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Mirta Lobato Historia de Las Isntituiciones Laborales en Argentina PDF
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En este artículo me propongo examinar aspec- tir de ese momento se dio paso también a una
tos parciales de la historia de organismos clave etapa en la que la producción y la difusión de
vinculados con el mundo del trabajo tales como informes, estudios y estadísticas sociales per-
el Departamento Nacional del Trabajo (DNT), dieron fuerza, y por tanto fueron irregulares y
la Secretaría de Trabajo y Previsión (STyP) y el fragmentarias. Durante los años del primer pe-
Ministerio de Trabajo (MT). Se trata más bien ronismo la actividad de la STyP y el MT fue un
de las primeras aproximaciones a una proble- poderoso agente de las políticas laborales del
mática que abarca tanto la formación y trans- gobierno, ello permitió la materialización de la
formación de estas agencias estatales a lo largo acción gubernamental para encausar los con-
del siglo XX como la de los conocimientos, las flictos laborales dentro de un marco legal, pero
técnicas y herramientas utilizados en sus prác- también favoreció la tendencia a convertir las
ticas político administrativas. La primera insti- instituciones del Estado en dependientes de las
tución del Estado fue el DNT (1907), que realizó cambiantes políticas de los gobiernos de turno.
una vasta tarea de investigación que permitió El análisis de las instituciones laborales,
efectuar diversos diagnósticos sobre la situación en el marco de la creciente complejidad, dife-
laboral en el país, los niveles de conflictividad, renciación y especialización de los distintos
las formas de protestas, las diferencias de géne- aparatos burocráticos del Estado, es una de las
ro y el número y tipo de organizaciones gremia- asignaturas pendientes en las investigaciones
les y empresariales. Esa actividad favoreció la socio-históricas. El Estado ha sido pensado des-
creación de ciertos derechos laborales y el esta- de una perspectiva macro histórica y hay diver-
blecimiento de una legislación al respecto. sos estudios que ayudaron a explicar tanto su
La organización e intervención del organis- momento formativo, en especial en el siglo XIX,
mo fue necesaria para resolver lo que a princi- como las etapas asociadas con experiencias
pios del siglo XX se denominó la “cuestión obre- autoritarias en la segunda mitad del siglo XX
ra”, definida en esos términos ante la creciente (Oszlak, 1982; O’Donnell, 1982). Mucho menos
visibilidad de los problemas relacionados con se ha explorado el complejo proceso de forma-
las condiciones de vida y de trabajo no sólo en la ción de organismos destinados a resolver cues-
ciudad de Buenos Aires sino también en todo el tiones específicas (educación, salud, trabajo) 145
territorio nacional. La transformación del DNT donde se concentran recursos humanos y mate-
en STyP en 1943 implicó un cambio notable en riales, así como se producen conocimientos que
la intensidad de la intervención estatal que se contribuyen a definir a los sujetos sociales y a
acentuó con la creación del MT en 1949. A par- las agendas de problemas. Las preguntas sobre
* Doctora en Historia, profesora e investigadora de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
el Estado y sus instituciones es recurrente, no trabajo nocturno, desigualdad del trabajo feme-
sólo en el mundo de los académicos sino tam- nino con relación al masculino, trabajo infantil.
bién entre la gente común que se vincula con Esas condiciones de labor generaron preocupa-
las diferentes agencias estatales a partir de su ción entre los trabajadores y en las primeras
capacidad (o no) para resolver cuestiones que organizaciones gremiales y motivaron la pro-
afectan la vida cotidiana de las personas. testa reiterada con el objetivo de mejorar las
Las instituciones estatales constituyen una condiciones de trabajo y la calidad de vida de
trama compleja y heterodoxa cuyas prácticas los asalariados y de sus familias (Suriano, 2000;
se encuentran en un cruce de ideas que se ali- Lobato-Suriano, 2003; Lobato, 2007).
