Incorporar la gestión del riesgo

en la planificación territorial
Orientaciones para el nivel municipal
 Esta es una publicación de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH —a través del Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo y Cambio Climático—,
la Comisión Europea y la Comunidad Andina de Naciones, en el marco del proyecto
Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (Predecan). Se basa en
la consultoría “Orientaciones para incorporar la gestión del riesgo a la planificación
territorial en el nivel municipal” de la Dra. Christina Bollin.

ASESORÍA TÉCNICA Y EDICIÓN

Dra. Christina Bollin

COORDINACIÓN EDITORIAL
Ana Campos (Predecan)
Nancy Zapata (Predecan)
Alberto Aquino (PDRS-GTZ)
Jaime Puicon (PDRS-GTZ)

CORRECCIÓN DE ESTILO
Rosa Díaz S.

CUIDADO DE EDICIÓN
Verena Bruer (PDRS-GTZ)
Cinthya Bao (PDRS-GTZ)

DISEÑO
Renzo Rabanal

FOTOGRAFÍAS
Archivos de proyectos de GTZ en América Latina y El Caribe

IMPRESIÓN
Lucen Perú de María Quispe Bramón; Jr. Ricardo Herrera No. 877 int. 104, Lima-Perú.

Primera edición
Diciembre de 2010
La impresión de este documento fue posible gracias al Proyecto Sectorial
“Desarrollo Territorial en Areas Rurales”.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº. 2010-15362
Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ, Prol. Arenales 801, Miraflores. Lima-Perú

2
CONTENIDO

Prólogo para alcaldes 3

Introducción 5

Antecedentes y contexto 7
1. Avances y desafíos en los países de la Subregión Andina
y su aporte a los países de América Central y El Caribe 7
2. La gestión del riesgo de desastre en el contexto de la integración andina:
el proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina 9
3. El proceso de aporte de la GTZ a la inserción del enfoque de la gestión
del riesgo de desastre en la planificación territorial 10

¿Para qué incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial?:

una introducción conceptual 12
1. Desarrollo sostenible 12
2. Desarrollo sostenible y desastre 13
3. Territorio 14
4. Ordenamiento o planificación territorial 15
5. Los Planes de Ordenamiento Territorial 16
6. Amenaza / peligro 16
7. Vulnerabilidad 18
8. Riesgo de desastre 18
9. Gestión del riesgo 20
10. Influencia del cambio climático 22

¿Cómo incorporar la gestión de riesgo en la planificación territorial?:

recomendaciones para procesos en el nivel municipal 24
1. La planificación territorial y su articulación con el proceso
de planificación del desarrollo municipal 24
2. Las puertas de entrada para la gestión del riesgo 27
3. Consideraciones básicas 28
4. Incorporar la gestión del riesgo en las seis etapas
de la planificación territorial 33
5. Marco temporal y financiero de la planificación territorial
con enfoque de riesgo 56

Acrónimos y siglas 57
Bibliografía 59
Prólogo para alcaldes

Señora alcaldesa / Señor alcalde:

¿Cuenta ya su municipio con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) aprobado, lo

está elaborando actualmente o todavía tiene este desafío delante de sí?
Tal vez usted considera la incorporación del enfoque de gestión del riesgo de de-
sastre en el ordenamiento territorial (OT) como una actividad que pareciera sobre-
cargar un proceso ya muy complejo. Posiblemente supone que estas orientaciones le
lleguen fuera de tiempo porque su proceso de planificación ya está avanzado. A lo
mejor, su municipio hasta ahora no ha sufrido grandes daños y pérdidas por causa
de inundaciones, terremotos, derrumbes y otros fenómenos naturales.
Considerando la importancia de este enfoque para la sostenibilidad de los proce-
sos de desarrollo, y con el fin de ayudarle en esta tarea, le ofrecemos la presente
guía y recomendamos que su equipo de planificación territorial la revise para iden-
tificar las orientaciones útiles para su municipio, porque:

 América Latina figura entre las regiones más amenazadas por fenómenos natu-
rales y socionaturales extremos, capaces de configurar escenarios de riesgo y de-
sastre y retrasar los procesos de desarrollo de los países que la integran. Incluir
la gestión del riesgo (GdR) en los procesos de planificación del ordenamiento te-
rritorial es una gran oportunidad para salvar vidas y evitar pérdidas económicas,
materiales y ambientales.
 El riesgo de desastre va en aumento en las áreas tradicionalmente afectadas y en
regiones hasta ahora poco impactadas por fenómenos potencialmente dañinos.
Esto debido al uso inadecuado de los recursos naturales y la ocupación poco se-
gura del territorio; así como por los efectos pronosticados del cambio climático
(CC) y otros procesos globales. La identificación del riesgo específico de un municipio
y la toma de medidas para reducirlo representa, por lo tanto, una necesidad para
lograr la sostenibilidad del desarrollo local y contribuir a atenuar los impactos
de estos fenómenos.
 Incorporar la GdR en el ordenamiento territorial resulta mucho más barato y efi-
ciente que invertir, más tarde, en medidas correctivas o, en el peor de los casos,
en la rehabilitación y la reconstrucción después de un desastre. Los costos y

3
 también los beneficios dependen del tipo y el nivel de riesgo presente en su
comunidad.
 Aunque es ideal considerar el riesgo de desastre desde el inicio de un pro-
ceso de planificación territorial, también es posible e importante integrarlo
durante cualquier fase del proceso.
 Existe una serie de experiencias desarrolladas en municipios, cuencas y pro-
vincias en América Latina y El Caribe que pueden servir de referencia inclu-
so para un intercambio directo entre los equipos de planificación. Esta guía
presenta algunas de estas experiencias desarrolladas exitosamente en paí-
ses de la Subregión Andina.

Este documento brinda los más adecuados elementos de ayuda para consi-
derar el riesgo de desastre en la planificación territorial de su municipio y re-
ducir significativamente los factores de vulnerabilidad, contribuyendo así a la
seguridad humana y la mejor calidad de vida de la población.

4
Introducción

En América Latina y El Caribe, la historia de desastres asociados a terremotos, erupciones

volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones y sequía, entre otros, evidencia la alta
vulnerabilidad de la región frente a fenómenos naturales y socionaturales potencialmente
peligrosos. Parte de la población y de los responsables de las decisiones a escala local,
regional y nacional reconocen hoy en día la necesidad de reducir el riesgo de desastre exis-
tente y evitar la generación de nuevos escenarios de riesgo y desastre para contribuir al
logro del desarrollo sostenible y combatir la pobreza. Un instrumento clave para reducir de
manera sostenida el riesgo es la planificación territorial incorporando el enfoque de GdR.
Esto tiene mayor trascendencia si se toma en cuenta las proyecciones del CC que indican
un aumento en la manifestación de fenómenos climáticos extremos en la región.
Frente a esta necesidad, ya se desarrollan en varios países de la región esfuerzos para
incorporar la GdR en la planificación territorial. Aparte de reglamentos nacionales que es-
tablecen la aplicación de este enfoque y de procesos macro y meso en los que se incor-
pora (país, región, provincia), crece la necesidad e interés por este tema en los procesos
locales. Este interés está estrechamente relacionado con la descentralización en curso, la
cual fomenta en muchos países la planificación territorial e impulsa su desarrollo en la es-
cala municipal, distrital, urbana o comunitaria.
En un inicio, estos importantes avances en materia de planificación territorial y GdR se
realizaron de manera muy focalizada, esporádica, poco coordinada y desvinculada. Por esta
razón, Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú tomaron la iniciativa, en el año 2005, de aunar
esfuerzos para promover el intercambio de experiencias y socializar sus estrategias, me-
todologías y herramientas para la incorporación de la GdR en la planificación territorial.
Tales esfuerzos han sido apoyados por la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en repre-
sentación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (Caprade), y acto-
res internacionales como la Unión Europea a través del proyecto Apoyo a la Prevención de
Desastres en la Comunidad Andina (Predecan) y el Programa Desarrollo Rural Sostenible
(PDRS) de la GTZ (cooperación técnica alemana). En este proceso se han realizado varios
encuentros de intercambio y discusión y se ha elaborado, en conjunto, el documento Linea-
mientos de referencia común en la Subregión Andina para la inserción de la gestión del
riesgo en el ordenamiento territorial (Predecan 2008b), el cual presenta un consenso con-
ceptual, estratégico y técnico establecido por las instituciones nacionales de los cuatro
países.

5
 Las orientaciones contenidas en el presente documento se elaboraron en este contexto
y tienen, por lo tanto, como insumos básicos los lineamientos ya mencionados, las demás
actividades acompañadas por el proyecto Predecan y las experiencias apoyadas por la GTZ
en la subregión. Durante su preparación, el documento ha sido sometido a una validación
en el marco de talleres, con participación de diferentes actores que trabajan el tema de
GdR y OT. A pesar de haberse realizado dentro del ámbito andino, el documento considera
experiencias de otros países, por lo que constituye un aporte importante que brinda orien-
taciones válidas para esfuerzos locales de planificación territorial en toda América Latina y
El Caribe.
Estas orientaciones se conciben con el objetivo de fomentar la reducción del riesgo de
desastre en el marco de procesos de planificación y gestión local del territorio, con enfoque
en el ámbito rural. Su grupo meta son los gobiernos municipales y otros actores locales
que trabajan en planificación territorial y/o GdR. Además, la guía está dirigida a institucio-
nes de niveles superiores (departamental, regional, nacional), organizaciones no gubernamen-
tales (ONG) y organismos internacionales que apoyan estos procesos.
Este documento está estructurado en tres partes. En el primer capítulo se brindan los
antecedentes y el contexto, es decir, se presenta los avances y los desafíos de los cuatro
países de la Subregión Andina respecto de la inclusión de la GdR en la planificación terri-
torial. Además, se describe los procesos de apoyo a estos esfuerzos de parte del proyecto
Predecan y el PDRS-GTZ. En el segundo capítulo se introduce el marco conceptual y se
explican los motivos y los puntos de salida de la incorporación de la GdR en los procesos
de desarrollo sostenible del territorio. Por último, el tercer capítulo ofrece las orientacio-
nes metodológicas para alcanzar este objetivo: analiza la articulación del OT con la pla-
nificación del desarrollo municipal y las puertas de entrada de la GdR en esta dinámica.
Establece algunas consideraciones básicas para que el riesgo sea tomado en cuenta de ma-
nera transversal en todo el proceso y presenta procedimientos e instrumentos útiles para
cada una de las etapas de planificación.
Los ejemplos prácticos incluidos en el documento ilustran las posibilidades de la apli-
cación metodológica, los procedimientos y las herramientas propuestas. Se espera que la
presentación de estas buenas prácticas en planificación territorial incentive el intercambio
entre municipios con experiencia y aquellos que recién se inician en esta área de fundamen-
tal importancia para la calidad de vida de los pobladores.

6
Antecedentes y contexto
1. Avances y desafíos en los países de la Subregión Andina
y su aporte a los países de América Central y El Caribe
En los países integrantes de la CAN (Bolivia,
Colombia, Ecuador y el Perú), al igual que en
el resto de América Latina y El Caribe, exis-
ten experiencias en el tema de reglamenta-
ción del uso y la ocupación del territorio con
no más de 25 años, pero su nivel varía mu-
cho entre países. Por ejemplo, en los casos
boliviano, ecuatoriano y peruano el proceso
es incipiente y apenas se están generando las
normas respectivas para el OT, el cual inclu-
ye el tema de gestión del riesgo.
El caso colombiano presenta un grado ma-
yor de avance, ya que se cuenta allí con una
legislación específica sobre el tema que es-
tablece la obligatoriedad de los procesos de
OT y vincula el riesgo como una categoría
de análisis de la dinámica territorial.
Cada una de las naciones cuenta con legis-
lación adicional que involucra los temas de
ocupación y uso del territorio, los cuales, de
cierta manera, vinculan aspectos de reduc-
ción del riesgo. Mucha de esta legislación está
asociada a las normas ambientales que es-
tos países están promulgando.
En los cuatro países de la Subregión An-
dina se cuenta con información general para
llevar a cabo un proceso de OT y existe in-
formación sobre la oferta ambiental y las
restricciones del medio, las cuales hacen re-
1
ferencia principalmente a las amenazas na-
turales y socionaturales. Estos datos los
generan los institutos especializados en cada
tema y en cada país.
Lo que aún es difícil en la subregión es
conocer a cargo de qué institución o auto-
ridad están los procesos de reglamentación,
implementación, control y seguimiento del
uso y la ocupación del territorio; y aún más
difícil en los países que no han desarrollado
procesos de OT. Es bastante común encon-
trar duplicidad de funciones tanto en el nivel
nacional y regional como local, lo que hace
muy complicado el desarrollo del proceso.
Una actitud constante en la Subregión An-
dina es el deseo de avanzar en enfoques de
OT descentralizados, realizados desde los go-
biernos regionales o locales, en cuyos ámbi-
tos es favorable la incorporación del análisis
del riesgo (Adr) para la identificación y la
cuantificación del riesgo presente y la con-
certación de medidas para su reducción.
Se debe fortalecer a las entidades nacio-
nales en su función de orientación y facilita-
ción de los procesos de planificación territorial
7
 para que propicien la generación de instru-
mentos que ayuden a los gobiernos regiona-
les y locales a realizar esta tarea de la mejor
manera.
En el caso de la Subregión Andina es Co-
lombia el país que tiene una guía explícita-
mente diseñada para orientar a los municipios
(gobiernos locales) en la incorporación del
AdR en la formulación de sus Planes de Orde-
namiento Territorial (POT). Se hace necesaria
la formulación de guías para las condiciones
de cada uno de los países de la CAN y tam-
bién para América Central y El Caribe.
Una de las necesidades más sentidas es
la coordinación de las entidades del Estado
en sus diferentes niveles, nacional, regional
y local, por lo que es igualmente necesario
realizar articulaciones entre los procesos de
OT y la planificación del desarrollo. Hay que
efectuar acciones en las cuales se apunte a
la articulación de las políticas sectoriales y
se reduzca la duplicidad de esfuerzos en las
acciones de los gobiernos, de manera que se
evite el despilfarro de los recursos públicos.
Esta realidad lleva a pensar en la impera-
tiva necesidad de articular la instituciona-
lidad sectorial y territorial, con el fin de que
las acciones de OT respondan a una perspec-
Campos de cultivo tradicional en secano en la subcuenca del río La Gallega, Piura - Perú.
8
tiva integral, multisectorial y sistémica.
Es importante indicar que, desde la década
de 1990, en América Central y El Caribe tam-
bién se impulsan procesos de OT. Se conoce
los casos de Costa Rica, El Salvador, Gua-
temala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Re-
pública Dominicana, entre otros. En general,
estos procesos están transitando desde es-
tar focalizados y responder a iniciativas ais-
ladas de instituciones públicas y privadas,
enmarcadas en un ordenamiento legal des-
articulado y confuso con diversas normas le-
gales específicas y de alcance parcial, hasta
su orientación por organismos oficiales y
leyes de OT que les dan el sustento reque-
rido. Los mayores avances se reportan en El
Salvador, con el Ministerio de Vivienda, Or-
denamiento Territorial y Medio Ambiente y su
Dirección Nacional de Ordenamiento Territo-
rial y el Servicio Nacional de Estudios Terri-
toriales (SNET); Nicaragua, con el Instituto
Nicaragüense de Estudios Territoriales (Ineter);
y Honduras, con la Secretaría de Goberna-
ción y Justicia y su Dirección de Ordenamien-
to Territorial. En este sentido, las experiencias
de los países de la CAN constituyen un apor-
te trascendental para las iniciativas impul-
sadas en esta región.
2. La gestión del riesgo de desastre en el contexto
de la integración andina: el proyecto Apoyo
a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
El Predecan es una iniciativa de soporte al
Caprade en la implementación de la Estrate-
gia Andina para la Prevención y Atención de
Desastres (EAPAD) financiada con recursos
provenientes de la Unión Europea y de los
países beneficiarios cuyo objetivo es contri-
buir a la reducción de la vulnerabilidad de las
personas y los bienes expuestos a los peli-
gros y los riesgos naturales y promover el
desarrollo sostenible en los países andinos.
Entre otras acciones, el Predecan apoya la
incorporación de políticas y prácticas de re-
ducción del riesgo de desastre en los proce-
sos de OT, planificación del desarrollo e
inversión pública para lograr la sostenibili-
dad en la ocupación y el uso del territorio,
así como los beneficios de los proyectos de
inversión.
Estas acciones se contextualizan en el Eje
Temático Número 1 de la EAPAD, el cual se
refiere a la promoción del fortalecimiento ins-
titucional y las políticas públicas requeridas
para avanzar en la gestión del riesgo de de-
sastre en la Subregión Andina.
En relación con los procesos de OT en la
Subregión Andina se han dado los siguientes
pasos, los cuales han aportado elementos
esenciales para la elaboración del presente
documento:
 «Taller Internacional Incorporación del
Análisis del Riesgo en Procesos de Plani-
ficación e Inversión Pública en América
Latina y El Caribe»1, realizado en septiem-
bre de 2005 en Lima, Perú. Se concluyó que
la ausencia de normas específicas para
orientar el uso y la ocupación del territorio
genera dificultades para avanzar en este
aspecto y que se requiere de instrumentos
técnicos que orienten la incorporación de
la GdR en los procesos de planificación.
 «Taller Subregional Andino sobre Ordena-
miento Territorial y Gestión del Riesgo»2,
realizado en junio de 2007, en Lima. Los
participantes analizaron criterios y orien-
taciones para la incorporación de la GdR
—previsión y reducción— en los procesos de
desarrollo / ordenamiento territorial.
 Propuesta preliminar de Lineamientos para
la incorporación de la gestión del riesgo
en la planificación territorial elaborada so-
bre la base de las conclusiones del Taller
Subregional, las exposiciones de las dele-
gaciones de los países participantes y los
documentos relacionados con el tema que
proporcionaron tanto esas delegaciones
como otras instituciones participantes.
 «Reuniones Técnicas Nacionales sobre Or-
denamiento Territorial y Gestión del Ries-
go» que se realizaron en cada país de la
Subregión Andina3 con el objetivo de some-
ter a discusión y validación la propuesta
preliminar de los Lineamientos para la
gestión del riesgo en la planificación te-
rritorial, así como analizar las potencia-
lidades y las restricciones existentes en
cada país para avanzar en el tema.
Durante todo el proceso de acompañamiento
del proyecto Predecan a la iniciativa de incor-
porar la gestión del riesgo de desastre en los
procesos de OT en la Subregión Andina se
ha contado, en cada país, con la participación
y el liderazgo de una serie de entidades que
han permitido la discusión y la validación de
los lineamientos metodológicos y, además,
han aportado criterios técnicos, aprendiza-
jes basados en las experiencias nacionales y 1. Organizado por
PREDECAN, GTZ y la
recomendaciones sobre estrategias de im- Agencia Suiza para
plementación. Así, en cada país destaca la el Desarrollo y la
Cooperación (COSUDE)
participación de las entidades que se enu- con participación de
meran a continuación. otras instituciones.
2. Realizado en el marco
de la alianza estratégica
Bolivia entre PREDECAN y GTZ.
 Ministerio de Planificación del Desarrollo, 3. En Bolivia del 23 al 25
Viceministerio de Planificación Territorial y de octubre de 2007, en
Colombia el 15 y el 16
Ambiental de agosto de 2007, en
 Ministerio de Planificación del Desarrollo, Ecuador del 18 al 20 de
septiembre de 2007 y en
Viceministerio de Planificación Estratégica el Perú del 28 al 30 de
Plurianual noviembre de 2007.
9
  Viceministerio de Defensa Civil y Coopera-
ción al Desarrollo Integral (Videcicodi)
 Ministerio de Relaciones Exteriores (Coor-
dinación Nacional de Predecan en Boli-
via)
Colombia
 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro-
llo Territorial (MAVDT), Dirección de Desa-
rrollo Territorial / Viceministerio de Vivienda
y Desarrollo Territorial
 Departamento Nacional de Planeación (DNP)
 Dirección Nacional de Prevención y Aten-
ción de Desastres (DPAD) (Coordinación Na-
cional de Predecan en Colombia)
3. El proceso de aporte de la GTZ a la inserción
del enfoque de la gestión del riesgo de desastre
en la planificación territorial
La GTZ inicia en el Perú acciones relaciona-
das con la gestión del riesgo de desastre el
año 1997, con el proyecto «Apoyo a la Emer-
gencia El Niño» (PAEN) en el departamento
de Piura y luego, en 2001, con el proyecto
«Gestión del Riesgo de Desastre con Enfoque
de Seguridad Alimentaria» (PGRD-Copasa)
en el departamento de Arequipa. Posterior-
mente, en 2003, se creó el Programa Desa-
rrollo Rural Sostenible (PDRS-GTZ), en el cual
se incluyó el componente «Gestión del riesgo
para el desarrollo en al área rural».
Estas experiencias permitieron a la GTZ
desarrollar un conjunto de procesos con di-
ferentes actores con el objetivo principal de
reducir los impactos de los desastres sobre
todo en los sectores pobres.
a) Planificación de cuencas incorporando la
gestión del riesgo
El trabajo realizado por la GTZ en diferentes
ámbitos se enmarcó desde su inicio en una
visión territorial de cuencas. Por ello, en Piura
4. En abril de 2008, la
Secretaría Técnica para
se priorizó como espacios de intervención la
la Gestión de Riesgos cuenca del río Piura y, en particular, las sub-
asumió la Coordinación
Nacional de PREDECAN
cuencas La Gallega y Bigote-Serrán. Del mis-
en Ecuador. mo modo lo hicieron las diferentes experiencias
10
Ecuador
 Secretaría Nacional de Planificación y De-
sarrollo (Senplades)
 Asociación de Municipalidades del Ecua-
dor (AME)
 Dirección Nacional de Defensa Civil (Coor-
dinación Nacional de Predecan en Ecuador)4
Perú
 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
 Consejo Nacional del Ambiente (Conam)
 Ministerio de Vivienda, Construcción y Sa-
neamiento
 Instituto Nacional de Defensa Civil (Coor-
dinación Nacional de Predecan en el Perú)
que se desarrollaron en esa etapa con igual
visión territorial: en la parte alta del río Je-
quetepeque en Cajamarca, el Amojú en Jaén,
y el Yuracyacu en Moyobamba, entre otras.
Destaca además el trabajo desarrollado por
el Proyecto Cuencas Andinas que, en Piura,.
permitió impulsar una propuesta de diseño
predial en la subcuenca San Jorge, la cual
contribuyó al proceso de ordenamiento y de-
sarrollo territorial del distrito de Frías, y en
Cajamarca se impulsó experiencias similares.
b) Las primeras experiencias de ordenamiento
territorial incorporando la gestión del riesgo
La GTZ, con el PDRS, apostó en el norte del
Perú por una propuesta que contribuyese a
generar un mayor impacto en el desarrollo
nacional a partir de la cooperación técnica.
Entonces, ya con la experiencia ganada, se
incorporó en la estructura programática la
GdR y la planificación territorial como dos
líneas de acción importantes para una con-
tribución adecuada con énfasis en lograr un
desarrollo sostenible.
Con la creación del PDRS comenzó un con-
junto de experiencias locales de asesoramien-
to y acompañamiento a la formulación de POT
que incorporasen la GdR. Estas iniciativas se
desarrollaron en el distrito de Morropón, sub-
cuenca del río La Gallega y la Mancomunidad
Bigote-Serrán, en Piura; Nueva Cajamarca
en San Martín; y las subcuencas Cascasén y
Muyoc en San Marcos, Cajamarca. Del mismo
modo, se formuló el POT del Distrito de Pam-
pacolca en Castilla, Arequipa, a través del
asesoramiento del PGDR-Copasa.
Un aspecto relevante de este trabajo es
que ha permitido validar diferentes propues-
tas y herramientas metodológicas y de ges-
tión que contribuyen a la GdR y el OT, que son
dos conceptos inseparables para impulsar
procesos de desarrollo sostenible.
c) Bases conceptuales y metodológicas para
la formulación de la Guía Nacional en Ordena-
miento Territorial
La experiencia ganada en los diferentes ám-
bitos antes indicados permitió sistematizar
lo aprendido y presentarlo en el documento
Bases conceptuales y metodológicas para la
formulación de la Guía Nacional de Ordena-
miento Territorial (Conam / GTZ 2006).
d) Alianzas estratégicas para el desarrollo
temático
Desde GTZ se considera que la coordinación, la
concertación y la negociación son aspectos
inherentes e indesligables para el impulso del
OT y la GdR. En este sentido, se han estable-
cido alianzas estratégicas y espacios de con-
certación en todo nivel. Entre ellos destacan
las alianzas realizadas a partir de iniciativas
importantes con el proyecto Predecan, el Co-
nam (hoy Ministerio del Ambiente [Minam]), el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el
Instituto de Investigaciones de la Amazonía
Peruana (IIAP), el Cosude, los gobiernos regio-
nales y municipales, las universidades y las
plataformas de trabajo especializado como los
Grupos de Gestión del Riesgo, entre otros.
e) Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo y
Cambio Climático
El Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo y
Cambio Climático (GT GdR y CC) es un grupo
de profesionales con amplia experiencia en
estos temas que brinda servicios en los di-
ferentes proyectos que la GTZ ejecuta en Amé-
rica Latina y El Caribe. Su objetivo es «Apoyar
en la región la réplica de las “mejores prác-
ticas” existentes, ofrecer servicios interna-
mente y hacia fuera de acuerdo a las demandas
identificadas y promover la generación de
nuevos conocimientos en las temáticas de
gestión del riesgo y cambio climático»5.
Mediante la aplicación como estrategias
de la gestión de la información, el intercam-
bio de experiencias y la construcción colec-
tiva de productos, el GT GdR y CC trabaja
en planificación para el desarrollo incorpo-
rando la GdR y dentro de este tema: plani-
ficación territorial, proyectos de inversión que
aplican el AdR, mecanismos financieros y de
reducción del riesgo, proyectos de cooperación
que incorporan la GdR, el Marco de Acción
de Hyogo y la investigación. Sus principales
logros son:
 Posicionar la temática de GdR y CC a es-
cala regional, nacional y de espacios lo-
cales / regionales en los países de la
Comunidad Andino-Amazónica y América
Central y al interior de la comunidad cien-
tífica y académica. Se ha puesto a dispo-
sición de los países y los especialistas
toda una base conceptual y metodológica
desarrollada desde experiencias y reali-
dades distintas.
 Poner a disposición herramientas genera-
das y validadas desde distintos proyectos
y un acceso rápido a información sobre
experiencias de aplicación práctica que
viabilizan el intercambio de conocimientos
sobre la temática.
 Impulsar un espacio para intercambiar,
discutir, retroalimentar y definir conceptos,
metodologías y herramientas sobre GdR y
CC; lo que facilita el ínteraprendizaje al
poner en contacto a profesionales que la-
boran en diferentes proyectos y desarro-
llan distintas experiencias.
5. Ver
<www.riesgoycambioclimatico.org>
11
2 ¿Para qué incorporar la gestión del
riesgo en la planificación territorial?:
una introducción conceptual
1. Desarrollo sostenible
El Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) plantea que el desarrollo
sostenible «Es el incremento de las capaci-
dades y las opciones de la gente mediante la
formación de capital social de manera que
satisfaga equitativamente las necesidades de
las generaciones actuales sin comprometer
las necesidades de las generaciones futuras».
En el proceso de construcción de conceptos6
se consensuó que el desarrollo sostenible es
un proceso gradual de mejora continua de la
calidad de vida de la población, que se basa
en una interacción equilibrada entre la socie-
dad y la naturaleza, de manera que la inter-
vención humana no impacte negativamente en
la naturaleza y que esta, a su vez, no se trans-
forme en una amenaza para la sociedad.
6. La descripción del marco
conceptual, incluso
fotografías y gráficos,
se basa, con excepción
de lo referente al cambio
climático, en PREDECAN
2008b.
7. Se utiliza conceptos
planteados por Carlos
Fonseca, asesor de
Desarrollo Sostenible
de las Naciones Unidas. Corte de carretera por avalancha o «huaico».
12
El concepto de desarrollo sostenible va más
allá del crecimiento económico o de la sos-
tenibilidad de los ecosistemas naturales;
pues involucra la capacidad de un pueblo o
una nación de identificar, discutir, concertar,
solucionar los problemas y los retos que se
le presentan para satisfacer las necesidades
presentes y futuras de la población con el
menor costo y riesgo social, económico y eco-
lógico posible. Pero no solo es la capacidad
sino también la habilidad de un pueblo o una
nación para mantener y aprovisionar riqueza
cultural y natural, y lograr mayor libertad per-
sonal, calidad de vida, satisfacción, conviven-
cia social y calidad ambiental.7 Esto significa
que se requiere una conjunción de capacida-
des y habilidades para que lograr los objeti-
vos del desarrollo.
El desarrollo sostenible exige un enfoque
global, transversal, prospectivo y sistémico
que debe considerar, entre otros, los siguien-
tes aspectos:
 Las relaciones que existen entre los siste-
mas ambiental, económico, social y políti-
co-institucional, así como su capacidad
para adaptarse a cambios y recuperarse de
situaciones negativas.

