INTRODUCCIÓN

El Estado garantiza el pleno ejercicio del derecho a la propiedad, el gobierno está

obligado por mandato constitucional a procurar que ese derecho sea ejercido en armonía
con el bien común, es decir, respetando los derechos de los demás y dentro de los límites
legales pertinentes, conforme lo dispone la Carta Magna en su Art. 70º.

La expropiación es la privación de la propiedad a favor del Estado por medio de

una compraventa forzosa previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada sobre
bienes de necesidad pública.

La expropiación se sustenta en el Derecho de Propiedad, y no puede existir sin

ésta. En el derecho primitivo socialista y colectivo, en el que no se había reconocido el
derecho de propiedad, no se podía instituir esta figura jurídica.

Debido al abuso del emperador, del señor feudal o del absolutismo monárquico del
Siglo XVI, posteriormente con el advenimiento de la doctrina del derecho natural y la
instauración del Estado liberal del Siglo XVIII, surge la disensión entre el interés
particular del individuo y el interés de la colectividad pública, justificándose la
expropiación para atentar las necesidades sociales.

En 1971 la declaración de los Derechos del Hombre, estatuye que la propiedad es

inviolable y sagrada; nadie puede ser privado de ella, sino cuando la necesidad pública
lo exija evidentemente y bajo la condición de una justa y previa indemnización. El Código
de Napoleón de 1908 recoge el mismo criterio, sustituye el término de necesidad por el
de utilidad. De esta forma se limitó el poder abusivo del Estado, impidiendo efectuar
expropiaciones sin justificación e impagas.

1
 GENERALIDADES SOBRE LA EXPROPIACIÓN

1. ANTECEDENTES

La data del derecho de expropiación en las legislaciones antiguas no es nada fácil.

Se ha pretendido buscar dichos orígenes en los diferentes pueblos orientales, donde
tuvieron nacimiento las primeras instituciones jurídicas que subsisten hasta la actualidad.
Por la presencia en dichos pueblos, como es el caso del pueblo espartano, por ejemplo,
de un despotismo ilimitado; en donde el Jefe de Estado o la voluntad soberana del
emperador (príncipe) que eran dueños de grandes extensiones de terrenos (haciendas); si
no, inclusive, hasta de las propias vidas de sus súbditos; se puede colegir que no llegaron
a conocer la institución jurídica de la expropiación forzosa.

En la Antigua Roma no existió una legislación sobre la expropiación, pero sin

embargo la construcción de grandes obras como caminos, puentes, acueductos, y otras
obras, demuestran que el interés social se llevó acabo y por ende la expropiación,
quedando a criterio del emperador determinar la indemnización.

Uno de los principios que proclamó la Revolución Francesa es la inviolabilidad de

la propiedad privada, la cual fue recogida en el artículo 17º de la declaración del derecho
del hombre y del ciudadano del 26 de agosto de 1789, que establece siendo la propiedad
un derecho inviolable y sagrada, nadie podrá ser privado de ella a no ser que lo exija
evidentemente la necesidad pública, legalmente acreditada, y a condición de una justa y
breve indemnización.

El Perú se basó en los principios liberales de la Revolución Francesa, para reconocer

desde la época republicana, el derecho irrestricto de la propiedad, otorgándole garantías
constitucionales, y como excepción de la perpetuidad estableció en las normas
constitucionales la expropiación por razones de utilidad e interés pública.

La Constitución de 1993, promulgada el 29 de diciembre de 1993, entró en vigor

el 31 del mismo mes y año, reconoce la propiedad como uno de los derechos
fundamentales de la persona en el artículo 2º, inciso 16. Así mismo en su artículo 70º
establece que el derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en
armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. A nadie puede privarle de su
propiedad si no, exclusivamente, por causa de seguridad ciudadana o necesidad pública,

2
declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual prejuicio. Hay acciones ante el poder judicial para contestar
el valor de la propiedad que el Estado yaya en el procedimiento expropiatorio.

