Entidades territoriales y Marco

Fiscal de Mediano Plazo

FINANZAS PÚBLICAS
AUTOR: Lina Marcela Prada García
 ÍNDICE

 Desarrollo temático
1. Categorización de las entidades territoriales y Límites a gastos de funcionamiento
2. Elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo
 Glosario de términos
 Referencias
 Textos
 Normas

DESARROLLO TEMÁTICO

1. Categorización de las entidades territoriales y límites a gastos de funcionamiento.

Como veníamos desarrollando en la anterior cartilla, en la década de los noventa Colombia tuvo un gran
proceso que buscó descentralizar el poder y las competencias en materia fiscal, administrativa y política.
A raíz de dicho proceso, que entre otras cosas fue positivo en muchos aspectos, las entidades
territoriales ganaron alguna autonomía en el manejo de sus recursos.

De esta manera, fueron aflorando las leyes mencionadas en la anterior cartilla y las que desarrollaremos
en esta, dado que la libertad y autonomía que recibieron las entidades territoriales, si bien fue producto
de una excelente iniciativa, debido a la inexperiencia técnica y administrativa casi nos llevan a una crisis
financiera pública.

La Ley 617 del año 2000 nace con el fin de racionalizar los gastos de las entidades. Tiene como propósito
principal fijar techos o límites a los gastos de funcionamiento y a la asignación de salarios y honorarios a
sus autoridades, para lo cual estipuló que dichas entidades territoriales deben categorizarse anualmente
teniendo en cuenta las siguientes variables:

 Ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) convertidos en salarios mínimos legales

mensuales vigentes (SMLMV): se divide el valor de los ICLD entre el valor que haya
tenido el SMLMV en el año que corresponda.
 Población.
 Relación gastos de funcionamiento a ingresos corrientes de libre destinación (para
verificar que el ente no excedió los límites de gastos permitidos en el año anterior en el
cual se produce la categorización).

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El valor de los ingresos corrientes de libre destinación al igual que la relación gastos de funcionamiento a
ingresos corrientes de libre destinación los certifica la Contraloría General de la República. El dato
poblacional lo certifica el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE).

Esta categorización se debe realizar mediante acto administrativo expedido por la autoridad
correspondiente (gobernador o slcalde) antes del 31 de octubre (o sea, a más tardar el 30 de octubre)
del año inmediatamente anterior para el cual regirá, con fundamento en la información del año anterior.
Para ejemplificar y entender quizá un poco mejor, decimos que la categorización del año X+1 se debe
realizar en el año X con fundamento en la información acumulada a 31 de diciembre del año X-1
certificada por la Contraloría (para los ICLD) y DANE (para la población).

En el caso de que se presentara la situación en la que el respectivo gobernador o alcalde no expide el

acto administrativo sobre categorización en el término señalado, esta categorización será realizada por
el Contador General de la Nación en el mes de noviembre del año respectivo.

Los ICLD corresponden a aquellas rentas que las autoridades del ente territorial pueden orientar
discrecionalmente, limitados por las competencias que le señala la ley. Para comprender un poco mejor,
podemos decir que equivalen a restar de los ingresos corrientes las rentas que tienen destinación
específica por la Constitución, ley u otra norma expedida por la corporación de elección popular
territorial.

Para efectos del cálculo que nos permitirá llegar a la categorización, decimos que las siguientes son
rentas de destinación específica y, por lo tanto, no pueden ser destinados a gastos de funcionamiento en
el nivel territorial:

 Sistema General de Participaciones de forzosa inversión.

 Los recursos del balance conformados con saldos de apropiación financiados con
recursos de destinación específica.
 Recursos de cofinanciación; entre otros.
Como vemos, los ICLD en Colombia son bastante restringidos, con lo cual podemos decir que están
bastante direccionados los recursos públicos. En los municipios grandes, como Bogotá, Medellín y Cali,
entre otros, vemos que no es impedimento para llevar a cabo el desempeño financiero respectivo,
aunque con ciertas limitaciones, obviamente. No obstante, no es el mismo caso para las entidades
territoriales, municipios y departamentos pequeños, especialmente en las categorías más bajas, las
cuales dependen en gran medida de las transferencias que la Nación les otorga, que como ya dijimos
tienen una clara destinación especifica por ley.

