para enfrentar el Área de Libre Comercio
(ALCA) en diciembre de 1994.

Se fundamenta en la creación de mecanismos de integración que aprovechen las

ventajas cooperativas entre las diferentes naciones asociadas para compensar las
asimetrías entre esos países , esto se realiza mediante la cooperación de fondos
compensatorios, destinados a la corrección de discapacidades intrínsecas de los
países miembros, y la aplicación del Tratado Comercial de los Pueblos, que es
una iniciativa de Libre Comercio propuesta por el presidente boliviano Evo
Morales y que se ejecuta entre Bolivia, Cuba y Venezuela.

Por tanto pretende ser un proyecto de colaboración y complementación política,

social y económica entre los países miembros, con gran énfasis en la lucha contra
la pobreza y la exclusión social. El ALBA otorga prioridad a la relación entre los
propios países en pie de igualdad y en el bien común, basándose en el diálogo
subregional y abriendo campos de alianzas estratégicas fomentando el consenso y
el acuerdo entre las naciones latinoamericanas.

Entre los tratados suscritos por el ALBA se encuentran, Alba Comercio Justo, el
cual consiste en lograr de manera fundamental la articulación de todas las
iniciativas en el campo productivo en un plan de complementación económica
integral.

Otro de los convenios económicos establecidos es el Alba Financiero, el cual

busca emprender todos los avances en el terreno de la independencia económica,
con sus derivaciones en la producción alimentaria, expansión de la producción,
crecimiento económico y el comercio justo, elementos que están conectados a las
fortalezas financieras.

El ALBA, pese a las críticas de los sectores de derecha, entre otros, cuenta con
destacados avances en varios sectores: la triplicación del comercio interno entre
sus miembros (liberalización), además de su asegurada estabilidad energética, el
aumento de la producción agrícola en países como Cuba y Nicaragua, y la
eliminación del analfabetismo, ya finalizada en Venezuela, Bolivia y
prácticamente en Nicaragua con la ayuda de Cuba, entre otros.
El acuerdo más reciente se ha orientado hacia la creación de una Zona Monetaria
Común entre sus miembros y Ecuador, donde existiría en un primer momento una
unidad de cuenta común y transacciones homologadas, fondos de compensación y
más tarde una moneda real denominada Sucre.
99
 2.3 Empleo

En cuanto a la composición del empleo, destaca que Bolivia sigue siendo el país
menos avanzado económicamente de los cinco países estudiados, presenta todavía
tasas de empleo en la agricultura en torno a 33%, lo cual teniendo en cuenta que el
valor agregado de este sector era en torno al 12% indica que debido a esa gran
importancia de la agricultura Bolivia debe presentar problemas en cuanto
productividad.

El resto de países se encuentra mucho más tercerizados en términos de empleo. El

caso de Venezuela también es reseñable, pues, con un gran peso del empleo en los
servicios, este sector sólo supone aproximadamente el 40% del valor generado, el
cual es mucho mayor en Chile, México y Costa Rica con peso similares del
empleo terciario. Esto es un indicio también de un posible problema de
productividad.

Tabla 5. Aranceles medios, por grupos de países de 1990 y 2000

Agricultura Industria Servicios
Bolivia 33,2 20,5 46,4
Chile 12,5 25 62,5
Costa Rica 13 22,5 64,8
México 13,8 26,8 59,8
Venezuela 8,7 23,3 67,9
Fuente: CEPAL

Destacar también que en los países analizados la mayor parte del peso de la
industria se refiere a la relacionada con la extracción y el tratamiento de minerales
e hidrocarburos: petróleo, gas y cobre (este último en el caso de Chile).

En la siguiente tabla se detalla la tasa de empleo por sector, pero en este caso la
tasa femenina. Destaca igualmente Bolivia, donde la mujer todavía tiene un peso
muy elevado en el empleo agrícola.

Tabla 6. Tasas de empleo femeninas por grandes ramas de actividad

Agricultura Industria Servicios
Bolivia 35,6 9,5 54,9
Chile 6,7 12,2 81
Costa Rica 5,1 12,9 82
México 7,7 18,1 74,2
Venezuela 1,8 12 86,2
Fuente. CEPAL 100

En cuanto al desempleo, en el siguiente gráfico se muestra la evolución de la tasa

de paro para los países analizados.
Gráfico 23. Comparativa desempleo

Fuente. LABORSTAT

Durante el periodo considerado, los países presentan tasas más o menos estables, a
excepción de Venezuela, que durante la década de los noventa atraviesa una mala
situación económica que le deja una elevada tasa de desempleo, México es el que
mejor tasa de desempleo presenta en la actualidad.

Por sexos, el gráfico siguiente presenta las diferentes tasas de desempleo de

hombres y mujeres para el año 2006. Costa Rica es el que peor situación presenta
en diferencias de género, según el Informe de Desarrollo Humano las mujeres en
Costa Rica presentan una tasa de desempleo el 192% de la masculina.

Gráfico 24. Desempleo por sexos 2006 - 2007

Desempleo por sexos (2006,2007)

10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela

hombres mujeres

Fuente. LABORSTAT 101

 2.4 Gasto Público

Importante es la visión detallada del gasto público como medida de disminución

de la pobreza en los países objeto de estudio.

Si observamos la gráfica de la evolución de la inversión pública social obtenemos

curvas que nos mostrarán el empeño social de las economías durante el periodo de
estudio.

Gráfico 25. Gasto público (% del PIB)

20,00
Gasto público (% del PIB)

18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Años
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
Fuente: CEPAL. Incluye gasto público en educación, salud, seguridad social, vivienda, asistencia social, agua y
alcantarillado y otros.

Las economías han hecho un leve esfuerzo en el aumento de la inversión pública,

viéndose ésta muy supeditada a los altibajos que pueda tener el PIB, más y cuando
se aplican políticas de austeridad social en épocas de crisis, como puede
observarse que ocurre en el periodo 1994-1995.

La tendencia generalizada es al alza aunque muy discreta, añadiendo además las

divergencias de valores de los distintos países. Países como Costa Rica, con un
16% del PIB en 1990 se sitúa a la cabeza, aún manteniendo esa cantidad durante
más de 25 años. Otros como Chile han incluso mermado dicha proporción, siendo
Bolivia o incluso Venezuela los países con mayor ratio de crecimiento de dicha
cantidad, estando sus valores actuales por encima del doble del valor obtenido a
finales del siglo XX.

Esta evolución observada en cada país, evidencia el proceso sufrido por las
políticas públicas descritas en el apartado de análisis de políticas públicas.

Pero pese a que dicho nivel de inversión importa en la lucha directa contra la 102
pobreza y el subdesarrollo, más importante es estudiar su composición, en
aquellas materias en las que más se puede ayudar a la población a la búsqueda del
crecimiento.
A continuación se muestra un análisis detallado de la evolución del gasto público
en las diferentes materias que componen la ayuda social, viendo la importancia
relativa que cada país da a cada una.

2.4.1 Salud

En materia de salud pública, el porcentaje de inversión respecto del PIB mantiene

una línea sin demasiadas pendientes, por lo que ha dependido mucho de las
fluctuaciones del PIB de cada país. La inversión en un bien social tan importante
como es la salud ha sido prácticamente una constante baja en América Latina, no
superando prácticamente el 3% en la mayoría de economías en desarrollo.

Gráfico 26. Gasto público en salud (% del PIB) en años

Gasto público en Salud (% del PIB)

12

10

0
1985 1990 1995 2000 2005
Años
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
Fuente de Datos: CEPAL. División de Estadística y Proyecciones Económicas.

Bolivia constituye la economía con menor aportación a la salud, pese a realizar un

pequeño esfuerzo desde 1990 hasta nuestros días. Chile goza de una pendiente
levemente creciente, aunque en los últimos años su tímido crecimiento en salud
pública ha alcanzado cierta estabilidad a este bajo nivel de crecimiento, como
puede ocurrir también a Costa Rica. Ésta se puede decir que es la economía que
más está invirtiendo en este concepto. Desde 1985 su aportación es prácticamente
el doble que la media del resto de economías, caracterizado por la decadencia de
esta política social básica en la franja 1996-1998.

México, según se observa en la gráfica, fue en el gobierno de Miguel de la Madrid

(1982-1988), cuando se empiezan hacer mayores inversiones en este aspecto,
aumentando en más de dos puntos las aportaciones anteriores. Dicha dedicación 103
ha ido en aumento, con la única excepción del la regulación del gasto público en
la gran crisis de 1994, donde la austeridad en gasto público fue uno de sus
detonantes.
La característica principal en materia de salud en Venezuela es su tendencia de
recorte de gasto público en salud durante la primera mitad del periodo, llegando a
estar prácticamente por debajo del 1%, dato todavía que no ha mejorado mucho
durante la segunda mitad del periodo.

El concepto de inversión en salud social se puede decir que es bajo en todas las
economías estudiadas, siendo el mejor dato el perteneciente a Costa Rica, la cual
duplica prácticamente el resto. Aún así no se aprecia ninguna tendencia común
entre los países, ni ninguna característica diferenciable entre las distintas etapas
políticas de cada país.

2.4.2 Educación

Gráfico 27. Gasto público en educación (% del PIB)

Gasto público en Educación (% del

9
8
7
6
PNB)

5
4
3
2
1
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005
Años
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
Fuente de Datos: UNESCO-IEU.

A excepción de Venezuela, de la cual sólo disponemos de dos datos (1991 y

2005), el resto de datos pertenecientes al apartado de inversión en educación
demuestran que ésta ha sido siempre una variable de tendencias comunes para
toda América Latina. Se observa cómo, partiendo de un mismo punto común, a
excepción de Costa Rica, la cual vuelve a partir con una marcada diferencia, todos
las economías estudiadas disminuyeron su inversión en educación el 50% durante
los 10 primeros años del análisis. Intentaron desde 1991 retomar el camino de
inversión en capital humano, pero esto se vio caracterizado por el aumento
demográfico, el cual hace de este incremento un dato, en términos brutos, no tan
alentador.
104
Como característica principal de la economía boliviana cabe destacar las
pronunciadas pendientes y altibajos en materia de inversión pública en educación.
De 1980 a 1990 se observa como la inversión va disminuyendo en una dinámica
poco constante, lo que conlleva a una menor eficiencia de este factor de
crecimiento. Es a partir de 1990 cuando el gasto público en educación empieza a
reestructurarse, alcanzando el primer valor en porcentaje de PIB del grupo de
estudio,

Chile sin embargo, pese a llevar la misma tendencia que el resto de países, se
posiciona por debajo del 4% de inversión en el año 2005, dato aún menor que el
que tenía 25 años atrás, con una población mucho mayor, y con unas necesidades
que le obligan a tener que aumentar considerablemente este dato, si quiere
alcanzar el 5%, valor en que Costa Rica se ha mantenido más o menos constante.

México ha aumentado su lucha por la educación pública, creciendo la inversión

durante todo el periodo, pero esta esperanza se ve ensombrecida por el importante
aumento de las ayudas públicas a los entes de educación privada, los cuales han
llegado a comercializar de gran manera el valor del aprendizaje, y ha marcado
mayores diferencias entre las clases sociales del país.

De Venezuela se carece de datos en este estudio, si bien, la pendiente es negativa

si tomamos las referencias de 1991 y 2006.

En el conjunto de países se puede decir que todos llevan la misma tendencia

ascendente, aunque con un marcado desgaste de dicha pendiente al final de la
primera década del siglo XXI, menos en el caso de Bolivia.