Para que proceda la expropiación se establece lo siguiente:

1. Que la causa que justifica la expropiación sea de seguridad nacional o necesidad

pública.
2. Que la expropiación sea declarada por ley, expedida por el congreso; o, por el
Ejecutivo, mediante Decreto Legislativo, por Delegación.
3. El previo paga en efectivo de la indemnización justipreciada que excluya la
compensación por el eventual prejuicio.
4. El valor establecido por el Estado, del bien expropiado, puede ser contradicho en
la vía judicial constituyendo una garantía en la determinación del justo precio y
en el pago.
5. La expropiación es una institución de derecho constitucional y administrativo con
incidencia en el derecho de la propiedad, por esta razón el código civil, indica es
su artículo 928º que la expropiación se rige por la legislación de la materia.

Al entrar en vigencia el Código Procesal Civil, a partir del 28 de Julio de 1993, las
expropiaciones en la vía judicial, se vienen substanciando por el trámite del juicio
abreviado, conforme a los artículos 519º al 532º, que son aplicables al proceso judicial
expropiatorio.

La antigua Ley general de expropiaciones (Ley Nro. 27117), dictado por el

Congreso de la República el 10 de mayo de 1999, se mandó publicar el 15 de mayo de
1999, y se publicó en 20 de mayo de 1999 en el diario oficial el Peruano, el cual regula
las causales por las cuales se dan la expropiación, el procedimiento y la indemnización
justipreciada que recibe el afectado por la expropiación.

3
2. DEFINICIÓN

La institución jurídica de la expropiación consiste en una potestad que se concretiza

en un acto de derecho público por el cual el Estado o una entidad pública, priva
coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la titularidad de un determinado
bien; en contraprestación de una justa indemnización previa.

La Enciclopedia Jurídica Omeba, toma el concepto de IHERING, a saber: “la

expropiación es la solución que concilia los intereses de la sociedad con los del
propietario; sólo ella hace de la propiedad una institución prácticamente viable que, sin
ella, sería para la sociedad un azote”.1

De acuerdo al diccionario jurídico, expropiación, “es privación de la propiedad de

la propiedad impuesto por la autoridad por medio de una compra-venta forzosa en la que,
a cambio de una indemnización justipreciada, sobre bienes de utilidad pública”.2

Según el actual Decreto Legislativo N° 1192, en su artículo 24° inciso 2; señala :

“La expropiación consiste en la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada,
autorizada únicamente por ley expresa del Congreso en favor del Estado, a iniciativa del
Poder Ejecutivo , Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, de inmuebles que se
requieren para la ejecución de Obras de Infraestructura o por otras razones de necesidad
pública o seguridad nacional declaradas por ley; y previo pago en efectivo de la
indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio al Sujeto
Pasivo.”3

1
Enciclopedia Jurídica OMEBA. Tomo XI. Buenos Aires-Argentina. Editorial Driskill S.A. 1979.Pág. 642.

2
CHANAME ORBE, Raúl: “Diccionario Jurídico Moderno”; Editorial San Marcos, 1995.

3
Decreto Legislativo N° 1192. Artículo 24 inciso 2.

4
3. FUNDAMENTOS DE LA EXPROPIACION

Respecto al fundamento o justificación de la institución de la expropiación, se han

elaborado diversas teorías, entre las más importantes, se tiene:

3.1. Teoría del dominio eminente.

Esta teoría ha sido la más difundida y la que ofrecido los argumentos más
difundidas y la que ha ofrecido los argumentos más sólidos. Sostiene que la expropiación
encuentra su fundamento en la soberanía del Estado que le permite gozar del dominio de
todos los bienes existentes en un territorio. Entonces, el poder de quitar la propiedad
privada cuando el poder colectivo así lo exige, es reconocido como un derecho de
superioridad. Este derecho, desde luego, se sitúa por encima de cualquier otro, constituye
un derecho eminente (ius eminens), que, referido a la propiedad, se denomina dominius
eminens.

