ANTETÍTULO: LAS EMISIONES DE LA UE PROCEDENTES DEL TRANSPORTE AÉREO

INTERNACIONAL

TÍTULO: EL IMPACTO DE LA AVIACIÓN CIVIL EN LA ATMÓSFERA

ENTRADILLA: LA COMISIÓN EUROPEA HA MANIFESTADO SU FIRME COMPROMISO DE

INTEGRAR LAS EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO PROCEDENTES DE LA

AVIACIÓN CIVIL EN EL RÉGIMEN COMUNITARIO DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN.

2 PARTES TEXTUALES DEL CONTENIDO:

- Ni el Protocolo de Kyoto ni la política actual de la UE disponen de los elementos
necesarios para resolver el problema de las emisiones de gases de efecto
invernadero procedentes de la aviación internacional.
- El nuevo régimen cubriría todos los vuelos con destino u origen en un aeropuerto
comunitario a partir de 2011.

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EL IMPACTO DE LA AVIACIÓN CIVIL EN LA ATMÓSFERA

1. Introducción.
Según la doctrina más generalizada, el espacio aéreo se extendería hasta los 100
km. de altitud contados desde el nivel del mar. Sin embargo, toda la actividad de la
aviación civil se desarrolla sólo dentro de los primeros 30 kilómetros ya que éstos
constituyen el techo máximo que puede alcanzar un avión en vuelo conforme al
estado actual de la tecnología. Aquellos primeros 30 kilómetros coinciden con la
llamada “atmósfera meteorológica”, que comprende la tropósfera y parte de la
estratósfera, que es donde se desarrollan todos los fenómenos meteorológicos. Por
tanto, cualquier consecuencia adversa que con motivo de la aviación pudiera
ocasionarse en la atmósfera, tiene un impacto meteorológico directo indiscutido. A
escala mundial, el transporte aéreo contribuye al efecto invernadero y al
empobrecimiento de la capa de ozono. A nivel regional, contribuye a la acidificación1,
a la formación de ozono troposférico2 y a la eutrofización3. Y a nivel local, vemos que

1
La acidificación ataca la materia orgánica y algunos metales, además de erosionar edificios
y destruir nuestro patrimonio cultural.
2
El ozono troposférico o niebla química produce inflamación de las vías respiratorias y daña
los pulmones, provocando así ataques de asma e infecciones pulmonares bacterianas.
3
Cuando un elevado nivel de concentración de nitrógeno penetra en la tierra o en el mar,
provoca la existencia de un exceso de nutrientes llamado eutrofización, que pone en peligro
a la biodiversidad.

1
en las cercanías de los aeropuertos, el transporte aéreo constituye la principal causa
de contaminación acústica y atmosférica.

Son varios los problemas ambientales consecuencia de la aviación civil. Sin

embargo, ¿qué sería de nosotros sin los aviones? Nos veríamos privados del
inmenso placer de viajar recorriendo largas distancias y cruzando océanos. Nos
veríamos relegados a viajes cortos, en tren o en coche, a destinos cercanos. Esto es
impensable y por otra parte, nadie en absoluto así lo desea. Aquí nos dedicamos
puntualmente a analizar el problema de la contaminación atmosférica como
consecuencia de la actividad de la aviación civil con especial referencia a las
emisiones de gases de efecto invernadero y a la posibilidad de incorporar la aviación
al mercado de permisos de emisiones diseñado por el Protocolo de Kyoto. Al
acometer esta tarea, nos encontramos por un lado, con la existencia de normativa
elaborada por la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI) y por el otro,
con legislación comunitaria sobre aviación civil y medio ambiente.

2. El problema de la contaminación del aire.

En tierra, observamos que las principales fuentes de contaminación del aire en las
inmediaciones de los aeropuertos encuentran su origen en: (i) las emisiones de los
motores de las aeronaves, (ii) las emisiones de los vehículos motorizados de los
aeropuertos, (iii) las emisiones del tránsito de acceso, y (iv) las emisiones
provenientes de la infraestructura aeroportuaria, como por ejemplo las centrales de
calefacción, de energía eléctrica y los incineradores. La seriedad del problema varía
de un aeropuerto a otro y está en relación directa con el número de vuelos que
recibe o parten de él, así como con la cantidad de pasajeros que se movilizan. En
consecuencia, la Asociación Internacional del Transporte Aéreo (IATA, por sus siglas
en inglés) considera que las fuentes señaladas contribuyen en un 95 % a la
contaminación ambiental en las adyacencias aeroportuarias4.