Ambiental
Equilibrio
Económico Social
Político institucional
Equilibrio sistémico
2. Desarrollo sostenible y desastre
En debates internacionales se concluyó que
la aplicación de modelos o estilos de desa-
rrollo inadecuados, que no se basan en una
relación armoniosa de la sociedad con la na-
turaleza, puede generar condiciones que pro-
pician la ocurrencia de desastres.
La falta de regulaciones para la ocupación
del territorio, aunada a la situación de pobre-
za de la población, son factores que inciden
en la localización de asentamientos habita-
cionales en áreas con potenciales amena-
zas / peligros en condiciones de fragilidad.
Las políticas de articulación y ocupación del
territorio en las áreas amazónicas han in-
crementado la extracción de madera y pro-
piciado la deforestación, con la consecuente
exacerbación o generación de deslizamien-
tos o desbordes de ríos.
Buscar el equilibrio entre hombre y naturaleza.
 Las dinámicas y las tendencias en el fun-
cionamiento de los sistemas, para plantear
escenarios de desarrollo de largo plazo y
planificar de manera apropiada las inter-
venciones que permitirán alcanzar los ob-
jetivos del desarrollo.
 La coherencia y la consistencia entre las
políticas sectoriales, territoriales y temá-
ticas.
 La coordinación y las sinergias en las ac-
ciones realizadas por las instituciones.
Un desastre afecta negativamente el desa-
rrollo, en la medida que causa pérdidas de
vidas humanas, daños a las personas, des-
trucción parcial o total de viviendas, fuentes
de sustento, existencias, infraestructura pro-
ductiva y de servicios, y medio ambiente, entre
otras.
A su vez, el crecimiento económico se afec-
ta, entre otras razones, por la disminución
de la producción, la retracción de las acti-
vidades productivas y de servicios, la dismi-
nución de las exportaciones, la pérdida de
divisas y el incremento de las importaciones,
lo que lleva al desempleo, el aumento de la
pobreza y la emigración de la población afec-
tada.
El gasto público se debe reorientar a cu-
brir los costos de atención, rehabilitación y
reconstrucción, lo que en la mayoría de los
casos retrae los niveles de inversión para la
satisfacción de las necesidades básicas de
la población. Se genera así una mayor presión
para el gasto social cuya demanda se incre-
menta por efecto del desastre, en un esce-
nario de menores ingresos fiscales por las
pérdidas en el sector productivo.
En este contexto, reducir la probabilidad
de ocurrencia de desastres es un objetivo
estratégico para el desarrollo sostenible.
13
 3. Territorio
El concepto de territorio es complejo, para
su comprensión se debe tener en cuenta los
siguientes aspectos.
 En el territorio existe una relación diná-
mica profunda entre el hombre y la natu-
raleza, y esta relación depende de los
modelos de desarrollo que se aplican.
Buscar el equilibrio entre hombre y natu-
raleza.
Hacia el desarrollo sostenible.
 El conjunto de relaciones que se estable-
cen en el territorio son el resultado de pro-
cesos sociales, históricos, culturales, así
como de las características biofísicas; en
consecuencia, son particulares en cada
país, región y área local.
En la relación entre la naturaleza y la
comunidad se intercambian diversos bie-
nes y servicios. Así, la naturaleza brinda
servicios ambientales, aire, agua, suelo,
biodiversidad, paisaje, alimento, energía,
etc., mientras que la comunidad produce
bienes y servicios para el consumo de la
población, oportunidades, seguridad y go-
bernabilidad, entre otros; pero también ge-
nera la contaminación de aire, agua, suelo,
y conflictos en el uso y la ocupación del
territorio. Por ejemplo, la expansión ur-
bana en suelos aptos para la producción
agropecuaria.
Las dinámicas de la naturaleza pueden
generar amenazas / peligros para la co-
munidad y, a su vez, la comunidad puede
14
generar amenazas / peligros para la natu-
raleza y otras comunidades.
 Se trata de un espacio físico, geográfico,
que tiene un valor político y administrati-
vo para la planificación del desarrollo y la
administración general.
En este sentido, el territorio es entendido
como el espacio físico, delimitado sobre la
base de determinadas variables (políticas,
administrativas, naturales, etc.), en las cua-
les se practican las diversas actividades hu-
manas y se encuentran los recursos. Asimismo,
como un sistema definido a través de los si-
guientes componentes.
 Su estructura, que se relaciona con el
ambiente físico, es decir, natural y cons-
truido.
En el ambiente natural se considera los
aspectos físicos del territorio, su compo-
sición y dinámica, las aguas superficia-
les y subterráneas, el clima, las plantas,
los seres vivos, etc.
El ambiente construido comprende, en-
tre otros, la organización espacial, el uso
y la ocupación, la distribución de la po-
blación, la infraestructura de servicios y
productiva, las normas y los códigos de
construcción, el tejido urbano, las plantas
industriales, las fuentes de contaminación
(efluentes humanos, disposición de basu-
ra, desechos industriales, etc.).
 Las funciones, que están ligadas a acti-
vidades humanas (producción, consumo e
intercambios), aun cuando también hay
funciones ligadas a los ecosistemas.
 La lógica y la dinámica del desarrollo te-
rritorial, es decir, todos aquellos aspectos
vinculados con la gobernabilidad, la polí-
tica de desarrollo, los elementos de con-
trol, los aspectos organizacionales, etc.
Esta visión dinámica del territorio como
un sistema que evoluciona en función de la
intervención humana y las dinámicas del
ecosistema es muy importante.
4. Ordenamiento o planificación territorial
El OT es un proceso político-técnico a través
del cual se organizan el uso y la ocupación
del territorio en función de sus característi-
cas biofísicas, socioeconómicas, culturales
y político- institucionales, con el objeto de
lograr:

 El adecuado uso del territorio mediante

la asignación a este de usos adecuados;
por ejemplo, forestal, agropecuario, agro-
silvo-pastoril, de protección, etc., de acuer-
do con sus potencialidades y limitaciones.
 La adecuada ocupación del territorio por
medio de la optimización de acuerdo con
objetivos de seguridad y sostenibilidad.

El punto de partida es una reflexión co-

lectiva interna sobre qué es lo que se tiene,
hacia dónde se quiere llegar y cuál son las
metas, considerando criterios ambientales,
económicos, socioculturales, institucionales
y geopolíticos, para orientar la localización y
el desarrollo de los asentamientos humanos,
las actividades económicas y sociales y el
desarrollo físico-espacial.
El OT busca fundamentalmente:
 Organizar y articular el territorio de acuer-
do con sus potencialidades y limitacio-
nes.
 Optimizar la organización de los asenta-
mientos humanos, el acceso a los servicios
de salud, educación y básicos, y la locali-
zación de la infraestructura de articula-
ción del territorio y apoyo a la producción.
 Promover el uso adecuado de los recursos
naturales.
 Identificar y contribuir al manejo sosteni-
ble del ambiente, las áreas de fragilidad
ecológica y de régimen especial, incluyen-
do su recuperación.
 Orientar las inversiones públicas y priva-
das a través de la formulación y la imple-
mentación de políticas de uso y ocupación
del territorio que consideren las normas
que condicionan la sostenibilidad de los
medios naturales y humanos.
Plan de ordenamiento territorial
del distrito de Morropón
 Contribuir a la reducción de la vulnerabi-
lidad de las personas, sus medios de sub-
sistencia y bienes e infraestructura frente
a amenazas / peligros que se manifiestan
en el territorio.
El OT requiere un proceso colectivo de
adopción de una serie de decisiones a partir
de las cuales una comunidad, a través de sus
diferentes formas de organización social, po-
lítica, administrativa, económica, técnica, am-
biental y sus visiones culturales del mundo,
da una ocupación ordenada y un uso adecua-
do y racional al territorio. Así, el OT es el
resultado de procesos de planificación y con-
certación sociopolítica.
Los principios rectores que deben guiar
los procesos de planificación y OT para pro-
mover el desarrollo sostenible son los si-
guientes:
 La sostenibilidad del uso y la ocupación
ordenada del territorio en armonía con las
condiciones del ambiente y de seguridad
física.

15
  La integralidad del territorio, teniendo en
cuenta todas sus dimensiones biofísicas,
económicas, socioculturales, ambientales
y político-administrativas, con una pers-
pectiva de largo plazo.
 La complementariedad en todos los niveles
territoriales, propiciando la articulación de
las políticas nacionales, sectoriales, regio-
nales y locales.
 La gobernabilidad, orientada a armonizar
políticas, planes, programas, procesos, ins-
trumentos, mecanismos e información. Así
como al monitoreo del cumplimiento de las
normas y las regulaciones.
5. Los Planes de Ordenamiento Territorial
Los POT se elaboran con el propósito de
intervenir deliberadamente en los procesos
de uso y ocupación del territorio para ace-
lerarlos, controlarlos, revertirlos y orien-
tarlos en función de una visión de futuro de
desarrollo sostenible.
Son la base para la planificación del de-
sarrollo sostenible en los distintos niveles
territoriales ya que permiten:
 Contar con información territorial actua-
lizada sobre los recursos naturales, la po-
blación, las actividades económicas, etc.
 Conocer la presión actual y futura sobre
el territorio, los recursos, las potencialida-
des y las restricciones en el uso y la ocu-
pación, entre estas el riesgo de desastre.
 Disponer de un marco de regulaciones
para protección, ocupación, uso y trans-
formación sostenible del territorio y sus
recursos, las cuales orientan y se retroa-
limentan de los planes de manejo de cuen-
6. Amenaza / peligro
Es un evento que tiene probabilidad de ocu-
rrir y capacidad de producir daños físicos,
económicos y/o ambientales si encuentra
elementos expuestos en condiciones de vul-
16
 La subsidiariedad como un proceso descen-
tralizado con responsabilidades definidas
en cada uno de los niveles nacional, regio-
nal y local.
 La equidad orientada a generar condicio-
nes para asegurar una mejor relación de la
diversidad territorial en los procesos de
toma de decisiones, acceso a recursos pro-
ductivos, financieros y no financieros, de
tal forma que se garantice en todo el país
la preservación de las oportunidades, los
bienes y los servicios para las generaciones
presentes y futuras.
 El respeto a la diversidad cultural, los co-
nocimientos y las prácticas colectivas.
cas, parques naturales o áreas protegidas.
 Orientar la elaboración de los planes de
desarrollo, los planes sectoriales, los pro-
gramas y los proyectos de desarrollo o
inversión, etc.
 Optimizar la distribución y el tipo de inver-
siones a realizarse en los departamentos
y/o los municipios.
 Optimizar la distribución de los servicios
sociales, la infraestructura vial y de apo-
yo a la producción con una visión de fu-
turo.
 Disponer políticas que orienten el desa-
rrollo futuro de servicios e infraestructura
de soporte a las funciones y la articula-
ción del territorio, las cuales pueden ser
aplicadas en los Planes Maestros.
El proceso de planificación territorial, con
sus etapas y acciones, se desarrolla en la pro-
puesta de lineamientos para la incorporación
de la GdR en la planificación del territorio.
nerabilidad. Su origen puede ser natural, so-
cionatural o tecnológico.
La amenaza / peligro de origen natural está
asociada a la dinámica de la naturaleza y a
fenómenos como sismos, huracanes, tsunamis,
erupciones volcánicas o movimientos de re-
moción en masa.
Aquella de origen socionatural es el re-
sultado de prácticas humanas sobre la na-
turaleza, tipificadas como inadecuadas y de
la acción de la propia naturaleza. Por ejem-
plo, la degradación ambiental o la no adap-
tación a las características del entorno en
la dotación de infraestructura. Las inunda-
ciones, los deslizamientos, las sequías, los
incendios forestales, la erosión y el colapso
del suelo se generan o acentúan por distin-
tas prácticas humanas como, por ejemplo,
la deforestación, el corte de manglares, el
minado, la desestabilización de laderas, el
monocultivo en ambientes frágiles, etc.
La amenaza / peligro de origen tecnológico,
o antrópica, deriva por completo de acciones
humanas; por ejemplo, incendios, explosio-
nes, derrames de sustancias peligrosas, ac-
cidentes tecnológicos, contaminación, etc.
Para analizar amenazas / peligros en el
territorio se debe considerar tres aspectos:
 En la mayoría de los casos, no se mani-
fiestan de forma individual y unilateral en
la generación del desastre; sino que exis-
ten interrelaciones, sinergias y concatena-
ciones que permiten hablar de contextos
sociales, territorios o regiones de multia-
menaza, por una parte, y de amenazas com-
plejas, por la otra.
 Pueden desencadenar otros eventos físi-
cos dañinos; por ejemplo, un sismo puede
propiciar procesos de licuefacción, desli-
zamientos, derrumbes, rupturas de líneas
vitales de conducción de materiales peli-
gros, presas y diques,
 La cabal comprensión de las formas de
construcción social del riesgo requiere,
en determinados casos, entender la dinámi-
ca de la vida cotidiana y de las prácticas
sociales de la población, particularmen-
te aquellas de la población pobre o ex-
cluida.
Es necesario reconocer que los factores de
amenaza y vulnerabilidad no constituyen ele-
mentos discretos y disociables; por el con-
trario, están mutuamente condicionados y son
interdependientes.
Interdependencia entre dinámicas de la na-
turaleza y prácticas humanas.