3.2. Teoría de la “extensión del dominio público”.

También conocida como “teoría de las reservas”, tiene su fundamento,

principalmente, en la primitiva propiedad colectiva (la tribu), en el allemend en Germanía
y en el mir en Rusia, o en una extensión del denominado “dominio público del Estado”.

3.3. Teoría de la limitación jurídica de la propiedad.

Respecto a esta teoría, la Enciclopedia Omeba, en forma acertada, sostiene: “Esta

se estrella contra la réplica que frecuentemente se le ha esgrimido, de que, más que una
explicación del fundamento y justificación del principio, es una consecuencia tan solo”.

3.4. Colisión entre el interés particular y el público.

Entre los conflictos que se presentan entre los intereses y derechos de carácter
particular y el carácter social, deben prevalecer estos últimos.

3.5. Teoría del consentimiento presunto.

Sostenida por el tratadista hispano Santamaría de Paredes, que sostiene que el

Estado tiene establecido entre sus leyes la expropiación; por lo tanto, quien es ciudadano

5
de ese Estado a él se acoge y de él se beneficia, aceptando, en forma implícita, la
limitación de su propiedad que supone la expropiación.

3.6. Teoría de Krause.

Consiste en que algunos bienes particulares según ella, son medio indispensables
para el cumplimiento de los fines de interés general.

3.7. Teoría de los fines del Estado. -

La doctrina moderna ampara esta teoría, descartando las interpretaciones filosóficas

y jurídicas, y cree hallar la justificación de la expropiación en los fines mismos del Estado,
siendo uno de ellos el de procurar el bienestar común de la sociedad.

4. OBJETO DE LAS EXPROPIACIONES

Según la antigua ley 27117, ley General de Expropiación, en su artículo 12°,

señala los bienes que pueden ser “expropiables”: a) todos los bienes inmuebles de
dominio privado pueden ser objeto de expropiación, b) los bienes de embajadas o
misiones diplomáticas y de organismos internacionales no están sujetos a expropiación,
de conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, de
la cual la República del Perú es Parte Contratante, salvo en los casos basados en el
Principio de Reciprocidad o en el consentimiento previo

De acuerdo al actual Decreto Legislativo 1192 en su artículo 9°, señala que: a) los
bienes objeto de expropiación son todos los bienes inmuebles de dominio privado; b) el
tratamiento de los locales y bienes de las misiones diplomáticas, oficinas consulares y
organizaciones internacionales está sujeto a lo dispuesto por los tratados de los que el
Perú es parte y otras normas de derecho internacional que pueden ser aplicables al Estado
peruano. Cuando corresponda, se considerará también respecto de dichos locales y bienes
el principio de reciprocidad.

6
5. SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN

Los sujetos de la expropiación son el expropiante y el expropiado, respectivamente.

5.1 Sujeto Activo (el expropiante)

La expropiación es un acto del poder público, consiste en la dependencia

administrativa que tendrá a su cargo la ejecución del proceso de expropiación. Estando la
expropiación sustentada en la necesidad y utilidad pública o el interés social, resulta
evidente que le Estado es el sujeto expropiante, es decir, viene a ser el sujeto activo (el
titular de la facultad expropiaría, a favor o en beneficio de una persona natural o jurídica
de derecho privado

En el caso de las expropiaciones para titulación de posesiones informales el sujeto

activo lo será COFOPRI o las municipalidades provinciales. Por ejemplo, cuando la ley
de expropiación establece: “Expropiase a favor de la Municipalidad Provincial de
Chiclayo, previo pago de una justa indemnización, los inmuebles y mejoras comprendidas
en la calle Lora y Cordero”. El expropiante es Municipalidad Provincial de Chiclayo por
ser la beneficiaria y obligada al pago del justo precio de la indemnización.