Vamos a ver como se realiza el proceso de categorización de un ente territorial; este se sintetiza en los
siguientes pasos:

 Lo primero que debe hacer la entidad es determinar la categoría que le corresponderá

por población de acuerdo con la certificación del DANE. La Ley 617 señala unos rangos
poblacionales para estos efectos.

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  Convertir los ICLD certificados por la Contraloría General de la República a salarios
mínimos legales mensuales (SMLM), para lo cual se divide el valor certificado por la
Contraloría entre el valor que tuvo el SMLM en el año correspondiente.
 Se confronta si los ICLD (convertidos a SMLM) coinciden con los necesarios para la
preclasificación hecha por población. Si exceden, el ente territorial se puede categorizar
en un rango superior; si no alcanzan, entonces se deberá categorizar de acuerdo con sus
ICLD, que en este caso es la variable predominante.
 Habiéndose determinado la categoría producto de la conjugación de las variables
población e ingresos, el siguiente paso es verificar si en el año anterior se cumplió con
los límites de gastos. Para lo cual se compara la relación porcentual gastos de
funcionamiento / ICLD con el porcentaje de gastos autorizado. Si el ente territorial
excedió dicho porcentaje, entonces debe categorizarse en un rango inferior. Es un
castigo para el ente, además de las posibles acciones administrativas y disciplinarias a las
que haya lugar. El inconveniente es que dicho castigo se hace con un año de retraso. En
efecto, la categoría para el año X+1 se hace en el año X con base en la información
acumulada a 31 de diciembre del año X-1, en la que posiblemente hubo el exceso de
gastos.
 El siguiente paso es expedir el decreto de liquidación por parte del gobernador o alcalde
antes del 31 de octubre de cada año, publicarlo y remitir una copia al Ministerio del
Interior.
La categorización municipal y departamental en materia de diseño en nuestro país ha sido bastante
precaria y superficial, en la medida en que la reglamentación en esta materia para ambos niveles
administrativos no se ha desarrollado como debería. Por el contrario, en la búsqueda por reconocer la
realidad territorial, esta diferenciación está teniendo en cuenta más aspectos de carácter cuantitativo
que cualitativo, lo cual no permite que dicha metodología pueda influenciar en un régimen diferenciado.

Colombia es un país con bastante heterogeneidad entre sus entidades territoriales; esa diferencia no es
menos latente a nivel local y regional, por lo cual, estos criterios utilizados para realizar la categorización
se quedan un poco corto en términos de comparar varios territorios que no tienen nada más en común
que su población y un rango de recursos que no ofrecen mucho en materia de análisis económico y
financiero.

Una norma bastante importante en el ámbito de la modernización y organización territorial, la Ley 136
de 1994, introdujo las bases de categorización territorial, las cuales, aunque han sido objeto de ajustes
mediante la Ley 617 de 2000 y la Ley 1551 de 2012, no han cambiado ni el número y la denominación de
las categorías, ni los criterios de categorización.

Como se observa, ninguna de estas normas desarrolla regímenes diferenciados que permitan distinguir
entre gobiernos, organizaciones y funciones, ya que hasta ahora la Ley 1551, y el plazo que abrió con
miras a que en el transcurso de dos años se expidiera una ley que reglamente esta materia, no se ha
desarrollado hasta ahora.