2.4.3 Asistencia social

Gráfico 28. Gasto público en vivienda, asistencia social y otros (% del PIB)
2,50
asistencia social y otros (% del
Gasto público en Vivienda,

2,00

1,50
PIB)

1,00

0,50

0,00
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Años
Bolivia Chile Costa Rica México Venezuela
Fuente: CEPAL.
105
Este parámetro incluye el gasto público en vivienda y asistencia social marcando
diferencias entre todos los países en estudio. Mientras prácticamente dicha
aportación es nula por parte de economías como Bolivia o Chile, México está en
constante ascenso de dicho porcentaje durante casi medio lustro. Costa Rica, al
igual que en los parámetros de educación y salud, parte de un punto en 1990
mucho más social, pero con su política de mantenimiento de dicha aportación no
se plantea un aumento de las ayudas públicas, por lo que este dato puede verse
ensombrecido.

Venezuela muestra una gráfica atípica, políticas públicas durante 25 años, yendo
la curva en incremento y decremento por ciclos de no más de 4 años.

Estas políticas de gasto público no sólo ha mostrado un sesgo favorable a las élites
económicas, sino que ha tenido un alto coste en términos de eficiencia económica,
tónica general seguida por todos los países.

106
 3. Libertad económica

"Nadie combate la libertad; a lo sumo combate la libertad de los demás.

La libertad ha existido siempre, pero unas veces como privilegio de algunos,
otras veces como derecho de todos."
Karl Marx

Este índice, de corte neoconservador, y que se considera relevante para

contextualizar aspectos económicos de los diversos países analizados, es el
resultado de un estudio, que realiza la Fundación Heritage. El estudio muestra de
manera ordenada y comparativa, la libertad económica de que gozan los
habitantes para realizar sus actividades, resultante de las políticas económicas
seguidas por 157 países durante los últimos años. Una primera conclusión del
trabajo es que identifica una relación directa entre la mayor libertad económica y
el bienestar que tienen los habitantes del país, medido por el ingreso per cápita.
Esto significa que aquellos países que tienen mayor cantidad de restricciones a la
actividad económica o una mayor intervención de los respectivos gobiernos,
provocan un menor nivel de vida a sus habitantes. Una segunda conclusión que el
estudio encuentra es que incrementos en la libertad económica se identifican con
crecimiento económico de las respectivas naciones. Partiendo de esta explicación,
y estimando en el ámbito global el grado de libertad económica de este grupo de
países, se analizarán a continuación con mayor profundidad datos que reflejen la
evolución de este índice

Gráfico 29. Evolución del índice de libertad económica por pais

Evolución del índice de libertad económica por país

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0 107
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos Fundación Heritage.

Observando los datos de Costa Rica se confirmarían las diferencias entre este país
y Venezuela y Bolivia, lo que se confirma con el grado de libertad del primero.
Efectivamente presenta el puesto 46 referido a 2009, frente a los puestos 130 de
Bolivia y 174 de Venezuela.

Coincide un mayor incremento del índice de libertad económica de Costa Rica

con el aumento del PIBpc, en Venezuela aún habiendo aumentado el PIBpc, en el
periodo de estudio, se observa una tendencia a la baja del mismo, mayor aún
después de aplicarle el deflactor del PIB. En Bolivia se observa en 2009 un
descenso en cuatro puestos respecto a 2007 pasando de la posición 126 a la 130.
Es interesante este dato pues en el año 2007, había cambiado recientemente el
régimen y en 2009 ya se han aplicado algunas de las políticas del nuevo gobierno.
Tanto Venezuela como Bolivia están siguiendo unas políticas económicas que
priman el sector público como elemento motor de la economía frente a las
políticas neoliberales precedentes.

Los dos países propuestos como del otro grupo de países, Chile y México, han
tenido un leve retroceso en el grado de libertad económica y se han mantenido
prácticamente en los mismos niveles que en el informe precedente. A destacar el
mayor grado de apertura de Chile respecto a México, pero aún así ambos países se
alejan en nivel de desarrollo respecto a Bolivia y a Venezuela, con la excepción de
Costa Rica.

Este índice está formado por diez componentes básicos que se pasan a analizar a
continuación:

3.1 Índice de libertad empresarial

La Libertad empresarial mide la capacidad de crear, operar y cerrar una empresa

de forma rápida y fácil.
Gráfico 30. Evolución del índice de libertad empresarial por país
Evolución de l índice de libe rtad e mpre sarial por país

90
80
70
60
50
40
30
20
10 108
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Me xico Ve ne zue la

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

En la gráfica se muestran los diversos caminos de cada país en cuanto a libertad

de empresa, destacando dos países en cuanto a sus variaciones, se observa un
incremento importante de burocracia administrativa en Venezuela a partir del año
2002 y, en cambio una mayor facilidad en México a partir del año 2003 que se
incrementa sustancialmente en el año 2006.

La libertad de crear empresas es mucho mayor en Costa Rica que en Venezuela o

Bolivia, lo que podría ser un factor explicativo de las menores tasas de desempleo
de estos países.

3.2 Índice de libertad comercial

La libertad del comercio internacional es una medida compuesta por la ausencia

de las barreras arancelarias y no arancelarias que afectan a las importaciones y
exportaciones de bienes y servicios.

Gráfico 31. Evolución del índice de libertad comercial por país

Evolución del índice de libertad comercial por país

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

Todos los países a excepción de Venezuela se mantienen diacrónicamente en

niveles de apertura similares. Llama la atención el caso de México en el año 2006 109
por el importante descenso que se produce debido a la inestabilidad política y tal
vez a una falta de poder efectivo por las revueltas habidas.
 3.3 Índice de libertad fiscal

La Libertad fiscal es una medida de la carga del Gobierno desde el punto de vista
de los ingresos. Aquí se incluyen tanto la carga impositiva en términos de tasa
impositiva máxima sobre los ingresos (personales y corporativos en forma
separada) y el monto total de los ingresos fiscales como porción del producto
bruto interno (PBI).

Gráfico 32. Evolución del índice de libertad fiscal por país

Evolución del índice de libertad fiscal por país

100
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

En el gráfico 32 se aprecia que el índice de libertad fiscal se ha mantenido más o

menos constante en los países estudiados en los últimos 14 años aunque hay que
destacar un periodo más o menos estable en todos los países y una disminución
generalizada en todos ellos a partir del año 2006, a excepción de México, que
incrementa la presión fiscal aunque la mantiene estable en años posteriores.

En Bolivia es relativamente baja la presión fiscal, lo que provoca poca

recaudación por el Estado. Tiene una puntuación de 81. 8, la más alta del
conjunto de países como se observa en la gráfica. El grado de libertad fiscal de
este país ha seguido la misma tendencia temporal, aunque a partir del año 2006 se
observa un descenso que se traduce en una mayor presión fiscal, a pesar de ser de
las más baja del conjunto de países.

En el caso de Chile cabe destacar que la libertad fiscal es particularmente alta 110
aunque no de los mayores. También habría que subrayar la tendencia negativa que
aparece en el periodo 1996- 97, cuando aumenta la presión fiscal. Costa Rica ha
mantenido una evolución casi invariable a lo largo del periodo 1995-2009, con
una libertad económica que ocuparía el segundo lugar de este conjunto de países.
Por último, comentar que México y Venezuela son los dos países de mayor
presión fiscal que presentan el menor grado de libertad fiscal del conjunto.

3.4. Tamaño del Gobierno

Con tamaño del sector estatal se hace referencia al total del gasto gubernamental,
incluido el consumo y las transferencias.

Gráfico 33. Evolución del tamaño del gobierno país

Evolución del tamaño del Gobierno por país

100
90
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

En Bolivia el gasto gubernamental es moderado. La evolución de este país ha

tenido variaciones durante todas las etapas observadas, concluyendo en esta
última la del 2009 con una tendencia creciente de este índice. En el caso de Chile,
está posicionado entre las puntaciones más altas del conjunto de países estudiado.

El análisis de Costa Rica, merece mayor atención en los últimos años, dado que el
gasto público en 2004 fue contenido. Sin embargo, la privatización que se permite
ha sido un éxito, especialmente en la producción de azúcar y en las
infraestructuras de transporte. La intervención del gobierno es más alta en los
servicios públicos, la educación y los hidrocarburos, de ahí su propensión
ascendente. Este hecho sigue confirmando la hipótesis del carácter “ambiguo” de
Costa Rica entre los dos bloques aquí planteados. 111

En Venezuela destaca la etapa de 1996, que presenta una gran caída del sector
estatal, lo cual puede explicarse a razón de una precedente crisis económica que
en 1996 produjo el anuncio del programa llamado “Agenda Venezuela” que
prometía restablecer el equilibrio macroeconómico y a paliar la inflación. La
“Agenda Venezuela” previó el incremento de los impuestos, suspensión de los
controles de cambio, liberación de las tasas de interés y disciplina en el gasto
público, entre otros aspectos. En los años posteriores se ve una propensión
creciente del sector público, aunque en el último año del periodo estudiado,
vuelve a caer el peso del sector estatal que se sitúa en las puntuaciones más bajas.
En México el tamaño estatal ha sido de gran importancia en todas las etapas.

3.5 Índice de libertad monetaria

Este componente combina una medida de estabilidad de precios con una

evaluación de los controles de precios. Tanto la inflación como los controles de
precios distorsionan la actividad del mercado. La estabilidad de precios sin
intervenciones estatales es el estado ideal para el libre mercado.

Gráfico 34. Evolución del índice de libertad monetaria por país

Evolución del índice de libe rtad monetaria por país

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Ve ne zuela

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

Bolivia tiene una tasa de inflación moderada, pero debido a las regulaciones
gubernamentales en los precios. La evolución temporal se muestra bastante
irregular, la etapa de mayor libertad de precios se encuentra en el año 2000, en
cambio la etapa más intervencionista se encuentra en 2007, posteriormente se
vuelve a recuperar, con una tendencia de menor libertad en los últimos años
estudiados. En cambio, Chile sigue un modelo más estable en todas sus etapas. El
Estado mantiene ciertos controles sobre los precios.

Por su parte, en una posición intermedia Costa Rica se define con una política 112
monetaria donde el Gobierno controla los precios de la lista de bienes básicos de
consumo, los de la energía, el petróleo, las telecomunicaciones y el agua, así
queda reflejado en el gráfico una menor tendencia de libertad monetaria que en el
resto de países.
A continuación México muestra una evolución de libertad monetaria moderada,
pero la época de mayor restricción fue el año 1997-98. Por último Venezuela es el
país que presenta menor grado de libertad monetario con una gran diferencia
respecto a los países estudiados.

3.6. Índice de libertad de inversión

La Libertad de inversión refleja la evaluación del libre flujo de capital, en

especial, del capital extranjero.

Bolivia es el país que presenta, el menor índice de libertad de inversión, junto con
Venezuela. En el caso boliviano, en su evolución temporal, cabe destacar el
periodo de descenso experimentado a partir de 2004, donde se observa una menor
flexibilización en la inversiones de capital. Chile y Costa Rica comparten la
misma tendencia evolutiva, ambos países poseen altos índices de libertad de
inversión, mientras que México muestra dos periodos claramente distinguibles.

