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C 141 10
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REFERENDO-Acto complejo/REFERENDO-Constituye un
mecanismo de reforma de la Constitución sujeto a controles
judiciales
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SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios
jurisprudenciales en torno al concepto
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DEMOCRACIA-Noción contemporánea/DEMOCRACIA-
Elemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carácter
reglado del modelo democrático
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REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases
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RECOLECCION DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE
FIRMAS-Consecuencia de no lograrse el número requerido en el
plazo establecido
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difusión del proyecto de texto y sus consabidos gastos, corre por cuenta
del Estado
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LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO DEMOCRATICO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la
actividad congresual
Entre los órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su
origen como por su funcionamiento, el Congreso es el órgano
representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen
lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas
compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su
funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la
pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de
forma útil, sus opiniones y pareceres. Los elementos democráticos en la
composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que
le son atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de la
Constitución, la elaboración del presupuesto del Estado, la investigación
y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control político,
son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrática si
son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel
nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe
entenderse como una manifestación del principio democrático y, por
consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las
competencias y se adoptan las decisiones correspondientes están sujetos
a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su
conformación. Si bien el principio democrático se manifiesta en todas
las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar,
especialmente, en como se concreta tratándose de la labor legislativa.
Las diversas manifestaciones del principio democrático, pueden ser
agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio
democrático en la actividad congresual, a saber: en el principio
mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de
publicidad.
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En razón de que no era posible tener como votos válidos los depositados
por los Representantes sancionados con suspensión del voto, la
anulación de los mismos no genera automáticamente un vicio
procedimental, pues la anulación de los votos de determinados
congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cámara
legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido
que debe aplicarse la llamada ‘prueba de la resistencia’, que, para la
Corte, resulta de una coherencia lógica incontestable; este ejercicio
postula que, ante la anulación del voto de algún o algunos congresistas,
se verá afectada la voluntad de la cámara o comisión únicamente en
aquellos casos en que la sustracción de estos votos afecte el número de
apoyos mínimo exigido para alcanzar la mayoría prevista por las
disposiciones constitucionales para la aprobación de un determinado
acto. En el presente caso, referido a la aprobación del informe de
conciliación en el trámite de la Ley 1354 de 2009, el restar de los votos a
favor obtenidos los de los congresistas suspendidos arroja como
resultado que el informe de conciliación un respaldo que no alcanza
mayoría que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen para
su aprobación en la Cámara de Representantes, por lo que se presenta
un vicio de carácter insubsanable, pues no se alcanzó uno de los
presupuestos de aprobación del informe de conciliación, cual es el
respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes.
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FORMA POLITICA-Concepto
SISTEMA DE GOBIERNO-Concepto/FORMA DE
GOBIERNO-Concepto/REGIMEN POLITICO-Concepto
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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Características
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ELEGIBILIDAD, INELEGIBILIDAD E
IRREELEGIBILIDAD-Conceptos
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RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA
CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O
QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Efecto de la
reelección presidencial por una sola vez
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Revisión de constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009 “Por medio de la
cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto
de reforma constitucional”.
Magistrado Sustanciador:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
SENTENCIA
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I. ANTECEDENTES
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Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de septiembre de 2009.
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Cecilia Fandiño de Ruiz; Jaime Hernández Cruz; Luis Ángel Pico Silva;
Efigenia Pinilla Méndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos
Monsalve, Silvia Stella Canal; Emely Martínez Cardozo; María
Alejandra Silva Martínez; Felipe Santiago Ochoa Molano; Antonio José
Ríos Gómez; Alfonso García; Emilse Esther Escudero Fontalvo; Jorge
Eliécer Galvis; Luz María Barroso de Galvis; Blanca Cecilia Lucas
Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares León; Héctor
Jaime Velásquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina
Barreto Ortega, Jorge Eduardo García Delgado, José De Jesús Pulido
Ramos, Ricardo Varón Cortés, Carlos Arturo Tarquino Polanía,
Alexandra Rozo Rodríguez, José Martín García Rojas, Antonio José
Lizarazo Ocampo, María Lilia Correa de Manrique, María Eugenia
Holguín Gil, Jesús Elías Flórez Cárdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel
Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta
Orozco, Luz Marina Ramírez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo,
Abel Andrade, Jorge Urbano, Iván Posada, Régulo de la Rosa,
Grimaldino Rada, José Luis Rada Visbal, Olga Mesa, Sandra María
Daza, José del Rosario R., Olegario Martínez, Carlos E. Guerrero, Fanny
de Pérez, Caroll Martínez, Mery Janeth Cruz, Nanis Rada, Elvia Arrieta,
Fabio Taborda, David Rada, William de la Rosa, Giovany de la Rosa,
Gabriel Gutiérrez, Juan Correa, Andrés Loaiza, Alfonso del Villar, Lisset
Cárdenas, Vilma del Villar, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero,
Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Selene Romero, Mónica Villa,
Luz Helena del Valle, Nelcy Manriago, Samira Caro, Jeslenia Fríos, Dina
Luz Mesa Maldonado, Carlos Salazar, María Vargas, Hortensia Niño,
Ana Merlado, Mariluz Merlado, Nudith Peña, Julio Rada, Jairo Torres,
Daigi Marrioja, Gloria Díaz, Elena Esther Lora y Misael Orozco
Betancourt, Sergio Efraín González, Gustavo Vicente Realpe Castillo,
Fernando Gómez Mejía, Edilberto Villarejo Copete, Iván Vila Casado,
Álvaro Dueñas, Luis Alejandro Rivera, Roberto Arias Gutiérrez, Diego
José Medina González, Jairo Páez Sierra, José Argemiro Acevedo Vega,
Ana Cristina Manrique Ruiz, Jose Argemiro Acevedo Manrique, Andrés
Fernando Acevedo Manrique,Gloria Alejandra Méndez Beltrán, Liliana
Patricia Duran Ordóñez, María Leonor Ordóñez, Efraín Duran, Carlos
Ubeimar Sierra Vélez, María Sorani Giraldo Giraldo, José Tomas Silva
Moya, Raquel Trespalacios, Jorge Lozano Ramírez, Sofía Varón Silva,
Liliana M. Santacruz S, Esperanza Zapata G., Leydi de Los Santos R.,
Beatriz Trespalacios C., Jorge Mercado y Liliana Bohórquez M.; José
Roberto Muñoz Beltrán; Mayerli Angélica Pérez Novoa; Lina María
Cuesta Villalba; Pablo Fuentes G.; Francisco Insignares G., Fernando
Vizcaíno Gerdts, Martín Ochoa Hernández, Fernando Vizcaíno Linero,
Camilo Andrés Vizcaíno Linero, Bertha Lorena Vizcaíno Linero, Otoniel
Vizcaíno Gerdts, Luis Alfonso Sánchez Gutiérrez, Elvia Vizcaíno De
Sánchez, Ruth E. Vizcaíno de Insignares, Paola Gerdts Fernández, Nancy
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1 Entre otras, la intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 51.
2 Al respecto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio del
Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente: “Con explicable preocupación y evidente malestar, la
opinión ha sido informada sobre la posible violación de varias disposiciones legales por parte de los
administradores de la recaudación de firmas, o al menos, por parte de ellos. Se ha dicho que los
organizadores o promotores de la recolección de firmas incurrieron en gastos superiores a los
autorizados por el Consejo Nacional Electoral, que recibieron donaciones individuales superiores a
las autorizadas, que grandes contratistas del Estado hicieron cuantiosos aportes, que los encargados
de gestionar la obtención de firmas apelaron a diversas estratagemas para no registrar con fidelidad
los ingresos, que los responsables de la recolección de firmas no han podido presentar informes
contables satisfactorios al Consejo Nacional Electoral, todo lo cual forma parte de investigaciones en
curso. De dichas irregularidades han deducido los adversarios del referendo, además, el presunto
incumplimiento de un requisito legal, consistente en que el Registrador Nacional del Estado Civil
debía certificar no sólo el número de firmas auténticas, sino la regularidad de la financiación para
recoger dichas firmas”.
3 Sobre este punto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio
del Interior y de Justicia, sostuvo lo siguiente “Las consecuencias jurídicas que pueden derivar de
infracciones a los preceptos legales, como en el presente caso sería la violación de las reglas sobre
financiación de la recolección de firmas para apoyar una iniciativa de referendo, no podrían, en un
Estado de Derecho, quedar libradas a la soberana opinión o flexible interpretación de la autoridad.
Menos aún si las consecuencias que se deduzcan tienen efectos derogatorios de los derechos, como
cuando se declaran nulidades o se imponen sanciones. El principio de legalidad de las faltas y de las
sanciones, que forma parte integral del debido proceso y de las garantías que se predican de todo el
sistema de derechos constitucionales, obliga a la autoridad a cerciorarse de la previa existencia en la
ley de las correspondientes sanciones. Y a proceder con estricta sujeción a tales previsiones, pues de
lo contrario caeríamos en la tiranía”. De igual manera, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar,
Jaime Enrique Granados Peña, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Calderón, David Espinosa
Acuña, Antonio Lizarazo Ocampo, Álvaro Guillermo Rendón, Alexander Sánchez Pérez, Carlos
Eduardo Borrero González y Hediel Saavedra Mogollón, sostienen que en relación con el certificado
que debe expedir el Registrador “Por supuesto, esto tampoco es un punto que pueda analizar la Corte
Constitucional, no sólo porque escapa a su competencia funcional, sino porque tampoco se puede
presumir la existencia de un certificado que afirme categóricamente lo contrario, es decir, que el
referendo no ha cumplido con las mencionadas normas legales”.
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7 Ibídem, p. 22.
8 Ibídem, p. 19.
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12 Al respecto, por ejemplo, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del
Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente “Es obvio, por tanto, que las condiciones que
deben cumplirse para convocar válidamente al Congreso a sesiones extraordinarias no se encuentran
en el artículo 85 de la Ley 5 de 1992, sino en los artículos 138 y 200 de la Constitución, los cuales
constituyen, en este sentido, junto con el antes citado artículo 85, el marco normativo contextual de tal
convocatoria” (p. 48). En igual sentido, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique
Granados Peña, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Calderón, David Espinosa Acuña, Antonio
Lizarazo Ocampo, Álvaro Guillermo Rendón, Alexander Sánchez Pérez, Carlos Eduardo Borrero
González y Hediel Saavedra Mogollón, sostienen que “la convocatoria a sesiones extraordinarias que
el Gobierno hizo al Congreso, es totalmente ceñida a la Constitución Política, con fundamento en el
inciso 3º del artículo 138 de la Carta”.
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15 Entre otras, intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp. 31 y ss.
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17 Al respecto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio del
Interior y de Justicia, trayendo a colación a Christian Starck, sostiene que “Las posibilidades de una
división de poderes son múltiples…en todo caso, lo decisivo es que la división de poderes sea
efectiva”.
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Gloria Stella Moreno Fernández, Marcela Osorio Lyz, Erika del Pilar
Murillo Tinoco, Mauricio Silva Osorio, Luis Fernando Martínez V.,
Armando Brucheno, Alfonso Díaz Soto, Andrés Camilo Rojas Gutiérrez,
Flor María Hernández Castro, Mauricio Laguna Cardozo, Dairo
Edilberto Quitian Ariza, Javier García Bran, José Manuel Pérez Cortes,
Martha Riveros, Oscar Iván Velásquez, Jaime Alfonso Orjuela Vélez,
Adriana María Lagos Zapata, Sofía Jaramillo, Jorge E. Villarreal B.,
Pablo Gómez Pinilla, Abraham Hidalgo Mendoza, Carmen Ayde Suárez
Redondo, Juan Felipe García, Ana María Mondragón Duque, Angie
Natalia Ramírez Q., Daniel Alejandro López, Juan Carlos Rodríguez
Cifuentes, William Torres García, Víctor Alduvar Castellanos, Luz Mery
Orjuela, José Alfonso García G., Yamil Osorio Dualby, Mirta Manrique
Argualu, Helda Martínez, Luz Clemencia Torres, José Leonardo Bueno
Ramírez, José Ricardo Zapata C., Cesar Augusto Luque F., Manuel
Zuluaga Torres, Claudia Liliana Chavarro, Hermes Salamanca, José
Antonio Sánchez, Iván Valdivieso Gómez, Elsa Elizabeth Chamorro
Daza, Mandory Llanos Cortes, Lucero Ortiz Cadena, María Juliana
Gamarra G., Oscar Gutiérrez Guaqueta, Sergio Rodríguez S., Sady
Mireya Castro C., Nelson Ronderos, Nelson Villamizar, Consuelo Habibe
Dueñas, Camilo Torres Garzón, Maribel Arguello Castillo, María Cristina
Guerrero G, Tarsicio Martínez, María Cecilia Orjuela, Anibal Contreras,
Isabel Cristina López Díaz, Sandra Gutiérrez Cortes, Sarah Coral
Cárdena, Rómulo Padilla Vergara, Mauricio Torres Madrid, María Jesús
Vanegas F., Rosalba Campos G. y María Elisa Uribe Vegalara, siendo
ilegibles el resto de las firmas del documento de Alianza Ciudadana;
Carlos Mario Agudelo Gómez; Nubia Granados; Benjamin Latorre
Araujo; Vicente Noguera Carbonell; Andrés Gómez Roldan, Guillermo
Hernán Barrera Briceño, Daniel Mera Villamizar, Fabio Villa Rodríguez,
José Miguel Sánchez Giraldo, Darío Dangon Moisés, Diego López
Medina, José Miguel Sánchez y Holman Morris; Pedro José Santana
Rodríguez, Tarsicio Mora Godoy, Omar Hernández, Nelly Velandia,
Humberto Correa, Clara Rocío Rodríguez, Gabriel Bustamante, Antonio
Madariaga, Angélica Marín y Bárbara González; Diego Laserna Arias,
Sergio Guzmán Escobar, Federico Ramírez Vergara, Lázaro Ramírez
Salazar, Lina Díaz López, Vishnupriya Arci Sánchez y Santiago
Lizarralde Méndez; Orlando Amorocho Chacón; Ana Sofía Calderón;
Natividad Benavides Rincón; Cristina Ospina; Nancy Cuervo; Luis
Carlos Villegas Echeverri y Rafael Mejía López; Resurrección González
Serrato; Juan Felipe García, Ana María Mondragón, Sarita Velásquez
Beltrán, Alejandra Barrera Salazar, Catalina Rivera Cediel, Daniel
Alejandro López, María Cristina Hernández Hurtado, Catalina Moreno
López, Diana Fernanda Arna, Andrés López Morales, Juan Felipe Navia
P., Valentina Restrepo, Laura Beltrán Orozco, Pablo Gómez Pinilla, Jairo
Andrea Jiménez, Miguel Andrés Martínez Toro, Cristian Andrea Ruiz
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Por esta razón, según los intervinientes cobra pleno sentido exigir una
certificación respecto del cumplimiento de los requisitos legales
establecidos, como lo hace el artículo 27 de la LEMP, de manera que en
los casos de iniciativa popular legislativa se tendrán que expedir dos
certificaciones: la que confirma que la iniciativa es apoyada por el 5%
del censo electoral; y aquella que acredita que la campaña se realizó
cumpliendo los topes de financiación exigidos por la ley.
que los beneficia, encubriendo la operación en una supuesta iniciativa ciudadana. No estamos
entonces frente a una iniciativa popular sino plutocrática”. En el mismo sentido, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo concluye que “Es claro que no existe certificación emitida por la
Registraduría Nacional del Estado Civil sobre la financiación legal de la recolección y por ende, no
se han cumplido todos los requisitos constitucionales y legales de que trata el artículo 24 de la ley 134
de 1994. La ausencia de certificación genera un vicio de procedimiento suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la ley 1354 de 2009, porque no sólo es exigido como uno de los requisitos
generales que debe cumplir una ley de referendo en los términos indicados por el Título XIII sino que
además es prerrequisito específico para radicar la propuesta ante las cámaras del Congreso antes de
dar inicio al trámite legislativo”.