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Bueno, dejando atrás el debate, a continuación, en la tabla 1 se muestra cómo están establecidas por ley
las categorías municipales. Dicha ley estableció siete (7) categorías que permiten ubicar a los municipios
en categoría especial y municipios de categoría primera a sexta. Se clasifican los municipios de mayor a
menor, de acuerdo con los criterios de categorización explicados arriba, que se encuentran medidos a
partir de número de habitantes e ingresos corrientes de libre destinación.
Tabla 1. Categorías municipales de acuerdo con la Ley 617 de 2000

Categoría municipal Población (n.º de Ingresos corrientes de libre destinación (en

habitantes) SMLM)

Especial >= 500.001 Hab > 400.000

Primera 100.001 – 500.000 100.000 – 400.000

Segunda 50.001 – 100.000 50.000-100.000

Tercera 30.001 – 50.000 30.000 – 50.000

Cuarta 20.001 – 30.000 25.000 – 30.000

Quinta 10.001 -20.000 15.000 – 25.000

Sexta = < 10.000 =< 15.000

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 617 de 2000

Podemos observar los rangos correspondientes a cada categoría y podemos remitirnos a los pasos
anteriormente descritos para realizar el ejercicio de categorizar cualquier municipio en Colombia. Hay
dos precisiones que por ley nos hacen en cuanto a la metodología:

1. Un municipio o distrito debe clasificarse en una determinada categoría de acuerdo con

su población; sin embargo, si sus ingresos no corresponden con esta categoría, debe
clasificarse en la categoría correspondiente a la de sus ingresos corrientes. Con lo cual,
vemos que el criterio principal de categorización son los recursos, dado que el criterio de
población es secundario y no se encuentra articulado de manera obligatoria con esta
para determinar la respectiva categoría municipal.

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 2. La norma establece una “sanción” para aquellos municipios que superen los porcentajes
máximos de gastos permitidos para funcionamiento en relación con sus ingresos
corrientes de libre destinación; de manera que estos deberán descender de categoría
para el año siguiente en el cual se realiza el cálculo.
Estos conceptos no son fáciles de interiorizar, por lo cual abajo, en la tabla 2, vemos que
la ley también ha definido una categorización con los límites del gasto, luego de
organizar a los municipios por las categorías arriba mencionadas con criterios de
ingresos y población.
Tabla 2: Límites de asignación para gastos de funcionamiento
de acuerdo con categorías de municipios

Categoría Límite

Especial 50 %

Primera 65 %

Segunda y tercera 70 %

Cuarta, quinta y sexta 80 %

A continuación, en la tabla 3 veremos la clasificación que realizó la Ley 1551 de 2012, que aunque se
supone que modifica lo que establece la Ley 617, repite los criterios de clasificación de los municipios, los
cuatro mencionados en la carta magna. No obstante, en la descripción que realiza de cada una de ellas
se observa que se incluyen solo tres, la población, los recursos y la importancia económica, excluyendo
—a pesar de que le haya acabado de mencionar—, la situación geográfica.

No se entiende el significado de la importancia económica, dado que se define como el peso relativo que
representa el PIB de cada uno de los municipios sobre el departamental; establece una categorización
muy similar a la contemplada en la ley anterio,r como lo vemos en la tabla 3.
Tabla 3: Categorías municipales de acuerdo con la Ley 1551 de 2012

GRUPO Categoría Población (n.º de Ingresos corrientes de Importancia

municipal habitantes) libre destinación (en económica

SMLM)

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 Primer grupo: Municipios Especial >= 500.001 > 400.000 Grado uno

grandes
Primera 100.001 – 500.000 100.000 – 400.000 Grado dos

Segundo grupo: Municipios Segunda 50.001 – 100.000 50.000-100.000 Grado tres

intermedios
Tercera 30.001 – 50.000 30.000 – 50.000 Grado cuatro

Cuarta 20.001 – 30.000 25.000 – 30.000 Grado cinco

Tercer grupo: Municipios Quinta 10.001 -20.000 15.000 – 25.000 Grado seis

básicos
Sexta = < 10.000 =< 15.000 Grado siete

Fuente: Elaboración propia basada en la Ley 1551 de 2012

Adicionalmente, esta ley no modifica nada de lo estipulado en la Ley 617. A manera de conclusión,
vemos que no se ha avanzado mucho en términos de criterios objetivos de categorización de entidades
territoriales, además no se ha enriquecido mucho el fortalecimiento de la institucionalidad y la
generación de nuevas entidades territoriales, dado que el criterio reinante son los recursos que posean
dichas entidades, ignorando otro tipo de gestación de elementos importantes como gobernabilidad,
administración efectiva, eficacia, entre otras.