Ya en vuelo, observamos que los principales contaminantes atmosféricos

identificados hasta el momento son: el dióxido de azufre (SO2), los óxidos de

nitrógeno (NOx), el anhídrido carbónico (CO 2), el monóxido de carbono (CO2), los

compuestos orgánicos volátiles (como los hidrocarburos incombustos) y las

partículas de materia en suspensión. Todos ellos son emitidos por los motores de los
aviones, que además producen vapor de agua (H2O), trazas de metales y núcleos

4
IATA, Aviation & Environment, 2004.

2
de condensación5. Cada uno de estos compuestos contribuye en distinta medida al
cambio climático global, con consecuencias directas sobre la biota, la cadena trófica,
la calidad de vida, y la salud humana. Tanto el vapor de agua como el dióxido de
carbono contribuyen al efecto invernadero. El monóxido de carbono inhibe
gradualmente la capacidad de la sangre para absorber oxígeno. El dióxido de azufre
colabora, junto a los óxidos de nitrógeno, a acrecentar la acidez de la lluvia y de la
nieve. Finalmente, los óxidos de nitrógeno contribuyen, junto con los hidrocarburos
no quemados, a la formación de niebla fotoquímica, también llamada “smog”, a la
lluvia ácida y a la reducción del ozono estratosférico, aunque esto último sólo se
verifica respecto de los vuelos que superan los 16.000 metros de altitud6.

Ni el Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climático ni la política actual de la UE

disponen de los elementos necesarios para resolver el problema de las emisiones de
gases de efecto invernadero procedentes de la aviación internacional7.
Probablemente en 2020 la flota aérea mundial habrá duplicado su tamaño actual, lo
cual agravaría aún más el efecto sobre el clima. El propio sector de la aviación es
cada vez más consciente de que es necesario actuar; por ello, los aeropuertos
europeos han solicitado la integración de las emisiones de CO 2 en el sistema de

intercambio de emisiones establecido en el Protocolo de Kyoto, a partir de 2008. Sin

embargo, hasta el momento es muy fuerte la oposición de las aerolíneas a esta
posibilidad.

3. Respuesta de la OACI.
La OACI es el organismo especializado de Naciones Unidas que, desde 1944, se
encarga de las cuestiones relativas a la aviación civil. Aunque es discutido su rol
para determinar la naturaleza de las emisiones provenientes de la aviación civil
internacional, la OACI ― amparada en el artículo 2.2 8 del Protocolo de Kyoto ―
tomó cartas en el problema que nos ocupa y en octubre de 2004 adoptó la

5
Penner, Joyce, Aviation and the Global Atmosphere, University of Michigan, en línea
[http://www.grida.no/climate/ipcc/aviation/index.htm]
6
OACI, Environmental Protection of Aviation, 2003.
7
El Protocolo de Kyoto exime de los límites de emisión a las emisiones provenientes de
combustibles almacenados en “pañoles” (para uso internacional marítimo o de aviación
internacional).
8
El artículo 2.2 expresa que “Las Partes incluidas en el Anexo I procurarán limitar o reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal
generadas por los combustibles del transporte aéreo y marítimo internacional trabajando por
conducto de la Organización de Aviación Civil Internacional y la Organización Marítima
Internacional, respectivamente”.