Gráfico 35. Evolución del ínidce de libertad de inversión por país

Evolución de l índice de libe rtad de inve rsión por país

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Cos ta Rica Me xico Ve ne zue la

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

113
 3.7. Índice de libertad financiera

Gráfico 36. Evolución del índice de libertad financiera por país

Evolución del índice de libe rtad financiera por país

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Me xico Ve ne zue la

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

Los países en desarrollo han estado implementando políticas de desregulación

financiera, desde el inicio de la década del setenta, con la finalidad de aumentar la
competencia en este sector y mejorar la eficiencia en la asignación de recursos.
Los informes del Banco Mundial constatan que la desregularización financiera
impulsa a los bancos a mejorar su gestión administrativa y a desempeñar sus
funciones con eficiencia. Así, las mejoras conseguidas por estas instituciones en el
uso eficiente de los recursos financieros han sido el resultado de las innovaciones
introducidas en el campo de la evaluación de las diferentes alternativas de
inversión y préstamos, de mejores mecanismos de recuperación de créditos y de
monitoreo a los prestatarios, de un sofisticado sistema de información, políticas
de capacitación del personal y un adecuado marco regulatorio.

Desde una perspectiva de corte neoliberal, se considera que las intervenciones del
gobierno en el mercado financiero originan ineficiencias tanto en la asignación de
los recursos, como también en el funcionamiento de las instituciones financieras.
Este enfoque es seguido por la economía chilena. Sin embargo, países como
Bolivia y Venezuela si apuestan por políticas intervencionistas. Una vez más, no
se puede apreciar una tendencia común en el conjunto de países analizados.

Al inicio de los noventa, Bolivia sufrió una gran crisis financiera. Los principales 114
bancos comenzaron a mostrar signos de falta de liquidez e insolvencia, llegando a
ser intervenidos y liquidados de forma obligatoria. Esto generó un clima de
desconfianza que redundó en mayores pérdidas de depósitos bancarios e
incrementó los problemas de liquidez. Las medidas implantadas entonces para
salir de la crisis, junto con la privatización de bancos y entrada de capital
extranjero generaron una mayor confianza en el público, y un aumento en la
libertad financiera que queda claramente reflejada en la gráfica.

Otros países latinoamericanos presentaron en la misma década un aumento de

problemas financieros, en nuestro caso: Venezuela (1994), México (1994-1995) y
Costa Rica (1995) lo que repercutió negativamente en la confianza de los
depositantes.

Con respecto al caso venezolano, a pesar de que en la década de los 80 se

privatizan muchas de las grandes empresas, lo que le convirtió en uno de los
países de mayor libertad financiera de América Latina, a partir de los 90 el
proceso se revirtió y comenzó la paulatina nacionalización de las principales
empresas, y por tanto la caída de este componente que ha ido a más cada año,
principalmente desde que Chávez llegó al poder. Los créditos concedidos por las
instituciones financieras están cada vez más condicionados por requisitos del
gobierno. Los últimos signos indican que el gobierno impondrá un límite del
beneficio a los bancos o transferirá los fondos del gobierno a las instituciones
controladas por el Estado. Los mercados de capitales son relativamente pequeños.
Las empresas extranjeras pueden participar en mercados de capitales y pueden
comprar partes en compañías venezolanas directamente o en La Bolsa.

Costa Rica es el país más estable en relación a los anteriores. Ha mantenido un

nivel medio de libertad financiera en el 50% durante más de una década, con una
variación negativa tan sólo entre 2007 y 2008, para volver en la actualidad al 50%
inicial. Las causas principales de este hecho reside en la extensa influencia del
Gobierno sobre el sistema, el monopolio de los seguros y un parcialmente
privatizado sistema de pensiones. El sistema financiero de Costa Rica, con
influencia del Gobierno, cuenta con 15 bancos privados que operan con libertad,
pero los tres bancos estatales dominan el sector y representan el 54 por ciento de
los activos bancarios. Casi la mitad de los bancos privados son de propiedad de
inversores extranjeros, y los préstamos en dólares son comunes.

La asignación de crédito está disponible según los términos del mercado, pero el
Gobierno mantiene una influencia considerable sobre los préstamos,
especialmente, para los proyectos que se consideren de interés público. El proceso
de contabilización es transparente y compatible con las normas internacionales. El
Instituto Nacional de Seguros estatal tiene el monopolio del sector de seguros; sin
embargo, otras instituciones pueden vender sus pólizas. El sistema de pensiones
está privatizado en forma parcial. Los mercados de capitales son pequeños, y la
mayor parte de las operaciones se relacionan con la deuda pública.

Por último, el sector financiero de México, cada vez más competitivo, se ha 115
recuperado de la devaluación de la moneda en 1994. Las inversiones
gubernamentales en los bancos comerciales se redujeron de manera significativa,
y la participación extranjera creció rápidamente desde la liberalización en 1998.
De los 30 bancos comerciales que había en 2006, 29 eran extranjeros y constituían
más del 80 por ciento del sector bancario. Los bancos ofrecen una amplia gama de
servicios. Los seis bancos de desarrollo gubernamentales brindan financiación a
áreas específicas de la economía e influencian el crédito.

El sector de los seguros está bien desarrollado, concentrado con cinco firmas (tres
extranjeras) que representan el 59 por ciento de las pólizas. Si bien la mayoría de
las grandes empresas mexicanas cotizan en las bolsas de los EE. UU., México
tiene la Bolsa de Valores más grande de América Latina, después de la de Brasil.

3.8 Derechos de propiedad

Gráfico 37. Evolución de los derechos de propiedad por país

Evolución de los derechos de propiedad por país

100
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos de la Fundación Heritage.

En Venezuela, el Gobierno limitó el derecho de adquirir y acumular propiedades

privadas a través de nacionalizaciones y expropiaciones. La judicatura está
totalmente controlada por el ejecutivo, los contratos políticamente inconvenientes
son derogados, y el sistema legislativo discrimina contra o a favor de los
inversores de ciertos países extranjeros. La música, las películas, y el software
pirateados se obtienen fácilmente. Por otro lado, el presidente Hugo Chávez ha
lanzado una serie de decretos presidenciales que formalizan la creación de una
milicia popular y consolidan aún más el control estatal de ámbitos fundamentales
de la economía como la agricultura y el turismo. 116

En Costa Rica el sistema judicial es lento y complicado. Por lo general, los

contratos se respetan y las inversiones son seguras; pero lleva un promedio de 1.5
años solucionar una queja legal relacionada con un contrato.

La resolución de casos de usurpación de tierras puede ser realmente un proceso

oneroso; el sistema reconoce rápidamente los derechos adquiridos de los
usurpadores, en especial si la tierra en disputa es rural y no se le trabaja
activamente. A menudo, la ejecución de las leyes que protegen los derechos de
propiedad intelectual es insuficiente.

En Bolivia, a pesar de que los estatutos garantizan los derechos de propiedad, el

proceso judicial es lento y está sujeto a influencias políticas y a la corrupción
generalizada. La ejecución de los derechos de propiedad intelectual es errática y
bastante ineficiente. Las competitivas demandas de título de propiedad y la
ausencia de una solución de conflictos confiable hacen que la adquisición de
bienes raíces sea muy riesgosa. La expropiación es una posibilidad real, como lo
es la usurpación ilegal de propiedades privadas rurales.

En México el riesgo de expropiación es bajo. En general, se respetan los

contratos, pero los tribunales demoran en resolver los conflictos y presuntamente
son corruptos. A pesar del marco legal para la ejecución de los derechos de
propiedad intelectual, la ejecución y las acciones judiciales relacionadas con los
casos de infracción no son efectivas. A los extranjeros que invierten en bienes
raíces les ha resultado difícil asegurar la ejecución de sus intereses en la propiedad
en los tribunales estatales.

En Chile, la propiedad privada goza de una adecuada protección. Los contratos

son seguros y la administración de los tribunales es transparente y eficiente. La
expropiación es altamente improbable y recibe compensación. La protección de
los derechos de propiedad intelectual es inadecuada para el software informático y
las grabaciones de video, y Chile no posee un sistema claro y transparente para
proteger las patentes farmacéuticas y los datos clínicos de propiedad exclusiva,
relacionados con productos innovadores.

3.9 Índice de libertad frente a la corrupción

El fenómeno de la corrupción un mal que no se extingue y para (Garzón (2007).

“El fenómeno de la corrupción es tan antiguo como la
humanidad. El Código de Hammurabi ya distinguía lo correcto
de lo incorrecto. Hoy, de igual forma, distinguimos entre la ética
en la gestión pública y el aprovechamiento de lo público en
beneficio propio; pero, simultáneamente, la indiferencia de los
ciudadanos respecto del modo en el que se gestionan los
intereses públicos es casi general, lo que contribuye a la
laxitud de la acción pública y a la impunidad oficial de los 117
comportamientos corruptos. Sólo cuando la situación se hace
insostenible, acontece la catarsis”.
 La corrupción es un fenómeno complejo y multidimensional, su contexto es la
clandestinidad, se esconde, es velada, permanece en la oscuridad y en la mayoría
de las veces no deja rastro documental, por lo que es difícil su medición, sin
embargo, han habido importantes avances en el tema liderados por “Transparency
International (TI)”. Aún con los problemas mencionados, Transparencia
Internacional ha propuesto unas herramientas para medir la corrupción entre
países, como son: el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el Índice de
Fuentes de Soborno (IFS), el Barómetro Global de la Corrupción (BGC), entre
otros.

La percepción de la corrupción se vio en el apartado dedicado al análisis de

capital social, donde se midió el porcentaje de población que ha presenciado actos
de corrupción. En este apartado el Índice de Percepción de la Corrupción de la
Fundación Heritage mide la percepción respecto a la corrupción que tienen
empresarios y “analistas”. Se observa diferencias en los datos obtenidos,
especialmente en el caso de Venezuela, pues donde el Latinobarómetro encuentra
una mejoría, Heritage considera que hay un fuerte retroceso. Se entiende que estas
diferencias radican en la diferente metodología de los estudios, y así el gobierno
de Chávez al ser más intervencionista en economía hace que la percepción de la
corrupción en los ámbitos empresariales aumente, a pesar de que la ciudadanía en
general estime que la situación está mejorando. No obstante, esto requeriría una
atención especial para analizar más profundamente estas diferencias y podría dar
lugar a otro trabajo.

A continuación hacemos referencia únicamente a los resultados teniendo en

cuenta los datos del IPC.

Tabla 7. Índice de Percepción de la Corrupción

PAIS IPC 2008 IPC 2008 IPC 2006 IPC 2005
Ranking Puntaje Ranking Puntaje Ranking Puntaje Ranking Punta
je
Bolivia 102 3.0 105 2.9 105 2.7 117 2.5
Chile 23 6.9 22 7.0 20 7.3 21 7.3
Costa 47 5,1 46 5.0 55 4.1 51 4.2
Rica
México 72 3.6 72 3.5 70 3.3 65 3.5
Venezuela 158 1.9 162 2.0 138 2.3 130 2.3
Fuente: Transparency International Índice de Percepción de la Corrupción 2005, 2006, 2007 y 2008.

Chile y Costa Rica presentan el menor grado de corrupción percibido como

existente entre los funcionarios públicos y políticos con una puntuación que
supera levemente los 5.0 puntos y coinciden en la misma posición al referirnos al 118
Índice de Libertad Económica 78,3 y 66,4; Ellos poseen los menores nivel de
pobreza ubicándose por debajo del 17% .
Cuando se cree que un país posee alto grado de corrupción los donantes deberían
dirigir sus recursos a ellos con el propósito de influir o apoyar la incesante lucha
que se pueda llevar a cabo contra ese fenómeno. De la misma manera podrían
canalizar las energías hacia los procesos de control y evaluación de los diferentes
proyectos en dicho territorio.

Gráfico 38. Evolución de la libertad frente a la corrupción por país

Evolución de la libertad fre nte a la corrupción por país

90
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Mexico Venezuela

Fuente: Elaboración propia con datos de Fundación Heritage.