Amenazas / peligros
de origen natural

DINÁMICA
DE LA NATURALEZA

Amenazas / peligros
de origen socionatural
DINÁMICA
DE LA COMUNIDAD

Amenazas / peligros
de origen tecnológico

Interdependencia entre dinámicas de la naturaleza y prácticas humanas.

17
 7. Vulnerabilidad
Es la situación de incapacidad de una unidad
social para anticiparse, resistir y recuperar-
se de los efectos adversos de una amenaza /
peligro. Los factores que la explican son la
exposición a la amenaza / peligro, la suscep-
tibilidad, o fragilidad, a sufrir daños por el
impacto de esta y la resiliencia, entendida
como la capacidad de asimilación o recupe-
ración ante el impacto de la amenaza.
La ocupación de zonas propensas a peligros
tiene su origen, entre otros, en el crecimien-
to acelerado y desordenado de las ciudades,
la ausencia de instrumentos de planificación
del uso y la ocupación del territorio, la ausen-
cia de normas o la no aplicación de estas, la
adopción de decisiones sin un conocimiento
adecuado sobre las probables amenazas /
peligros y sus efectos potenciales —percep-
ción del riesgo por parte de autoridades, pro-
fesionales y pobladores— y la dificultad de
acceso a tierras seguras.
La fragilidad de las unidades sociales es el
resultado del uso de formas constructivas
inadecuadas; la ausencia, el desconocimien-
to o el incumplimiento de normas construc-
8. Riesgo de desastre
Es una condición latente que anuncia la pro-
babilidad de daños y pérdidas en el futuro,
asociada con el impacto de un evento físico
sobre una unidad social vulnerable (población,
medios de vida, infraestructura de servicios
y productiva). Es el resultado de procesos
Riesgo de inundación.
18
tivas; el uso de tecnologías inadecuadas al
medio; los bajos ingresos de la población; la
percepción del riesgo por parte de la pobla-
ción, los profesionales y las autoridades; la
no adopción de medidas para enfrentar las
amenazas / peligros cuando existe exposición;
la débil organización de la población; la au-
sencia de planes de contingencia o emergen-
cia; etc.
La baja resiliencia puede explicarse por el
desarrollo inadecuado de la base producti-
va, la escasa diversificación de actividades
productivas o su alta dependencia del cli-
ma, la escasa investigación sobre la resis-
tencia y la adaptación de las especies a la
variabilidad y el CC y el aprovechamiento de
las posibles condiciones favorables de este,
y el uso inadecuado de los recursos natura-
les. Igualmente influye el escaso desarrollo
de prácticas de aseguramiento, redes de pro-
tección social y organización de la población,
bajo nivel de autonomía en la toma de deci-
siones y uso de los recursos en los niveles
locales, insuficiencia de recursos financieros,
etc.
sociales de interacción entre el hombre y la
naturaleza.
El riesgo de desastre se caracteriza por
los siguientes atributos que se vinculan con
el diseño de las intervenciones para redu-
cirlo.
 Es una condición latente y representa un
potencial de daño en el futuro, lo que im-
plica que el riesgo puede ser anticipado,
permitiendo que la sociedad intervenga ex
ante con medidas de prevención, mitiga-
ción, reducción y control, o medidas de pre-
paración.
 Existe porque hay interacción y relación
entre factores de amenaza y vulnerabili-
dad en espacios o territorios definidos y
determinados. Esto significa que puede ser
 reducido o evitado si se interviene sobre
los factores que generan la vulnerabili-
dad de las unidades sociales o las ame-
nazas / peligros en el territorio.
 El riesgo es siempre una construcción so-
cial y el resultado de determinados y cam-
biantes procesos sociales derivados en
gran parte de estilos y modelos de desa-
rrollo, en general, de procesos de transfor-
mación social y económica.
 La construcción social de la vulnerabi-
lidad ya ha sido explicada.
 La amenaza / peligro antrópico es cla-
ramente producto de la sociedad mis-
ma, al igual que aquella de carácter
socionatural.
 En lo que se refiere a la amenaza / pe-
ligro natural, su calidad de construcción
social está dada porque la transfor-
mación de un fenómeno físico en una
amenaza / peligro para la sociedad está
vinculada estrechamente con la exposi-
ción de la sociedad ante esta en condi-
ciones de baja resistencia a su impacto.
La construcción social del riesgo sig-
nifica que la sociedad está en condiciones
de revertir y controlar los procesos que lo
generan o pueden generarlo.
En la medida en que el riesgo es pro-
ducto de procesos sociales y económicos,
que en parte importante derivan de las
modalidades de desarrollo y procesos de
transformación que la sociedad adopta, su
reducción y control solo pueden tener éxi-
to si se consideran como un componente
de los procesos de planificación y gestión
del desarrollo sectorial y territorial, el am-
biente y la sostenibilidad en general.
El riesgo es el resultado de acciones
de determinados actores sociales, por lo
que la posibilidad de reducirlo está en fun-
ción de la participación de esos actores y
de mecanismos de control de sus accio-
nes nocivas.
 El riesgo y los factores que lo explican
(amenazas y vulnerabilidad) son dinámi-
cos y cambiantes. El cambio puede ser len-
to y casi imperceptible en el corto plazo o
rápido y hasta abrupto o violento; ambas
situaciones son producto de cambios en
el entorno y en los procesos sociales y eco-
nómicos.
Esto implica que el escenario de riesgo
y los factores de amenaza y vulnerabilidad
cambian constantemente y no pueden ser
captados en una «fotografía» permanen-
te; por el contrario, deben ser actualizados
con cierta regularidad sobre la base del
monitoreo y el análisis permanente de la
naturaleza y la sociedad.
Significa también que la tarea de cons-
trucción de escenarios y mapas o la rea-
lización permanente de análisis requiere
de la descentralización y la participación
de los sujetos del riesgo y sus organiza-
ciones y otras estructuras regionales, lo-
cales o comunitarias.
 El riesgo se expresa en un territorio de-
finido; sin embargo, el territorio de proba-
ble impacto puede no ser el mismo en el
que se generan los factores que lo pue-
den construir. Esto implica que su reduc-
ción requiere de consenso, concertación y
responsabilidades compartidas entre los
gestores y los actores de dichos territo-
rios.
 El riesgo está sujeto a valorizaciones ob-
jetivas, pero también subjetivas. Lo sub-
jetivo se refiere a las formas distintas en
que los mismos sujetos del riesgo lo per-
ciben y evalúan, la manera en la cual lo
dimensionan en términos de las decisiones
que toman acerca de él, los imaginarios
particulares que corresponden a actores
sociales distintos y las nociones que ma-
nejan en lo que se refiere al riesgo «acep-
table», «aceptado» o «inaceptable». En
la práctica esto significa que:
 La GdR no puede prescindir de la partici-
pación de los sujetos del riesgo en su di-
mensionamiento y las decisiones sobre su
reducción y control.
 Muchas veces los sujetos del riesgo, par-
ticularmente la población pobre, conside-
ran el riesgo de desastre a la luz de las
condiciones prevalecientes y permanentes
de su propia existencia. Esto significa que
19
 la GdR debe desarrollarse como práctica
en el marco de acciones de gestión del
desarrollo para que no sea relegado, ig-
norado o marginado.
Los objetivos de la GdR se logran con ma-
9. Gestión del riesgo
La GdR es un proceso social, impulsado por
estructuras institucionales y organizaciona-
les apropiadas, que persigue en forma perma-
nente y continua la reducción y el control de
los factores de riesgo en la sociedad a tra-
vés de la aplicación de políticas, estrategias
e instrumentos o acciones concretos, articu-
lados con procesos sostenibles de gestión
del desarrollo y el medio ambiente.
La gestión del riesgo de desastre es un pro-
ceso social complejo a través del cual la
sociedad logra reducir los niveles de riesgo
de desastre existentes y prevé y controla la
aparición de nuevos factores que incremen-
ten la vulnerabilidad. Exige procesos de aná-
lisis y dimensionamiento del riesgo, formulación
estratégica, toma de decisiones e instrumen-
tación para la acción y la aplicación de solu-
ciones. La gestión no puede reducirse a una
acción o una intervención particular, sino que
es un proceso dentro del cual las acciones
particulares son instrumentos o métodos para
lograr los fines últimos planteados. El pro-
ceso debe ser ampliamente participativo e
involucrar a los actores sociales relevantes
y a los sujetos del riesgo. La apropiación y
la sostenibilidad deben ser las metas de su
construcción y concreción.
Admite distintos niveles y grados de com-
plejidad, lo que permite referirse a la gestión
sectorial, territorial, local, comunitaria o glo-
bal del riesgo, pero reconociendo que estos
niveles deben formar parte de una compleja
red de interacción, concertación y coordinación.
El riesgo puede ser reducido (gestión co-
rrectiva) o prevenido (gestión prospectiva),
entre otros:
 Controlando o revirtiendo el grado de ex-
posición de la sociedad.
20
yor éxito y permanencia si su gestión se lle-
va a cabo por organizaciones e instituciones
existentes de desarrollo sectorial y territo-
rial, y no por otras creadas específicamen-
te para promoverla.
 Evitando que las dinámicas de la natura-
leza se transformen en amenazas a través
de procesos de degradación del ambiente
natural.
 Interviniendo en la naturaleza para recu-
perar el ambiente que ya está degradado.
 Limitando la exposición de la sociedad a
los fenómenos físicos por medio de es-
tructuras de control de estos (diques, te-
rrazas, muros, etc.).
 Aumentando la resiliencia de los siste-
mas productivos de la sociedad frente a
los fenómenos físicos o asegurando la
adaptación de los nuevos sistemas a las
condiciones ambientales existentes.
 Reduciendo la vulnerabilidad de la socie-
dad en sus diferentes dimensiones estruc-
turales.
 En general, previendo probables daños y
pérdidas y controlando mediante normas
las acciones de desarrollo (gestión pros-
pectiva).
a) La gestión correctiva
Tiene como objeto de intervención el riesgo
existente producto de procesos históricos de
construcción ya plasmados en el territorio,
con efectos diferenciados sobre distintos sec-
tores y grupos humanos. Implica interven-
ciones sobre los procesos o los factores que
lo generan. En cuanto a las condiciones exis-
tentes de desarrollo y riesgo puede ser con-
servadora o transformadora.
Es conservadora cuando se propone inter-
venir solamente en algunos de los factores
de riesgo identificados, sin pretensión de ma-
yores transformaciones en los elementos bajo
riesgo. Es el caso, por ejemplo, cuando se
construye un dique para proteger la produc-
ción o una comunidad ubicada en la zona de
inundación de un río, o la introducción de sis-
temas de riego en zonas de sequía, pero sin
la pretensión de transformar las condicio-
nes sociales básicas de vida y producción.
Es transformadora cuando busca estimu-
lar cambios en el ambiente, la producción y
el asentamiento que tengan mayor eficacia
para la reducción o la eliminación de las
amenazas / peligros que se enfrenta y de la
vulnerabilidad, así como transformar las con-
diciones sociales de vida de la población.
Un ejemplo de este enfoque es el proceso de
recuperación de cuencas a través de la refo-
restación para aumentar la productividad del
medio, reducir la erosión, la sedimentación
en ríos y las inundaciones y los deslizamien-
tos, a diferencia de dragar los ríos, corregir
sus cauces o construir paredes de retención
o terrazas para reducir las amenazas.
b) La gestión prospectiva
Tiene como objetivo de intervención nuevas
condiciones de riesgo que podrían plasmar-
se con el desarrollo de nuevas inversiones,
proyectos, etc. y busca controlar el compor-
tamiento de los factores de riesgo. La ges-
tión prospectiva constituye un parámetro o
un componente de la gestión del desarrollo
y el ambiente, la agricultura, la infraestruc-
tura, el crecimiento urbano, etc.
A diferencia de la gestión correctiva, la
gestión prospectiva se desarrolla en función
del riesgo aún no existente pero que se pue-
de crear a través de nuevas iniciativas de
inversión y desarrollo, sean estas estimula-
das por los gobiernos, el sector privado, las
ONG, las asociaciones de desarrollo, las fa-
milias o los individuos.
c) La gestión reactiva
Su objetivo de intervención es el riesgo que
no pudo ser reducido, por lo que el escenario
futuro es el desastre. Busca minimizar los
daños y las pérdidas y sobre todo incremen-
tar la resiliencia de las unidades sociales.
Comprende intervenciones orientadas a
fortalecer las estructuras organizacionales
e institucionales para la respuesta y la re-
cuperación, la elaboración de planes de
emergencia, planes de evacuación, medidas
de contingencia para abastecer las necesi-
dades de la población afectada, el asegura-
miento de las viviendas y la infraestructura
de servicios y productiva, entre otros as-
pectos.
En el cuadro 1 se sistematiza los proce-
sos de la GdR y los ámbitos de intervención
en el territorio. Se precisa que el proceso de
identificación de los problemas constituye
parte del AdR.

Cuadro 1.
Proceso y ámbitos de la gestión del riesgo
Identificar los problemas Construir las soluciones

Determinar las
Identificar los zonas del riesgo
conglomerados donde coinciden Tomar medidas
humanos conglomerados preventivas para
actividades e humanos, reducir el riesgo y Mitigar el riesgo
Identificar los evitar que se
diversos tipos de infraestructura actividades e identificado y
socioeconómica, infraestructura, generen o preparar y
eventos peligrosos, incrementen las Atender y dar Rehabilitar y
sean estos de medio ambiente medio ambiente capacitar a la
y/o proyectos de causas o los respuesta a los reconstruir (o
origen natural, y/o proyectos de comunidad para
desarrollo, factores que efectos de los reconvertir) las
socionatural o desarrollo, que por afrontar los
vulnerables frente originan el riesgo, desastres cuando zonas afectadas.
antropogénico que su vulnerabilidad desastres con una
a eventos y los posibles estos ocurran.
puedan afectar al (exposición, respuesta eficaz y
fragilidad, peligrosos, con la impactos de de recuperación
territorio. eventos peligrosos
Evaluarlos y resiliencia) puedan probabilidad de efectiva.
ser impactados y que dichos eventos en las comunida-
monitorearlos. des y el territorio.
afectados por sucedan y generen
eventos peligrosos. daños y perdidas
Evaluarlos y en las
monitorearlos. comunidades y el
territorio.

I. ANÁLISIS DEL RIESGO DE DESASTRE II. REDUCCIÓN DEL RIESGO A TRAVÉS III. ATENCIÓN DE DESASTRES Y
DE LA MITIGACIÓN Y LA PREPARACIÓN RECUPERACIÓN DE ZONAS AFECTADAS

GESTION CORRECTIVA Y PROSPECTIVA GESTION REACTIVA

TODO EL TERRITORIO ZONAS DE RIESGO ZONAS DE DESASTRE

Fuente: PREDECAN 2008b.

21
 10. Influencia del cambio climático

Flavia Tuco Cambilla y su hija Miriam Edith. Campesinas de la comunidad de Patjata, Capazo
Puno, Perú: «En 1983 el calor aquí era insoportable. De pronto, allá por 1984, el nevado Llallahua se quedaba sin hielo.
Parecía que el mundo quería terminarse. De noche había fuertes heladas y de día soportábamos un sol quemante en
extremo. Pero nada, nada de lluvias. Nuestros animales comenzaron a morir y el pastito de los humedales se secó.
Ahora almacenamos agua para las épocas difíciles como agosto. ¿Cómo será? El clima está empeorando. Cada vez
tenemos más calor de día y heladas más fuertes de noche».
Fuente: Exposición fotográfica “El clima cambia, mi vida también” (MINAM, SPDA, DED, GTZ).

La emisión de gases de efecto invernadero to es urgente considerar la información sobre

está causando una elevación de la tempe-
ratura en nuestra atmósfera; lo que ha des-
encadenado un cambio climático con una
amplia y variada gama de impactos en las
diferentes regiones de la tierra.8 El IV Infor-
me de Evaluación del Grupo Interguberna-
mental de Expertos sobre Cambio Climático
(IPCC), de 2007, pronostica, después de mu-
chos años de investigación, que este aumento
de la temperatura puede alcanzar un prome-
dio mundial de entre 1,8 y 4 °C hasta 2100.
El IPCC también confirma el origen humano
del CC, que se impone con mucha mayor ra-
pidez que cambios climáticos anteriores de
origen natural.
El cambio climático es una realidad. Sus
consecuencias ya se sienten en gran parte del
mundo: cambios en la temperatura, las nu-
bes y las precipitaciones, el deshielo de los
glaciares y los nevados, el aumento y la in-
tensidad de eventos amenazantes como hu-
racanes, sequía o lluvias extremas, el alza
del nivel y la temperatura de los océanos.
Todo esto tiene impacto en la vida diaria de
8. Ver fuentes principales
la población, la agricultura y la pesca, la ne-
sobre el cambio cesidad de protegerse ante nuevas enferme-
climático: IPCC 2007,
UNFCCC 2007 e IPCC /
dades o antiguas que se fortalecen, frente a
GTZ 2007. pérdidas de cosechas y desastres. Por lo tan-
los efectos del CC en la planificación del te-
rritorio y el desarrollo tanto a escala nacional
como intermedia y local, y, específicamente,
en la GdR, las estrategias agrícolas, de sa-
lud, etc.
La adaptación frente al cambio climático
(ACC) significa tomar las medidas necesarias
para reducir sus efectos negativos y aprove-
char mejor los efectos positivos que puede
tener. Implica medidas tecnológicas y un cam-
bio en el comportamiento individual y colec-
tivo.
Lo que dificulta la ACC es la falta de infor-
mación precisa, la inseguridad de los pro-
nósticos, pues faltan datos sistemáticos y de
largo plazo para observar y pronosticar el
clima. Esto ocurre tanto en las proyecciones
nacionales como en las regionales y todavía
más respecto del microclima de cuencas y
municipios. En América Latina existe, por
ejemplo, un agudo vacío de información so-
bre el clima en las alturas de los Andes.
Recientes inversiones para mejorar las ba-
ses de datos y los pronósticos servirán en el
mediano plazo; sin embargo, la ACC debe co-
menzar ya con la información disponible. Afor-
tunadamente, la información relevante no
proviene solo de la observación científica