3
Resolución A35-5 titulada “Resolución Consolidada de Políticas y Prácticas
Continuas de Protección Ambiental”9.

La Resolución A35-5 reconoce que el Protocolo de Kyoto trata de forma diferente a

las emisiones internacionales y a las nacionales provenientes del sector de la
aviación, por cuanto por un lado exhorta a los países desarrollados a que procuren
limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero trabajando por
conducto de la OACI (artículo 2.2 del Protocolo), mientras que las emisiones
procedentes de la aviación interior se incluyen entre los objetivos nacionales de los
países desarrollados que requieren una reducción general del 5,2% del total de las
emisiones de todas las fuentes para el período 2008-2012 (en comparación con los
niveles de 1990 y basándose en los seis gases específicos con efecto invernadero).
Además, la Resolución A35-5 apoya el comercio de los derechos de emisión para la
aviación internacional y pide al Consejo que desarrolle un sistema voluntario de
comercio de derechos de emisión al que los Estados contratantes interesados y las
organizaciones internacionales pudieran adherir.

Sin embargo y, al mismo tiempo, en el artículo 2.3 de la Resolución A35-5 se

reconoce que la actual orientación de la OACI no es suficiente para proceder a la
aplicación de derechos de emisión de gases con efecto invernadero sobre una base
internacional. Por tanto, la aplicación de tales derechos sólo será posible por
acuerdo recíproco entre los Estados miembros de una organización regional de
integración económica y los explotadores de esos Estados. Por otra parte, la OACI
ha instado a los Estados contratantes a que se abstuvieran de aplicar
unilateralmente derechos relacionados con las emisiones de gases de efecto
invernadero antes del próximo período ordinario de sesiones de la Asamblea de la
OACI en 2007.

4. Respuesta de la UE.
A principios de 2005, la Comisión Europea dejó en claro su opinión con respecto al
hecho de que la futura estrategia europea sobre cambio climático debería abarcar a
todos los gases con efecto invernadero y a todos los sectores, incluida la aviación
civil y el transporte marítimo. El objetivo comunitario consiste en implantar lo antes
posible normas más estrictas para todas las emisiones, incluidas aquellas que no
están recogidas en el protocolo de Kyoto.

9
La Resolución A35-5 se encuentra en:
http://www.icao.int/icao/en/assembl/a35/a35_res_prov_es.pdf

4
En este sentido, en febrero de 2005 fue promulgada la Comunicación 35/2005
titulada “Ganar la batalla contra el cambio climático mundial” 10. En dicha
Comunicación, la Comisión admitió que con la entrada en vigor del Protocolo de
Kyoto, los esfuerzos internacionales para combatir el cambio climático habían
entrado en una nueva fase y que la UE debía elaborar estrategias a mediano y largo
plazo, ya que ella es responsable de la mitad de las emisiones de CO2 procedentes
del transporte aéreo internacional y dicha situación podría poner en peligro los
objetivos europeos de lucha contra el cambio climático.

El rápido crecimiento del sector de la aviación podría convertirlo a largo plazo en la

principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero, aún a pesar de las
mejoras que se pudieran introducir en el rendimiento energético de las aeronaves 11.
Entre 1990 y 2003, las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del
tráfico aéreo internacional aumentaron un 73 % en la UE y, en 2004, dichas
emisiones aumentaron un 7,5 % suplementario con respecto a 2003, lo que
representa un crecimiento acumulado del 87 % desde 1990. De mantenerse esta
tendencia, existe el riesgo de que el incremento de la parte comunitaria de las
emisiones de la aviación internacional neutralice de aquí a 2012 más de un 25 % de
los beneficios ambientales de las reducciones requeridas para conseguir el objetivo
fijado por el Protocolo de Kyoto para la UE 12. Por ello, la Comisión exhortó al
Consejo Europeo a discutir las estrategias de reducción de emisiones a mediano y
largo plazo, en sus próximas sesiones.

El 10 de febrero de 2005 la Comisión promulgó la Decisión 2005/166/CE 13, por la

que se establecen disposiciones de aplicación de la Decisión 280/2004/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un mecanismo para el seguimiento de
las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad y para la aplicación
del Protocolo de Kyoto. En ella se establece la obligación de presentar informes
anuales a la Comisión para evaluar los progresos registrados con respecto al
cumplimiento de los compromisos de limitación o reducción de todas las emisiones
de gases de efecto invernadero contraídos por los Estados miembros y el

10
Comunicación 35/2005 de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Diario Oficial C 125 de 21.5.2005.
11
Información disponible en línea [http://europa.eu/index_es.htm]
12
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones “Reducción del impacto de la aviación sobre el
cambio climático” COM (2005) 459 - no publicada en el Diario Oficial.
13
DOCE L 055 páginas 57 a 91.