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Consideran que esta postura puede ser rebatida con el argumento que lo
esencial para el proyecto de ley es la voluntad popular expresada al inicio
y al final del proceso de reforma constitucional mediante una ley
20 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny Lucía
Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que “Queda así demostrado que se produjo
una alteración sustancial del proyecto al pasar de una a otra Cámara legislativa, y como las
consecuencias jurídicas de los dos textos son distintas, se alteró también así el principio de
consecutividad para la aprobación de la ley que expresamente exige cumplir el artículo 157 de la
Carta”, (p.13).
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23 Sobre el particular, en la intervención de DeJusticia se afirma que “El segundo vicio de trámite
resulta por las evidencias de que varios congresistas muy posiblemente variaron su voto en respuesta
a dádivas gubernamentales. Son claras las pruebas de ese cambio de voto y de que recibieron dichas
dádivas, como palacios municipales o direcciones de prisiones”.
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24 Por ejemplo, en la intervención de DeJusticia se lee “El tercer vicio de trámite es que hubo un
ejercicio ilegítimo de transfugismo político. En efecto, la reforma constitucional política contenida en
el Acto Legislativo 01 de 2009 autorizó un transfugismo temporal pues permitió durante dos meses un
cambio de partido. Su propósito era permitir la puesta en marchas de las cláusulas permanentes de la
reforma política, pero no alterar la disciplina de los partidos a fin de que se aprobara la reelección”.
25 Folios 6-8, 12-14, 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
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Acotan que en el caso de que la Corte considere que la Ley 996 de 2005
es marco de garantías suficientes para una segunda reelección del
Presidente de la República, debería aclarar que, en caso de aprobarse, la
reforma constitucional prevista por la Ley 1354 de 2009 no sería
aplicable en las siguientes elecciones, por cuanto ya no sería posible
realizar en su totalidad el marco de garantías previsto por dicho estatuto,
que, entre otras cosas, prevé manifestaciones y restricciones desde los
seis meses anteriores a la fecha de realización de las elecciones en que
participaría el presidente candidato.
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Para algunos intervinientes el trámite que tuvo la Ley 1354 de 2009 dejó
ver que esta es una reforma constitucional pensada para favorecer al
actual Presidente de la República.
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viable que Álvaro Uribe Vélez, el único que puede ser destinatario de la
norma planteada porque ha sido elegido a la Presidencia por dos períodos
constitucionales, pueda ser elegido “únicamente para otro período”.
Por las razones expuestas los intervinientes consideran que la Ley 1354
de 2009 a pesar de no ser de iniciativa del gobierno tiene un contenido
plebiscitario evidente que no puede ser admitido en una reforma
constitucional. En primer lugar, porque el único que se favorecería con
esta reforma sería el actual Presidente de la República Álvaro Uribe
Vélez, pues solamente él cumple con el supuesto de la norma de “haber
sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos
constitucionales” dando lugar a una norma particular de destinatario
singular; y en segundo término porque la utilización de contenidos
plebiscitarios dentro de referendos no sólo vulnera la naturaleza jurídica
de éstos, convirtiéndose en un vicio formal de carácter insubsanable, sino
también se vulnerarían aspectos relacionados con los ejes definitorios de
la democracia participativa, de supremacía de la constitución, de
soberanía popular y del Estado social y democrático de derecho al darse
la posibilidad que se instrumentalicen los mecanismos de participación y
los mecanismos de reforma de la Constitución en beneficio de los propios
gobernantes y de sus políticas.
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de tal manera que los electores puedan escoger libremente entre dos
opciones una en la cual manifiestan su acuerdo con la propuesta
formulada y otra en la que declaren su desacuerdo, es decir, las
posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo
constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en
blanco”.
3. Otras intervenciones
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Ahora bien sobre la remisión que hizo el Registrador Nacional del Estado
Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del
balance presentado por el vocero del Comité Promotor del referendo
porque este funcionario percibió posibles infracciones a los artículos 1 y
2 de la Resolución 67 de 2008, considera el Procurador que conforme a
la normatividad vigente es requisito sustancial para la expedición de la
certificación por parte del Registrador “la presentación del balance
contable y no la decisión del Consejo Nacional Electoral sobre las
posibles irregularidades en que pudo incurrir dicho balance, el cual hoy
en día es objeto de estudio por el Consejo. Es decir, para efectos de la
certificación del Registrador para inscribir y tramitar la iniciativa
ciudadana, bastaba la presentación oportuna del balance a la
Registradurìa, para satisfacer el requisito que exigen los artículos 24 y
27 de la Ley 134 de 1994, como efecto ocurrió en el presente asunto”.
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1.6. Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley
1354 de 2009.
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37 Ibidem.
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Concluyó entonces esta Corporación que “la restricción del artículo 379
superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las
otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la
regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para
reformar la Constitución. Y en particular, en relación con una reforma
por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al
pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la
formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que
la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas
especificidades en su procedimiento de aprobación. Y de otro lado, este
acto de reforma por referendo implica la utilización de un mecanismo
particular de participación ciudadana y popular –como es precisamente
el referendo-, por lo que la Corte deberá tomar en cuenta no sólo las
normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo
pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman
entonces el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la
regularidad del procedimiento de formación de la Ley 796 de 2003” 41.
En esa medida el parámetro de control en estos casos está conformado
por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Título XIII de la
Constitución, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el
Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la
LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de
participación ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de
1994.
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47 ARTÍCULO 13. PROCESO DE ELABORACIÓN. La elaboración del proyecto del Plan Nacional
de Desarrollo, que debe ser sometido por el Gobierno al Congreso Nacional durante los seis meses
siguientes a la iniciación del período presidencial, se adelantará conforme a las disposiciones de los
artículos siguientes.
ARTÍCULO 14. FORMULACIÓN INICIAL. Una vez elegido el Presidente de la República todas las
dependencias de la administración y en particular, las autoridades de planeación, le prestarán a él y/o a
las personas que él designe para el efecto, el apoyo administrativo, técnico y de información que sea
necesario para que adelante las gestiones indispensables para iniciar la formulación del plan de
desarrollo.
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55 {Cita del aparte transcrito} Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-072/06. En esta ocasión, la Corte
efectuó el análisis de las objeciones presidenciales al proyecto de ley n.° 239/05 Senado - 165/03
Cámara, “por el cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de
seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”.
56 {Énfasis del texto} C-856 de 2006
Por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se
dictan otras disposiciones.
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62 En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluyó que en definitiva todas las notas introductorias a
las preguntas sometidas a votación popular plantean serios problemas constitucionales relacionados
con (i) la imposibilidad de una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas
con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido
normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de
participación mediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que
suscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo; razón por la cual declaró inexequibles
todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso.
63 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan
inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraños al tema o
institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática
con la reforma propuesta (F. J. 178).
64 Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, en vez de
promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y artículo, que es el propósito de
un referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales de apoyo o rechazo
de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces
inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión
libre y autónoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades
políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, según la
cual el ciudadano no está obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente
cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos
multitemáticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del
articulado sometido a su consideración, según la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta
en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguiente lógica: si usted tiene confianza
en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el
referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al
pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un
referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un
mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta” sentencia C-551 de 2003 F. J.
197.
65 Cuando se trata de un referendo constitucional por ser contrario al expreso mandato contenido en el
artículo 378 de la Carta que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, pues establece que los
ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué
votan negativamente.
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Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesis sobre
los vicios de competencia puede tener distinto alcance según cual sea el
objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, según cual
sea la vía de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidad resulta
necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte
Constitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata
de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa
popular. Con este propósito se comenzará por describir brevemente la
postura de esta Corporación en torno a la prohibición de sustitución a la
Constitución y los vicios de competencia.
En ese sentido se precisó que “el poder de reforma, por ser un poder
constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la
Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad”, planteamiento que según la misma
providencia “remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y
la práctica constitucionales”, porque implica la necesidad de definir
“cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y
bastaba con señalar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitución, había sido
alterado por la reforma, para entender que se había estructurado un cargo por sustitución de
Constitución, o si, por el contrario, el ámbito de la competencia de la Corte en materia de control de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, hacía necesario que el demandante
mostrase de qué manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitución anterior, sino que, parcial
o totalmente, la sustituía por otra distinta. Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son
parámetros obligados de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de
cargos por sustitución de Constitución. Y ello fue lo que ocurrió en las Sentencias C-970 y C- 971 de
2004.”
69 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
70 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993.
128
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depositario de la soberanía (C.P. art 3º), una vez que éste ha dictado la
Constitución”.
Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto
a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos 374 y siguientes de
la Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan
los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y
Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglas y los
procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma
constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se está
frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la
propia Constitución.
De esta manera, los límites al poder de reforma no sólo son los formales
derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución
y por las normas legales que regulan la materia, sino también los que se
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Así las cosas, cabe precisar que “el proceso de elaboración doctrinaria
sobre la materia se encuentra en curso” y que, “a medida que se le
presenten casos diversos a la Corte”, a partir de las premisas que de
manera general se han fijado, “están abiertas algunas opciones
interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales
cabría predicar la existencia de un vicio competencial debido a una
sustitución de la Constitución”85.
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Ibídem. Agrega la sentencia citada que: “La distinción fue trazada con mayor detalle en la sentencia
T-637 de 2001, así:‘3.1.3. Con la Constitución de 1991 se inició constitucionalmente el tránsito de la
democracia representativa a la participativa. Esta nueva concepción de nuestra democracia implica
un cambio trascendental del sistema político, cuya primera y más clara manifestación se encuentra en
la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia representativa liberal
clásica, se tenía una visión del ciudadano según la cual su papel se limitaba a elegir a quienes sí
tenían el conocimiento y las capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En
palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a quienes debe confiar una
parte de su autoridad, pero ¿sabrá conducir un asunto, conocer los lugares, las ocasiones, los
momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabrá. La gran ventaja de los representantes es que son
capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de los graves
inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el Gobierno más que para elegir a sus
representantes, lo que está muy a su alcance". En la democracia participativa, hay una concepción
por completo contraria a la que expresa Montesquieu acerca del ciudadano y de su papel en la vida
pública. En este sistema, en lugar de desconfiarse del ciudadano, éste goza de plena confianza, lo cual
se manifiesta en el derecho que se le otorga de participar en los procesos decisorios públicos que
habrán de afectarlo, pues se entiende que es el ciudadano quien en realidad sabe cuáles son sus
necesidades y, en esa medida, cuáles las prioridades en la distribución de recursos escasos y, además,
tiene mayor interés en obtener los resultados perseguidos.
3.1.4. El concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la democracia
representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral,
lo cual está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de
ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente electoral
y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en
el rumbo de su vida.
Esto se manifiesta en varios artículos de la Carta sobre participación en escenarios diferentes al
electoral, a los cuales se hará referencia posteriormente. Pero aún en éste, el tradicional de la
democracia liberal, los ciudadanos no votan sólo para elegir, sino también para decidir.
(…) El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino
un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la
tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los
ciudadanos en la definición del destino colectivo.’ ”
86 Por ejemplo en la sentencia T-881 de 2002 respecto de la dignidad humana.
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Por tal razón en cada una de las etapas antes señaladas, el respeto a las
reglas procedimentales previstas adquiere una singular importancia. Así,
en el desarrollo de la iniciativa popular la consecuente participación
ciudadana en su conformación, la cual se verifica mediante la recolección
de un número de respaldos establecidos, es sólo uno de los factores a
considerar dentro de su examen de constitucionalidad, pues la iniciativa
legislativa se identifica con las reglas que suponen la implementación de
un mecanismo de participación democrática, cuya legitimidad desde la
perspectiva constitucional está condicionada al pleno respeto de las
formalidades prescritas por el ordenamiento jurídico. Cobra aquí plena
vigencia el carácter reglado de nuestro modelo democrático, al que
previamente se hizo referencia.