La corrupción se percibe como desenfrenada. En 2007, Venezuela ocupaba el

puesto 162 de 179 países en el índice de percepción de corrupción y transparencia
internacional. Las licitaciones del gobierno son vulnerables porque los procesos
carecen con frecuencia de transparencia. Los críticos alegan que los controles
sobre los precios y los cambios de divisas, la implicación del gobierno y los
militares en el tráfico de drogas, y los contragolpes en compras importantes de
armas son fuentes de corrupción en Venezuela.

119
 3.10 Índice de libertad laboral

Gráfico 39. Evolución de la libertad laboral por país

Evolución de la libe rtad laboral por país

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bolivia Chile Costa Rica Me xico Ve ne zue la

Fuente: Elaboración propia con datos de Fundación Heritage.

Venezuela. Se caracteriza por una fuerte regulación laboral que obstaculiza el

crecimiento del empleo y de la productividad. El coste no-salarial de emplear a un
trabajador es moderado, pero la dificultad de despedir a los trabajadores
desincentiva la expansión del empleo. La regulación sobre el número de horas de
trabajo sigue siendo inflexible.

Chile. El desempleo sigue siendo la principal tarea pendiente según los

observadores, pese a que disminuyó hasta un 8.8% anual en diciembre de 2002.
El gobierno enfrentó la situación laboral con el desarrollo de programas de
empleo público directo y de subsidios al empleo privado (bonos de inserción y de
capacitación). Dichos programas financiaron cerca de 160 000 puestos de trabajo
durante el trimestre invernal. A partir de octubre comenzó a funcionar el nuevo
sistema obligatorio por contrato de seguro de cesantía. Por su parte, el programa
“Chile Solidario”, anunciado en la “Cuenta a la Nación” el 21 de mayo,
proporcionó servicios a 50 mil familias pobres. En el campo de las reformas
sociales el gobierno priorizó las reformas en el sector de la salud con el llamado
Plan AUGE

México. Las regulaciones laborales poco flexibles obstaculizan las oportunidades

de empleo y el crecimiento de la productividad. El costo no salarial que implica 120
contratar a un trabajador puede ser alto, y la dificultad de despedir a un trabajador
crea una aversión a los riesgos para las empresas que, de otra manera, contratarían
a más personas y crecerían. La reforma laboral permanece paralizada.
En Costa Rica se pueden realizar mejoras en las regulaciones de empleo,
relativamente flexibles, a fin de generar mayores oportunidades laborales y
crecimiento de la productividad. El costo no salarial que implica emplear a un
trabajador es alto, pero despedir a un empleado superfluo prácticamente no tiene
costos. Las regulaciones acerca de la modificación de las horas de trabajo son
flexibles.

El mercado laboral de Bolivia opera bajo regulaciones laborales altamente

restrictivas que entorpecen la creación de puestos de trabajo y el crecimiento de la
productividad. El Gobierno ha establecido el salario mínimo para los sectores
públicos y privados. El costo no salarial que implica contratar a un trabajador es
moderado, pero la rigidez general de contratarlo y despedirlo es bastante alta. Más
del 60% de la fuerza laboral está empleada en la economía informal. La libertad
laboral de Bolivia se encuentra entre las 20 más bajas del mundo.

Conclusiones principales:

Algunas de las conclusiones de este índice en su edición 2008 son: que los países
con mayores índices de libertad económica tienden a tener mayor desarrollo
económico, menor desempleo, menor inflación; que para alcanzar prosperidad
económica sostenible no solo importa el nivel de libertad económica de un país
sino también la dirección en que se mueve.

El informe proporciona información estadística sobre la relación positiva entre la

libertad económica y la prosperidad económica y concluye que “los países que
reflejan el deseo del pueblo de una vida mejor van a adoptar mayor libertad
económica, y los países que reprimen a su pueblo por motivos políticos van a
causar sofocamiento económico. En otras palabras, cualquier populista que dice
que la suspensión de la libertad económica se hace por el bien del pueblo, ya no es
creíble.”
Bolivia se encuentra en el puesto 123 de 157 países medidos y a nivel de América
ocupa el puesto 25 de 29 países medidos. El reporte muestra que en el año 2001
Bolivia tenía un nivel de libertad económica superior al promedio mundial y al del
continente, pero desde este año se ha ido deteriorando progresivamente hasta
quedar por debajo de ambos promedios. Los cuatro parámetros con los resultados
más bajos para Bolivia son libertad de inversión, los derechos de propiedad, la
corrupción y la libertad laboral.

Para generar bienestar es necesario crear buenas fuentes de empleo, tanto en

cantidad como en calidad. Para lograr este objetivo es necesario crear las
condiciones propicias para invertir, crear empresas y expandirlas. La libertad
económica es una componente indispensable para crear estas condiciones. Por
tanto, desarrollar una mayor libertad económica debería ser parte esencial de éste 121
y de todos los gobiernos.
4. Desigualdad y pobreza

"Para quienes conciben la historia como una competencia,

el atraso y la miseria de América Latina no son otra cosa que el resultado
de su fracaso.
Perdimos; otros ganaron.
Pero ocurre que quienes ganaron, ganaron gracias a que nosotros perdimos:
la historia del subdesarrollo de América Latina integra, como se ha dicho,
la historia del desarrollo del capitalismo mundial"
Eduardo Galeano

4.1 Medidas de desigualdad

4.1.1 Índice de Gini

El índice de Gini (IG), que geométricamente corresponde al área entre la curva de
Lorenz y la línea de equidistribución, se utiliza para medir la desigualdad en los
ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución
desigual. En este trabajo se ha utilizado para poner de manifiesto la evolución de
la distribución de la riqueza en los países analizados durante el período de 1980-
2006.
El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 corresponde con la
perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 corresponde con la
perfecta desigualdad (una persona concentra todos los ingresos y los demás
ninguno).

Gráfico 40. Evolución del índice de Gini (1980-2006)

Fuente: Elaboración propia con datos de Povcalnet, 2008

122
Destacan los países con mayor incidencia neoliberal con un comportamiento
constante en los valores del IG, mientras los pertenecientes al grupo no neoliberal
presentan fluctuaciones drásticas a los largo del periodo analizado.
Uno de los motivos atribuibles a la caída sustancial del IG en los últimos 20 años
en Bolivia, se atribuye al hecho de que en el año de 1985 se implantan políticas
denominadas “de apertura de mercado”, en este año el 99% de la población rural
era considerada pobre y la adopción de la nueva política favorece sólo a una
minoría, aprovechar la apertura comercial, en gran medida las variaciones del IG
y el aumento de la desigualdad explica el rápido crecimiento del índice.

Chile presenta una evolución del IG prácticamente lineal y constante durante todo
el periodo, manteniéndose valores elevados, sólo superado por Bolivia. Esto
implica el crecimiento constante y no superado en la distribución de la riqueza, de
tal manera que en las últimas dos décadas se sostiene que los avances en esta
materia han sido marginales.

El origen de estas desigualdades es histórico, los cuales se remontan al periodo

colonial y que se asocian, principalmente, a los patrones de tenencia de la tierra
que existieron en el país por muchos años. En la actualidad estas asimetrías se
observan respecto a otros recursos productivos, como los activos financieros y el
capital, estas desigualdades se explican en gran parte por el impacto generado por
el décimo decil, pues si este indicador se calcula excluyéndolo, la distribución
mejora significativamente y Chile se convertiría en un país con mayores niveles
de igualdad, incluso por arriba de Estados Unidos.

Siguiendo la gráfica de Costa Rica se observa un período de mejora del índice

(1980- 1986) y a continuación una vuelta a los niveles observados antes de este
periodo. En esta época hubo un descenso del PIB pc del país, acompañado de un
descenso en la tasa de pobreza y de un descenso/mejoría del índice de Gini.

Se puede concluir que en Costa Rica la renta per cápita que disminuyó fue la de
las clases más ricas y, sin embargo, la de las clases más pobres aumentó. Esto hizo
que el índice se acercara a valores más equitativos.

México está dentro de los denominados países de estrato alto. Su índice durante
todo el período se sitúa en valores por encima del 45%. Como se observa, se ha
intentado aplicar multitud de políticas para lograr una mejor redistribución de
beneficios durante el periodo, sin conseguir ninguna de ellas un avance
destacable. Es una de sus asignaturas pendientes.

Venezuela sufrió un periodo de mejoría en la distribución de la riqueza entre los

años 1989- 1993. Esto concuerda con un proyecto de modernización de la
economía y de las instituciones de gobierno, con una propuesta de ampliación de
la participación popular en el poder, la profundización de la democracia y la oferta
de mejorar el nivel de vida de los ciudadanos realizada por el presidente Carlos
Andrés Pérez. 123
En el año 1993 el modelo de gobierno se agota. En el ámbito interno, la renta
petrolera ya no resultaba suficiente como para mantener la economía del país,
aunado a ello, la deuda externa iba en aumento y la corrupción era cada vez más
notoria en las diferentes instancias del poder público nacional. La difícil situación
económica provocaría un gran estallido social del pueblo que significaría el fin de
este ciclo, y el aumento de los valores del IG.

4.1.2 Curva de Lorenz

La Curva de Lorenz es una gráfica de concentración acumulada de la distribución

de la riqueza superpuesta a la curva de la distribución de frecuencias de los
individuos que la poseen, y su expresión en porcentajes es el Índice de Gini. El
área comprendida entre la curva de Lorenz y la bisectriz del cuadrado es
proporcional al coeficiente de Gini. Si la curva fuese igual a la bisectriz,
estaríamos hablando de una distribución de riqueza perfecta, donde todos los
individuos poseerían la misma riqueza y por tanto el índice de Gini sería igual 0.
A continuación presentamos una gráfica donde se presentan las curvas de Lorenz
de los diferentes países durante el periodo estudiado.

Gráfico 41. Curva de Lorenz

Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL

124
Gráfico 42. Evolución del índice de Gini (1980-2006)

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, 2008

4.1.3 Índice de Atkinson

Los Índices de Gini y el de Entropía miden un concepto estadístico de dispersión

lo que fue criticado por Dalton, quien argumentó que el interés del estudio de la
distribución del ingreso era su impacto en el bienestar de la sociedad, por lo que
una medida de desigualdad debía incorporar las preferencias de la sociedad.
Propuso entonces una medida basada en la pérdida de bienestar ocasionada por la
desigualdad de ingresos, idea retomada por Atkinson en una familia de índices en
los que la valoración de la desigualdad por parte de la sociedad se explicita
mediante un “parámetro de aversión a la desigualdad” El índice de Atkinson se
utiliza como complemento al Índice de Gini a la hora de analizar las
desigualdades distributivas de una sociedad. El índice de Gini presenta
limitaciones al no satisfacer el denominado “Principio de transferencias”, es decir,
no es capaz disminuir ante una trasferencia de un individuo rico a uno pobre. Ello
hace conveniente completar el análisis con otros indicadores que satisfagan esta
propiedad, es el caso del Atkinson.

Observando las gráficas 42 y 43, queda de manifiesto las similitudes existentes en

ellas. De acuerdo a los resultados, Bolivia es el que presenta peores valores de
Atkinson durante todo el periodo. Bolivia termina el periodo en valores cercanos
al 0,75. Esto indica que se podría alcanzar el mismo nivel de bienestar social con 125
el 25% del ingreso total, si éste fuera distribuido de manera equitativa.
Alternativamente, si el ingreso fuera distribuido de manera equitativa, entonces el
bienestar social aumentaría en un 75%.
En Venezuela se vuelve a observar ese periodo ”negro” comprendido entre los
años 1993- 1996 donde las desigualdades se disparan. A partir de ese año, y al
igual que ocurría con el índice de Gini, el índice comienza a disminuir
paulatinamente. Por otro lado, México y Chile presentan valores altos y
constantes durante todo el periodo.