5
establecimiento de un sistema de inventario comunitario. Asimismo, el 22 de junio se
aprobó la Comunicación 265/2005 de la Comisión, bajo el título “Libro Verde sobre
la eficacia energética o cómo hacer más con menos” 14. Este Libro Verde pretende
renovar la eficiencia energética en todos los niveles de la sociedad europea:
comunitario, nacional, regional y local. Y con respecto a la organización de la gestión
del tráfico aéreo, el artículo 4.1 del la Comunicación 265/2005, señala que dentro de
la iniciativa “cielo único europeo”15 se prevé la creación de un sistema único europeo
de control del tráfico aéreo que permitirá conseguir un ahorro importante de
queroseno (aproximadamente del 6 al 12%) por la sola reducción de la congestión
aérea en torno a los aeropuertos.

Seguidamente, el 27 de septiembre, fue aprobada la Comunicación 459/2005

titulada “Reducción del impacto de la aviación sobre el cambio climático” 16. Se trata
de una comunicación muy específica que contempla la utilización de instrumentos
económicos que podrían promover la eficiencia energética y la reducción de los
gases de efecto invernadero en el sector de la aviación. Entre los distintos
instrumentos de tipo económico analizados, la Comisión considera que la medida
más eficaz sería integrar el sector de la aviación en el régimen de comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero creado por la UE en 2003
mediante Directiva 2003/87/CE17.

Finalmente, el 20 de diciembre de 2006, fue presentada una propuesta de

Directiva18, con el fin de incluir a la aviación en el régimen comunitario de comercio

14
Libro Verde de la Comisión, de 22 de junio de 2005, “La eficacia energética o cómo hacer
más con menos”. COM (2005) 265 final - no publicado en el Diario Oficial.
15
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 1 de diciembre de
1999, “La creación del cielo único europeo” COM (1999) 614 - no publicada en el Diario
Oficial. Como consecuencia de ella, y para poner fin a la congestión del tráfico aéreo, todos
los acuerdos bilaterales actualmente en vigor deben adaptarse al Derecho Comunitario bajo
pena de paralizar a todo el sector y, sobre todo, a los operadores. Esta Comunicación se
complementó con el Reglamento 549/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo,
sancionado el 10 de marzo de 2004, por el cual se fijó el marco para la creación del cielo
único europeo a partir del 31.12.2004 y así reestructurar el espacio aéreo.
16
COM (2005) 459 - no publicada en el Diario Oficial.
17
Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003,
por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del
Consejo. Diario Oficial L275 de 25.10. 2003. El objetivo de la mencionada Directiva fue la
creación de un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
eficaz, pero sin embargo no incluyó en sus previsiones a los gases de efecto invernadero
procedentes de la actividad de la aviación civil. Y subsanar esa omisión es precisamente lo
que ahora se desea conseguir.
18
COM 818/2006 propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo- no
publicada en el Diario Oficial.

6
de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Conforme a éste régimen
la autoridad reglamentaria fijaría una cantidad máxima de emisiones contaminantes
y repartiría esta cantidad entre los agentes económicos que generan esas
emisiones, es decir las compañías aéreas. La asignación inicial total debería
definirse con arreglo a los objetivos del Protocolo de Kyoto y a escala comunitaria,
ya que de otra forma existiría el riesgo de que los Estados miembros se auto-
concediesen una asignación inicial en exceso generosa, situación que socavaría la
eficacia medioambiental de todo el sistema.

La existencia de una cantidad limitada de derechos de contaminación estimularía a

los agentes interesados a: (i) reducir sus emisiones o a (ii) comprar derechos de
emisión a otros agentes cuando sobrepasaran la cuota inicial que se les hubiera
asignado. El resultado previsto es una reducción considerable de las emisiones
contaminantes. Además, el elevado número de participantes permitiría reducir al
mínimo los costes para los agentes económicos. Con respecto al método de
asignación, la Comunicación 818/2006 permite entrever que, en opinión de la
Comisión, la subasta sería la mejor opción ya que una eventual asignación
parcialmente gratuita de derechos, ya sea en función de criterios históricos
(grandfathering19) o en virtud de una evaluación comparativa (benchmarking 20),
podría discriminar a los operadores que se acogieran al régimen con posterioridad al
período de asignación inicial.