Según la antigua ley 27117, ley General de Expropiación, en su artículo 10°, se

considera como sujeto activo a:

a) La dependencia administrativa que tendrá a su cargo la tramitación del proceso

de expropiación.

b) Es obligatorio individualizar al beneficiario de la expropiación, que podrá ser el

mismo sujeto activo de la expropiación o persona distinta, siempre y cuando sea una
dependencia del Estado.

c) Es nula la expropiación a favor de persona natural o jurídica de derecho privado.

Dicha nulidad se declara sin perjuicio de las acciones civiles y penales que en defensa de
su derecho tiene expedito de ejercer el afectado.

7
 Según el Decreto Legislativo N°1192 en su artículo 5, señala:

5.1 El beneficiario, podrá ser el mismo Sujeto Activo o una entidad pública distinta.

5.2 Cuando se justifique en razones de oportunidad o eficiencia, la expropiación de los

inmuebles necesarios para la ejecución de Obras de Infraestructura bajo competencia de
una entidad pública, puedan ser realizadas por otra entidad pública, constituyéndose
aquella en Beneficiario y esta en sujeto activo. En este caso, las entidades suscriben un
acuerdo identificando la entidad que actué como sujeto activo y beneficiario.

5.3 Es nula la expropiación a favor de persona natural o jurídica privada, dicha nulidad
se declara sin perjuicio de las acciones civiles y penales que en defensa de su derecho
tiene expedito de ejercer el Sujeto Pasivo.

5.4 La expropiación no puede ser realizada cuando se funda en causales distintas a las
previstas en el presente decreto, cuando tiene por objeto el incremento de las rentas
públicas o cuando corresponde a la necesidad de ejercitar derechos reales temporales
sobre el bien inmueble.

Según el Decreto Legislativo N° 1366, modifica el artículo 5° del D.L N° 1192,

señalando:

5.5 El sujeto activo o el beneficiario solicita la inscripción de la anotación preventiva del

área que comprende el proyecto de infraestructura, adjuntando la disposición emitida por
la autoridad competente establecida en las disposiciones legales vigentes y los planos
respectivos, en físico y en formato digital. Dicha anotación generará los siguientes
efectos:
 La Superintendencia Nacional de Registros Públicos debe proceder a la inscripción
a que se refiere el apartado anterior, en un plazo no mayor a 70 días hábiles.
Una vez inscrita la anotación preventiva a que se refiere el párrafo anterior, la
SUNARP entregará, conjuntamente con la anotación de inscripción
correspondiente, el gráfico de área objeto de la anotación preventiva.
 El sujeto activo o el beneficiario, bajo responsabilidad, notifica a las
Municipalidades Distritales y Provinciales correspondientes sobre las inscripciones

8
 de las anotaciones preventivas, para su incorporación en los planes de desarrollo
urbano, usos de suelos y otras disposiciones relativas al suelo. Los títulos,
autorizaciones, licencias, permisos u otros otorgados por entidades del Estado, que
contravengan los alcances de la anotación preventiva, son nulos de pleno derecho.

5.2 Sujeto Pasivo (el expropiado)

El expropiado titular de los bienes, derechos o intereses, es por su parte personas

natural o jurídica que gozando del dominio privado de un determinado bien sufre los
efectos de una enajenación forzosa. Es el sujeto pasivo de la expropiación, por ser el
titular del dominio de la propiedad, derechos o interés expropiado, sea por hallarse su
derecho registrado en el Registro Público pertinente cuando la Ley así lo exigiese, o
cuando ostente la condición de propietario de forma pública y notoria en cuyo caso podrán
acreditar tal situación en el procedimiento para el caso.

 ¿Qué ocurre con los titulares de los derechos reales limitados o de garantía que
concurran sobre el mismo bien afectado?
La ley no considera a estos titulares como “sujetos pasivos”, pero si les otorga la
garantía de que la indemnización pagada por el expropiante se aplique a favor de ellos
según la magnitud de sus derechos (primera disposición final de la ley).