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95 Ibídem. FJ # 31
96 Este criterio se aplicó por parte de esta Corporación en la citada sentencia C-1175 de 2004, en la
que un grupo de intervinientes defendió la constitucionalidad de una norma que permitía a un miembro
de la iglesia católica, participar de un comité de clasificación de películas cinematográficas, con el
argumento de que la religión católica ostentaba en Colombia la aceptación mayoritaria. La Corte
explicó que como no existía regla o condición alguna previa que permitiera privilegios a una religión
por el sólo hecho de ser mayoritaria, entonces dentro del proceso democrático de decisión no era
permitido privilegiar a la religión católica. Esto, en tanto la garantía de participación democrática está
cimentada, precisamente, en que las reglas de participación están preestablecidas, y el fin de la
decisión mayoritaria no puede sacrificar su cumplimiento. Afirmó la Corte: “Ahora bien, cuando
dicha participación se limita a la intervención en el resultado o decisión, amparado en el supuesto
peso que imprime ostentar una mayoría en la sociedad, que no es producto de proceso previo alguno
que así lo determine para el caso concreto de la decisión a tomar, se pervierte la esencia de la
participación democrática. Esto porque el peso y empuje que imprime el que un grupo determinado
tenga gran influencia en la sociedad, en virtud de la mayoría de afiliados, no lo exime de cumplir las
reglas de participación democrática, que son, como se dijo arriba, que exista un proceso
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Postura que sin duda alguna supone una distorsión del modelo
democrático, pues para esta Corporación es claro que la verificación de la
existencia de una mayoría, no indica en ningún sentido mecanismo
democrático alguno, sino, tan solo una valoración numérica. El ejercicio
cuantitativo para determinar qué o quién obtuvo el respaldo de la
mayoría, como único objeto tanto de la implementación de un
mecanismo democrático, como de su control de constitucionalidad,
significaría presumir que el proceso subyacente al resultado matemático
no importa o bien que el mero recuento de los votos es suficiente para
determinar que el procedimiento se adelantó de conformidad con las
reglas preestablecidas. Ninguna de las alternativas anteriores es
consecuente con la previsión de un control de constitucionalidad, pues en
ambas hipótesis carecería de sentido y sería reemplazado por un mero
escrutinio electoral.
148
Expediente CRF-003
Mientras que otros trabajos académicos resaltan los riesgos que entrañan
la democracia directa, en este sentido afirman que “los oponentes de
estos modelos, [de democrática directa], sostienen que los ciudadanos
comunes no están suficientemente bien informados e intelectualmente
preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se
ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo
manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero
suficiente como para solventar campañas de propaganda…”102
(negrillas añadidas).
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103 ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general (negrillas añadidas).
104 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
(…)
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105 ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentará (negrillas añadidas).
106 ARTICULO 265. <Artículo modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El
nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y
controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el
cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía
presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:
1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral.
(…)
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de
las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
107 ARTICULO 266. <Artículo modificado por el Artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El
nuevo texto es el siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante
concurso de méritos organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las
mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro
del año inmediatamente anterior a su elección.
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección
y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de
celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
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Por último también son aplicables los artículos 374108, 375109 y 378110 de
la Carta a los cuales se hizo amplia mención en acápites precedentes de
esta providencia.
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b) En los municipios con censo electoral superior a diez mil electores, sin que
tenga la calidad de capital departamental, hasta la suma de SESENTA Y SEIS
MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL
OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL
COLOMBIANA ($66.994.878).
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Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas
que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización
Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la
República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de
Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado
Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del
cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de
iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comité del formulario de
suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del
término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la
Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador
Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de
la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.
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Ahora bien, la Corte consideró en sentencia SU- 1121 de 2001 que los
formularios que deben ser firmados por los ciudadanos deben contener el
texto definitivo de la reforma constitucional que será sometida a la
aprobación del Congreso de la República. En cuanto a la importancia y
sentido de este documento, la Corte indicó lo siguiente:
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“Puede decirse entonces, que existe una diferencia radical entre ambos
momentos. En el primero, quienes promueven la iniciativa son, por así
decirlo, “dueños” del proyecto y el destino del mismo está atado
directamente a su capacidad de convencimiento. Por describirlo de alguna
manera conforme a cánones de las ciencias sociales, la legitimidad
descansa en un modelo de dominación carismática, de suerte que el apoyo
guarda alguna relación con sus promotores. Por el contrario, una vez
inscrito, la población se enfrenta a un texto abstracto e impersonal y
el apoyo no depende de la relación entre los promotores y el texto,
sino del contenido del texto. Esto último se evidencia con la prohibición
de que el texto contenga “alusiones personales ni hacer publicidad
personal o comercial”. Así las cosas, la legitimidad del segundo momento
descansa en un modelo de dominación legal-racional. (negrillas
agregadas).
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117 Ver al respecto, sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado del 21 de junio de 2001 y
14 de febrero de 2002.
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Entre tanto, el literal c) del artículo 2 del Decreto 895 de 2000, otorga
competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil
para expedir tal certificación.”
172
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Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia
facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de todo el
proceso de la participación ciudadana, la facultad contenida en el literal
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120 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
121 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
175
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122 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
123 Visible a folio 271 del cuaderno principal 1.
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80 y 365.
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electoral
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(firmado) (firmado)
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127 Visible a folio 38, del Anexo IV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
128 Visible a folio 41 del Anexo VI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
129 Visible a folio 48 del Anexo VII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
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RESUMEN DE CONTENIDO
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta
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130 Visible a folios 31 a 33 del Anexo II de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
131 Visible a folios 157 a 159 del cuaderno principal.
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188
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133 Visible a folio 55 del Anexo VIII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
134 Visible a folio 57 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
135 Visible a folio 58 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
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138 Visible a folios 230 y 231 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de
octubre de 2009.
139 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
193
Expediente CRF-003
(…)
140 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
194
Expediente CRF-003
Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia
facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso
de la participación ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto
administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.
141 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
142 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
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Atentamente,
Carlos Ariel Sánchez Torres
Registrador Nacional del Estado Civil.
197
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“Una simple lectura del documento trascrito genera las siguientes dudas:
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En consecuencia, se ordenó:
199
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201
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202
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Ahora bien, mediante Auto núm. 124 del 14 de marzo de 2009 se ordenó
citar a declarar, nuevamente, al señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al
igual que a los señores Javier Abello Strauss y Jorge Berrío Villareal.
203
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El CNE en Pleno, con salvamento del voto del Magistrado Héctor Osorio
y Aclaración de Voto de la Magistrada Adelina Covo, mediante
resolución núm. 0206 del 25 de marzo de 2009, decidió162:
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205
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PRINCIPALES SUPLENTES
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209
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INGRES PATRIMONIO
AÑO
OS LÍQUIDO
$67.237.0
2004 $1.087.000
00
$30.000.0
2005 $16.540.000
00
$1.604.00
2006 $9.661.000
0
2007 $0 $2.032.000
210
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"Para este año hemos comenzado con la iniciativa popular que está
demandando esfuerzos enormes y que nos han llevado a colocar a punto
la organización para atender todos los requerimientos tanto a nivel
operativo como logística y administrativos, en la búsqueda de tener una
entidad pulcra y eficiente."
y remata diciendo:
"El camino que se deberá recorrer es largo en este proyecto, pero con el
apoyo de todos ustedes, y especialmente con el equipo que nos está
colaborando directamente, estoy seguro que lo sacaré adelante. Aún hay
que pasar por cuatro etapas adicionales, como son la consecución de al
menos 2.100.000 apoyos, el paso del proyecto por el Congreso, la
revisión de la Corte Constitucional y luego el Referendo en sí. Este
proyecto demandará no solo enormes recursos financieros sino el
compromiso de todos."
De esta intervención, "amén de la identidad de propósitos con el Comité,
queda más que clara la participación de la Asociación en actividades
propias de aquel, no sólo las realizadas hasta esa fecha, sino las que
vendrían durante el año, incluido el esfuerzo de conseguir recursos a fin
de financiar, se insiste, las actividades propias del Comité. Es decir, la
Asociación siempre supo para qué buscaría el dinero, y sólo el
conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes
explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociación.
No sobra recordar que quien intervenía como Presidente y Representante
Legal de la Asociación era a la vez Vocero del Comité de Promotores, y
que de los siete (7) asistentes al Consejo Central cuatro (4) eran
integrantes del Comité Promotor (Luis Guillermo Giraldo, Doris Ángel,
Miriam Donato y Juan David Ángel), y uno (1) era simultáneamente
Gerente del Comité y de la Asociación (Carlos Alberto Jaramillo Uribe).”
Otro aspecto que fue objeto de análisis por parte del CNE fue el
concerniente a las diferencias existentes entre los términos “donación” y
“contribución”:
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212
Expediente CRF-003
213
Expediente CRF-003
Presidencial.
Otro aspecto que mereció especial atención por parte del CNE, fue el
atinente al “crédito” que figura en el balance presentado por el Comité de
Promotores del Referendo, suscrito a favor de la Asociación Primero
Colombia:
“EL CRÉDITO
El actual representante legal de la Asociación Colombia Primero, Carlos
Alberto Jaramillo Uribe, manifestó en su declaración ante el Magistrado
Ponente, que todos los recursos que ingresaron a esta entidad fueron
donaciones sin destinación específica que engrosaron su patrimonio; que
por eso podía disponer libremente de ellos, y que, de esa manera
decidieron prestarlo al Comité de Promotores del Referendo
Constitucional para la Reelección Presidencial, que oportuno sea
recordarlo, está constituido por siete (7) de los miembros del Consejo
Central de la Asociación, y que para ese momento ambas entidades tenían
el mismo Representante Legal, el mismo Gerente, el mismo Contador, el
mismo tesorero, la misma secretaria, la misma sede, entre otras
coincidencias que se analizarán más adelante.
214
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PATRIMONIO
AÑO INGRESOS
LIQUIDO
2004 $67.237.000 $1.087.000
2007 $0 $2.032.000
“4.8.- EL MANDATO
218
Expediente CRF-003
219
Expediente CRF-003
220
Expediente CRF-003
Posteriormente agrega:
221
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222
Expediente CRF-003
223
Expediente CRF-003
“4.10. CONCLUSIONES
224
Expediente CRF-003
4.10.7. Al igual que con la recepción de dinero por arriba de los topes
establecidos, en especie también se recibió la contribución de Transval
Ltda por arriba de esos límites.
Ahora bien, al respecto cabe señalar que mediante Resolución núm. 0730
del 25 de agosto de 2009, el CNE estableció el régimen de conjueces 164.
163 Escrito presentado por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, radicado en la Secretaría de
la Corte el día 30 de octubre de 2009, obrante en el cuaderno de pruebas folio 1-3.
164 En los considerandos de la citada resolución se lee lo siguiente:
“Que el numeral 13 del artículo 265 de la Constitución Política, tal como quedó con la reforma que
introdujo el artículo 12 del Acto Legislativo No. 1 de 2009, asignó como atribución especial a la
Corporación “13. Darse su propio reglamento”.
Que mediante resolución No. 65 del 11 de junio de 1996, la Corporación adoptó su Reglamento
interno.
Que con posterioridad al acto administrativo que se refiere en el considerando anterior, el Congreso
Nacional como constituyente derivado ha proferido los Actos Legislativos números 01 de 2003 y 01 de
2009 en los cuales, entre otras disposiciones, introdujo sustanciales variaciones en el estatuto
constitucional del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de fortalecer su carácter de Organismo
autónomo e independiente dentro de la estructura del Estado colombiano.
Que a pesar de encontrarse formalmente vigente el artículo 21 del decreto ley 2241 de 1986, el H.
Consejo de Estado, en Sala Plena del 28 de octubre de 2003 concluyó que a partir de la expedición del
225
Expediente CRF-003
Acto Legislativo No. 1 de 2003 el Consejo de Estado perdió competencia para elegir conjueces del
Consejo Nacional Electoral.
Que para el cumplimiento normal de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias la
Corporación requiere adoptar las disposiciones necesarias en materia de Conjueces”
226
Expediente CRF-003
227
Expediente CRF-003
Los Conjueces señalan que tres son las faltas básicas que hallaron de cara
al artículo 97 de la ley 134 de 1994 y a la Resolución 067 de 2008 del
CNE, a saber (i) violación a los topes individuales de las contribuciones;
(ii) omisión de gastos en el balance; y (iii) omisión de contribuciones que
fueron registradas como un crédito inexistente en el mismo.
228
Expediente CRF-003
“1.- Que el procedimiento para el recaudo de aportes era uno sólo, bien se
recibiera por el Comité de Promotores, bien por la Asociación Colombia
Primero, y que estaba ligado a la promoción de la Iniciativa Popular
Legislativa que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional
para la Reelección Presidencial.
2.- Que los acompañantes del señor Giraldo distribuían un formulario de
intención de aportes dirigido a la Asociación Colombia Primero, que en
algunos casos señalaba expresamente que la finalidad de los mismos sería
contribuir con la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria
del Referendo para la Reelección Presidencial.
3.- Que los aportantes escogían dónde realizar su aporte: en cuentas del
Comité de Promotores o de la citada Asociación Colombia Primero.
Sin embargo, esta última conclusión aparece desvirtuada en los siguientes
documentos que obran como prueba en este expediente…”
229
Expediente CRF-003
230
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231
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Así las cosas, para la Sala de Conjueces fue claro que la Asociación
Colombia Primero no participó en el proceso de formación del Comité de
232
Expediente CRF-003
En apoyo de tales afirmaciones, resaltan que seis (6) de los miembros del
Comité de Promotores eran parte, a su vez, del Consejo Central de la
Asociación; organizaciones que, por lo demás, comienzan a contar como
un mismo representante legal y estructura administrativa. De tal suerte
que, en desarrollo de sus actividades, la Asociación actuaba realmente en
representación del Comité de Promotores.
Otro indicio apreciado por la Sala de Conjueces, tuvo que ver con el
hecho de que sólo hasta el 10 de julio de 2008 el Comité de Promotores
abrió una cuenta bancaria, en tanto que la Asociación ya venía recibiendo
importantes aportes, por un valor de $ 1.303.407.960 pesos. A ello se
suman las cartas de agradecimiento y los documentos suscritos por los
aportantes.