En principio Costa Rica presentaba los mejores valores de estos índices. No

obstante, ha ido empeorando lenta pero inexorablemente hacia valores más altos
de desigualdad.

Gráfico 43. Evolución del índice de Atkinson (1990-2006)

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, 2008

4.1.4 Distribución del ingreso por deciles

La distribución del ingreso estima la proporción del ingreso nacional total

recibido por cada 10% (decil) de las personas, en base a los ingresos per cápita
medios de los hogares, ordenados de menor a mayor renta.

126
Gráfico 44. Distribución del ingreso en América Latina

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, 2008

Bolivia, Chile, Costa Rica y México han mantenido la concentración de la riqueza

con más del 37% en el último decil, mientras Venezuela lo ha reducido del 35% al
31%.

4.2. Medidas de pobreza

En los últimos treinta años, la región de América Latina y el Caribe ha pasado por
tres etapas fácilmente diferenciables:

• Los años setenta, caracterizados por su estabilidad macroeconómica y sus

elevadas tasas de crecimiento.
• Los años ochenta, años de volatilidad y estancamiento.
• Los años noventa, que supuso (al menos en su primera mitad) el retorno a
una situación más estable y de tasas de crecimiento positivos.

En relación a los cambios relativos al bienestar a niveles microeconómicos,

generalmente se viene señalando que la desigualdad y la pobreza experimentaron
una reducción durante los años setenta y que ambos indicadores se vieron
fuertemente deteriorados durante los ochenta. Estas afirmaciones fueron
constatadas en un estudio realizado por Juan Luis Londoño y Miguel Székely
denominado “Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin American, 1970- 127
1995” publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1997. Dicho
estudio nos indica que las tasas de pobreza disminuyeron de forma importante
durante la década de los setenta, concretamente de un 43,6% a un 27,5% , pero sin
embargo, en los ochenta sufrió un brusco incremento llegando a alcanzar valores
de un 35,2% en 1990. Valores que en cierta medida se mantuvieron al menos en la
primera mitad de los años noventa. Estas afirmaciones se constatan con los datos
recogidos en el Cuadro 4.1 que muestra los Índices de Pobreza para los países
objeto de estudio durante el período 1981-2006. Así, en el mismo se observa que
Bolivia, Chile, Costa Rica y México siguen la tendencia señalada mientras que
Venezuela experimenta una evolución diferente con una incidencia de la pobreza
de 6,23% en 1981 e incluso de 2,62% en 1993, fecha a partir de la cual sufre un
gran incremento alcanzando su tasa máxima en el año 2003 con un 18,41%.

Tabla 8. Indicadores de pobreza en países seleccionados

País Año H (%) PG (%) FGT (%)
1990,5 4,03 0,45 0,07
1997 18,94 8,89 5,58
Bolivia 1999 24,7 14,57 11,26
2002 22,81 12,36 8,95
2005 19,62 9,7 6,32
1987 10,52 2,37 0,71
1990 4,37 0,84 0,24
Chile 1994 2,6 0,42 0,11
1996 0,43 0,02 0
1998 0,68 0,04 0
2000 1,03 0,19 0,06
2003 1,1 0,27 0,12
2006 0,19 0,04 0,01
1981 21,39 9,11 5,17
1986 10,38 4,33 2,92
1990 9,16 3,45 1,98
1993 7,9 2,64 1,35
1996 7,08 2,26 1,09
Costa Rica 1998 3,96 0,96 0,36
2000 4,41 1,36 0,69
2001 3,53 0,91 0,38
2003 5,61 2,39 1,64
2005 2,37 0,49 0,17
1984 12,79 2,95 0,91
1989 7,65 2,3 1,04
1992 4,48 0,71 0,16
1994 3,33 0,42 0,08
1996 6,98 1,62 0,57
México 1998 8,01 2,02 0,74
2000 4,82 1,27 0,55
2002 3,73 0,73 0,23
1,25
2004 2,8 1,36
128
0,05
2006 0,65 0,13
 1981 6,23 1,07 0,24
1987 6,51 1,02 0,21
1989 2,91 0,86 0,45
1993 2,62 0,57 0,22
1996 14,71 5,63 3,18
Venezuela 1998 13,97 7,3 5,78
2003 18,41 8,82 6,23
2005 9,98 4,51 3,32
2006 3,53 1,16 0,68
Fuente: POVCALNET, Banco Mundial

Con respecto a este incremento de las tasas de pobreza sufridas en los años
ochenta, cabe destacar que la región de América Latina y el Caribe fue la única
región que experimentó tal crecimiento en dicha época. De hecho, según el
estudio anteriormente señalado, el número de individuos por debajo de la línea de
indigencia y pobreza aumentó de 35,7 a 93,8 millones, y de 73,1 a 147,9 millones,
respectivamente. Estos datos suponen que la cantidad de individuos en situación
de indigencia se vio duplicado durante esta década, mientras que la de aquellos en
situación de pobreza se vio incrementada en un 60%.

Por otro lado, el estudio pone de relieve que, durante la primera mitad de los años
noventa la región no es capaz de llevar a cabo avances considerables en el ámbito
de la reducción de la pobreza a pesar de haber alcanzado unas tasas de
crecimiento positivos.

Con respecto a estos últimos años, otros estudios más recientes, como los
realizados por la CEPAL, nos indican que en el último cuatrienio (2003-2007) se
ha registrado el mayor crecimiento del PIB por habitante desde los años setenta.
De esta manera se ha logrado avanzar en la reducción de la pobreza, ha
disminuido el desempleo y en algunos países ha mejorado la distribución del
ingreso. Sin embargo, permanecen varios problemas y atrasos respecto de otras
regiones. La desigualdad socioeconómica sigue siendo extremadamente alta. El
gasto social, que creció considerablemente en la década pasada, ha tendido a
estabilizarse en relación con el PIB y aún no basta para cubrir las necesidades
sociales. Por otro lado, las corrientes migratorias provocadas por los desiguales
niveles de desarrollo siguen vigentes en muchas localidades y regiones de
diferentes países.

Los datos del informe Panorama Social de América Latina 2007 elaborado por la
CEPAL en base a datos correspondientes al año 2006, nos revela que un 36,5% de
la población de la región se encontraba en situación de pobreza en dicho año.

129
 4.2.1 Índice de recuento

Gráfico 45. Pobreza en América Latina por país

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, 2008.

Definición Porcentaje del total de la población cuyo ingreso per cápita

medio está por debajo de la línea de pobreza.
Metodología Los porcentajes de población pobre se calculan comparando el
de cálculo valor mensual per cápita de la línea de pobreza con el ingreso
total de cada hogar, expresado también en términos per cápita.
La información acerca de la estructura del consumo de los
hogares, tanto de alimentos como de otros bienes y servicios, se
obtiene de las encuestas sobre presupuestos familiares que se
llevan a cabo en los distintos países. Cuando no se dispone de
los datos de una encuesta reciente de este tipo, se utilizan otros
antecedentes pertinentes sobre consumo familiar. La
composición de la canasta se actualiza por lo general cada 10
años, por mientras su costo se actualiza por cada encuesta
utilizando el Índice de Precios de Consumo.

El Índice de recuento representa, por tanto, “el porcentaje de la población cuya

renta o consumo está por debajo de la línea de pobreza; es decir, la parte de la
población que no puede adquirir la cesta básica de productos”16

Con respecto a los países analizados destaca que si bien la tendencia general es 130

16
Definición obtenida del Capítulo 1 “Medición y análisis de la pobreza” del Volumen “Técnicas
básicas y problemas interrelacionados” escrito por Aline Coudouel, Jesko S. Hentschel y
Quentin T. Wodon.
decreciente se observan diferencias en su evolución. En la figura 4.7 se observa
que Bolivia cuenta con datos de sólo los últimos 10 años y ha mantenido los
niveles de pobreza con valores que superan el 50%. En los otros países es posible
ver la evolución de la pobreza en todo el período estudiado y podemos notar que
con un comportamiento irregular se han reducido los niveles de pobreza en
México y Venezuela por debajo del 33%, mientras Chile y Costa Rica por debajo
del 17%.

Centrándonos ahora en el análisis de cada uno de los bloques, en primer lugar, el

bloque constituido por Chile y México destaca por el importante descenso
experimentado en torno al período 1981-1993 en los que la tasa de pobreza
disminuye entre 8-9 puntos porcentuales. Estos efectos se deben en gran medida a
las medidas económicas adoptadas dirigidas, en el caso de Chile, a la recuperación
de la economía y de los niveles de empleo y con respecto a México, al control de
la inflación que frenó el incremento de precios de los productos sufridos en la
década anterior (“Sexenio Gris”).

Con posterioridad, ambos países sufren un incremento en sus tasas de pobreza

siendo más acusado en el caso de México dentro del período del presidente
Zedillo caracterizado por el “error de diciembre de 1994” que inicia un clima de
recesión económica, desempleo y descapitalización de las empresas. En cuanto a
Chile, el país presenta una caída del ritmo de crecimiento de la economía y un
brusco aumento del desempleo, originados en la crisis asiática de 1998.

A primera vista, en los últimos años la pobreza se ha reducido notablemente en el

caso de México sin embargo, no llega a alcanzar los niveles alcanzados con
anterioridad a la crisis de 1995. De esta forma, México concluye el primer
quinquenio del siglo XXI con un volumen de casi cincuenta millones de
habitantes en pobreza de patrimonio.

Por lo que se refiere a la experiencia chilena conviene destacar que a pesar de las
diversas situaciones de crisis, ha mantenido unos bajos niveles de pobreza a lo
largo del período analizado. De hecho, ningún otro país en América Latina ha
experimentado unos cambios en los niveles de indigencia y pobreza como los
acontecidos en Chile durante dicho período.

Por otro lado, en el bloque formado por Bolivia, Costa Rica y Venezuela, llama la
atención que la evolución mostrada por Costa Rica es más similar a la presentada
por México y Chile que la seguida por Bolivia y Venezuela. Ello se debe a que
durante varias décadas, Costa Rica disfrutó de estabilidad política, progreso social
y crecimiento económico, pero su modelo de desarrollo empezó a dar señales de
agotamiento en la década de los setenta, colapsando finalmente con la crisis
internacional del decenio siguiente. De ahí que partiera de unos niveles de
pobreza más elevados a inicios de los ochenta que llegaron a reducirse cerca de un 131
tercio hacia 1990, década en la que se produce un estancamiento de los niveles de
pobreza hasta el año 2006 en el que se produce un incremento debido a que
acorde a los cambios en el asentamiento de la población encontramos mayores
 niveles de pobreza en las zonas urbanas.

Al contrario del caso costarricense, Venezuela partía de unos niveles de pobreza

inferiores gracias al “período de bonanza petrolera” existente en el país. Sin
embargo, tras la grave crisis de endeudamiento, en la década de los 80 hubo
desequilibrios permanentes que fueron atendidos a través de cambios a corto
plazo en relación con las fluctuaciones del mercado petrolero para evitar la
inflación pero que no pudieron evitar el importante crecimiento de las tasas de
pobreza. Pero a partir de 1999 se inicia la era “bolivariana” caracterizada por una
preponderancia de la política social sobre la económica, en la que se pone en
marcha un conjunto de programas sociales llamados “misiones”, de naturaleza y
origen diverso que fueron utilizadas para movilizar a la gente en apoyo al
presidente, con un claro uso clientelar de la atención social. Todo ello provocó una
disminución de la incidencia de la pobreza.