22
sino también de la propia población. Gracias
a su experiencia cotidiana y su memoria, la
población representa una fuente muy valiosa
para los procesos de planificación municipal,
regional e inclusive nacional.9
La GdR, para alcanzar una reducción du-
radera y eficaz del riesgo de desastre en
América Latina y El Caribe, debe considerar
especialmente el cambio en las precipita-
ciones, la creciente amenaza de huracanes y
el deshielo de los nevados andinos para evi-
tar daños y pérdidas por inundaciones, ci-
clones, sequía, avalanchas y deslizamientos
inesperados. Las zonas bajas en las costas
serán las más expuestas a inundaciones vin-
Cuadro 2.
Impacto y vulnerabilidad frente al cambio climático en América Latina y El Caribe
Impacto
Temperatura
Calentamiento por encima del
promedio mundial en la mayor parte
de América Latina.
Precipitaciones, nieve y heladas
• Precipitación anual reducida en
América Central y la zona sur
de los Andes, a pesar de la gran
variabilidad local en las zonas
montañosas.
• Aumento de las precipitaciones
invernales en Tierra del Fuego
y veraniegas en el suroeste de
América del Sur.
• Cambios inciertos en las
precipitaciones en el norte de
América del Sur, inclusive en la
Amazonía.
• Avance del retroceso de los
glaciares andinos.
Eventos extremos
Aumento de la frecuencia y la
intensidad de eventos extremos, en
su mayor parte relacionados con
ENSO:*
• Lluvias fuertes que causan
inundaciones y deslizamientos.
• Sequías.
• Olas de calor, especialmente en
ciudades grandes.
• Mayor frecuencia e intensidad de
huracanes en América Central y El
Caribe.
Fuente: Adaptación de la Tabla IV-3 de UNFCCC 2007.
* El Niño-Oscilación del Sur, por sus siglas en inglés.
culadas a lluvias torrenciales y oleadas por
aumento del nivel del mar. El conocimiento
sobre las tendencias climáticas debe ser
incorporado en el análisis del riesgo de de-
sastre como base para la planificación terri-
torial o sectorial. Mediante la aplicación de
un enfoque participativo para la planificación
del desarrollo territorial municipal, las ex-
periencias propias de la población combi-
nadas con la información científica disponible
ofrecen una idea de las necesidades de adap-
tación. La consideración de nuevos conoci-
mientos en el marco del monitoreo mejorará y
9. Véase al respecto los
afinará los pronósticos meteorológicos y las treinta testimonios sobre
actividades que se debe emprender (cuadro 2). el Perú en GTZ 2008.
Vulnerabilidad por sector Capacidad de adaptación
Agua La falta de equipos modernos de
• Abastecimiento de agua reducido observación y monitoreo del clima
debido al cambio en el régimen limita la calidad de los pronósticos,
de precipitaciones y el deshielo lo que a su vez reduce la confianza
de los glaciares. pública en la información disponible
• Aumento del número de personas sobre el clima y los servicios
afectadas por la falta de agua. meteorológicos. Un efecto negativo es
• Empeoramiento de la calidad la baja calidad de la alerta temprana
del agua debido al aumento del y los servicios relacionados.
número de inundaciones y sequías.
Algunos indicadores sociales han
Agricultura y seguridad alimentaria mejorado durante las últimas décadas
• A pesar de sus efectos muy incluyendo la esperanza de vida, la
variados, gran parte de la tierra tasa de alfabetismo adulto y el acceso
agrícola se ve afectada por la al agua potable. Sin embargo, la
salinización y la desertificación. capacidad de adaptación está limitada
• La seguridad alimentaria será un por una alta tasa de mortalidad
problema en las zonas secas con infantil, el bajo nivel de educación
tierra afectada por la salinización secundaria y las importantes
y la erosión. desigualdades de ingresos, género y
acceso al agua potable y los servicios
Salud de salud.
La mayor intensidad de huracanes y
olas de calor facilita la propagación
de enfermedades como dengue,
malaria, fiebre amarilla, parasitosis y
otras que son un riesgo para la vida.
Ecosistemas
Pérdida significativa de la
biodiversidad debido al calor y la
reducción de las aguas freáticas.
Zonas costeras
Impacto sobre las zonas costeras
como falta de agua potable y
reducción del turismo debido al
alza del nivel del mar y los eventos
extremos.
23
3 ¿Cómo incorporar la gestión del
riesgo en la planificación territorial?:
recomendaciones para procesos
en el nivel municipal
1. La planificación territorial y su articulación con el proceso
de planificación del desarrollo municipal
El ordenamiento de determinado territorio
tiene como objetivo organizar el uso adecua-
do de los recursos y la ocupación segura del
espacio físico, de tal manera que se apro-
vechen sus potencialidades y se tomen en
cuenta sus limitaciones; favoreciendo así el
desarrollo sostenible de la sociedad relacio-
nada con este territorio. El POT es la herra-
mienta básica para orientar el proceso de
desarrollo sostenible y solo logra resultados
si las estrategias de desarrollo definidas en
los planes de desarrollo, inversión, sectoria-
les, etc. se guían por este instrumento. El hilo
conductor, o paraguas, en el ámbito munici-
pal es la planificación estratégica o Plan de
Desarrollo. La visión de desarrollo manifesta-
da en este instrumento tiene estrecha corres-
10. Las definiciones de pondencia con el POT y otros planes específicos.
las diferentes fases se
basan en PREDECAN Por lo tanto, los procesos de planificación
2008b. Otros autores territorial y desarrollo de un municipio se re-
usan denominaciones
diferentes, algunos troalimentan y, de preferencia, se establecen
omiten la fase como conjunto, tal como se presentan en el
preparatoria, otros
unen las etapas de
cuadro 3.
formulación y aprobación En los municipios que ya planifican su de-
del plan; sin embargo,
los elementos descritos
sarrollo estratégico la planificación territo-
en métodos validados rial se integra y retroalimenta a este proceso,
siempre reflejan los
mismos pasos del
con información territorial complementaria
proceso. y políticas y estrategias para organizar ade-
cuadamente las actividades socioeconómicas
en el territorio. El OT en un municipio o un
distrito sin planificación del desarrollo cum-
plirá con parte de la finalidad del Plan de
Desarrollo, al poner a disposición de los to-
madores de decisiones procesos y productos
fundamentales para el desarrollo del terri-
torio respectivo.
La planificación territorial, tal como cada
proceso de planificación, para generar im-
pactos tangibles, positivos y eficientes debe
incluir las siguientes etapas10:
 La etapa preparatoria, en la cual se defi-
nen los objetivos y los procedimientos de
la planificación, se involucra y prepara a
los participantes relevantes. Los actores
se apropian del enfoque aplicado y se or-
ganiza el proceso (plan de trabajo).
 El diagnóstico, que sirve para recopilar y
analizar toda la información relevante para
la toma de decisiones, según los objetivos
y el enfoque establecidos. Se expresa en
documentos de análisis del sistema terri-
torial y mapas de distribución espacial de
esa información. La base de datos que se
genera en esta fase permite evaluar las
potencialidades y las limitaciones del te-

24
Cuadro 3.
Planificación territorial integrada en la planificación del desarrollo en el ámbito municipal

DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN
ETAPA DE PREPARACIÓN
DE PLANES
• Definición de objetivos, • Territorial 1. De ordenamiento
enfoque y plan de • Socioeconómico territorial
trabajo • Ambiental
• Involucramiento de • Etc. 2. De desarrollo
los actores relevantes estratégico y otros

MONITOREO Y IMPLEMENTACIÓN APROBACIÓN

CONTROL
• Seguimiento a la Medidas Aplicación A través de:
implementación y las aprobadas de criterios y • Aceptación como
tendencias (inversión, regulaciones política del gobierno
• Evaluación como proyectos, establecidos local.
insumo para revisiones regulaciones) • Ordenanzas municipales
periódicas • Presupuesto participativo
• Etc.

rritorio y concertar una propuesta de zo-
nificación territorial que planteará la mejor
propuesta para el uso adecuado de los re-
cursos naturales y la ocupación segura del
territorio, en correspondencia con las as-
piraciones, las demandas y los intereses
de los diferentes grupos sociales (ver re-
cuadro en la pág. 26).
 La formulación del plan, que comprende la
definición de la visión y las políticas y las
estrategias —objetivos, programas, proyec-
tos y acciones— a tomar para alcanzarla.
La formulación consiste en un proceso de
discusión, negociación, concertación, apro-
piación y toma de decisiones por parte de
los grupos de interés. En el caso del POT,
la visión objetivo se refiere al modelo del
territorio al cual aspiran los actores. En
el caso de un Plan de Desarrollo, que in-
tegra elementos de análisis y evaluación
territorial, el enfoque es aún más amplio
pues se consideran aspectos más allá del
uso y la ocupación del territorio; por ejem-
plo, la delincuencia común o el nivel de
educación.
 La aprobación del resultado, que formali-
za el POT. Los instrumentos más comunes
en América Latina son la ordenanza mu-
nicipal y el presupuesto municipal parti-
cipativo (PMP). Mientras la ordenanza
busca primordialmente la aprobación le-
gal de una decisión, el PMP y otros instru-
mentos afines contribuyen a la apropiación
de los planes por parte de la sociedad,
inclusive la asignación de responsabilida-
des y la priorización de recursos financie-
ros para la ejecución de las acciones.
 La implementación de lo establecido, es
decir, la ejecución de los proyectos y las
actividades planificados, al igual que la
aplicación de las políticas y los criterios
definidos; por ejemplo, categorías de uso
de la tierra por zonas.
 Monitoreo y control, esta fase incluye el
seguimiento a la ejecución del plan al igual
que a las presiones sobre el territorio, sus
efectos o impactos y las repuestas o actua-
ciones que se concretan en el marco del
proceso ordenador. El monitoreo se basa
y a la vez acompaña la etapa de aplica-
ción que normalmente dura varios años.
Si se hace necesario ajustar el diagnósti-
co o las estrategias del plan puede llevar
a una revisión de este. Los informes de

25
 monitoreo y control sirven de base para
una nueva planificación territorial al fina-
lizar la vigencia del plan.
La elaboración del POT, desde la decisión
inicial y la preparación del proceso hasta la
aprobación del plan, puede tardar algunos
meses o varios años, dependiendo de muchos
factores, entre ellos: la voluntad política, la
disponibilidad de recursos, la existencia de
información de calidad, la disponibilidad de
herramientas adecuadas y personal capaci-
tado; la complejidad del territorio y el pro-
ceso de planificación; y la intensidad de los
conflictos de intereses ligados al territorio.
Los cuellos de botella para el impacto del
proceso de OT residen en la voluntad políti-
ca y la apropiación de lo establecido por par-
te de la sociedad. Solo si las autoridades
políticas, en este caso la administración mu-
nicipal, ejercen el liderazgo del proceso de
planificación y gestión territorial, buscan la
solución duradera de conflictos, adoptan un
enfoque participativo, aplican criterios terri-
toriales al formular el presupuesto municipal
y otros instrumentos de gestión y consideran
el POT para retroalimentar las estrategias
del Plan de Desarrollo, el OT podrá realmen-
te marcar una diferencia en el desarrollo de
un municipio.

LA ZONIfICACIóN TERRITORIAL
La zonificación es un instrumento técnico de la planificación territorial, especialmente de las etapas
de diagnóstico y formulación del POT. Ayuda a identificar zonas aptas para diferentes usos, con base
en la caracterización de los diversos espacios del territorio y los recursos naturales existentes.
Además, permite presentar diferentes alternativas de uso del territorio como base para la discusión
y la decisión sobre la futura estrategia de desarrollo territorial. Finalmente, provee la información
técnica y el marco de referencia para la ejecución del plan establecido, en especial para orientar la
inversión pública y privada.
La zonificación como herramienta del OT es conocida y aplicada en los cuatro países de la Subre-
gión Andina y fuera de ella. En el Perú, el establecimiento de la Zonificación ecológica y económica
(ZEE) incluso es obligatorio en el ámbito nacional, regional y local basándose en la evaluación de
las potencialidades y las limitaciones del territorio con criterios físicos, biológicos, sociales, econó-
micos y culturales (Reglamento de ZEE, Decreto Supremo 087-2004-PCM, del año 2004. Ver también
Conam / GTZ 2006).
Incorporar el enfoque de GdR en la propuesta de zonificación territorial significa adecuar las
herramientas de tal forma que permitan considerar los principales peligros, niveles de vulnerabili-
dad y riesgo como una limitante para el desarrollo de las actividades a promover en las distintas
zonas del territorio. Los mapas de amenazas y multiamenazas como, por ejemplo, los elaborados en
la provincia de Tocache y en la subcuenca La Gallega constituyen un instrumento importante en la
toma de decisiones para el desarrollo de proyectos y la ejecución de inversiones.

Mapa de riesgo por inundaciones

POT de la provincia de Tocache, 2008

Mapa de zonas amenazadas por derrumbes,

POT de la subcuenca
La Gallega, 2007
Niveles de amenaza por derrumbe:
Alta = pendientes mayores a 37,15º
Media = pendientes entre 30,76 a 37,15º
Baja = pendientes entre 21,.04 a 30,75º

26
 La planificación territorial es una tarea
integral del desarrollo municipal con conse-
cuencias directas y fundamentales para su
planificación, la planificación sectorial des-
centralizada y el presupuesto municipal. Para
lograr una articulación fluida y duradera se
necesita que la municipalidad se apropie ple-
namente del proceso y lo guíe. Se requiere
de una institucionalidad y una organización
permanentes para la planificación y la ges-
tión territorial (plan inicial, implementación
de estrategias, monitoreo y revisiones) den-
tro de la municipalidad misma. De preferen-
cia se forma un equipo técnico responsable
de los procesos de planificación del territo-
rio y desarrollo del municipio.

2. Las puertas de entrada para la gestión del riesgo

El riesgo de desastre y su gestión están
estrechamente ligados al territorio y el de-
sarrollo. El desarrollo sostenible requiere
considerar el riesgo y gestionarlo bajo un en-
foque multisectorial y transversal. Por lo tan-
to, se aspira a la consideración integral de
la GdR en los procesos de planificación te-
rritorial y de desarrollo. Su fundamento re-
side en el conocimiento y la estimación del
riesgo y la propuesta de alternativas para
reducirlo, lo que se logra a través del AdR.
Esta herramienta permite identificar y ana-
lizar las amenazas existentes y la vulnera-
bilidad de la sociedad e identificar el riesgo
y los puntos de partida para reducirlo. En el
caso ideal, el riesgo se toma en cuenta des-
de el inicio del proceso de planificación
territorial o de desarrollo, se incorpora el en-
foque desde la preparación y se analiza el
riesgo en el diagnóstico, para luego en la fase
de planificación concertar estrategias para
reducirlo.
En consecuencia, los resultados del AdR se
reflejan en los planes establecidos y tam-
bién en la implementación y el monitoreo
(cuadro 4).

Cuadro 4.
Incorporación de la gestión del riesgo en el proceso de planificación municipal

DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN
ETAPA DE PREPARACIÓN
DE PLANES
• Definición de objetivos, • Territorial 1. De ordenamiento territorial,
enfoque y plan de trabajo • Socioeconómico con caracterización del
• Involucramiento de • Ambiental territorio por riesgo
los actores relevantes • Del riesgo (AdR y consideración 2. De desarrollo estratégico,
• Con enfoque de riesgo en estudios sectoriales) priorizando medidas de GdR
y actores para GdR • Etc. 3. Eventualmente plan de GdR
aparte

MONITOREO Y IMPLEMENTACIÓN APROBACIÓN

CONTROL
• Seguimiento a la Medidas Aplicación de A través de:
implementación y aprobadas criterios y • Ordenanzas municipales
las tendencias (inversión, regulaciones • Presupuesto participativo
• Evaluación como proyectos, establecidos, • Etc.
insumo para revisiones regulaciones), inclusive
periódicas inclusive criterios de
• Incluye monitoreo del medidas de GdR riesgo
riesgo e indicadores de
GdR para la ejecución

27
 El riesgo no es estático, se modifica con
los cambios relacionados con los factores
de amenaza y vulnerabilidad; por lo tanto, en
el AdR es importante considerar no solo el
riesgo presente, sino también las tendencias
y la evolución de los factores que lo generan,
como la migración, la degradación de los re-
cursos naturales o el cambio del microclima
de la zona. Además, para obtener una planifi-
cación integral orientada a reducir los efectos
del CC, las proyecciones deben considerarse
no solo en el AdR sino también en otros estu-
dios del diagnóstico relacionados con los
elementos del territorio que pueden verser
impactados por dicho fenómeno; por ejemplo,
el sector agrícola o la disponibilidad de agua.
Es posible integrar la GdR en los procesos
de OT siempre que las estrategias se deriven
de un análisis del riesgo fundamentado. Si un
proceso de planificación ya estuviera en cur-
so y no fuera posible incorporar la GdR desde
su inicio, siempre existe la opción de con-
siderar el riesgo posteriormente y retroali-
mentar las estrategias. El AdR se puede
aplicar de forma separada, aunque siempre
basado en los requerimientos del proceso de
planificación —ante todo, respetando los for-
mularios empleados, el grado de detalle ne-
cesario y el marco temporal definido—. En el
caso de un POT en proceso, la incorporación
del riesgo se puede lograr a través de la apro-
bación y la ejecución de medidas y criterios
adicionales, o mediante una revisión y una
actualización del POT inicial.
La relevancia que la consideración del ries-
go tiene para el OT depende del nivel y el
3. Consideraciones básicas
Antes de presentar las orientaciones para
la incorporación de elementos de GdR en cada
una de las fases de la planificación territo-
rial es imprescindible hacer hincapié en al-
gunos lineamientos generales, válidos para
todo proceso de planificación con enfoque de
GdR. Se recomienda discutirlos con los líde-
res del proceso desde la fase preparatoria
y acordar sus consecuencias para la metodo-
28
perfil del riesgo específico del territorio en
cuestión. En el caso de detectarse escena-
rios de riesgo menores o simples es probable
que su influencia en la planificación y sus
resultados sea menor y fácilmente integrada
en los planes de OT y desarrollo.
Sin embargo, en zonas de alto riesgo y mul-
tiamenazas, la GdR puede aparecer como un
aspecto tan determinante para la sostenibi-
lidad del desarrollo e influir de tantos modos
en el OT que es necesario darle énfasis a la
estrategia de GdR de manera específica; por
ejemplo, limitaciones en el uso y la ocupa-
ción del territorio, aplicación de normas de
sismorresistencia en inversión pública y pri-
vada, medidas específicas para reducir el
riesgo existente y prepararse para eventos
extremos, etc. En este caso puede ser con-
veniente establecer un Plan de Gestión del
Riesgo adicional, complementario a los pla-
nes de ordenamiento territorial y de desarro-
llo. Este plan presentará la importancia del
tema para la zona, los objetivos específicos
de la GdR, las medidas a tomar y los crite-
rios a aplicar. Sirve para exponer la lógica y
la estrategia de la GdR de manera integral,
a la vez que asigna la responsabilidad de
gestión y/o seguimiento a las instituciones
que correspondan. No obstante, siempre debe
poner énfasis en el carácter transversal y
multisectorial del tema y, por lo tanto, man-
tener la vinculación con los demás planes.
La entidad responsable de la GdR de prefe-
rencia debe tener un carácter interinstitu-
cional para fortalecer su apropiación por la
totalidad de los actores relevantes.
logía que se aplicará en el proceso. Se sugie-
re recordarlos con regularidad, de preferencia
como parte integral del monitoreo del proceso.
a) La voluntad política
La voluntad política es el punto de partida
para la formulación y la implementación de
cada plan de ordenamiento territorial o de
desarrollo. Igualmente, el enfoque de riesgo
solo puede cobrar importancia si los respon-
sables de las decisiones entienden su rele-
vancia y apoyan su aplicación sobre la base
de fundamentos técnicos claros. Si los alcal-
des están comprometidos con la GdR se en-
contrarán más dispuestos a asignar recursos
para la implementación de las medidas de
reducción del riesgo priorizadas e impulsar la
aplicación de criterios definidos sobre el uso
y la ocupación del territorio. Convencidos de
la importancia de la reducción del riesgo para
la sostenibilidad del desarrollo municipal, le
darán un mayor peso en la ponderación frente
a potenciales intereses políticos o económi-
cos contrarios. En consecuencia, es de altí-
sima relevancia sensibilizar al alcalde y
demás autoridades desde el inicio, informán-
doles claramente acerca del nivel de riesgo
existente en el territorio, sus posibles im-
pactos sobre el proceso de desarrollo y las
posibilidades de gestionar e incluso reducir
probables daños y pérdidas.
b) Participación y negociación
Las administraciones municipales, más allá
de un acuerdo entre políticos y técnicos, ne-
cesitan de insumos y apoyo externos para el
OT. La calidad técnica de la planificación au-
menta con la consideración de los saberes
existentes en los diferentes actores de la so-
ciedad. Además, el OT es un proceso altamente
conflictivo por los diferentes intereses liga-
dos al uso y la ocupación del territorio. Al-
gunos conflictos típicos son aquellos entre
conservación ambiental y desarrollo econó-
mico; agricultura e industria; e intereses pú-
blicos y privados. Por lo tanto, la planificación
territorial debe establecerse en un ambiente
participativo y de negociación para poder
alcanzar una ponderación sostenible con los
intereses y la apropiación por parte de todos
los actores que influyen en su aplicación.
El enfoque participativo del proceso es
también extremadamente necesario desde el
punto de vista de la GdR. Primero, porque la
población misma y los diferentes sectores de
la sociedad poseen conocimientos muy impor-
tantes respecto de las amenazas y los factores
de vulnerabilidad existentes en el territorio que
habitan. Son los agricultores quienes mejor
conocen las consecuencias de los cambios
del régimen de lluvias en sus tierras. Son los
comités de emergencia y la población ex-
puesta a inundaciones quienes mejor conocen
el comportamiento del río en tiempos de llu-
via. Integrando la información disponible en
los comités de emergencia, los institutos cien-
tíficos, la población y otros actores se iden-
tifica el perfil más real del riesgo y se puede
definir en conjunto las medidas más adecua-
das para su gestión.
Segundo, el riesgo es un concepto bastan-
te subjetivo que puede ser percibido de ma-
nera muy variada por los distintos sectores
de una sociedad. Por eso es necesario que,
tomando en cuenta el AdR, se defina la visión,
la actitud del municipio frente al riesgo. ¿Qué
nivel de riesgo puede ser «aceptable» como
parte del desarrollo sostenible? Y, ¿qué ries-
go se debe reducir o evitar en el marco del
desarrollo territorial? Estas consideraciones
básicas tienen consecuencias muy prácticas;
por ejemplo, sobre la decisión de si se debe
o no reubicar un barrio amenazado por un
deslizamiento.
Tercero, la amplia participación de la so-
ciedad es necesaria para que se apropie de
los enfoques aplicados, los diferentes puntos
de vista y los resultados de la planificación.
Su involucramiento genera responsabilidades
entre la población y sus representantes, los
empresarios y, también, los funcionarios pú-
blicos de las diferentes instituciones para
aceptar los resultados aprobados y apoyar
su ejecución. El mejor sustento técnico y la
Identificación y evaluación de amenazas y vulnerabilidad
29
 consideración de los diferentes intereses du-
rante la formulación ayudarán en la toma de
decisiones difíciles, como el reasentamiento
de una población amenazada por desliza-
mientos.
Desde el punto de vista de la GdR es esen-
cial la participación de la población en pe-
ligro, las instituciones públicas y privadas
que trabajan en el ámbito de la prevención
y la protección, y las empresas privadas pro-
motoras o con intereses divergentes en cuan-
to al tema. Sin embargo, la GdR es todavía un
tema relativamente desconocido y parcial-
mente cargado de mitos y prejuicios. Por esta
razón es necesario considerar desde el inicio,
es decir desde la fase de preparación, una
estrategia de sensibilización y comunicación
para lograr la participación informada de
los actores en cada etapa de la planificación.
Con esta capacitación a los actores se fa-
cilita integrar todos los saberes existentes,
reducir las resistencias y aumentar su dis-
ponibilidad de colaboración. Más allá del
proceso de planificación, la participación in-
Cuadro 5.
Articulación de la planificación territorial con los planes sectoriales en Bolivia
PLANES TERRITORIALES
Plan de Ordenamiento Territorial
Departamental
Plan de Ordenamiento Territorial ARTICULACIÓN
Regional
HORIZONTAL
Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“Bolivia digna, soberana, productiva y democrática.
Para vivir bien.
30
formada fortalece las capacidades para la
GdR en general.
c) La integralidad multisectorial
Tanto la planificación territorial como la GdR
y la ACC requieren de un enfoque integral y
multisectorial. Por lo tanto, es necesario
mantener, desde el inicio y durante todo el
proceso, una visión global del municipio y
los diferentes pilares de su desarrollo. Esto
incluye la articulación de los planes de orde-
namiento territorial y de desarrollo con los
planes sectoriales a escala municipal. Los
procesos de planificación deben estar articu-
lados para evitar contradicciones y permitir un
uso eficiente y coherente de los recursos hu-
manos y financieros disponibles. Para una con-
sideración efectiva de la GdR es especialmente
imprescindible integrarla como tema transver-
sal en las diferentes áreas del diagnóstico. La
elaboración de un AdR no dispensa de con-
siderar el riesgo también en el marco de los
diagnósticos y, después, en los planes sec-
toriales; por ejemplo, el plan de agricultura.
PLANES SECTORIALES
Plan Nacional de Distribución de Tierras
y Asentamientos Humanos
Plan de Gestión Territorial Indígena
Programa de Asentamientos Humanos
Plan de Ordenamiento Predial
Plan de Ordenamiento Predial
Estrategia Nacional de Biodiversidad
Plan de Manejo
para áreas protegidas en Bolivia
Plan Nacional de Cuencas
d) Enfoque de cuencas o del continuo
El municipio o el distrito representan el ám-
bito político-administrativo con responsabi-
lidad para el OT y también la GdR en el
ámbito local; sin embargo, este espacio con
frecuencia no coincide con los espacios na-
turales relevantes para un manejo adecuado
y coherente de los recursos naturales, inclu-
sive del riesgo. Desde el punto de vista am-
biental y de GdR, el contexto fundamental es
aquel de las cuencas hidrográficas u otros
espacios naturales. El ejemplo más evidente
es la influencia que el manejo de los recur-
sos naturales en la cuenca alta tiene sobre
el abastecimiento de agua, las inundaciones
y otros aspectos similares para la población
de la cuenca baja. Por lo tanto, es necesario
que en la planificación territorial se consi-
deren estos espacios naturales. Para ello
existen varias posibilidades:
 La elaboración conjunta del POT por una
mancomunidad o un conjunto de municipa-
lidades o distritos unidos por el interés
del desarrollo sostenible de un corredor o
una cuenca compartida.
 La cooperación entre municipios o distri-
tos vecinos que articulan procesos de OT
a través del intercambio de información y
la coordinación en la toma de decisiones
de importancia mutua, incluso en la pre-
vención de conflictos si existen intereses
divergentes.
Como ejemplos de cooperación entre mu-
nicipalidades para gestionar el territorio de
manera concertada, con una cuenca como es-
pacio de planificación, existen algunas expe-
riencias que se están desarrollando en el Perú,
las cuales se muestran en el cuadro 6.
El POT para la subcuenca del río La Galle-
ga, en Piura, por ejemplo, se elaboró a inicia-
tiva del gobierno local del distrito de Morropón,
ubicado en la zona baja de la cuenca. Entre
los años 2005 y 2007, en la fase de diagnós-
tico para su POT distrital, analizando el riesgo
y los factores de vulnerabilidad que afecta-
ban a las unidades sociales, reconocieron
que, en tanto no se organizaran mejor las ac-
tividades socioeconómicas en las zonas me-
dia y alta de la subcuenca La Gallega, las
externalidades negativas, convertidas en ame-
nazas, continuarían afectándolos y retrasan-
do su proceso de desarrollo. El análisis y el
reconocimiento de las causas de las ame-
nazas en el territorio llevó a la necesidad de
concertar con los alcaldes de la subcuenca
de Morropón (zona baja), Santa Catalina de
Mossa (zona media), Santo Domingo y Cha-
laco (zona alta), quienes acordaron financiar
un proyecto que les permitiera formular el
POT de la Subcuenca La Gallega; proceso que
se desarrolló en el año 2007. Este instru-
mento es empleado en la actualidad por los
cuatro municipios en la actualización de sus
Planes de Desarrollo y tomado como insumo
en los procesos de presupuesto participativo.
Al interior de la mancomunidad que integran