233
Expediente CRF-003
234
Expediente CRF-003
(…)
“La reactivación de las actividades de la Asociación tiene lugar con la
constitución del Comité de Promotores de un Referendo Constitucional
para la Reelección Presidencial, el 11 de noviembre de 2007”
A renglón seguido afirman los conjueces que, lo que más duda genera en
relación con el crédito suscrito entre el Comité de Promotores y la
Asociación, es el hecho de que cuando el contrato se suscribió, ya la
segunda había pagado dentro del proceso de recolección de firmas, sin
garantía ni autorización alguna, la suma de $ 1.081’143.332 pesos, es
decir, el crédito en realidad era anterior al contrato.
235
Expediente CRF-003
Los responsables
236
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B. De la posible sanción
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NOMBRE CÉDULA DE
CIUDADANÍA
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NOMBRE CÉDULA DE
CIUDADANÍA
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO 2.911.993
NOMBRE CÉDULA DE
CIUDADANÍA
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247
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En efecto, según el Acta núm. 007 del 21 de enero de 2008 del Consejo
Central de la Asociación Colombia Primero, para la fecha de inscripción
del Comité de Promotores del Referendo, formaban parte de aquél las
siguientes personas166:
166 Visible a folios 111 y 112 del anexo II.
248
Expediente CRF-003
PRINCIPALES SUPLENTES
COMITÉ DE PROMOTORES
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
Cecilia Paz de Mosquera
Doris Ángel Villegas
Myriam Donato de Montoya
Gustavo Antonio Dajer Chadid
Juan David Ángel Botero
Álvaro de Jesús Velásquez Cock
Hediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
249
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PRINCIPALES SUPLENTES
250
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Expediente CRF-003
Quiere ello decir que, al término de las reuniones políticas celebradas con
los aportantes a la campaña, un funcionario administrativo dialogaba con
aquéllos, a efectos de precisar si el dinero iría a las cuentas bancarias del
Comité de Promotores o de la Asociación Colombia Primero. Lo anterior,
con el propósito de evadir la regulación de los topes electorales.
Doctor
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
Comité de Promotores para la Reelección Presidencial
Ciudad.
Respetado doctor:
Honorarios 46’858.162.oo
Anexo 01
Recolección de apoyos 1.118’489.710.oo
Anexo 02
Materiales y publicaciones 226’898.454.oo
Anexo 03
Arrendamiento sede 17’143.550.oo
Anexo 04
Alquiler equipos 10’164.641.oo
Anexo 05
Seguros 5’575.730.oo
Anexo 06
Servicios públicos 66’769.605.oo
Anexo 07
Correos, portes y telegramas 19’266.159.oo
Anexo 08
252
Expediente CRF-003
Cordialmente
(firmado)
Ing. CARLOS ALBERTO JARAMILLO U
Gerente
253
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Expediente CRF-003
Esta postura resulta fácilmente descartable con una simple lectura del
artículo 97 de la LEMP. En efecto, este precepto textualmente señala:
255
Expediente CRF-003
256
Expediente CRF-003
Así pues, a juicio del CNE, (i) existen dos mecanismos de participación
ciudadana distintos, a saber: la iniciativa legislativa popular y el
referendo constitucional propiamente dicho; (ii) si bien, técnicamente, y
en los términos de su Resolución núm. 0067 del 30 de enero de 2008, no
existiría una campaña electoral a favor del referendo sino exclusivamente
en el segundo caso, es decir, luego de proferido el fallo de exequibilidad
de la Corte, termina reconociendo que sí existiría igualmente una
campaña para la iniciativa legislativa popular; (iii) esta última iniciaría
desde el momento de la inscripción del Comité Promotor; (iv) e
igualmente, los aportes individuales que se realicen a favor la misma, no
podrían superar, para el año 2008, la suma de $3.349.743,88 de pesos.
168 Apertura de investigación formal por la presunta violación de los topes a las contribuciones
individuales que se recibieron con ocasión del proceso de recolección de firmas. Resolución núm.
0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE.
257
Expediente CRF-003
La Sala Plena sin embargo tampoco comparte esta postura porque parte
de un errado entendimiento del artículo 98 de la LEMP y de una lectura
equivocada de la sentencia C-180 de 1994. En efecto, esta disposición
señala literalmente: “[e]l monto máximo de dinero privado que podrá ser
gastado en cada una de las campañas relacionadas con los derechos e
instituciones reguladas en la presente Ley, será fijado por el Consejo
Nacional Electoral en el mes de enero de cada año. El incumplimiento
de esta disposición será causal de mala conducta”. Como puede
observarse esta disposición otorga al CNE competencia para fijar los
límites globales a las contribuciones de los particulares respecto de
cualquier mecanismo de participación ciudadana, incluida la iniciativa
legislativa popular. El legislador no diferenció entre los distintos
mecanismos previstos en la LEMP, ni excluyó respecto de alguno de
ellos la atribución de fijar límites globales a las contribuciones. No le
asiste razón entonces al CNE cuando entiende que respecto de la
iniciativa legislativa ciudadana no se aplican límites globales a las
contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende
justamente lo contrario.
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259
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“El Referendo.
El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o
rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un
texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas
constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitución y para
convocar asambleas constituyentes.
El referendo traduce "una manifestación del cuerpo electoral respecto a
un acto normativo"169. Esta institución hace relación tanto a un
procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía
nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice,
corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.
Nuestra Constitución distingue dos modalidades de referendo, a saber:
a) El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artículo 170 de la
Constitución, en la siguiente forma:
"Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo
electoral, podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de
un referendo para la derogatoria de una ley.
La ley quedará derogada si así lo determina la mitad mas uno de los
votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en
éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.
No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias
fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)".
Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional
aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales
reconocidos en el Título II, Capítulo 1 de la Constitución, con los
procedimientos de participación popular o con el Congreso, el cual se
produce con el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, previa
participación a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se
contempla en el artículo 377 de la Carta.
b) El Referendo aprobatorio, el cual se prevé como mecanismo para
convertir una región en entidad territorial (CP., artículo 307) al igual que
para reformar directamente la Constitución (artículo 374) y para
refrendar las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en
relación con los derechos fundamentales y sus garantías (Capítulo I,
Titulo II CP.), con los procedimientos de participación popular o con el
Congreso mismo (CP. artículo 377). “ (Negrillas y subrayas añadidas)
260
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Sobre el tema cabe anotar además que en las campañas que se adelanten
en relación con los mecanismos de participación, ya sea para la
inscripción del Comité de Promotores, para la recolección de apoyos o
para promover el voto a favor o en contra, la financiación privada no es
ilimitada. Por ello resulta conforme a lo establecido en la Ley 134 de
1994 que se haya fijado un único monto y se haya aludido a las
campañas en general, pues ese monto es aplicable a cada una de las
campañas que se hagan: la de recolección de firmas, la campaña por el
voto favorable y la campaña por el voto negativo.
264
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Por otra parte, en lo que concierne al momento a partir del cual inicia
una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte
también disiente de la interpretación acordada por el CNE a la LEMP,
según la cual aquélla comienza a partir de la inscripción del Comité de
Promotores. En efecto, la campaña empieza una vez aquél se constituye e
inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para
inscribirse ante la Registraduría, es decir, para lograr el cinco (5) por mil
de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso
concreto, según el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos.
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La Corte considera que las campañas electorales, sean para respaldar una
iniciativa legislativa popular o un referendo constitucional propiamente
dicho, se encuentran sometidas a límites en cuanto a su financiación
privada, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y
globales. También se ha explicado cuándo inicia y culmina cada una de
ellas. Pasa entonces la Corte a precisar el marco normativo vigente para
el caso concreto.
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3. Igualmente, la Corte encuentra que, sumados los aportes dados por las
mencionadas empresas a favor de la campaña del mecanismo de
participación ciudadana, que sobrepasaron el tope máximo de los aportes
individuales de $ 3’349.743 de pesos, se alcanza la cifra de $
733’910.000 millones de pesos, es decir, los aportes individuales que
sobrepasaron los límites impuestos para este tipo de contribuciones
sumados representan, a su vez, más del doble del tope global autorizado.
171 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora
Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
172 Unión Temporal Devinorte y Hatovial.
173 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zárate e Inversora del Magdalena;
174 Fideicomiso BBVA Concesión Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.
175 Entre otras, Asocaña, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
176 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
177 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
178 RCN Radio
276
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179 Idem.
277
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180 Herbert, A, Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4th Edition. University of
Southern California
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279
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“3.3. Financiación.
Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y
de las campañas electorales, que sea público o privado, deben
aplicarse a las campañas de los referendos. Como en materia de
elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada,
especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaña. Una
variación en relación con las exigencias legales, por ejemplo,
sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar
lugar a la anulación de una votación.” (negrillas y subrayados
agregados)182.
181 CDL- AD (2007) 008, Commission Européenne pour la Démocratie par le Droit, Code de Bonne
Conduite en matiere referendaire, 17 de marzo de 2007.
182 Ibídem.
280
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“3.5. La financiación.
107. La reglamentación de la financiación de los partidos políticos y de
las campañas electorales es un elemento importante de la regulación del
proceso electoral.
108. En primer lugar, la transparencia financiera debe estar garantizada.
Ella es necesaria cualquiera que sea el desarrollo político y económico de
un Estado.
109. La transparencia se sitúa en dos niveles. El primero concierne a las
cuentas de las campañas, que deben figurar en una contabilidad especial y
cuidadosamente llevada. Una violación sustancial de las normas o una
variación en relación con los techos de los gastos que figuren en la ley,
pueden dar lugar a la anulación de una elección. El segundo nivel
consiste en vigilar la situación financiera del elegido antes y después de
su mandato. Una comisión para la transparencia financiera debe recibir
las declaraciones de los elegidos. Aquellas son confidenciales pero el
expediente puede, llegado el caso, ser remitido al órgano de investigación
penal.”183
281
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282
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185 La preocupación por la limitación de los gastos de las campañas electorales aparece desde el texto
inicial de la Constitución Política, así el inciso final del artículo 109 señalaba: “La ley podrá limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas
electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos
y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus
ingresos”. El texto constitucional original fue modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de
2003 y quedó con el siguiente tenor: “También se podrá limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima
cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.”
284
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“La norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes
de cada elección, puede establecerse una suma máxima de gastos en que
pueda incurrirse por parte de cualquier candidato en una campaña. De
este modo la ley ejerce la atribución que el artículo 109 de la CP le ha
conferido. Como quiera que la fijación concreta no la puede hacer la ley
para cada una de las campañas, defiere esa función de mera actualización
al Consejo Nacional Electoral. Se busca que la lucha política, en lo
posible sea igualitaria, y que la idoneidad intelectual y moral de los
candidatos, las ideas y los programas, sean los medios
preponderantes a los que apelen los actores en la contienda electoral
y los únicos recursos que decidan su suerte.” (Negrillas añadidas).
285
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“3.3. Financiación.
Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de
las campañas electorales, que sea público o privado, deben aplicarse a las
campañas de los referendos. Como en materia de elecciones, la
transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en
lo atinente a las cuentas de la campaña. Una variación en relación con
las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial
el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulación de una
votación.” (negrillas y subrayados agregados)189.
188 CDL- AD (2007) 008, Commission Européenne pour la Démocratie par le Droit, Code de Bonne
Conduite en matière référendaire, 17 de marzo de 2007.
189 Ibídem.
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190 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora
Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
191 Unión Temporal Devinorte y Hatovial.
192 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zárate e Inversora del Magdalena;
193 Fideicomiso BBVA Concesión Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.
194 Entre otras, Asocaña, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
195 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
196 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
197 RCN Radio
291
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que dio origen a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comité de
Promotores gastaron durante la campaña de recolección de apoyos a la
iniciativa de reforma constitucional una suma global que supera más de
seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes
individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido,
contribuciones además realizadas, en este último caso, a una
organización no facultada para ello por el legislador estatutario, como es
el caso de la Asociación Colombia Primero. Estas actuaciones además de
suponer una trasgresión de los mandatos de la LEMP vulneraron los
principios constitucionales de trasparencia porque en general toda la
actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales y
de pluralismo porque permitió contar con recursos ilimitados para
privilegiar o favorecer la propuesta de reelección presidencial.
293
Expediente CRF-003
Entre los diversos órganos que integran las ramas del poder público, tanto
por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el órgano
representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen
lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas
compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su
funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la
pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de
forma útil, sus opiniones y pareceres.
294
Expediente CRF-003
Para efectos del objeto ahora estudiado será menester establecer cómo se
presenta cada uno de estos principios en la actividad del órgano
legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de concreción
que tiene el principio democrático en sus actividades.
198 En este sentido MANUEL ARAGÓN REYES en Constitución, democracia y control, México, Instituto
de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.
295
Expediente CRF-003
una elección, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que son
legitimación sería el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los
solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para
tomar una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén
199 Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de
la libertad individual. En este sentido manifestó que “el principio de mayoría absoluta significa la
aproximación relativamente mayor a la idea de libertad” KELSEN Hans, “El problema del
parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.
296
Expediente CRF-003
que entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
que por regla general las decisiones de las Cámaras y Comisiones del
decisiones. Por esta razón es necesario que como parte esencial del
297
Expediente CRF-003
200 LEIBHOLZ G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed.
Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina española puede consultarse el excelente trabajo de
la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona,
2000, especialmente el cap. 4.
201 RESIGNO G.U., Voce “Principio maggioritario” en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV,
1998, p. 2.
202 La inclusión de las minorías en el debate y decisión de los temas más relevantes de la vida
congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinámica del cuerpo legislativo; en este sentido
resulta útil tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien “Tal modo de ver las cosas atentaría
contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas
políticas, y supondría olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la función central
que los modernos parlamentos están llamados a desempeñar: el control de la actividad del ejecutivo
MORENO GARCIA Antonio, “Los derechos de las minorías en la organización del trabajo
parlamentario” en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.