Por último, con respecto a este bloque, la evolución más negativa se observa en el
caso de Bolivia que pasa de tener el menor porcentaje de población por debajo de
la línea de la pobreza, en relación con el resto de países objeto de estudio, a
alcanzar los mayores índices de recuento. Cabe subrayar que los estudios sobre el
mismo son muy recientes coincidiendo con la preocupación por evaluar los
efectos de la crisis de los años ochenta sobre el empleo e ingresos de la población
que provocaron la aceleración en el aumento de la incidencia de la pobreza. Es a
partir del 2000 cuando dichas tasas empiezan a disminuir levemente gracias a la
adopción de diversas políticas de mejora de la calidad de la educación en la zona
rural, ya que se constató que, a pesar de la existencia de altas tasas de
matriculación, la calidad de la enseñanza recibida presentaba importantes
carencias.

Gráfico 46. Valor del índice de recuento (1981-2006)

Valor del Índice de Recuento (H)

30

25

20

15

10

0
1980 1985 1990 1995 2000 2005
Años
Bolivia Chile Costa Rica Mé xico Ve nezue la 132
Fuente: Elaboración propia con datos POVCALNET y Banco Mundial
 4.2.2. Otros indicadores

Una vez analizada la incidencia de la pobreza, se debe tener en cuenta para un

buen análisis de la misma, la brecha de pobreza “que facilita información sobre la
profundidad de la pobreza es decir, a qué distancia se encuentran las unidades
familiares de la línea de pobreza”17, esto es, la brecha de la pobreza mide la
cantidad que debería transferirse a los pobres para que puedan mejorar su
situación.

Por su parte, el Índice de Gravedad o FGT “considera además la distribución del

ingreso entre los pobres y permite inferir la dispersión de los ingresos que existe
en dicho grupo”18

En el conjunto de países tanto la brecha como la gravedad de la pobreza presentan

valores más favorables que el porcentaje de pobres (aunque evolucionan de
manera similar). Estos resultados ponen de manifiesto la importancia de
complementar el análisis de la pobreza sobre la base del índice de recuento, ya
que éste puede dar una visión incompleta de las condiciones de vida de las
personas con ingresos insuficientes. Muchas veces los efectos de las políticas
sociales y de otras variables correspondientes pueden pasar inadvertidos o
interpretarse erróneamente si no se considera la información relativa al nivel y la
dispersión de los ingresos de quienes se encuentran por debajo de los umbrales de
pobreza (Figura 4.8 y 4.9).

Gráfico 47. Brecha de pobreza (1980-2005)

16
14
Valor de la Brecha de

12
Pobreza(PG)

10
8
6
4
2
0
-21980 1985 1990 1995 2000 2005
Años

Bolivia Chile Costa Rica México Ve ne zuela

Fuente: Elaboración propia con datos POVCALNET y Banco Mundial

133

17
Idem.
18
Definición obtenida del Capítulo 1 “Pobreza y Distribución del Ingreso” del Informe “Panorama
Social de América Latina 2006” publicado por la CEPAL.
 Gráfico 48. Valor del FGT (1980-2005)

12
10
Valor del FGT

8
6
4
2
0
-21980 1985 1990 1995 2000 2005

Años

Bolivia Chile Costa Rica Mé xico Ve nezuela

Fuente: Elaboración propia con datos POVCALNET y Banco Mundial

4.2.3. Avances en el cumplimiento de la primera meta del

Milenio

El análisis realizado en los apartados anteriores pone de relieve que los distintos
países objeto de estudio están llevando a cabo en los últimos años diversas
actuaciones dirigidas al cumplimiento de la primera meta del Milenio “reducir a
la mitad la proporción de personas cuyo ingreso sea menor a un dólar por día”
De hecho, México y Chile (junto a Brasil) han logrado ya el cumplimiento de la
misma mientras que Venezuela y Costa Rica están también realizando importantes
avances para su consecución.

Sin embargo, hay países que si bien presentan tasas de pobreza extrema inferiores
a las registradas en 1990, aún se encuentran lejos del 50% de la distancia total de
la meta, tal es el caso de Bolivia, que junto Argentina, Nicaragua, Honduras,
Paraguay y Uruguay, presenta aún unos elevados índices de pobreza.

De este modo, en los últimos años todos los países analizados están haciendo
hincapié en políticas públicas de carácter social cuyo principal objetivo es la
reducción de la pobreza, por lo que, a pesar de las diferencias, la región en su
conjunto presenta muchas posibilidades de alcanzar la primera meta del Milenio.

4.3 Evolución del IDH

El índice de Desarrollo Humano (IDH) es el principal indicador que se utiliza para 134
medir el avance, no sólo en crecimiento económico sino también en desarrollo al
interior de cada país, lo que permite analizar las diferencias en tres variables,
principales.
La primera se relaciona con disfrutar de una vida larga y saludable, medida a
través de la esperanza de vida al nacer, segundo, disponer de educación, medida a
través de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de
matriculación en primaria, secundaria y terciaria (cada una con una ponderación
de un tercio para cada variable) y tercero el PIB per cápita del país.

Con respecto a los países analizados en este estudio, Chile es el mejor

posicionado en el IDH de acuerdo al último informe del PNUD, ocupando el
puesto número 40 de 177 países, seguido de Costa Rica y México que se
encuentran en la posición 48 y 52 respectivamente. Por su parte, Venezuela se
ubica en la posición 42 mientras que Bolivia es el país con la posición más baja
del bloque analizado con la posición de 117.

La evolución del IDH de todos los países muestra una tendencia positiva aunque
existen diferencias en su composición. Si bien es cierto que todos los países han
avanzado, se muestra que Chile ha realizado mayores inversiones en educación,
en México por ejemplo, a pesar de tener un PIB per cápita de los más elevados de
Latinoamérica, el IDH es inferior.

Lo que estos resultados sugieren es que para mejorar el IDH de un país no basta
con incrementar el PIB, sino también su adecuada distribución en los sectores
prioritarios, tales como educación, salud, gasto social, factores indispensables
para el desarrollo del país.

Los presupuestos asignados para Gasto Social en el año 2006, muestran que
Bolivia es el país que mayor presupuesto destina al gasto social con respecto al
PIB (un 18.6%), mientras que México es el que menos destina, con tan sólo un
10.2%. Sin embargo, no sólo importa la cantidad sino también la calidad, o hacia
qué sectores se destina específicamente el gasto. En este sentido, la experiencia de
Chile es la más representativa, pues a pesar de no ser el que más invierte en gasto
social en términos absolutos (13.1%), en términos relativos es el que más destina
al gasto social.

Como se ha comentado, el Índice de Gini para el caso de México y Chile muestra

una tendencia hacia la mejora, mientras que en Bolivia se observa que las
desigualdades han aumentando y esta brecha se sigue incrementando. Con dichos
datos podemos inferir lo siguiente: Para lograr mejores niveles de desarrollo,
disminuir la pobreza y la desigualdad, no es suficiente con incrementar el PIB del
país, puesto que se estaría dejando de lado el desarrollo. Por otro lado, el
crecimiento del PIB será necesario para la obtención de mayores recursos que
deberán ser invertidos de manera eficiente y de acuerdo a las necesidades del país.
Lo cierto y fundamental es que cada país decidirá la cantidad que invierte en cada
sector económico, cuidando siempre la calidad de esos recursos, con lo que se 135
podrá contribuir positivamente en el mediano y largo plazo al bienestar del país.
Tabla 9. Evolución del índice de Desarrollo Humano (IDH)
Evolución del índice de Desarrollo Humano
(IDH)
ID I.
País H GINI 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Islandia 1 0.868 0.89 0.899 0.918 0.923 0.947 0.968
Argentina 38 54.9 0.79 0.804 0.811 0.813 0.836 0.862 0.869
Chile 40 51.3 0.708 0.743 0.761 0.788 0.819 0.845 0.867
Uruguay 46 44.9 0.762 0.782 0.787 0.806 0.821 0.842 0.852
Costa Rica 48 49.8 0.746 0.772 0.774 0.794 0.814 0.83 0.846
Cuba 51 0.838
México 52 46.1 0.694 0.739 0.758 0.768 0.786 0.814 0.829
Trinidad y Tobago 59 38.9 0.756 0.784 0.782 0.784 0.785 0.796 0.814
Panamá 62 56.1 0.718 0.737 0.751 0.752 0.775 0.797 0.812
Brasil 70 57 0.649 0.685 0.7 0.723 0.753 0.789 0.8
Venezuela 74 48.2 0.723 0.737 0.743 0.762 0.77 0.776 0.792
República
Dominicana 79 51.6 0.628 0.66 0.684 0.697 0.723 0.757 0.779
Belice 80 0.712 0.718 0.75 0.777 0.795 0.778
Perú 87 52 0.647 0.676 0.699 0.71 0.737 0.763 0.773
Ecuador 89 53.6 0.636 0.678 0.699 0.714 0.734 0.772
Bolivia 117 60.1 0.519 0.553 0.58 0.606 0.639 0.677 0.695
Guatemala 118 55.1 0.514 0.55 0.566 0.592 0.626 0.667 0.689
Fuente: Elaboración propia con datos del PNUD, 2008

En términos generales se observa en la tabla 6 una tendencia positiva en la mejora

del IDH. Sin embargo, es necesario considerar que este indicador también se
calcula por regiones y municipios en muchos países de Latinoamérica como
México, en donde se elabora para las Entidades Federativas y los municipios. En
este caso el indicador del país para 2008 es de 0.829 lo cual lo coloca en los países
que han superado un IDH=0.80 dentro de los llamados de alto valor en IDH.

Por otra parte, entre 2000 y 2005, con base en estimaciones preliminares, el IDH
habría avanzado 1,6%. En sus componentes, los avances habrían sido de 0,98% en
salud, 2,8% en educación y 0,97% en ingreso.

Así también, entre 2004 y 2008, con base en estimaciones preliminares, el IDH
habría avanzado 1,6%. En sus componentes, los avances habrían sido de 0,98% en
salud, 2,8% en educación y 0,97% en ingreso. 136

El cociente entre el IDH de la entidad con mayor desarrollo humano y el de menor

IDH fue de 1,22 en 2004. En el año 2000 este cociente fue de 1,25. Se mantiene
así la tendencia a la convergencia, pero a ritmos más lentos en los últimos años.

Es ilustrativo que en el Informe sobre Desarrollo Humano México 2002 se

destacó la similitud que existía entre los niveles de desarrollo del Distrito Federal
y Hong Kong, y los de Chiapas y El Salvador. Para el presente informe, Hong
Kong superó en ocho posiciones al Distrito Federal y El Salvador superó en cinco
a Chiapas. Así, los extremos del IDH entre los que se encuentran las entidades
federativas del país se han rezagado respecto a sus referentes internacionales de
hace cuatro años.

Estos datos nos llevan a hacer una reflexión acerca de mirar al IDH como un solo
indicador absoluto de la realidad en términos de desarrollo humano de cada país,
por lo que es apremiante hacer un análisis al interior de cada uno de ellos.

4.3.1 El Índice de Desarrollo de Género y el Índice de

Potenciación de Género, 2005 (IDG e IPG)

Uno de los temas que actualmente está incluido en las agendas de desarrollo es la
equidad de género, entendida esta como la capacidad de ser equitativo, justo y
correcto en el trato de mujeres y hombres según sus necesidades respectivas. La
equidad de género se refiere a la justicia necesaria para ofrecer el acceso y el
control de recursos a mujeres y hombres por parte del gobierno, de las
instituciones educativas y de la sociedad en su conjunto.