Resaltamos que la Ley 1551, en contraposición a las normas anteriores sobre categorización, introduce
una nueva agrupación, reuniendo entidades de nivel local en grupos de municipios grandes, intermedios
y básicos. Se puede entrever que el propósito de esta clasificación es el establecimiento de regímenes
que muestren diferencias en materia de administración, organización, gobierno, entre otras.

En el caso de la categorización departamental, la metodología es la misma que la descrita para los

municipios. Con la Ley 617 de 2000 se categorizaron de manera descendente por medio de la fijación de
cuatro (4) categorías, tomando en cuenta la población y los recursos. De igual manera, las situaciones
excepcionales descritas para los municipios se hicieron extensivas a los departamentos en los dos casos
desarrollados:

 En la situación en la que los recursos del departamento no coincidan con los de la

población se deberá clasificar en la categoría que corresponda con el nivel de ingresos
corrientes de libre destinación.
 Si un departamento excede los gastos de funcionamiento establecidos por la ley para la
categoría en la que se encuentre clasificado, deberá descender a la categoría inferior.

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 Tabla 4: Categorías departamentales de acuerdo con la Ley 617 de 2000

Categoría Población (n.º de Ingresos corrientes de libre

departamental habitantes) destinación (en SMLM)

Especial > 2.000.000 > 600.000

Primera 700.001 – 2.000.000 170.000 – 600.000

Segunda 390.001 – 700.000 122.001 – 170.000

Tercera 100.001 – 390.000 60.001 – 122.000

Cuarta = < 100.00 = < 60.000

Fuente: Elaboración propia basada en la Ley 1551 de 2012

Con esto vemos de manera muy resumida como opera la ley para racionalizar el tema del gasto. No es el
mejor método, sin embargo, ha ayudado muchísimo para poder sanear las finanzas territoriales en
términos de gastos que, como lo habíamos mencionado anteriormente, estaban yendo directo a la crisis.

A continuación, vamos a ver otra ley de suma importancia que retoma aspectos vistos en todas las leyes
desarrolladas en esta unidad para construir un documento que permita a los gobiernos de los diferentes
niveles construir un marco que les permita tener en cuenta diversos aspectos en materia financiera
publica y proyectarlos a mediano plazo, con el fin de medir y determinar la viabilidad, sostenibilidad y
solvencia de la entidad territorial.

Elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo

Como decíamos, es una herramienta financiera estipulada por la Ley 819 de 2003. Se denomina Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Por ley se estipula que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno
Nacional presentará a las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes un
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate
de la Ley Anual de Presupuesto.

Este marco contendrá, como mínimo, los siguientes componentes estipulados en la Ley 819 de 2003:

8 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
a) El plan financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del
artículo 55 de la Ley 179 de 1994.

b) Un programa macroeconómico plurianual.

c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el
nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad.

d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe
incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año
anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para
corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de
Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública.
e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público.

f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.

g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior.

h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación.

i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los

objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. (Ley 819 de 2003)

Esta metodología no está explícitamente contemplada para las entidades territoriales, sin embargo,
como algunos estatutos y otras normas, se replica, y por directrices nacionales las entidades territoriales
deben entregar el Marco Fiscal de Mediano Plazo anualmente para demostrar que están haciendo bien
la tarea: manejando adecuadamente las finanzas públicas.

Con la descripción de esta herramienta hemos finalizado el módulo de finanzas públicas; hemos tratado
de resumir los aspectos más relevantes en materia financiera pública para poder brindar los
conocimientos y análisis, por lo menos de manera somera, de algunas nociones que puedan ser útiles en
su gerencia de entidades del Estado.