203 Se exige el apoyo de una mayoría absoluta para aprobar, entre otras, las leyes que concedan
facultades extraordinarias al Presidente de la República (Art. 150 num. 10), para las leyes orgánicas
(Art. 151), para las leyes estatutarias (Art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una
Asamblea Constituyente (Art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma
constitucional (Art. 378), para la reconsideración de una objeción presidencial por razones de
inconveniencia (Art. 167), para aprobar moción de censura contra un Ministro (Art. 135 n. 9º) o para
aprobar actos legislativos. Por otro lado, se requerirá mayoría de dos tercios para aprobar leyes que
reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de Guerra Exterior (Art.
212 inc. 4º) y para aquellas leyes que conceden amnistías o indultos (Art.150 num. 17).
298
Expediente CRF-003
decide, de manera tal que para las decisiones más importantes se exija
oligarquía y, mucho menos, aquel en que sea una persona la que tome las
299
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sociedad.
300
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Congreso, entendiendo que sus integrantes deben contar con todas las
participación, así como brindar los medios necesarios para que sea
204 Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas
trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los
puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses
encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad
social.” Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes,
Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
303
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señalar que las sesiones de estos órganos deberán tener una amplia
205 Las sesiones reservadas son la excepción dentro de la actividad de las Cámaras, y no están
previstas a priori para la discusión de ningún asunto dentro del procedimiento legislativo; para su
celebración es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una
quinta parte de los miembros de la cámara o comisión, y que así sea aprobado por mayoría simple.
304
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respectivas.
305
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306
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Entra la Corte a describir cada una de las etapas que debe seguir un
proyecto de ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo de
reforma constitucional antes de convertirse en ley de la república.
208 El artículo 155 constitucional señala: “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral
existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La
iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo
163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.
307
Expediente CRF-003
Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en
todas las etapas del trámite.”
308
Expediente CRF-003
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto
de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación
oficial de la correspondiente corporación.
209 En este sentido manifestó en la sentencia C-648 de 1997 “En consecuencia, las leyes que hayan
sido tramitadas en primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia
para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las
disposiciones del artículo 151 CP”
309
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310
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311
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214 Posibilidad que ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en distintas ocasiones, entre
ellas en la sentencias C-055 de 1995 y C-1709 de 2000.
,
312
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313
Expediente CRF-003
El cierre del debate se puede dar porque todos los inscritos hayan
finalizado sus intervenciones; o por manifestación de suficiente
ilustración, situación que puede ser motivada por: (i) solicitud de
cualquier miembro de la respectiva corporación luego de transcurridas
tres horas desde la iniciación del debate (Art. 108 RC) o (ii) porque un
integrante de la comisión lo solicite en virtud de haberse discutido el
artículo en dos sesiones (Art. 164 RC).
Resta decir que en desarrollo del estudio de este tipo de proyectos puede
darse que el primer debate lo desarrollen conjuntamente las comisiones
homólogas del Senado de la República y Cámara de Representantes por
solicitud expresa del Presidente de la República, pues regirá la regla
general prevista en el artículo 163 de la Constitución, aplicable para
todos los procedimientos legislativos.
314
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315
Expediente CRF-003
claridad, obtiene dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre
materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; traslada lo
que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por
razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan” (Art. 114 RC).
316
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317
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318
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Posteriormente adicionó
320
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En resumen,
321
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323
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325
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Para la Corte este es un caso en donde existe una limitación expresa por
parte de la Constitución a la aprobación de enmiendas que cambien por
completo el sentido del proyecto de ley apoyado por los ciudadanos. La
limitación se encuentra en el artículo 378 de la Constitución, en donde se
consagra la titularidad del derecho de iniciativa para este tipo de leyes y
se otorga exclusivamente al Gobierno y a los sujetos comprendidos en la
iniciativa popular. Esto implica que el Congreso, si bien puede aprobar
enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los ciudadanos, no
podría cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicaría la
creación de un nuevo proyecto, lo que equivaldría a un ejercicio
camuflado de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos
que convoquen a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda,
carece el Congreso.
326
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223 El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
224 El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o.,
de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto
deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
225 Sentencia C-305 de 2004.
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330
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Será éste el análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que
convoquen a referendos reformatorios de la Constitución propuestos por
el 5% o más de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente.
331
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332
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Son estas las reglas jurisprudenciales que rigen el tema de los anuncios
previos a las votaciones.
El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo
160 de la Constitución, que al respecto establece “[e]ntre el primero y el
segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre
la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”. Para la
Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de
concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo
que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues
asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y
comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben
debatir y votar. En este sentido resulta ilustrativa la sentencia C-203 de
1995 que, refiriéndose al requisito ahora estudiado, manifestó:
333
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“Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar que los
miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su
consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su
conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al
irreflexivo impulso del "pupitrazo" sino a la persuasión racional en torno
a los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la
votación que se produce en las sucesivas instancias legislativas.
4.2.9. Votaciones
334
Expediente CRF-003
el art, 123 RC, entre las que se resalta el carácter personal e intransferible
del voto y el hecho de que toda proposición que se quiera votar ha debido
ser debatida antes de votarse, teniendo en cuenta las contadas
excepciones presentes en el reglamento. Un punto importante es el
consagrado por el artículo 132 RC de acuerdo con el cual una vez
anunciado por el presidente la iniciación de la votación, no podrá
interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestión de orden
sobre la forma como se está votando.
Respecto del método de votación que debe ser empleado el art. 5º del
acto legislativo 01 de 2009, modificatorio del artículo 133 de la
Constitución, determinó que la regla general de votación desde esa fecha
sería la votación nominal, lo que sumado a la ya existente característica
de publicidad crea una condición inmejorable de transparencia y, además,
de responsabilidad –accountability- de los congresistas ante sus electores,
profundizando las bases democráticas del procedimiento de creación
legislativa en el ordenamiento colombiano. La literalidad del primer
inciso del mencionado artículo es la siguiente:
Son estas las principales reglas respecto de las votaciones que deben
realizarse en desarrollo del procedimiento ahora analizado.
335
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“La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cámara
y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de
las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado
totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el
ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su
vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato
que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la
determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
A esta afirmación debe sumarse algo que por obvio no deja de ser
fundamental en la comprensión democrática del procedimiento: la
necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que
fueron discutidos en los cuatro debates que superó el proyecto o,
contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dejó
de ser considerado por la comisión o la cámara en que se realizaron los
primeros dos debates –en armonía con la exigencia del artículo 157 de la
Constitución-.
337
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Una vez agotados los pasos ante la segunda cámara el proyecto habrá
superado cuatro debates y podrá ser enviado al Presidente de la
241 Sentencia C-1488 de 2000.
338
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Si ( )
No ( )
Voto en Blanco ( ).
339
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“Inciso Primero. Quien haya sido elegido para ejercer la Presidencia por
dos períodos constitucionales sólo podrá ser elegido para un nuevo
período.
Parágrafo: Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la
República por más de tres períodos.
¿Aprueba usted el anterior artículo?
Si ( )
No ( )”
343
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Han sido anunciados los proyectos por instrucciones del Presidente, para
discusión y votación, en la próxima sesión (…).
Siendo las 2:45 p.m. se levanta la sesión y se cita para el próximo martes
a las 9:00 de la mañana”.
344
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“Presidenta:
Secretario:
Proyecto de ley número 138 de 2008 Cámara por medio del cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional.
(…)
Presidenta:
Siendo las 4:10 p.m., se levanta la sesión y se cita para mañana miércoles
a las 8:00 a.m.”269.
345
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Partido Cambio Radical-, David Luna –Partido Por el País que soñamos-,
Franklin Legro –Partido Polo Democrático Alternativo-, Oscar Arboleda
–Partido Alas Equipo Colombia-, Edgar Gómez –Partido Convergencia
Ciudadana-, Pedrito Tomas Pereira –Partido Conservador- y Heriberto
Sanabria Astudillo – Partido Conservador-282.
El pueblo de Colombia
DECRETA:
Si (…)
No (…)
Voto en blanco (…)
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294 Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. A esta sesión asistieron 163 representantes; 3 no asistieron con
excusa; respecto del representante Orlando Duque se dejó constancia de que falleció y no se ha
posesionado su reemplazo. La comprobación de la asistencia se encuentra en los folios 100-99 y 96-95,
anexo 2. Las excusas se encuentran en los folios 6-1, anexo 2.
295 Página 135 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la
votación se encuentra en los folios 18-16, anexo 2.
296 Folios 361-Página 141, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. Estos fueron Gerardo Piamba, Edgar
Ulises Torres, Lucero Cortés, Homero Giraldo, Carlos Ramiro Chávarro, Carlos Arturo Quintero,
Jaime Durán, Edgar Gómez, José Ignacio Bermúdez y Marino Paz.
297 Página 142 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la
votación se encuentra en los folios 15-13, anexo 2.
298 Página 147, folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la
votación se encuentra en los folios 12-10, anexo 2.
299 Página 149, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. El texto del decreto se encuentra en los folios
403-402, anexo 1.
300 Folio 10, cuaderno de pruebas 326/09.
301 Folios 3-58, cuaderno de pruebas OPC315/09.
349
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Proyecto de ley 138 de 2008 Cámara por medio del cual se convoca a
un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional
(…)”
350
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351
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El pueblo de Colombia
Decreta:
Si ( )
No ( )
Voto en Blanco ( ).
352
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El pueblo de Colombia
Decreta:
353
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Si ( ) No ( )
Voto en Blanco ( ).
Según consta en la Gaceta del Congreso número 367 del veintidós (22)
de mayo de 2009, el treinta (30) de marzo de 2009 se realizó una
audiencia pública en la que intervinieron varios ciudadanos, el Presidente
del Partido Social de Unidad Nacional y algunos senadores y a la que
asistió el vocero del Comité Promotor332.
354
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(i) El treinta y uno (31) de marzo de 2009 por el senador Gustavo Petro
Urrego333, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 178 del treinta
y uno (31) de marzo de 2009334. La ponencia proponía archivar el
proyecto.
(ii) El tres (3) de abril de 2009 por los senadores Eduardo Enríquez,
Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, José Darío
Salazar y Jorge Visbal335, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso
193 del tres (3) de abril de 2009336. La ponencia proponía dar primer
debate al proyecto de ley con la modificación del texto:
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )”
(iii) El trece (13) de abril de 2009 por el senador Héctor Helí Rojas 337, el
cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 196 del trece (13) de abril
2009338. La ponencia proponía archivar el proyecto.
355
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1. Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara (…)
356
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Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )355”
357
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Si ( )
No ( )
358
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(i) Por el senador José Darío Salazar el cuatro (4) de mayo de 2009 365,
el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 270 del cinco (5)
de mayo de 2009366. La ponencia proponía dar segundo debate al
proyecto.
(iv) El seis (6) de mayo de 2009 por el senador Gustavo Petro 371, el
cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 276 del seis (6) de
mayo de 2009372. La ponencia proponía archivar el proyecto.
359
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(…)
Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara, por
medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
361
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(…)
362
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363
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Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )”.
364
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“Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 25
de agosto o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos (…)
Informes de conciliación
(…)
El representante Guillermo Rivera propuso que “se excluya del orden del
día el informe de conciliación del proyecto de ley número 138 de 2008
cámara - 242 de 2008 Senado (…) hasta tanto no cuente con el aval del
Registrador Nacional”, la cual fue negada410.
365
Expediente CRF-003
413 Folios 427-364, anexo 3, folio 1180, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009 y Folios 259-
202, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
414 Folio 1047, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
415 Folio 1046-1045, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
416 Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
366
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367
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368
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439 Folios 184 y 183, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
440 Folios 183-181, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
441 Folio 190-192, cuaderno principal 3.
369
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Jorge Vélez
Claudia Rodríguez de Castellanos
Gustavo Petro
Luis Carlos Avellaneda
Carlos E. Barriga
Samuel Arrieta
Oscar Darío Pérez posteriormente reemplazado por Tulio
Cesar Bernal442
Rufino Córdoba
Alexandra Moreno
Víctor Velásquez
Ernesto Ramiro Estacio
Jesús Enrique Piñacué
370
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447 Folios 447-448, cuaderno de pruebas OPC 309/09 y folio 1-2, cuaderno de pruebas OPC327/09.
448 Folio 472, cuaderno de pruebas OPC 309/09.
449 Folio 64, cuaderno de pruebas OPC-002/10.
450 Folio 20, páginas 49-50, anexo 4.
371
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372
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373
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374
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En esa medida para la Corte este es un vicio que afecta la validez del
trámite legislativo, pues, esta última certificación resulta un elemento
fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa porque cumple
una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos
de participación como la iniciativa legislativa se conviertan en
instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un límite en los
recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la
voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participación
se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresión
espontánea de los distintos pareceres de la sociedad.
375
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Sin embargo, en el caso bajo estudio el análisis debe incluir todos los
elementos constitucionales involucrados, en cuanto están en juego
383
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385
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453 Sobre el alcance de los principios de identidad y consecutividad en el trámite legislativo pueden
consultarse las sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005, C-754 de 2004, C-801 de
2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de
2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004, C-208 de 2005, entre otras.
386
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387
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388
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454 Se examinaba la constitucionalidad de la Ley 365 de 1997 en cuyo trámite según el demandante se
había desconocido distintos preceptos constitucionales y legales que rigen el procedimiento legislativo.
391
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392
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Se tiene entonces que la publicidad del Decreto 4742 de 2008 se rige por
el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 cuyo tenor es el siguiente:
393
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457 Ley 57 de 1985. Artículo 8º- Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo
2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta ley sólo regirán después de la fecha de su publicación”.