El régimen cubriría todos los vuelos con destino u origen en un aeropuerto

comunitario a partir del 1 de enero de 2012 y a partir del 1 de enero de 2011 para
los vuelos realizados únicamente dentro de la UE. Además, y con el objeto de
armonizar el método de asignación de los derechos de emisión en toda la UE se
propone que cada explotador de aeronaves, incluso los de terceros países, dependa
de un único Estado miembro.

5. Conclusiones.
La situación, como vemos, es bastante ambigua, ya que por un lado la OACI
reconoció que no tenía competencia para legislar en materia internacional sobre esta
materia pero, por otra parte, y basándose en el artículo 2.2 del Protocolo de Kyoto,
tomó participación en el asunto frente a la laguna dejada por el Protocolo con
respecto a la aviación civil internacional y solicitó que se elaboraran orientaciones no
19
Metodología de asignación de derechos basada en comportamientos pasados.
20
Es una técnica utilizada para medir el rendimiento de un sistema o componente de un
sistema, frecuentemente en comparación con algún parámetro de referencia.

7
vinculantes para que los Estados incorporaran las emisiones procedentes de la
aviación internacional a sus propios regímenes de comercio de derechos de emisión.
A su vez, la Unión Europea fue avanzando en la elaboración de legislación en pos
de la inclusión de las actividades de la aviación en el régimen comunitario de
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, labor que llegó a
su punto culminante en diciembre de 2006 con la presentación de una propuesta de
Directiva en tal sentido.

Por nuestra parte, creemos que, efectivamente, el comercio de derechos de emisión

puede desempeñar una función importante como parte de un conjunto exhaustivo de
medidas destinadas a hacer frente al impacto de la aviación en el clima, siempre que
el sistema se organice de una forma pertinente. La eficacia medioambiental de
cualquier régimen de comercio de derechos de emisiones dependerá en última
instancia de que el ámbito geográfico sea lo suficientemente amplio, se imponga un
límite riguroso, se conceda la asignación inicial mediante subasta, que en la
asignación se tengan debidamente en cuenta el nivel tecnológico y las medidas
adoptadas en una fase precoz y que se aborden todos los aspectos del impacto
sobre el cambio climático.

Con respecto al alcance, entendemos que el régimen de la aviación debería cubrir la

totalidad de vuelos que entran y salen de los aeropuertos comunitarios (incluidos, en
la medida de lo posible, los vuelos intercontinentales en tránsito por el espacio aéreo
de la UE), independientemente del país de origen de la compañía aérea de que se
trate, con el fin de garantizar la igualdad de condiciones para los operadores que
tienen perfiles de rutas diferentes, evitar que se distorsione el mercado a favor de los
vuelos hacia destinos situados fuera de la UE, garantizar la eficacia medioambiental
y evitar las subvenciones indirectas.

Cuando decimos que en la asignación debe tenerse en cuenta el nivel tecnológico y

las medidas adoptadas en una fase precoz, nos referimos a que el método de
asignación no debería sancionar, directa o indirectamente, a aquellas compañías
que ya hubieran introducido aeronaves eficientes en el mercado, de forma que se
reconozcan en todas las circunstancias las iniciativas emprendidas y la presión más
importante se centre sólo en las compañías con una eficiencia reducida en materia
de consumo de combustibles.

8
Consideramos, además, que la subasta sería la mejor opción para la distribución de
derechos, ya que de esta forma no se discriminaría a los nuevos participantes ni a
las regiones aún en vías de desarrollo dentro del sector. Por otra parte, la subasta
cumpliría con los requisitos del principio de “quien contamina paga”, sumando más
beneficios si los ingresos se consignan de forma adecuada y de esta forma se
recompensaría automáticamente el buen rendimiento de los operadores.