En el informe de Desarrollo humano 2005 se incluyen dos indicadores que

cuantifican el avance de los países en este aspecto: El índice de Desarrollo de
Género (IDG) y el Índice de Potenciación de Género (IPG).

Así como el IDH mide el progreso medio, el IDG ajusta este progreso medio para
que refleje las desigualdades entre hombres y mujeres en las siguientes
dimensiones:

• Vida larga y saludable, medida según la esperanza de vida al nacer

• Educación, medida según la tasa de alfabetización de adultos y la tasa
bruta combinada de matriculación en primaria, secundaria y terciaria
• Nivel de vida digno, medido según el cálculo de los ingresos percibidos
(PPA en US$)

El Índice de Potenciación de Género se refiere más a las oportunidades de la

mujer que a sus capacidades y refleja las desigualdades de género en tres ámbitos
fundamentales:

• Participación política y poder de decisión, medidos en función de la 137

proporción porcentual de hombres y mujeres que ocupan escaños
parlamentarios.
• Participación económica y poder de decisión, medidos en función de dos
 indicadores: participación porcentual de hombres y mujeres en cargos de
legisladores, altos funcionarios y directivos y participación de mujeres y
hombres en puestos profesionales y técnicos
• Poder sobre los recursos económicos, medidos según el cálculo de los
ingresos percibidos por mujeres y hombres (PPA en US$)

Con respecto al IDG, el país que presenta el mejor valor es Chile con 0.859,
mientras que Bolivia es el peor posicionado con un valor de 0.691, lo que este
dato refleja es la existencia de un mayor desarrollo en las políticas sociales que
fomentan la igualdad de género en Chile, México y Costa Rica, mientras que
Venezuela y Bolivia para ese año son los peores posicionados lo que sugiere
políticas de desarrollo e igualdad de género más débiles.

El IPG refleja la potenciación de género y con ella las oportunidades reales que
tienen las mujeres para participar en los sectores económicos de cada país. En este
caso, Costa Rica es el mejor posicionado con un valor de 0.680, seguido de
México con 0.589 y en la posición más baja esta Bolivia con un valor de 0.500.
En términos generales, el indicador es bajo para los países analizados, lo que
revela la necesidad de crear mayores oportunidades de empleo e integración
laboral de las mujeres en los distintos sectores de la economía (Tabla 8).

Tabla 10. Comportamiento del IDH e IDG en países seleccionados de

Latinoamerica (2005)
IDG IPG
País
Posición Valor Posición Valor
México 51 0.820 46 0.589
Chile 40 0.859 60 0.519
Costa Rica 47 0.842 24 0.680
Venezuela 68 0.787 56 0.542
Bolivia 103 0.691 67 0.500
Cuba 51 0.820 26 0.661
Fuente: Elaboración propia con datos del PNUD

138
5. Conclusiones

“El subdesarrollo de América Latina proviene del desarrollo ajeno

y continúa alimentándolo.
Impotente por su función de servidumbre internacional,
moribundo desde que nació, el sistema tiene pies de barro.
Se postula a sí mismo como destino y quisiera confundirse con la eternidad”
Eduardo Galeano

Tras el estudio realizado se elaboran una serie de conclusiones generales:

El estudio presentado pretendía corroborar la hipótesis de que existen dos

modelos de desarrollo diferenciados en América Latina, tanto en el ámbito
económico como en lo político, a través del análisis de 5 países concretos de la
región: Chile, México, Costa Rica, Venezuela y Bolivia. El punto de partida
pretendía agrupar a México, Costa Rica y Chile como bloque de corte neoliberal y
a Bolivia y Venezuela como bloque de países de tendencia revolucionaria y
economía socializada. Sin embargo, tras un profundo análisis se puede constatar
que no se pueden identificar dos bloques claramente definidos, pues los diferentes
países estudiados presentan diversas características en ámbitos relevantes para el
desarrollo.

Se pasa ahora a desglosar los distintos ámbitos cuyo análisis arroja esta
conclusión.

En el ámbito económico, destaca la heterogeneidad de modelos económicos

adoptados, a lo largo del periodo objeto de estudio, mostrando diferentes
resultados según el país. Es por ello que no se ha producido convergencia
económica; países que partían de niveles muy bajos, como Bolivia, no han crecido
prácticamente en el periodo considerado, mientras que Chile que partía de niveles
similares a México o Venezuela, se ha desmarcado gracias a un espectacular
crecimiento. El caso a destacar sería Costa Rica pues en términos de crecimiento
se asemeja más a México, que a los países de su supuesto bloque.

Para explicar los diferentes resultados alcanzados se estudió la relación de los

principales factores determinantes del crecimiento, generando resultandos como el
de una cierta relación positiva entre tasa de inversión y renta per cápita. Chile
presenta las mejores tasas de crecimiento de entre los países estudiados y a su vez
una elevada tasa de inversión, seguido por México; Bolivia y Venezuela presentan
menores niveles de crecimiento e inversión, y en este sentido Costa Rica si
presenta semejanza con el hipotético bloque. También se observa cierta relación
negativa entre la tasa de crecimiento poblacional y el crecimiento económico, sin 139
embargo resulta difícil establecer relaciones entre el crecimiento y la apertura
exterior, sin tener en cuenta la actividad productiva en la que se ha tenido la
apertura. En el caso del gasto público el supuesto bloque formado por Venezuela y
Bolivia ha aumentado su gasto público desde el abandono del neoliberalismo, sin
embargo se necesitaría un periodo de tiempo mayor para medir los efectos de
dicho aumento de la inversión estatal; por otro lado hay que tener en cuenta
factores difíciles de medir como la calidad del gasto o la corrupción.

Así, en el ámbito económico si se puede afirmar que Chile y México forman un

bloque con claridad, pero no pasa lo mismo con Bolivia, Venezuela y Costa Rica,
puesto que Costa Rica presenta estabilidad y buena evolución económica, así
como ciertas características que no permiten incluirlo en ninguno de los dos
supuestos bloques.

La apertura comercial ha sido considerable en México y sobre todo en Chile y

Costa Rica, países con políticas de corte más neoliberal en la última década. Esta
apertura ha influido positivamente en el PIB, sin embargo no basta con integrarse
comercialmente a la economía mundial, sino también en identificar en qué tipo de
actividades se debiera de hacerlo para mejorar productivamente y verificar qué
tipo de mejoras en la vida de la población se pueden generar, ya que crecer
aumentando la desigualdad como en el caso de Chile, no tiene sentido.

En el actual panorama mundial, tras décadas de apoyo incondicional al dogma del

libre mercado la tendencia está revirtiéndose. En la cumbre de noviembre del
2008 los dirigentes del G 20 condenaron firmemente el proteccionismo comercial
y se comprometieron a no caer en él, sin embargo a través de un estudio del
Banco Mundial se demuestra que 17 de esos 20 países han adoptado en realidad
nuevas y numerosas medidas proteccionistas, en particular EEUU. Por tanto
¿Apertura?, ¿Proteccionismo?

El futuro de la apertura comercial y el comercio internacional en América Latina

desde una visión diferente a la puramente economicista pasa por buscar nuevas
alternativas viables, una de ellas puede ser; el proceso de integración y
cooperación internacional del ALBA , que avanza hacia la integración regional
de las economías de América Latina y el Caribe, apuntando a un desarrollo
humano de los países por encima del desarrollo económico.
El ALBA es una propuesta de integración para los países de América Latina y el
Caribe que se fundamenta en la creación de mecanismos que aprovechen las
ventajas comparativas entre las diferentes naciones asociadas para compensar las
asimetrías entre esos países. Otorga prioridad a la relación entre los propios países
en pie de igualdad y en el bien común, basándose en el diálogo subregional y
abriendo campos de alianzas estratégicas fomentando el consenso y el acuerdo
entre las naciones latinoamericanas.

En cuanto a la pobreza y a la desigualdad, la evolución económica presentada por

cada uno de los países objeto de estudio ha influido directamente en los niveles de 140
pobreza. Así, al inicio del período analizado, en Chile y México el porcentaje de
población bajo la línea de pobreza presentaba una línea decreciente pero debido a
la crisis de los noventa ambos países experimentan un crecimiento de sus índices
de pobreza. Esta situación llevó a los políticos de turno a adoptar medidas
dirigidas fundamentalmente a la reducción de la pobreza que han supuesto la
consecución de importantes mejoras en la materia.

Mientras que en Chile y México se observa un comportamiento similar con clara

tendencia decreciente en los últimos años, en el caso de Bolivia, Costa Rica y
Venezuela la evolución es totalmente diferente. Bolivia, que partía de los niveles
más bajos sufre a partir de 1990 un grave crecimiento alcanzando las mayores
tasas de la región entorno a un 25%. Por su parte Venezuela, que también partía de
bajos niveles de pobreza gracias a la “bonanza petrolera” de la época, experimenta
también un acusado incremento debido al grave endeudamiento del país. Los
cambios políticos llevados a cabo en Bolivia y Venezuela han supuesto la
aplicación de medidas de lucha contra la pobreza que han mejorado la situación
de su población.

Nuevamente, destaca la situación de Costa Rica que partiendo de los niveles más
elevados de los países analizados, presenta una evolución decreciente a tal grado
que hoy en día ha logrado disminuir sus tasas de pobreza a niveles similares de los
de Chile y México.

A pesar de que México y Chile han conseguido reducir de forma importante sus
tasas de pobreza, ambos presentan niveles de desigualdad muy elevados con una
tendencia más o menos constante durante todo el período analizado. Por el
contrario, Venezuela y Costa Rica mantienen unos niveles inferiores si bien su
evolución es también creciente. Cabe destacar el brusco descenso observado en
los años ochenta en el caso de Costa Rica y principios de los noventa para
Venezuela.

El caso de Bolivia presentaba los niveles de desigualdad más bajos de los cinco
países analizados en el año 1990, desde ese momento, y hasta la actualidad, el
índice de Gini del país no ha dejado de aumentar hasta situarse como el país con
mayor desigualdad.

Con respecto al IDH se observan dos grupos, México, Costa Rica y Chile
claramente han superado el valor IDH=0.80 colocándose entre los países con IDH
Alto, mientras que Bolivia y Venezuela, aunque su evolución ha sido favorable, no
han logrado los mismos resultados.

Todas estas iniciativas sociales para contrarrestar la desigualdad y la pobreza han

tenido como resultado la consecución por parte de Chile y México de la primera
meta del Milenio: “reducir a la mitad la proporción de personas cuyo ingreso sea
menor a un dólar por día” Además, Venezuela y Costa Rica están también
llevando a cabo importantes progresos en la materia de modo que, aunque existan
países como Bolivia que se encuentran aún lejos de alcanzar el 50% de la
distancia total de la meta, la región en su conjunto presenta muchas posibilidades 141
de alcanzar dicha meta.

En función de las evoluciones apreciadas en los diferentes países objeto de

estudio, se observan posibles razones explicativas de los distintos resultados
obtenidos en sus respectivos modelos.

Empezando por el caso de Costa Rica, se ha observado una particularidad de

desarrollo en relación a la combinación de políticas neoliberales junto con
políticas de corte social. Este tipo de combinación de políticas le ha llevado a
conseguir el que se considera como el modelo de desarrollo de mayor éxito de
los cinco países objeto de estudio.