458 Dijo la sentencia C-957 de 1999 lo siguiente al respecto: “Con base en las condiciones anotadas,
para la Corte resulta evidente que el artículo 119 de la ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el
artículo 8º de la ley 57 de 1985, en los siguientes términos: i.) los actos a los que se refiere el artículo
2º de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas, actos del
gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a) del artículo 119 de la ley 489 de 1998,
y por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos señalados en el artículo 5º de la ley 57 de
1985 no fueron objeto de regulación por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, razón por la cual no se
entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos
efectos jurídicos. Además, el artículo 119 de la ley 489 de 1998 adicionó a los actos que se incluían en
el artículo 2º de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma constitucional aprobados en primera
vuelta, los proyectos de ley objetados por el gobierno y los actos administrativos de carácter general
expedidos por todos los órganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los cuales
deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad. En consecuencia,
en la medida en que la subrogación no implicó en el presente caso la derogatoria o modificación total
de la norma anterior, la Corte deberá resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versión
anterior, teniendo en cuenta la modificación introducida, pues de esta forma quedó integrada la
proposición jurídica normativa objeto de examen”.
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“Tal situación, de hecho comporta una reducción cada vez mayor de las
competencias individuales de los miembros de las corporaciones públicas,
y hace del interior de cada grupo o bancada el escenario propicio para que
los miembros de las corporaciones públicas hagan conocer sus propios
puntos de vista e incidan en el sentido de las decisiones que habrán luego
de adoptarse por éstas, de conformidad y en nombre del partido o
movimiento político o ciudadano al que pertenecen.”464
402
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403
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Con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus
miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la
disposición constitucional estableció un régimen disciplinario que
permite a los partidos y movimientos políticos sancionar a los miembros
de su bancada en los casos en que no se actúe de conformidad con lo
acordado por ésta, permitiendo que se impongan aquellas medidas
previstas en los estatuto del partido, las que, no obstante ser impuestas
por el partido, pueden afectar el ejercicio de las funciones que como
congresista ejerza el miembro de la bancada467.
Inciso que es desarrollado por el Art. 4º de la Ley 974 de 2005, que fija
las condiciones en que debe exigirse y, en cierta medida, la forma de
hacer efectivas las sanciones disciplinarias que puedan imponerse a los
miembros de la bancada. El citado precepto establece que:
467 Aspecto este último que resulta completamente extraño en la regulación jurídica de los grupos
parlamentarios en ordenamientos extranjeros; valga la pena resaltar en este momento la situación del
ordenamiento italiano en donde, no obstante la gran cercanía que se entiende existe entre partido y
grupo, no hay duda sobre la imposibilidad de sanciones legales del partido al grupo parlamentario,
situación que se ilustra en el siguiente aparte: “Tutto ció puó riassumersi dicendo che giuridicamente
il partito puó agire sui parlamentari in quanto sono membri del partito, ma non ha alcun potere legale
sul gruppo: la sua capacitá du guida e di comando cioé é indiretta, mediata, anche se di fatto non
meno efficace.”Concepto de “Gruppi Parlamentari” en Enciclopedía del Diritto, V. XIX, Ed. Giuffré,
Milano, p. 794.
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Una vez establecido que la actuación de los congresistas supuso una clara
trasgresión del artículo 108 constitucional y del parágrafo transitorio del
artículo primero del Acto legislativo 01 de 2009, queda por establecer sus
efectos sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
408
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Sin embargo, dentro del total de los votos a favor están los de los
representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razón por
la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operación arroja como
resultado que el informe de conciliación fue respaldado por un total de
80 representantes y, por consiguiente, no se alcanzó la mayoría mínima
que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen para su
aprobación en la Cámara de Representantes.
481 PASSAGLIA Paolo, L’invalidità procedurale dell’atto legislativo, Giappichelli, Torino, 2002, p.
55 y 56.
482 Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
483 Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y
manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
409
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“No puede la Corte, so pretexto de que algún impedimento haya sido mal
tramitado -lo cual no ocurrió como ya se dijo- invalidar el voto del
congresista correspondiente, restarle eficacia o, sencillamente, borrar la
presencia de dicho congresista de las votaciones. Primero, porque no le
compete a esta Corte invalidar la presencia o el voto de los Congresistas.
Ello atentaría contra la autonomía del Congreso de la República,
representaría un exceso en sus competencias judiciales, y equivaldría a
invadir los fueros de otros órganos judiciales. Segundo, porque hacer
desaparecer ficticiamente a un congresista que efectivamente sí participó
en el trámite correspondiente, es violentar los derechos de representación
política que se materializan en la presencia y actividad de cada
412
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De esta forma, para la Corte el hecho que uno o varios miembros del
Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente
debían hacerlo, resulta indiferente en el análisis de exequibilidad de la
ley en cuyo procedimiento de elaboración tuvo lugar dicha conducta.
413
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“En la sesión de la Plenaria del Senado del siete (7) de mayo de 2009,
como consta en el acta 49 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso
418
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419
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Sin embargo, en una lectura más sustancial que surge de una acertada
aplicación del principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado
que la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma
492 Al respect también ver sentencias C-933 de 2005 y C-337 de 2006.
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con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido
normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de
participación mediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que
suscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo; razón por la cual declaró inexequibles
todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso.
501 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan
inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraños al tema o
institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática
con la reforma propuesta (F. J. 178).
502 Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, en vez de
promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y artículo, que es el propósito de
un referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales de apoyo o rechazo
de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces
inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión
libre y autónoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades
políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, según la
cual el ciudadano no está obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente
cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos
multitemáticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del
articulado sometido a su consideración, según la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta
en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguiente lógica: si usted tiene confianza
en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el
referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al
pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un
referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un
mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta” sentencia C-551 de 2003 F. J.
197.
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CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete
a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El inciso 1o del artículo 197 de la Constitución Política
quedará así:
“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos
períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro
período”.
Aprueba usted el anterior inciso.
Sí: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )
ARTÍCULO 2o. La presente ley regirá a partir de la fecha de su
promulgación.
De la anterior trascripción resulta que la Ley 1354 de 2009 no prevé
expresamente la convocatoria a la ciudadanía para que decida si apoya o
no la reforma constitucional propuesta, a diferencia de lo ocurrido con la
Ley 796 de 2003, cuyo artículo primero estaba redactado en estos
términos:
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Este análisis inicial lleva a concluir que el título de la Ley 1354 de 2009
no tiene un contenido normativo autónomo del cual pueda desprenderse
un mandato de convocatoria a la votación de un referendo constitucional,
en consecuencia el encabezado en cuestión no puede colmar la ausencia,
en el cuerpo de la ley, de una previsión en tal sentido.
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508 En lo que tiene que ver con la omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado que si el
legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente
por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un
estudio de constitucionalidad de dichas omisiones. Para estos efectos, la Corporación, en reiterada
jurisprudencia, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de
constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, en la sentencia C-185 de 2002
afirmó al respecto: “(...) para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición
jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado
necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que
el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los
casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y
objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a
los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”
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Según la Corte, cuando se actúa del modo indicado se evita caer “en el
subjetivismo judicial”, y al exigir múltiples referencias normativas se
impide que el eje definitorio quede reducido a un artículo aislado de la
Constitución y que ese artículo resulte transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual la Corte proceda a realizar un juicio
de contradicción material totalmente ajeno al juicio de sustitución.
Además, una vez efectuado el juicio, el resultado del mismo debe ofrecer
condiciones apropiadas para concluir que la Constitución o uno de sus
elementos esenciales han sido sustituidos de tal manera que no sea
posible “armonizar la reforma constitucional con el resto de normas
constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejen
aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de
constitucionalidad es especialmente relevante”513.
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514 Véase PABLO LUCAS VERDU, Principios de ciencia política. Tomo II. Estructura y dinámica
políticas, Madrid, Ed. Tecnos, 1979. Págs. 55 y ss.
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Así pues, más que en sus atenuadas diferencias con la forma monárquica,
lo que distingue a la república es el énfasis puesto en la legitimidad
derivada de las elecciones, la importancia concedida al carácter periódico
y disputado de los comicios, junto con la temporalidad del jefe del Estado
y la garantía del derecho político a concurrir a la justa electoral, con el fin
de elegirlo en condiciones de igualdad. La forma republicana procura así
que el ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto,
la postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, así como la
intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que,
al efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al
candidato de sus preferencias517.
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competencias propias del poder legislativo. La Corporación concluyó que, a pesar de la colaboración
armónica de los poderes y de los controles recíprocos existentes, era imposible conferirle el carácter de
auténtica reforma constitucional al establecimiento de una facultad legislativa no sujeta a controles
políticos, tampoco al control de constitucionalidad, asignada a un órgano judicial. Igualmente en la
sentencia C-588 de 2009, entre las consideraciones adicionales que llevaron a la declaratoria de
inexequibilidad del artículo l del Acto Legislativo 01 de 2008, se señala que la atribución a la
Comisión Nacional del Servicio Civil de facultades de regulación en materia de carrera administrativa
para implementar un mecanismo excepcional de ingreso automático totalmente contrario a la carrera
administrativa resultaba opuesta al principio de separación de poderes y a la reserva de ley
constitucionalmente estatuida en la materia.
544 Sentencia C-97l de 2004
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549 Ibìdem.
550 El numeral 9 del artículo 135 de la Constitución Política fue modificado por el Acto Legislativo 01
de 2007, precepto que introdujo la posibilidad de que la moción de censura fuera aprobada por el voto
afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la hubiera propuesto, a diferencia
de la redacción original de este precepto de conformidad con la cual la moción de censura debía ser
aprobada por la mayoría absoluta de los integrantes de cada Cámara. La reforma constitucional fue
examinada por la Corte en la sentencia C-757 de 2008 por el cargo de sustituir la Constitución por
romper el equilibrio entre las Ramas Ejecutiva y Legislativa y afectar el principio de separación de
poderes, al cambiar el modelo anterior de bicameralismo en materia de moción de censura a uno
unicameral. Sostuvo la Corte Constitucional: "Sin embargo, tal como se ha expresado, no obstante la
importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un esquema bicameral en la
configuración de la moción de censura en un sistema presidencial de gobierno, considera la Corte que
no puede considerarse que una alteración de dicho postulado, para afirmar en este campo una
competencia autónoma de cada una de las cámaras, pueda considerase una sustitución de
Constitución // Para llegar a la anterior conclusión es preciso tener en cuenta no sólo las
matizaciones del principio bicameral que están presentes en la Constitución, sino también el hecho de
que, aún en el bicameralismo puro, las cámaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis
de poder político que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio de la principal
de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es necesaria la voluntad concurrente de las
cámaras para aprobar los proyectos, no es menos cierto que cada cámara por separado tiene una
especie de poder de veto, por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja
sin efecto, según sea el caso, el pronunciamiento de la otra cámara. En un escenario de confrontación
como el planteado por el demandante, esta posibilidad podría conducir a un bloqueo sistemático de
los proyectos de ley de iniciativa gubernamental // La moción de censura es una figura atípica dentro
de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos supone la ponderación de dos elementos
contrapuestos, como son, por un lado el propósito de permitir un control político de cierta relevancia
del legislador sobre las actuaciones del gobierno y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto
para ello acentúe las posibilidades de bloqueo y de desestabilización implícitas en un sistema
presidencial de gobierno. "
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554 Ver GIOVANNI SARTORI, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultura
Económica, 2005. Pág. 97.
555 GIOVANNI SARTORI, Ingeniería… Págs. 97 y ss.
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564 Cfr. ALFONSO PALACIO RUDAS, El Congreso en la Constitución de 1991. Del Edificio Fénix
al Centro de Convenciones, Bogotá, Thomas Grez & Sons de Colombia - Tercer Mundo Editores,
1992.
565 Cfr. MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho constitucional comparado, en Obras Completas,
Tomo I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Págs. 546 y 547.
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Sin llevar, por ahora, la cuestión más allá del sistema de gobierno
presidencial, procede destacar que la fijación del período constitucional
que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus
expectativas y del ejercicio efectivo de su poder. De otra parte, la
introducción del período presidencial en el esquema institucional
constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal
de su mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al
tiempo previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad
con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del
poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados
constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades
originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y
conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al
sistema de frenos y contrapesos.
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sólo pueden ser ejercidos por una sola vez o durante determinado número
de períodos, al cabo de los cuales quien los ha desempeñado no puede
aspirar a ocuparlos de nuevo.
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Sin embargo, la Corte admitió que uno de los aspectos más debatidos
tiene que ver con la posibilidad de producir roturas o quebrantamientos
mediante reformas constitucionales y al respecto estimó que una reforma
puede introducir en la Constitución “excepciones específicas, es decir, la
adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que
se mantiene en su alcance general”, como sería el caso del
establecimiento de “una inhabilidad indefinida por pérdida de
investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas
perpetuas”581.
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historia de las instituciones en los estados que han observado las reglas
características del régimen, con el mínimo de rigor indispensable para
evitar su distorsión.
587 EDWARD S. CORWIN, La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual, Buenos
Aires, Editorial Fraterna, 1987. Pág. 201.
588 Ibídem.
589 Ibídem. Pág. 202.
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590 Citado por JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial… Pág. 60.
591 MARIO D. SERRAFERO, Reelección y sucesión presidencial, Buenos Aires, Editorial de
Belgrano, 1997. Pág. 40.
592 Ibídem. Pág. 38.
593 ANDRE HAURIOU, Derecho… Pág. 948.
594 KARL LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1982. Págs. 189 y 190.
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598 Art. 6 de la Ley 182 de 1995 modificado por e artículo 1 de la Ley 335 de 1996
599 El artículo 371 de la Constitución y el artículo 34 de la Ley 31 de 1992 establecen la composición
y el sistema de elección de este organismo. La Junta esta conformada por siete miembros: cinco
codirectores, el Gerente y el Ministro de Hacienda. Los cinco codirectores son nombrados por el
Presidente de la república por períodos de cuatro años, prorrogables máximo dos veces. Es decir, un
codirector puede permanecer en la Junta desde cuatro hasta doce años. Sin embargo, la Constitución
faculta al Presidente a remover discrecionalmente a dos de los codirectores cada cuatro años, en la
mitad del período presidencial, el período de los restantes codirectores queda automáticamente
renovado. Igualmente si vence durante el mandato presidencial el período de un codirector o uno de
ellos renuncia al cargo, el Presidente también deberá nombrar su reemplazo. Estas dos últimas
situaciones han llevado en la práctica a que los Presidentes puedan nombrar durante su mandato a más
codirectores de los inicialmente previstos en la Constitución. Por su parte el Gerente es nombrado por
los codirectores, su período es de cuatro años prorrogables hasta dos períodos adicionales por decisión
de éstos últimos.