Espero que toda esta información haya sido de su interés y, obviamente, que pueda aportar a sus
carreras, a su proyección laboral, y les den los elementos necesarios para convertirse en unos gestores
de lo público, con ética, transparencia y un manejo de los recursos públicos excepcional.

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 GLOSARIO DE TÉRMINOS

Descentralización administrativa: Es una de las tres dimensiones de la descentralización territorial

y se refiere a la asignación de las funciones que les corresponde cumplir a las entidades territoriales en
Colombia, los distritos, los municipios y los departamentos. Esta asignación se realiza por medio de la
Constitución y las diferentes leyes que desarrollan los preceptos de la carta magna.

Descentralización fiscal: Es una de las tres dimensiones de la descentralización territorial y se refiere a la

asignación de los recursos con que cuentan las entidades territoriales en Colombia, los distritos, los
municipios y los departamentos. Estos recursos pueden provenir de transferencias, que son aquellos que
gira la Nación a las entidades territoriales para los servicios de salud, educación y agua potable. También
se refiere a los recursos provenientes de impuestos asignados a las entidades territoriales. Esta
asignación se realiza por medio del marco normativo, propio para Colombia.

Descentralización política: Es una de las tres dimensiones de la descentralización territorial y se refiere a

la asignación de autoridades propias de las entidades territoriales en Colombia, los distritos, los
municipios y los departamentos. Esta asignación se realiza por medio de la Constitución y las diferentes
leyes que desarrollan los preceptos de la carta magna.

Descentralización territorial: “Es el conjunto de relaciones de diferente naturaleza (política,

administrativa, jurídica y económica) entre una autoridad centralizada y otras entidades
descentralizadas” (Hernández, 1999, p. 80).

Distrito: “Los distritos son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la
Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial en virtud del cual sus órganos y
autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario
aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales
establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano” (Ley 1617 de 2013,
artículo 2).

Entidad territorial: De acuerdo con la Constitución Política de 1991 son entidades territoriales los
departamentos, los distritos y los municipios, y deja en manos de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial la posibilidad de darles el carácter de entidades territoriales a las regiones, las provincias y las
entidades territoriales indígenas (Constitución Política, 1991, artículos 286 y 329). Las entidades
territoriales son entidades públicas con personería jurídica, autoridades propias, autonomía
administrativa y fiscal, que ejercen sus funciones sobre un territorio y una población determinados
(Duque Cante, 2015).

Municipio: El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del

Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la
Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población en su respectivo territorio (Ley 136 de 1994, artículo 1).

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REFERENCIAS

1.1. Textos
Duque Cante, N. (2015). Características y alternativas de la organización político-administrativa de
Bogotá. Revista de Derecho, (44), 298-332. Recuperado de
http://loginbiblio.poligran.edu.co:2048/login?url=http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&
db=aph&AN=109183722&site=ehost-live

Gaitán Pavia, P., y Ospina, C. M. (1992). Poder local: realidad y utopía de la descentralización en
Colombia. Bogotá, Colombia: Tercer Mundo.

Constitución Política de Colombia (1991). Asamblea Nacional Constituyente.

Normas

Acto Legislativo 01 de 1945 (junio 18). Reformatorio de la Constitución Nacional. Congreso de la

República de Colombia. Diario Oficial Año Lxxx, n.º 25769. Pág. 593.

Acto Legislativo 01 de 1968 (diciembre 11). Reformatorio de la Constitución Nacional. Congreso de la

República de Colombia. Diario Oficial. Año. Cv, n.º 32673. Pág. 641.

Acto Legislativo 02 de 2002 (agosto 6). Reformatorio de la Constitución Nacional. Congreso de la

República de Colombia. Diario Oficial 44893.

Ley 136 de 1994 (junio 02). Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 41377.

Ley 617 de 2000 (octubre 6). Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto
extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional. Diario Oficial 44188.

Ley 819 de 2003 (julio 9). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 45243.

Ley 1551 de 2012 (julio 6). Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 48483.

Sentencia C-105 de 2013. Normas para modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.
Elección de personeros municipales. Corte Constitucional.

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