Según la ley 27117, ley General de Expropiación, en su artículo 11°, se considera

como sujeto pasivo a:

a) Se considera sujeto pasivo de la expropiación al propietario contra quien se dirige el

proceso de expropiación. Asimismo, al poseedor con más de 10 (diez) años de antigüedad que
tenga título inscrito, o cuya posesión se haya originado en mérito a resolución judicial o
administrativa, o que haya sido calificado como tal por autoridades competentes, según las leyes
especializadas.
b) Cuando el bien se encuentre inscrito a nombre de único titular del derecho de propiedad,
el proceso de expropiación se entenderá con éste, salvo la existencia de poseedor que adquirió
por prescripción, conforme al numeral.
c) En los casos en que exista duplicidad registral, se entenderá como sujeto pasivo de la
expropiación a aquel que tenga inscrito su dominio con anterioridad; o exista proceso judicial o
arbitral que discuta la propiedad del bien a expropiarse, que conste en el registro respectivo, se
retiene el pago del monto de la indemnización justipreciada que incluye compensación, hasta que,

9
por proceso arbitral o judicial, debidamente consentido y ejecutoriado, se determine el mejor
derecho de propiedad.
d) Cuando el bien no esté inscrito, el sujeto activo de la expropiación publicará un aviso
una vez en un diario de circulación nacional y dos veces en un diario de mayor circulación del
lugar en donde se encuentra ubicado el predio objeto de expropiación, con un intervalo de 3 (tres)
días. El referido aviso debe contener: a) El sujeto activo de la expropiación y su domicilio legal.
b) La ubicación exacta del inmueble. c) El plazo que tendrá el afectado para presentarse que será
de 10 (diez) días contados a partir de la última publicación.
e) El afectado o su representante legal deberá presentar documento público o privado de
fecha cierta que pruebe su titularidad. En caso de presentarse dos o más afectados, el proceso se
entenderá con aquel que presente documento público de fecha más antigua.
f) Cuando no se presente ningún afectado se indemnizará a los poseedores, de acuerdo a
lo dispuesto en el Artículo 912 del Código Civil.
g) Cuando no exista poseedor se presume que el bien es del Estado, sin perjuicio del
derecho de reivindicación al justiprecio que podrá ejercer el propietario.

Según el Decreto Legislativo N°1192, considera como sujeto pasivo en diferentes tipos:

En su artículo 6° señala sobre el sujeto pasivo en bienes inmuebles inscritos, lo serán quienes
cumplan con uno de los siguientes supuestos:
 Su derecho de propiedad se encuentra inscrito en el Registro de Predios de la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – Sunarp, salvo la existencia de
poseedor quien adquirió por prescripción declarada judicial o notarialmente con título no
inscrito.
Modificado por el Decreto Legislativo N° 1366, señala:
Cuando el sujeto pasivo sea una sucesión, bastará que las mismas conste inscrita
definitivamente en el Registro de Sucesiones.
De no existir sucesión inscrita en el Registro de Sucesiones, se considera titular registral
como sujeto pasivo, no requiriéndose efectuar a este la comunicación, de la afectación y
de la intención de adquisición, iniciándose el procedimiento de expropiación una vez
recibida la tasación.
El registrador procede a inscribir el inmueble a favor del Beneficiario por el solo merito
del Formulario Registral o la Resolución que apruebe la Expropiación. No es exigible la
previa inscripción de la sucesión.
 Su derecho de propiedad se acredita mediante documento de fecha de cierta y el tracto
sucesivo respecto del titular registral, en este supuesto el sujeto activo publica un aviso