Cuadro 6.
Planes de Ordenamiento Territorial en el ámbito de cuencas en el Perú
Planes de Ordenamiento Territorial Municipios participantes
Subcuenca Cascasén Pedro Gálvez, Ichocán y Gregorio Pita, provincia de San Marcos, departamento
de Cajamarca

Subcuenca Muyoc Pedro Gálvez, Gregorio Pita y Namora, provincia de San Marcos, departamento
de Cajamarca

Subcuenca La Gallega Santo Domingo, Santa Catalina de Mossa y Morropón, provincia de Morropón,
departamento de Piura

Subcuenca Bigote-Serrán Lalaquiz, Canchaque, San Miguel del Faique, San Juan de Bigote y Salitral,
provincias de Huancabamba y Morropón, departamento de Piura

Fuente: PDRS-GTZ 2009

31
 estos municipios se concertan inversiones
conjuntas para el ordenamiento y el desa-
rrollo territorial y la reducción del riesgo.
e) Articulación con procesos
y lineamientos nacionales
No obstante esta influencia de los niveles
superiores en el trabajo de los municipios y
los distritos, la articulación debería ser de
doble vía. Los procesos realizados en el nivel
local generan conocimientos detallados so-
bre el territorio, los cuales son de gran im-
portancia para la planificación territorial en
las escalas de cuenca, regional o nacional.
La experiencia práctica con herramientas y
procedimientos aplicados es un insumo valio-
so para los lineamientos nacionales. Además,
las reflexiones, las discusiones y las decisio-
nes que se toman en el ámbito descentraliza-
do deben ser consideradas en los procesos
superiores. Las prioridades expresadas en el
nivel municipal deben incidir en el proceso
regional e inclusive en el nacional.
ASESORíA TéCNICA A MUNICIPIOS y REGIONES (EjEMPLO: COLOMBIA)
• Asesoría y acompañamiento durante la formulación, la con-
certación y la adopción del POT
• Generación de conceptos normativos
• Capacitación a entidades
• Fortalecimiento institucional de gobernaciones, corporaciones
autónomas regionales, organismos de control y comunidades
• Elaboración de pilotos
Fuente: MAVDT 2008.
f) La diversidad lleva a la heterogeneidad
La diversidad de contextos territoriales, inclu-
so del riesgo, es muy alta en América Latina
y El Caribe, en especial en los países andinos.
Cada uno de ellos se caracteriza por gran-
Trabajo de ZEE en Cajamarca
32
des diferencias de clima, suelo y vegetación
entre la zona costera, los Andes y las re-
giones tropicales (Amazonia); y entre zonas
secas, húmedas y glaciares. La densidad po-
blacional y su estructura socioeconómica
difieren altamente entre estas zonas. Las
consecuencias del CC se sienten ya y se sen-
tirán de manera muy distinta en los diferen-
tes microclimas. El perfil del riesgo igualmente
difiere de un municipio al otro, tanto en su
composición (tipos de amenazas / peligros
y factores de vulnerabilidad) como en su mag-
nitud. A pesar de presentarse en esta guía
procedimientos generales válidos para proce-
sos de planificación territorial, siempre se debe
tener en cuenta esta diversidad que hará de
cada experiencia de OT un proceso único con
resultados diferentes. Aun cuando las etapas
de planificación y las herramientas pueden ser
las mismas, los procesos van a ser diferentes;
por ejemplo, su duración, la agudeza de los
conflictos, la relevancia del riesgo, etc.
g) Un proceso en vez de un producto
El OT y la GdR no se logran a través de un
producto establecido de una sola vez. Por el
contrario, ambos son procesos que deben
considerar una adaptación regular a cambios
de muy diferente índole, como modificacio-
nes legales o macroeconómicas, flujos de mi-
gración y evidencias o nuevos pronósticos
sobre el CC. Junto con la necesidad de mo-
nitorear la aplicación y los impactos del plan
establecido, este dinamismo inherente al de-
sarrollo territorial y la GdR caracteriza la
planificación. Sus consecuencias son:
 La necesidad de aplicar durante el pro-
ceso de planificación un enfoque prospec-
tivo que considere escenarios respecto de
factores determinantes para la planifica-
ción, como flujos migratorios, CC, tenden-
cias políticas y económicas.
 La necesidad de establecer e instituciona-
lizar un sistema de monitoreo que lleve a
una revisión y una actualización regular de
la planificación y pueda responder a even-
tos no previstos que exijan modificaciones
en la estrategia de desarrollo territorial.
4. Incorporar la gestión del riesgo
en las seis etapas de la planificación territorial
Considerar la GdR como una tarea integral
de todo proceso de planificación territorial
requiere lograr su adecuada incorporación en
cada una de las etapas del proceso de pla-
nificación ya descritas: preparatoria, diag-
nóstico, formulación del plan, aprobación,
implementación y, en paralelo a la ejecución,
monitoreo y control.
Las primeras tres etapas de planificación
requieren de mayor tiempo y atención para
asegurar la incorporación de este enfoque
en la planificación y el desarrollo territorial.
Se puede considerar el diagnóstico como la
fase crucial, puesto que el nivel de sosteni-
bilidad del desarrollo territorial respecto
del riesgo de desastre dependerá de la in-
clusión y la calidad del AdR. En la prepara-
ción, sin embargo, ya se establecen las bases
conceptuales, políticas y técnicas necesarias
para un AdR cualitativo y su uso adecuado en
la formulación del plan. Durante la formula-
ción del plan se requiere de capacidad técni-
ca y voluntad política de reconocer el riesgo
y transformar los resultados del análisis en
criterios y estrategias concertados para ga-
rantizar la sostenibilidad del proceso de de-
sarrollo territorial. Al incorporar en el plan
estrategias para reducir el riesgo se logrará
la inclusión de estas medidas en el marco de
los mecanismos de aprobación, implementa-
ción y monitoreo establecidos. Sin embargo,
también durante estas etapas se recomienda
tomar medidas para fomentar la aplicación
consecuente del enfoque de riesgo.
En este acápite se presentan esas medidas
para cada una de las seis etapas:
 El objetivo a lograr desde el punto de vis-
ta de la GdR.
 Los resultados esperados de la etapa, con
sugerencias para verificar la incorporación
adecuada de la GdR.
 Las actividades principales de la planifi-
cación territorial.
 Las actividades clave para incorporar la GdR.
 Orientaciones metodológicas adicionales.11
4.1. Considerar el riesgo y su gestión
desde el inicio: la etapa preparatoria
a) Objetivo
Asegurar la sensibilización, la voluntad polí-
tica, la participación y los conocimientos téc-
nicos necesarios para poder incorporar la
GdR de manera integral y eficaz en la plani-
ficación territorial.
b) Resultados esperados (con sugerencias
para monitorear la inclusión de la GdR)
 La decisión política para llevar adelante
el proceso de OT con objetivo y enfoques
generales definidos.
El enfoque previsto incorpora explíci-
tamente la GdR.
 La apropiación inicial del proceso de
planificación territorial por los actores
clave.
Los actores se apropian, debidamente
informados, del concepto de GdR para el
desarrollo sostenible del territorio.
 Convenios y acuerdos entre los actores
clave sobre contribuciones, roles y linea-
mientos metodológicos.
Los convenios y los acuerdos incluyen
el enfoque y los actores clave de la GdR.
 El plan operativo establece actividades,
11. Estas recomendaciones
responsables, plazos y recursos. se basan principalmente
El plan incluye actividades relaciona- en la propuesta de
lineamientos para la
das con la GdR, sobre todo el análisis y la incorporación de la
espacialización del riesgo como parte del GdR en la planificación
elaborada sobre la base
diagnóstico, con asignación de responsa- de los instrumentos y
bilidades, plazos y recursos. las reflexiones de las
instituciones nacionales
 Los participantes del proceso tienen las de los países de la
habilidades necesarias. Subregión Andina
(PREDECAN 2008b).
Los participantes conocen aspectos No obstante, retoman
conceptuales de la GdR y desarrollan las también comentarios y
aspectos mencionados
habilidades necesarias para aplicar el en discusiones con
AdR. representantes locales
de diferentes países y
la documentación de
experiencias locales.
33
 c) Actividades recomendadas para alcanzar
el objetivo y los resultados esperados
Las actividades principales de la planifi-
cación territorial y las actividades clave
para incorporar la GdR se muestran en el
cuadro 7.
Cuadro 7. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
Planificación territorial
• Revisar el marco normativo del OT.
• Definición de la unidad de planificación territorial, pues
será el marco de referencia para establecer la escala
de trabajo y análisis.
• Definición del marco conceptual y los objetivos
generales de la planificación territorial.
• Organización del equipo técnico multidisciplinario e
interinstitucional.
• Evaluación preliminar de las capacidades y la
información existentes.
• Designación de la Comisión Técnica y los comités
de apoyo. Debe ser liderada por la autoridad y los
responsables de la toma de decisiones.
• Difusión del proceso a seguir; para ello debe diseñarse
y aplicar una estrategia de comunicación e información
adecuada a los distintos grupos y actores clave.
• Sensibilización de los actores clave para lograr la
apropiación del proceso. Resulta importante el diseño y
la aplicación de estrategias adecuadas de motivación.
• Definición de mecanismos de participación de la
población y los actores clave en el proceso. Es
necesario que se defina cuándo y cómo participarán.
• Elaboración de herramientas para estimular y sustentar
una toma de decisiones informada y participativa.
• Concertación de acciones con unidades territoriales
vecinas y otros niveles de gobierno.
• Establecimiento de compromisos y responsabilidades
de todos los actores y formalización de los acuerdos.
• Planificación y organización del proceso (roles y
responsabilidades). Previamente se debe definir qué
actividades se llevarán a cabo, cuándo se ejecutarán y
qué recursos se necesitarán.
• Asignación de recursos, pues el proceso se concretará
en la medida que disponga de los recursos necesarios.
• Capacitación sobre el tema a los participantes para
generar las habilidades y el compromiso social que se
requiere en cada grupo. El diseño de contenidos debe
ser apropiado para cada grupo de acuerdo con los
roles que se les ha asignado.
• Elaboración de los términos de referencia para la
contratación de los estudios y la adquisición de la
información requerida para el diagnóstico.
34
d) Orientaciones metodológicas adicionales
¿Quién impulsa la incorporación de la GdR?
El impulso para incorporar la GdR en un pro-
ceso de planificación territorial puede pro-
venir de diferentes actores o experiencias.
Incorporación de la gestión del riesgo
• Definir el marco conceptual de la GdR y su
incorporación en la planificación del territorio para
facilitar la comprensión del tema por todos los
involucrados, respetando el marco normativo.
• Identificación preliminar del riesgo con base en los
estudios y la información existentes, incluso las
tendencias y las proyecciones sobre el CC.
• Identificación en el territorio de los actores clave
para la GdR.
• Evaluación preliminar de las capacidades y la
información existentes sobre la problemática del
riesgo y el CC.
• Consensuar con los miembros del comité gestor el
marco conceptual de la GdR y su relevancia para
el desarrollo sostenible del territorio. Designar
responsables en los comités de apoyo para el tema
riesgo y CC.
• Sensibilización a todos los actores sobre la
importancia de hacer el AdR en el territorio y la
adopción de medidas prospectivas y correctivas. Se
requerirá instrumentos apropiados para cada grupo
participante.
• Involucramiento activo de los actores identificados
como relevantes para la GdR. Definición de
mecanismos de participación duradera en el proceso.
• Identificación de probables conflictos o necesidades
de concertación con actores clave u otras unidades
territoriales sobre la generación del riesgo o las
medidas para reducirlo.
• Elaboración de estrategias e instrumentos para
gestionar probables conflictos.
• Incluir el enfoque de riesgo y los actores clave para
la GdR en el establecimiento de compromisos y
acuerdos.
• Preparación de herramientas metodológicas para la
integración de la GdR y el CC en la planificación del
territorio.
• Identificar o crear mecanismos que permitan disponer
de recursos para medidas de prevención y reducción
del riesgo.
• Incluir en la capacitación los temas de GdR y CC y su
relación con los procesos de planificación y gestión
territorial.
• Capacitación de los técnicos y otros participantes en
metodologías para el AdR.
• Elaboración de los términos de referencia para la
contratación de los estudios y la adquisición de la
información requerida para el AdR.
Lo ideal es que la iniciativa parta de los mis-
mos responsables de la toma de decisiones.
En este caso, la voluntad política fundamen-
tal existe y el enfoque de riesgo se integra
desde los primeros pasos descritos en el
cuadro anterior. El alcalde encargará a los
técnicos concretar el marco conceptual y
los procedimientos para garantizar una in-
tegración adecuada del tema.
Si la iniciativa viene de otros actores, sean
técnicos de la administración local o actores
externos —institutos científicos, ONG, sector
privado, población en peligro, etc.—, la prime-
ra tarea es la sensibilización de los tomado-
res de decisiones con base en la información
existente sobre el riesgo. Para ello se reco-
mienda realizar alianzas entre diferentes
sectores de la sociedad y así aumentar la in-
cidencia sobre el nivel político.
Las instituciones de los niveles superio-
res tienen la posibilidad de dar impulso a
través de las normas; sin embargo, también
en este caso es necesario convencer a los
actores locales y proporcionarles la capaci-
tación adecuada que resulta necesaria para
la apropiación y la aplicación efectiva del
enfoque.
El impulso puede iniciarse en el momento
mismo de comenzar un proceso de planifica-
ción territorial, pero también en cualquier otro
momento, por ejemplo, después de experi-
mentar un desastre. La inserción de la GdR es
posible y conveniente en cada momento, siem-
pre y cuando esté basada en un AdR que haya
involucrado a todos los actores y los cono-
cimientos relevantes para el tema.
¿Quiénes son los actores clave para la GdR?
El desarrollo territorial es determinado por
la combinación de las condiciones naturales
del territorio y el uso y la ocupación que le
den los seres humanos. El riesgo también es
construido por las acciones humanas. Hasta
en el caso de amenazas naturales, como sis-
mos o precipitaciones extremas, son las con-
diciones de vulnerabilidad de la sociedad
las que generan el riesgo. Las formas de in-
teractuar entre el territorio y la sociedad son
diversas, incluso respecto de la generación
y la GdR. En consecuencia, los actores rele-
vantes para la incorporación efectiva del en-
foque de riesgo en el OT son varios. Su
composición incluye actores públicos, pri-
vados y comunitarios y será diferente en cada
proceso de planificación territorial. Sin em-
bargo, para su identificación resultan rele-
vantes los siguientes criterios:
Los
 actores que desarrollan actividades
que implican el uso de los recursos del
territorio y generan factores de riesgo
(amenazas y vulnerabilidad), como agri-
cultores, residentes, empresarios (cons-
trucción, tala de árboles, minería, etc.) y
entidades públicas (administración del
agua, titulación de tierras, promoción agra-
ria, etc.).
Los actores que tienen competencia y ca-

pacidad para normar las intervenciones
en el territorio, como alcaldes y otras au-
toridades locales y superiores.
Los actores que desempeñan un papel so-

cial estratégico y, por lo tanto, influyen en
el accionar de grupos sociales, entre ellos
líderes comunitarios, asociaciones de pro-
ductores, maestros y ONG (por ejemplo, re-
lacionadas con el medio ambiente).
Los actores que poseen información útil,

sobre todo las instituciones científicas re-
lacionadas con el tema y la población mis-
ma conocedora del territorio que usa y
ocupa.
Los actores encargados en el territorio