En un primer aspecto Costa Rica presentaba particularidades que contribuyeron a

una situación de inicio más favorable. Como por ejemplo, su riqueza natural, una
población levemente superior a los cuatro millones, su situación geográfica y su
estabilidad político-social. Las políticas que se han utilizado y han propiciado esta
situación han sido una gran inversión en educación, sanidad e investigación y
desarrollo, sustituyendo los gastos militares en gastos sociales, “el Ejército
Regular de Costa Rica, digno sucesor del Ejército de Liberación Nacional,
entrega hoy la llave de este Cuartel a las escuelas, para que sea convertido en un
centro cultural”19 Así como una tercerización y diversificación de la economía
basado en el modelo de desarrollo sostenible.

Por otro lado, las mejoras presentadas por México y Chile se basan en el
importante crecimiento económico experimentado durante las últimas tres décadas
basándose en la aplicación de políticas neoliberales, aprovechando la oportunidad
temporal que le brindó el entorno externo favorable de los últimos años con el
aumento del precio de las materias primas, principalmente del cobre en el caso de
Chile y del petróleo en México, junto a los numerosos acuerdos comerciales
firmados que les aseguran una situación preferencial en la mayor parte del mundo.
En el caso mexicano es fundamental tener también en cuenta las remesas ya que
son la segunda fuente de ingresos en el país, sólo superadas por el petróleo.
A pesar de ello, dicho crecimiento no ha redundado en una mayor equidad,
todavía se sufre de enormes brechas entre ricos y pobres. Concretamente las
buenas cifras macroeconómicas no se ha reflejado en mejoras del nivel de vida de
la mayoría de la población.

Respecto a Venezuela y Bolivia se puede afirmar de manera tajante que no

funcionaron los modelos neoliberales, ya que produjeron graves consecuencias en
los estratos sociales más bajos que vieron disminuido su poder adquisitivo como
consecuencia de la violenta aplicación de las medidas indicadas por los
organismos financieros internacionales; además estas “recetas” se adoptaron sin
tener en cuenta la realidad de los países. Además, hay que recordar que estos
países carecían de una economía diversificada, contaban con una elevada deuda
externa y llevaron a cabo una importante reducción del gasto público. Por este
motivo, ambos países, debido a la presión social, optaron por redirigir sus
políticas hacia otro modelo de desarrollo basado en una intervención estatal y una 142
perspectiva sistémica social cuyos efectos están aún por verse.

19
José Figueres Ferrer, 1 de diciembre de 1948.
Todos estos aspectos los podemos ver reflejados a través del Índice de Libertad
económica cuyas principales conclusiones son que los países con mayores índices
de libertad económica tienden a tener mayor desarrollo económico, menor
desempleo, menor inflación. En este análisis Bolivia y Venezuela presentan el
menor grado de libertad económica a nivel global de los países estudiados. En el
examen de ambos cabría comentar que los resultados más bajos observados son
los correspondientes a la libertad de inversión, los derechos de propiedad, la
corrupción y la libertad laboral.

Costa Rica al igual que México y Chile se comportaría como economía abierta
alcanzando niveles similares a ellos. En cuanto a la libertad comercial, comercio
internacional, fiscal y sector estatal, Costa Rica y México comparten valores muy
similares de los más altos del conjunto estudiado, bien es cierto que México
presenta el índice de libertad frente a la corrupción más elevado. En última
instancia, Chile destaca principalmente en los índices de libertad fiscal, sector
estatal y derechos de propiedad.

Con todo ello se puede concluir, que para generar bienestar es necesario crear
buenas fuentes de empleo, tanto en cantidad como en calidad. Para generar
fuentes de empleo es necesario crear las condiciones propicias para invertir, crear
empresas y expandirlas. La libertad económica es una componente indispensable
para crear estas condiciones. Por tanto, desarrollar una mayor libertad económica
debería ser parte esencial de todos los gobiernos

Una vez analizadas las políticas públicas en los cinco países que se han estudiado,
se puede determinar que la hipótesis planteada al inicio de este trabajo se cumple
en la mayoría de las políticas aplicadas.

Se distinguen claramente dos modelos de desarrollo, por un lado Chile y México

que aplican políticas sociales como forma de contrarrestar los efectos negativos
que el crecimiento provoca en los sectores más desfavorecidos de la sociedad y,
por otro, el de Bolivia y Venezuela que, especialmente en los últimos años, vienen
desarrollando políticas sociales universalistas, con pretensiones de ampliar la
cobertura social de las mismas y aumentar la participación de la población tanto
social como política.

En Costa Rica existe un patrón de aplicación de políticas públicas diferente, que

se podría considerar que está en un punto intermedio entre los anteriores, y en el
que se combinan aspectos de ambos modelos.

143
6. Recomendaciones

El desafío de mañana: propuestas de desarrollo.

Como se ha expuesto en este trabajo, el crecimiento es necesario pero no puede

ser el objetivo único del modelo de desarrollo, ni su comienzo para que el
desarrollo contribuya a satisfacer las necesidades de la sociedad, la estrategia
económica debe incorporar como propios los objetivos y las metas del bienestar
social.

En este informe se defiende la necesidad de aplicar políticas en pro del desarrollo,

entendido éste como el aumento de las capacidades económicas, políticas y
sociales de los individuos para diseñar su propio plan de vida de una manera
sostenible, sin comprometer las capacidades de las generaciones actuales y futuras
para hacer lo mismo.

Por otra parte, el proceso de desarrollo debe tener como una de sus características
básicas la redistribución del ingreso real, mediante las políticas fiscal y de
inversión pública en infraestructura social, esta política debe acompañarse de
acciones concertadas con la población tendientes a solucionar los problemas de la
desigualdad y la pobreza, pues una sociedad no supera esas situaciones cambiando
únicamente la forma como se distribuye el ingreso, aún cuando esto ocurra en
favor de los sectores de más bajo ingreso, ya que el desarrollo social debe
comprenderse vinculado al bienestar general de la sociedad, es decir, tiene que ser
concebido como un proceso social de cambio y mejoramiento constante de las
condiciones generales de vida social.

Si bien, la aplicación de una serie de directrices comunes a todos los países objeto
de estudio supondría caer en los mismos errores que los cometidos por los
organismos financieros internacionales, ya que como se ha indicado a lo largo del
trabajo, las realidades de los países son totalmente diferentes por lo que la
aplicación de una “receta única” podría dar lugar a resultados contraproducentes.

Una vez dicho esto se propone una serie de recomendaciones que debieran
aplicarse teniendo en cuenta las particularidades de cada uno de estos países:

• Mayor implicación política en el desarrollo del capital humano entendido

este, en un sentido amplio y multidisciplinario adoptando medidas
relativas a la mejora de la educación, sanidad, vivienda, bienestar social,
etc.

• Adopción de medidas de fomento del capital social dirigidas al 144

fortalecimiento de las redes sociales y asociacionismo local con el fin de
aumentar la conciencia institucional de los ciudadanos.
 • Fomentar acciones que incentiven una mayor participación democrática
de la sociedad civil, con el objetivo de dotarles de poder de decisión en la
actividad política, despertando en ellos una mentalidad crítica y un
comportamiento activo capaz de hacer frente a la corrupción y la falta de
transparencia. Destaca en este ámbito la adopción de medidas relativas a
una mayor participación en los presupuestos.

• Dinamizar el desarrollo empresarial de la pequeña y mediana empresa

mediante la aplicación de subvenciones para fomentar la iniciativa
privada y el tejido empresarial, así como fondos para microcréditos y
capacitación técnica específica a las necesidades.

• Fomentar el desarrollo interregional atendiendo a las necesidades de las

comunidades indígenas y su propio desarrollo endógeno sostenible.

• Impulsar y promocionar desarrollo de I+D+i ya que el mismo aumenta la

productividad, la competitividad en los mercados internacionales y
fomenta la diversificación de la economía.

• Impulsar una política fiscal basada en políticas impositivas redistributivas

y en el aumento de la progresividad de los impuestos de forma
proporcional a la riqueza poseída para disminuir el déficit interno.

• Fomentar la integración y cohesión de las naciones regionales con el fin

de fortalecerse mutuamente y aumentar su presencia en los Foros
Mundiales

• Establecimiento de políticas económicas y sociales de manera

complementaria, considerando la importancia de la coordinación entre
ambas, no sólo como manera de contrarrestar los efectos negativos del
crecimiento en la desigualdad, sino también considerando la gran
importancia que tienen las políticas sociales en la redistribución de los
ingresos que produce este crecimiento económico.

Sin embargo, el éxito de estas recomendaciones requiere también de una

implicación del resto de la sociedad internacional, por este motivo es fundamental
la aplicación de una serie de medidas por parte de los gobiernos de los países del
Norte:

• Revisar los planes educativos con el objetivo de integrar en los mismos la

Educación para el Desarrollo, que contribuya a alcanzar una ciudadanía
global conciente de las distintas realidades existentes, crítica con nuestro
propio modelo de vida insostenible y exigente con los gobiernos en su
responsabilidad para atender la desigualdad mundial. 145
 • Dichos ciudadanos globales deben presionar a sus gobiernos para que
estos les reconozcan un protagonismo real, con voz y voto, en los
diversos en todos los procesos democráticos.

• Reforma de los lineamientos de los organismos supranacionales con el

objeto de conseguir una mayor inclusión en la participación de los países
del Sur en la toma de decisiones.

A lo largo de este trabajo se ha venido distinguiendo la existencia de dos modelos

de desarrollo en América Latina los cuales se asientan en principios diferentes.

Epílogo

Sí de manera simplificada, se quisieran establecer las principales diferencias que

han existido entre los modelos de organización social, política y económica que a
lo largo de los siglos se han venido considerando como antagónicos en el terreno
ideológico, especialmente durante los años de la Guerra Fría, se podría decir que
esas diferencias se basan en la defensa de dos principios esenciales contrapuestos.

Por un lado los regímenes basados en la defensa del valor de la libertad, como
mejor manera de favorecer el desarrollo social y personal de los individuos y, por
otro, los regímenes basados en el principio de la igualdad social como manera de
garantizar el bienestar para todos los individuos, con indiferencia de cualquier tipo
de condición social, política o económica.

“Nosotros” defendemos la necesidad de orientar la política de los Estados en pro

de la defensa de un modelo de desarrollo basado en ambos principios, donde todos
los individuos, por igual, sean libres para elaborar sus propios proyectos de vida
sin comprometer la capacidad de sus iguales para hacerlo.

Esto implica la defensa de valores de libertad individual, junto a los de igualdad y

solidaridad entre iguales, los cuales propiciarían el entorno ideal para el
desarrollo de las capacidades humanas.

Afortunadamente hoy en día, el desarrollo es una preocupación mundial que

trasciende las ideologías y los intereses inmediatos. Es un reto político para todos
los gobiernos y una obligación moral para todos los ciudadanos.

Soñamos con un mundo lleno de oportunidades y… ¿no están los sueños para
cumplirse?

146
 “Nuestra América Latina”

Suena constante un tambor,

es el corazón de una raza mestiza.

Cantan naciones en una sola voz,

es la sangre que fluye
desde México hasta la Argentina
con las mismas esperanzas,
con los mismos sueños,
de la nación que un día soñó Simón Bolívar.

Viva el espíritu unionista de América Latina!

Viva la libertad de nuestros países!

Porque no puede ser extranjero: el hermano

que vive en un país hermano,
que nació bajo las mismas circunstancias e historia.

Viva el espíritu unionista de América Latina!

Sé que Llora nuestra tierra.

Viva la libertad de nuestros países!

Soñemos un mejor tiempo:

Con una mesa llena de sol y prosperidad.

Suena constante un tambor,

es el corazón de nuestra raza mestiza.

Viva Nuestra América Latina!

Néstor Danilo Otero

(Salvadoreño)

147
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