mentan también de las mediaciones políticas. Para obtener esas mejoras, los trabajadores
Como agencias estatales se vinculan con las de- (varones y mujeres) utilizaron diversos recur-
mandas de la política pero también con los su- sos como peticiones, paros parciales, huelgas
puestos de una racionalidad técnica que nutre generales, boicots y sabotajes. De este conjunto
a empleados y directores y con los conflictos que de repertorios de confrontación se destacan las
se generan en el seno de la sociedad. Dentro de huelgas, pues se convirtieron en la herramienta
las agencias estatales, las relacionadas con el de protesta más utilizada por los trabajadores
mundo laboral son fundamentales para conocer para hacer oír las demandas y reclamar por de-
los modos de intervención escogidos para resol- rechos, los cuales también era diseñados por las
ver las relaciones conflictivas entre capital y acciones prácticas de los asalariados. La reite-
trabajo. ración de las huelgas parciales y la realización
de no pocas huelgas generales causaron una
creciente preocupación en las autoridades. En
n Conflicto obrero e intervención 1903 el presidente de la Nación Julio Argentino
estatal: la creación del Departamento Roca expresaba que “se produjeron en esta Ca-
Nacional del Trabajo pital las huelgas que hubieron de abarcar una
considerable extensión y amenazar la riqueza
Desde fines del siglo XIX se hicieron evidentes pública y las fuentes de la prosperidad nacional
las transformaciones económicas, sociales, polí- en el momento de su más activo desarrollo” y
ticas y culturales que se habían acelerado con en 1910 José Figueroa Alcorta decía: “Tiempo
la activa integración del territorio al mercado es ya (…) que nos apresuremos a oponer a las
internacional con las exportaciones de produc- huelgas una sabia y prudente legislación para
tos primarios. La expansión de las actividades prevenir los efectos de la cesación del trabajo,
productivas y del comercio generó una amplia que perjudica a los obreros y a los capitalistas
demanda de trabajadores (varones y mujeres, como perjudica al comercio y al Estado”. En las
nativos e inmigrantes, adultos y menores) tan- palabras de los gobernantes la visibilidad de los
to en las áreas rurales como urbanas. El proce- conflictos sociales y laborales era un síntoma
so es ampliamente conocido, pero vale la pena de la transformación y de la modernización del
destacar que aunque el mundo del trabajo era país, pues, al menos, la ciudad de Buenos Aires
heterogéneo en más de un sentido, lo que unifi- se asemejaba a las ciudades europeas ya que
caba la experiencia obrera eran las condiciones las tensiones eran las existentes en las “socie-
de trabajo: largas jornadas laborales, niveles dades civilizadas”. Además, la resolución de las
salariales que fluctuaban por causas diversas cuestiones problemáticas debía realizarse “se-
146 como la oferta de trabajadores o la valorización gún las mejores conquistas de la ciencia y expe-
y desvalorización de la moneda, disciplina la- rimentación contemporáneas”.1
boral, regularidad o eventualidad del empleo, Protestas y conflictos de diverso tipo estuvie-
formas de contratación, accidentes de trabajo, ron en la mira de la emergencia de la cuestión
1
H. Mabragaña, Los Mensajes: Historia del desenvolvimiento de la Nación Argentina redactada cronológicamente por sus
gobernantes, Vol. 5, Buenos Aires, Comisión Nacional del Centenario, 1910. El destacado es mío.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
social y en la búsqueda de soluciones por parte Según diferentes autores, el DNT constitu-
del Estado, que comenzó a ensayar formas de in- yó una de las primeras respuestas del Estado
tervención que excedieran la represión policial y nacional ante el despliegue de la denominada
a considerar que las complejas relaciones entre “cuestión social” en la Argentina, y sus objeti-
diferentes agentes económicos y sociales vincu- vos y competencias fueron delimitándose en-
lados con la producción no podían seguir tratán- tre 1907 y 1912 (Suriano, 1989-1990; Cordone,
dose como simples casos de policía, resorte del 1985; Zimmerman, 1994). Sus funcionarios tra-
Ministerio del Interior. Por eso se buscó observar, taron de intervenir en la definición normativa
conocer, diagnosticar, legislar y controlar en ma- de las relaciones capital-trabajo fomentando la
teria social y laboral. La clave para la compren- creación de asociaciones profesionales patro-
sión de ese cambio estuvo asociada con el diseño nales y obreras legalmente reconocidas, la sus-
de propuestas integradoras de las cuestiones tanciación de convenios colectivos de trabajo,
problemáticas que planteaban las clases subal- su intervención en la conciliación y arbitraje
ternas y el organismo creado para ese fin fue el de los conflictos laborales, y la creación de un
Departamento Nacional del Trabajo (Suriano, código y una justicia del trabajo (Del Campo,
1989-1990, 1993, 2000 y 2004; Lobato, 1997 y 1983; Gaudio y Pilone, 1983 y 1984). En el mo-
2006; Soprano, 2000; González Bollo, 1999) mento de su creación, en la primera década del
La primera institución se estableció en 1907, siglo XX, no existía un consenso favorable a los
hace 100 años, bajo el nombre de Departamento objetivos que se planteaba la institución. Como
Nacional del Trabajo (DNT); más tarde en 1943 es conocido, algunos grupos de empresarios y
se convirtió en Secretaría de Trabajo y Previ- de trabajadores rechazaban abiertamente la
sión por decisión de su director, Juan Domingo injerencia estatal, pero luego de un proceso de
Perón, y con las reformas de la Constitución en conflictos y negociaciones se fue aceptando la
1949 en Ministerio de Trabajo. El DNT tenía importancia de la regulación de las relaciones
como función “recoger, coordinar y publicar laborales (Cordone, 1985; Suriano, 2000 y 2004;
todos los datos relativos al trabajo” para con- Soprano 2000; Brunatti, Colángelo y Soprano,
tribuir “a las reformas legislativas y adminis- 2002; Soprano Lobato 2006 y 2007).