de la reducción del riesgo y la preparación
de la población ante eventos peligrosos,
sobre todo los comités de emergencia o
defensa civil, brigadas de bomberos y re-
presentantes del sector salud.
No será posible y necesario involucrar de
la misma forma y con igual intensidad a to-
dos los actores identificados como relevan-
tes en un territorio específico. Con el fin de
determinar quiénes son los actores clave
para lograr la incorporación de la GdR y de-
finir los diferentes mecanismos de partici- 12. Véase también
propuestas
pación, las siguientes preguntas pueden metodológicas en PNUD
ayudar:12 / DFID 2008.
35
  ¿Es alta, mediana o baja su incidencia en
la generación del riesgo?
 ¿Es alta, mediana o baja su incidencia en
la aplicación de las medidas y los crite-
rios de GdR que se podrían establecer en
el POT?
 ¿Es favorable, indiferente u opuesta su ac-
titud ante la GdR y el OT?
 ¿Es directa o indirecta su actuación en el
uso y la ocupación del territorio y en la
GdR?
 ¿Cuáles son sus relaciones con otros ac-
tores involucrados en el OT y la GdR?
¿Cómo asegurar la participación activa
de los actores de la GdR?
Conociendo los actores relevantes para el
proceso de planificación territorial, para in-
corporar la GdR se pueden definir los métodos
para incentivar y mantener su participación
activa durante todo el proceso y más allá.
El triple objetivo es: 1) incorporar todos los
saberes relevantes que existen en la socie-
dad, 2) fomentar la solución de conflictos y
el consenso en torno al riesgo considerado
aceptable y 3) la apropiación del proceso y
sus resultados por parte de los diferentes ac-
tores de la sociedad. Algunos elementos cla-
ves son los siguientes:
Establecer
 un equipo multidisciplinario
para guiar el proceso que involucre a re-
presentantes de diferentes sectores, entre
ellos una persona conocedora y comprome-
tida con el tema del riesgo de desastre.
Establecer mecanismos de interrelación
 generadores de estos desequilibrios.
y coordinación del equipo con la sociedad
civil, lo que incluye el sector privado, la
población en riesgo, las instituciones cien-
tíficas, la Cruz Roja, Defensa Civil, las em-
presas de construcción, etc.
Identificar métodos adecuados para lograr
 cias que las tendencias de crecimiento y
la participación informada de la sociedad
en el diagnóstico, fase en la cual se aplica
el AdR. Estos incluyen visitas al campo,
13. Véase las pautas
metodológicas de la GTZ
campañas y talleres de sensibilización e
para la planificación información y capacitación, entre otros.13
participativa local del
OT en San Salvador, El
Prever mecanismos de negociación de in-
 Incluye la evaluación de los impactos que
Salvador (GTZ 2003). tereses a partir del conocimiento de los
36
intereses de cada grupo de actores invo-
lucrado; sobre todo a través de entrevis-
tas, visitas al campo y talleres.
Diseñar una estrategia de comunicación

con los diferentes sectores para mantener
vivo el interés y la información durante el
proceso de planificación y las distintas
etapas de implementación, monitoreo y
control.
4.2. El fundamento: el análisis
del riesgo como parte integral
del diagnóstico
a) Objetivo
Incorporar el AdR como un aspecto transver-
sal en el proceso y los productos del diag-
nóstico, para obtener el conocimiento del
territorio y el riesgo existente como punto
de salida para la planificación y el desarro-
llo territorial.
b) Resultados esperados (con sugerencias
para monitorear la inclusión de la GdR)
La
 evaluación de las potencialidades y
las limitaciones del territorio.
Entre las limitaciones se consideran las
restricciones por amenazas / peligros y
condiciones de vulnerabilidad existentes
o que se podrían generar en el futuro.
La identificación de los desequilibrios

existentes en el uso y la ocupación del
territorio y evaluación de los procesos
Entre los desequilibrios se identifica el
riesgo y los procesos que lo generan.
La evaluación de las tendencias de creci-

miento y ubicación de la población.
Incluye la evaluación de las consecuen-
ubicación tienen en la exacerbación de las
amenazas y la generación del riesgo.
La evaluación de prácticas, intereses, con-

flictos y tendencias de ocupación y uso del
territorio.
las prácticas, los intereses, los conflictos
 y las tendencias tienen para la reducción
y la generación del riesgo.
La evaluación de los procesos de desarro-
 Las actividades principales de la planifi-
llo en curso y los cambios que generan en
el uso y la ocupación del territorio.
Considera las consecuencias de estos
para la reducción y la generación del riesgo.
Cuadro 8.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
PLANIfICACIóN TERRITORIAL
• Planificación de la recopilación de información:
definición de información relevante, instrumentos de
recojo, identificación de fuentes de información, etc.
Recopilación de información sobre las dimensiones del
territorio:
• Estructura: referida al ambiente físico, natural y
construido.
• Funciones: lo que incluye el ecosistema y las
actividades humanas de producción, consumo e
intercambio.
• Lógica y dinámica de desarrollo: incluye la
organización, las políticas y las decisiones de
desarrollo, las normas, la institucionalidad, la
gobernabilidad, el control social, etc.
• Identificación de procesos en marcha sobre uso y
ocupación del territorio (por ejemplo, proyectos de
desarrollo) y evaluación de los cambios que podrían
generar.
• Sistematización, procesamiento y análisis de la
información. Uso de mapas temáticos y de síntesis.
• Construcción de escenarios de las tendencias de
ocupación y uso del territorio.
c) Actividades recomendadas para alcanzar
el objetivo y los resultados esperados
cación territorial y las actividades clave
para incorporar la GdR se muestran en el
cuadro 8.
INCORPORACIóN DE LA GESTIóN DEL RIESGO
• Definir las metodologías apropiadas para efectuar el
AdR en la unidad territorial en análisis, identificando
las fuentes de información. Considerar tanto un
AdR integral como la identificación de amenazas /
peligros y vulnerabilidad en el marco de diagnósticos
sectoriales.
Efectuar el AdR en el territorio:
• Análisis de amenazas / peligros en el territorio
(prospectiva de ocurrencia en el futuro de los
actualmente existentes y los que se generarían por
dinámicas de ocupación y uso del suelo). Considerar
en la construcción de los escenarios los peligros más
relevantes en el territorio.
• Identificación de población, unidades productivas,
líneas vitales, infraestructura y otros elementos
que están o estarían expuestos, considerando los
escenarios de amenazas / peligros en el futuro.
• Evaluación de las condiciones de fragilidad de los
elementos estratégicos expuestos.
• Análisis del nivel de resiliencia de las unidades
operativas que brindan servicios con los elementos
estratégicos expuestos.
• Análisis de los imaginarios o la percepción de la
población sobre el riesgo.
• Identificación y evaluación de los procesos de
generación del riesgo.
• Estimación, valorización y categorización del riesgo
(daños y pérdidas si se manifiesta la amenaza en
distintos escenarios probables, definición del riesgo
mitigable y no mitigable).
• Ubicar las zonas de riesgo como síntesis del
diagnóstico realizado.
• Identificación de procesos en marcha sobre uso
y ocupación del territorio (por ejemplo, proyectos
de desarrollo) y evaluación del riesgo que podrían
generar.
• Identificación de grupos que pueden crear conflictos
para establecer estrategias y lograr su participación
(generadores de riesgo o afectados por las medidas
de reducción del riesgo).
37
 d) Orientaciones metodológicas adicionales
¿Cómo se realiza el análisis del riesgo?
El AdR es la metodología para identificar y
evaluar probables daños y pérdidas como con-
secuencia del impacto de una amenaza / peli-
gro sobre una unidad social en condiciones
vulnerables. Investiga los factores y los pro-
cesos generadores del riesgo como base para
determinar las medidas a tomar para reducir
el riesgo existente y evitar la generación de
nuevas condiciones de vulnerabilidad y riesgo.
El riesgo está en función de las amenazas /
peligros existentes en el territorio y de la vul-
nerabilidad de la comunidad expuesta. Por lo
tanto, el AdR implica, a su vez, el análisis de
las amenazas / peligros y de la vulnerabilidad.
La metodología más adecuada para el AdR
y los actores a involucrar dependen sobre
todo del tipo de amenaza / peligro existente
en el territorio, la magnitud de los potencia-
les daños, la información disponible y las
condiciones marco establecidas por el pro-
ceso de planificación territorial o de desarro-
llo. Para enfocar el análisis desde su inicio
en el riesgo relevante y ahorrar tiempo y
recursos es necesario que ya durante la
ANÁLISIS DE
LAS AMENAZAS
• Tipo de amenaza, frecuencia,
intensidad, territorio de impacto.
• Probabilidad de ocurrencia.
• Impactos
TERRITORIO DE ANÁLISIS
SISTEMA SISTEMA SISTEMA
BIOFÍSICO ECONÓMICO SOCIAL
ANÁLISIS DEL RIESGO
Potenciales daños y pérdidas
Valoración del riesgo
Propuesta de gestión
Correctiva
Reactiva
Esquema del análisis del riesgo. Fuente: PDRS-GTZ.
38
preparación del proceso de planificación se
compendie la información disponible sobre
fenómenos amenazantes y desastres ocurri-
dos en el pasado (fuentes científicas, institu-
cionales y de memoria histórica de la sociedad),
daños y pérdidas relacionados y tendencias
que agravarían el riesgo en el futuro, tales
como urbanización y CC, entre otros.
Las amenazas naturales y socionaturales
más relevantes en América Latina y El Ca-
ribe son los sismos, las inundaciones, los
huracanes y los deslizamientos / huaicos,
además de la sequía, los incendios forestales
y las erupciones volcánicas. La investiga-
ción de cada amenaza / peligro requiere de
un grupo de actores, información y métodos
de recolección y procesamiento de datos es-
pecíficos. Sin embargo, para todos valen los
siguientes principios:
Investigar
 las características (tipo) y la
intensidad de la amenaza y el territorio de
impacto.
Considerar tanto los eventos del pasado

como la probabilidad de la ocurrencia, in-
vestigando los procesos generadores de
amenazas socionaturales, sobre todo aque-
ANÁLISIS DE
LA VULNERABILIDAD
Análisis de los factores de
vulnerabilidad del sistema territorial
SISTEMA SISTEMA
ADMINISTRATIVO FUNCIONAL
Prospectiva

llas asociadas a procesos de desarrollo
(por ejemplo, erosión acelerada por prác-
ticas agropecuarias).
Combinar la información científica dispo-
 económicas, a sufrir daños y pérdidas ante
nible con los conocimientos y las expe-
riencias vividas por la sociedad expuesta,
incluyendo población, instituciones públi-
cas, sector privado y otros.
El análisis de vulnerabilidad, estrechamen-
te vinculado al de amenazas, considera todos
fACTORES fíSICOS
• Técnica y calidad de construcción
de casas y ediicios
a. asentamientos
b. Calidad de las casas
• Infraestructura
• Crecimiento y densidad demográfios
fACTORES AMBIENTALES
• Superficies cultibables
• Aguas aprovechables
• Vegetación, biodiversidad /bosques
• Estabilidad de los ecosistemas
Mapa de amenazas del
municipio San Pedro Masahuat,
departamento de La Paz, El
Salvador
Herramienta fundamental
utilizada por los gobiernos
locales para la planificación
territorial y la localización de
las inversiones municipales.
Fuente: proyecto rygrac-gtz,
guatemala-el salvador.
los factores que contribuyeron y contribui-
rán a la susceptibilidad existente y futura de
la población, su infraestructura y actividades
la ocurrencia de un fenómeno natural poten-
cialmente dañino. Esto abarca factores físi-
cos, socioeconómicos, institucionales, políticos,
culturales y ambientales, incluyendo el gra-
do de resiliencia de la sociedad.
También para este análisis es necesario
combinar información estadística y científica
fACTORES ECONóMICOS
• Estatus socio económico
• Pobreza y situación alimentaria
• Sistemas operaticos y de uso, tecnologías, semillas, estructuras
de cultivo
• Estructura económica y de ingresos
• Acceso a recursos y servicios (agua, energía, salud, transporte)
• Reservas y financiamiento
• Sitemas de incentivos y sanciones para la prevención
• Investigación y desarrollo
fACTORES SOCIALES
• Sistemas de conocimiento tradicionales
• Percepción del riesgo
• Educación y formación
• Situación jurídica y Derechos humanos
• Tenencia de la tierra y propiedad
• Participación ciudadana, organizaciones e instituciones sociales
• Marco legal, normas, leyes
• Política, corrupción
• Aspectos de género, minorías, jóvenes, ancianos
39
 con los saberes existentes en la sociedad
misma. Las interrelaciones entre los diferen-
tes factores y la relevancia de cada uno para
el perfil de la vulnerabilidad solo se pueden
establecer en diálogo con la población y los
demás actores del territorio. El entender lo
complejo del panorama de la vulnerabilidad
permite definir, durante la fase de formula-
ción del POT, las medidas más apropiadas y
efectivas para reducir el riesgo.
ALGUNOS MéTODOS PARTICIPATIVOS
DEL ANáLISIS DEL RIESGO
• Mapas de amenazas y vulnerabilidad
• Visitas al campo (zonas expuestas)
• Inventario de capacidades
• Árbol de problemas
• Entrevistas con personas clave
• Discusiones con grupos focales
• Calendarios agropecuarios
• Cronologías de los desastres pasados
Un intenso proceso participativo se hace aún
más importante en las diferentes zonas, en
especial rurales, para las cuales no existe
suficiente información científica que permita
evaluar el perfil de la amenaza y los factores
de vulnerabilidad. Los conocimientos locales
ZONA PILOTO MANABÍ:
La visión territorial al 2015
Un proceso de construcción colectivo
La participación social
como puntual de la
planificación territorial
Experiencia participativa dentro del proyecto Planificación Local de Manabí, Tungurahua
Fuente: PlanTel 2007: 21.
40
se vuelven la fuente principal y no es posible
generar una visión integral y fundamentada
con un procedimiento breve y superficial. El
análisis participativo debe llevar el mayor
nivel de sustento técnico posible. Sin embar-
go, los conocimientos locales no pueden sus-
tituir plenamente la información científica,
sobre todo en el caso de las amenazas vin-
culadas con procesos geológicos —erupcio-
nes volcánicas, sismos, deslizamientos—. Si
se careciese de la información necesaria se
debe buscar alianzas con instituciones afines
para realizar los estudios respectivos —uni-
versidades, instituciones técnicas o científi-
cas— locales, regionales o nacionales.
No obstante, el enfoque participativo del
análisis de las amenazas / peligros, la vul-
nerabilidad y la evaluación final del riesgo no
es solo la integración de los saberes locales.
Igual importancia tiene la creación de una
base para la participación informada de la
sociedad en el proceso de planificación te-
rritorial y su implementación. Los diferentes
estratos de la sociedad estarán así mejor
preparados para entender las distintas si-
tuaciones y los diversos intereses y mejor
capacitados para involucrarse activamente
en la discusión y la toma de decisiones. El
resultado será una mayor apropiación del
plan y la disponibilidad o el apoyo a su eje-
cución.
El análisis de amenazas y factores de vul-
nerabilidad requiere, además, considerar la
influencia de procesos fuera de los límites del
territorio en análisis, sea en municipios ve-
cinos, el ámbito de una cuenca, la provincia
y hasta todo el país.
El AdR revela, basado en los análisis interre-
lacionados de amenazas / peligros y vulnera-
bilidad, «…los posibles efectos y consecuencias
sociales, económicas y ambientales asocia-
das a uno o varios fenómenos peligrosos en
un territorio y con referencia a grupos o uni-
dades sociales y económicas particulares»
(Predecan 2008a).
El AdR se expresa, como se ha menciona-
do, en mapas, planos de zonificación y docu-
mentos analíticos. Para integrarse con las
demás investigaciones del diagnóstico terri-
torial debe considerar el nivel de detalle y la
escala de trabajo del diagnóstico.
Existen diferentes guías que presentan pro-
cedimientos metodológicos sobre cómo reali-
zar un AdR.14 Además, en el marco del proyecto
Predecan se elabora actualmente una guía
técnica para la selección y la utilización de
metodologías e instrumentos disponibles para
el análisis de amenazas y riesgo en procesos
de planificación y gestión territorial (Prede-
can 2008c).
¿Cómo se logra considerar el enfoque de
riesgo en otros instrumentos del diagnóstico?
El conocimiento del territorio y la aplicación
del AdR en el diagnóstico deben ser integra-
les. Aparte del análisis específico del riesgo
se emplea una serie de instrumentos de diag-
nósticos sectoriales y transversales para la
consideración del riesgo; por ejemplo, los
diagnósticos de desarrollo económico local,
manejo de recursos naturales, servicios pú-
blicos, seguridad alimentaria, agricultura, ur-
banización, desarrollo demográfico y estudios
de impacto ambiental (EIA). La inclusión se
logra a través de la integración de preguntas
o categorías en los instrumentos que permi-
tan conocer:
Las amenazas / peligros (¿cuáles son aque-

llas que afectan al sector o ponen en ries-
go los bienes?).
Los factores de vulnerabilidad (¿por qué los

eventos naturales causan daños y pérdidas?).
Los posibles daños y pérdidas (¿qué tipo

e intensidad de daños y pérdidas se da o
se espera en caso se manifieste un even-
to considerado amenaza / peligro?).

ZONA PILOTO SIERRA CENTRAL:

Producto principal de la Fase Informativa

El sistema físico Biológico:

Las amenazas naturales como un factor limitante para el desarrollo del territorio

14. Entre otras: GTZ 2004,

MAVDT 2006, Gobierno
Regional San Martín /
GTZ 2007; Federación
Internacional de
Sociedades de la
Cruz Roja y la Media
Luna Roja (2006-
2008, serie de cinco
publicaciones sobre
análisis de capacidades
y vulnerabilidad,
Peligros volcánicos Deslizamientos tres de ellas en
español); y Provention
Consortium (conjunto
Inundaciones Sequías
de ejemplos y guías
en inglés disponible
en <http://www.
Mapa de amenazas naturales en Ecuador. proventionconsortium.
Fuente: PlanTel 2007. org/?pageid=39>).

41
 Matriz para recolección de datos
para análisis del riesgo en el Perú.
Fuente: Municipalidad Distrital de
Morropón 2007:16.

La matriz mostrada en el siguiente gráfico cia considerar las consecuencias ya eviden-

presenta un ejemplo de aplicación del AdR
en el diagnóstico del sector productivo y eco-
nómico del distrito de Morropón, departa-
mento de Piura, Perú.
¿Y cómo incorporar el cambio climático?
La etapa del diagnóstico también es el mo-
mento clave para incorporar el conocimiento
de los probables efectos del CC, como base
para la adaptación en el uso y la ocupación
del territorio a las futuras condiciones climá-
ticas. El CC impacta de manera variada en
el desarrollo. En América Latina y El Caribe
ya tiene un efecto importante en el riesgo,
pues han aumentado las precipitaciones ex-
tremas, las sequías, las olas de frío y de calor.
Para muchas comunidades un tema impor-
tantísimo va a ser la futura disponibilidad
de agua. Por lo tanto, es de gran importan-
tes y las proyecciones de los efectos del CC,
a partir de la aplicación del AdR.
Existen dos principales fuentes de infor-
mación sobre los probables impactos del CC
en una zona específica. Por un lado, las ins-
tituciones científicas proporcionan pronós-
ticos; a pesar de ser, en su mayoría, demasiado
generales para identificar los efectos con-
cretos permiten entender las tendencias que
pueden esperarse para el microclima, las
cuales deben ser conocidas por los equipos
técnicos de planificación local. Además, de-
bería establecerse contacto con las institu-
ciones locales de importancia (por ejemplo
universidades), provinciales y nacionales, con
el triple objetivo de:
Enterarse
 de los avances científicos, en
cuanto se produzcan.

AMENAZAS SOCIONATURALES CAMBIO CLIMÁTICO IMPACTA EN

Sismos,
erupciónes volcánicas,
deslizamientos, etc.
Fuertes lluvias,
sequías, olas de frio
y de calor,
Agricultura,
huracanes, etc.
pesca,
--> llevan a erosión,
manejo del agua,
deshielo de glaciares,
salud, etc.
inundaciones,
desertificación,
deslizamientos, etc.

Incorporación del CC en el análisis de amenazas.

42
 Establecer
 acuerdos de cooperación, por CONSIDERAR EL CAMBIO CLIMáTICO
ejemplo, para realizar estudios sobre zonas EN EL NIVEL LOCAL SIGNIfICA:

o problemas específicos, como la dispo-
nibilidad de agua en el mediano plazo fru-
to del retroceso de los glaciares.
 Que los saberes y las experiencias locales
contribuyan con los procesos científicos y
políticos nacionales.
• Conocer y valorizar los saberes y las expe-
riencias locales.
• Informar a los actores locales sobre los co-
nocimientos científicos.
• Discutir en conjunto los efectos que se pue-
den esperar sobre las condiciones de vida
y el uso y la ocupación del territorio.