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pueda nominar dos o incluso tres fiscales cuyos períodos coincidirían con
el mandato presidencial.
603 Por ejemplo, los nueve magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de
ternas que provienen, en sus dos terceras partes, de la rama judicial. Además, como el período de los
magistrados es de ocho años, no reelegibles, un Presidente, incluso en la eventualidad de que sea
reelegido, ejerce su mandato durante el período de una Corte elegida en un momento diferente al del
mandato presidencial. El período de seis de los actuales magistrados de la Corte Constitucional va de
2001 a 2009 y el de uno de ellos de 2004 a 2008. Así, el Presidente elegido en 2010, en el evento de
que sea reelegido en 2014, gobernará 7 de los 8 años durante un lapso coincidente con el período de 8
años de los magistrados elegidos para el período 2009-2017. En el caso de la Junta del Banco de la
República, debido a la renuncia anticipada de alguno de sus miembros, todos los Presidentes entre
1991 y 2006, han nombrados más de 2 de los 7 miembros, lo cual, contando al Ministro de Hacienda,
permite sumar la mayoría de los miembros. Ello no ha llevado a que se alegue que los miembros de la
Junta están incumpliendo el mandado según el cual "representarán exclusivamente el interés de la
Nación" (C.P. arto 372)
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De este modo la alternación cobra una doble dimensión: (i) como eje del
esquema democrático y (ii) como límite al poder político. En el primer
sentido, en una democracia toda autoridad es rotatoria, lo que se constata
en el ordenamiento actual, en el cual no hay previstos cargos de elección
popular vitalicios, pues para todos ellos, sin importar su rango, se
establece un término fijo señalado por la Constitución o la Ley.
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606 HOOK Sidney. Poder Político y libertad personal. Traducción al español por Luis Hernández.
Edit. Unión Tipográfica editorial Hispano Americana. México. Pág. 32.
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“Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una reelección, de todas
maneras, en el período siguiente el juego se dará entre ciudadanos iguales,
con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto Legislativo 2 de
2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no
607 Este precepto recitaba: "ART. 197.-No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano
que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al VicePresidente
cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el
cuatrienio. "
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principio.
Así las cosas, un tercer período en el ejercicio del poder, que fuera el
resultado de una segunda reelección presidencial, desvirtuaría el
principio de alternación, ya que mantendría en el poder a una persona e
impondría la reproducción de una misma tendencia política e ideológica
durante un lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con las
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En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad en el bien común
ni en la prevalencia del interés colectivo, por medio de la cual se imponga
una obligación exclusiva a una persona, midiendo sólo para ella la
previsión de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, no es
compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnera la
Constitución, especialmente el Preámbulo y los artículos 1,2,5, 13, 123
inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-.
Así, por haberse preconcebido bajo un designio odioso, no realiza el
orden justo e igualitario que preconiza la Constitución Política; no
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“ ... Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramente se debatirán en el
trámite correspondiente, alrededor del texto y de la deontología del mismo.
En el año 2010 podrían aspirar a ser reelegidos todos los expresidentes que hubiesen
ejercido el cargo por un período constitucional, menos el Presidente Álvaro Uribe Vélez,
porque su segundo período terminará el 7 de agosto del 2010, Y las elecciones
presidenciales deben realizarse antes, en el mes de mayo del mismo año.
“.. .No tiene lógica pensar que el proyecto de origen ciudadano pudiera dirigirse a
impedir que el Presidente Uribe sea elegido otra vez en este cargo, pues la voluntad
popular expresada por los promotores del referendo y aceptada por quienes firmaron el
proyecto consiste en eliminar los obstáculos que existen hoy para que nuevamente
Álvaro Uribe Vélez sea Presidente de los colombianos. El buen entendimiento excluye el
razonamiento al absurdo. Y en este se incurriría sosteniendo que los uribistas
promovieron un referendo para evitar que su líder sea Presidente o que lo sea, no desde
el año 2010 sino apenas desde el año 2014...”613
613 Informe de Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado presentado por los
senadores Eduardo Enríquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, José Darío
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Por otra parte, la Ley 1354 de 2009 suscita también otras cuestiones
relacionadas con el principio de igualdad, específicamente en lo que hace
relación con la igualdad en las contiendas electorales. Recuérdese que
esta ley propone una reforma constitucional dirigida a establecer una
segunda reelección, es decir, la posibilidad que el actual Presidente, quien
ya fue reelegido en una oportunidad, concurra como candidato a las
próximas elecciones. En esa medida el Presidente candidato goza de una
posición de ventaja respecto a los restantes contendientes, por lo que
resulta comprometido el principio de igualdad y por contera el pluralismo
político.
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En otros términos, si las elecciones tienen que ser libres, son inadmisibles
las influencias indebidas que pesan sobre el electorado, pues la decisión
de apoyar alguna de las candidaturas, o de no ofrecer el apoyo a ninguna,
depende de que haya condiciones objetivas de libertad que, por ejemplo,
permitan adoptar esa decisión con base en información equilibrada sobre
todas las candidaturas y sus respectivas propuestas. Cualquier ventaja
que al favorecer alguna de las opciones incida sobre el proceso electoral
e influya en el electorado, considerado en su conjunto, afecta el proceso
mediante el cual el cuerpo electoral forma su voluntad y por ello debe ser
neutralizada.
619 En este sentido fuera del citado libro de OSCAR SANCHEZ MUÑOZ, se puede consultar a
ELOY GARCIA LOPEZ, “La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la democracia
republicana: su recepción en el estado constitucional de partidos”, en AA. VV. Pensamiento… Págs. 54
y 55.
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6.3.7. Conclusión
620 Así en GIOVANNI SARTORI, Ingeniería… Pág. 110. y en ROBERTO GARGARELLA, Teoría y
crítica… Pág. 47.
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VI. DECISION
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RESUELVE
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TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES 2
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Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
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común y del lenguaje jurídico, para permitir por esta vía el examen material
de la reforma constitucional.
Por regla general en la decisiones en las que se defiende esta tesis se afirma
que la Constitución de 1991 no establece ninguna cláusula pétrea o
inmodificable, para acto seguido concluir que sin embargo cuenta con unos
elementos estructurales que no pueden ser modificados sustancialmente, lo
que convierte precisamente a tales elementos estructurales en una cláusula
pétrea operante como límite material al poder de reforma. Por otra parte se
anuncia que el control de la sustitución de la Constitución no reviste las
mismas características de un control material, pero como se verá más
adelante esta manifestación pierde cualquier significado precisamente por
la manera como se adelante este peculiar juicio de constitucionalidad, en el
cual los supuestos elementos estructurales de la Constitución de 1991
terminan por convertirse en parámetro para enjuiciar la constitucionalidad
de la reforma.
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Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las
distintas etapas del juicio de sustitución lo despoja de subjetivismo, cuando
precisamente toda la descripción del juicio de sustitución es la máxima
expresión del subjetivismo judicial. En efecto, es el juez constitucional
quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su
naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito
Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta
operación, la cual depende por completo de la voluntad del intérprete y es
un típico ejercicio del criticado decisionismo judicial.
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621 Defendida por autores tan opuestos como Ronald Dworkin y Duncan Kennedy.
622 CONSTANTINO MORTATI. La Constitución en sentido material, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 2000.
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Fecha ut supra.
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Revisión de constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009 “Por medio de la
cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto
de reforma constitucional”.
535
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Magistrado Ponente:
Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
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623 Al igual que ocurre con el numeral 1°, relacionado con los actos reformatorios de la Constitución.
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2005), C-740 de 2006, C-293 de 2007, así como su salvamento de voto frente al fallo C-588 de 2009.
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Por tal razón, el ejercicio de un control constitucional que vaya más allá
de verificar el procedimiento de expedición del acto reformatorio, esto
es, un control de fondo o material -como el que se pretende encubrir con
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Fecha ut supra
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640 Ibíd.
641 Sentencia C-141/2010, citando la Sentencia C-1040/2005.
642 Sentencia C-141/2010.
643 Ibíd.
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652 Se trata por lo tanto de un supuesto fáctico muy distinto al que se analizó en las sentencia C-I 047
de 2005, en la cual la Corte Constitucional se declaró inhibida para examinar los cargos de sustitución
a la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 02 de 2004 debido a la actividad desplegada
por el Gobierno durante el trámite de la reforma constitucional. Los demandantes alegaban que la
"función colegisladora" del Gobierno originó un vicio en el trámite del Acto Legislativo, dado que el
Gobierno promovió e impulsó la aprobación de una reforma constitucional con la única finalidad de
obtener un beneficio particular en cabeza del Presidente en ejercicio y no para promover el interés
general, tal y como es su deber constitucional. La Corte no examinó este cargo por considerar que no
respondía a un vicio en el procedimiento de elaboración de ]a reforma constitucional. Al respecto
señaló: "Corresponde a la Corte controlar la regularidad del procedimiento legislativo establecido en
la Constitución. Para ello debe cuidar con atención que se cumplan la totalidad de los requisitos
diseñados para garantizar la oportunidad real de todos los grupos representados en el congreso para
participar, informadamente, en la deliberación plural y pública que ha de llevar a una decisión
colegiada. Sin embargo, no cabe dentro del radio de acción de la Corte el control de las motivaciones
internas de quienes, como el gobierno, tienen a su cargo funciones de impulso o iniciativa de la
actividad legisladora // En efecto, la Corte debe limitarse a controlar el respeto integral de los
procedimientos legislativos sin que pueda evaluar la conveniencia de las razones subjetivas que
motivaron la actividad "colegisladora" del gobierno. En este sentido, la Constitución deposita su
confianza en el control riguroso de los procesos de deliberación plural y pública que deben preceder a
su reforma. Mientras estos procedimientos se cumplan a cabalidad, mientras exista respeto por los
derechos que la Constitución y la ley asigna a las minorías legislativas y se cumplan en general las
garantías de publicidad, transparencia, derechos de minorías y regla de mayorías que impone el
principio democrático, nada puede oponer la Corte Constitucional al trámite surtido. El control a los
fines de cada actor político se debe efectuar en los procesos democráticos de deliberación pública y
no en el proceso judicial // En otras palabras, si bien la función fundamental del procedimiento
constitucional es la de evitar que quien ejerza el poder pueda cambiar las reglas del juego para su
propio beneficio, el control de las cortes y tribunales constitucionales se centra en el rigor de dichos
procedimientos y no en las motivaciones internas de quienes los impulsaron. De otra manera, el
control de constitucionalidad daría lugar a una censura política o de conveniencia que no le
corresponde, en un Estado de Derecho, a la Corte Constitucional //En virtud de todo lo anterior,
parece claro que la demanda solicita a la Corte la realización de una tarea que no le corresponde
realizar y expone para ello razones que, como lo indica el procurador General de la Nación, no
resultan claras, específicas y suficientes en los términos descritos en el fundamento 35 de esta
providencia. Por los motivos antes expuestos, este tipo de cuestiones escapan al control de
constitucionalidad // En consecuencia, la Corporación se deberá declarar inhibida respecto del
presente cargo.” Igualmente en la sentencia C-1051 de 2005 la Corte Constitucional se declaró
inhibida para examinar el cargo formulado contra los dos últimos inciso s del parágrafo transitorio del
artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004 consistente en que estos enunciados normativos habían sido
introducidos con el propósito de favorecer al Presidente Álvaro Uribe, a juicio de esta Corporación
dicho cargo no reunía los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que permitieran un verdadero
examen de constitucionalidad sino que correspondía a una mera apreciación subjetiva del demandante,
se trata por lo tanto de una sentencia inhibitoria que no configura un precedente aplicable en el
presente examen de constitucionalidad.
653 Sentencia C-141/2010.
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1.3.3.2. Una de las bases de esta distinción está en que el artículo 374
Constitucional señala que “la Constitución podrá ser reformada […]”,
pero nada dice sobre la posibilidad de sustituirla, es decir, cambiarla por
otra nueva, sustancialmente diferente. La segunda, se encuentra en la
clásica diferenciación entre el poder constituyente originario y derivado,
que conecta con la primera base teórica en que el primero de estos
poderes -el de sustitución- que estaría en manos del constituyente
originario exclusivamente; mientras que el poder de reforma es atribuido
por los defensores de la teoría de la sustitución al constituyente derivado.
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1.5. Conclusión.
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2.2. Conclusión.
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3.3.6. Así, admitir una interpretación según la cual por los derechos y
principios constitucionales involucrados en el ejercicio de la iniciativa
legislativa ciudadana implican para el Congreso la disminución ipso
facto de las competencias que le ha reconocido la Constitución, sería
tanto como renunciar a ese mandato de democratizar la democracia690,
dándole un carácter absoluto a un supuesto pronunciamiento popular-que
aún no se ha dado pues el referendo aún no se ha votado- y olvidando que
la necesidad del trámite por el Congreso de la República, con las
implicaciones que ello acarrea y que se refieren a la posibilidad de
debatir en el sentido dado al término por la Constitución, la Ley 5ª de
1992691 y la propia jurisprudencia constitucional, como proceso de
control y chequeo a ese poder soberano y en principio ilimitado que tiene
el pueblo.