10
 por dos veces con intervalos de 3 días calendario en el diario oficial El Peruano y en un
diario de circulación nacional.
Cuando no se presenten terceros interesados dentro del plazo señalado, el propietario que
acredite mediante documento de fecha cierta, su propiedad y el tracto sucesivo respecto
del titular registral, es considerado sujeto pasivo de la adquisición y expropiación.
Cuando se presente uno o más de un tercero interesado durante el plazo establecido, se
inicia el proceso de expropiación considerando como sujeto pasivo al titular registral. Si
se presenta uno o más terceros interesados incluso fuera del plazo previsto, estos pueden
iniciar las acciones legales correspondientes únicamente contra el sujeto pasivo, al cual
el sujeto activo pague el valor de la Tasación.
 Tratándose de bienes de dominio privado del Estado, el sujeto pasivo es el poseedor con
más de 10 años de antigüedad que tenga título de posesión inscrito, o cuya posesión se
haya originado en mérito a resolución judicial o administrativa, o mediante certificado,
constancia o documento que acredite la posesión emitido por a autoridad competente de
conformidad con las leyes de la materia. En estos casos, el poseedor adjunta
documentación en calidad de prueba complementaria.
 Modificado por el Decreto Legislativo N° 1366; en los casos que exista proceso judicial
o arbitral que discuta la propiedad del bien a expropiarse, se entenderá como sujeto pasivo
a aquellos que consten en el registro respectivo y se constituyen como partes en el litigio.
Podre seguirse con el proceso regulado en el Titulo III, en lo que corresponda, por lo que
la adquisición del bien podrá celebrarse con los sujetos en litigio si existe mutuo acuerdo.
A falta de acuerdo o de darse cuenta otra causal que impida la adquisición, se procederá
con lo regulado en el Titulo IV del presente decreto.
Para cualquiera de los supuestos mencionados en el párrafo anterior, el sujeto activo debe
realizar en la vía judicial o arbitral, según corresponda, la consignación del valor total de
la tasación a nombre de la autoridad jurisdiccional correspondiente. Dicha consignación
solo es entregada al legitimo propietario cuando se defina la propiedad de bien expropiado
en la vía judicial, arbitral, previa comunicación al sujeto activo.

En su artículo 7°, señala sobre el sujeto pasivo en bienes inmuebles no inscritos:

 Cuando el inmueble no se encuentre inscrito, el sujeto activo publica un aviso por 2 veces
con intervalos de 3 días calendario en el diario oficial.
Cuando se presente un tercero que acredite su derecho de propiedad mediante documento
de fecha cierta o que adquiere por prescripción declarada judicial o notarialmente, es
considerado sujeto pasivo de la adquisición y expropiación.

11
 Cuando se presente más de un tercero interesado durante el plazo establecido, se inicia el
proceso de Expropiación considerando como sujeto pasivo al titular que acredite su
derecho de propiedad mediante documento de fecha cierta más reciente, con excepción
del supuesto regulado en el artículo 1135 del Código Civil, en cuyo caso es considerado
como sujeto pasivo al titular que acredite su derecho de propiedad mediante documento
de fecha cierta más antiguo. Si se presentan terceros interesados incluso fuera del plazo
establecido, estos pueden iniciar las acciones legales correspondientes contra el sujeto
pasivo, al cual el sujeto activo pague el valor de la tasación.
 El sujeto pasivo es el poseedor con más de 10 años de antigüedad que tenga título de
posesión inscrito o cuya posesión se haya originado en mérito a resolución judicial o
administrativa.
 En los casos que exista proceso judicial o arbitral que discuta la propiedad del bien a
expropiarse, se entenderá como sujeto pasivo a las partes en litigio, en cuyo caso se
consigna el pago del monto de la indemnización justipreciada, hasta que, por proceso
arbitral o judicial, debidamente consentido y ejecutoriado, se determine el mejor derecho
de propiedad.
 Cuando no se presente algún tercero interesado o los que se presentan no acrediten su
derecho de propiedad, se presume que el bien inmueble es del estado, sin perjuicio del
derecho de cobro por el valor de la Tasación que pueda ejercer el propietario.

12