Por otro lado, la población misma siente
los cambios en las precipitaciones, la tem-
peratura y la disponibilidad de agua y se da
cuenta de las consecuencias que tiene para
su vida. Una serie de entrevistas realizadas
en el Perú (GTZ 2008) demostró cómo las per-
sonas perciben la variación del clima, la re-
ducción de los glaciares y otros fenómenos.
Es crucial captar estos saberes para el diag-
nóstico. Además, la preocupación de la pobla-
ción representa un punto de salida para una
discusión más amplia: uniendo las diferentes
experiencias locales e informando a la gente
de manera adecuada sobre los pronósticos
científicos es posible desarrollar juntos un
panorama y una visión de cómo enfrentar
los problemas más probables. Por lo tanto,
se sugiere buscar la comunicación directa e
informal (por ejemplo, visitas al campo) con
la población e incorporar, en consecuen-
cia, preguntas y criterios enfocados en las
tendencias futuras en los instrumentos de
diagnóstico, sin necesariamente referirse
al CC.
Muchas veces es simplemente la pregunta
«¿por qué?» la que revela impactos y ten-
dencias:
¿Por
 qué la producción agraria se hace
más difícil?
¿Por qué le preocupa que el nevado se

deshiele?
¿Por qué paró de pescar y buscar otros

ingresos?
¿Por qué las inundaciones se hacen más

frecuentes / más intensas?
Aparte del AdR, los diagnósticos relaciona-
dos con los sectores agua, agricultura, salud,
pesca y medio ambiente son especialmente
relevantes debido a que en ellos los efectos
se sentirán con mayor fuerza.

EjEMPLOS DE LA CONSIDERACIóN DEL CAMBIO CLIMáTICO EN MéTODOS PARTICIPATIVOS

 Visitas al campo: ayudan a entrar en contacto con la población que puede explicar los cambios
experimentados en el pasado, lo que facilita identificar posibles efectos de futuros cambios sobre
la vida en el territorio en análisis.
 Mapas de amenazas y árboles de problemas: ayudan a identificar los problemas principales de la
comunidad, aunque muchas veces priorizan las dificultades de la vida diaria (agua potable, delin-
cuencia, pobreza, etc.). El riesgo de desastre y el CC normalmente no son temas de primera atención
de la población, por lo cual los facilitadores deben introducir preguntas al respecto para que se re-
flexione acerca de los impactos de ambos.
 Cronologías de desastres y fenómenos extremos pasados: permiten tener una idea sobre las tenden-
cias, a pesar de que los eventos más recientes aparezcan como más graves en relación con otros
menos presentes en la memoria de la comunidad.

El establecimiento de un calendario agropecuario de los últimos años es el instrumento más direc-

tamente ligado a las amenazas meteorológicas y las tendencias climáticas.
Todas estas herramientas, además de generar la información necesaria, ayudan a sensibilizar a la
población sobre la GdR y la ACC. Combinadas con actividades de capacitación específicas mejoran la
base para una participación informada de la sociedad en el proceso de planificación.

Fuente: Aalst et al. 2008; Red Cross / Red Crescent 2007.

43
 4.3. Una visión con enfoque de riesgo:
la formulación del plan de ordena-
miento territorial
a) Objetivo
Asegurar que se incluyan políticas y estra-
tegias de reducción del riesgo, incluso de ACC,
de manera eficiente e integral en los instru-
mentos de planificación territorial.
b) Resultados esperados (con sugerencias
para monitorear la inclusión de la GdR)
El plan de ordenamiento territorial abarca:
 Visión y políticas de ocupación y uso del
territorio.
Estas incorporan en su enfoque la ges-
tión prospectiva y correctiva del riesgo,
RECUERDE
¡El plan debe ser el resultado de un proceso
participativo de discusión y negociación para
alcanzar la calidad técnica, el balance de
intereses y el consenso de visión necesarios
para su apropiación por la sociedad y, por
ende, su implementación e impacto positivo
ZONA PILOTO Manabí:
Producto principal de la Fase Directiva
INSUMOS PARA EL ANÁLIS
ETE
Acercamientos Análisis de tendencias
a una primera y escenarios futuros
VISIÓN (Estudio)
(talleres participativos)
VISIÓN
TERRITORIAL
DE FUTURO
Estructura Territorial Deseada
Del diagnóstico a la visión, de la estructura territorial existente a la deseada:
el proceso en Manabí, Ecuador. Fuente: PLANTEL 2007: 20.
44
considerando el CC y otras tendencias re-
levantes.
 Normas y regulaciones previstas para el
uso y la ocupación del territorio.
Estas incorporan la gestión prospectiva
y correctiva del riesgo.
 Acciones y proyectos estratégicos para el
desarrollo del territorio.
Incluye proyectos y acciones para reducir
el riesgo existente y establece la aplica-
ción de un AdR para cada proyecto estra-
tégico.
 Diseño de mecanismos e indicadores para
el monitoreo y el control de la ejecución
del plan y de factores de cambio relevan-
tes para el desarrollo territorial.
Se definen indicadores para el monito-
reo y el control de la ejecución de medi-
das de GdR, la aplicación de regulaciones
establecidas y la evolución del riesgo.
c) Actividades recomendadas para alcanzar
el objetivo y los resultados esperados
Las actividades principales de la planificación
territorial y las actividades clave para in-
corporar la GdR se muestran en el cuadro 9.
Visiones parciales
locales: Provincia,
cantones y mancomunidades
Cantón 1 Cantón 2 Cantón 3 Provincia
Cuadro 9.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
PLANIfICACIóN TERRITORIAL INCORPORACIóN DE LA GESTIóN DEL RIESGO
• Definición consensuada y coherente de la visión del • Definir una visión de territorio seguro y sostenible,
territorio considerando las potencialidades y las considerando el riesgo.
limitaciones.
• Definición de los objetivos que se quiere lograr con el OT.

• Discusión de alternativas de uso y ocupación del territorio
y la determinación de una estrategia para organizar
adecuadamente las actividades de acuerdo con la oferta
ambiental, por ejemplo, con la ayuda de una zonificación
del territorio.
• Discutir y establecer criterios adicionales en la
zonificación del territorio en función al grado de
amenazas / peligros actuales y potenciales y las
posibilidades de mitigar el riesgo.

• Diseño de políticas y regulaciones para el uso • Identificación de medidas para prevenir la generación
y la ocupación del territorio. de condiciones de vulnerabilidad y riesgo (regulaciones,
incentivos, etc.).

• Identificación de acciones para alcanzar la organización
del territorio, establecida en función a la visión.
• Identificación de los proyectos de inversión que posibilitarán
la articulación del territorio y la provisión de infraestructura
productiva y de servicios que concreten los objetivos del OT.
• Definición de estrategias y acciones para la prevención y
el manejo de conflictos.
• Diseño de mecanismos para el monitoreo y el control en
la implementación de las medidas establecidas en el plan
y evaluación de los impactos.
• Establecimiento de los tiempos y los responsables de la
implementación del plan.
• Definición de los mecanismos de articulación con los
instrumentos de planificación del desarrollo y asignación
del presupuesto.
• Definición de medidas para fortalecer las capacidades
institucionales y de los actores clave para la
implementación del plan.
• Identificación de medidas para reducir el riesgo
existente, incluso la necesidad de medidas de gestión
reactiva (acciones y proyectos).
• Determinar criterios para incorporar el AdR en proyectos
de inversión y otras medidas estratégicas.
• Definición de estrategias y acciones para gestionar
posibles conflictos en la aplicación de las medidas de
OT y reducción del riesgo.
• Definición de indicadores de monitoreo de riesgos como
resultado de la aplicación de medidas de reducción y
evaluación del riesgo consecuencia de otros cambios.
• Definición de responsabilidades para la GdR
considerando las medidas planificadas y el enfoque
como elemento integral del desarrollo territorial.
• Incluir medidas de capacitación en GdR según las
necesidades.

d) Orientaciones metodológicas adicionales A continuación se presentan ejemplos de

¿Cuáles son los posibles proyectos y normas
para reducir el riesgo?
Como se ha descrito en el capítulo sobre in-
troducción conceptual, la GdR abarca una
amplia gama de medidas que se pueden to-
mar para:
 Reducir el riesgo existente (gestión correc-
tiva).
 Reducir los daños y las pérdidas provo-
cados por eventos que no se puede evitar
(gestión reactiva).
 Evitar la generación de nuevas condicio-
nes de vulnerabilidad y riesgo o la agrava-
ción de las existentes (gestión prospectiva).
proyectos y normas estrechamente vincula-
dos con el OT.15
Mejoramiento integral de asentamientos:
 Mejoramiento de las viviendas con refuer-
zos estructurales.
 Planes maestros de servicios públicos, inclu-
yendo la implementación de infraestructura
de servicios públicos básicos y directrices
de prevención y mitigación del riesgo.
 Implementación de infraestructura de vías.
 Definición de áreas vulnerables y no urba-
15. Este listado se basa
nizables acompañada de directrices so- principalmente en las
bre la forma y la tendencia de ocupación guías elaboradas por
el MAVDT de Colombia
del territorio, con regularización urbanís- (2005a: 56-57 y 2006:
tica y predial. 23-24).

45

Medidas de prevención en el Perú.
Reasentamiento:
 Actualización del inventario de viviendas
en zonas de riesgo.
 AdR en las zonas preidentificadas como de
alto riesgo no mitigable.
 Determinación de alternativas habitacio-
nales y negociación predial, incluso la ex-
propiación y la enajenación de inmuebles
para la reubicación de familias que viven
en zonas de riesgo.
 Establecimiento de mecanismos que permi-
tan adquisición y reserva de suelos aptos
para el desarrollo de viviendas e infraes-
tructura necesarias para el reasentamien-
to de la población en riesgo.
 Reasentamiento de la población ubicada
en zonas de riesgo, de preferencia buscan-
do la posibilidad de un reasentamiento en
la misma unidad de actuación urbanística.
 Manejo integral de áreas liberadas, inclu-
yendo la regularización de usos y estra-
tegias para su sostenibilidad.
Reducción del riesgo:
 Diseño, priorización y construcción de obras
Pobladores del Distrito de Morropón (Piura-Perú), participando en el proceso de formulación de su POT.
46
de mitigación a partir de los resultados
del AdR.
 Certificado de uso de suelos y licencias
ambientales.
 Instrumentos de la gestión del suelo como
la reforestación y la adaptación de la pro-
ducción agraria.
 Considerar el riesgo en la planificación, la
elaboración y la implementación de pro-
yectos de inversión.
Este conjunto de medidas debe ser acom-
pañado por medidas que fomenten:
 La sensibilización y la educación de fun-
cionarios, población y otros actores invo-
lucrados en cuanto al riesgo y el marco
normativo y los procedimientos de la GdR.
 Mecanismos de participación y concerta-
ción con la población.
 Mecanismos de cooperación y coordinación
entre las instituciones relevantes para la
planificación, la priorización y la imple-
mentación de las medidas que se deben
tomar.
En algunos casos también se debe consi-
derar acciones para aumentar los preparati-
vos ante fenómenos naturales no mitigables
y reducir los probables daños y pérdidas. Es-
tas incluyen planes de emergencia y evacua-
ción, establecimiento de sistemas de monitoreo
y alerta temprana, organización, capacitación
y equipamiento de comités locales de emer-
gencia, e identificación y equipamiento de al-
bergues, entre otros.
 INTEGRACIóN DEL ANáLISIS DEL RIESGO EN LOS PROyECTOS DE INVERSIóN PúBLICA
ExPERIENCIAS DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIóN PúBLICA DEL PERú

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue creado en el Perú, en el año 2000, para optimizar el uso de los recursos públicos
a través del establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con los diversas fases de los proyec-
tos de inversión pública (PIP), mediante la Ley 27293. El SNIP estableció la obligatoriedad de una evaluación ex ante de los PIP para de-
mostrar su rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con los lineamientos generales de política. Sin embargo, en el cálculo de
costo-beneficio, que usa el valor actual neto (VAN) como criterio principal para la toma de decisiones, no se consideró la posibilidad de
un evento natural (amenaza / peligro) que pudiese causar daños y pérdidas a la inversión durante la vida útil del proyecto; por ello, a
partir del año 2004 se elaboró una metodología que incluyese la consideración del AdR en el cálculo del VAN.
El nuevo método de cálculo del VAN, que se ha aplicado hasta ahora en seis diferentes proyectos, con el apoyo de la GTZ, considera:

• el incremento de los costos de inversión y de operación y mantenimiento del proyecto, y

• el beneficio probable que se obtendría como consecuencia de no incurrir en costos de reconstrucción (CRE) y no interrumpir los
beneficios (BNP).

Si los costos adicionales (a) son menores o iguales que los beneficios (b) se considera rentable integrar las medidas de reducción del
riesgo en el PIP.
El primer cuadro adjunto presenta la nueva metodología para los seis PIP piloto, con la indicación de los años previstos de vida útil
del proyecto, el costo de la in-
versión ampliada (columna 4), el PERIODO DE
costo adicional de operación y Nº PROYECTO EVALUACIÓN ∆II ∑t ∆(O&M)
(1 + i)t
t [CRE + BNP]
mantenimiento (columna 5) y el (AÑOS)
beneficio esperado por el daño no 1 Proyecto apoyo a la reconstrucción 10 382,788 530,403
generado: CRE + BNP (columna 6). de viviendas en infraestructura de
Además, el método considera agua afectada por el sismo del 23
de junio de 2001, en la provincia de
diferentes probabilidades de ocu-
Castilla
rrencia del evento natural para
hacerlo más realista. En el segun- 2 Prevención y preparativos para 10 60,175 35,441 1,323,942
do cuadro se puede comparar los afrontar Huaycos e Inundaciones
en la cuenca alta del río Rímac
costos adicionales de los PIP (co-
(Dipecho 1)
lumna 3) con los beneficios es-
perados con una probablilidad de 3 Ampliación del Centro de Salud - 10 15,750 -- 27,158
Modulo de atención para madres
ocurrencia del evento de 25, 50,
gestantes - CLAS Pampacolca
75 y 100%. En la mayoría de los
casos analizados los beneficios 4 Rehabilitación y construcción de 10 1,232,620 725,919 97,767,783
son mayores que los nuevos cos- diques en la quebrada de cansas
tos, por lo cual la adopción de la 5 Rehabilitación Central 10 2,209,074 7,067,078 229,809,147
medida de reducción del riesgo Hidroeléctrica Machipucchu
es rentable. 6 Fomento y desarrollo del cultivo de 1 (3,697) 1,168
frijol en el distrito de Morropón

Nº PROYECTO ∆II + ∑t ∆(O&M)

(1 + i)t
t 0,25 [CRE + BNP] 0,50 [CRE + BNP] 0,75 [CRE + BNP] 1,00 [CRE + BNP]

1 Proyecto apoyo a la reconstrucción de 382,788 132,601 265,202 397,802 530,403

viviendas en infraestructura de agua
afectada por el sismo del 23 de junio
de 2001, en la provincia de Castilla

2 Prevención y preparativos para afrontar 95,616 330,986 661,971 992,957 1,323,942

Huaycos e Inundaciones en la cuenca
alta del río Rímac (Dipecho 1)

3 Ampliación del Centro de Salud - Modulo 15,750 6,789 13,579 20,3668 27,158
de atención para madres gestantes -
CLAS Pampacolca

4 Rehabilitación y construcción de diques 1,958,539 24,441,946 48,883,891 73,325,837 97,767,783

en la quebrada de cansas

5 Rehabilitación Central Hidroeléctrica 9,276,153 57,452,287 114,904,573 172,356,860 229,809,147

Machipucchu

6 Fomento y desarrollo del cultivo de (3,697) 292 584 876 1,168

frijol en el distrito de Morropón

Fuente:
Von Hesse 2007 y DGPM-MEF 2007.

47
 ¿Cómo se definen los indicadores para el
monitoreo de la evolución del riesgo?
La definición de los indicadores depende del
contenido de los resultados del AdR y del
POT establecido. Los indicadores necesarios y
algunas propuestas se describen más ade-
lante al tratar la etapa de monitoreo y control.
4.4. La aprobación del plan establecido
a) Objetivo
Los productos de la planificación territorial
que incorporan la GdR se aprueban a través
de procesos de validación participativa y de
legalización.
b) Resultados esperados (con sugerencias
para monitorear la inclusión de la GdR)
 Apropiación del plan por parte de la po-
blación y los actores clave.
La población y los actores clave se
apropian del enfoque, las responsabili-
dades, las limitaciones, los derechos y
las medidas previstos para reducir el
riesgo existente y prevenir la generación
de nuevas condiciones de vulnerabilidad
y riesgo.
 Formalización del plan a través de orde-
nanzas municipales, presupuestos parti-
cipativos, etc.
c) Actividades recomendadas para alcanzar
el objetivo y los resultados esperados
Las actividades principales de la planificación
territorial y las actividades clave para incor-
porar la GdR se muestran en el cuadro 10.

Cuadro 10.
Incorporación de la gestión del riesgo a la planificación territorial

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO

• Preparar información para la socialización del plan: los aspectos • Incorporar en la información para la socialización de una
relevantes son la visión, las políticas generales, las acciones y los visión sostenible, las políticas, las acciones y los proyectos
proyectos estratégicos, estratégicos para la gestión prospectiva y correctiva del
y las responsabilidades. riesgo.
• Socializar el plan: diseño y aplicación de una estrategia de • Socializar e informar a los responsables de la toma de
comunicación e información adecuada decisiones y los actores clave los alcances de las medidas
a los distintos grupos y actores clave. preventivas y de reducción del riesgo.
• Consulta ciudadana: diseño y aplicación de mecanismos de • Promover el compromiso de participación de los actores clave
consulta y aprobación del plan por parte de las organizaciones en la implementación de las medidas.
sociales y los actores claves. • Promover el compromiso de las autoridades con la
implementación de las medidas.

• Aprobación del plan por las instancias de decisión.

• Aprobación de los mecanismos y los criterios para ajustes o
actualización del plan.
• Incorporación de las medidas en los instrumentos de planificación
del desarrollo y asignación de recursos.

d) Orientaciones metodológicas adicionales do lo suficiente para validar los resultados

¿Cómo evitar que se realice una simple va-
lidación de proyectos de inversión?
Esta inquietud, expresada durante el proce-
so de discusión de esta guía, refleja la expe-
riencia de algunos municipios acerca de que
la aprobación del POT fácilmente se reduce
a una breve aceptación de proyectos de inver-
sión por un público no informado ni involucra-
y las consecuencias en el contexto integral
del OT y la visión del desarrollo. La aproba-
ción informada es de gran importancia para
trasladar el enfoque de GdR a la implemen-
tación de medidas concretas.
En esta perspectiva, la recomendación
principal es establecer una participación so-
cial consciente, efectiva y continua desde la
preparación y el diagnóstico hasta la formu-

48
lación del plan. Involucrados durante todo el
proceso, los actores desarrollan una base
conceptual y una visión del desarrollo común,
conocen los diferentes intereses y alternati-
vas y están conscientes de los conflictos y
los procesos de toma de decisiones. De esta
manera se encuentran preparados para una
aprobación calificada y son capaces de hacer
el seguimiento de los resultados.
Sin embargo, la aprobación no se limita a
una única aceptación del POT válida por mu-
chos años y, tal vez, legalizada a través de
una ordenanza municipal. El POT recibe una
nueva aprobación con cada nuevo gobierno
electo y cada presupuesto anual. Para que en
estas ocasiones se le considere adecuada-
mente, con su enfoque de riesgo, es necesa-
rio establecer mecanismos de participación
apropiados para articular las prioridades ac-
tuales con el proceso de OT estipulado para
el largo plazo. El PMP es un instrumento efi-
caz en este sentido.16

EL PRESUPUESTO MUNICIPAL PARTICIPATIVO

Desde 1989, cuando por primera vez se experimentó en Porto Alegre, Brasil, el presupuesto municipal par-
ticipativo (PMP) ha sido adoptado por muchos municipios en los países latinoamericanos. El PMP se
elabora cada año y «es un mecanismo de participación ciudadana, que permite a los/as munícipes co-
nocer el presupuesto de su municipio, determinar sus necesidades prioritarias para que sean tomadas
en cuenta en el mismo, consensuar los proyectos con las autoridades locales y decidir cuáles son las
inversiones y controlar su ejecución» (Fundación Solidaridad 2004). Sus elementos claves son:
• la generación de una participación informada (sensibilización y capacitación),
• la priorización y la evaluación técnica de proyectos concretos en talleres con base en criterios
establecidos, y
• la toma de decisión y la formulación de acuerdos.