3.3.7. Frente al debate que debe darse al interior del Congreso la Corte ha
dicho:
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697 En la Sentencia C-551 de 2003, se dijo “La Corte no comparte esa particular lectura del artículo
378 superior, pues el tenor literal de esa disposición en manera alguna está prohibiendo al Congreso
modificar la iniciativa gubernamental. Las inferencias que los defensores de esa tesis realizan de las
expresiones “incorpore a la ley” o “podrá someter a referendo un proyecto de reforma
constitucional” no derivan del contenido semántico de esos apartes, si éstos son interpretados
sistemáticamente. Esa norma simplemente señala que el referendo debe estar incorporado en una ley,
lo cual significa que el Gobierno no puede eludir el debate y la aprobación de su iniciativa por el
Congreso, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al referendo por medio de
una ley aprobada por la mayoría de ambas cámaras. Pero en ninguna parte, esa disposición prohíbe
la modificación de la iniciativa gubernamental, y ésta no puede ser inferida por medio de una
interpretación muy particular y generosa de las referidas expresiones del artículo 378 superior, pues
toda restricción a la libertad de configuración del Congreso, en la medida en que es una limitación y
excepción a las competencias ordinarias del Legislador, debe aparecer de manera clara y expresa en
la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente. Ahora bien, cuando el artículo 378 de la Carta
menciona una “ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras”, no
agrega ningún impedimento expreso ni tácito para que el Congreso pueda debatir esta clase de
proyecto, más aún cuando se trata de un referendo constitucional que, por antonomasia, requiere
discusión, pedagogía y publicidad”.
698 Sentencia C-551/2003.
699 Folio 342.
700 Para advertir con mayor facilidad la falla en el argumento en el que se basa la posición mayoritaria
y concretar el presente punto, es necesario destacar que la argumentación contraria a la que he
expuesto en precedencia llevaría a una inapropiada limitación de las facultades del Congreso de la
República frente a leyes que tengan una iniciativa popular, sea cual fuere su tema o propósito. Esto por
cuanto como he explicado antes, la presentación del proyecto por parte de un grupo de ciudadanos
superior al 5% del censo electoral vigente, en cuestiones que no necesariamente estén encaminadas a la
aprobación de un referendo, y cuya representación se lleve a cabo por un vocero, sería susceptible de
igual “protección”, limitándose con ello la competencia del Congreso para introducir modificaciones, y
de paso, afectando el esquema constitucional vigente.
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Los Arts. 155 y 159 constitucionales702 hablan sobre la figura del vocero
y le reconocen al mismo la facultad de intervenir en el proceso, incluso
admitiéndose la posibilidad de que solicite ante la respectiva plenaria la
reconsideración de un proyecto abatido en la comisión. Del mismo modo
los Arts. 96, 158, 166 y de la Ley 5ª de 1992 703 hablan sobre el papel del
701 Ver Gaceta Constitucional No. 113, página 28.
702 Constitución Política: - Art. 155. “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional,
un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha
respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será
tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos
que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a
designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite”.
- Art. 159. “El proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por
la respectiva cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los
proponentes en los casos de iniciativa popular”.
703 Ley 5/1992: -Art.96. “Derecho a intervenir. En los debates que se cumplan en las sesiones
plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los Congresistas en general, podrán los
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Ministros y funcionarios invitados intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus
funciones y las iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por citación
de la respectiva Cámara.||
Sólo participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros de las
Corporaciones legislativas (en plenarias o comisiones, con Senadores o Representantes, según el
caso).||
La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo, al tener la facultad
de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, pueden de igual manera
estar presentes e intervenir para referirse a tales asuntos. En todas las etapas de su trámite, en
proyectos de ley o de reforma constitucional, será oído por las Cámaras un vocero de los ciudadanos
proponentes cuando hagan uso de la iniciativa popular, en los términos constitucionales” (Subrayas
fuera del texto original).
- Art. 158. “Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá
el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
Comisión.||
Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y
las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o
no a la Comisión. En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar
el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a
los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación,
al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al
vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior
de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral,
en las materias que les correspondan” (Subrayas fuera del texto original).
- Art. 166. “Apelación de un proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado
indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de
los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante la Plenaria de la
respectiva Cámara. La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o
rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión
Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo”
(Subrayas fuera del texto original).
- Art. 230. “Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda
persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto
legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales
Permanentes.||
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como
el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PARAGRAFO. Par su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro
de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.||
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la
Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las
Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el
vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su
intervención fije la Mesa Directiva” (Subrayas fuera del texto original).
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3.4.1. Una vez aclarado lo anterior, es fácil verificar que los cambios
introducidos al texto no introducen temas nuevos ni alejados de la
iniciativa ciudadana.
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3.4.3. De otro lado, es cierto que una interpretación en uno u otro sentido
acarrea consecuencias distintas, pero cabría preguntarse: ¿Los
ciudadanos que dieron su apoyo al texto, firmaron apoyándolo por esas
consecuencias que la sentencia dice se hubieran dado en uno u otro
escenario?, ¿Esas consecuencias fueron tan claras en la redacción de la
iniciativa ciudadana que eran inmediatas para cualquier firmante?, ¿Esas
consecuencias se derivan inmediatamente del texto puesto a
consideración del ciudadano? En mi opinión tal cosa no ocurre, puesto
que siempre nos estamos refiriendo a las consecuencias de la norma, los
efectos de su aplicación, las resultas de lo que hubiera podido pasar. Para
hacerlo así, es necesario dar un paso analítico, más allá del propósito
inmediato de la propuesta de reforma constitucional, para dilucidar que
podría o no pasar si se aprueba un texto de esta o aquella manera: lo
único cierto es que la gente firmó la iniciativa de tal manera que le
pudiesen preguntar en referendo, si apoyaba o no una segunda reelección.
Hay un caso del que conoció la Corte Constitucional hace más de una
década, que puede dar luces sobre la posición que ha tomado la
jurisprudencia frente a las consecuencias de la aprobación de uno u otro
texto, de cara al tema de las modificaciones sustanciales o accesorias de
una reforma constitucional. La norma demandada en ese entonces era el
Acto Legislativo 1 de 1997, relacionado con la extradición. El cargo en
ese entonces radicaba en que para los demandantes:
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P R I M E R A V U E L T A709
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SEGUNDA VUELTA
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3.4.7. Expongo este caso para que el lector se haga una idea de lo que en
el pasado ha considerado sustancial la Corte Constitucional, y resalto que
es claro que la sustancialidad o no de un enunciado normativo no puede
derivarse a partir de los efectos que pueda tener el mismo. Lo sustancial
de una norma proviene de sí misma, como en el caso tratado en la
sentencia C-543 de 1998, y por ende algunos de los argumentos de la
posición mayoritaria no son de recibo, pues fincan su análisis en las
“profundas repercusiones en el esquema de relevo del poder”711, en la
necesidad de hacer modificaciones al esquema electoral, cuestiones de
“sociología política que atañen a la utilización del poder en beneficio
propio, a la posible influencia de un presidente con posibilidad de ser
elegido durante tres períodos consecutivos […]”712. Estos elementos, si
bien importantes, son consecuencias tan solo probables de la aplicación
de una norma, no así sustancia de la misma, ni elemento de convicción
necesario e incontrovertible del apoyo ciudadano, de manera que el
proceso argumental que llevó a la posición mayoritaria a afirmar que era
que una modificación sustancial, parte de unos fundamentos
incompetentes para determinar jurídicamente cuál era la sustancia
inmodificable en la pregunta.
710 Ibíd.
711 Folio 337.
712 Ibíd. (Subrayas fuera del texto original).
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596
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[…]
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[…]
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Los anteriores criterios han sido precisados por la Corte 730, a partir
de la pregunta ¿cuáles son las divergencias o modificaciones que,
introducidas por las plenarias de una y otra Cámara a un proyecto
de ley, en desarrollo del artículo 160 de la Constitución, pueden ser
conciliadas por las comisiones accidentales de mediación? Al
respecto ha indicado, que ‘La respuesta a este interrogante lo da
la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que todo
proyecto deberá referirse a una misma materia y serán
‘inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella’. (subraya fuera de texto). Texto éste que ha de
interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la
Constitución, al señalar que cada Cámara ‘podrá introducir al
proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias’. En este sentido, es claro que si las
modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las
cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en
el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que
el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no
conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en
una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental
solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en
una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y
cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la
materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en
el tratamiento que se le dé al asunto correspondiente.’
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[…]
[…]
731 Ver sentencias C-1488 de 2000, C- 198 de 2001, C-500 de 2001, C-737 de 2001, C-1190 de 2001,
C-313 de 2004.
732 Ver sentencias C-376 de 1995, C-551 de 2003, C-1152 de 2003.
733 Sentencia C-1147 de 2003.
734 Sentencia C-292 de 2003, C-307 de 2004.
735 Sentencia C-208/2005.
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3.5.3. Baste recordar que estos dos principios tienden a garantizar que el
proceso legislativo se agote por completo, evitando por ejemplo, que una
iniciativa sea conocida por una de las cámaras, mientras que en la
segunda se tramite una sustancialmente diferente.
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Del mismo modo, el Art. 85 del Reglamento del Congreso determina que:
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todo esto a pesar del cambio de partido-, de manera que la mesa directiva
de “no podía permitir que los congresistas afectados por la misma
participaran en la votación que tuvo lugar el primero (01) de septiembre
de 2009, pues éstos habían recurrido al cambio de partido para escapar
del poder sancionador de dicha agrupación política y, adicionalmente,
porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cámara carecen de
competencia para examinar las sanciones impuestas por un partido
político”764.
5.1.2.2. Así, considera que no era posible tener válidos los votos
“depositados por los representantes Ángel Custodio Cabrera Báez,
María Violeta Niño, José Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián
Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en la sesión plenaria de la Cámara
de Representantes llevada a cabo en esta última fecha”765. Como
consecuencia de lo anterior, y aplicando la “prueba de la resistencia” ,
que consiste en que “ante la anulación del voto de algún o algunos
congresistas, se verá afectada la voluntad de la cámara o comisión
únicamente en aquellos casos en que la sustracción de estos votos afecte
el número de apoyos mínimo exigido para alcanzar la mayoría prevista
por las disposiciones constitucionales para la aprobación de un
determinado acto”766, emanada de la doctrina y que para la posición
mayoritaria tiene una “coherencia lógica incontestable”767 para el
presente caso, determinaron que dado que la aprobación de la iniciativa
requería de un mínimo de 84 votos, que efectivamente había conseguido
85 pero que 5 de ellos debían considerarse inválidos por las anteriores
consideraciones768, debía tenerse como no aprobado el texto del informe
de conciliación ante la Cámara de Representantes, por lo que el trámite
de la Ley 1354 de 2009 adolecería de un vicio insubsanable, “pues no se
alcanzó uno de los presupuestos de aprobación del informe de
conciliación, cual es el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara
de Representantes”769.
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5.2.3. Con este marco conviene recordar la cronología de los hechos que
concitan el presente análisis, de la forma en que fueron expuestos por la
propia sentencia C-141 de 2010:
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5.2.6. No hay duda en cuanto a que el parágrafo transitorio del Art. 1 del
Acto Legislativo 01 de 2009 no dispuso limitación alguna a la facultad de
los miembros de las corporaciones públicas al ejercer la facultad de
cambio de partido que el mismo preveía, y por ende debe tenerse como
válido el tránsito de Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño,
José Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis
Felipe Barrios al Partido de la U “sin renunciar a la curul o incurrir en
doble militancia”797. Las intenciones de los congresistas involucrados no
tendrían la facultad de invalidar el cambio o ampliar la competencia
sancionadora de Cambio Radical, pues ninguna de las normas
involucradas en el proceso de aplicación de las sanciones lo dispone,
estando la Corte obligada a la aplicación estricta del principio de
legalidad en el presente caso, máxime cuando se está hablando de un
tema sancionatorio. De este modo, sólo si una norma contemplara que la
competencia para imponer una sanción por parte de una agrupación
política se extendiera a personas distintas a sus miembros es que podría
aplicarse la suspensión al derecho al voto, pues es claro que la
colectividad que la impuso es diferente a aquella en la que al momento de
producirse militaban los Representantes.
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5.4. Conclusión.
5.4.1. Los dos puntos antes enunciados, que se atienen a los hechos
probados en el expediente, y que son reconocidos como válidos por la
sentencia de la que me aparto, tienen la fuerza suficiente para rebatir los
argumentos de la ponencia mayoritaria sobre el efecto que los votos de
los representantes Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño,
José Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis
Felipe Barrios tuvieron sobre la validez del trámite de la norma, pues es
claro que bajo ninguna óptica era aplicable la sanción a ellos impuesta al
momento de la votación del informe de conciliación ante el pleno de la
Cámara de Representantes. Así, no es posible derivar ni del hecho del
cambio de partido de los representantes, ni de su intención para hacerlo,
ni de la sanción impuesta por Cambio Radical, ni de ninguno otro suceso
ocurrido al interior del trámite legislativo referido a este tema en
concreto, la invalidez de los votos de Ángel Custodio Cabrera Báez,
María Violeta Niño, José Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián
Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios, y por ende tampoco podían
soportarse estas circunstancias los alegatos de inconstitucionalidad
referidos a la aprobación en la Cámara de Representantes del informe de
conciliación.
801 Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y
manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
621
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6.1.5. Consideró pues la mayoría que la Ley analizada sufría una falencia
en uno de sus elementos esenciales, en tanto “el llamado al pueblo a que
participe en un referendo constitucional es un elemento esencial de la
ley, pues, por un lado, es la justificación misma del mecanismo de
participación popular, es decir, no hay referendo constitucional sin la
intervención del pueblo y éste no puede participar si no es convocado
por la ley”807. Ante este hallazgo, destacaron que la ausencia de un
contenido normativo ordenado por la Constitución no podría ser llenada
por la Corte mediante una sentencia integradora, y que el alegado vicio
tampoco sería subsanable “porque éstos hacen referencia al trámite
legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso,
razón por la cual resulta improcedente el reenvío al órgano legislativo
para que subsane la laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio
material debido a la ausencia de un contenido específico en el cuerpo
normativo objeto de examen, cuya consecuencia es la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009”808.
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