trativas capaces de mejorar la situación social, El proyecto fundacional del DNT surgió, en
intelectual y moral de los trabajadores”. Me- 1904, como producto de la propuesta institu-
jorar la calidad de las condiciones de trabajo cional del ministro Joaquín V. González, de es-
estaba en estrecha relación con la creencia en tablecer una Ley Nacional de Trabajo. Para la
el poder de inclusión social del trabajo y en el elaboración de un Código Nacional de Trabajo,
reconocimiento de derechos para los trabajado- González convocó a destacados intelectuales y
res y sus familias como base del bienestar so- profesionales de diferentes corrientes de pensa-
cial. Recopilar información, coordinar la acción miento, en su mayoría médicos y abogados como
de diferentes agentes y difundirlos alimentó la el liberal José Nicolás Matienzo, socialistas
idea de la necesidad de conocer para legislar y como Augusto Bunge, Enrique del Valle Iberlu-
de ello se explica la riqueza de las investigacio- cea, José Ingenieros y Manuel Ugarte, figuras
nes sociales producidas en el extenso período con posiciones más eclécticas como Juan Bialet
en el que se organizó y actuó. A lo largo de esas Massé, quien había realizado un exhaustivo in-
décadas se sucedieron diferentes gobiernos civi- forme sobre la situación de las clases trabaja-
les y militares: liberales bajo la hegemonía del doras en el interior del país a pedido del gobier- 147
Partido Autonomista Nacional (PAN), radica- no nacional, o funcionarios del Departamento
les durante los gobiernos de Hipólito Yrigoyen Nacional de Higiene, como Carlos Malbrán. La
y Marcelo T. de Alvear, conservadores a partir sanción del Código fue frustrada, en cambio la
del golpe militar de 1930, que permiten pensar propuesta de formación de una agencia estatal
sobre la existencia de diversos puntos de vista con competencia en las relaciones laborales se
en su orientación, así como en su impacto en las cristalizó en 1907 con la creación del DNT y la
continuidades y rupturas dentro de las prácti- formulación de su ley orgánica, elaborada du-
cas del organismo. rante la gestión de Indalecio Gómez y la presi-
2
El Congreso fue organizado por el DNT “Con el propósito de vincular a los distintos Departamentos u Oficinas del trabajo
que funcionan en Provincias, a fin de coordinar las actividades asegurando los beneficios de la legislación en todo el país”,
Boletín del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 129.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
3
Hay algunos funcionarios que tuvieron varios años de continuidad en la función como Julio Lezana, quien fue presidente
149
del Departamento de 1911 a 1920; Alejandro Bunge, Jefe de la División de Estadística; Celia La Palma de Emery y Elías
Niklison, ambos inspectores; Eduardo Maglione, presidente del DNT tras el golpe de Estado de 1930.
4
En el Congreso Americano de Ciencias Sociales (Tucumán, 1916) Nicolás Matienzo planteó la necesidad de organizar una
sección especial sobre legislación del trabajo (“por su importancia en la época presente”). Finalmente fue organizada bajo
el nombre de trabajo, previsión y asistencia social y sesionó bajo la presidencia de Ernesto Quesada, José Ingenieros actuó
como secretario y como vocales Eduardo L. Bidau, Indalecio Gómez, Carlos Ibarguren, Julio Lezana, Alfredo Palacios y
Horacio Rivarola. Revista Argentina de Ciencias Políticas, septiembre y noviembre de 1915, abril y agosto de 1916. El Pri-
mer Congreso Nacional del Trabajo se realizó en Buenos Aires del 21 al 27 de marzo de 1931, fue inaugurado en el Salón
de pasos perdidos de la Cámara de Diputados por el presidente del DNT Eduardo F. Maglione y del ministro del Interior
Matías Sánchez Sorondo.