CICLO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

PRIMERA ETAPA
• Consejo de regidores para
determinar el Fondo de
Disponibilidad Financiera
(FDF)
• Capacitación facilitadores,
autoridades y alcaldes
pedáneos
• Taller diagnóstico del
Desarrollo Local (DL)
• Pacto de la Sociedad Civil
(SC) y los partidos
• Acto de lanzamiento
Presupuesto Participativo
(PP)
Noviembre - Noviembre
TERCERA ETAPA
12 meses
• Consejo de regidores para
incorporación Municipal
(PIM)
• Calendario de obras
• Reuniones del Comité de
Seguimiento Municipal
(CSM) y sindicatura
(mensual)
• Asambleas de constitución
Marzo - Junio Julio - Noviembre de comites de obras
4 meses 5 meses • Ejecución de obras
• Rendición de cuentas (2)
SEGUNDA ETAPA

• Asambleas comunitarias 16. Véase la guía

• Asambleas seccionales metodológica elaborada
de barrios o de bloques por la Fundación
• Prefactibilidad de los Solidaridad, en 2004, y
proyectos priorizados la breve presentación
• Cabildo abierto o asamblea del Consejo Nacional
municipal de Reforma del Estado
(CONARE) de República
Dominicana de 2005.
Fuente: Conare 2005. Asimismo, se puede
encontrar orientaciones y
ejemplos en <http://www.
presupuestoygenero.
net/libreria/index.
php?option=com_content
&task=blogsection&id=9&
Itemid=35>.

49
 Para que el enfoque de riesgo se plasme
en los presupuestos anuales establecidos
de manera participativa resulta clave:
 Informar sobre el enfoque de riesgo, inclu-
so acerca de las consecuencias del CC y
las posibilidades de su gestión, durante la
fase de sensibilización y capacitación de
los participantes,
 Hacer visibles las ventajas de la conside-
ración del riesgo en la formulación de los
POT y en las medidas y los proyectos con-
cretos,
 Establecer criterios de GdR para el pro-
ceso de priorización y para la evaluación
técnica.
 Integrar indicadores de GdR en los meca-
nismos de seguimiento a la implementa-
ción de los proyectos.
El siguiente gráfico presenta un ejemplo de
criterios de GdR establecidos para la prio-
rización y la evaluación técnica de los proyec-
tos previstos en el marco del PMP elaborado
en el distrito de Morropón, departamento de
Piura, Perú.

DIMENSIONES CRITERIOS PROPUESTOS

Social /
Cultural

El proyecto
El proyecto El proyecto
Económico se orienta El proyecto
considera medidas toma en cuenta
a reducir contribuye
para no generar las propuestas
el riesfo a la ACC
nueva del pot-zee
existente
vulnerabilidad
Ambiental

El proyecto contribuye
a disminuir peligros
Político para otras unidades sociales
institucional
EL proyecto fortalece
capacidades
en GdR, AAC y OT
Criterios para la evaluación de proyectos del presupuesto municipal.
Fuente: PDRS-GTZ.

4.5. La implementación Proyectos y medidas de reducción del

a) Objetivo
Asegurar que en la implementación del POT
se ejecuten las medidas de GdR priorizadas
y se apliquen los criterios establecidos con
respecto del riesgo de desastre.
riesgo, definidos en el plan, ejecutados.
 Desarrollo territorial cada vez más adecua-
do, que aprovecha las potencialidades de
manera sostenible.
Se observa la reducción del riesgo ha-
cia el nivel de riesgo aceptado.

b) Resultados esperados (con sugerencias c) Actividades recomendadas para alcanzar

para monitorear la inclusión de la GdR)
 Normas y regulaciones emitidas y aplicadas.
Normas, regulaciones y su aplicación
que incluyen criterios de GdR.
 Proyectos y medidas previstos en el plan
ya ejecutados.
el objetivo y los resultados esperados
Las actividades principales de la planificación
territorial y las actividades clave para incor-
porar la GdR se muestran en el cuadro 11.

50
Cuadro 11.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
PLANIfICACIóN TERRITORIAL
• Emisión de normas y regulaciones para el uso y la
ocupación del territorio.
• Establecimiento de mecanismos de incentivo, control y
sanción en la aplicación de normas y regulaciones.
• Ejecución de proyectos de soporte a la articulación
del territorio, provisión de infraestructura productiva y
servicios.
• Establecimiento de mecanismos de manejo de conflictos.
• Establecimiento de mecanismos de coordinación y
asistencia técnica con instituciones nacionales e
internacionales.
• Establecimiento de mecanismos de incidencia para
procesos en los ámbitos de cuenca, mancomunidad,
regional o nacional.
d) Orientaciones metodológicas adicionales
¿Cómo se financia la gestión del riesgo?
El POT constituye el instrumento básico de
las políticas territoriales en el ámbito muni-
cipal, pues influye en el plan de desarrollo, los
planes sectoriales, los presupuestos anuales
municipales y los proyectos de inversión pú-
blica y privada; cada uno con sus mecanis-
mos de financiamiento. Normalmente, no está
previsto ningún presupuesto específico para
la implementación del plan sino de las me-
didas que se incorporan en estos instrumen-
tos y procesos. Las inversiones en el territorio,
inclusive con financiamiento externo y pri-
vado, como los planes sectoriales, deben
enmarcarse en los programas y las priori-
dades establecidos en el POT y los planes
de desarrollo y deben respetar los criterios
de GdR.
INCORPORACIóN DE LA GESTIóN DEL RIESGO
• Emisión de normas y regulaciones para la reducción del
riesgo (construcción, ambientales, sectoriales).
• Establecimiento de mecanismos de incentivo, control
y sanción en la aplicación de los criterios de GdR
aprobados.
• Proyectos de reducción del riesgo formulados y
ejecutados (análisis de alternativas de las medidas
de reducción del riesgo, evaluación de la rentabilidad
social de las medidas, definición de los niveles de riesgo
aceptable).
• Sensibilizar el personal responsable y la sociedad con
respecto de la necesidad y el beneficio de medidas
concretas de GdR (estrategia de comunicación).
• Capacitar al personal técnico para asegurar la calidad de
ejecución de las medidas de GdR y AdR para proyectos
de inversión.
• Establecimiento de mecanismos de manejo de conflictos
relacionados con la generación del riesgo.
• Establecimiento de mecanismos de coordinación,
asistencia técnica e incidencia con instituciones
nacionales relacionadas con la GdR (institutos técnicos y
científicos, ministerios, defensa civil, etc.).
Para facilitar esta apropiación se recomienda:
 Fomentar la voluntad política y mantener
la comunicación y el enfoque participativo
con los actores locales durante todo el
proceso de planificación, incluyendo auto-
ridades, población, instituciones y sector
privado.
 Hacer visibles las ventajas comparati-
vas de la GdR y convencer con la ayuda
de evaluaciones de costo-beneficio (véa-
se un caso de incorporación del AdR en
proyectos de inversión pública en el recua-
dro pág. 47).
 Buscar la cooperación con otros actores
interesados en la GdR (defensa civil, ins-
tituciones científicas, ONG, cooperación
internacional, etc.) para financiar o apo-
yar técnicamente medidas piloto o especí-
ficas, como sistemas de alerta temprana
o medidas piloto de adaptación al CC.
51
 FORMULACIÓN DE PLANES APROBACIÓN

1. Plan de ordenamiento A través de:

territorial • Ordenanzas municipales
• Presupuesto participativo
2. Plan de desarrollo
estratégico

Institutos científicos, Financiamiento

Inversión Presupuesto
ONG, cooperación nacional o
privada municipal
internacional, etc. sectorial

IMPLEMENTACIÓN

Medidas aprobadas Aplicación de criterios

(Inversión, proyectos, regulaciones) y regulaciones establecidos

Entes financiadores de la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial con enfoque de riesgo

4.6. Monitoreo y control Dar seguimiento a las tendencias clave

a) Objetivo
Apoyar la ejecución efectiva y eficiente de las
medidas priorizadas para la GdR, la aplicación
duradera de criterios establecidos relaciona-
dos con el riesgo y la adaptación de acciones
orientadas a cambios en el nivel de riesgo.
b) Resultados esperados (con sugerencias
para monitorear la inclusión de la GdR)
 Mecanismos de monitoreo institucional y
ciudadano del plan en funcionamiento, in-
cluyendo el seguimiento al cumplimiento
de normas y regulaciones, y la ejecución de
las medidas y los cambios relevantes en
el diagnóstico.
para el AdR (CC, erosión, migración, etc.) y
a la aplicación de los criterios y las medi-
das previstos para la reducción y la GdR,
incluso la coordinación interinstitucional,
el desarrollo de capacidades y el involu-
cramiento de la población en riesgo.
 Eficiencia y eficacia en la ejecución del POT.
Incluye eficiencia y eficacia en la gestión y
la reducción del riesgo.
c) Actividades recomendadas para alcanzar
el objetivo y los resultados esperados
Las actividades principales de planificación
territorial y las actividades clave para incor-
porar la GdR se muestran en el cuadro 12.

52
Cuadro 12.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
PLANIfICACIóN TERRITORIAL INCORPORACIóN DE LA GESTIóN DEL RIESGO

• Estructuración y funcionamiento de mecanismos de • Incorporar indicadores de riesgo en los mecanismos

monitoreo institucional y ciudadano del cumplimiento de
normas y regulaciones.
• Instalación y funcionamiento de mecanismos de
monitoreo de la ejecución y los impactos de las medidas
establecidas en el plan.
• Instalación y funcionamiento de mecanismos de monitoreo
de factores clave del diagnóstico.
• Desarrollo de capacidades institucionales y de la
población para el monitoreo y el control ciudadano.
• Socialización de los resultados del monitoreo y el control
institucional y ciudadano, los cambios en el diagnóstico,
la implementación del plan y el cumplimiento de las
regulaciones establecidas en relación con el uso y la
ocupación del territorio (estrategia de comunicación).
• Planteamiento de ajustes al plan sobre la base de los
resultados del monitoreo.
de monitoreo, con respecto a cambios en el AdR, la
aplicación de regulaciones de GdR y la ejecución de
medidas y proyectos de reducción del riesgo.
• Desarrollo de capacidades institucionales para el
monitoreo de la aplicación de las medidas preventivas o
de reducción del riesgo.
• Desarrollo de capacidades para ejercer el control
ciudadano de la ejecución de las medidas de GdR
prospectiva y correctiva.
• Generación de información para la construcción de
indicadores de monitoreo de la ejecución de las medidas
preventivas o de reducción del riesgo.
• Control urbano, ambiental y ciudadano (licencias,
permisos de construcción, visitas de verificación de obras,
permisos de funcionamiento, inspecciones, peritajes, etc.).
• Socialización de los resultados del monitoreo y el control
de los avances en la GdR y el cumplimiento de las
regulaciones establecidas.

d) Orientaciones metodológicas adicionales los proyectos previstos,

• la calidad y la eficiencia de la ejecución, y
¿Qué se monitorea? • la aplicación de los criterios y las regu-
El monitoreo y el control se refieren a tres laciones establecidos.
aspectos del OT:  El monitoreo de cambios con respecto a
 El seguimiento a la ejecución del plan, es los factores relevantes del diagnóstico.
decir:  La evaluación de los impactos generados,
• la implementación de las medidas y sean deseados o no deseados.

ETAPA INSTRUMENTO RESULTADO

Elaboración del Análisis

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN POT

mapa del POT de suficiencia

DOCUMENTO DE SEGUIMIENTO

Lectura operativa y
selectiva del POT
Articulación de Análisis
Y EVALUACIÓN

medios y fines de coherencia

Impacto - estado
del territorio Análisis
Seguimiento a través
de cumplimiento de
de indicadores
los objetivos y metas
Ejecución

Elementos del sistema de seguimiento y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial, en Colombia.
Fuente: MAVDT 2008: 36.

53
 A partir del monitoreo y el control se deci-
de los ajustes en la implementación, se iden-
tifica la eventual necesidad de una revisión
extraordinaria del POT y se obtienen conoci-
mientos y lecciones para la revisión regular
de la planificación territorial.
¿Quién realiza el monitoreo y el control?
El monitoreo forma parte integral y funda-
mental de cada proceso efectivo y eficaz de
planificación, incluso del OT. Es una activi-
dad continua, sustentada en y paralela a la
implementación del POT, que constituye la
base para tomar decisiones importantes (ajus-
tes y revisión). Por lo tanto, el sistema de
INSTANCIAS qUE DEBER PARTICIPAR EN EL SEGUIMIENTO
y LA EVALUACIóN EN COLOMBIA
• Alcaldes
• Secretarios de Planeación Municipal
• Secretarios de Planeación Departamental
• Corporaciones autónomas regionales
• Consejos territoriales de planeación
• Consejos consultivos de ordenamiento
• Consejos municipales
Fuente: MAVDT (2008).
5. Marco temporal y financiero de la planificación territorial
con enfoque de riesgo
El OT es un proceso continuo. El POT es el
instrumento que se elabora y revisa regular-
mente para guiar las políticas y las estrate-
gias de uso y ocupación del territorio. Su
vigencia puede variar. No obstante, tiene una
visión de largo plazo y requiere de un esfuer-
zo importante que implica considerables
recursos personales, financieros y temporales.
Por lo tanto, normalmente tiene una vigencia
de varios años. En Colombia, por ejemplo, la
vigencia prevista de un POT es de por lo me-
nos tres administraciones municipales.
Las informaciones generadas en el marco
del sistema de monitoreo sirven de insumo
para la revisión y pueden llevar a la decisión
de una revisión extraordinaria; sin embargo,
si se respetan las etapas de diagnóstico ac-
tualizado, formulación y aprobación del plan
54
monitoreo y control debe ser de buena cali-
dad y tener el apoyo del gobierno local. Es el
gobierno el que debe de asumir el liderazgo
en el seguimiento del cumplimiento de las
políticas que regulan el desarrollo territorial.
Se recomienda tener una entidad de monito-
reo con sistema de información integrada en
la administración municipal.
¿Qué indicadores sirven para dar seguimiento
a la gestión y la reducción del riesgo?
El juego de indicadores idóneo para el mo-
nitoreo y el control depende de las condicio-
nes concretas de la región para la cual se
formuló el POT. Sin embargo, para todos los
sistemas es imprescindible que los indica-
dores revelen información sobre la gestión
(efectividad y eficacia en la ejecución), y los
cambios y los impactos generados. El cua-
dro 14 presenta algunas preguntas clave en
las cuales se debe buscar la respuesta con la
ayuda de los indicadores. Además, se enume-
ran ejemplos de indicadores. El POT, con toda
su documentación —diagnóstico, formulación
de medidas y proyectos, etc.—, sirve de línea
de base.
revisado, esta revisión requiere de recursos
significativos y tiempo. Por esta razón, y tam-
bién para garantizar la continuidad del desa-
rrollo territorial, se recomienda emprender las
revisiones del plan con la cautela necesaria.
La duración y el costo del proceso de pla-
nificación hasta la aprobación del POT también
varían de municipio a municipio y dependen
de una serie de factores como la compleji-
dad del territorio, la diversidad de actores e
intereses, la complejidad de los conflictos,
y los recursos humanos y financieros dispo-
nibles, entre otros. La consideración del ries-
go aumenta la complejidad del proceso debido
a los resultados del AdR, los actores y los
intereses adicionales a tomar en cuenta, las
capacidades técnicas y la conciencia que se
debe generar. Los costos del AdR dependen
Cuadro 13.
Ejemplos de indicadores de monitoreo de la gestión del riesgo en el ordenamiento
territorial
I. MONITOREO DE GESTIóN
¿Se han ejecutado las medidas y los proyectos previstos para la GdR?
• Proyectos de mitigación del riesgo previstos, ejecutados.
• Regulaciones previstas, establecidas.
• Medidas previstas para la prevención de nuevos riesgos, ejecutadas.
¿La ejecución ha sido de buena calidad y eficiente?
• Conocimiento y actitud de la población con respecto de las medidas y los proyectos.
• Evaluación de calidad y eficiencia en informes de ejecución y aceptación.
• Coordinación con expertos externos (por ejemplo, universidades) e intercambio de experiencias con
otros municipios.
¿Se han aplicado los criterios y la regulación establecidos con enfoque de riesgo?
• Conocimientos, responsabilidades y sistema de capacitación instalados para el equipo técnico y los
actores involucrados en la gestión territorial orientados a la GdR.
• Conocimiento de la población en riesgo, la empresa privada y los otros actores locales de los criterios
y las regulaciones.
• Los criterios y las regulaciones se reflejan en el plan de desarrollo y las estrategias sectoriales
locales.
• Se respetan los criterios y las regulaciones en los proyectos de inversión pública y privada
(documentos de planificación e informes de ejecución).
• Presencia de infraestructura nueva en zonas no permitidas.
II. MONITOREO DE CAMBIOS

¿Existe nueva información sobre amenazas que sea relevante para el AdR?
• Tipo y grado de amenazas / peligros (recurrencia e intensidad) observados (desastre o evento
peligroso ocurrido) o pronosticados (sobre todo en el contexto del CC).
• Existencia de cambios o correcciones significativos necesarios en el análisis de amenazas.
¿Ha habido modificaciones en las zonas expuestas a amenazas / peligros?
• Zonas expuestas a amenazas, cambios que se observan en el contexto de eventos naturales ocurridos
(por ejemplo, deslizamientos) o actividades humanas (por ejemplo, modificación de zonas de
inundación por construcción).
¿Se observan cambios con respecto de los factores relevantes de vulnerabilidad?
• Tasas de pobreza, analfabetismo y mortalidad infantil.
• Número de familias y viviendas asentadas en zonas consideradas de riesgo.
• Erosión y uso de prácticas que fomentan la erosión.
• Existencia de cambios o correcciones significativas, necesarios en el análisis de vulnerabilidad.
• Factores de vulnerabilidad detectados durante un evento peligroso o desastre reciente.

III. MONITOREO DE IMPACTOS

¿Se ha podido reducir el riesgo existente?

• Sensibilización y conocimientos con respecto a la GdR en la sociedad, incluso entre la población en
riesgo.
• Número de familias y viviendas en zonas consideradas de riesgo.
• Número de familias reasentadas que regresaron a las zonas de riesgo.
• Conocimientos de alumnos del quinto grado de secundaria sobre las amenazas y sus posibilidades de
reducción.
¿Se ha podido prevenir la generación de nuevos riesgos?
• Metros cuadrados recuperados transformados en zonas de protección.
• Número de familias que usa métodos productivos agrarios que reducen la degradación del suelo en
forma significativa.
• Conocimiento de los alumnos del quinto grado de secundaria sobre factores generadores del riesgo de
desastre.
¿Se han generado impactos positivos no previstos?
¿Se han generado impactos negativos no deseados?

55
 del perfil del riesgo concreto y la profundi-
dad de la investigación. Sin embargo, la in-
corporación del enfoque de riesgo desde el
inicio facilita la sinergia con los demás ele-
mentos y pasos del proceso y permite ade-
cuar el análisis a las necesidades. De esta
56
manera se reducen costos y tiempo adicio-
nales. La incorporación de la GdR en la pla-
nificación territorial desde ya reduce los daños
y las pérdidas por desastres venideros y los
costos de mitigación y protección del maña-
na. ¡Vale la pena!
Acrónimos y siglas

ACC Adaptación al cambio climático

AdR Análisis del riesgo
AME Asociación de Municipalidades del Ecuador
BNP Beneficios no perdidos
CC Cambio climático
CAN Comunidad Andina de Naciones
Caprade Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
Conam Consejo Nacional del Ambiente (Perú)
Conare Consejo Nacional de Reforma del Estado (República Dominicana)
Cosude Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CRE Costos de reconstrucción
DGPM-MEF Dirección General de Programación Multianual del Sector Público-
Ministerio de Economía y Finanzas (Perú)
DNP Departamento Nacional de Planeación (Colombia)
DPAD Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres (Colombia)
EAPAD Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres
EIA Estudio de impacto ambiental
ENSO El Niño Southern Oscillation (El Niño-Oscilación del Sur).
GT GdR y CC Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo y Cambio Climático (GTZ)
ETE Estructura territorial existente
GdR Gestión del riesgo
GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
Ineter Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
(Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático)
MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Colombia)
MEF Ministerio de Economía y Finanzas (Perú)
Minam Ministerio del Ambiente (Perú)
ONG Organización no gubernamental
OT Ordenamiento territorial
PAEN Proyecto Apoyo a la Emergencia El Niño (GTZ-Perú)

57
 PCM Presidencia del Consejo de Ministros (Perú)
PDRS Programa Desarrollo Rural Sostenible (GTZ-Perú)
PGRD-Copasa Proyecto Gestión del Riesgo de Desastres con enfoque
en la Seguridad Alimentaria (GTZ-Perú)
PIP Proyecto de inversión pública
PlanTel Proyecto Planificación Territorial Local de Manabí, Tungurahua
y Chimborazo (Ecuador)
PMP Presupuesto Municipal Participativo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
Predecan Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
RyGRAC Reconstrucción y Gestión del Riesgo en América Central (GTZ)
Senplades Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Ecuador)
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales (El Salvador)
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública (Perú)
VAN Valor actual neto
Videcicodi Viceministerio de Defensa Civil y Cooperación al Desarrollo Integral (Bolivia)
ZEE Zonificación ecológica y económica

58
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63
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

–Cooperación técnica alemana –

Grupo de Trabajo “Gestión del Riesgo

y Adaptación al Cambio Climático”
Av. Los Incas 172, Piso 6, El Olivar
San Isidro, Lima 27 - Perú
T (51-1) 441-2500
F (51-1) 422-4909
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I www.riesgoycambioclimatico.org
www.gtz.de/peru