estuvo limitado a la presentación de descripcio- vieron los mismos funcionarios con unas po-
nes de condiciones laborales, informaciones de cas modificaciones. El director Lezana dejó su
la legislación del trabajo que se estaba elabo- cargo en diciembre de 1920, y fue reemplaza-
rando en las distintas provincias argentinas y do por uno de los originales funcionarios del
en otros países, y a la realización de estadísti- DNT, Alejandro Unsaín, quien permaneció en
cas de diverso tipo. el cargo hasta 1922 cuando se nombró a Diego
Esta línea de trabajo fue continuada por Luis Molinari, ya durante la gestión del nuevo
el sucesor de Matienzo, Marcos Avellaneda, presidente Marcelo T. de Alvear. En la segunda
quien poco tiempo después de asumir como presidencia de Yrigoyen se produjo otro cambio
presidente del DNT se trasladó a Europa para cuando se nombró a Luis C. García al frente del
estudiar la legislación laboral y para participar organismo. Durante todo el gobierno de Yrigo-
en conferencias internacionales. A su regreso, yen la Crónica mantuvo su regularidad, forma-
y ante la imposibilidad de concretar las refor- to y características.
mas que planteaba, Marcos Avellaneda renun- Con el golpe militar de septiembre de 1930
ció en 1911. Lo sucedió Julio Lezana, quien, se realizaron algunos cambios. Por un lado se
como el ministro del Interior Indalecio Gómez, designaron nuevas autoridades tratando de
estaba vinculado a los sectores católicos. Con mantener la continuidad institucional con la
Lezana, se integraron al organismo una nue- designación de Eduardo F. Maglione como nue-
va camada de funcionarios relacionados con la vo presidente, pero por otro no se pudo sostener
Iglesia Católica y que compartieron sus tareas la publicación de la crónica y sólo aparecieron
con los primeros funcionarios como Alejandro dos números para desaparecer luego definitiva-
Unsain y Alejandro Ruzo. Por esa época se le mente. En 1932, con la llegada del general Jus-
asignaron funciones de legislación, inspección to a la presidencia de la Nación, se designaron
y vigilancia, así como el control del por enton- nuevas autoridades pues Maglione fue reempla-
ces recientemente creado Registro Nacional de zado por Eduardo J. Bullrich, y éste por Roberto
Colocaciones. Tieghi, en 1934. Durante la gestión de Bullrich,
Durante esta primera etapa el BDNT pu- reapareció el Boletín, ahora como Boletín Men-
blicó una serie de estudios especiales sobre sual del DNT y limitándose a publicar la legis
accidentes de trabajo, la carestía de la vida, la lación laboral que iba elaborándose, reseñas de
inseguridad de la vida obrera (informe sobre el las actividades del DNT y algunas estadísticas.
paro forzoso), legislación sobre trabajo, las con- Con Roberto Tieghi, el BDNT fue rebautizado
diciones de vida y de trabajo en algunas zonas como Boletín Informativo del DNT, retomando
del nordeste, las leyes y decretos relacionados la línea descriptiva y analítica anterior, y así
con la protección de las clases obreras, la situa continuó hasta la transición hacia el gobierno
ción de los indígenas en los ingenios azucare- de Ortiz y luego de Castillo. En 1939 se designó
ros, recopilaciones estadísticas y sobre el traba- a Emilio Pellet Lastra al frente del organismo,
jo a domicilio, el trabajo femenino y de menores. cargo que mantuvo hasta la desaparición de la
A partir de 1918 comenzaron a publicarse las institución, resultado de la política del gobierno
Crónicas del DNT (en adelante CDNT), mante- instaurado con el golpe militar de 1943, la de-
niéndose las dos publicaciones hasta 1919. En signación de Juan D. Perón y su transformación
las CDNT se retornaba al esquema anterior de en Secretaría de Trabajo y Previsión. Es impor-
150 informaciones sobre estadísticas y legislación, tante destacar que en las publicaciones e infor-
a las que sumaron datos sobre jurisprudencia mes elaborados por el DNT se hizo visible su
en materia de accidentes laborales y análisis proyecto institucional, las ideas y valores que
de enfermedades profesionales, en consonancia incidieron en sus prácticas, la construcción, en
con el pensamiento de higienistas y estudiosos suma, de un espacio privilegiado y legítimo de
sociales que cuestionaban el escaso cuidado de saberes específicos, con técnicas e instrumentos
la fuerza de trabajo y que ellos entendían como particulares que lograron el reconocimiento, no
dilapidación de la mano de obra. sin tensiones, de los diversos actores sociales
Durante los gobiernos radicales se mantu- involucrados.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
5
La Prensa, 12 de noviembre de 1943. El destacado es de la autora.
6
Todas las leyes obreras de la revolución, Editorial Primicias, Buenos Aires, s/f.
7
Tomado de un mensaje radial. Este medio de comunicación fue uno de los pilares en la estrategia de información del emer-
gente movimiento político y facilitó su alcance masivo.
8
Boletín del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 146 y 147.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
ellos hacen a su memoria institucional. Todo peronista, 1943-1955”, en Desarrollo Económico, Vol. 19,
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esto se plantea como un claro desafío. Lobato, Mirta Zaida (1999). “El derecho social al trabajo. La
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